El

largo viaje:
perspectivas sobre la trayectoria de las polticas de educacin superior en Chile
y su futuro
Jos M. Salazar & Peodair Leihy1
Universidad de Valparaso

Abstract

Es ms o menos evidente que la educacin superior chilena presenta un alto nivel de
privatismo, que la sita entre los sistemas ms privatizados del mundo (Brunner,
2009). No es tan clara, sin embargo, la contribucin de la poltica pblica a ese
estado de cosas. El anlisis sistemtico de la accin estatal en el campo de la
educacin terciaria es todava un ejercicio inconcluso en Chile, a pesar de la
revolucionaria transformacin que ella ha experimentado durante las ltimas tres y
media dcadas. Este estudio contribuye a esa indagacin en un doble sentido.
Primero, revisa crticamente las principales teoras que explican la evolucin de la
poltica sectorial. Junto con reconocer su aporte al estudio de este campo, constata
las importantes limitaciones que poseen. Segundo, analiza el progresivo cambio de
las polticas desde una perspectiva integrada que enfatiza las interacciones entre las
diferentes dimensiones que sta cubre (acceso, financiamiento, calidad, regulacin,
entre otras), apoyndose en la orientaciones metodolgicas de Smelser (2013).
Sobre esa base, describe la trayectoria de dos regmenes de regulacin sectorial que
se van integrando progresivamente en tres etapas, primero por falta de mantencin
del marco regulatorio, luego por decisin de los gobiernos. En fin, constata que
estn dadas las condiciones para que la poltica sectorial entre en una nueva era,
una en que el desarrollo de las universidades podra volver a depender
fundamentalmente del estado.

Introduccin

La discusin sobre las polticas de educacin superior chilena se ha ido
radicalizando durante esta dcada. Reflejo de esta polarizacin, las principales
opciones que se abren sugieren caminos crecientemente incompatibles. Por una
parte, se propone avanzar hacia la consolidacin de la agenda de modernizacin
aplicada desde 1997. Por la otra, se aboga por un radical giro que refuerce
sustantivamente la presencia estatal en el sector. Mientras la primera implica
profundizar la accin pblica para generar las condiciones que fortalezcan y
expandan la competencia entre universidades, la segunda reclama un nuevo diseo
general capaz de transitar hacia un esquema de coordinacin que propenda a

1 Correspondencia: jose.salazar@uv.cl

enfatizar la centralidad de la regulacin y dar una mayor participacin a las

universidades tradicionales en la matrcula.
Este estudio sita esa disyuntiva desde el anlisis de las trayectorias que ha
experimentado la coordinacin sectorial, aplicando el modelo propuesto por Neil J.
Smelser (2013). ste se enfoca en las variaciones que experimentan las condiciones
estructurales que articulan los sistemas nacionales de educacin superior, en el
contexto de una expansin sostenida que, como consecuencia, termina
reconfigurando las mismas condiciones que han permitido su desarrollo. A travs de
la examinacin de las fases que ha experimentado tal coordinacin, el estudio
desarrolla un diagnstico acerca de los desafos que enfrenta el gobierno para
revisar su poltica de educacin superior durante los prximos aos. As, nota que se
han producido un conjunto de condiciones que permiten predecir una
reconfiguracin de las dinmicas de articulacin sectorial hacia una nueva dualidad
ligeramente distinta de la hoy se observa en la discusin de las polticas a
propsito del creciente protagonismo que la accin gubernamental est alcanzando
dentro de la agenda de las universidades y que, probablemente, tensionar su
autonoma.
El estudio se organiza en cinco secciones. A esta breve introduccin le sigue
un anlisis crtico de las principales teoras desarrolladas para explicar la
trayectoria de las polticas en el caso chileno. Seguidamente, se hace una revisin de
las teoras disponibles para el examen del cambio de las polticas de educacin
superior y se sistematizan las principales crticas planteadas a su aplicacin.
Adems de sugerir la necesidad de contar con nuevas herramientas metodolgicas
que expandan nuestro entendimiento acerca de las fuerzas que modelan la accin de
las universidades, posteriormente se aplica el modelo avanzado por Smelser. Sobre
esa base, se advierten tres fases distintivas que atraviesa la coordinacin sectorial
desde la reforma de 1981 y que, germinalmente, estaran contribuyendo a generar
las condiciones para una nueva etapa dentro de esa trayectoria. En fin, en la seccin
de conclusiones se adelantan algunas limitaciones observadas en la aplicacin del
modelo y se revelan las principales opciones disponibles que parece enfrentar el
gobierno para la conformacin de una reforma sostenible del sector. Eso realza la
compleja disyuntiva que enfrenta para orientar el desarrollo de las universidades y
las importantes consecuencias que ella podra tener para el futuro de la educacin
superior chilena.

Cul ha sido la direccin que ha seguido la poltica pblica en Chile luego de la
Reforma de 1981?

En 2008, la Comisin Pea2 propuso universalizar la aplicacin del principio
de trato igualitario para que todos los proveedores de educacin superior pudieran
acceder al subsidio pblico. A travs de mecanismos competitivos, ellos podran

2 Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior, presidida por Carlos Pea, rector de la

Universidad Diego Portales. Su informe final fue presentado en marzo de 2008. A pesar de haber sido
convocada por el gobierno, sus recomendaciones nunca fueron implementadas.

participar de la asignacin de fondos basales, ayudas estudiantiles, iniciativas de

mejoramiento y proyectos de investigacin y desarrollo. En el ecosistema que esta
propuesta proyecta para el sector, las universidades estatales pierden su
especificidad, sin que el vnculo distintivo que las liga al estado posea mayor sentido
prctico. Ms que desarrollar la funcin pblica en la educacin superior, se asume
que ellas representan a los grupos de profesores que controlan sus principales
instancias de toma de decisin, bajo un alero institucional que goza de autonoma
por razones de naturaleza histrica. Aunque la Comisin Pea estuvo dispuesta a
que estas universidades reciban subsidios especiales debido a la labor que cumplen,
por ejemplo, en zonas geogrficamente apartadas de los grandes centros urbanos,
stos deban ser de naturaleza temporal, porque su destino es competir con todo el
resto del sistema en bsqueda de financiamiento pblico y privado. El potencial
impacto que tal cambio hubiera podido tener en el rgimen de financiamiento de las
universidades estatales no parece haber sido obstculo para que el documento fuera
suscrito por tres rectores en ejercicio de estas instituciones.
Adems de reflejar la evidente carga ideolgica que posee el debate de las
polticas sectoriales, el informe de la Comisin Pea tambin da cuenta de la relativa
independencia que la discusin tiene respecto de la situacin en que se halla el
sector. Precisamente porque son estatales y estn sometidas a un rgimen especial
de organizacin y financiamiento, pero tambin de control estas universidades
cumplen un papel importante en la coordinacin sectorial. De facto, ellas
constituyen el nivel de referencia del sistema en tres dimensiones transversales:
seleccin de nuevos estudiantes de pre y posgrado, condiciones laborales de los
profesores y de carrera acadmica, y condiciones para el desarrollo de la
investigacin cientfica (Bernasconi, 2003; Salas, 2011a; Muoz & Blanco, 2013). Es
probable que eso se deba a la estabilidad que poseen las normas que gobiernan el
quehacer de estas instituciones y que, con el tiempo, han permitido decantar un
conjunto de prcticas que se repiten a lo largo del pas, y que muchas universidades
privadas aspiran a replicar, ya sea para aumentar su legitimidad social y/o para
mejorar el estatus de sus profesores y estudiantes.
Los riesgos y sesgos que se advierten en el trabajo de la Comisin Pea
ilustran, con distintas escalas y magnitudes, los problemas que afectan muchos de
los anlisis y propuestas disponibles. La falta de perspectiva sobre la evolucin de
las polticas sectoriales hace que el problema sea todava ms agudo. La relativa
ausencia de narrativas y puntos de referencia hace que la comprensin de la accin
estatal en el sector sea todava limitada, no slo en Chile sino en otros miembros de
la OECD (Axelrod et al., 2011). Eso es particularmente evidente en un prisma de
largo plazo. Dentro de los estudios en polticas de educacin superior, Brunner
(2015:64) ha constatado el bajo desarrollo de estudios de trayectoria larga sobre
la educacin superior chilena. Atribuye tal estado de cosas a la falta de una teora
unificada que permita dar cuenta satisfactoria de la forma y en los niveles en que
sta va cambiando a medida que pasa el tiempo.
Un punto de partida en torno a esa reflexin bien podra encontrarse en el
estudio de las hiptesis disponibles sobre la evolucin de la poltica pblica
sectorial. Ellas podran contribuir a la identificacin de las dinmicas de cambio que

ha experimentado el sistema chileno y las polticas que se han implementado para

guiar su desarrollo durante las ltimas tres dcadas. Sin embargo, tales hiptesis
raramente se presentan como tales, ni menos se analizan y comparan. Una, que
denominaremos teora de la Trayectoria Incremental, sugiere que el desarrollo del
sector y de la poltica pblica evolucionan conjunta y progresivamente hacia un
sistema coordinado principalmente a travs de los mercados y la competencia (ver
Brunner, 2009). Otra que, a falta de un mejor nombre, ha sido descrita como la
teora de la Solucin Fiscal explora una faceta distinta del mismo proceso.
Desarrollada por el profesor Enrique Fernndez (2011), ella reconoce una
caracterstica propia de la poltica pblica durante la transicin a la democracia: la
imposibilidad de vencer el veto que la oposicin poltica ejerci sobre la
modificacin de la LOCE3 fue determinante para que los gobiernos apostaran por la
alternativa de las leyes anuales de presupuesto para crear incentivos que le
permitieran incidir en el funcionamiento del sector. La tercera teora describe la
evolucin de las polticas sectoriales como un Manual Invisible (Salazar & Leihy,
2013a). Enfocada en las orientaciones que van adoptando las sucesivas agendas
sectoriales, traza una evolucin de importantes variaciones en supuestos y objetivos
que, singularmente, convergen en facilitar la expansin del mercado y la
competencia en la coordinacin de la educacin superior.
Estas teoras exhiben importantes niveles de convergencia y son compatibles
en varios sentidos. Tambin presentan inconsistencias significativas entre ellas que
ponen en duda la estabilidad de algunas de las conclusiones que han sustentado.
Posiblemente, sea necesario contar con ms investigacin y anlisis para elaborar
las bases metodolgicas de una teora integrada que explique y contextualice la
evolucin de la educacin superior chilena. Con todo, no hay que perder de vista que
existen numerosos estudios que describen la evolucin de polticas puntuales y que
pueden ser de gran utilidad a la hora de contrastar la trayectoria de la poltica
sectorial, como resume el volumen editado recientemente por Bernasconi (2015),
sin perjuicio de otros estudios relevantes disponibles4. En fin, es importante
considerar que las diferencias en las conclusiones no slo tienen que ver con
variaciones en la evidencia examinada en cada estudio. Tambin puede decir
relacin con las diferentes tradiciones disciplinarias que inspiran tales estudios.
Mientras la hiptesis de la trayectoria incremental proviene principalmente de la
economa poltica, la tesis de la solucin fiscal se origina, en lo esencial, en la
sociologa organizacional y la perspectiva que recoge el manual invisible emerge
desde los estudios sociales de las polticas educativas, respectivamente.
Las siguientes secciones describen los principales elementos que plantean las
teoras que explican la evolucin de la poltica sectorial durante las ltimas dcadas.
Adems de destacar la contribucin que cada estudio ha hecho a la comprensin de

3 Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, que entr en vigencia en marzo de 1990.
4 Hacindose eco de los criterios que han organizado la poltica pblica para la educacin en dcadas

recientes, vale la pena considerar los estudios realizados sobre la trayectoria de las polticas en
temas como calidad (Salazar & Leihy, 2014; Lemaitre, 2015), equidad (PNUD, 2004; Latorre,
Espinoza & Espinoza, 2009), financiamiento (Marcel & Tokman, 2005; Donoso, 2009) y marco
institucional (Bernasconi & Rojas, 2004; Brunner, 2009).

la trayectoria de la educacin superior chilena, el anlisis revela sus inconsistencias,

vacos y posibilidades. Sobre esa base, se sugieren posteriormente nuevas
perspectivas para continuar indagando las fuerzas, intereses y circunstancias que
han modelado la trayectoria de la educacin superior chilena en el mismo periodo.

La trayectoria incremental

La tesis de la trayectoria incremental observa que la reforma de 1981 facilit
la diversificacin y privatizacin de la educacin superior chilena, generando las
condiciones para la progresiva formacin de diferentes mercados, los que tendrn
una influencia decisiva en la coordinacin del sector (Bernasconi & Rojas, 2004;
Brunner, 2009). Asume que las transformaciones en las polticas sectoriales dicen
relacin con la sucesin de los gobiernos, el recambio de funcionarios pblicos y las
obvias variaciones que ambos procesos causan en las preferencias ideolgicas que
asume el poder pblico (Salazar & Leihy, 2013a). Adicionalmente, permite apreciar
que, aun cuando la ideologa del gobierno permanece constante, la rotacin de
autoridades sectoriales entre administraciones ha sido capaz de producir cambios
en la forma en que se conduce la poltica de educacin superior, lo que ha tenido
incidencia en la implementacin de los instrumentos que la ejecutan.
La trayectoria que describe la tesis incremental revisa la historia de la
educacin superior chilena durante cincuenta aos. Con el propsito de poner en
perspectiva el desarrollo de los mercados, divide el periodo en tres etapas. Una
previa al golpe de 1973 (que refleja la evolucin histrica del sector hasta 1965 y
luego el periodo de reforma y modernizacin, entre 1967-1973), otra que
comprende las transformaciones que introdujo el rgimen militar (que cubren el
periodo 1973-1990 e incluyen la intervencin de las universidades y la reforma
sistmica de 1981), y otra, final, que abarca el desarrollo de las polticas en un
contexto democrtico de mercado (1990-2009). Esta ltima etapa se organiza a
partir del hito fundamental que constituye la propuesta para la dcada de los
noventa de la Comisin de Estudio de la Educacin Superior (1991)5, y que articula
las principales orientaciones que tendr la poltica pblica en los aos siguientes. A
esas orientaciones fundamentales se les dar continuidad entre 1990 y 1994, luego
sern profundizadas entre 1994 y 2000, y posteriormente sern revisadas en pos de
su mejoramiento incremental entre 2000 y 2009 (Brunner, 2009).
En la perspectiva de Brunner (2009:227), la reforma de 1981 se orient
fundamentalmente a descentralizar y desregular el sistema, permitiendo la creacin
de mercados competitivos, con importantes efectos en la expansin y diversificacin
de las instituciones, en el crecimiento de la matrcula, la consolidacin de un nuevo
sistema de financiamiento competitivo y el aumento (aunque jerarquizado) de las
posiciones acadmicas disponibles. Desde el prisma de la trayectoria incremental, la
reforma de 1981 refleja fundamentalmente el ideario modernizador neoliberal que
el gobierno militar impuls sectorialmente en distintas reas de la poltica pblica,
como en el rgimen de provisin de salud y en las relaciones laborales.

5 En adelante, Comisin Brunner.

Por eso, el trabajo de la Comisin de Estudio de la Educacin Superior se

dirige a corregir el diseo original, estableciendo las bases para un modelo mixto.
ste evita volver a depositar la coordinacin del sistema en las oligarquas
acadmicas (rgimen previo a 1973), a la vez que rechaza que tal coordinacin sea
ejercida sin contrapesos por el mercado (como haba estado ocurriendo, desde este
punto de vista, con la reforma de 1981). En su lugar, la Comisin Brunner buscara
que esta coordinacin se articulara ms balanceadamente entre el estado, el
mercado y las oligarquas acadmicas6, siguiendo el esquema analtico planteado en
el famoso tringulo de Burton Clark (Brunner, 1992:242). A los acadmicos se les
entrega autonoma y se les encomienda el gobierno de las universidades, al mercado
se le reconoce como el lugar de encuentro entre las instituciones de educacin
superior y su medio externo, y el estado se le asigna un rol evaluativo, aunque ya no
directamente sino a travs de incentivos e instrumentos de direccionamiento desde
la distancia. Este modelo corregido que Brunner (2009:293) catalogar
simultneamente de pos-neoliberal y pos-estatista define el marco de polticas
que se continuar implementando incrementalmente, durante las prximas dos
dcadas y que se inicia con la instalacin del rgimen de licenciamiento que
introduce la LOCE bajo la responsabilidad del Consejo Superior de Educacin.
Para la tesis de la trayectoria incremental, existe una clara continuidad entre
las propuestas de la Comisin Brunner y los temas cubiertos en la declaracin de
poltica de 1997, en la medida que ambos convergen en proyectar un sistema de
provisin mixta y competitiva (Brunner, 2009:297). Ese proceso se profundiza con
la instalacin del proyecto MECESUP, con la colaboracin tcnica y apoyo financiero
del Banco Mundial. Esta iniciativa ser clave para la implementacin de la
acreditacin programtica y la acreditacin institucional. En paralelo, se mejora el
sistema de ayudas estudiantiles a travs del crdito con aval del estado.
Aunque representa un esfuerzo serio por sistematizar la trayectoria que ha
experimentado la educacin superior chilena y la poltica pblica durante las
ltimas dcadas, la tesis incremental presenta diversos aspectos problemticos. Por
lo pronto, se le ha criticado que no se hace cargo de las variaciones que
experimentaron los objetivos de poltica a propsito de la adopcin sucesiva de
diferentes narrativas para justificar la accin pblica en el sector. Tmese como
ejemplo la diferentes puntos de vista que han existido sobre la ampliacin de la
participacin durante los ltimos 35 aos (Salazar & Leihy, 2013a). En los ochenta,
el objetivo de poltica era ampliar el nmero de oportunidades formativas. Ese
crecimiento, sin embargo, deba canalizarse a travs de la educacin vocacional (de
los institutos profesionales y los centros de formacin tcnica), a fin de cautelar la
excelencia de la educacin universitaria, que deba seguir siendo elitista, mediante
el control de su selectividad (Guzmn & Larran, 1981).
En 1991, en cambio, la Comisin Brunner apuesta que habr una expansin
moderada de la matrcula durante la dcada, del orden del veinticinco por ciento
(Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991). Por eso, enfatiza la necesidad

6 Para estos efectos, Clark entiende por oligarqua acadmica a los viejos profesores que controlan,

bajo distintas formas de autoridad, el gobierno de las universidades (Clark & Youn, 1976).

de desarrollar iniciativas para mejorar cualitativamente la composicin del cuerpo

de nuevos estudiantes ante una demanda por estudios de pregrado que no crecer
sustantivamente, adems de proponer que se tomen medidas para monitorear la
competencia entre universidades y el desarrollo de la matrcula. La ausencia de una
demanda en rpida expansin implica tambin despejar un problema potencial: el
sector y la poltica pblica pueden concentrarse en reforzar los elementos
estructurales del sistema en pos de mejorar sus rendimientos, sin que sea necesario
reforzar las estructuras que podran moderar los potenciales efectos negativos
asociados a una expansin muy acelerada de la oferta de estudios de pregrado, y al
consiguiente crecimiento del nmero de estudiantes, especialmente en el nuevo
sector privado en formacin7.
Los efectos de la diversificacin de la matrcula de pregrado fue un tema
escasamente discutido por la Comisin Brunner. Las proyecciones de poblacin
disponibles hicieron que los expertos a cargo del nuevo marco desestimaran el
inters que despierta la oferta acadmica de las nuevas instituciones privadas entre
las clases medias, cuyo acceso al crdito les permite enfrentar la nueva realidad de
los estudios de pregrado pagados (Salazar, 2013; Brunner, 2015). Tampoco
parecieron significativos los cambios que estaba teniendo la composicin de la
matrcula a medida que sta se expanda: una creciente participacin femenina y
una mayor proporcin de estudiantes de tiempo completo que tena experiencia
laboral y trabajaba regularmente.
A contar de 1997 (poca en que se adopta la agenda para la reforma de la
educacin superior promovida por el Banco Mundial8), la expansin de la matrcula
es bienvenida en todos los niveles del pregrado y, especialmente, en el sector
privado (de Moura & Levy, 1997; 2000; World Bank, 1999). Esta nueva retrica
que se apoya simultneamente en la doctrina de Sociedad del Conocimiento, la
teora del Capital Humano y la escuela de la Nueva Gestin Pblica9, desarrollos
ideolgico-tericos que han dado lugar a un encendido debate en la literatura
especializada10 permiti justificar la expansin y diversificacin de los programas
de becas, adems de crear las condiciones para justificar la unificacin de los
sistemas de prstamos estudiantiles a travs del Crdito con Aval del Estado.
Aunque este ltimo objetivo no se logr, permiti que el nuevo crdito canalizara

7 Aunque el sector tradicional afiliado al CRUCH desarroll, por ejemplo, una iniciativa para la

evaluacin acadmica de nuevos programas de pregrado en 1996 (a travs de la Comisin de

Autorregulacin Concordada), poco hicieron los gobiernos de los presidentes Aylwin y Frei por
regular el explosivo crecimiento en la oferta acadmica entre las instituciones privadas autnomas
que describe, como resultado, el informe preparado por Zapata y colegas (2003) para la CNAP.
8 Bernasconi (2008) ha descrito la agenda regional para la reforma de la educacin superior
promovida por el Banco Mundial. Los efectos concretos de esa influencia se sentirn localmente con
la implementacin del Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad en la Educacin
Superior (MECESUP), en 1998. Fruto de un acuerdo entre el Estado Chileno y el Banco Mundial,
entrega financiamiento y asistencia tcnica para la puesta en marcha de la agenda de desarrollo
sectorial del gobierno (Salazar, 2013). Hasta ahora, se ha ejecutado en tres etapas, cada una con
lneas de accin y financiamiento independientes (Canales, de los Ros & Letelier, 2008; Reich, 2012).
9 O New Public Management (NPM), como se le designa en el mundo anglosajn.
10 Ver, por ejemplo, Marginson (1997) y Neave (2012).

progresivamente la gran mayora de los recursos pblicos destinados a ayudas

estudiantiles.
La movilizacin estudiantil de 2011 permiti dar otro giro discursivo a las
polticas sobre participacin en educacin superior (Atria & Sanhueza, 2013). El
acceso se convierte ahora en un derecho social, financiado directamente por el
estado a travs de una poltica de gratuidad progresiva. En espera de un nuevo
marco regulatorio que permita erradicar a los proveedores comerciales del sector,
se apuesta por el uso transitorio de la ley de presupuestos en 2016 para
distribuir mayores recursos a un grupo de universidades que reciban estudiantes de
pregrado de bajo status socio-econmico, a cambio que stas no les efecten cobros
de ningn tipo (con excepcin de los relativos a gastos de titulacin).
Vistas de esta manera, las fluctuaciones que se observan en documentos de
poltica a propsito del desarrollo de la matrcula difcilmente configuran un
continuo. Lo proyectado y previsto en 1981 no vara significativamente de los
supuestos adoptados en 1991. Ambos, sin embargo, difieren sustantivamente de las
definiciones que se adoptan en 1997, como sugiere el contraste entre la propuesta
de la Comisin Brunner y el documento de poltica suscrito por el Ministro Arellano.
El estrecho vnculo que media entre la agenda de 1997 y la estrategia que se define
para su implementacin (a travs del programa MECESUP) slo hace ms evidente
la importante desconexin que existe entre las ideas que dominaron la primera y la
segunda parte de la dcada de los noventa. A qu puede deberse esta desconexin?
Probablemente, la explicacin est en la finalidad que cumple esta teora. Su nfasis
est puesto en observar cmo se consolidan y profundizan las condiciones que han
permitido el despliegue de diferentes mercados dentro de la educacin superior.
Por eso, quizs resulta ms complejo identificar y situar las fracturas de las
trayectorias observadas desde el prisma de los objetivos que cada agenda de poltica
aspir a satisfacer.
Adicionalmente, la tesis de la trayectoria incremental se apoya en un modelo
de anlisis que no parece capturar adecuadamente las complejidades de la
educacin superior contempornea y sus sinuosas relaciones con la poltica pblica.
Brunner (2009:305) observa los cambios en la coordinacin del sector a travs del
tringulo de Clark11. Esa herramienta le permite observar cambios en la forma que
los sistemas nacionales son coordinados a lo largo del tiempo, segn la importancia
que van cobrando el estado, las oligarquas acadmicas y el mercado en la
articulacin del sector. Tambin le permite analizar explcitamente la bsqueda de
alternativas para alcanzar una coordinacin balanceada de la educacin superior, en
que estos actores y fuerzas tengan una influencia similar o equivalente sobre la
operacin de las universidades, si bien ese objetivo ha sido poco desarrollado en los
estudios comparados de poltica (Skolnik & Jones, 1992; Trow, 1996; Paradeise et
al., 2009; lvarez, 2012; Bleiklie & Michelsen, 2013; Woelert, 2014; Valimaa &
Nokkala, 2014).

11 Kells (1992), desarroll un modelo anlogo para ilustrar la incidencia de diferentes fuerzas sobre

los sistemas de educacin superior.

Como toda herramienta analtica que aspira a capturar una poca, el

tringulo de la coordinacin fue diseado para apreciar diferencias entre la forma
en que operaban sistemas de educacin superior entre fines de la dcada de los
setenta y principios de la dcada de los ochenta. El tringulo tampoco aspiraba a
representar todos los sistemas nacionales, sino que aqullos que podan ser
sometidos a la posibilidad de ser gobernados a travs del estado, las oligarquas
acadmicas y el mercado. Producto de su propio trabajo, Clark (1983:143) pudo
situar en l a Estados Unidos, a Canad, a varias potencias europeas, a Japn y a la
Unin Sovitica. Sin embargo, como han sugerido Salazar & Leihy (2013b), el
tringulo es menos til cuando se aplica a Latinoamrica. All, la incidencia que los
estudiantes y sus organizaciones tienen en el gobierno institucional (y en la poltica
nacional y universitaria) hace que ellos sean un factor importante en la
coordinacin de los sistemas nacionales de educacin superior, desde el grito de
Crdova en 1918 en adelante (Bernasconi, 2008).
El tringulo tampoco permite reflejar la emergencia de los gestores y
directivos dentro de las universidades, una nueva categora de actores
institucionales que, fuertemente asociada a valores como la racionalizacin, la
eficiencia y el ahorro, emerge como producto de la creciente profesionalizacin de la
gestin universitaria y que es claramente distinguible de los estudiantes y los
lderes acadmicos (Marginson, 2014). El poder de este grupo para incidir en las
decisiones de poltica y en la gestin acadmica se multiplica en la medida que las
instituciones de educacin superior crecen y profesionalizan, lo que dificulta no
considerar su incidencia en la operacin del sistema en su conjunto (Deem &
Brehony, 2005; Ginsberg, 2011; Bell, Warwick & Galbraith, 2012).
El tringulo supone que las tres fuerzas que organizan la coordinacin de los
sistemas de educacin superior cuentan con una capacidad para influir
independientemente sobre el funcionamiento del sector. Evidentemente, su accin
puede converger hacia una cierta forma de articulacin. Clark situ distintos
sistemas nacionales dentro de la superficie que conforma el tringulo en funcin de
la influencia relativa que posean, en cada caso, el estado, las oligarquas acadmicas
y el mercado sobre la operacin del sector. La misma Comisin Brunner propuso en
1991 un modelo de coordinacin balanceado para el sector, en que se reserva un
margen de accin para cada una fuerzas que modelan la accin de los proveedores
de educacin superior (Brunner, 2009: 292). No obstante, es importante tener en
mente que cada punta del tringulo representa una fuerza independiente que, por si
misma, tiene el poder de afectar la configuracin del sistema en su conjunto.
Tal supuesto, que es estructural en el modelo de coordinacin triangular,
choca con las innovaciones en polticas pblicas para la educacin superior
implementadas en las dcadas de los ochenta y los noventa. Los esfuerzos llevados a
cabo para su actualizacin, no parecen haber podido retener su poder analtico ni su
sencilla elegancia12. Como sugiere Marginson (2014:11), Clark formul su teora
antes del completo desarrollo de los modelos de gobernanza neo-liberales, en los

12 Aunque Brunner (2009) y Salazar & Leihy (2013b) han intentado su reformulacin para el caso

chileno, los modelos resultantes no han sido aplicados por otros autores.

que el estado constituye cuasi-mercados como mecanismos de asignacin de

recursos, pero tambin como mecanismos de control, de legitimacin y para la
gestin del desempeo. Si los gobiernos pueden simular condiciones de mercado
para forzar a las universidades a competir en ellas y, de esa manera, regular su
operacin mediante incentivos o desincentivos, la independencia de los mercados se
desdibuja como fuerza reguladora del sistema. En consecuencia, la sobreposicin de
Estado y Mercado reconfigura el tringulo hasta hacerlo irreconocible.
Estructurado como un continuo con dos polos el estado y las oligarquas
acadmicas en funcin de las fuerzas que an retienen la capacidad de incidir
independientemente en la operacin de los proveedores de educacin terciaria, el
modelo de Clark pierde mucha de la riqueza analtica que permiti que esta
ingeniosa simplificacin adquiriera una evidente centralidad en los estudios de
educacin superior durante las ltimas dcadas.
En fin, la tesis de la trayectoria incremental tambin sostiene que, al
apoyarse en la doctrina del estado evaluativo, ella sera pos-neoliberal y posestatista (Brunner, 2009:293). Pos-neoliberal en el sentido que no entrega la
regulacin del sector exclusivamente al mercado y pos-estatista en cuanto tampoco
confa la coordinacin del sistema al solo estado. Schugurensky (2003:51) ha
sugerido que lo primero corresponde a una percepcin equivocada de lo que
constituye el neoliberalismo en Latinoamrica, que no persigue un estado
disminuido o dbil. Se trata, por eso, de una afirmacin que plantea alguna
controversia dentro de la literatura especializada y que requiere ser analizada.
Collins y Rhoads (2008:182), sugieren que el auge del neoliberalismo ha dado
origen a cuatro tendencias fundamentales en la educacin superior, centradas en: el
aumento de la importancia de la eficiencia y la rendicin de cuentas, la
universalizacin de la acreditacin, masificacin de la educacin superior en un
contexto de competencia global, y la privatizacin. La doctrina del estado evaluativo
suele asociarse a la Escuela del New Public Management que intent transferir los
modos de gestin empresarial a la administracin de los servicios pblicos (Bleiklei,
1998). Aplicada al campo de la educacin superior, ella aspira a que el estado
traspase a las universidades la funcin de producir ciertos resultados, para lo cual
les entrega incentivos y autonoma (Neave, 1988). Al ejercer su autonoma, cada
institucin desarrolla acciones de la manera que le parece ms propicia para el logro
del objetivo perseguido. Eso, se asume, permite aumentar la efectividad de la accin
pblica en el nivel agregado y maximizar el impacto de los subsidios que entrega el
gobierno. Con todo, para que la estrategia sea efectiva, es necesario que el estado
monitoree ex post si los objetivos que justificaron la entrega de recursos a las
universidades han sido cumplidos. Indirectamente, los mecanismos asociados al
estado evaluativo obligan a que ellas adopten acciones que aumenten su capacidad
para producir resultados eficientes (Dill, 1998).
Dill (1998) resume los principios en que se apoya la doctrina del estado
evaluador. En primer trmino, el rol del gobierno debe dividirse: es quien provee
financiamiento y, al mismo tiempo, quien compra los servicios que ofrecen las
universidades u otras agencias pblicas. Esa compra se produce a travs de
mecanismos competitivos que recrean parcialmente la idea de un mercado (desde

donde surge la nocin de cuasi-mercados). Asimismo, el gobierno debe especificar

los objetivos de desempeo que espera alcanzar a travs de las universidades,
incluso definiendo estndares de desempeo. La rendicin de cuentas y el control
deben alinearse, para lo cual se confiere una mayor discrecionalidad a las
instituciones de educacin superior, lo que les permite decidir acerca de los
insumos que usarn y la forma en que invertirn los recursos disponibles. En fin, se
estimula la rendicin de cuentas sobre resultados a travs de contratos de
desempeo, de la competencia entre proveedores, e incluso la privatizacin de
agencias pblicas. De esa manera, se controla el logro de los fines pblicos
perseguidos sin interferir directamente en su produccin y gestin, lo que le
permite al mismo tiempo desplazar la responsabilidad por el cumplimiento de
tales obligaciones, desde el financista (el estado) hacia el ejecutor (la universidad).
Mary Henkel (1991) advierte que doctrina del estado evaluativo tiene el
claro sello del gobierno conservador de Margaret Thatcher, que prioriz disminuir
drsticamente el dficit fiscal del Reino Unido13. Dill (1998) sugiere que los partidos
polticos de centro derecha han sido los principales promotores de la doctrina del
estado evaluador, aunque nota que ellos seleccionan algunos de sus componentes,
mientras omiten otros. Neave (1998) ha criticado su nfasis instrumental, que
estima incompatible con la funcin universitaria. Ya que solo lo que se puede medir
cuenta, se reduce el quehacer de los acadmicos a indicadores de desempeo que no
son apropiados al quehacer de las universidades, generando importantes
distorsiones. A su juicio, el estado evaluativo apunta a encontrar una legitimidad
compensatoria frente a la crisis de legitimidad que han enfrentado las
universidades, suerte que igualmente afecta a otras instituciones democrticas de la
Europa contempornea.
Dill (1998) destaca algunos de los problemas tcnicos asociados a la agenda
del estado evaluativo. Por lo pronto, la simulacin que hace de los mercados es
imperfecta, permitiendo que algunos proveedores tomen ventaja de la posicin
competitiva que poseen. Al mismo tiempo, las mediciones de efectividad asociadas
al proceso de enseanza an no son capaces de entregar informacin confiable
sobre el nivel de aprendizaje alcanzado por los estudiantes. A falta de ellas, las
universidades instrumentalizan los indicadores en uso para su propio beneficio, aun
a riesgo de distorsionar sus propios resultados formativos. Los pases que han
aplicado esta doctrina han constatado la necesidad de aumentar la inversin pblica
para hacerla viable. En fin, la informacin pblica que generan los mecanismos de
rendicin de cuentas no ha permitido, en general, que distintos grupos de inters
puedan tomar mejores decisiones frente a la educacin superior.
A pesar de sus vacos e inconsistencias, la tesis de la trayectoria incremental
refleja, de manera evidente, el camino que ha recorrido la educacin superior
chilena en pos de una coordinacin sectorial que se articula fundamental y

13 Posteriormente sera imitada por el gobierno laborista de David Lange en Nueva Zelanda, entre

1984 y 1990. Junto a Roger Douglas, Lange lider una profunda reforma para reactivar y liberalizar la
economa local (Dill, 1998).

crecientemente a travs de la competencia y los (cuasi) mercados14.

Progresivamente, tambin, refleja la privatizacin de la educacin superior chilena,
a propsito de la expansin que experimenta la matrcula de varias universidades
no tradicionales. Ellas concentran una participacin significativa en el crecimiento
sostenido de la matrcula que se ha observado durante las ltimas tres dcadas. En
este sentido, refleja bien la forma en que la poltica pblica ms all de las
declaraciones ha ido contribuyendo a generar las bases para el desarrollo de
distintos mercados sectoriales (como los de pre y posgrado, y de posiciones
acadmicas), algunos de los cuales operan por precio, mientras otros asignan
recursos en funcin de los prestigios institucionales y el territorio en que se ubican
las universidades (Brunner & Uribe, 2007; Salas, 2011a). Es tambin un buen
testimonio del carcter estructurante que adopta la competencia en un sector
altamente privatizado, donde la matrcula se expande de ao en ao a la vez que se
concentra crecientemente en un pequeo nmero de proveedores privados que
operan como redes nacionales (Salazar & Leihy, 2013a).

La solucin fiscal

La segunda tesis acerca de la trayectoria de las polticas de educacin
superior ha sido planteada por el profesor Enrique Fernndez, de la Universidad de
Tarapac (2011; 2015). Subraya que el gobierno hace un uso creciente de la
herramienta fiscal para orientar el desarrollo de la educacin superior luego de
corroborar su incapacidad para introducir reformas en la arquitectura sectorial. El
anlisis se enfoca en la evolucin que experimenta la accin de los gobiernos en el
periodo 1990-2015: desde la apuesta por una reforma consensuada pasando por
la multiplicacin y diversificacin del subsidio fiscal a travs de incentivos y fondos
concursables hasta la superacin de los bloqueos legislativos y el inicio de un
nuevo periodo de reformas.
Describe los esfuerzos desplegados por el gobierno del Presidente Aylwin
para introducir una reforma global al rgimen jurdico de la educacin superior y la
principal consecuencia que se sigui de su fracaso: que la coalicin gobernante
asumiera la imposibilidad de ajustar aspectos estructurales de la regulacin y
abandonara sus iniciativas de reforma para concentrarse en ajustes e incentivos
puntuales, generalmente resueltos en las leyes anuales de presupuesto. Esa lgica
habra prevalecido especialmente entre 1994 y 2006. Como indica el mismo
Fernndez (2015:189), durante el periodo:

la poltica pblica del sector se caracterizar por responder principalmente a
situaciones contingentes, por abarcar solo dimensiones parciales del sistema y por
centrarse en la asignacin de recursos.

14 Resulta interesante, adems, constatar la existencia de un grupo de estudios que, adoptando una

perspectiva crtica, tienden a coincidir con este enfoque y, por eso, sitan la instalacin de la agenda
neoliberal para la transformacin de las polticas de educacin superior en la reforma de 1981 (ver,
por ejemplo, Hernndez, 2013; Tome, 2015).


En 2006 se produce la aprobacin de las primeras modificaciones
significativas al marco regulatorio creado en 1990, a propsito de la creacin del
crdito con aval del Estado y el establecimiento del sistema de acreditacin
universitaria. Fernndez (2015) observa que eso habra permitido a los gobernantes
pensar en una nueva posibilidad de revisar globalmente la regulacin del sistema
educativo, lo que conduce a la presentacin (y aprobacin parlamentaria) de la
nueva ley general de educacin, de 2009.
La interpretacin de Fernndez captura ntidamente el cambio de estrategia
adoptado en las postrimeras del gobierno del presidente Aylwin (y que se
implementa sistemticamente una vez que instala la administracin del presidente
Frei), en trminos de diversificar la batera de instrumentos de poltica disponible
para hacer avanzar la agenda gubernativa en educacin superior cuando la reforma
legal parece imposible. Pero en la medida que su foco se concentra en las reformas
legales, deja de advertir otras transformaciones que han sido crticas para la
configuracin de dos elementos estructurales del marco de poltica en operacin.
Una es la reconfiguracin de la narrativa oficial para la poltica sectorial que se
produce en 1997 (Salazar & Leihy, 2013a). La otra es la cercana relacin que
mantuvieron los gobiernos democrticos con el Banco Mundial y que permiti la
implementacin en fases del programa MECESUP, a contar de 1999. Como
explcitamente declara el Ministerio de Educacin, esta iniciativa le permiti la
implementacin progresiva de la agenda de 1997, asociando sus lneas de
financiamiento al desarrollo de los objetivos de poltica ms importantes (Ministerio
de Educacin, 1999:3).
La introduccin de la acreditacin la principal iniciativa de los gobiernos de
los presidentes Frei y Lagos para aumentar la regulacin del sector puede ilustrar
la manera en que ambos elementos se conjugan para determinar la ocurrencia del
hito que el profesor Fernndez describe como trmino de un ciclo y el inicio de otro
nuevo: la aprobacin de las leyes de 2006. El Marco de 1997 implic el despliegue
de una lnea de trabajo en aseguramiento de la calidad que se inicia con la
instalacin (provisoria) de la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado
(CNAP) y la Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado (CONAP), en 1999. El
MECESUP permite financiar la operacin de ambas agencias, adems de definir su
funcin y objetivos15. Esto facilita el desarrollo de pilotos de acreditacin
programtica e institucional entre 2000 y 2006, que involucran la participacin de
numerosas carreras, programas e instituciones de educacin superior. Tales
experiencias sern clave para conformar una propuesta sectorial que redundar en
una iniciativa de cambio legal aprobada por el Parlamento y que permitir la
instalacin (permanente) de la Comisin Nacional Acreditacin en 2007. La reforma
para la creacin del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (SINAC) es,
por eso, fruto de una lnea de accin del gobierno ejecutada consistentemente por
casi una dcada. Ella permiti asegurar las condiciones de legitimidad tcnica y

15 Los informes que el gobierno elabor sobre la implementacin del proyecto hacen explcita esa

relacin, al establecer que la accin de la CNAP y la CONAP corresponde al componente sobre calidad
del MECESUP. Ver Ministerio de Educacin (1999; 2005).

sectorial que hicieron posible el trnsito y aprobacin del proyecto a travs de

ambas cmaras legislativas, a pesar de enfrentar un clima de beligerancia ideolgica.
La exitosa implementacin de esta estrategia tambin revela una sofisticacin
creciente del aparato estatal para el desarrollo de polticas. Desde ahora, se asume
que, muchas veces, el xito de las reformas depende ms de la cuidadosa generacin
y monitoreo de las condiciones que hace posible la adopcin de una iniciativa
especfica que de una alineacin de las fuerzas poltica dentro del parlamento en
base al eje gobierno/oposicin.
La tesis del profesor Fernndez se centra en la operacin formal del marco
institucional del Estado. Por eso, posee una menor capacidad para capturar la
puesta en prctica de nuevas estrategias para influir el desarrollo del sector. Eso
explica, por ejemplo, el marcado nfasis que pone en el proceso legislativo como
fuente de las polticas en momentos en que la accin pblica se diversifica a travs
de diferentes instrumentos. La creacin de las nuevas agencias experimentales para
la evaluacin de la calidad CNAP y CONAP se formaliza, por ejemplo, a travs del
ejercicio de la potestad reglamentaria del gobierno.
En fin, hay una interesante consecuencia asociada a la trayectoria descrita
por el profesor Fernndez, que tal vez pasa algo desapercibida en su estudio. Ella
dice relacin con uno de los efectos que tiene el uso recurrente de la herramienta
fiscal en la gestin de la poltica sectorial: incide en el control que distintas agencias
pblicas poseen sobre la agenda para la educacin superior. En el caso chileno, la
evidencia sugiere que la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda
adquiere una influencia significativa en la ejecucin de las polticas sectoriales, en
trminos de dictar o visar las decisiones que se tomen para su ejecucin, como de
monitorear los flujos de gasto que se generen. Tambin hace que la influencia de esa
Direccin en el diseo de las polticas sectoriales sea muy marcada. La situacin del
economista Jos Pablo Arellano ilustra bien la influencia que el Ministerio de
Hacienda ejerce sobre el Ministerio de Educacin. En forma previa a asumir como
Ministro de Educacin en septiembre de 1996, sirvi como Director de
Presupuestos en el Ministerio de Hacienda por seis aos (entre 1990 y 1996). Al
poco tiempo de asumir su nuevo cargo, aprob el innovador marco de poltica de
1997 y, al ao siguiente, se apoy en el Banco Mundial para financiar y orientar la
implementacin de la nueva poltica.
La tesis de la solucin fiscal ofrece interesantes posibilidades. Por lo pronto,
podra contribuir a describir e ilustrar las relaciones de poder que definen el diseo
e implementacin de las polticas pblicas de educacin superior chilena. En su
actual formulacin, sin embargo, resalta dimensiones de la trayectoria poltica
sectorial que no permiten apreciar integralmente la metamorfosis que
experimentaron las prcticas para el desarrollo de nuevos instrumentos ni observar
los giros que va tomando la poltica misma. Por eso, parece ofrecer una limitada
utilidad por ahora para el ejercicio de establecer la direccin que ha tomado la
experiencia chilena a contar de su drstica reformulacin en 1981.

El manual invisible

La trayectoria descrita por Salazar y Leihy (2013a) sugiere que las

principales orientaciones que han guiado el desarrollo de las polticas para la
educacin superior chilena no han sido incrementales. Los cambios que stas
experimentan dicen relacin con variaciones en diagnsticos y preferencias tanto
ideolgicas como metodolgicas que, en el momento propicio, facilitan la
introduccin sucesiva de nuevas agendas sectoriales. Desde esta perspectiva, la
acumulacin de tales agendas va configurando una suerte de manual invisible cuya
trama presenta algunas singularidades.
Primero, existe escasa informacin oficial disponible acerca de los fines,
objetivos y metas especficas que las sucesivas agendas sectoriales han perseguido.
Esto ha impedido advertir claramente los cambios de diagnsticos, estrategias e
instrumentos que stas conllevan, aspecto que facilita el surgimiento de
interpretaciones divergentes.
Segundo, el limitado desarrollo que han alcanzado los estudios sobre las
polticas sectoriales ha privado al pas de la posibilidad de contar con un
conocimiento ms acabado acerca de los efectos (directos e indirectos, buscados y
fortuitos) que producen los instrumentos a travs de los cuales ellas se despliegan.
Lo mismo ocurre con la estimacin del impacto acumulativo que tales instrumentos
tienen sobre las dinmicas sectoriales, cuya discusin y evaluacin ha recibido poca
atencin en nuestro medio. La gran mayora de las publicaciones disponibles han
sido producidas por una pequea comunidad de investigadores que todava
enfrenta el desafo de concordar un marco conceptual y metodolgico para el
anlisis de las transformaciones que experimenta el campo de estudios (Brunner,
2015:64).
Finalmente, no es difcil advertir que, a pesar de las variaciones observadas,
las polticas han tendido consistentemente a permitir que la mano invisible que
regula los mercados y la competencia adquiera un creciente predominio en la
coordinacin de la educacin superior, proceso en que convergen la expansin del
sector privado (medida como participacin de las instituciones privadas en la
matrcula total) y la rpida masificacin de los programas tcnicos y profesionales
de pregrado (dinmica que, sin embargo, alcanza marginalmente a la formacin
cientfica, que mantiene sus caudales de matrcula, especialmente en las ciencias
bsica y formales) (Rolando, Salamanca & Aliaga, 2010).
Esta tesis sostiene que, durante las ltimas tres dcadas, las polticas de
educacin superior han posedo diferentes inspiraciones y han perseguido objetivos
distintos (Salazar & Leihy, 2013a). Apoyada en los principales documentos de
poltica disponibles, se hace cargo de describir y organizar las ideas estructurales y
los supuestos tras las principales agendas de reforma sectorial a contar de la
reforma de 1981. El anlisis avanza dos momentos fundamentales: la agenda de
reforma conservadora (1981-1987) y la agenda de modernizacin neoliberal (19972015), mediadas por un periodo de ajustes regulatorios (unos logrados, otros
fallidos) (1988-1996).

En la reforma conservadora convergen los ideales universitarios

gremialistas16, las ideas econmicas neoclsicas promovidas por los Chicago Boys17
y algunos aspectos de la doctrina de Seguridad Nacional (Garretn, 1985). Tales
filosofas estn a la base del exitoso proceso de modernizacin que lleva a cabo la
Pontificia Universidad Catlica de Chile (Bernasconi, 2005). Por una parte, ella
aspira a revertir los principales efectos de la reforma universitaria de 1967, tanto en
lo que dice relacin con la politizacin de las universidades (a propsito de su
rgimen de gobierno tri-estamental) como en la creciente expansin de la matrcula
(que traiciona el sentido elitista que debe tener la universidad para esta agenda y
que exige una alta selectividad y un foco de accin que se restringe al desarrollo
exclusivo de las disciplinas universitarias y la investigacin cientfica). Por esa
misma causa, promueve la creacin de nuevas universidades privadas, menos
propensas a politizarse y tener crisis de gobierno (problema latente en todas las
universidades estatales), a las que se somete a un rgimen de control de calidad
para evitar que se ponga en riesgo la reputacin del sector, a travs de la
examinacin externa de sus estudiantes. Tambin persigue que las universidades
cultiven la excelencia en todos los mbitos de su quehacer a travs de la asignacin
competitiva de recursos pblicos, mientras apuesta por canalizar la expansin de
matrcula de educacin terciaria mediante la formacin vocacional y tcnica que
ofrecern los institutos profesionales y centros de formacin tcnica (Salazar &
Leihy, 2013a). Finalmente, introduce un rgimen de financiamiento que disminuye
progresivamente los fondos basales block grants mientras aumentan los fondos
competitivos y se obliga a los estudiantes a pagar por sus estudios de pregrado,
directamente o mediante un sistema de crdito de largo plazo (Desormeaux &
Koljatic, 1990).
La reforma neoliberal observa que la expansin de la educacin superior es
una condicin clave para que Chile modernice su base econmica y se sume
decisivamente al proceso de globalizacin asociado al desarrollo del libre comercio
(Ministerio de Educacin, 1997). Aspira a que el sector contribuya a incrementar
sustantivamente los niveles educacionales de poblacin laboralmente activa. Tal
transformacin no slo tendra un impacto positivo en los niveles de productividad
de las empresas sino que tambin facilitara una mayor diversificacin y
sofisticacin de la economa local, lo que contribuira a incrementar su integracin
al circuito global del libre comercio. Estas orientaciones hacen eco del enfoque que
adopt la poltica econmica desde el inicio de la transicin, a propsito del
consenso alcanzado entre economistas de centro y de izquierda y que enfatiza la
importancia estructural del crecimiento econmico y la eficacia del libre comercio
como la mejor herramienta disponible para su logro (Boeninger, 1997:385).
Ffrench-Davis (1999:295) sugiere que esa orientacin pro libre mercado se
profundiz en el gobierno a contar de 1996-97.

16 Una sntesis de las ideas gremialistas para la universidad puede encontrarse en el documento El

Gremialismo y su postura universitaria en 27 preguntas y respuestas publicado por el Movimiento

Gremial en 1980.
17 Ver Valds (1995) para una completa revisin de la agenda de polticas de los Chicago Boys.

La agenda neoliberal abandona la estrategia de crecimiento focalizado de la

matrcula en la educacin superior no universitaria que, de todas formas, ya haba
comenzado a diluirse a propsito de la rpida proliferacin del sector privado no
autnomo en 1988.
Desde ahora, observa que la expansin de la educacin universitaria es tanto
o ms valiosa que la de la formacin vocacional y tcnica y que, por eso, deba ser
masificada18. En vez se apoyarse en las universidades ms antiguas para acomodar
la expansin que aspira introducir a la educacin de pregrado19, esta agenda
apuesta por mantener el principio de neutralidad estatal en la asignacin del
subsidio pblico a la educacin superior. Con eso, no slo refuerza la autonoma
universitaria, sino que tambin contribuye a consolidar una base institucional
diversa en un sector en que predominan los proveedores privados y en que las
universidades estatales poseen una participacin marginal en la matrcula total.
Para permitir que un mayor nmero de postulantes ingrese a la educacin superior,
se plantea un sistema de becas y crditos ms robusto disponible para todas las
instituciones acreditadas al que se asocia la expansin del gasto pblico en funcin
del nivel de demanda que ellas capturen (y que se refleja en los requisitos y
condiciones de ingreso que establecen).
La poltica pblica apostar por un modelo de regulacin desde la distancia
(Neave, 1988; Brunner, 1990). Por eso, se apoyar fundamentalmente en la
acreditacin como una herramienta regulatoria ex-post. sta evala externamente
la calidad de las instituciones de educacin terciaria sobre la base de criterios preestablecidos y a travs del juicio de expertos independientes (Kells, 1992).
Precisamente porque estn dotadas de autonoma, las universidades asumen la
responsabilidad por el xito o fracaso que alcancen en el cumplimiento de las
observaciones que emerjan de los procesos de acreditacin.
Esta agenda se desarrollar en tres etapas, y contar con el apoyo financiero,
de gestin y de filosofa poltica y tcnica que proveer el Banco Mundial a travs de
las distintas fases del programa MECESUP (1998-2005, 2006-2011 y 2012-2016).
ste se enfoca en el mejoramiento de la calidad y la equidad, principalmente a travs
de mecanismos de financiamiento competitivo y de convenios de desempeo
asociados al logro de resultados notables en reas crticas, a la vez que se avanza
hacia una mejor regulacin de la calidad a travs la introduccin de la acreditacin
(Canales, de los Ros & Letelier, 2008; Reich, 2012).
Entre el apogeo de la agenda conservadora y el nacimiento de la neoliberal,
los gobiernos apostaron por mejorar el marco regulatorio sectorial, sin variar por
distintos motivos la orientacin general del sistema. Durante los ltimos aos del
gobierno militar se disearon importantes ajustes al marco de regulacin de 1981
que buscan despolitizar la aprobacin y supervisin inicial de las nuevas
instituciones privadas, sujetando ambos procesos a nuevas exigencias tcnicas y
burocrticas. A contar de 1987, cesa la facultad discrecional del Ministerio del

18 En la prctica, el proceso de expansin de la matrcula universitaria se haba iniciado en 1989, a

propsito de la proliferacin y expansin de las nuevas instituciones privadas (Salazar, 2005).

19 Adscritas al Consorcio de Universidades del Estado (CUECH) o al Consejo de Rectores de las
Universidades Chilenas (CRUCH).

Interior para informar la creacin de nuevas universidades privadas (informe

esencial para que el Ministerio de Educacin pudiera reconocerlas oficialmente). El
ltimo da del gobierno del general Pinochet, en 1990, se estructura mejor e
incorporan ms variables al proceso de supervisin inicial de las nuevas
universidades e institutos profesionales privados. Adems del rendimiento
acadmico de los estudiantes, ahora debe evaluarse la infraestructura, la situacin
financiera, el diseo de los planes de estudio de sus carreras y los recursos humanos
y didcticos que estaban al servicio de la respectiva institucin. Tal labor se asigna a
una nueva agencia autnoma (el Consejo Superior de Educacin, luego reemplazado
por el Consejo Nacional de Educacin), con lo que se pone trmino al sistema de
examinacin, que slo continuar en las instituciones privadas creadas hasta ese
ao, a menos que stas decidan cambiar su rgimen de regulacin.
El gobierno del presidente Aylwin apost por no implementar esta ltima
reforma y, en su lugar, avanzar hacia un nuevo marco regulador a travs del trabajo
de una instancia de dilogo sectorial y tcnico de alto nivel: la Comisin de Estudio
de la Educacin Superior. El supuesto era que un amplio consenso sera capaz de
vencer el veto de la oposicin poltica con representacin parlamentaria haba
impuesto en esta materia20. A pesar de haber contado con un sofisticado diseo
institucional para la preparacin de la nueva reforma (Brunner, 1991), la iniciativa
no pudo prosperar y fue finalmente archivada por el Congreso Nacional en 1994
(Fernndez, 2015). En su lugar, el gobierno del presidente Aylwin tuvo que
resignarse a implementar la LOCE y constituir el Consejo Superior de Educacin
(CSE), a contar de 1992. Si la Comisin de Estudio de la Educacin superior
efectivamente represent los principales intereses sectoriales, se deja entrever,
entonces, una cierta desconexin entre la comunidad de la educacin superior y los
principales partidos polticos, que es indicativa de la escasa densidad que posean
las redes de influencia de los principales intereses sectoriales, con excepcin quizs
de los organizadores de algunas universidades privadas que haban participado en
niveles superiores de gobierno militar, quienes impulsaban que la LOCE fuera
implementada sin cambios (Monckeberg, 2007).
Sin perjuicio de un segundo intento fallido por reformar el rgimen comn de
las universidades estatales (Bernasconi & Rojas, 2004), la poltica pblica para la
educacin superior se desplegar prioritariamente a travs de las leyes anuales de
presupuestos hasta la introduccin de la agenda sectorial de 1997, en los trminos
descritos por el profesor Fernndez (2015). Los nicos xitos legislativos del
gobierno fueron menores, como la regulacin de la eleccin de los rectores de las
universidades pblicas y los ajustes introducidos al Fondo de Crdito Universitario

20 La Constitucin de 1980 reconoci al igual que con otras reas especialmente sensibles como la

defensa y la gestin de los recursos estratgicos que el marco legal de la educacin deba someterse
a exigencias ms estrictas que la legislacin comn, en la medida que desarrollan el texto
constitucional (Squella, 1990). Por eso, su aprobacin o cambio requiere un qurum especialmente
alto (4/7 de los diputados y senadores en ejercicio, reducido luego de la reforma constitucional del
2005, a 3/5) y, adems, estn sujetos a un control preventivo de constitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional.

disponible para los estudiantes de las universidades del CRUCH (Bernasconi &
Rojas, 2004).
Qu informacin agrega la tesis del Manual Invisible? Qu, en cambio, no es
capaz de capturar? Hasta qu punto estas ausencias minan su capacidad
explicativa? Quizs su principal contribucin sea identificar, agrupar y secuenciar
diferentes grupos de ideas que modelaron las sucesivas agendas de poltica sectorial
que Chile ha experimentado desde la gran reforma de 1981. El anlisis sugiere
diferencias importantes entre las agendas gubernativas para la educacin superior,
diferencias que pocas veces han sido explicitadas al momento de ponderar sus
alcances. Tambin logra identificar aspectos clave para analizar continuidades y
discontinuidades en los objetivos de poltica a que dan lugar tales agendas, como
sugiere la variacin observada en la orientacin que se adopta para el desarrollo de
la matrcula. Al mismo tiempo, permite una mejor evaluacin de los instrumentos
aplicados, en la medida que ampla el repertorio y alcance de los supuestos y
objetivos de poltica que buscaron diferentes gobiernos.
Por toda la utilidad que esta teora puede prestar al estudio de la evolucin
de las polticas sectoriales, es importante no olvidar que ella slo logra establecer
que todas las agendas desplegadas contribuyeron a producir las condiciones para un
progresivo desarrollo de los mercados en la educacin superior chilena. Es decir,
advierte la creciente incidencia que adquiere la competencia en la asignacin de
recursos y prestigios en el sector, pese a que las agendas aplicadas no han sido
continuas. Quizs porque su foco ha estado en la consistencia interna de tales
agendas, no logra identificar suficientemente los factores que han incidido en la
implementacin de las polticas ni la creciente contribucin que varias de ellas han
tenido en la configuracin de un sistema cuya coordinacin se apoya
sustantivamente en la competencia y los mercados. De esa manera, deja de describir
diversos aspectos que pueden ser distintivos del caso chileno y que todava
necesitan ser explicados para completar una teora que explique la evolucin de esta
experiencia. Tal anlisis puede entregar pistas para estructurar procesos de reforma
a la educacin superior en otras naciones en desarrollo y para revisar experiencias
que se apoyan en principios similares a los aplicados en Chile.

Nuevas posibilidades de indagacin

La revisin de las hiptesis disponibles acerca de la evolucin de la
educacin superior (y de las polticas creadas para orientar su desarrollo) sugiere
una interesante disparidad. Mientras las polticas parecen haber buscado diferentes
objetivos reflejo de distintas concepciones acerca de la educacin superior y su rol
en la sociedad chilena sus resultados prcticos parecen inclinarse
consistentemente hacia una creciente presencia de la competencia y los mercados
dentro la coordinacin sectorial. Desde el prisma de los anlisis sociales de polticas,
tal divergencia sugiere la necesidad de expandir la indagacin hacia tres planos
relativamente independientes. Quizs el ms obvio sea el de la formulacin e
implementacin de diferentes agendas de poltica sobre la educacin superior.
Adems de constituir los instrumentos que desarrollan las polticas y el discurso

que los rodean, especifican las caractersticas que stos adoptan. Un segundo plano
dice relacin con la gama de factores, actores y relaciones que inciden de manera
sustantiva en tales procesos. No slo inciden en la posibilidad de que una agenda sea
materialmente viable, sino tambin condicionan su oportunidad y la forma en que
ella es percibida, facilitada u obstruida dentro del sector. Un tercer nivel analtico se
dirige a las dinmicas que originan tales interacciones y condicionantes, y hacia los
efectos acumulativos que ellas van teniendo sobre la educacin superior. Se trata de
una dimensin que sita las agendas de poltica desde sus resultados. Por eso, dirige
su atencin hacia la identificacin de los efectos de los instrumentos en las
dinmicas sectoriales.
Haciendo uso de la evidencia disponible, tal perspectiva metodolgica
permite articular tres planos de anlisis bajo un marco comn que facilita la
integracin del estudio de la relacin entre polticas pblicas y educacin superior.
Aunque su eclecticismo demanda un especial cuidado para integrar todos elementos
considerados, ella es particularmente til para estudios que siguen polticas que se
proyectan y ejecutan durante periodos largos o cuyos efectos parecen difusos. Esto,
porque facilita una identificacin ms precisa de la gnesis de las poltica pblicas,
las razones tras su actual configuracin y las principales consecuencias que ellas
han tenido en la morfologa de la educacin superior. Contribuye, a su vez, a una
reflexin sobre aspectos que son menos visibles en anlisis de polticas puntuales o
sobre los efectos que stas producen en el corto plazo. Favorece, en fin, una mejor
descripcin de las caractersticas que definen la interseccin entre educacin
superior y sistema poltico, una relacin crtica para el estudio de la sustentabilidad
y legitimidad social de la universidad chilena.
En su revisin de las polticas de aseguramiento de la calidad en Chile desde
1990, Salazar (2013) ha sugerido un patrn que se repite en la implementacin del
licenciamiento (en 1991) y la acreditacin (en 2007). En ambos casos existi una
distancia significativa entre el diseo original y el modelo finalmente aplicado. En
ambos casos, tambin, la implementacin de los nuevos instrumentos fue entregada
a agencias autnomas cuyos integrantes poco tuvieron que ver con el diseo de los
instrumentos cuya puesta en marcha se les confi. Aunque median 16 aos entre
una experiencia y la otra (incluyendo varios cambios de administracin), el
gobierno aplica el mismo patrn una y otra vez: se abstiene de intervenir
estratgicamente en la conformacin que van tomando los instrumentos de poltica
elegidos. En la prctica, los integrantes del CSE y de la Comisin Nacional de
Acreditacin (CNA) cumplen un rol decisivo casi sin contrapesos en la
orientacin que ambos mecanismos toman una vez que comienza su
implementacin.
El cambio de rgimen poltico que contextualiza la azarosa puesta en marcha
del licenciamiento21 desde el gobierno militar a la administracin Aylwin hace
ms o menos evidente una reorientacin del licenciamiento dentro de los amplios
mrgenes que la nueva legislacin dej para su implementacin. A eso se agrega que
el impulso original del nuevo gobierno fue derogar la LOCE y reemplazarla por una

21 La LOCE entr en vigencia el ltimo da del mandato del general Pinochet, el 10 de marzo de 1990.

nueva ley general de educacin (Salazar, 2013). Luego que tal agenda fracasara, y
ante la imposibilidad prctica de avanzar en esa direccin en el futuro inmediato, el
gobierno apost por implementar la LOCE, constituyendo el CSE. Con todo, en vez de
intentar la aplicacin integral del nuevo marco legal, prefiri abordarlo
selectivamente, esto es, manteniendo los aspectos crticos del marco legal como los
plazos del licenciamiento, las sanciones asociadas a l y las decisiones posibles
sobre su trmino. Eso le permite desarrollar un modelo propio para la supervisin
de los nuevos proveedores de educacin superior (Lemaitre & Kells, 1995). Basado
en el trabajo del profesor norteamericano Herbert Kells, este modelo se articulaba
en torno a las ideas de proyecto institucional y de autorregulacin para favorecer la
legitimacin de los nuevos proveedores privados (mejorando sus capacidades de
posicionamiento y gestin estratgica) en un esfuerzo por diversificar la educacin
universitaria (Salazar, 2013).
Por el contrario, la puesta en marcha del sistema nacional de acreditacin no
posee ninguna de esas caractersticas. Ella fue diseada e implementada por dos
gobiernos de la misma coalicin poltica22. El equipo liderado por el primer
presidente de la CNA tampoco contaba con un modelo alternativo para la
implementacin del nuevo sistema de acreditacin que dificultara la
implementacin del nuevo marco legal. Ante la falta de mejores alternativas, opt
por tratar de dar continuidad al trabajo desarrollado entre 1999 y 2007 por la
comisiones asesoras a cargo de desarrollar experiencias piloto de acreditacin de
programas e instituciones23, que adems contaban con una amplia legitimidad en el
sector (Salazar & Leihy, 2014).
Con todo, la nueva legislacin que deba implementar era particularmente
compleja, ambigua y desprolija, fraguada en un proceso legislativo especialmente
largo y beligerante24. La falta de familiaridad de los integrantes de la CNA con el
modelo en aplicacin, su resistencia a pedir colaboracin a las comisiones asesoras
que la precedieron y sus dificultades para lidiar con las nuevas regulaciones (en
especial, su incapacidad para incidir efectivamente en el trabajo de las nuevas
agencias privadas de acreditacin de programas) hizo que la puesta en marcha de la
nueva agencia fuera especialmente dubitativa y lenta lo que da origen a procesos de
acreditacin que son observados crticamente por el sector y el gobierno25. La
ausencia de un modelo robusto y consistente se traduce en decisiones pobremente
fundadas y descontextualizadas (de la Jara, Lagos & Durn, 2011:118). La
competencia tcnica e integridad de los miembros de la CNA sern puestas en duda
en el mediano plazo.
Qu hay detrs de esta implementacin fallida? Probablemente, el liderazgo
de la CNAP era percibido como autoritario e independiente, especialmente entre las

22 La legislacin respectiva fue propuesta por el presidente Lagos en 2003 y aprobada e

implementada durante el mandato de la presidenta Bachelet en 2006.

23 La Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado y la Comisin de Evaluacin de la Calidad de
Programas de Posgrado (CNAP, 2007).
24 Ver historia de la ley 20.129.
25 La CNA demor varios aos en reglamentar las funciones que cumple a pesar de tener una
obligacin legal de hacerlo (De la Jara, Lagos & Durn, 2011:116).

universidades privadas no tradicionales. La necesidad de contar con mecanismos

que les diera mayores garantas hace que insistan en explicitar y objetivizar los
criterios de evaluacin en el mismo cuerpo legal que crea la nueva agencia de
acreditacin, aunque lo usual en el plano comparado es que tal tarea sea
asignada las agencias (ver, por ejemplo, Westerheijden, Stensaker & Rosa, 2007).
Tambin presionan al gobierno para producir un cambio de los equipos a cargo de la
acreditacin, lo que finalmente obtuvieron del gobierno antes de la aprobacin del
nuevo rgimen. La expectativa era que una acreditacin exigente, a cargo de una
agencia con fuerte liderazgo y competencia, pudiera dificultar el acceso al nuevo
crdito con aval de estado, instrumento clave para la expansin de la matrcula de
pregrado (Salazar, 2013)26. La existencia de un sistema de acreditacin que contara
con bajos niveles de legitimidad y que estuviera expuesto al trfico de influencias,
era un precio que importantes universidades parecen haber estado dispuestas a
pagar. Al mismo tiempo, este caso revela las limitaciones que poseen los anlisis
sobre formacin e implementacin de los instrumentos de poltica para dar cuenta
de importantes regularidades que se observan en la trayectoria de la educacin
superior chilena y en su relacin con la poltica pblica.
Durante varias dcadas, los estudios sobre implementacin de polticas han
sugerido diferencias significativas entre objetivos perseguidos y resultados
obtenidos27. Inspirados por el trabajo de Wildavsky, Cerych y Sabatier (1986)
sistematizaron un conjunto de condiciones que, en su observacin, hacen que
algunos esfuerzos de reforma sean ms viables que otros. Sus principales
conclusiones, sin embargo, han sido relativizadas en estudios posteriores (Kogan,
2005). Algo similar ocurre con la concepcin del modelo del ciclo poltico que asume
(Sabatier, 2005) e, incluso, la perspectiva analtica que adopta (top-down), y que
concibe la implementacin como un problema eminentemente tcnico (Gornitzka,
Kyvik & Stensaker, 2005). El enfoque opuesto (bottom-up), aprecia que sta ocurre
dentro de la complejas dinmicas que definen la vida social, lo que explica el
desplazamiento que las polticas experimentan entre diseo e implementacin
(Elmore, 1985). La crtica que ha recibido tal aproximacin tambin es sustantiva:
sobreestima el poder de la periferia para frustrar al centro y no cuenta con una
teora que explique la convergencia de factores que inciden en la implementacin
(Sabatier, 2005). Los esfuerzos para avanzar hacia una convergencia de ambos
enfoques no han producido resultados satisfactorios (Matland, 1995; Sabatier &
Jenkins-Smith, 1999; Gornitzka, Kyvik & Stensaker, 2005). Kogan (2005) incluso ha
puesto en duda que una teora general de la implementacin sea posible. Tal
sntesis, evidentemente, sugiere la necesidad de explorar otros marcos tericos para
acometer este tipo de estudios.
La imposibilidad de un modelo integrado ha movido a la Ciencia Poltica a
concentrar su atencin en los orgenes de las polticas. McLendon (2003) ha
sistematizado las principales teoras que la disciplina ofrece para el estudio de las
reformas en educacin superior. Sugiere tres opciones disponibles las teoras del

26 Para acceder al nuevo sistema subsidiado de ayudas estudiantiles, las instituciones de educacin

superior deben cumplir con el requisito de encontrarse acreditadas por la CNA.

27 Una completa revisin de esta literatura especializada puede encontrarse en Salazar (2013).

equilibrio punteado, de los flujos mltiples, y de la innovacin y difusin de las

polticas que han sido frecuentemente utilizadas en Estados Unidos para describir
los procesos que dan origen a las polticas. La primera apunta a identificar las causas
que explican cambios rpidos y revolucionarios en el proceso poltico (que
naturalmente propende a ser estable y proclive al desarrollo incremental de las
polticas). La segunda sugiere que los gobiernos enfrentan importantes dificultades
para tomar decisiones (sus preferencias son cambiantes y sus medios inciertos, en
un contexto de participacin fluida) y que la emergencia de nuevas polticas se
asocia a la alineacin de tres flujos independientes: de los problemas, de las polticas
y de la poltica. La tercera, en fin, se enfoca en los factores que inciden en que los
gobiernos estaduales adopten polticas que ya han sido aplicadas por otros estados,
dentro de un contexto federal.
A pesar de dar origen a una rica literatura, es difcil extrapolar estas teoras a
la situacin de otros casos nacionales (Salazar, 2013). Ellas han sido formuladas
teniendo en cuenta el contexto poltico-institucional y las dinmicas y procesos que
son idiosincrticos de la experiencia norteamericana. En pocos pases, por ejemplo,
la educacin universitaria depende de los gobiernos locales sino del gobierno
nacional o federal. A eso se agrega un problema de escala. Salvo algunas excepciones
evidentes, pocos casos nacionales cuentan con nmero tan significativo de unidades
de anlisis (estados) dotadas del poder de regular la educacin superior. Eso facilita
que las categoras analticas puedan ser saturadas, visibiliza las trayectorias y
transformaciones que no se aprecian claramente en la descripcin de cada unidad
por separado, y permite una amplia gama de comparaciones entre ellas. La
incapacidad de desarrollar esos anlisis empobrece la utilidad que estas tres teoras
ofrecen para el estudio de la evolucin que experimenta la relacin que media entre
universidades, polticas pblicas y gobierno.
Kyvik (2009:25) organiza las perspectivas sociolgicas aplicadas al estudio
de trayectorias de las polticas. Ellas compiten por explicar el fenmeno del cambio,
aunque, en la prctica, su capacidad para capturar los elementos fundamentales de
una reforma vara significativamente de caso en caso. Una se asocia a los cambios
sociales en la organizacin de la conducta humana a propsito de transformaciones
de gran escala (como la emergencia de la clase media o la expansin de las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones), mientras otra se enfoca en los
cambios en las normas y valores (incluyendo la transferencia de instituciones desde
un contexto a otro). Una tercera, a su vez, presta atencin a los resultados de los
conflictos de intereses entre actores relevantes. Saarinen y Ursin (2012) adoptan
una organizacin ligeramente distinta para la revisin de los principales marcos
conceptuales que la teora social ha aplicado al estudio del cambio de las polticas de
educacin superior. Observan que existen teoras consolidadas y emergentes. Entre
las primeras sitan los estudios estructurales y aqullos que se enfocan en los
actores y en la agencia. Las teoras estructurales localizan el cambio de las polticas
dentro de las estructuras sociales28 (Enders, 2004). A su vez, las teoras sobre los
actores observan que ellos conducen el cambio dndole sentido y movilizando

28 Ver Archer (1995) y Giddens (1984) para una revisin del concepto de estructuras sociales y la

forma en que ellas inciden en el cambio social en educacin.

voluntades para que ocurra dentro del marco estructural en que operan (Bleiklie
& Kogan, 2006). Los marcos asociados a la agencia observan el proceso interactivo
de transformacin en que participan mltiples actores, dominios y estructuras
efmeras (Marginson & Rhoades, 2002).
Diferentes crticas han revelado las limitaciones que presentan estos
enfoques (individualmente considerados o en combinacin), dando origen a nuevas
posibilidades de estudio (Saarinen & Ursin, 2012). Entre ellas, Saarinen y Ursin
destacan dos marcos tericos emergentes que propenden a articular el conjunto de
factores tras los cambios de poltica. Por una parte, la teora del actor-red29 se
concentra en el estudio de la interaccin, donde un actor nunca es completamente
autnomo, sino opera como patrn de red condicionado por relaciones
heterogneas. Uno de sus focos est en determinar las causas que hacen que unas
redes sean ms efectivas que otras. En la mirada de la teora del actor-red, el
proceso de traduccin (la integracin de los diferentes elementos que constituyen al
actor) es clave para la efectividad de las redes: les permite asegurar su estabilidad,
reproduccin y proyeccin. Por la otra, Saarinen y Ursin (2012), identifican al
anlisis de discurso30 como un enfoque que enfatiza la naturaleza dialogal del
cambio de las polticas. Simultneamente, los textos describen y construyen las
polticas. Eso sita el foco del anlisis en la manera en que las polticas son
articuladas y legitimadas a travs del lenguaje (Saarinen, 2008). No obstante, existe
un conjunto de limitaciones metodolgicas y prcticas que dificultan el desarrollo de
estudios que apliquen la teora del actor-red o el anlisis de discurso al anlisis de
los cambios de las polticas en educacin superior31.

El estudio dinmico de la coordinacin sectorial

El estado de la literatura parece sugerir la necesidad de avanzar hacia nuevas
herramientas y modelos tericos que faciliten la captura ms precisa del complejo
entramado de relaciones, supuestos y limitaciones que sitan y condicionan
dinmicamente el cambio de las polticas. Nuevos instrumentos metodolgicos
tambin podran guiar una mejor aplicacin de las teoras disponibles para
documentar el proceso social que, actuando en diferentes niveles, permite que las
polticas se vayan cambiando con el paso del tiempo. A su vez, nuevos modelos de
anlisis podran mejorar la explicacin de las dinmicas transformativas, facilitando
la caracterizacin de los procesos de cambio y generando las condiciones para su
prediccin. Mientras tales desarrollos se concretan, puede ser valioso prestar
atencin a las ideas de Neil Smelser (2013). l ha postulado un anlisis dinmico de
los elementos que estructuran a la universidad y a la educacin superior en su
conjunto. Eso implica identificar y describir los elementos estructurales que
articulan los sistemas de educacin superior a la vez que se observa la manera en
que ellos van cambiando con el paso del tiempo. Tal metodologa le ha permitido

29 Ver Latour (2005).
30 Ver Ball (1993).
31 Ver Saarinen y Ursin (2012:153).

describir un mecanismo institucional idiosincrtico de la universidad. Se trata del

crecimiento por adicin32 que a travs de distintos mecanismos estructurales
permite que las unidades (departamentos, facultades), universidades y sistemas
universitarios completos expandan sus funciones sin afectar las que ya poseen, lo
que hace que tales unidades de anlisis se expandan continuamente (Smelser,
2013:13).
En la observacin de Smelser, el origen de este proceso se encuentra en la
convergencia de cuatro fuerzas estructurantes: una cultura del crecimiento que
ordena el impulso institucional en esa direccin; el mutuo oportunismo del gobierno
(que cree que la inversin en educacin superior resolver algunos problemas
sociales) y de las universidades (que siempre estn en bsqueda de nuevos
subsidios externos); el poder de la competencia acadmica y de la imitacin,
producto de una alta estratificacin por prestigio; y la inercia institucional y la
poltica universitaria, que limitan seriamente el trmino de funciones redundantes.
Smelser (2013:15) advierte que esta es una tendencia que se observa
consistentemente a travs de los ltimos doscientos aos de la educacin superior
norteamericana. Las fluctuaciones que experimenta la inversin pblica sectorial no
parecen incidir en su continuidad, si bien las modalidades que adopta en periodos
expansivos y restrictivos son diferentes. Durante los primeros las universidades
asumen nuevas funciones (lo que usualmente conlleva la creacin de nuevas
estructuras y la aparicin de nuevos grupos), mientras que durante los segundos
resisten activamente la eliminacin de aqullas que han perdido centralidad o
importancia en su quehacer.
A propsito de este estudio, Smelser (2013:10) nota que el crecimiento
sostenido de los sistemas de educacin superior produce transformaciones que
terminan afectando a las mismas condiciones estructurales que permitieron tal
expansin. Al mismo tiempo, advierte que las dinmicas expansivas operan a travs
de un conjunto de procesos estructurales. El ms obvio es el aumento del tamao de
las unidades u organizaciones, medido en la cantidad de gente que estudia o trabaja
en ellas. En cuanto las universidades crecen, el nmero de programas que ofrecen se
multiplica a partir de la segmentacin de las unidades existentes. Se produce, en el
trabajo de Smelser, una cierta resonancia de las ideas de Walter Metzger (1987), a
propsito de la formacin de las disciplinas acadmicas en Estados Unidos. Ello es
especialmente evidente en los procesos de divisin de las disciplinas existentes y la
legitimacin de nuevas reas disciplinarias (vase tambin Clark, 1996; Becher,
1989; y, en el contexto portugus, Neave & Amaral, 2011).
Smelser responde al intento de capturar una parte significativa de la
demanda disponible, sean los postulantes ms calificados o un mayor nmero de
estudiantes. El crecimiento de la matrcula y la multiplicacin del nmero de
programas ponen de manifiesto la necesidad de incrementar los niveles de
eficiencia en los sistemas, instituciones y unidades. Tal demanda se traduce en una
presin hacia una mayor diferenciacin y especializacin. Quizs el efecto ms visible
de este proceso sea el surgimiento de instituciones de educacin superior cada vez

32 Accreation (Metzger, 1987).

ms especializadas (en uno o ms disciplinas o en una o ms de las funciones que

tradicionalmente se asocian a la universidad). En este contexto, el aumento en la
funcionalidad de las estructuras existentes o crecimiento por adicin sera otro
proceso estructural asociado a la proliferacin de nuevas funciones dentro de la
educacin superior. Finalmente, Smelser identifica que todas estas
transformaciones poseen efectos agregados en la coordinacin de los sistemas de
educacin superior33. sta se va ajustando a la creciente complejidad que producen
los cambios en la escala de los sistemas y que va progresivamente reconfigurando
los elementos estructurales que los condicionan y las relaciones que los organizan.
Por lo pronto, un sistema ms complejo necesita ser coordinado a travs de nuevas
estructuras burocrticas e instrumentos de poltica, mejor conocimiento y mayores
recursos financieros (Smelser, 2013:12).
La posibilidad de observar la operacin simultnea de los principales
elementos estructurales del sistema puede contribuir a documentar la direccin que
ha tomado la educacin universitaria chilena34 durante las ltimas tres dcadas. As
lo corrobora el anlisis incluido en la seccin siguiente. l sugiere que los mercados
y la competencia van adquiriendo una mayor centralidad en la organizacin y
funcionamiento de las universidades a medida que el sector se expande, en lnea con
la hiptesis de Smelser. Agrega, sin embargo, que eso slo ha sido posible debido al
persistente esfuerzo de los gobiernos. Desde 1981, las acciones ejecutadas para

33 Los sistemas de educacin superior se integran y ordenan a travs de un conjunto de mecanismos

de coordinacin (Clark, 1983:136). Sea planificada o espontnea, tal coordinacin asume dos
modalidades bsicas: el ejercicio de autoridad y el intercambio. La primera se asocia con el poder
legtimo que se confiere a diferentes grupos para incidir en el gobierno del sistema. Tal autoridad
puede ser poltica, burocrtica, profesional (acadmica), segn el origen de su legitimidad y la forma
en que cada una se ejerce. Ellas operan a travs de mecanismos especficos que, al mismo tiempo,
permiten la accin de grupos de inters que aspiran a mantener y expandir su influencia sobre el
sector (Clark, 1983:145). La autoridad poltica y la burocrtica se ejercen desde el gobierno, mientras
que la autoridad profesional se asocia a la capacidad decisoria que se confiere a acadmicos
destacados que participan de comisiones o agencias que poseen potestad normativa sobre algn
aspecto de la educacin. Naturalmente, todas las formas de autoridad se ejercen simultneamente,
aunque la importancia de cada una vara de sistema en sistema, as como los efectos de su alineacin,
en funcin de factores histricos y de contexto. En contraste, el intercambio (e incluso la
cooperacin) opera a travs de los mercados y la competencia, sin necesidad de una infraestructura
normativa especfica. No obstante, es importante tener presente que los mercados son
frecuentemente creados, simulados o instrumentalizados por los gobiernos para regular el
funcionamiento del sector desde la distancia. Eso es posible porque los mercados son fuertemente
modelados a travs de subsidios estatales y los prestigios que poseen las universidades y las
credenciales profesionales que entregan (Clark, 1983:170).
34 El siguiente anlisis comprende exclusivamente al sector que conforman las universidades
oficialmente reconocidas en Chile. Excluye, por eso, a la educacin tcnica y vocacional que ofrecen
institutos profesionales y centros de formacin tcnica. Aunque, en cierta medida, stos compiten
con el sector universitario (algunas universidades ofrecen programas de ese tipo mientras que varios
institutos profesionales imparten carreras profesionales), su menor estatus hace que tal competencia
sea frecuentemente ms aparente que real. Con todo, es importante tener presente que la
imposibilidad de aislar el financiamiento que se concentra en programas exclusivamente
universitarios en funcin de la informacin pblica disponible obliga a que el anlisis de esta variable
integre el financiamiento universitario como un todo. Por eso, en algunas secciones se alude a la
educacin superior, incluyendo la educacin no universitaria (vocacional y tcnica).

modernizar el sector e impulsar la expansin de la matrcula han legitimado y

fortalecido al grupo de universidades privadas que emerge de la reforma. Tal
esfuerzo choca con las divergencias y ambigedades que se observan en las
sucesivas agendas y declaraciones de poltica producidas durante la primera mitad
del periodo estudiado. Simultneamente, eso connota una baja capacidad del sector
para incidir en la articulacin de las narrativas programticas que los gobiernos
desarrollan y una cierta flexibilidad de stos para ajustar sus prioridades ante
escenarios y presiones cambiantes.
La evidencia disponible sugiere que, a propsito de la reforma de 1981, la
regulacin separa la educacin universitaria en dos subsistemas: el tradicional y el
de las nuevas universidades privadas, sujetndolos a distintos regmenes de
regulacin y financiamiento. Con el paso del tiempo, estas dos esferas se van
integrando en un nuevo rgimen comn que se organiza en base a lgicas
competitivas que inciden en el flujo y distribucin del financiamiento sectorial.
Aunque la segmentacin por prestigio hace que las instituciones ms consolidadas y
de mayor tradicin continen siendo las ms selectivas y de mayor productividad
cientfica, la significativa expansin que experimentan las universidades privadas
que no participan del Consejo de Rectores hace que ellas atraigan un nmero
creciente de estudiantes y, con ellos, mayores recursos y subsidios pblicos.
Algunas, incluso, consolidan rpidamente su prestigio (y con l una mayor
selectividad, una creciente presencia en crculos disciplinarios y de investigacin, y
mejores niveles de productividad acadmica), concentrndose en nichos
especializados o asocindose a organizaciones religiosas de lite.
Esta convergencia sectorial ha sido estimulada por los gobiernos, cuya
contribucin tambin ha sido determinante para que ella se organice en base a
instrumentos competitivos. As ocurre, por ejemplo, con el modelo de
financiamiento basal del 5%, el aporte fiscal indirecto, las ayudas estudiantiles, la
evaluacin externa de la calidad y las lneas de financiamiento asociadas al
MECESUP para el desarrollo de innovaciones o iniciativas de mejora. En todos eso
casos, los gobiernos han usado activamente la regulacin y del subsidio fiscal para
articular crecientemente al sector en torno a la competencia. Con todo, es
importante tener presente que tal estrategia tambin ha demandado un aumento
sistemtico del financiamiento pblico a las universidades, particularmente durante
la ltima dcada. En la medida que este financiamiento se convierte gradualmente
en el principal eje que sostiene la expansin de la educacin superior, los gobiernos
se preguntan sobre la efectividad del diseo en operacin en funcin de los
resultados que las universidades progresivamente evidencian. Al mismo tiempo, sus
posibilidades de accin comienzan a verse limitadas al avizorarse el fin de la
convergencia ideolgica que ha permitido la implementacin de este rgimen.
Volveremos sobre estos aspectos en la seccin de conclusiones.
Una estrategia posible para acometer este estudio sugiere examinar
separadamente todos los procesos institucionales a travs de los cuales el
crecimiento de la educacin superior ha sido canalizado, dando paso a una mayor
densidad y complejidad. La evidencia disponible, sin embargo, sugiere que la
evolucin de varios elementos estructurales de la educacin superior chilena ya ha

sido caracterizada. Por lo pronto, la expansin sostenida de su matrcula

(Bernasconi & Rojas, 2004; Rolando, Salamanca & Aliaga, 2010; Salamanca, 2014), la
diversificacin del cuerpo estudiantil (PNUD, 2004; Matear, 2006; Latorre, Gonzlez
& Espinoza, 2008; Espinoza & Gonzlez, 2015), la proliferacin y diferenciacin
de sedes y programas formativos (Zapata et al., 2003; Mena & Rojas, 2005; Zapata,
2013), y la pluralidad de la base institucional (Bernasconi, 2006; Torres & Zenteno,
2011; Muoz & Blanco, 2013; Reyes & Rosso, 2013; Amstica, Gaete & Llinas-Audet,
2014) han tenido efectos significativos en el rgimen de financiamiento
(Desormeaux & Koljatic, 1990; Rodrguez, et al., 2010; Paredes, 2015), en la
regulacin (Lemaitre, 2004; Salazar, 2013; Cancino & Schmal, 2014), y en las
polticas pblicas (Brunner, 1986, 2009; Brunner & Briones, 1992; Canales, de los
Ros & Letelier, 2008; Salazar & Leihy, 2013a; Fernndez, 2015). Otros cambios,
como la transformacin de la profesin acadmica (Bernasconi, 2003, 2009; Berros,
2015) y el aumento y diversificacin de productividad cientfica (Holm-Nielsen &
Agapitova, 2002; Salas, 2011b) documentan la reconfiguracin de las funciones
acadmicas en el marco del elevado privatismo que se observa en la educacin
superior chilena, desde el plano comparado (Brunner, 2009:338).
Alternativamente, esa evidencia puede ser utilizada para explorar cmo se va
reconfigurando la coordinacin del sistema durante el periodo estudiado. Se trata
de una dimensin menos evidente y, quizs por eso, menos analizada en la
evolucin que ha experimentado la educacin superior chilena. Brunner (2009:305)
es uno de los pocos autores que ha acometido ese estudio en el medio local. Su
orientacin metodolgica, no obstante, ha sido diferente de la que sugiere Smelser.
En vez de observar los cambios que va sufriendo la coordinacin del sistema en
funcin de un conjunto de procesos estructurales que procesan la expansin de la
educacin superior, Brunner ms bien se enfoca en los cambios de nfasis que sta
ha experimentado en el nivel agregado, utilizando el modelo analtico que sugiere el
tringulo de la coordinacin. Eso le permite situar el peso de la coordinacin
sectorial, sucesivamente, en los ejes de las oligarquas acadmicas, del estado y de
los mercados. Las dificultades anotadas por Marginson (2014) para continuar
usando ese modelo para el estudio de la educacin superior contempornea hacen
que esa posibilidad enfrente limitaciones importantes. En su lugar, parece necesario
prestar especial atencin a la evolucin de los regmenes de regulacin de la calidad
y a la determinacin y distribucin anual del financiamiento pblico. Ellos articulan
la creciente autoridad que se asigna a los procesos burocrticos de evaluacin
externa con la mayor importancia que va tomando la distribucin del subsidio
estatal. Ambos procesos parecen ser claves para entender la transicin del caso
chileno, desde un modelo dual (que mantiene dos grupos de universidades bajo
regmenes separados) y hacia a uno crecientemente unitario que, luego de
articularse en base a mecanismos competitivos en aos recientes, parece estar
transitando hoy desde el mercado hacia otras formas de regulacin.
Este anlisis posee algunas particularidades. Por lo pronto permite observar
un proceso que se desarrolla en tres ciclos claramente diferenciados. Uno se asocia a
la implementacin y maduracin de los regmenes paralelos para las universidades
adscritas al Consejo de Rectores y otro para las universidades nuevas. Ellos se

encuentran en plena operacin a mitad de la dcada de los ochenta. Eso permite a

los gobiernos dividir el dilogo sectorial, facilitando la gestin de las polticas
pblicas. Tal diferenciacin subsiste hasta mediados de la dcada siguiente, cuando
las universidades privadas adscritas al rgimen de supervisin se liberan de l,
asegurando su autonoma. En este segundo ciclo, la consolidacin de un mercado de
estudios de pregrado permite que converjan en l universidades tradicionales y
privadas nuevas. Durante la dcada siguiente, los gobiernos tratarn exitosamente
de introducir nuevos elementos de regulacin que se apoyan en las condiciones
competitivas que existen en el sistema. El afianzamiento del nuevo rgimen, hacia
2005, indica el inicio del tercer ciclo de la coordinacin sectorial, que se caracteriza
por una expansin significativa del financiamiento pblico y su creciente
canalizacin hacia universidades que no integran el Consejo de Rectores. Las dudas
sobre la efectividad de estos mecanismos y un clima poltico y sectorial que parece
moverse hacia la confrontacin ideolgica35, sugieren la posibilidad de reorientar la
accin gubernamental, lo que terminar afectando a la coordinacin sectorial al
trmino de la tercera etapa de este anlisis.
Adicionalmente, se trata de un estudio de trayectorias. Por eso, aspira a
describir las transformaciones ms significativas que han experimentado los
principales mecanismos de coordinacin evitando, al mismo tiempo, atomizar el
anlisis (como ocurre, por ejemplo, cuando se dirige la atencin hacia las mayores y
menores varianzas que se observan a travs de los distintos niveles y dimensiones
del sistema). Aunque tiene en cuenta las exhaustivas revisiones estadsticas
realizadas en otros estudios para caracterizar la evolucin de la base institucional, la
diversificacin y expansin de la matrcula, la distribucin del financiamiento, y los
resultados alcanzados por los instrumentos para la evaluacin externa de la calidad,
entre otros elementos, aspira a describir los efectos sistmicos de las polticas as
como de otras transformaciones que afectan al sector a travs de una observacin
integrada que tales impactos.
En consecuencia, a continuacin se plantean los principales resultados que
emergen de tal trabajo, organizados en tres fases separadas.

Fase 1: La instalacin de un nuevo modelo de coordinacin
(desde 1981 hasta mediados de la dcada de los noventa)

La reforma del sistema nacional introducida por el gobierno militar permiti
reconfigurar la coordinacin del sistema universitario, dividindolo en dos sectores
independientes (el tradicional y el privado nuevo). La relacin entre estos dos
sectores se limita fundamentalmente a las posibilidades de control y,
consecuencialmente, de extraccin de recursos que algunas universidades del
sector tradicional ejercen a propsito de la evaluacin del desempeo de los
estudiantes en las universidades recin formadas. En un primer momento, la
coordinacin sectorial es relativamente simple. La mayora de las universidades
nuevas posee una baja complejidad organizacional y su matrcula y el nmero de

35 Ver Bellei & Cabaln (2013), Larabure & Torchia (2014) y Simburguer & Neary (2015).

programas que ofrecen tambin son relativamente pequeos. Eso contrasta con la
realidad de las instituciones ms antiguas, cuyas estructuras administrativas y de
coordinacin se fueron consolidando a travs de varias dcadas.
El bloque tradicional se conforma a partir del grupo de instituciones que
emerge de la reorganizacin del sistema universitario en 1981. Su configuracin
actual termina de articularse en 1993, cuando se suman a l las universidades
privadas derivadas de las sedes regionales de la Pontifica Universidad Catlica de
Chile36. Los 25 proveedores que conforman el grupo son coordinados a travs de
una combinacin de mecanismos. Por una parte, a travs de un sistema nico de
admisin administrado por el Departamento de Evaluacin, Medicin y Registro
Educacional (DEMRE) de la Universidad de Chile, por encargo del mismo Consejo. A
travs de l se establecen el nmero de vacantes, requisitos de ingreso y puntajes
mnimos (entendidos como resultados de test estandarizados) de postulacin. La
seleccin de estudiantes es competitiva y depende de nmero de postulaciones
recibidas por cada programa de estudio. En teora, el pregrado se financia a travs
de aranceles pagados por los estudiantes, aunque en la prctica un sistema de
ayudas estudiantiles contribuye significativamente a su mantencin37. De manera
adicional, el gobierno entrega anualmente financiamiento directo a las
universidades, a travs de transferencias con cargo a rentas generales y en base a
criterios histricos de asignacin, priorizacin que evidentemente privilegia a las
instituciones ms antiguas. Con todo, una parte de ese financiamiento se distribuye
en funcin de la selectividad y la consolidacin acadmica que alcanzan las
universidades a propsito de los siguientes instrumentos: el Aporte Fiscal Indirecto
(en funcin de los resultados anuales obtenidos en los test de admisin de sus
nuevos estudiantes) y el modelo del 5% del Aporte Fiscal Directo (a propsito de su
desempeo en un grupo de indicadores clave)38.
La coordinacin del nuevo sector privado cuya formacin fue favorecida
por la reforma tambin es dual. Por una parte, se regula la autorizacin de los
nuevos proveedores y se les somete a un rgimen de supervisin temporal (primero
bajo la forma de examinacin, luego de licenciamiento, aunque ambas modalidades
coexisten). Aunque la creacin de nuevos programas est sujeta a evaluacin previa,
la definicin de su oferta acadmica y aranceles queda entregada a la competencia
(la principal fuente de financiamiento de estas instituciones proviene de las familias
que pueden pagar directamente por la educacin de sus hijos). Por eso, muchas de
estas universidades compiten por atraer postulantes que no fueron seleccionados
en aquellas afiliadas al CRUCH, porque no cumplieron los requisitos de seleccin
generales o particulares asociados a los programas de su preferencia, lo que sita a
estas instituciones dentro de la categora de universidades de absorcin de

36 Con excepcin de su sede Villarica, que an mantiene.

37 Hacia 1995, las ayudas estudiantes incluan el Fondo Solidario de Crdito Universitario, la Beca

establecida en la ley 19123 (tambin conocida como Beca Rettig, a propsito de la Comisin Verdad y
Reconciliacin, que presidi el abogado Ral Rettig entre 1990 y 1991, y que dio origen a un conjunto
de medidas de reparacin para las vctimas de la violencia poltica durante el rgimen militar), y la
Beca Mineduc (que luego se convertira en la Beca Bicentenario a contar de 2004) (Silva et al.,
2012:135).
38 Para un anlisis detallado de este modelo ver Bernasconi & Rojas (2004).

demanda propuesta por Levy (2006). Otras, sin embargo albergan proyectos
ideolgicos o confesionales (asociados a credos y sectas religiosas) y propenden a
tener una orientacin elitista (Bernasconi, 2006). Con todo, desde un primer
momento, ambos grupos de instituciones nuevas apuestan por expandir
oportunidades para la formacin profesional, ya sea bajo el umbral de selectividad
de las universidades tradicionales o fuera del contexto de diversidad en que opera el
sector tradicional. En materia de supervisin, su accin se regula a propsito de las
evaluaciones de desempeo asociadas al licenciamiento y a travs de un incipiente
mercado de estudios de pregrado cuyas bases se consolidan rpidamente debido a
la existencia de una amplia demanda insatisfecha y la disposicin y capacidad de
pago de las familias, especialmente dentro de la clase media (Salazar, 2013).
Una vez que las nuevas universidades privadas superan la barrera de la
sobrevivencia, ellas comienzan a explorar su potencial de crecimiento, no slo en el
nmero de estudiantes que pueden reclutar sino tambin en la cantidad y variedad
de programas que pueden ofrecer y, muy especialmente, los aranceles que pueden
cobrar. Tales exploraciones irn estableciendo las bases para el desarrollo de un
mercado de estudios de pregrado, en el cual este grupo de instituciones competir
cerradamente para mejorar su posicionamiento y participacin en la matrcula
universitaria, de manera de asegurar los recursos necesarios para financiar sus
planes de expansin. Las universidades CRUCH, en contraste, tienden a ajustarse a
los recursos que le son asignados por el gobierno, sin prestar mucha atencin al
desarrollo del nuevo sector privado. Como describe Brunner (2009), durante estos
aos, las nuevas universidades parecen insignificantes comparadas con el sector
tradicional, tanto en matrcula como en el volumen de los recursos que capturan.

Fase 2: Primeros pasos hacia una coordinacin sectorial convergente
(desde mediados de la dcada de los 90 hasta 2005)

Impulsada por una pujante demanda por estudios de pregrado dispuesta a
pagar aranceles de matrcula, la participacin en educacin superior sigue una
trayectoria de crecimiento acelerado durante los siguientes diez aos. Una parte
significativa de esa expansin se concentra en las universidades privadas nuevas. En
la medida que la matrcula crece, la oferta de programas se multiplica. Nuevas
estructuras administrativas proliferan (vicerrectoras, direcciones, facultades y
escuelas), especialmente entre las universidades privadas fuera del CRUCH. Algunos
de los nuevos proveedores tambin comienzan a diferenciarse, porque se enfocan
en algunas reas disciplinarias, por su orientacin religiosa, ideolgica o
empresarial, o por su afiliacin a una organizacin mayor (Bernasconi, 2006). Otras
definen parte de su identidad a propsito de su despliegue territorial, ya sea en una
zona geogrfica determinada o porque conforman una red de alcance nacional o
macro-regional (Brunner & Uribe, 2007).
El mayor tamao y creciente complejidad del sistema comienzan a presionar
la coordinacin de la educacin superior. La matrcula universitaria se expande en
casi un 91% en el periodo 1995-2005 (Silva et al., 2012). Si en 1995 la proporcin
de la matrcula se distribua en un 70% para las universidades CRUCH y un 30%

para las universidades privadas, tal proporcin propende a variar consistentemente

durante esos aos: en 2005, las universidades tradicionales concentrarn un 56%
de la matrcula mientras la participacin de las privadas nuevas llega a casi el 44%,
lo que significa un crecimiento de casi un 50% en su participacin en la matrcula
universitaria durante el periodo.
Por qu ocurre esto? Por una parte, la matrcula de las universidades
tradicionales crece, pero sin comprometer mayormente su selectividad (entendida
como variaciones significativas en los puntajes de corte de sus programas de
pregrado). La demanda que no puede ser absorbida por sus carreras, queda a
disposicin de las universidades privadas nuevas. El grupo de las universidades ms
antiguas fuera del sector tradicional comienza a alcanzar su autonoma en esta fase,
lo que les libera del rgimen de supervisin a que estaban adscritas39. Esta nueva
libertad les permite reconfigurar su oferta acadmica y su organizacin sin
necesidad de autorizaciones previas o evaluaciones ex-post. La nueva capacidad de
autorregulacin que adquieren les permite desenvolverse mejor en el creciente
mercado de los estudios de pregrado. Su nuevo estatus regulatorio mejora su
capacidad para ajustarse a los cambios que experimenta su contexto de operacin,
lo que a su vez facilita la expansin de su oferta formativa, la multiplicacin de sus
cupos y la revisin de su poltica de precios de manera de maximizar sus ingresos.
Actores de otros sectores de la economa comienzan a observar con inters la
robusta trayectoria de la demanda por educacin universitaria y empresarios
locales y grupos empresariales extranjeros adquieren participacin y control en el
gobierno de algunas universidades privadas40. Aunque no poseen fines lucrativos,
muchas crean mecanismos jurdicos que facilitan la extraccin de utilidades y que
no son impugnados por los gobiernos. Las universidades privadas que permanecen
bajo supervisin participan de esta competencia mercantil aunque con una
capacidad de respuesta ms limitada: poseen un menor tamao, enfrentan algunas
limitaciones a la gestin (especialmente en lo que se refiere a la ampliacin de su
oferta formativa), y gozan de una menor reputacin a causa de su falta de
autonoma. El cierre de algunas instituciones bajo supervisin41 durante el periodo
sirve para reforzar tal situacin. Muchas aspiran a ser autnomas prontamente para
competir en igualdad de condiciones y a aumentar su participacin en el segmento
de la educacin superior que crece ms rpidamente, de manera de consolidar
posiciones de liderazgo en el sector.

39 Slo la Universidad Central y la Universidad Diego Portales obtuvieron su autonoma antes de

1995. La gran mayora de las universidades privadas nuevas adquiere su autonoma entre 1995 y
2005 (Consejo Superior de Educacin, 2006).
40 As ocurre con las universidades Andrs Bello, Las Amricas, Santo Toms y UNIACC (Monckeberg,
2007). El funcionamiento del rgimen de supervisin inicial o licenciamiento y la cerrada
competencia por estudiantes desincentivan la creacin de nuevos proveedores. Por eso, los nuevos
actores de la educacin superior chilena optan por adquirir universidades autnomas.
41 Como ocurre con la Universidad de Las Condes y la Universidad de Temuco. El nmero de
instituciones en supervisin comienza a disminuir drsticamente a contar de 1999, en la medida que
las universidades existentes logran su autonoma o desaparecen (Consejo Superior de Educacin,
2006). Pocas instituciones nuevas son creadas en el periodo, lo que es sntoma de un mercado
competitivo que comienza a desarrollar barreras de entrada efectivas.

La prominencia que alcanza estos mercados42, entendidos como mecanismos

de competencia y colaboracin, comienza a influir en el sector tradicional. Aunque
las universidades de mayor prestigio y trayectoria siguen sin prestar mucha
atencin al desarrollo de los mercados universitarios, algunas instituciones estatales
observan con curiosidad el modelo empresarial que adoptan varias universidades
privadas nuevas. Una rpida expansin conlleva la posibilidad de aumentar sus
flujos de recursos financieros, de manera de invertir en su desarrollo. Las
universidades estatales que poseen una menor tradicin acadmica43 y aquellas que
perciban que la reforma les haba causado un menoscabo importante en
comparacin con sus pares respecto de su situacin previa como sedes o colegios
regionales, comenzaron a tomar acciones concretas para expandir su matrcula bajo
la lgica del creciente mercado universitario mediante la creacin de nuevas sedes y
programas (Zapata et al., 2003)44. Con todo, salvo este grupo de instituciones, el
sector tradicional contina siendo regulado a travs del financiamiento pblico y de
un sistema comn para la admisin de nuevos estudiantes. Eso es particularmente
evidente entre las instituciones ms consolidadas y prestigiosas, para las cuales el
creciente desarrollo de las universidades privadas fuera del CRUCH no representa
una presin competitiva relevante.
El flujo y distribucin del subsidio pblico hacia el sector enfrentan cambios
importantes durante este periodo. En trminos netos, la inversin pblica en
educacin superior se duplica entre 1990 y 2000, y se concentra fuertemente en el
sector tradicional (Silva et al., 2012). La distribucin de los recursos que se
transfieren a las universidades CRUCH tambin experimenta variaciones
significativas. Si en 1990 el 83% del subsidio estatal se concentraba en aportes
directos a las universidades, hacia 2005 el 40% de l se dedica a ayudas
estudiantiles (Silva et al., 2012). Mayoritariamente, eso se explica por la
proliferacin de programas de becas estatales y de la introduccin de cambios en la
operacin del crdito universitario (ahora crdito solidario universitario).
La innovacin regulatoria que representa el programa MECESUP permite
canalizar un importante flujo de recursos adicionales al sector (doscientos cuarenta
y un millones de dlares entre 1999 y 2003). l fue desarrollado con el
financiamiento y el apoyo tcnico del Banco Mundial. En el marco de una estrategia
global para la transformacin de la educacin superior, el programa invirti casi
ciento veintitrs mil millones de pesos en las universidades tradicionales a travs de
su fondo competitivo (focalizados fundamentalmente en el desarrollo de
infraestructura, de equipamiento, y en perfeccionamiento acadmico), lo que
equivale a cerca del 21% del subsidio pblico al sector para el periodo 1999-2003
(Ministerio de Educacin, 1999; 2005).

42 Para una revisin de la literatura comparada sobre los mercados universitarios ver Marginson

(1997), Brunner & Uribe (2007) y Salazar (2013).

43 La reforma del gobierno militar defini que las universidades Arturo Prat y de los Lagos tenan el
estatus de institutos profesionales. Fruto de la presin que ejercen en el ejecutivo, adquieren el
carcter de universidades estatales hacia el fin del rgimen (Brunner, 2009).
44 Esta situacin afecta fundamentalmente a universidades situadas entre las instituciones CRUCH
que gozan de menor prestigio, como se aprecia consistentemente en los rankings disponibles.

El programa MECESUP tambin facilita el desarrollo de procesos

experimentales de acreditacin (programtica e institucional) en los que participan
universidades tradicionales vis--vis con instituciones privadas nuevas autnomas.
Eso permite que existan, por primera vez, evaluaciones comparables de calidad
entre ambos grupos de instituciones cuyos resultados son pblicos. Aunque es
probable que esa solucin respondiera a una necesidad emergente la creciente
competencia entre universidades privadas autnomas e instituciones tradicionales
demanda una mayor diferenciacin de prestigio parece relativamente claro que tal
paso es fundamental para generar las condiciones un mercado integrado en que
participen ambos grupos. Los resultados de los ejercicios de evaluacin externa
tienden a confirmar las jerarquas y estatus que los lderes de la educacin chilena
reconocen y que, naturalmente, sitan a las nuevas universidades privadas por
debajo de las instituciones tradicionales (Salazar, 2013). No obstante, las modestas
variaciones de prestigio que estas evaluaciones legitiman contribuirn a la
progresiva integracin de la competencia sectorial. Esto se debe a que las
universidades y programas acreditados aumentan su visibilidad y reputacin,
especialmente enfrente de aquellos que no se someten a tales evaluaciones externas,
como ocurri inicialmente con algunas instituciones tradicionales. La rpida
expansin de estos procesos anticipa la creciente centralidad que la acreditacin
comienza a tener en la coordinacin de la educacin superior chilena. Su capacidad
de generar un ranking explcito, oficial y en tiempo real sobre el desempeo y
prestigio de las instituciones de educacin superior tendr importantes
consecuencias en la ordenacin del sector.

Fase 3: Hacia un sistema integrado de coordinacin a travs del mercado
(desde 2005 a 2013)

Si la fase 2 de la coordinacin sectorial refleja una creciente influencia de los
mercados, durante la fase 3 es posible observar una aceleracin de esta tendencia.
La integracin va mercado, que ocurre en la fase anterior a propsito de la
desregulacin del sector, ahora es institucionalizada por el estado. Por eso, durante
ella, se consolida una integracin de la coordinacin sectorial que, guiada por la
poltica y el financiamiento pblico, se organiza principalmente en torno a la
competencia. Este proceso se explica en la convergencia de distintos factores. La
imposibilidad de ajustar el marco legal de 1990 (en el periodo previo a 2005) hace
que el rol de la regulacin en la coordinacin del sistema decrezca progresivamente
una vez que las universidades privadas van obteniendo su autonoma. A la medida
que ese fenmeno se expande entre 1998 y 200345, ellas comienzan a regularse
fundamentalmente a travs del intercambio. La continua expansin de la matrcula
legitima las prcticas competitivas de las universidades dentro y fuera del CRUCH
cuyo resultado se aprecia en la consolidacin de un mercado de estudios de
pregrado hacia el inicio de esta nueva fase.

45 Ver Consejo Superior de Educacin (2006).

Al mismo tiempo, comienzan a manifestarse nuevos problemas que emergen

como resultado del funcionamiento del modelo de coordinacin que oper durante
el ciclo anterior. Primero, las universidades privadas advierten que existen
limitaciones para seguir expandiendo su matrcula en base a la capacidad de pago de
sus estudiantes. Hacia 2005, la matrcula universitaria suma ms de cuatrocientos
cuarenta mil estudiantes. Aunque la mayora de ellos atienden a universidades
CRUCH, el nmero de estudiantes que asisten a universidades privadas crece
rpidamente (Silva et al., 2012:34). Slo entre 2000 y 2005, su nmero casi se
duplica, pasando de un poco ms de ciento tres mil a ciento noventa y tres mil. Era
improbable, sin embargo, que este crecimiento fuera sostenible de no mediar una
nueva poltica de financiamiento. Aunque se aprecia que la demanda por educacin
sigue siendo fuerte, la capacidad de las familias para pagar aranceles de pregrado
disminua rpidamente limitando la posibilidad que el sistema siguiera
expandindose.
El rpido crecimiento de la matrcula pone de manifiesto un segundo
problema: el acceso de las universidades privadas autnoma al sistema de ayudas
estudiantiles es muy limitado. Hacia 2005, el sistema de ayudas estudiantiles se
concentraba en las universidades CRUCH. Sus estudiantes eran los principales
beneficiarios de la gran mayora de los programas estatales de becas existentes46. La
magnitud de las ayudas disponibles haca la comparacin especialmente compleja.
Slo en 2005, el estado transfiri ms de treinta y cinco mil millones de pesos al
sector en becas, lo que represent casi el 10% del subsidio pblico a la educacin
superior (Benavente & lvarez, 2012:77). Por su parte, el Fondo de Crdito
Solidario distribuy casi sesenta y nueve mil millones de pesos entre las
universidades tradicionales, beneficiando a ms de ciento veintids mil estudiantes
que cubrieron total o parcialmente sus estudios de pregrado ese ao con cargo a l
(Silva et al., 2012:186). En contraste, el principal sistema de financiamiento
disponible para ayudas estudiantiles fuera del CRUCH eran los crditos CORFO47, en
condiciones mucho menos favorables que el Fondo de Crdito Solidario48. En 2005,
se entregaron, por esta va, veintisis mil cuatrocientos cuarenta tres crditos ese
ao para cubrir aranceles de pregrado (Sanfuentes, 2012:4). Desde el prisma de las
universidades privadas autnomas y sus estudiantes, se estaba produciendo un
evidente trato discriminatorio, el que se haca cada vez ms patente en la medida
que la matrcula de estas instituciones se expanda, presionando al gobierno por una
solucin.
Aunque no cuenta con una mirada que le permita establecer objetivos de
largo plazo para el desarrollo del sector (Len y Peafiel, 2014:309), el gobierno

46 Con excepcin del programa de becas Nuevo Milenio (centrado en la educacin tcnica o

vocacional), los otros programas disponibles en 2005 estaban principalmente disponibles para las
universidades CRUCH. Ellos eran los siguientes: Juan Gmez Millas, Rettig, de Pedagoga, Hijo de
Profesionales de la Educacin, y Bicentenario. Su financiamiento se realiza a travs de glosas
presupuestarias anuales (Silva et al., 2012:135).
47 Corporacin de Fomento de la Produccin.
48 Las principales diferencias entre ambos instrumentos de financiamiento dicen relacin con un
mayor costo del crdito y con la exigencia de garantas (en el caso de los crditos CORFO)
(Sanfuentes, 2012).

sabe que debe encontrar una solucin a estos problemas en el corto plazo. Apoyado
por el Banco Mundial, opta por establecer la neutralidad de la accin pblica en
materia de ayudas estudiantiles como una solucin para ampliar la cobertura de la
educacin superior (Facultad de Economa y Negocios de la Universidad de Chile,
2006:76). Eso implica desechar la opcin alternativa. En vez de tratar de canalizar
los esfuerzos para la expansin del sistema a travs de las universidades
tradicionales del CRUCH (sobre las cuales tiene una mayor incidencia a propsito
del rgimen de financiamiento que se les aplica), el gobierno decide desarrollar
mecanismos competitivos para la distribucin de las ayudas estudiantiles. Al
preferir expandir los mercados incorporando nuevas exigencias regulatorias, el
gobierno hace manifiesta su preferencia por la filosofa regulatoria del estado
evaluativo. Esto tiene un evidente impacto en la coordinacin sectorial: adems de
acelerar el crecimiento de la matrcula, del nmero y tipo de programas formativos,
propende a concentrarse esa expansin en las universidades privadas.
La estrategia gubernamental consider cuatro acciones convergentes. Por
una parte, crea el Crdito con Aval de Estado (CAE) en 2005, disponible para los
estudiantes de instituciones de educacin superior autnomas (ver World Bank,
2011). Este instrumento permite que el sector financiero otorgue crditos a los
estudiantes de educacin superior para cubrir aranceles de pregrado, sobre la base
de un arancel de referencia y un inters fijo. La asignacin de los crditos se realiza
centralizadamente a travs de la Comisin Ingresa, estrictamente en funcin de la
situacin socioeconmica de los postulantes (las consideraciones de mrito
acadmico funcionan como condiciones de borde, ya se para acceder a l o para su
renovacin). Cada crdito es garantizado por la respectiva universidad hasta el
egreso del beneficiario. La magnitud de esta garanta vara segn el nivel de
progresin curricular que alcance el estudiante. Una vez egresado, el estado asume
la garanta por el crdito frente a los bancos que hayan sido licitados por la misma
Comisin. Anualmente, el estado define el monto de recursos que est dispuesto a
garantizar, pudiendo adems recomprar los crditos otorgados pagando un valor de
recarga.
Tambin se establece que slo sern elegibles para participar del nuevo
sistema las universidades acreditadas por la Comisin Nacional de Acreditacin, en
el marco del nuevo sistema de aseguramiento de la calidad que entr en vigencia en
2006 (Larran & Zurita, 2008:21). A travs de ese incentivo espera que la gran
mayora de los proveedores autnomos participe de las evaluaciones externas de la
calidad, mejorando de paso la rendicin de cuentas de la educacin superior a la
sociedad chilena y al estado.
En tercer lugar, el gobierno acuerda con el CRUCH que el estado se har
cargo del financiamiento de los estudiantes ms vulnerables aquellos que se
encuentran dentro de los tres primeros quintiles de ingreso a travs del Fondo de
Crdito Solidario en funcin de un arancel de referencia a contar de 2006 (Facultad
de Economa y Negocios de la Universidad de Chile, 2006:75). Esta medida permite
poner coto a las constantes alzas de aranceles que se haban detectado en este
sector durante los aos previos, adems de resolver las incertidumbres asociadas a
las asignaciones de las becas en periodos anteriores.

En fin, a contar de 2006, el estado aumenta significativamente los recursos

asignados a los sistema de becas existentes, adems de crear nuevas becas durante
los aos siguientes (Benavente & lvarez, 2012:77)49. Si el ao 2005 el gobierno
destin ms treinta y cinco mil millones de pesos a los programas de becas estatales
de educacin superior (lo que represent un 9,5% de los recursos pblicos
asignados al sector), para el ao siguiente presupuest casi cuarenta y siete mil
millones de pesos (que equivale a un 12,5% de la inversin pblica sectorial). Tal
expansin de los sistemas de becas continuar durante los prximos aos, llegando
a su cnit en 2009, ao en que se asignaron casi ciento cuarenta y un mil millones de
pesos a becas estatales (lo que representa un 19,6% de los recursos sectoriales)50.
Asimismo, crea un nuevo dispositivo online para mejorar la gestin de la
postulacin, asignacin y renovacin de las becas (Benavente & lvarez, 2012:48).
De manera complementaria, el programa MECESUP 2 (que se desarrolla
entre 2005-2011) permite que su fondo competitivo (que concentra un poco ms de
ochenta y tres millones de dlares) financie proyectos de innovacin acadmica.
Tales proyectos son adjudicados de manera competitiva y en funcin de un principio
de igualdad de oportunidades, a travs de un mecanismo de evaluacin tcnica
externa. En la prctica, eso permite que las universidades privadas acreditadas que
no forman parte del CRUCH accedan a estos fondos de fomento hacia el final de este
ciclo. En la versin anterior del programa (que se ejecuta entre 1999 y 2004) estos
recursos estaban reservados para las universidades CRUCH (Ministerio de
Educacin, 2005:23).
El impacto de todas estas medidas en la coordinacin de la educacin
universitaria es significativo. Si antes el sistema se expanda sobre la base de la
capacidad de pago de las familias, ahora el financiamiento pblico pasa a ser el
motor que gua unificadamente la expansin de la matrcula y la cobertura en esta
fase. El primer impacto de estas medidas se refleja en la inversin pblica en
educacin superior. Si el crecimiento promedio anual en el periodo 2001-2005 fue
de 4,8%, en el periodo 2006-2010 tal expansin anual fue de 18,4%, conforme a las
estadsticas oficiales del Ministerio de Educacin (Silva et al., 2012:108). El
crecimiento del subsidio fiscal desarrolla una lgica progresiva. Luego de la
contraccin de 2008, crece en un 22,4% en 2009 y un 46,1% en 2010. La mayora de
ese incremento se concentra en becas (que crecen un 49,2% entre 2008 y 2009) y
en el crdito con aval de estado (que se expande en un 67,4% entre 2008 y 2009, y
en un 177,9% entre 2009 y 2010) (Silva et al., 2012:108). Hacia 2012, el
presupuesto pblico para la educacin superior fue de novecientos quince mil
millones de pesos.
El acceso de las universidades privadas a varios de los sistemas de becas y,
en particular, al crdito con aval del estado, reconfiguran la morfologa de la
educacin universitaria. Con un nmero de universidades que permanece

49 El monto asignado a las becas de arancel se define en funcin del mismo arancel de referencia

usado para el Fondo de Crdito Solidario.

50 En trminos reales, la inversin pblica en becas de educacin superior crece en un 267% entre
2004 y 2010, aunque un poco menos de la mitad de ese crecimiento se concentra en el programa de
becas Nuevo Milenio (Benavente & lvarez, 2012:80).

relativamente estable, la matrcula total de las universidades pasa de un poco ms

de cuatrocientos cuarenta mil estudiantes a casi seiscientos sesenta y dos mil
estudiantes, lo que representa un crecimiento del 50% en el periodo 2005-2011
(Silva et al., 2012:34). Mientras las universidades CRUCH capturan colectivamente el
24,7% de esa expansin, las universidades privadas que no participan en esa
instancia experimentan un crecimiento del 82,4%. Si hacia 2005 la proporcin de la
matrcula universitaria se distribua en una proporcin de 56% para las
universidades CRUCH y un 44% para las universidades privadas nuevas, para el ao
2011 esas proporciones tienden a invertirse: mientras las universidades CRUCH
concentran el 46,7% de la matrcula total, las universidades privadas capturan el
53,2% de ese universo. A contar del 2010, las universidades CRUCH atienden a la
minora de los estudiantes universitarios del pas (Silva et al., 2012:34). Eso tambin
se refleja en la composicin del gasto pblico sectorial. En el presupuesto de
educacin para 2012, el aporte a las universidades privadas autnomas crece en un
29,9% mientras que el aporte a las universidades CRUCH se expande en menos de la
mitad respecto del ejercicio anterior (un 13,1%) (Len y Peafiel, 2014:302).
La implementacin del CAE es, en buena parte, responsable de esta
transformacin. Mientras el nmero de beneficiarios del Fondo de Crdito Solidario
se contrae en un 8% entre 2004 y 2010 (Silva et al., 2012:186), la cantidad de
recursos invertidos y de beneficiarios del CAE se multiplica explosivamente. La
cantidad de beneficiarios pasa de veintin mil a doscientos trece mil entre 2006 y
2010 (World Bank, 2011:19). En cinco aos, de 2006 a 2011, la cantidad de recursos
comprometidos pasa de veintisis mil millones a ms de trescientos setenta y ocho
mil millones de pesos (Len & Peafiel, 2014:292). Hacia 2011, la suma de recursos
invertidos en el CAE era 3,85 veces la cantidad distribuida a travs del Fondo de
Crdito Solidario. La distribucin de beneficiarios del CAE muestra claramente la
incidencia de que ste tuvo en la expansin de las universidades privadas
autnomas. Hacia 2010, ellas registran un poco ms de ciento ocho mil estudiantes
con CAE. Las universidades CRUCH reportan, en contraste, un nmero mucho
menos: treinta y cuatro mil nmero beneficiarios de CAE en el mismo periodo
(World Bank, 2011:37).
La reconfiguracin y ampliacin de las ayudas estudiantiles implic una
transformacin ms sutil pero no menos importante para la distribucin del
subsidio pblico a la educacin superior. Como describen Len y Peafiel
(2014:304), a contar de 2005 los recursos destinados a subsidiar la demanda se
expanden significativamente, mientras que aqullos que se asignan para subsidiar la
oferta muestran un crecimiento mucho menor dentro de los presupuestos
nacionales. Mientras los primeros rozan los novecientos mil millones de pesos en el
ao 2014, los segundos se sitan cerca de los doscientos cincuenta mil millones en
el mismo periodo. Con una parte tan significativa del presupuesto asignada a la
demanda, la idea de la neutralidad de la distribucin de la contribucin pblica a la
educacin superior se hace realidad.
El acelerado crecimiento de la matrcula y la inversin pblica en educacin
que se observa en esta fase tiene consecuencias importantes para la reconfiguracin
de la coordinacin del sector universitario. Crecientemente, las universidades que

no participan del CRUCH ganan en centralidad a medida que concentran la

expansin del estudiantado. Desde el prisma de las universidades tradicionales,
ellas enfrentan un escenario radicalmente nuevo: colectivamente, pasan a forman
una minora del sistema universitario. Aunque continan seleccionando a los
mejores estudiantes y concentran un porcentaje muy significativo de la inversin en
investigacin, pierden su hegemona dentro de la educacin universitaria. Por
primera vez en la historia de la educacin superior chilena, ellas pasan a ser un
actor entre varios otros que debe negociar con el gobierno la distribucin anual
del subsidio pblico a la educacin superior. Mirado desde el punto de vista del
gobierno, las universidades CRUCH no sern un factor decisivo para cumplir la
principal meta que se fij la poltica pblica en 2005: expandir la matrcula de la
educacin superior para alcanzar la meta de un milln de estudiantes en 2012
(Ministerio de Educacin, 2005:10).
Desde el prisma de las universidades privadas autnomas, el escenario
tambin es muy distinto al que enfrentaron en toda su historia. Ellas se vuelven
mucho ms dependientes de la accin estatal y la poltica pblica. Desde ahora,
dependen fundamentalmente del subsidio pblico para mantener los niveles de
expansin que alcanzan en el periodo 2005-2010 y para continuar creciendo. La
regulacin empieza a tener un rol mucho ms importante en su quehacer en la
medida que comienzan a ser sujetos pasivos de las normas sobre control del gasto
pblico. Los proyectos de mejoramiento que se les asignan (a contar de 2011) con
cargo al MECESUP implican que quedan sujetas a la supervisin directa del
Ministerio de Educacin. La adscripcin voluntaria de ocho universidades privadas
al sistema coordinado de admisin del CRUCH en 2011, puede observarse como un
paso ms hacia un nuevo escenario, en que la accin del estado y la poltica pblica
comienzan a cumplir un papel cada vez ms importante en la coordinacin sectorial.

Conclusiones

La aplicacin de la teora de Smelser (2013) al estudio de la coordinacin de
la educacin superior chilena ampla las posibilidades de anlisis. Por lo pronto,
contribuye a mejorar nuestra comprensin sobre el grado de transformacin que ha
experimentado el sector desde la reforma de 1981 a propsito de los cambios que
van experimentando la regulacin y el financiamiento pblico y privado (reas que
tambin han estado en el eje de las reformas introducidas a nivel nacional en varios
pases de la Unin Europea durante las ltimas dcadas)51. Progresivamente, la
regulacin y el financiamiento favorecen una mayor competencia entre
universidades por (ms o mejores) estudiantes y acadmicos, por proyectos de
investigacin e innovacin cientfica o tecnolgica, por cantidad e impacto de sus
publicaciones, por sus resultados de acreditacin, y por proyectos de
fortalecimiento institucional o innovacin acadmica reforzando la accin de los
mercados universitarios, que crecientemente distribuyen dinero pblico. Adems,
permite hacer patente los efectos de tales cambios en la operacin del sistema,

51 Ver Musselin & Teixeira (2014:2).

complementando las teoras que han descrito la evolucin de las polticas

sectoriales y su impacto en la integracin del sistema de educacin superior.
Tambin permite advertir que existen importantes divergencias entre las agendas
sectoriales que los gobiernos comunican y las medidas concretas de poltica que
ejecutan, abriendo nuevas posibilidades de indagacin. En fin, el estudio revela dos
aspectos de la experiencia chilena que han sido raramente discutidos en la literatura
especializada y sobre los cuales vale la pena detenerse un instante: la falta de
mantencin de los instrumentos en ejecucin dentro de un contexto variable y la
consistente alineacin que se produce entre instrumentos usados y resultados
producidos, no obstante las fluctuaciones de la agenda sectorial y de los discursos
que justifican la introduccin de tales objetivos e instrumentos.
Lo primero sugiere la importancia de evaluar y ajustar peridicamente los
instrumentos en operacin, algo que los gobiernos advierten pero que raramente
enfrentan. Como en otras latitudes, la cultura poltica chilena favorece la
introduccin de nuevas polticas que ataquen problemas emergentes en la
expectativa que los problemas ms antiguos perdern gradualmente su importancia.
Los problemas estructurales que presenta la operacin del licenciamiento (Consejo
Superior de Educacin, 2006), el mayor compromiso fiscal que ha significado el
crdito con aval del estado (World Bank, 2011; Len & Peafiel, 2014) y la
decreciente eficacia de la acreditacin (Salazar, 2013:214) son ejemplos de polticas
que, habiendo tenido un importante impacto en el sector, han ido produciendo
resultados muy distintos de los perseguidos con su introduccin. Esa falta de
mantencin se hace ms evidente en un contexto en permanente transformacin, en
que las universidades propenden a adoptar una actitud utilitaria frente a los
gobiernos: se ajustan formalmente a los requerimientos que se les hacen mientras
una parte significativa de su operacin permanece fuera del escrutinio pblico
(Salazar & Leihy, 2014). Si el gobierno quiere proyectar una agenda que retiene
elementos significativos de polticas previas (como el sistema de aseguramiento de
la calidad y el crdito con aval del estado) es importante que haga una revisin
sustantiva de ellos de manera de alinear adecuadamente objetivos y resultados.
Lo segundo, a su vez, se relaciona con una cierta simetra que se observa
entre los mecanismos elegidos y los resultados que se obtienen de la accin pblica.
En la medida que los gobiernos confan en instrumentos de poltica que estimulan la
competencia y refuerzan la creciente centralidad de los mercados, las universidades
no tradicionales expanden progresivamente su operacin capturando una
proporcin creciente del financiamiento pblico. Obviamente, la distribucin de la
matrcula est lejos de ser homognea al interior de ambos grupos de instituciones,
coexistiendo universidades muy diferentes en cada uno de ellos. No obstante, es
importante tomar nota que la matrcula total de las universidades no tradicionales
supera la de sus contrapartes del CRUCH a contar de 2010 (SIES, 2014:58). Esa
situacin contrasta marcadamente con la que se apreciaba en 1990, cuando el sector
tradicional concentraba ms del 80% de la matrcula universitaria (Rolando,
Salamanca & Aliaga, 2010:8).
La accin gubernamental no es la nica causa del menor crecimiento que
experimenta el sector tradicional en un periodo marcado por la constante expansin

del financiamiento pblico y privado disponible para las universidades. En la mirada

de las instituciones ms prestigiosas, su posicionamiento se asocia estrechamente a
su alta selectividad. Por eso, la expansin sostenida de la matrcula conlleva un
riesgo inaceptable para ellas. Otro grupo de organizaciones tradicionales no contaba
con herramientas y capacidades esenciales para gestionar su crecimiento, lo
redund en experiencias fallidas que afectaron la estabilidad del gobierno interno
en algunas universidades estatales (Zapata et al., 2003). Un tercer grupo de
universidades tal vez el ms numeroso no parece haber advertido las
posibilidades que se abran (en el contexto de un sistema que contina creciendo
por largos periodos) o no parece haber logrado el consenso interno necesario que
demanda iniciar un proceso sistemtico de expansin. Resulta, sin embargo,
interesante constatar la ausencia de un plan o proyecto comn para un crecimiento
ordenado de la oferta formativa entre gobierno y universidades tradicionales,
quizs la primera opcin disponible cuando una administracin aspira a acometer
un esfuerzo sostenido en esta direccin. En todo caso, tal proyecto era inviable si el
gobierno aspiraba simultneamente a expandir la matrcula y que esa expansin se
financiara con gasto privado (lo que implicaba, desde el punto de vista de las
universidades tradicionales, someter el desarrollo de su matrcula a la
incertidumbre de la capacidad de pago de sus postulantes). Ahora que la
contribucin pblica a la educacin superior es la principal fuente de financiamiento
del sector, es probable que una iniciativa de este tipo sea viable si el gobierno an
apuesta por la expansin de la participacin.
La experiencia chilena tambin muestra que el proceso de expansin que
describe Smelser puede verse afectado por diferentes factores. Ellos parecen tener
la capacidad de acelerar o retardar las consecuencias expansivas asociadas al
crecimiento por adicin. Algunos pueden ser de naturaleza estructural. As ocurre,
por ejemplo, con el rol que cumple la competencia en la articulacin del sector52.
Cuando la expansin de la matrcula tiende a concentrarse en instituciones privadas,
se producen dos consecuencias importantes. Ellas atraen una mayor proporcin de
los recursos pblicos destinados a ayudas estudiantiles que, satisfechas las
condiciones elementales para una docencia universitaria moderna, se convierten
frecuentemente en recursos de libre disposicin para sus gestores. A su vez, sus
estrategias para mantener y expandir su participacin sectorial a travs del
mercado se vuelven hegemnicas (Wrner & Santander, 2012; Simburger, 2013).
No slo se reconoce la efectividad de sus prcticas de reclutamiento, sino tambin el
impacto transversal de stas: influyen en las decisiones de postulacin de un
contingente ms amplio de estudiantes, afectando crecientemente la selectividad
que haba caracterizado la matrcula de muchas instituciones tradicionales. Varias
de ellas, en consecuencia, han replicado estas estrategias competitivas para
asegurar sus nichos tradicionales de postulantes.
De esa forma, la competencia pasa a ser una condicin estructural que facilita
la privatizacin de la educacin superior chilena. sta, a su vez, hace ms intensa la

52 De la misma manera, podra observarse la evolucin de otras estructuras sociales que condicionan

el funcionamiento de la educacin superior chilena, como ocurre con un proceso poltico elitista y la
legitimacin de un discurso sobre la modernizacin de la educacin superior (ver Salazar, 2013).

competencia por recursos y reputaciones entre universidades, permitiendo una

expansin ms rpida de la matrcula como resultado. As lo confirman los datos del
Ministerio de Educacin: si entre 1983 y 1993 la matrcula sectorial creci a una
tasa anual promedio de 4,3%, entre 1993 y 2003 lo hizo a una tasa de 6,8%, slo
para seguir creciendo a una tasa de 7,6% en el periodo 2003-2013 (SIES, 2014;
Rolando, Salamanca & Aliaga, 2010). Es cierto que la rapidez de la expansin
comienza a decrecer en el ltimo periodo, y que una parte significativa de este
crecimiento durante la ltima dcada se explica por la expansin del financiamiento
estatal para ayudas estudiantiles, pero es difcil no entrever que el crecimiento ms
rpido de la matrcula tambin tiene que ver con el desarrollo de capacidades en la
mayora de las universidades para desenvolverse en mercados competitivos. Que la
mayora de los nuevos postulantes termine cursando estudios en universidades no
tradicionales tampoco es una sorpresa. En 2014, el nmero de sedes y campus que
mantienen (ciento once) y de programas que imparten (seis mil seiscientos sesenta
y cuatro) excede largamente la oferta tradicional (cuarenta y cinco sedes y campus
que, en conjunto, dictan cuatro mil doscientos sesenta y ocho programas) (SIES,
2014).
Este proceso de privatizacin se desarrolla en fases interconectadas. Primero
se multiplican rpidamente los proveedores privados debido a una gran demanda
insatisfecha y una amplia capacidad de pago disponible. Luego, en la medida que van
asegurando su autonoma, ellos expanden significativamente su oferta de
programas y su matrcula de manera de asegurar su sustentabilidad de largo plazo y
consolidando las bases de un mercado competitivo del pregrado. La tercera fase de
este proceso corresponde a la profesionalizacin de la gestin universitaria, an
inconclusa53. En la medida que muchas universidades se ven en la necesidad de
aumentar su eficiencia para mantener o expandir su nivel de influencia sectorial,
desarrollan nuevas polticas, estrategias y sistemas de administracin e incentivos
que, muchas veces, se inspiran en modelos empresariales de gestin.
El caso chileno, entonces, permite ilustrar la relacin que se produce entre
competencia y privatizacin en un sistema en educacin superior en expansin.
Aunque es difcil calcular el crecimiento que pudo haber tenido la educacin
superior de no mediar un significativo impulso privatizador (iniciado en la
formacin de instituciones privadas, pasando por la proliferacin de sus programas
educativos y concluyendo con la importacin de lgicas de gestin empresarial a la
direccin de las universidades), es ms o menos evidente que el crecimiento del
sistema sera ms limitado.
Por otra parte, al enfocarse en la variacin de los elementos estructurales
que afectan la coordinacin de la educacin superior, el modelo de anlisis de
Smelser presta una menor atencin a los actores que han sido claves para
determinar la trayectoria de los elementos estructurales que articulan la
coordinacin sectorial en el caso chileno. Esa relativa ausencia limita una mejor
comprensin de las dinmicas que han permitido tal evolucin hacia una regulacin

53 Smelser (2013:59) observa que esta forma de privatizacin equivale a la corporatizacin de la

universidad.

integrada y de mercado. Como sugiere Anthony Giddens (1984), las estructuras

sociales se actualizan por medio de las personas y sus acciones. A travs del
ejercicio de diferentes formas de poder, ellas impregnan sus ideas, valores e
intereses en la conformacin de la vida social. Evidentemente, la regulacin y las
polticas no escapan de esa regularidad. La literatura especializada ha desarrollado
diferentes metforas para dar cuenta de las maneras en que la accin colectiva
incide en la conformacin formal y prctica de la regulacin a travs de mecanismos
no disruptivos (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999; True, Jones & Baumgartner, 1999;
Zahariadis, 1999). En particular, diversos anlisis han enfatizado el influjo de las
comunidades epistmicas54, la operacin de los regmenes de poltica55 y el
liderazgo de los emprendedores de las polticas56 en la transformacin de mltiples
regulaciones sectoriales.
La creacin de agencias pblicas independientes ha sido una constante en el
desarrollo de las polticas de educacin superior en Chile, desde la creacin del
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas en 1952. Algunas asignan
financiamiento pblico sobre base competitiva (CORFO y CONICYT), otras
supervisan y evalan el desarrollo de diferentes grupos de instituciones de
educacin superior (CNA y CNED), y otras adems constituyen foros de dilogo
sectorial (CRUCH). Generalmente son creadas por ley y su integracin tiende a ser
mixta: en ellas convergen acadmicos, representantes institucionales y del gobierno.
Salazar (2013) ha documentado la influencia que tales agencias pblicas autnomas
han ejercido en la evolucin de las polticas de aseguramiento de la calidad y en el
sesgo que stas van crecientemente tomando en pos de favorecer el desarrollo de la
educacin superior privada. Luego que el gobierno del presidente Aylwin abandona
su agenda para revisar el marco regulatorio de la educacin superior durante la
primera mitad de la dcada de los noventa, quienes integraban el Consejo Superior
de Educacin definen que su misin consiste en legitimar el nuevo sector privado y,
por eso, elaboraron un modelo de supervisin para los nuevos proveedores que se
orientaba explcitamente en esa direccin (Salazar, 2013:141). Por otra parte, el
diseo del nuevo marco para el aseguramiento de la calidad (que prepar la
Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado en 2002), entrega la acreditacin de
programas de pregrado a agencias privadas de acreditacin. Adems de la aprensin
sobre la carga de trabajo que el nuevo marco impondra sobre la nueva agencia
nacional, los miembros de esa instancia que replica la estructura de liderazgo y
membresa que tuvo el primer Consejo Superior de Educacin estimaron que era
necesaria una mayor descentralizacin del sector (Salazar, 2013:186). Estos dos
ejemplos dan cuenta de la capacidad de algunos actores situados en agencias
pblicas autnomas para incidir en el diseo e implementacin de polticas que han
sido pivotes para explicar la trayectoria que experimenta la coordinacin sectorial.
Qu explica esta capacidad de ejercer una influencia determinante en la
configuracin de las polticas? Por una parte, la posicin de estos actores para
incidir en la regulacin sectorial era slida. Ellos tenan acceso expedito a miembros

54 Ver Haas (1992), Meijerink (2005) y Kisby (2007).
55 Ver Bleiklie (2006).
56 Ver Hira & Hira (2000).

clave de la coalicin poltica en el gobierno. Adems, sus opciones se alineaban con

la agenda para la reforma de la educacin superior impulsada por importantes
agencias internacionales, lo que les permita validar tcnicamente las opciones
tomadas. Esa combinacin de legitimidad poltica y tcnica hace que su influencia en
la poltica sectorial sea significativa. Al mismo tiempo, tal agenda era funcional a las
ideas que orientaban a los equipos a cargo de la poltica econmica de la coalicin.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que las universidades tradicionales no
tuvieron ni la voluntad ni la capacidad de incidir en esa agenda de modernizacin.
Luego de la recuperacin de la democracia, la mayora de ellas se vuelca hacia a la
conformacin y legitimacin de sus agendas de desarrollo institucional, mientras
presionan al gobierno para ampliar su acceso al financiamiento pblico.
Evidentemente, el estudio de la coordinacin sectorial necesita incorporar estas
consideraciones para dar cuenta de las dinmicas sociales que estn en juego tras el
cambio que van sufriendo los elementos que estructuran las relaciones entre
universidades, mercados y gobiernos.
Qu perspectivas se abren para el futuro de la coordinacin sectorial? La
rpida erosin que ha experimentado la legitimidad de la agenda para la
modernizacin de la educacin superior asociada a la creciente disfuncionalidad
de los principales instrumentos de poltica en operacin, en el marco de un sector
que ha experimentado severas transformaciones estructurales durante las ltimas
dcadas sugiere que nos encontramos en transicin hacia una nueva fase de la
poltica sectorial. Desde la perspectiva del gobierno, la opcin de mantener el status
quo no parece una alternativa fcil de sostener. Necesita mostrar una cierta
proactividad antes que otros actores polticos le arrebaten la agenda educacional.
Enfrenta, por eso, la disyuntiva entre completar la integracin pblico/privada del
sector o favorecer el desarrollo del sector tradicional o estatal.
La primera opcin dirige la poltica pblica hacia una privatizacin ms
profunda de la educacin superior que, inevitablemente, coloque a los gobiernos en
posicin de perder control sobre la agenda sectorial a pesar del significativo
compromiso financiero que representa la batera de instrumentos en aplicacin,
incluyendo la nueva poltica de gratuidad. Adems, implica culminar la integracin
de los sistemas de financiamiento y regulacin y avanzar hacia la conformacin de
nuevos foros sectoriales donde el gobierno pueda dialogar con todos los actores del
sistema. Aunque es la opcin ms cercana al status quo (pues asume proyectar las
polticas en aplicacin), es posible que este curso de accin enfrente una importante
resistencia desde las organizaciones estudiantiles y la mayora de las universidades
tradicionales.
La segunda opcin exige an ms trabajo. Supone el diseo de un nuevo set
de instrumentos que favorezcan y faciliten el desarrollo del sector tradicional (o
parte de l) privilegiando la inversin pblica en esas instituciones. Posiblemente,
esta opcin demande avanzar hacia la formacin de sistemas multicampus que
articulen la accin de varias organizaciones a travs de mecanismos explcitos de
coordinacin regulatoria y financiera. Qu fines podra perseguir el gobierno en
este escenario? Podra querer mantener la actual tasa de participacin,
compensando la potencial disminucin de la matrcula (en las universidades que no

participan del CRUCH) a travs de una expansin equivalente de la oferta

tradicional. Adems, podra buscar producir ms y mejor ciencia local, apoyando el
trabajo de universidades tradicionales que quieran ampliar o consolidar su
capacidad investigativa mediante el fortalecimiento de su base tecnolgica y la
multiplicacin estratgica de sus mejores equipos de investigacin. Esta opcin
enfrenta obstculos importantes. Por lo pronto, supone que las universidades
tradicionales estn dispuestas a expandir significativamente su oferta acadmica, lo
que parece poco probable entre el grupo de instituciones ms prestigiosas: se trata
de una estrategia que, precisamente, tiende a afectar negativamente su reputacin.
Las universidades que no participan del CRUCH seguramente usarn toda su
influencia poltica y social para bloquear esta agenda que pone en riesgo su
desarrollo. Con todo, vale la pena tener en consideracin que nuevos estudios
sugieren que sera significativamente ms barato que el gobierno transfiriera las
ayudas estudiantiles directamente a las universidades, en vez de seguir operando a
travs del mercado financiero en el modelo que ha impuesto el crdito con aval del
estado (ver Orellana & Sanhueza, 2016).
Es todava difcil entrever si el actual gobierno tomar alguna de estas
opciones o si, en cambio, dejar tal decisin a la prxima administracin. Lo ms
probable, sin embargo, es que se insista en reparar los instrumentos de poltica en
operacin, particularmente en ayudas estudiantiles, regulacin de la calidad y
asignacin competitiva de proyectos de mejoramiento, desarrollo, innovacin o
investigacin desde distintos fondos pblicos. Tambin es posible que se
introduzcan nuevos mecanismos para monitorear la operacin de los proveedores
de educacin superior, especialmente en temas de gestin financiera57. Con todo, es
muy probable que estas medidas propendan a prefigurar una de las alternativas
polticas disponibles hoy, pues se trata de herramientas que han sido intensamente
utilizadas durante la ltima dcada y que han facilitado la convergencia regulatoria
del sector a travs de la competencia. Por otra parte, apostar por una
reconfiguracin sustantiva de tales instrumentos parece difcil. La acreditacin
institucional, por ejemplo, se apoya en un modelo de evaluacin fundado en la
autorregulacin con nfasis en el mejoramiento continuo (Kells, 1992; Lemaitre,
2004). Hacerla obligatoria implica revisar su lgica interna as como reemplazar los
mecanismos que dispone para recoger y validar la informacin que funda los juicios
evaluativos de la agencia nacional. Sin esos cambios (que demandan otra tecnologa
evaluativa que el pas todava no conoce), las consecuencias que asocien a las
decisiones de acreditacin aumentarn la presin sobre las universidades para
controlar ms estrictamente la informacin que se entregue a las agencias de
evaluacin externa. Una mayor presin por resultados destacados en acreditacin
tambin puede terminar de socavar un sistema cuya legitimidad social ya est
daada a propsito de los casos de corrupcin detectados en la Comisin Nacional
de Acreditacin (Salazar, 2013).
Desde el prisma de las universidades, las opciones tambin parecen
limitadas. Las instituciones tradicionales pueden presionar al gobierno para que

57 As, por lo dems, lo recomend el panel de expertos que convoc el Ministerio de Educacin (ver

Araneda et al., 2012).

opte por privilegiar su desarrollo, aunque es posible que ellas mismas traten de
acotar esa alternativa. Evidentemente, las universidades ms prestigiosas evitarn
someterse a una agenda de transformaciones que por incluir metas muy
ambiciosas o de muy corto plazo no puedan administrar. Algunas instituciones
tradicionales, por su parte, tratarn de privilegiar estrategias e instrumentos de
poltica que parezcan ms afines a su propio ideario. En caso que el gobierno opte
por completar la integracin pblico/privada, las tradicionales tendran que
aprender a vivir en un ethos regido por la competencia, lo que implica revisar sus
sistemas de gobierno y administracin. Muchas transitarn desde un modelo
colegial/burocrtico hacia otro ms decididamente gerencial, debilitando de paso su
propia cultura acadmica. Las universidades que no participan del CRUCH tambin
enfrentan desafos importantes. Por lo pronto, debern asumir que su mayor
dependencia del subsidio pblico conlleva ms compromisos de rendicin de
cuentas. Nuevos controles burocrticos y mecanismos de monitoreo afectarn su
capacidad de gestin, limitando su eficiencia y su capacidad de respuesta a cambios
en el entorno, atributos propios que tienen en especial estima. Pocas universidades
no tradicionales estarn dispuestas a limitar de esta forma su autonoma y poder de
decisin. Si, por el contrario, enfrentan un escenario en que su acceso al subsidio
pblico se termina o limita severamente, ellas posiblemente debern reducir la
escala de su operacin o explorar nuevas fuentes privadas de ingresos.
Luego de ms de tres dcadas de polticas modernizadoras, la educacin
superior chilena parece acercarse a una crisis de direccin que posiblemente dar
origen a una nueva organizacin de la coordinacin sectorial. Las dos alternativas
disponibles para enfrentarla son, en buena medida, incompatibles pues responden a
visiones ideologas antagnicas. Tampoco se observan soluciones alternativas
disponibles a corto plazo. Sea que se profundice el proceso de privatizacin o se
privilegie el desarrollo del sector tradicional, la agenda que el gobierno adopte
tender a romper el principio de neutralidad de las polticas que prevaleci durante
la tercera fase de esta trayectoria. El resultado puede ser una reconfiguracin
importante de la morfologa de la educacin superior chilena. El estudio de tal
transformacin podra requerir nuevas herramientas metodolgicas capaces de
registrar ms ntidamente la ambigua y compleja realidad en que se despliega la
poltica pblica para las universidades.

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