URGENSI REFORMASI DALAM SISTEM ADMINISTRASI

PUBLIK DI INDONESIA

A; Pendahuluan
Reformasi mencakup berbagai aspek kehidupan kenegaraan secara total
dan fundamental. Hakikat reformasi merupakan upaya bangsa yang perlu
dilakukan tanpa henti untuk selalu mencari dan menemukan format baru di
berbagai bidang kehidupan dalam rangka menyempurnakan kualitasnya. Secara
fundamental reformasi merupakan pola pikir utama, untuk mengubah pola pikir
yang keliru, yang perlu direvisi menuju ke tata pikir yang lebih mendasar sesuai
dengan cita-cita dan kepentingan masyarakat dan bangsa.
Secara umum, reformasi birokrasi mencakup tiga hal, yaitu reformasi
administratif (administrative reform), akuntabilitas dan efisiensi. Salah satu
penekanan mengenai administrasi yakni adanya tuntutan untuk inovasi,
kreativitas dan pertanggungjawaban pada perubahan-perubahan kebutuhan di
antara para administrator. Reformasi birokrasi atau reformasi administratif
mengandung unsur tanggung jawab dan akuntabilitas. Reformasi administrasi
merupakan faktor penting yang dapat menunjang kesejahteraan rakyat.
Di sisi lain hasil dari reformasi administrasi masih banyak dipertanyakan.
Oleh karena itu, perlu dilakukan pembahasan lebih lanjut mengenai reformasi
administrasi. Pembahasan tentang reformasi administrasi tersebut berawal dari
permasalahan: (1) apakah masalah-masalah administrasi di Indonesia?; (2)
bagaimanakah urgensi reformasi administrasi di Indonesia?; dan (3)
bagaimanakah gerakan reformasi administrasi yang telah terjadi di Indonesia?

B; Analisis Masalah
1; Masalah dalam Sistem Administrasi Publik di Indonesia
Administrasi adalah pekerjaan terencana yang dilakukan oleh
sekelompok orang dalam bekerjasama untuk mencapai tujuan atas dasar
efektif, efisien, dan rasional (Pasolong, 2010). Dari pengertian ini, bisa

dijelaskan bahwa karakteristik administrasi sendiri antara lain: efisien,

efektifitas, dan rasional. Efisien diartikan bahwa tujuan atau motif
administrasi adalah mencapai hasil yang efektif dan efisien. Efisien juga bisa
diartikan berdaya guna. Dengan kata lain, administrasi harus menghasilkan
sesuatu yang berdaya guna.
Agar dapat menghasilkan sesuatu, sistem administrasi publik harus
mengalami reformasi. Semua telah sepakat bahwa reformasi itu mencakup
berbagai aspek kehidupan kenegaraan secara total dan fundamental. Hakikat
reformasi merupakan upaya bangsa yang perlu dilaku-kan tiada henti untuk
selalu mencari dan menemukan format baru di berbagai bidang kehidupan
dalam rangka menyempurnakan kualitasnya. Secara fundamental reformasi
merupakan pola pikir utama, untuk mengubah tata pikir yang keliru, yang
perlu direvisi menuju ke tata pikir yang lebih mendasar sesuai dengan cita-cita
dan kepentingan masyarakat dan bangsa. Penyempurnaan kualitas
administrasi negara Indonesia, akhir-akhir ini dinilai kurang menggembirakan.
Oleh karena itu, agenda kebijaksanaan reformasi administrasi (administrative
reform) perlu disusun dan diarahkan menuju ke peningkatan kinerja
pemerintah secara riil demi tercapainya tujuan yang efektif dan efisien. Sejauh
mungkin tujuan harus tercapai sesuai dengan kriteria public accountability
and responsibility yang harus dipenuhi oleh setiap aparat pemerintah/birokrasi
negara di semua lini. Untuk mencapai tujuan itu, reformasi administrasi
utamanya perlu dilaksanakan pada penyempurnaan manajemen pelayanan
publik. Hal ini disebabkan karena masyarakat selalu mengharapkan
memperoleh pelayanan yang sebaik-baiknya dari aparat pemerintah.
Di dalam proses transisi, demokrasi bukanlah hal mudah untuk
membangun kembali sistem administrasi negara yang mampu mengantarkan
terwujudnya tujuan berbangsa dan bernegara. Tuntutan demokratisasi yang
bergulir di akhir tahun 1990-an telah menciptakan perubahan mendasar dalam
konsep dan praktek sistem administrasi negara. Administrasi negara diartikan
secara lebih luas sebagai proses penyelenggaraan kekuasaan negara yang
dilaksanakan melalui lembaga-lembaga negara dalam rangka melayani
kebutuhan masyarakat. Pandangan ini mendapatkan pijakan konstitusional

dalam UUD 1945 hasil amandemen dimana kekuasaan tidak lagi

terkonsentrasi di tangan presiden melainkan didistribusikan kepada berbagai
lembaga negara. Perubahan-perubahan yang diciptakan melalui amandemen
UUD 1945 telah melahirkan suatu proses desentralisasi, demonopolisasi,
debirokratisasi kekuasaan Negara.
Kemerosotan kinerja pemerintahan sebenarnya mulai terasa pada
Pemerintahan Rekonsiliasi Nasional di bawah pimpinan Presiden
Abdurrahman Wahid. Gaya kepemimpinan Gus Dur yang kurang sabar
karena kebiasaan mengadakan perubahan-perubahan yang tidak terencana,
seperti mengadakan 5 jabatan sekretaris yang setingkat pada Sekretariat
Negara, resuffle Kabinet yang dilakukan beberapa kali, dan intervensi
Presiden dalam penunjukan jabatan teras pada birokrasi pusat dan daerah
daerah, adalah faktor utama yang mendorong terjadinya kondisi entrofi
tersebut. Pada pemerintahan Kabinet Gotong Royong yang terdiri dari para
menteri dari kalangan profesional yang memepunyai reputasi tinggi dibawah
pimpinan Presiden Megawati, entrofi pemerintahan mulai menghilang karena
kepercayaan rakyat mulai menguat kembali. Sayangnya, pada pemerintahan
KIB, masalah kinerja pemerintah muncul kembali karena didorong oleh dua
faktor penyebab: pertama, rendahnya kepercayaan masyarakat pada
kemampuan para pembantu Presiden. Kedua, yang justru merupakan faktor
penyebab utama, adalah karena UUD hasil amandemen nampaknya kurang
memberikan landasan konstitusional untuk sistem pemerintahan yang
memiliki kapasitas tinggi, yaitu suatu pemerintahan negara yang melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut serta
melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian
abadi serta keadilan sosial. Sudah cukup banyak penilaian terhadap kinerja
KIB oleh berbagai media cetak dan elektronik, serta para pengamat pada
berbagai fora. Penilaian tersebut sudah cukup untuk memberi gambaran
pandangan masyarakat tentang kondisi pemerintahan pada saat ini.
Faktor lainnya yang sebenarnya merupakan akar permasalahan
rendahnya kinerja pemerintah adalah amandemen UUD hasil amandemen

sebanyak 4 kali selama kurun waktu 1999 sampai 2004, yang menciptakan
pemerintahan parlementer semu. UUD hasil amandemen telah merubah secara
mendasar sistem pemerintahan Negara menjadi sistem presidensial, padahal
oleh para founding fathers sistem tersebut dipandang kurang pas sebagai
sistem pemerintahan Negara Bangsa yang berlandaskan faham Kekeluargaan
untuk menciptakan keadilan sosial. Apabila diikuti mengenai pembahasan
pada sidang-sidang BPUPK pada pertengahan Juli sampai 15 Agustus, 1945
sewaktu menyusun sistem pemerintahan untuk Negara Republik Indonesia,
dan pembahasan pada sidang-sidang PPKI pada 1820 Agustus 1945,
sebagaimana terekam dalam notulen otentik yang hampir selama 56 tahun
hilang, dapat disimpulkan bahwa sistem pemerintahan untuk Negara
Bangsa Republik Indonesia adalah yang oleh Dr. Soekiman, anggota BPUPK
yang mewakili Yogyakarta, disebut sistem sendiri.
Dalam literatur ilmu politik sistem pemerintahan tersebut disebutkan
pertama kali oleh ilmuwan politik Prancis, Maurice Duverger, sebagai sistem
pemerintahan semi-presidensial. Sistem pemerintahan tersebut dipilih karena
dipandang akan mampu mengatasi kelemahan-kelemahan sistem parlementer
yang dipandang tidak mengenal pemisahan antara kekuasaan eksekutif dan
legislatif, karena yang memegang portofolio penting dalam eksekutif adalah
anggota legislatif, sehingga tidak menjamin tumbuhnya check-and-balance
yang merupakan persyaratan penting dalam penyelenggaraan pemerintahan
yang baik. Para penyusun konstitusi tidak memilih sistem presidensial karena
memperkirakan pada sistem tersebut terbuka lebar peluang terjadinya
political gridlocks apabila presiden terpilih berasal dari partai minoritas;
sedangkan yang berkuasa di lembaga legislatif adalah partai mayoritas.
Hubungan yang kurang serasi antara eksekutif dan legislatif pada
tahun pertama pemerintahan KIB memang merupakan salah satu contoh
fenomena kemacetan politik yang dikhawatirkan oleh para pendahulu.
Political gridlock itulah yang dialami bangsa Indonesia sejak KIB terbentuk
karena dalam sistem parlementer semu Presiden tidak saja menghadapi
kendala dari DPR, tetapi juga karena para menteri dalam kabinetnya lebih
loyal kepada politik partai masing-masing. Selain harus menghadapi ancaman

instabilitas politik, Pemerintah KIB yang terdiri atas Presiden yang berasal
dari partai minoritas dan Wakil Presiden yang seorang Ketua Umum salah
satu Partai mayoritas, masih harus menghadapi tekanan masyarakat
internasional yang sedang mengalami pergeseran pandangan tentang misi dan
sistem pemerintah dalam pembangunan negara-negara berkembang.
Dirangsang oleh pemikiran-pemikiran Osborne dan Gaebler melalui
buku mereka Reinventing Government (2003) dan Osborne & Plastrik
melalui buku berjudul provokatif Banishing Bureaucracy: the Five Stages of
Reinventing Government (2005), berkembanglah pemikiran yang cukup
berpengaruh di lingkungan lembaga-lembaga keuangan internasional bahwa
pemerintah yang baik adalah pemerintah yang ramping. Lembaga-lembaga
multilateral maupun bilateral dengan cepat menerima pandangan tersebut dan
menerapkannya dalam program bantuan mereka dan menjadikannya bagian
dari paket program pengembangan good governance, yang secara sempit
diartikan sama dengan small government atau clean government. Programprogram reformasi ekonomi yang dilaksanakan oleh lembaga-lembaga
internasional di Indonesia khususnya privatisasi dan debirokratisasi, juga
tidak terlepas dari pemikiran dasar ini, padahal dalam kenyataannya peranan
Pemerintah Indonesia, khususnya dala hal anggaran pemerintah cukup kecil,
dan tidak mencapai 20% dari Produk Domestik Bruto (PDB). Ini berarti
berada jauh di bawah negara-negara OECD yang sekarang masih cukup tinggi
yaitu rata- rata 47,7%. Demikian juga bila diukur dari rasio penduduk per
pegawai, Indonesia ternyata berada di bawah rasio di negara-negara maju.
Dalam keadaan organisasi pemerintah terlalu kecil untuk mampu
melaksanakan tugas-tugas pokoknya, Pemerintah Indonesia mendapat
desakan kuat dari luar untuk melakukan debirokratisasi dan deregulasi.
Berdasarkan perbandingan tersebut, dapat ditarik suatu pemahaman bahwa
arah kebijakan reformasi kelembagaan atau reformasi aparatur negara di
negara-negara maju yang tujuannya adalah memperkecil peranan negara
dalam pembanguan ekonomi, memang tidak sepenuhnya dapat diterapkan di
Indonesia. Bilamana arah kebijakan tersebut tetap dipaksakan oleh kekuatan
luar terhadap Indonesia, maka dapat dipastikan entrofi pemerintahan akan

semakin berlanjut dan Indonesia akan betul-betul menjadi Negara yang gagal,
atau tidak mampu lagi melaku-kan tugas-tugas untuk mencapai cita-cita
bangsa.

2; Urgensi Reformasi dalam Sistem Administrasi Publik

Salah satu isu menonjol yang mengemuka saat ini ialah ketika
reformasi politik dan reformasi sektor keamanan sedang bergulir, birokrasi
justru tidak mengalami reformasi. Secara umum reformasi birokrasi
mencakup tiga hal, yaitu reformasi administratif (administrative reform),
akuntabilitas dan efisiensi. Administrasi sendiri diharapkan terlibat dalam
pembaruan diri secara terus-menerus (continual self-renewal). Birokrasi atau
administrasi negara harus menjadi proaktif daripada reaktif, mengantisipasi
masalah yang akan muncul daripada meresponnya, apakah persoalan itu
muncul di perkotaan atau di perdesaan, apakah itu bersifat sosial, ekonomi,
budaya maupun pertahanan.
Menurut De Gusman dan Reforma, ada beberapa elemen umum dari
reformasi administrasi yang harus dilakukan. Pertama, adanya perubahan
yang terencana yang dilakukan secara cermat terhadap birokrasi publik.
Dengan kata lain, reformasi bukanlah tindakan yang begitu saja dilakukan,
melainkan ada perencanaan strategi pencapaian yang jelas rentang waktunya.
Perubahan dilakukan bukan karena keinginan berubah, tetapi perubahan
dilakukan untuk memperbaiki sistem yang lebih besar dan semua komponen
sistem yang terlibat. Kedua, reformasi administrasi dilakukan dengan inovasi,
atau temuan-temuan baru dan pikiran-pikiran kreatif yang lebih segar dan
inovatif. Reformasi menuntut adanya kesepahaman dan itikad bersama
menuju pada perubahan dengan konsep-konsep yang lebih baru, semangat
baru, dan motivasi yang lebih kreatif. Ketiga, reformasi administrasi
diharapkan dapat menghasilkan keluaran atau output berupa perbaikan
efisiensi dan efektivitas pelayanan publik. Karena administrasi adalah
kegiatan yang dilakukan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan, maka
otomatis harus ada jaminan bagi kegunaan dan hasil yang baik. Keempat,

reformasi administrasi dilakukan karena kebutuhannya atau urgensinya

dibenarkan dengan adanya tuntutan untuk mengatasi ketidakpastian dan
perubahan yang cepat yang terjadi dalam lingkungan organisasi. Manakala
administrasi dijalankan, maka segala yang berkaitan dengan ketidakpastian
dan perubahan yang cepat pun diharapkan bisa teratasi.
Perubahan atau reformasi terhadap administrasi publik sendiri bisa
dilakukan pada aspek-aspek berikut: pertama, reformasi administrasi atau
perbaikan sistem administrasi bisa dilakukan pada aspek-aspek seperti
struktur birokrasi, strategi pelaksanaan dan pencapaian motif yang dibuat,
fungsi dari administrasi sendiri, proses administasi dan sistem dan prosedur
serta budaya organisasi yang kesemuanya bertujuan memperkuat kapasitas
administrasi pemerintah. Kedua, agenda utama dalam reformasi administrasi
adalah perubahan mendasar dan luas terhadap administrasi publik, seperti
inovasi organisasi, pembangunan institusi, perbaikan teknologi dan
manajemen organisasi, serta melibatkan sistem reformasi dalam arti yang
lebih luas dari administrasi publik.
Hahn-Lee Bee menjelaskan bahwa tujuan dari reformasi administrasi
sendiri sebenarnya ada tiga hal yakni (1) perbaikan tatanan yang dianggap
sebagai sifat intrinsik pemerintah dalam masyarakat tradisional dan modern;
(2) perbaikan metode atai pembaharuan teknik administrasi perlu juga
dilakukan; dan (3) tujuan reformasi administrasi adalah untuk perbaikan
kinerja atau reformasi programatik. Sementara itu, Turner & Hule,
mengungkapkan bahwa yang dilakukan dalam reformasi administrasi antara
lain: (1) restrukturisasi, struktur yang awalnya menghambat dan berbelit-belit,
harus dirubah menjadi struktur yang lebih ramping tetapi efisien dan efektif;
(2) Partisipasi dari semua unsur pelaksana dan pembuat kebijakan
administrasi publik perlu terlibat; (3) sumberdaya manusia yang diperlukan
adalah yang lebih professional dan lebih cekatan; (4) akuntabilitas
administrasi diperlukan bagi terciptanya sistem yang bertanggungjawab dan
transparan; (5) kemitraan antara pemerintah dan swasta, sehingga tidak ada
lagi segregasi yang lebih kuat sehingga gap keduanya semakin besar yang
akhirnya merugikan kedua pihak.

Osborne & Plastrik juga menuliskan reformasi administrasi diarahkan

pada perwujudan 10 prinsip bagi kebaikan sistem administrasi/birokrasi.
Menurut mereka, reformasi administrasi haruslah menghasilkan pemerintahan
yang bersifat antara lain: katalistik, milik rakyat, kompetitif, digerakkan oleh
misi, berorientasi hasil, berorientasi pada pelanggan, wirausaha, antisipatif,
desentralisasi dan berorientasi pasar. Jika 10 prinsip ini dimiliki dan
dijalankan dalam reformasi administrasi, maka tujuan yang diharapkan akan
bisa berhasil guna dengan baik. Administrasi publik dapat berperan positif
dalam mengawal proses demokratisasi sampai pada tujuan yang dicitacitakan, karena pada dasarnya administrasi publik berurusan dengan persoalan
bagaimana menentukan to do the right things dan to do the things right.
Dengan kata yang berbeda, administrasi publik bukan saja berurusan dengan
cara-cara yang efisien untuk melakukan proses demokratisasi, melainkan juga
mempunyai kemampuan dalam menentukan tujuan proses demokratisasi itu
sendiri, terutama dalam bentuk penyelenggaraan pelayanan publik secara
efektif sebagai wujud dari penjaminan hak-hak konstitusional seluruh warga
negara.
OToole (1997) menyatakan bahwa telah ada kecenderungan
administrasi publik yang berkembang saat ini telah mendukung proses
demokratisasi, karena sudah tidak terlalu hirarkis dan parokial, tetapi lebih
mirip sebuah jaringan (network). Kecenderungan ini mempunyai implikasi
yang sangat penting dan positif terhadap perkembangan demokrasi, termasuk
tanggungjawab yang berubah terhadap kepentingan publik, terhadap
pemenuhan prefrensi publik, dan terhadap perluasan liberalisasi politik,
kewargaan, dan tingkat kepercayaan publik. Administrasi publik yang
berbentuk jaringan dapat mengatasi hambatan menuju pengelolaan yang
demokratik, dan dapat membuka kemungkinan untuk memperkuat
pemerintahan yang bergantung kepada nilai-nilai dan tindakan-tindakan
administrasi publik.
C; Kesimpulan
Berdasarkan uraian yang telah dikemukakan di atas, reformasi
administrasi publik dapat menempati tempat yang sangat strategis dalam gerakan

demokratisasi politik, asalkan memenuhi setidaknya tiga persyaratan. Pertama,

mampu melakukan perencanaan strategis yang menyeluruh. Kedua, mempunyai
struktur organisasi yang tidak terlalu hirarkis dan parokial. Ketiga, membebaskan
diri dari pendekatan dan kultur militeristik dalam melakukan pelayanan publik.
Berkaitan dengan perencanaan strategis, Indonesia mempunyai pengalaman dan
institusi perencanaan seperti Bappenas di tingkat pusat, dan BKD di tingkat
daerah. Hal yang diperlukan adalah revitalisasi dan reposisi fungsi-fungsi
institusional yang disesuaikan dengan konteks demokrasi yang dikehendaki.
Mekanisme perencanaan bottom-up atau lebih banyak memberikan kesempatan
kepada masyarakat sipil untuk berperan aktif dalam kegiatan pembangunan dan
proses reformasi administasi itu sendiri, dapat terus dijalankan bukan sekedar
basa-basi atau mencari legitimasi.
Terakhir bahwa syarat yang juga penting adalah struktur dan kultur
birokrasi di Indonesia harus mau berubah dan berinovasi. Kesabaran dan
ketekunan untuk melakukan perubahan secara inkremental untuk mengurangi
(jika tidak dapat menghindari) biaya sosial, politik, dan ekonomi yang tinggi
masih sangat dibutuhkan. Dalam kaitan dengan ini, pembicaraan mengenai isu
reformasi administrasi publik menjadi relevan.

DAFTAR PUSTAKA
Osborne, David & Gabler, Ted. 2003. Reinventing Government: How The
Enterpreneurial Spirit is Transforming The Public Sector. Jakarta: PPM.
Osborne, David & Plastrik, Peter. 2005. Banishing Bureaucracy: the Five Strategies
for Reinventing Governement. Jakarta: PPM.
Pasolong, Harbani. 2010. Teori Administrasi Publik. Bandung: Alfabeta.