O Estruturalismo Latino-Americano Octávio Rodrigues

too3.
Octavio Rodrguez
c--A
Prefcio de
Fernando Henrique Cardoso
O estruturalismo
latino-americano
TRADUO DE
Maria Alzira Brum Lemos

REVISO TCNICA DE
TitoRyff
C E P B L
CIVILIZAO BRASILEIRA
Rio de Janeiro
2009
900037111
9037 H 1 - BIBLIOTECA CEPAL
O estrutural ismo
latino-americano
COPYRIGHT
Naes Unidas, 2006
TTULO ORIGINAL EM ESPANHOL
El estructuralismo latinoamericano
CAPA
EGDesign
PROJETO GRFICO
Evelyn Grumach eJoo de Souza Leite
CIP-BRASILCATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATONACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS,RJ
R619e
Rodrguez, Octavio
O estruturalismo latino-americano / Octavio Rodrguez; traduo
Maria Alzira Brum Lemos. - Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2009.
Traduo de: El estructuralismo latinoamericano
Apndice
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-200-0831-7
1.
Recuperao econmica - Amrica Latina. 2. Amrica Latina - Pol
tica econmica. I.Ttulo.
08-4694
CDD - 338.98
CDU - 338.1(81)
Todos os direitos reservados. Proibida a reproduo, o armazenamento ou a

transmisso de partes deste livro, atravs de quaisquer meios, sem prvia
autorizao por escrito.
Direitos desta traduo adquiridos pela

EDITORA CIVILIZAO BRASILEIRA
Um selo da
EDITORA RECORD LTDA.
Rua Argentina 171 - 20921-380 - Rio de Janeiro, RJ - Tel.: 2585-2000
PEDIDOS PELO REEMBOLSO POSTAL
Caixa Postal 23.052 - Rio de Janeiro, RJ - 20922-970
Impresso no Brasil
2009
Sumrio
11
AGRADECIMENTOS
APRESENTAO
13
PREFCIO EDIO BRASILEIRA

INTRODUO GERAL
17
23
I. AS CONTRIBUIES ANALTICAS CONSIDERADAS 2 5

II. OS POSICIONAMENTOS METODOLGICOS E SUA RELEVNCIA
40
1. Posicionamento de base econmica 41

2. Posicionamento das cincias sociais 48
III. A UNIDADE DO ESTRUTURALISMO LATINO-AMERICANO
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 59
53
PARTE I
Os fundamentos do estruturalismo latino-americano (anos 1950)

63
introduo
1. A concepo do sistema centro-periferia 77

I. UMA NOVA VISO DO SUBDESENVOLVIMENTO
79
1. O desenvolvimento para fora 81

2. O desenvolvimento para dentro 82
3. A dinmica do sistema: o desenvolvimento desigual 84
II. O CONTEDO BSICO E SUAS FORMALIZAES
92
2. A anlise da industrializao perifrica 97

I. A TENDNCIA AO DESEQUILBRIO EXTERNO 100
II. OS PROBLEMAS OCUPACIONAIS 105
1. Tecnologia e progresso tcnico 106
2. A tendncia ao subemprego estrutural 109
5
61
O ESTRUTURALISMO LATINO-AMERICANO
III. OS DESEQUILBRIOS GERADOS NA AGRICULTURA 114

IV. AS RECOMENDAES DE POLTICA ECONMICA 119
ANEXO. PROBLEMAS OCUPACIONAIS: APNDICE MATEMTICO
122
3. A teoria da deteriorao dos termos de troca 129

I. VERSO CONTBIL 132
1. Pressupostos e definies 132
2. O significado da deteriorao dos termos de troca 135
II. VERSO CICLOS 137
1. Ciclos, preos e rendas 137
2. O ciclo de crescimento nos centros e seus efeitos sobre a periferia 139
3. A transferncia dos efeitos das contraes cclicas para a periferia 141
4. A deteriorao e os ciclos econmicos 143
III. VERSO INDUSTRIALIZAO 145
IV. AS PRINCIPAIS CRTICAS 156
1. Deteriorao e bem-estar 157
2. A deteriorao e os problemas de medio 159
3. As causas da deteriorao 162
4. Sobre o enfoque estruturalista da inflao
I. A OPOSIO AO ENFOQUE MONETARISTA 169
II. AS CATEGORIAS DE ANLISE 173
III. O PROCESSO INFLACIONRIO 176
167
PARTE II
O desenvolvimento e as transformaes sociais

(anos 1960 e 1970) 187
INTRODUO 189
5. Desenvolvimento e estrutura social 205

I. O ESTRANGULAMENTO EXTERNO 209
1. Reconsiderao do desequilbrio externo 209
2. Anlise do estrangulamento externo 211
II. O ENFOQUE CEPAL-PREBISCH 215
1. A dinmica dos centros: um breve referente 216
2. A suficincia dinmica na periferia 218
3. A insuficincia dinmica 221
4. Os fatores sociais 226
6
S UMRIO
230
1. Bases analticas: o paradigma weberiano 231
2. As condies sociais do desenvolvimento econmico 235
3. Perspectivas do desenvolvimento latino-americano 239
ANEXO 1. SOBRE O MODELO DE HARROD 249
III. U M ENFOQUE NEOWEBERIANO
ANEXO 2. ESTRANGULAMENTO EXTERNO E OSCILAES CONJUNTURAIS
252
6. Desenvolvimento, mudana social e estrutura poltica.

O enfoque da dependncia 259
I. AS RELAES METRPOLE-SATLITE 263
II. A DEPENDNCIA C O M O RELAO ESTRUTURAL INTERNO-EXTERNA
III. BREVES CONTRASTES 275
ANEXO. OS PROCESSOS SOCIOPOLTICOS NA AMRICA LATINA 278
268
7. Os estilos de desenvolvimento e suas bases analticas 311

I. O PAPEL DA DEMANDA NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO.
A PERSPECTIVA DE FURTADO 315
II. O ENFOQUE DOS ESTILOS DE DESENVOLVIMENTO 321
1. A noo de estilos em Anbal Pinto

III. A CONTROVRSIA EMERGENTE: ESTANCAMENTO OU NOVO ESTILO?
IV.
331
1. Os freios acumulao 332

2. Crtica ao estagnacionismo 335
3. A mudana no estilo de desenvolvimento: o enfoque de
Serra e Tavares 338
COMENTRIOS FINAIS 341
8. A transformao industrial e suas bases sociopolticas 347

I. O CAPITALISMO TARDIO 349
1. Apontamentos preliminares 350
2. Emergncia e conformao do capitalismo tardio 352
II. INDUSTRIALIZAO AVANADA, MERCADO E FRAES DO CAPITAL
1.
2.
3.
4.
362
Emprego e salrios na industrializao recente 364

Setores industriais e estruturas de mercado 376
Desproporesprodutivas e tendncias cclicas 385
O Estado e a viabilizao do desenvolvimento industrial 394
9. Desenvolvimento e cultura. A perspectiva de Celso Furtado 405

I. O PROCESSO DE SUBDESENVOLVIMENTO 408
II. DESENVOLVIMENTO E CULTURA 415
7
419
III. SOBRE A CIVILIZAO INDUSTRIAL
1. Antecedentes 420
2. Os principais traos esua significao 423
IV. CENTROS E PERIFERIA: ESPECIFICIDADES DE SEUS DESENVOLVIMENTOS
CULTURAIS 428
V.
1. Os centros: a idia de progresso 429

2. A periferia: a idia de desenvolvimento 431
O DESENVOLVIMENTO ENDGENO 435
10. A democracia e seus contedos 449

I.
PREBISCH: NOVAS BASES PARA A CONSOLIDAO DEMOCRTICA AS

SOCIEDADES PERIFRICAS 452
11. MEDINA: NOVA VISO DA DEMOCRACIA E DE SEUS CONTEDOS 462
III. CARDOSO: MOVIMENTOS SOCIAIS E REIVINDICAO DEMOCRTICA
IV. REEMERGNCIA DO JUSNATURALISMO 474
465
PARTE III
O neo-estruturalismo e a agenda do desenvolvimento

(dos anos 1980 ao comeo do sculo XXI) 491
INTRODUO 493
11. O neo-estruturalismo: primeiras bases analticas 509
I.
UMA NOVA VISO DE LONGO PRAZO: AS CONTRIBUIES DE FAJNZYLBER
SU
1. Apresentao geral 512

2 A nova industrializao 514
3 Em tomo do crescimento e da eqidade: reformulao das idias iniciais 524
12. A proposta estratgica dos anos 1990
539
I. A TRANSFORMAO PRODUTIVA COM EQIDADE
542
1. Principais orientaes 544

2. Reconsiderao do marco analtico 555
3. Questes pendentes 560
564
Exportaes e crescimento S65
Polticas comerciais e de desenvolvimento produtivo 566
O contexto institucional 574
Breves consideraes de conjunto 577
II. DESENVOLVIMENTO, INSERO INTERNACIONAL, ESTADO
1.
2.
3.
4.
SU M R I O
13. Globalizao e assimetrias centro-periferia 585

I. AS ASSIMETRIAS TECNOLGICAS 587
II. ASSIMETRIAS E MOBILIDADE DOS RECURSOS 593
595
III. ASSIMETRIAS FINANCEIRAS E CONDUO MACROECONMICA
1. O comportamento dos agentes 596

2. Os ciclos internos 600
3. A caminho de uma macroeconomia para o desenvolvimento 610
ANEXO. A INTERNACIONALIZAO FINANCEIRA: OS FATOS RECENTES
E SEU SIGNIFICADO 615
14. O desenvolvimento como processo integral

I. AS ESTRATGIAS DE TRANSFORMAO ESTRUTURAL
II. DIMENSO SOCIOPOLTICA E CIDADANIA 639
623
626
1. A cidadania como exerccio de direitos 640

2. A participao cidad 641
III. A DIMENSO CULTURAL DO DESENVOLVIMENTO
643
1. As identidades culturais 643

2. O acervo cultural latino-americano 645
IV. DESENVOLVIMENTO INTEGRAL E CRIATIVIDADE
647
15. Para uma renovao da agenda do desenvolvimento

I. A OCUPAO DA FORA DE TRABALHO 659
II. A INSERO INTERNACIONAL 661
III.
IV.
V.
VI.
ASSIMETRIAS FINANCEIRAS E CONDUO MACROECONMICA

RELAES SOCIOPOLTICAS E O PAPEL DO ESTADO 670
IDENTIDADE CULTURAL E DESENVOLVIMENTO 673
A CAMINHO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL 677
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
687
655
667
Agradecimentos
O trabalho aqui apresentado contou com o apoio decisivo da Cepal, con

cedido por intermdio de um convnio entre esta instituio e a Socie
dade Internacional para o Desenvolvimento (SID Uruguai). O convnio
teve incio em abril de 2002. Posteriormente, com a mediao da SID,
foram obtidas colaboraes adicionais da Aladi e do Centro Internacional
de Pesquisas para o Desenvolvimento (IDRC Canad).
Cabe registrar um agradecimento especial a Reynaldo Bajraj. Foi ele
quem concebeu esse convnio a partir da Cepal, e a seguir acompanhou
ininterruptamente as tarefas ao longo do tempo, apoiando, especialmente
por meio de seus comentrios, as sucessivas verses parciais e prelimina
res, at o livro ser concludo, em meados de 2005.
Uma verso completa deste trabalho data de 31 de maro de 2005 e
foi submetida apreciao de dois leitores: Ricardo Bielschowsky e
Ricardo Ffrench-Davis. Ambos merecem os agradecimentos do autor, pois
a maioria das suas sugestes foi incorporada ao texto final, contribuin
do para aprimor-lo significativamente.
Diversos temas especficos foram objeto de consulta a especialistas,
em grande parte funcionrios e ex-funcionrios da Cepal, realizadas tan
to em Santiago como em Buenos Aires, So Paulo, Rio de Janeiro e
Braslia. Em vez da incluso da extensa lista de seus nomes, optou-se
por explicitar aqui a importncia das conversas mantidas com eles para
o melhor entendimento e apresentao desses temas.
O apoio da Cepal permitiu contar com um conjunto de colaborado
res qualificados. Sua presena num projeto do qual participaram ativa
mente se traduziu na elaborao de bom nmero de documentos 22
11
no total , sem dvida muito teis para a abordagem posterior das obras
e temas aqui tratados.
A seguir so listados os nomes desses colaboradores, seguidos de bre
ves referncias s reas analisadas por eles individualmente. Cabe
enfatizar que todos eles com exceo de Gabriel Porcile foram
colegas do autor no Instituto de Economia da Faculdade de Cincias
Econmicas da Universidad de la Repblica, no Uruguai.
scar Burgueo: elos entre desenvolvimento e cultura (Captulos 9 e
14, II-IV).
Csar Failache: internacionalizao financeira e polticas macroeco
nmicas (Captulo 13,111).
Adela Hounie: vises do desenvolvimento a longo prazo elaboradas
no Brasil (Captulo 8); vises prprias do neo-estruturalismo (Cap
tulos 11, 1 2 ,1 3 ,1-II e 1 4 ,1).
Luca Pittaluga: o estruturalismo e o enfoque neo-schumpeteriano da
tecnologia (Captulos 11, 12 e 1 4 ,1).
Gabriel Porcilo: o estruturalismo de uma perspectiva histrica e pol
tica (introdues s trs partes do trabalho); o enfoque da dependn
cia (Captulo 6).
Andrea Vigorito: aspectos metodolgicos (introduo geral); enfoque
dos estilos de desenvolvimento (Captulo 7).
O ctavio Rodrguez
12
Apresentao
Tenho o prazer de apresentar um excelente livro, que enriquecer em

vrios sentidos os seus inmeros leitores.
O estruturalismo latino-americano conta, resenha e analisa um dos
mais frteis desenvolvimentos das cincias sociais do sculo passado, que
conseguiu grande difuso e aceitao entre os especialistas, interessou a
muitos responsveis por polticas pblicas, influenciando grande nme
ro deles, e chamou a ateno de todos os interessados no desenvolvi
mento econmico, social e poltico da regio.
Como o autor destaca, os estruturalistas latino-americanos compartilham
certas posies metodolgicas. O mtodo do estruturalismo latino-ame
ricano leva especialmente em conta as caractersticas reais das situaes ana
lisadas, incluindo seus antecedentes histricos relevantes, em vez de praticar
uma anlise partindo de um conjunto de postulados gerais e abstratos cuja
aplicabilidade se presume independente de lugar, poca e histria. Assim, o
mtodo estruturalista exige em cada caso rduas consideraes acerca do
contexto e dos antecedentes do problema especfico analisado.
Destacados autores latino-americanos aplicaram esse enfoque me
todolgico em diferentes pocas e a temas claramente distintos. O pr
prio Prebisch, a quem se devem contribuies de grande importncia na
teoria do desenvolvimento econmico nos anos 1950, fez contribuies
relevantes nas dcadas posteriores em temas de ordem social. Autores
to diversos como Furtado, Fajnzylber e Medina Echavarra utilizaram e
consolidaram seu desenvolvimento. Esse enfoque disciplinar, como ou
tros casos destacados na economia e em outras cincias, surgiu de con
tribuies independentes, no coordenadas de antemo, e resultou numa
profunda interao entre inmeros cientistas.
13
Embora os estruturalistas latino-americanos no paream preocupados

com a aplicabilidade de seu mtodo para outras regies, este despertou inte
resse em economistas e cientistas sociais tanto em regies subdesenvolvidas
como em pases adiantados. Assim, uma maneira de abordar problemas
socioeconmicos que se recusava a utilizar axiomas de pretenso valor uni
versal e preconizava a especificidade da anlise no tempo e lugar acabou
alcanando, como mtodo, uma difuso generalizada.
Como se ver no texto, Octavio Rodrguez trata o tema com sua
lucidez e erudio conhecidas, guiando o leitor, com elegncia e efi
cincia, pelo fascinante perodo de cinqenta anos durante os quais o
estruturalismo latino-americano foi tomando forma e rendendo frutos.
De acordo com a essncia do enfoque, o autor faz freqentes menes
aos mais importantes acontecimentos da realidade latino-americana desse
longo perodo. Em todo o texto, no qual se entrelaam realidade e teo
ria, propostas e prtica, economia, sociologia e cincia poltica, o autor
usa uma especial capacidade de anlise e de sntese que no se v com
freqncia.
Dessa forma, outro mrito do livro ajudar a ver que a contribui
o do estruturalismo latino-americano vai alm do metodolgico, j
que faz importantes contribuies teoria do desenvolvimento econ
mico e social. O estruturalismo latino-americano torna-se decisivo para
responder questo de quais so as principais causas do subdesenvol
vimento da regio bem como pergunta subseqente do que se pode
fazer para super-lo. O carter polmico dos temas aos quais essas duas
perguntas entrelaadas conduzem, que d lugar a apaixonadas posies
de aprovao ou repdio, com muita freqncia esconde o fato de que
os estruturalistas fizeram contribuies de envergadura para sua dis
cusso e impede com igual freqncia o reconhecimento do carter
cientfico e s vezes brilhante dessas contribuies. O livro de
Octavio Rodrguez pe isso em relevo, o que por si s j o destaca como
um trabalho que, por sua vez, traz uma contribuio original litera
tura sobre o desenvolvimento.
No texto fica claro como a Cepal por excelncia, a casa dos lati
no-americanos e dos amigos do desenvolvimento da regio abrigou e
14
A P R E SE N TA O
deu flego ao nascimento e evoluo do enfoque estruturalista latinoamericano, o que nos leva a um ltimo comentrio. A Cepal, olhando o
presente e o futuro, no pode deixar de notar a vigncia do enfoque dis
ciplinar que o estruturalismo latino-americano nos deixa. Isso no nos
deve surpreender, pois deriva da flexibilidade do seu mtodo em consi
derar as mudanas que ocorrem na situao interna e no contexto exter
no de cada pas ao longo do tempo.
As transformaes que presenciamos na ordem poltica mundial, no
comrcio e na velocidade da mudana tcnica aumentam as distncias
que nos separavam dos pases avanados, e tambm evidenciam novas
brechas. Toma-se conscincia de novos problemas, como o do meio
ambiente, e assiste-se a novas e renovadas reivindicaes sociais, o que
torna mais rica, complexa e difcil a agenda das polticas pblicas.
Tudo isso obriga a tambm lanar um novo olhar sobre o fenmeno
do subdesenvolvimento. Bem se poderia dizer que o mundo do ps-guerra
sofreu mudanas de fundo similares e que o estruturalismo ajudou a
compreend-las e a enfrent-las. Por que lhe negar a oportunidade de
ser igualmente til agora? Na verdade, os trabalhos atuais da Cepal, suas
pesquisas e publicaes, fazem bom uso do legado do estruturalismo la
tino-americano, do qual ela beneficiria direta. Acreditamos que este
livro ser muito til para colocar esse legado ao alcance dos muitos inte
ressados no desenvolvimento da regio.
H mais por dizer, mas um prlogo no pode ser uma resenha com
pleta ou uma crtica do livro em si, muito menos de uma obra da densi
dade analtica como a que Octavio Rodrguez apresenta. E prudente
passar ao autor o uso da palavra.
Jos Luis Machinea
Secretrio-executivo da Cepal
15
Prefcio edio brasileira
A obra de Octavio Rodrguez chega s livrarias brasileiras em boa hora.

Boa porque resgata o pensamento da Cepal e boa porque o Brasil ter
de definir novas estratgias para enfrentar os desafios de uma economia
mundial que, se ainda no sinocntrica, pelo menos j no est mais
centrada exclusivamente nos Estados Unidos e nem mesmo apenas no
eixo Estados Unidos-Japo-Unio Europia. Mas no s isso: poucas
vezes houve uma anlise to abrangente, conscienciosa e correta a res
peito de uma escola de pensamento como a que se faz neste volume.
Com efeito, Octavio Rodrguez resume, organiza o pensamento so
bre a Cepal e levanta a bibliografia pertinente desde os tempos de ouro
quando o vigor intelectual e a experincia prtica de Raul Prebisch
faziam daquela organizao um marco de criatividade at hoje. O re
conhecimento das idias iniciais da Cepal e, sobretudo, da viso de
Prebisch quanto polaridade centro-periferia no representa propria
mente novidade. algo notvel, entretanto, mostrar que o pensamento
original da Cepal era complexo e pertinente, germinou, contagiou ou
tros centros e continua vivo, com as adaptaes que as mudanas hist
ricas impem.
Com cuidado semelhante ao utilizado para analisar os primeiros pas
sos cepalinos, Octavio Rodrguez evidencia como eles se desdobraram
no decorrer do tempo, incorporando na anlise o que chamou de
enfoque da dependncia, assimilando as contribuies de Celso Fur
tado, dando ouvidos voz sbia de Medina Echavarra, que com seu
pensamento liberal fazia contraponto anti-reducionista s vises economicistas, e assim por diante. Mostra tambm como o pensamento
cepalino, em seu desenvolvimento consecutivo, incidiu sobre outros
17
ncleos de produo de conhecimento, a exemplo da Universidade de

Campinas, onde Maria da Conceio Tavares, Jos Serra, Joo Manuel
Cardoso de Mello e Luiz Gonzaga Belluzzo elaboraram seus trabalhos
de histria econmica e suas anlises do processo de desenvolvimento.
Nos captulos subseqentes, o autor acompanha, dcada por dcada, a
constante reviso do estilo de pensamento da Cepal.
Do estudo pormenorizado dos desdobramentos do pensamento cepalino, ressalta a persistncia de uma viso, que nem sempre foi acom
panhada da formalizao habitual nas cincias econmicas, mas mostrou
sua validade: a abordagem histrico-estrutural. Ao pensamento origi
nal de Prebisch acrescentaram-se novas dimenses. Ganhou importn
cia a anlise dos tipos de articulao entre os diferentes setores sociais
da periferia com suas contrapartes no centro e das distintas formas de
dependncia da decorrentes. Celso Furtado, alm das contribuies
diretas ao marco central do pensamento cepalino, enriqueceu o histrico-estruturalismo nos anos 1980 realando a importncia dos fato
res culturais no processo civilizatrio tpico do capitalismo. Anbal
Pinto, por sua vez, chamou a ateno para a especializao e a hete
rogeneidade estrutural como caractersticas distintivas do subdesenvol
vimento latino-americano, a partir das quais a histria da regio poderia
ser explicada.
To importante quanto a reavaliao dessas diferentes contribuies,
ou talvez ainda mais, por se tratar de pessoa morta prematuramente cuja
obra notvel menos conhecida no Brasil, a anlise do trabalho de
Fernando Fajnzylber, que balizou o pensamento da Cepal a partir dos
anos 1980. Este economista deu Cepal a chave para a compreenso do
mundo atual, marcado pela globalizao econmica. Seus estudos sobre
o efeito dinmico das inovaes tecnolgicas e sobre o papel decisivo
que desempenham para manter a dominao das economias centrais
bem como para, eventualmente, abrir novos caminhos para as econo
mias emergentes permitiram Cepal acompanhar a dinmica do
mundo contemporneo. Ou seja, o mundo ps-revoluo da microeletrnica e da informtica, com extraordinria expanso dos meios de
transporte e dos meios de comunicao.
18
Nada nessas evolues do pensamento cepalino nega, seno que

complementa, a viso originria de que as diferenas entre centro e pe
riferia, entre economias maduras e emergentes, desenvolvidas e subde
senvolvidas ou como se as queira qualificar no decorrem apenas
de um jogo marcado por conjunturas de mercado ora favorveis ora des
favorveis. Estas ocorrem, mas a capacidade de reao frente a elas de
pende de situaes histricas que criaram estruturas assimtricas, sem
cuja mudana as diferenas de oportunidades persistiro, a despeito das
transformaes tecnolgicas que ocorram nos pases de economia peri
frica e mesmo da possibilidade de algum catch-up logrado com a apro
priao ou a adaptao criativa de avanos tecnolgicos.
A partir dos anos 1990, entrando no sculo XXI, o pensamento
cepalino desloca o seu foco para os temas da redistribuio de renda e
da eqidade (presentes, alis, embora com menor nfase, desde a dcada
de 1950) e passa a abarcar a questo do meio ambiente. Na fase mais
recente, aos nomes de economistas com sensibilidade social, como Jos
Antonio Ocampo e sem esquecer a presena constante de Enrique
Iglesias, que foi herdeiro do legado institucional de Prebisch , somamse as contribuies de pensadores com formao e interesses mais
abrangentes nas cincias sociais, como Ernesto Ottone e Fernando
Caldern. As contribuies de todos eles encontram a devida ateno
neste abrangente volume da histria do pensamento econmico-social
latino-americano.
de sublinhar que Octavio Rodrguez, nos captulos finais, volta a
alguns problemas que, embora no diretamente relacionados com o pen
samento da Cepal, foram tratados por pessoas que, de um ou outro
modo, estiveram ligadas quela instituio. Os temas da democracia, da
participao, da cidadania, dos movimentos sociais, testemunham que
os intelectuais que formaram o ncleo do pensamento da Cepal no eram
comprometidos apenas com uma viso, mas com a busca de uma es
tratgia capaz de assegurar aos pases de economia perifrica outro e
melhor patamar de desenvolvimento.
Nos captulos iniciais, Rodrguez discute aguda e pormenoriza
damente os elementos que compunham as polticas propostas por
19
Prebisch e por seus colaboradores para que tal objetivo fosse consegui
do. Na poca, era claro que sem aumentar a densidade de capital por
homem empregado, sem, portanto, investimento em setores de alta
tecnologia, sem a industrializao, sem os requisitos para isso (acumula
o de capitais, estmulos ao mercado, ao governamental, participao
pblica nos investimentos sem constranger a ao privada etc.) o salto
no seria dado. Em alguns pases da regio os dirigentes tiveram um re
lativo sucesso ao adotar, de modo claro ou de maneira velada, conscien
te ou inconscientemente, alguns desses postulados. Nem todos os pases,
por certo, conseguiram diferenciar estruturalmente suas economias, dei
xando de ser apenas primrio-exportadoras para, com base no mercado
interno, aprofundarem-se na rota da industrializao. Mas bem ou mal
houve transformaes importantes nos ltimos cinqenta anos. Agora,
diante do desafio da globalizao, certos pases dispem de mais possi
bilidades do que no passado para diminuir as assimetrias estruturais.
A voga exportadora, a abertura das economias ao mercado interna
cional, a presena da imensa massa de consumidores asiticos, especial
mente na China, elevaram os preos das matrias-primas, notadamente
dos metais, dando a impresso de que o ponto de partida das teorias
cepalinas a tendncia queda constante dos preos das commodities
em contraste com o dos produtos industrializados perdeu vigncia.
cedo para afirmar isso. Mas indiscutvel que o mundo globalizado e
multipolarizado, pelo menos na economia, traz um novo desafio: a eco
nomia chinesa, que puxa o boom das commodities, tambm barateia os
produtos industrializados, via aviltamento dos salrios. Alm disso, o vo
lume de exportaes dirigidas China e o alto preo das matrias-pri
mas colaboram para a valorizao das moedas locais, o que dificultar a
exportao de produtos manufaturados.
Quais sero os efeitos dessa alavanca pendular, que abre espao para
as exportaes de metais e alimentos e diminui as chances de exporta
o de bens industrias, sobre o desenvolvimento das demais economias,
inclusive das demais economias emergentes e das que lutam ainda para
manter o dinamismo de setores industriais constitudos sob o regime de
substituio de importaes? Por um lado, observam-se altas taxas de cres
20
cimento econmico nos pases chamados perifricos, e se nota a vign

cia de baixa inflao mundial; por outro, deslocamento de indstrias para
as zonas onde a mo-de-obra mais barata, que j no so as dos pases
latino-americanos que se industrializaram e, junto com isso, a tentao
nestes de volta ao modelo primrio-exportador.
Os ltimos captulos do livro de Octavio Rodrguez, embora nem sem
pre discutam diretamente esse desafio, do algumas pistas para sua resolu
o. Por mais que um pas em desenvolvimento possa beneficiar-se da
expanso do comrcio externo, quanto mais diversificada for sua economia
e mais complexa sua sociedade, no escapar da necessidade de desenvolver
uma estratgia de poltica econmica baseada na absoro e na criao de
novas tecnologias e na sustentao de suas empresas no mercado global e,
ao mesmo tempo, de expandir o mercado interno e evitar a desnacionalizao
produtiva. Isso no quer dizer repulsa ao capital externo, mas equilbrio entre
ele e o capital nacional, tanto estatal como privado.
O desafio imenso. Requer novas bases sociopolticas para sustentar
as propostas inovadoras e no dispensar a presena de um ncleo
endgeno, para utilizar a expresso de Fajnzylber. Porm, acrescento,
um ncleo com viso suficientemente cosmopolita para no recair em
simplificaes autrquicas que tendam a repetir nas fronteiras nacionais
polticas protecionistas do passado, excludentes da competio. Esta, na
forma civilizatria ou, quem sabe, in-civilizatria do capitalismo
atual, tomando de emprstimo a expresso de Celso Furtado (sem o
comprometer com a sugesto) , condio para o sucesso. Condio
necessria, mas no suficiente: um sem-nmero de adaptaes microeconmicas, a generalizao da educao de base e mesmo secundria, a
definio de polticas cambiais adequadas, uma poltica industrial de novo
tipo que contemple o adensamento tecnolgico e a escolha de nichos nos
quais cada pas ter melhores condies de competio, a compreenso
da importncia das marcas, do design, dos circuitos mundiais de co
mercializao, a generalizao, em uma palavra, da economia do co
nhecimento, so outros tantos caminhos a serem percorridos. E tudo
isso dentro da democracia, pelo menos nos pases que esto do lado de
c do mundo.
No simples. O livro de Octavio Rodrguez mostra que em outra poca

o pensamento latino-americano esteve altura dos desafios postos. No
h por que duvidar que nas circunstncias atuais seremos capazes de fazer
o mesmo e desenvolver as estratgias de desenvolvimento convenientes
para uma melhor integrao nova ordem mundial. A condio de ser
mos capazes de aproveitar as lies da histria e de entendermos que a
principal delas que o mundo se transforma sempre, como este livro res
salta, e o futuro no est predeterminado, apesar dos constrangimentos
estruturais. O xito em cada nova etapa transformadora depender, em
parte, da capacidade de os governos definirem polticas adequadas que
preservem o interesse nacional e o bem-estar das populaes.
Fernando Henrique Cardoso
22
Introduo geral
Como se pode inferir do ttulo que preside estas notas, elas giram em
torno do estruturalismo latino-americano, cuja apresentao define e de
limita seu objetivo principal.
As obras e os enfoques includos sob a designao comum de es
truturalistas compartilham certas caractersticas metodolgicas, identi
ficveis como base essencial de suas contribuies analticas. De fato,
como se ver mais adiante, tais contribuies possuem especificidades
associadas ao mtodo que lhes prprio, as quais permitem diferencilas das que provm de outros mbitos e/ou correntes das cincias so
ciais, e tambm de outras formas do estruturalismo, s vezes adotadas
nestas ltimas.
Essa questo-chave de um mtodo que delimita as linhas de deter
minada corrente de pensamento ser tratada mais adiante, nesta mes
ma introduo geral. A razo de consider-la antecipadamente se associa
ao esforo de demonstrar que a convergncia metodolgica aludida ha
bilita a identificar essa corrente nica, desenvolvida e enriquecida ao longo
de mais de cinqenta anos na rea latino-americana.
Junto a essa referncia continuidade e ao enriquecimento, outras
duas merecem destaque: a primeira o carter cientfico da mencionada
corrente (ligada, por certo, cientificidade do mtodo que constri e
adota); a segunda corresponde s possibilidades que esse carter abre
reviso dos graves problemas atuais da rea e busca e ao desenho de
solues condizentes.
Em boa medida, tais possibilidades resultaram indutoras dos esfor
os envolvidos em uma apresentao geral e articulada do estruturalis
mo latino-americano. No entanto, isso no impede o interesse de rever
23
com certo detalhe as mltiplas contribuies que foram dadas, sobre as

quais confluem reiterados reconhecimentos de seu valor especial. Por
outro lado, tambm claro que a cobertura de contribuies e autores
no pode ser muito minuciosa, nem exaustiva ao extremo. A justificati
va dessa necessria seletividade bvia: alm de permanncias e conti
nuidades, aps meio sculo de criao de idias, conceituaes e anlise,
a amplitude do universo conformado impede cobrir sem excees a to
talidade de seus componentes.
H que se reconhecer um forte vis cepalino na seleo do que
tratado e excludo. A primeira razo desse vis concerne admisso
de resto, generalizada de que o estruturalismo latino-americano se ori
gina na Cepal, seja em documentos da prpria instituio, seja em traba
lhos de autores direta ou indiretamente vinculados a ela, na maioria das
vezes elaborados e/ou publicados sob seu patrocnio.
Tambm preciso mencionar uma segunda razo: em contribuies
recentes dessa instituio, e de novo nas de autores a ela vinculados, vai
se perfilando a montagem de uma viso e de um projeto alternativos aos
de cunho neoliberal. Certamente, a nfase colocada nessa busca, que ainda
reclama considerveis esforos, tem a ver com os resultados negativos a
que o enfoque neoliberal conduziu e ao enorme poder que continua res
paldando a difuso de seu forte contedo ideolgico.
Aps essas reflexes iniciais, convm proceder a uma apresentao
sucinta das partes e dos captulos que se seguem a esta introduo geral,
objeto da seo I, As contribuies analticas consideradas. Ao conter as
temticas amplas e complexas que elas incluem, tal apresentao se mos
tra eventualmente til como guia capaz de facilitar sua leitura posterior.
Por outro lado, essa apresentao cumpre um determinado objetivo
adicional: constitui um requisito para que as caractersticas metodolgicas
do estruturalismo latino-americano possam aparecer organizadas em um
resumo bem amarrado e para que sua compreenso seja favorecida. A
seo II, Os posicionamentos metodolgicos e sua relevncia, desti
na-se cobertura dessa temtica.
Cabe assinalar, desde j, que a unidade do estruturalismo latino-ame
ricano, embora relacionada convergncia metodolgica observvel nas
24
I N T R O D U O GERAL
diferentes contribuies que o compem, tambm depende da presena

pertinaz de certas idias bsicas, objeto da seo III. Como se ver, essas
idias provm da concepo bsica de Prebisch e correspondem bipolaridade do desenvolvimento prevalecente no sistema formado por cen
tros e periferia, cuja diferenciao se prolonga ao longo do tempo,
reiterando-se o atraso relativo da segunda.
I. AS CONTRIBUIES ANALTICAS CONSIDERADAS
Sua apresentao se torna mais fcil com o recurso ao sumrio resumido

apresentado a seguir, que indica apenas os ttulos de partes e captulos,
excluindo referncias aos subttulos que os compem.
Sumrio resumido
Primeira parte. Os fundamentos do estruturalismo latino-americano
(anos 1950)
1.
2.
3.
4.
A concepo do sistema centro-periferia

A anlise da industrializao perifrica
A teoria da deteriorao dos termos de troca
O enfoque estruturalista da inflao
Segunda parte. O desenvolvimento e as transformaes sociais (anosl960

e 1970)
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Desenvolvimento e estrutura social

Desenvolvimento, mudana social e estrutura poltica
Os estilos de desenvolvimento e suas bases analticas
A transformao industrial e suas bases sociopolticas
Desenvolvimento e cultura. A perspectiva de Celso Furtado
A democracia e seus contedos
25
Terceira parte. O neo-estruturalismo e a agenda do desenvolvimento (dos

anos 1980 ao incio do sculo XXI)
11.
12.
13.
14.
15.
O neo-estruturalismo: primeiras bases analticas

A proposta estratgica dos anos 1990
Globalizao e assimetrias centro-periferia
O desenvolvimento como processo integral
Rumo a uma renovao da agenda do desenvolvimento
importante ressaltar que as trs partes a que o sumrio supracitado se

refere so precedidas por breves introdues, relativas a acontecimentos
e circunstncias inclusive de carter geopoltico vinculados emer
gncia das contribuies analticas consideradas em cada urna dlas. Como
o ttulo indica, o presente captulo volta sua ateno diretamente para
essas contribuies.
A primeira parte trata daquilo que podemos denominar fundamentos do
estruturalismo latino-americano elaborados ao longo da dcada de 1950.
i) Como se reiterar oportunamente, para o exame desses fundamentos
se introduz uma diferena-chave: aquela que se interpe entre o conte
do e as formas presentes nesses fundamentos. O contedo constitudo
por um ncleo bsico de idias e hiptese gerais elaboradas por Prebisch
em 1949.1 Embora formuladas em nvel pr-analtico, elas so conver
gentes e complementares, formando o que habitualmente se denomina
A concepo do sistema centro-periferia (captulo 1).
ii) A partir desse contedo bsico so construdas as formalizaes, ou
seja, as anlises propriamente ditas ou, se se quiser, o corpus da teoria
em que aquelas idias e hipteses gerais vo se moldando e articulando,
com nveis adequados de coerncia interna.
Dessas teorias, duas so tratadas mais proximamente: a primeira, re
lativa tendncia ao desequilbrio externo que acompanha os processos
espontneos de industrializao da periferia; a segunda, referente per
sistncia do subemprego estrutural (da ocupao de amplos contingen

tes de mo-de-obra em condies de muito baixa produtividade), tambm
prpria desses processos e, desse modo, relacionada com desequilbrios
gerados na agricultura (captulo 2 , 1 a III). Entre as formas ligadas ao
contedo bsico, assim como aos corpos tericos recm-mencionados,
inscrevem-se outras, que se constituem como recomendaes de pol
tica econmica. Estas compreendem temas como os da poltica de in
dustrializao, os critrios de alocao de recursos e seleo de tecnologia,
as polticas externa e agrcola e, englobando-as, a justificativa conceituai
do planejamento do desenvolvimento, assim como a do papel do Estado
na sua conduo deliberada (captulo 2, IV).
iii) A primeira parte inclui, alm disso, outros desenvolvimentos analti
cos de especial relevncia, uma vez que se configuram como elementoschave para a conexo de diferentes componentes do contedo bsico.
Trata-se da teoria da deteriorao dos termos de troca, que assume trs
formas: a verso contbil, destinada a explorar sua significao em ter
mos de receita; e as verses ciclos e industrializao, que indagam
suas causas (captulo 3).
iv) Por ltimo, foram introduzidas breves consideraes sobre o enfoque
estruturalista da inflao, presente em trabalhos da dcada de 1950 e
incio da seguinte (captulo 4). Para alm do seu interesse prprio, a in
cluso desse enfoque responde ao fato de que ele incorpora variveis de
cunho sociopoltico que reaparecem como relevantes trabalhos da segun
da das dcadas mencionadas.
Como se pde ver, as contribuies analticas consideradas na pri
meira parte foram desenvolvidas primordialmente nos anos 1950, ca
racterizando-se ao mesmo tempo pelo claro predomnio de enfoques de
carter econmico. J o caso daquelas outras a que a segunda parte faz
referncia diferente. Por um lado, so mais tardias: seu desenvolvimento
foi se dando de forma paulatina ao longo dos anos 1960 e 1970. Por
outro, h nelas uma forte presena de enfoques que se inscrevem em
mbitos no-econmicos das cincias sociais.
27
0 ESTRUTURALISMO LATINO A M E R I C A N O
v) Entretanto, esse novo vis no implica a ausncia de aprofundamentos

das anlises concernentes ao mbito econmico. Um exemplo notvel o
que oferece a reinterpretao do desequilbrio externo, com a qual se al
canam maiores nveis de rigor e preciso; mas que, alm disso, passa a
abranger uma explicao coerente do chamado estrangulamento exter
no, isto , de um limite ao crescimento imposto pelos efeitos de sucessi
vos desequilbrios comerciais sobre o balano de pagamentos (captulo 5,
I). Similarmente, so registrados avanos significativos na avaliao dos
problemas ocupacionais, ou melhor, da persistncia de volumes significa
tivos de subemprego estrutural. Isso aperfeioa a base de um novo refe
rencial analtico o da suficincia dinmica , que esboa os traos
mais gerais de um padro de acumulao de capital eventualmente favo
recido pela gradual reabsoro do subemprego (captulo 5,11,1 a 3).
Esses pontos de vista econmicos renovados servem de apoio aos que
concernem presena de fatores sociais inibidores da continuidade do
desenvolvimento. Em ltima instncia, tais fatores, e a conseqente ini
bio, so vistos como o resultado de condutas arcaicas do empre
sariado industrial, cuja mentalidade rentista gerada e afianada com a
superproteo alfandegria e por meio de diversas formas de tratamen
to privilegiado dos poderes pblicos (captulo 5, II, 4).
Paralelamente a esse tipo de anlise de forte cunho econmico
identificvel como enfoque Cepal-Prebisch existem outros de base
definidamente sociolgica, nos quais se inscrevem as contribuies de Medina
Echavarra, de clara raiz weberiana (captulo 5, III). Seus resultados conver
gem com os do referido enfoque, enquanto tambm reconhecem que a
incidncia de fatores sociais acaba por inibir a continuidade do desenvolvi
mento. Assim, em ambos os casos, essa tendncia estagnao se relacio
na com malformaes das estruturas sociais e/ou com obstculos emergentes
nos padres de mudana e/ou modernizao de tais estruturas.
vi) Em mais de um sentido, a verso do enfoque da dependncia
(captulo 6) devida a Cardoso e Faletto complementar s duas recmmencionadas (Cardoso e Faletto, 1969). Por meio da reviso de vrias
experincias histricas, seus autores do apoio hiptese de que a con
28
I
formao de uma hegemonia poltica, assim como das bases do poder

poltico que definem sua fisionomia as quais, em condies de depen
dncia prprias da periferia, combinam grupos e interesses nacionais e
estrangeiros , abrem diferentes opes de transformao, tanto no pr
prio mbito poltico como nos mbitos social e econmico que esto em
sua base. Haver casos concretos de estagnao, como os que Prebisch e
Medina procuram detectar por volta da metade dos anos 1960. Mas ou
tros podero se configurar, que dem continuidade ao crescimento, no
sem relao com as mudanas suscitadas desde e pelo exerccio do po
der, e com possibilidades variadas quanto aos graus de heteronomia ou
de autonomia nacional que paralelamente se conformem.
vii) Temas similares ou convergentes reaparecem no enfoque relativo
aos estilos de desenvolvimento (captulo 7), embora sejam abordados
privilegiando os comportamentos da demanda de bens de consumo e o
carter regressivo da distribuio da renda. Diversas so as posies que
se inscrevem nesse enfoque. Apresentada de forma simples, uma posio
limite consiste em admitir que os setores de altos ganhos, onde estes se
concentram, adotam formas de consumo conspcuo, em detrimento de
suas opes de poupana. N o outro extremo da escala de ganhos, os de
montantes muito baixos, decisivamente influenciados pelo subemprego
macio e pelos reduzidos nveis salariais, fazem que os setores corres
pondentes sejam incapazes de economizar e tambm de diversificar e
ampliar gradualmente suas pautas e volumes de consumo. As admisses
precedentes explicam a tendncia estagnao por duas razes: pela
exigidade da poupana e pela dificuldade de realizar (vender) volumes
significativos de bens de consumo e, por conseguinte, de ir incrementando
uma produo diversificada.
A posio estagnacionista anterior no a nica sustentvel analiti
camente. H outras que detectam nessa suposta tendncia um fenme
no demarcado, expresso transitria de uma mudana de estilo que
termina por dar margem diversificao da produo e da demanda de
bens de consumo durveis, mesmo que prevaleam padres distributivos
marcados pela concentrao.
29
0 ESTRUTURALISMO LATINO-AMERICANO
Alm das duas posies anteriores, a noo de estilos de desenvol

vimento serviu de base para consideraes sobre polticas de desen
volvimento (em particular de Anbal Pinto), diagramadas sem mudanas
de fundo no sistema econmico e sociopoltico vigente, mas orienta
das de modo a assegurar sua viabilidade dinmica e, ao mesmo tem
po, certos padres desejveis de justia distributiva.
viii) O reconhecimento da presena de uma mudana de estilo, assim como
da necessidade de uma anlise renovada e precisa das caractersticas que
sua evoluo temporal assume, apresentam-se como elementos notveis
das contribuies revisadas no captulo 8. Atendo-se ao principal, podese dizer que essas contribuies aludem existncia de um ciclo endgeno,
peculiar de diversas economias latino-americanas que participam dos anos
dourados, retomando taxas mdias de crescimento de dimenses signifi
cativas desde a segunda metade dos anos 1960 e durante a dcada poste
rior. Essas taxas teriam em sua base a expanso do setor de bens durveis
de consumo e do setor de meios de produo. Conforme se expe, na
emergncia de despropores entre os ritmos de expanso desses setores
est a explicao principal da descontinuidade do crescimento, ou da bre
vidade das suas fases expansivas. Por outro lado, o carter interno desses
movimentos est tambm relacionado com a estrutura dos mercados em
que operam seus atores, entre os quais se destacam aqueles que formam
um certo trip reconhecidamente importante: aquele constitudo pelas
empresas transnacionais, pelas grandes empresas nacionais e pelas de pro
priedade do Estado. Assim como no enfoque da dependncia j mencio
nado, o que agora se comenta no exclui a possibilidade de um crescimento
com forte presena de capitais estrangeiros, ou ainda sob sua liderana,
em certos setores relevantes. Mas tambm no descarta uma presena
necessria de outros componentes do trip, nem o significado muito par
ticular do papel do Estado, indutor de investimentos autnomos impres
cindveis para promover a recuperao nas fases de contrao do nvel de
atividade e tambm para a continuidade do crescimento.
Pode-se dizer que a contribuio agora sintetizada combina a aceita
o de posturas abertas presena e ao relativo protagonismo do capital
30
I NT R O D U O GERAL
estrangeiro com certo trao das posturas que nos anos 1960 e 1970 fica
ram conhecidas como desenvolvimentistas ou nacional-desenvolvimentistas, a saber, concernente a um Estado ativo, e at mesmo
articulador de interesses entre as diferentes fraes do capital, consi
derando no somente as grandes empresas nacionais, j mencionadas
como parte do trip, mas tambm as de porte mdio e pequeno.
Como fica claro, a crise dos anos 1980 e o enorme processo de
globalizao que vai se produzindo a partir daquela dcada impem um
limite ao padro de industrializao e desenvolvimento prprio dos trs
lustros prvios e tiram viabilidade da articulao de interesses a que se acaba
de fazer referncia. Mas tambm h que se assinalar que essa mudana no
real no elimina o valor, nem as possibilidades de adaptao e enriqueci
mento dos esforos e proveitos analticos desse perodo, que ressurgem
condensados em um certo artigo de sntese de 1980 (Tavares, 1981).
ix) A especificidade maior das contribuies de Celso Furtado (captulo
9) o papel que ele atribui a uma certa noo de totalidade: a confor
mada pelo sistema global da cultura. Mais ainda, em sua obra, o conceito
de desenvolvimento se refere a esse sistema, considerando-o como seu
atributo, e s mudanas que nele se verificam.
Entende-se que o sistema mencionado possui certos componentes
principais. Um deles o da cultura material, formado pelos conhecimen
tos tecnolgicos e pelas estruturas produtivas e econmicas montadas
com base neles. O segundo o da cultura no-material, por sua vez cons
tituda por dois componentes principais: o que define o mbito sociopoltico, incluindo-se nele o conjunto de idias e valores que orientam as
relaes e o funcionamento prprios desse mbito; e o componente for
mado pelas idias e valores situados em um plano mais alto de n
dole religiosa, filosfica, cientfica e artstica que de alguma forma se
vinculam aos grandes fins da existncia humana, fornecendo as bases de
sua significao e seu sentido.
Alm disso, considera-se que esses diferentes componentes guardam
entre si certos vnculos de adequao e coerncia, de modo que as mu
danas em alguns deles, ou em suas partes constitutivas, acabam por in
31
duzir mudanas nos demais. Partindo-se de outro ngulo, pode-se dizer

que o sistema cultural inerentemente dinmico, est sujeito a mudan
as contnuas que em geral resultam enriquecedoras ou, o que d no
mesmo, implicam o desenvolvimento do sistema como um todo.
As breves consideraes anteriores so as mnimas requeridas para
expor, tambm sucintamente, a questo do subdesenvolvimento ou, com
mais propriedade, as limitaes enfrentadas pelo desenvolvimento das
sociedades perifricas. Conforme se argumenta, tanto nos anos de ex
panso primrio-exportadora (acelerada durante a segunda metade do
sculo XIX) como no perodo posterior de industrializao (que ganha
mpeto com a crise dos anos 1930 e a Segunda Guerra Mundial), essas
sociedades se viram submetidas a sucessivos processos de transculturao,
ou seja, reiterada penetrao de elementos estrangeiros nos diferentes
componentes da cultura. Em particular, destaca-se a tendncia adoo,
uma e outra vez, de formas renovadas de consumo conspcuo pelas ca
madas de rendimentos altos e mdios. Mais que os efeitos depressivos
sobre sua propenso poupana, importam aqueles que se do sobre seus
quadros de valores, cujas mudanas tendem a se difundir. Por um lado,
produz-se um engrandecimento da importncia dos nveis materiais de
vida. Mas, por outro, se verifica um certo efeito adicional de especial
relevncia: a identificao do estrangeiro especificidades institucionais,
avaliao do socialmente aceitvel e desejvel, contedos da educao,
adequao dos papis do Estado como indicador e portador in
questionvel de progresso.
Reconhecer esses efeitos da transculturao no implica negar que a
presena de elementos estrangeiros em partes ou aspectos dos compo
nentes dos sistemas culturais prprios possa contribuir para o seu enri
quecimento. No entanto tambm no implica que desses enriquecimentos
pontuais derive o desenvolvimento de tais sistemas. Ao contrrio, os
processos de transculturao do lugar a travas a esse desenvolvimento
ou impossibilitam o desenvolvimento de uma identidade cultural pr
pria. A razo de fundo consiste em que o contgio e a proliferao de
valores estrangeiros inibem o desenvolvimento de idias e valores situa
dos naquele nvel mais alto da cultura no-material, os quais possuem
32
profundas razes em culturas passadas e, por isso mesmo, potencialidades

de uma reemergncia fortemente enriquecedora da cultura atual, incen
tivando nela renovados fluxos de criatividade.
O termo desenvolvimento endgeno o que Furtado utiliza quan
do encara essas possibilidades do ponto de vista da implementao de
polticas. Desse ngulo, ele considera vantajoso diagramar e iniciar os
esforos no componente antes denominado sociopoltico. Alm de bus
car avanos nas idias e valores que nele se inscrevem, caber induzir
mudanas nas relaes entre os grupos e classes que o formam, e nas cor
respondentes regulaes institucionais. Conforme se pensa, tais avanos
e mudanas podem muito bem constituir um pr-requisito para atuar do
sociopoltico para baixo, impulsionando mudanas na cultura mate
rial, isto , nos componentes tecnoprodutivos e econmicos.
Entretanto, d-se a mais alta prioridade ao acionamento realizado
do sociopoltico para cima, em busca de alteraes e ressurgimentos
em idias e valores inscritos naquele componente mais alto da cultura
no-material. Em ltima instncia, tal prioridade se liga prepondern
cia de uma certa postura-chave. Segundo se admite, algumas daquelas
idias e valores por exemplo, a reconsolidao de certos princpios
ticos ou a reafirmao e ampliao de certos contedos bsicos da de
mocracia so os verdadeiramente capazes de induzir e dinamizar o
desenvolvimento do sistema global da cultura.
x) Embora introduzidas no pargrafo anterior a ttulo de exemplo, as
referncias aos contedos da democracia e, junto com eles, a presena
de certos princpios ticos que lhe conferem sua verdadeira substncia
constituem preocupaes prioritrias das ltimas obras de J. Medina e
R. Prebisch, que datam basicamente dos anos 1970, e impregnam vrias
contribuies de F. H. Cardoso prximas no tempo a essas obras. Os
enfoques e resultados contidos em umas e outras foram objeto de uma
breve considerao (captulo 10).
A terceira parte refere-se ao neo-estruturalismo, expresso que se tor
nou freqente para designar certas contribuies analticas tambm
de base cepalina surgidas a partir dos anos 1980.
33
xi) N o perodo que ento comea, as anlises do desenvolvimento a lon

go prazo consideram uma renovao dos modos de conceitualizar o pro
gresso tcnico. O primeiro que deve ser considerado (devido a F. Fajnzylber
e objeto do captulo 11) admite como ponto de partida a existncia de
processos de aprendizagem, base dos conhecimentos sobre os bens a se
rem produzidos e sobre os mtodos com que produzi-los. O progresso
tcnico se define como o incremento dos saberes disponveis, isto , como
um simples aumento dos conhecimentos sobre o que e como produzir. Por
outro lado, o avano tecnolgico s se materializa pela via das inovaes
quando estas se introduzem em processos produtivos concretos. Alm disso,
habitualmente, para se tornarem efetivas, as inovaes requerero a reali
zao de investimentos em bens de capital. Sua continuidade d lugar
acumulao desse recurso, aumentando sua disponibilidade e permitindo
o crescimento da produo, globalmente considerada.
Subjaz nisso um conceito implcito de eficincia, associvel a uma con
tinuidade dinmica da acumulao e do crescimento, que ajuda a in
corporao tambm contnua de progresso tcnico. N o entanto, essa
dinmica tripla, em princpio definidora da eficincia, possui implica
es adicionais que concernem ocupao e produtividade da fora
de trabalho. Posto que, ex hiptesis, a acumulao de capital demanda a
incorporao de progresso tcnico, com a primeira se dar um incremento
da dotao de capital por trabalhador e, por conseguinte, da produtivi
dade do trabalho. Por sua vez, a alta das remuneraes desse recurso
permitir realizar (vender) uma produo de bens e servios que se ex
pande de forma sustentada.
Em rpida sntese, e de uma perspectiva analtica, as consideraes
precedentes delineiam condies de eficincia que se configuram como
compatveis com uma nova industrializao, que contrasta com a que
se seguiu na Amrica Latina, com a manifesta ineficincia associada
proteo excessiva e aos variados subsdios e benefcios que lhe foram
sendo outorgados pelo Estado.
Na contribuio que estamos considerando, idia bsica de uma
nova industrializao, relativa ao econmico, soma-se a de uma nova
aliana no mbito sociopoltico, vista como condicionante do desen
34
volvimento e reflexo de pontos de vista freqentes no estruturalismo

latino-americano, sobre a necessidade de enfoc-lo, tambm, de uma
perspectiva mais que econmica.
Da perspectiva destas notas, importa menos detalhar os eventuais
componentes da nova aliana do que a nfase posta na participao
das grandes maiorias. Como claro, essa presena de massas se rela
ciona com uma opo definida em prol da eqidade. Indicou-se ante
riormente que os incrementos da produtividade do trabalho e das
remuneraes desse recurso condicionam a realizao (venda) de uma
produo com aumento sustentvel. Mas, da perspectiva que aqui se
comenta, os incrementos das remuneraes tm de trazer consigo uma
melhora na distribuio da renda, isto , nos padres de eqidade social.
As melhoras distributivas no se configuram, stricto sensu, como con
dies de realizao, embora possam ser vistas como uma variante ou
um caso especial dessas condies, que eventualmente as favorecem.
Porm, mais do que essa implicao econmica, importa deixar claro o
significado social de uma eqidade maior: ela pode ser vista como re
quisito da integrao das maiorias nova aliana, integrao virtual
mente chave para lhe conferir continuidade e fora transformadora.
xii) As contribuies do Fajnzylber recm-sintetizadas esto na base das
idias presentes em documentos da Cepal da dcada de 1990 e, embora
em diferente medida, influem sobre elas. A seguir so feitas breves refe
rncias s apresentadas nas reunies bienais de conduo dessa entida
de, abordando primeiro as dos anos 1990 e 1992, e a seguir as que
correspondem a outros anos dessa mesma dcada (captulo 12).
Reconsideremos brevemente os aspectos econmicos daquelas con
tribuies, objeto do ponto anterior, com base nos quais podem ser deli
neados os tipos de estratgia adequados para preservar a continuidade
do desenvolvimento. Como se pde ver, um referente complexo esta
belecido, associando essa continuidade a uma trplice dinmica: a
constituda pelo progresso tcnico, pela acumulao de capital e pelo cres
cimento do produto. Mas, alm disso, estabelecem-se como requisito
adicional o aumento da produtividade do trabalho e, em paralelo, a con
35
formao de padres distributivos que sustentem incrementos da deman

da de bens e servios, por sua vez compatveis com a realizao (venda)
de uma produo que tambm se expande. Alm disso, fica claro que os
incrementos da demanda tm de se traduzir parcial, mas necessaria
mente em aumentos do mercado interno, assim como da produo
que a ele se destina.
Como se ver em detalhes (captulo 1 2 ,1), os documentos de 1990 e
1992 alteram o referente recm-resumido quando os problemas do desen
volvimento peculiares das economias perifricas passam a ser examinados
primordialmente com base no reconhecimento da emergncia de uma re
voluo tecnolgica e de um processo simultneo de globalizao. Esse novo
tipo de anlise, de carter genrico, condensa os requisitos do desenvolvi
mento das referidas economias na expresso competitividade autntica.
Esta supe o acesso s tecnologias e aos nveis de produtividade que impe
ram nas economias avanadas, com menor considerao de determinados
fatores ou elementos estruturais que integravam o referente anterior.
Essa alterao do tipo de anlise se reflete principalmente no modo
de considerar, embaando-o, o papel atribudo ao mercado interno e
produo a ele destinada. De fato, em vista dessa mudana, os documen
tos que a incluem, embora mencionem o tema do mercado interno, s o
tratam de forma lateral, no integrada lgica da argumentao. Como
se ver em seguida, este embaamento da importncia do tema se acen
tua em documentos posteriores.
Estes ltimos tambm da dcada de 1990 fazem sua, incorpo
rando-a, a alterao analtica introduzida pelos dois documentos pre
viamente mencionados, destacando a existncia de uma revoluo
tecnolgica e de um processo de globalizao concomitante e acelerado.
Com ele, aceitam igualmente a necessidade de propiciar polticas tecno
lgicas com continuidade e associ-las a polticas de articulao produtiva
tambm contnuas, requeridas para a eficcia das primeiras. Entretanto,
este argumento bsico, em essncia co-partcipe, apia outros, extrados
da economia convencional, como os que se referem s falhas de merca
do e ao carter determinante de algumas carncias institucionais nos
problemas do desenvolvimento.
36
Neste fundamento analtico renovado no deixa de ser reconhecido

o atraso tecnolgico das economias perifricas, imerso em certos requi
sitos gerais relativos ao bom funcionamento dos mercados. Tal conceitualizao debilita a base estrutural das anlises preexistentes, que
justificavam definitivamente a necessria expanso do mercado interno,
assim como a da produo a se realizar nele.
Essa carncia tem como contraponto uma proposta estratgica
fortemente embasada na expanso das exportaes. Isso no nega a
necessidade de se empreenderem polticas tecnolgicas e de articula
o produtiva, mas admite que seu xito depender essencialmente da
expanso das atividades exportadoras, fonte inequvoca desse xito.
Assim, tanto nos documentos do incio dos anos 1990 como em ou
tros dessa dcada, constata-se uma dupla tendncia. Por um lado, eles
reconhecem a necessidade de se desenharem polticas adequadas, ne
gando a capacidade do mercado de impulsionar por si s padres de
desenvolvimento sustentado. Por outro lado, tais documentos propugnam
um crescimento decididamente extrovertido, de modo que neles fica em
baada a importncia conferida expanso do mercado interno para a
continuidade do desenvolvimento, muito presente no industrialismo
cepalino prvio crise dos anos 1980, bem como nas contribuies ana
lticas de Fajnzylber elaboradas nesses anos. Em conexo com o ante
rior, uma certa aproximao com pontos de vista neoclssicos aflora nos
documentos mencionados, na medida em que eles incluem e enfatizam
recomendaes atinentes ao fomento da livre concorrncia e relativizam
a necessidade da interveno estatal, admitindo a convenincia de se
acentuar a desregulao dos mercados em diversos mbitos.
xiii) As consideraes acerca desse ponto se referem a certos aspectos
das estratgias de longo prazo elaboradas na Cepal e sua volta, presen
tes em documentos da dcada de 1990. Cabe assinalar que vrios deles,
da segunda metade dessa dcada e de anos posteriores, incluem verda
deiras inovaes em uma temtica escassamente tratada pelo estrutura
lismo latino-americano prvio: aquela que diz respeito necessria
conexo entre as polticas de longo prazo e as polticas macroeconmicas,
37
em geral designadas como de curto prazo (captulo 13). Os esforos

empregados nessa direo so convincentes enquanto as segundas
por exemplo, as empreendidas nos mbitos fiscal, cambial e monetrio-financeiro apenas conduzem a posies de equilbrio que ten
dam a perdurar (e tambm a resistir s flutuaes cclicas), desde que
as conceba e impulsione num marco estratgico de crescimento susten
tado da produo.
xiv) Voltando ao longo prazo, ver-se- em seguida que certas tradies
do estruturalismo originrio retomam sua fora a partir do final dos anos
1990. Os trabalhos desses tempos mais prximos fazem referncia, de
maneira simultnea, aos mbitos econmico, social, poltico e cultural
do desenvolvimento (captulo 14). Isso implica destacar o que se consi
dera a idia mais cara histria da Cepal instituio: a do desenvolvi
mento como um processo integral (Cepal, 2000, p. 10).
N o entanto, a brevidade que estas notas introdutrias exigem obriga
a nos concentrarmos nos aspectos econmicos dessa viso renovada dos
processos globais de desenvolvimento. Do ngulo econmico e, do mes
mo modo, de uma perspectiva estratgica, postula-se que a sustentao
da dinmica desses processos est sujeita liderana de um certo n
cleo endgeno, composto por certos setores e empresas capazes de ge
rar e propagar progresso tcnico.
Essa capacidade confere a esse ncleo o papel de motor bsico da
queles processos. Por conseguinte, essa posio estratgica possui cla
ras similitudes com a de Fajnzylber, configurando-se em certa medida
como uma estratgia revisada de vrios dos seus pontos de vista. Nes
tes, o ncleo endgeno de dinamizao tecnolgica definia-se pela
presena e pelo impulso de um conjunto de agentes internos que assu
mem a instrumentao de uma proposta estratgica orientada para
realizar as potencialidades de cada pas, em matria de acumulao de
conhecimentos tecnolgicos e recursos produtivos. Tambm como em
Fajnzylber, a nova tica admite a existncia de uma considervel
disparidade tecnolgica entre periferia e centros, e a possibilidade de
que ela se reitere ou se acentue.
38
Admitir tal disparidade coloca uma dupla implicao: por um lado,

abre espaos para se aproveitar o progresso tcnico que os centros origi
nam; mas tambm implica em riscos de atraso permanente em matria
de conhecimentos tecnolgicos e de aumento contnuo da brecha na
aptido para cri-los. A primeira alternativa concebida como factvel, e
at mesmo provvel, com base na consolidao de um ncleo endgeno
com lideranas adequadas, como o j referido. Em contrapartida, a
inexistncia dessas foras criativas abre caminho ao resduo tecnolgico
e debilidade da acumulao e do crescimento e, com isso, massividade
do subemprego e da excluso social.
A sada positiva requer polticas pblicas, as quais sempre do ngu
lo econmico se englobam nas chamadas estratgias de transforma
o estrutural. De novo, os requisitos de brevidade levam a nos atermos
a certos aspectos principais destas, assinalando que seu ponto focal so os
aparatos produtivos e tecnolgicos cuja transformao adequada su
pe atender ao papel que nela tm de desempenhar os agentes empre
sariais, privados e pblicos, assim como suas funes na relao externa.
Fica claro, pois, que o objetivo bsico das estratgias de mudana es
trutural consiste em induzir, mediante polticas pblicas articuladas, a
potenciao dinmica das atividades tecnoprodutivas. Mas, ao mesmo
tempo, tais polticas (ou as estratgias que conformam) devem ser esbo
adas de modo que cumpram com certos requisitos de coerncia exter
na e interna. Os primeiros implicam a busca de uma articulao das
economias regionais, entre si e com as do resto do mundo, que preveja
condies de competitividade e ao mesmo tempo evitem o surgimento
de tendncias insustentveis na balana comercial ou de pagamentos.
Os requisitos de consistncia interna esto ligados ao tema-chave da
integrao social, grosso modo, identificvel sob o ngulo econmico,
com o da ocupao da fora de trabalho. Mas, alm de relacion-la com
a intensidade do crescimento, entende-se que uma ampla gerao de
emprego produtivo, que ajuda na reduo paulatina dos nveis do subem
prego estrutural, passa pela criao de microempresas e de empresas
mdias e pequenas, considerando-se condies mnimas de eficincia,
assim como sua melhora gradual.
39
As consideraes imediatamente anteriores permitem verificar com

clareza que as estratgias de mudana estrutural prevem a ampliao
do mercado interno. Trata-se de um tema que aparece totalmente rein
corporado no tipo de anlise que est sendo descrito. Junto com esse
tema, integrante implcito do conceito de heterogeneidade estrutural,
se faz presente o conceito tambm bsico de especializao produtiva,
base da explicao do desequilbrio externo mencionado algumas linhas
antes. De resto, esta espcie de retorno s posturas estruturalistas fun
damentais se torna patente em certa proposta que lhes confere especial
notoriedade: a de uma estratgia mista, que combine exportaes e
substituio de importaes, e o paralelo retrocesso ao predomnio da
extroverso.
Assim, as novas contribuies relativas interpretao e s polticas
de desenvolvimento que esto sendo consideradas recuperam a ndole
estrutural das anlises institucionais, no sem integrar elementos das no
vas teorias do progresso tcnico, de grande relevncia terica e prtica.
Essas contribuies se estendem a outros campos, que aqui merecero
uma simples meno, concernentes s dimenses sociais, polticas e cul
turais do desenvolvimento.
xv) O captulo 15 e final no pretende ir alm de um simples racconto
de temas a serem includos em uma agenda do desenvolvimento, que re
produz, ordenando-os, vrios dos temas tratados em captulos anterio
res. A simplicidade dessa recuperao permite consider-la mediante o
mero enunciado dos ttulos pertinentes. A saber: a ocupao da fora de
trabalho; a insero internacional; assimetrias financeiras e conduo
macroeconmica; relaes sociopolticas e papel do Estado; identidade
cultural e desenvolvimento; rumo ao desenvolvimento nacional.
II. OS POSICIONAMENTOS METODOLGICOS E SUA RELEVNCIA
Mais alm de especificidades e mesmo de diferenas significativas, as con

tribuies objeto da seo precedente podem ser vistas como parte de
40
uma mesma corrente de pensamento a do estruturalismo latino-ame

ricano , raiz da presena de certos traos comuns em suas posturas
metodolgicas. Elas no se referem questo geral do mtodo nas cin
cias sociais. Esto centradas no esforo para identificar e compreender o
chamado subdesenvolvimento, expresso crescentemente utilizada a
partir do segundo ps-guerra para caracterizar certas economias ou so
ciedades visivelmente atrasadas, em relao quelas cuja industrializa
o se configurou como mais intensa e adiantada.
Por outro lado, essa corrente identificou o subdesenvolvimento por
meio da presena de problemas de estrutura, existentes seja no mbito
econmico, seja no social, poltico ou cultural.
As consideraes que seguem se limitam a considerar dois posicio
namentos metodolgicos da mencionada corrente, selecionados tanto
pela clareza que neles se alcana como por sua relevncia no desenvol
vimento das contribuies que a compem. A fonte essencial do primei
ro se inscreve no campo da cincia econmica. A base do segundo tem
que ser rastreada em outros mbitos das cincias sociais, entre os quais o
papel-chave correspondente sociologia.
1. Posicionamento de base econmica

Cabe observar que este no se constituiu de forma prvia s contribui
es institucionais devidas a Prebisch, nem se configurou como uma ten
tativa consciente para conferir coerncia s elaboradas pelo prprio
Prebisch e pela Cepal ao longo dos anos 195 O.2 N o entanto, este posi
cionamento subjaz em tais contribuies e pode ser desvelado e delinea
do com preciso a partir delas.
A presente subseo comea considerando alguns elementos das con
tribuies recm-mencionadas que se configuram como relevantes (obje
to do ponto i) quando se procura tornar patente seu posicionamento
metodolgico implcito (objeto dos pontos ii a v).3Nessa busca, recorremse aos captulos da primeira parte, e em especial aos de nmeros 1 e 2.
41
i) A primeira verso do estruturalismo a que se volta aqui possui certas

especificidades ligadas ao enfoque da economia que lhe prprio. Como
tambm se destacou anteriormente, tal enfoque culmina sua articulao
nos denominados fundamentos do estruturalismo latino-americano.
Conforme se tem reconhecido com freqncia, considerados em con
junto, estes, na verdade, conformam uma teoria do subdesenvolvimen
to, composta por um certo contedo bsico (a concepo institucional
de Prebisch) e por vrias formalizaes ligadas a ele (vrias teorias em
sentido estrito, raiz do grau de coerncia que nelas se alcana).
O ncleo dessa concepo (examinada em detalhes no captulo 1)
corresponde bipolaridade prpria dos dois componentes de um siste
ma nico, constitudo pelos centros e pela periferia. Uma desigualdade a
enfatizar corresponde aos nveis de renda real mdio, reiteradamente mais
altos nos primeiros do que na segunda. Outra desigualdade destacada
concerne s estruturas produtivas e ocupacionais: embora no sem mu
danas, as da periferia so reiteradamente especializadas e heterogneas,
em comparao com os graus de diversidade produtiva e homogeneidade
ocupacional que os centros vo adquirindo. Quanto s teorias mencio
nadas, elas apontam para explicar diversas tendncias peculiares do de
senvolvimento a longo prazo das economias de tipo perifrico. Para os
fins destas notas introdutrias, convm fazer referncia, de modo mui
to simplificado, a duas delas: as que falam sobre a persistncia dos pro
blemas ocupacionais e as relacionadas com a reiterao dos desequilbrios
na balana comercial (ambas apresentadas em detalhes no captulo 2).
Na teorizao sobre os problemas ocupacionais, recorre-se ao con
ceito de heterogeneidade estrutural, expresso que resume uma das pe
culiaridades das economias do tipo mencionado. Ou seja, a coexistncia
de emprego e subemprego, constitudos, respectivamente, pela mo-deobra ocupada em nveis de produtividade elevados (relativamente pr
ximos aos que permitem as tcnicas disponveis e aos que se alcanam
nos centros industriais) e por vastos contingentes de fora de trabalho
cuja produtividade muito reduzida. A persistncia da hetero
geneidade de altas porcentagens de subemprego pode estar
relacionada com as travas emergentes ao longo dos processos de trans
42
formao dessas economias de agrcolas em industriais e, paralelamen

te, de rurais em urbanas.
Essas travas guardam relao com a tendncia ao desequilbrio ex
terno, cuja anlise se baseia no conceito de especializao estrutural. Em
primeiro plano, este se refere a economias cuja expanso dependeu, du
rante perodos prolongados, de seus setores primrio-exportadores, en
quanto o desenvolvimento do setor industrial permanecia escasso e
incipiente. Mas, alm disso embora no sem mudanas , a especia
lizao perdura ao mesmo tempo que essas economias empreendem es
pontaneamente um processo de industrializao. Isso depende do modo
como se d essa industrializao espontnea (isto , no induzida orde
nadamente por polticas deliberadas de desenvolvimento). De fato, a es
pecializao primrio-exportadora prvia implica que se deva comear
pela fabricao de bens de consumo simples e que s de forma gradual
se consiga empreender a de manufaturas tecnologicamente mais com
plexas, ou tambm as situadas mais atrs na cadeia produtiva (bens du
rveis de consumo, insumos intermedirios e certos bens de capital).
Assim, a especializao passa tambm a se refletir em um padro de de
senvolvimento industrial que obriga a agir do simples para o complexo
e, por conseguinte, que suporta graus exguos de complementaridade
intersetorial e de integrao vertical da produo.
Isso tem conseqncias relevantes sobre o comportamento do se
tor externo. Por um lado, essa reiterada incipincia da complementa
ridade e da integrao produtivas ou, se se quiser, essa necessidade
de proceder do simples para o complexo nela implicada traz consi
go uma acumulao de importaes de bens procedentes da indstria
estrangeira inacessveis mediante produo interna. Por outro, devido
ao atraso tecnolgico e de sua produtividade, o padro mencionado
sofre uma marcada dificuldade para expandir as exportaes de bens
industriais. Da que o escasso dinamismo das exportaes primrias da
periferia (associado baixa elasticidade-renda de sua demanda) no
poder ser compensado pelas manufaturas e, por conseguinte, que o
valor global de suas exportaes tender a correr atrs do correspon
dente s suas importaes.
43
Como se sabe, uma tendncia reiterada ao dficit comercial, embora

durante certos lapsos seja resolvida com financiamento externo, ao final
limitar sua obteno. Tal tendncia se configura, assim, como a base de
uma restrio ao crescimento do produto que o conjunto das contas ex
ternas (a balana de pagamentos) termina por impor. Em outras palavras,
essa restrio implica que a taxa de crescimento econmico a longo prazo
se ver limitada a um mximo, alm de que as oscilaes conjunturais da
restrio externa induzem taxas maiores e menores ao longo do tempo.
Por outro lado, o crescimento exguo guarda relao com a persis
tncia da heterogeneidade estrutural. De fato, este suporta dificuldades
para reabsorver o subemprego em novas condies de produtividade
elevada e, por conseguinte, para reduzi-lo ou evitar seu incremento ab
soluto ou relativo. Alm disso, esse atraso na alta da produtividade m
dia do trabalho (associada persistncia do subemprego) limita a gerao
de excedentes, incidindo tambm de forma negativa no ritmo de cresci
mento do produto.
ii) As consideraes anteriores, muito simplificadas, deixam de lado ou
tros elementos explicativos do lento crescimento (por exemplo, a escas
sez de poupana interna) e dos problemas ocupacionais (por exemplo, a
incapacidade da agricultura atrasada para reter o subemprego rural que
nela se abriga). Tais consideraes so as mnimas requeridas para mos
trar que certas tendncias bsicas do desenvolvimento das economias pe
rifricas encontram sua explicao no modo como o aparelho produtivo
vai se transformando ou, se se quiser, na composio setorial da produ
o. Assim, essas tendncias so enfocadas e explicadas luz de teorias
que podem ser denominadas estruturalistas em um sentido preciso: elas
incorporam anlise a dinmica das estruturas produtivas e ocupacionais
prprias de tais economias.
Embora baseadas numa simplificao extrema dos fundamentos,
as consideraes precedentes permitem perceber que eles constituem uma
teoria especial, no sentido de que se referem a um campo especfico
do acontecer econmico: evoluo a longo prazo das economias peri
fricas e aos padres de insero internacional que a acompanham; a pri
44
meira, exemplificada anteriormente mediante o ritmo de crescimento li

mitado, assim como pelo comportamento da ocupao, e os segundos
por meio da emergncia do perigo externo. Por outro lado, aqueles fun
damentos tm atrs de si certos pressupostos no usuais na economia
convencional (grosso modo constituda pela elaborao analtica de base
neoclssica e keynesiana), aos quais nos referimos a seguir.
iii) A formulao ordenada de tais pressupostos torna patente que a
teoria especial recm-mencionada construda com o cabal cumpri
mento dos requisitos de coerncia interna prprios da economia con
vencional e que, por conseguinte, se inscreve em sua plenitude. Como
os de qualquer teoria nela inscrita, os pressupostos aqui considerados se
articulam a um referente analtico bsico no qual se do esses requisitos,
por sua vez identificveis mediante as condies de equilbrio prevale
centes entre seus elementos constitutivos. A seguir, alude-se brevemente
a estas ltimas condies.
Segundo se concebe, para expandir sustentavelmente a produo de
bens e servios, devem ser cumpridas na periferia certas leis de pro
porcionalidade entre as atividades, ramos e setores onde ela se origina;
ou, se se quiser, entre as taxas a que obtem os aumentos dos diferentes
componentes da produo perifrica. Essas leis tm de se referir pro
duo do sistema econmico como um todo e, por conseguinte, tm de
se verificar no que diz respeito produo de exportaes, produo
com destino interno e, alm disso, produo de importaes origina
das no centro, ou seja, no outro plo desse sistema (em outros termos,
as leis mencionadas tm que se refletir em padres adequados de inser
o internacional da periferia, o que supe a compatibilidade dos pa
dres que correspondem aos centros). Um paradigma como o indicado
esquematiza as mudanas necessrias na estrutura produtiva para que sua
expanso prossiga, protegendo-a das travas que derivariam de sucessi
vos desequilbrios externos. Evitar esses desequilbrios requisito de uma
expanso econmica sustentada, da qual depende o ritmo de absoro
de mo-de-obra. Mas a continuidade dessa expanso requer tambm mu
danas na estrutura da ocupao da fora de trabalho, assim como altas
O ESTRUTURALISMO LATINO A M E R I C A N O
concomitantes na sua produtividade mdia, em parte associveis

reabsoro gradual do subemprego no emprego. A razo que tais altas
constituem a base de uma gerao de excedentes que permite expandir a
produo e de condies de demanda que permitem realiz-la.
Assim, de acordo com o paradigma expresso, o desenvolvimento con
siste em uma dinmica das estruturas da produo de bens e servios e
da ocupao da fora de trabalho, isto , em um conjunto de mudanas
concomitantes e compatveis na composio setorial e subsetorial dessas
estruturas, que do curso sua expanso e complexizao ordenada e
contnua. Posto em outros termos, o desenvolvimento visto analitica
mente mediante o cumprimento de condies de equilbrio dinmico glo
bais e setoriais, relativas tanto produo quanto ocupao. Desse
modo, essas condies permitem que se v superando a especializao e
a heterogeneidade estruturais prprias da periferia e que se aproxime
seu nvel de renda mdio ao dos centros (ou seja, permitem a reduo
gradual da bipolaridade do sistema que estes e aquela compem).
iv) As observaes do ponto anterior tornam visvel que, em relao a
seus fundamentos de ordem econmica, o estruturalismo latino-ameri
cano tem em sua base um mtodo denominado hipottico-dedutivo
por Medina Echavarra, cujos pontos de vista sero examinados mais
adiante. Pode-se afirmar que consiste na elaborao de um paradigma
referencial definidor de condies de equilbrio, que como tais guardam
coerncia lgica.4 Contra ele, vale contrastar a realidade, indagando pela
via desse contraste a natureza e as dimenses de certos aspectos ou pro
blemas nela priorizados, que se configuram como relevantes ou dignos
de considerao especial.
Por outro lado, voltando a dirigir a ateno para o ponto ii, pode-se
perceber que o mtodo prprio do estruturalismo latino-americano ao
mesmo tempo, e indissociavelmente, histrico-estrutural. Quanto a tal
nomenclatura, muito difundida nessa corrente de pensamento, h que
se comear por centrar a ateno no adjetivo estrutural. Ele implica
que o mtodo com o qual se trata de definir aponta para a necessidade
de se colocar em primeiro plano certos traos das estruturas econmicas
46
de determinadas realidades. Por outro, considerar a conformao ou

transformao de tais estruturas implica que o mtodo tem que se confi
gurar ao mesmo tempo como histrico, uma vez que as mudanas das
estruturas econmicas se produzem no tempo e, por conseguinte, s so
definveis e perceptveis historicamente. Por contraste e apenas para
argumentar , pode-se dizer que o mtodo em questo no requer lan
ar mo sem mais de conhecimentos detalhados sobre processos
histricos concretos ou, se se quiser, da simples indagao apressada de
conjuntos de fatos.
Este segundo aspecto do mtodo de base econmica seu carter
histrico-estrutural estima a finalidade tendo em conta a explicao
dos fenmenos e problemas antes destacados a persistncia do subem
prego e a tendncia ao desequilbrio externo , prprios da mudana de
modelo ocorrida na rea, sobretudo aps a Segunda Guerra Mundial e
ao longo dos anos 1950, quando adquire maior nitidez a presena de um
processo espontneo de industrializao (processo e perodo aos quais se
referem os fundamentos do estruturalismo latino-americano). Entendese, alm disso, que no marco desse processo que emergem as despropores explicativas de ambos os fenmenos.
v) O modo de ver o desenvolvimento anteriormente sintetizado (ponto
iii) possui uma implicao metodolgica adicional s que acabam de ser
comentadas (ponto iv): portador de uma posio no-reducionista
relativa tanto economia como conexo das anlises dessa disciplina
com as que correspondem a outros mbitos do acontecer social. Um pri
meiro aspecto do no-reducionismo (que o assemelha ao de Keynes)
corresponde ao papel do Estado. Reconhecer a complexidade das mu
danas estruturais em que consiste o desenvolvimento leva a negar a
aptido do mercado para induzi-los. Contrariamente, reconhecer a con
tnua emergncia de obstculos desprendidos dessa complexidade leva a
postular um intervencionismo decidido, com o Estado como ator-chave
de uma poltica de desenvolvimento que deve articular e racionalizar.
Um segundo aspecto do no-reducionismo prprio do enfoque estruturalista (em mais de um sentido similar ao de Schumpeter) liga-se ao
47
repdio de uma percepo mecanicista do econmico, que limita os ti

pos, funes e comportamentos dos agentes considerados a aqueles que
exercem uma suposta racionalidade maximizadora, a partir das orien
taes que os mercados conferem. Em contraste com essa percepo, a
anlise dos fenmenos econmicos mesmo quando convenha con
sider-los em separado pouco a pouco h que se inserir no marco mais
amplo de sua interao com fenmenos sociais e polticos. Este aspecto
do no-reducionismo converge com o que se refere ao papel do
Estado, pois implica postular, alm disso, a necessidade de indagar so
bre as relaes sociopolticas que lhe servem de base de sustentao e,
dessa forma, em relao s relaes geopolticas nelas imbricadas.
Em terceiro lugar, cabe esclarecer que do no-reducionismo deri
va um no-determinismo definido. De fato, se partirmos do princpio
de que o devir concreto do desenvolvimento no depende apenas de suas
bases econmicas, mas tambm da interao entre elas e complexos fe
nmenos sociopolticos e culturais, no h como negar a existncia de
diferentes combinaes desses elementos, todas facilitadoras de seu de
senvolvimento conjunto. Por outro lado, admitir um no-determinismo
legitima a busca de alternativas para os processos globais de desenvolvi
mento que contemplem a compatibilidade dos elementos mencionados
e, com ela, a continuidade de tais processos nos marcos da(s) alternativa(s)
escolhida(s). Como se insinuou mais acima, o estruturalismo latino-ame
ricano tende a considerar o Estado e as relaes sociopolticas que o sus
tentam como chaves na busca e escolha de alternativas.
2. Posicionamento das cincias sociais
A incluso deste segundo posicionamento deriva do fato de que nele,
na verdade, que se conforma e fica explcita uma viso harmoniosa do
mtodo proposto para as cincias sociais, quando estas se ocupam
do subdesenvolvimento, e um fundamento preciso da cientificidade que
um mtodo rigoroso lhes pode imprimir.
48
i) Tal posicionamento se deve primordialmente a Medina Echavarra,

em cujas obras se encontra presente. nelas que se postula de modo direto
a necessidade de combinar um enfoque de tipo hipottico-dedutivo
com uma perspectiva que na Amrica Latina se difundiria... com o nome
de histrico-estruturaP.s
Os anteriores so dois aspectos de um nico mtodo, que virtualmen
te concerne s cincias sociais em geral. Mas nestas notas, que se centram
no estruturalismo latino-americano, no cabe mais do que se ater a Medina
e relacion-lo sociologia, tomando como ponto de partida certas consi
deraes sucintas sobre o paradigma weberiano do mesmo autor, s quais
se voltar mais adiante (captulo 5). Ento ser possvel confirmar que esse
paradigma se baseia em certas hipteses-chave: a racionalidade dos crit
rios e normas de conduta dos agentes sociais resulta na compatibilidade
de seus comportamentos efetivos e tambm na normalidade e fluidez das
relaes entre tais agentes; alm disso, da compatibilidade dos comporta
mentos e da conseqente adequao das relaes entre agentes deriva a
continuidade do desenvolvimento social, vinculvel a maiores nveis de
riqueza e melhores formas de convivncia.
A brevssima considerao precedente a mnima requerida para es
clarecer em que consistem os aspectos hipottico-dedutivos da postura
metodolgica de Medina. Eles concernem teoria em seu nvel mais abs
trato. Referem-se ordenao analtica e concatenao lgico-dedutiva
de certas hipteses, de modo a formar com elas um todo coerente. Assim,
no exemplo recm-mencionado, so inter-relacionadas hipteses sobre
comportamentos de empresrios, trabalhadores, consumidores, grupos
sociais, atores polticos etc. a fim de demonstrar sua compatibilidade
lgica, que se expressa em um resultado definido e tambm logicamente
consistente: a continuidade do desenvolvimento do todo social.
A elaborao analtica de base hipottico-dedutiva, e os prprios re
quisitos de consistncia lgica que lhe so inerentes, faz com que dela
derivem teorias, modelos, paradigmas ou tipos ideais os mais abstra
tos, que como tais se dissociam da realidade concreta e no pretendem
represent-la diretamente.
No entanto, essa forte dissociao derivada dos aspectos hipottico49
dedutivos do mtodo no implica que os tipos ideais resultantes care

am de qualquer vnculo com o real. Por um lado, com a colocao da
hiptese procura-se delinear certos perfis-chave do todo social, certas
caractersticas que possam abinitio ser consideradas como essenciais. Por
outro, a construo dos referentes abstratos a que se vem aludindo mostra-se imprescindvel para indagar sobre o real, para aproximar-se da com
preenso de aspectos relevantes do seu modo de ser concreto.6
ii) A perspectiva histrico-estrutural tem a ver, justamente, com as su
cessivas penetraes em aspectos concretos do real. Em outros termos,
essa perspectiva alude construo de corpos de anlise relativos a rea
lidades ou circunstncias especficas. Estes podem abranger espectros mais
ou menos amplos de elementos ou fenmenos e contemplar por isso di
ferentes nveis de abstrao, porm sem deixar de ter o real como referente-chave e direto.
Em paralelo ao assinalado quanto ao mtodo de base econmica
(subseo II, 1), no enfoque histrico-estrutural que estamos conside
rando h que se privilegiar igualmente o adjetivo estrutural. Tambm
se pode dizer que esse enfoque no supe buscar a considerao minu
ciosa ou detalhada de conjuntos ou fenmenos mais ou menos amplos
durante perodos de maior ou menor durao. Supe privilegiar as pecu
liaridades e as mudanas de certas estruturas de diferentes ndoles
econmicas, sociais, polticas e at culturais que devem ser percebi
das em uma realidade a fortiori histrica. Da que, novamente, o mto
do tenha de se configurar como histrico-estrutural (em adio ao seu
carter hipottico-dedutivo).
Um exemplo da perspectiva histrico-estrutural pode ser resgatado
da obra do prprio Medina. Como se ver mais adiante, a base de um
referente terico de raiz weberiana acerca das condies sociais do de
senvolvimento indaga sobre a conformao da chamada sociedade tra
dicional durante o desenvolvimento para fora (c. 1880-1930) e sobre
os fundamentos que lhe so prprios, atinentes a suas estruturas socio
econmicas, ideolgicas e polticas. Tambm inquirindo sobre o real,
indaga a seguir sobre os modos de transformao dessas estruturas,
50
I N T RO D U O GERAL
conectadas penetrao de elementos de modernidade associveis

expanso da indstria (1930-1960) e, do mesmo modo, sobre a he
terogeneidade que passa a impregnar as estruturas sociais, inibidora da
continuidade do desenvolvimento.
iii) O estreito elo entre o enfoque hipottico-dedutivo e a perspectiva histrico-estrutural constitui um trao-chave da postura de Medina, que, na
verdade conforme se destacou , os concebe como dois aspectos
indissociveis de um mesmo mtodo. Como insinuam as observaes e os
exemplos prvios, o enfoque hipottico-dedutivo se configura como o
ponto de partida necessrio dos esforos para perceber as especificidades
do real por meio de sua indagao a partir da perspectiva histrico-estrutural. Mas o recurso a esta ltima, utilizando-a em sucessivas perfura
es do real, permite eventualmente em um choc en retour revisar
e aprofundar nas teorias abstratas associadas ao enfoque, revelando no
vos aspectos essenciais do todo social e de suas possibilidades de mudana.
Embora partes ou aspectos de um mesmo mtodo, o enfoque hipo
ttico-dedutivo se configura como base essencial da denominada
sociologia analtica. Por outro lado, nota-se que a perspectiva histricoestrutural essencial para a construo do que se passou a chamar de
sociologia concreta. Assim, as observaes do pargrafo anterior po
dem ser relacionadas ao mbito da sociologia e recolocadas nestes ter
mos: a interao da sociologia analtica e da sociologia concreta na
elaborao cientfica d lugar a sucessivas perfuraes do real que per
mitem seu conhecimento mais detalhado e adequado e, ao mesmo tem
po, a sucessivas reformulaes de sua apreenso analtica a um nvel
elevado de abstrao, que vo conferindo melhores marcos para proce
der a essas perfuraes. Alm disso, essa interao permite, a princpio,
aperfeioar o conhecimento do real e, sobre essa base, propor mudan
as tendentes a corrigir suas imperfeies ou contradies.7
iv) Este ltimo o campo da sociologia normativa. Conforme se argumen
ta, seu carter cientfico deriva do carter que a sociologia analtica e a so
ciologia concreta possuem, por sua vez dependente do mtodo nico que
51
se plasma em ambas. No entanto, a cientificidade da sociologia normativa

tem em Medina uma base adicional de grande relevncia que convm
explicitar: o depurado no-determinismo inerente em sua concepo
metodolgica geral. Neste sentido, ele entende que no se abrem aos dife
rentes atores sociais e s sociedades os mesmos caminhos, nicos e rgidos,
mas um conjunto de alternativas viveis. Mas, alm disso, seu no-determinismo implica que a ao humana envolve a possibilidade de escolher
entre elas e de contribuir para orientar e cumprir com o caminho escolhido.
v) O carter hipottico-dedutivo, explicitamente atribudo ao mtodo
do estruturalismo latino-americano por Medina Echavarra, difere nota
velmente do sentido que o crculo de Viena outorgara a essa mesma
expresso. Sua perspectiva epistemolgica muito influente desde 1920
at a dcada de 1950 distingue entre cincia e no-cincia em funo
de um conjunto de hipteses logicamente articuladas, precondio da pas
sagem para a verificao emprica. Alm disso, essa perspectiva postula
que a validade das hipteses esboadas poder ser demonstrada to-so
mente por meio dessa verificao (Nagel, 1968). Desde o final da dcada
mencionada, os trabalhos de diversos autores (entre eles, Popper, 1973;
Lakatos, 1978) questionam os pontos de vista dessa perspectiva, afirman
do que o recurso ao emprico permite unicamente o falseamento da hi
ptese. Outros autores (Kuhn, 1971; Feyerabend, 1975) do maior
ateno ao peso das estruturas sociais e dos sistemas de valores em que
esto inseridos a atividade cientfica e os pesquisadores que a levam a cabo.8
O estruturalismo latino-americano no pretendeu se apoiar em um
fundamento epistemolgico preciso, limitando-se a estabelecer certos re
quisitos de mtodo implicados no estudo do subdesenvolvimento ou da
condio perifrica. Entretanto, parece clara a compatibilidade desse
mtodo com a renovao de posies a que se acaba de aludir, particu
larmente visvel no depurado no-determinismo a que se fez refern
cia anteriormente (em 1, v e 2, iv), o qual supe a existncia de diferentes
opes de desenvolvimento viveis, e a possibilidade de se delinear seus
contedos econmicos e sociopolticos e de optar entre elas.
52
III. A UNIDADE DO ESTRUTURALISMO LATINO-AMERICANO
i) A subseo II, 1 enfatiza certas caractersticas destacadas nos funda

mentos do estruturalismo latino-americano (ponto i), para a seguir men
cionar suas implicaes metodolgicas, conectando-as entre si (pontos ii
a v). Por outra parte, ao fazer referncia a esses fundamentos, e ao avalilos pelo ngulo do mtodo, procura-se mostrar que eles conseguem dar
conta da dinmica a longo prazo das economias perifricas, desvelando
o modo como as estruturas produtivas e ocupacionais tm que se trans
formar para que tal dinmica apresente continuidade. Tambm se pode
observar que os fundamentos conformam uma teoria coerente, ins
crevendo-se, pois, totalmente na teoria econmica convencional.
Esse carter estruturalista dos fundamentos, e o grau de coerncia que
eles conseguem alcanar, configura-se como uma das bases da unidade per
ceptvel nos diferentes enfoques que compem a corrente de pensamento
mencionada. Isso obedece aos marcos que os representam de forma ex
plcita ou implcita e, alm de especificaes ou ampliaes, comparti
lham fundamentos ltimos similares, portadores de uma forma sistemtica
de perceber o mbito do econmico nas formaes perifricas.
Embora sua presena em mltiplas contribuies favorea a unidade
do conjunto, a posio metodolgica de base econmica complementada
por outra, que se destina a integrar anlise os aspectos sociais, polti
cos e culturais do desenvolvimento. A segunda subseo se refere a essa
posio, associada obra de Medina Echavarra.
Como se pode observar, existe uma notria convergncia entre
ambas as posies. Entretanto, nessa obra que se explicita definitiva
mente o carter ao mesmo tempo hipottico-dedutivo e histricoestrutural, que se supe necessrio para a elaborao analtica dos
diferentes ramos das cincias sociais, incluindo a econmica, quando
os esforos se dirigem para compreender e realizar propostas sobre a
problemtica do subdesenvolvimento ou da condio perifrica,
na terminologia de Prebisch , como o caso nas contribuies do
estruturalismo latino-americano.
53
ii) Vistas em conjunto, as consideraes do ponto anterior mostram que

existe, na verdade, uma marcada convergncia metodolgica entre as con
tribuies de base econmica elaboradas nos anos 1950 e aquelas que
incluem elementos mais que econmicos, cuja construo se prolon
gou durante as dcadas ulteriores. Essa construo foi favorecendo a
tomada de conscincia sobre o carter de um mtodo essencialmente
comum, amplamente esclarecido por Medina.
A espcie de conscincia metodolgica gradual a que se acaba de
aludir est na base dos padres de rigor analtico relativamente elevados
das contribuies apresentadas adiante, nos sucessivos captulos. Em si,
o rigor analtico um elemento comum que, como tal, tende a conferir
unidade a essas contribuies. Mas, alm disso, elas so atinentes a dife
rentes aspectos do acontecer social, cujo tratamento rigoroso permite
perceber certas conexes entre eles ou certa unidade na temtica ge
ral considerada.
iii) A nfase posta no metodolgico e no analtico no implica postular que
a unidade do estruturalismo latino-americano dependa de ambos de forma
exclusiva. H que se reconhecer que em tal unidade tambm desempenham
um papel relevante certas idias-chave que se mantm presentes nas dife
rentes contribuies que conformam essa corrente de pensamento. Trata-se
de idias que vo se tornando complexas medida que se integram a essas
contribuies. No entanto, os elementos ao mesmo tempo iniciais e essen
ciais de tais idias conservam vigncia ao longo do tempo.
Isso o que acontece com a concepo bsica de Prebisch. Como j
se indicou, esta se refere desigualdade intrnseca ao sistema centro-pe
riferia, que se expressa na diferenciao de renda e na reiterada diferen
ciao de estruturas entre ambos os plos. Por outro lado, anteriormente
tambm se fez referncia a certas formas a certas teorias em senti
do estrito para as quais esse contedo bsico se volta e que consti
tuem anlises econmicas precisas dessa tendncia bipolaridade.
Essas e outras formalizaes inscritas no mbito econmico so o ob
jetivo principal dos captulos 2 e 3. Neles ser possvel ver que tais
formalizaes tinham alcanado um pleno desenvolvimento analtico at
54
fins da dcada de 1950. E, embora algumas questes desse mesmo mbi

to tenham sido reconsideradas e aprofundadas em perodos posteriores,
durante estes ltimos ganharam prioridade os esforos para integrar fa
tores mais que econmicos sociais, polticos, culturais explica
o da bipolaridade e de sua persistncia.
Convm voltar brevemente para as contribuies objeto dos diferen
tes captulos, j consideradas no captulo 1, mas agora sob o ngulo destas
buscas relativas bipolaridade centro-periferia. Um primeiro exemplo se
encontra nas anlises da incidncia das estruturas sociais nas reiteradas
dificuldades para superar as condies de subdesenvolvimento e perif
ricas feitas por Prebisch, assim como as que se inscrevem na obra de
Medina Echavarra, ambas objeto do captulo 5. Tambm relevantes e
enriquecedoras so as que integram o jogo de fatores polticos nessas con
dies, como as presentes na obra de F. H. Cardoso e E. Faletto antes
mencionada (captulo 6). Variantes interpretativas da bipolaridade econ
mica que consideram a evoluo da demanda de bens de consumo se en
contram em diversos enfoques dos estilos de desenvolvimento (captulo
7); mas, ao mesmo tempo, estes procuram integrar elementos da estrutu
ra social por meio do exame das tendncias concentrao de renda que
lhe so prprias. Existem outros acrscimos significativos ao enfoque eco
nmico bsico, descritos no captulo 8. Entretanto, como se ver, eles as
sociam a essa anlise econmica renovada contribuies relevantes no
mbito sociopoltico, que culminam por dar prioridade superao do
subdesenvolvimento, necessidade de aprofundar a democracia, pela via
de uma crescente presena das massas no jogo de sua forma de operar.
Uma meno especial merece o enfoque peculiar de Furtado (captu
lo 9). Este corresponde a uma relao entre desenvolvimento e cultura
que acentua o repdio percepo mecanicista do funcionamento da eco
nomia, base da incluso de um referente de singular interesse. Como j
se disse, esse autor entende que temas to vastos como os do subdesen
volvimento e o das estratgias de desenvolvimento capazes de super-lo
demandam mais que anlises articuladas dos mbitos econmico e socio
poltico; requerem que se indague sobre a influncia de elementos que
no se inscrevem nesses mbitos e, do mesmo modo, que se esclarea
55
sua interao com outros elementos relevantes que se inscrevem, mediante

a anlise da totalidade constituda pelo sistema global da cultura. Isso
passa por definir os contornos de um terceiro mbito, conformado por
um certo conjunto de idias e valores pertencentes cultura no-material, que se referem aos mais altos fins da existncia humana, cuja busca
e enriquecimento se configuram como fator decisivo de impulso do de
senvolvimento de tal sistema. Tambm se indicou que a superao do sub
desenvolvimento concebida como condicionada pela reafirmao e pela
expanso de uma identidade cultural prpria nos pases que o sofrem,
em cuja busca aqueles altos fins includos certos traos culturais
reemergentes do passado desempenham um papel principal.
Observando-se bem, o no-determinismo presente nas posies meto
dolgicas de Medina e de R. Prebisch envolve o reconhecimento de uma
possibilidade de escolha referente democracia e aos esforos para
consolid-la. Como se ver no captulo 10, estes dois autores terminam
suas obras em tempos muito prximos, reiterando-se entre eles uma for
te convergncia de pontos de vista. Ambos antecipam a relevncia de um
tema mais e mais reconhecido nos anos posteriores: o da democracia e,
do mesmo modo, a necessidade de seu aprofundamento pela via da pre
sena e da ao poltica das grandes maiorias. Ao mesmo tempo, esse
aprofundamento considerado como requisito-chave para o impulso
consciente e viabilizador do desenvolvimento; ou, em outras palavras,
como um caminho iniludvel para superar a condio perifrica, na
qual se vo combinando elementos jurdico-institucionais, sociopolticos
e do mbito da cultura. Como j se indicou, em direo similar apontam
as contribuies de F. H. Cardoso, objeto desse mesmo captulo.
As consideraes j efetuadas sobre os captulos componentes da ter
ceira parte nos condicionam, neste ponto, a reiterar que o enfoque neoestruturalistas ali descrito acaba retornando s bases tradicionais da anlise
cepalina relativa ao longo prazo, mas no sem ampliar sua cobertura
temtica, obtendo em geral a preservao de sua consistncia interna. Esse
enfoque cerca esta anlise, articulando-a com um alto grau de coerncia,
de outros que se referem ao curto prazo, e que desvelam as complexas
relaes surgidas em perodos recentes entre o fenmeno da globalizao,
56
particularmente a do mbito financeiro, com as tendncias registradas no

comportamento macroeconmico das economias perifricas. Alm de in
corporar diversas contribuies inscritas no estruturalismo latino-ameri
cano bsico, inclui outras mais recentes, constitudas por anlises renovadas
dos mbitos social, poltico e cultural do desenvolvimento, e dos requisi
tos institucionais que sua operao adequada demandam.
O anterior aponta para que o sentido de unidade do estruturalismo lati
no-americano reaparea na convergncia de pontos de vista sobre a ne
cessidade de superar a condio perifrica, redesenhando para isso
caminhos condizentes. Conforme vimos, a forma como a periferia se in
sere na economia internacional e as assimetrias tecnolgica, econmica
e poltica que a relao centro-periferia impe induzem a persistncia
daquela condio com o passar do tempo. Mudar essa relao exige um
conjunto de decises e apoios polticos que necessariamente resgatem o
endgeno no desenvolvimento, enquanto se orientam para superar as
assimetrias mencionadas. E esta idia da necessidade de recuperar a
dimenso endgena reaparece de forma recorrente nos diferentes au
tores estruturalistas. Celso Furtado (1984) diagrama e difunde sua nova
proposta, que define, justamente, como de desenvolvimento endgeno.
A prpria Cepal (1990) reorganiza os resultados de esforos prvios de
Fernando Fajnzylber e, sobre essa base, apresenta aos governos da re
gio a estratgia de desenvolvimento que denomina transformao pro
dutiva com eqidade. Com grande proximidade no tempo, Osvaldo
Sunkel (1991) procura delimitar e articular os contedos do chamado
desenvolvimento a partir de dentro. Reflexes paralelas e compatveis
so expostas por Aldo Ferrer (2002), que resgata a imprescindvel di
menso endgena do desenvolvimento, assentado em esforos de acu
mulao e embasamentos polticos essencialmente internos (sem prejuzo
de reconhecer a virtual relevncia do Mercosul e de sua ampliao na
rea sul-americana). N o sculo em curso, diversos trabalhos da institui
o mencionada e de autores ligados a ela parecem apontar para uma
opo que bem poderia se caracterizar como de desenvolvimento na
cional. Em diferentes momentos, mas sobretudo nos trechos finais deste
57
documento, procuraremos voltar s implicaes e aos significados dessa

singular convergncia de pontos de vista.
Notas
1. N o documento O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns de
seus principais problemas, que ser objeto de amplas consideraes posteriores.
Classificado por Albert Hirschman como manifesto dos subdesenvolvidos, rece
beu durante anos a designao abreviada de manifesto.
2. Esses pontos de vista aparecem convalidados pelas seguintes afirmaes de Prebisch:
as idias da Cepal (...) no correspondem a um plano preconcebido. Foram sur
gindo com o correr dos anos, medida que amos avanando no conhecimento do
desenvolvimento latino-americano e de sua vinculao com os grandes centros
industriais (Rodrguez, 1980, prlogo, p. 7).
3. Buscas adiantadas de tais implicaes esto includas em Sunkel e Paz (1970, p.
81-97). E tambm em Rodrguez (1980, p. 267-76). Referncias mais recentes so
encontradas em Bielschowsky (1998). Observe-se que existe uma coincidncia
marcante entre os temas cobertos pelos autores resenhados e pelos que so objeto
de anlise neste documento.
4. Um exemplo notvel da construo hipottico-dedutiva na cincia econmica sur
ge ao se considerar os seguintes dos seus mbitos analticos: da teoria do consumi
dor deriva a teoria da demanda; da teoria da empresa, a da oferta; com a aplicao
simultnea de ambas a todos os consumidores e empresas, construda a teoria do
equilbrio geral; finalmente, demonstra-se que, em condies de concorrncia per
feita, este equivale a um timo de Paretto. De resto, como conceito esttico, ele
constitui um resultado nico, proveniente da dotao de uma dada quantidade de
recursos (e de uma distribuio inicial arbitrria de sua propriedade).
5. Gurrieri (1980, p. 39). Alm de apresentar com preciso os alcances do mtodo
em causa, este artigo contm uma detalhada anlise das mltiplas contribuies de
Medina s cincias sociais.
6. Sem um esquema geral de interpretao (...) a realidade que interessa totalmen
te opaca, e nossa ao nela carece de sentido. Por outro lado, as dimenses dessa
realidade (...) impem as simplificaes que a teoria conhece com o nome de tipos
ou modelos, que (...) longe de descrever a realidade inteira, se limitam a demarcar
as configuraes predominantes, sem as quais impossvel entender essa realida
de (Gurrieri, op.cit., p. 99).
58
I N T RO D U O GERAL
7. O anterior no impede que se admita simultaneamente que, tanto no nvel dos

marcos gerais de anlise como das sucessivas interpretaes do concreto, vo se
infiltrando determinadas posturas ou cargas ideolgicas. Sem negar isso, opina-se
que os requisitos de coerncia lgica contribuem para expurgar a ideologia dos
modelos abstratos e que o recurso colaborao emprica incide no mesmo senti
do nas interpretaes do concreto.
8. Diversas posturas epistemolgicas, entre elas as recm-mencionadas, constam em
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60
parte i
Os fundamentos do estruturalismo
latino-americano (anos 1950)
Como se antecipou na introduo geral, as consideraes desta primeira parte

versam sobre os fundamentos do estruturalismo latino-americano. Entendese que eles tm seu componente principal em um conjunto de idias bsicas
devidas a Prebisch, organizadas em um documento de sua autoria, de fins de
1949, e reiteradas muito pouco depois num documento do incio dos anos 1950.'
Essas consideraes comeam expondo, na introduo que segue, os ante
cedentes histricos mais diretos dessas idias, rastreados principalmente na eco
nomia argentina durante os trs lustros posteriores crise de 1929.
Tambm se indicou anteriormente que o captulo 1 apresenta em detalhes a
viso peculiar do subdesenvolvimento que aquelas idias conformam, usualmente
conhecida como concepo do sistema centro-periferia. A seguir, os captu
los 2 e 3 examinam o outro componente-chave dos fundamentos: as diversas
teorias formais cujas idias bsicas se organizam e rearticulam, alcanando al
tos graus de coerncia interna e conformando, junto com essa concepo, o
que se pode chamar de uma teoria do subdesenvolvimento.
O captulo 4 sintetiza o enfoque estruturalista da inflao contido em tra
balhos da dcada de 1950 e incio da posterior; e embora se concentre em ques
tes de tipo conjuntural, nele se originam as designaes estruturalista e
estruturalismo que qualificaram a maior parte do pensamento latino-ameri
cano relativo ao desenvolvimento a longo prazo. Porm, alm dessa incidncia
na nomenclatura sobre o desenvolvimento, esse enfoque incorpora variveis
de cunho sociopoltico que reaparecem como entraves sua continuidade em
documentos dos anos 1960 el970.2
61
INTRODUO
til comear mencionando a polmica surgida no ps-guerra sobre a

industrializao das economias que, naqueles anos, se convencionou cha
mar de subdesenvolvidas. Embora breves, as referncias que seguem evi
denciam o acentuado antagonismo de posies e a intensidade das nfases
com que foram sustentadas.
Um bom exemplo de uma delas se encontra nas seguintes afirmaes
do professor Viner: Tudo que pude encontrar nos trabalhos de Prebisch
a identificao dogmtica da agricultura com a pobreza. Que a agricul
tura no quer necessariamente dizer pobreza bvio, bastando conside
rar os casos da Austrlia, da Nova Zelndia, da Dinamarca e de lowa ou
Nebraska (Folha de S. Paulo, 1993, p. 6).3
A resposta de Prebisch ilustrativa, tanto pelo tom que ele imprime
quanto porque nela o tema da industrializao est associado a outros
de grande relevncia. Como se ver, essa associao resulta reveladora de
sua experincia na conduo da economia argentina. Diz Prebisch:
Depois do surgimento de um de nossos primeiros informes, ocorreu de
passar por aqui um dos mais ilustres professores em matria de comr
cio internacional. Formado na mais pura tradio clssica, submetido por
longos decnios aos exerccios da lgica ricardiana, no foram suficien
tes as breves semanas no Brasil para seduzi-lo com o espetculo de uma
industrializao praticamente nascente, se tomarmos como alvo as pos
sibilidades csmicas desse pas. Ele condenou a industrializao latinoamericana, arrastando em sua execrao os economistas da Cepal, que a
63
preconizam. Contestou tambm toda forma de controle deliberado do

crescimento e da orientao do comrcio exterior. Mas pelo menos nos
deixou uma frmula nica e positiva de desenvolvimento econmico:
dedicar-se agricultura e controlar a natalidade.
N o centro da poltica que ambas as citaes sintetizam encontra-se o
tema da industrializao. Na segunda, destaca-se a forma explcita com
que ele est ligado a estes outros: o controle deliberado do crescimen
to e a orientao do comrcio exterior. Antes de apreciar suas cone
xes analticas, convm enfoc-los sob uma perspectiva factual. A seguir,
(i) faz-se referncia a certos problemas da economia argentina e s di
ficuldades enfrentadas para a sua gesto durante os anos 1930 e a Se
gunda Guerra Mundial. Mais adiante (ii) so abordados alguns aspectos
de suas relaes internacionais no mesmo perodo, tambm vinculados
queles temas.
i) Parece claro que o reconhecimento da necessidade de orientar o comrcio
exterior se encontra relacionado ao impacto da crise mundial sobre a eco
nomia citada. Seus efeitos contrativos tanto sobre o comrcio quanto
sobre a produo em seu conjunto esto sem dvida ligados forte
deteriorao dos termos de troca.* Em janeiro de 1933, os preos das se
guintes matrias-primas caem nas porcentagens indicadas, em relao aos
preos de janeiro de 1929. Trigo, 58%; l, 78%; borracha, 87%; cobre,
71%; caf, 59%; algodo, 66%. Por outro lado, a reduo dos preos das
exportaes industriais, sensivelmente menor, suporta uma acentuada di
ferena de comportamento nos ganhos pessoais. Assim, entre 1929 e 1932,
os salrios conseguem se manter na Gr-Bretanha, enquanto na Argentina
e em outros pases subdesenvolvidos caem drasticamente.
*A variao dos termos de troca registrada no comrcio entre o pas X e o pas Y dada pela
evoluo dos preos unitrios dos produtos exportados por X para Y em relao evoluo
dos preos unitrios dos produtos importados por X do pas Y, sem considerar as quantida
des transacionadas. Se os preos unitrios dos produtos exportados por X para Y dimi
nuem em comparao com os preos unitrios dos produtos importados por X do pas Y,
diz-se que os termos de troca de X, em relao a Y, se deterioraram. (N. R. T.)
64
OS F U N D A M E N T O S D O ESTRUTURALISMO LATINO-AMERICANO
O movimento dos preos obriga a Argentina, em 1933, a realizar um

esforo exportador 73% superior ao de antes da ecloso da crise para
ter acesso mesma quantidade de manufaturas importadas. Mas aos pro
blemas de preos se soma o do acesso aos mercados, ou seja, de coloca
o da produo de exportaes. Em conjunto, ambos os problemas
incidem no grau de endividamento: valorada em ouro, a dvida externa
argentina em 1933 era o dobro do que tinha sido em 1928 (Prebisch,
1934, p. 12).
Assim, a necessidade de intervir comea a ficar evidente no comrcio
exterior, associada s circunstncias e configurando-se como imposio
destas. Entre setembro de 1930 e maro de 1932, nos mbitos fiscal e
monetrio, so aplicadas polticas de cunho ortodoxo. Mas no mbito
comercial gerado um claro intervencionismo, expresso no aumento de
tarifas e no estabelecimento do controle do cmbio.5
O segundo tema a se ter presente o do controle deliberado do cres
cimento, ou, o que a mesma coisa, o dos graus e formas de inter
vencionismo requeridos para regular o funcionamento da economia e
conduzi-la para certos objetivos de longo prazo. J foi indicado que, no
seu incio, o intervencionismo constitui uma imposio das circunstn
cias e que comea a ser exercido limitadamente, no mbito das relaes
comerciais. Veremos agora que a ampliao da postura intervencionista
tambm se relaciona com os fatos, ou melhor, com a busca de formas de
rebater os resultados de tendncias econmicas negativas.
Em economias como a argentina, com exportaes concentradas em
poucos mercados e em poucos produtos primrios, e, portanto, com bai
xas expectativas quanto ao dinamismo de suas vendas externas, foi se
chegando naturalmente ao reconhecimento da necessidade de ativar o
mercado interno e, portanto, da necessidade de adotar polticas delibe
radas para consegui-lo.
Assim, j em meados de 1933, a acentuao do intervencionismo ar
gentino se expressa em um conjunto de polticas de alcance consider
vel, complementadas por volta do final desse ano no Plano de Ao
Econmica Nacional. Em essncia, este consistiu no uso de instrumen
tos destinados a induzir a expanso da produo e dos ganhos, mas ao
65
mesmo tempo com o especial cuidado de faz-lo de forma compatvel

com a restrio externa e, ainda mais, tratando de fortalecer a balana
de pagamentos.6
Quanto ao plano mencionado, convm fazer referncia a seus dois
principais aspectos instrumentais. O primeiro a Junta Reguladora de
Gros, que em essncia funcionou como um mecanismo de formao e
gesto de reservas reguladoras. Seu modus operandi consistia em asse
gurar ao produtor um preo mnimo e em demarcar as dimenses da
oferta de exportaes de modo a obter sua recolocao a determinados
preos, tambm mnimos. As perdas emergentes eram cobertas pela
margem de cmbio, isto , pelos benefcios obtidos nas operaes de
compra e venda de divisas. O segundo aspecto a destacar a instaurao
de um novo sistema de comrcio e cmbio. Com ele se estabeleceram
taxas de cmbio diferenciadas para diferentes tipos de exportaes e
importaes. Alm disso, como recentemente assinalado, os benefcios
resultantes tiveram outros dois destinos destacveis: a realizao de obras
pblicas e o subsdio produo manufatureira nacional.
Globalmente, durante o perodo 1933-1937, o resultado do Plano
de Ao se expressa em uma taxa de crescimento do PIB da ordem de
5% a.a., e do produto per capita, da ordem de 3,4%. Com este progra
ma se consegue, pois, ampliar o nvel de atividade, e isso com base na
produo para o mercado interno, ou seja, de conformidade com as con
dies de restrio externa. N o entanto, na consecuo de tais objetivos,
concorrem tambm os esforos destinados a completar uma institucionalidade que aponta para regular o funcionamento da economia ar
gentina ou, se quisermos, para conseguir que ela deixe de operar como
economia reflexa. Destaca-se, entre esses esforos, a criao do Banco
Central, aprovada em 1934 e efetivada em 1935.7
Seu papel no conjunto da institucionalidade que vai sendo gerada en
volve uma articulao complexa. Basta aqui destacar os aspectos desse
papel que constituem a linha principal da argumentao, isto , a gradual
conformao de idias intervencionistas que vo sendo decantadas at
se constiturem em uma posio industrialista plenamente consciente.
O primeiro aspecto a destacar o fato de que o Banco Central incor66
pora a suas atribuies o controle do cmbio e assume seu manejo. Inse

rido em uma entidade bancria estruturada com extremo cuidado, tor
na-se possvel azeitar os mecanismos de operao daquele controle muito
alm dos que existiam antes de 1935, no marco do Plano de Ao. O
segundo aspecto notvel da nova institucionalidade e de seu significado
para a conduo econmica se liga ao estabelecimento de mecanismos
de regulao monetria concebidos como meios ou instrumentos para a
atenuao dos movimentos cclicos. Essa regulao tem seu ponto-chave no manejo do crdito. Quando o numerrio em poder dos bancos se
expande em demasia sobre os nveis adequados de caixa, a autoridade
monetria recolhe recursos e dessa maneira os esteriliza, impedindo que
sejam utilizados para ampliar o crdito em excesso. Isso se produz colo
cando nos bancos letras do Tesouro. Porm, mais do que esse mecanis
mo instrumental, importa assinalar que, quando surge uma tendncia
contrativa, segue-se o caminho inverso. Ou seja, devolve-se o numer
rio ao sistema bancrio, insuflando a ampliao do crdito e procuran
do impedir por essa via a contrao do sistema econmico.8
Convm reiterar que a Argentina foi criando instituies e instrumen
tos de regulao monetrio-creditcia, e em geral de regulao econmi
ca, de que no se dispunham sob o regime de padro-ouro, nem mesmo
nos anos 1920, antes da grande depresso. Pois para perceber como e
quando o intervencionismo coloca a industrializao como objetivo pri
mordial, importa mencionar a orientao com que essa nova institu
cionalidade utilizada.
Em 1937, verifica-se uma forte reverso da tendncia ao aumento
do nvel de atividade que vinha se verificando anteriormente. A nova
institucionalidade torna possvel tomar medidas expansivas e ao mesmo
tempo usar o controle de cmbio como freio para o incremento excessi
vo das importaes. A novidade nesse tipo de poltica com a qual se res
ponde contrao que, com ela, o aumento compensatrio da produo
se produz no e para o mercado nacional. Em outras palavras, durante a
fase contrativa, a poltica anticclica passa a ser uma poltica pr-indstria, uma poltica que favorece a produo manufatureira, cujo mercado
de destino o interno.
67
N o entanto essa derivao da poltica anticontrativa no implica ainda

propor outro objetivo que no o de defender o nvel de atividade, embo
ra essa defesa suponha o aumento da atividade industrial. Visto de outro
modo, no implica ainda admitir que a expanso industrial tenha de se
converter no motor do crescimento e, do mesmo modo, na base de uma
transformao estrutural que altere as condies prvias de especializa
o primrio-exportadora e de forte vulnerabilidade externa.
A proposta industrialista completamente estabelecida surge durante
uma nova tendncia contrativa, verificada nos anos 1942-1943 com mais
fora que em 1937, e relacionada com as dificuldades de acesso aos mer
cados dos pases beligerantes. As medidas bsicas so similares a vrias
das que foram tomadas quando da emergncia da grande depresso: com
pra dos excedentes de gros; planos de construo de infra-estrutura;
financiamento para a atividade industrial. Mas na nova situao, s di
versas autoridades econmicas, e particularmente ao Banco Central, j
no compete o simples objetivo de manter o nvel de atividade. Diferen
temente do ocorrido na contrao de 1937, agora elas so instadas a gerar
e manter condies para o crescimento da indstria.
Surge, pois, um conceito claro em relao ao papel crucial da indus
trializao para o desenvolvimento, que se prope no s como desi
deratum, mas que busca se consolidar por meio de decises concretas
de poltica econmica. Cabe acrescentar que no mesmo conjunto de po
lticas proposto para enfrentar as dificuldades que emergem em plena
guerra mundial comeam a ser delineadas orientaes gerais de sele
tividade, que correspondem aos ramos ou atividades para onde dirigir o
financiamento e a demanda interna incrementada.9 Veremos posterior
mente que mais tarde essas orientaes iriam se traduzir em critrios de
atribuio de recursos nas palavras de Prebisch, de controle delibera
do do crescimento , que, por sua vez, serviriam para pautar a orienta
o do comrcio exterior.
Mas como j adiantamos, convm considerar previamente alguns as
pectos das relaes internacionais, bem como da sujeio ou da desproteo com que se avaliam as negociaes e polticas levadas a cabo
nesse mbito. Ambas podem ser vistas como fatos e circunstncias vin68
culados s idias emergentes sobre os grandes temas que o pargrafo

precedente torna a mencionar.
ii) No caso argentino, os problemas de comrcio exterior que sobrevm
com a crise, junto com a alta do endividamento que trazem consigo, debi
litam sobremaneira sua posio negociadora, debilidade confirmada anos
seguidos pelas dificuldades de se retornar ao multilateralismo e pela con
seqente persistncia de relaes bilaterais fortemente assimtricas. Porm,
mais que o contexto geral, importa aqui ter em conta como essa posio
desfavorvel percebida em negociaes internacionais concretas, que
tambm se configuram como fontes da perspectiva estruturalista.
Os resultados da Conferncia Econmica e Monetria Mundial,
convocada em 1933 pelo Conselho da Liga das Naes, foram reco
nhecidamente dbeis e escassos. Da perspectiva indicada, cabe ressal
tar: nem nela, nem nas discusses que a precederam, foi possvel
observar o menor vislumbre de considerao pelos problemas prprios
das economias primrio-exportadoras, cujas caractersticas estruturais
as colocam em clara situao de desvantagem. E isso logo aps os
maiores impactos sofridos com a crise, tanto em termos de preos como
de quantidades exportadas.10
Percebem-se tambm condies pouco propcias nas negociaes ar
gentinas com a Gr-Bretanha. Em 1931, esta tinha estabelecido fortes
restries a seu comrcio importador, que foram revisadas e amenizadas
em 1932, por meio dos acordos de Ottawa. Mas as vantagens e prerro
gativas ali contempladas tiveram um alcance restrito aos membros da
Commonwealth. A Argentina se viu, portanto, compelida a negociar a
partir das circunstncias anteriormente detalhadas, que agravavam a vul
nerabilidade prpria das formas de vnculo preexistentes entre a sua
economia e a da Gr-Bretanha. As negociaes culminaram com o Pac
to Roca-Runciman (1933), cujos resultados evidenciam essa correlao
de foras desfavorvel. Na verdade, do pacto derivam poucas vantagens
e grandes concesses. Do lado argentino, estas incluem os seguintes com
promissos principais: manter as importaes britnicas em nveis no
inferiores aos prevalecentes no perodo julho de 1931/junho de 1932;
69
suprimir restries a elas e dar preferncia s importaes de carvo e

outros bens selecionados; beneficiar o investimento direto proveniente
da Gr-Bretanha com um tratamento preferencial e benevolente; asse
gurar-lhe, alm disso, vantagens em matria de remessas, sem estabele
cer restries, desde que no ultrapassassem o montante das vendas em
seu mercado (Gravil, 1978).
Cabe enfatizar que a Argentina mantinha tradicionalmente uma rela
o triangular com o Reino Unido e os Estados Unidos, em que o supe
rvit comercial com o primeiro permitia compensar o dficit com o
segundo (Fodor e OConnell, 1973). Essa relao se tornou altamente
problemtica na dcada de 1930, em conexo com as prticas bilaterais
restritivas do Reino Unido, exemplificadas de forma cabal pelo Tratado
Roca-Runciman, recm-mencionado.
A ecloso da guerra e a inconvertibilidade da libra agravam a situa
o argentina, tornando insustentvel a continuidade desse esquema
triangular. Para os observadores mais lcidos, ficou clara a necessidade
de uma decidida reformulao da sua poltica externa, de modo a se
ajustar s novas condies. Este o sentido do chamado Plano Pinedo.11
Esse plano compreendia dois cursos de ao: a) encontrar um novo
modus vivendi comercial com os Estados Unidos, apoiado em um in
tercmbio mais equilibrado, sustentado, por sua vez, numa maior pene
trao das exportaes argentinas naquele mercado. Em particular,
propunha-se a promoo de exportaes manufatureiras (comeando
pelas indstrias processadoras de insumos agrcolas) e a criao, para
esses fins, de uma agncia especializada (Llach, 1984); b) promover a
constituio de uma rea de livre-comrcio com o Brasil, a fim de faci
litar o intercmbio de produtos agrcolas complementares (trigo argen
tino, caf e frutas tropicais brasileiras) e sobretudo criar um mercado
regional capaz de dar curso especializao industrial e ao aproveita
mento das economias de escala.12
Pensando bem, o Plano Pinedo expressava uma vontade poltica de
impulsionar o comrcio regional e hemisfrico em um contexto de con
trao do comrcio mundial, impulso que, por sua vez, teria de se apoiar
na expanso sustentada da indstria. Estas idias bsicas sobre a necessi70
dade da industrializao e da mudana concomitante nos padres de in

sero internacional foram compartilhadas no Brasil.13 Essa convergn
cia de pontos de vista se reflete na assinatura de importantes acordos
entre os dois pases, como o Tratado de Comrcio e Navegao de outu
bro de 1940. Destaca-se, em particular, a tentativa pioneira de integrao
regional veiculada por meio do Acordo para a Criao Progressiva de
uma Zona de Livre Comrcio, de novembro de 1941.14
O avano posterior desses esforos se v fortemente condicionado
por fatores que se inscrevem na evoluo das relaes hemisfricas. Cabe
mencionar as que se do entre a Argentina e os Estados Unidos. N o m
bito econmico, as discrepncias entre os governos dos dois pases tra
duzem um atrito comercial de longa data, que no encontra caminho de
soluo.15 O ncleo do problema reside na persistente resistncia norteamericana em conceder acesso ao seu mercado de bens agrcolas de cli
ma temperado, em cuja produo Argentina apresentava vantagens
relativas e tambm absolutas. N o incio da guerra, as perspectivas de
aumento das dificuldades no comrcio exterior levam este pas a reimpulsionar as negociaes.16
Entretanto, elas so logo interrompidas pelos Estados Unidos (em ja
neiro de 1940); e, quando finalmente obtido um acordo comercial (em
outubro de 1941), seu carter restritivo conspira contra a atenuao das
dificuldades j mencionadas.17
N o mbito poltico, registra-se entre ambos os pases uma velha
rivalidade por prestgio e influncia na Amrica Latina, que gera atri
tos em sucessivos congressos pan-americanos. Mas, no perodo con
siderado, cabe ressaltar a oposio argentina proposta de ruptura
das relaes diplomticas com o Eixo e a reao hostil dos Estados
Unidos, de especial significado econmico posterior. De fato, a par
tir de fevereiro de 1942, essa reao se materializa em um extenso
boicote econmico, que afeta gravemente a capacidade argentina de
obter bens de capital e matrias-primas essenciais durante a guerra e
no ps-guerra. Esse conflito agrava, pois, as dificuldades suscitadas
pela escassez de dlares e pela inconvertibilidade das moedas eu
ropias (Defendi, 1983; Tulchin, 1990).
Diz-se, com razo, que as primeiras doutrinas e convices econ

micas de Prebisch emergem da experincia de um dirigente do banco
central enfrentado problemas monetrios e de importaes de muito
difcil soluo (Love, 1977, p. 15). As tendncias e os fatos econmi
cos negativos, as dificuldades nas negociaes internacionais, o desenho
e a aplicao de novas polticas, bem como a criao da institucionalidade
requerida para implement-las so aspectos importantes dessa experin
cia, cuja descrio foi feita prioritariamente com base no comportamen
to da economia argentina durante o perodo 1930-1945 na presente
introduo.
Um modo adequado de conclu-la consiste em mencionar explicitamen
te que, na anlise do referido comportamento, Prebisch recorre tambm
a comparaes com outros casos similares, e vai assim decantando cer
tas idias genricas sobre o tipo de economia do qual esses casos consti
tuem exemplo. Um aspecto crucial dessas idias consiste em admitir que
as limitaes presentes no desenvolvimento das economias desse tipo
esto vinculadas ao atraso de seus processos de industrializao. E, para
lelamente, que empreend-los, alterando por esse meio os vnculos de
tais economias com aquelas que os iniciaram e impulsionaram primeira
mente, configura-se como requisito do desenvolvimento das primeiras.
Alm disso, sua expanso industrial trar consigo uma diminuio pau
latina da especializao primrio-exportadora que as caracterizou e, do
mesmo modo, o acesso de propores crescentes de sua fora de traba
lho a atividades de produtividade elevada. Posto em termos que logo se
fariam de uso freqente, aquela expanso constitui a base para corrigir
de forma gradual dois traos negativos das economias em causa: a espe
cializao de suas estruturas produtivas e a heterogeneidade de suas es
truturas ocupacionais.
Como se pode observar, embora inscritas em uma postura industrialista,
tais idias so claros antecedentes e, mais ainda, conformam o embrio
quase visvel de um novo enfoque do subdesenvolvimento, consolidado
por meio da concepo do sistema centro-periferia. Esta se refere jus
tamente a esse duplo atraso estrutural do plo perifrico, fonte da ten72
dncia de que seus nveis de renda mdia permaneam inferiores aos dos
centros. Tal concepo, em que se molda esta idia-chave da bipolaridade,
objeto do captulo que segue. Suas implicaes e seus desenvolvimen
tos analticos so comentados nos trs captulos posteriores. Eles tornam
visvel o posicionamento metodolgico de base econmica referido na
introduo geral.
Notas
1. Daqui em diante, as referncias a estes so extradas de suas edies mais acessveis
(ou seja, Prebisch, 1962 e 1973a).
2. So objeto da segunda parte. A reflexo sobre os entraves recm-mencionados
est presente com particular clareza no captulo 5.
3. A citao faz parte de uma conferncia ditada pelo professor J. Viner na Funda
o Getlio Vargas (Rio de Janeiro, 1952), onde se conserva o texto completo.
Uma anlise detalhada dos elos entre comrcio e desenvolvimento encontra-se
em Viner (1961).
4. N o incio de 1953, Prebisch teve oportunidade de apresentar sua rplica na Fun
dao antes mencionada. Os pontos de vista ento expostos constam de A mstica
do equilbrio espontneo da economia (1953b), verso traduzida do documento
original (disponvel na biblioteca da Cepal).
5. Nesse perodo, Prebisch foi subsecretrio de Economia do governo de Uriburu. Re
fletindo essa experincia, vrios documentos sustentam que as medidas protecionis
tas derivaram das circunstncias, inclusive o controle do cmbio, instrumento de
difcil manejo estabelecido em fins de 1931. Sobre este ltimo, o prprio Prebisch
diria mais tarde: O controle de cmbio no foi o resultado de uma teoria, mas uma
imposio das circunstncias. Ningum que tenha conhecido de perto as complica
es de todo tipo que o sistema trouxe consigo, poderia ter optado por ele, se tives
sem se apresentado outras alternativas ou se tivesse nas mos dos pases da Amrica
Latina a eliminao das causas profundas do mal (Prebisch, 1962, p. 11).
6. Nessa poca, Prebisch atuava como assessor de Pinedo na Economia e de Duhau
na Agricultura, posio a partir das quais influenciou na elaborao desse plano.
Sobre o papel que lhe coube desempenhar na conduo da economia argentina no
perodo 1930-1933, e tambm em anos posteriores, pode-se consultar o artigo de
OConnell (1984).
73
7. Prebisch desempenhou papel central na organizao do Banco Central, do qual

exerceu a direo efetiva at 1944. Um exame do carter reflexo da economia
argentina, mostrando que seus movimentos cclicos se originam nos pases indus
triais, encontra-se em Banco Central da Repblica Argentina (1939, p. 5-8). Exa
mes posteriores foram tambm elaborados sob sua responsabilidade direta.
Destacam-se os contidos em Banco Central da Repblica Argentina (1972, p. 13247) e em Prebisch (1972, p. 249-58). As idias sobre a substituio da Gr-Bretanha
pelos Estados Unidos como centro cclico principal e sua influncia desequilibradora
para o comrcio da periferia so tambm articuladas por Prebisch (1944b, p. 188
e 192-3).
8. Esses temas so objeto de tratamento especial no Banco Central da Repblica Ar
gentina (1972).
9. Em 1943 proposta explicitamente a adoo de uma poltica deliberada de indus
trializao, compatvel com solues de fundo para os problemas recorrentes de
balano de pagamentos. Tambm fica clara a necessidade de impulsionar um au
mento substancial e sustentvel das importaes de bens de capital. Em documen
tos do ano seguinte, essas recomendaes se tornam extensivas Amrica Latina.
A esse respeito, podem ser consultados: Banco Central da Repblica Argentina
(1943, p. 30) e Prebisch (1944a, p. 234, e 1972, p. 407).
10. Prebisch participou dessa Conferncia e do seu comit preparatrio. Comeam,
ento, a ser delineados seus pontos de vista sobre o vnculo entre os distrbios
monetrios internacionais e o carter fechado da economia estadunidense, reco
lhidos, pela primeira vez, em um artigo de sua autoria, de 1933: A conferncia
econmica e a crise mundial (Prebisch, 1933). As perspectivas abertas por essa
participao em seu modo de ver a economia mundial so comentadas em um
artigo de Gonzlez e Pollock (1991).
11. Plano Pinedo, 1940. Apresentado ao Senado argentino em 14 de novembro desse
ano, sob o ttulo Plano de Desenvolvimento Econmico perante o Honorvel
Senado (Desarrollo econmico, 1979). Cabe assinalar que Prebisch tambm par
ticipou da sua elaborao.
12. O Plano Pinedo reconhecia a importncia que o processo de industrializao tinha
alcanado e procurava promover sua precoce racionalizao. Referindo-se criao
de uma unio alfandegria com o Brasil, Pinedo observava: Suponha-se que uma
poltica semelhante tenha se iniciado h alguns anos. Em vez de haver no Brasil e na
Argentina indstrias paralelas produzindo a custos elevados em dois mercados dis
tintos e praticamente fechados, teramos chegado a uma proveitosa diviso do esfor
o industrial entre ambas as naes. Seria, pois, um ideal chegarmos a uma unio
alfandegria aberta, imediatamente, com os demais pases limtrofes. Carta de Pinedo
a Berger, Buenos Aires, 12/9/1940 (FGV/CPDOC, 1940a).
74
13. Essas idias contavam, inclusive, com as simpatias do ento ministro das Relaes
Exteriores desse pas, Osvaldo Aranha. Isso fica claro em carta de Pinedo a Ara
nha, Buenos Aires, 27/9/1940 (FGV/CPDOC, 1940b). Isso no impede de reco
nhecer que desde ento existiam no Brasil posies contrrias a uma aproximao
com a Argentina, nem que elas tendessem a se agravar em anos posteriores.
14. Como resultado de conflitos polticos internos, o Plano Pinedo terminou por ser
rechaado no Congresso argentino. Entretanto, o Acordo de novembro de 1941
implementa os passos iniciais previstos por esse plano, como o compromisso de
no aplicar barreiras s atividades que ainda no tinham sido instaladas ou que
mostravam uma importncia pequena em qualquer das duas economias, evitando
assim a extenso da proteo industrial a novos setores. Correspondence Respecting
America, Diplomatic Papers (Frus, 1942).
15. Sobre a crescente imposio de barreiras ao comrcio agrcola nos Estados Unidos
desde a dcada de 1920, ver Rock (1991).
16. Em relao a essas dificuldades, o embaixador norte-americano em Buenos Aires
deixa claro que o que a Argentina precisa um mnimo de segurana econmica
e maiores oportunidades para vender no hemisfrio ocidental. O grande problema
a enfrentar a questo dos mercados para o trigo, a carne, e outros produtos que
os Estados Unidos no podem absorver. Foreign Relations Office, Diplomatic
Papers (FR\fS, 1940a, p. 462-3).
17. Os britnicos observaram com ironia que, nas negociaes, os Estados Unidos
estavam dispostos a oferecer muito pouco e exigiam muito. Apesar dos nobres
ideais (lofty ideals) de um desenvolvimento livre do comrcio mundial, os Estados
Unidos insistiram em um sistema de cotas que inclua a correspondente obrigao
argentina de comprar produtos norte-americanos. Political Correspondence,
Diplomatic Papers (Frus, 1940b).
75
A concepo do sistema centro-periferia
J se indicou que esta expresso designa um conjunto articulado de idias

sobre o subdesenvolvimento que se deve a Prebisch, conformadas ini
cialmente em O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e al
guns de seus principais problemas e retomadas pouco depois nos cinco
primeiros captulos do Estudo Econmico da Amrica Latina, 1949.1
Como poder ser observado nas consideraes seguintes, trata-se de
idias gerais expostas em nvel pr-analtico, de modo que no consti
tuem uma teoria formalizada totalmente. N o entanto essas idias resul
tam notoriamente harmnicas e complementares, conformando uma
nova viso do subdesenvolvimento, ou melhor, uma nova viso sobre as
caractersticas e a evoluo a longo prazo das economias que se con
vencionou chamar de subdesenvolvidas, a partir do ps-guerra.
I. U M A N O V A VISO DO SUBDESENVOLVIMENTO
O termo viso utilizado no sentido que lhe atribudo por Schumpeter.

Com ele procura-se assinalar que toda nova teoria, ou toda renovao em
profundidade de uma teoria preexistente, comea quando se obtm um
conjunto de hipteses-chave que constitui o contedo fundamental do
novo. E a partir de um contedo bsico que vo sendo desenvolvidas di
versas formas, diversas teorias formais estruturadas com rigor analtico,
em cuja construo o contedo inicial vai se explicitando e formulando
novamente (Schumpeter, 1971, p. 78).
Na verdade, Prebisch recusou-se a tratar como anomalia o que foi
percebendo como um modo de ser. As economias subdesenvolvidas no
79
so simplesmente atrasadas, qualificativo muitas vezes atribudo quelas

que se mantm sem grandes mudanas, supostamente devido ao peso de
certos fatores extra-econmicos ou que se consideram ligados preca
riedade da estrutura social e/ou institucional, ou ainda raa ou reli
gio. Ao contrrio, o subdesenvolvimento visto como um modo de ser
especfico de certas economias, que como tal merece um esforo de
teorizao tambm especfico. Justamente, tal esforo se torna possvel
pelo estabelecimento de um contedo bsico, de uma viso geral desse
objeto de estudo.
De acordo com ela, o desenvolvimento econmico se expressa no
aumento do bem-estar material, normalmente refletido na alta do ganho
real por habitante, e condicionado pelo incremento da produtividade
do trabalho. Este incremento considerado dependente da adoo de
mtodos de produo indiretos, ou seja, de mtodos nos quais se
incrementa a diviso tcnica do trabalho entre atividades, o que, por
sua vez, supe o aumento da dotao de capital por homem ocupado. A
maior densidade de capital vai sendo obtida medida que a acumulao
se realiza sob o impulso do avano tecnolgico, necessrio para preser
var margens de lucro que assegurem a sua continuidade.
Assim, pois, consideradas no plano da abstrao, as idias sobre o
desenvolvimento econmico coincidem com as contidas em linhas ge
rais nas teorias do crescimento de origem neoclssica e keynesiana, que
o concebem como um processo de acumulao de capital estreitamente
ligado ao progresso tcnico, mediante o qual se obtm a elevao gra
dual da densidade de capital e o aumento da produtividade do trabalho
e do nvel mdio de vida (Estudo, p. 1 e 5).
N o entanto, deixando de lado esse trao comum, essa concepo apre
senta uma acentuada diferena em relao s teorias correntes do cresci
mento a longo prazo, pois no procura captar o processo de acumulao
e avano tcnico em uma economia capitalista modelo, considerada iso
ladamente, mas elucidar que caractersticas assume tal processo ao se
rem propagadas as tcnicas capitalistas de produo no mbito de um
sistema econmico mundial composto por centros e periferia.
80
A C O N C E P O D O SISTEMA CENTRO-PERIFERIA
1. O desenvolvimento para fora

N o par de conceitos recm-mencionados est implcita uma idia de
desenvolvimento desigual originrio: os centros se identificam com as
economias onde as tcnicas capitalistas de produo penetram primei
ro; a periferia, em contrapartida, constituda por economias cuja pro
duo permanece inicialmente atrasada, do ponto de vista tecnolgico e
organizacional. Mas os conceitos de centro e periferia contm mais que
essa simples idia de diferenciao inicial; segundo se afirma, eles vo
se conformando conforme e enquanto, nas reas atrasadas, o progres
so tcnico s entra em exguos setores de sua enorme populao, pois
geralmente no penetra a no ser ali onde se faz necessrio para produ
zir alimentos e matrias-primas a baixo custo, com destino a [os] gran
des centros industriais (Estudo, p. 1).
Dito de outro modo, concebe-se que centros e periferia se consti
tuem historicamente como resultado da forma como o progresso tcni
co se propaga na economia mundial. Nos centros, os mtodos indiretos
de produo que ele gera se difundem em um lapso relativamente breve
para a totalidade do aparelho produtivo. Na periferia, parte-se de um
atraso inicial e, ao transcorrer um perodo chamado de desenvolvimento
para fora,2 as novas tcnicas s so implantadas nos setores exportado
res de produtos primrios e em algumas atividades econmicas direta
mente relacionadas com a exportao, as quais passam a coexistir com
setores atrasados, no que toca penetrao das novas tcnicas.3
Ao se constituir mediante o desenvolvimento para fora, a estrutura
produtiva da periferia adquire dois traos fundamentais. Por um lado,
destaca-se o seu carter especializado ou unilateralmente desenvolvido,
j que uma parte substancial dos recursos produtivos destinada a su
cessivas ampliaes do setor exportador de produtos primrios, enquanto
a demanda de bens e servios, que aumenta e se diversifica, se satisfaz
em grande parte por meio de importaes. Esta estrutura ademais he
terognea ou parcialmente atrasada no sentido de que coexistem em seu
seio setores onde a produtividade alcana nveis muito altos em espe
cial o setor exportador e atividades que utilizam tecnologias com as
81
quais a produtividade do trabalho resulta significativamente inferior. Em

contraste com a estrutura produtiva da periferia, especializada e hetero
gnea, a dos centros se caracteriza por ser diversificada e homognea.4
Do mesmo modo, sobre essa diferenciao estrutural se assentam as
diferentes funes prprias das pautas tradicionais da diviso interna
cional do trabalho: no sistema econmico mundial, ao plo perifrico
cabe produzir e exportar matrias-primas e alimentos, enquanto os cen
tros cumprem a funo de produzir e exportar bens industriais, operan
do como ncleos fabris do sistema em seu conjunto (Estudo, p. 2;
Principais problemas, p. 1).
2. O desenvolvimento para dentro
Na concepo do sistema centro-periferia, a industrializao conside
rada um fato real e um fenmeno espontneo, indicativo da existncia
de uma mudana no padro de crescimento de seu plo perifrico: do
desenvolvimento para fora, baseado na expanso das exportaes, ao de
senvolvimento para dentro, baseado na ampliao da produo indus
trial (Principais problemas, p. 3). De acordo com a concepo que
estamos descrevendo, esse fenmeno se acha vinculado a certas trans
formaes e/ou acontecimentos ocorridos na economia mundial que
possuem um especial significado para a periferia.
Destacam-se, em primeiro lugar, certos acontecimentos especficos de
particular relevncia, entre os quais se pode mencionar as duas guerras
mundiais e a profunda crise econmica registrada entre ambas (Estudo,
p. 1-2). A incidncia destas conflagraes por demais conhecida. Elas
impem uma forte barreira importao de produtos manufaturados dos
centros em conflito. Por outro lado como mostra a experincia argen
tina anteriormente resumida , a reativao da demanda interna consti
tui-se em fora impulsora da atividade industrial na prpria periferia, cuja
atividade vai atenuando as dificuldades de acesso a bens importados.
O caso argentino ilustra tambm os efeitos da grande depresso so
bre o desenvolvimento industrial da periferia latino-americana. A crise
dos anos 1930 provoca uma drstica reduo do preo e do volume das
82
exportaes primrias, a qual somada situao prvia de endi

vidamento gera uma aguda escassez de divisas. Torna-se portanto
imprescindvel restringir as importaes por meio das polticas cambiria
e tarifria, ou pela simples proibio direta. Do mesmo modo, as medi
das propensas a manter o nvel de renda e de emprego incidem favora
velmente sobre a demanda de bens cuja oferta externa se encontra
limitada. Surgem, assim, condies favorveis para a produo interna
de manufaturas em substituio s suas similares importadas.
O processo espontneo de industrializao da periferia explicado
tambm por uma argumentao de natureza abstrata, relativa a certas
pautas que tm de ser cumpridas na transformao das estruturas pro
dutiva e do emprego. Segundo se admite, a distribuio intersetorial da
populao ativa no arbitrria: com o crescimento, tende a diminuir a
proporo ocupada na produo primria, em proveito da porcentagem
empregada na indstria.
Ao estender este pressuposto economia mundial em seu conjunto,
surge a pergunta acerca da possibilidade de, em um sistema composto por
um centro e uma periferia, com as caractersticas de estrutura j descritas,
a expanso da indstria e do emprego industrial no centro ser compatvel
com um desenvolvimento perifrico baseado na sua tradicional especiali
zao primrio-exportadora (Estudo, p. 11). A resposta negativa. A
absoro nessas atividades da oferta de mo-de-obra gerada na periferia
por seu crescimento populacional e pelo progresso tcnico implicaria vo
lumes de produo de tal ordem que no poderiam ser colocados sem um
grave prejuzo da relao de preos de troca. Portanto, alcanado um cer
to nvel de desenvolvimento da economia mundial, em condies de imo
bilidade internacional da fora de trabalho, a industrializao constitui o
caminho obrigatrio do desenvolvimento perifrico (Estudo, p. 51).
Observe-se que este no um argumento de poltica econmica, mas
um raciocnio terico a contrario sensu, para expressar que quando o siste
ma econmico mundial adquire um determinado grau de desenvolvimento,
ou seja, quando seus dois plos alcanam certos nveis de produtividade e
renda mdios, o livre movimento das foras econmicas impulsiona espon
taneamente a expanso da indstria perifrica. Por outro lado, entende-se
83
que um fator-chave de estmulo a tal expanso reside na tendncia ao dficit

comercial que a acompanha (Estudo, p. 7). Pois este dficit ou, se qui
sermos, os problemas recorrentes de balano de pagamentos que ele suscita
obriga adoo de medidas protecionistas de um ou outro tipo, que, por
sua vez, respaldam a iniciativa de atividades industriais.
3. A dinmica do sistema: o desenvolvimento desigual
Afirma-se com freqncia que os conceitos de centro e periferia diferem
de um outro par de conceitos paralelos: desenvolvimento e subdesen
volvimento. E isso por se admitir que os primeiros aludem estrutura
do comrcio mundial, caracterizado pelo intercmbio de manufaturas
por matrias-primas, enquanto os segundos concernem s diferenas das
estruturas produtiva e econmica entre pases avanados e atrasados.
Como se infere das consideraes anteriores, esta uma apreciao uni
lateral e equivocada dos conceitos de centro e periferia. Existe entre es
ses dois plos uma diferenciao de funes no contexto do sistema que
eles conformam, a qual se expressa primordialmente no padro de in
tercmbio comercial j mencionado. Mas essa diferenciao se assenta
em uma diversidade bsica de suas estruturas produtivas: a especializa
o e a heterogeneidade caracterizam a estrutura perifrica, em contras
te com a diversificao e a homogeneidade da estrutura do centro.
Os conceitos de centro e periferia possuem, portanto, uma conotao
similar dos conceitos correntes de desenvolvimento e subdesenvolvimen
to, no sentido de que ambos os pares opem o atraso de uma estrutura
produtiva ao avano da outra. No entanto existe entre eles uma diferena
significativa: os conceitos de centro e periferia possuem um claro conte
do dinmico, incorporado mediante a suposio de que a desigualdade
inerente ao desenvolvimento do sistema em seu conjunto.
Um aspecto primordial dessa desigualdade ou, como tambm se diz,
dessa bipolaridade consiste na reiterao das diferenas entre as estru
turas produtivas ao longo do tempo. Sem desconhecer que vai se ampli
ando e se tornando complexa,5 sustenta-se que a estrutura produtiva da
periferia conserva traos marcantes de especializao e heterogeneidade,
84
sempre contrastantes com a diversificao e homogeneidade do centro,

que, por outro lado, seguem se acentuando.
Um segundo aspecto destacvel da desigualdade ou bipolaridade a di
ferenciao entre os ganhos mdios dos dois plos (isto , entre os ganhos
per capita e por pessoa ocupada), que crescem menos na periferia (Estu
do, p. 80). Como se ver mais adiante, entende-se que ela depende e deriva
da desigualdade das estruturas produtivas; e, alm disso, que a diferencia
o de ganhos incide, em um choc en retour, na reiterao do atraso estrutu
ral desse plo. Em outros termos, a desigualdade estrutural e a diferenciao
entre ganhos mdios interatuam e se reforam reciprocamente. Tambm se
considerar a relao de ambas com a tendncia ao desequilbrio externo.
i) Convm examinar esses vnculos com base no esquema a seguir, sob o
ttulo O sistema centro-periferia. Como j foi indicado, as caracters
ticas bsicas da estrutura produtiva perifrica (quadro A) se conforma-
O SISTEMA CENTRO-PERIFERIA
85
ram com o desenvolvimento para fora. Importa assinalar, entretanto, que

tais caractersticas tendem a se reproduzir mediante e ao longo da fase
de desenvolvimento para dentro. Vejamos por qu.
A especializao existente no ponto de partida desta fase (no limite,
e como exemplo explicativo, a produo quase exclusiva de exportaes
primrias e a ausncia quase total de produo de manufaturas) faz com
que a industrializao comece por setores produtores de bens de consu
mo tecnologicamente simples e, do mesmo modo, que avance lentamen
te para a elaborao de bens de consumo ou intermedirios de maior
complexidade do ponto de vista tecnolgico e organizativo.
Admitamos, por um momento, que no se produz progresso tcni
co. Conforme se pode observar, a forma de industrializao assinalada
implica um padro de mudana da estrutura produtiva perifrica ao qual
a reiterao de seu carter especializado inerente. A razo que esse
padro de mudana procede do simples para o complexo e, portanto,
que a estrutura produtiva vai somente atingindo graus de complemen
taridade intersetorial e de integrao vertical reiteradamente incipientes,
em comparao com os alcanados pelos grandes centros. Esse padro
de mudana tampouco facilita a diversificao das exportaes da peri
feria, que tendem, pois, a conservar seu carter primrio por perodos
mais ou menos prolongados, conforme o caso.
ii) Considere-se agora o tema do progresso tcnico. Nas atividades hete
rogneas de baixa produtividade, a reduzida capacidade de acumulao
limita em muito as possibilidades de incorpor-lo. Mas importa destacar
este pressuposto-chave: o progresso mais intenso na indstria que nas
atividades primrias (Principais problemas, p. 1 e 4), e tambm o na
quelas atividades e ramos pelos quais a industrializao perifrica no pode
comear, em virtude de sua especializao no ponto de partida (por exem
plo, certos ramos produtores de bens de consumo durveis e de insumos
de uso difundido, e sobretudo os de bens de capital).
Esclarecido esse pressuposto, percebe-se que a periferia padece de
uma desvantagem quanto gerao e incorporao de progresso tcni
co (quadro 1), e isso no apenas como resultado de sua heterogeneidade:
86
tambm faz parte o seu carter especializado. Mais explicitamente, tem

peso o papel que lhe coube desempenhar no desenvolvimento da econo
mia mundial, de produtora e exportadora de bens primrios, e o condi
cionamento ulterior que esse papel lhe impe, enquanto a expanso da
indstria tem de proceder necessariamente do simples ao complexo.
Este padro de industrializao implica que se expandam justamente
aqueles ramos e atividades em que o progresso tcnico mais reduzido
e, portanto, que limitam as possibilidades de se alcanar graus mais altos
de complementaridade intersetorial e integrao vertical da produo.
Em outros termos, a especializao inicial e o padro de industrializao
gerado sobre essa base trazem consigo um ritmo de progresso tcnico
mais lento na periferia. De tal modo que, nela, as possibilidades de se
complexar a estrutura industrial de enriquecer a malha de relaes
interindustriais se vem reiteradamente limitadas. Alm dos altos n
veis de proteo existentes nos grandes centros, so limitadas, pela mes
ma razo, as possibilidades de se diversificar as exportaes, que tendem,
portanto, a conservar seu carter primrio.
iii) O menor crescimento da produtividade do trabalho nas economias
perifricas (quadro 2) advm diretamente da sua desvantagem quanto
gerao e incorporao de tecnologia. A este argumento bsico se somam
outros dois: os efeitos negativos sobre a produtividade, associveis s
margens de capacidade ociosa em diferentes indstrias cujas escalas mni
mas resultam excessivas diante da dimenso dos mercados perifricos (Es
tudo, p. 68); os efeitos da heterogeneidade sobre os nveis mdios da
produtividade, como resultado da considervel proporo da mo-de-obra
ocupada em atividades tecnologicamente atrasadas e da persistncia des
te fenmeno nas economias de tipo perifrico. Do mesmo modo, a dife
renciao dos nveis de produtividade do trabalho est na base da tendncia
diferenciao do ganho real mdio (por pessoa ocupada ou per capita)
entre centros e periferia (quadro 5). Voltaremos a isso mais adiante.
iv) A heterogeneidade estrutural persiste, embora, com a expanso in
dustrial, tambm se verifiquem transformaes significativas (quadro A).
87
A atrao das zonas urbanas, ou a simples expulso da fora de trabalho

das atividades agrcolas atrasadas, induzem nas primeiras um aumento
da porcentagem de mo-de-obra subempregada (ocupada em condies de
baixa produtividade) sobre o total do subemprego, e, nas segundas, uma
reduo complementar da porcentagem correspondente. Em outras pa
lavras, com o passar do tempo, o subemprego estrutural tende a se trans
formar de rural em urbano, sem por isso deixar de se configurar como
expresso-chave da heterogeneidade.6
v) A superabundncia de fora de trabalho (quadro 3) constitui um re
flexo direto da heterogeneidade. De fato, esta implica a existncia de uma
vasta oferta de mo-de-obra redundante, ou seja, de um contingente de
subempregados rurais e urbanos de dimenses tais que comprometem a
possibilidade de uma rpida absoro do conjunto da mo-e-obra em
nveis de produtividade elevados ou, se quisermos, normais, que podem
ser alcanados com tecnologias conhecidas e disponveis.
A superabundncia de mo-de-obra, alm disso, vista como asso
ciada a variveis demogrficas. O aumento da taxa de crescimento po
pulacional e da populao economicamente ativa contribui para gerar
uma oferta excessiva, em comparao com a dinmica de sua absoro
nas atividades modernas. Por outro lado, embora a um ritmo mais redu
zido que nos centros, vo sendo introduzidas nessas atividades tecnologias
intensivas em capital e economizadoras de mo-de-obra cuja prpria n
dole desfavorece a sua absoro (Estudo, p. 69 e 70).
vi) Nos centros, a relativa escassez de mo-de-obra, assim como o enor
me desenvolvimento das organizaes sindicais que foram se conforman
do e consolidando sob o estmulo de seus processos de industrializao
deram lugar elevao dos salrios reais, no longo prazo. Em contra
partida, nas economias perifricas, ambos os elementos apresentam si
nais inversos aos descritos, de tal sorte que os salrios reais permanecem
estancados em nveis muito baixos. Esta diferenciao salarial entre cen
tros e periferia constitui um fator-chave na explicao da tendncia de
ss
teriorao dos termos de intercmbio (quadro 4), a cuja explicao se

voltar oportunamente.
vii) Importa agora evidenciar uma certa implicao-chave do fenmeno
da deteriorao concernente diferenciao do ganho real mdio entre
centros e periferia (quadro 5). J se indicou que ela est relacionada ao
menor crescimento da produtividade do trabalho verificado, em geral, nas
atividades produtivas desta ltima (quadro 2). Entretanto, cabe ainda ques
tionar a incidncia da deteriorao (quadro 4) sobre essa diferenciao.
Para esse fim, til recorrer expresso
IpPp
UPi
y -
onde Lp designa a produtividade fsica do trabalho na produo de um

bem primrio; Pp, o preo desse bem; Li, a produtividade na produo
de um bem industrial; Pi, o preo respectivo; e, finalmente, y representa
a relao entre o produto (renda) real por pessoa ocupada em ambas as
atividades, medido em termos de bens industriais.
Com base na expresso anterior, percebe-se claramente que com a
constncia dos termos de troca (do Pp/Pi), tender a se produzir uma
diferenciao dos ganhos mdios (uma reduo de y) derivada do me
nor crescimento da produtividade do trabalho nas exportaes perifri
cas, em comparao com o que se verifica nas exportaes dos centros
(derivada de aumentos do Lp mais baixos que os correspondentes ao Li).
Do mesmo modo, percebe-se que esta tendncia bsica, que se associa
evoluo das produtividades fsicas, ver-se- reforada ou agravada pelo
comportamento dos preos relativos dos bens exportados por centros e
periferia (pela diminuio do Pp/Pi), tambm favorvel aos primeiros.
O pargrafo precedente procura precisar o significado atribudo
deteriorao dos termos de troca pelos documentos institucionais men
cionados anteriormente. Estes assinalam que os incrementos de produti
vidade derivados da incorporao do progresso tcnico no se traduzem,
nos fatos, em redues proporcionais dos preos dos bens objeto do co89
mrcio internacional. A longo prazo, esses preos sobem em vez de bai

xar, e seus aumentos resultam maiores na produo industrial exporta
da pelos centros que na produo primria exportada pela periferia.
Como a produtividade tambm se eleva mais nos centros, esse compor
tamento dos preos relativos implica uma disparidade na evoluo do
ganho por unidade de trabalho favorvel a eles.
Assim, conclui-se legitimamente que a deteriorao dos termos de
troca implica uma diferenciao do ganho real mdio nas atividades ex
portadoras das economias perifricas (quadros 4 e 5), convalidando a
tendncia geral ali presente, causa do menor crescimento da produtivi
dade do trabalho (quadros 2 e 5).7
viii) Os argumentos sobre o desequilbrio externo (quadro 6) derivam
de outros que se referem especializao da estrutura produtiva perif
rica, examinados anteriormente. De acordo com eles, no que diz respei
to s exportaes, a especializao implica no se conseguir expandir as
de origem industrial, enquanto o ritmo de aumento das de origem pri
mria se v limitado por margens que, se excedidas, do lugar deterio
rao de seus preos relativos e comprometem seu valor. Como tambm
se pde ver, a especializao se expressa nos graus de complementaridade
intersetorial e de integrao vertical da produo, que na periferia so
reiteradamente incipientes em comparao com os dos grandes centros.
O desequilbrio externo, inerente ao processo espontneo de indus
trializao da periferia explicado em funo dos comportamentos recm-considerados. Por um lado, concorre a relativa lentido com que
suas exportaes se expandem. Por outro, incidem o padro de trans
formao industrial e as desvantagens que lhe so prprias, em mat
ria de gerao e incorporao de tecnologia. Este padro gera aumentos
considerveis da demanda de importaes, necessrias para se dispor
de bens situados mais atrs na cadeia produtiva, que no podem ser
produzidos internamente (em particular, os bens de capital, portado
res de tecnologia).
As importaes tendem, portanto, a superar as exportaes. Alm
disso, esta tendncia ao dficit comercial se v acentuada pela deteriora
90
o a longo prazo dos termos de troca (quadro 4). Segundo se entende,

o desequilbrio da balana comercial constitui a chave dos problemas de
desequilbrio externo, que ficam evidentes pela alternncia de perodos
de bonana e de aguda escassez de divisas. Ou seja, os problemas de ba
lano de pagamentos so percebidos como a mdia entre as oscilaes
de preo e valor das exportaes e da capacidade para importar diante
do montante crescente de importaes que a indstria vai requerendo.8
ix) A diferenciao de renda per capita a que se fez referncia afeta ne
gativamente a capacidade de poupana do plo perifrico do sistema e,
com isso, seus nveis acessveis de acumulao (Principais problemas,
p. 1). Por outro lado, a tendncia ao dficit comercial mencionada im
plica que o aumento das importaes requeridas pela industrializao
seja continuamente dificultado e, a longo prazo, limitado, o que, por sua
vez, limita a magnitude das taxas de crescimento do produto e de acu
mulao de capital que derivam espontaneamente do livre jogo das for
as de mercado.9
x) Assim, tanto como resultado da diferenciao dos ganhos quanto do
obstculo externo, so geradas restries capacidade da economia e ao
dinamismo da acumulao (Quadro 7). Por sua vez, este duplo compro
metimento restringe a margem de possibilidades de se alterar de forma
significativa as estruturas bsicas das economias perifricas (quadro A),
cujo atraso tende, pois, a se perpetuar.
Dito de outro modo: ultrapassar a cerca do atraso requer um esfor
o de tal ndole e intensidade que a especializao e a heterogeneidade
estruturais sejam reduzidas paulatina, mas sustentavelmente, com o pas
sar do tempo. No entanto, o ritmo de acumulao de capital que este
esforo requer no encontra respaldo adequado na capacidade de pou
pana, comprometida em parte pelo modo de relao entre periferia e
centro, e pela perda de ganho potencial que ele origina, atravs da dete
riorao dos termos de troca. Por outro lado, o desequilbrio externo
tambm impede de se alcanar aquele ritmo, por causa da restrio que
impe ao crescimento do produto e, portanto, prpria acumulao,
91
condicionada, do mesmo modo, pelo tipo de relao comercial entre

centro e periferia (quadros 5 , 6 , 7 e A).
Esses so os vnculos da diferenciao dos ganhos mdios e da desi
gualdade das estruturas produtivas prprias do sistema centro-periferia,
entre si e com a tendncia ao desequilbrio externo que as acompanha.
Como se pde verificar, com base no esquema comentado, embora se
verifiquem mudanas estruturais significativas, a diferenciao, a desi
gualdade e o desequilbrio expressos se reiteram ou reproduzem quando
a evoluo desse sistema fica ao sabor das foras do mercado ou, mais
especificamente, quando a industrializao do plo perifrico se d de
maneira espontnea.
II. O CONTEDO BSICO E SUAS FORMALIZAES
Os fundamentos do estruturalismo latino-americano tm sua origem e

sua base essencial na concepo do sistema centro-periferia. Entretanto,
eles possuem tambm um segundo componente-chave: as teorias formais
a que essa concepo foi dando lugar, em estreita conexo com as anli
ses construdas concomitantemente para sustentar recomendaes de po
ltica econmica.
N o esquema j examinado, o quadro A, relativo estrutura produti
va da periferia, encontra-se conectado de maneira mais direta com os
outros quatro. Destes, o quadro 1 registra uma hiptese sobre o pro
gresso tcnico que impregna e condiciona a caracterizao do sistema
mencionado. Tacitamente, admite-se que o progresso tcnico resulta de
processos exgenos no mbito do econmico, que se plasma na criao
de novos bens de capital.10 Mas, alm disso, como se pde ver, postula
se que ele procede de forma mais rpida em certos setores, ramos e ati
vidades da produo material e, em conexo com isso, que vai se dando
a taxas mais altas nos centros que na periferia.
Os registros dos quadros, 3 ,4 e 6 no concernem a qualquer hipte
se exgena, mas a tendncias consideradas inerentes ao funcionamento
do plo perifrico do sistema: a superabundncia de fora de trabalho, a
92
deteriorao dos termos de troca e o desequilibrio externo, respectiva

mente. Tais tendncias se interinfluenciam e interatuam com a evoluo
da estrutura produtiva desse plo. Entende-se, pois, que elas constituem
aspectos essenciais do contedo bsico, que requerem anlises formali
zadas de teorias em sentido estrito se quisermos compreender mais
cabalmente as especificidades do desenvolvimento da periferia.
Alm da concepo institucional, os documentos bsicos, denomina
dos abreviadamente de Principais problemas e Estudo, contm duas
primeiras formalizaes da teoria da deteriorao dos termos de troca.
Uma verso contbil (que utiliza apenas relaes de definio), por meio
da qual ela descrita de maneira precisa e se revela seu significado ocul
to, ou seja, a diferenciao das rendas mdias entre centros e periferia.11
E, do mesmo modo, uma segunda formalizao, denominada verso ci
clos, cujo objetivo explicar o fenmeno da deteriorao pelos movi
mentos cclicos das economias centrais, e a forma como estes se propagam
de tais economias para as de tipo perifrico. Na primeira metade dos
anos 1950, chega-se a formalizaes tambm precisas de outras duas
teorias, destinadas a explicar as tendncias superabundncia de mode-obra e ao desequilbrio externo.12 Em 1959 publicada uma terceira
verso formal da teoria da deteriorao dos termos de troca. Esta nova ver
so procura dar conta desse fenmeno conectando-o ao processo de
industrializao e explicando-o como resultado natural do mesmo ou,
com mais propriedade, das modalidades e caractersticas com que espon
taneamente a industrializao se produz nas economias perifricas.13
Assim, ao longo da dcada de 1950, foram obtidas formalizaes ade
quadas daqueles aspectos-chave do contedo inicial, necessrias para con
ferir inteligibilidade e coerncia interpretao do desenvolvimento a
longo prazo das economias perifricas. Em outras palavras, conseguiuse elaborar o que se pode chamar de uma teoria do subdesenvolvimen
to, conformada pelo conjunto do contedo bsico e das trs teorias que
replicam, em abstrato, os fenmenos do desequilbrio externo, do subem
prego estrutural e da deteriorao dos termos de troca.
O fato de estas teorias cumprirem com os requisitos de lgica habi
tuais da economia convencional legitima identificar esse conjunto como
93
uma teoria do subdesenvolvimento. Mas, alm disso, h que se ter pre

sente que elas foram elaboradas em estreita conexo com propostas de
poltica econmica, por sua vez sustentadas em corpus de anlise que cum
prem tambm com tais requisitos de lgica ou de coerncia interna.
Das teorias recm-mencionadas, o prximo captulo cobre as duas
primeiras. Ali so examinadas, alm disso, as propostas de poltica a que
se acaba de fazer referncia. O captulo culmina com a apresentao dos
fundamentos do estruturalismo latino-americano, revisando a terceira
dessas teoras.
Notas
1. O primeiro foi publicado novamente no Boletim Econmico da Amrica Latina
(Prebisch, 1962). E os segundos reapareceram em Prebisch (1973a), sob o ttulo
Interpretao do processo de desenvolvimento latino-americano, em 1949. Para
abreviar, doravante eles sero denominados como Principais problemas e Estu
do, respectivamente.
2. Diversas referncias pontuais ao desenvolvimento para fora so encontradas nos
dois documentos mencionados na nota 1. Ver este outro uso explcito da mesma
nomenclatura: Esse obstculo [o tamanho do mercado] no tinha conseqncias
srias quando a economia destes pases era exclusivamente orientada para o de
senvolvimento de suas exportaes, isto , ao desenvolvimento para fora de suas
economias (Prebisch, 1952b, p. 27).
3. Uma breve apreciao de conjunto sobre o desenvolvimento para fora encontra
da no Prebisch (1973b, p. 3-4).
4. Entende-se que a estrutura produtiva composta pelos setores produtores de bens,
e que a estrutura econmica est constituda, alm disso, pela infra-estrutura fsica e
pelos setores de servios (incluindo os servios pblicos). N o contexto das idias
aqui comentadas, as caractersticas da estrutura produtiva condicionam as da estru
tura econmica, razo pela qual se far referncia fundamentalmente primeira.
5. A percepo de que o desenvolvimento envolve uma dinmica inerente mudana
estrutural pode ser constatada claramente nestas afirmaes: [O] desenvolvimen
to econmico e os fatos recentes no s se consideram em si mesmos, em sua
episdica significao, mas tambm como uma seqncia de fenmenos dinmicos,
como vivas manifestaes de um complexo que cresce e se diversifica incessante-
94
6.
7.
8.
9.
mente. O crescimento econmico no um mero aumentar do que hoje existe.

um processo de intensas mudanas estruturais (...) (Prebisch, 1962, p. 8).
Uma verso inicial e de conjunto dos problemas da periferia vinculados ao setor
agrcola pode ser encontrada em Prebisch (1973b, p. 47-51). Dela se extraem estas
afirmaes: Este um aspecto muito importante no processo de extenso do pro
gresso tcnico da Amrica Latina que ainda no foi objeto de toda a ateno que
merece. possvel que, dada a escassez de capital para absorver o excesso de gente
provocado pela mecanizao agrcola, a economia de mo-de-obra tenha resultado
em alguns casos em gente mal ocupada na terra ou nas grandes concentraes de
populao urbana (...). No se avanar muito em aumentar o nvel de vida das
massas que trabalham na terra (sobretudo na terra pobre da agricultura secular) se
no for eliminada sua populao redundante com o progresso da tcnica e no for
reabsorvida em atividades de produtividade satisfatria aquela parte que no seja
necessria no trabalho das novas terras que se abrirem ao cultivo.
Convm registrar a nomenclatura com que aqueles documentos institucionais se
referem ao fenmeno da deteriorao. Conforme se argumenta, esse fenmeno
expressa uma concentrao dos frutos do progresso tcnico nas grandes econo
mias industriais. Do mesmo modo, sustenta-se que a diminuio dos preos relati
vos das exportaes da periferia implica que esta no consegue reter integralmente
os frutos de um prprio progresso tcnico e que tais frutos se transferem em
parte para aquelas economias por meio de tal diminuio. Por ltimo, entende-se
que essa perda ou transferncia pode ser de pouca importncia para os cen
tros, mas ter normalmente um efeito negativo sobre o desenvolvimento das eco
nomias de tipo perifrico (Estudo, p. 50).
Essa explicao do desequilbrio externo sintetiza a explicao contida em Prebisch
(1973b, p. 33-4). Diversos documentos da Cepal sustentam essa explicao na
chamada disparidade de elasticidades, a que se faz referncia mais adiante.
A limitao do crescimento espontneo tem como contrapartida a possibilidade de
super-la por meio da industrializao deliberada ou, se quisermos, de uma condu
o deliberada do desenvolvimento com base na expanso industrial. Do mesmo
modo, entende-se que o financiamento externo, assim como outras formas de coo
perao internacional, so relevantes para dar impulso industrializao e ao cresci
mento. Sobre estes temas, afirma-se: (...) se nos ativermos aos fatos tal como se
apresentam agora, no se observam sintomas de que este intuito (a acelerao do
crescimento) possa ser atingido em tempos prximos se o desenvolvimento econ
mico ficar livre, ao curso espontneo das foras da economia. A acelerao do ritmo
de crescimento tem de ser objeto de medidas deliberadas, nas quais confluam deci
ses nacionais e atos de cooperao internacional para sobrepujar o crescimento
resultante dessas foras de atuao espontnea (Prebisch, 1954a, p. 20).
95
10. Este modo de perceber o progresso tcnico como exgeno e incorporado aos
bens de capital no difere do de uso corrente na perspectiva neoclssica. Ela
precisada em Solow (1962). A especificidade dos pontos de vista de Prebisch deri
va do pressuposto segundo o qual o progresso tcnico mais rpido na indstria
do que na produo primria, e que tambm o nas atividades situadas mais
atrs na cadeia produtiva industrial (ver a respeito o anexo 1.3, ii).
11. O reconhecimento deste significado da deteriorao dos termos de troca e sua
percepo como tendncia de longo prazo prpria das relaes centro-periferia
tm como antecedente o documento Postwar price relation between underde
veloped and industrialized countries, elaborado sob a direo do professor Hans
Singer (1949).
12. Ambas foram esboadas nos documentos recm-referidos, mas adquirem preciso
em vrios outros elaborados durante esse lustro. Dentre eles, merece destacar o
documento Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico (Problemas
tericos e prticos do crescimento econmico), obra de Prebisch j mencionada
(nota 4); e tambm outro documento de sua autoria, intitulado La cooperacin
internacional en la poltica de desarrollo latinoamericano (A cooperao interna
cional na poltica de desenvolvimento latino-americano) (1973c).
13. Os termos centro e periferia j tinham sido utilizados em 1946. As seguintes afirma
es de Prebisch so ilustrativas do sentido que lhes so conferidos: Por que chamo
os Estados Unidos de centro cclico? Porque desse pas, dada a sua magnitude e suas
caractersticas econmicas, partem os impulsos de expanso e contrao da vida
econmica mundial, e especialmente da periferia latino-americana (...) Acredito que
o movimento cclico universal, que h um s movimento que se vai propagando de
pas em pas (...), mas (...) com caractersticas marcadamente diferentes conforme se
trate do centro cclico ou da periferia (Prebisch, 1946, p. 25-6). Mais tarde, centro
e periferia so conceitualizados pelas caractersticas de suas estruturas produtivas e
se relacionam no mais com os movimentos cclicos, mas com o desenvolvimento a
longo prazo de tais estruturas, no marco do sistema que conformam. A uma dessas
conceitualizaes corresponde a verso ciclos da teoria da deteriorao; outra, a
verso industrializao, que consta em Prebisch (1959).
96
A anlise da industrializao perifrica
De acordo com a concepo bsica considerada no captulo anterior,

quando a economia mundial alcana certo grau de maturao ou certo
nvel de ganho, a industrializao passa a ser a forma necessria e espon
tnea de desenvolvimento da periferia. Veremos neste captulo que essa
nova fase, chamada de desenvolvimento para dentro, apresenta cer
tas caractersticas relevantes.
Durante a mesma, i) a substituio de importaes constitui a for
ma obrigatria da industrializao e traz consigo, forosamente, uma
mudana na composio das importaes; ii) a tendncia ao dese
quilbrio externo inerente a esse duplo processo de substituio de
importaes e de mudana em sua composio; iii) na fase menciona
da, tendem tambm a se reproduzir altos nveis de subemprego estru
tural; iv) as condies prprias da agricultura incidem de maneira
decisiva nesta ltima tendncia e, ademais, provocam desequilbrios
intersetoriais da produo.
A explicao destas caractersticas se d com a utilizao de dois ins
trumentos de anlise que alcanam graus considerveis de complexida
de e preciso. O primeiro consiste em uma teoria estrutural do ajuste do
balano de pagamentos, apresentada a seguir (seo I). O segundo con
tm os esboos gerais de uma teoria explicativa da reiterao do subem
prego estrutural (seo II). O captulo se refere tambm aos desequilbrios
gerados na agricultura (seo II) e culmina com uma breve referncia
aos componentes de uma poltica de desenvolvimento apta a dar curso
industrializao perifrica, superando seus obstculos e desequilbrios na
turais (seo IV).
99
I. A TENDNCIA A O DESEQUILIBRIO EXTERNO
A explicao da tendncia ao desequilibrio externo realizada por con

traste, com um referente analtico relativo s condies que a industria
lizao perifrica deve atender para que esta tendncia no se produza.
Parte-se da admisso de que os preos dos bens elaborados nos dois p
los do sistema centro-periferia permanecem constantes, e que tampouco
variam os preos dos bens objeto de seu comrcio recproco. Tambm se
admite que no so produzidos movimentos de capital entre ambos os
plos. Do mesmo modo, cabe destacar que o raciocnio se apia na
hiptese da disparidade das elasticidades-renda da demanda dos produ
tos comercializados.
Conforme se argumenta, nos centros, o ritmo de aumento da demanda
de importaes reduzido em comparao com o ritmo de crescimento
de sua renda. Tal divergncia resultante dos efeitos do progresso tcni
co sobre a utilizao de insumos e tambm sobre o consumo. N o que
diz respeito aos primeiros, um aproveitamento melhor e mais completo
das matrias-primas provoca uma reduo da proporo em que elas (ou
o valor que incorporam) participam do valor do produto final; do mes
mo modo, a substituio cada vez maior de matrias-primas naturais por
produtos sintticos tende a reduzir a demanda de bens primrios. Quanto
ao consumo, sabido que o crescimento da renda, passados certos limi
tes, produz um incremento da demanda de alimentos bsicos relativa
mente lento, em comparao com o incremento da demanda de uma
variada gama de bens (entre eles os servios), nos quais o contedo de
produtos primrios mais baixo. Mas, inclusive nos alimentos, a de
manda se desloca para artigos mais elaborados, em cujo valor o conte
do de bens primrios reduzido. Tais so os elementos explicativos de
por que a elasticidade-renda da demanda de importaes primrias dos
centros menor que a unidade.1
Contrariamente, a elasticidade-renda da demanda de importaes da
periferia ser maior que um. Isso se deve a seu carter especializado, a
que se fez referncia no captulo anterior: nos perodos iniciais da fase
de industrializao, ela s exporta produtos primrios; os graus de com100
A ANLISE D A INDUSTRIALIZAO PERIFRICA
plementaridade intersetorial e a integrao vertical de sua estrutura pro

dutiva so reiteradamente incipientes durante essa fase. Em conexo com
esta segunda caracterstica, a demanda de manufaturas produzidas pelo
centro muito particularmente a de insumos intermedirios e de bens
de capital apresentar um elevado dinamismo, tendendo a crescer mais
que a renda no plo perifrico (Prebisch, 1973b, p. 24).
As implicaes da disparidade de elasticidades so observadas mais
facilmente com o recurso seguinte expresso:
y ep w /ec
Nelas, ep a elasticidade-renda das exportaes da periferia; ec, a de suas

importaes; y, a taxa de crescimento da sua renda; w, a taxa de cresci
mento correspondente renda dos centros. Essa expresso registra as con
dies que devem ser atendidas para que o crescimento de ambos os plos
no gere desequilbrios em seu comrcio recproco/ Dela se infere que,
dada a disparidade de elasticidades (ep > ec), a periferia dever crescer
menos que o centro (y < w), e to menos quanto maior for tal disparidade.2
Assim, a disparidade de elasticidades e a taxa de crescimento da ren
da central impem um limite taxa de aumento da renda da periferia.
Se esse limite for excedido, sero gerados sucessivos dficit comerciais,
que terminaro por impedir a continuidade da sua expanso. A me
nos que se consiga evit-los mediante um determinado padro de in
dustrializao, caracterizado pela substituio de importaes e pela
mudana na composio das importaes.
De fato, para crescer a uma taxa superior imposta pelos fatores an
tes mencionados e evitar o desequilbrio, ser preciso, por um lado, em
preender a elaborao interna de diversos bens industriais e, por outro,
impedir a sua importao, assim como a de outros bens dispensveis, de
modo que se possa satisfazer a demanda de importaes induzida por
aquela produo substitutiva e, em geral, pelo crescimento da renda. A
*Em condies de equilbrio no comrcio entre centro e periferia, temos a igualdade y.ec =
w.ep. (N. R. T.)
101
substituio de importaes tem de ser acompanhada por uma mudana

na composio das importaes, pois preciso reduzir as de algumas ca
tegorias de bens (por exemplo, os bens de consumo de fcil elaborao,
durante as primeiras etapas da expanso industrial) e aumentar as de ou
tros itens distintos (como os insumos intermedirios e maquinrio).3
Como se pode perceber, esses argumentos contm um referencial
terico que estabelece as condies que a industrializao deve atender
ou, com mais propriedade, a transformao da estrutura produtiva que
a industrializao tem de trazer consigo a fim de rebater a tendncia ao
desequilbrio externo imposta pela disparidade de elasticidades. Admita-se como simplificao adicional que as exportaes primrias da peri
feria aumentam a uma taxa definida e constante. Para preservar o
equilbrio da balana comercial, ser preciso que as diferentes atividades
cuja produo se destina ao mercado interno se expandam a ritmos tais
que os graus de complementaridade intersetorial e integrao vertical
alcanados entre eles, somados mudana na composio das importa
es4 (a oportuna reduo de algumas delas, para fazer frente s necessi
dades de importao dos setores que se expandem), limitem o crescimento
das importaes globais ao ritmo em que crescem as exportaes. Impli
citamente, se requer, alm disso, que a oferta de bens em parte origi
nada nas atividades internas e em parte composta por importaes se
adapte s mudanas na estrutura da demanda que acompanham a indus
trializao e o desenvolvimento da economia perifrica.
O pargrafo precedente mostra que as condies dinmicas requeridas
para se preservar o equilbrio externo consistem em um conjunto de ta
xas de expanso da produo (e, portanto, de acumulao de capital) nas
diferentes atividades da economia perifrica, as quais, por sua vez, supem
certos ritmos de aumento ou de reduo dos diversos componentes das
importaes. Nessas taxas setoriais e parciais esto implcitas as taxas
globais de acumulao de capital, de crescimento do produto e de incre
mento das importaes, que no so mais que mdias das primeiras. De
outro ngulo, o mesmo referencial pode ser representado por meio das
propores em que os recursos produtivos e a produo total tm de ser
distribudos entre os diferentes setores e ramos de atividade, e os recur102
sos de divisas entre os diversos tipos de importaes durante um nme

ro arbitrrio de perodos de renda.
Nas consideraes anteriores, verifica-se com clareza o carter es
truturalista do referencial considerado: ele no outra coisa que no um
padro ideal de transformao da estrutura produtiva da periferia que
estabelece as propores que devem ser obedecidas entre seus diversos
setores e ramos a fim de evitar o desequilbrio externo.s Na verdade, tal
modelo constitui o desenvolvimento de um dos aspectos-chave da con
cepo inicial (a especializao da economia perifrica), pois a tendncia
ao desequilibrio pode ser superada mediante uma maior complemen
taridade intersetorial e integrao vertical da produo dessa economia,
ou seja, reduzindo-se o grau de sua especializao.6
A tendncia ao desequilbrio externo se explica por contraste, com
um padro de referncia do tipo que acaba de ser resumido. Na perife
ria, a industrializao se inicia em condies de especializao primrioexportadora, o que impede a substituio das importaes de forma mais
ou menos simultnea nos diferentes elos da cadeia produtiva (por exem
plo, em diversos bens de consumo, intermedirios e de capital). Ao con
trrio, as condies aludidas levam a realizar a substituio a partir dos
bens cuja elaborao mais simples, como os bens de consumo final da
indstria leve. Isso, por sua vez, faz com que a prpria substituio gere
enormes demandas de importaes, que tendem logo a exceder os limi
tes impostos pelo lento crescimento das exportaes e pela reduo das
margens para conter importaes dispensveis.
Em outras palavras e sob o ngulo do mencionado referencial ,
v-se que as transformaes na estrutura produtiva, e as mudanas na
composio das importaes que a acompanham, no se do na prtica
de acordo com as condies ideais de proporcionalidade requeridas para
preservar o equilbrio externo. Como foi antecipado na introduo ge
ral, o desequilbrio explicado, em ltima instncia, por despropores
na composio setorial da produo ou, se preferirmos, nos ritmos de
crescimento dos diversos setores produtivos da periferia.7 Verifica-se,
desse modo, que essas despropores expressam a dificuldade de supe
rar a especializao peculiar da sua estrutura produtiva.
103
Convm reiterar brevemente certos aspectos-chave da argumentao

anterior. Considera-se que a tendncia ao desequilibrio externo consti
tui um trao prprio da industrializao perifrica, inserido na dispa
ridade de elasticidades. E que, para evit-la, ... indispensvel ir
transformando a composio das importaes e desenvolvendo a pro
duo substitutiva interna a fim de que outras importaes possam cres
cer intensamente (Prebisch, 1973b, p. 33), dupla mudana sintetizada
pela expresso reajuste das importaes (Prebisch, 1973b, p. 33).
Assim, essa tendncia provm da falta de um mecanismo econmi
co que assegure o reajuste das importaes, ou seja, a adequao com
o passar do tempo das necessidades de importao e a aptido de
satisfaz-las. Pode acontecer, por exemplo, de o valor das importaes
requeridas para realizar determinado conjunto de substituies supe
rar temporariamente o valor das importaes substitudas, sem que se
tomem medidas para saldar a diferena, mediante a realizao de ou
tras substituies ou da conteno de importaes dispensveis. Em
outras palavras, pensa-se que as transformaes da estrutura produti
va inerentes industrializao da periferia, assim como as transforma
es na gama de importaes que a acompanham, no se do na prtica
de acordo com as condies de proporcionalidade necessrias para
manter o equilbrio externo.
Isso implica que o desequilbrio reaparecer uma ou outra vez, con
figurando-se por isso mesmo como fator de estmulo ao processo de in
dustrializao, pois obriga uma ou outra vez que sejam tomadas medidas
protecionistas de ndoles distintas. Trata-se de um processo espontneo
de industrializao, enquanto estas medidas procuram enfrentar ad hoc
as freqentes carncias de divisas, e so por isso mesmo inadequadas para
evitar as incongruncias entre as mudanas na estrutura produtiva e na
composio das importaes, no diretamente visveis.
Do mesmo modo, o impulso industrializao espontnea8 provo
cado pelo desequilbrio externo vai se dando mediante e em conexo com
as oscilaes conjunturais do valor das exportaes. Quando este aumen
ta, a industrializao substitutiva ocorre sem dificuldades. Mas quando
diminui, o simples fato de manter o nvel de atividade nas manufaturas
104
A ANLISE DA INDUSTRIALIZAO PERIFRICA
preexistentes pode exigir importaes superiores minguada capacida

de para importar, dando lugar a novas substituies.
A tendencia ao desequilibrio externo vincula-se, portanto, alter
nncia de perodos de bonana e de aguda escassez de divisas. Na verda
de, ela concebida como o resultado de longo prazo das oscilaes do
valor das exportaes e da capacidade para importar, que em certos pe
rodos facilitam o processo de industrializao e em outros exigem
perseverana no esforo de substituio das importaes em que esse
processo consiste.9
II. OS PROBLEM AS OCUPACIONAIS
Segundo postula a concepo do sistema centro-periferia (captulo 1),

a estrutura produtiva desta ltima assumida como heterognea para
indicar que nela coexistem atividades em que a produtividade do tra
balho alta ou normal (quando se aproxima dos nveis permitidos
pelas tcnicas disponveis), com atividades cuja produtividade muito
reduzida, substancialmente inferior que prevalece nas primeiras. Tam
bm se viu que o emprego se define como constitudo pela mo-deobra de produtividade elevada, e o subemprego, por aquela outra cuja
produtividade exgua.10
A concepo de base assinala, tambm, que as estruturas produtivas
dos centros industriais so homogneas, de modo que, neles, a porcenta
gem do subemprego em relao ao total da PEA tem pouca significao.
Isso quer dizer que os problemas ocupacionais dos centros se manifesta
ro primordialmente na forma de desemprego aberto, agravado de tem
pos em tempos pelas conjunturas de queda do nvel de atividade.
Nas economias perifricas, esses problemas possuem caractersticas
especiais, diferentes das apresentadas nas economias industriais. Seu trao
distintivo consiste na presena de (...) um excedente real ou virtual de
populao ativa (...) (Prebisch, 1973b, p. 41), ou seja, (...) de grandes
massas de potencial humano de capital exguo e produtividade inferior
(...) (Prebisch, 1973b, p. 42), que configuram o subemprego estrutural.
105
Conforme se observa, essa presena macia do subemprego e sua per

sistncia durante perodos muito prolongados configuram-se como
problemas ocupacionais de particular gravidade, que so justamente pe
culiares das economias de tipo perifrico.
Como se ver, a enorme proporo de subemprego no incio da fase
de desenvolvimento para dentro (ou, se preferirmos, de forma mais con
creta, com a acelerao da industrializao latino-americana aps a Se
gunda Guerra Mundial) constitui um elemento explicativo essencial de
sua prpria persistncia. Mas, entende-se que nela incidem, alm disso,
o ritmo da acumulao de capital e os padres tecnolgicos com que se
d a industrializao ao longo dessa fase. O ponto a seguir se refere a
esses oadres.
1. Tecnologia e progresso tcnico

Estes conceitos so definidos com base em certas hipteses genricas so
bre as caractersticas que o progresso tcnico assume nas economias onde
se origina, ou seja, nas economias dos grandes centros. Tais hipteses
so expostas com um intuito limitado: o de avaliar as dificuldades que
essas caractersticas impem mudana em profundidade da estrutura
ocupacional da periferia a uma reduo significativa do subemprego
durante sua industrializao.
i) Segundo se alega, na longa e gradual evoluo econmica dos cen
tros, a alta dos salrios reais teria servido de incentivo para a contnua
emergncia de inovaes tecnolgicas destinadas a substituir mo-de-obra
por capital. A adoo dessas tcnicas de maior densidade de capital ten
dia, por certo, a gerar desocupao, mas ao mesmo tempo contribua
para absorv-la, graas aos investimentos adicionais induzidos pelos novos
procedimentos produtivos. Quando os efeitos da acumulao sobre o em
prego voltavam a incidir sobre o nvel dos salrios, a tendncia destes
alta provocava a incorporao de uma nova corrente de inovaes, com
procedimentos tcnicos de densidade de capital ainda maior. Assim, a
interao entre progresso tcnico, acumulao, emprego e salrios, com
106
base em um mecanismo como o recm-descrito, d conta do gradual

aumento da densidade de capital no desenvolvimento dos grandes cen
tros industriais.
Indica-se, do mesmo modo, que esse mecanismo operou nos diver
sos setores e ramos de atividade, razo pela qual seus resultados eram
propensos a se estender a todos eles. A mobilidade dos recursos produ
tivos tendia a igualar sua remunerao nas diversas atividades. Desse
modo, quando a elevao dos salrios impulsionava a inovao e o au
mento da densidade de capital em certos ramos, possibilitando por sua
vez o pagamento de salrios mais altos, a propagao dessa elevao para
outros ramos e setores fazia com que tambm neles se adotassem tecno
logias de maior densidade de capital.
Em resumo, o progresso tcnico das economias centrais se traduziu
em um aumento paulatino da quantidade de capital por unidade de mode-obra e em uma relativa homogeneizao da densidade de capital nas
diversas atividades produtivas.11
ii) de observar que este postulado se une a um pressuposto adicional:
medida que a densidade de capital aumenta e, com ela, a produtividade
do trabalho e os salrios , incrementa-se tambm a produtividade do
mesmo capital, possibilitando que sua remunerao conserve nveis com
patveis com a continuidade da acumulao. Quanto a este aspecto do
progresso tcnico, afirma-se que somente no plano abstrato as inovaes
podem ser divididas entre as destinadas a economizar mo-de-obra e a
aumentar sua produtividade mediante uma maior quantidade de capital
por homem, e as que so destinadas a elevar a produtividade do capital.
Na prtica, essas transformaes ocorrem juntas: em geral, com cada ino
vao se consegue aumentar simultaneamente a produtividade de ambos
os fatores. Do mesmo modo, sustenta-se que as tecnologias que vo sendo
geradas nos centros obrigam a combinar trabalho e capital em propor
es fixas e se moldam em processos produtivos de grande escala, exces
siva em relao s dimenses das economias de menor desenvolvimento e
amplitude de seus mercados.12
Assim, a elevada densidade de capital, a rigidez quanto proporo
107
com que se combinam os fatores e as indivisibilidades de escala so os

traos fundamentais das tcnicas geradas nos centros. Tais traos so vistos
como inadequados, por razes s quais voltaremos mais adiante.
iii) As consideraes precedentes podem ser detalhadas por meio de uma
funo de produo como a dada pelas seguintes equaes simultneas:
P - k- K
P = t-T
Nelas, P o produto real; K e T representam quantidades fsicas de capi
tal e trabalho; k e t so as respectivas produtividades fsicas, tanto m
dias como marginais.
A dotao de capital por pessoa ocupada, ou densidade de capital,
obtida igualando-se essas equaes:
k-K=t-T
A densidade de capital equivale, pois, ao quociente entre a produtivida

de do trabalho (t) e a produtividade de capital (k), e indica a nica pro
poro em que uma tcnica permite combinar os recursos produtivos.
Assim, uma funo de produo linear ou de coeficientes tcnicos fixos
como a precedente, em que inexiste qualquer possibilidade de substitui
o entre estes fatores de produo, pode ser tida como representativa
de parte dos postulados descritos anteriormente. A mesma funo pode
incorporar o pressuposto segundo o qual as tcnicas disponveis utili
zam certas dotaes mnimas de capital e, portanto, impem certas esca
las de produo tambm mnimas.
Por outro lado, postula-se que o progresso tcnico aumenta a produ
tividade dos recursos considerados, porm mais a do trabalho que a do
capital (A t> A k), de tal modo que a densidade de capital (t/k) se v
incrementada. O aumento simultneo das produtividades dos dois re
cursos implica que cada nova tcnica mais eficiente no uso de ambos e
108
que, portanto, suplanta as previamente disponveis, de menor densidade

de capital, tornando-as obsoletas.
Desse modo de ver o progresso tcnico deriva que as economias pe
rifricas estejam obrigadas a utilizar as tecnologias mais modernas, de
mais alta dotao de capital por homem, tendo em vista que nelas a efi
cincia tcnica maior e, em conseqncia, tambm o a eficincia eco
nmica, tanto do ponto da vista privado como social.13
2. A tendncia ao subemprego estrutural
Em breve sntese, a argumentao estruturalista bsica sobre a tendncia
ao subemprego estrutural ou, se preferirmos, sobre sua persistncia, pode
ser esposta nestes termos: a acumulao de capital ser exgua na perife
ria, tendo em vista os baixos nveis de produtividade e renda mdios
que nela prevalecem; mas, alm disso, ao se traduzir em investimentos
de alta densidade e grande escala, a acumulao ser insuficiente para
absorver a oferta de mo-de-obra que provm do crescimento vegetativo
da PEA e para, ao mesmo tempo, ir reabsorvendo o subemprego insta
lado em setores de baixa produtividade, em novas condies de produ
tividade elevada.14
i) Para esclarecer como incidem os diferentes elementos descritos na ten
dncia ao subemprego, convm recorrer seguinte equao (deduzida
no anexo);
s k = e + e E a/E m
Nela, s representa a taxa de poupana; k, a produtividade do capital; e,

a taxa de crescimento da populao ativa; Ea, o subemprego (a ocupa
o no setor de baixa produtividade, ou setor atrasado); e, finalmente,
Em representa o emprego (a ocupao no setor de alta produtividade,
ou setor moderno).
O primeiro elemento dessa equao (s k) registra a taxa de acumu
lao de capital, que determina a taxa de aumento do emprego e equi109
vale a ela.15 O primeiro termo do segundo elemento (e) registra o au

mento da PEA que se origina no setor moderno (e Em) como porcen
tagem da ocupao neste setor (e = e Em/Em). O segundo termo
corresponde ao aumento da PEA que se origina no setor atrasado (e
Ea) como porcentagem da ocupao no setor moderno (e Ea/Em), pelo
que se infere que o segundo elemento se refere taxa a que cresce a
populao ativa em relao ao emprego no setor moderno [e + e Ea/
Em = (e Em + e Ea)/Em].
A equao acima estabelece, pois, a condio que deve ser cumprida
para que, com o passar do tempo, os incrementos do emprego se igua
lem ao total dos aumentos da PEA, isto , soma dos que provm do
setor moderno com aqueles que se originam no setor atrasado.
ii) Basicamente, o segundo elemento da equao anterior corresponde
dinmica da oferta de fora de trabalho. Dessa perspectiva, argumenta-se que a fase de desenvolvimento para dentro sofre a incidncia de
variveis demogrficas que provocam uma alta (ou mantm elevada) da
taxa de crescimento populacional e, paralelamente, da taxa que cor
responde expanso da populao ativa (e).
Do mesmo modo, a equao mencionada permite verificar que a ab
soro da mo-de-obra adicional depende grandemente do grau de
heterogeneidade estrutural em um perodo de base arbitrrio, que trans
corre no incio do processo de industrializao, grau que definido como
a porcentagem de subemprego na ocupao e na PEA. Como evidente,
seu valor se relaciona com as propores com que a fora de trabalho se
distribui entre os setores moderno e atrasado (Ea/Em) nesse perodo. Por
exemplo, se tal grau for de 50%, a ocupao ser distribuda por meta
des entre esses setores, de modo que se a populao ativa cresce em ambos
a 3%, seu incremento em relao ao emprego no setor moderno ser de
6% no perodo seguinte. Em contrapartida, se a ocupao se distribuir
na proporo de 4 para 1, esta taxa se elevar a 15%.
iii) Tais exemplos apontam que, quando o setor moderno exguo, a
acumulao e o crescimento do mesmo podem ser insuficientes para dar
110
emprego mo-de-obra adicional que vai sendo gerada no s nesse se

tor, mas tambm em um setor atrasado onde se concentra grande parte
da ocupao total. Do mesmo modo, se essa exigidade dificultar a ab
soro no emprego dos incrementos da oferta de fora de trabalho, ser
ainda mais difcil a reabsoro paulatina do subemprego preexistente (a
reduo da magnitude de Ea). Assim, conclui-se legitimamente que o grau
inicial de heterogeneidade um fator explicativo fundamental da persis
tncia do subemprego da persistncia de sua elevada magnitude abso
luta e relativa durante a industrializao perifrica.
iv) Mas nessa persistncia tambm concorrem fatores relativos ao dina
mismo da demanda de fora de trabalho, resumido pelo primeiro elemen
to da equao comentada. De tal perspectiva, opera a baixa capacidade de
poupana (o reduzido valor de s) prpria das economias perifricas, vin
culada aos seus exguos nveis de produtividade e renda mdios; nveis em
cujo bojo se encontra, por sua vez, a incipiente penetrao da tecnologia,
tanto naquelas atividades de produtividade muito baixa que abrigam o
subemprego como em outras, de produtividade intermediria ou alta, mas
inferior que poderia ser obtida com tcnicas conhecidas.
v) Sobre a taxa de acumulao (s k) tambm incide negativamente a di
minuio da produtividade do capital (k), comprometida pelos problemas
de escala. Diversas so as atividades em que esta excessiva diante das
dimenses dos mercados perifricos. De tal sorte que a subutilizao da
capacidade instalada reduz nessas atividades a produtividade daquele fa
tor e, com isso, o nvel mdio alcanado no conjunto do sistema econmico.
vi) Um segundo aspecto da inadequao da tecnologia corresponde
densidade de capital, isto , dotao de capital por unidade de mo-deobra. De acordo com os pressupostos descritos anteriormente, o pro
gresso tcnico traz aparelhada a alta da densidade de capital, e, com isso,
incide favoravelmente sobre a sua produtividade (k) e sobre a taxa de
acumulao (s k); e, por estas vias, favorece tambm a absoro de mode-obra no setor moderno.
11 1
N o entanto, cabe esclarecer que se as novas atividades que vo sendo

implantadas acarretam a eliminao das atividades preexistentes ou a
substituio da mo-de-obra destas por capital, a tendncia ser de ge
rao de desemprego. E o seu valor lquido (isto , a diferena entre o
nmero de postos de trabalho destrudos e criados) ser to maior quan
to maior for a densidade de capital nas atividades novas, ou seja, quanto
mais esta diferir da densidade prevalecente naquelas atividades que mu
dam ou caducam.
No de se esperar que o desemprego lquido derivado da ina
dequao da densidade de capital seja relevante no mbito da indstria,
pois na periferia ela se expande a partir de condies de especializao
primrio-exportadora e, portanto, de um escasso desenvolvimento
industrial prvio. De tal modo que poucas das novas atividades manufatureiras incidiro na continuidade de atividades modernas pree
xistentes, nas quais os nveis de produtividade sejam inferiores. Porm,
alm de sua limitada significao, h qu se esclarecer que um eventual
desemprego tecnolgico associado expanso da indstria se configura
como uma possvel fonte de oferta adicional de mo-de-obra, que se soma
aos aumentos da populao ativa provenientes dos setores moderno e
atrasado (ou seja, dos aumentos de Em e Ea).
vii) Diversas e especiais so as conseqncias provenientes das transfor
maes do setor agrcola. Embora com variantes conforme o caso, no
incio da fase de desenvolvimento para dentro, este setor concentra uma
grande proporo de subemprego estrutural.16Nele vo sendo incorpo
radas as mudanas tcnicas assinaladas, em boa medida pela mecaniza
o das tarefas agrcolas. Essas novas tcnicas no apresentam problemas
de escala, mas sofrem aumentos significativos da densidade de capital,
com virtuais efeitos sobre o emprego em atividades preexistentes, do tipo
das referidas no ponto anterior.
N o entanto, no se espera tambm que no setor agrcola tais efeitos
sejam verdadeiramente significativos. Mais propriamente, eles se confi
guram como pouco relevantes, em comparao com os que so verifica
dos no subemprego estrutural abrigado nesse setor. As atividades de cunho
11 2
empresarial, s quais as novas tcnicas se incorporam, reorientam o uso

das terras de que dispem, assim como o daquelas outras terras s quais
tm acesso. E, ao faz-lo, do origem a uma tendncia expulso da mode-obra anteriormente subempregada nessas mesmas terras.
Uma segunda fonte relevante de tal tendncia se relaciona a explo
raes independentes situadas em pequenas reas, que tambm abrigam
o subemprego. O tamanho reduzido dessas exploraes explica a inca
pacidade de muitas delas de reter os aumentos populacionais que origi
nam. Por outro lado, em muitos casos, a diminuio ou esgotamento da
fertilidade dos solos impede que se continue provendo a subsistncia
mo-de-obra dedicada ao seu cultivo.
Assim, por induo das transformaes ocorridas na agricultura de
tipo empresarial, e tambm de outras que ocorrem em minifndios onde
a produtividade do trabalho muito reduzida,17diferentes atividades agr
colas expulsam a mo-de-obra de baixa produtividade, que no todo ou
em parte se incorpora a formas urbanas de subemprego.
Admitir a destruio do subemprego em determinadas atividades
agrcolas no implica desconhecer sua recriao em outras atividades do
mesmo setor. Mas de ambos os movimentos derivar uma queda da por
centagem do subemprego agrcola em relao ao total do subemprego e,
portanto, uma alta complementar da porcentagem de subemprego urba
no. Diminuir, do mesmo modo, a porcentagem correspondente forma
rural do subemprego em relao ocupao e PEA globais. Dependendo
do caso e do perodo, poder se produzir, alm disso, uma diminuio
da magnitude absoluta do subemprego agrcola.
viii) Nas consideraes anteriores foram mencionados os elementos que
explicam a persistncia do subemprego durante a fase de industrializa
o das economias de tipo perifrico. Conforme se pde ver, sob o ngulo
da demanda, a baixa capacidade de acumular, assim como a inadequa
o da tecnologia gerada nos centros conjugam-se com a dimenso dos
mercados e a abundncia de mo-de-obra peculiares daquelas economi
as. Sob a perspectiva da oferta, incidem as taxas elevadas de crescimen
113
to da populao ativa. Mas destaca-se particularmente o papel crucial

da alta magnitude relativa do prprio subemprego no incio dessa fase.
ix) Essa , numa sntese reduzida, a argumentao sobre a persistncia
do subemprego nos documentos iniciais do estruturalismo latino-ameri
cano, persistncia assinalada ento como problema ocupacional maior e
distintivo das economias mencionadas. As consideraes a seguir corres
pondem a certas mudanas na estrutura da sua ocupao, que se confi
guram como compatveis com essa argumentao.
Admita-se que o emprego cresa num ritmo maior do que a popula
o ativa. Nesse caso, embora com lentido, sua porcentagem em rela
o ocupao total aumentar ano aps ano, e o do subemprego cair
complementariamente. Se partirmos de um alto grau de heterogeneidade,
como ocorre nas economias perifricas, a magnitude absoluta deste lti
mo aumentar. Mas se aquela diferena de ritmos se mantiver, chegare
mos a um ponto de reverso, isto , a um ano em que a quantidade de
subempregados comear a decrescer. O lapso requerido para a rever
so ser muito prolongado; uma demora que depende de forma deci
siva da elevada heterogeneidade inicial prpria dessas economias.
Assim, na heterogeneidade reside a razo estrutural, de fundo, da per
sistncia do subemprego que nelas se percebe. Tambm se pode mostrar
que o padro de mudana da estrutura ocupacional recm-delineado so
fre mudanas setoriais cuja base de impulso reside na destruio de
subempregos rurais e na paralela criao de subempregos urbanos.
III. OS DESEQUILBRIOS GERADOS NA AGRICULTURA
Alm da escassa complementaridade intersetorial e da integrao verti

cal da produo prpria do processo de industrializao da periferia,
outros desequilbrios ficam claros durante esse processo. Particularmen
te visveis so os relacionados com a infra-estrutura, a energia e os trans
portes. Tais atividades foram se conformando durante a etapa prvia de
desenvolvimento para fora, em funo das necessidades impostas pela
114
especializao primrio-exportadora. Assim, durante o desenvolvimen

to para dentro, elas se apresentam com as mesmas srias dificuldades de
reajustamento, que tendem a perpetuar suas carncias e a reduzir a efi
cincia do sistema econmico em seu conjunto.18 Entretanto, a nfase
recai sobre os desequilbrios intersetoriais da produo relacionados com
a agricultura.
Os primeiros documentos estruturalistas que tratam dessa problem
tica enfocam-na sob uma perspectiva de poltica econmica, tentando
estabelecer critrios gerais para a seleo da tecnologia no campo e para
a distribuio do esforo de acumulao entre esse setor e as demais ati
vidades econmicas. Mas nesses documentos est implcito o esboo de
uma interpretao dos desequilbrios gerados na agricultura: as carn
cias de oferta agropecuria peculiares da fase de industrializao subs
titutiva e a incapacidade do campo de manter um nvel de emprego que
se harmonize com o crescimento das demais atividades.19 Como se ver
em seguida, a explicao das causas desses desequilbrios constitui uma
primeira aproximao conceituai das caractersticas da estrutura da pro
priedade e posse da terra prprias das economias perifricas, e a sua
incidncia sobre o seu desenvolvimento a longo prazo. Observar-se-
tambm que, no caso da agricultura, a anlise dos problemas ocupacionais
e dos desajustes intersetoriais da produo assume uma forma particu
lar, diferente da analisada em pontos anteriores.
Convm reiterar os pressupostos bsicos concernentes tecnologia
e ao progresso tcnico: admite-se que os recursos produtivos se com
binam em propores fixas, ou seja, que h entre eles completa insubstituibilidade e, alm disso, que, em razo da indivisibilidade dos bens
de capital, geralmente s se acham disponveis processos produtivos de
grande escala. Postula-se, desse modo, que o progresso tcnico aumenta
a produtividade do trabalho e tambm a do capital, porm mais a do
primeiro que a do segundo, de tal modo que, com ele, a densidade de
capital vai se incrementando.
Na anlise relativa agricultura, estes pressupostos gerais so par
cialmente deixados de lado. Por um lado, recolhe-se o fato mais ou menos
claro de que as indivisibilidades de escala tm no campo pouca impor115
tncia. Por outro, se aceita que para a produo agropecuria existem

diversas opes tecnolgicas em relao proporo em que os recur
sos so combinados, de tal modo que, nela, a inadequao da densidade
de capital se apresenta atenuada em relao das demais atividades.
Conforme se argumenta, existem na agricultura dois grandes tipos
de tcnicas, sem prejuzo de que em cada um deles existam diversas op
es, no que diz respeito ao modo de combinar os recursos produtivos.
O primeiro tipo se associa mecanizao das tarefas agrcolas, mediante
a qual se consegue reduzir a mo-de-obra por unidade de produto (isto
, aumentar a produtividade do trabalho) e por unidade de superfcie,
embora sem alterar a produtividade do solo de modo significativo. Do
segundo tipo de tcnicas so exemplos os mtodos de cultivo destinados
a elevar os rendimentos por hectare, como a fertilizao, e tambm os
investimentos em irrigao, as obras de drenagem etc. Com tais tcnicas
se consegue aumentar consideravelmente a produtividade da terra sem
afetar a ocupao na mesma medida em que o fazem as do primeiro tipo.
Alm disso, sustenta-se que na agricultura o progresso tcnico origi
nou diferentes alternativas tecnolgicas. Em linhas gerais, entre elas
podem se distinguir algumas de densidade de capital relativamente ele
vada, s quais correspondem requisitos de mo-de-obra por unidade
de produto e por unidade de superfcie relativamente baixos. Mas exis
tem tambm outras tcnicas, de menor densidade de capital do que as
primeiras, as quais apresentam uma maior produtividade relativa des
se recurso e da terra, permitindo de uma vez o uso de uma maior quan
tidade de fora de trabalho.
Assim, para a produo agropecuria existem diversos tipos de tc
nicas, de tal modo que em princpio possvel alcanar simultaneamen
te dois objetivos: elevar a oferta agrcola de acordo com o crescimento
do conjunto do sistema econmico e, ao mesmo tempo, deslocar a mode-obra do campo de forma compatvel com os aumentos da demanda
de trabalho nesse mesmo setor e no resto do sistema.
Da se depreende que os desequilbrios originados na agricultura no
se acham condicionados pela inadequao da tecnologia, em princpio
apta a sustentar em tal setor essa dinmica duplamente equilibrada. As
116
razes que impedem que esses equilibrios sejam alcanados no so pu

ramente econmicas. Em boa medida, elas tm origem em certas condi
es de estrutura prprias do campo, atinentes ao sistema de propriedade
e posse do solo que nele prevalecem.
O sistema de propriedade se caracteriza pela coexistncia de latifn
dio e minifndio. Ambos conspiram contra a expanso da oferta agrco
la e contra a absoro da fora de trabalho.
No latifndio, a excessiva concentrao da terra dificulta sua plena
utilizao, devido grande quantidade de capital que seria necessrio para
explor-la plenamente. Ao mesmo tempo, para proprietrios que dispem
de grandes rendas vivel, e at desejvel, manter terras improdutivas,
como defesa contra a inflao e por questes de prestgio social.
Alm de debilitar a acumulao pela subutilizao da terra, no
latifndio a propenso de se mecanizar as tarefas agrcolas, com
conseqncias negativas sobre o uso da fora de trabalho. Esta opo
tecnolgica depende em parte de razes econmicas, pois embora a
mo-de-obra seja abundante, do ponto de vista privado sua contratao
implica um custo que induz a substitu-la por capital. Mas no esta a
causa principal dos problemas ocupacionais que o latifndio suscita.
Conforme se concebe, ao introduzir novas tcnicas, alteram-se os mo
dos de uso do solo e as relaes sociais. A tendncia preponderante
consiste em privilegiar o trabalho assalariado e em reduzir ou eliminar
a presena da mo-de-obra que trabalha no latifndio, mas em condi
es de produtividade muito reduzida.
A disperso da propriedade do solo em minifndios tem efeitos seme
lhantes. As pequenas exploraes carecem de capacidade para acumular e
para modificar os procedimentos rudimentares de cultivo, o que as impede
de elevar a produtividade da terra e de expandir a oferta agrcola.
A falta de capital implica, alm disso, que a produtividade da mode-obra se mantenha baixa. Junto com a escassa disponibilidade de terra
por unidade familiar, isso torna o minifndio incapaz de reter o cresci
mento vegetativo da populao que habita e trabalha nele. Alm disso, o
esgotamento da fertilidade do solo induz a expulso da mo-de-obra pre
viamente subempregada.
117
O arrendamento do solo agrcola e outras formas precrias de posse

em atividades de tipo empresarial contribuem para a realizao de
investimentos cujo valor no se adere ao da propriedade. Assim, os
maquinrios e equipamentos tornam-se preferveis a alternativas tecno
lgicas que economizam comparativamente menos mo-de-obra e au
mentam mais a produtividade da terra. Mas, alm disso, a proliferao
de variadas formas de posse precria no minifndio, e inclusive em pe
quenas parcelas situadas no interior do latifndio, facilitam a expulso
da mo-de-obra subempregada.
Em sntese, a estrutura de propriedade e posse do solo peculiares da
periferia (e, em particular, da periferia latino-americana) entorpece a acu
mulao de capital, e por esta via compromete a expanso da oferta agr
cola, assim como o aumento da demanda de emprego nesse setor. Por outro
lado, tais condies estruturais levam conservao de tcnicas rudimenta
res nos minifndios, tambm em prejuzo da expanso da oferta agrcola
e, do mesmo modo, da capacidade de reteno da mo-de-obra subem
pregada. Estas caractersticas de estrutura conduzem, alm disso, ado
o de tcnicas do tipo da mecanizao, as quais aumentam pouco a
produtividade da terra e, portanto, a oferta de bens agrcolas, e incidem
de forma comparativamente desfavorvel sobre a demanda de emprego.
Sob a perspectiva ocupacional, o conjunto dos elementos assinalados tende
a induzir aumentos do emprego agrcola que no compensam completa
mente os incrementos da oferta de mo-de-obra provenientes do cres
cimento populacional e da eliminao do subemprego. Desse modo,
provoca-se a transferncia de mo-de-obra do campo para a cidade e a
paralela transformao do subemprego rural em subemprego urbano.
Segundo se argumenta, os desequilbrios gerados na agricultura se
manifestam com intensidade muito diversa nas diferentes economias
perifricas. No entanto, entende-se que, em maior ou menor medida,
durante o desenvolvimento para dentro tende a ocorrer escassez de ali
mentos e de matrias-primas de origem agropecuria, assim como um
excedente de mo-de-obra agrcola que no consegue ser completamen
te absorvido pela indstria e por outros setores dinmicos, constituin
do-se em um elemento bsico da reiterao do subemprego estrutural.
118
IV. AS RECOMENDAES DE POLTICA ECONMICA20
Em linhas gerais, as recomendaes de poltica econmica que fazem

parte dos fundamentos do estruturalismo guardam coerncia entre si e
com o contexto terico examinado neste captulo e no posterior. Tal
consistncia no de se estranhar, pois os aspectos de teoria e poltica
econmicas desses fundamentos foram se construindo em conjunto e em
estreita inter-relao.
A afirmao precedente no implica que as posies de poltica cons
tituam simples corolrios das contribuies tericas. Elas mesmas exigi
ram anlises complexas (por exemplo, as que estabelecem critrios de
alocao de recursos) ou at mesmo demandaram a elaborao de tcni
cas especiais (como as concebidas para o planejamento).
As consideraes que seguem no se referem a essa anlise; antes, elas
constituem um breve comentrio sobre as recomendaes que conformam
a poltica de desenvolvimento. Entretanto, desse resumo flui com clareza
o nexo entre essas recomendaes e os aportes tericos que as justificam.21
Sem dvida, as posies de poltica do estruturalismo esto rela
cionadas com o intenso processo de desenvolvimento industrial que
vinha se produzindo em diversos pases da rea desde a grande de
presso, e especialmente durante a Segunda Guerra Mundial e o ime
diato ps-guerra. N o entanto, h que se ter presente que essas posies
estabelecem uma clara distino entre industrializao espontnea e
deliberada. A primeira d lugar ao surgimento de graves desequilbrios
e contradies (desajustes intersetoriais da produo e tendncias
deteriorao, ao dficit externo e ao subemprego). Para evit-los e
assegurar o dinamismo das economias, recomenda-se conduzir a in
dustrializao deliberadamente.
Com o objetivo de orientar a industrializao deliberada, prope-se
um conjunto de critrios de alocao de recursos que apontam como o
investimento deve ser distribudo entre o setor exportador, a manufatu
ra e as demais atividades internas, e que opes tcnicas devem ser uti
lizadas para se obter um nvel mximo de produto social. Tais critrios
tm em conta os padres de eficincia das diversas atividades produti119
vas, como a sua economicidade em relao s atividades corresponden

tes dos centros. Assim, pode-se afirmar que no propugnada qualquer
expanso excessiva e indiscriminada da indstria motivada por um de
sejo de auto-suficincia.22
Em relao agricultura, recomendam-se medidas especiais no que
diz respeito aos obstculos criados por um regime de propriedade e pos
se do solo baseado na coexistncia de latifndio e minifndio. Como
insinua a seo anterior, tais medidas perseguem dois objetivos fun
damentais: elevar a produtividade dos recursos comprometidos nesse
setor, de modo que a dinmica da oferta agrcola possa se adequar s
necessidades do desenvolvimento para dentro; superar em um perodo
definido a heterogeneidade estrutural caracterstica do campo mediante
a absoro dos incrementos da sua populao ativa em setores moder
nos, e a paulatina trasferncia para tais setores da mo-de-obra ocupada
em condies de baixa produtividade (isto , do subemprego rural).23 Por
outro lado, entende-se que essa transformao da estrutura ocupacional
do campo se configura como essencial para se alcanar um objetivo maior
da poltica de desenvolvimento: a transformao global dessa estrutura,
compreendida a a reduo paulatina de todo o subemprego.
N o campo das relaes econmicas internacionais, as diversas reco
mendaes de poltica conformam uma posio harmoniosa e consistente
em matria de cooperao internacional, adaptada s caractersticas, s
necessidades e aos interesses dos pases de menor desenvolvimento. A
cooperao internacional abrange a proteo do mercado interno, a inte
grao regional, o financiamento externo, a poltica anticclica e de ate
nuao das flutuaes dos preos internacionais e a assistncia tcnica.24
A anlise da proteo explica por que ela necessria para o desen
volvimento e a industrializao da periferia e por que favorece a expan
so do produto e do comrcio mundiais, ao contrrio do que acontece
quando aplicada nos centros; essa anlise estabelece, do mesmo modo,
a amplitude e o nvel mximo que a proteo tarifria deve alcanar.
Quanto ao resto, e tambm em conexo com os critrios de alocao
eficiente de recursos, postula-se a convenincia de imprimir proteo
um carter decrescente.
120
Examinam-se a necessidade e as vantagens da integrao latino-ame

ricana, entre elas a possibilidade de se exportar manufaturas para o resto
do mundo, a qual se associa maior especializao e eficincia industrial
derivadas da integrao.
O financiamento externo cumpre com dois objetivos fundamentais:
atenuar a escassez de divisas e complementar o esforo interno de pou
pana. Pensa-se que ele deve ser transitivo, o que reflete o carter neces
sariamente nacional que o desenvolvimento perifrico tem de ter, por
motivos econmicos. O crescimento para dentro em razo do seu ca
rter autocentrado, em fechamento gradual exige que a cota, parte
ideal dos ativos de propriedade estrangeira, no siga aumentando; do
contrrio, a remunerao do capital de fora pesaria de forma crescente
sobre a capacidade para importar.25
Recomenda-se a cooperao financeira internacional para o estabe
lecimento de reservas de produtos primrios, com a dupla finalidade de
regular as flutuaes de seus preos e de impedir que caiam abaixo de
determinados pisos. Finalmente, a assistncia tcnica considerada um
meio para atenuar as carncias de capacitao de diferentes tipos, pecu
liares da condio perifrica.
As medidas de poltica a que se acaba de fazer referncia tm um ob
jetivo global e de longo prazo: o desenvolvimento das economias perif
ricas. Concebe-se que o planejamento um instrumento necessrio para
articular e compatibilizar as diversas medidas parciais, assim como
para enfrentar os problemas de carter estrutural, profundo, que so
prprios dessas economias. As tcnicas de planejamento modificam e
estendem os critrios de alocao de recursos com o fim de racionalizar
o esforo de investimento com o passar do tempo, adequando-o s gran
des metas da poltica de desenvolvimento (a industrializao como eixo
central, conduzida de tal modo que incremente de forma sustentada a
produtividade e o emprego, evite o desequilbrio externo e minimize as
perdas devidas deteriorao).26
O planejamento considerado, pois, um mtodo imprescindvel, do
qual o Estado deve lanar mo para racionalizar a poltica de desenvol
vimento a longo prazo.
121
A necessidade da ao estatal, de contar com uma poltica de desen

volvimento deliberada e coerente e de implement-la por meio do
planejamento so trs idias-fora do pensamento estruturalista estrei
tamente conectadas entre si. No obstante, de acordo com esse enfoque,
o grau de interveno estatal poder variar de pas para pas, dependen
do de suas caractersticas concretas e da maior ou menor gravidade dos
seus problemas de estrutura. O planejamento no considerado, por
tanto, um substituto da economia de mercado, mas um meio para dar
maior eficincia ao seu funcionamento.27
Como se verifica nesta breve viso de conjunto, as contribuies de
poltica elaboradas na dcada de 1950 so, grosso modo, compatveis en
tre si e com as contribuies da teoria mencionadas anteriormente. Ve
rifica-se, do mesmo modo, que essas contribuies so compatveis com
as idias que conformam a concepo do sistema centro-periferia, base
geral de tais contribuies.
ANEXO
PROBLEMAS OCUPACIONAIS: APNDICE MATEMTICO
i) Reconsiderem-se as seguintes equaes simultneas, que definem uma

funo de produo linear em dois fatores (capital e trabalho):
P = k -K
P = t-T
De sua igualao deriva:
,, T k
k-K = t T : . = etambem =
T k
K t
Esta ltima expresso indica que a quantidade de mo-de-obra por uni
dade de capital (T / K) ser equivalente relao (k / 1) entre a produti
vidade do capital (k) e a produtividade do trabalho (t).
122
ii) Na equao
A Km(n+1)~-e-Em(ri) + e Ea(ri)
[1]
& K m (n+1) o incremento da dotao de capital (o investimento l

quido) nas atividades modernas, em um perodo de renda arbitrrio
(n + l ) ; e representa a taxa de aumento da populao ativa; Em(n) e Ea(n)
so as quantidades de mo-de-obra ocupadas nos setores moderno e
atrasado, respectivamente. Tal equao impe, portanto, a igualdade
entre o aumento da demanda de mo-de-obra provocado pelo investi
mento lquido no perodo (n +1) (A Km (n +1) k/t) e o aumento da
oferta proveniente de ambos os setores (E Em(n) + E Ea (n)) no
mesmo perodo.
iii) Considerem-se agora as equaes
AKm(n+I) = P(n) s
Pin) = k Kmir)
A primeira mostra que o investimento do perodo (n +1) equivale ao
produto do perodo P(n) multiplicado pela taxa de poupana (s). A se
gunda indica que esse nvel de produto obtido multiplicando-se a do
tao de capital do mesmo perodo Km(n) pela produtividade desse
recurso (k).
iv) Das equaes anteriores deriva:
A Km (n +1) = s k- Km (n)
Ao substituir A Km {n +1) por seu valor em [1], chega-se seguinte
igualdade:
k
Kmir) le s = eEm{r) + eEair)

t
123
Dividindo ambos os elementos desta equao por Em (n), obtm-se:
Km(ri) , _ k _ _ Em(n)
Ea(ri)
rC iS*
4"
Em(n)
t
Em{ri)
Em(ri)
t. k
Ea(ri)
- k - s =e+e ,
k
t
Em{n)
sk=e +e
Ea (n)
fin (/i)
[2]
v) Expressa de forma mais geral, [2] converte-se em:

Ea
sk=e+e ,
Em
equao includa no presente captulo, na seo referente tendncia ao
desequilbrio externo. Ela designa a igualdade entre a taxa de acumulao
(s k) do setor moderno (que equivale taxa de aumento do emprego nes
se setor) e a taxa de aumento da populao ativa em relao ao emprego
no mesmo (e + e Ea/Em). Essa equao estabelece, pois, a condio que
deve ser cumprida para que todo o aumento da oferta de trabalho de um
perodo qualquer, proveniente do crescimento populacional tanto do setor
moderno como do atrasado, seja plenamente absorvido pelo primeiro.
Notas
1. A incidncia de tais elementos se encontra explicada em Prebisch (1973b, p. 21-3).
2. D a expresso anteriorm ente m encionada deriva, do mesmo m odo, que o racioc
n io no requer que a elasticidade seja m aior que um na periferia e m enor que um
nos centros. Basta que ela seja m aior na prim eira que nos segundos.
124
3. Os argumentos relativos substituio das importaes e mudana em sua com

posio podem ser consultados em Prebisch (1973b, p. 2 5-6).
4. A mudana na composio das importaes da periferia reflete uma das caracters
ticas da transformao da estrutura produtiva do centro, ao indicar como se altera
a composio das exportaes dessa economia. Em linhas gerais, concebe-se que
durante as primeiras etapas da industrializao perifrica ser requerido um inten
so crescimento das exportaes de bens intermedirios e de capital produzidos
pelo centro e um crescimento lento e inclusive a taxa zero ou negativa das de
bens de consumo.
5. Em estrita lgica, seria preciso ter em conta, alm disso, o padro de transforma
o da estrutura produtiva do centro. Da evoluo dessa economia, foi considera
da somente a mudana na composio de suas exportaes, que equivale ao das
importaes perifricas.
6. Em contraste com o referencial que acaba de ser esboado, possvel supor a
inexistncia de qualquer padro de transformao da estrutura produtiva compa
tvel com o equilbrio externo que inclua somente a expanso das exportaes de
bens primrios. Pode-se, em contrapartida, conceber um outro modelo que,
de forma similar ao anterior, implique aumentar o grau de complementaridade e
integrao da estrutura produtiva interna e que, alm disso, se apie na diversifi
cao das exportaes, incluindo entre elas bens do setor manufatureiro, de de
manda mais dinmica que os produtos primrios tradicionalmente exportados.
Mais adiante voltaremos a esse tema.
7. Entre si e com o ritmo de crescimento do centro e dos diferentes setores compo
nentes da sua economia.
8. Mais adiante veremos que o conceito de industrializao espontnea se ope ao de
industrializao deliberada. Esta ltima se baseia em polticas elaboradas para evitar
os desequilbrios e contradies da primeira, que o mercado no resolve por si s.
9. Uma referncia a tais oscilaes encontrada em Prebisch (1973b, p. 34).
10. O emprego e o subemprego constituem a ocupao. Em conjunto com o desem
prego aberto, formam a populao economicamente ativa (PEA).
11. Sobre os aspectos do progresso tcnico dos centros mencionados neste pargrafo
e nos dois anteriores, pode-se consultar, entre outros, o documento Estudo (p.
69-71).
12. Este outro conjunto de caractersticas do progresso tcnico dos centros est
explicitado em Estudo (p. 68) e em Prebisch (1973b, p. 37-9).
13. Esta necessidade de adotar na periferia tecnologias originadas nos grandes centros
reconhecida e explicada em Prebisch (1973b, p. 36-7).
14. Uma breve considerao sobre a incidncia destes diferentes elementos no subem
prego estrutural pode ser encontrada em Prebisch (1973b, p. 42-3).
125
15. Conforme se infere do subitem anterior, essa equivalncia entre as taxas de acu
mulao e de aumento do emprego deriva do pressuposto sobre a linearidade das
funes de produo e da sua traduo no tocante s tcnicas adotadas.
16. Em 1960 (primeiro ano sobre o qual se dispe de informao pertinente), o
subemprego alcanava grosso m odo 50% da ocupao da economia brasileira, e
trs quartos dele eram constitudos pelo subemprego agrcola.
17. As transformaes do setor agrcola, mencionadas com brevidade na argumenta
o da presente seo, esto relacionadas com as condies de propriedade e pos
se da terra que imperam nesse setor. Este tema ser retomado na seo seguinte,
na qual so mencionadas as principais fontes consultadas.
18. Nos documentos denominados Principais problemas e Estudo existem vrias
indicaes sobre os desequilbrios intersetoriais da produo que aqui se mencio
nam. Outras podem ser encontradas em Prebisch (1973b, cap. iv, p. 59-63).
19. Uma primeira apreciao de conjunto de tais desequilbrios consta do terceiro dos
documentos supramencionados (Prebisch, 1973b, p. 47-51).
20. Embora neste item sejam introduzidos novos matizes, os temas abordados so
tratados mais amplamente em Rodrguez (1980, cap. v, p. 151-84).
21. Cabe observar que j nos primeiros trabalhos da corrente estruturalista se faz clara
referncia necessidade de contar com um marco terico adequado, capaz de
servir de fundamento ao prtica. Ver a respeito as seguintes afirmaes: Foi
dito anteriormente que um dos objetos deste informe discutir o contedo de um
programa de desenvolvimento. Foi dito tambm que este programa a expresso
de uma poltica de desenvolvimento e que esta deve se orientar por certos princ
pios cuja formulao corresponde investigao terica. No se estranhe, portan
to, que nos captulos seguintes tenhamos achado conveniente prosseguir com a
anlise de alguns aspectos dos fenmenos de desenvolvimento iniciada em relat
rios anteriores. A interpretao terica desses fenmenos no incompatvel com
as concluses gerais da teoria, que por certo continua evoluindo, mas deve expli
car satisfatoriamente o modo peculiar como acontecem na periferia da economia
mundial. Por isso mesmo, determinados instrumentos desta anlise, aplicveis nos
centros industriais, nem sempre podem ser empregados com xito na periferia
(Prebisch, 1973b, p. 20).
22. Sobre os critrios de alocao de recursos requeridos para se orientar a industria
lizao deliberada, pode-se consultar Prebisch (1973b), especialmente p. 27-33.
Cabe assinalar que tais critrios so convergentes com os usuais na economia
neoclssica, mas incorporando a eles as implicaes de certas especificidades peri
fricas, como ser as que se referem dotao de recursos (por exemplo, a elevada
escassez de capital e a superabundncia de mo-de-obra).
126
23. As fontes relativas s polticas agrcolas so as mesmas consignadas na seo ante

rior, ou seja, Prebisch (1973b, cap. IV).
24. Uma primeira apreciao de conjunto desses diferentes mbitos encontrada em
Prebisch (1973c).
25. Essa exigncia exposta com preciso em Prebisch (op. cit.). Pode-se demonstrar que
tal exigncia vlida tanto em padres de industrializao centrados no mercado
interno, como em padres que contemplem, tambm, a exportao de manufaturas.
26. As tcnicas mencionadas comeam a ser elaboradas em Prebisch (1973b), onde os
critrios de alocao de recursos so expostos como uma mediao necessria
entre a interpretao terica e o esboo dos instrumentos de planejamento pro
priamente ditos. Esforos nessa direo so realizados na Cepal (1953 e 1955a).
Avanos em matria de planejamento setorial foram realizados na dcada de 1950
e na posterior e deram origem, entre outras, s seguintes publicaes: Soza (1966);
Martner (1967); Cibotti e Serra (1970). Uma viso crtica do planejamento, ligada
sua virtual inviabilidade social e poltica, aparece em lipes (1966) e tambm em
Matus (1972). Uma breve recontagem dos organismos de planejamento surgidos
na Amrica Latina durante as duas dcadas mencionadas pode ser encontrada em
Cibotti, Nnez do Prado e Sinz (1973), por sua vez includo em lipes (1973).
27. Em relao ao papel do Estado, um primeiro conjunto de consideraes sintticas
encontrado em Prebisch (1973c, p. 10-1).
127
A teoria da deteriorao
termos de troca
Em diversos artigos de crtica ao enfoque estruturalista da deteriorao

dos termos de troca se encontram divergncias em relao s causas apre
sentadas por tal enfoque para explicar esse fenmeno.1s vezes se sus
tenta que a argumentao estruturalista se refere superabundncia e
ao escasso poder de negociao da fora de trabalho, caractersticos das
economias perifricas, e a seus efeitos sobre os salrios. Outras vezes se
alega que a explicao se baseia na disparidade entre as elasticidadesrenda da demanda de importaes de periferia e centro, de valor maior
que a unidade na primeira e menor que um no segundo.
Essa discrepncia, na verdade, provm do fato de que no existe uma
nica verso formal da teoria da deteriorao dos termos de troca; h
trs formulaes diferentes, legitimamente diferenciveis entre si, tanto
pela amplitude de seu contedo (ou seja, pelo conjunto maior ou menor
de idias gerais que incorporam) como pelos instrumentos de anlise,
que tambm variam.
A seo I do presente captulo descreve a aqui denominada verso
contbil da teoria da deteriorao, verso que no se prope investigar
suas causas, mas as razes pelas quais este fenmeno implica a diferen
ciao do nvel mdio de renda real entre periferia e centro. Poder-se verificar que os instrumentos de anlise usados nesta verso so
somente de tipo contbil ou de definio; e, do mesmo modo, ela
abrange e incorpora uma parte limitada das idias bsicas descritas
anteriormente.
A verso ciclos, que apresentada na seo II, examina as causas da
deteriorao e da diferenciao de rendas. A explicao desses fenme
nos se baseia preponderantemente na crescente desigualdade entre os sa131
lrios da periferia e os do centro e nas condies de estrutura que a in

duzem. Nesta verso so adaptados e empregados instrumentos da teo
ria convencional da renda, com os quais se procura analisar a dinmica
do crescimento cclico do sistema centro-periferia. A complexidade de
tal anlise exige a incorporao de um espectro mais amplo de idias que
constituem a concepo geral desse sistema.
Existe uma terceira forma a verso industrializao , que tenta
ligar a deteriorao e a diferenciao de renda com o processo de indus
trializao da periferia. Esta emprega instrumentos da teoria neoclssica
dos preos e, grosso modo, incorpora a totalidade do contedo descrito
no primeiro captulo. Segundo esta verso, a deteriorao causada pela
disparidade entre as elasticidades-renda da demanda de importaes de
periferia e centro e, do mesmo modo, pela desigualdade entre ambos
quanto penetrao da tecnologia e aos nveis de produtividade do tra
balho e dos salrios.
As verses da teoria da deteriorao recm-mencionadas so conside
radas e expostas de uma perspectiva predominantemente conceituai. A
controvrsia em torno dessa conceitualizao, e dos problemas empricos
e de medio do fenmeno da deteriorao, abordada brevemente na
seo I\ relativa s principais crticas s posies estruturalistas.
I. VERSO CONTBIL
1. Pressupostos e definies
N o que diz respeito deteriorao, tais posies so inicialmente expos
tas em contraste com pontos de vista atribudos teoria tradicional da
diviso internacional do trabalho ou, mais exatamente, com proposies
consideradas compatveis com essa teoria. De acordo com tais proposi
es, a especializao produtiva de centros e periferia e a conseguinte
troca de manufaturas por bens primrios deveriam trazer consigo cont
nuas vantagens para as reas de menor desenvolvimento.
132
A TEORIA DA DETERIORAO D O S T E R M O S DE TR OC A
Postula-se que o avano tecnolgico mais rpido na indstria dos

centros do que na produo primria da periferia e, em conexo com
isso, que a produtividade aumenta mais rapidamente nos primeiros. Se
em ambos os plos os ganhos monetrios permanecem constantes, e se
os preos das respectivas exportaes baixam em proporo aos aumen
tos de produtividade, os termos de troca melhoraro constantemente para
a periferia, que assim conseguir compartilhar com os grandes centros
industriais os frutos de seu progresso tcnico maior.2
Conforme sustentam os documentos institucionais do estruturalis
mo, esperar tais resultados do esquema clssico da diviso internacio
nal do trabalho est em contradio com os fatos da experincia. Na
realidade, os preos sobem em vez de baixar e tendem a elevar-se mais
na produo manufatureira que na primria. Esta tendncia deterio
rao dos termos de troca implica que os pases perifricos (...) no
s no receberam parte do fruto da maior produtividade industrial, mas
tambm no puderam reter para si o benefcio de seu prprio progres
so tcnico.3
Para o estudo dessa implicao da deteriorao, admita-se a exis
tncia de duas atividades, uma das quais produz um bem primrio e a
outra um bem industrial, nas quais prevalecem as seguintes relaes de
definio:
Ypi = L p - ^
Pi
[1]
Yii = Li
[2]
A primeira registra a renda real por pessoa ocupada na atividade prim

ria medida em termos de bens industriais (Ypi). O mesmo equivale pro
dutividade fsica do trabalho nessa atividade (Lp), multiplicada pelo preo
do bem primrio (Pp) e dividida pelo preo do bem industrial (Pi) (ou
produtividade multiplicada pela relao entre os preos de ambos os bens:
Lp (Pp/Pi).
133
A segunda equao expressa a renda real por pessoa ocupada na ati

vidade industrial medida em termos de bens industriais (Yii), por defini
o igual produtividade fsica do trabalho na mesma atividade (Li).
Dividindo cada elemento das equaes anteriores, obtm-se:
l i = y = ilL l
Yii
[3]
U Pi
Como claro, esta ltima expresso define a relao percentual (y) en

tre as rendas reais mdias (por pessoa ocupada) geradas na atividade pri
mria e na atividade industrial (ambas medidas em bens industriais).4
A equao anterior permite precisar a ligao entre as variaes de
preos e de renda em duas atividades quaisquer. Admita-se que, nelas,
as produtividades aumentam a passo desigual, o que significa que, em
princpio (isto , se os preos no variarem), se verificar um certo
ritmo de diferenciao das rendas. Sob tal pressuposto, legtimo afir
mar que a mudana dos preos relativos dos produtos dessas duas ati
vidades constitui um mecanismo que determina o grau em que essa
potencialidade se realiza, ou seja, a medida em que as rendas se dife
renciam. Mais especificamente, se a relao de preos varia de manei
ra desfavorvel para o produto da atividade cuja produtividade aumenta
menos, a deteriorao dessa relao constitui um mecanismo mediante
o qual a tendncia diferenciao de rendas se torna efetiva, agravada
pelo movimento dos preos.
As consideraes precedentes podem ser extrapoladas para os vn
culos entre as economias centrais e perifricas, para o que convm es
clarecer novamente os pressupostos sobre o progresso tcnico em que
se baseia a anlise desses vnculos,5 pressupostos que correspondem
diretamente evoluo das produtividades mdias do trabalho em
ambos os plos.
Segundo se argumenta, a produtividade do trabalho aumenta mais
na produo industrial que na primria, de modo que seu aumento ser
maior nas atividades industriais de exportao dos centros que nas ativi
dades primrio-exportadoras da periferia. Admite-se, desse modo, que a
134
A TEORIA D A DETERIORAO D O S T E R M O S DE TR O C A
produtividade do setor industrial cresce mais nos primeiros que na se

gunda, como resultado de que, na periferia, a expanso desse setor tem
de ocorrer do simples para o complexo e, portanto, reiteradamente com
base nos ramos onde o progresso tcnico menos intenso. Mas, alm
disso, sustenta-se que a alta da produtividade mdia perifrica ser repe
tidamente influenciada pelas elevadas dimenses do subemprego, onde
a produtividade permanece muito reduzida.
Essa hiptese sobre a diferenciao da produtividade mdia do tra
balho implica a admisso de que os ganhos por pessoa ocupada tende
ro a se diferenciar, induzindo assim uma evoluo dspar dos ganhos
per capita, que tambm crescero a taxas mais altas nos centros que na
periferia, quando o sistema que conformam fica liberado ao sabor das
foras do mercado.
2. O significado da deteriorao dos termos de troca

Ao esclarecer uma vez mais a vigncia do pressuposto segundo o qual a
produtividade do trabalho aumenta em ritmo mais acelerado nos cen
tros que na periferia, o significado das variaes dos termos de troca6
pode ser resumido como segue:
Primeiro. Sua alta (quer dizer, seu movimento em favor dos produ
tos primrios) implica uma transferncia dos frutos do progresso tcni
co do centro para a periferia, no sentido de que nesta a renda real por
habitante aumenta mais do que aumentaria pelo simples incremento da
produtividade. Em particular, essa alta pode ser tal que os ganhos por
habitante de ambos os plos do sistema no tendam a se diferenciar sig
nificativamente, dando lugar a uma diviso semelhante dos frutos do
progresso tcnico.7
Segando. A constncia da relao de troca implica que centros e peri
feria conservam cada qual para si os frutos de seu prprio progresso tcni
co, posto que a renda real por habitante tender a crescer em cada um
deles de acordo com o ritmo de aumento da respectiva produtividade.
Por isso mesmo, existir uma tendncia diferenciao de ganhos ou, se
preferirmos, concentrao dos frutos do progresso tcnico nos centros.
135
Terceiro. A deteriorao dos termos de troca implica uma perda dos

frutos do progresso tcnico da periferia ou uma transferncia dos fru
tos do progresso tcnico da periferia para o centro, expresses utiliza
das nos documentos institucionais (e em outros da Cepal) para indicar
que na periferia a renda real por habitante crescer menos que a produ
tividade. Diz-se, desse modo, que a deteriorao traz consigo uma con
centrao dos frutos do progresso tcnico nos centros, j que tende a
produzir uma diferenciao de ganhos e, nesse caso, pela dupla razo de
que os centros conservam para si os beneficios do aumento da sua pro
dutividade e absorvem parte dos beneficios do aumento da produtivida
de perifrica.
Como se pode ver, esta primeira verso da teoria da deteriorao dos
termos de troca se baseia em certos pressupostos-chave e em um certo
conjunto de relaes de definio. Esse carter definidor dos instrumen
tos utilizados a impede de explorar as causas do fenmeno da deterio
rao. Ou seja, seu objetivo se limita a examinar seu significado, a
demonstrar que se h uma tendncia a longo prazo de que esse fenme
no se produza, tal tendncia implica necessariamente a diferenciao dos
nveis de renda e de vida entre os centros e a periferia.
N o entanto, por meio dos pressupostos adotados nessa verso, fa
zem-se presentes diversos aspectos do contedo bsico do pensamento
estruturalista descritos no captulo 1. Por um lado, essa verso se destina
diretamente a elaborar a idia prpria daquele contedo, de acordo com
a qual a deteriorao constitui um mecanismo de concentrao dos fru
tos do progresso tcnico nos grandes centros industriais. Por outro, ao
enfoc-lo como um fenmeno de longo prazo associado disparidade
dos aumentos da produtividade do trabalho entre os centros e a perife
ria, a verso incorpora indiretamente as idias mais gerais acerca do de
senvolvimento desta ltima.
Na verdade, tal disparidade depende do fato de que a industrializa
o perifrica tenha de proceder partindo de ramos de tecnologia sim
ples para outros situados mais atrs na cadeia produtiva, reiterando-se
desse modo seu carter especializado (isto , os graus reiteradamente
incipientes de complementaridade intersetorial e integrao vertical da
136
A TEORIA DA DETERIORAO DOS T E R M O S DE TRO C A
produo que vai alcanando). Alm disso, essa disparidade se vincula

persistncia do subemprego, por sua vez expresso da heterogeneidade
peculiar da estrutura produtiva perifrica. Assim, e em sntese, por trs
da explicao do significado da deteriorao, esto presentes a especia
lizao e a heterogeneidade estruturais, caractersticas maiores do plo
perifrico do sistema econmico mundial.
II. VERSO CICLOS
Os primeiros documentos em que o estruturalismo latino-americano se

conforma contm tambm uma explicao das causas da deteriorao,
analiticamente diferente do exame do significado do fenmeno descrito
na seo anterior.
De acordo com esses documentos, durante as fases de expanso da
atividade econmica, os termos de troca variam de forma favorvel
periferia, mas pioram nas fases opostas mais do que o que tinham me
lhorado anteriormente. Desse duplo movimento resulta, pois, a tendn
cia deteriorao a longo prazo da mencionada relao de preos. Como
se ver, a explicao desta tendncia se baseia nas flutuaes cclicas
peculiares das economias capitalistas ou, com mais propriedade, nas di
ferentes caractersticas que os movimentos cclicos apresentam nos cen
tros e na periferia, dada a conformao estrutural diversa desses dois
tipos de economia.8
1. Ciclos, preos e rendas

Como ponto de partida, sustenta-se que as flutuaes cclicas da ativida
de econmica se caracterizam pela discrepncia entre demanda e oferta
global de produtos finais isto , de bens de consumo e de investimento
e so provocadas por esse desajuste. Em linhas gerais, a argumentao
implcita sobre o mecanismo dos ciclos pode ser resumida como segue.
Admitamos que, num determinado perodo de renda e numa econo
mia hipottica, aflore um excesso de demanda de equipamentos devido
137
s boas expectativas de lucros criadas pela disponibilidade de novas tc

nicas. Esse excesso de demanda pressiona primeiro os estoques e a seguir
a capacidade instalada dos ramos industriais produtores de maquinrios.
Admitamos tambm que, com essa expanso do nvel de atividade, os
novos empregos e a renda maior criam uma demanda maior de bens de
consumo e intermedirios. Esta pressiona os estoques e, por essa via,
pe em movimento a capacidade ociosa dos respectivos ramos, influindo,
por sua vez, nas indstrias de bens de capital. Assim acontece a fase as
cendente do ciclo, com um excesso de demanda que se reflete na dimi
nuio dos estoques e coloca em tenso a capacidade produtiva. Porm,
em algum momento, esta tendncia expansiva se inverte, tendo em vista
que os planos de produo ficam demasiado otimistas se comparados
com os planos de compra.
Isso pode acontecer em qualquer setor. A ttulo de exemplo, supo
nhamos que num determinado perodo a demanda de equipamentos se
contraia e sobrem estoques sem vender. Em razo desse primeiro exces
so de oferta, no perodo seguinte a produo do referido setor cair e a
contratao de trabalhadores ser reduzida. Haver, do mesmo modo,
uma demanda menor de insumos, o que afetar os estoques de outras
empresas, que possivelmente tambm diminuiro a produo. Tais
comportamentos implicam, por sua vez, uma contrao da demanda de
bens de consumo, o que amplia o excesso inicial de oferta. O nvel de
atividade comea, portanto, a diminuir, e diminui at certo ponto mni
mo, que pode ser dado, por exemplo, pelo desejo e a deciso dos empre
srios de repor os equipamentos desgastados, mesmo que a utilizao destes
tenha alcanado previamente nveis muito baixos. Segundo se concebe, a
partir de um impulso como este, a demanda e a produo de outros seto
res volta a aumentar, dando incio a uma nova fase ascendente, na qual a
produo e o emprego se expandem, perodo aps perodo.
Os documentos mencionados abordam essas idias de vis keynesiano
apenas na medida necessria para discorrer sobre os movimentos dos pre
os dos bens e das remuneraes dos fatores produtivos que acompa
nham as oscilaes cclicas do nvel de atividade econmica. Durante a
crescente cclica, o excesso de demanda tende a ser contraposto pelo
138
A TEORIA D A DETERIORAO D OS T E R M O S DE TRO C A
aumento dos preos. Entretanto, isso torna possvel aumentar a renda

dos trabalhadores, que, transformados em maior demanda, provocam
novas altas de preos. Na minguante (para seguir com a terminologia
daqueles documentos) ocorre o contrrio: o excesso de oferta pressiona
os preos, mas essa baixa incapaz de compens-lo. A impossibilidade
de colocar a produo de certos ramos fora a baixa dos preos e obriga
a que tambm seja reduzida a renda dos trabalhadores; produz-se assim
uma diminuio da demanda em outros ramos, de modo que o excesso
de oferta se generaliza.
Alm desses movimentos aluviais dos preos e ganhos monetrios,
destacam-se outras caractersticas do ciclo, relativas ao mbito da distri
buio. Nos perodos de auge, as contnuas altas de preos tendem a se
traduzir em um aumento mais acelerado dos lucros do que dos salrios,
razo pela qual os primeiros crescem mais que os segundos em termos
reais. Na fase oposta, ambos se contraem. Mas em razo da resistncia
das organizaes operrias reduo das remuneraes, os lucros aca
bam sendo os mais afetados. Em cada novo auge volta a se repetir a ten
dncia antes mencionada, com os salrios reais partindo de um nvel inicial
cada vez mais alto. Por essa via das sucessivas redues e da paulatina
ampliao do poder aquisitivo real dos salrios, os grupos de trabalha
dores e outros estratos de baixa renda vo captando para si parte dos
frutos do progresso tcnico.9
A argumentao anterior no se destina a aprofundar o tema do ci
clo em si mesmo, mas a assentar as bases mnimas para o exame dos efei
tos das flutuaes cclicas na periferia e, em especial, na desigualdade
entre seu nvel mdio de renda e o dos centros industriais. Estes outros
aspectos da anlise cepalina sero expostos nos itens seguintes.
2. O ciclo de crescimento nos centros e seus efeitos sobre a periferia
De acordo com a concepo geral j descrita (captulo 1), centros e pe
riferia so economias que cumprem funes complementares, mas con
formam um sistema que opera de maneira diversa, postulado pela teoria
tradicional da diviso internacional do trabalho, gerando, portanto, re139
sultados tambm diversos. A especializao inicial das economias perif

ricas na produo de bens primrios de exportao se reflete em um co
eficiente de exportao significativo; esse grau de abertura implica, do
mesmo modo, que tais economias recebam e reproduzam com celeridade
os influxos expansivos ou depressivos das flutuaes no nvel de ativida
de das economias centrais.
Quanto s crescentes cclicas,* o excesso de demanda dos centros
tende a se transferir para a periferia na forma de incrementos de demanda
de matrias-primas e alimentos. O excesso de demanda transmitido do
setor exportador para outros setores perifricos, com o que se generali
zam as altas de preos e de rendas.
As postulaes estruturalistas se referem primordialmente ao com
portamento da razo de mudana entre produtos de exportao perif
ricos e centrais. Sustenta-se que durante a crescente os preos monetrios
das exportaes perifricas aumentam e que a magnitude dessa alta de
pende de diversos fatores, entre eles do vigor da concorrncia nos cen
tros, as rigidezes de oferta eventualmente existentes, o tempo necessrio
para completar a produo de insumos primrios, em comparao com
o necessrio para a produo industrial, e o volume dos estoques acu
mulados antes de cada auge. Segundo se argumenta, estes fatores fazem
com que o aumento dos preos monetrios das exportaes perifricas
seja maior que o das centrais, de tal modo que a relao de termos de
troca melhora para a periferia nos perodos de auge. Assim, durante as
crescentes cclicas, os frutos do progresso tcnico tendem a se transfe
rir dos centros para a periferia.
Consultados os documentos pertinentes, no se obteve uma indica
o precisa sobre a medida em que essa transferncia se realiza. Isto ,
no se especifica se a melhora dos preos relativos chega a compensar a
diferena entre os ritmos de aumento da produtividade do trabalho de
centros e periferia e, em conseqncia, a reduzir a diferena entre os
respectivos nveis de renda real mdia. Ou se, ao contrrio, a diferencia
do autor denomina de crescentes cclicas as fases cclicas de crescimento registradas nas
economias dos centros e de minguantes as fases de recesso. (N. R. T.)
140
A TEORIA DA DETERIORAO DOS T E R M O S DE TR OC A
o de rendas continua se produzindo at mesmo durante as conjunturas

de auge, e apesar da alta de preos. Entretanto, como se ver no item se
guinte, as causas da deteriorao a longo prazo da relao de troca so
explicadas fundamentalmente com base na anlise do comportamento de
rendas e preos durante os perodos de declnio da atividade econmica.
3. A transferncia dos efeitos das contraes cclicas para a periferia

J apontamos que os termos de troca perdem nas minguantes mais do
que tinham ganhado nas crescentes. Para explicar com simplicidade
as razes dessa queda maior, podemos admitir que a produtividade do
trabalho dos setores exportadores de periferia e centro permanece cons
tante durante as fases de contrao da atividade econmica. Em tal caso,
de reduo da relao de preos, ter de ser tambm reduzida a relao
entre as rendas mdias de ambos os setores,10 o que, por sua vez, implica
que os salrios ou os lucros por unidade de emprego, ou ambos, se con
traem mais intensamente na periferia que no centro.
A explicao desse comportamento constitui o ncleo principal da
argumentao sobre o carter inevitvel da deteriorao dos termos de
troca e suas causas. Convm destacar dois aspectos distintos da argumen
tao: por um lado, as condies que tornam possvel a maior contrao
das rendas na periferia e, por outro, as condies que a tornam necessria.
A estrutura produtiva dos centros parece ser relativamente menos
atomizada, em comparao com a perifrica. Essa diferena quanto ao
grau de concentrao econmica traz consigo uma disparidade de poder
de negociao nas compra-vendas dos respectivos produtos de exporta
o, qual, por sua vez, se associa a possibilidade de uma contrao
maior dos lucros empresariais na periferia. Mas, sem dvida, os docu
mentos consultados destacam o comportamento dspar dos salrios. A
relativa escassez de mo-de-obra e a forte ao corporativa dos traba
lhadores dos centros contrastam com as condies prevalecentes na
periferia, onde existe um excedente de fora de trabalho e uma organiza
o sindical incipiente. Estas diferenas fazem com que, durante a min
guante, as presses empresariais para manter os lucros custa do nvel
141
de salrios tendam a se transferir para a periferia, onde a capacidade de

resistncia dos trabalhadores ostensivamente menor.11
Pode-se observar que esse primeiro aspecto do argumento tem es
treita conexo com as caractersticas de estrutura implcitas nos concei
tos de centro e periferia. Na verdade, a condio perifrica ou
seja, o atraso estrutural em relao ao centro quanto aos nveis de pro
dutividade e diversificao do aparelho produtivo que subjaz por
trs dos fatores que tornam possvel uma contrao cclica maior dos
lucros e salrios pagos na periferia.
No que diz respeito s condies que tornam necessria a maior con
trao, argumenta-se que elas so tambm de natureza estrutural, j que
esto relacionadas posio da atividade primrio-exportadora na es
trutura produtiva da economia mundial. Como se sabe, essa atividade
ocupa as primeiras etapas do processo produtivo e, em linhas gerais,
consiste em uma produo de insumos intermedirios cuja transforma
o posterior realizada, em boa medida, nos centros industriais. Mais
do que isso, devido ao prprio carter da produo perifrica, sua de
manda derivada: depende do nvel de demanda final que se gera nos
centros durante as fases do ciclo econmico. Quando nestes diminuem
os nveis de atividade e de demanda, na periferia eles tambm se con
traem. Ou o que a mesma coisa, quando na minguante cclica se gera
nos centros um excesso de produo, na periferia tambm se vo crian
do bens em demasia. Para colocar a produo excessiva nos mercados,
mister diminuir seu valor de oferta, mediante a baixa dos preos. Mas a
distinta posio que ocupam ambos os plos no sistema global obriga a
que estas redues se realizem em propores diversas. Os preos e o
valor de oferta devero cair mais na periferia, de maneira que permi
tam que os centros conservem nveis mais satisfatrios de remunera
o dos recursos produtivos. Se no acontecer assim, nas economias
centrais se seguiro acumulando estoque de manufaturas, e, portanto,
a demanda de bens primrios da periferia continuar diminuindo ou
se manter deprimida.12
O conjunto dos argumentos anteriores, ligados entre si, explica por
que os efeitos das contraes cclicas tendem a se transferir com maior
142
A TEORIA D A DETERIORAO D O S T E R M O S DE TRO C A
intensidade para a periferia. As condies de estrutura tornam possvel

uma maior contrao das remuneraes, em especial dos salrios; em
conexo com essas condies, o carter primrio da produo perifrica
e o carter derivado de sua demanda tornam necessrio que as remune
raes dos fatores se reduzam mais do que nos centros, para que a pro
duo destes possa realizar-se a valores de oferta e nveis de remunerao
dos recursos capazes de gerar uma demanda derivada, que, por sua vez,
requerida para absorver a produo primria perifrica.
4 . A d e te rio ra o e o s c ic lo s e c o n m ic o s
A ttulo de sntese, considerem-se as seguintes afirmaes: A maior ca

pacidade das massas, nos centros cclicos, para conseguir aumentos de
salrios na crescente e defender seu nvel na minguante, e a capacida
de desses centros, pelo papel que desempenham no processo produti
vo, de deslocar a presso cclica para a periferia, obrigando a comprimir
seus ganhos mais intensamente que nos centros, explica por que as ren
das nestes tendem persistentemente a subir com mais fora do que nos
pases da periferia, segundo se patentiza na experincia da Amrica Latina(...) Nisto est a chave do fenmeno segundo o qual os grandes cen
tros industriais no s retm para si o fruto da aplicao das inovaes
tcnicas para sua prpria economia, mas que esto deste modo em posi
o favorvel para captar uma parte do que surge no progresso tcnico
da periferia (Principais problemas, p. 13).
N o texto precedente se volta a constatar que a verso ciclos da teoria
da deteriorao tenta explicar simultaneamente as flutuaes e as tendn
cias a longo prazo de rendas e preos. Durante as fases de declnio da ati
vidade econmica, os salrios (e, como vimos antes, tambm os lucros
empresariais) contraem-se mais na periferia do que nos centros. Embora
as colocaes no sejam totalmente precisas nesse ponto, pode-se inferir
que nas fases de auge as rendas dos fatores de produo na periferia au
mentam menos do que as do centro. Dos movimentos de expanso e con
trao da atividade econmica resulta, portanto, uma tendncia de longo
prazo diferenciao das rendas mdias entre os dois plos do sistema.
143
O comportamento dos termos de troca nada mais que a outra face

dessa evoluo das rendas dos fatores de produo. Melhora para a pe
riferia durante as crescentes cclicas, mas a piora nas minguantes ex
cede as altas anteriores, de modo que por meio dessas oscilaes se produz
uma tendncia de longo prazo sua deteriorao. Sua melhora nos au
ges provavelmente no suficiente para evitar que as rendas se diferen
ciem, tendo em conta que a produtividade aumenta mais nos centros do
que na periferia. Nas fases opostas, a piora da relao de troca agrava a
diferenciao de rendas que derivaria da disparidade entre os aumentos
das produtividades do trabalho.
Pode-se concluir, portanto, que a tendncia deteriorao dos ter
mos de troca constitui um mecanismo mediante o qual se realiza a
tendncia concentrao dos frutos do progresso tcnico (isto , dife
renciao de rendas). Em ltima instncia, essas duas tendncias parale
las tm as mesmas causas: as condies estruturais que outorgam aos
centros e periferia distintas capacidades para obter altas de rendas nas
crescentes cclicas e para evitar sua contrao nas minguantes.
Como pudemos apreciar, a verso ciclos da teoria da deteriorao
no alcana nveis plenos de rigor analtico, pois nela no se conseguem
formular de maneira precisa as relaes existentes entre as flutuaes do
nvel de atividade e da renda social de centros e periferia; nem tampouco
se esclarecem os vnculos entre essas flutuaes e a paralela oscilao dos
preos dos bens de exportao e das remuneraes dos recursos produ
tivos, em ambos os plos do sistema.
Em que pese essa carncia instrumental e seu carter discursivo, a
anlise incorpora com relativa coerncia o grupo de idias mais gerais
que constituem o contedo bsico do pensamento estruturalista. Na ver
dade, conforme admite a mencionada teoria, as mudanas na dotao
de recursos, nas tcnicas produtivas e na produtividade do trabalho so
traos peculiares do processo de desenvolvimento a longo prazo do sis
tema econmico; este sistema se encontra formado por centros e periferia,
os quais diferem quanto estrutura e funo econmicas, caractersti
cas diferenciais que constituem o marco dentro do qual se produz o pro
cesso de desenvolvimento e/ou de propagao universal do progresso
144
A TEORIA D A DETERIORAO DOS T E R M O S DE T RO C A
tcnico; existem distintos ritmos de aumento da produtividade do tra

balho, maiores nos centros do que na periferia; h um elo causal entre a
deteriorao dos termos de troca e as condies de estrutura prpria da
periferia, especialmente a tendencia gerao contnua de um exceden
te de mo-de-obra, por sua vez associada diferenciao do nvel de
salrios; e, finalmente, a deteriorao constitui um fenmeno necess
rio, expresso e mecanismo mediante o qual se realiza a concentrao
dos frutos do progresso tcnico nos centros.
Em resumo, incorporam-se as idias mais gerais implcitas nos con
ceitos de centro e periferia, descritas no captulo 1. Mas a anlise no
chega a integrar plenamente aquelas idias que imprimem uma conotao
dinmica a esses conceitos (seo I, 3 do captulo 1), pois, embora a te
oria aqui considerada postule que a diferenciao estrutural de centros
e periferia est na base da diferenciao entre seus nveis de rendas, no
vai reiterar a existncia de uma relao geral entre ambas. Expressando
de outro modo, no se chega a elaborar uma anlise adequada e precisa
das interaes eventualmente existentes entre essas desigualdades.
III. VERSO INDUSTRIALIZAO13
i) Esta seo corresponde terceira verso formal da teoria da deterio

rao da relao de troca. Tambm nela se trata de pr em evidncia que
a explicao se apia em um padro de referncia implcito, que impe
as condies requeridas para que a deteriorao no se produza. Este
paradigma de grande complexidade e amplitude. Como poder apre
ciar-se, entre as mencionadas condies se incluem o equilbrio da ba
lana comercial e o pleno emprego da fora de trabalho a nveis de
produtividade normal, que so justamente os objetos de anlise das teo
rias examinadas no captulo 2.
ii) Para simplificar a apresentao convm comear apoiando-se em um
conjunto de premissas que exclui a considerao do progresso tcnico.
Em um sistema econmico bipolar, composto pelo centro e pela pe
ns
riferia, prevalecem condies de livre comrcio e mobilidade de capital,

assim como de livre concorrncia, no interior de cada plo.
Na periferia existem dois setores produtivos, o primrio-exportador
e o industrial. A mo-de-obra, de qualidade homognea, foi totalmente
absorvida por estes setores, depois de um ano-base arbitrrio.
Na industria, o ganho real por pessoa ocupada (medido em bens in
dustriais) equivale, por definio, produtividade fsica mdia do tra
balho e se subdivide em salrio real e lucro unitrio; este ltimo representa
a remunerao do capital. A renda mdia do setor primrio-exportador
se equipara da indstria, pois as foras de mercado igualam a remune
rao dos fatores trabalho e capital nas duas atividades. N o grfi
co seguinte os nveis iniciais de renda mdia, salrios e lucro unitrio da
economia perifrica esto representados por PC = OA, PD = QB e DC
= BA, respectivamente.
A produtividade do trabalho, o salrio e o lucro da indstria perif
rica equivalem aos do centro, de modo que os bens que elabora so com
petitivos com similares importados, sem qualquer proteo. A balana
comercial e a de pagamentos se acham em equilbrio, na situao inicial.
Quanto evoluo da economia perifrica, postula-se que durante
um nmero n de perodos de ganho, tambm arbitrrio, a produtividade
do trabalho permanece constante,14 e a mo-de-obra, plenamente ocu
pada. O aumento total da populao ativa, correspondente aos n pero
dos, est representado pelo segmento OP, no qual o emprego do setor
primrio exportador se mede de O para B e o da indstria, de P para O.
As foras do mercado impulsionam essa economia at uma situao fi
nal, ao final do perodo n, em que o setor primrio-exportador absorve
a quantidade OR de mo-de-obra adicional, e a indstria, a quantidade
PR. Esta ltima se distribui entre a produo para o mercado interno e
a produo de manufaturas para a exportao nas quantidades PS e SR,
respectivamente.
O aumento do emprego industrial (de P at R) supe a instalao suces
siva de novas atividades manufatureiras. Em algumas delas toda a pro
duo destinada ao mercado interno, que suficiente para utilizar a
146
Setor primrio
exportador
Q
Setor
industrial
capacidade instalada plenamente. Em outras, a exportao complementa

a demanda interna e corrige a virtual inadequao da escala mnima dis
ponvel.15Perodo aps perodo, a concorrncia assegura o equilbrio dos
mercados dos diferentes bens industriais, o qual obtido, por hiptese,
sem variao dos preos relativos desses bens (tanto os das manufaturas
produzidas internamente quanto os das importadas). A renda mdia (PC
= ST = RQ), os salrios (PD = SV = RW) e o benefcio unitrio (DC =
VT = WQ) do setor industrial mantm seus nveis iniciais.
A oferta da atividade primrio-exportadora da periferia aumenta ao
mesmo ritmo que a demanda, que, por sua vez, se expande taxa deter147
minada pelo crescimento da renda do centro e pela elasticidade-renda

de sua demanda de importaes primrias. O mercado desse tipo de pro
duto se mantm em equilibrio, sem que o preo relativo vigente na situa
o inicial varie. Tambm neste setor a renda mdia (OA = RQ) e os
salrios (OB = RW) (e, portanto, o lucro unitrio) conservam as magni
tudes do perodo-base.
Como foi dito, a indstria perifrica no se expande apenas por meio
da substituio de importaes, mas tambm por intermdio da expor
tao de manufaturas. Aliada ao aumento das exportaes primrias, a
expanso industrial permite manter o equilbrio da balana comercial e
de pagamentos, taxa de cmbio prevalecente no ano-base.
Tratando-se de um sistema bipolar, nos pressupostos precedentes est
implcito que a evoluo da economia perifrica compatvel com a da
economia central, e que nelas se produzem transformaes complemen
tares. Assim, por exemplo, as mudanas na composio das importaes
(e das exportaes) da primeira tm de corresponder s mudanas que
ocorrerem na composio das exportaes (e importaes) da segunda.
iii) Os pressupostos que acabam de ser descritos j contm um padro de
referncia. De acordo com estes, cumprido um conjunto de condies
que evitam qualquer variao da relao de preos entre exportaes pri
mrias e importaes industriais, capaz de originar a diferenciao das
rendas mdias de ambas as economias.
Enfocando esse paradigma sob o ngulo da periferia e destacando
seus aspectos dinmicos, cabe sintetizar suas principais caractersticas da
forma que se segue:
Os setores produtivos o primrio-exportador, a indstria de ex
portao e a indstria orientada para o mercado interno acumulam e
crescem a taxas compatveis entre si. Em primeiro lugar, essa compatibi
lidade fica evidente no pleno emprego da fora de trabalho, em nveis
de produtividade constante. Nas atividades industriais, a produtividade
equivalente que alcanada nos centros, de tal modo que os respec
tivos nveis de renda tambm se equiparam.
Em segundo lugar, as taxas so compatveis porquanto asseguram o
148
A TEORIA DA DETERIORAO D O S T E R M O S DE TRO C A
equilbrio externo: o crescimento das exportaes primrias e industriais

e a expanso das atividades substitutivas implicam que as exportaes e
importaes globais aumentem ao mesmo passo. N o setor primrioexportador, a produtividade e os preos relativos no variam, e a renda
mdia respectiva permanece constante e igual que prevalece na inds
tria da periferia e no centro.
Em terceiro lugar, dadas as condies de emprego, produtividade e
preos em que se expandem as vrias atividades perifricas, as remune
raes dos fatores tambm se igualam entre essas atividades, assim como
com as do centro. A igualdade dos salrios reais e dos lucros indica
desse outro ngulo que no se produz diferenciao de ganhos entre
os dois plos do sistema econmico.
Como nas anlises do captulo 2, esse resultado depende das propor
es em que a produo e os fatores produtivos so distribudos em cada
um dos perodos de renda. Nisso se v com clareza o carter estrutura
lista desse modelo, posto que ele no passa de um padro de transfor
mao da estrutura produtiva perifrica extremamente simples.16 Esse
padro estabelece as condies requeridas para se evitar simultaneamente
o desequilbrio externo e o desemprego e se obter, alm disso, nveis de
produtividade do trabalho (na indstria) e dos preos relativos (no setor
primrio-exportador) que assegurem que sejam igualadas as rendas m
dias entre periferia e centro.
Tambm se pode observar que esse modelo incorpora os conceitos
de especializao e heterogeneidade. A diversificao da estrutura pro
dutiva e das exportaes alcanada com o desenvolvimento industrial,
que permitem manter o equilbrio externo, indicam que a especializao
estrutural foi superada. O pleno emprego em condies de produtivida
de normal reflete que a heterogeneidade estrutural j no subsiste. Com
isso se consegue evitar a deteriorao dos preos das exportaes prim
rias e, por essa via, impedir a diferenciao de rendas. No sistema cen
tro-periferia no existem, portanto, tendncias ao desenvolvimento
desigual, nem no que diz respeito s caractersticas das estruturas pro
dutivas, nem quanto aos nveis de renda real mdia dos dois plos que o
constituem.
149
iv) Tacitamente, a deteriorao explicada por contraste em relao a

um modelo do tipo do que acaba de ser delineado, postulando-se que
a acumulao e o crescimento no se realizam na periferia de acordo
com as condies de proporcionalidade requeridas para evit-lo. Isso
pode ser visto com clareza por meio de uma breve explicao do fen
meno considerado com base no grfico anterior, e contrapondo-a passo
a passo ao modelo aludido.
Admite-se em primeiro lugar que as exportaes da periferia no so
diversificadas. Como mantm seu carter primrio, o funcionamento do
sistema econmico em seu conjunto se v influenciado pelo dinamismo
diferente que a demanda de importaes apresenta em seus dois plos.
Conforme se concebe, a disparidade de elasticidades d origem a sucessi
vos dficits comerciais no plo perifrico, que, por sua vez, levam ado
o de sucessivas desvalorizaes da taxa de cmbio. Estas trazem consigo
uma srie de altas nos preos internos das exportaes primrias e das
importaes que impulsionam a expanso da produo primrio-exportadora e da produo industrial substitutiva. Esse mecanismo de impulso
leva a economia perifrica da situao inicial a uma situao definida pelo
ponto J, na qual se atribui indstria a quantidade PJ do incremento da
fora de trabalho e ao setor exportador, a quantidade OJ.
Interessa particularmente examinar as caractersticas com as quais
se produz a expanso de ambas as atividades. A indstria no se expan
de em condies de produtividade constante, como no modelo anteri
ormente descrito. Por hiptese, isso depende de que os novos ramos
instalados s destinem sua produo ao mercado interno, cujas dimen
ses obrigam a operar com margens de capacidade ociosa cada vez mai
ores. O aumento dos custos de depreciao por unidade de mo-de-obra
se reflete na diminuio da produtividade lquida do trabalho e da ren
da mdia industrial. N o grfico anexo, eles caem paulatinamente de
acordo com CM, de PC na situao inicial at JM, na final. Como o lu
cro unitrio supostamente constante, para que a produo manufatureira mantenha sua competitividade necessrio que os salrios sejam
reduzidos em forma paralela: estes diminuem ao longo de DN, de PD a
JN, entre as mencionadas situaes.
150
A TEORIA D A DETERIORAO D O S T E R M O S DE TRO C A
As exportaes tambm no se comportam como no paradigma de

lineado anteriormente, uma vez que as exportaes de manufaturas no
chegam a ser realizadas e as de origem primria aumentam a um ritmo
maior que o da respectiva demanda. Em conseqncia, os preos das
exportaes primrias so reduzidos de forma contnua; embora a pro
dutividade do setor que as gera permanea constante, a renda mdia di
minui ao longo de AM, e os salrios de acordo com BN, de forma
semelhante aos do setor industrial, at alcanar as magnitudes JM e JN,
respectivamente, na situao final.
Em sntese, na indstria, a reduo da renda mdia se associa dimi
nuio da produtividade; no setor primrio-exportador, deteriorao
dos preos relativos. Dada a constncia da remunerao do capital, a queda
da renda ocorre exclusivamente nos salrios, cuja queda se torna possvel
em virtude da disponibilidade de mo-de-obra existente na economia
perifrica.
As consideraes precedentes permitem destacar os elementos que
entram na explicao da deteriorao. Por um lado, atuam a disparidade
de elasticidades e o desequilbrio externo que esta tende a gerar. Mas
se estes fatores forem enfocados do ngulo da estrutura produtiva, ob
serva-se que eles refletem a especializao dessa estrutura, entendida
nos dois sentidos apontados reiteradamente: o carter primrio do se
tor exportador, que enfrenta na periferia uma lenta expanso da de
manda externa; e a escassa diversificao do aparelho produtivo
destinado a satisfazer o mercado interno e o modo pelo qual ele vai
sendo ampliado (mediante uma substituio de importaes que se d
do simples para o complexo), que geram uma enorme demanda de bens
importados.
Por outro lado, influem a queda do nvel de produtividade industrial
e a disponibilidade de mo-de-obra, que permite que a diminuio seja
compensada com menores salrios. Em outras palavras, intervm fato
res que representam de maneira simplificada as condies de hetero
geneidade peculiares da estrutura produtiva perifrica: a existncia de
atividades de tecnologia atrasada (expressa mediante a reduo da pro
dutividade industrial) e o excesso real ou eventual de populao ativa
151
(expresso por meio da flexibilidade de oferta de trabalho subjacente na

contrao dos salrios).
Como se pode ver, a explicao do fenmeno da deteriorao e da
diferenciao de rendas constitui, em ltima instncia, um desenvolvi
mento analtico dos conceitos de especializao e de heterogeneidade.
As despropores na estrutura produtiva que servem de base para essa
explicao implicam que ambas subsistem; ou melhor, implicam que,
embora ocorram transformaes na economia perifrica, perdura a de
sigualdade em relao ao grau de diversificao e homogeneidade da
estrutura produtiva do centro. Em suma, essa interpretao incorpora e
desenvolve as idias da concepo originria acerca do carter desigual
do desenvolvimento do sistema centro-periferia, em seu duplo aspecto:
a desigualdade de estruturas e de ganhos.
v) Como se viu, o modelo exposto neste ponto consiste em um padro ideal
de transformao da estrutura produtiva que combina as taxas de cresci
mento dos diferentes setores e ramos da produo, de modo que se obtenha
o pleno emprego em condies de produtividade normal, mantenha-se o
equilbrio externo e se impea qualquer variao dos preos relativos das
exportaes perifricas capaz de trazer consigo uma perda ou transferncia
de renda para o exterior. Tal modelo tem conseqncias quanto estrutura
do comrcio exterior que convm esclarecer separadamente.
Em primeiro lugar, considere-se o comrcio sob a perspectiva da pre
servao do equilbrio externo. Para conseguir que este se mantenha se
ro necessrios certos ritmos adequados e compatveis de expanso das
exportaes primrias, das exportaes de manufaturas e da produo
industrial substitutiva de importaes, destinada ao mercado interno. Por
natureza, este modelo parcial exige certas mudanas na estrutura do co
mrcio: as exportaes se diversificam e incluem determinadas porcen
tagens de bens manufaturados; embora continuem sendo totalmente
industriais, as importaes mudam de composio: passam a ser impor
tados, proporcionalmente, menos bens de consumo e mais bens inter
medirios e de capital. Como bvio, tais mudanas supem que ocorram
transformaes complementares na estrutura do comrcio do centro e
152
A TEORIA D A DETERIORAO D O S T E R M O S DE T R O C A
que por trs delas ocorram as mudanas correspondentes em sua estru

tura produtiva.
Alm das que j foram apontadas, existem mudanas adicionais que
tambm tm de ocorrer na estrutura do comrcio e que so necessrias
para se evitar a deteriorao na relao de preos e, portanto, para rea
gir tendncia diferenciao de ganhos.
N o que diz respeito s exportaes primrias, preciso que elas cres
am de acordo com o aumento da demanda, de modo que a relao de seu
preo com o das importaes no varie e o nvel de renda real mdio (me
dido em bens industriais) do setor que as produz se mantenha constante.
As exportaes de manufaturas tm de provir de uma indstria efi
ciente, capaz de produzir em condies de produtividade e salrios cons
tantes; este um requisito para que o nvel de renda mdio tampouco
varie, tanto nos ramos que destinam sua produo ao mercado interno
como nos que exportam. Implicitamente, os aumentos das exportaes
industriais so compatveis com a constncia da relao do seu preo com
o das importaes.17
As consideraes anteriores evidenciam que, para evitar variaes dos
preos relativos das exportaes que tragam consigo a diferenciao de
ganhos, so necessrias, em ltima instncia, transformaes na estrutura
produtiva que corrijam a especializao e a heterogeneidade da periferia.
Tambm se verifica a necessidade de introduo de certas transformaes
na estrutura do comrcio, implcitas nas primeiras. Essas consistem em
expandir as exportaes primrias a um ritmo adequado, em diversificar
as exportaes, incluindo entre elas bens industriais produzidos com efi
cincia, e em mudar concomitantemente a composio das importaes.
claro que a essas transformaes correspondero mudanas complemen
tares na estrutura do comrcio do centro.
vi) A verso industrializao da teoria da deteriorao examinada nos
pontos anteriores supe a inexistncia de progresso tcnico. A conside
rao da sua existncia feita por meio de uma anlise adicional, a ser
examinada a seguir.
153
Esta anlise parte das seguintes hipteses: no comeo do processo de

industrializao de uma economia perifrica, a produtividade do traba
lho do seu setor industrial equivale do setor correspondente do cen
tro; a mobilidade do capital assegura a igualdade da remunerao em
ambas as economias. Tas hipteses so compatveis com esta outra: no
incio do processo, os salrios tambm esto equiparados. Supe-se, alm
disso, que entre as duas economias componentes do sistema existe
disparidade de elasticidades-renda da demanda de importaes e que isso
leva a sucessivos dficits externos e a desvalorizaes no plo perifrico,
de modo similar ao j examinado.
Em primeiro lugar, h que se ter presente a evoluo da indstria pe
rifrica. As sucessivas desvalorizaes estimulam sua expanso ao elevar
os preos internos dos bens industriais importados. Na anlise sim
plificada, supunha-se que tal expanso trazia consigo um aumento de
custos ou, o que a mesma coisa, uma queda da produtividade lquida
do trabalho, refletida no declnio da curva CM. Os salrios diminuam
paralelamente, ao longo de DN, a fim de preservar a competitividade da
produo industrial perifrica. Na nova anlise, admite-se, em compen
sao, que durante o processo de industrializao a produtividade au
menta a um ritmo maior no centro que na periferia, de modo que os
respectivos nveis de produtividade se diferenciam gradualmente. Par
tindo-se desse pressuposto, para manter a competitividade da indstria
perifrica no necessria a reduo dos salrios; a diferenciao gra
dual do nvel de salrios em relao economia central ser suficiente
para compensar a desigualdade das produtividades do trabalho.
Os desequilbrios e desvalorizaes impulsionam tambm a expan
so do setor exportador, ao elevar os preos de seus produtos em moeda
nacional. Ocorre assim um aumento das exportaes, o qual, diante do
crescimento relativamente lento da demanda, leva deteriorao da re
lao de troca. Por sua vez, esta compensada pela diferenciao do n
vel de salrios pagos no setor exportador em relao ao da economia
central, e no pela diminuio do seu nvel absoluto.
Considere-se a evoluo de ambos os setores de maneira simultnea.
O processo de ajuste da economia em seu conjunto impulsionado pela
154
A TEORIA DA DETERIORAO D O S T E R M O S DE TR O CA
disparidade de elasticidades. Durante esse processo, a produtividade da

indstria perifrica aumenta, mas menos do que na indstria do centro,
disparidade que vai sendo compensada com a diferenciao gradual do
nvel de salrios. As foras do mercado impulsionam ao mesmo tempo a
expanso do setor exportador e igualam as remuneraes dos fatores de
produo em ambos os setores.
Porm, como se postula que a produtividade do trabalho aumenta a
um ritmo maior na atividade exportadora que na indstria, a expanso
das exportaes ser de uma magnitude que afetar negativamente a re
lao de troca; desse modo, sua deteriorao compensar o aumento
maior da produtividade do setor exportador e assegurar assim a igual
dade das remuneraes dos recursos produtivos.
Conclui-se, portanto, que o processo espontneo de industrializa
o da periferia traz consigo o resultado que acaba de ser indicado: a
queda forada da relao de preos, razo pela qual a renda mdia do
setor exportador muda de acordo com a variao da produtividade da
indstria, e no com o aumento da sua prpria produtividade. A dete
riorao implica, portanto, que no se consiga todo o incremento de
renda que poderia advir do aumento da produtividade do setor primrio-exportador.
vii) Em sntese, os elementos-chave para explicar as causas e o significa
do desse fenmeno so os seguintes:
Primeiro. A disparidade das elasticidades-renda da demanda de impor
taes de centro e periferia determina o modo de funcionamento da eco
nomia perifrica, ao impulsionar sucessivos desequilbrios externos e
desvalorizaes.
Segundo. Quanto sua estrutura produtiva, essa economia se carac
teriza pelo atraso tecnolgico. De uma perspectiva dinmica, tais condi
es de atraso se manifestam de duas maneiras: por um lado, pelo menor
ritmo de aumento da produtividade da indstria perifrica em relao
ao do seu setor exportador, e deste em relao economia central; e,
por outro lado, pela gerao contnua de um excedente de mo-de-obra.
155
Terceiro. O modo de funcionar da economia perifrica e o marco es

trutural em que se d o seu funcionamento explicam em conjunto a
deteriorao dos termos de troca. Este considerado um fenmeno ne
cessrio, uma tendncia prpria do processo espontneo de industriali
zao da periferia.
Quarto. Esse fenmeno constitui um mecanismo mediante o qual
ocorre uma perda de renda potencial, mas tambm uma transferncia
para o centro de parte dos frutos do progresso tcnico incorporado
produo da periferia.
Como se pode observar nesta sntese final, e tambm nas explicaes
mais amplas que a antecedem, concebe-se que o fenmeno da deteriora
o tem origem nas caractersticas da estrutura produtiva do plo perif
rico do sistema econmico mundial (isto , em sua reiterada especializao
e heterogeneidade); e, do mesmo modo, nos elos de tal estrutura com
os padres de insero externa desse plo (refletidos na estrutura do
comrcio internacional).
Estes fundamentos ltimos da terceira verso da teoria da deteriora
o se ligam a uma recomendao geral de poltica econmica, tambm
derivada dessa tica estruturalista subjacente. Recomenda-se impulsio
nar a industrializao da periferia, a fim de se dar emprego e elevar a
produtividade do trabalho e, ao mesmo tempo, superar o obstculo ex
terno. Alm dessa proposta industrialista, tal verso contm um reco
nhecimento da necessidade de se alterar o esquema tradicional da diviso
internacional do trabalho e, com isso, a estrutura do comrcio mundial.
Essas transformaes apontam para a redinamizao do comrcio e a eli
minao das desvantagens que o padro de troca prevalecente apresenta
para o plo perifrico.
IV. AS PRINCIPAIS CRTICAS
A presente seo examina as crticas ao enfoque estruturalista da dete

riorao da relao de troca, realizadas de uma perspectiva ortodoxa. O
primeiro de seus pontos corresponde questo dos vnculos entre a ten
156
A TEORIA D A DETERIORAO D O S T E R M O S DE TROCA
dncia deteriorao e a perda de renda ou de bem-estar econmico. O

segundo comenta brevemente os problemas de medio associados ao
suporte emprico de tal enfoque. O terceiro considera as objees
provocadas pelas causas atribudas ao fenmeno da deteriorao.
1. Deteriorao e bem-estar
Com freqncia se argumenta que esse fenmeno no afeta necessaria
mente de modo desfavorvel o bem-estar econmico, medido em ter
mos de renda real por habitante. O argumento utilizado simples: se a
relao de preos cai, por exemplo, 5%, mas ao mesmo tempo a produ
tividade dos fatores (para simplificar, a produtividade mdia do traba
lho) na elaborao de bens exportveis aumenta 10%, a economia em
questo estar em melhores condies que antes, pois obter mais bens
importados com a mesma quantidade de recursos. Em casos como o
anterior, mesmo que a relao de preos de troca piore, melhora a rela
o fatorial simples de troca, que constitui o ndice adequado para se
aferir as variaes no nvel de bem-estar (Haberler, 1960, p. 326-7; Meier,
1968, p. 64).18
Esta postura crtica em nada contradiz os pontos de vista estruturalistas acerca do significado do fenmeno da deteriorao. Reconsidere
mos a expresso
Ypi = Lp ^
Pi
[1]
e admitamos que ela defina a renda real por pessoa ocupada na ativida
de primrio-exportadora da periferia. A crtica alega que a queda da re
lao de troca (PP/Pi) no traz consigo uma diminuio da renda mdia
(Ypi), caso seja compensada com folga pela elevao da produtividade
do trabalho (LP). A argumentao estruturalista no nega essa possibili
dade, nem a exclui, sem prejuzo de reconhecer que ela envolve uma
perda de renda potencial, isto , um nvel de renda menor que o que
seria alcanado se no ocorresse a deteriorao.
Mas, sob uma perspectiva terica, a chave de tal argumentao no
157
essa idia de perda de renda potencial, mas o conceito de diferenciao

de rendas. Para descrev-lo convm voltar para a expresso
- U -
P1
remetendo-a relao percentual entre a renda real por pessoa ocupada

na atividade primrio-exportadora e o que corresponde atividade in
dustrial das economias centrais. De acordo com os postulados estruturalistas, a produtividade aumenta mais nesta ltima que na produo
primria da periferia, o que equivale a supor que a relao entre produtividades (Lp/Li) piora para a segunda. Ceteris paribus * isso significa,
por sua vez, que a relao entre rendas (y) tende tambm a diminuir, ou
seja, que as rendas mdias tendem a se diferenciar. O significado atribu
do deteriorao da relao de preos (Pp/Pi) ento claro: esse fen
meno confirma e agrava a tendncia diferenciao de rendas. Verifica-se
desse modo que tal tendncia perfeitamente compatvel com o aumento
da renda mdia na atividade primria. Dito de outro modo, supondo-se
que os ritmos de aumento da produtividade so dspares, a deteriorao
dos termos de troca implica, necessariamente, que a relao de troca
duplo-fatorial tambm piora, o que no exclui a possibilidade de que a re
lao fatorial simples (ou o bem-estar) aumente nas duas economias
que compem o sistema e realizam o comrcio.
Como se pode observar, o equvoco mais visvel dessa crtica consis
te em supor que atribudo deteriorao um significado diferente daque
le que realmente lhe conferido. Do mesmo modo, ela inadequada
porque desconhece e deixa de lado o contexto global da anlise estrutu
ralista: no percebe que a argumentao se articula em torno do signifi
cado da deteriorao, mas, na verdade, se destina a examinar a tendncia
*Expresso latina muito utilizada pelos economistas. Significa, literalmente, tudo mais man
tido igual ou tudo mais constante, sendo a segunda traduo a preferida nos livros de
economia. Uma proposio ou previso econmica, que estabelece relaes causais ou lgi
cas, precisa ser submetida condio Ceteris paribus quando, para que a proposio seja
verdadeira, ou para que a previso se verifique, preciso que outros fatores, variveis, fatos
ou circunstncias que poderiam interferir na relao lgica ou de causalidade analisada se
mantenham constantes ou imutveis. (N. R. T.)
158
diferenciao de ganhos (que, por sua vez, uma das manifestaes do

carter desigual do desenvolvimento do sistema centro-periferia). Alm
do mais, no contexto desta anlise, no necessrio postular que ocor
ra deteriorao para sustentar que tal tendncia existe: basta que os ter
mos de troca no variem, ou que melhorem numa proporo inferior
que torna pior a relao entre as produtividades.19
2. A deteriorao e os problemas de medio

O suporte emprico da argumentao estruturalista sobre a deteriora
o foi inicialmente o ndice dos termos de troca de mercadorias do Reino
Unido entre as dcadas de 1870 e 1940, calculado com base nos preos
CIF para as importaes britnicas e FOB para as exportaes. O uso
desse ndice foi considerado insatisfatrio por diversas razes.
Em primeiro lugar, a sensvel reduo dos custos de transporte registra
da entre esses anos permite admitir que os termos de troca melhoraram si
multaneamente para a Gr-Bretanha e para as economias de ultramar
(Haberler, 1960, p. 333). Em particular, destaca-se que, entre 1876 e 1905,
uma grande proporo, e talvez a totalidade das quedas dos preos dos
produtos primrios na Gr-Bretanha, pode ser atribuda grande reduo
nos fretes internacionais. Posto que o preo dos artigos manufaturados que
a Gr-Bretanha exportava teve nesse perodo uma queda de 15%, os ter
mos de troca dos pases de exportao primria, se forem considerados os
preos FOB tanto para os artigos exportados como para os importados,
podem ter variado em seu favor (Ellsworth, 1956, p. 55-6). Uma segunda
crtica indica que a mesma srie de termos de troca britnicos mostra uma
elevao da relao de preos para os produtos primrios entre 1801 e 1870
(Morgan, 1959, p. 4). Finalmente, sustenta-se que, mesmo admitindo como
vlida a melhora dos termos de troca britnicos, estes no podem ser consi
derados representativos dos termos de troca do conjunto dos pases indus
triais, nem desse conjunto no comrcio com as economias de menor
desenvolvimento (Haberler, 1960, p. 333-4; Meier, 1968, p. 59-60).
Sem dvida, as crticas anteriores mostram a inadequao das sries
de preos utilizadas nos documentos estruturalistas iniciais. Deve-se apon159
O ESTRUTURALISMO LATI N O - A M ERICANO
tar que, durante longos perodos, tambm no foram elaborados infor

maes e estudos que comprovassem de maneira satisfatria a existn
cia de uma tendncia de longo prazo deteriorao dos termos de troca
de mercadorias. Em parte isso se deveu s dificuldades prprias dessa
tarefa: a argumentao estruturalista est vinculada a movimentos
dos preos a um prazo muito longo; ela no se refere ao comrcio
de bens primrios e de manufaturas em geral, mas ao intercmbio de
bens industriais produzidos nas economias centrais por bens primrios
produzidos nas economias perifricas, onde a informao era escassa e
de m qualidade; a rigor, a tese-chave sobre a diferenciao de rendas
no requer considerar apenas as relaes de preos, mas tambm calcu
lar ndices de produtividade, a fim de contar com sries de termos de
troca duplo fatoriais.
Embora a informao disponvel por volta dos anos 1950 fosse sem
dvida insuficiente para corroborar os pontos de vista estruturalistas,20
dela parecem derivar concluses que lhes so favorveis. Destacam-se,
nesse sentido, as afirmaes do minucioso trabalho de C. E Kindleberger
sobre os termos de troca da Europa, onde se observa que na experin
cia europia, os termos de troca se moveram contra os pases subdesen
volvidos e que a relao de troca duplo-fatorial deve t-lo feito ainda
mais (Kindleberger, 1956, p. 233 e 240). Os resultados de um estudo
recente devem reforar tais pontos de vista. De fato, ele mostra que, entre
os anos 1900 e 2000, os termos de troca dos produtos bsicos (com ex
ceo do petrleo) caram, na segunda data, a um tero de seu valor na
primeira (Ocampo e Parra, 2003).
Quanto debilidade do suporte emprico da tendncia deteriora
o, destaca-se deste modo que os ndices dos termos de troca de merca
dorias no levam em conta as variaes de qualidade e somente de forma
muito insuficiente os produtos novos. Como essas mudanas tm gran
de importncia nos bens industriais a longo prazo e pouca nos prim
rios, a avaliao da piora da relao de preos entre ambos os tipos de
bens resulta distorcida: os ndices ignoram as mudanas mencionadas e,
portanto, no refletem seus efeitos favorveis sobre o bem-estar das eco
nomias importadoras de produtos industriais (Haberler, 1960, p. 332).
160
A TEORIA D A DETERIORAO D OS T E R M O S DE T RO C A
Cabe observar, no entanto, que essa argumentao no contradiz nem

invalida as observaes sobre o significado do fenmeno da deteriora
o, objeto da seo 1.
A crtica a que se acaba de aludir pode ser demonstrada com base na
expresso [1]. Suponha-se que a produtividade mdia do trabalho na ati
vidade primria (Lp) permanece constante e que a relao de preos (Pp/
Pi) piora. Isso implica uma perda de bem-estar, no sentido de que a ren
da real mdia (Ypi) diminui. Mas, ao estimar essa reduo, no se consi
dera que os artigos que integram a renda real na nova situao so de
qualidade superior aos produzidos anteriormente e que essa mudana
de qualidade atua favoravelmente sobre o bem-estar, por meio da maior
satisfao que os consumidores obtm ou tambm dos melhores resul
tados alcanados pelos usurios dos produtos.
De uma perspectiva conceituai (e mesmo que existam problemas pr
ticos na construo dos ndices apropriados), a crtica anterior inade
quada por desconhecer e deixar de lado os argumentos estruturalistas.
Estes no se referem eventual perda de bem-estar na periferia, mas
diferenciao de seu nvel de renda mdio em relao aos centros.
Essa diferenciao pode ser expressa mediante uma relao entre
os ganhos reais por pessoa ocupada de ambas as economias, a qual
no afetada pelas mudanas de qualidade, pois estas ocorrem em bens
que, ao mesmo tempo, fazem parte dos ganhos reais dos dois plos
componentes do sistema. A expresso [3] pode se referir a dois pe
rodos arbitrrios:
y l^ t M
U I Pil
y2= M .
U2 P2
p,
O estruturalismo postula que essa relao diminui isto , que os ga

nhos se diferenciam em virtude do maior aumento da produtividade in
dustrial e da deteriorao dos termos de troca. No primeiro perodo, tanto
o ganho mdio primrio (Lpl Ppl/Pil) quanto o industrial (Lil) so
medidos em unidades fsicas de bens industriais do tipo elaborado nesse
perodo. No seguinte, os ganhos dos dois plos (Lp2 Pp2/Pi2 e Li2,
161
respectivamente) esto expressos em unidades fsicas das manufaturas

do ano dois, que supostamente so de qualidade superior s do ano um.
Como se pode ver, a mudana de qualidade em nada afeta a avaliao da
relao entre as rendas (a qual, ademais, carece de unidades justamente
por se tratar de uma relao).
3. As causas da deteriorao
Freqentemente se faz referncia s intensas flutuaes dos termos de
troca de mercadorias, admitindo-se a importncia de suas repercusses
nas economias de menor desenvolvimento. Mas o que se aponta que
tais flutuaes no so extrapolveis para o futuro e, sobretudo, nega-se
que nelas possa ser percebida qualquer tendncia de longo prazo dete
riorao (Haberler, 1960, p. 34-48).
Alm da refutao emprica, existem objees isoladas a alguns dos
argumentos estruturalistas utilizados na explicao terica dessa tendn
cia. O primeiro ponto a ser considerado, mais que uma crtica, a breve
expresso de um ponto de vista alternativo: argumenta-se que, embora
os elementos monoplicos no mercado de trabalho dos centros exeram
influncia na elevao do nvel geral de preos, dificilmente se entende
como podem t-la no suposto movimento dos preos relativos contra os
bens primrios (Haberler, 1960, p. 335-6; Meier, 1968, p. 63-4).
A debilidade desses comentrios clara: eles repudiam um dos fa
tores explicativos da tendncia deteriorao, em circunstncias que
desconhecem por completo o papel que esse fator desempenha na sua
explicao, ou seja, como se insere no contexto terico ao qual perten
ce. Em outras palavras, a pretensa crtica no examina com um mni
mo de ateno a argumentao que conforma a verso ciclos da teoria
da deteriorao, cuja funo precisamente explicar por que as dife
rentes condies do mercado de trabalho dos centros e da periferia (e
no s os elementos monoplicos existentes nos primeiros) podem
causar a diferenciao do nvel de salrios entre ambos os tipos de eco
nomia, e por que esta, por sua vez, pode estar relacionada com a ten
dncia deteriorao.
162
A TEORIA D A DETERIORAO D O S T E R M O S DE T RO C A
A segunda objeo se refere ao argumento segundo o qual a deman

da central de importaes de produtos primrios elaborados pela peri
feria cresce com relativa lentido, em comparao com a demanda
perifrica de importaes de bens produzidos pela indstria dos cen
tros. Nesse sentido, alega-se que a operao da lei de Engel relativa
unicamente demanda de alimentos e ao comportamento de popula
es homogneas no pode ser extrapolada para a demanda mundial
de produtos primrios por duas razes principais: ela inclui matriasprimas de origem mineral e insumos agrcolas no-alimentcios; a de
manda de alimentos pode crescer com intensidade na prpria periferia.
Esta segunda crtica supe erroneamente que o argumento estrutu
ralista da disparidade de elasticidades atribui somente lei de Engel bai
xa elasticidade-renda da demanda central de importaes primrias
provenientes da periferia. Na verdade, tal argumento enfatiza os efeitos
da mudana tecnolgica sobre a utilizao de insumos e sobre o prprio
consumo, efeitos explicitamente considerados, aos quais se fez refern
cia na subseo 2.
Do mesmo modo, de se observar que o conceito de disparidade de
elasticidades est relacionado a duas populaes homogneas (para usar
a nomenclatura da crtica), isto , aos dois plos que constituem o siste
ma centro-periferia. Este conceito sintetiza as caractersticas da deman
da de importaes que cada um realiza para o outro, com o fim de
examinar as dificuldades que tais caractersticas eventualmente geram no
intercmbio comercial e sem prejuzo de que em cada plo haja outros
elementos a considerar entre eles, o vigor da demanda de mantimen
tos no interior do plo perifrico.
Como se pde observar, a primeira crtica refuta parte dos argumen
tos explicativos da tendncia deteriorao que tm a ver com as dife
rentes condies do mercado de trabalho e/ou com a diferenciao de
salrios entre periferia e centro; a segunda refuta alguns dos argumentos
relativos disparidade no dinamismo da demanda de importaes da
periferia com relao do centro. Interessa destacar que em ambos os
casos, ao considerar cada argumento de maneira isolada, as crticas co
locam em primeiro plano o prprio fenmeno da deteriorao e se li163
mitam nica tarefa de impugnar sua existncia. De um outro ngulo,

tais crticas ignoram as amplas teorias construdas para explic-lo, nas quais
a deteriorao constitui apenas uma das tendncias resultantes da opera
o do sistema centro-periferia; alm do mais, a parcialidade das crticas
oculta que a anlise desse sistema (e no a tendncia deteriorao) cons
titui, na verdade, o objetivo e a caracterstica principal dessas teorias.21
Notas
1. As primeiras colocaes estruturalistas a respeito se encontram em Principais pro
blemas, especialmente p. 4-7; e em Estudo, especialmente no captulo III. Mais
adiante se faz referncia s crticas a essas colocaes.
2. Esta primeira abordagem da relao entre variaes de preos e de renda se encon
tra explicitada em Principais problemas (p. 4).
3. Estudo (p. 49). Uma caracterizao dos elos entre variaes de preos e de ren
da, assim como dos fatos e hipteses em que se sustenta sua anlise, encontra-se
em Principais problemas (p. 1 ,4 e 5) e em Estudo (p. 49-50 e 80).
4. Esta expresso, agora deduzida, equivalente utilizada para apresentar a con
cepo do sistema centro-periferia, no captulo 1.
5. A tais pressupostos, assim como a suas fontes bibliogrficas, se faz referncia neste
mesmo captulo.
6. O conceito utilizado at o momento o de termos de troca de bens ou de merca
dorias, tambm denominado relao de preos de troca ou relao de troca.
Mais adiante se far referncia explcita relao fatorial simples de troca, que
a relao de troca multiplicada por um ndice de produtividade das exportaes, e
relao de troca duplo-fatorial, que equivale anterior dividida por um ndice
de produtividade das importaes. Embora simplificada ao mximo, a terceira das
equaes anteriores se refere tacitamente a esta ltima. A definio precisa destes
conceitos pode ser consultada em Cepal (1976). As diferentes definies de ter
mos de troca ali consignadas coincidem com as usuais da teoria do comrcio inter
nacional, como as que constam em Viner (1937, p. 558-64).
7. Admita-se que a equao anterior corresponde produo de um nico bem indus
trial no centro e, do mesmo modo, de um nico bem primrio na periferia. Essa
simplificao permite perceber que uma variao dos preos relativos (Pp/Pi) favor
vel a este ltimo bem, que compense exatamente a variao desfavorvel das produ-
164
A TEORIA D A DETERIORAO D O S T E R M O S DE TROCA
8.
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10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
tividades (de Lp/Li), dar lugar a essa diviso semelhante dos frutos do progresso
tcnico, no sentido preciso de que a relao entre rendas (y) no ser alterada.
Em relao conformao de uma tendncia deteriorao dos termos de troca
atravs de sua flutuao cclica, ver Estudo (p. 61) e Principais problemas (p.
6). Uma meno explcita sobre a necessidade de se buscar a explicao de tal
tendncia investigando-se as oscilaes cclicas da economia capitalista encontrase neste ltimo documento, na mesma pgina.
Uma breve caracterizao dos movimentos cclicos e de seus aspectos distributivos
se encontra em Estudo (p. 61-6:) e em Principais problemas (p. 5-7).
Em termos da expresso y = L p /L i. Pp/Pi, sendo constantes as produtividades (Lp
e Li), a diminuio da relao de preos (Pp/Pi) significar que as rendas mdias se
diferenciam (que y se reduz).
Esta argumentao se acha explicitada em Estudo (p. 62-3) e em Principais
problemas (p. 7).
Sobre estas condies que foram uma maior contrao das rendas na periferia,
veja-se Estudo (p. 64).
Como j se indicou, esta verso se encontra em Prebisch (1959).
Esta hiptese deriva diretamente da inexistncia de progresso tcnico e, portanto,
se estende tambm s atividades produtivas da economia central.
O pleno uso da capacidade instalada permite que a produtividade lquida do tra
balho, isto , o produto por homem ocupado, deduzido o custo da depreciao do
capital, tambm permanea constante na indstria perifrica.
Como j foi indicado, embora o modelo se refira basicamente ao plo perifrico,
seus pressupostos indicam que a transformao estrutural e a evoluo econmica
do plo central do sistema se produzem de maneira complementar e compatvel
com as do primeiro.
Como os preos relativos e a produtividade do trabalho dos dois subsetores que
realizam as exportaes so supostamente constantes, tacitamente se est admitin
do que os termos de troca fatoriais simples no se alteram.* Como a produtivida
de da indstria central tambm considerada dada, a relao de troca duplo-fatorial
tampouco variar. Estas so outras formas de dizer que no ocorrem perda nem
diferenciao de rendas.
*Termos de troca fatoriais simples do pas X so os seus termos de troca com o pas Y ajus
tados para levar em considerao as variaes de produtividade que ocorrem na produo
dos itens exportados por X. Os termos de troca fatoriais duplos registrados no comrcio
entre o pas X e o pas Y so os termos de troca de X com Y ajustados para levar em consi
derao tanto as variaes de produtividade que ocorrem na produo de artigos exporta
dos por X quanto as que acontecem na produo de artigos importados por X provenientes
de Y. (N. R. T.)
165
18. Estes e outros conceitos e ndices constam da nota 6 da seo I, 2.

19. Em outras palavras, para sustentar as idias estruturalistas sobre a diferenciao
de ganhos e o carter desigual do desenvolvimento entre centro e periferia, basta
a rigor postular a deteriorao dos termos de troca duplo-fatoriais. A queda da
relao de troca de mercadorias pode ser considerada uma hiptese especial, que
serviu de base para as primeiras colocaes dessas idias e que compatvel com a
hiptese mais geral recm-aludida.
20. Algumas fontes de informao sobre o comportamento dos termos de troca de
mercadorias em perodos muito longos podem ser consultadas em Morgan (1959,
p. 21-3).
21. Referncia s teorias descritas no captulo 2 e no presente. Em trabalhos de vrios
autores, feita uma anlise similar da significao da deteriorao, e lhe atribuem
causas semelhantes. O artigo de Singer (1950) The distribution of gains between
investing and borrowing countries , ao qual j fizemos referncia, publicado de
forma quase simultnea com os primeiros documentos estruturalistas, um dos
mais conhecidos. A peculiaridade do enfoque estruturalista consiste justamente
em, desde o incio, inscrever a explicao do fenmeno da deteriorao dentro de
uma concepo mais ampla sobre a forma como opera o sistema centro-periferia.
166
Sobre o enfoque estruturalista

da inflao
Este enfoque se encontra contido em um amplo conjunto de trabalhos

publicados entre 1950 e 1963. Seus distintos autores oferecem pontos
de vista pessoais sobre os processos inflacionrios latino-americanos, mes
mo que quase todos tenham estado vinculados Cepal de forma direta
nesses anos.1 J. Noyola (1957), A. Pinto (1956a, 1956b, 1958, 1960,
1963,1968), J. Olivera (1960,1963) e O. Sunkel (1 9 5 8 ,1 9 5 9 ,1963a e
1963b) configuram-se como os de difuso mais ampla.2
Como claro, o enfoque em questo diz respeito a problemas de con
juntura ou macroeconmicos de curto prazo. N o entanto, deve-se ter
presente que muitas das idias sobre a natureza estrutural dos obstcu
los ao desenvolvimento (entre eles, os de ndole sociopolitical, assim como
sobre a necessidade de empreender reformas de estrutura para superlos, comearam a expor-se e articular-se no marco daquele enfoque. Da
a convenincia de revis-lo com brevidade, a ttulo de antecedente
conceituai significativo das anlises de longo prazo objeto da segunda
parte e, em especial, do captulo 5.
I. A OPOSIO A O ENFOQUE MONETARISTA
O enfoque estruturalista da inflao comea a conformar-se em traba

lhos que surgem por volta de 1950, como resultado da acelerao das
altas de preos na economia chilena. Desde o trmino da guerra da Coria,
tais altas se acentuam tambm em outras economias latino-americanas,
entre elas as da Argentina, do Brasil e do Mxico. Esta agudizao e ex
tenso do fenmeno inflacionrio vai dando lugar busca de explica169
es mais gerais. A partir de 1954 se expem diversos esquemas de an

lise com a finalidade explcita de construir uma ferramenta terica sus
cetvel de ser aplicada aos distintos casos de inflao.
Embora as perspectivas variem de acordo com o autor e cada esque
ma de anlise possua matizes prprios,3 os diversos trabalhos apresentam
um trao principal em comum: consideram que os processos inflacion
rios latino-americanos tm sua origem em desequilbrios gerados na es
fera real do sistema econmico e, especialmente, em certas caractersticas
e rigidezes dos setores externo e agrcola.
Esse tipo de anlise da inflao se denominou estruturalista justa
mente porque coloca em primeiro plano algumas das peculiaridades da
estrutura produtiva de economias como as latino-americanas. O termo es
truturalista (ou estruturalismo), que surge em relao com esta anlise,
passa logo a aplicar-se a contribuies da Cepal relativas ao longo prazo
e com o tempo se estende ao conjunto de seu pensamento, assim como
ao de diversos autores direta ou indiretamente vinculados mesma.
provvel que tal designao tenha se difundido e generalizado pela am
plitude e pelo marcado tom polmico com que se discutiram os proble
mas econmicos de curto prazo, em particular entre 1958 e 1963.
No perodo em que teve vigncia, o enfoque estruturalista da infla
o foi muitas vezes apresentado por contraste com a posio monetarista, atribuda ao Fundo Monetrio Internacional. Na verdade, esta
ltima se expressava mediante propostas de polticas de estabilizao,
posteriormente concertadas com vrios pases da rea, com base em dis
tintas cartas de inteno. Da perspectiva estruturalista, essas polticas
foram visualizadas como um conjunto de medidas tendentes a contrair o
gasto nacional, mas tambm a liberalizar o sistema econmico. Em li
nhas gerais, a posio monetarista teria aconselhado combater a infla
o por meio de decises como as seguintes: reduzir ou eliminar o dficit
fiscal, principalmente mediante a limitao do gasto pblico e o aumen
to de tarifas em servios pblicos deficitrios; conter a expanso mone
tria e crediticia, adequando-a s necessidades reais do aumento da
atividade econmica; desvalorizar substancialmente a taxa de cmbio e
atenuar as restries tarifrias e no-tarifrias ao comrcio exterior;
170
SOBRE O E N F O Q U E ESTRUTURALISTA DA INFLAO
eliminar o controle de preos de diversos produtos de primeira necessi

dade, entorpecedor da correta operao do sistema de preos; diminuir
ou adiar os reajustes das remuneraes do trabalho.
Sempre de acordo com a abordagem estruturalista, essas recomen
daes se apoiavam em certo tipo de diagnstico que em geral permane
cia implcito e que destacava a ineficiente conduo estatal da poltica
de curto prazo. Em suas linhas mais gerais, a origem e a reiterao das
tenses inflacionrias teriam sido visualizadas do seguinte modo: o fi
nanciamento do gasto pblico com emisso inorgnica* ou, com mais
amplitude, a irracionalidade da poltica monetria e crediticia, d lugar
alta do nvel geral de preos; as presses para manter o nvel real de
remuneraes e salrios foram o reajuste das remuneraes do traba
lho; com igual finalidade, estabelecem-se controles de preos de certos
bens com alta participao no consumo dos estratos mdios e baixos; as
altas de preos implicam que a moeda nacional perde poder aquisitivo
interno, enquanto conserva o externo, taxa de cmbio prevalecente;
apesar deste desajuste, e para evitar novas altas de preos, a autoridade
monetria resiste e demora a proceder desvalorizao da moeda na
cional, ao mesmo tempo que impe complexos controles s importa
es; tal poltica desestimula as exportaes e mantm latente uma forte
demanda insatisfeita de produtos importados; a longo prazo, essa ten
dncia ao desequilbrio externo se faz efetiva e obriga a elevar a taxa de
cmbio; porm e devido a seus efeitos sobre os preos , em geral a
desvalorizao se realiza em medida insuficiente. Em sntese: a expan
so excessiva dos meios de pagamento origina, por presses de deman
da, altas dos preos internos; como a taxa de cmbio no se altera na
mesma proporo, estas altas do lugar a desequilbrios no balano de
pagamentos e a intervenes estatais que distorcem a operao do siste
ma de mercado, tanto no interno como no internacional.
N o contexto da anlise do autor, emisso (monetria) inorgnica aquela destinada a fi

nanciar o excesso de gastos do governo e no a prover o sistema econmico de meios de
pagamento necessrios ao seu bom funcionamento. (N. R. T.)
171
As crticas estruturalistas destacam, antes de mais nada, os resulta

dos prticos das recomendaes de tipo monetarista. Conforme se argu
menta, na realidade as polticas de estabilizao no conduziram aos
objetivos procurados de deter as altas de preos, eliminar o dficit fiscal
e evitar o desequilbrio externo. As polticas de restrio ao crdito e de
conteno dos reajustes salariais no deram como resultado a esperada
estabilizao de preos, mas apenas uma queda no ritmo das altas, obti
da custa da demanda dos grupos de baixa renda e da reduo do nvel
de atividade econmica (ou de sua taxa de expanso). A compresso do
gasto pblico tendeu a incidir principalmente sobre o investimento, com
o conseqente efeito negativo sobre o emprego da fora de trabalho:
no obstante a limitao do gasto, no se conseguiu impedir o dficit
fiscal, pois as variaes no nvel de atividade produziram um efeito
neutralizador atravs da contrao da base tributria. Por ltimo, medi
das liberalizadoras do sistema cambial e de comrcio exterior tampouco
deram o resultado esperado no balano de pagamentos. Isto se deveu,
por um lado, rigidez da oferta de exportaes e a condies desfavo
rveis nos preos internacionais; e, por outro, elevada propenso a
importar de economias como as latino-americanas, que tende a se efeti
var cada vez que se atenuam as restries.
Em sntese, da perspectiva estruturalista se argumenta que as pol
ticas de estabilizao inspiradas na posio monetarista conduziram
desacelerao do crescimento e ao aumento do desemprego, e s obti
veram xitos temporrios e pouco significativos quanto s metas que
explicitamente perseguiam. Esta crtica aos resultados supe uma crti
ca ao diagnstico implcito: o mesmo teria dado uma importncia ex
cessiva s deficincias da gesto econmica do governo, e em especial
sua incontinncia monetria, deixando de lado as caractersticas e
problemas de estrutura que emolduram e condicionam essa gesto. So
justamente esses aspectos os que merecem destacar-se no enfoque al
ternativo descrito a seguir.
172
SOBRE O E N F O Q U E ESTRUTURALISTA D A INFLAO
II. AS CATEGORIAS DE ANLISE
Conceba-se uma economia em crescimento, na qual a oferta e a deman

da de todos os tipos de bens e servios aumentam no mesmo ritmo e de
tal modo que os respectivos mercados permanecem em equilbrio; ad
mita-se, do mesmo modo, que a autoridade monetria expande a quan
tidade de dinheiro proporcionalmente ao aumento da produo e tambm
do volume de transaes. Na economia hipottica definida por tais pres
supostos, no existiro foras que tendam a alterar os preos relativos e
o nvel geral de preos. O contraste com esta hiptese extrema permite
fazer referncia com brevidade operao do sistema de preos e sua
funo reguladora. Admita-se por outro lado que as demandas dos di
versos tipos de bens crescem em diferentes ritmos e que a produo de
cada um tambm no varia de maneira uniforme, mas a distintas taxas.
O sistema de preos (que se expressa em um conjunto de preos relati
vos) opera como mecanismo regulador: a demanda excessiva de um bem
tende a elevar seu preo relativo, e a oferta excessiva a reduzi-lo, de tal
modo que o movimento dos preos orienta a operao de um sistema
de tentativa e erro, que tende a equilibrar os mercados parciais e a
ajustar as possibilidades da produo s exigncias da demanda.
Do ponto de vista estruturalista, nada garante que um mecanismo
regulador deste tipo, aliado ao manejo da poltica monetria, opere com
tamanha fluidez que se consiga ao mesmo tempo corrigir as disparidades
setoriais de oferta e demanda e evitar qualquer transtorno no sistema
econmico, globalmente considerado. Pode acontecer, por exemplo, que
as altas de preos dos bens consumidos por grupos operrios os indu
zam a reclamar aumentos dos salrios nominais, e que o lucro de tais
aumentos, unido a certa flexibilidade na oferta monetria, reflita-se em
novas altas de preos, em um processo circular caracterizado por uma
alta persistente de seu nvel geral.
Expressos de outro modo, os pontos de vista estruturalistas a respei
to da inflao se inserem no conjunto de enfoques que no a percebem
como um simples fenmeno monetrio, mas sim como relacionada com
desequilbrios de carter real, que se manifestam em um aumento per173
sistente do nvel geral de preos. A ttulo ilustrativo, citam-se com fre

qncia trs tipos de fatores capazes de dar origem a tais desequilbrios:
de carter estrutural, como a distribuio da populao ativa por ocu
paes e a variao dos nveis de produtividade entre os distintos seto
res produtivos; de carter dinmico, como as diferenas entre o ritmo
de crescimento da economia em seu conjunto e o de alguns setores es
pecficos; de carter sociopoltico ou institucional, como a estruturao
do setor privado e seu grau de monoplio, a organizao sindical e seu
poder de negociao, a participao de distintos grupos no manejo do
aparelho estatal etc. (Noyola, 1957).
A partir de pontos de vista como os que se acabam de esboar, diver
sos autores latino-americanos tentam organizar um conjunto mnimo de
categorias de anlise, em um esquema terico de fcil manejo, que pos
sua um grau de generalidade suficiente para lanar luz sobre os distintos
processos inflacionrios constatveis na regio e sobre suas semelhan
as e diferenas.
Quanto s categorias de anlise, distinguem-se por uma parte os fa
tores estruturais, por sua vez subdivididos em presses bsicas e elemen
tos sociopolticos e institucionais; e por outra, faz-se referncia aos
mecanismos de propagao.4
As presses bsicas tm origem ou, com mais propriedade, consti
tuem desequilbrios de crescimento que se produzem principalmente nos
setores externo e agrcola. No primeiro, as exportaes primrias cres
cem com lentido no longo prazo, enquanto as importaes tendem a se
expandir a um ritmo elevado. Alm disso, produzem-se intensas flu
tuaes do volume fsico de bens exportados e da relao de troca, as
quais, por sua vez, provocam fortes oscilaes da capacidade para im
portar. Devido essencialmente s caractersticas da propriedade e posse
da terra, a oferta agrcola se mostra relativamente no-elstica e incapaz
de fazer frente aos aumentos de demanda de insumos e de bens alimen
tcios que acompanham o processo de industrializao substitutiva.
Os elementos de carter sociopoltico e institucional tm a ver com a
prpria organizao do aparelho de governo, em vrios de seus nveis e
mbitos, ou com distintos aspectos do marco jurdico que d forma e
174
regula a dita organizao. Mas, alm disso, entre estes elementos se con
tam a base de sustentao dos grupos sociais, o grau de desenvolvimento
de suas organizaes e sua capacidade de induo das decises governa
mentais ou de ingerncia nas mesmas. A ttulo de exemplo, entre estes
elementos se podem enumerar a concentrao do sistema bancrio e suas
interconexes com os setores produtivos; o grau de sindicalizao da
fora de trabalho; a importncia da propriedade pblica na esfera pro
dutiva; as caractersticas do sistema tributrio e crediticio e a organiza
o das instituies que os regem.
Em relao aos mecanismos de propagao, destaca-se em primeiro
lugar o de tipo fiscal. O sistema tributrio, em boa medida estruturado
na fase de desenvolvimento para fora, caracteriza-se em linhas gerais por
sua rigidez e regresso e por sua considervel dependncia do comrcio
exterior e das bruscas flutuaes a que est sujeito. Por outro lado, o
processo de industrializao traz consigo um aumento substancial das
responsabilidades e dos gastos do Estado, entre os quais as transfern
cias e os gastos correntes mostram uma acentuada inflexibilidade baixa.
A tendncia ao dficit fiscal se relaciona com estas circunstncias e com
as presses que exercem distintos grupos de interesse, no prprio inte
rior do aparelho governamental.
O mecanismo crediticio, que o segundo a se considerar, est rela
cionado com a flexibilidade do sistema bancrio para dotar a economia
de meios de pagamento. Do mesmo modo, o associa aos vnculos desse
sistema com os grupos empresariais e com os interesses industriais, cujas
presses induzem a aumentar a quantidade de dinheiro em correspon
dncia com as altas de preos e com as necessidades de liquidez que tra
zem consigo.
Destaca-se, em terceiro lugar, o mecanismo de reajuste de preos e
ganhos, que expressa as presses de distintos grupos sociais por afetar
em seu favor a distribuio da renda. Assim, o grau de monoplio e o
poder econmico de que dispem as unidades produtivas lhes permitem
obter altas de preos; e a fora e a capacidade de negociao das organi
zaes sindicais lhes permitem defender o nvel de salrios reais.
175
III. O PROCESSO INFLACIONRIO
Conforme se argumenta, a inflao depende primordialmente da mag

nitude das presses bsicas e da operao dos elementos sociopolticos e
institucionais e s secundariamente dos mecanismos de propagao, cuja
ao se limita a frear ou a impulsionar a dos fatores estruturais.
Assim, em um nvel muito geral, aceita-se o predomnio destes lti
mos na explicao dos processos inflacionrios. Mas o modo de combi
nar as categorias de anlise que acabamos de descrever varia nos distintos
autores, em parte porque a maioria de seus trabalhos se destina a exami
nar processos concretos que, obviamente, diferem muito entre si.
N o entanto e tendo em conta os fins limitados desta apresenta
o , conveniente tentar resumir os pontos de vista comuns sobre
tais processos, ordenando os distintos elementos explicativos em tor
no da tendncia ao desequilbrio externo.
Por si, esta constitui uma base de tenses inflacionrias, pois a longo
prazo traz consigo modificaes na taxa de cmbio, que, por sua vez,
provocam aumentos nos preos. Em pocas de bonana, tanto as expor
taes como a renda social crescem com intensidade; deste modo, se os
incrementos da demanda no so satisfeitos com produo interna, po
dem ser satisfeitos com importaes, o que atenua as presses para a alta
dos preos internos. Entretanto, ao sobrevir dficit no balano de paga
mentos quer se devam a oscilaes dos termos de troca ou realiza
o da tendncia ao desequilbrio comercial prpria da industrializao
substitutiva , abrem-se em linhas gerais duas opes de poltica eco
nmica: comprimir o nvel de atividade e renda (ou sua taxa de expan
so), a fim de restaurar o equilbrio comercial; manter o nvel de renda
(ou seu ritmo de crescimento) e, ao mesmo tempo, tomar medidas de
restrio s importaes, adequando-as lenta expanso das exporta
es, a fim de impedir que a tendncia ao desequilbrio se faa efetiva
ou se acentue.
Os elementos que se denominaram sociopolticos e institucionais
obram no sentido de adotar a segunda opo. Pressionam em favor da
mesma as foras que impulsionam a industrializao, como os grupos de
176
interesse industriais, as organizaes sindicais e inclusive os estratos de

renda mdia, dos quais uma parte significativa depende diretamente do
aparelho estatal.
Mas a opo anteriormente mencionada implica que os incrementos
de demanda no podero ser satisfeitos com importaes a no ser em
escassa medida e, em conseqncia, que o comportamento dos preos e
de seu nvel geral estar muito influenciado pelo dinamismo com que
responda a produo nacional.
O enfoque estruturalista destaca o carter monopolista da indstria
interna e o excesso de proteo como fatores que atuam na alta dos pre
os do setor manufatureiro. A maior importncia da argumentao re
cai, no entanto, sobre a rigidez da oferta agrcola, derivada das condies
de propriedade e ocupao do solo. Por si, esta rigidez tende a agravar o
desequilbrio externo, tanto nos pases importadores como nos que ex
portam insumos agropecurios e alimentos. Mas, alm disso, incide di
retamente sobre o processo inflacionrio, pois diante da rigidez da oferta,
os aumentos das rendas monetrias se refletem em aumentos dos preos
dos produtos agrcolas destinados ao mercado interno; por sua vez, as
altas de preos dos alimentos influenciam decisivamente as variaes do
nvel real de salrios.
A tendncia ao dficit da balana de pagamentos, dependente da es
trutura do comrcio internacional e da conseqente vulnerabilidade do
setor externo, gesta e alimenta as altas de preos, ao mesmo tempo que
exige recorrer reiteradamente desvalorizao da moeda nacional. A ri
gidez da oferta agrcola, derivada das condies da estrutura agrria, nutre
tambm estas altas. Tais presses bsicas esto portanto associadas a ca
ractersticas da estrutura produtiva de economias como as latino-ameri
canas e constituem por isso a explicao em ltima instncia dos
processos inflacionrios. Mas estas obram em conjunto com outros fa
tores estruturais, isto , com os elementos sociopolticos e institucionais
subjacentes na industrializao substitutiva, que conseguem manter o
impulso da mesma, ainda que aflorem contnuos desequilbrios setoriais.
Sobre este fundo estrutural atuam os mecanismos de propagao: uma
vez iniciadas as altas de preos, a inflexibilidade dos gastos do Estado e
177
a dependncia de seus ganhos do comrcio exterior e de suas flutuaes

tendem a induzir o dficit fiscal, que se transforma logo em uma fonte
de alimentao do processo inflacionrio; geralmente, em correspondn
cia com os interesses empresariais, o sistema bancrio tende a prover
liquidez ao ritmo imposto pelo movimento ascendente do nvel geral de
preos; a estrutura monopolista da indstria permite um rpido ajuste
dos preos das manufaturas s altas de custos; junto com isso, os aumen
tos dos preos dos alimentos, de grande peso na cesta de consumo dos
trabalhadores, tendem a reduzir o nvel real de salrios e a nutrir a espi
ral salrios-preos de maneira persistente.
luz dessas idias, em que claramente se apresenta uma aproxima
o no-monetria da inflao, percebe-se por que a posio estrutura
lista discrepante das polticas de estabilizao de cunho monetarista.
De acordo com esta posio, as referidas polticas so executadas median
te instrumentos que incidem sobre os mecanismos de propagao do
processo inflacionrio refletidos na subvalorizao cambial, no dfi
cit fiscal, na emisso inorgnica e no excesso de crdito e no sobre
suas causas estruturais profundas. A preservao da estrutura agrria e
da estrutura do comrcio exterior implica que as presses inflacionrias
bsicas subsistem e que, associadas a outros fatores estruturais, conti
nuam se traduzindo em altas de preos embora de menor intensidade
, apesar da ao das polticas estabilizadoras sobre os mecanismos de
propagao. Alm do mais, tais polticas, ao bloquearem os mecanismos
mediante os quais se vo evitando os desequilbrios prprios da indus
trializao substitutiva, tendem a impedir a expanso da economia. Con
forme se argumenta, o combate inflao no pode ser feito desvinculado
de uma poltica geral de desenvolvimento que libere o sistema econmi
co das condies de estrutura que impedem sua transformao e entor
pecem seu crescimento, sem deteriorao da necessidade de racionalizar
tambm as polticas de curto prazo.
A breve explanao anterior no descreve em detalhes os diversos tra
balhos nos quais se foi configurando o enfoque estruturalista da infla
o, mas as caractersticas comuns a esses trabalhos, entre as que destaca
a importncia concedida anlise de alguns fatores de natureza estrutu178
ral. Do mesmo modo, tal explanao sugere que a anlise da incidncia

dos elementos e mecanismos que operam no curto prazo, e de sua cone
xo com os de longo prazo, s se realiza em um nvel muito geral e
discursivo. Provavelmente esta impreciso explica por que o enfoque
mencionado no exps com clareza polticas antiinflacionrias de curto
prazo, compatveis com seus pontos de vista com respeito ao processo
de desenvolvimento e s rigidezes estruturais que lhe so inerentes.
N o entanto, ao colocar em primeiro plano certas caractersticas de
estrutura das economias perifricas como o regime de propriedade e
posse da terra no setor agrcola e a especializao primrio-exportadora
do setor externo , a discusso do fenmeno inflacionrio desempe
nhou um papel importante na transformao das teorias relativas ao longo
prazo, em especial nas consideradas no captulo 5.
Notas
1. Na verdade, a instituio mencionada nunca aceitou tais pontos de vista como
prprios. Isso se liga postura de Prebisch na poca seu secretrio-executivo ,
que se ops explicitamente aos mesmos em seu artigo O falso dilema entre desen
volvimento econmico e estabilidade monetria (Prebisch, 1961).
2. Mencionados em ordem cronolgica, os demais autores que abordaram o tema da
inflao e que constam na bibliografia anexa a esta primeira parte so os seguintes:
Cepal (1956); Kaldor (1957); Matus (1958); Del Canto (1958); Martner (1958);
Furtado (1960); Oliveira Campos (1960 e 1961); Hirschman (1961); Felix (1961);
Grundwald (1961); Cepal (1962); Marshall (1963); Seers (1963).
3. Veja-se Serra (1970), em que se apresenta uma sntese das vises de diferentes
autores.
4. Esta classificao combina as propostas por J. Noyola, no artigo recm-mencionado, e por A. Pinto (956b). Dada sua incidncia no enfoque estruturalista em seu
conjunto, merece ser destacado o artigo de O. Sunkel datado de 1959.
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parte
ii O desenvolvimento e as transformaes
sociais (anos 1960 e 1970)
Na introduo geral j fizemos referncia aos componentes desta segunda par

te, relativa s contribuies dos anos 1960 e 1970. Portanto, basta reiterar aqui
que elas correspondem, sucessivamente, aos enfoques mais que econmicos
sobre o desenvolvimento latino-americano e sua virtual tendncia ao estancamento, elaborados por Prebisch e Medina (captulo 5); ao enfoque da de
pendncia, cuja apresentao privilegia a aproximao realizada por Cardoso
e Faletto (captulo 6); ao modo de ver o desenvolvimento com base nos chama
dos estilos de desenvolvimento e s controvrsias que estes provocaram (ca
ptulo 7); a enfoques que enfatizam o dinamismo dos setores de bens de consumo
durveis e dos meios de produo por sua relevncia para o desenvolvimento
de economias perifricas de grandes dimenses, com apoio especial na expe
rincia brasileira (captulo 8); viso peculiar de Furtado, que relaciona o de
senvolvimento ao sistema global da cultura (captulo 9); reconsiderao e
reavaliao do tema da democracia nas ltimas obras de Medina e Prebisch,
assim como em artigos de Cardoso contemporneos a essas obras (captulo 10).
O tratamento dessas contribuies precedido pela introduo a seguir, que
acaba sintetizando seus aspectos atinentes s transformaes sociais.
INTRODUO
Na introduo primeira parte privilegia-se a descrio de certos fatos

econmicos e de certos condicionamentos geopolticos que precederam
a obra fundadora de Prebisch. Na verdade, ela data de 1949, enquanto
aqueles fatos e circunstncias esto fundamentalmente ligados ao devir
da economia argentina durante a grande depresso e a Segunda Guerra
Mundial.
Em compensao, a introduo a seguir, relativa ao pensamento es
truturalista dos anos 1960 e 1970, considerar fenmenos que tm lu
gar nessas dcadas e outros que tambm incidiram nesse pensamento,
ocorridos na dcada anterior. Do mesmo modo, sero apreciados certos
aspectos-chave das idias desenvolvidas nesses tempos.
i) Diversos estudos empricos mostram que os anos 1950 so parte do
perodo chamado de substituio fcil das importaes, em que pre
domina a que se d na indstria leve. Entretanto, e embora de forma
incipiente, na segunda metade dessa dcada comea a ser delineada a fase
de substituio difcil, de modo que nesse lapso se empreende a insta
lao de algumas atividades das indstrias qumica e metal-mecnica e,
junto com isso, torna-se visvel a presena do investimento estrangeiro
direto destinado produo para o mercado interno.1
Por outro lado, os esforos empreendidos para o desenvolvimento
da industrializao substitutiva durante toda a dcada mencionada, e em
particular, para os mais exigentes, na segunda metade, foram realizados
189
ao abrigo de fortes medidas protecionistas e de considerveis exigncias

de investimento pblico. Ambos guardam relao com os graves de
sequilbrios do final dos anos 1950 e princpio dos 1960 (Thorp, 1998,
p. 170-83), quando sobrevm crises de balano de pagamentos, aumen
ta o dficit pblico e acelera-se a inflao.2
Tambm em conexo com esses desequilbrios, na primeira metade
dos anos 1960, as altas taxas de crescimento industrial alcanadas na
dcada anterior reduziram-se metade. Desse freio ao impulso da in
dustrializao, coadjuvado em diversos pases por medidas ortodoxas de
controle da demanda, surge a imagem de que se est diante de um impasse
que compromete a sua continuidade. Mais precisamente, generaliza-se
o temor, e tambm a opinio, de que se est diante da emergncia de um
fenmeno de longo prazo: o estancamento industrial e produtivo.
ii) Convm considerar o marco geopoltico em que a problemtica eco
nmica agora sintetizada se inscreve, assim como a viso estagnacionista
que foi se formando a partir dela.
de reconhecimento generalizado que nos anos 1950 existiram, nas
relaes hemisfricas, claros vieses conflitantes. Antes de tudo, eles gira
vam em torno da demanda latino-americana de um apoio financeiro subs
tancial dos Estados Unidos para o seu processo de industrializao, ao
que se somavam pedidos de acordos de estabilizao de preos para os
principais produtos exportados pela regio.
Por outro lado, ao se perceber como inevitvel a entrada em uma etapa
de substituio difcil (e consolidar um novo padro industrial), re
crudesce na regio a expectativa de se contar com apoios viabilizadores,
fornecidos pelos Estados Unidos por meio de alguma iniciativa semelhante
ao Plano Marshall.3 Mais ainda, a necessidade de tais apoios tambm
encontrou fundamento na institucionalidade surgida em Bretton Woods.
Embora ela no impedisse nveis elevados de proteo, continha fortes
elementos discriminatrios com relao aos interesses dos pases em de
senvolvimento. Da o fortalecimento de pontos de vista segundo os quais
seus problemas no poderiam ser resolvidos apenas com base no mul
tilatralisme, requerendo uma decidida ajuda bilateral norte-americana.4
190
O DE S EN VOLVIMENTO E AS T R A N S F O R M A E S SOCIAIS
Enquanto isso, essas expectativas crescentes de cooperao encon

travam ecos muito tnues nos Estados Unidos. Na verdade, fazia parte
da poltica externa desse pas o desideratum de reduzir ao mnimo seus
compromissos financeiros na regio, uma vez que ela era decisivamente
pautada pelo enfrentamento com a Unio Sovitica, cuja ameaa maior
se estendia pela Europa e sia (Rabe, 1988, p. 17). Posto ainda em ou
tros termos: da perspectiva de Washington, no era interessante com
prometer recursos em ambiciosos projetos de industrializao numa rea
de prioridade geopoltica muito baixa, quando se pretendia conduzi-los
com forte interveno estatal.
iii) Esse choque entre expectativas e demandas das duas partes que mar
cou a geopoltica hemisfrica durante os anos 1950 tambm esteve pre
sente no mbito da integrao regional. Desde aqueles anos, foi uma pea
importante na estratgia de industrializao propugnada pela Cepal: entendeu-se que ela permitiria aumentar a eficincia do processo substitutivo
e que serviria de ponto de apoio para dar incio s exportaes de manu
faturas. Alm disso, postulou-se que a integrao devia contar com um
acordo regional de pagamentos como mecanismo complementar, ao mes
mo tempo instrumento de estmulo ao comrcio regional e de economia
da moeda mais escassa na maioria dos pases da rea: o dlar.
Em diversos momentos, esta instituio participou, ela mesma, das
relaes geopolticas no mbito mencionado, procurando contribuir para
a construo da normativa necessria para promover o comrcio e a
regulao de pagamentos na regio.5
N o entanto, suas iniciativas foram recebidas de forma hostil pelos
Estados Unidos,6que rechaavam totalmente a criao de um acordo co
mercial que oferecesse preferncias parciais e seletivas.7 A oposio des
se pas no evitou que fosse assinado o Tratado de Montevidu de 1960,
com o qual se criou a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
(Alalc), mas conseguiu bloquear a celebrao de um acordo regional de
pagamentos, tambm repelido abertamente pelo FMI.
Ambos entenderam que tal acordo seria um passo atrs no caminho da
convertibilidade e provavelmente se configuraria como um estmulo ao
191
desvio do comrcio.8 Frontalmente contrrios foram os pontos de vista de

Prebisch, que observou que, na Amrica Latina, a convertibilidade veio acom
panhada da persistncia de fortes restries comerciais. Em outros termos,
a ndole estrutural dessas restries fazia com que elas se expressassem de
uma forma ainda mais perversa com a convertibilidade, quando os pases
eram obrigados a reduzir os fluxos globais de seu comrcio.9
A postura de Prebisch e da Cepal foi inicialmente derrotada, de
modo que a Alalc no teve em suas origens um acordo de pagamentos
que favorecesse sua operao. No entanto, poucos anos depois esse ins
trumento seria criado (Acordo de So Domingos, de 1965), mostran
do o acerto daquela postura, uma vez que, desde ento, cumpriu um
importante papel, ao permitir uma significativa economia de dlares
no comrcio regional.10
iv) Como se indicou anteriormente, (i) na primeira metade dos anos 1960
a taxa de crescimento industrial diminui na Amrica Latina metade do
que tinha sido, em mdia, durante a dcada anterior. H que se obser
var, entretanto, que essa tendncia declinante revertida, registrando-se
depois daquele lustro taxas de crescimento elevadas tanto do produto
industrial quanto do PBI.
Para a considerao das tendncias prprias da regio, convm ter
em conta em separado um segundo perodo, que se estende de 1966 a
1973. Da perspectiva da economia mundial, ele se inscreve no que se
convencionou chamar de idade de ouro da economia mundial, expres
so relativa a aproximadamente 25 anos de crescimento intenso (19501973), acompanhado por altas taxas de emprego e, do mesmo modo,
por uma convergncia tecnolgica entre os Estados Unidos, Europa e
Japo que na verdade permite e induz uma rpida expanso do comr
cio mundial.
Embora com intensidade varivel conforme o pas, essa expanso
da economia mundial tambm abrange o comportamento da Amrica
Latina. At em casos como os da Argentina e do Chile, que naqueles
anos eram vistos como pouco dinmicos, sobretudo quando contrasta
dos com os do Brasil e do Mxico, foram registradas taxas de cresci
192
O DE SE N VO L VI M EN T O E AS T R A N S F O R M A E S SOCIAIS
mento elevadas, que no se repetiriam ainda que de modo variado

at a dcada de 1990.
Essa imagem favorvel muda um pouco quando se observa o desem
penho da regio no mbito do comrcio internacional. As economias que
a compem mantiveram nveis de fechamento significativos, diretamen
te associados a um crescimento de suas exportaes a taxas inferiores s
do conjunto das exportaes mundiais.11Junto com isso, constata-se que
as importaes se expandiram mais que as exportaes,12 gerando, por
tanto, uma necessidade de atrair investimento estrangeiro direto e de re
correr reiteradamente a emprstimos externos, com a conseqncia
adicional do peso cada vez maior dos servios financeiros no dficit em
conta corrente.
Consultando trabalhos pertinentes, percebe-se alm disso que as ex
portaes latino-americanas apresentam poucas mudanas de estrutura,
permanecendo concentradas em bens primrios e em manufaturas de ela
borao simples. Contrariamente, observam-se dificuldades para avan
ar na capacidade exportadora de ramos industriais mais refinados, e em
especial naqueles portadores de contedos tecnolgicos mais elevados
(por isso mesmo associveis difuso de progresso tcnico), como al
guns dos pertencentes s indstrias qumica, metal-mecnica e eltrica.13
N o entanto, os trabalhos mencionados no interpretam esse panora
ma como indicativo de uma completa ausncia de aprendizagem indus
trial na rea latino-americana. Antes, entende-se que ela vinha ocorrendo
numa intensidade relativamente baixa, em comparao com a dos pases
do Norte, e tambm com a dos pases do Sudeste Asitico de industriali
zao recente.
Assim, portanto, entendeu-se que o retardo relativo no chegava a
impedir por completo uma maior diversificao das exportaes, apoi
ada em determinados processos especficos de aprendizagem e no aumento
da produtividade (Katz, 1987). Smbolo da existncia e relevncia vir
tual desses processos a emergncia de exportaes de tecnologia (Teitel
e Sercovich, 1984)14realizadas por algumas empresas manufatureiras ar
gentinas e brasileiras.
193
Conclui-se, portanto, que a imagem de uma sesta protecionista,

difundida amplamente com bases de argumentao liberais, no apre
sentava correspondncia com os resultados da chamada substituio
de importaes, nem refletia adequadamente seu dinamismo indus
trial e tecnolgico. Mas, por outro lado, o atraso deste ltimo deixava
no ar a pergunta sobre a possibilidade de mant-lo em um mundo em
crescente abertura.
v) Paralelamente aos fenmenos econmicos brevemente descritos
anteriormente (pontos ii e iv), ocorrem mudanas de significao nas
relaes geopolticas hemisfricas. As demandas latino-americanas,
conscientizadas e aprofundadas ao longo dos anos 1950, foram apre
sentadas articuladamente, pela primeira vez, no final dessa dcada. Isso
se deu por meio de uma iniciativa do governo do Brasil, de maio de
1958, lanada por seu presidente, Juscelino Kubitschek, sob o nome
de Operao Pan-Americana (OPA). Ela foi concebida como uma am
pla estratgia regional, em que se entendia que, terminada a reconstru
o europia, a frustrao das aspiraes ao desenvolvimento e, com
ela, as dimenses da pobreza nos pases atrasados passara a repre
sentar os focos de instabilidade mais importantes na Guerra Fria. Em
palavras do presidente Kubitschek: A batalha do mundo ocidental...
a batalha pelo desenvolvimento.is
Reclamava-se, ento, um auxlio pblico externo maior e mais efeti
vo, alm de outras medidas complementares, entre elas o apoio
integrao latino-americana. Embora a acolhida inicial tenha sido favo
rvel, a OPA no chegou a gerar nenhuma conseqncia prtica signifi
cativa, fato ao qual associado um sentimento de frustrao crescente.16
Por outro lado, reconheceu-se que a criao do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (agosto de 1958) mais bem explicada pelas pres
ses surgidas logo aps a criao de uma instituio similar para o Oriente
Mdio do que por obra e influncia da OPA (Dell, 1972).
Vrias fontes reconhecem que, avanada a administrao Eisenhower
(1952-1960), mudanas na poltica hemisfrica comearam a se insinuar
diante do visvel e crescente descontentamento latino-americano. Mas
194
0 DESENVO L VI M EN T O E AS T R A N S F O R M A E S SOCIAIS
foi durante a administrao Kennedy (1960-1963) que essas mudanas

foram efetivadas, por meio de uma iniciativa lanada em agosto de 1961 :
a Aliana para o Progresso, que mostrou claros pontos de concordncia
com as idias e posturas bsicas da OPA. Assim, portanto, a iniciativa
emergente deixava para trs a estreita perspectiva ideolgica caracters
tica dos governos estadunidenses dos anos 1950, inscrevendo-se em um
novo clima intelectual, presente inclusive nos crculos oficiais, onde as
idias desenvolvimentistas de Prebisch passaram a ser consideradas e
a merecer diferentes graus de simpatia (Pollock, 1987, p. 368-9). Mais
ainda, parecia que se abria espao para a configurao de polticas coin
cidentes com as posturas cepalinas, porquanto a elaborao de planos
nacionais de desenvolvimento, baseados em critrios de eficincia, pas
sou a constituir requisito para o recebimento das contribuies financei
ras (basicamente oriundas de recursos pblicos) da Aliana para o
Progresso.17 Tal coincidncia foi expressa tambm por meio da aceita
o de polticas de transformao social, exemplificadas pelo estmulo a
eventuais processos de reforma agrria.
H que se ter presente que, no princpio dos anos 1960, outro acon
tecimento reflete decisivamente no que vinha se configurando como uma
nova fase nas relaes hemisfricas. Na verdade, a Revoluo cubana ti
nha colocado a regio no mapa da Guerra Fria, de tal modo que ela j
no era vista como fechada influncia de poderes exercidos a partir de
outros continentes.
Cabe destacar que, como observa A. Lowenthal (1988, p. 29-30), no
incio a Aliana para o Progresso no se constituiu como um projeto su
postamente orientado para promover o desenvolvimento. Antes, no des
conhecia a convenincia de alterar a correlao de foras nos planos
poltico e militar internos a cada pas, em parte atribuindo s respectivas
foras armadas papis modernizantes de maior projeo. Em outras
palavras, a Aliana emergiu associada a uma perspectiva de segurana
nacional, em tenso inevitvel com a mobilizao social demandada pelo
impulso reformista.
N o entanto, essa tenso genrica esmorece e perde significado dian
te das funes que a mencionada Revoluo desempenhar, tanto em
195
termos da difuso de seus contedos ideolgicos quanto no plano militar.

Tanto que, junto expirao da Aliana para o Progresso, a geopoltica
americana adota o caminho delineado pelo que seria reconhecido sob o
ttulo de doutrina da segurana nacional.
A prevalncia desta ltima favorece o surgimento de regimes ditato
riais: a partir de 1964, as foras armadas estimulam golpes de Estado em
vrios pases do Cone Sul da Amrica Latina (especificamente na Argen
tina, Bolivia, Brasil, Chile, Peru e Uruguai). Tambm se verifica uma pre
sena maior de contedos autoritrios em outros pases, ainda que neles
seja preservada a continuidade institucional e, com ela, os aspectos for
mais da organizao democrtica. Como claro, essa nova geopoltica
compromete de maneira significativa os graus de autonomia dos Esta
dos em diferentes mbitos poltico-militares, sem que dela derive como
se ver oportunamente uma inevitvel descontinuidade de sua con
duo econmica e de seus respectivos processos de desenvolvimento.
vi) A partir de 1973, a crise do petrleo e o colapso de Bretton Woods
inauguram uma nova fase na economia mundial, com profundas impli
caes para a Amrica Latina. Por um lado, debilita-se o crescimento
do comrcio internacional, uma vez que as economias centrais entram
em recesso e enfrentam problemas de inflao crescente: so os anos
da chamada estagflao. Por outro, aumentam a dvida e os emprs
timos externos para a regio, contratados j no com instituies multilaterais de crdito, mas com grandes bancos privados internacionais.
Uma funo crucial destes ltimos passou a ser a reciclagem dos exce
dentes de dlares dos pases exportadores de petrleo, em mercados
que operam margem de qualquer regulamentao nacional (forman
do o euromercado).
Durante um breve perodo, alguns analistas acreditaram que o aces
so ao mercado privado de crdito seria capaz de corrigir os desequilbrios
na balana comercial que o choque petroleiro tinha contribudo para gerar
ou agravar em muitos pases perifricos. De fato, nos anos 1970, ocor
reu uma transferncia lquida de recursos do exterior em favor da Am
rica Latina equivalente a 1,7% do PIB regional. Isso permitiu sustentar
196
0 DESENV OL V IM E NT O E AS T R A N S F O R M A E S SOCIAIS
taxas de crescimento superiores s das economias centrais na regio,18

mas ao mesmo tempo produziu um processo muito intenso de en
dividamento: a dvida externa dos pases da Aladi, que representava 18%
do PIB em 1975, passou a constituir quase a quarta parte em 1980.
mecflda que o endividamento crescia e o servio da dvida comeava a
absorver uma parte crescente das exportaes (quase 30% nesses pa
ses), criavam-se as condies para uma crise externa de grande magnitu
de. O interesse dos grandes bancos em colocar seus excedentes na
periferia, sem dar a devida ateno aos riscos assumidos, conjugou-se
com o interesse dos pases em desenvolvimento de sustentar o crescimento
em um contexto de recesso mundial, dando lugar a uma espiral de
endividamento.
Em 1979 ocorre um aumento drstico das taxas de juros dos Estados
Unidos,19 que culmina com uma mudana significativa de suas polticas
econmicas, a qual incide em suas relaes com o resto do mundo. Mas
aqui importa apontar que esse aumento determina o colapso do padro
de crescimento at ento seguido nas economias da rea, com base em
um enorme endividamento contratado a taxas flutuantes.
Em alguns pases, o endividamento externo financiou experimentos
radicais de poltica econmica baseados em frmulas de abertura at a
morte. Tais foram os casos dos pases do Cone Sul (Argentina, Chile e,
em menor medida, Uruguai) na segunda metade dos anos 1970. As pol
ticas de abertura comercial e financeira indiscriminada levaram perda
de uma parte significativa das capacidades tecnoprodutivas que esses
pases (especialmente a Argentina) tinham desenvolvido ao longo de
muitas dcadas de industrializao. Interrompeu-se assim uma trajetria
de aprendizagem que, embora lenta, tinha elevado gradualmente a pro
dutividade e a capacidade competitiva de partes da indstria latino-ame
ricana. Contrariamente, no Brasil, o endividamento contribuiu para
financiar um esforo de aprofundamento da base industrial, orientado
tanto para a substituio das importaes de bens de produo e de bens
de capital como para a diversificao das exportaes.20 Todavia, em
ambos os tipos de experincia, a acumulao de desequilbrios em conta
corrente culminou, no incio dos anos 1980, com um severo ajuste
197
O ESTRUTURALISMO LATI N O -AM ERI C A N O
recessivo, destinado a reduzir o consumo e o investimento internos, a

fim de gerar os saldos exportveis que o servio da dvida exigia.
vii) As linhas iniciais desta segunda parte, prvias presente introdu
o, consistem em uma breve referncia aos captulos que a compem.
Ao abordar sua leitura, no ser difcil perceber a incidncia dos elementos
econmicos e das circunstncias geopolticas descritas nos pontos pr
vios sobre os contedos desses captulos.
Mais que os detalhes dessa incidncia, importa agora voltar s idias
ali presentes, brevemente resenhadas na introduo geral (seo III, iii).
Essas idias concernem s condies que tm de ser atendidas nos mbi
tos polticos, sociais e culturais do desenvolvimento perifrico para lhe
proporcionar continuidade ou, se preferirmos, para evitar a bipolaridade
que marca o desenvolvimento do sistema centro-periferia.
Medina e Prebisch (captulo 5) convergem no reconhecimento de
malformaes nas estruturas sociais que conspiram contra tal continui
dade. Em suas obras, eles se apiam nos pontos de vista, muito freqentes
ao longo dos anos 1960, sobre a necessidade de se aplicar, a partir do Es
tado, certas reformas estruturais bsicas. A ttulo de exemplo, podem ser
mencionadas as reformas destinadas a eliminar o atraso agrrio, assim como
a reverter a mentalidade rentista do empresariado industrial, inspirando
condutas modernizadoras e, portanto, promotoras do desenvolvimento
nesses e em outros mbitos dos acontecimentos sociais.
Complementar a esses pontos de vista o enfoque da dependn
cia, na verso de Cardoso e Faletto (captulo 6). Partindo tambm da
experincia dos anos 1960, e baseando-se na observao das perspecti
vas abertas aos pases latino-americanos de grandes dimenses, no des
cartam a possibilidade de impulsionar desde o Estado com o respaldo
e com apoio em uma hegemonia poltica adequada a viabilizao de
processos de desenvolvimento sustentado, que combinem interesses es
trangeiros e nacionais, e entre estes, os ligados tanto propriedade pri
vada quanto pblica.
Vrias so as posturas compreendidas no enfoque que se conven
cionou chamar de os estilos de desenvolvimento (captulo 7). Entre198
O D E SE NVOLVIMENTO E AS T R A N S F O R M A E S SOCIAIS
tanto, em todas est presente um trao comum: o reconhecimento da

possibilidade de dar curso a um desenvolvimento continuo, desde que
sejam aplicadas polticas econmicas adequadas, mas imbricando-as em
outras polticas inscritas no mbito social. O resultado esperado
viabilizador daquele desenvolvimento expressar-se- em uma mudana
essencial na distribuio da renda, que de um lado assegure margens de
economia suficientes e, do outro, permita realizar uma produo que se
expanda de forma sustentada. Entende-se, alm disso, que tais padres
distributivos, ao generalizar os aumentos dos nveis de vida no marco de
uma eqidade maior, configuram-se, ao mesmo tempo, como condio
de viabilidade social.
As contribuies que incorporam a anlise das mudanas na estrutu
ra industrial em economias latino-americanas de grandes dimenses (ca
ptulo 8) outorgam ao Estado um papel protagnico, considerando-o
indispensvel para a consecuo de processos sustentados de desenvol
vimento. Conforme se concebe, esses processos requerem um Estado ativo
em vrios mbitos, particularmente no cumprimento de uma funo
articuladora dos interesses das diferentes fraes do capital. Na fase
da industrializao perifrica materialmente liderada pela elaborao de
bens de consumo durveis e de meios de produo, entre os componen
tes principais dessas fraes esto os situados nos entornos das empre
sas transnacionais, das grandes empresas nacionais e tambm das de
propriedade pblica. Assim, surge nesse enfoque o reconhecimento das
possibilidades de desenvolvimento com raiz principal nesse trip, pos
sibilidades que, ao mesmo tempo, supem mudanas contnuas nas di
menses dos seus componentes, assim como no jogo de interesses a ser
compatibilizado. Convm insistir: no enfoque sob considerao, o Esta
do nacional se configura como ator-chave para a viabilizao dessas
mudanas socioeconmicas.
A noo de desenvolvimento endgeno, que sintetiza os pontos
de vista estratgicos de Furtado (captulo 9), tambm tem em seu ncleo
uma idia genrica de mudana social. Entende Furtado que esse tipo de
estratgia pode muito bem comear no mbito sociopoltico: caberia ao
Estado induzir mutaes nesse mbito (inclusive no que concerne s re
199
O ESTRUTURALISMO LATI N O - A M E RICANO
laes entre os grupos e classes que o compem), preparando o terreno

para avanar com continuidade na transformao dos elementos tecnoprodutivos que conformam a chamada cultura material. Mas, alm
disso, Furtado pe nfase em um possvel acionar, no mbito menciona
do, destinado a enriquecer certas idias e valores em particular cer
tos princpios ticos , base essencial do desenvolvimento, identificado
no marco do seu pensamento como desenvolvimento do sistema glo
bal da cultura.
Em suas ltimas obras, J. Medina e R. Prebisch voltam a convergir
em suas propostas de mudana (captulo 10), postulando que elas de
raiz sociopoltica tm de adquirir especificidade e substncia por meio
do aprofundamento dos contedos da democracia. Em trabalhos cuasi
contemporneos, F. H. Cardoso tambm enriquece o tratamento desse
tema. Tal aprofundamento (como em Furtado) passa por acrescentar a
presena e a prevalncia de princpios ticos ao mero reconhecimento
institucional dos direitos civis e polticos, assim como dos chamados Desc
(isto , direitos econmicos, sociais e culturais).
Conforme seu prprio ttulo revela, a segunda parte corresponde aos
elos entre o desenvolvimento e as transformaes sociais. As primeiras
consideraes no se preocuparam com os contedos analticos dos di
ferentes captulos que a compem, para centrar a ateno em certos te
mas que lhes so comuns e que, justamente, giram em torno dessas
transformaes.
Olhando bem, essas consideraes evidenciam que como se ante
cipou na introduo geral nas idias sobre o mais que econmico
surgidas e elaboradas ao longo dos anos 1960 e 1970 encontra-se pre
sente a grande questo da bipolaridade do sistema centro-periferia. E isso
enquanto elas indagam sobre os elementos dos mbitos sociopoltico e
cultural que contribuem para estimular e/ou preservar a bipolaridade ou,
se preferirmos, que acarretam reiteradas dificuldades para se superar a
condio perifrica. Por outro lado, pode-se perceber que as contri
buies que foram objeto dos sucessivos captulos mencionados tm em
sua base (diretamente ou por intermdio de outras nas quais se apiam)
os posicionamentos metodolgicos descritos na introduo geral.
200
O DES E NV O LV I ME N TO E AS T R A N S F O R M A E S SOCIAIS
Notas
1. Ver Katz e Kosacoff (1989) e Suzigan (1986). Observe-se que o investimento es
trangeiro anterior Segunda Guerra Mundial se concentrava em atividades vincu
ladas exportao.
2. Exemplos dessa acelerao so encontrados nos casos da Argentina e do Brasil. No
primeiro, em 1961, a taxa anual de inflao era cinco vezes maior que em 1955.
N o segundo, ela se multiplicou por quatro entre aqueles anos. Nos dois casos,
essas taxas passaram de valores de um dgito nos anos 1950, a dois dgitos em
meados dos 1960. Em 1965, alcanaram 43% na Argentina e 30% no Brasil, me
didas pelo IPC (OxLAD, s/f).
3. Simonsen (1958) avalia em detalhes as preocupaes com o futuro da indstria
latino-americana montada a partir do segundo ps-guerra.
4. Durante as conferncias internacionais de Londres (setembro de 1946), Genebra
(abril de 1947) e Havana (novembro de 1947), foram elaboradas as bases de uma
Organizao Mundial de Comrcio (proposta em 1948), que no chegou a ser
implementada (no foi sequer enviada ao Congresso estadunidense para ratifica
o). A proposta inclua vrias clusulas que favoreciam os pases em desenvolvi
mento, da seu fracasso ter sido interpretado como um sinal negativo para eles
(Ver Curzon, 1965, cap. VII; Gardner, 1956). Embora algumas dessas clusulas
tenham sido incorporadas mais tarde ao GATT, em seu artigo XVIII, o recurso a
elas estava sujeito a tantas restries que eram de fato inoperantes (Curzon, ibid.).
A idia de que o sistema internacional do ps-guerra desconsiderava a situao
particular do mundo em desenvolvimento seria mais tarde reforada pelo chama
do Relatrio Haberler, de 1958, realizado a pedido do GATT. Esse relatrio for
necia evidncias de que o sistema de tarifas tinha um vis negativo em relao s
exportaes dos pases em desenvolvimento (GATT, 1958). A partir desse mo
mento, esses pases ampliaram suas demandas, que passaram a incluir no s a
possibilidade de manter a proteo a suas indstrias nascentes, mas tambm uma
maior abertura do mercado mundial para suas exportaes.
5. J em 1948, a Cepal solicitou ao FMI um estudo sobre a possibilidade de formar um
sistema minilateral de pagamentos, que inclura pases europeus e latino-america
nos. O estudo no considerou a proposta vivel, mas alguns anos depois (maro de
1953) um trabalho conduzido por Robert Triffin ofereceu uma perspectiva mais
otimista sobre o mesmo tema. Em fins de 1958, reuniu-se no Rio de Janeiro o
Grupo de Trabalho dos Bancos Centrais dos pases latino-americanos, que negocia
vam um acordo de livre comrcio. Este grupo sugeriu um sistema de compensaes
automticas dos saldos comerciais entre os pases da regio, similar ao que j existia
nos clubes formados com pases europeus (Clube de Haia e Clube de Paris, dos quais
o Brasil e a Argentina, respectivamente, faziam parte). Ver Urquidi (1960, p. 36-42).
201
6. Os desacordos em torno da integrao latino-americana j eram registrados antes

das negociaes que levariam formao da Associao Latino-Americana de Li
vre Comrcio (Alalc). Latin American countries w ant to m ove in a regional direction
and have more regional relationships o f an economic nature. [...] Our government
has had a firm position against such a m ove. (...) O ur discouraging such a
developm ent w ou ld to create an unfavorable attitu d e because they kn o w the
successful regional developm ent in Europe on an economic basis. Minutes of the
meeting held in the Executive Office Building (21/6/54) (Frus, 1983, p. 323).
7. Para a diplomacia estadunidense, as preferncias seletivas dariam excessivo poder
aos governos para influir nos fluxos de comrcio, coisa que ela queria evitar. A
Cepal procurou reduzir as resistncias proposta de uma zona de livre comrcio
na Amrica Latina, mostrando que ela estaria baseada em princpios competitivos.
Assim, Prebisch manifestara o seguinte, perante importantes diplomatas es
tadunidenses: the idea o f creating a com mon market for individual products in
the field o f capital goods w ou ld be economically productive only if there were
complete freedom o f competition between the industries in the countries participating
in the Plano, Memorandum of Conversation (Oillon-Prebisch), Alvear Palace
Hotel, (16/08/1957) (Frus, 1957).

8. A respeito, afirma-se: The IMF, the US government and the UK have all expressed
definite opposition to the view that a regional payments system for the multilateral
compensation o f bilateral balances is either necessary or desirable to stimulate trade
am ong Latin American countries. In our view, the introduction o f a system in which
there is no automatic settlement o f balances in convertible currencies would tend to
perpetuate bilateralism and the maintenance o f exchange controls, particularly if
there were no provision for the automatic discouragement o f extreme creditor and
debtor positions, Political Correspondence (1934-1963) (PRO, 1961a). Argumenta
se tambm: A common tariff combined with arrangements for automatic credits,

whereby countries with persistent surplus w ill be obliged to grant automatic credits
to other area members rather than use the surplus to im port freely from anywhere in
the world, would represent a step back from the high degree o f convertibility attained
in Latin America, Political Correspondence (1934-1963) (PRO, 1961b).
9. D o mesmo modo, Prebisch entendeu que uma zona de livre comrcio requereria
um sistema de crdito que permitisse absorver o impacto inicial da liberalizao,
pela via de um regime de pagamentos que o tornasse gradualmente conversvel. A
convertibilidade seria alcanada quando o comrcio se tornasse equilibrado, com
a conseqente reduo da necessidade de saldar os balanos em dlares.
10. De fato, a porcentagem do comrcio recompensado por esse mecanismo passou
de aproximadamente 14% em 1966 para 40% em 1970, e a cerca de 80% no
incio dos anos 1980 (BID, 1985, p. 60).
202
0 DE S EN VOLVIMENTO E AS T R A N S F O R M A E S SOCIAIS
11. Entre 1960-1970, o produto cresceu na Amrica Latina a uma taxa aproximada
mente igual do resto do mundo, em torno de 5% anuais. Mas, enquanto no
mundo as exportaes cresceram a uma taxa de aproximadamente 9%, na Amri
ca Latina o fizeram a uma taxa de 5,7% (Cepal, 1996, anexo estatstico).
12. A taxa de crescimento das importaes na Amrica Latina foi de 6,3% a.a., entre
1960 e 1970.
13. Em 1970, 51,4% das exportaes da Amrica Latina eram produtos primrios.
Entre os produtos industriais exportados, somente 2,5% tinham origem em seto
res difusores de progresso tcnico. Inversamente, 84,2% das importaes da re
gio eram produtos industriais e aproximadamente 31,7% provinham de setores
difusores de progresso tcnico. Naturalmente, essas porcentagens eram diferentes
nos grandes pases da regio Argentina, Brasil e Mxico , embora no muito
mais favorveis. De fato, a participao dos setores difusores de progresso tcnico
nas exportaes totais desses trs pases foi, em 1970, de 4,1%, 3,2% e 9,3%,
respectivamente (Cepal, 1996, anexo estatstico).
14. Em alguns casos, essas vantagens tecnolgicas permitiram que empresas de econo
mias perifricas realizassem investimentos diretos, especialmente em outros pases
perifricos. Ver a esse respeito Lall e outros (1984).
15. Em carta a Eisenhower (FGV/CPDOC, 1958).
16. Assim se manifesta Kubitschek a Eisenhower em uma nova carta, enviada em julho
de 1960 (FGV/CPDOC, 1960). Uma posio similar pode ser encontrada na Ar
gentina, da qual so exemplos as declaraes do ministro das Relaes Exteriores,
Carlos Florit (Conferncia de Imprensa do S.E. Sr. Ministro Dr. Carlos Florit,
dezembro de 1958), em que ele solicita a revitalizao da iniciativa de Kubitschek
17. Alm disso, cabe observar que tais contribuies eram objeto da coordenao do
Comit Interamericano que presidia a Aliana, sobre o qual Prebisch exerceu tem
porariamente particular influncia (Pollock, 1987, p. 369).
18. N o perodo 1970-1980, o mundo desenvolvido cresceu a uma taxa de 3,1%, en
quanto a Amrica Latina o fez a uma taxa de 5,4% anual.
19. A taxa correspondente aos ttulos federais desse pas saltou de um valor de 11,4%
em setembro de 1979 para 17,6% em abril de 1980.
20. Entre 1945 e 1972, o crescimento no valor agregado das manufaturas foi de 4,4%
a.a. na Argentina, mas de apenas - 0,8% entre 1972 e 1981. Os valores para o Chile,
outro dos pases que adotaram o modelo de abertura at a morte nos anos 1970
foram de 5,2% e 0,4%. Inversamente, no caso do Brasil, que no modificou substan
cialmente suas polticas de industrializao nos anos 1970, as taxas de crescimento
do valor agregado das manufaturas no foram muito diferentes nos dois perodos:
8,4% (1945-1972) e 6,2% (1972-1981) (Thorp, 1998, apndice estatstico).
203
5. Desenvolvimento e estrutura social
N os anos 1950, tanto na Cepal como em vrios meios acadmicos

preocupados com o desenvolvimento econmico, esta expresso foi
utilizada para designar um processo de industrializao e modernizao
ocorrido nos centros, articulado com um processo simultneo de trans
formao e modernizao social ou, mais simplesmente, de desenvolvi
mento social. Do mesmo modo, ambos os processos foram observados
muitas vezes como constitutivos da mudana social global, de forma
abreviada identificado como o processo de desenvolvimento (ou at
como o desenvolvimento).1
Ao longo dos anos 1960, foi freqente o ponto de vista segundo o
qual alguns desequilbrios inerentes industrializao latino-americana
posterior crise de 1929 tinham levado ao entorpecimento da sua conti
nuidade. Os fatos ento privilegiados, que serviram de base e justificativa
para essa perspectiva, so os seguintes: a forte limitao da capacidade
para importar, o crescente endividamento externo, o aumento persisten
te do subemprego e do desemprego da fora de trabalho, a marginalizao
de vastos grupos sociais de nveis de vida muito baixos, a presena e a
persistncia de processos inflacionrios e como uma espcie de sntese
a acentuada perda de dinamismo das economias da regio.
A suposta tendncia ao estancamento refletida nessa sntese encon
trou explicaes de duas ordens. Embora no livre de algumas refern
cias a fatores sociais, a primeira concerne a elementos de tipo econmico,
os quais so vistos como base essencial daquela tendncia, atuando por
meio do chamado estrangulamento externo (objeto da seo I).
J a segunda dessas ordens tem a ver com certas vises dos aconteci
mentos sociais que foram se formando com o passar do tempo. Sem preju207
zo da introduo ad hoc de referncias a outros pontos de vista, optou-se

por privilegiar duas destas vises, reconhecidamente relevantes e repre
sentativas no contexto do estruturalismo. Uma delas (objeto do subcaptulo
II) pode ser encontrada em documentos da Cepal elaborados durante as
duas primeiras dcadas da sua existncia (1950 e 1960). Mas encontra
sua expresso mais direta e visvel nos trabalhos de Prebisch da segunda
destas dcadas, nos quais fica explcito o propsito de oferecer uma inter
pretao mais que econmica do processo de desenvolvimento perif
rico,2 integrando aspectos que se inscrevem no mbito social.
Consideradas suas fontes, este primeiro enfoque bem pode se deno
minar Cepal-Prebisch. Uma caracterstica central e diferenciadora desse
enfoque consiste em que a considerao dos elementos do mbito social
feita com um forte apoio numa detalhada construo analtica em rela
o ao mbito econmico. Posto em outros termos, e como se ver mais
adiante, este enfoque parte da considerao das condies econmicas
requeridas para a continuidade do desenvolvimento, estabelecendo por
contraste os elementos e/ou caractersticas da estrutura social real que
tendem a obstru-lo.
Embora dependente de obras anteriores de grande significado, o ou
tro enfoque privilegiado (objeto da seo III) tem suas fontes principais
em trabalhos de Jos Medina Echavarra do perodo mencionado e es
pecialmente nos trabalhos elaborados durante os anos I960.3 A espe
cificidade desse enfoque reside em que seu fundamento j no um
referente arraigado principalmente no econmico, mas em um paradigma
inscrito na sociologia do desenvolvimento, elaborado em bases reconhe
cidamente weberianas. Como tambm se poder ver mais adiante, esse
ponto de apoio permite penetrar com maior amplitude e profundidade
na considerao dos obstculos sociais ao desenvolvimento, captados na
experincia latino-americana.
Tendo em conta suas bases analticas, este segundo enfoque se carac
terizou como neoweberiano. Consider-lo separadamente no impli
ca, no entanto, negar sua convergncia de pontos de vista com o primeiro.
claro que isso depende do fato de que as tarefas dos dois principais
autores individuais Medina e Prebisch foram realizadas, durante
208
D ESENVO L VI M EN T O E ESTRUTURA SOCIAL
um longo perodo, no seio de uma mesma instituio. Mas tal conver

gncia tem outra origem destacvel: o intuito consciente de Medina de
articular uma percepo sui generis da economia, j estabelecida em ba
ses slidas, com um modo de ver o social tambm elaborado com preci
so e solidez.
Em captulos posteriores ser possvel ver que essa convergncia se
alinha com outra mais ampla, isto , com um movimento geral de idias,
presente na dcada de 1960 e renovado na dcada seguinte, que possui
vrios pontos de contato e, ao mesmo tempo, matizes diferenciados.4
I. O ESTRANG ULAM ENTO EXTERNO
A expresso alude a uma tendncia de longo prazo, que, por sua vez, se
configura como base explicativa da tendncia paralela ao estancamento
das economias perifricas.
N o essencial, o estrangulamento consiste em uma sucesso de dese
quilbrios do balano de pagamentos de tal magnitude que a escassez de
divisas primeiro dificulta e a seguir bloqueia a continuidade da substitui
o das importaes (Prebisch, 1963a, p. 82).
Considera-se que este fenmeno no deriva de fatores circunstan
ciais, embora estes possam agrav-lo. Sua raiz se encontra, por um lado,
nas condies estruturais em que nasce e se desenrola o processo sub
stitutivo e, por outro, na deteriorao dos termos de troca, por sua vez
associvel s condies estruturais em que o comrcio internacional se
realiza (Prebisch, 1963a, p. 82).
1. Reconsiderao do desequilbrio externo
Para expor com clareza tais condies, convm comear resumindo um
referente considerado na primeira parte. Como se viu ento, para se ob
ter um ritmo alto de crescimento e ao mesmo tempo preservar o equil
brio externo, devem ser cumpridos os seguintes requisitos: as taxas de
aumento dos diferentes itens da produo perifrica e as taxas de varia
209
o dos diferentes itens de suas importaes tm de se combinar de tal

forma que assegurem a compatibilidade entre as mudanas na estrutura
produtiva e as mudanas na composio das importaes com o passar
do tempo. Conforme se argumenta nos primeiros documentos da Cepal,
para se aproximar de tal padro estilizado de equilbrio, necessrio que
a estrutura produtiva se transforme de maneira mais ou menos simult
nea nos itens de bens de consumo, intermedirios e de capital.5 Ou seja,
a substituio deve ocorrer em vrios elos da cadeia produtiva ao mes
mo tempo, a fim de que a integrao vertical e a complementaridade intersetorial dos diferentes ramos impeam a acumulao aluvial de um
conjunto de demandas de meios de produo importados. Paralelamen
te, postula-se que as mudanas nas importaes tm de se produzir de
maneira mais ou menos simultnea em seus diferentes componentes
bens de consumo, intermedirios e de capital e no se iniciar com uma
drstica reduo percentual das de bens de consumo.
Os argumentos relativos tendncia ao desequilbrio externo podem
ser esclarecidos novamente por contraste com este simples padro de re
ferncia. A industrializao substitutiva efetiva-se com alternncia de
perodos de ganho ou de dficit no comrcio exterior e outros em que
estes so compensados. As razes deste comportamento se configuram,
em ltima instncia, como de natureza estrutural: dependem das condi
es de atraso estrutural em que o processo substitutivo comea e se
desenrola. Em seu incio, a estrutura produtiva perifrica especializa
da e heterognea. Os nveis de produtividade e renda mdias so bai
xos, assim como so reduzidas as dimenses do mercado e da demanda.
A industrializao transcorre em condies dinmicas de atraso quanto
a nveis de produtividade e renda mdia. O progresso tcnico, mais ace
lerado nos centros, continua sendo inadequado para a dotao de re
cursos e para as dimenses do mercado e da demanda que caracterizam
a periferia. Tais circunstncias obrigam a expandir a produo nos ra
mos e setores de atividade de tcnicas mais simples, no apenas nas fa
ses iniciais mas em todas as etapas do processo de industrializao.
A industrializao substitutiva se realiza, pois, mediante um tipo de
transformao da estrutura produtiva em que se procede do simples para
210
DESENV OL V IM E NT O E ESTRUTURA SOCIAL
o complexo; portanto, nessa estrutura o grau de integrao vertical e de

complementaridade intersetorial continua sendo incipiente se comparado
com o dos centros. Por natureza, esse tipo de transformao cria fortes
necessidades de importao, que tendem a exceder a capacidade para
importar. As mudanas que ao mesmo tempo vo ocorrendo na compo
sio das importaes compensam essa tendncia em outros perodos
de ganho, permitindo assim a continuidade do processo substitutivo.
Cabe expor a questo anterior em termos mais precisos. possvel
que o processo de industrializao substitutiva possa continuar indefini
damente nas condies de atraso estrutural em que se realiza? Em outras
palavras, dado o tipo de transformao da estrutura produtiva mencio
nado, podem as mudanas na composio das importaes seguir com
pensando indefinidamente a tendncia ao desequilbrio externo? Como
se ver a seguir, a resposta negativa.
2. Anlise do estrangulamento externo
Conforme se argumenta, a longo prazo, o desequilbrio externo d lugar
ao estrangulamento externo, o qual detm o processo de industrializa
o substitutiva; ou, mais propriamente, deixa o crescimento perifrico
sujeito ao ritmo lento de aumento da capacidade para importar. O es
trangulamento externo vincula-se a duas ordens de fenmenos: o esgo
tamento da margem compressvel das importaes e as dificuldades
crescentes da substituio.
Como simplificao preliminar, admita-se que as exportaes per
maneam invariveis e que a estrutura das importaes no inclua bens
dispensveis. Suponha-se, alm disso, que o processo de industrializao
tenha avanado at um ponto em que o montante das importaes
por hiptese igual ao das exportaes seja o mnimo requerido pelo
consumo de bens cuja produo interna impossvel, pela produo
corrente e para a reposio de equipamentos nos setores j instalados.
Tem-se assim uma primeira imagem do esgotamento da margem com
pressvel das importaes. De fato, para que esse processo avance em
extenso, isto , mediante a diversificao horizontal da estrutura pro211
dutiva previamente instalada, ser preciso ao menos aumentar a impor

tao de alguns bens insumos ou equipamentos cuja elaborao
muito complexa e incompatvel com o grau de integrao vertical e de
complementaridade intersetorial alcanado por essa estrutura. Tal aumen
to das importaes no advm, entretanto, com a limitao imposta pe
las exportaes capacidade para importar. Se a acumulao de capital
continua no mesmo ritmo global e a alocao setorial similar de pe
rodos precedentes, o aumento das importaes dar lugar a sucessi
vos desequilbrios e a um incremento gradual da dvida externa que
acabar por comprometer a continuidade do processo substitutivo.
Como acaba de ser apontado, a restrio externa impede que a es
trutura produtiva continue se ampliando em sentido horizontal. Cabe
ria, em princpio, a possibilidade de transform-la em sentido vertical,
isto , mediante a substituio de alguns bens de elaborao mais com
plexa, que imprimem rigidez gama de importaes; no entanto, pos
tula-se que esse tipo de transformao enfrenta dificuldades crescentes
tendo em vista as limitaes prprias da industrializao perifrica.
Essas limitaes so de dois tipos: tecnolgicas e de mercado. As pri
meiras se relacionam aos fatores de produo e eficcia da sua utiliza
o. Certos recursos naturais podem no existir ou ser insuficientes. Os
recursos humanos podem carecer da capacitao necessria para operar
processos produtivos de tecnologia complexa ou para se encarregar da
gesto das novas atividades industriais. Alm disso, o nvel incipiente de
complementaridade intersetorial e de integrao vertical do aparelho pro
dutivo e, em especial, a limitao e as distores de uma infra-estrutura
fsica gerada durante o desenvolvimento para fora tendem a impedir que
se obtenham economias externas e, portanto, a reduzir a eficincia com
que so operados os bens de capital. Assim, com intensidade diferente nos
diversos pases, a substituio tende a ser mais difcil e menos rentvel
medida que se avana para a elaborao de bens intermedirios e de capi
tal, cuja produo exige o uso de tecnologias cada vez mais complexas.
As dificuldades impostas pela dimenso do mercado se associam aos
baixos nveis de produtividade e renda mdia existentes na periferia e
tambm s caractersticas da estrutura produtiva mencionadas no par
212
D ES E NVOLVIMENTO E ESTRUTURA SOCIAL
grafo anterior. medida que se torna necessrio substituir bens inter

medirios ou de capital em cuja produo se utiliza tecnologia comple
xa e de grande escala, aumentam as margens de capacidade ociosa e,
com elas, as condies de rentabilidade se tornam menos favorveis.6
O processo de industrializao, em diferentes graus segundo o pas,
tende pois a ser entorpecido por crescentes dificuldades na substituio
de importaes do tipo das que acabam de ser comentadas.
Na argumentao anterior se admitiu, para simplificar, que as expor
taes so de um montante determinado, o que impe um limite ao nvel
absoluto de produto social. Esta argumentao pode ser estendida ao caso
mais realista em que se supe um aumento das exportaes lento, mas
contnuo, caso em que a evoluo do setor exportador impe um limite
taxa de crescimento do produto (e no ao seu nvel absoluto).
A descrio do processo substitutivo em tudo similar precedente, salvo
que o conceito de esgotamento da margem compressvel das importaes
substitudo pelo conceito de rigidez na composio das importaes.
Este processo comea com a elaborao de bens simples; somente de
maneira gradual se empreende a produo interna de bens que exigem o
uso de tcnicas mais e mais complexas. Enquanto isso, muda a composi
o das importaes: diminuem as dos bens substitudos e de outros bens
dispensveis, e so incrementadas as importaes de produtos de tecno
logia mais complexa, que se tornam necessrios devido ao prprio pro
cesso substitutivo. So estas transformaes e mudanas concomitantes
que rebatem ou atenuam a tendncia ao desequilbrio externo e permi
tem um crescimento elevado e sustentado da renda durante um perodo
mais ou menos longo.
Chega-se ento a uma etapa da industrializao em que a estrutura
produtiva adquire um certo grau de integrao e complementaridade; e
em que as importaes so compostas predominantemente por bens
simples insubstituveis e por bens de elaborao mais complexa cuja subs
tituio no ocorreu ou insuficiente. A continuao do processo subs
titutivo mediante a extenso do tipo de estrutura produtiva j conformado
exigir, neste ponto, altas taxas de aumento das importaes de um sem213
nmero de bens, as quais j no podem ser compensadas incidindo so

bre outros componentes das prprias importaes. Desse modo, a rigi
dez da composio das importaes tende a impedir que a industrializao
e o crescimento do produto prossigam nos ritmos anteriores e a sujeitlos, grosso modo, evoluo das exportaes.
Uma vez mais, este argumento complementado com o argumento
das dificuldades crescentes da substituio. Para manter um ritmo elevado
de crescimento do produto social, preciso continuar transformando a
estrutura produtiva em sentido vertical, mediante a substituio de bens
de elaborao muito complexa que imprimem rigidez estrutura das pr
prias importaes. Isso se torna cada vez mais difcil em razo da inefi
cincia no uso dos recursos produtivos, que se soma assimilao de
tcnicas alheias, assim como s limitaes impostas pelo tamanho do
mercado industrializao perifrica.
Como se pode observar, essa anlise do estrangulamento externo
de ndole estrutural, pelas mesmas razes que explicam esse carter na
anlise do desequilbrio externo, do qual, na verdade, constitui uma ex
tenso ou complexificao. Igual carter possui o exame da tendncia
deteriorao dos termos de troca, que pode ser apreciada sob a tica do
estrangulamento e considerada como sua segunda grande fonte. Em li
nhas gerais, pode-se dizer que nos pases exportadores de manufaturas,
devido principalmente escassez relativa de mo-de-obra, os aumentos
da produtividade tendem a se traduzir em aumentos de ganhos. Em
contrapartida, nos pases exportadores de produtos primrios, devido
basicamente abundncia de mo-de-obra, os aumentos da produtivi
dade tendem a se refletir na reduo dos preos relativos.7 A sua dete
riorao, desfavorvel para a periferia, aparece pois relacionada a uma
estrutura do comrcio mundial que se baseia na troca de produtos pri
mrios por manufaturas.
Em sntese, segundo o enfoque cepalino de incio dos anos 1960, o
estrangulamento externo deriva de maneira necessria da disparidade di
nmica entre o crescimento das importaes exigido pela industrializa
o e o crescimento das exportaes, dependentes ambos de condies
estruturais internas; disparidade cujas conseqncias so agravadas pela
214
D E S E N V OL V IM E NT O E ESTRUTURA SOCIAL
deteriorao dos termos de troca, que alm disso se liga estrutura do

comrcio mundial.
O estrangulamento externo est na base da interpretao de um fato
destacado anteriormente: a tendncia ao estancamento. Mas tambm
fundamento direto da explicao de outros dois fenmenos: o en
dividamento crescente e a existncia de processos inflacionrios aber
tos. De fato, se com o esgotamento do processo substitutivo sobrevm
uma contrao do volume das exportaes ou de seu valor, a manuten
o do nvel de atividade econmica, dada a rigidez a que se chega em
matria de importaes, leva a se recorrer ao dficit e ao endividamento
(Prebisch, 1963a, p. 85). Se a capacidade para importar no se expande
ou volta a se reduzir, o peso dos servios da dvida sobre a escassa dispo
nibilidade de divisas leva necessidade de se contrair novos emprsti
mos externos, em uma espiral de endividamento. A medida que esta
se desenvolve, a escassez de divisas se agrava cada vez mais. Em conse
qncia, as inevitveis restries importao no s obstruem o pro
cesso substitutivo, como tambm entorpecem a operao do aparelho
produtivo j instalado; e a alta peridica da taxa de cmbio leva a con
tnuos aumentos do nvel geral de preos.8
II. O EN FOQUE CEPAL-PREBISCH
Uma das contribuies analticas consideradas na primeira parte que

na verdade constitui um desenvolvimento do conceito de heterogeneidade
estrutural tem como eixo fundamental os problemas ocupacionais.
Como se pde ver, essa contribuio estabelece as leis de propor
cionalidade que devem ser cumpridas na transformao da estrutura pro
dutiva perifrica a fim de se obter, com o tempo, o emprego de toda a
fora de trabalho em condies de produtividade normal (isto , aos nveis
permitidos pelas tcnicas disponveis). Das subsees que seguem, as duas
primeiras se destinam a aprofundar este referente-chave. A terceira
corresponde chamada insuficincia dinmica. Utilizando o referen
te recm-mencionado como base de contraste, nessa subseo se exami215
na o tema do subemprego estrutural de um ngulo essencialmente eco

nmico, mostrando que este fenmeno guarda relao com as tecno
logias utilizadas e sobretudo com o ritmo de expanso insuficiente
alcanado nas atividades modernas, vis vis os requisitos de absoro
dos aumentos da fora de trabalho e, do mesmo modo, de reabsoro
da fora de trabalho ocupada em um vasto setor atrasado, com nveis de
produtividade muito exguos.
A quarta subseo introduz os fatores verdadeiramente decisivos na
explicao da insuficincia dinmica e da persistncia dos problemas
ocupacionais que ela implica. Mas ao faz-lo, ele conecta esses fatores, e
a mudana na estrutura social em que eles esto imersos, aos limites que
pouco a pouco a acumulao de capital enfrenta e tendncia ao estancamento que a acompanha. Assim, essa ltima a subseo que
concerne de forma direta ao intuito de Prebisch, de oferecer um enfoque
mais que econmico do desenvolvimento, imbricando em sua expli
cao elementos que se inscrevem no mbito social.
1. A dinmica dos centros: um breve referente
Convm comear esclarecendo algumas relaes essenciais, com freqn
cia consideradas esteio de uma economia capitalista modelo, identificvel
com os grandes centros industriais, ou com os centros ou o centro,
designaes alternativas empregadas por Prebisch. As relaes privilegia
das se do entre o progresso tcnico (incrementos dos conhecimentos
utilizveis para produzir); a inovao (incorporao de progresso tcni
co, seja em processos produtivos, seja em novos bens); a acumulao de
capital (concreo de sucessivas inovaes); o crescimento do ganho (sus
tentado pela acumulao); e os aumentos da renda por pessoa ocupada
e per capita (mdias cujas altas se ligam ao crescimento da renda global).
As consideraes anteriores registram alguns traos bsicos de um
referente analtico de raiz keynesiana, que ganha em clareza se somadas
s que seguem: i) o progresso tcnico e a inovao contnuos geram vo
lumes de lucros que aumentam de forma persistente; ii) destes ltimos
resultam incrementos tambm persistentes do investimento real, que sus216
DESENVO L VI M EN T O E ESTRUTURA SOCIAL
tentam nveis positivos das taxas de acumulao e crescimento do gan

ho; iii) a acumulao gera aumentos sustentados da produtividade do
trabalho, que se traduzem em incrementos concomitantes dos ganhos
unitrios (por pessoa e por trabalhador), cujas somas conformam a ren
da global crescente.
Das trs consideraes contidas no pargrafo precedente, as duas pri
meiras (i e ii) refletem a admisso de que na economia considerada
hipoteticamente se produz uma certa taxa natural de crescimento,
ao mesmo tempo permitida e induzida pelo progresso tcnico e sua con
tinuidade. A terceira (iii) reflete o pressuposto implcito de que h uma
taxa garantida de crescimento, entendida como aquela em que os ga
nhos unitrios e seus aumentos so fonte das poupanas requeridas para
realizar o investimento (envolvida na venda dos bens de capital e nas va
riaes desejadas de estoque); e de que esses mesmos ganhos crescentes
permitem a plena realizao (venda) da produo de bens de consumo,
assim como dos bens intermedirios incorporados tanto a estes bens quan
to aos bens de capital.
Infere-se da que a taxa garantida constitui uma taxa de equilbrio,
pois compatvel com a igualdade poupana-investimento e com a ven
da integral da produo corrente. Enquanto a taxa efetiva de cresci
mento a que se d a cada ano coincidir com essa taxa de equilbrio,
a expanso econmica ter continuidade, produzindo-se ano aps ano
taxa natural, que aproveita o progresso tcnico e permite sua contnua
incorporao.9
Vendo-as em conjunto, percebe-se que as consideraes anteriores
acentuam o carter sumrio do quadro analtico apresentado. Portanto,
necessrio esclarecer algumas das suas implicaes setoriais, requeridas
na argumentao posterior.
Conforme se destaca, o progresso tcnico suscita aumentos da pro
dutividade do trabalho em todas e cada uma das atividades que com
pem o aparelho produtivo, e nas novas atividades que vo incorporando.
Alm disso, postula-se que tais aumentos embora de diferentes mag
nitudes permitem incrementar os salrios nas diferentes atividades,
embora seus incrementos sejam inferiores aos aumentos das produtivi217
dades correspondentes. Estes pressupostos adicionais possuem uma du

pla implicao: por um lado, os incrementos de salrios no inibem os
reiterados aumentos dos volumes de lucros, nem tampouco da acumula
o de capital que neles se sustenta; por outro, esses incrementos, que
vo se dando em cada atividade e, portanto, nos nveis salariais mdios,
configuram-se como chave para a dinmica da economia, pois possibili
tam a realizao da produo, em particular a de bens de consumo.
Admitiu-se que sempre haver uma diferena positiva entre os au
mentos da produtividade do trabalho e dos salrios. Isso no impede re
conhecer que os nveis que estes ltimos vo alcanando podero ser
maiores ou menores, dependendo dos resultados dos conflitos travados
para a sua determinao. Em conexo com o anterior, tambm se pode
reconhecer que tais conflitos abrem diferentes alternativas de distribui
o funcional do ganho, das quais, por sua vez, derivam diferentes pa
dres de distribuio pessoal.
Assim, o contexto analtico descrito no obriga a considerar a exis
tncia de um nico padro de crescimento equilibrado, mas compatvel
com a admisso da existncia de diferentes padres possveis, vincula
dos a diferentes pautas distributivas. A estas correspondero diferentes
propenses a poupar e, portanto, taxas de acumulao e crescimento di
ferenciadas entre si. Mas, alm disso, variaro tambm a estrutura e a
evoluo da demanda por bens e servios.
E, em conexo com isso, ocorrero diferenas nas dinmicas produ
tivas em relao s suas composies setoriais e subsetoriais.
2. A suficincia dinmica na periferia
A noo de suficincia dinmica corresponde a um contexto relativo
periferia, em mais de um aspecto semelhante ao que acaba de ser descri
to. Neste ltimo, a dinmica dos centros se fundamenta no pressuposto
bsico da continuidade do progresso tcnico, que ex hiptesis se produz
e incorpora em todas as atividades produtivas, embora em ritmos dife
rentes. No que concerne periferia, sua especializao primrio-exportadora inicial faz com que a indstria comece a se expandir com um
218
DE SE N VO L VI M EN T O E ESTRUTURA SOCIAL
desenvolvimento prvio muito escasso. De tal modo que, ao empreen

der essa expanso, a periferia se v diante de uma ampla fronteira
tecnolgica, alcanada previamente nos grandes centros, nos quais, quan
to ao mais, essa fronteira segue se movendo.
Entende-se que o aproveitamento dessa fronteira trar consigo uma
dinmica da economia perifrica similar descrita para o centro: as
tecnologias disponveis suscitaro sucessivas inovaes, dando lugar a
aumentos dos volumes de lucros e dos montantes do investimento, e re
fletindo-se em taxas positivas de acumulao e crescimento da renda
global, as quais estaro acompanhadas por aumentos sustentados da pro
dutividade do trabalho e dos ganhos mdios.10
A principal diferena entre os paradigmas de acumulao e crescimen
to equilibrado correspondentes a centros e periferia reside no modo como
o tema ocupacional integrado. Quanto aos primeiros, admite-se que em
um ano-base arbitrrio a mo-de-obra se encontra plenamente emprega
da, isto , ocupada em nveis de produtividade normal (os que podem
ser alcanados com as tcnicas disponveis), e que nos anos ulteriores se
mantm o pleno emprego, ao mesmo tempo que a produtividade aumen
ta em todas as atividades componentes da estrutura econmica.
Os mesmos pressupostos so aplicveis periferia no que diz respei
to ao emprego na indstria e demais atividades modernas (de pro
dutividade normal). A diferena que, nessa economia, o emprego
coexistir, no ano-base, com volumes considerveis de subemprego, ou
seja, de mo-de-obra ocupada em nveis de produtividade extremamen
te reduzidos (mo-de-obra redundante, na terminologia de Prebisch).
Dado esse ponto de partida, a questo a indagar corresponde evo
luo posterior da estrutura ocupacional, de sua composio em termos
de emprego e subemprego. Para facilitar a resposta, estabelecem-se dois
pressupostos adicionais: de acordo com o primeiro, a PEA aumenta
mesma taxa em todos os setores, ramos e atividades que compem a
economia perifrica;11 o segundo estabelece que a ocupao no setor
moderno o emprego aumenta num ritmo superior ao da PEA glo
bal (e, portanto, ao de sua prpria PEA).
219
As implicaes desse par de suposies foram examinadas anterior

mente, na primeira parte. Como se pde ver, delas deriva que a porcen
tagem do emprego na ocupao global aumentar ano aps ano e que a
porcentagem correspondente ao subemprego decrescer complemen
tariamente; posto em outros termos, o grau de heterogeneidade estrutural
diminuir. Tambm se viu que, com o tempo, se chegar necessariamen
te a um ponto de reverso, ou seja, a um ano ou perodo em que o
subemprego se reduzir em termos absolutos (e no s relativos), e que
a partir de ento continuar se reduzindo at se extinguir ou at alcan
ar magnitudes muito pouco significativas.
Observadas em conjunto, as consideraes precedentes do uma ima
gem por certo breve e simplificada do que pode ser entendido como
suficincia dinmica: ritmos de acumulao e crescimento equilibra
dos (no que concerne igualdade poupana-investimento e venda ple
na dos bens produzidos em cada perodo), que vo sendo acompanhados
por uma paulatina homogeneizao da estrutura ocupacional, que cul
mina com a (quase) supresso do subemprego estrutural.
Tal como acontece no referencial relativo aos centros, este outro, que
concerne periferia, tampouco deve ser visto como um padro nico de
expanso produtiva e homogeneizao ocupacional. A suficincia di
nmica pode ter incio (em determinado perodo-base arbitrrio) a par
tir de graus de heterogeneidade mais altos ou mais baixos, pode se dar
com distintos nveis de diferena entre as taxas de aumento do emprego
(da ocupao no setor moderno) e da PEA, e pode, assim, proceder
com ritmos de acumulao maiores ou menores. Conforme se concebe,
as diversas combinaes entre estes elementos daro lugar a alternativas
diferentes de suficincia dinmica, que tm em comum a tendncia
homogeneizao, mas que diferem quanto celeridade com que a he
terogeneidade estrutural se reduz e aos prazos em que comea e culmina
a diminuio dos volumes absolutos de subemprego. Por outro lado, o
terceiro dos elementos mencionados, relativo aos ritmos de acumulao
de capital, comporta diversas possibilidades quanto composio setorial
e subsetorial do aparelho produtivo e suas mudanas, os quais se rela
220
DESENV O LV I ME N TO E ESTRUTURA SOCIAL
cionam com a evoluo da demanda de bens e servios, por sua vez condi
cionada pelos padres de distribuio da renda.
3. A "insuficincia dinmica
Esta expresso se refere primordialmente persistncia do subemprego
estrutural nas economias perifricas. Mas tambm alude ao processo de
acumulao de capital de tais economias e aos fatores que operam por
intermdio desse processo, inibindo a capacidade de absoro gradual
do subemprego em emprego produtivo.
Com base no referencial j considerado, pode-se ver, nesta subseo,
que esses fatores se relacionam, por um lado, com variveis demogrficas
e, por outro, com o prprio ritmo da acumulao e com as tcnicas que
nesta so utilizadas. A subseo seguinte completa a anlise da insufi
cincia dinmica abordando o jogo de variveis de tipo social, indutoras
de uma suposta tendncia ao estancamento.
a. As variveis demogrficas
Admita-se que em uma economia perifrica hipottica sejam cumpridos
os seguintes pressupostos: em um perodo-base arbitrrio, a ocupao
se distribui entre um setor moderno (portador de emprego) e outro atra
sado (portador de subemprego); no primeiro, as taxas de crescimento
da PEA e do emprego so coincidentes (isto , os aumentos da PEA ori
ginados nesse setor so exata e continuamente absorvidos por ele); a taxa
de crescimento da PEA originada no setor atrasado mais alta que a pre
valecente no setor moderno; no h limites para a expanso do subem
prego que o setor atrasado vai abrigando (o que significa que no se
produz desemprego aberto, excludo da anlise).
Esses pressupostos enquadram um caso prototpico, diferente daquele
imbricado no referencial descrito anteriormente. Estes pressupostos in
dicam que o subemprego aumentar de maneira contnua, tanto em ter
mos absolutos como relativos, e que ao emprego corresponder uma
porcentagem decrescente da ocupao total.
221
O caso precedente permite definir com preciso a insuficincia di

nmica, que em sentido estrito tem de ser entendido como um aumen
to absoluto e relativo do subemprego, cuja contrapartida a incapacidade
de uma economia perifrica hipottica de reabsorv-lo no emprego a qual
quer prazo.
Este caso sugere que a insuficincia dinmica, definida em sentido
estrito, depender das porcentagens iniciais do subemprego e do empre
go (do grau de heterogeneidade no perodo-base); da taxa de aumento
da PEA contida no subemprego; da taxa de aumento da PEA associada
ao emprego; da taxa de aumento deste ltimo.
Mas a insuficincia dinmica tambm pode ser definida em sentido
lato, de modo a abranger casos similares aos do referente, mas nos quais
embora o subemprego v se reduzindo em termos relativos seu vo
lume absoluto aumenta durante perodos muito prolongados. Em ou
tras palavras, as condies a que faz referncia o pargrafo anterior podem
ser tais que impliquem uma longa demora para o advento do ponto de
reverso, o que, por sua vez, leva a uma deteriorao das condies de
vida, assim como ao virtual agravamento dos conflitos sociais.
b. A acumulao de capital
Entre as condies mencionadas, faz-se referncia taxa de aumento do
emprego no setor moderno. Mas h que se ter presente que o nvel que
ela alcanar e mantiver depender crucialmente do ritmo e da conti
nuidade da acumulao de capital. Esta ltima se configura, portanto,
como um elemento-chave da explicao da insuficincia dinmica, seja
ela entendida em sentido lato ou estrito.
Nos documentos da Cepal e de Prebisch, e particularmente nos ela
borados nos anos 1960, se argumenta que a exigidade dos esforos de
acumulao constitui um determinante fundamental da insuficincia di
nmica ou, de forma mais geral, da gravidade e persistncia dos pro
blemas ocupacionais.
Sustenta-se tambm que a acumulao insuficiente est associada
a variveis de comportamento: elevada propenso a consumir dos estra
222
D E S E N VO L VI M EN T O E ESTRUTURA SOCIAL
tos de ganhos altos e mdios, em parte condicionada pelas oportunidades

de renovao dos padres de consumo que o progresso tcnico dos cen
tros fornece. Alm disso, concebe-se que tais pautas de comportamento
esto ligadas estrutura social e aos modos como se vai processando sua
transformao, quando o processo de expanso industrial chega perife
ria. Como j se indicou, estes temas so objeto da prxima subseo.
c. A inadequao da tecnologia
Desde os anos 1950, os documentos cepalinos distinguem dois aspectos
da inadequao da tecnologia: um relativo quantidade de capital por
homem ocupado (densidade de capital) e o segundo concernente
indivisibilidade das escalas em que as tcnicas so vertidas e s suas di
menses excessivas em relao ao tamanho dos mercados perifricos.
i) Como j apontado, na evoluo tecnolgica dos centros, o aumento
da densidade de capital foi a causa para as sucessivas altas salariais,
induzidas pela escassez de mo-de-obra, provocarem a reduo de seu
uso por unidade de produto e o incremento paralelo e compensatrio
do uso de bens de capital.
Essas tcnicas de densidade de capital mais elevada geradas pelos cen
tros substituem outras preexistentes, determinando sua obsolescncia.
Mas a maior eficincia faz que elas sejam adotadas na periferia, em cir
cunstncias em que tais tcnicas combinam capital e trabalho em pro
poro muito diferente da que prevalece na mesma, onde a escassez de
capital disponvel coexiste com a superabundncia de trabalho.
Da deriva que os investimentos realizados na periferia geram pou
cos postos de trabalho em comparao com o aumento de sua oferta e,
sobretudo, com a ampla disponibilidade de mo-de-obra contida no su
bemprego estrutural. Em outros termos, argumenta-se que a elevada den
sidade de capital das tcnicas produzidas pelos centros que a periferia se
v compelida a adotar conspira contra a sua absoro de mo-de-obra,
atuando no sentido de perpetuar seu carter redundante, expresso na
massividade do subemprego.
223
Esse um argumento de carter esttico, urna vez que se refere quan

tidade de mo-de-obra que se consegue ocupar com um volume deter
minado de investimento de capital. Assim exposto, este argumento h
que ser julgado errneo, posto que desconsidera os efeitos dinmicos do
uso de tcnicas de densidade de capital elevada (ou at da alta desta).
certo que, na maior densidade, um determinado volume de investimen
to gera menos emprego. Entretanto, a densidade elevada (ou sua alta)
suporta nveis de produtividade do trabalho tambm elevados (ou o au
mento desses nveis). Por sua vez, a alta produtividade (ou seu aumento)
constitui uma base essencial para a consecuo de ritmos de acumulao
de capital capazes de sustentar taxas de incremento do emprego mais
favorveis do que as que derivariam de dotaes de capital por homem
mais reduzidas.
Posto em outros termos (e desconsiderando, no momento, os pro
blemas de escala), a adoo de tcnicas de elevada densidade de capital
originadas nos centros, ou sua alta posterior, so benficas pela dupla
perspectiva da dinmica da acumulao e do emprego, como resultado
de seu efeito positivo sobre a produtividade do trabalho.
As consideraes que antecedem, de carter geral, tm de ser com
plementadas por outras que se referem composio setorial da pro
duo. Essa composio pode se dar mediante a expanso de certas
atividades em que a densidade de capital e a produtividade do trabalho
sejam as mais altas, comparando-as com as de outras, tambm moder
nas, mas nas quais ambas sejam um pouco mais reduzidas. E preciso en
tender que uma expanso privilegiada das primeiras no redundar
necessariamente no maior aumento factvel da produtividade mdia do
trabalho. Na verdade, pode acontecer que da expanso das segundas
ocorra, ano a ano, a absoro de volumes de mo-de-obra de dimenses
tais que o impacto dessa absoro sobre a produtividade mdia seja mais
favorvel que a absoro nas primeiras. Em outras palavras, cada uma
das unidades de mo-de-obra redundante absorvida nas atividades de
produtividade mais alta induz um aumento da produtividade mdia do
trabalho, tambm mais alto; mas a maior quantidade de unidades absor
vidas com tcnicas de produtividade um pouco mais baixa pode com
224
DESENVO LV I ME N TO E ESTRUTURA SOCIAL
pensar, com acrscimo, essa vantagem, gerando um incremento tambm

maior da produtividade mdia.12
Deve-se ter presente o pressuposto de que as tcnicas so rgidas por
que combinam os recursos considerados capital e trabalho em pro
pores fixas. Isso significa que os mecanismos de mercado sero
incapazes de induzir, em cada uma das atividades produtivas, formas de
combinar os recursos estimulados pela sua abundncia relativa. Dado este
pressuposto, tampouco possvel pensar que a dotao de fatores pecu
liar da periferia induza, via mercado, uma estrutura de produo na qual
as atividades de menor densidade de capital sejam privilegiadas. Na ver
dade, h que se entender que os mercados, sim, so capazes de ajustar
essa estrutura s mudanas que vo ocorrendo na composio da de
manda, por sua vez relacionados com os padres distributivos subjacentes
nessas mudanas.
Em sntese: 1) no aceitvel que a elevada densidade de capital pre
judique a absoro de mo-de-obra no emprego; 2) ao contrrio, podese demonstrar que a densidade elevada e sua alta favorecem essa absoro;
3) isso depende de que, com a densidade, aumente a produtividade do
trabalho, beneficiando as dinmicas da acumulao e do emprego; 4) de
uma perspectiva setorial, tambm possvel demonstrar que das tcni
cas de densidade mxima no deriva necessariamente a maximizao de
tais dinmicas: pode acontecer de tcnicas de densidade no to alta
darem lugar a incorporaes considerveis de mo-de-obra (adicional ou
redundante) nas atividades modernas, decisivas para a obteno de in
crementos mais altos da produtividade mdia; 5) os padres setoriais de
produo e emprego no so dissociveis das configuraes correspon
dentes distribuio da renda e estrutura da demanda; 6) disso se in
fere que no que se atm densidade de capital e sua evoluo se
abrem na periferia diversas alternativas, todas com impactos favorveis
(embora diferenciados) na produtividade do trabalho e, por essa via, nas
dinmicas recm-mencionadas.
ii) Do que foi mencionado, infere-se que a chamada inadequao da
densidade de capital no constitui um obstculo ao desenvolvimento
225
perifrico, como se afirma na bibliografa cepalina. O mesmo no acon

tece com a inadequao da escala, qual se faz referncia a seguir.
Como claro, as escalas mnimas disponveis em distintas ativida
des, excessivas em relao dimenso dos mercados perifricos corres
pondentes, implicam que essas atividades tero de operar com capacidade
ociosa. Portanto, qualquer que seja o esforo de acumulao empreen
dido na periferia (isto , a taxa de economia que nela se alcance), em
maior ou menor medida esse esforo ser desperdiado em prejuzo do
ritmo da prpria acumulao de capital.
Do mesmo modo, o desperdcio desse recurso acarreta custos por
unidade de mo-de-obra maiores do que os potenciais custos cujos n
veis incidem negativamente sobre a produtividade mdia do trabalho, a
qual, por sua vez, se configura como elemento-chave do prprio esforo
de acumulao.
Cabe observar tambm que a peculiar superabundncia de mo-deobra da periferia limita as altas salariais, gerando tendncias concen
trao de renda, e por ambas as vias condiciona a ampliao de vrios de
seus mercados, com a conseqente emergncia de problemas de escala.
4. Os fatores sociais
Nas subsees anteriores foi apresentada uma argumentao de base es
sencialmente econmica. Em particular, na ltima, correspondente ao
carter insuficiente da acumulao de capital em comparao com a
que requerida para resolver os problemas ocupacionais prprios da pe
riferia. A anlise dessa insuficincia dinmica inclui a considerao de
variveis demogrficas e incorpora tambm a rigidez das escalas de pro
duo disponveis e sua virtual incidncia negativa.
Entretanto, esta argumentao sobre a exigidade dos esforos de
acumulao e sobre a elevada propenso ao consumo que acompanham
o desenvolvimento perifrico tem seu centro e eixo nos padres de mu
dana da estrutura social que vo ocorrendo em suas diferentes fases,
inclusive na fase liderada pela expanso da indstria.
226
D ES E NV O LV I ME N TO E ESTRUTURA SOCIAL
As linhas bsicas dessa estrutura e a suposta tendncia ao estancamente

derivada da sua transformao so os principais objetos da presente subseo.
i) Como se assinalou na primeira parte, durante o desenvolvimento para
fora se configura uma estrutura econmica especializada e heterognea.
Nesse perodo vai se consolidando tambm uma strutura social pecu
liar da condio perifrica.
Conforme se argumenta, no ponto de partida prevalece uma grande
concentrao de riqueza, em especial da propriedade agrria. O desen
volvimento para fora contribui para consolidar essa situao prvia, em
que a estrutura da propriedade rural se caracteriza pela coexistncia de
latifndio e minifndio e pela proliferao de formas precrias de posse
da terra. Em conexo com essas caractersticas, esse recurso, alm dos
de capital e trabalho, tende a permanecer subutilizado.
De fato, medida que a produo agropecuria se orienta mais e mais
para o mercado (tanto externo quanto interno), a penetrao de novas
tcnicas geralmente ocorre sob formas simples, compatveis com o apro
veitamento extensivo dos recursos naturais existentes. Por outro lado, o
minifndio e a posse precria acarretam a presena contnua de exce
dentes de mo-de-obra, que permitem manter os nveis salariais baixos.
Dada essa exigidade dos salrios, os aumentos da produo extensiva
mesmo quando se realizam com descuido em relao ao uso eficiente
dos bens de capital envolvidos originam grandes incrementos de lu
cros e rendas. Graas a eles, as classes proprietrias no s adotam pa
dres de consumo conspcuo em boa medida imitativos dos que
prevalecem nas economias mais avanadas , como obtm a posterior
concentrao da riqueza.
Com o desenvolvimento para fora, avaliza-se, portanto, uma situa
o de extrema desigualdade no que concerne distribuio da riqueza
e da renda e, em conexo com isso, uma estrutura social dicotmica,
constituda essencialmente por proprietrios e despossudos; esta, por
sua vez, incide sobre a conformao de uma estrutura de poder que di
ficulta a mobilidade social e tende a perpetuar aquela dicotomia bsica.
Em suma, a preservao de uma estrutura social que obstrui as
227
mudanas nas formas de produzir e na estrutura econmica exigida pela

propagao das tcnicas modernas (Prebisch, 1963a, p. 53) est relacio
nada com as condies em que o crescimento primrio-exportador ocor
re, condies estas que contribuem para consolid-la.
ii) Sustenta-se que a industrializao no modifica essencialmente esta
ordem das coisas. Em suas primeiras etapas, ela extensiva e utiliza tc
nicas simples, por isso no exige o aproveitamento exaustivo do capital
investido, nem exige mudanas profundas na estrutura social. N o desen
volvimento posterior do processo substitutivo, as condies de alta
proteo, assim como a estrutura social preexistente, que dificulta a mo
bilidade social e, portanto, a ascenso de elementos dinmicos, tendem
a fazer com que essa estrutura no se modifique de maneira substancial:
ampliam-se nela a dimenso e os interesses do estrato superior, enquan
to a classe mdia vai adquirindo maior importncia numrica (Prebisch,
1963a, p. 53).
Essa estrutura social basicamente imutvel influi de forma adversa
sobre a atividade econmica e sobre as possibilidades de desenvolvimento
em um sentido duplo: dificula o cumprimento adequado de certas fun
es essenciais para a boa marcha do processo econmico, ao tempo em
que bloqueia o surgimento daqueles elementos dinmicos da sociedade
capazes de cumpri-las (Prebisch, 1963a, p. 54).
Como j se apontou, as altas pautas de consumo dos estratos de ren
da elevada so um srio obstculo acumulao. Mas, alm disso, a au
sncia de elementos dinmicos faz com que em geral as economias e os
recursos produtivos sejam utilizados em grau inferior ao de sua capaci
dade potencial. No setor agropecurio, latifndio, minifndio e posse
precria conspiram contra a aplicao eficiente das tcnicas disponveis,
at do ponto de vista do benefcio privado. Na indstria, a debilidade de
iniciativa e a falta de incentivo concorrncia fazem com que o capital
seja desperdiado alm da limitao imposta pela inadequao das esca
las prprias das tcnicas disponveis.
As condies gerais de baixa utilizao dos recursos produtivos, prin
cipalmente atribuveis estrutura social, do lugar a situaes de privi
228
lgio em que os ganhos pessoais no guardam relao com os aportes

efetivos produo de quem os recebe. Por sua prpria ndole, essa
estrutura dificulta a mobilidade social; mas, alm disso, os privilgios
resultantes constituem um importante fator de desestmulo emergn
cia de elementos dinmicos provenientes dos estratos mdios e inferio
res (Prebisch, 1963a, p. 4).
Em sntese, a estrutura social impede que as funes-chave de acu
mulao e gesto sejam cumpridas com eficincia e que surjam os ele
mentos dinmicos capazes de realiz-las. O obstculo imposto pela
estrutura social, assim como pela estrutura agrria a ela conectada, com
promete o dinamismo do sistema econmico. A acumulao ocorre a um
ritmo sensivelmente menor que o potencial em razo do consumo ex
cessivo e tambm da subutilizao generalizada dos recursos produtivos
(Prebisch, 1963a, p. 53).
iii) Essa insuficincia dinmica derivada da acumulao escassa se ma
nifesta em nvel global no ritmo lento de crescimento da renda por ha
bitante e em sua tendncia ao estancamento. Mas se expressa, alm disso,
em ritmos setoriais de crescimento claramente incompatveis com a ab
soro da populao ativa no emprego e, em conseqncia, com uma
distribuio da renda menos regressiva.
Como j se indicou, as condies estruturais que imperam no setor
agrcola contribuem para que se opere com capacidade ociosa de terra e
capital e com subutilizao de mo-de-obra. Ainda mais, a populao
ativa tende a ser expelida desse setor. Ao mesmo tempo, a escassez de
poupanas e a subutilizao da capacidade instalada levam o setor in
dustrial e demais setores urbanos modernos a um ritmo de crescimento
insuficiente para absorver a populao ativa deslocada do setor prim
rio e de outros setores de baixa produtividade. Por outro lado, o
subemprego estrutural impede a elevao dos nveis de vida e de renda
de vastos grupos sociais, isto , tende a perpetuar, ou at a piorar, as
graves disparidades existentes na distribuio da renda e da riqueza.
Embora o desajuste das escalas de produo em que as tcnicas cria
das nos pases centrais so traduzidas provoque uma subutilizao dos
229
equipamentos, concebe-se que, em essncia, so as estruturas agrria e

social os elementos-chave para explicar a tendncia ao crescente subem
prego e marginalizao, fenmenos que se manifestam de maneira cada
vez mais aguda a partir de meados da dcada de 1970.
iv) Explica-se, assim, em conexo com os limites impostos ao funciona
mento do sistema econmico por sua prpria estrutura, mas tambm pela
estrutura social ligada a ele, um conjunto de fenmenos que aparecem
luz da teoria como tendncias de longo prazo inerentes industrializa
o perifrica: por um lado, o subemprego, a marginalizao e a distri
buio regressiva da renda; por outro, o estrangulamento externo,
associado a altas considerveis dos nveis da dvida externa; e, de forma
sinttica, a paralisia ou lentido da expanso manufatureira e do cresci
mento (Prebisch, 1963a, p. 3-9). Como claro, o contraponto dessas
tendncias negativas consistiria em se alcanar condies de suficincia
dinmica acompanhadas e articuladas com outras condies que asse
gurem padres de insero externa compatveis com a continuidade do
desenvolvimento, tanto industrial quanto geral.
III. U M ENFOQUE NEOW EBERIANO
Na tarefa de apreender os aspectos sociais do desenvolvimento econ

mico ou, o que o mesmo, as ligaes deste ltimo com o desenvolvi
mento social,13 Medina comea por construir um modelo abstrato, um
tipo ideal, que ele identifica explicitamente como paradigma weberiano. Sua apresentao (subseo 1) de suma importncia, uma vez
que tal paradigma constitui o fundamento analtico principal dos trata
mentos posteriores desses mesmos temas.
N o entanto, logo considerou que as condies prototpicas do para
digma mencionado, presentes nos primeiros exemplos e perodos da re
voluo industrial como a plenitude da livre concorrncia , perdiam
validade em casos e etapas posteriores. Alm disso, ele sustentou que a
mudana dessas condies e, portanto, a necessria alterao do con
230
D E S EN V OL V IM E NT O E ESTRUTURA SOCIAL
junto de pressupostos que as representam configuram-se como particular

mente significativas nas economias e sociedades nas quais a industrializa
o ocorre com atraso, que a partir do ps-guerra se convencionou chamar
de subdesenvolvidas. Da seu empenho em elaborar um novo referencial
analtico, capaz de lanar luz sobre as suas especificidades. Este segundo
paradigma, que constitui o suporte analtico essencial de um enfoque
definvel como neoweberiano, apresentado adiante (subseo 2), sob
o ttulo As condies sociais do desenvolvimento econmico.
Esse enfoque e seu paradigma bsico so moldados por uma ampla
conceitualizao concernente ao desenvolvimento latino-americano e s
suas perspectivas (subseo 3). N o ponto de partida desse esforo ca
racterizada a chamada sociedade tradicional (a), para a seguir questio
nar as razes da sua crise (b). Ambas as anlises servem de apoio ao que
corresponde aos obstculos sociais ao desenvolvimento (c), que funda
menta o compromisso de continuidade deste ltimo.
1. Bases analticas: o paradigma weberiano
i) A construo dessas bases parte de uma hiptese inicial, presente nas
primeiras concepes sociolgicas de Medina: a racionalidade dos dife
rentes atores tanto indivduos como grupos que compem o todo
social. Tal hiptese equivale a admitir que seus comportamentos so ra
cionais e que tambm o so os critrios e normas em que esses compor
tamentos se baseiam e que regem as relaes entre os prprios atores.
Por outro lado, entende-se que essa racionalidade se expressa, justamen
te, na compatibilidade e continuidade ou normalidade de suas relaes
ou, o que o mesmo, na mudana ordenada e contnua da estrutura so
cial globalmente considerada.
O pargrafo anterior registra de modo mais abstrato e com extrema
brevidade uma idia-chave: a do desenvolvimento da razo a mais e
mais atores, sustentando o desenvolvimento da sociedade que formam.
Do mesmo modo, entende-se que este ltimo se traduz, por um lado,
no aumento sustentado da riqueza material e, por outro, na melhoria
das formas de convivncia entre esses atores.
231
ii) Mas alm dessa apreciao geral e inicial, Medina sustenta e destaca
que esse desenvolvimento da razo se torna particularmente intenso e
especialmente visvel em certo processo histrico especfico: o da con
solidao do capitalismo originrio, isto , do capitalismo de funda
mento decididamente liberal, que se expande em alguns pases europeus
com seu incio e expresso mais plena na Gr-Bretanha pela via da
revoluo industrial.
Quanto a este processo, reconhece-se e enfatiza-se que a racionalidade
econmica constitui o ncleo-chave do seu impulso, ao mesmo tempo
que se configura como sua manifestao mais notria. Mas, alm disso,
indica-se que a racionalidade econmica tem em sua base um padro de
conduta que mais adiante reaparecer sob o nome de disposio eco
nmica geral. Trata-se da apario de um determinado ethos profis
sional, de uma atitude sociopsicolgica sbria e disciplinada, que teria
de ser a base (...) da vida econmica (Medina, 1967, p. 274) no proces
so histrico de industrializao recm-mencionado.
iii) Mas at reconhecendo a formao do ethos profissional moderno
e dos hbitos de trabalho que ele leva consigo (Medina, 1967, p. 275),
resta a pergunta de como eles puderam sustentar o amplo desenvolvi
mento da racionalidade econmica. A resposta encontra-se na consoli
dao de uma institucionalidade jurdica e burocrtico-administratva que
se configura como requisito essencial desse desenvolvimento. Confor
me se afirma, sem a segurana outorgada pelos sistemas jurdicos con
tinentais ou do common law, sem a previsibilidade do futuro garantido
pela burocracia profissional, teria sido impossvel o clculo e a estabili
dade nas expectativas que a racionalidade econmica exige; e, do mes
mo modo, teria sido irrealizvel o amadurecimento social [daquelas]
sbrias atitudes de trabalho e disciplina (Medina, 1967, p. 275) a que
antes se fez referncia.
iv) As consideraes precedentes correspondem a um processo histri
co especfico. Quando se procura montar um tipo ideal, abstrato, que
o represente, preciso explicitar que a racionalidade econmica supe
232
a zelosa adequao de meios e fins. Considerando este elemento adicio

nal em sua definio, facilmente compreensvel que a racionalidade
econmica e tambm sua relevncia se tornem claras com a expanso
industrial. Pois com ela, essa forma de racionalidade germina em uma
renovao potencializadora tanto dos fins quanto dos meios, mediante
o avano incessante da cincia e da tcnica. Por outro lado, entende-se
tambm que os padres racionais de comportamento econmico foram
se estendendo a atividades produtivas no-industriais, seja por requisi
tos de eficincia induzidos pela prpria indstria, seja pela difuso de
seus avanos tcnicos e organizativos. Assim, as formas da racionalidade
desenvolvidas no mbito econmico vo abrangendo o conjunto de ati
vidades que o compem.
v) O tipo ideal representativo da industrializao liberal-capitalista
deve considerar tambm que o desenvolvimento da racionalidade eco
nmica demanda um entorno institucional adequado, que abra espao
para a presena de certas condies sociais bsicas requeridas por esse
desenvolvimento. Entre tais condies merecem destaque a liberdade
de mercado, a concorrncia plena, a completa apropriao pela empresa
dos meios materiais de produo, a liberdade de contratao nas rela
es trabalhistas e o Estado prescindvel (Gurrieri, 1980, p. 86).
Ao influxo da industrializao, os comportamentos econmicos ra
cionais que essas condies enquadram e favorecem se estendem a um
nmero crescente de indivduos, assim como a diferentes grupos e clas
ses sociais. Particularmente destacveis so os grupos empresariais, entre
os quais emergem expresses conspcuas de comportamentos racionais,
como os tipificados como capito da indstria e empresrio inova
dor. Do mesmo modo, cabe mencionar os grupos de trabalhadores nos
quais se difunde a conscincia de que produtividade e eficincia so prrequisitos de melhorias salariais e ao mesmo tempo base de sustentao
da sua capacidade de negociao.
vi) Como assinala Medina, no exemplo histrico mencionado, o desen
volvimento da racionalidade econmica apenas uma parte e um as233
pecto do processo geral de racionalizao da cultura do Ocidente. luz

desse reconhecimento, o tipo ideal que ele constri supe que esse de
senvolvimento se inscreve em um outro, mais amplo, que abrange os
diferentes mbitos do todo social.
Em outras palavras, no paradigma weberiano admite-se que a ra
cionalidade dos agentes, assim como dos critrios e normas de conduta
em que o seu acionar se baseia, vo se estendendo a cada um desses m
bitos. Alm disso, considera-se que a racionalidade de comportamentos
e normas tem particular importncia no mbito poltico, pois impacta
significativamente a regularidade e continuidade dos modos de convi
vncia social e, portanto, a boa marcha do prprio mbito econmico.
Como se indicou anteriormente, entende-se que um entorno insti
tucional adequado enquadra e ao mesmo tempo reflete certas con
dies exigidas pelo desenvolvimento da racionalidade econmica. Mas,
conforme se admite, esse entorno mais amplo que aquele diretamente
relacionado com esta ltima. Assim, postula-se a existncia de um vasto
conjunto de instituies jurdicas e burocrtico-administrativas que per
mitam a colocao em prtica de normas de comportamento racionais
nos diferentes mbitos do acontecer social. Por outro lado, nessa institucionalidade global, a que corresponde ao mbito poltico possui particu
lar importncia.
vii) Supor o desenvolvimento geral da racionalidade tem como contra
partida tcita a valorizao da liberdade individual, j que somente por
meio do seu exerccio a racionalidade pode se tornar efetiva. A liberda
de individual se configura, portanto, como uma estreita sntese dos fun
damentos ideolgicos (ou espirituais, como Medina tambm os chama)
que subjazem no paradigma weberiano. Assim, do ngulo econmico, a
valorizao da liberdade individual supe privilegiar o esforo e o mri
to, chaves do "ethos profissional antes mencionado (e, portanto, requer
desprezar prerrogativas e vantagens herdadas, e transmissveis somente
de maneira limitada, como acontecia nas corporaes de ofcios). Assim,
tambm, sob a perspectiva poltica, essa valorizao significa que o indi
vduo tem de ser portador da capacidade de decidir e fonte ltima de
234
deciso (deslocando comunidades ou grupos que subsumem as prefern

cias e objetivos de seus integrantes, como na condio de servido).14
A liberdade individual e seu exerccio, que se desenvolvem nas racio
nalidades econmica e poltica, e desse modo em outros mbitos do acon
tecer social, so, em resumo, os fundamentos espirituais desse paradigma.
viii) Vistas em conjunto, as consideraes precedentes escondem uma
noo particular de otimizao, implcita nesse paradigma. De fato,
elas sugerem que o desenvolvimento da racionalidade dos diferentes
agentes sociais e a conseqente articulao virtuosa do seu acionar (par
ticularmente nos mbitos econmico e poltico) abriro espao para o
desenvolvimento do todo social e sua continuidade. Por outro lado, e
embora apoiada e derivada de um tipo ideal, essa perspectiva otimista
levou a se considerar as formas extremas do capitalismo liberal como
desideratum, para o qual apontar, com base na transformao das defi
cincias e incongruncias de suas formas concretas. Este , justamente,
o tema que serve de ponto de partida para a prxima subseo.
2. As condies sociais do desenvolvimento econmico
i) Conforme se assinalou, no foi incomum essa assimilao do libera
lismo at a morte com o objetivo para o qual as mudanas das diferen
tes sociedades deveriam se orientar ou, se preferirmos, com o fundamento
bsico das polticas destinadas a moderniz-las (Gurrieri, 1980, p. 86).
Nos primeiros escritos elaborados para a Cepal, o prprio Medina faz
consideraes sobre a existncia e virtual relevncia desta tese (Gurrieri,
1980, p. 87), mas logo reconhece e enfatiza que ela se configura como
invalidada pela histria (Gurrieri, 1980, p. 88).
De fato, foi ficando cada vez mais evidente que os traos arquetpicos
das estruturas sociais liberal-capitalistas sofreram transformaes sig
nificativas naqueles pases onde o desenvolvimento industrial ocorrera
mais cedo e fora mais intenso, identificados a partir do ps-guerra como
desenvolvidos. Entre os aspectos destacveis da sua transformao,
destaca-se que neles diminuiu de maneira considervel a liberdade e a
235
concorrncia nos diferentes mercados e mudaram substancialmente as rela

es entre o Estado e a economia (Gurrieri, 1980, p. 88). Assim, portanto,
os pases de desenvolvimento industrial muito incipiente, que por contraste
com os anteriores foram chamados de subdesenvolvidos, tiveram diante
de si sociedades reais claramente diferentes dos modelos abstratos que em
algum momento lhes foi sugerido imitar (Gurrieri, 1980, p. 88).
ii) Negado o paradigma weberiano,15 na tarefa de entender o processo
de desenvolvimento econmico e as condies sociais que ele demanda,
Medina procura delimitar um campo especial da sociologia, a denomi
nada sociologia do desenvolvimento. Ao abord-lo, ele reconhece a
necessidade de construir um quadro analtico adequado nova temtica,
capaz de indagar em abstrato sobre os traos essenciais desse processo e
de pinar, por meio de sucessivas perscrutaes de realidades distintas,
os modos de ser concretos que essas investigaes possam desvelar.
Trabalhando nessa direo, ele formula uma tese de particular rele
vncia para sua sociologia do desenvolvimento: o chamado desenvol
vimento econmico possui em seu ncleo um mecanismo essencial,
que pode operar de diferentes maneiras, dependendo das condies so
ciais em que se inscreva (Gurrieri, 1980, p. 90-1). Por outro lado, ele
admite que esse mecanismo consiste na aplicao reiterada do excedente
em novos investimentos (...), que tem como resultado a expanso inces
sante da unidade produtiva de que se trate [a qual] pode ser certamente
uma sociedade inteira e de grande dimenso (...) (Medina, citado em
Gurrieri, 1980, p. 91).16
Para incluir o mecanismo essencial em um tipo ideal e, sobretudo,
para sua considerao em um contexto de subdesenvolvimento (de de
senvolvimento incipiente da indstria), preciso ter em conta certas con
dies sociais mnimas requeridas tambm em abstrato para que
esse mecanismo entre em operao (Gurrieri, 1980, p. 91) e, portanto,
para o desenvolvimento econmico.
iii) Gurrieri menciona vrias obras que abordam o tema (Gurrieri, 1980,
p. 94), destacando a intitulada Las condiciones sociales del desarrollo
236
econmico (Medina, 1965b), e mostra que essas condies consideradas

mnimas apresentam trs aspectos ou pressupostos que se sobressaem.
O primeiro corresponde presena de atores, grupos sociais e or
ganizaes que os representam, (...) cujas orientaes e comportamen
tos [so] cruciais (Gurrieri, 1980, p. 94) para a operatria do mecanismo
essencial. De uma perspectiva geral, podem ser mencionados entre eles
os empresrios, os operrios, a burocracia estatal, os estratos mdios,
a elite poltica e os intelectuais (Gurrieri, 1980, p. 94). Mas da pers
pectiva mais especfica desse mecanismo isto , da gerao e acumula
o contnua de excedentes, privilegiam-se os dois primeiros, marcando
a importncia da capacidade e disposio dos trabalhadores para cum
prir suas funes, da capacidade diretiva e gerencial dos empresrios
privados e pblicos (Gurrieri, 1980, p. 94) e da compatibilidade de
seus comportamentos.
iv) O segundo aspecto diz respeito s orientaes bsicas que envolvem
as condutas ou comportamentos dos atores, grupos ou organizaes men
cionados. Tais orientaes tm de conter uma disposio econmica ge
ral, em boa medida representativa de determinados padres especficos
de racionalidade econmica17 que o desenvolvimento requer.
Nessa disposio econmica geral destacam-se dois aspectos prin
cipais. Um deles constitudo pelo que se costuma chamar de aspiraes
econmicas, vinculadas expanso da riqueza e [tambm melhoria]
das condies de vida (Gurrieri, 1980, p. 93). O outro, conformado
pela presena de um sentimento de responsabilidade individual e coleti
va, relativa ao esforo considervel que o desenvolvimento econmico
demanda e ao esprito de sacrifcio ou capacidade asctica, nos es
critos de Medina comprometido nesse esforo.
De ambos os aspectos, mas sobretudo do segundo, deriva o reco
nhecimento da necessidade de se elaborar um iderio do desenvolvimen
to, de construir um conjunto de idias harmnicas que expresse com
clareza e relativa preciso que possibilidades so abertas, quanto a seus
objetivos e meios bsicos. Parece claro que o mecanismo essencial e a
expanso econmica que sua forma de operar supe so o ncleo desse
237
iderio. Mas tambm fcil perceber que, em sua elaborao e em sua

aplicao, tm de estar presentes os agentes no propriamente econ
micos j mencionados burocracia, classes mdias, elites poltica e in
telectual , virtuais portadores de racionalidade no mbito poltico.
v) Neste mbito se inscreve o terceiro dos aspectos a ser considerado.
Como insinua o ponto anterior, o mecanismo essencial um fenmeno
complexo que requer incidir nas relaes prprias desse mbito, articu
lando, na esfera e por meio do Estado, os interesses e a ao de dife
rentes grupos e classes sociais. Posto em outros termos, as chamadas
condies sociais do desenvolvimento econmico incluem a presena
de atores e dirigentes polticos que dem forma organizao do apare
lho do Estado e detenham o seu controle, empregando-o na consecuo
dos objetivos do desenvolvimento e na continuidade do mecanismo que
lhe serve de base. Como claro, considera-se que a conduo do Estado
tem de ser realizada com eficcia, mas ademais se entende que ela reque
rer legitimidade e consenso. Junto eficcia, estes constituem os ele
mentos em que a racionalidade poltica se expressa.
vi) De um outro ngulo, e em sntese, as condies sociais do desenvol
vimento econmico se referem a certos suportes ou fundamentos reque
ridos para a ao contnua do mecanismo essencial e para a continuidade
do prprio desenvolvimento. Um desses fundamentos pode ser denomi
nado material ou socioeconmico: consiste no impulso do mecanismo
mencionado, por meio da presena de certos grupos sociais essenciais
na tarefa de impulsion-lo. Aponta-se, tambm, para a necessidade de
um fundamento espiritual ou ideolgico, como o que se expressa sobre
tudo na presena ou melhor, na firme adoo de um iderio do
desenvolvimento. Por ltimo, reconhece-se a relevncia de se contar com
um fundamento poltico, isto , com o desenvolvimento da racionalidade
poltica de atores relevantes, que contribuam para dar curso mudana
ordenada do todo social.18
238
3. Perspectivas do desenvolvimento latino-americano

N o incio dos anos 1960, Medina dirige sua ateno para o tema espec
fico do desenvolvimento latino-americano e das perspectivas que ento
se abrem para ele. Segundo o enfoque com que o aborda o da socio
logia do desenvolvimento , o novo tema tem como eixo central o cum
primento das condies sociais delineadas acima, ou melhor, o dos srios
obstculos enfrentados para alcan-las nas realidades latino-americanas
daqueles dias.
Mas identificar o papel dos que poderiam ser denominados de obs
tculos sociais ao desenvolvimento (c) requer a anlise de duas ques
tes prvias: a primeira concerne caracterizao do que se convencionou
chamar de sociedade tradicional (a); a segunda, etiologia da crise que
sua estrutura experimenta quando nela penetram e passam a conviver
formas modernas de organizao social (b).
a. A sociedade tradicional
i) Conforme foi indicado no final da subseo anterior, considerado em
abstrato, todo processo de desenvolvimento tem suas bases de sustenta
o em determinados fundamentos: uns, de tipo material ou socioeco
nmico; outros, de ndole ideolgica ou espiritual; e outros mais de
natureza poltica. Na sociedade tradicional latino-americana, estes trs
fundamentos correspondem estrutura das fazendas prprias da agri
cultura, ao forte peso ideolgico do liberalismo e a certas caractersticas
sui generis prevalecentes em seu sistema poltico, abordadas mais adiante.
ii) A fazenda a instituio prototpica da sociedade tradicional e, do
mesmo modo, o suporte-chave da sua estrutura. Em essncia, ela se con
figura como uma unidade de produo e como uma forma de proprie
dade; mas esta ao mesmo tempo supe um determinado tipo de relaes
sociais que se baseia em um sistema de papis e funes regulado pela
autoridade do senhor. Em particular, as relaes patriarcais em que essa
autoridade se expressa implicam modos de conexo entre proprietrios
239
e trabalhadores que vo mais alm do mero vnculo salarial, inscritos em

um marco mais amplo de obrigaes recprocas. Por outro lado, a fa
zenda constitui um ncleo de poder poltico-militar e a base de uma
estrutura familstica caracterizada pela coeso entre seus membros e
simbolizada em um sobrenome.
A fazenda no o nico fundamento econmico-social da socie
dade tradicional. Em alguns casos coexistem os centros mineiros. Entre
tanto, destaca-se o papel da urbanizao e das cidades por servirem de
assento a diferentes grupos e classes, como os que se inscrevem no apa
rato do Estado ou exercem a defesa ou difuso das ideologias predomi
nantes. Especial meno merecem o comrcio e a burguesia urbana, a
qual trava com a classe dos fazendeiros o conflito poltico e ideolgico
mais importante (Gurrieri, 1980, p. 101) at as primeiras dcadas do
sculo XX.
iii) Conforme se aponta com insistncia, o fundamento espiritual ou
ideolgico da sociedade tradicional o liberalismo. Ele est na prpria
base do iderio independentista, composto por oposio ao absolutis
mo exercido a partir da metrpole. Durante o longo perodo em que
esta sociedade foi se conformando e consolidando, existiram inmeras
interrupes da ordem constitucional, mas ainda assim continuava pre
sente na letra da constituio o tributo respeitoso aos princpios do li
beralismo (Medina, citado em Gurrieri, 1980, p. 102).
Como claro, esses princpios parecem contraditrios em relao aos
fundamentos materiais da sociedade que foi se conformando na Amri
ca Latina, isto , com a fazenda e o iderio prprio dessa estrutura
social especfica. Sem dvida, essa contradio originria est na base de
vrios conflitos polticos e constitui a razo principal da fragilidade do
prprio liberalismo. Mas como se reconhece, ele continua sua penetra
o atravs de vrias de suas manifestaes mais elaboradas entre as
quais podemos mencionar a viso manchesteriana do econmico, o
constitucionalismo e o positivismo , constituindo-se em um iderio
capaz de exercer uma influncia profunda e prolongada.
240
iv) Apesar de seu carter inicial contraditrio, os fundamentos materiais

e ideolgicos da sociedade tradicional acabam encontrando formas de
compatibilidade. Esta transita pelas vias do sistema poltico que se con
solida na segunda metade do sculo XIX, perodo em que a maior parte
dos pases da rea encontra formas de resolver o conflito entre campo e
cidade, entre as oligarquias agrrias e os doutores representativos de
interesses radicados nas grandes cidades, em especial os da burguesia ur
bana. Nesse tempo, cada vez mais as instituies polticas bsicas par
tidos, sistemas eleitorais, administrao pblica, poderes estatais e suas
formas de exerccio atingem uma readequao conforme os modelos
liberal-democrticos europeus e estadunidense. Por outro lado, os parti
dos polticos, munidos com a clara presena e o predomnio de not
veis em seus corpos orgnicos, operam com base em sucessivas
contraposies e compromissos entre duas correntes principais: libe
rais e conservadores. Entende-se, tambm, que a fluidez desse meca
nismo poltico bsico favorecida tanto pela emergncia de interesses
em boa medida convergentes por exemplo, os envolvidos nos mo
delos primrio-exportadores, como a proximidade propiciada pelos
laos familiares ou pelo sentido de pertena s camadas mais altas da
estrutura social.
v) Segundo Medina, uma vez completada a sua constituio, com a pre
sena plena e harmnica dos trs fundamentos material, espiritual e
poltico , podem ser diferenciadas trs classes dominantes principais
na sociedade tradicional. Elas correspondem a cada um desses funda
mentos, cumprindo cada uma um determinado papel fundamental como
orientadora da atividade humana nesses mesmos mbitos.
A anlise privilegia duas dessas classes, que so denominadas pol
tica e dirigente. A primeira adquire perfis definidos com a celebra
o de acordos que mesmo que permaneam implcitos abrem
caminho para um acionar poltico ordenado, ao impulso conjunto de
liberais e conservadores. O sistema poltico pode assim assumir com efi
ccia a responsabilidade de montar as peas do Estado (Gurrieri, 1980,
241
p. 103) e de complementar ou ampliar a infra-estrutura econmica, am

bos requisitos essenciais para a continuidade do desenvolvimento.
A classe dirigente se considera portadora do poder espiritual, isto ,
do manejo do iderio liberal e das faculdades requeridas para mold-lo
na institucionalidade. Esta classe, e os princpios e saberes de que por
tadora, outorga sociedade tradicional a coerncia que deriva da sua
adeso ao ncleo desse iderio, e da sua influncia para torn-lo operativo.
No difcil perceber que essas duas classes, em geral identificveis
com polticos e doutores, esto muito vinculadas entre si por sua
origem social, e tambm pelos papis que cumprem e por sua alternncia
no desempenho deles. Tambm fica claro que ambas se relacionam com
as classes dominantes no mbito material com amplos setores da oli
garquia agrria e tambm com parte da burguesia urbana , uma vez
que os membros de todas elas transitam pelos trs mbitos bsicos, in
duzindo compatibilidade ou coerncia entre os respectivos fundamen
tos e a possibilidade de um desenvolvimento ordenado ao conjunto da
estrutura social.
vi) Dito de outro modo e em resumo , a estrutura social tradicio
nal, que comea a adquirir seus perfis prprios a partir da independn
cia e que os consolida em diferentes momentos da segunda metade do
sculo XIX, termina por constituir uma base adequada para o funciona
mento do mecanismo essencial e por cumprir com as condies so
ciais do desenvolvimento. Ou seja, a consolidao dessa estrutura
aparece como favorvel e, ainda mais, como impulsora do desenvolvi
mento econmico; pois no perodo mencionado foram constatados
vrios casos de acelerao desse desenvolvimento, que se do sob dife
rentes formas do chamado desenvolvimento para fora.
Essa adequao da estrutura social tradicional no impede, e sim requer,
que se indague em que medida as transformaes sociais posteriores,
provocadas por mudanas na economia mundial e por transformaes do
padro de desenvolvimento prevalecente por exemplo, a emergncia do
desenvolvimento para dentro podem ser harmnicas e condizentes ou
contm em si o germe de crises que tendam a se repetir ou se agravar.
242
Esta questo se apresenta quando, na sociedade tradicional, ocorre

a penetrao de novos elementos de modernidade, alterando com sua
ao transformadora seu modo de ser bsico. Igualmente, abre-se a ques
to acerca de para onde se orienta essa ao transformadora ou sobre
que potencialidades e carncias esto nela implicadas. A primeira ques
to objeto do item que segue. A segunda, do posterior.
b. A crise da sociedade tradicional
i) Esta crise se vincula debilitao de seus trs suportes bsicos. O da
fazenda fundamento econmico-social essencial ocorre como re
sultado da sua gradual mercantilizao, isto , da difuso de critrios
mais estritos de racionalidade nas atividades produtivas e de gesto, pari
passu com os impulsos do dinamismo econmico, em boa medida pro
venientes do mbito externo. A transformao da fazenda ou, se
preferirmos, sua modernizao traz conseqncias de grande signi
ficado. A principal consiste em que essa transformao se configura como
uma fora-chave no processo de expulso da mo-de-obra para as cida
des. Entre as conseqncias, destacam-se tambm certos problemas
psicossociais anomia, desenraizamento provocados pela desinte
grao do paternalismo senhorial (Gurrieri, 1980, p. 104).
ii) Entende-se que o liberalismo sempre padeceu de um grau significati
vo de fragilidade. Como foi insinuado anteriormente, isso em parte se
deve contradio do seu iderio com as crenas e hbitos da populao
rural, majoritria (salvas poucas excees). Mas tal fragilidade se vincu
la tambm dose de utopia contida nesse iderio, que se situa, em espe
cial, em dois de seus componentes: o primeiro a forte convico relativa
racionalidade do ser humano; em conexo com isso, o segundo con
siste na admisso de que o mbito poltico contm e abre possibilidades
amplas de dilogo construtivo e de convivncia pacfica. Seguindo
Medina, sustenta-se que esse otimismo racionalista sucedido por uma
considervel dissoluo ideolgica, a partir do embate irracionalista
que se inicia na segunda dcada [do sculo XX] no s na Amrica La243
tina, mas em toda a cultura ocidental (Gurrieri, 1980, p. 104). Junto

com a desconfiana no poder da razo, desse embate deriva um relativo
descrdito em relao s normas polticas de convivencia, dilogo e
compromisso (Gurrieri, 1980, p. 104), antes de aceitao generaliza
da; e, s vezes, a sua dissoluo em um brutal decisionismo das mino
rias audazes, [presumivelmente] criadoras do destino histrico (Medina,
citado em Gurrieri, 1980, p. 104).
iii) Como j se destacou anteriormente, o sistema poltico da sociedade
tradicional se relaciona com seus dois outros fundamentos, sustentan
do-se neles. Mas conforme acaba de ser indicado, tanto a fazenda
quanto o liberalismo entram em crise e, em conexo com isso, o sistema
perde suas condies de eficcia e legitimidade. Em outros termos, no
mbito poltico, dilui-se o velho bipartidarismo que com diferentes
nomes e matizes tinha sido formado por liberais e conservadores, com
o tempo convergentes no manejo ordenado da coisa pblica e na cons
truo de uma institucionalidade essencial para o bom funcionamento
do todo social. Junto com essa diluio da estabilidade poltica, percebe-se
a inexistncia de novas classes polticas e dirigentes que ocupem o lu
gar das que orientaram a sociedade tradicional (Gurrieri, 1980, p. 105),
e, portanto, a dificuldade da emergncia de partidos polticos capazes
de conduzir a transformao posterior dessa sociedade, isto , de levar
adiante sua modernizao com horizontes de continuidade que ao mes
mo tempo retomem e conservem padres adequados de eficcia.
c. Os obstculos sociais ao desenvolvimento
i) Surge do anterior a pergunta-chave sobre quais so as classes e grupos
sociais capazes de liderar e orientar a nova sociedade (Gurrieri, 1980, p.
105) que precisa ser construda. A resposta de Medina, por certo distante
do otimismo, passa pela considerao do papel que os diferentes compo
nentes da sociedade tradicional poderiam desempenhar, assim como os
que emergem da sua transformao no perodo de crise.
244
DESENVO L VI M EN T O E ESTRUTURA SOCIAL
ii) O papel virtualmente positivo dos fazendeiros posto em dvida. Se

gundo se afirma, a velha oligarquia conserva, sem dvida, certas capa
cidades de mando e uma idia da unidade nacional, mas seus interesses
particulares talvez pesem demais para lhe permitir atuar com eficcia
(Medina, citado em Gurrieri, 1980, p. 105).
Por outro lado, a mercantilizao da fazenda, embora modernize a
produo e gesto, no se mostra capaz de induzir mudanas decididas
no tipo humano do fazendeiro e em seus valores bsicos, que de algum
modo se expressam e se tipificam numa forma de vida senhorial.
iii) Sob outro ngulo, pode-se dizer que as disposies e atitudes da oli
garquia latifundiria se mantm a uma grande distncia das que caracte
rizaram a burguesia originria. Medina constri um referente relativo a
esta classe que impulsionou o desenvolvimento capitalista dos grandes
centros industriais.
A esse respeito, ele aponta que os valores e motivaes do origem a
uma completa combinao de trs impulsos ou vontades bsicas. A pri
meira a vontade de transformao econmica, que se expressa na
tendncia acumulao e ao investimento, no esprito de inovao, ris
co e concorrncia, na exaltao tica do trabalho, no ascetismo etc.
(Gurrieri, 1980, p. 107). A segunda a vontade de independncia di
ante do Estado, cuja base exigia que este cumprisse o seu papel de
fiador das regras do jogo, mas rechaava sua interveno econmica alm
dos limites que lhe eram fixados (Gurrieri, 1980, p. 107). A terceira
a vontade de transformao social, que fica evidente na inequvoca
adeso aos valores de liberdade e igualdade, havidos como os da mais
alta significao.
iv) Mas essa atitude burguesa originria no est ausente somente na
velha oligarquia. Tambm no encontrada nos setores urbanos produ
tores de bens, nem nas classes mdias radicadas nas cidades: uns e ou
tras esto distantes dessa atitude. Os primeiros incluem uma burguesia
industrial que foi se ampliando apesar e ao longo da crise da sociedade
tradicional. Mas at ela procura se adaptar s pautas econmicas e po245
lricas predominantes optando, por exemplo, por permanecer com

nveis elevados de proteo sem pretender mud-las. Da mesma for
ma, algumas classes mdias sem fisionomia sem aquela atitude dos
criadores do capitalismo moderno optam tambm por se adaptar a
tais pautas, abrigando-se na obteno de vantagens especiais, como cer
tos apoios do Estado a seus negcios ou ainda o emprego pblico.
v) Assim, nem fazendeiros, nem burguesia, nem classes mdias urbanas
se configuram como pilares capazes de servir de apoio para novas rela
es polticas, compatveis com a modernizao desse mesmo mbito, por
sua vez essencial para a modernizao da sociedade como um todo. Mas,
alm disso, com a crise da sociedade tradicional emergem e se expandem
estratos sociais que contribuem para aprofundar essa incapacidade.
Nesse sentido, conta em especial a incidncia das novas massas, pro
venientes sobretudo da migrao rural-urbana, por sua vez ligada
mercantilizao do latifndio. Essa migrao constitui a fonte principal
das chamadas situaes de massa, modos de vida caracterizados pelo
congestionamento, pela insegurana, pela frustrao e pelo ressentimen
to (Medina, citado em Gurrieri, 1980, p. 106). Aliadas perda do
paternalismo tradicional e viso nostlgica do marco de proteo que
este sugeria, essas situaes de massa passam a constituir o alicerce das
polticas de clientela. A partir das oportunidades criadas por esse alicerce
principal, tais polticas podem se estender e de fato se estendem com
amplitude aos integrantes de outros estratos sociais. Assim, a classe
operria consegue acelerar seus ritmos de sindicalizao, ao mesmo tem
po que se beneficia da difuso de algumas polticas sociais, com base em
uma atuao do Estado induzida por grupos polticos que buscam captar
o seu apoio. Na mesma direo operam as sinecuras e benefcios alcana
dos por grupos das classes mdias, pela via da sua cooptao clientelista.
vi) N o mbito poltico, e da perspectiva de suas carncias, a crise da
sociedade tradicional pode ser percebida como a falta de classes e gru
pos substitutivos dos que nela tinham constitudo a base do poder. Mas
246
a crise dessa sociedade sempre no mbito mencionado tem de ser

vista tambm como associada emergncia ou ampliao dos estratos
sociais mencionados. Em relao a eles, importa assinalar que, alm de
destinatrios principais das polticas clientelistas, eles se configuram ao
mesmo tempo como base dos partidos populistas e de seu acesso ao poder
ou das perspectivas de alcan-lo, s vezes com o concurso de ideologi
as nacionalistas de razes militares.
Mas, embora as situaes de massa se afigurem como o pano de fundo
de polticas clientelistas e posturas populistas, no so estes seus nicos
resultados. Como contrapartida, desses novos fenmenos emergem tam
bm novas esquerdas, que reformulam ideologias impregnando-as de so
nhos idealistas, distantes de qualquer esboo de caminhos com base real,
convincentes quanto sua viabilizao por meio do jogo de foras pol
ticas concretas.
vii) Embora brevemente revisados, os obstculos ao desenvolvimento a
que se acaba de fazer referncia revelam as dificuldades surgidas com a
crise da sociedade tradicional para afirmar com validade os apoios econmico-sociais, ideolgicos e polticos da nova sociedade (Gurrieri, 1980,
p. 108). As atividades produtivas urbanas, e em especial a indstria, no
substituem nem complementam o apoio material anterior, da fazenda.
Tampouco reaparecem a qualidade e firmeza de propsitos da classe
poltica e [o] papel orientador do pouvoir spirituel da classe dirigente
(Medina, citado em Gurrieri, 1980, p. 108). Como explicar que no te
nham conseguido se afirmar novos fundamentos, compatveis com o de
senvolvimento pleno de uma sociedade moderna, que substitua totalmente
a de tipo tradicional? Segundo Medina, a explicao se encontra em que,
com a emergncia de fundamentos prprios da primeira, estes passam a
coexistir e a combinar-se com fundamentos tradicionais preexistentes,
dando lugar a uma sociedade estruturalmente heterognea e, portanto,
travada em seu desenvolvimento (Gurrieri, 1980, p. 108).
Em El desarrollo social de Amrica Latina en la postguerra (1963),
Medina conclui a construo de sua tese sobre a flexibilidade ou po
rosidade da sociedade tradicional, que se mostra capaz de incorporar
247
elementos prprios da modernidade conservando, porm, partes essen

ciais dos seus fundamentos bsicos. De fato, como ele afirma: (...) A
estrutura tradicional foi relativamente permevel e (...) essa porosidade
[lhe] permitiu absorver os elementos de modernidade de que necessita,
sem por isso quebrar sua prpria estrutura (Medina, citado em Gurrieri,
1980, p. 109).
Entende-se que a heterogeneidade assume caractersticas variadas con
forme o caso, uma vez que cada um combina diferentes elementos, de di
versas formas. Em alguns persistem com mais fora as modalidades
tradicionais nas relaes agrrias. Em outros, verifica-se uma assimilao
maior ou menor de elementos modernos, sem que por isso se dilua a es
trutura tradicional, presente, por exemplo, nas pautas de conduta e rela
cionamento de produtores urbanos, e em especial das classes mdias, com
o Estado. Surgem tambm novos estratos sociais, como os que caracteri
zam as situaes de massa, e tambm formas hbridas que no so nem
tradicionais nem modernas [como] ocorre no sistema de dominao clientelista e nos movimentos e regimes populistas (Gurrieri, 1980, p. 109).
Da mesma forma, so variveis as mudanas no espectro das ideologias
que acompanham o questionamento e o enfraquecimento da ideologia de
cunho liberal, espectro no qual no apenas os populismos se inscrevem,
mas tambm posturas enraizadas no mbito das esquerdas.
viii) de se observar que as transformaes mencionadas no excluem, e
sim supem, a presena de vnculos externos reconhecidamente relevantes
no que antes se denominou mecanismo essencial, uma vez que desses vn
culos dependem de maneira crucial a gerao de excedentes e as possibili
dades abertas para a sua utilizao. Exemplos mais prximos e diretos da
incidncia de fatores externos so fornecidos pelo fenmeno da mercantilizao da fazenda e pelo impacto das ideologias estrangeiras no
evidente enfraquecimento da ideologia liberal iniciado na dcada de 1920.
248
ANEXO 1
SOBRE O MODELO DE HARROD
1. Pressupostos
Em sua verso mais simples, o modelo do Harrod parte de certos pres
supostos bsicos. O primeiro corresponde poupana e ao consumo. A
poupana de um perodo uma proporo constante da renda do mes
mo perodo (At = d t), e os planos de poupana sempre se realizam. O
contraponto desse pressuposto concerne ao consumo e consiste na ad
misso de que o consumo planejado tambm coincide com o realizado
[Ct = (1 - a) Yt], Quanto ao investimento, supe-se que a produo pla
nejada dos bens que a compem em um perodo qualquer seja uma pro
poro constante (g) do aumento da renda verificada nesse perodo It =
g (Yt - Yt-1). Dados esses pressupostos, para que em um perodo (Yt)
haja equilbrio (isto , para que toda a produo seja vendida), se requer
que o investimento planejado ou ex ante (a demanda de bens de investi
mento) coincida com o investimento realizado ou ex post (a produo
ou oferta de tais bens).
2. Equaes bsicas
Ct - (1 - a) Yt
It = g (Y t-Y t-1)
Vt = Ct + It
Vt = Yt
[1]
[2]
[3]
[4]
Das quatro equaes acima, as duas primeiras se referem diretamente a

pressupostos j explicitados. A terceira corresponde igualdade entre
as vendas do perodo t (Vt) e as compras que consumidores e empres
rios efetuam no mesmo perodo (Ct e It, respectivamente). A quarta re
afirma a condio de equilbrio geral: impe que a produo (Yt)
equivalha s vendas (Vt).
249
3. O equilibrio dinmico
Das equaes precedentes, obtemos:
y t-y t-l 1
^
------------ = a = Gw
Yt
g
[51
1J
onde Gw constitui a taxa de crescimento de equilibrio em um perodo

(t), denominada taxa garantida. Para admitir que essa taxa de equili
brio (Gw) se mantenha ao longo do tempo, preciso um pressuposto
adicional: se os empresrios vendem toda a sua produo em um pero
do, no perodo seguinte eles repetiro essa taxa efetiva (Gt) de aumento
da mesma. Esse aumento induzir novamente a venda de toda a produ
o (em particular, dados os pressupostos dos quais se parte, voltar a
provocar um incremento da demanda de bens de investimento igual
sua oferta), induo que se repetir em perodos posteriores. Em resu
mo: o equilbrio dinmico se define por meio da igualdade entre a taxa
garantida e a taxa efetiva de crescimento (Gw = Gt), igualdade que, por
sua vez, implica a seguinte trajetria da economia:
Gw = Gt Gt+1 = Gt+2 = G+3 = ...
[6]
4. Trajetrias e progresso tcnico

Como se sabe, o modelo em questo se refere aos movimentos cclicos
das economias capitalistas. Dada a finalidade destas notas, basta utilizlo para assinalar que uma trajetria de crescimento a uma taxa constan
te como a indicada em [6] supe a existncia de fluxos de progresso
tcnico que, ao tomar forma em sucessivas inovaes, sejam capazes de
estimular o investimento real e, com ele, a continuidade da acumulao
e do crescimento. Em termos mais gerais, pode-se falar de uma taxa
natural de crescimento (en), ou taxa mxima que o progresso tcnico
capaz de sustentar; e tambm redefinir as condies do equilbrio din
mico por meio da equao
250
DE SE N VO L VI M EN T O E ESTRUTURA SOCIAL
Gn Gw Gt Gt+1 G+2 = Gt-\-3 ...
[7]
Com base nas consideraes precedentes, podem ser apontados casos

que contribuem para esclarecer o texto principal: a taxa natural de
um paradigma tecnolgico maduro no alcanar a magnitude da de um
novo paradigma marcado pela presena de um conjunto amplo de ino
vaes realizveis, em parte expressas na criao de novos bens dur
veis de consumo.
Conseqentemente, as taxas potenciais de investimento, acumulao
e crescimento sero menores no primeiro que no segundo.
5. Equilbrio dinmico: condies adicionais
O equilbrio dinmico antes mencionado pode ser redefinido, explicitando
condies adicionais que so relevantes do ponto de vista da clareza do
texto principal. Tais condies so citadas sinteticamente a seguir.
Ex hiptesis, as inovaes e a acumulao do lugar a um ritmo de
aumento da produtividade do trabalho que, por sua vez, sustenta ritmos
de aumento dos salrios e do excedente da mesma magnitude. Os au
mentos salariais configuram-se como requisitos para a realizao cont
nua do que foi produzido no setor de bens de consumo. Os aumentos do
excedente (da diferena entre produto e salrios) permitem manter uma
relao constante entre a sua magnitude e a do capital investido, cuja re
lao subjaz no nvel, tambm constante, da taxa de lucro, a qual sus
tenta a continuidade da acumulao. de se observar, finalmente, que
crescer taxa natural implica utilizar as oportunidades de inovao e
investimento abertas pelo progresso tcnico. Entretanto, o maior ou me
nor esforo de poupana condicionar a dimenso da taxa efetiva de
crescimento e sua distncia maior ou menor da taxa natural.
Como claro, existiro diferentes trajetrias possveis de crescimento
equilibrado, conforme os modos como se combinem os elementos que
acabam de ser mencionados (produtividade, salrios, excedente, lucros,
poupana). Tais trajetrias (modelos) podem ser concebidas como refe
rentes para a anlise da incidncia desses elementos em processos de cres251
cimento equilibrado diferenciveis entre si, no que concerne a seus rit

mos ou a suas composies setoriais.19
ANEXO 2
ESTRANGULAMENTO EXTERNO E OSCILAES CONJUNTURAIS
Na seo I do presente captulo, o estrangulamento externo aparece,

basicamente, como resultante de um processo de desenvolvimento da
periferia baseado na substituio de importaes, dependendo do pa
dro de transformao estrutural com que esse processo se realiza. Este
anexo se destina a complementar essa anlise, procurando explicar como
a mesma tendncia de longo prazo se realiza mediante um mecanismo
de curto prazo vinculado s oscilaes conjunturais do nvel de ativida
de econmica e, particularmente, da relao de termos de troca.20
O grfico a seguir facilita a descrio desse mecanismo.
N o eixo vertical esto medidas as exportaes (E) e as importaes (M)

da periferia (seus valores em termos monetrios). O eixo horizontal re
presenta o transcurso do tempo (t).
252
D ESENVOL V IM E NT O E ESTRUTURA SOCIAL
N o lapso entre t l e t2, de conjuntura de alta, a renda cresce com

intensidade e os termos de troca melhoram. Como se verifica nas curvas
E e M, as exportaes tendem a se expandir mais que as importaes,
tanto pelo intenso aumento do seu volume fsico como porque seus pre
os correntes aumentam mais que os dos produtos industriais adquiri
dos no exterior. N o entanto, at em perodos de auge, esta tendncia ao
supervit comercial da periferia pode ser anulada ou atenuada. Os inte
resses que emergem com o processo substitutivo levam manuteno de
uma proteo excessiva e indiscriminada do mercado interno. Em pe
rodos de aumento da renda e de condies externas favorveis, esses
mesmos interesses impulsionam a adoo de polticas contingentes
nos mbitos monetrio, crediticio e cambirio que agravam as pres
ses inflacionrias e levam acelerao da ampliao da capacidade in
dustrial e, portanto, ao incremento intenso das importaes.
Em uma conjuntura de baixa, a taxa de crescimento da renda se re
duz, podendo inclusive ser zero ou negativa, e os termos de troca pio
ram para a periferia. A tendncia do comportamento das exportaes e
importaes do tipo representado entre t2 e t3. Em razo da diminui
o do volume fsico, mas sobretudo como resultado da queda mais in
tensa dos preos das exportaes, tende a ser gerado um grave dficit
comercial, que obriga a adoo de medidas destinadas a restringir dras
ticamente as importaes. Acontece, porm, que tais medidas soma
das s que se destinam a manter o nvel de emprego e renda social
induzem a intensificao da substituio e, por essa via, a realizao das
importaes exigidas para a sua concretizao.
Em suma, durante o desenvolvimento para dentro, os supervits a
que se tende nos perodos de auge podem ser parcialmente afetados; e
na conjuntura oposta, os dficits podem ser difceis de compensar ou
at mesmo agravados pela poltica econmica contingente. N o grfico,
este comportamento plausvel da balana comercial registrado pela
curva M, alternativa a M na representao das importaes correntes.
Paradoxalmente, a tendncia ao dficit comercial torna-se mais in
tensa e notria quanto mais tenha avanado o processo de industrializa
o. O conceito de vulnerabilidade externa expressa essa sujeio
253
crescente do desenvolvimento perifrico disponibilidade de divisas.

Conforme se argumenta, quanto mais bens tenham sido substitudos e
mais complexa tenha se tornado a estrutura produtiva, maior ser a ne
cessidade de se manter o nvel das importaes e de se recorrer ao en
dividamento, ao sobrevirem novas contraes. Do mesmo modo, em cada
novo auge, o funcionamento mais intenso dos ramos j existentes e a
instalao de outros aceleram o ritmo de crescimento das importaes,
em circunstncias em que os efeitos favorveis da alta de preos sobre a
capacidade para importar se vem em parte anulados pelos efeitos de
sentido inverso provocados pelo endividamento prvio.
Durante as primeiras fases da industrializao perifrica, em que se
procede substituio de bens de consumo de elaborao simples e quan
do a estrutura das importaes ainda inclui tal tipo de bens, assim como
outros bens dispensveis, relativamente fcil compensar a contrao
da capacidade de importar restringindo algumas importaes, manten
do, assim, os nveis de importao requeridos para a operao dos ra
mos j instalados e at para a instalao de outros novos. Tampouco se
faz necessrio recorrer a um grande nvel de endividamento externo, de
tal modo que a magnitude que este alcana pode ser compensada no
prximo pico com relativa facilidade.
Em fases mais avanadas do processo de industrializao, a compres
so compensatria das importaes, caso ocorra, ter de recair sobre
insumos e bens de capital cuja escassez pode chegar a comprometer os
nveis preexistentes de atividade econmica. Assim, no transcurso desse
processo, a vulnerabilidade externa aumenta e leva a se recorrer ao
endividamento com uma fora cada vez maior. Nas contraes sucessi
vas, o dficit tende a aumentar e a se tornar mais prolongado, e exige
que se recorra a nveis de endividamento cada vez maiores e mais dif
ceis de compensar.
Na anlise da tendncia ao desequilbrio externo anteriormente apre
sentada, sups-se como primeira aproximao que as exportaes e im
portaes aumentam continuamente durante o processo substitutivo. O
conceito de vulnerabilidade externa permite complementar aquela an
lise, revelando que tal tendncia de longo prazo se realiza por meio de
254
variaes conjunturais nas quais as magnitudes absolutas de exportaes

e importaes aumentam e diminuem em perodos sucessivos.
O conceito de vulnerabilidade permite tambm esclarecer a anlise
que vimos do estrangulamento externo. Em fases muito avanadas,
em que a dificuldade de empreender novas substituies e a rigidez da gama
de importaes aumentaram grandemente, a impossibilidade de contralas ou de substitu-las pela produo interna obriga a se recorrer a um
dficit de magnitude similar contrao das exportaes. O arrasto do
endividamento anterior, somado ao seu brusco aumento, passam a limi
tar ainda mais a capacidade de importar, exigindo a contratao de cr
ditos maiores, em uma espiral de endividamento difcil de ser compensada
em picos posteriores.
Eis aqui uma nova viso da tendncia ao estrangulamento externo.
Trata-se de uma tendncia de longo prazo, cujas causas profundas so as
condies de atraso estrutural j mencionadas. Mas ela se realiza por meio
de oscilaes conjunturais, em cada uma das quais a vulnerabilidade ex
terna maior, dando origem a um dficit de maior magnitude e intensi
dade e a graus de endividamento que acabam por dificultar a continuidade
do processo substitutivo ou por reduzir o ritmo de crescimento da pro
duo perifrica.
Notas
1. Distintas apreciaes sobre tais conceitos se encontram sintetizadas em Sunkel e
Paz (1970, p. 17-40).
2. Entre esses trabalhos merecem destaque os de Prebisch (1963a e 1970a).
3. E de se observar que, na apresentao deste enfoque aqui includo, um documento
de Adolfo Gunieri (1980) desempenha um papel-chave que sintetiza e esclarece as
contribuies mais relevantes deste autor.
4. Nesse movimento se inscrevem, em especial, o enfoque da dependncia, o dos
chamados estilos de desenvolvimento e os trabalhos de Celso Furtado concer
nentes ao desenvolvimento do sistema da cultura, globalmente considerado. Eles
so objeto dos prximos captulos.
255
5. A esse respeito, cabe mencionar a argumentao desenvolvida por Tavares (1964).

6. Como se pode verificar, a explicao do estrangulamento externo, e em especial a
que aflora neste pargrafo e no anterior, assenta-se em argumentos do mbito
econmico. O esforo analtico, orientado basicamente para esse mbito, no im
plica desconhecer a incidncia de fatores ou elementos mais que econmicos.
Assim, a precariedade dos apoios sociais ou empresariais das produes agrcola e
industrial pode levar proliferao de atividades ineficientes, comprometedoras
da competitividade e geradoras de necessidades de importar ou de impossibilidades de exportar que dificultam a continuidade da industrializao por razes alheias
quele mbito. A seo seguinte retoma este tema.
7. A deteriorao dos termos de troca foi considerada amplamente na primeira par
te, captulo 3. Uma atualizao do tema pode ser encontrada em Prebisch (1963b,.p.
94-106).
8. Volta-se a este ponto no anexo 2 do presente captulo, intitulado Estrangulamen
to externo e oscilaes conjunturais.
9. Os conceitos de taxa natural, taxa garantida e taxa efetiva de crescimento so os
mesmos utilizados por Harrod (1949 e 1952). Eles so objeto do anexo 1.
10. N o contexto relativo periferia, no foram levadas em conta as indivisibilidades
de escala e seus virtuais efeitos negativos sobre a acumulao, cuja anlise feita
mais adiante. Tambm no se considerou sua inibio, motivada pelo obstculo
externo, isto , pela escassez de divisas em relao s exigidas para incorporar as
tecnologias disponveis. Ao uso dos documentos da Cepal, este segundo tema se
trata por separado e foi objeto da seo I do presente captulo.
11. Para maior clareza, convm explicitar que o primeiro destes pressupostos implica,
por exemplo, que a taxa de crescimento da PEA que depende do crescimento
populacional dos setores agrcolas de subsistncia equivale quela outra que se
associa ao dos empregados em atividades urbanas modernas. Mais adiante voltare
mos a eles.
12. E de se observar que a argumentao sobre a densidade de capital aqui desenvol
vida supe que os aumentos do emprego e da produtividade so conseguidos por
meio da absoro de incrementos da PEA, reabsorvendo-se mo-de-obra redun
dante (subemprego). Deixa-se de lado, portanto, a destruio do emprego em
atividades preexistentes, cuja considerao no altera a substncia da mencionada
argumentao.
13. Como j se indicou, sobre estes dois conceitos, assim como sobre o de desenvol
vimento, que em certo sentido os engloba, pode-se consultar Sunkel e Paz (1970,
p. 17-40).
14. Como fica claro, estas consideraes quase no tocam no tema da liberdade indi
vidual, que ser retomado no captulo 10, no marco do tema mais amplo dos
256
15.
16.
17.
18.
19.
20.
direitos humanos. E em conexo com os pontos de vista de Medina sobre a demo

cracia e seus contedos.
A invalidao histrica do paradigma weberiano no implica o repdio ao tipo de
enfoque mais geral dessa corrente de pensamento, nem desconhecer a utilidade da
sua variante conceituai montada por Medina e expressa nesse paradigma. Entre as
idias a resgatar destaca-se a admisso de que a racionalidade econmica prospera
como parte de um processo geral de racionalizao, o qual se expressa, em ltima
instncia, nos critrios e normas que regem os comportamentos e as relaes dos
diferentes atores sociais, destacando aqueles cuja ao se inscreve nos mbitos
poltico e econmico. Como se ver, esses elementos fazem parte do referente
neoweberiano objeto desta seo.
Os pontos de vista da Medina so compatveis com uma definio de excedente
segundo a qual ele equivale diferena entre produto e massa de salrios.
Essa invocao da racionalidade econmica similar que fundamenta o paradigma
weberiano. Mas, como se ver em seguida, no novo paradigma se inclui como
requisito da racionalidade a elaborao e tambm a colocao em prtica de
um iderio do desenvolvimento.
Como se infere dos pontos iv a viii da subseo 1, embora em ordem diversa, os
trs tipos de fundamentos aqui mencionados so tambm objeto de considerao
no paradigma weberiano.
Sobre o modelo bsico considerado neste anexo, pode-se consultar Harrod (1949
e 1952).
Dito de outro modo, levanta-se o pressuposto de constncia dos termos de troca,
assim como o pressuposto implcito de ausncia de movimentos de capital. A anlise
que se segue baseia-se em uma anlise similar de Prebisch, que consta de O falso
dilema entre desenvolvimento econmico e estabilidade monetria (Prebisch, 1963c),
publicado junto com Para uma dinmica do desenvolvimento latino-americano
(Prebisch, 1963a). Veja-se, em especial, o captulo II do primeiro, A vulnerabilidade
estrutural da economia e as foras inflacionrias (Prebisch, 1963c, p. 134-55).
257
6. Desenvolvimento, mudana social e

estrutura poltica.
O enfoque da dependncia
O que se convencionou chamar de enfoque da dependncia nasce em

meados dos anos 1960, em contraposio ao enfoque ento predomi
nante no estruturalismo latino-americano, originado na Cepal e em au
tores diretamente vinculados a esta instituio.
Embora com diferenas segundo os autores, a principal discordncia
a respeito do enfoque cepalino se concentra nas consideraes deste l
timo sobre as relaes sociopolticas e suas possibilidades de mudana
sem maiores rupturas com o seu modo de ser prvio.
Como claro, esta fonte de novas idias e posicionamentos polticos
tem muito a ver com fatos e circunstncias histricas mencionadas pre
cedentemente (na introduo segunda parte). O captulo que agora co
mea no se prope a voltar a eles, mas em deter-se na verso mais
difundida do enfoque da dependncia e ao mesmo tempo a que exerceu
maior influncia posteriormente nas discusses acadmicas sobre as
condies sociopolticas dos processos de desenvolvimento.
A sistematizao dos pontos de vista privilegiados nestas notas obe
dece que est contida em Dependncia e desenvolvimento na Amrica
Latina, obra de F. H. Cardoso e E. Faletto publicada em 1969, cujas
primeiras verses mimeogrficas datam de 1966 e 1967. Na apresenta
o deste enfoque especfico, ser possvel observar que nele se outorga
especial ateno s relaes polticas, enquanto se detm na anlise das
estruturas de poder dos pases da rea. Com mais preciso, como se ver
posteriormente (seo II), essa anlise aponta para desvelar as es
pecificidades da conformao e a mudana das estruturas de dominao
desses pases, marcadas pela coexistncia e interao de grupos e classes
internas com grupos de interesses externos a eles.
261
Esta a base de um conceito sui generis de dependncia, ao qual

tambm voltaremos, que a entende como uma relao estrutural in
terno-externa. Importa mostrar que, assim definido, esse conceito abre
caminho para uma posio claramente no-determinista, que contem
pla a possibilidade de se considerar diferentes graus de autonomia (ou
de heteronomia) em relao aos interesses estrangeiros e, em conexo
com isso, padres de desenvolvimento muito diferenciados, inclusive
no que concerne aos seus fundamentos econmico-sociais e polticoinstitucionais.
O bom entendimento do enfoque em questo e tambm do nodeterminismo que o impregna torna conveniente contrast-lo com um
enfoque alternativo, presente em obras de A. G. Frank. Na verdade, es
tas possuem o mrito de serem as primeiras a aludir ao tema da depen
dncia. No entanto, fazem-no dirigindo a argumentao para mostrar
que as denominadas relaes metrpole-satlite (seo I) contm em
si contradies que tendem a induzir e aconselham a se impulsionar a
mudana de sistema, do capitalista para o socialista.
Por volta de fins dos anos 1960 e comeo dos 1970, as freqentes
discusses sobre o tema da dependncia e suas implicaes levaram a es
clarecer que o enfoque prprio de Cardoso e Faletto no pretendia se
erigir em uma teoria da evoluo do capitalismo em nvel mundial, nem
detectar um certo destino inexorvel para o seu plo perifrico ou
satelizado. Enfatizou-se, antes, que o objetivo perseguido era mais
demarcado: constituir um marco conceituai para a anlise concreta de
situaes de dependncia. O reconhecimento dessa preocupao prio
ritria constitui um ponto de partida para o contraste do enfoque de
Cardoso e Faletto com o de Frank e, do mesmo modo, para a considera
o de seus vnculos com os pontos de vista de Prebisch e Medina (item
iii), aos quais se fez referncia no captulo anterior.1
Pode-se entender que essa preocupao com o concreto pela com
parao de diferentes casos histricos de desenvolvimento dependen
te pretende abrir possibilidades a desenvolvimentos analticos
ulteriores. A importncia atribuda a essa comparao razo de resu
mi-la em anexo ao presente captulo. Alm disso, essa comparao torna
262
DESENVOLVIMENTO, M U D A N A SOCIAL E ESTRUTURA POLTICA
mais visveis os vnculos do enfoque de Cardoso e Faletto com o estrutu

ralismo latino-americano, no qual se inscreve.
I. A S RELAES METRPOLE-SATLITE
As consideraes que seguem constituem um resumo e at certo ponto

uma tentativa de sistematizao das principais colocaes de A. G. Frank.
Como j indicamos, considerou-se necessrio abord-los, uma vez que
eles so reconhecidamente os primeiros antecedentes do chamado
enfoque da dependncia e, ao mesmo tempo, uma viso extrema da
inviabilidade do capitalismo nas economias perifricas.
Tais colocaes, em si muito gerais, comeam postulando que o de
senvolvimento e o subdesenvolvimento econmicos so os dois lados da
mesma moeda, (...) so produto de um mesmo processo e de uma s es
trutura econmica embora dialeticamente contraditria , qual seja
a do capitalismo (Frank, 1968, p. 14). Deve excluir-se, portanto, a idia
corrente de que ambos os fenmenos so meramente relativos e quan
titativos, no sentido de que um representa um maior desenvolvimento
econmico que o outro (Frank, 1968, p. 14). Conforme se concebe,
eles so tambm relacionados e qualitativos, enquanto um estrutural
mente distinto do outro, mas causado por sua prpria relao com o
outro (Frank, 1968, p. 14). Alm disso, uma vez que desenvolvimento
e subdesenvolvimento derivam de um mesmo processo, tampouco po
dem ser considerados como produtos de estruturas ou sistemas econ
micos supostamente distintos, nem de provveis diferenas quanto s
etapas de crescimento econmico alcanadas dentro do mesmo sistema
(Frank, 1968, p. 14).
A idia geral que serve de ponto de partida consiste, pois, em que o
mesmo processo histrico de expanso e desenvolvimento do capitalis
mo pelo mundo gerou simultaneamente e continua gerando tanto
o desenvolvimento econmico como o subdesenvolvimento estrutural
(Frank, 1968, p. 14). Da que o estudo do subdesenvolvimento requeira
um enfoque histrico e estrutural ao mesmo tempo.
263
Esse enfoque tinha orientado a realizao de dois ensaios, relativos

histria econmico-social do Brasil e do Chile (Frank, 1967a e 1968,
respectivamente), cujas caractersticas, associadas a certos pressupostos
que derivam das contribuies mais gerais da economia poltica marxis
ta, sugerem a seguinte ordenao das hipteses fundamentais acerca do
processo de desenvolvimento no marco das relaes metrpole-satlite.
A primeira delas diz que esse processo consiste essencialmente na
transferncia de excedente econmico das reas menos desenvolvidas para
as reas mais desenvolvidas. A possibilidade dessa transferncia est li
gada preponderncia de situaes de monoplio na estrutura do capi
talismo. Conforme se afirma, por mais competitiva que possa ter sido a
estrutura econmica da metrpole em uma determinada etapa do seu
desenvolvimento, a estrutura do sistema capitalista mundial em conjun
to, assim como a de seus satlites perifricos, foi altamente monopolista
ao longo de toda a histria do desenvolvimento capitalista. Por isso mes
mo, o monoplio externo sempre resultou na expropriao (...) de uma
parte substancial do supervit econmico (...) e na sua apropriao por
outro setor do sistema capitalista mundial (Frank, 1966a, p. 11-2).
A segunda hiptese, estreitamente vinculada anterior, diz que o de
senvolvimento do capitalismo assume a forma de uma polarizao en
tre o centro metropolitano e os satlites perifricos (Frank, 1968, p.
12).2 Isso deriva do fato de que a metrpole expropria o supervit eco
nmico de seus satlites e se apropria dele para o seu prprio desenvol
vimento econmico. Os satlites se mantm no subdesenvolvimento pela
falta de acesso ao seu prprio supervit, e como conseqncia (...) das
(...)] relaes exploradoras que a metrpole introduz e mantm na es
trutura econmica interna do satlite (Frank, 1968, p. 13). Portanto,
em contraste com o desenvolvimento da metrpole mundial que no
satlite de nenhuma outra, o desenvolvimento das metrpoles nacionais
e regionais est limitado por seu prprio status (Frank, 1966a, p. 9).
A terceira hiptese faz meno a que os satlites experimentam seu
maior desenvolvimento econmico e especialmente seu desenvolvimen
to industrial classicamente capitalista quando os laos que os atam a suas
metrpoles so mais dbeis (Frank, 1966a, p. 10). Tal hiptese, oposta
264
concepo usual de que o desenvolvimento nos pases subdesenvolvi

dos surge do contato (...) com os pases metropolitanos (...) parece se
confirmar por duas espcies de relativo isolamento que a Amrica Lati
na experimentou no curso de sua histria. Uma o isolamento temporal
causado pela crise da guerra ou depresso nas metrpoles mundiais
(Frank, 1966a, p. 10). A outra (...) o isolamento geogrfico e econ
mico de regies que em uma poca de sua histria estiveram fracamente
ligadas e escassamente integradas ao sistema mercantilista e capitalista
(Frank, 1966a, p. 11). As investigaes preliminares mostram que em
ambos os casos se produziu um considervel desenvolvimento econmi
co de tipo capitalista industrial, do qual o exemplo mais conspcuo o
alcanado por alguns pases latino-americanos durante as duas guerras e
o perodo intermedirio de depresso econmica.
Como corolrio dessa terceira hiptese, afirma-se que quando a
metrpole se recupera de sua crise e restabelece os laos do comrcio e
os investimentos que reincorporam plenamente o satlite ao sistema, ou
quando a metrpole se expande para incorporar regies antes isoladas
do sistema mundial, o desenvolvimento e a industrializao anterior,
sufocado ou canalizado em direes subordinadas e nada promissoras
(Frank, 1966a, p. 11-2). Entre os diversos exemplos que parecem con
firmar esse corolrio, destaca-se o relativo ao atraso do crescimento e da
industrializao latino-americana que, aliado satelizao crescente da
indstria, se torna evidente com a expanso da metrpole aps a guerra
da Coria.
A quarta hiptese afirma que as regies que hoje so mais subde
senvolvidas e de maior aparncia feudal so precisamente as que no pas
sado mantiveram laos mais estreitos com a metrpole (Frank, 1966a,
p. 13), tal como as regies de grandes exportaes de matrias-primas e
metais preciosos, abandonadas quando, por uma ou outra razo, o ne
gcio decaiu. Esta hiptese, que contradiz em muito a tese geralmente
admitida de que a fonte do subdesenvolvimento de uma regio seu
isolamento e suas instituies pr-capitalistas, (...) parece estar (...)
confirmada pelo antigo desenvolvimento supersatlite e o atual ultra-subdesenvolvimento das Antilhas e do nordeste do Brasil, antes exportado265
res de acar, e das antigas regies de jazidas de Minas Gerais no Brasil,

o Alto Peru e Bolvia, e os estados do Guanajuato, Zacatecas e outros no
Mxico Central (Frank, 1966a, p. 13).
As hipteses anteriores sugerem, por sua vez, duas hipteses adicio
nais, que correspondem conformao regional e setorial das economias
dependentes. A primeira a de que as relaes metrpole-satlite
no se limitam (...) ao nvel imperial ou internacional, mas penetram e
estruturam a prpria vida econmica e inclusive poltica das colnias
e pases latino-americanos. Assim como a capital colonial e nacional e o
setor exportador se tornam, primeiro, satlites da metrpole ibrica e
a seguir de outras metrpoles do sistema econmico mundial, este mesmo
satlite se converte em metrpole colonial e a seguir nacional, em rela
o populao e aos setores produtivos do interior. Alm do mais, as
capitais de provncia que ocupam uma posio de satlite diante da me
trpole nacional e, por intermdio desta, das metrpoles mundiais
so, por sua vez, metrpoles provinciais ao redor das quais giram seus
prprios satlites (Frank, 1966a, p. 15).
Constitui-se, assim, uma srie de constelaes de metrpoles e satlites
em todo o sistema capitalista, cuja estrutura regional permite a captao
do excedente a partir do centro metropolitano principal.
A segunda hiptese adicional destaca que o latifndio se formou
como uma empresa comercial que criou para si mesma as instituies
que lhe permitiram responder crescente demanda no mercado mun
dial ou nacional por meio da expanso de suas terras, capital e trabalho,
para, por sua vez, incrementar o fornecimento dos seus produtos (Frank,
1966a, p. 14). Do mesmo modo, por uma perspectiva semelhante, se
concebe que os latifndios, que hoje aparecem isolados e semifeudais,
viram declinar a demanda por seus produtos ou sua capacidade produti
va, e se encontram principalmente nas antigas regies exportadoras agr
colas e mineiras citadas anteriormente, cuja atividade econmica declinou
em geral (Frank, 1966a, p. 14). Tal hiptese contradiz as idias da
maioria e at as opinies de alguns historiadores e outros estudiosos do
266
DESENVOLVIMENTO, M U D A N A SOCIAL E ESTRUTURA POLITICA
assunto, segundo os quais as razes histricas e as causas socioeconmicas

dos latifndios e instituies agrrias da Amrica Latina devem ser bus
cadas no transplante das instituies feudais europias e/ou na depres
so econmica (Frank, 1966a, p. 14).
O conjunto das hipteses mencionadas sugere que as caractersticas
das economias dependentes, que em geral so concebidas como prprias
do subdesenvolvimento entre as quais se deu nfase estrutura agr
ria e regional , provm de um trao especfico da evoluo do capita
lismo mundial: sua tendncia ao desenvolvimento desigual. Alm disso,
depreende-se dessas hipteses que o fenmeno do subdesenvolvimento
como tal deriva dessa tendncia; expresso de uma lei do desenvolvi
mento desigual. Em outras palavras, entende-se que o sistema capita
lista, ao longo de todo o seu desenvolvimento e expanso em escala
mundial (Frank, 1968, p. 17), reproduziu uma mesma tendncia ao de
senvolvimento desigual, envolvendo progresso nas metrpoles e sub
desenvolvimento nos satlites.
Definitivamente, concebe-se que capitalismo gera continuamente sub
desenvolvimento, em qualquer tempo e lugar. Embora a concluso que
se segue no derive diretamente da asseverao anterior, ela est ligada
ao estudo de casos especficos, e dela se pode inferir, em linhas gerais,
que, se a essncia do subdesenvolvimento est na natureza do sistema
capitalista, sua superao depende da superao desse sistema.
Em um nvel mais concreto e em conexo com os casos estudados,
conclui-se que o capitalismo nacional e a burguesia nacional no podem
oferecer nenhuma sada para o subdesenvolvimento latino-americano.
Conforme se sustenta, uma vez que o capitalismo no abre portas ao de
senvolvimento de uma burguesia nacional autnoma, j que a tendncia
geral antes apontada agrava continuamente a situao de subdesenvolvi
mento, a quebra desta ltima requer a superao da condio de depen
dncia e a mudana de sistema, com base na ao dos grupos populares
(Frank, 1968, p. 1).
267
O ESTRUTURALISMO LATI N O - A M E RICANO
II. A DEPENDNCIA C O M O RELAO ESTRUTURAL INTERNO-EXTERNA
i) Como j antecipamos, esta seo concerne verso do enfoque da

dependncia que a define como relao estrutural interno-externa. Con
vm comear sua apresentao marcando suas diferenas em relao ao
enfoque estruturalista, cujos fundamentos foram apresentados na primei
ra parte.
Pde-se verificar ali que este ltimo nasce no momento em que se
consegue expor um conjunto de idias harmnicas e complementares so
bre o subdesenvolvimento, que formam o que se convencionou chamar
de concepo do sistema centro-periferia. Esta constitui o contedo
bsico de uma teoria do subdesenvolvimento que vai se traduzindo em
teorias propriamente ditas, em verses formalizadas de diferentes aspectos
desse contedo.3
O mesmo no acontece com a verso do enfoque da dependncia a
que aludimos. Ela no se inicia com uma redefinio daquele contedo
estruturalista bsico ou com a definio de um contedo novo. Ela parte
de uma avaliao metodolgica geral, que discorre a respeito das insufi
cincias das interpretaes acerca do desenvolvimento latino-americano
mais difundidas na poca, tanto econmicas quanto sociolgicas.
ii) N o que diz respeito s primeiras, isto , s interpretaes econmi
cas correntes de base cepalina, destaca-se que elas so coincidentes em
sustentar que a industrializao na Amrica Latina comea obedecen
do a impulsos de tipo conjuntural. E tambm em aceitar que essa res
posta industrialista s vicissitudes externas e s contraes da economia
d lugar a uma mudana mais ou menos profunda, que permite alterar
o plo fundamental do desenvolvimento do setor externo para o inter
no, e que d lugar a uma nova fase de desenvolvimento de um dinamis
mo considervel.
Tambm de conhecimento geral que a sustentao desse dinamismo
requer de uma poltica deliberada que, do ponto de vista econmico,
tenha de se concentrar em certas questes fundamentais: a absoro de
tecnologia a fim de aumentar a produtividade e, com ela, os nveis
268
de renda e as dimenses do mercado interno; em conexo com isso, a

diversificao da estrutura econmica, obtendo graus mais altos de com
plementaridade intersetorial e integrao vertical da produo, inclusi
ve em relao produo de bens de capital; a definio de uma poltica
muito ativa de investimentos, com uma participao decidida do Esta
do, a fim de assegurar as bases materiais e de infra-estrutura exigidas por
essa diversificao produtiva (Cardoso e Faletto, 1969, p. 3-5).
H, pois, duas avaliaes em relao postura estruturalista. A pri
meira, atinente s mudanas induzidas pela industrializao espontnea
e sua importncia. A segunda, relativa viabilidade de se impulsionar e
racionalizar essas mudanas por meio de uma poltica deliberada, trans
formando-as em um processo de desenvolvimento auto-sustentado, ba
seado na ampliao da produo industrial e do mercado interno.
Vistas em conjunto, percebe-se nestas duas avaliaes, subjacente, o
ponto de vista segundo o qual o pressuposto geral implcito nessa con
cepo era de que as bases histricas da situao latino-americana apon
tavam para um tipo de desenvolvimento eminentemente nacional
(Cardoso e Faletto, 1969, p. 6).
iii) Os autores afirmam que essa expectativa otimista sobre a viabilidade
de um desenvolvimento industrial autnomo, de base nacional, foi des
vanecendo nos primeiros anos da dcada de 1960. As trs economias de
maiores dimenses pareciam as mais promissoras, mas em nenhuma de
las se confirmavam as expectativas favorveis geradas previamente.
Na Argentina, observa-se a letargia do seu desenvolvimento. Por ou
tro lado, o salto que parecia razovel esperar no se deu, nem ocorre
ram as transformaes qualitativas esperadas.
No Brasil, o processo substitutivo chegou a alcanar, embora de ma
neira incipiente, a fase de implantao de um setor de bens de capital.
Apesar disso, nos anos 1960, reabre-se uma fase de retrocesso e possi
velmente de estancamento, quando j se anunciava a superao (...) dos
obstculos ao desenvolvimento (Cardoso e Faletto, 1969, p. 8).
No Mxico, pareciam persistir as possibilidades de expanso, mas
em grande medida graas sua integrao ao mercado mundial, inclu269
da a participao crescente de capitais estrangeiros e, do mesmo modo,

com forte desigualdade na distribuio dos ganhos (Cardoso e Faletto,
1969, p. 8).
iv) Observando-se esses casos em conjunto, o que no se cumpriu das
expectativas estruturalistas? Houve aumentos da produtividade do traba
lho, mas estes no foram acompanhados por uma forte absoro de mode-obra e, portanto, tampouco se refletiram em aumentos de salrios e
em melhorias na distribuio da renda; sim, houve diversificao da es
trutura produtiva, mas os graus da sua complementaridade intersetorial e
integrao vertical sobretudo no que corresponde aos ramos produto
res de bens de capital ficaram longe do esperado; o desenvolvimento
careceu do carter nacional que supostamente teria; o Estado foi partcipe,
mas no garantiu esse carter, nem os outros resultados.
Diante desses fatos, existe uma resposta simplista, que em boa medi
da a que a prpria Cepal adota. Ela consiste em julgar pela negativa:
sustentar que faltaram as condies institucionais e sociais capazes de
permitir um desenvolvimento sustentado e autnomo.4
O equvoco de tal resposta e da interpretao subjacente a ela ao
mesmo tempo de tica e de mtodo: consiste em que ambas se baseiam
em uma viso do desenvolvimento fundamentalmente econmica. jus
tamente esse carter que est no fundo da dificuldade para integrar de forma
adequada os fatores inscritos na estrutura social [que podem ter sido] os
responsveis tanto do resultado favorvel como da perda de impulso do
processo (...) de desenvolvimento (Cardoso e Faletto, 1969, p. 9).
v) Isso no significa que se pretenda substituir as explicaes econmi
cas por interpretaes sociolgicas. Conforme se argumenta, estas tam
bm resultaram (na poca) unilaterais e insuficientes. Em geral, do ponto
de vista sociolgico, a tendncia dominante prope a formulao de mo
delos ou tipos de formaes sociais. Sobre essas bases analticas, sus
tenta-se que as sociedades latino-americanas pertenciam a um tipo
estrutural geralmente denominado sociedade tradicional e que se est
dando um passo para outro tipo de sociedade, chamada moderna (Car270
DESENVOLVIMENTO. M U D A N A SOCIAL E ESTRUTURA POLTICA
doso e Faletto, 1969, p. 11-2). Concebe-se, alm disso, que, no curso

do processo de mudana social, pareceria que antes da sociedade mo
derna se constituir se forma um padro intermedirio, hbrido, o qual
caracteriza as sociedades dos pases em desenvolvimento. Invoca-se en
to a noo de dualismo estrutural (Cardoso e Faletto, 1969, p. 12).s
Esse enfoque pode ser criticado sob vrios ngulos. Aqui interessa
destacar a crtica que aponta sua inpcia para dar conta das especificidades
do subdesenvolvimento e especialmente do subdesenvolvimento lati
no-americano. Ele inadequado para alcanar um elo inteligvel entre
as diferentes etapas econmicas por exemplo, subdesenvolvimento, de
senvolvimento por intermdio de exportaes ou de substituio de ex
portaes etc. e os diversos tipos de estrutura social que as sociedades
tradicionais e modernas pressupem (Cardoso e Faletto, 1969, p. 13).
vi) Para superar as insuficincias assinaladas no basta justapor as inter
pretaes sociolgicas s econmicas. E preciso procurar uma anlise
integrada do desenvolvimento; em outras palavras, preciso articular
os aspectos econmicos e sociais em uma nica interpretao global, tota
lizadora, do desenvolvimento.
Mas por onde comear para fazer isso? Conforme se argumenta, para
superar as interpretaes correntes, necessrio explicar as pautas reais
de crescimento e mudana das economias latino-americanas inseridas no
marco mais geral dos processos sociais globais; no entanto, so as clas
ses e grupos sociais que movem esses processos, ao se relacionarem en
tre si e atuarem no apenas no nvel econmico, mas principalmente no
nvel poltico; pois atravs do processo poltico [que] uma classe ou
grupo tenta estabelecer [e] desenvolver uma forma econmica compat
vel com seus interesses e objetivos (Cardoso e Faletto, 1969, p. 20);
portanto, em uma anlise integrada do desenvolvimento, o problema
terico fundamental a determinao dos modos adotados pelas estru
turas de dominao, porque por seu intermdio se compreende a din
mica das relaes de classe (Cardoso e Faletto, 1969, p. 19).
Estas mesmas posies podem ser vistas com mais clareza se forem
reexaminadas tendo em vista os novos contedos do enfoque estrutura271
lista difundidos nos anos 1960. Anteriormente, este enfoque privilegiara a

anlise da estrutura econmica. Mas naqueles anos agregara a essa anlise
um conjunto de avaliaes sobre as caractersticas da estrutura social que
corresponde estrutura econmica bsica, assim como s suas mudanas.
De acordo com esse enfoque, com o desenvolvimento para fora havia
se constitudo uma estrutura econmica marcada pela heterogeneidade e
pela especializao. E a ela correspondeu uma estrutura social essencial
mente dicotmica, composta por proprietrios e despossudos. Sob a pers
pectiva da dependncia, destaca-se que o estruturalismo no ps a devida
nfase nas relaes polticas e nas estruturas de dominao, em circuns
tncias nas quais as alianas polticas entre os diversos grupos que com
pem essas classes, e a estrutura de dominao que conseguem constituir,
so essenciais para as mudanas que vo se produzindo com o passar do
desenvolvimento para fora. Mais ainda, condicionam a posterior expan
so industrial e as caractersticas que esse padro de crescimento assume,
assim como suas possibilidades de continuidade ou suas virtuais limitaes.6
vii) A nfase dada s estruturas de dominao por esse novo enfoque
coloca como principais temas de estudo a estratificao social, o sistema
de poder que se constitui com base nela, o comportamento poltico dos
grupos que exercem seu controle, assim como o dos que se opem a eles,
e por ltimo as orientaes valorativas que outorgam ao desses grupos
seus marcos de referncia. E claro que tanto as estruturas econmicas e
sociais quanto as estruturas de dominao que nelas se baseiam no so
independentes de muitos dos traos do processo histrico no qual foram
geradas. A presena de um contedo histrico significa, portanto, que tais
temas devem ser estudados sob uma perspectiva histrica ou, se preferir
mos, integrados em uma interpretao em termos de processo histrico.
Para a anlise da mudana social dos pases de menor desenvolvimento
deve-se ter especialmente em conta que a situao de subdesenvolvi
mento se produziu historicamente quando a expanso do capitalismo
comercial e a seguir industrial vinculou a um mesmo mercado econo
mias que, alm de apresentar graus diversos de diferenciao do apare
lho produtivo, passaram a ocupar posies distintas na estrutura global
272
do sistema capitalista (Cardoso e Faletto, 1969, p. 23). Em conexo com

isso, o enfoque proposto requer analisar (...) como as economias sub
desenvolvidas se vincularam historicamente ao mercado mundial e a
forma como se constituram os grupos sociais internos que conseguiram
definir as relaes para fora que o subdesenvolvimento supe (Cardo
so e Faletto, 1969, p. 23-4).
Considerar tais relaes, ou at privilegi-las, no implica admitir que
elas sejam responsveis pela determinao plena da dinmica do desen
volvimento. Pois, embora nas situaes de dependncia colonial seja
possvel afirmar corretamente que a histria e, portanto, a mudana
aparece como reflexo do que acontece na metrpole, nas situaes de
dependncia das naes subdesenvolvidas a dinmica social mais com
plexa (Cardoso e Faletto, 1969, p. 28-9). Da perspectiva da anlise in
tegrada do desenvolvimento, importa examinar a ao dos grupos sociais
que, em seu comportamento real, ligam de fato a esfera econmica e po
ltica (Cardoso e Faletto, 1969, p. 29). Tem de se ter presente, entre
tanto, que tal ao se refere tanto nao como s suas vinculaes de
qualquer ordem com os sistemas poltico e econmico mundiais. A de
pendncia encontra assim no apenas expresso interna, mas tambm
seu verdadeiro carter como modo determinado de relaes estruturais:
um tipo especfico de relao entre as classes e os grupos que gera uma
situao de domnio que estruturalmente implica a vinculao com o ex
terior (Cardoso e Faletto, 1969, p. 29).
viii) Este conceito de dependncia pode ser mais bem compreendido con
trastando-se a ao das classes e as relaes entre estas nos pases de
pendentes com as que se deram nos pases centrais em sua fase de
desenvolvimento originrio. A hiptese mais generalizada sobre o modo
de funcionamento do sistema poltico (...) no incio do processo de desen
volvimento nos pases centrais supe (...) que a possibilidade de expan
so do sistema se devia existncia de um grupo dinmico que controlava
as decises em matria de investimento e que dominava as posies de
poder necessrias e suficientes para imprimir ao conjunto da sociedade
uma orientao coincidente com seus interesses. A classe econmica
273
ascendente possua, portanto, eficincia e consenso (Cardoso e Faletto,

1969, p. 30).
Sem confiar muito no valor do esquema apresentado para caracte
rizar as condies gerais do desenvolvimento originrio, que pouco pre
ciso e de carter muito amplo, evidente que h diferenas significativas
entre esse esquema e o que ocorre na Amrica Latina. De fato, dado que
existem relaes de subordinao entre as regies desenvolvidas e as in
suficientemente desenvolvidas ou, melhor dizendo, entre as socieda
des centrais e as dependentes , a anlise no pode desconhecer essa
caracterstica bsica, para apresentar como um desvio o que realmente
uma maneira de ser (Cardoso e Faletto, 1969, p. 31).
A esse respeito, e em
um rpido esboo, poder-se-ia dizer que cada forma histrica da depen
dncia gerou um determinado acordo entre as classes, no esttico, mas
de carter dinmico. A passagem de um modo de dependncia para ou
tro, sempre considerado em uma perspectiva histrica, deve ter se basea
do em um sistema de relaes entre classes ou grupos gerado na situao
anterior. (...) Por exemplo, quando se rompe a dependncia colonial e se
d o passo para a dependncia da Inglaterra, esta tem como apoio social
o grupo de produtores nacionais, que, em razo do crescimento da sua
base econmica (...), estavam em condies de suscitar um novo acordo
entre as diferentes foras sociais, graas ao qual eram chamados a ter, se
no o domnio absoluto, pelo menos uma situao privilegiada. Ao pas
sar da hegemonia da Inglaterra para a dos Estados Unidos, entram em
jogo novos fatores que tm sua origem na situao anterior. De fato, (...)
junto ao crescimento dos grupos exportadores ocorreu um crescimento
significativo dos setores urbanos, e essa nova acomodao esteve presen
te na relao com os Estados Unidos. O que se quer assinalar brevemente
(...) que se a nova forma de dependncia tem explicaes exteriores
nao, tampouco alheia a relao interna entre as classes que a torna
possvel e lhe confere a fisionomia. Fundamentalmente, a dinmica que
o sistema econmico dependente no mbito da nao pode adquirir est
determinada dentro de certos limites pela capacidade de os siste
mas internos de aliana lhe proporcionarem capacidade de expanso
(Cardoso e Faletto, 1969, p. 35-6).
274
ix) Em sntese, (...) necessrio um esforo de anlise a fim de se

redefinir o sentido e as funes que, no contexto estrutural da situao
de subdesenvolvimento, tm as classes sociais e as alianas que elas esta
belecem para sustentar uma estrutura de poder e gerar a dinmica social
e econmica (Cardoso e Faletto, 1969, p. 37).
O resultado a que se chega com essa dinmica no deriva de nenhum
tipo de determinismo, mas sim das condies histricas concretas de que
parte e em que se desenvolve. Essas condies envolvem tenses que nem
sempre, nem de modo necessrio, contm em si mesmas solues favo
rveis ao desenvolvimento nacional. Esse resultado no automtico e
pode no se verificar, [o que] supe (...) a possibilidade de estancamento
e heteronomia (Cardoso e Faletto, 1969, p. 38).
III. BREVES CONTRASTES
As consideraes de Frank, que se postulam como de base marxista, su

pem a existncia de formas capitalistas de relaes sociais e trabalhistas
durante perodos histricos prolongados, para os quais esse ponto de vista
se mostra insustentvel. De resto, ele foi convincentemente refutado por
diversos especialistas em histria econmica.
Alm dessa inadequao entre hiptese e feitos, as prprias hipte
ses em que essas consideraes se assentam carecem de qualquer vnculo
com as colocaes concernentes aos padres de mudana das foras pro
dutivas e das relaes de produo, com base nas quais essa suposta e
longa evoluo do capitalismo pudesse ter se processado.
Posto em outros termos, tais hipteses, relativas bipolaridade do de
senvolvimento de metrpoles e satlites, configuram-se mais como articula
o ad hoc de alguns conceitos imprecisos, construdos com o fim de sustentar
apenas uma opinio sobre a necessidade da construo de um sistema so
cialista, vista como nica e inevitvel sada para o subdesenvolvimento.
Existe uma marcada diferena entre esse simplismo e a complexa cons
truo analtica moldada no enfoque de Cardoso e Faletto. Este ltimo
no deve ser visto como uma tentativa de levar a considerao do sub
275
desenvolvimento para guas onde transitam as correntes do pensamen

to marxista, como s vezes se tem sustentado. Sem dvida, a prioridade
dada aos fatores polticos nos processos de mudana social no alheia
a essas guas. E maior ainda a presena nas mesmas da postura segun
do a qual esses processos se vem decisivamente influenciados pela con
formao do poder poltico e pela concreo do seu exerccio.
No entanto, h que se ter presente que o enfoque mencionado tam
pouco se assenta em uma viso renovada dos modos especficos de trans
formao das foras produtivas e das relaes de produo nas sociedades
marcadas pelo subdesenvolvimento ou, se preferirmos, inscritas na con
dio perifrica. Cabe admitir que o reconhecimento da ausncia de tal
viso supe, em paralelo, que esse enfoque no pretende se constituir em
uma teoria, mas ajudar na compreenso do concreto, tratando de amplila ou melhor-la pela via da histria comparada de diferentes casos.
Mas esse reconhecimento leva implcita a pergunta acerca de quais
so as bases ltimas do enfoque em causa. Em outras palavras: que vises
do acontecer econmico e das relaes sociopolticas que o acompanham
e sustentam esto na base desse enfoque? Ou at, que fundamentos ana
lticos se encontram mais atrs da postura segundo a qual a hegemonia
poltica e seu exerccio conduzem e implementam a concreo das mu
danas sociais globais?
N o que diz respeito ao mbito econmico, parece ser que no enfoque
sobre a dependncia que a concebe como relao estrutural interno-ex
terna subjazem os pontos de vista longamente elaborados na Cepal, sob
forte influncia das idias bsicas e institucionais de Prebisch. De fato,
tais pontos de vista se assentam na colocao de um referente de acordo
com o qual certas condies de proporcionalidade na expanso das dife
rentes atividades produtivas tm de ser cumpridas para que o desenvol
vimento da periferia prossiga; e se apiam, tambm, no estabelecimento
das desproporcionalidades que dificultam o cumprimento daquelas con
dies e, portanto, do prprio desenvolvimento.
Por um lado, essas desproporcionalidades so internas: correspondem,
por exemplo, aos modos de transformao das estruturas produtivas que
provocam a presena e a reiterao de problemas ocupacionais. Por outro
276
lado, elas tambm so externas: concernem a mudanas nessas mesmas

estruturas carentes de uma correspondncia adequada com os padres de
insero internacional (da estrutura do comrcio exterior), que, por sua
vez, se expressa em problemas recorrentes de balano de pagamentos. Por
ltimo, entende-se que os efeitos internos e externos dessas despropor
cionalidades interagem: as que suscitam a heterogeneidade e o subemprego
ambas expresses dos problemas ocupacionais limitam globalmente
a expanso dos mercados; as que se expressam em desequilbrios externos
dificultam a diferenciao produtiva, incidindo negativamente sobre a
produtividade mdia do trabalho, a distribuio da renda e a evoluo
setorial da demanda de bens e servios.
O pargrafo precedente situa em um nvel muito alto de abstrao, e
com extrema brevidade, a concepo estrutural cepalina bsica elabo
rada nos anos 1950 (objeto da primeira parte). Entretanto, em linhas ge
rais, pode-se verificar que ela compatvel com a caracterizao de certas
pautas principais do desenvolvimento perifrico e da sucesso em que
elas se produzem: o crescimento para fora, a industrializao substitutiva,
o posterior entorpecimento desta ltima. Pois bem, o enfoque de Car
doso e Faletto assume a considerao destas pautas e aceita a sucesso,
isto , periodifica com base nelas. O que se configura como uma amos
tra ao que tudo indica, convincente de qual a conceitualizao
tacitamente adotada por esse enfoque em matria econmica.
Tambm possvel reconhecer um nexo entre ele e a conceitualizao
estruturalista, que se desenvolve concomitantemente durante os anos
1960, relativa ao mbito sociopoltico. J se mencionou a convergncia
que existe entre os pontos de vista de Prebisch e Medina nesta matria
(captulo 5). Em particular, mostrou-se que Medina penetra nela com
nveis de preciso considerveis, ao apoiar sua anlise em um referente
bem articulado acerca das crises emergentes nas sociedades tradicionais,
conformadas na Amrica Latina nos tempos e em conexo com o desen
volvimento para fora.
Foi possvel verificar que tais crises so vistas como vinculadas pene
trao de elementos de modernidade no arcasmo das sociedades previa
mente constitudas. Entretanto, essa coexistncia no tem de ser vista como
277
o equivalente noo simplista de dualismo estrutural a que se referem

criticamente Cardoso e Faletto. Antes, as idias de Medina, e em particu
lar sua caracterizao genrica das crises enfrentadas na regio, sugerem
que se ponham em marcha sucessivas perfuraes da realidade social,
caminho inevitvel para enriquecer os conhecimentos sobre ela.
Cabe indagar se esse no , justamente, o caminho empreendido por
Cardoso e Faletto. De fato, seu enfoque da dependncia aparece em mais
de um sentido ligado proposta de Medina, ainda que dirigido a remexer
em um campo especfico daquela realidade: o das estruturas de poder e da
sua relevncia para a caracterizao dos processos de subdesenvolvimento
e para a caracterizao da mudana social global requerida para super-lo.
Em sntese, o enfoque da dependncia aqui privilegiado pode ser vis
to como uma prolongao de certas posturas preexistentes no estrutura
lismo latino-americano, que esse enfoque passa a constituir e a enriquecer.
Como j se indicou, o anexo a seguir resume as observaes sobre o histrico-concreto, desenvolvidas com base nele, ilustrando seus vnculos
com a categorizao e periodizao daquele estruturalismo bsico.7
ANEXO
O S PROCESSOS SOCIOPOLTICOS N A A M R IC A LATINA
Como j mencionado, o enfoque proposto requer expor o estudo dos

processos sociais pondo nfase nas formas de relao entre a estrutura
econmica e o sistema social e de poder; e do mesmo modo, requer in
tegrar a esta anlise a considerao dos acontecimentos histricos con
cretos. Da que se comece caracterizando dois tipos-chave de estrutura
econmica que se conformam na origem de determinados processos, e
que logo se procure delinear as transformaes que se vo produzindo
nessa estrutura, ao longo de sucessivos perodos. O espectro de tipos de
economia por perodo histrico est sintetizado no quadro que segue.
Por razes de brevidade, em sua descrio se evitar a referncia aos
fatos histricos propriamente ditos, centrando a ateno na interpreta
o geral que deles se realiza.
278
Esquema geral do desenvolvimento latino-americano

por tipos e perodos
Perodos/
Tipos
1. Expanso
para fora
2. Transio
3. Consolidao
do mercado interno
4. Internacionalizao
do mercado interno
A. Controle A.1- Controle A.2.1- Incorporao

A.3.1- Populismo
A.4.1- Argentina
nacional
nacional
dos setores mdios
e economia de livre
hegemonia da
empresa (Argentina) A.4.2- Brasil
burguesia exportadora
(Argentina)
A.2.2- Incorporao dos A.3.2- Populismo e
setores mdios tradicionais desenvolvimento
e crise da dominao
nacional (Brasil)
oUgrquico-burguesa (Brasil)
A.2.3- Incorporao da
classe mdia aliana de
poder (Uruguai)
A.2.4- Predomnio
oligrquico e debilidade
da classe mdia
(Colmbia)
B- Enclave
B.1- Enclave
B.2.1- Incorporao
da classe mdia
por quebra do
predomnio oligrquico
(Mxico, Venezuela,
Bolvia)
B.3.1- O Estado
desenvolvimentista
(Mxico, Chile)
B.2.2- Acesso da classe

mdia dominao
oligrquico-burguesa
(Chile, Peru)
B.2.3- A classe mdia
perante os latifundirios
e o enclave (Amrica Central)
279
B.4.1- Mxico
1. Dois tipos bsicos de economia

A ruptura do pacto colonial produz novas vinculaes econmicas e po
lticas, tanto internas como externas. Embora estas dependam tambm
do fundo histrico a partir do qual se constituram, em linhas gerais elas
se conformam em torno da apropriao nacional ou estrangeira
dos recursos que constituem a base da expanso das exportaes. Du
rante o perodo de crescimento para fora so estabelecidos, portanto,
dois tipos fundamentais de economia: as economias de controle nacio
nal do sistema produtivo (A.1) e as economias de enclave (B.l).
i) O processo econmico-social no foi homogneo nos pases que se
inserem no primeiro tipo, nem mesmo durante a etapa de crescimento
para fora. Prescindindo dos fatos concretos, pode-se dizer que as pos
sibilidades de xito desse modelo estiveram condicionadas pela expan
so das relaes econmicas com a Inglaterra. Com essa expanso se
compe, entretanto, uma primeira situao de subdesenvolvimento e
dependncia.
Do ponto de vista da estrutura de dominao, o xito depende da
possibilidade de se constituir um sistema de alianas que assegure de uma
vez o fortalecimento dos vnculos externos e a expanso da produo de
exportaes. O primeiro requisito atendido mediante a presena, na
aliana de poder, de grupos sociais modernos, produtores de exporta
es e vinculados ao aparelho comercial. A expanso das exportaes,
apoiada fundamentalmente na disponibilidade de terra e de mo-de-obra
exige, por sua vez, que se assegure tal disponibilidade, incluindo nessa
aliana o grupo de latifundirios no-exportadores.
O crescimento para fora, nesse tipo de economia, implica, portanto,
uma espcie de integrao entre o sistema poltico e o econmico, carac
terizada pelo controle interno da produo e do processo de acumula
o, pelo controle do comrcio exterior das economias centrais e pela
capacidade do grupo agroexportador nacional de reorientar seus vncu
los com o exterior e de formar uma aliana com os grupos latifundirios
assentados na fazenda tradicional.
280
ii) As economias de enclave surgem seja como conseqncia da expan

so das economias centrais, caso em que a produo de exportao
estrangeira desde a sua origem, seja como resultado da incapacidade
de concorrncia dos produtores nacionais, por razes tcnicas ou fi
nanceiras, caso em que a produo de exportao desqualificada pelo
capital estrangeiro. Do ponto de vista econmico, ambos os casos se
caracterizam pela conexo limitada do enclave com a economia local e
pela macia translao de excedentes para os pases dominantes. Em
tais condies, a expanso para fora produz reflexos internos fracos
no que diz respeito diversificao da demanda e ampliao do mer
cado de consumo.
N o que concerne aos aspectos sociais e polticos, as conseqncias
so diversas nos dois subtipos expostos. N o primeiro, ou seja, quando o
enclave pertence desde a sua origem ao capital estrangeiro, os grupos
dominantes locais so constitudos por uma oligarquia pequena, que
controla o aparato burocrtico e militar e o latifndio improdutivo. Seu
papel em geral secundrio e sujeito ao prprio enclave, do qual depen
de inclusive em termos de patrimnio. Uma reduzida massa assalariada
e vastos setores camponeses despossudos compem o restante da estru
tura social. Quando o enclave se instala custa do controle nacional do
setor exportador, s vezes possvel aos grupos proprietrios locais adotar
uma ttica de retirada para outros setores econmicos e uma poltica mais
agressiva nas concesses ao capital estrangeiro. A estrutura social e pol
tica correspondente se caracteriza pela preponderncia dos grupos co
merciais e financeiros nativos que servem de elo com o enclave, pela perda
de poder dos grupos agropecurios e, nos casos de maior expanso eco
nmica, pela presena de uma burocracia hipertrofiada e de uma classe
mdia tradicional (isto , que no surgiu em conexo com o desenvolvi
mento da indstria).
Em sntese, durante o perodo de expanso para fora, quanto
integrao dos sistemas econmico e sociopoltico, as economias de
enclave se caracterizam pelo fato de que o setor dinmico uma mera
prolongao da economia central, tanto em relao ao controle da pro
duo e comercializao quanto captao de excedentes e s decises
281
de investimento. Em tais circunstncias, existem vnculos muito fracos

entre o enclave e a economia local, mas ao mesmo tempo vnculos mui
to fortes do enclave com a sociedade dependente, estabelecidos por meio
do sistema de poder.
2. O perodo de transio
Durante o perodo de expanso para fora, as economias latino-america
nas cresceram ao influxo do dinamismo da demanda externa e, at certo
ponto, se diversificaram. Do mesmo modo, a estrutura social se diferen
ciou lentamente. Essa pauta de desenvolvimento implicou na criao de
setores financeiros e mercantis e, algumas vezes, na criao de uma eco
nomia urbano-industrial. Entende-se por transio esse perodo de dife
renciao econmica que traz consigo o surgimento dos setores sociais
chamados mdios, ao lado dos setores que tornaram vivel o modelo
exportador.
Na interpretao corrente dc desenvolvimento, entende-se que o cres
cimento para fora entra em crise em conseqncia da grande depresso
da dcada de 1930, e que esta e a guerra que lhe segue estimulam a pro
duo interna. A anlise dos acontecimentos histricos sob essa perspec
tiva sugere, em contrapartida, que a dominao oligrquica comeou a se
deteriorar antes da depresso, e que a reorganizao do sistema polticosocial dependeu do tipo bsico de economia controle nacional ou
enclave e, dentro de cada caso, da diferenciao produtiva e social
alcanada. As transformaes sociais que marcam a crise do sistema
oligrquico-exportador tm implicaes quanto possibilidade e s mo
dalidades assumidas pelo ulterior processo de industrializao substitutiva.
i) Como j se insinuou, as sociedades com produo nacionalmente con
trolada se caracterizam pela presena de um setor burgus, que organiza
a produo, parte da comercializao e, s vezes, parte do financiamen
to do setor exportador. Para estabelecer uma ordem nacional, este setor
se alia aos setores latifundirios desvinculados ou no diretamente liga
dos ao comrcio internacional, aliana que inclui em alguns casos os
282
estamentos burocrtico-militares. A presena e a diferenciao deste gru

po burgus o que d origem a diferentes possibilidades estruturais du
rante a crise do sistema poltico que caracteriza o perodo de transio.
Como claro, esta crise, que se origina nas tentativas de participa
o poltica dos grupos sociais emergentes, est vinculada ao grau de
diferenciao alcanado pelo sistema produtivo. Entretanto, esta dife
renciao no atua como determinante automtico das possibilidades de
mudana social. De acordo com o enfoque proposto, essencial exami
nar as formas como um sistema de dominao se constitui, em relao s
condies econmicas, pois este sistema, por sua vez, condiciona, em um
choc en retour, as possibilidades de diferenciao econmica e social.
ii) Antes de examinar as diferentes opes que se apresentam durante o
perodo de transio, convm fazer referncia ao sistema de dominao
que se configura durante o perodo de expanso para fora em duas si
tuaes concretas. A primeira delas a que se estabelece com o predo
mnio da burguesia portenha na Argentina. Sabe-se que, nesse pas, um
setor comercial exportador monopoliza as relaes externas (controle
de portos e alfndegas), constitui o sistema financeiro, impondo assim
seu predomnio aos demais grupos sociais proprietrios e ao conjunto
da nao. O sistema de dominao expressa pois, nesse caso, uma situ
ao de classe peculiar, em que um grupo impe sua prpria ordem a
outros grupos que integram a classe dominante: latifundirios no dire
tamente vinculados exportao, burguesias regionais, burocracia etc.
A segunda situao relevante a tipificada pelo caso do Brasil, onde
no h uma clara hegemonia de um nico setor exportador. Na esfera
poltica, isso leva realizao de um pacto entre os diferentes setores
agroexportadores, isto , a um sistema de dominao que se configura
como confederao de oligarquias. Em tal situao, outros grupos que
integram a classe dominante latifundirios, burguesias de expresso
local, estamentos burocrtico-militares ganham fora e possibilida
des de integrar o sistema de poder, estabelecendo-se inclusive uma deli
mitao de esferas de influncia dentro do aparato do Estado.
283
Existem, alm disso, casos-limite, em que essas duas situaes tpicas

se apresentam com mais transparncia: em economias dbeis, como as
de alguns pases centro-americanos, onde os grupos exportadores con
trolam a terra, produz-se um verdadeiro monoplio de classe, com
franca subordinao dos demais setores sociais. Em outros pases, como
Uruguai e Colmbia, estabelece-se um pacto explcito quanto s esferas
de influncia que correspondem a cada grupo, chegando-se at a uma
repartio precisa dos organismos do Estado.
A diferenciao entre aquelas duas situaes tpicas relevante, pois
contribui para delimitar e esclarecer as possibilidades de xito dos gru
pos mdios em seus intentos de participao nas alianas de poder du
rante o perodo de transio.
iii) A seguir so descritos os dois primeiros casos de transio mencio
nados no quadro anterior. Eles so os que apresentam maior interesse,
pois a anlise dos demais casos interrompida no perodo seguinte.
Na Argentina (A. 2.1), alm das caractersticas do sistema de poder j
apontadas, a expanso para fora traz aparelhada uma considervel dife
renciao econmica e social, com a emergncia de vastos setores mdios,
inclusive urbano-industriais. N o perodo de transio, compreendido
aproximadamente entre 1910 e 1940, a presena desses grupos na cena
poltica se manifesta nos diversos intentos do radicalismo antigovernista
de controlar o poder poltico com base em uma aliana entre setores
burgueses de expresso regional e grupos proprietrios da indstria
incipiente, com apoio eleitoral das massas urbanas. Nos fatos, alm dos
vaivns polticos, a transio se caracteriza pela continuidade do predo
mnio dos setores agroexportadores hegemnicos, os quais, a partir do
poder, regulam a incorporao (mais econmica que poltica) dos seto
res emergentes, sujeitando-a a seus prprios interesses. Em outras pala
vras, a transio na Argentina marcada pela incorporao dos setores
mdios hegemonia da burguesia exportadora.
No caso do Brasil (A.2.2), a situao social anterior ao grande auge
das exportaes se caracteriza por uma estrutura de classes arcaica, arrai
gada em uma economia escravista e em um sistema de dominao de base
284
DESENVOLVIMENTO. M U D A N A SOCIAL E ESTRUTURA POLITICA
patrimonialista. Essa situao originria muda para um esquema capitalis

ta burgus a partir de 1870, quando se comea a substituir escravos por
imigrantes. O reflexo poltico dessa transformao a aliana dos cafei
cultores paulistas e dos produtores do sul, com apoio dos grupos da clas
se mdia urbana tradicional, que desaloja a oligarquia imperial do poder.
Logo aps um primeiro momento de radicalizao, essa aliana se amplia,
transformando-se em um sistema de alianas locais. Nele preponderam
os grupos agroexportadores do centro-sul, mas esto tambm presen
tes os grupos agroexportadores de outras regies, assim como grupos de
proprietrios de terra de latifndios de baixa produtividade. Estes, por
seu nmero, possuem na aliana um peso importante e imprimem ao con
junto do sistema de dominao uma aparncia oligrquico-tradicional.
Neste caso, a expanso para fora no produz uma diferenciao eco
nmica e social significativa at a Primeira Guerra Mundial. Os fenme
nos prprios da transio comeam, portanto, a se manifestar a partir
da dcada de 1920, quando surgem novos protagonistas na cena polti
ca: profissionais, funcionrios, empregados, operrios. A reao antioligrquica represada, durante essa dcada, por meio de movimentos de
jovens militares que representam fundamentalmente os setores decadentes
das oligarquias regionais. Entretanto, a crise da dominao oligrquica
propriamente dita ocorre apenas com a revoluo de 1930. A ascenso
ao poder do varguismo ocorre por meio de um entendimento entre gru
pos regionais e os que haviam pactuado os setores mdios urbanos, do
qual so excludos os grupos cafeeiros. Mas, a seguir, essa aliana se
reestrutura para incluir esses grupos, ao mesmo tempo que vai se incor
porando lentamente aos setores populares urbanos; mas o mesmo no
ocorre com os grupos camponeses.
Finalmente, a antiga aliana oligrquico-tradicional substituda por
um novo sistema de poder, com base no qual se pe em execuo uma
poltica centralista que, respeitando os interesses locais agroexpor
tadores, pretende formar uma estrutura econmica urbana a fim de
consolidar as posies de uma burguesia industrial e mercantil, estrutu
ra em torno da qual comeam tambm a se diferenciar os setores da nova
classe mdia e os setores operrio-populares.
285
iv) A interpretao corrente do desenvolvimento latino-americano atri

bui a fatores externos a crise e a guerra o impulso inicial da indus
trializao substitutiva. Por outro lado, concebe que essa mudana de
rumo quanto s pautas de crescimento se produz sempre que preexistir
um condicionante interno fundamental: a diversificao da demanda e,
at certo ponto, a diversificao do aparelho produtivo, derivadas do
crescimento para fora.
Conforme se argumenta, embora estas precondies econmicas se
jam essenciais industrializao, as modalidades que o processo substi
tutivo adquire, e sua prpria possibilidade, esto tambm sujeitas a
condies impostas pela estrutura social e poltica. Por exemplo, no caso
da Colmbia, em que pese o dinamismo da expanso para fora e o grau
de diferenciao econmica que ele traz consigo, o monolitismo dos gru
pos dominantes consegue impor um pacto oligrquico que freia o acesso
dos grupos mdios ao poder, eliminando as possibilidades de uma maior
diferenciao econmica e social e, com elas, as perspectivas de se apro
veitar a conjuntura mundial para um esforo de industrializao.
Do mesmo modo, as conseqncias da grande depresso diferem nos
vrios pases que conseguiram se industrializar, conforme o sistema de
domnio e sua transformao durante o perodo de transio, a qual de
riva em parte da prpria crise. Na Argentina, embora de forma transiti
va, o predomnio oligrquico se fortaleceu, atrasando a adoo de uma
poltica de consolidao do mercado interno e de desenvolvimento in
dustrial at a dcada de 1940. Contrariamente, no Brasil, a transio sig
nificou a mudana de uma pauta oligrquica de dominao para outra,
policlassista, mais aberta, que acabou redundando na prtica de uma pol
tica industrializadora ousada. Como se ver posteriormente, a espe
cificidade do sistema de domnio influi, em cada caso, nas caractersticas
que o processo social adquire durante a fase de industrializao propri
amente dita.
v) Os enclaves se instalam na Amrica Latina em fins do sculo XIX e
incio do sculo XX, isto , em um perodo quando j existem grupos
locais que controlam o aparelho produtivo interno. Nesse tipo de eco
286
nomia, as caractersticas do sistema de dominao mais pertinentes para

a anlise da etapa de transio podem ser descritas como segue.
O enclave estabelece com seus assalariados relaes de explorao
do tipo capitalista, relaes estas que so primeira e essencialmente eco
nmicas. Nos setores produtivos controlados por nacionais, os baixos
padres de produtividade prevalecentes obrigam a basear a explorao
da mo-de-obra em relaes de tipo poltico. Essa debilidade endocrina
do setor proprietrio nacional, somada ao fato de que sua vinculao
com o enclave exige a imposio de uma ordem interna que assegure a
disponibilidade de mo-de-obra, conduz ao estabelecimento de um sis
tema de dominao extremamente excludente. Por isso mesmo, gera-se
um maior poder reivindicatoro dos grupos operrios e camponeses,
abrindo-se possibilidades de comoo poltica interna que dificultam a
incorporao das classes mdias.
Consideradas essas caractersticas gerais, convm agora precisar o sis
tema de dominao que possibilita e consolida a expanso para fora; para
esses efeitos, distinguem-se trs casos tpicos. O primeiro, que se apre
senta, em linhas gerais, no Mxico, Venezuela e Bolvia, caracteriza-se
pelo predomnio exclusivo de setores oligrquicos cuja base fundamen
tal de poder o latifndio de baixa produtividade. A estrutura econmi
ca pouco diferenciada que sustenta esse sistema de dominao determina,
assim, a escassa importncia dos setores mdios. A bipolaridade da es
trutura social obriga estes setores, conquanto reivindiquem maior par
ticipao, a recorrer mobilizao camponesa ou mobilizao operria,
nos casos de enclave do tipo mineiro.
O segundo caso se d em pases como o Chile e o Peru, onde, junto
aos grupos oligrquicos e ao enclave, verifica-se a presena de grupos
vinculados a atividades econmicas internas de tipo capitalista. A diferen
ciao econmica implcita traz consigo uma estrutura social muito mais
complexa que no caso anterior: alm dos grupos j assinalados, existem
setores mdios mais numerosos, setores populares urbanos e grupos ope
rrios e camponeses do enclave e da fazenda tradicional. Quanto s pos
sibilidades de participao dos grupos mdios, as opes polticas que se
lhes apresentam so tambm muito mais amplas, pois enfrentam um sis287
tema de dominao diferenciado, estruturado em torno das relaes en

tre oligarquia, burguesia e enclave.
O terceiro um caso limite, que se apresenta em alguns dos pases da
Amrica Central cuja estrutura econmica interna se caracteriza pelo pre
dominio da fazenda tradicional e pelo baixo desenvolvimento da econo
mia urbana. Em tal caso, a estrutura social ainda mais bipolar que no
primeiro, e o sistema de poder ainda mais excludente. Nestas circuns
tncias, as possibilidades de incorporao dos reduzidos grupos mdios
parecem estar sujeitas ao dinamismo do enclave e do setor exportador.
Os tipos de sistema de dominao que acabam de ser descritos con
dicionam de formas distintas a possibilidade e as modalidades de acesso
ao poder dos grupos mdios durante o perodo de transio. Da se ana
lisarem tambm trs casos paralelos aos anteriores. A seguir so descri
tos os dois primeiros (B.2.1 e B.2.2 do quadro anterior), tipificando cada
um deles com o exemplo de um pas (Mxico e Chile, respectivamente).
vi) Quando a expanso para fora promove e ao mesmo tempo avaliza
um predomnio exclusivo dos grupos oligrquicos, o acesso da classe
mdia ao poder requer a quebra desse predomnio. Em outras palavras,
como no Mxico, Bolvia e Venezuela (B.2.1), a incorporao dos gru
pos mdios envolve mtodos de enfrentamento radical.
A evoluo poltica do Mxico em seu perodo de transio tipifica
este caso. Dado o sistema de dominao excludente prvio revolu
o, o acesso ao poder dos grupos mdios fica sujeito implantao de
um sistema eleitoral efetivo. A resistncia da oligarquia agrria no abre
outra possibilidade que no o movimento revolucionrio represen
tativo de um pacto transitivo dos grupos mdios e camponeses aps
o qual a classe mdia urbana impe, embora com dificuldade, uma
aliana em p de igualdade com os setores oligrquicos. Por outro lado,
o prprio fenmeno da revoluo cria uma organizao operria, uma
organizao camponesa e uma forte conscincia da necessidade de se
romper os laos de dependncia externa e obter uma distribuio efe
tiva da terra. Os embates contra a aliana de poder vigente aumentam
com a crise de 1929, colocando os grupos mdios diante da alternativa
288
de manter sua aliana e enfrentar os grupos populares ou mudar de

ttica. O governo do Crdenas e o programa de reformas que ele em
preende representam essa mudana.
Quando a expanso para fora se d com base em um setor exporta
dor de tipo enclave, mas junto a ele uma srie de atividades econmicas
internas de tipo capitalista alcana algum desenvolvimento, o sistema de
domnio que se constitui expressa um equilbrio entre os interesses do
enclave, dos grupos burgueses nacionais e dos grupos oligrquicos. Em
tal caso, a classe mdia encontra oportunidades de acesso ao poder nas
situaes fludas e de enfrentamento interno que se produzem no siste
ma de dominao, como parece ter ocorrido no Chile e no Peru (B.2.2)
durante o perodo de transio.
N o Chile, a situao que se configura antes do perodo de transi
o se caracteriza pelo controle do poder e do Estado mediante uma
aliana entre os grupos oligrquicos latifundirios e uma burguesia
mercantil-financeira que, alm de possuir importantes setores econ
micos internos, opera em conexo com as empresas estrangeiras, na
qualidade de scio menor. Por outro lado, o dinamismo da expanso
para fora produz um certo grau de diferenciao social, com a presen
a de massas urbanas, grupos mdios de tipo tradicional e um proleta
riado de alguma significao, ligado direta e indiretamente aos setores
econmicos do enclave.
A crise que se segue Primeira Guerra Mundial marca o incio do
perodo de transio. A quebra da economia salitreira afeta fundamen
talmente o enclave e os grupos nacionais diretamente vinculados a ele, e
em muito menor medida a oligarquia agrria local. O desequilbrio de
poder que assim se cria requer um reajuste no sistema de dominao. Tal
reajuste, representado pelo alessandrismo dos anos 1920, estrutura-se
com base na aliana da burguesia mercantil-financeira com os grupos
mdios, que, alm disso, contam com o apoio eleitoral dos setores po
pulares em alguns momentos. Nesta primeira ascenso das classes mdias
ao poder no aparecem outros objetivos polticos alm do fortalecimen
to do Estado como meio de assegurar a operao do sistema econmico
dentro de seus antigos cursos.
289
As desigualdades desse sistema fazem que essa aliana perdure em

contnuo equilbrio instvel, at que a crise de 1929 a rompe definitiva
mente. Os graves problemas econmicos gerados por essa crise provo
cam um grau de radicalizao poltica que parece pr em risco o sistema.
Recorre-se ento aliana tradicional entre os grupos oligrquicos e a
burguesia comercial financeira, incorporando a esta aliana determina
dos setores da classe mdia, em especial os menos radicalizados.
Quando comeam a ser superados os efeitos da crise, surge a possi
bilidade de se criar uma nova aliana poltica, em torno de um programa
de reestruturao das prprias bases do crescimento econmico, o que
resulta na Frente Popular de 1938. O eixo desta aliana constitudo
pelas classes mdias urbanas, que tm acesso administrao do Estado
procurando criar, por seu intermdio, uma srie de indstrias bsicas que
garantam a diversificao do aparelho produtivo em seu conjunto.
Participam tambm os setores populares, no mais como massa de ma
nobra, mas como aliados interessados nos efeitos redistributivos da in
dustrializao. Por ltimo, o sistema de poder integrado pela burguesia
mercantil-financeira, fortalecida e nutrida com a classe mdia pela ex
panso econmica.
vii) As consideraes relativas transio nos pases com predomnio
de economia de enclave, consideradas em conjunto, mostram com mais
nitidez como as condies de ordem poltica so um requisito essencial
para a criao de um mercado interno e para que se ponha em marcha o
processo de industrializao. Em linhas gerais, as caractersticas do setor
exportador nesse tipo de economia no favorecem a gestao de condi
es propcias para a expanso econmica sobre bases nacionais mesmo
em casos em que o enclave se imps quando j existia uma considervel
diversificao econmica e social como o do Chile. Cabe destacar,
entretanto, que nestes pases a crise mundial afeta profundamente o
enclave e os setores modernos, e em muito menor medida os setores
oligrquicos da fazenda. Essa retirada do enclave pelas prprias condi
es em que ele se produz no pode ser compensada como ocorreu
nos pases com controle nacional pela aplicao de polticas de defesa
290
do nvel de emprego e de capitalizao interna. Ao contrrio, o desem

prego derivado da crise impe uma rigidez maior s condies sociais
nas quais se estabelece o enfrentamento poltico. De fato, a dcada de
1930 se caracteriza pelo aumento da presso social, pela multiplicao
das greves e pelo estabelecimento de polticas mais radicais.
presso popular, represada por limitados setores das classes m
dias urbanas, a dominao da oligarquia e do enclave responde de for
ma autoritria, isto , utilizando polticas de fora. Com essas bases, a
criao das condies para a formao de um mercado interno depende
de uma mudana poltica prvia. Requer-se a quebra ou pelo menos a
retirada dos setores vinculados oligarquia e ao enclave, para que seja
possvel criar, por intermdio do Estado, os mecanismos de investimen
to e acumulao prprios do desenvolvimento industrial. O fortaleci
mento do Estado, j sob o controle ao menos parcial de novos grupos,
servir de ponto de apoio fundamental para a diversificao produtiva
no perodo seguinte.
3. O perodo de consolidao do mercado interno
Como se viu, o perodo de transio se caracteriza, em linhas gerais,
pela presena cada vez mais importante da classe mdia e da burguesia
industrial no sistema de dominao. N o entanto, conforme se de
preende da anlise anterior, essa participao crescente no se confi
gura como uma ascenso linear de uma classe emergente, como parece
ter sido o caso nos pases de desenvolvimento originrio, mas resulta
de uma poltica de acordos entre vrios grupos sociais. Esta transfor
mao dos sistemas de domnio, que por sua vez condiciona as moda
lidades de desenvolvimento industrial posterior, depende antes de tudo
do tipo de desenvolvimento prvio, isto , de que a estrutura econ
mico-social se forme com base no controle nacional dos recursos pro
dutivos ou com base no enclave.
Quando a situao original de enclave, a debilidade dos setores bur
gueses modernos implica, no nvel poltico, uma maior participao no
poder dos setores mdios e, em conexo com isso, um fortalecimento da
291
instituio do Estado. Nesses casos, a aliana de poder que se constitui,

embora posteriormente modificada, orienta o processo de industriali
zao mediante um dirigismo mais acentuado, que inclui uma participa
o decisiva do setor estatal.
Quando a situao original de controle nacional, a diferenciao
econmica e social obtida antes da crise, que inclui a constituio de um
setor urbano-industrial de relativa importncia, traz consigo um sistema
de domnio em que a posio-chave ocupada pelos setores agroexportadores e financeiros, bem como pelos setores mdios e industriais
urbanos. Nesses casos, a aliana de poder que se constitui durante a tran
sio imprime ao processo de industrializao um carter mais liberal.
Entretanto, medida que a industrializao avana, engendrando um
proletariado e um setor popular urbano no-operrio, a presena das
massas pode fazer que se compense em parte esse carter liberal fortalecendo-se ento o papel do Estado, tanto em termos da conduo cen
tralizada do processo de diversificao produtiva quanto em termos de
sua participao direta no mesmo.
Perfilam-se assim os trs tipos bsicos de industrializao substi
tutiva, dependendo da forma como, por meio do sistema de domnio,se
configura o papel do Estado e das massas populares nesse processo: a
industrializao liberal, baseada essencialmente na conduo dos
setores empresariais privados; a industrializao nacional-populista,
em que a burguesia industrial, eixo do sistema de poder, compartilha a
conduo do processo com o Estado, cuja gravitao deriva da exis
tncia de massas sem uma contrapartida de emprego; a industrializa
o orientada por um Estado desenvolvimentista, isto , baseada em
um programa estatal.
i) O primeiro desses tipos corresponde ao caso da Argentina (A.3.1).
Ali, tanto durante a expanso para fora quanto na transio, predomina
politicamente o grupo exportador-importador. Mas tendo em vista o di
namismo excepcional do sistema, coexistem com ele, na estrutura soci
al, a burguesia industrial, uma vasta classe mdia, setores populares
urbanos e setores operrios.
292
A fase de industrializao comea com uma tentativa de controle do

sistema de dominao mediante uma aliana composta pelos setores ex
portador-importador e industrial que procura conter a presso operria
e das classes mdias. Entretanto, o prprio crescimento industrial incor
pora grandes contingentes fora de trabalho, cuja presso crescente no
sentido de obter melhores nveis de vida e de participao poltica ter
mina por produzir uma quebra dupla: da dominao poltica excludente
e do aparelho sindical preexistente.
Esta sada se configura em torno do populismo peronista, cujo es
quema fundamental de conduo da expanso econmica consiste em
lhe dar curso com base no controle privado da produo, mas impondo
a incorporao econmica, social e poltica dos setores populares. O
Estado desempenha um papel fundamental nesse esquema, pois institui
os mecanismos de redistribuio, tanto entre as classes proprietrias
quanto entre estas e os setores populares.
O populismo peronista possui a peculiaridade de apresentar os con
flitos sociais sob a falsa aparncia de um enfrentamento oligarquia-povo.
De fato, na etapa prvia industrializao, a hegemonia do grupo ex
portador-importador exercida em aliana com grupos rurais subordi
nados, isto , no diretamente conectados ao aparelho comercial e
financista do intercmbio internacional. Durante a industrializao, a
junta de poder peronista concilia os interesses daquele grupo anterior
mente hegemnico (que se transforma agora em forte investidor no setor
produtivo interno) com a participao crescente das massas, comprome
tendo to-somente os interesses dos grupos rurais subordinados. Esta
a oligarquia que suporta o peso da crtica poltica. Na realidade, por
tanto, o grupo exportador-importador ocupa uma posio-chave durante
a industrializao substitutiva, participando ativamente e regulando seu
impulso para que este no comprometa seus prprios interesses, espe
cialmente os de alguns grupos importadores. Ao lado desse grupo, o setor
industrial antigo, isto , vinculado indstria preexistente ao perodo
de industrializao substitutiva, consolida suas posies, procurando,
alm disso, criar seus prprios mecanismos de financiamento.
293
Para os objetivos de ambos os grupos, o Estado cumpre um papel

importante, por meio da adequao da poltica comercial e financeira
aos seus interesses. No se requer dele, entretanto, a criao de uma base
produtiva de propriedade pblica. Tampouco a presso das massas se
orienta nesse sentido. Aceitando as regras de jogo do sistema, estas rei
vindicam basicamente uma maior participao econmica. O dinamis
mo do crescimento permite ao Estado ser o gestor de uma poltica
redistributiva que assegura aos setores populares um aumento conside
rvel de seus nveis de renda e consumo.
Em sntese, portanto, o populismo peronista expressa, em relao ao
sistema de domnio, no propriamente uma aliana de classes e grupos
sociais, mas uma junta de poder, na qual se consolida a posio mono
polista do grupo exportador-importador, ao mesmo tempo que se ma
nifesta uma existncia ativa e participante da burguesia industrial e
dos setores populares.
A industrializao substitutiva alcana seus limites em razo de cau
sas conhecidas: a dificuldade crescente da substituio e o esgotamento
da margem compressvel das importaes. Mas, ao mesmo tempo, e em
estreita conexo com as dificuldades econmicas que foram suscitadas,
tambm foram alcanados os limites polticos, como resultado da con
tradio entre a exigncia de participao crescente na renda pelas mas
sas e a obteno, pelos grupos proprietrios, de nveis de lucros e rendas
que assegurassem a formao acelerada de capitais.
O esgotamento do processo substitutivo e o fim do populismo como
forma de sustentao do poder dentro de um quadro de economia libe
ral possuem, portanto, elos recprocos. Ao entrar na fase de estan
camente, os esquemas de sustentao poltica do perodo anterior se
desfazem rapidamente. Com o deslocamento da aparente polarizao
oligarquia-povo, que encobria o contedo real da junta de poder desenvolvimentista, surge um novo tipo de enfrentamento, caracterizado
por uma polarizao dos grupos sociais em torno de seus respectivos
interesses de classe.
Como se ver posteriormente, a polmica entre esses grupos e o dile
ma real parecem se colocar em termos de estatismo ou grande empresa.
294
ii) N o caso do Brasil (A.3.2) configura-se um processo de industrializa

o de tipo nacional-populista. Como se indicou anteriormente, na base
desse processo, que comea a partir do perodo de transio, encontrase uma complexa aliana de poder, constituda por grupos latifundirios
vinculados produo para o mercado interno, setores mdios, massa
urbana e grupos relacionados com o desenvolvimento industrial e
comercial anterior. Por outro lado, na realidade, a industrializao
substitutiva impulsionada por uma decisiva ao direta do Estado
que investe tanto em indstrias bsicas como em indstrias de bens in
termedirios e de consumo durvel e pela ao de uma burguesia
industrial, em grande medida no vinculada ao setor agroexportador.
Tendo em conta a situao de poder no ponto de origem do processo e
a orientao que lhe conferida, surge a pergunta acerca de quais so os
fundamentos estruturais que tornaram possvel tal tipo de orienta
o, em boa medida divergente do tipo liberal argentino.
Uma parte da resposta est na ausncia ou, mais propriamente, na
menor gravitao dos grupos privados capazes de instrumentar a capita
lizao requerida pelo desenvolvimento industrial. Isso se deve tanto ao
menor peso econmico desses grupos quanto impossibilidade poltica
de se impor uma orientao de tipo liberal. De fato, os setores economi
camente mais significativos, isto , os grupos agroexportadores, perdem
o controle do aparelho estatal no momento em que a industrializao
adquire impulso, e os grupos que a ele tm acesso no compartilham seu
interesse em promover uma industrializao daquele tipo.
Em certo sentido, portanto, as consideraes polticas prevalecem
sobre as econmicas na orientao do processo de industrializao por
parte dos grupos que chegam ao poder depois de 1930. A preocupao
em acelerar a formao de um mercado interno capaz de estimular o
desenvolvimento no surge nem se transforma em poltica efetiva a par
tir dos grupos empresariais, embora mais tarde, quando o impulso in
dustrialista j estava dado, estes tenham voltado seu apoio para esse tipo
de poltica. A consecuo de tais objetivos mediante a participao deci
siva do Estado encontra sua explicao, antes de tudo, na situao fluida
e perigosa criada real ou virtualmente pela existncia de massas mobili295
zadas sem uma efetiva contrapartida de emprego. Ou seja, a participa

o do Estado constitui um imperativo para quem detm o poder e para
os grupos politicamente organizados, em um pas que se urbaniza, que
possui uma economia agrria anterior deteriorada e que no dispe de
um setor capitalista capaz de acumular o suficiente para responder s
exigncias massivas de ocupao.
Tendo em conta essas caractersticas estruturais da situao brasilei
ra, a aliana de poder que impulsiona e orienta o desenvolvimento in
dustrial se configura como um populismo-nacionalista que adquire
caractersticas bastante precisas. Em primeiro lugar, apresenta-se como
um movimento de incorporao das massas, mas sem as implicaes de
maior organizao sindical e maior presso sobre o nvel dos salrios que
ocorrem no caso do populismo peronista. Mais que uma definio eco
nmica dos direitos dos trabalhadores, o populismo brasileiro reivindica
de maneira vaga os direitos dos humildes, com um esquema ideolgi
co no qual os valores das massas preponderam sobre os de classe, dada
a circunstncia de que a classe operria emergente, extremamente d
bil, se dilui no conjunto da massa urbana. Em segundo lugar, como j foi
indicado, o populismo brasileiro favorece um desenvolvimento de cu
nho estatista. Mas isso no se apresenta como uma transformao radi
cal do sistema econmico, mas sim como uma tarefa supletiva, embora
primordial, a ser conduzida pelo Estado, cujos interesses coincidem at
certo momento com os dos grupos que chegam ao poder sem uma sli
da base econmica prpria. Em terceiro lugar, favorece tambm um de
senvolvimento de tipo nacional, isto , impulsiona a participao do setor
privado nativo no desenvolvimento industrial. Na consecuo desse ob
jetivo, o Estado desempenha um papel fundamental, tanto por sua con
tribuio como produtor para a consolidao do mercado interno como
porque o instrumento por meio do qual so orientadas as polticas co
mercial, cambial, de crdito e redistributiva com que se pe em marcha
o desenvolvimento industrial.
Como no caso argentino, entretanto, o prprio avano da industria
lizao conduz a contradies crescentes, tanto no nvel econmico como
no poltico. medida que se amplia a base econmica do setor industrial,
296
os capitais do grupo agroexportador se orientam na mesma direo, di

retamente e atravs do sistema financeiro. Fluem tambm para esse setor
importantes somas de capital privado estrangeiro; assim, constituem-se
na indstria setores monopolistas que comeam a questionar a eficcia
do Estado como empresrio e do populismo como poltica de desenvol
vimento. Essas presses conseguem ser rebatidas em um primeiro mo
mento pelos setores urbanos de classe mdia, pelos setores industriais
nacionais, que temem a concorrncia desigual dos monoplios, e pelos
setores populares organizados em torno do Estado. Mas medida que a
substituio das importaes encontra dificuldades crescentes, exigindo
tcnicas, maior acumulao e mais eficincia, a fragilidade do esquema
populista para rebater os desejos hegemnicos dos grupos monopolistas
se torna mais clara e aguda. Com isso, chega-se ao limiar do perodo se
guinte, em que a aliana de poder que est na base do populismo naciona
lista se desmorona, dando curso a outros tipos de foras sociais, cuja
polarizao, tambm neste caso, coloca a alternativa estatismo ou gran
de empresa como opes de orientao poltica do desenvolvimento.
iii) O terceiro tipo de industrializao substitutiva mencionado ante
riormente, que comea no seio do prprio Estado, caracterstica dos
casos do Mxico e do Chile (B.3.1). Como j se indicou, quando a ex
panso para fora se d dentro de uma economia de enclave, durante a
transio se impe a necessidade de reorganizar o Estado com uma par
ticipao poltica mais ampla dos grupos de classe mdia e de contar,
para essa reorganizao, com os setores populares como ponto de apoio.
Nessas condies, ao iniciar o perodo de industrializao, os setores
populares, os grupos mdios (dentre os quais se destaca a burocracia) e
os embries de uma nova burguesia desempenham um papel fundamen
tal na aliana de poder. Por sua prpria debilidade econmica, para se
manter no poder, essa aliana precisa impulsionar por intermdio do
Estado um mecanismo de acumulao rpida de capitais, a fim de asse
gurar o xito da sua gesto econmica e, em especial, de expandir as
oportunidades de emprego necessrias para a incorporao das massas.
N o Mxico, a Revoluo estabelece um esquema de poder que apre297
senta uma debilidade extrema, tanto no mbito econmico como no po

ltico. De fato, os setores fundamentais da economia petrleo,
minerao, energia, transporte continuam em mos de empresas es
trangeiras; a destruio da sua estrutura anterior produz uma atomizao
da atividade agrcola, que a inabilita como possvel base econmica para
a posterior expanso do processo revolucionrio; e no poltico, a debi
lidade do sistema se reflete na falta de organizao da sua base popular,
constituda por camponeses e operrios. Somente quando essa organi
zao alcanada, ou seja, quando unidade do movimento operrio e
campons se estrutura que se obtm possibilidade de impulsionar, por
intermdio do Estado, uma poltica coerente de desenvolvimento.
A primeira tentativa nesse sentido se efetiva sob o governo de Cr
denas, no qual se empreende a nacionalizao de empresas estrangeiras
e se inicia a industrializao, sob uma orientao marcadamente socia
lizante. Entretanto, a poltica dos governos posteriores se caracteriza por
uma guinada substancial: descontando o conjunto de atividades bsicas
provenientes das nacionalizaes, a atividade do Estado se concentra na
criao da infra-estrutura e de mecanismos financeiros que facilitam o
investimento privado; alm disso, dada a carncia de capitais, comease a receber com beneplcito o investimento estrangeiro, dentro de uma
certa margem de controle estatal.
Com a nova poltica, medida que a industrializao avana, o po
der do Estado se consolida, alcanando enormes dimenses. Entretanto,
seu papel se restringe a criar condies favorveis para a atividade eco
nmica privada, enquanto estimula cada vez mais o investimento estran
geiro. Este consegue controlar grande parte da indstria instalada,
voltando-se a seguir para o setor financeiro e de comercializao, e in
clusive para certos itens da atividade agrcola. Ao final, cria-se, portan
to, uma estrutura econmica de caractersticas monopolistas e, com ela,
um entrelaamento muito estreito entre quem controla politicamente o
Estado e os novos setores econmicos. Na realidade, apenas em parte se
consegue alcanar a finalidade explicitamente perseguida com essa
orientao do processo de desenvolvimento, que consiste em dar uma
298
rpida soluo s reivindicaes populares, incorporando as massas ao

sistema econmico-social.
N o Chile, em conseqncia dos duros embates sustentados durante a
crise econmica de violncia incomum que afetou aquele pas, os setores
populares e os setores mdios, em especial os que de alguma forma de
pendiam do Estado, haviam conseguido se organizar politicamente desde
a dcada de 1930. Como j se indicou, neste pas o perodo de transio
se encerra com a ascenso ao poder da Frente Popular, estruturada com
base em uma aliana da qual esses dois grupos organizados so o funda
mento. Alm disso, somam-se a eles alguns grupos econmicos moder
nos, vinculados ao aparelho comercial e incipiente indstria, ante a
expectativa de melhorar sua posio com o novo ordenamento. Do po
der, a Frente Popular inicia uma tarefa consciente de planejamento eco
nmico, que na prtica se orienta para a criao, pelo Estado, de novas
indstrias e setores de atividade, bem como para a formao de uma nova
burguesia industrial nacional, por meio do sistema de crdito.
Essa poltica, naturalmente favorecida pela Segunda Guerra Mun
dial, contribui para consolidar a posio econmica de alguns setores
da burguesia industrial. Diante da contnua represso dos setores popu
lares, os setores mdios, que em boa medida dirigem o aparelho estatal,
encontram nos grupos industriais um aliado capaz de lhes permitir resis
tir presso popular e operria. Instaura-se, portanto, um novo acordo
poltico, cujo programa impulsiona a iniciativa privada mediante a con
cesso de crdito pblico a esses grupos industriais emergentes.
A mudana na aliana de poder no ocorre sem graves conflitos po
lticos, que levam represso do movimento popular e quebra da sua
organizao. Ao mesmo tempo, a guinada dos grupos mdios os conduz
a uma posio de extrema debilidade em relao aos seus recentes alia
dos. Tenta-se ento reconstruir a aliana anterior, mas, ante o colapso
das organizaes que a sustentavam, o resultado alcanado no passa de
um populismo amorfo de curta durao.
Ao fracasso das alianas de vis populista, segue-se uma reestruturao
das organizaes polticas, que se centra com muito mais nitidez nos in
teresses de classe dos diferentes grupos sociais. Os setores industriais,
299
financeiros e agrrios orientam seus esforos para assegurar o controle do

mercado interno, pugnando pela continuidade do desenvolvimento com
base na iniciativa privada. Os setores populares, em contrapartida, por
intermdio de suas organizaes polticas, propem formas estatizantes
de orientao do desenvolvimento. Esta divergncia programtica expressa
em certo sentido o grau de polarizao social e poltica a que o prprio
processo de industrializao conduziu.
4. O perodo de internacionalizao do mercado interno
Para este perodo, cujo incio se situa na segunda metade da dcada de
1950, a anlise se limita aos casos da Argentina, Brasil e Mxico. So casos
nos quais, conforme se verifica, o processo de industrializao substitutiva
amadurece at produzir um grau considervel de diferenciao econmi
ca, marcada pela formao de um setor produtor de bens de capital. No
que concerne estrutura de dominao, este perodo se caracteriza pela
crise do sistema de poder anterior e pela conseguinte tentativa de reorga
nizao. Finalmente, durante esse tempo, se alteram substancialmente as
relaes econmicas com o exterior, em conseqncia da fora que o in
vestimento privado estrangeiro adquire na atividade industrial interna. O
problema que se coloca consiste, portanto, em explicar a natureza e as
vinculaes dessas trs caractersticas bsicas.
i) Como j apontamos, durante o perodo anterior, deixando-se de lado
as caractersticas distintivas de cada um dos casos, verifica-se nos trs a
presena de alianas ou conjunturas de poder mediante as quais o Esta
do pde ser o artfice de uma poltica de arbitragem, represando a pres
so das classes populares e dos grupos organizados para os objetivos do
desenvolvimento. O xito alcanado dependeu, no entanto, de uma con
juntura propcia, que se estende, grosso modo, do incio da Segunda
Guerra Mundial at o trmino da Guerra da Coria. Ao variar a conjun
tura, produzem-se efeitos distintos em cada um dos pases considerados,
efeitos estes que dependem em boa medida do acordo poltico especfi
co com base no qual a industrializao substitutiva se desenvolve.
300
Assim, na Argentina, onde o setor exportador-importador desempe

nha um papel fundamental, ao variar a conjuntura, torna-se impossvel
continuar mantendo uma remunerao satisfatria a esse setor e, ao mes
mo tempo, financiar a ampliao do aparelho industrial, mantendo al
tos nveis de gastos pblicos e salrios. Diante dessa contradio, aps a
ruptura do esquema de domnio populista, tenta-se refazer a economia
agroexportadora aumentando sua produtividade, a fim de se poder con
tinuar financiando o moderno setor industrial. Entretanto, essa nova
orientao encontra um obstculo no nvel da estrutura poltica: nem o
setor exportador-importador pode por si s impor ao resto do pas seu
projeto, nem a ampliao da base poltica, com a incorporao dos seto
res industriais, pode resistir presso das massas. Nessas condies, a
interveno militar torna-se freqente e, ante a contnua presso das
massas, o sistema no consegue alcanar, se no a legitimidade, ao me
nos a eficcia: no se consegue, por conseguinte, nem o desenvolvimen
to nem a estabilidade poltica.
N o Brasil, a intensa industrializao substitutiva do ps-guerra im
pulsionada por meio de prticas de controle e de mltiplas taxas de cm
bio que favorecem o setor produtivo interno, privado e pblico, em
detrimento dos setores exportadores. Embora estes setores nunca tenham
deixado de pressionar contra esse tipo de interveno estatal, os preos
das exportaes, muito favorveis at 1953, permitem levar a cabo essa
poltica sem comprometer de maneira decisiva os nveis de renda dos
setores agrrios. No entanto, por volta de 1954, quando a conjuntura
comea a mudar, a aliana populista atinge seu limite. Parte dos setores
agrrios se une oposio da classe mdia urbana, qual tambm se soma
a presso dos grupos financeiros internos e internacionais. Aps o breve
interregno que se segue queda de Vargas, a aliana desenvolvimentista se
restabelece, mas com orientao e contedo substancialmente distintos: a
capitalizao mediante recursos externos. Com essa poltica, suportvel
por parte do setor exportador, seria possvel satisfazer s demandas sala
riais dos grupos urbanos modernos e, ao mesmo tempo, fortalecer o setor
industrial, agora associado ao capital estrangeiro. Dessa forma, foi poss
vel o desenvolvimento diante da instabilidade poltica.
301
N o Mxico, onde por suas peculiaridades histrico-polticas os grupos

pressionam de dentro do Estado e da organizao partidria, a abertura
para o capital estrangeiro pde se dar sem as crises polticas caractersticas
das trajetrias brasileira e argentina. Neste caso, a criao de uma bur
guesia industrial-financeira ocorre em estreita conexo e de dentro do
aparelho estatal, ao mesmo tempo que os mecanismos de integrao sin
dical so controlados pelo complexo sistema poltico, que imprime ao
desenvolvimento industrial um moderado sentido redistributivo. Con
segue-se assim impedir o enfrentamento entre o Estado investidor e a
burguesia nacional, bem como os conflitos de tipo classista ou populista,
o que possibilita o trnsito para uma poltica de participao do capital
estrangeiro sem crise do sistema de poder. Em tais condies, foi poss
vel o desenvolvimento econmico com estabilidade poltica.
ii) Estes resultados divergentes da conjuntura ocultam e ao mesmo tem
po permitem revelar os problemas de estrutura que esto na base do pro
cesso de desenvolvimento latino-americano. A concluso que se extrai
de que a industrializao, estruturalmente,
dentro do marco social e poltico caracterstico das sociedades latinoamericanas (...), implica enormes necessidades de acumulao, mas ao
mesmo tempo produz como resultado uma forte diferenciao social. As
presses para se obter uma participao dos diferentes setores, tanto dos
incorporados como dos marginalizados, se mostram contraditrias com
as formas de investimento pressupostas pelo tipo de desenvolvimento que
se postula (Cardoso e Faletto, 1969, p. 136).
Conforme se concebe, este o problema estrutural bsico que torna in
consistente, do ponto de vista social e poltico, o modelo latino-america
no de industrializao substitutiva. Esse modelo se assenta em condies
de conjuntura externa favorveis e na limitada participao dos setores
populares nos benefcios do desenvolvimento. As vantagens momentneas
no comrcio exterior permitem orientar o processo de industrializao
mediante uma poltica que d lugar a um certo grau de incorporao das
302
massas e manuteno de certos nveis de renda dos setores dominantes

durante o perodo de expanso para fora. Em tais condies, a aliana
desenvolvimentista, em suas verses nacional-populista ou estatal-desenvolvimentista, pode se manter vigente. Mas medida que o processo
de industrializao avana, as exigncias de incorporao das massas au
mentam quantitativa e qualitativamente. Esta presso dos setores popula
res inconsistente com os requisitos de acumulao do prprio processo.
Quando a conjuntura se inverte, impedindo a transferncia dessa presso
para o setor agrrio, rompe-se um importante elo da aliana desen
volvimentista: este setor, e em especial o latifndio, se manifesta contra o
Estado populista ou contra os setores industriais e de classe mdia que
poderiam apoiar as reivindicaes populares. Quando a presso (e sobre
tudo as exigncias de aumento de salrios) se torna muito forte, os grupos
agrrios comeam a encontrar aliados em setores industriais e financeiros
que no podem aceder a tais demandas. Por outro lado, a aliana desen
volvimentista, enquanto os setores populares so um de seus componentes,
supe a necessidade de uma arbitragem estatal que ao menos assegure a
manuteno de um nvel mnimo de salrios e o aumento do nmero ab
soluto de empregos. Quando a conjuntura impede que o Estado assegure
esses objetivos das massas, a manuteno do acordo poltico que o sustenta
se torna impossvel, isto , a aliana desenvolvimentista entra em colapso.
Deve-se destacar, no entanto, que por trs dessa evoluo para a cri
se do sistema de poder, que na realidade se apresenta estreitamente ligada
a condies conjunturais, existe um problema fundamental de estrutu
ra. A aliana desenvolvimentista consegue impulsionar o processo de
industrializao substitutiva at certo ponto. Mais tarde, porm, a acu
mulao acelerada, finalidade primordial de alguns dos grupos que com
pem a aliana, torna-se incompatvel com as exigncias de participao
das massas populares. Em outras palavras, os interesses dos grupos que
compem a aliana desenvolvimentista, em essncia contraditrios, tor
nam-se impossveis de conciliar com o tempo, destruindo os fundamen
tos do sistema de poder que impulsionara a industrializao substitutiva
com base na propriedade nacional dos recursos produtivos. Assim, esta
pauta de crescimento fica invivel do ponto de vista social e poltico.
303
iii) As consideraes anteriores procuram esclarecer a natureza de um

dos trs fenmenos assinalados como caractersticos do desenvolvimen
to de alguns pases latino-americanos nos anos recentes, ou seja, a crise
do sistema interno de dominao. Cabe agora examinar suas conexes
com os outros dois: a diferenciao produtiva e a mudana das relaes
econmicas com o exterior.
Partindo-se da perspectiva da estrutura de poder, percebe-se que du
rante a fase de substituio crescente das importaes, a afluncia do ca
pital estrangeiro no constitui um problema essencial para a continuidade
do processo. Ao contrrio, o impulso que ele proporciona permite
acelerar a incorporao seletiva de certos setores operrios e tcnico-profissionais economia industrial, o que contribui para manter as alianas
desenvolvimentistas.
No entanto, a partir de um determinado momento, que coincide com
o surgimento de dificuldades crescentes na substituio das importaes,
a penetrao de capitais estrangeiros obedece a dois movimentos con
vergentes. Por um lado, a situao de profunda crise, econmica e pol
tica, do processo de desenvolvimento para dentro, leva busca dos aportes
do investimento estrangeiro como meio de continuar o crescimento e de
fortalecer a decadente aliana desenvolvimentista. Isso ocorre, por exem
plo, durante o governo do Kubitschek no Brasil e durante o perodo
frondizista na Argentina. Por outro lado, produz-se uma tendncia do
capital internacional a investir crescentemente na indstria interna dos
pases de menor desenvolvimento. Define-se assim, tanto por razes de
carter interno quanto externo, uma nova pauta de desenvolvimento,
baseada na afluncia macia do capital privado estrangeiro, que permite
um novo impulso acumulao e transformao da estrutura produti
va para nveis de complexidade crescente, que incluem a instalao de
uma indstria de bens de capital.
Como se observa, a diferenciao produtiva e a mudana nas relaes
econmicas com o exterior so dois fenmenos estreitamente conectados.
Atuando em conjunto, eles surtem efeitos decisivos sobre o sistema de
poder. Em linhas gerais, pode-se dizer que, com a nova pauta de desen
volvimento, ocorre um reagrupamento interno das organizaes produti304
vas, que possui dois aspectos principais: por um lado, estreitam-se os vn

culos entre as empresas nacionais e os grupos monopolistas estrangeiros;
por outro, aumentam sensivelmente os padres de eficincia da indstria,
mediante o uso crescente de tecnologias poupadoras de mo-de-obra. A
primeira dessas tendncias leva a uma perda de significao de um dos
grupos-chave na aliana desenvolvimentista: a antiga burguesia industrial
nacional. A segunda conduz a um tipo de industrializao baseada em um
padro tecnolgico excludente e orientada para um mercado urbano res
trito, incompatvel com os requisitos de emprego e participao dos am
plos grupos populares. Conclui-se, pois, que a transformao das relaes
econmicas com o exterior e a diferenciao produtiva que essa transfor
mao traz aparelhada transtornam as bases sociais da antiga aliana
desenvolvimentista, que assim se desfaz de forma definitiva.
Em sntese, pode-se dizer que as contradies inerentes ao processo
de industrializao substitutiva, baseado na propriedade nacional, se ex
pressam na crise do sistema de poder que consegue impulsion-lo at
um determinado momento. Esta crise, aliada s novas tendncias do ca
pital internacional, que se orienta para o controle in situ dos novos mer
cados nacionais, faz que certos pases da Amrica Latina, como forma
de super-la, optem por uma pauta de desenvolvimento estrangeirizante.
Mas essa pauta, ao alterar a estrutura e as relaes sociais, acelera a que
bra da antiga aliana desenvolvimentista e contribui para a conforma
o de um sistema de poder que se assenta sobre novas bases.
iv) Cabe perguntar para onde aponta o processo econmico-social dos
pases latino-americanos que encerraram sua etapa de crescimento in
dustrial autnomo e passaram a centrar suas perspectivas de desenvolvi
mento na penetrao do capital privado estrangeiro.
Cabe reiterar, em primeiro lugar, que esta nova pauta de desenvol
vimento traz consigo uma transformao fundamental nas relaes
econmicas com o exterior. Nas modalidades de desenvolvimento pre
cedentes, essas relaes se estabeleceram essencialmente em torno do
enclave e do controle do sistema de comrcio exterior e envolveram
certos tipos de ligao entre o vnculo externo e a estrutura social e po305
ltica interna. Na nova pauta de desenvolvimento, quelas relaes se

soma o controle, pelo capital estrangeiro, de parte do aparato industrial
que produz para o mercado interno. Alteram-se, pois, as relaes de
dependncia, e os novos elos entre a vinculao externa e a estrutura
social e poltica interna se colocam como tema de importncia crucial.
Na argumentao corrente se defende que as novas caractersticas
das relaes com o exterior expressam um agravamento da dependn
cia, tanto porque determinadas decises essenciais as de investimento
e seleo de tecnologias so tomadas de acordo com interesses es
trangeiros quanto porque essas relaes envolvem a captao de exce
dentes que nem sempre so reaplicados no pas que os gera. N o entanto,
sob a perspectiva adotada, interessa destacar que, por meio dos capitais,
da tcnica e da organizao transferidos do exterior, inaugura-se um novo
eixo de ordenamento da economia e da sociedade de menor desenvolvi
mento relativo.
A afluncia de capitais estrangeiros obedece em boa medida dinmi
ca das economias dominantes, na qual em anos recentes se produziu uma
acentuada acelerao do avano tcnico e da concentrao monopolista.
Ao serem transferidos para os pases onde houve um processo de indus
trializao substitutiva, estes capitais contribuem, ao menos at certo ponto,
para complementar a estrutura produtiva preexistente, aproximando-se
da criao de ramos tecnologicamente complexos da indstria de bens
intermedirios e de capital. No entanto, ao se instalar nesses ramos, eles
estabelecem condies monopolistas asseguradas por sua capacidade fi
nanceira e pelo domnio de tcnicas produtivas geradas nos centros e alta
mente poupadoras de mo-de-obra. Na medida em que estas pautas de
organizao e tecnologias so transferidas para mais e mais ramos indus
triais, forma-se um setor de indstria moderna que, embora acelere o
desenvolvimento, o faz em desajuste com o contexto de subdesenvolvi
mento vigente em outros setores econmicos. Essas ilhas de modernidade
so excludentes, antes de mais nada, por sua escassa capacidade de absor
o de mo-de-obra; e, em conexo com isso, porque se complementam
umas s outras, em um jogo de demandas recprocas, produzindo poucos
efeitos sobre os setores atrasados da economia.
306
DESENVOLVIMENTO. M U D A N A SOCIAL E ESTRUTURA POLITICA
O carter excludente que o capital monopolista imprime estru

tura econmica gera, por sua vez, uma intensificao da excluso social.
Esta diz respeito no apenas s massas, mas tambm s camadas econo
micamente significativas do perodo anterior. Alm das vastas massas
rurais e urbanas, surge um proletariado mais moderno e outro mais
tradicional; os grupos industriais tambm se dividem, entre os forma
dos antes do predomnio monopolista e aqueles que controlam a inds
tria de alta produtividade; subsistem os setores mdios e os vinculados
atividade agrcola; e todos eles procuram definir sua posio no novo
modelo de ordenamento econmico-social, de tal forma que lhes seja
possvel maximizar sua participao no desenvolvimento.
As transformaes apenas esboadas que se produzem nas es
truturas econmica e social durante o perodo que se convencionou cha
mar de internacionalizao do mercado interno tm implicaes em
relao ao sistema de poder. Como primeira aproximao, pode-se di
zer que o novo tipo de desenvolvimento leva a uma renovao do siste
ma poltico-social, formando uma estrutura de domnio no mais baseada,
ou apenas parcialmente baseada, nos setores latifundirios, exportado
res ou vinculados antiga indstria substitutiva. O novo setor indus
trial, no qual predominam as empresas monopolistas estrangeiras, parece
exercer uma influncia fundamental sobre as decises nacionais. A con
solidao do sistema de controle poltico que comea a ter vigncia de
pende, como se pode ver, das condies sociopolticas prvias nas quais
a nova pauta de desenvolvimento se inseriu. Assim, em um pas como o
Mxico, onde os setores popular e empresarial j tinham relaes com o
sistema de decises polticas de dentro do aparelho de Estado, possvel
uma reorganizao de acordo com essa pauta, definindo as reas de in
fluncia desses setores e a do setor vinculado s empresas estrangeiras.
O trnsito para um novo sistema de domnio parece ser mais difcil
nos casos do Brasil e da Argentina. Em princpio, pode-se dizer que, para
que a ao das classes assalariadas e dos grupos no-hegemnicos tenha
eficcia, preciso um grau avanado de sindicalizao, uma intensa di
ferenciao das classes mdias e, definitivamente, uma modernizao dos
grupos sociais que lhes permita impor solues e polticas de orientao
307
do processo econmico de acordo com seus interesses. N o entanto, o

prprio carter excludente do processo impede ou ao menos retarda essa
modernizao. Assim, a tendncia da nova pauta de desenvolvimento de
produzir uma marginalizao crescente entendida em seu sentido mais
amplo , em circunstncias em que as estruturas organizativas anterio
res e as formas de reivindicao desses grupos perderam a eficcia, trans
forma-as em uma massa disponvel, cujas novas formas de organizao e
mobilizao poltica ainda constituem uma incgnita. Os grupos direta
ou indiretamente vinculados ao setor capitalista avanado, quando mo
dernizam suas organizaes de reivindicao, conseguem participar em
certa medida dos benefcios do desenvolvimento, mas de maneira tal que
se desvinculam das presses populares macias, tanto urbanas quanto ru
rais. Portanto, pode-se afirmar, provisoriamente, que o carter excludente
do crescimento com base no capital privado estrangeiro torna lenta a
reconstruo da ordem social, requerendo a constituio de formas au
toritrias de domnio.
Notas
1. Este captulo limita o exame do enfoque da dependncia s verses prprias dos
dois primeiros autores mencionados. Lidia Goldenstein elabora uma resenha breve
e clara, segundo L. G. Belluzzo de outras contribuies a este enfoque, assim
como de seus vnculos com outras formas de pensar, relacionadas no apenas com o
estruturalismo latino-americano, mas tambm com correntes polticas e ideolgicas
alternativas a ele, de fundamento marxista. Essa resenha se encontra em sua tese de
doutorado apresentada Universidade Estadual de Campinas (So Paulo, Brasil),
sob o ttulo Repensando a dependncia (Goldenstein, 1994, p. 23-5).
2. Esta entrevista leva a pensar que a nomenclatura metrpole-satlite se configura
como paralela que ope centros e periferia, na qual provavelmente se inspira e
da qual procura se diferenciar.
3. Atendo-se ao essencial, pode-se dizer que as trs idias principais da concepo
mencionada do lugar a outras vrias teorias: teoria da heterogeneidade estrutu
ral, teoria do subemprego da fora de trabalho; teoria da especializao produti
va, teoria do desequilbrio externo e teoria do carter desigual, bipolar, do
308
4.
5.
6.
7.
desenvolvimento do sistema centro-periferia, teoria da deteriorao dos termos

de troca. Cabe enfatizar que essa idia de desigualdade ou bipolaridade difere
radicalmente da noo de desenvolvimento desigual prpria de Frank. Esta ltima
supe que, sob relaes capitalistas, a desigualdade entre metrpoles e satlites
inevitvel, podendo ser superada somente com a instaurao do socialismo. Em
compensao, na concepo institucional de Prebisch, a bipolaridade estvel por
meio de polticas adequadas que conduzam ao desenvolvimento total da periferia,
com eixo na sua industrializao. N o mais, concebe-se como estvel uma indus
trializao mancomunada, sob novos padres de diviso interna do trabalho, be
nficos para os dois plos do sistema centro-periferia.
Sobre as posies de Prebisch a respeito, ver o captulo anterior, seo II.
Entre os autores com esse tipo de enfoque esto Hoselitz (1960) e Gennani (1962).
Ressalte-se tambm que este enfoque sofre uma marcada influncia de autores
como Talcott Parsons e Robert K. Merton (Cardoso e Faletto, 1969, p. 11-2).
Mais adiante sero retomadas as posies de Medina sobre este tema, s quais
tambm se fez referncia no captulo anterior, seo III.
A crtica sintetizada neste pargrafo convergente com os pontos de vista de Prebisch
e Medina a que se faz referncia no captulo anterior.
O prefcio elaborado por F. H. Cardoso para uma nova edio de Dependncia e
desenvolvimento na Amrica Latina (Cardoso e Faletto, 2004, p. 7-12) descreve
de forma sucinta o ambiente intelectual e de disputas ideolgicas que envolveu a
primeira verso dessa obra, elaborada em espanhol em meados dos anos 1960 na
sede da Cepal, em Santiago do Chile. Esse breve prefcio particularmente
esclarecedor acerca das diferenas entre o enfoque proposto por Cardoso e Faletto
e aqueles que procuram se apoiar em fundamentos marxistas, entre outros o j
mencionado, de Andr Gunder Frank, e os de Rui Mauro Marini e Teotnio dos
Santos. Segundo se ressalta, apesar dos esforos realizados em vrios artigos, tais
diferenas foram escassamente reconhecidas nos anos 1970 e em boa parte dos
1980 (p. 10). Cabe adicionar que at os dias de hoje freqente encontrar alu
ses a uma nica escola da dependncia.
309
7. Os estilos de desenvolvimento e suas

bases analticas
O enfoque que se convencionou chamar de estilos de desenvolvimen

to est muito ligado anlise da tendncia concentrao da renda
prpria das economias de tipo perifrico e, do mesmo modo, aos pa
dres de demanda associados a essa tendncia. O presente captulo co
mea justamente procurando examinar os elos entre padres distributivos
e de demanda, bem como indagando de que modo estes podem incidir
nas economias do tipo mencionado e em que medida podem ser de
terminantes da lentido do seu crescimento ou at do seu estancamento. Esta indagao feita com base na posio que Celso Furtado
fornece sobre o tema em vrios de seus trabalhos (seo I). Tal escolha
no arbitrria, pois os pontos de vista de Furtado se desenvolvem com
graus significativos de coerncia interna no que concerne aos vnculos
entre distribuio, demanda e crescimento, nos quais ele procura a ex
plicao do estancamento.
Uma vez apresentados tais pontos de vista, so descritas as perspec
tivas de vrios autores, inscritas no enfoque dos estilos de desenvolvi
mento. Mas se confere especial meno de Anbal Pinto, pois tudo indica
que esta foi a de maior difuso e ressonncia durante o perodo em que
este enfoque manteve um peso significativo no contexto do estruturalismo latino-americano (seo II).
Em contraste com as posturas estagnacionistas, freqentes nos anos
1960, a de Pinto no prope a existncia de limites ao crescimento, mas
sim insinua a possibilidade de que se apresentem dinmicas diferenciadas,
correspondendo a padres distributivos diferentes. Embora sem preten
der demonstr-lo na totalidade, ele argumenta que a uma menor concen
trao da renda pode corresponder um crescimento mais intenso.
313
Sua argumentao tambm pretende mostrar que a alta concentra

o e a elevada propenso a consumir assim como a extrema diferen
ciao do consumo por estratos de renda a elas associada questionam
a viabilidade social desse tipo de estilo, que ademais se mostra contradi
trio com fundamentos ticos da convivncia social de amplo reconhe
cimento na comunidade internacional.
Considerou-se conveniente ter em conta a polmica suscitada em tor
no do caso do Brasil, que pe nfase no processo de acumulao de ca
pital e em sua relao com uma suposta tendncia ao estancamento (seo
III). O ponto de partida so as idias do prprio Furtado, expostas ante
riormente, incorporando outras acerca das implicaes da insuficincia
de demanda na rentabilidade dos investimentos (seo III, 1). A seguir
apresentada a viso desenvolvida no artigo intitulado Ms all del
estancamiento, de autoria de J. Serra e M. C. Tavares. Em primeiro lu
gar, seu interesse provm da natureza da argumentao, que pretende
demonstrar que um estilo concentrador e excludente nomenclatu
ra muito difundida ao longo dos anos 1970 compatvel com nveis
da taxa de lucro capazes de sustentar um dinamismo econmico virtual
mente elevado (seo III, 2).
Mas essa viso tem uma segunda fonte de interesse: a da integralidade da anlise empreendida. Ao se contrapor ao estagnacionismo
de Furtado, este tema enfocado novamente sob o ngulo dos de
terminantes das taxas de lucro e de acumulao, vinculando-as a mu
danas modernizadoras da estrutura produtiva. Conforme se observa,
estas se baseiam em iniciativas mancomunadas do Estado e de alguns
atores relevantes do capitalismo internacional, as quais se estendem ao
mbito financeiro (seo III, 3).
Esse primeiro encontro com as implicaes produtivas da acumula
o e do lucro prefigura uma considerao mais ampla, peculiar da s
vezes denominada Escola de Campinas, e em especial de M. C. Tavares
(captulo 8, II).
Como se ver no decorrer do presente captulo, o enfoque dos esti
los tem uma clara ligao com as posturas estagnacionistas que procura
negar ou relativizar, segundo o caso. Por outro lado, tambm possui co
314
OS "ESTILOS DE DE SENVOLVIMENTO" E SUAS BASES ANALITICAS
nexes analticas relevantes com os referentes nos quais essas posturas

se sustentam, contribuindo para esclarecer a ndole e para ampliar a com
preenso destes ltimos. Alm disso, nos comentrios finais (seo IV),
so feitas breves referncias conexo genrica existente entre o enfoque
em questo e os fundamentos do estruturalismo (objeto da primeira par
te), e ao seu virtual enriquecimento, com base na considerao explcita
das estruturas de demanda e distributiva.
I. O PAPEL DA DEMANDA NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO.

A PERSPECTIVA DE FURTADO
Os referentes vistos no captulo 5 tanto o mais geral, relativo aos cen

tros ou a uma economia capitalista, como o que corresponde ao cum
primento de condies de suficincia dinmica em uma economia
perifrica hipottica no propem a existncia de um padro nico
de crescimento equilibrado. Ao contrrio, consideram vrias opes, dife
renciveis conforme os padres de distribuio de renda e de demanda
prevalecentes.
N o entanto, ainda que distribuio e demanda faam parte dessas
opes analiticamente diferenciveis, os paradigmas expressos no avan
am na caracterizao desses padres. Eles simplesmente os admitem
como conducentes da realizao (venda) dos bens e servios originados
na expanso produtiva.
Uma das especificidades do pensamento de Furtado (1966a e 1966b)
consiste na considerao explcita de tais padres, procurando conferir
a eles concreo em termos dos tipos de bens includos na demanda para,
nessa base, se perguntar em que medida a produo desses bens pode se
expandir de forma sustentada. Posto em outras palavras e como se
ver neste captulo , Furtado tenta penetrar na caracterizao dos com
ponentes da demanda para indagar se a sua evoluo, e as pautas
distributivas que a condicionam, so ou no adequadas para a conti
nuidade do crescimento perifrico, ou se redundam em que este seja
freado ou paralisado.
315
Os bens de consumo so os nicos considerados, urna vez que se en

tende que a sua tipificao suficiente para a anlise da incidncia da
demanda na continuidade do crescimento. Do mesmo modo, postula-se
que na produo destes bens sejam eles durveis ou no-durveis ,
ocorre o progresso tcnico, o que fica claro por meio do incremento da
densidade de capital, que, por sua vez, d lugar ao aumento da produti
vidade do trabalho.
Conforme se admite, os aumentos desta ltima em diferentes ativi
dades, assim como o aumento da produtividade mdia, ocorrem por in
termdio de dois mecanismos. Um o chamado progresso tcnico
inovador. Com ele so introduzidos novos bens durveis, obtidos com
novas tcnicas de densidade de capital mais elevada, com as quais se chega
a nveis de produtividade do trabalho igualmente mais elevados. O se
gundo o progresso tcnico de difuso, mediante o qual a produo
de bens durveis preexistentes vai se ampliando, com densidades de ca
pital e nveis de produtividade de diferentes magnitudes, em muitos ca
sos considerveis, embora no to altas como nos bens novos. Tambm
na elaborao de bens no-durveis podem ocorrer aumentos de produ
tividade que logo se difundam. Mas segundo se afirma, os efeitos sobre
a produtividade mdia sero significativos enquanto forem gerados, uma
e outra vez, bens durveis novos (qualitativamente diferentes dos pree
xistentes), nos quais seja moldado o progresso tcnico de inveno, e
que seu consumo v a seguir se ampliando para mais e mais demandantes,
dando lugar ao progresso tcnico de difuso.1
preciso ter presente este pressuposto adicional: nas sucessivas ins
tncias em que o progresso tcnico de inveno se verificar, e em que
se concretizar em sucessivas inovaes, com estas sero produzidos, em
primeiro lugar, bens durveis de alto valor unitrio ou, se preferirmos,
de consumo conspcuo. Portanto, sua aquisio comear limitada a mem
bros dos estratos de altos ganhos, e somente com o tempo ir se esten
dendo a mais membros desses estratos e a integrantes dos estratos mdios,
tambm a partir dos mais favorecidos.2
Assim, conforme se admite, o progresso tcnico e, com ele, o au
mento da produtividade mdia do trabalho vai se dando por reitera316
OS "ESTILOS DE DESENVOLVIMENTO" E SUAS BASES ANALTICAS
dos fluxos, primeiro pela via da inveno, e a seguir pela via da difuso.
Considerando-se, alm disso, o pressuposto do pargrafo anterior, so
bre a ndole dos novos bens e os nveis de renda de seus virtuais de
mandantes, chega-se a concluses que podem ser resumidas nos seguintes
termos: o aproveitamento do progresso tcnico e sua continuidade re
querem a gerao de demanda i) dos estratos de altos ganhos, para os
bens durveis mais novos e de consumo conspcuo; ii) dos estratos de
ganhos altos e mdios, para conjuntos de bens durveis relativamente
novos, em cuja elaborao os nveis de produtividade sejam significati
vos e cujo consumo esteja em plena difuso; iii) de todos os estratos, para
conjuntos de bens durveis de ampla difuso prvia, assim como para os
bens de consumo no-durveis.
As consideraes imediatamente anteriores significam que se requer
uma ampliao concomitante das demandas dos diferentes bens de con
sumo. Mas, alm disso, h que se admitir que essa ampliao pressupe
o aumento do consumo dos assalariados e, portanto, a alta dos salrios
e o incremento do emprego e da massa de salrios. O breve referente
anterior se refere s economias centrais, assim como a condies que
nelas imperam, compatveis com a continuidade do seu crescimento. Com
o fim de esclarecer a argumentao, convm reformul-la com base em
um exemplo, extremando a sua simplicidade.
Suponha-se que nessas economias, em um determinado perodo, se
jam produzidos trs tipos de bens: os bens durveis mais novos, que
so ao mesmo tempo os de maior densidade de capital; os bens dur
veis de uma gerao anterior, nos quais a densidade do capital e a pro
dutividade do trabalho so um pouco menores; e os bens de ampla
difuso prvia, e de produtividade mais reduzida. Eles sero denomi
nados bens A, B e C, respectivamente. Como claro, o aumento da
produtividade mdia depender dos ritmos diferenciados com que as
produes dos bens A, B e C so incrementadas. Mas tambm poder
depender e admite-se que isso assim da produo de certos bens
de ltima gerao, designados de A, cuja produtividade ainda mais
alta do que nos bens A (em conseqncia, tambm ser mais alta que a
que prevalece nos bens B e C).
317
Isso se liga aos padres distributivos. Uma hiptese adicional, que

tambm integra certas idias bsicas de Furtado, poderia ser exposta deste
modo. Em uma instncia qualquer de incorporao de progresso tcni
co, como a que comea com a introduo dos bens A, ocorreria que: no
setor de ganhos mais altos se localizam os nicos consumidores desses
bens; os bens de tipo A so consumidos por integrantes desse setor e pelos
de nveis de renda intermediria; os bens B so adquiridos por integran
tes desses dois setores, embora com mais amplitude pelos detentores de
ganhos intermedirios; e os bens C so de aquisio generalizada, mas
seu consumo particularmente amplo no setor de baixa renda.
Mas nessas condies de produo o aumento da produtividade m
dia do trabalho exige a expanso da produo de A, e o aumento da pro
duo de A mais que a de B, e esta mais que de C. Por outro lado, para
que esses ritmos diferenciados de aumento da produo possam ocor
rer, preciso o aumento dos ganhos dos membros dos trs estratos. Em
particular, mister que sejam aumentados os salrios de modo que os
membros do setor inferior incrementem seu consumo de bens B e os do
setor intermedirio incrementem o de bens A.
Furtado v esse comportamento dos salrios como decisivamente in
fluenciado pelos conflitos distributivos, nas condies sob as quais essas
se realizam nos grandes centros, abrindo caminho para sucessivas altas
dos mesmos. Ele entende tambm que tais altas induzem melhorias na
distribuio pessoal da renda. Ambas se configuram como virtuais apoios
dos aumentos e das mudanas na composio da demanda requeridos
pela continuidade do crescimento econmico.3
Cabe considerar a extenso do referente anterior s condies pre
valecentes na periferia. Para simplificar, suponha-se que ali tambm se
jam produzidos os bens A, B e C e que em sua produo sejam obtidos
os mesmos nveis de produtividade que nos centros. Dados seus meno
res nveis de renda, admite-se que apenas os estratos de altos ganhos
consomem bens A, que apenas estes mesmos estratos e os de ganhos
intermedirios consomem bens B, enquanto todos os estratos consomem
bens C, mas os de baixa renda acessam unicamente estes ltimos.
Suponha-se, alm disso, que em uma economia do tipo perifrico se
318
abra uma instncia de incorporao de progresso tcnico que se expres

sa na introduo de bens A. Que evoluo ulterior espervel? Pode-se
conceber que uma parte dos estratos de altos ganhos tenha acesso ao con
sumo destes bens. Tanto os membros desses estratos como os pertencen
tes aos estratos intermedirios aumentaro um tanto o seu consumo de
bens A e de bens B. Os estratos de baixa renda continuaro consumindo
unicamente bens C.
Esses comportamentos pressupostos guardam uma relao estreita
com o que corresponde aos salrios. Os excedentes de mo-de-obra (a
presena macia de subemprego estrutural) condicionam o aumento do
salrio de base, correspondente fora de trabalho simples portadora
de baixas qualificaes. A exigidade do salrio de base e as dificul
dades para o seu aumento influem negativamente sobre os salrios da
mo-de-obra de diferentes qualificaes e habilidades, deprimindo o
salrio mdio. Por sua vez, as restries que pesam sobre as altas sala
riais so fonte da tendncia concentrao da renda que impera nas
economias perifricas.
Tal tendncia limita os aumentos do consumo dos estratos mdios e
inferiores em relao aos tipos de bens B e A. Mas, ao mesmo tempo,
podem ocorrer aumentos exguos da demanda dos estratos de ganhos
altos pelos bens de consumo A e A, conquanto aumentos prvios tenham
preenchido as necessidades destes.
Assim, a imagem que se oferece a de economias que vem seu cres
cimento limitado, se no impedido, por reiteradas carncias na expan
so da demanda dos diferentes tipos de bens de consumo, a qual se v
decisivamente relacionada com perfis de distribuio da renda marca
dos por uma alta concentrao, por sua vez ligada superabundncia de
mo-de-obra e s conseqentes limitaes das altas salariais. Posto em
outros termos, e trazendo colao consideraes anteriores relativas
aos centros, o que na verdade se pensa que o processo de difuso do
consumo de diversos bens que se verifica nos centros no pode se repetir
na periferia dadas as limitaes ao aumento dos ganhos que nela preva
lecem, em circunstncias em que a dinmica da demanda depende da
quela difuso.
319
Visto de urna perspectiva mais ampla, a idia central prevalecente con

siste em que a concentrao da renda (funcional e pessoal) no incom
patvel com a industrializao por substituio de importaes, enquanto
esta se d nas atividades e ramos produtores de bens no durveis e de
bens durveis de consumo de elaborao simples e valor unitrio reduzi
do. Durante uma determinada etapa, de substituio fcil, conseguese ampliar a produo e o consumo com respaldo nos ganhos dos diversos
estratos, apesar da sua alta concentrao. Mas essa mesma concentrao
termina por impor um limite ao processo substitutivo e expanso in
dustrial que nele se baseia, porque as substituies enfrentam a estreite
za dos mercados e as conseqentes restries em matria de realizao
da produo.
Tambm de uma perspectiva mais geral, percebe-se que a tendncia
ao estancamento, ou lentido da expanso econmica a que se acaba
de aludir, tem sua chave no comportamento dos salrios, ou melhor, na
exigidade de suas altas, pois desta resultam padres de distribuio e
de demanda que inibem a expanso de vrias atividades, como resultado
da impossibilidade ou da dificuldade crescente para realizar (vender) os
aumentos da sua produo.
Parece claro, portanto, que, atendo-se s anlises de Furtado relati
vas demanda, a razo do estancamento (ou da lentido do crescimen
to) seja encontrada rastreando-se suas ligaes com os salrios e a
concentrao da renda.
Cabe apontar que existe um non sequitur nessa anlise. Como se in
dicou anteriormente, no demonstrvel que uma tendncia concen
trao seja por si mesma incompatvel com sucessivas ampliaes da
demanda de bens de consumo de vrios tipos, associada alta dos ganhos
dos estratos em que seus nveis so altos e mdios. Em outras palavras,
o carter concentrador e excludente do desenvolvimento pode no im
pedir a sua continuidade.
Como acabamos de apontar, nesta seo as anlises de Furtado re
lativas demanda foram tratadas isoladamente, com o objetivo de facilitar
a observao do seu papel no enfoque dos estilos de desenvolvimento.
Entretanto, como veremos mais adiante, esta anlise pode ser inserida
320
em outras, mais amplas, do prprio Furtado, nas quais so considerados

os condicionamentos que a distribuio e a demanda impem ao uso das
tcnicas produtivas disponveis e, por essa via, acumulao de capital.4
II. 0 ENFOQUE DOS "ESTILOS DE DESENVOLVIMENTO"
A expresso estilos de desenvolvimento origina-se nos trabalhos pio

neiros de scar Varsavsky (1971,1982) e de sua equipe de colaborado
res. Nesses trabalhos, destaca-se a preocupao com a relevncia da
demanda no processo de desenvolvimento e em entender seus vnculos
com a distribuio de renda. N o ponto de partida, os autores registram
que as mudanas implicadas nesse processo de desenvolvimento no cos
tumam ser discutidas, admitindo-se que as futuras estruturas de deman
da e produto sero semelhantes s dos pases desenvolvidos. Eles atribuem
essa assimilao ao fato de que as estruturas produtivas desses pases,
identificadas como consumistas, apresentam muitas semelhanas entre
si.s E comparam o desempenho de trs estilos de desenvolvimento arquetpicos: o consumista, o autoritrio e o criativo, que se assimilam a
trs modelos de sociedade e se constituiro como referncias para as
discusses posteriores do tema em questo.
A motivao para a anlise desses arqutipos se associa s vantagens
de se considerar outras opes sem se guiar exclusivamente pelas carac
tersticas dos modelos existentes. O objetivo principal desses primeiros
trabalhos consiste, pois, em explorar a viabilidade de certas estruturas
produtivas, mesmo que no disponha de exemplos concretos que per
mitam estabelecer comparaes empricas.6
Os estilos de desenvolvimento so definidos como as diferentes for
mas de mudana das estruturas atuais do produto e da demanda, junto
com as demais variveis a elas associadas. Note-se que, nessa definio
precoce, j aparece um claro interesse pela conexo entre oferta e de
manda, considerada como um elemento essencial do estilo, e observe-se
tambm que a definio se circunscreve ao mbito econmico, mbito
no qual a distribuio constitui a chave da estrutura da demanda.
321
N o mesmo espirito, mas centrando-se na crtica ao enfoque inte

grado do desenvolvimento, orientador de trabalhos das Naes Unidas
do inicio dos anos 1970 relativos problemtica do subdesenvolvimen
to, Marshall Wolfe (1976a e 1976b) empenha-se em mostrar que esse
enfoque tem como referente exclusivo o modelo dos pases centrais.
Segundo este autor, analiticamente factvel e socialmente conveniente
reconhecer a existncia de uma pluralidade de caminhos associveis a
caractersticas prprias de cada sociedade. Enfatizando esse ponto de
vista, ele rechaa a idia implicitamente determinista da existncia
de um estilo nico e sugere as vantagens de se definir estilos originais e
diferenciados de desenvolvimento.
Por outro lado, em seus escritos, Jorge Graciarena (1976a e 1976b)
chama a ateno para a importncia das relaes de poder na conforma
o da distribuio de renda dos pases latino-americanos, relaes que
se configuram como as verdadeiras chaves do estilo de desenvolvimento
imperante na regio.7
Esse autor enfatiza que a chave da configurao de determinado es
tilo de desenvolvimento depende da emergncia de uma classe ou de uma
coalizo hegemnica oposta a outras, de tal modo que a considerao
dos conflitos sociopolticos constitui um elemento central do seu enfoque.
As breves notas precedentes no tm outro objetivo alm de demons
trar a existncia de percepes e preocupaes diferenciadas, subjacentes
na noo genrica de estilos de desenvolvimento, a fim de tornar mais
visveis as que esto contidas nos trabalhos de Anbal Pinto (1965,1970,
1 9 7 1 ,1976a e 1976b) sobre o tema, nos quais, na verdade, se baseia a
anlise apresentada neste captulo.
1. A noo de estilos em Anbal Pinto
Embora de ndole econmica, configura-se com especial clareza, nesses
trabalhos, o enfoque dos estilos de desenvolvimento. Eles tm um elementochave na considerao da demanda, ao qual voltaremos mais adiante, mas
tambm encontram um forte apoio no conceito de heterogeneidade es
trutural. Sua leitura atenta, em ordem cronolgica, revela que as idias de
Pinto sobre os estilos evoluem a partir desse conceito.
322
OS "ESTILOS DE D E SE N VO LVIMENTO" E SUAS BASES ANALfTICAS
a. A heterogeneidade estrutural
Esse conceito se afasta das teses dualistas, freqentes nos anos 1960, vi
ses extremas que postulavam uma acentuada polaridade entre ativida
des inscritas em estratos tecnolgicos muito diferentes, quase carentes
de relaes entre si, a exemplo do que acontecia nas chamadas econo
mias de enclave.8
A coexistncia de uma mo-de-obra ocupada em nveis de produtivi
dade elevada (isto , no muito distante dos grandes centros) e normal
(isto , nos nveis permitidos pelas tcnicas disponveis) com uma mo-deobra de produtividade muito reduzida constitui um fenmeno reconheci
do nos trabalhos institucionais do estruturalismo, que o consideraram como
um dos elementos definidores da condio perifrica.
N o entanto, foi Anbal Pinto quem delineou os contornos desse fenme
no, ao precisar o conceito de heterogeneidade estrutural.9Sua definio
se relaciona s diferenas da produtividade do trabalho recm-apontadas,
mas procura sustent-la em uma base factual. Assim, so identificados trs
nveis de produtividade na estrutura produtiva latino-americana: o cor
respondente ao setor primitivo, no qual tanto a produtividade quanto os
ganhos so muito reduzidos, semelhantes aos que preponderavam duran
te o perodo colonial; o do setor intermedirio, cujo prprio nome sugere
a proximidade da sua produtividade e ganhos s mdias do pas ou econo
mia a que se refira; e, finalmente, um setor moderno, de nveis altos de
produtividade e ganhos semelhantes mdia dos que prevalecem nas eco
nomias desenvolvidas (Pinto, 1970, p. 85).
Fica claro que a heterogeneidade e sua persistncia, conquanto su
ponha diferenciaes de produtividade perdurveis, tem de produzir
efeitos sobre a distribuio de renda e, por essa via, sobre os padres de
demanda. Na verdade, so esses elementos os que se configuram como
centrais na noo de estilo de desenvolvimento peculiar de Anbal Pinto.
Ademais, ela tem raiz na constatao de que na Amrica Latina, uma vez
avanado o processo de industrializao, continuam se apresentando os
trs setores mencionados, assim como os saltos nos nveis de produtivi
dade e ganhos que marcam suas diferenas.
323
Esta constatao sugere duas perguntas principais: uma relativa aos

graus de descontinuidade presentes entre esses setores ou estratos e a
outra concernente s relaes entre eles. A resposta primeira contm
parte da definio da heterogeneidade estrutural, pois, conforme se afir
ma, para caracteriz-la importa [considerar] a magnitude dos contras
tes entre os trs setores antes mencionados. A segunda pergunta
completa a definio do conceito em causa, j que corresponde sig
nificao dos diversos estratos, isto , relevncia dos contingentes
humanos (...) vinculados a cada um deles (Pinto, 1970, p. 86). Nesse
sentido, de se ressaltar que enquanto os setores atrasados constituem
fraes pequenas na estrutura ocupacional dos pases centrais, nas eco
nomias subdesenvolvidas eles abrangem propores muito significati
vas da ocupao total.10
Convm explicitar que a heterogeneidade estrutural pode se referir
indistintamente estrutura produtiva ou estrutura ocupacional. A es
trutura produtiva se diz heterognea quando nela coexistem setores, ra
mos ou atividades em que a produtividade alta ou normal, com outros
em que a produtividade exgua, muitas vezes inferior primeira. Como
claro, a essa estrutura produtiva corresponder uma determinada es
trutura ocupacional: uma espelho da outra.11
Anbal Pinto sustenta que o processo de industrializao latino-ameri
cano no trouxe consigo uma tendncia homogeneizao de ambas as
estruturas, mas sim levou ao aprofundamento da heterogeneidade. Segundo
o seu ponto de vista, este processo deu origem a um setor no-exportador
com nveis de produtividade substancialmente superiores mdia do sis
tema, comparveis aos do setor exportador. Mas conforme afirma, as evi
dncias disponveis sugerem que a expanso desse novo setor manufatureiro
produziu um distanciamento da posio relativa dos que denomina mar
ginalizados, embora no necessariamente uma diminuio de seus nveis
de vida. Teria existido, pois, uma dilatao da brecha entre as produtividades dos diferentes setores, mesmo que suas participaes na ocupao
global possam no ter variado. Esse aprofundamento da heterogeneidade
esse aumento da brecha mencionada traria consigo piores condies
distributivas, isto , uma maior concentrao dos ganhos.12
324
OS ESTILOS DE DESENVOLVIMENTO" E SUAS BASES ANALITICAS
b. O estilo de desenvolvimento
Como acabamos de ver, a heterogeneidade, ou melhor, sua persistncia
e eventual agravamento trazem consigo a distribuio regressiva da ren
da, a qual se configura como condicionante dos padres de demanda.
Essas relaes constituem o centro da noo de estilo adotada por Anbal
Pinto, considerada a seguir.
A partir de uma tica econmica, a definio que ele prope a
seguinte: Entende-se por estilo a maneira como, em um determinado
sistema, so organizados e alocados os recursos humanos e materiais
com o propsito de resolver as questes sobre o que, para quem e como
produzir os bens e servios (Pinto, 1976b, p. 104). Por outro lado, a
fim de abreviar a argumentao e de direcionar de modo mais direto a
discusso das questes concernentes ao desenvolvimento latino-ame
ricano, ele restringe a noo de sistema s duas principais formas de
organizao que lutam e convivem na sociedade contempornea: a
capitalista e a socialista (Pinto, 1976b, p. 100). Seus esforos se
orientam para a caracterizao do estilo na primeira destas formas, isto
, no capitalismo.
Como se pode observar, a definio precedente pe uma nfase espe
cial nos elementos econmicos, base da noo de estilo que ela resume. E
isso enquanto ela corresponde estrutura produtiva (implcita no que
produzir), a certas condies fundamentais em que a produo se realiza
(o como produzir, eventualmente condicionado pela heterogeneidade es
trutural) e demanda dos destinatrios da produo (o para quem produ
zir, virtualmente condicionado pela distribuio de renda).
Na verdade, Anbal Pinto concentra seus esforos em explorar essas
dimenses econmicas, esforos que em boa medida se traduzem em
indagar sobre um suposto desajuste entre a oferta de bens e as pautas
obedecidas pela demanda, por sua vez relacionada com a distribuio
(concentrao) de renda. Entretanto, como se ver mais adiante, esse es
foro se estende para uma segunda dimenso, que bem pode ser deno
minada tica, pois questiona a justia distributiva do estilo vigente com
base na sua comparao com outros que se mostram mais inclusivos. Ex325
pressando de urna forma mais direta, busca-se avaliar se a orientao

da parte mais vital da estrutura produtiva (...) compatvel com o aten
dimento das necessidades ou consumos da grande maioria e com outros
objetivos do desenvolvimento (...) (entre eles) (...) a acelerao da sua
marcha (Pinto, 1976b, p. 125).
Para considerar com mais ateno as dimenses econmicas do con
ceito de estilo, convm fazer referncia ao esquema a seguir. Em primei
ro lugar, destaca-se a chamada base estrutural (quadro A). Por um lado,
esta compreende a estrutura produtiva (A.1), expresso que alude aos
componentes do sistema produtivo, por sua vez condicionantes da com
posio da oferta de bens e servios. Por outro, a base expressa tem como
segundo grande elemento a heterogeneidade estrutural (A.2), a qual
corresponde a uma estrutura ocupacional onde coexistem nveis de pro
dutividade de mo-de-obra muito diferenciados, com uma presena sig
nificativa da de baixa produtividade (A.3).
Essa a base estrutural ou, se preferirmos, esses so os chamados
fatores estruturais, tambm denominados estticos, em aluso ao fato
de que constituem o esqueleto fundamental do sistema econmico em
um dado momento, que ao mesmo tempo apresenta uma relativa inrcia
ou dificuldade para se alterar em prazos reduzidos.13
Contrastando com essa caracterstica, h um segundo conjunto, dos
chamados fatores dinmicos (quadro B), que esto unidos mais dire
tamente aos movimentos do estilo em que um sistema econmico se
concretiza ou, se preferirmos, aos primeiros impulsos que lhes do an
damento. Nesse conjunto de fatores se destacam como elementos
fundamentais, ou de incidncia mais direta, o nvel e a composio da
demanda por bens e servios (B.l). Mas, por trs dela, h um outro ele
mento essencial na determinao da sua estrutura e das mudanas que
esta ltima sofrer: a distribuio de renda ou as tendncias concen
trao que nela se manifestam (B. 2).
Esse esquema sugere que um estilo de desenvolvimento, tanto no que
diz respeito sua operacionalidade quanto s suas mudanas, pode ser
caracterizado tendo-se em conta uma certa base estrutural (A) e certos
326
OS "ESTILOS DE DE S EN V OLVIMENTO" E SUAS BASES ANALTICAS
fatores dinmicos (B) que lhe so prprios. Mas esse diagrama procura
tambm registrar que ambos os grupos de elementos esto inter-relacionados. Assim, esses fatores dinmicos que movem a estrutura produtiva
(A.1), induzindo sua mudana ou expanso, esto condicionados confi
gurao da mesma. De fato, essa estrutura guarda um estreito vnculo com
um determinado grau de heterogeneidade estrutural (A.2), definido pela
coexistncia de nveis diferenciados de produtividade do trabalho (A.3).
Essas diferenas possuem efeitos decisivos na distribuio da renda e no
grau de concentrao imperante (B.2), que tambm incidem decisivamente
nos padres de demanda e de consumo (B.l), que, por sua vez, confor
mam os fatores dinmicos prprios do estilo.
327
c. O funcionamento do estilo
A breve apresentao anterior ganha em clareza se forem adicionadas
algumas consideraes factuais com que Anbal Pinto ilustra e sustenta
seus pontos de vista.
i) Em relao base estrutural, uma primeira constatao revela, na
Amrica Latina em seu conjunto, uma alta participao da ocupao
na agricultura, com incidncia significativa na baixa renda per capita pre
valecente na regio. Um segundo fato significativo a grande disparidade
na distribuio do produto e da ocupao por setores, a qual, por sua
vez, aparece como estreitamente relacionada com as diferenas setoriais
de produtividade.
Essas observaes se assentam na anlise comparativa da ocupao
e do produto em setores definidos como modernos, intermedirios e
primitivos, considerando-se, por um lado, os dados correspondentes
Amrica Latina e, por outro, os da Argentina e da Amrica Central. Na
rea como um todo, observa-se que o setor moderno absorve uma es
cassa proporo do total de mo-de-obra, em circunstncias em que
gera mais da metade da produo de bens e servios, e at partes bem
maiores de alguns desses bens. Inversamente, a mo-de-obra ocupada
no setor primitivo percentualmente muito alta, e muito baixa a sua
incidncia no produto. Os casos comparados contribuem para ilustrar
o ponto, ainda que o caso argentino reflita nveis de heterogeneidade
produtiva e ocupacional muito inferiores mdia, que aparece consi
deravelmente mais acentuada na informao relativa Amrica Cen
tral. Do mesmo modo, considerando-se novamente o conjunto dessa
informao, observam-se diferenas significativas no que concerne aos
crescimentos setoriais.14
ii) A ltima das tendncias apontadas abre a porta para o tema da inci
dncia que a distribuio de renda teve sobre a estrutura da demanda e
do consumo e, por essa via, sobre os caminhos seguidos pelo processo
de substituio de importaes com a expanso da estrutura industrial
328
na regio. O argumento principal destaca que cada etapa desse processo

se associou a um determinado tipo de ampliao do consumo.
A primeira fase da industrializao, baseada nas manufaturas leves,
exigiu uma base de consumo mais ampla que a que caracterizara o cres
cimento para fora. A ampliao dessa base, segundo Anbal Pinto (1970),
constituiu o eixo e o objetivo de vrias das polticas aplicadas em diver
sos pases durante os anos 1930 e 1940. N o entanto, na etapa seguinte,
emerge uma nova contradio entre o tipo de produo empreendida e
o nvel mdio de ganhos: os novos bens durveis pesados esto ao al
cance somente de uma minoria, implicando a presena de uma plata
forma de mercado muito reduzida. Um modo relevante de ampli-la
consistiu na canalizao de recursos financeiros para os setores de altos
ganhos. Para isso, recorreu-se a mecanismos que causaram a concentra
o de renda e do poder aquisitivo nos grupos de rendas mais altas; as
sim, foi possvel expandir a produo dos bens durveis de consumo.
A fim de ilustrar com mais amplitude esse vnculo entre os nveis
de renda e a estrutura da demanda e da produo, procura-se mos
trar (Pinto, 1976b) a participao dos diferentes estratos por itens de
consumo no consumo total por volta de 1970. Os dados indicam que
a participao dos estratos baixos mais reduzida que a de outros
estratos em todos os itens (exceto no consumo de cereais), e em par
ticular que essa participao vai diminuindo medida que o valor dos
bens mais elevado.15 O contraste mais acentuado se d no consumo
dos bens durveis de maior preo, concentrado em sua totalidade nos
estratos altos. O exame da concentrao do consumo por itens leva o
autor a afirmar que os ncleos mais dinmicos do aparelho produti
vo esto ligados e dependem de preferncia, e s vezes com exclusivi
dade, da demanda dos grupos colocados na cspide da estrutura
distributiva (Pinto, 1976b, p.113).
iii) A abordagem do tema inclui consideraes sobre o consumo consp
cuo. Este no se liga natureza dos bens, mas s possibilidades de acesso
a eles, excludos dos padres de demanda das maiorias por seu valor uni
trio, em razo das rendas mdias dos que conseguem acess-los.
329
Por outro lado, entende-se que o processo substitutivo foi orientado

para a produo de bens durveis de consumo e, do mesmo modo (da
das as tendncias concentrao de renda), para bens de alto valor
unitrio, com conseqncias no mbito da economia, por sua vez con
dicionantes da acumulao de capital.
Segundo estudos da poca,16 o grosso da poupana gerada foi se di
rigindo para o financiamento do consumo. Este comportamento se con
figura como a expresso mais direta do que ento se caracterizou como
alto custo social do consumo conspcuo, conquanto apenas uma parte
do potencial de poupana das economias pde se transformar em capi
tal reprodutivo.
Mas, alm disso, entende-se que os bens que integram esse tipo de
consumo tm exigncias especiais quanto qualificao da mo-de-obra e
capacidade empresarial, elementos relativamente escassos que compro
metem a eficincia da produo desses bens; em particular, destaca-se que
estes apresentam altas exigncias de capital por unidade de produto (tan
to em investimento direto quanto indireto), com a conseqente incidn
cia negativa ceteris paribus sobre a taxa de expanso da produo.17
De alguma forma, o alto custo social descrito se vincula tambm s
relaes externas. Nesse sentido, destaca-se que a produo dos bens
mencionados possui requerimentos de insumos importados comparati
vamente altos, contribuindo assim para o agravamento dos problemas
de balano de pagamentos que como se sabe caracterizam o pro
cesso substitutivo. Alm disso, sua produo vem acompanhada por uma
presena crescente de empresas transnacionais, que embora comecem
proporcionando montantes positivos de financiamento e recursos ex
ternos, logo passam a competir pelo financiamento local e a pesar nega
tivamente sobre o balano de pagamentos por meio das diferentes formas
que a remunerao do capital estrangeiro assume.
iv) Das consideraes anteriores se depreende que um estilo fortemen
te relacionado com o consumo conspcuo parece enfrentar dificuldades
significativas no que corresponde continuidade da expanso econmica.
Em relao a esse futuro incerto, Anbal Pinto destaca duas opes mere330
OS ESTILOS DE D ESENVOLVIMENTO" E SUAS BASES ANALITICAS
cedoras de especial considerao como resultado de suas diversas conse

qncias distributivas e sociais.
A primeira supe uma espcie de alterao do estilo predominante,
por meio da incorporao gradual dos diversos estratos sociais em pau
tas de consumo que implicam benefcios de uma ampliao e diversifica
o crescentes. Como claro, esta opo requer uma reduo paralela e
paulatina da heterogeneidade estrutural ou, o que o mesmo, aumentos
generalizados da produtividade e dos ganhos, os quais no descartam
mas sim supem a elevao dos que correspondem s camadas mais
baixas da populao.18
Conforme se argumenta, essa opo se mostra improvvel devido s
transformaes polticas e sociais requeridas para viabiliz-la. Em vista
dessas restries, a segunda opo aparece como a simples continuidade
do caminho percorrido precedentemente. Esta segunda opo implica
deixar de lado amplos segmentos da populao, o que lana dvidas so
bre a sua prpria continuidade, como conseqncia dos conflitos polti
co-sociais implcitos. Mas mesmo sem se pronunciar sobre a viabilidade
concreta deste caminho a curto ou longo prazo, evidente que ele no
aceito em termos dos valores professados pela comunidade internacio
nal (Pinto, 1976b, p. 116).
Como se pode ver, esta reflexo se refere diretamente idia-chave da
justia distributiva, presente nas concepes bsicas sobre os estilos de de
senvolvimento. Viu-se anteriormente que algumas contribuies analti
cas de Furtado se empenham em demonstrar a inviabilidade econmica
do estilo dominante. Anbal Pinto no emite um julgamento cabal ou de
finitivo sobre este ponto e culmina sua argumentao questionando seus
aspectos ticos. Essas reflexes e pontos de vista de ambos os autores so
retomados na prxima seo, destinada a revisar as principais contribui
es de Serra e Tavares temtica em questo.
III. A CONTROVRSIA EMERGENTE: ESTAN CAM EN TO OU N O V O ESTILO?
N o artigo Ms all del estancamiento,}. Serra e M. C. Tavares (1982)

iniciam negando a tese no mais, difundida amplamente sobre uma
331
suposta tendncia ao estancamente, que estara se tornando visvel nos

processos de industrializao substitutiva de diversas economias latino
americanas por volta de meados dos anos 1960. As crises daquela poca
se configuram no como uma expresso dessa tendncia, mas como o
trnsito para um novo estilo de desenvolvimento, compatvel com a
retomada de ritmos de crescimento considerveis.
Essa negao se concentra nos argumentos de Furtado (1966a), con
siderado como o que desenvolve de modo mais explcito e rigoroso a
referida tese (Serra e Tavares, 1998, p. 572). A seguir, esses argumentos
so estendidos, acrescentando aos j considerados, relativos demanda,
outros que correspondem acumulao de capital e aos fatores que a
inibem (subseo 1). Na seqncia, procura-se ordenar e articular as cr
ticas de Serra e Tavares aos pontos de vista de Furtado (subseo 2) e,
por ltimo, relata-se brevemente como eles concebem a viabilidade e o
dinamismo do estilo emergente (seo 3).
1. Os freios acumulao
Como se pde observar (seo 1), os argumentos bsicos relativos de
manda de bens de consumo privilegiam a idia segundo a qual sua difuso,
requisito e elemento-chave do crescimento dos centros, no consegue
se repetir na periferia por causa da superabundncia de fora de traba
lho, inibidora do aumento dos salrios e origem da conseqente distri
buio regressiva de renda.
Ao descrever de forma simplificada o comportamento da demanda nas
economias perifricas, e no que corresponde aos estratos de renda baixos
e mdios, argumentou-se que neles ela deixa de crescer por razes dis
tributivas, que redundam na impossibilidade de se ampliar a produo dos
bens que compem o consumo desses estratos de investir para conse
gui-lo devido s dificuldades de se realizar (vender) essa produo adi
cional. Por outro lado, argumentou-se que, nesse tipo de economia, os
estratos de ganhos elevados concentram a totalidade do consumo dos ar
tigos de alto valor unitrio. O trmino da expanso desse consumo atri
budo ento mera saturao das necessidades desses bens para os membros
desses estratos, nicos em condies de adquiri-los.
332
Este ltimo aspecto da argumentao vista pode agora ser modifica

do. Suponhamos que a variedade de bens de consumo conspcuo aumente
uma e outra vez, de tal modo que as necessidades por eles se renovem
continuamente, induzindo uma elevao contnua da sua demanda. O
fato de a correspondente ampliao da oferta, em princpio realizvel
(vendvel), no chegar a ocorrer explicado por razes que correspondem
ao desestmulo ao investimento, por sua vez associadas s caractersticas
das tecnologias geradas nos grandes centros.
Como base da argumentao adicional que se est considerando,
Furtado admite que o progresso tcnico traz consigo o aumento da quan
tidade de capital por unidade de trabalho, isto , da densidade de capital
(K/T); e que seus sucessivos incrementos so acompanhados pela dimi
nuio da produtividade do primeiro desses fatores, isto , da relao
produto/capital (P/K). Na verdade, a conexo entre esses dois coeficien
tes, recm-assinalada, carece de fundamentos convincentes e de difcil
demonstrao em um marco de anlise de cunho dinmico, como o que
subjaz na argumentao de Furtado.19
Um segundo pressuposto sobre os efeitos do progresso tcnico gera
do nos centros concerne s rigidezes de escala. Conforme se argumenta,
a elevao da densidade de capital gera aumentos considerveis das es
calas de produo, que, alm disso, resultam indivisveis. Postula-se que
os problemas de escala tendem a ser maiores quanto maior a densidade
de capital e, portanto, conforme o uso das tcnicas mais novas com que
os bens de consumo conspcuo so produzidos. Indica-se, do mesmo
modo, que tais problemas subsistem na periferia em tcnicas preexistentes,
de difuso mais adiantada e densidade mais baixa.
Compreende-se, pois, que a relao produto-capital negativamen
te condicionada no s pela alta da densidade de capital, mas tambm
por rigidezes de escala que exigem a subutilizao desse recurso. A inci
dncia deste condicionamento sobre a acumulao pode ser considera
da com base na seguinte expresso:
O ESTRUTURALISMO LATINOi-AMERICANO
Suas variveis correspondem ao produto (P), ao capital (K), taxa de

salrios (s) e produtividade do trabalho (t), e so definidas em termos
fsicos (K em unidades de capital, e as restantes em unidades de produ
to). Como claro, s/t indica a porcentagem do produto gasta em salrios
por trabalhador (1 - s/t), a cota parte do produto (P) destinada a remu
nerar o capital. Portanto, o numerador representa o excedente (do
produto sobre os salrios), cuja relao com este fator constitui uma apro
ximao da taxa de lucro (g).20
A expresso anterior permite sintetizar a argumentao de Furtado.
P/K diminui em conseqncia do aumento da densidade de capital que
acompanha a produo dos bens de consumo conspcuo; as rigidezes de
escala obrigam a se aumentar a quantidade de capital por unidade de
produto, reduzindo tambm a magnitude de P/K, e isso no s nos bens
mencionados, mas em muitos outros; ambos os condicionamentos
tecnolgicos, ao deprimir a produtividade do capital, incidem desfavo
ravelmente ceteris paribus sobre (g), impedindo a acumulao ou
demarcando o seu ritmo.
As consideraes que vimos permitem verificar que os problemas de
demanda e de realizao (vendas), objeto da seo I, vinculam-se ao m
bito da acumulao e se tornam efetivos por meio dele. De fato, o exces
so de mo-de-obra, a conseqente rigidez dos salrios alta, a distribuio
regressiva de renda que com ela se origina e, sobre essas bases, a evolu
o da demanda resultam na induo de uma estrutura produtiva na qual
as tcnicas incorporadas atuam negativamente sobre a produtividade do
capital e sobre a sua remunerao.
Posto em termos mais gerais: o fato de que na periferia no possa se
repetir o modo virtuoso de difuso do consumo exemplificado pela ex
perincia dos centros, em conseqncia das condies de atraso estru
tural e de inadequao tecnolgica que ela enfrenta, leva a uma forma
de operao da economia que comprime as possibilidades dos lucros e
compromete a continuidade da acumulao e o crescimento.
Segundo Furtado, para esta tendncia bsica colabora um processo
substitutivo realizado sob tenso externa, que com o tempo obriga a em
preender a produo de bens de capital, em parte como mecanismo
334
compensatrio dos reiterados desequilbrios da balana comercial e de

pagamentos. A estreiteza do mercado e a complexidade tecnolgica da
fabricao desses bens causam perdas da produtividade dos recursos uti
lizados em sua produo; e eles conduzem, tambm, a altas de seus pre
os, que diminuem a rentabilidade alcanada pelos investidores que os
adquirem. Entende-se, pois, que a expanso para trs da cadeia pro
dutiva se configura como um agravante mais que como um atenuante
das relaes desfavorveis entre lucro e acumulao.
2. Crtica ao estagnacionismo
Uma primeira crtica j foi antecipada: nada indica que o progresso tc
nico, que segundo se admite em geral sofre o aumento da densidade de
capital, traga junto com esse aumento uma diminuio da produtivi
dade desse recurso (do P/K).21 Entretanto, essa reduo pode se relacio
nar legitimamente com os problemas de escala. Mas isso no significa
que seus efeitos no possam ser compensados pelo comportamento do
excedente, isto , pela proporo do produto no destinado ao paga
mento de salrios [(1-s/), na equao anterior]. Alm do mais, quando
a acumulao prossegue, embora tenha em sua base padres de consu
mo conspcuo e alta diferenciao entre os estratos de renda, sua pr
pria continuidade pode ser vista como uma influncia positiva, capaz de
ajudar significativamente na resoluo dos problemas de escala.22
A crtica precedente se baseia em uma considerao acerca do capi
tal que o v como um fator de produo definvel em termos fsicos.
H outras em que se tem em conta o valor monetrio que o capital possa
adquirir, em conexo com a taxa com a qual ele remunerado. Admi
te-se que na produo de bens de consumo conspcuo no ocorrem pro
blemas de escala. Tambm para simplificar, admite-se que essa produo
se realiza com base em um investimento inicial (e nico) de capital (K*),
portadora de um progresso tcnico que incrementa a densidade de ca
pital (K/T), ao tempo em que aumenta consideravelmente a produtivi
dade do trabalho (t), enquanto a taxa de salrios (s) permanece constante
(ver equao l).23
335
Esses ltimos pressupostos o aumento de t e a constncia de s

implicam uma elevao da cota parte do produto, constitutiva do exce
dente, assim como do seu montante por unidade de capital, sobre o que
foi obtido em investimentos preexistentes. Esse maior montante relativo
do excedente gera urna taxa de lucro (g) que remunera o capital inicial
mente investido (K*), ao longo da sua vida til, em um nivel superior ao
da taxa de juros de mercado (i).24
Essa alta remunerao de um dado investimento K* poder se man
ter enquanto existirem estruturas de mercado oligopolistas ou mo
nopolistas que permitam manter elevados os nveis relativos do excedente.
Do mesmo modo, essas condies hipotticas negam claramente que o
aumento da densidade do capital, quando se considera o valor monet
rio desse fator, desfavorea a continuidade da acumulao.
possvel construir um argumento similar que reconhea a presena
de rigidezes de escala. As margens de capital ocioso que estas trazem con
sigo podem no impedir que, em diversos casos, a taxa de lucro (g) asso
ciada gerao de excedentes com o investimento inicial (K*) seja superior
taxa de juros de mercado (i). N o mais, a primeira dessas taxas poder
sofrer a influncia favorvel da reduo dessas margens, conquanto o
mercado se incremente com o correr do tempo e permita a realizao
(venda) de nveis de produo mais elevados.
Ao questionar a argumentao de Furtado, Serra e Tavares limitam a
sua, uma vez que argumentam que a taxa de lucro associvel ao valor
monetrio do capital pode permanecer elevada como resultado da presen
a de condies de mercado monopolistas ou oligopolistas. Entretanto,
a anlise e a crtica podem ser estendidas, de modo que abranjam a pre
sena de condies competitivas. Em estrita lgica, essa ampliao re
quer a considerao de duas opes, vinculadas a diferentes conjuntos
de pressupostos.
A primeira opo parte da admisso de que a forma livre de operar
dos mercados financeiros faz com que, na nova atividade produtora de
bens de consumo conspcuo, o capital inicialmente investido passe a ser
remunerado taxa de juros (i) prevalecente nesse mercado. Neste caso,
o aumento da produtividade e dos excedentes originados pelo investi336
mento inicial (K*) se refletir em um incremento do valor monetrio dos

ativos fsicos em que este consiste ou do valor do capital acionrio que
os representa. N o mais, esse incremento ser proporcional diminuio
da taxa de remunerao do capital inicial (isto , queda da magnitude
de (g) at a correspondente a (i).
A segunda opo tambm considera a diminuio da remunerao
do capital inicial (K*) de (g) at (), mas a atribui eliminao das condi
es monopolistas ou oligopolistas no mercado dos bens que com ela
so produzidos. Neste caso, tambm ser preciso reconhecer que uma
remunerao do capital taxa (i) oferece um estmulo realizao da
quele investimento similar ao de qualquer outro mercado e, portanto,
faltam razes para se argumentar que a acumulao tender a ser impe
dida nas atividades de tecnologias de ltima gerao associadas ao con
sumo conspcuo. Por outro lado, a consecuo temporria de uma taxa
de lucro mais elevada que a do mercado financeiro (g > i), durante um
perodo de relativa debilidade da concorrncia, configura-se como base
de expectativas favorveis quanto rentabilidade esperada, capazes
de induzir a realizao do investimento inicial e o andamento da ativi
dade correspondente.
Resumidamente, pode-se dizer que a argumentao de Furtado, con
siderada anteriormente, comea por fazer referncia superabundncia
de fora de trabalho prpria das economias perifricas, indica que esta
inibe a alta dos salrios, transita pelos efeitos de ambos os fenmenos
sobre a distribuio de renda, indutores de uma forte tendncia sua
concentrao, acrescenta que esta ltima impede a ampliao dos mer
cados de bens de consumo e culmina assinalando que a exigidade dos
mercados, aliada necessidade de se adotar as tecnologias inadequadas
disponveis nos centros intensivas em capital e poupadoras de mode-obra , comprometem a continuidade da acumulao e do cresci
mento dessas economias.
Serra e Tavares refutam a validade dos fundamentos dessa tendncia
estagnao, sustentando que esse suposto compromisso da acumula
o de capital no analiticamente sustentvel. Grosso modo, essa refu
tao se configura como consistente e aceitvel. Por isso mesmo, dela
337
surge a pergunta de como se proceder acumulao e manter a dinmi

ca do crescimento em economias que, sem dvida, possuam o carter
concentrador e excludente que Furtado reconhece e enfatiza. Esta ,
justamente, a temtica central da mudana de estilo a que se referem
os autores em sua busca de uma resposta satisfatria.
3 . A m u d a n a n o e s tilo d e d e s e n v o lv im e n to : o e n fo q u e d e Serra e T a va res
Estes autores no reconhecem um estancamento secular no desempenho das

economias latino-americanas na dcada de 1960, mas uma crise relaciona
da com as dificuldades emergentes no processo de substituio de importa
es. Entretanto, conforme argumentam, essa mesma crise suscita reaes
que, expressas sinteticamente, consistem na instaurao de um novo estilo
de desenvolvimento. Por outro lado, eles indicam que nesse novo estilo a
acumulao se v condicionada pela reconcentrao da renda, por um novo
esquema de articulao e uso do poder poltico e, em conexo com isso, por
novas formas de integrao ao capitalismo internacional.
Os autores entendem que a acumulao e o crescimento tm em sua
base as expanses de certos setores lderes. A capacidade de transmisso
dessas expanses para o crescimento da economia como um todo depen
de do peso dos setores de ponta, assim como da sua articulao interna
e externa com outros setores. Alm disso, reconhece-se que a relao en
tre o Estado e os capitais em expanso condiciona essa articulao, con
quanto influi decisivamente nas polticas de alocao de recursos.
Estes requisitos gerais so vistos, no caso do Brasil, por meio de uma
relao privilegiada entre o Estado e alguns atores relevantes do capita
lismo internacional. Nesse sentido, pode-se destacar que o Estado pac
tua com um conjunto de empresas transnacionais, formando um ncleo
integrador da expanso de certas atividades-chave, no qual no se esta
belecem maiores compromissos com a ento chamada burguesia nacio
nal. Os ramos principais desse ncleo correspondem petroqumica,
minerao, siderurgia, energia eltrica, transporte e comunicaes.
Por outro lado, na diviso de tarefas, corresponde ao Estado aquela
que, talvez, possa ser considerada como a mais pesada: gerar economias
338
OS ESTILOS DE DESENVOLVIMENTO" E SUAS BASES ANALTICAS
externas e realizar o abastecimento de insumos crticos e de uso geral a

preos reduzidos, nutrindo com isso, em boa medida, a expanso das
empresas estrangeiras no interior do pas.
Essas expanses combinadas, e o crescimento que delas resulta, no
so dissociveis das relaes que se estabelecem no mbito financeiro,
que o Estado tambm favorece por diferentes vias. N o perodo estuda
do, acentua-se a conformao de conglomerados financeiros, que tm
como objetivo captar o excedente de vrias empresas ou setores, dandolhes novas e diversificadas formas de aplicao que minimizem os riscos
e mantenham rentvel a acumulao do capital. Trata-se, pois, de expandir
o mercado e de obter uma massa crescente de excedentes de maneira
muito mais flexvel que a superacumulao em molculas produtivas
gigantes, segundo a terminologia desses autores.
Esta nova forma de organizao, conhecida como conglomerado fi
nanceiro, permite a convivncia de uma pluralidade de empresas de di
ferentes portes e variados graus de progresso tecnolgico. Permite, alm
disso, controlar o excedente de atividades cujas formas produtivas este
jam dissociadas entre si e possibilita solidarizar interesses de empresas
ou grupos que estariam se enfrentando em condies normais de con
corrncia oligopolista.
N o entanto, toda essa expanso se circunscreve ao setor moderno,
mesmo quando, por momentos, integra ou desintegra atividades produti
vas tradicionais, isto , de nveis tecnolgicos e de produtividade com
parativamente baixos. O resultado ntido consiste na consolidao de um
setor moderno no qual gerado e utilizado o essencial dos excedentes
requeridos pela acumulao. Tais excedentes circulam nesse setor, cuja
expanso conjunta, somada aos efeitos de apoio que ela exerce temporal
mente sobre grupos de atividades tradicionais, insuficiente para a redu
o drstica do setor heterogneo e para a absoro do subemprego que
ali se abriga. Os baixos salrios so mantidos e at reduzidos em termos
reais, com as conhecidas conseqncias sobre a concentrao de renda.
Esta tendncia concentrao no teve os efeitos previstos por Furta
do (1966a), pois junto com ela emergiram polticas de Estado destinadas
a evit-los. De fato, o governo militar redistribuiu ganhos para os assalaria339
dos urbanos dos estratos mdios e altos mediante esquemas de financia

mento do consumo de bens durveis e, dessa forma, conseguiu expandir
a base de consumo desse conjunto de bens. Estes estmulos se combina
ram com uma absoro maior do subemprego, resultante da expanso eco
nmica, que atuou aumentando a renda mdia das famlias urbanas.
Em sntese, durante a dcada de 1960, se conformam condies de
acumulao e crescimento caractersticas de um novo estilo de desen
volvimento, que no incio dos anos 1970 foi chamado com freqncia
de concentrador e excludente. Quatro elementos o resumem: i) sua base
produtiva inclui setores de ponta vinculados produo de bens de con
sumo de valor unitrio relativamente alto, assim como ramos produto
res de insumos para esses itens e de insumos de uso difundido; pesam
tambm alguns setores tradicionais, inclusive de bens de consumo nodurveis, em parte modernizados; ii) acentua-se o processo de conglomerao e eficcia financeira no uso do excedente gerado nesses setores;
iii) a renda se concentra de forma contnua; iv) so exigidas e verificadas
formas de reconfigurao do poder poltico e da participao do Esta
do, com incidncia principal em duas pontas: na viabilizao da produo
dos setores lderes e correlatos, e na gerao de condies de consumo,
ampliando-as at abranger uma parte significativa dos setores de gan
hos mdios.
Serra e Tavares sustentam que a origem das crises que periodicamente
assolam os pases da regio, pondo em evidncia os limites do processo de
desenvolvimento, so crises de proporcionalidade resultantes da presen
a de um setor interno de produo de bens de capital. Este setor tende a
ampliar o nvel de demanda efetiva em determinados perodos. Em outros,
constitui-se em fonte de crise de demanda, dadas suas despropores em
relao ao crescimento dos setores produtores de bens de consumo e insumos
intermedirios. E indicam, tambm, que essas desproporcionalidades no
envolvem diferenas importantes em relao s subjacentes no carter cclico
de qualquer economia capitalista. Nos trabalhos consultados, estes temas
so apenas esboados, mas so atentamente elaborados em escritos poste
riores de Tavares, objeto do prximo captulo (8, II).
340
IV. COMENTRIOS FINAIS
Nos fundamentos do estruturalismo considerados na primeira parte, as

sim como em muitos de seus avanos ulteriores, foi dada grande nfase
anlise da estrutura produtiva e importncia das desproporciona
lidades ali surgidas, virtualmente comprometedoras da continuidade do
crescimento perifrico.
O enfoque dos estilos de desenvolvimento constitui um complemen
to relevante dessa anlise, ao integrar a ela as mudanas na estrutura da
demanda que acompanham as que vo ocorrendo na estrutura produti
va. Para alm das imperfeies, tal ampliao se configura como um en
riquecimento do marco terico geral do estruturalismo latino-americano.
Por outro lado, como base das discusses sobre a demanda, este
enfoque introduz tambm articuladamente o tema da distribuio
de renda. Sua considerao , na verdade, um claro reflexo de uma in
quietao da poca, que em parte se originou e em parte deu lugar a
mltiplos estudos empricos sobre essa distribuio.
Ainda que na poca tenha sido, s vezes, apontado como reformista
ao enfatizar as tendncias concentrao de renda e paralela excluso
social, o enfoque dos estilos no incuo no desenvolvimento de preocu
paes recentes, como as que se atm eqidade e virtual incidncia
positiva de sua melhora na dinmica das economias de tipo perifrico.25
Alm de servir de antecedente e fonte de enriquecimento dos estu
dos relativos eqidade e suas implicaes, o enfoque em questo tam
bm fornece elementos para nutrir as anlises de cunho estruturalista com
um tema-chave ainda a ser aprofundado: o da acumulao de capital.
Notas
1. Atendo-se terminologia de uso corrente, preciso reconhecer que apenas o que
for designado como de inveno constitui progresso tcnico em sentido estrito.
O que se denomina de difuso consiste, na verdade, em um uso mais amplo ou
341
crescente das tcnicas disponveis, geradas previamente por meio do progresso

tcnico de inveno. Em ltima instancia, esta nomenclatura sui generis introduzida
para facilitar a caracterizao da estrutura da demanda.
2. Esse um pressuposto extremo, destinado a caracterizar a demanda, ou melhor, a
relacionar a evoluo da sua estrutura com a distribuio de renda ou com as
mudanas que nela se verifiquem.
3. N o referente relativo aos centros que acaba de ser descrito, existe somente uma
postura sobre a evoluo dos ganhos que pode ser considerada logicamente neces
sria: a do aumento persistente da massa de salrios. De fato, deste aumento que
depende crucialmente a expanso da demanda de um conjunto amplo de bens de
consumo, por sua vez essencial para realizar (vender) a produo desses mesmos
bens. Similarmente ao que ocorre nos paradigmas que foram objeto do captulo 5,
tambm essa hiptese compatvel com diferentes modelos formais de distribui
o da renda. Por outro lado, tal como naqueles paradigmas, nesse referente se
requer uma evoluo adequada dos salrios e da produtividade do trabalho, a
fim de se obter margens de lucro aptas a sustentar a acumulao. Voltaremos a este
ltimo tema na seo III.
4. Essa aproximao mais ampla dos pontos de vista de Furtado, que vinculam o
estancamento aos padres de acumulao, realizada na seo III, em contraste
com os que foram desenvolvidos por Serra e Tavares (1982) sobre um tema simi
lar, por sua vez ligado ao dos estilos de desenvolvimento.
5. Essa percepo das semelhanas das estruturas produtivas desenvolvidas pode se ligar
ao predomnio do paradigma metal-mecnico nesses pases no perodo estudado.
6. Para analisar a evoluo de uma economia prefixando diferentes objetivos, eles
recorrem a modelos de simulao matemtica e de experimentao numrica. Por
meio desses modelos, expem conjuntos de equaes que procuram reproduzir o
funcionamento dessa economia, para a seguir considerar suas possveis variantes.
Os autores postulam que a metodologia baseada na elaborao e no manejo de
informao emprica permite comparar objetivamente os resultados de tais alter
nativas, libertando-as de posturas ideolgicas.
7. Alm dos autores indicados, h outros que deram contribuies relevantes para a
conformao do enfoque dos estilos de desenvolvimento. Uma referncia no
exaustiva a estes ltimos leva a mencionar os seguintes nomes: Altimir (1990 e
1997); Calcagno (1990); Cepal (1974a); Di Fillippo (1981); Rollins e La Fuente
(1973); Sunkel (1980); Vuskovic (1970). Estas obras vinculadas ao tema, assim
como algumas outras tambm pertinentes, constam na bibliografia.
8. Essas teses foram precisadas por Itagaki (1968) e tambm por Pinto (1970, p. 83),
que as compara com suas idias sobre a heterogeneidade estrutural.
342
OS "ESTILOS DE D E SENVOLVIMENTO" E SUAS BASES ANALTICAS
9. Em relao a esse tema, tm especial relevncia os trabalhos de Anbal Pinto de

1965 e 1970.
10. O ponto ilustrado considerando-se que, por volta de 1960, entre 35% e 40% da
PEA latino-americana era ocupada no setor primitivo e apenas 3% no setor mo
derno, enquanto nas economias centrais estas cifras se invertem.
11. As diferenciaes de produtividade foram expressas por meio de uma nomencla
tura segundo a qual o emprego constitui a ocupao de alta produtividade e o
subem prego, a ocupao com nveis de produtividade reduzidos. Emprego,
subemprego e desemprego aberto formam a PEA (Rodrguez, 1998, p. 315). Uma
nomenclatura alternativa associa a alta e a baixa produtividade aos conceitos de
formalidade e informalidade nas relaes de trabalho, respectivamente. Uma revi
so detalhada deste tema se encontra em Turham, Salom e Schwarz (1990).
12. O aumento absoluto ainda que no necessariamente relativo da ocupao de
baixa produtividade pode ter relao com o que antes se denominou insuficincia
dinmica em sentido lato (captulo 5). Por outro lado, postular o distanciamento
dos nveis de produtividade constitui o pressuposto com o qual se procura justifi
car a tendncia concentrao de renda. Outros autores acrescentam a este argu
mento bsico a considerao dos salrios. Nesse sentido, indicam que a abundncia
de mo-de-obra de baixa produtividade (subemprego) tende a manter o nvel m
dio dos mesmos reduzido, o que, por sua vez, est na base de uma tendncia
persistente concentrao de renda.
13. Essa viso das estruturas produtivas, segundo a qual elas tendem a mudar com lenti
do, similar desenvolvida anos antes por economistas franceses como F. Perroux, J.
Lhomme e A. Marchai. Em particular, pode-se consultar Marchai (1961, p. 50-60).
14. A taxa de crescimento das atividades industriais oscilava e era mais baixa em 19601971 para as atividades tradicionais (bens de consumo no-durvel), beirava ou
ultrapassava a mdia nas atividades intermedirias e a excedia nos ramos bsicos
da metalurgia, vinculados aos bens durveis pesados, como artefatos de uso
domstico, veculos, automotores e outros.
15. O autor indica que os casos da Argentina e de Honduras mostram verses mais
atenuadas e agravadas da mdia regional: os 30% de maiores ganhos absorviam
56% do consumo no primeiro caso, e 73% no segundo.
16. Entre eles o documento da Cepal (1969), citado por Pinto, 1971.
17. Como se ver, este argumento similar ao utilizado por Furtado, objeto do prxi
mo captulo.
18. Na verdade, se forem esclarecidos e detalhados os seus requisitos, esta opo pode ser
representada pelo referente da suficincia dinmica, caracterizado no captulo 5.
343
19. Como apontam J. Serra e M. C. Tavares, esta conexo sustentvel com base em
raciocnios estticos, de ndole neoclssica. Com efeito, comparando os resultados
de dois modelos alternativos de equilbrio geral, possvel demonstrar que a rela
o produto-capital ser mais baixa naquele onde a densidade de capital for mais
elevada (ver Henderson e Quandt, 1964, cap. V).
20. Furtado (1966a, p. 26) define a taxa de lucro (g) com base na diferena entre a
relao produto-capital (P/K) e a relao entre a massa de salrios (S) e este fator
(K). Ou seja:
P-S
A massa de salrios equivale ao produto da taxa de salrios (s) e a quantidade de

trabalho (7), e esta ltima (definida em horas/homem), relao entre o produto
P e a produtividade desse fator (t). Isto :
P -sT
8 =
g =
P -s P /t
= r ' -
P (l-s lt)
K
21. J foi feita uma primeira referncia ao tema, indicando que seu tratamento est
condicionado por concluses de anlise estticas da alocao de recursos. A mu
dana de tica suscitada por uma perspectiva dinmica pode ser verificada com
simplicidade e brevidade com base em uma funo de produo como a considera
da no estudo da heterogeneidade estrutural, realizado em captulos anteriores. Ela
definida (em termos fsicos) pelas seguintes equaes simultneas:
P = kK
P = tT
Nelas, k a produtividade do capital, e as demais so as variveis definidas Na
subseo precedente. Delas deriva:
22.
23.
24.
25.
Esta nova equao indica que a densidade de capital equivale relao entre a
produtividade do trabalho (t) e a produtividade do prprio capital (k). Ela permite
visualizar que um aumento de KJT, resultante do progresso tcnico, compatvel
com um aumento (e no com uma diminuio) da produtividade do capital, con
quanto seja inferior ao aumento que concomitantemente se produza na produtivi
dade do trabalho.
Essa imagem de um padro de acumulao baseado na concentrao de renda e no
consumo de bens durveis de valor relativamente alto se relaciona com a de um
novo estilo de desenvolvimento, ao qual se voltar na subseo 3.
O investimento inicial K* se expressa em unidades monetrias. Assim tambm o
produto e as variveis (como s e t), que se definem na mesma base, tambm se
expressam nessas unidades. No momento, entende-se que os preos subjacentes
no valor monetrio do produto so constantes (o que, em ltima instncia, equiva
le a defini-lo em termos fsicos).
Determinada nos mercados crediticio e acionrio. de se observar que Serra e
Tavares (1998) desenvolvem a sua argumentao comparando a taxa de lucro rela
cionada com a produo (taxa de lucro esperada, p. 577), com a taxa de juro (/)
dependente dos mercados financeiros (taxa de juro normal, p. 578, nota 4).
As preocupaes com a eqidade e sua incidncia no desenvolvimento reapare
cem destacadamente nos trabalhos de F. Fajnzylber (cap. 11) e se convertem em
componente de uma proposta estratgica renovada, que a Cepal elabora em 1990
(cap. 12). Mas, alm disso, o prprio enfoque dos estilos volta a emergir em esfor
os tendentes a atualiz-lo e aprofund-lo, entre eles os que passam a considerar as
chamadas modalidades de desenvolvimento. A bibliografia anexa menciona dois
trabalhos resultantes desses esforos, um de Calcagno (1999) e o segundo de Sainz
e Calcagno (1992), em co-autoria.
345
8. A transformao industrial e
suas bases sociopolticas
O pensamento conformado no Instituto de Economia da Universidade

Estadual de Campinas configura-se como um caso tpico daqueles que
impem uma aproximao demarcada, por causa de sua grande ampli
tude. Alm de menes laterais a outros autores, a opo escolhida foi a
de privilegiar a considerao de dois dos que reconhecidamente
exerceram uma influncia muito significativa neste pensamento: J. M.
Cardoso de Mello e M. C. Tavares.
N o entanto, h razes adicionais subjacentes nesta escolha. A primeira
que as contribuies desses autores formam um continuum verdadei
ramente fundamental no conjunto da temtica abordada que s vezes se
tipifica como Escola de Campinas. A segunda consiste em que essa
temtica, na qual os condicionamentos internos e externos da acumula
o de capital desempenham um papel protagonista, readquiriu signifi
cados novos de grande relevncia em anos recentes, nos quais se acentuam
a globalizao produtiva e a internacionalizao do capital.
I. O CAPITALISMO TARDIO
O ttulo acima reproduz o da obra principal de J. M. Cardoso de Mello,

o primeiro dos autores considerados.1 Reconhecidamente, a mesma se
inscreve na tradio cepalina, mas (...) em um momento da vida brasi
leira e latino-americana em que a vitria do pensamento conservador e
tecnocrtico parecia definitiva.2
A necessidade de renovao de idias ligada a esta circunstncia est
na base dos esforos do autor mencionado para construir uma interpre349
tao prpria do processo de desenvolvimento brasileiro e, por exten

so, da Amrica Latina. Tais esforos se orientam, do mesmo modo, para
a busca de uma diferenciao de seus resultados em relao aos do
enfoque cepalino tradicional, naquele momento predominante na cor
rente estruturalista nascida na regio.
1. Apontamentos preliminares
i) A tarefa de esclarecer essa diferenciao fica facilitada se recorrer
mos a consideraes sobre o enfoque cepalino contidas em captulos an
teriores. Como vimos, nos anos 1950 esse enfoque tem seu eixo na anlise
dos problemas emergentes nos processos espontneos da industrializa
o perifrica. Os esforos de diferenciao mencionados anteriormen
te bem podem ser considerados como uma mudana desse eixo, orientado
a investigar o desenvolvimento brasileiro pela tica da formao e do
desenvolvimento do modo de produo capitalista (Cardoso de Mello,
1982, p. 26) nesse pas.
Naqueles anos, a instituio mencionada enfatizava a existncia de dois
perodos diferenciados no desenvolvimento perifrico: o de desenvolvi
mento para fora, apoiado na expanso primrio-exportadora e, grosso
modo, compreendido entre os ltimos 25 anos do sculo XIX e a crise dos
anos 1930; e o de desenvolvimento para dentro, apoiado em uma ex
panso industrial cujo dinamismo se faz relevante a partir dessa crise, e
mantm continuidade durante e depois da Segunda Guerra Mundial.
A busca de uma viso renovada, que se oriente a revelar as caracte
rsticas do desenvolvimento do modo de produo capitalista na peri
feria, leva a uma primeira implicao metodolgica: o abandono dessa
periodizao, contida em aspectos econmicos e em mais de um sen
tido parciais do desenvolvimento perifrico, e o desenho de outra mais
de acordo com o objetivo apontado.3
ii) Por si, esse abandono da periodizao cepalina traz consigo uma se
gunda implicao metodolgica, concernente amplitude do perodo a
considerar. Como vimos na introduo geral, o mtodo histrico-es350
A T R A N S F O R M A O INDUSTRIAL E SUAS BASES SOCIOPOLITICAS
trutural em que deve se apoiar a anlise do econmico no implica ne

cessariamente na considerao de processos histricos prolongados, mas
a concretizao de fenmenos prprios de certos perodos, exem
plificados pelas poucas dcadas em que acontece o desenvolvimento para
dentro, por meio da industrializao substitutiva. Em captulos ante
riores, tambm vimos que, quando uma anlise envolve fenmenos de
tipo sociopoltico, o tempo histrico prprio do mtodo citado pode
e deve ser visto como mais prolongado. Assim acontece, por exemplo,
nas contribuies de Medina relativas ao social (captulo 5, III), que
obrigam a olhar a conformao desse mbito ao longo do desenvolvi
mento para fora e do subseqente desenvolvimento para dentro, isto ,
de 1875 (aproximadamente) em adiante. O mesmo acontece com o
enfoque da dependncia devido a F. H. Cardoso e E. Faletto (captulo
6, seo II e Anexo) que, ao enfatizar as mudanas nas estruturas polti
cas, tambm levado a considerar o perodo mais amplo mencionado.
Mas, quando se pretende indagar a respeito da formao e desen
volvimento do modo de produo capitalista, faz-se necessrio levar em
conta as mudanas que se verificam nas foras produtivas e nas relaes
sociais de produo que o compem e, do mesmo modo, considerar as
transformaes no mbito poltico tipificado, por exemplo, pelo Es
tado e por sua ao em que aquelas mudanas so demarcadas, seja
favorecendo-as, seja retardando-as ou travando-as. Resulta, pois, com
preensvel que se indague a respeito de um horizonte temporrio muito
amplo, procurando periodizar o processo histrico que nele se inscreve,
e precisar as caractersticas dessas mudanas e transformaes, pela via
de conceitos aptos para sua adequada representao.
Posto em outros termos, Cardoso de Mello se inclina, por um lado, a
estabelecer uma nova periodizao do processo histrico do pas que con
sidere esse processo em sua totalidade e, por outro, a empreender seu
estudo com rigor analtico, mediante a produo de conceitos capazes
de estrutur-lo em cada perodo (Cardoso de Mello, 1982, p. 176).4
iii) No caminho escolhido, os esforos de investigao bem podem ser
entendidos, em um sentido genrico, como de carter histrico-estru351
tural, embora os conceitos implicados na mesma envolvam a conside

rao de estruturas prprias dos diversos mbitos do acontecer social.
Mas, ao mesmo tempo, dada a amplitude dos lapsos e elementos con
templados, tais esforos comportam a investigao histrica, ainda que
principalmente base de fontes secundrias.s De ambos os tipos de es
foro deriva a seguinte periodizao, proposta pelo autor que se est
considerando:
a) Economia colonial
b) Economia mercantil-escravista
c) Economia exportadora capitalista retardatria.
Esta ltima considera a diferenciao de trs fases:
1) Nascimento e consolidao da grande indstria
2) A industrializao restringida
3) A industrializao pesada.
A seguir elas so consideradas brevemente, a modo de referncia sim
plificada da formao e desenvolvimento de certo capitalismo, isto , de
um capitalismo que nasceu tardiamente (Cardoso de Mello, 1982, p. 175).
2. Emergncia e conformao do capitalismo tardio
i) Em relao economia colonial (perodo a), basta indicar que a mes
ma cumpriu a funo de instrumento de acumulao primitiva do capi
tal, ajudando na constituio do capitalismo mercantil. Mais ainda,
segundo o autor, essa acumulao, concentrada nas mos da burguesia
comercial metropolitana, e a paralela criao de mercados exportado
res coloniais se configuram como fatores relevantes embora no ni
cos nem principais na constituio desse capitalismo. Do ngulo do
desenvolvimento das foras produtivas, a face oposta principal de tal
atividade exportadora era constituda, seja pela recomposio de condi
es similares s de servido (arraigada no transplante de formas
352
A T R A N S F O R M A O INDUSTRIAL E SUAS BASES SOCIOPOLTICAS
jurdicas metropolitanas), seja pela escravido, ampliada com base em

um considervel aumento do trfico de escravos.
ii) No Brasil, a economia mercantil-escravista (perodo b) condiciona
decisivamente a passagem da economia colonial economia exportado
ra propriamente capitalista, com a qual se produz o nascimento e os pri
meiros desenvolvimentos da atividade industrial manufatureira.
A queda do colonialismo e a formao do Estado nacional so prxi
mas no tempo emergncia da primeira revoluo industrial. Ali onde
se verifica, a mesma favorece a ampliao dos mercados para os produ
tos primrios componentes da gama de exportaes das ex-colnias.
No caso aludido, a economia cafeeira se expande, a partir de ento,
com intensidade. Privilegiando a tica do desenvolvimento das foras
produtivas, a base dessa expanso se encontra, de um lado, na abundn
cia de terras aptas para a produo extensiva e, de outro, na disponibili
dade de trabalho escravo em condies compatveis com nveis de
rentabilidade favorveis. Da perspectiva das relaes de produo, res
salta o reforo do capital mercantil, que ajuda a ampliar as condies de
comercializao nos mercados externos e assegura o financiamento da
acumulao, compartilhada com os grandes bancos cafeeiros.
Depois da generalizao do consumo, e alm de sofrer movimentos
cclicos, no se verificam tendncias a aumento dos preos internacio
nais do caf, capaz de compensar os aumentos dos custos, pelo menos
de forma parcial. Estes ltimos se fazem presentes a partir de 1855, data
em que se consegue a supresso do trfico de escravos, o qual traz con
sigo uma crescente escassez deste tipo de mo-de-obra a preos rent
veis, que no chega a ser contrabalanada por certos avanos paralelos
redutores de custos: a introduo da ferrovia e a mecanizao dos pro
cessos de elaborao do caf.
iii) No entanto, estas mudanas tcnicas esto na base da emergncia do
perodo 1): elas viabilizam e estimulam a criao de novas empresas, im
pulsionadas pelo grande capital cafeeiro, de origem predominantemen
te mercantil. Estas empreendem a instalao de estabelecimentos de
353
dimenses considerveis, estendendo as reas geogrficas de sua locali

zao, e passam com isso a requerer, em conjunto, um fluxo de mo-deobra abundante, a preos reduzidos.
Coincidentemente, no final do sculo XIX se constitui um mercado
internacional de trabalho, com mo-de-obra oferecida nas economias
europias de menor desenvolvimento e demandada pela via de fluxos
migratrios dirigidos para os Estados Unidos, Argentina e tambm Bra
sil. Nesse caso, representativa do interesse por tais fluxos a deciso do
estado de So Paulo de saldar os gastos dos imigrantes e de efetuar, ele
prprio, contrataes nas companhias privadas. Assim, na poca men
cionada, o trabalho assalariado se torna dominante, os salrios se redu
zem e a expanso cafeeira retoma grande impulso, que tende a se manter
no sculo seguinte, at o advento da grande crise dos anos 1930. Como
j se antecipou, em conexo com esse padro renovado de economia ex
portadora, vai emergindo a primeira etapa de uma industrializao ca
racterizada como tardia.
Esse qualificativo se liga, antes de tudo, circunstncia segundo a qual,
enquanto a industrializao se desenvolvia no chamado Primeiro Mundo,
no Brasil tinha lugar, ao longo da maior parte do sculo XIX, a expanso
da economia mercantil-escravista cafeeira. A clara ausncia de qualquer
atividade industrial significativa esteve do mesmo modo presente em ou
tros pases latino-americanos, que tambm readaptaram, em perodo si
milar, relaes de trabalho regidas por marcados traos de arcasmo.
Por outro lado, a industrializao se diz tardia porque no perodo sob
considerao coincidente com o denominado de crescimento para fora,
na tradio cepalina tampouco se produz uma expanso industrial que
em alguma medida possa ser considerada relevante, se a olharmos do ngu
lo da integralidade que a estrutura industrial consegue alcanar.
Diversos autores coincidem em apontar que a crise dos anos 1930
no trouxe consigo o incio da industrializao substitutiva na economia
brasileira, pois esta j teria comeado na etapa de crescimento para
fora.6 Cardoso de Mello discorda desta anlise, em boa medida baseando-se em um trabalho sobre a histria da economia brasileira relativa ao
perodo 1889-1933, elaborado em colaborao com o M. C. Tavares.7
354
A T R A N S F O R M A A O INDUSTRIAL E SUAS BASES SOCIOPOLTICAS
Observa, por outro lado, que um trabalho posterior desta autora8 colo
ca adequadamente a questo: conjuntamente com um setor agrcola de
subsistncia e uma agricultura mercantil de matrias-primas, expandese um conjunto reduzido de atividades industriais, cujo pice j na
dcada de 1920 ficou limitado a uma modernizao da indstria de
bens de consumo assalariado e a uma incipiente diferenciao da estru
tura industrial, compreendendo pequenas fbricas de ao e cimento,
depois de considerveis incentivos outorgados pelo Estado.
Consideradas estas bases materiais exemplificadas pelo caso bra
sileiro, mas eventualmente identificveis em outros casos latino-ameri
canos de dinamismo das exportaes primrias , compreende-se que,
naqueles anos, o crescimento econmico dependeu, fundamentalmente,
do comportamento da demanda externa, que outorgava a tais econo
mias um carter eminentemente reflexo.
Esta preeminncia da atividade exportadora possui, do mesmo modo,
um claro resultado no marco das relaes sociais. Segundo o autor, a bur
guesia cafeeira, cujo poder econmico se incrementa ao longo do pero
do citado, configura-se como a matriz social da burguesia industrial
nascente, quando era a nica classe dotada de alta capacidade de acu
mulao. Implica, alm disso, que no complexo cafeeiro exportador a
acumulao financeira ultrapassava as possibilidades de acumulao pro
dutiva. (...) Bastava, portanto, que os projetos industriais assegurassem
uma rentabilidade positiva, garantindo a reproduo global dos lucros,
para que se transformassem em decises de investimento (Cardoso de
Mello, 1982, p. 144).
Como geralmente acontece, o impulso exportador e com ele o nvel
de renda sofreram oscilaes ao longo daqueles anos, induzindo, por
sua vez, a mudanas nos nveis de atividade e nas condies de lucro dos
incipientes setores reflexos, agrcolas e industriais. Mas o movimento
do capital cafeeiro ao capital industrial foi amplamente facilitado por
condies muito favorveis de financiamento (Cardoso de Mello, 1982,
p. 144), conduzidas por meio de decises pblicas. Do mesmo modo,
verifica-se certa constncia nos padres bsicos de comportamento do
Estado, expressa ao longo do tempo pelas distintas polticas econmicas,
355
em cujas variaes no deixa nunca de se ver o favorecimento dos inte

resses industriais.
iv) Conforme se argumenta, em 1933 inicia-se urna nova fase de transi
o, que se estende at 1955. Cardoso de Mello a caracteriza como um
processo de industrializao restringida (perodo 2), ao que se far refe
rncia mais adiante. Precedendo a essa caracterizao, convm exami
nar seus pontos de vista crticos com respeito ao enfoque da Cepal, que
se referem especificamente a este perodo.
1. De acordo com esses pontos de vista, a passagem do crescimento
para fora ao chamado crescimento para dentro implica uma mudan
a na sustentao da dinmica da expanso econmica. Esta deixa de
depender de ampliaes da produo de exportaes, associadas de
manda externa, e passa a relacionar-se com uma varivel endgena, qual
seja, o investimento em atividades industriais destinadas ao mercado
interno e inscritas em um processo sustentado de substituio de
importaes.
Porm, na perspectiva cepalina, a continuidade desse processo requer
o cumprimento de certas condies, tanto externas como internas. No
plano externo, com o objetivo de evitar a rigidez da estrutura das impor
taes (ou, o que d na mesma, a acumulao aluvial de demandas de
importaes imprescindveis), comprometedora da continuidade do pro
cesso substitutivo, mister que as sucessivas substituies no se verifi
quem a partir do mais simples e para o topo da estrutura produtiva; ou
para exemplificar de forma estilizada: da de bens de consumo de elabo
rao simples at culminar com a de bens de capital. Contrariamente,
considera-se necessrio que o edifcio representativo da estrutura in
dustrial v sendo construdo em seus vrios nveis, de maneira simult
nea. Por isso mesmo, tambm se entende como necessria a realizao de
investimentos que se antecipem demanda, em especial algumas das
denominadas de base isto , ligadas s exigncias emergentes de
infra-estrutura e de meios de produo, que se originam ao longo do
processo mencionado , o que, por sua vez, exige uma presena ativa
356
do Estado. Por outro lado, a composio dos investimentos requeridos

para a continuidade do processo de industrializao substitutiva no
poder dispensar a disponibilidade de certas importaes, e com isso certa
expanso de seu volume global. Como claro, o prprio carter subs
titutivo desse processo implica que esta expanso ter de acontecer a uma
taxa menor que a do produto. N o entanto, as necessidades de certas
importaes podero ser tais que exijam, em maior ou menor prazo, a
expanso das exportaes industriais, compensando a eventual lentido
com que crescem as de origem primria. Em sntese: o processo de in
dustrializao por substituio de importaes, definidor do desenvol
vimento para dentro, no exclui a possibilidade, e com o tempo a
necessidade, de incrementar as exportaes manufatureiras.
N o plano interno emergem dificuldades que tambm se associam
necessidade de um papel protagonista do Estado. A sustentao cont
nua da dinmica substitutiva a que se refere o pargrafo anterior exigir
a consecuo de taxas de investimento elevados. Mas, ao mesmo tempo, a
necessidade de incorporar tecnologias estrangeiras, gestadas em proces
sos de industrializao e desenvolvimento mais avanados, impe com
binar fatores em propores inapropriadas, em comparao com sua
disponibilidade relativa nas economias de tipo perifrico e, sobretudo,
adotar escalas excessivas frente aos mercados destas ltimas. Tais condi
es de atraso ou inadequao tecnolgica exacerbam os esforos de acu
mulao de capital requeridos e exigem um cuidado especial com as
condies adversas de absoro da mo-de-obra que, ano a ano, se in
corpora ao mercado de trabalho.
No sem conexo com o papel atribudo ao Estado nos dois pargra
fos anteriores, o modelo cepalino sintetizado nos mesmos se apia nos
sucessivos ajustes entre as estruturas da oferta e da demanda globais, re
queridos pela emergncia de problemas ocupacionais, e, muito particu
larmente, pelo contnuo desafio do desequilbrio externo, aos que a nao
responde por meio do crescimento industrial interno. Em outras palavras,
este referente se move em torno da problemtica da industrializao na
cional, a partir de uma situao perifrica (Cardoso de Mello, 1982, p.
20). Ainda mais, sustenta-se criticamente que: Todo o espao do dis357
curso cepalino est organizado em torno da idia nica da independn

cia econmica da nao (Cardoso de Mello, 1982, p. 20), caminho que
leva implcito visualizar o processo substitutivo sob a tica neoclssica
das funes macroeconmicas de produo, e no como um padro
endgeno de acumulao de capital, incidido por certas relaes sociais
de produo historicamente constitudas. Em consonncia com esta pos
tura crtica, o autor se prope a abordar a industrializao substitutiva
latino-americana mediante a anlise de uma determinada forma de in
dustrializao capitalista: a tardia; a qual, no perodo mencionado (19331955), se expressa como industrializao restringida.9
2. Alm de consideraes preliminares presentes no trabalho de Cardo
so de Mello e Tavares referido anteriormente, um desenvolvimento do
conceito de industrializao restringida (perodo 2) se encontra na tese
de livre-docncia da segunda (1975), tambm mencionada. Conforme
se apresenta nesse documento, ao mesmo tempo que h industrializa
o, no sentido de que se verifica um crescimento endgeno da acumu
lao de capital, aquela resulta restringida, porque suas bases tcnicas
e financeiras so insuficientes para implantar, em breve perodo, o n
cleo fundamental da indstria de bens de produo. O departamento pro
dutor desses bens cresce mais que proporcionalmente, mas sua capacidade
produtiva no capaz de cobrir nem sequer as necessidades correntes de
funcionamento da economia a uma taxa de acumulao mais alta, e me
nos ainda de manter aquela capacidade crescendo a um ritmo sustenta
do pela demanda final. Embora a indstria se libere de sua dependncia
em relao ao caf quanto realizao de seus lucros, a capacidade para
importar continua sendo, em ltima instncia, o limite para sua taxa de
acumulao.
Por que a industrializao se mantm restringida, na viso de Car
doso de Mello? A razo decisiva que o capital industrial dispe de
oportunidades rentveis de investimento de baixo risco, dentro de um
caminho natural em que prevalecem as linhas de menor resistn
cia (Cardoso de Mello, 1982, p. 112). Acaba sendo mais simples e
lucrativo expandir a indstria existente, promover a diferenciao li358
mitada do setor de bens de produo e do setor de bens de consumo

com a formao da indstria de bens durveis leves , ou melhor,
constituir-se como capital mercantil (imobilirio ou de comercializao
de produtos agrcolas).
O lucro do setor industrial derivava da escassa concorrncia (asso
ciada ao alto grau de proteo) e do baixo custo da fora de trabalho
(quando os salrios aumentavam menos do que a produtividade). Ao
mesmo tempo, os salrios e os custos das matrias-primas agrcolas de
pendem da agricultura mercantil e da taxa de acumulao urbano-industrial, impulsionadora do crescimento da demanda dos produtos
primrios de origem agrcola. A oferta destes ltimos parece ter respon
dido adequadamente, embora tenha se verificado uma tendncia de alta
dos preos derivada do comportamento dos oligoplios mercantis. A con
seqente presso inflacionria colabora na queda do salrio real.
O Estado protege a indstria contra as importaes competitivas, im
pede um maior poder de negociao dos trabalhadores e investe em infraestrutura, contribuindo com economias externas para o capital industrial.
Por sua vez, o padro de acumulao industrial impe limites objetivos
ao do Estado, ao manter restringida sua capacidade de apropriao
(pela debilidade das bases tributrias) e impedir que disponha de parte
da capacidade para importar, de uso prioritrio na indstria leve.
Os problemas de mobilizao de capitais poderiam ter sido resolvi
dos pelas grandes empresas internacionais. No entanto, essas empresas
sofreram severas restries financeiras durante a crise dos anos 1930;
no perodo imediato de recuperao, e at a guerra, os investimentos
internos precisaram se apoiar na absoro de excedentes, cabalmente
aproveitados nas mesmas.
Aos anteriores, o autor acrescenta um argumento tecnolgico: o alto
grau de complementaridade dos ramos industriais bsicos exigiria que
pacotes de investimentos fossem realizados conjuntamente por vrias
empresas (...) (Cardoso de Mello, 1982, p. 116), o que teria necessi
tado uma coordenao de foras que demorou para nascer, como exigi
do das oportunidades de expanso de risco reduzido, mencionadas
anteriormente.
359
Todas essas razes explicam, para Cardoso de Mello, o carter limi

tado, lento e a reboque da demanda que teve a implantao do ncleo
de indstrias de bens de produo. Tambm explicam por que cor
respondeu ao Estado o papel de alargar as bases produtivas do capitalis
mo brasileiro, (...) seja como empresrio na indstria de base, seja
promovendo a ruptura dos pontos de estrangulamento em energia e
transportes (Cardoso de Mello, 1982, p. 115).
Como j mencionado, o autor entende que, durante a industrializa
o restringida, a acumulao continuou submetida, em ltima instn
cia, ao limite imposto pela capacidade para importar, de modo que a
economia brasileira continuou ocupando uma posio subordinada
na economia mundial.
N o segundo ps-guerra, a exportao de capitais se dirige fundamen
talmente dos Estados Unidos para a Europa e Japo. E, embora no Brasil
no tenha havido carncias de capital para a indstria leve, tanto nacio
nal quanto estrangeira, a fragilidade das bases tcnicas da acumulao
bloquearam o investimento externo em novos setores dinmicos. A in
dustrializao restringida (...) configurou um padro horizontal de acu
mulao, porque nem a capacidade produtiva cresceu diante da demanda
nem, muito menos, houve grandes e abruptas descontinuidades tecno
lgicas (Cardoso de Mello, 1982, p. 117).
v) Entre 1956 e 1961 tem lugar a industrializao pesada (perodo 3).
Ser apenas ento que se implementa um bloco de investimentos altamen
te complementares, uma verdadeira onda de inovaes schumpeteriana,
que implica um profundo salto tecnolgico e uma ampliao substan
cial da capacidade produtiva. Inicia-se uma nova fase do padro de acumu
lao correspondente industrializao pesada , com crescimento
acelerado do setor de bens de produo e do setor de bens de consumo
durveis, antecipando qualquer expanso previsvel de seus mercados.
Para Cardoso de Mello, a expanso da indstria pesada no podia
deixar de estar apoiada no Estado e na forte presena do capital estran
geiro. Ao no se modificar a tributao, os recursos para o investimento
pblico vieram de emisses e, at 1959, do confisco cambial. O Estado
360
estabeleceu, alm disso, as bases de associao com a grande empresa

oligopolista estrangeira, fundamentalmente europia, que decide ento
investir no Brasil. Entretanto, em boa medida, a presena dessas empre
sas se explica pela prpria dinmica da concorrncia oligopolista desen
volvida nos pases centrais.
Embora a industrializao seja dirigida pelo Estado e pela grande
empresa oligopolista internacional, a mesma no se contrape aos inte
resses concretos do capital industrial nacional. Indo alm, segundo Car
doso de Mello, este ltimo optou pela entrada do capital estrangeiro
nos novos setores e pelo papel relativamente limitado do Estado como
empresrio (Cardoso de Mello, 1982, p. 120). Alm disso, a industria
lizao pesada promove uma forte expanso do capital industrial nacio
nal, que no carece de amplitude: desenvolve-se a pequena e mdia
empresa nos setores metal-mecnico, como fornecedora e distribuidora
para a grande empresa estrangeira, com o tempo a indstria de bens de
consumo para trabalhadores se beneficia, diversifica e expande, com o
crescimento da massa de salrios.
Disso deriva que, ainda na dcada de 1950, a industrializao brasilei
ra tinha deixado de ser restringida, porque j naquele momento comple
tara o eixo dinmico da acumulao de capital. A respeito disso, as
afirmaes que seguem refletem a convico e o consenso relativos ao tema:
O capitalismo monopolista de Estado se instaura no Brasil ao final do
perodo juscelino, que marca a ltima fase da industrializao. Isto por
que s ento se constituem integralmente as bases tcnicas necessrias
para a autodeterminao do capital, cristalizadas no estabelecimento de
relaes entre os departamentos de bens de produo, bens de consumo
assalariado e bens de consumo capitalista, o que impe uma dinmica
especificamente capitalista ao processo de acumulao. assim que, a
partir da, a acumulao de capital s encontra as barreiras colocadas
por ela mesma (Belluzzo e Cardoso de Mello, 1977).
Pode-se dizer que tais barreiras tendem a aflorar em pouco tempo, pois
a expanso do perodo 1956-1961 desemboca em uma crise que se ar361
rasta at 1967. Cardoso de Mello considera que suas origens derivam

tanto de problemas de realizao dinmica de um potencial de acumu
lao fortemente crescente como de desajustes tambm dinmicos que
afloram entre os setores lderes do processo de expanso da indstria:
os de bens de consumo durveis e os de meios de produo. Estes so,
justamente, aspectos fundamentais das contribuies de Maria da Con
ceio Tavares, que se consideram na prxima seo.
II. INDUSTRIALIZAO A V A N A D A , M E R C A D O E "FRAES DO CAPITAL"
Junto a outros de sua autoria, os trabalhos de M. C. Tavares dos anos

1970 foram sintetizados e articulados em um documento-chave, que data
de 1981.10No sem recorrer a outras fontes, certos alinhamentos essen
ciais deste documento serviram como base principal s consideraes que
se realizam mais adiante.
Os esforos de articulao e sntese contidos no documento mencio
nado correspondem ao que sua autora denomina industrializao avan
ada, embora em distintas passagens refira-se a ela como recente ou
internacionalizada. Essas distintas nomenclaturas correspondem a um
processo de desenvolvimento industrial peculiar da segunda metade dos
anos 1960 e da dcada seguinte. Este um perodo que segue ao referido
por Cardoso de Mello, para o caso do Brasil, como de industrializao
pesada (1955-1961) e aos anos de crise posteriores (1962-1967). N o en
tanto, o continuum existente entre os dois autores no s temporal. Tam
bm convergem em vrios aspectos das anlises empreendidas, que se
expressam no empenho comum de caracterizar o capitalismo tardio.11
Cabe antecipar com brevidade os contedos das subsees em que se
apresentam distintos aspectos das anlises consideradas. Sob o ttulo Em
prego e salrios na industrializao recente, a primeira dessas subsees
d conta da formao de um mercado de trabalho com base na indstria
(que se considera segmentado da marginalidade e informalidade urbanas),
cujo desenvolvimento se configura como chave para a realizao (venda)
dos bens de consumo durveis, setor lder da expanso industrial.
362
Postula-se que esta ltima no est livre de problemas. Para penetrar

na ndole dos mesmos, considera-se necessrio proceder caracteriza
o dos setores fundamentais que vo se conformando ou transforman
do com a nova industrializao, a saber, o j citado de bens de consumo
durveis, o de meios de produo e o integrado pela indstria leve de
bens de consumo no-durveis. Alm de se referir a estes setores, a se
gunda subseo (intitulada Setores industriais e estruturas de mercado)
detm-se a examinar as distintas conformaes oligopolistas que mar
cam as transaes entre as atividades componentes dos distintos ramos
e setores produtivos.
Despropores produtivas e tendncias cclicas o ttulo da ter
ceira subseo. Do ponto de vista analtico, esta se configura como cen
tral, embora seu objetivo seja oferecer uma explicao logicamente
coerente das dificuldades que emergem nos perodos de expanso cclica,
durante a industrializao recente, e, do mesmo modo, das que sobre
vm para superar os movimentos de contrao e recuperar o crescimen
to industrial. Como ser possvel ver, tais dificuldades se atribuem em
ltima instncia a despropores surgidas entre os nveis e as taxas
de aumento da produo dos dois setores bsicos para a dinmica indus
trial: o de bens de consumo durveis e o de meios de produo. Na mesma
subseo, ver-se- tambm que as despropores aludidas no so inde
pendentes das estruturas de mercado em que esses setores se inscrevem;
e mais ainda, que sofrem uma influncia decisiva das mesmas.
A quarta e ltima subseo se intitula O Estado e a viabilizao do
desenvolvimento industrial. Nela se retorna e se explora um tema crucial,
considerado previamente: o da existncia de um trip, base de apoio da
industrializao recente, conformado pelas empresas transnacionais, pela
grande empresa de capital nacional e pelo conjunto mais ou menos am
plo de empresas produtivas de propriedade pblica. Os dois primeiros
componentes desse trip so peas de grande relevncia na conforma
o de distintas fraes do capital, entre as quais tambm se acham
presentes as que se sustentam em empresas privadas nacionais de dimen
ses mdias ou pequenas. Em princpio, cabe ao Estado o papel de
articulador dos interesses das distintas fraes do capital, de modo a
363
compatibiliz-las, mas, ao mesmo tempo, obter expanses setoriais ade

quadas, isto , capazes de induzir o desenvolvimento global da inds
tria. Mas, conforme se argumenta, a incidncia do poder econmico e
poltico das fraes do capital dominantes conduz perda da autono
mia do prprio Estado, a perdas de suas margens de manobra impres
cindveis para a conduo do processo de desenvolvimento.
Este reconhecimento de condies negativas no mbito sociopoltico
no obstculo para admitir a viabilidade potencial de um aprofun
damento democrtico, vislumbrado como eventual sustentao no s
de uma expanso industrial modernizante, mas tambm de um pa
dro de desenvolvimento renovado, que considere a resoluo paulati
na dos graves problemas da excluso social e da pobreza.
1. Emprego e salrios na industrializao recente
O pensamento que M. C. Tavares desenvolve ao longo dos anos 1970
tem em sua base a postura e as idias contidas em Ms all del estan
camiento. Como vimos (captulo 7), esse artigo nega a tese mui to di
fundida na dcada anterior, segundo a qual se estaria apresentando,
nas economias latino-americanas, uma tendncia estagnao. Reconhe
cendo a existncia de razes peculiares e prprias dos diferentes casos
inclusive as inscritas no mbito social e poltico , seus defensores
postulavam que nessa tendncia subjaz um esgotamento do processo de
substituio de importaes, que tinha comandado e dinamizado a in
dustrializao da rea at a primeira metade da dcada aludida.
Em particular, procurou-se refutar a argumentao de Furtado, que
explicava a relativa paralisia da industrializao e o escasso crescimento
pela exigidade da demanda de bens de consumo, por sua vez atribuvel
aos baixos salrios e concentrao da renda, assim como superabun
dncia de mo-de-obra ou, se assim se preferir, ao subemprego estru
tural subjacente em ambos.
Ao negar a validade desta argumentao, sustentou-se que a preten
dida tendncia estagnao no era mais que um sintoma transitivo de
uma mudana no estilo de desenvolvimento. Do mesmo modo, sus364
tentou-se que esta mudana tinha como base principal a instaurao de

novos padres globais e setoriais da acumulao. De tal modo que urna
avaliao correta da capacidade de crescer, e de seu eventual entorpeci
mento peridico, implicava penetrar com ateno no tema da acumula
o de capital.
i) A inteno de abord-lo se realiza com fundamento em certa admis
so bsica: a da emergncia de uma nova fase na industrializao das eco
nomias mencionadas, cujos perfis vo adquirindo nitidez e visibilidade a
partir da segunda metade da dcada de 1960.
O padro de desenvolvimento industrial correspondente a esta fase
que naqueles anos foi chamado de internacionalizao do mercado
interno 12 associa-se instalao ou ao transplante, em perodos bre
ves e sucessivos, de conjuntos de empresas e de grupos de atividades e
ramos pertencentes a certos setores-chave, bem como das estruturas dos
mercados oligopolizados em que estes setores se inscrevem.
Posteriormente se faro referncias mais amplas a este triplo proces
so. Basta no momento assinalar que, na nova fase, a indstria cresce e se
torna mais complexa por meio da expanso e das mudanas acontecidas
em trs grandes setores claramente diferenciados. O primeiro inclui a
produo de bens durveis de consumo, originados na indstria auto
motriz e de material eltrico, e em algumas atividades de metal-mecni
ca que esto diretamente vinculadas a esta, por meio do fornecimento
de insumos especficos. O segundo abrange primordialmente a inds
tria de meios de produo, na qual se inscrevem a gerao de insumos
de uso difundido, assim como de bens de capital de distintos graus de
complexidade. O terceiro se encontra conformado pela indstria leve,
em que se originam os bens de consumo no-durveis, a qual, embora
preexistente, sofre na nova fase transformaes de significao.
Cabe tambm antecipar que no desenvolvimento destes trs setores,
que em muitos casos e perodos tende a acontecer de forma acelerada, as
empresas transnacionais tm uma participao significativa, a qual par
ticularmente relevante no primeiro dos setores mencionados, no qual
exercem um claro papel de liderana. Mas sua presena e sua ao
365
transformadora, expressas na introduo de melhoras tcnicas e orga

nizacionais, resultam deste modo notorias e relevantes nos outros dois
setores. Em geral, a presena do capital estrangeiro tende a aumentar na
indstria em seu conjunto, embora diferenciadamente, segundo os setores e ramos. Por outro lado, essa presena, mais que excluir, induz alte
raes nas formas de participao do capital nacional, tanto o das grandes
empresas como o de muitas outras de dimenses mdias e pequenas. Uma
caracterstica adicional que marca a nova etapa a continuidade e, em
certos ramos o aumento, da presena da propriedade pblica.
Assim, junto com alteraes significativas da estrutura da produ
o industrial, verificam-se mudanas nas fraes do capital que par
ticipam de sua expanso. Como j antecipamos, muda tambm a
organizao dos mercados em que estas fraes operam. Por outro lado,
o Estado ajusta seu papel na articulao dos interesses das mesmas,
enquanto redefine os interesses prprios. Estes se vem condicionados
pelas necessidades emergentes no mbito da infra-estrutura fsica, mas
ao mesmo tempo concernem amplitude do papel do setor pblico na
atividade industrial.
ii) As mudanas brevemente resenhadas anteriormente, s quais volta
remos mais adiante, tm incidncia sobre aquelas que paralelamente
ocorrem na estrutura ocupacional da mo-de-obra. Este tema se confi
gura como de particular relevncia, enquanto guarda relao com a causa
principal atribuda por Furtado tendncia ao estancamento.
Convm reiterar que, de acordo com seus pontos de vista, essa ten
dncia tem sua origem na dificuldade que as economias de tipo perifrico
encontram para realizar (vender) uma produo crescente e diversificada
de bens de consumo, devido aos baixos salrios e concentrao de
renda derivados da pertinaz superabundncia de mo-de-obra presente.
de se observar que a presena deste excedente de mo-de-obra se
faz claramente visvel nas economias do tipo mencionado por meio do
subemprego macio nas reas urbanas, ou melhor, da informalidade
urbana. Isso quer dizer que a negao daquele argumento bsico susten
ta que a informalidade no incide sobre a formao dos salrios, ou
366
melhor dizendo, que no exerce qualquer influncia sobre ela que possa
ser considerada significativa.
Tambm resulta compreensvel que este argumento alternativo cria
do na chamada Escola de Campinas e peculiar da mesma apie-se
em certa hiptese-chave: a segmentao do mercado de trabalho.13
Reconhece-se explicitamente a importncia que pode ter tido no pas
sado a superpopulao rural e urbana na determinao do nvel mdio do
salrio urbano (Tavares, 1981, p. 25). Mas esta incidncia correspondia
a um perodo de predomnio da indstria leve na expanso do setor
manufatureiro e a um processo de urbanizao ainda incipiente.
Distinto o que se sucede na nova fase de industrializao a que se
vem fazendo referncia. Conforme se argumenta, o desenvolvimento
de uma indstria moderna e internacionalizada libera a base salarial da
indstria e dos servios plenamente capitalistas (...) das condies de sub
sistncia das massas, ao impor barreiras entrada aos mercados de tra
balho organizados, to severas como as que existem nos mercados de
bens (Tavares, 1981, p. 25).
Entre os primeiros, considera-se o mercado geral de trabalho, no qual
se estabelece o salrio-base das atividades industriais, correspondente mode-obra de baixa qualificao. Deste mercado participam as pequenas em
presas que, em geral, tendem a satisfazer nele todas as suas necessidades deste
recurso. Participam deste modo as empresas industriais grandes e mdias,
mas s recrutam ali os trabalhadores no-qualificados, com os quais cobrem
os postos iniciais de suas escalas hierrquicas internas.
Admite-se que o mercado geral de trabalho gestionado e depende
da expanso industrial (em sua nova fase), e que as condies que preva
lecem neste mercado se estendem indstria como um todo. Mas, alm
disso, postula-se que o teto salarial estabelecido na indstria se propaga
s demais atividades modernas e urbanas no-industriais, que participam
daquele mercado geral. Por outro lado, em diversas experincias de urba
nizao e metropolizao parece se constatar que o salrio-base se con
figura como uma espcie de limite superior para as remuneraes do
chamado setor informal.14
367
Um aspecto central do conceito de segmentao corresponde, justa

mente, s diferenas que se verificam entre a formao desse salrio e a
desses ganhos. Da perspectiva da oferta, o primeiro se considera como
fortemente associado dinmica de absoro-expulso da mo-de-obra
industrial, que fora uma rotao acelerada na base do mercado para re
novar os postos de entrada s empresas (Tavares, 1981, p. 25). Contra
riamente, entende-se que as migraes rural-urbanas, e em conexo com
as mesmas o aumento da populao marginalizada e dos trabalhadores
informais nas cidades, carecem de qualquer incidncia significativa no
mercado geral de trabalho.
Outra a origem dos ganhos recebidos por esses grupos sociais. Eles
no esto submetidos s regras de jogo prprias das relaes capitalistas,
mas se inscrevem em formas de organizao da pobreza e da subsistn
cia, por meio das quais se filtram e distribuem os ganhos que conse
guem perceber. Por outro lado, considera-se que o montante global das
entradas dos setores marginais ou dos trabalhadores informais depen
de menos da pequena produo mercantil (...) que do poder de compra
das camadas mdias e de sua demanda (...) crescente de servios pesso
ais (Tavares, 1981, p. 24).
iii) A hiptese de segmentao bem pode ser vista como um aspecto do
conceito tradicional cepalino da heterogeneidade estrutural ou como
uma tica a partir da qual enfoc-lo novamente. Conforme se argumen
ta, abord-lo de forma adequada obriga a separar analiticamente os pro
blemas de dinmica da industrializao (...), daqueles que emergem da
formao histrica de sociedades nacionais (Tavares, 1981, p. 23) da
regio. Os primeiros bem podem ser denominados problemas da mo
dernidade do capitalismo tardio, pois consistem em desequilbrios
estruturais (isto , em despropores entre setores da produo material)
que tendem periodicamente a entorpecer ou bloquear a continuidade
da expanso de sistemas industriais complexos e transnacionalizados, a
partir da relativa precariedade da industrializao preexistente.
Como se ver (subseo 2), na concepo sob estudo, so estes os
problemas que merecem uma ateno privilegiada. N o entanto, isso no
368
implica tirar importncia daqueles outros que se expressam na pobreza

absoluta: a marginalizao e a informalidade urbana. Por contraste com
os anteriores, estes se identificam como problemas do atraso. Reco
nhece-se que os mesmos constituem seqelas do processo de formao
histrica das estruturas agrrias, nas quais se originam fortes excedentes
de populao de origem rural. Sem definhamento da concentrao dos
esforos de anlise nos problemas da modernidade, no se desconhe
ce que a gestao, presena e expulso destes excedentes de seu meio
originrio constitui o maior desafio de qualquer economia (Tavares,
1981, p. 23) perifrica e atrasada, embora se trate de excedentes per
manentes de populao absolutamente no utilizveis [no] desenvolvi
mento das foras produtivas capitalistas (Tavares, 1981, p. 22).
iv) O mercado geral de trabalho, que responde pela formao do salrio-base, externo indstria, porque este salrio tem a mesma vi
gncia em todas e cada uma das atividades e empresas deste setor, assim
como em outras empresas urbanas no-industriais, tambm inscritas em
relaes capitalistas.
A designao do mercado geral de trabalho como externo inds
tria obedece tambm ao reconhecimento da existncia de mercados de
trabalho que, por contraste, so internos mesma. Mais do que qual
quer coisa, estes so prprios e caractersticos da grande empresa. Por
sua prpria magnitude e escala, neste tipo de empresa se requer organi
zar o processo de trabalho levando em conta uma diviso funcional de
atividades e responsabilidades, que, por sua vez, requerem diferencia
es hierrquicas, assim como a constituio de carreiras que as preve
jam. Os postos definidores dessas carreiras so habitual e reiteradamente
preenchidos por trabalhadores pr-contratados na prpria empresa, isto
, em um mercado interno mesma. Tambm freqente que empresas
e sindicatos convirjam quanto ao interesse de manter e reforar este tipo
de mercado, no qual emergem diferenciaes salariais significativas.
A presena de vrias empresas de dimenses considerveis em uma
mesma indstria, nas quais prevalecem condies tcnicas de produo
similares, conduz naturalmente semelhana de suas estruturas ocu369
pacionais. Tal presena se configura como requisito da constituio de

mercados internos a certos ramos ou setores industriais, mercados cuja
forma de operar se estende, pois, a outras empresas de dimenses varia
das. A similaridade das condies ocupacionais e salariais existentes no
interior de cada unidade produtiva tende a ser reforada pela ao sindi
cal, propensa a favorecer a mobilidade dos trabalhadores entre empresas.
A existncia de mercados de trabalho conformados como internos a
cada indstria e de organizaes sindicais constitudas para cobrir esse
mesmo mbito permite que as negociaes salariais se realizem por in
dstria. Ao conformar-se em conexo com o mercado de cada indstria,
existiro presses para que o salrio-base seja fixado a nveis reduzidos,
de acordo com as possibilidades de pagamento daquelas empresas ou
ramos em que os ndices de produtividade so mais baixos. Tais salrios
de base se diferenciaro significativamente dos salrios mdios, sintoma
e smbolo de que prevalece, na indstria de que se est tratando, uma
significativa diferenciao salarial, e com ela, certos padres de concen
trao da renda tambm significativa.
Algo similar ocorre quando as negociaes acontecem no setor in
dustrial em seu conjunto, como resultado da existncia de centrais sindi
cais que conseguem veicular contratos de trabalho coletivos. At nesse
caso extremo, o salrio-base costuma ser relativamente baixo, embora
seu nvel tenda a ser delimitado tambm por condies de oferta que
conforme se indicou anteriormente so fortemente separadas por um
processo de rotao acelerada na base do mercado para renovar os postos
de entrada s empresas (Tavares, 1981, p. 25) da prpria indstria (e
no pela presena de um setor informal). Como no caso referido no
pargrafo precedente, neste outro o salrio-base se distancia do salrio
mdio, indicando a presena de uma diferenciao de salrios conside
rvel, a qual ex hiptesis serve de fundamento concentrao da
renda do trabalho nos nveis mais altos da escala salarial.
Em qualquer dos dois casos tpicos considerados, pode sobrevir uma
alta significativa do salrio-base. N o primeiro, esta alta poderia provir,
por exemplo, de uma imposio legal, associvel fixao pelo Estado
370
A T R A N S F O R M A A O INDUSTRIAL E SUAS BASES SOCIOPOLTICAS
de novos e mais altos nveis de salrios mnimos. No segundo, serve de

exemplo a hiptese de que a alta deriva de uma negociao coletiva forte,
realizada no setor industrial em seu conjunto. Mas em nenhum caso pos
svel supor a imobilidade posterior das condies de contratao de mode-obra. Nos marcos de distintas estruturas de mercado e de concorrncia
interempresarial (aos que voltaremos mais adiante), tendero a se produ
zir processos de transformao virtualmente drsticos, com incidncia nas
mencionadas condies. Em diversos ramos ou setores industriais se pro
duzir a eliminao de atividades anteriormente qualificadas como d
beis, assim como a renovao tcnica e organizacional de firmas capazes
de adaptao s novas condies. Junto com outras firmas previamente
modernizadas, estas exercero, tambm, graus variados de influncia nos
nveis de concentrao vigentes no setor industrial, que tendero a acentuar-se sob o duplo impulso da competncia intercapitalista e da [poste
rior] presso sindical (Tavares. 1981, p. 26).
Para esta argumentao convm destacar certo efeito genrico da ten
dncia concentrao mencionada: esta ir acompanhada por altas da
produtividade mdia do trabalho maiores que as dos salrios mdios em
variados ramos e setores industriais e, portanto, nas que correspondem
indstria em seu conjunto. Esta resultante implica que os ganhos cor
rentes lquidos (isto , deduzidos os custos dos insumos) excedero
massa de salrios, assegurando margens e taxas de lucro compatveis com
a continuidade da acumulao e da expanso industriais. N o entanto,
preciso ter presente certo requisito implcito no padro macrossetorial
de comportamento a que se acaba de aludir. Frente a incrementos do
salrio-base, ou simplesmente presses sindicais orientadas pelo valor
nominal do salrio mdio e destinadas a elev-lo, requerer-seno s
aumentar a produtividade mdia do trabalho, mas tambm minimizar
ou atenuar aquela elevao, incidindo nos nveis salariais corresponden
tes aos elos das escaladas hierrquicas em que se perfilam os diversos
mercados de trabalho internos indstria. O empenho empresarial por
obter esse objetivo implica a necessidade de diferenciar as remunera
es correspondentes a cada elo e, inclusive, a de acentuar essa dife
371
renciao, ampliando as escalas hierrquicas. Quer dizer que das pres

ses sindicais no derivam necessariamente menores ndices de diferen
ciao salarial e de concentrao de renda. Ao contrrio, bem pode
acontecer que ambas aumentem. Pelo demais, admite-se que a nova fase
de industrializao, ou o novo estilo de desenvolvimento que a mes
ma define, ao lado da tendncia concentrao produtiva e associada a
ela, traz consigo uma tendncia paralela concentrao dos ganhos sa
lariais. Como claro, a concentrao da propriedade que acompanha a
da produo e a presena pertinaz da marginalizao e da informalidade
urbana convergem com a concentrao destes ganhos para configurar
padres distributivos que refletem uma forte iniqidade social.
v) A questo que agora se abre concerne aos efeitos da concentrao
dos ganhos salariais e, do mesmo modo, da renda social como um todo
sobre as possibilidades de realizar (vender) a produo de bens de con
sumo. Uma vez mais, a aproximao a este tema passa pelo modo de ver
o novo padro de desenvolvimento industrial e o novo estilo de desen
volvimento que traz consigo. Diferentemente dos pontos de vista de
Furtado, os que esto sendo considerados admitem que a dupla concen
trao mencionada se d no marco de uma alta substancial do volume
dos ganhos recebidos por quem se situa nos nveis intermedirios e altos
das escalas hierrquicas dos mercados de trabalho inerentes indstria,
assim como em outras atividades urbanas no-industriais modernas de
alta produtividade. Em um extremo das escalas salariais, o salrio-base
s possibilita adquirir bens de consumo no-durveis ligados subsis
tncia e pouqussimos bens durveis. Mas os nveis mdios e altos per
mitem acessar uma variada gama de bens de consumo durveis, embora
diferenciadamente e em concordncia com as desigualdades salariais pr
prias desses nveis. Alm disso, a aquisio de alguns bens de consumo
durveis estende-se a trabalhadores que recebem salrios inferiores ao
mdio, circunstncia que muitas vezes se apresenta falaciosa, como sin
toma de uma tendncia homogeneizao dos padres de consumo.
Nas consideraes anteriores subjaz a idia de que, com a nova in
dustrializao, a intensidade da expanso mancomunada de distintos
372
ramos e setores industriais induz altas concomitantes da renda, cuja con

centrao no impede que se gerem os mercados requeridos para reali
zar a produo de bens durveis de consumo, base essencial da expanso
mencionada. De outro ngulo, o desenvolvimento industrial emergente
traz consigo uma ampliao dos segmentos sociais de alta renda, mas tam
bm o considervel aumento das dimenses das camadas mdias, que se
configuram como sustento principal da diversificao do consumo que
deve acompanhar a mudana dos padres produtivos.
vi) As consideraes do ponto anterior concernem a certo aspecto no menos
importante da industrializao recente, refletido nos fatos da experincia
com bastante nitidez: durante a mesma se conseguiu realizar, grosso modo,
a produo de bens durveis de consumo, que se configura ao mesmo tem
po como seu trao mais visvel e como fonte principal de seu dinamismo.
Mas se considera necessrio ir alm desta apreciao factual, recolo
cando o tema da realizao de uma perspectiva analtica. Neste sentido,
destaca-se e enfatiza-se que deve existir uma correspondncia adequa
da entre a estrutura de salrios e a distribuio da renda a ela associada,
os padres de consumo, a conformao dos setores produtores desses
bens e, do mesmo modo, a estrutura intersetorial da produo em que
esses setores se inscrevem.
Em outros termos, postula-se, em nvel analtico, a necessidade de
uma adequao entre a estrutura de salrios e de distribuio, a estrutu
ra do consumo e a produtiva, de modo a assegurar a continuidade da
dinmica das trs e, portanto, do sistema econmico do qual so aspec
tos e partes essenciais.15
Reconhecer a necessidade dessa correspondncia no implica postu
lar que a mesma seja nica ou rgida. Ao contrrio, aceita-se que as mu
danas em cada uma das trs estruturas anteriores podem se realizar
percorrendo caminhos variados, sem que deixem de guardar condies
de compatibilidade macroeconmica (macrodinmica). A razo bsica
para considerar (analiticamente) a existncia de opes radica em que
os determinantes fundamentais da evoluo de cada estrutura no so os
mesmos e, ainda mais, possuem uma marcada independncia entre si.
373
Quando se observam esses fatores determinantes a partir da tica da

industrializao recente, essa diferenciao e independencia pode ser de
tectada e exposta com relativa clareza. Como se insinuou anteriormen
te, a estrutura salarial e distributiva possui um conjunto de fatores
determinantes fundamentais, vinculados ao desenvolvimento do poder
das organizaes sindicais, e quele que se desenvolve no mbito empresa
rial, como resultado de importantes processos de concentrao da produ
o e da propriedade. Ambas as tendncias operam como condicionantes
da diferenciao salarial que vai se dando nos mercados de trabalho in
dustriais, que, por sua vez, desempenha um papel relevante na paralela
tendncia concentrao de renda.
Visivelmente distintos so os determinantes principais dos padres
de consumo. Estes se relacionam com uma industrializao fortemente
internacionalizada, cujo carter implica graus variveis de contgio,
definidor de um novo estilo de vida urbano (Tavares, 1981, p. 29).
Conforme se viu, essa internacionalizao tem, em sua base, a liderana
das empresas transnacionais nos departamentos produtores de bens de
consumo durveis. Suas filiais, e do mesmo modo as grandes empresas
nacionais, atuam por meio da diferenciao de produtos, da publicida
de, do crdito (...) (Tavares, 1981, p. 29), com o objetivo de difundir
aquele estilo de vida, marcado por uma forma avanada de consumo
material (Tavares, 1981, p. 22), j presente nos pases centrais, de modo
a envolver nele as camadas mdias e, mais em geral, segmentos crescen
tes das classes trabalhadoras.
Considere-se agora o terceiro dos mbitos antes mencionados, rela
cionado produo. N o que concerne aos bens de consumo durveis,
no existe uma correspondncia rgida entre a base tcnica (...) indus
trial propriamente dita e o tipo e qualidade dos bens que se produzem
(Tavares, 1981, p. 29). Por exemplo, uma mesma fbrica(...) automotriz
pode (...) produzir nibus ou automveis populares ou de luxo (Tavares,
1981, p. 29). Como claro, essa adaptabilidade resulta favorvel a uma
virtual difuso do estilo de vida emergente. No entanto, existem de
terminantes da produo daqueles bens que operam com independn374
cia dessa adaptabilidade, ou melhor, que podem fazer-se presentes qual

quer que seja o padro concreto com que essa produo se realize. Tais
determinantes dependem de que a estrutura produtiva dos bens de con
sumo durveis mantenha certa relao dinmica com outros setores, es
pecialmente com os de meios de produo, como os insumos de uso
difundido e os bens de capital, relao qual se voltar na prxima seo.
Das consideraes precedentes se infere que cada uma das trs estru
turas bsicas destacadas com antecedncia poder sofrer modificaes
geradas e desenvolvidas com considervel independncia daquelas que se
do nas demais. Mas, conforme se destaca, a compatibilidade entre elas
se ver normalmente favorecida por uma srie de instncias intermedi
rias, (...) como o sistema de financiamento produo corrente [e] ao con
sumo, o sistema tributrio, o comrcio exterior, (...) (Tavares, 1981, p.
28-9), que brindam flexibilidade ao ajuste entre aquelas estruturas.
Diversas so as experincias consideradas e teorizadas no que
concerne eficcia das instncias intermedirias para facilitar esse ajus
te. Essa eficcia parece configurar-se como reduzida nas primeiras fases
da industrializao brasileira do ps-guerra. Conforme se apresenta,
durante as mesmas as mudanas no padro salarial, a estrutura da pro
duo setorial e a estrutura de consumo esto na raiz das crises de mea
dos das dcadas de 1950 e 1960 (Tavares, 1981, p. 28-9).16
Outro o desempenho e outras as tendncias em diversos casos de
industrializao recente. Neles, a renovao das relaes capitalistas sob
o primado da propriedade e do desenvolvimento industriais produziu
uma compatibilizao das trs estruturas reiteradamente mencionadas,
favorvel continuidade da acumulao e da dinmica do desenvolvi
mento, embora com resultados desfavorveis no social, plasmados na irredutibilidade da marginalizao e do emprego informal de mo-de-obra.
Em tais casos, e particularmente na nova etapa da industrializao bra
sileira, as instncias intermedirias principais foram o gasto pblico, a
intermediao financeira, o endividamento interno e externo e a forma
de organizao dos mercados (Tavares, 1981, p. 28-9).
As consideraes do pargrafo anterior no implicam nem supem
375
que a chamada industrializao recente, cujo desenvolvimento como

j se indicou teria se dado ao longo da segunda metade dos anos 1960
e da dcada posterior, tenha carecido de reiterados problemas no mbi
to econmico, somados aos de ndole social. Mas tais problemas no
podem ser associados incompatibilidade dinmica entre estruturas sa
lariais e distributivas, do consumo e da produo. Segundo se concebe,
nessa nova etapa e no novo estilo que com ela se instaura, o ponto
focal da anlise deve se deslocar para o interior da estrutura produtiva,
procurando dar conta dos desequilbrios emergentes entre os setores e
subsetores industriais que a conformam, e s travas que impem a con
tinuidade e dinamismo do desenvolvimento, globalmente considerado.
Este , justamente, o tema prioritrio da subseo seguinte.
2. Setores industriais e estruturas de mercado17
Convm apresentar esquematicamente a composio setorial da produ
o, classificando-a de modo a que se configure como til para a anlise
da denominada industrializao recente e dos problemas que emer
gem em e para seu desenvolvimento.
C l Indstria automotiva
Indstria de material
eltrico
SI Produtos metlicos
diversos
Aparelhos eltricos
de uso especfico
C2 Indstrias metlicas
bsicas
Derivados de petrleo
ni
C2 Indstria de
bens de consumo
no-durveis
S3 Insumos de origem
agrcola
Insumos especficos
de origem industrial
376
K2 Bens de
capital
A T R A N S F O R M A O INDUSTRIAL E SUAS BASES SOCIOPOLI t ICAS
O diagrama reitera a classificao vista anteriormente (seo II, 1), re

gistrando com mais detalhe os elementos sobre os quais cabe introduzir
certas consideraes adicionais.
i) O setor I inclui os componentes da estrutura industrial que exercem
a liderana de seu desenvolvimento. Se o considerarmos a partir da pers
pectiva do uso da produo, percebe-se que a mesma consiste em bens
de consumo durveis (Cl), que provm essencialmente da indstria
automotriz (veculos automotores, cdigo n 3843 da CIIU) e da inds
tria de material eltrico (aparelhos de rdio, televiso e comunicaes, e
outros aparelhos eltricos de uso domstico, cdigos n 3832/3 da CIIU).
Do mesmo modo, notam-se no diagrama certas atividades em que se
originam bens intermedirios (Sl), destinados especificamente a integrarse aos bens de consumo durveis, no mais das vezes produtos metlicos
(por exemplo, autopeas, cdigos n 3812/19 da CIIU) e aparelhos el
tricos tambm de uso especfico (por exemplo, os destinados a veculos
automotores e a certos eletrodomsticos, cdigo n 3839 da CIIU).
O conceito de liderana possui mais de um sentido. Qual deles se pode
dar a estes setores que at hoje no tm um peso significativo na produ
o corrente industrial? (Tavares, 1981, p. 31). Conforme se destaca,
no sentido de que este setor o que comanda o processo de acumula
o de capital (...) privado (Tavares, 1981, p. 31) durante a nova fase
de industrializao, atuando desse modo como fonte essencial de est
mulo acumulao em atividades situadas para trs na cadeia produ
tiva, isto , as que compem o setor II.
Quanto conformao do mercado correspondente a este setor, os
fatos se visualizam como reveladores do predomnio de uma estrutura
oligopolista que, simplificadamente, pode assimilar-se ao conceito de
oligoplio diferenciado-concentrado (Tavares, 1981, p. 36) de Labini.
A esta estrutura principal, prpria da fabricao de bens C l, acopla-se
uma subestrutura tambm inscrita na metal-mecnica, constituda por
empresas mdias, em geral nacionais, produtoras de bens S l, cuja de
manda comandada pelas empresas oligopolistas situadas na fase final
da cadeia produtiva.
377
Nestas ltimas se apresenta um forte predomnio, quase absoluto, das

filiais de grandes empresas transnacionais. Sua liderana na industriali
zao recente se expressa em um crescimento da produo destas filiais
que tende a acontecer frente da demanda, isto , com margens de
capacidade ociosa planejada, induzidas pela rivalidade oligopolistas
prpria dos mercados que compem.18
Nas economias de industrializao tardia, como as da Amrica Lati
na, qualquer filial s pode se estabelecer numa escala de dimenses m
nimas, em comparao com a que prevalece na matriz correspondente.
por isso que, da perspectiva de cada uma destas matrizes, as dimen
ses das filiais que se instalem no asseguram a presena de barreiras
entrada. A opo que se revela como prefervel e preferida a de estar
presente em mercados em expanso real ou virtual leva a instalar fi
liais e a participar com elas na rivalidade oligopolista antes mencio
nada. As formas em que essa rivalidade se expressa so canalizadas pela
via da diferenciao de produtos, pela acentuao dos esforos de ven
da (marketing, mecanismos de distribuio) e inclusive pela concorrn
cia de preos.19
ii) Como se viu nos comentrios anteriores, o setor 1 corresponde es
sencialmente aos bens durveis de consumo, embora para maior preci
so tenham sido includos nele alguns insumos que se incorporam
fisicamente aos mesmos. Por contraste, o setor II corresponde no j a
bens de consumo de qualquer tipo, mas, de forma exclusiva, aos meios
de produo. Entre eles se destacam os insumos de uso difundido (S2),
que no diagrama aparecem subdivididos entre os provenientes das in
dstrias metalrgicas bsicas (cdigo n 37 da CIIU) e os derivados do
petrleo (cdigos n 353/4 da CIIU). Este diagrama tambm faz refe
rncia explcita aos bens de capital, incluindo-os em um nico smbolo
(K2), sejam padronizados, de uso comum em diversas atividades, ou,
alternativamente, no padronizados, construdos ad hoc como equipa
mentos bsicos de certas instalaes industriais.
Ex professo, no se procede explicitao grfica de outros insumos
homogneos, como o cimento, o papel, certos produtos da indstria qu378
mica ou os fluxos de energia eltrica. Tampouco se nota visivelmente outra

modalidade do investimento real de grande relevncia: a infra-estrutura
que conforma o setor pblico. A razo destas e outras excluses arbitr
rias consiste em que, ao faz-las, o diagrama passa a refletir de forma
sucinta uma segunda noo de liderana. Na realidade, nele esto
registrados os ramos ou setores que compem o chamado complexo
metal-mecnico (de que fazem parte C l, SI, S2, e K2). Neste comple
xo toma corpo o que se designa habitualmente como paradigma metalmecnico, expresso-sntese do intenso progresso tcnico que acontece
tanto na melhoria dos processos produtivos como pela gerao de no
vos bens, particularmente de consumo duradouro. Embora em condi
es muito diversas, a introduo e difuso deste paradigma e do
progresso tcnico em que o mesmo consiste lideram o desenvolvimento
da economia mundial nos anos dourados e esto na base da nova
industrializao da periferia, objeto das anlises comentadas nestas p
ginas. Cabe ressaltar, do mesmo modo, que o efeito impulsionador do
progresso tcnico, conduzido por meio do complexo metal-mecnico,
possui certo requisito ao mesmo tempo lateral e essencial: o desenvolvi
mento da indstria de derivados de petrleo e o acesso a insumos que
nela se originam, de ampla utilizao em grande parte dos produtos de
oferta dinmica. Da a meno explcita a esta indstria-chave no dia
grama anterior.
N o que concerne s estruturas de mercado, as do setor II e tambm
as que correspondem aos insumos homogneos e de uso difundido men
cionados no pargrafo anterior so, grosso modo, definveis mediante a
noo de oligoplio puro, segundo a nomenclatura de Steindl, ou de
oligoplio concentrado, se seguirmos a de Labini. Em tal tipo de estrutura
operam as barreiras entrada, principalmente com base nas descon
tinuidades ou especificidades tecnolgicas, que, pelo geral, se traduzem
na especial relevncia das economias de escala.
Em atividades componentes do setor II e nas produtoras de insumos
homogneos de uso difundido, assim como nos mercados em que todas
se inscrevem, encontram-se presentes filiais de empresas transnacionais,
empresas pblicas e grandes empresas nacionais. Esta composio
379
tripartite caracteriza as economias de maior mercado e maior avano no

processo de industrializao. Em outras, em que este processo se confi
gura como mais incipiente, prepondera a presena dos dois primeiros
tipos de empresas, embora tambm nelas parece comear a abrir cami
nho a gradual instalao de algumas empresas nacionais.
Nas etapas de instalao das distintas atividades, assim como em
etapas posteriores de ampliao das respectivas capacidades instaladas,
a concorrncia no se realiza pela via dos preos, pelo geral fixados
administrativamente ou com forte incidncia das polticas pblicas. Se
em qualquer destas etapas a concorrncia acontecesse pela via mencio
nada, os conhecimentos tecnolgicos e o poder financeiro das empre
sas estrangeiras [resultariam] quase inevitavelmente no desaparecimento
das nacionais (Tavares, 1981, p. 39). A permanncia no mercado des
tas ltimas, seja mantendo seus nveis de participao ou se tiverem de
reduzi-los, depende de seu poder econmico e influncia poltica e, com
isso, das possibilidades que lhes apresentam para acessar padres favo
rveis de financiamento ou dos subsdios pblicos. Colocado em ou
tros termos, uma presena de empresas nacionais de certa significao
implica o estabelecimento de algum tipo de barreira entrada, que
requer normalmente o amparo explcito ou tcito do setor pblico
(Tavares, 1981, p. 39).
iii) Embora no sejam as nicas, as formas de intervir deste setor em
mercados de oligoplio puro ou concentrado guardam relao com de
cises concernentes a sua prpria participao nos mesmos. Em parte,
os investimentos pblicos se orientam a prover economias externas que
as atividades privadas (tanto nacionais como de propriedade estrangei
ra) demandam e necessitam, como resultado das condies desfavor
veis, de atraso, das quais parte a industrializao recente. Essa tarefa
consiste, no essencial, na proviso de infra-estrutura e de insumos ba
ratos, com base em financiamentos estatais que no guardam condi
es de economicidade. Mas tambm acontece que em diversas atividades
empreendidas se adotam critrios de acumulao interna e de expan
so de tipo capitalista privado (Tavares, 1981, p. 39). Implica isso que
380
as empresas (pblicas) passam a trabalhar com um alto grau de eficin

cia microeconmica (Tavares, 1981, p. 39), chegando inclusive a cons
tituir-se como grandes conglomerados, tendendo a obter economias de
escala ou avanos tecnolgicos considerveis. Entretanto, como se po
der ver posteriormente, estas conquistas em nvel micro podem se
apresentar como dissociadas de certos requisitos macroeconmicos, com
patveis com a continuidade da acumulao industrial e global.
J se disse que dos mercados caracterizveis como de oligoplio puro
ou concentrado, nos quais se intercambiam os distintos tipos de meios
de produo, participam empresas transnacionais e grandes empresas de
capital nacional. Tambm se disse que, dadas as vantagens tecnolgicas e
a capacidade financeira das matrizes das primeiras, a sobrevivncia das
segundas se ver condicionada por alguma sorte de favorecimento origi
nado na ao estatal. De outro ngulo, pode-se afirmar que distintas fra
es do capital, tanto nacionais como estrangeiras, lutam atravs da
forma de operar desses mercados por interesses que lhes so prprios.
Tambm se destacou que as empresas de propriedade pblica participam
de alguns desses mercados, enquanto se ocupam da produo daqueles
tipos de bens. Resulta, assim, compreensvel que essa presena empresa
rial do Estado constitua uma forma de particular relevncia para incidir
na luta de interesses privados mencionados, com um virtual favo
recimento conciliao entre os mesmos. Tambm claro que essa no
a nica forma de promover negociaes estratgicas e compromissos
entre fraes do capital, pois os respectivos interesses se vem afetados
pelas polticas pblicas aplicadas em distintos mbitos: as de financia
mento, as tributrias, as de proteo e subsdio ao comrcio exterior etc.
Por outro lado, a evoluo dos nveis e condies em que se realiza a
produo nos distintos oligoplios, tanto privados como pblicos, e do
mesmo modo o grau de seu predomnio nos mercados onde atuam vo
alterando os marcos em que se inscrevem os interesses das distintas fra
es representadas e obrigando readequao peridica do papel do
Estado. Conforme se apresenta, so essas transformaes as que esto
na base das tendncias recentes a uma maior participao do Estado
em quase todos os pases latino-americanos (Tavares, 1981, p. 40). Tais
381
transformaes explicam tambm a emergncia de joint-ventures entre

capital estrangeiro e nacional, privado e pblico, em certos setores onde
seus interesses de expanso so solidrios (Tavares, 1981, p. 40).
iv) Certa observao ligada anterior merece ser destacada: entende-se
que essas tendncias obedecem essencialmente a mudanas econmicas,
acontecidas nos mbitos da produo e dos mercados. Disso deriva que as
mesmas no se visualizam como relacionadas com qualquer fortalecimen
to significativo de posies estatizantes e tampouco com o ressurgimento
ou acentuao de posies nacionalistas, como as que coexistiram em fa
ses anteriores da industrializao da rea, em particular nos anos 1950.
Por outro lado, pode-se apreciar que as consideraes sobre os seto
res em que se originam os meios de produo e sobre as estruturas de
mercado correspondentes so portadoras de certo trao tpico do estru
turalismo latino-americano: o reconhecimento de que sua anlise requer
penetrar em relaes mais que econmicas. Justamente, esse tipo de
relaes se expressa no duplo papel atribudo ao Estado, na nova fase
de industrializao: a participao produtiva direta e a articulao dos
interesses de distintas fraes do capital.20
v) O terceiro dos setores mostrados no diagrama compreende as inds
trias de bens de consumo no-durveis (C2), assim como as atividades
que as provem de insumos correntes (S3), em parte de origem agrcola,
mas tambm provenientes de atividades e ramos da indstria leve, na
qual se geram insumos caracterizveis como especficos, enquanto so
partes daqueles bens, isto , incorporam-se sua constituio fsica.
Quanto s estruturas de mercado peculiares deste setor, entende-se
que as mesmas aproximar-se-iam a um smile do oligoplio competiti
vo (Steindl) e/ou diferenciado (Labini) (Tavares, 1981, p. 36). Nessas
estruturas coexistem, em propores variveis, (...) pequenas e grandes
empresas nacionais e (...) algumas grandes empresas estrangeiras
(Tavares, 1981, p. 36). Vrias destas ltimas so relativamente antigas,
embora tambm nestes setores e mercados tenham acontecido proces
sos de desnacionalizao durante o perodo de industrializao recente.
382
Em diversos casos a desnacionalizao se deu em termos absolutos, ou

seja, por quebra ou compra de empresas nacionais. Em outros casos
ocorreu uma desnacionalizao caracterizvel como relativa, pois im
plica na ampliao das cotas dos mercados que correspondem s empre
sas transnacionais, dado que so estas as que possuem aptido para
capitalizar-se e obter um salto tecnolgico (como na indstria txtil-sinttica) ou para obter economias de integrao vertical importantes (como
as verificadas nas indstrias qumica, farmacutica e de cosmticos).
A desnacionalizao a que se acaba de aludir acontece junto com um
processo de concentrao produtiva e econmica. Mas este no se d s
em empresas de propriedade estrangeira, mas tambm em empresas nacio
nais de grandes dimenses. Do mesmo modo, alm das j mencionadas,
a concentrao se estende a vrios outros ramos produtores de bens de
consumo no-durveis (so exemplos a indstria do tabaco e diversos
ramos da indstria alimentcia, muitos dos quais acabaram significativa
mente renovados e modernizados), com apoio em sistemas multifabris e
em cadeias de comercializao ampliadas e melhoradas.
Conforme se destaca, no setor III, a que se vem aludindo, a transnacionalizao e a concentrao no implicam mudanas significativas nas
estruturas de mercado. Isto , aquelas no conduzem a extremos de poder
de monoplio, mas a alteraes diversas segundo ramos e setores, sem
variao substancial do predomnio do oligoplio competitivo.
A razo de fundo consiste em que, no marco desta estrutura de mer
cado e dos padres produtivos subjacentes, a concorrncia se realiza pela
via da diferenciao de produtos, e s muito lateralmente por meio da
reduo de preos. Isso tem um duplo efeito. Por um lado, a diferencia
o preserva a sobrevivncia de mltiplas empresas, demarcando deste
modo as margens para que a concentrao se acentue. Por outro, mes
mo que surjam considerveis diferenas de custos, os preos relativamente
pouco modificados permitem a sobrevivncia de empresas mdias e in
clusive pequenas, a qual se apia na proteo da concorrncia externa,
ponto de interesse comum para os participantes dos mercados internos,
alm de suas diferenas quanto a graus de concentrao.
383
A diferenciao de produtos nos setores de bens de consumo genera

lizado possui implicaes que convm mostrar. Alm de envolver gra
daes na qualidade desses bens, tal diferenciao se faz visvel por meio
da que se estabelece entre distintas marcas, enquanto vai sendo reco
nhecida e considerada substancial sob o influxo de continuados esfor
os de marketing.
Embora se reflita, o tipo de diferenciao aludida, de forte base pu
blicitria, na verdade oculta uma homogeneidade entre as distintas va
riantes de bens de consumo no-durveis em relao sua aptido para
satisfazer as necessidades a que so destinadas. Por sua vez, esse tipo sui
generis de diferenciao tem efeitos sobre a dinmica setorial, que se con
figuram como de particular relevncia.
Esta diferenciao resulta ser incapaz de afetar a taxa global de cres
cimento do setor (Tavares, 1981, p. 37) de bens de consumo no-dur
veis; em outros termos, a elasticidade de substituio entre produtos
(pretensamente) inferiores e superiores no suficiente para alterar a taxa
de crescimento da demanda final adicionada (desses) bens de consumo
(Tavares, 1981, p. 37).
vi) Uma concluso adicional, particularmente relevante, emana das con
sideraes anteriores. O que foi identificado graficamente como setor
III no se configura como uma base sobre a qual possam se assentar pro
cessos de acumulao e desenvolvimento intensos. Uma vez que alcana
certo grau de maturao que por certo sobrevm nos meros comeos
da industrializao recente , o ritmo da expanso deste setor resulta
baixo, tendendo a coincidir (...) com a taxa de crescimento geral da
economia urbana (Tavares, 1981, p. 37).
Em outros termos, uma virtual intensidade dinmica da nova indus
trializao dever ter como fundamento essencial as expanses acelera
das (e, como se ver, conjuntas) dos setores I e II e ser acompanhada
por crescimentos concomitantes de outros setores modernos. O empre
go e os ganhos gerados em todos eles originam grande parte da deman
da urbana de bens de consumo no-durveis. Mas a urbanizao e a
metropolizao derivam deste modo da afluncia, para as cidades, de
384
massas de marginalizados ou de trabalhadores informais, que tambm

incidem na conformao da demanda mencionada. Tanto essa demanda
como a oferta com que se nutre podem ser consideradas como proces
sos reflexos, conseqncias ou derivaes daquelas dinmicas e expanses-chave antes mencionadas. Contrariamente, como j se disse, nos
novos tempos da industrializao internacionalizada, embora moderni
zando-se, a velha indstria leve deixa de ser fonte plausvel de dina
mismos relevantes.
3. Despropores produtivas e tendncias cclicas
Vimos anteriormente que uma noo de equilbrio, considerada nas po
sies de Tavares, corresponde adequao de trs estruturas: a dos
salrios e distributiva, a do consumo e a da produo. Por outro lado,
tambm se indicou que esta adequao consiste na conquista de mu
danas concomitantes nessas estruturas, de tal ndole que permitam
manter certa dinmica do conjunto, ou melhor, certa taxa sustentada do
crescimento da economia de que se trate.
Este modelo genrico pode ser simplificado, a fim de facilitar a apre
sentao da anlise do processo de industrializao recente e dos pro
blemas que suscita, prprios das posies mencionadas. Tal simplificao
consiste em centrar-se nas mudanas que ocorrem na terceira das estru
turas mencionadas isto , a da produo , voltando para isso ao
diagrama que a representa. Alm disso, tambm em benefcio da simpli
cidade e da clareza, resulta conveniente ligar as consideraes que se
guem aos ramos industriais elaboradores dos bens de consumo durveis
e de meios de produo (setores I e II do diagrama), com excluso de
outras, como as vinculadas com a elaborao de bens de consumo nodurveis (setor III). Alm da convenincia de facilitar a compreenso
dos argumentos, essas incluses e excluses possuem certa justificativa
bsica: como pudemos ver anteriormente, os setores diretamente trata
dos se configuram como chaves para a dinmica da nova industrializa
o; em troca, os que no mereceram uma considerao explcita
385
apresentam em geral, durante a mesma, um comportamento reflexo,

induzido por aquela dinmica, claramente a mais relevante.21
i) Decorre do anterior que aquele modelo de equilbrio, que se relacio
nasse com a adequao das mudanas de trs estruturas, pode ser s
vezes simplificado e complementado, mencionando um requisito suple
mentar: o de que se verifique um comportamento tambm adequado
na expanso dos setores industriais expressos. De forma concreta: podese supor e postular que o equilbrio dinmico de uma economia perifri
ca em que se implanta a nova industrializao dever observar certas
condies de proporcionalidade entre os setores I e II, ou melhor, entre
as respectivas taxas de crescimento.
Este breve e simples referente adicional o que melhor habilita a pene
trar na anlise da industrializao recente, prpria do enfoque comentado.
Em primeiro lugar, convm considerar de forma isolada os argumen
tos relativos ao mbito da produo material. Um aspecto-chave das pos
turas de Tavares consiste em admitir que o crescimento das economias
de tipo perifrico baseado no complexo metal-mecnico se ver subme
tido a flutuaes, atribuveis a desvios do padro de equilbrio dinmico
descrito no ponto anterior. Por outro lado, entende-se que estes desvios
derivam de despropores entre as taxas de expanso dos setores privi
legiados na anlise.
Em ltima instncia, tais despropores, assim como as instabilida
des macrodinmicas que suscitam, tm no fundo razes de ordem tcni
ca; a saber, a virtual inexistncia de indivisibilidades de escala no setor
de bens de consumo durveis (setor lder) e a presena ou emergncia de
fortes indivisibilidades no setor de meios de produo.
Pode-se conceber que, em qualquer perodo de auge da nova indus
trializao, este ltimo setor dever se expandir com excesso de capaci
dade (inevitavelmente, como resultado das indivisibilidades de escala).
Tambm possvel pensar que a gradual acumulao dessa capacidade
excessiva v gerando aumentos considerveis da demanda enfrentada pelo
setor lder, que tende assim a crescer com intensidade. Mas a longo prazo
as dimenses da capacidade ociosa no setor de meios de produo bsicos
386
comprometero sua expanso posterior, gerando um efeito contrrio ao

precedente tanto no setor lder como na economia em seu conjunto.
ii) O tema das estruturas de mercado pode vincular-se anlise das despropores setoriais, complexificando-a, mas servindo ao mesmo tem
po como complemento relevante.
Tal como foram colocadas no ponto anterior, as despropores
tcnicas entre setores ou entre seus ritmos de expanso constituem
despropores verificadas entre as respectivas capacidades instaladas
setoriais, por sua vez dependentes dos volumes setoriais do investimen
to e dos ritmos aos quais variam. Mas o investimento (ou suas variaes
temporrias) no pode ser dissociado das estruturas de mercado.
Assim, a importncia outorgada por Tavares a estas estruturas no
depende s do reconhecimento ineludvel de aspectos da realidade no
trios demais para serem desconsiderados, mas tambm da necessidade
e da convenincia de integr-las lgica de sua anlise.
A primeira estrutura a considerar a do oligoplio diferenciado-con
centrado, correspondente ao setor lder (setor I). Anteriormente se su
ps que no existem razes tcnicas (como as indivisibilidades de escala)
para que nele seja gerada capacidade ociosa. N o entanto, as empresas
transnacionais, claramente predominantes neste setor, investem nele com
margens de capacidade subutilizada. E isto porque o carter da concor
rncia a estrutura de mercado faz com que esse sobreinvestimento
se configure como necessrio e possvel. Necessrio, pois cada filial re
conhece a convenincia de contar com certo grau de capacidade exce
dente, pr-requisito para seu eventual acesso a uma maior parte do
mercado, mediante a concorrncia por diferenciao de produto. Poss
vel, pois a condio oligopolista redunda em preos e margens de gan
ho em princpio, e por perodos, compatveis com a retribuio adequada
do capital investido, mesmo quando se a calcule considerando o so
breinvestimento prevalecente.
A segunda estrutura de mercado importante consiste no oligoplio
puro, que prevalece no setor de meios de produo (setor II). Relativa387
mente a este setor, as postulaes de Tavares parecem compatveis com

a admisso de que razes tcnicas exigem que nele se gere capacidade
ociosa. Alm disso, reconhece-se que o tipo de mercado a viabiliza. Por
um lado, a rigidez de escala redundaria na necessidade de estabelecer ta
manhos de fbricas excessivos em relao ao mercado correspondente a
cada um dos meios de produo que se considere. Mas, por outro, abremse possibilidades de sobreacumulao relacionadas com os tipos de mer
cado respectivos, que permitem aos oligoplios manipular os preos,
assegurando-se dessa forma embora tambm por perodos mar
gens e taxas de lucro compatveis com sua sustentabilidade a longo prazo.
iii) Em pontos anteriores, as flutuaes do nvel de atividade se apre
sentaram simplificadamente (e ex professo) como associadas a razes de
tipo tcnico: as indivisibilidades presentes no setor de meios de produ
o (e s nele), que se traduziam em excesso de capacidade (primeiro
nele). Agora as consideraes sobre as estruturas de mercado permitem
nos aproximarmos mais, ou de forma mais completa, dos pontos de vis
ta de Tavares sobre as flutuaes do nvel de atividade prprias da in
dustrializao recente.
Como j se indicou, no setor de meios de produo coexistem gran
des empresas transnacionais, privadas nacionais e pblicas. A constitui
o e as caractersticas destas ltimas dependem da ao do Estado, tema
ao qual voltaremos mais adiante. Mas conforme se apresenta, a capaci
dade ociosa naquele setor vai alm da que as indivisibilidades de escala
tornam inevitveis. Por outro lado, no setor lder, a capacidade ociosa
no aumenta como conseqncia e posteriormente ao crescimento da
mesma no setor de meios de produo, mas sim de forma independente
e concomitante.
Entende-se que, como contraparte desses aumentos da capacidade
ociosa nos dois setores considerados, em ambos se estaro verificando
processos de sobreinvestimento, isto , adies capacidade instalada
maiores que as requeridas pela produo corrente. Do mesmo modo,
entende-se que como resultado do sobreinvestimento global, e enquan
to este prossiga, sero gerados aumentos considerveis das demandas
388
de ambos os setores, que, por sua vez, atuaro como incentivo para au
mentar as produes correspondentes. Cabe reiterar, alm disso, que a
ndole dos mercados em que tais setores se inscrevem faz com que, ne
les, a capacidade instalada se v incrementando frente desses au
mentos das respectivas produes.
Em sntese, as fases expansivas dos ciclos de produo industrial se
apiam em processos de sobreinvestimento nos dois setores considera
dos e originam aumentos dos nveis de capacidade ociosa prevalecentes.
Mas este modus operandi supe a existncia de limites expanso. Em
algum ponto do tempo, estes nveis afetaro decisivamente a continui
dade dos investimentos setoriais. Assim, por exemplo, poder acontecer
que eventuais exigncias de meios de produo originados no setor lder
se satisfaam mediante o uso de capacidade ociosa preexistente; e que a
debilidade dos efeitos aceleradores (sobre a demanda) que isso supe
redunde em que os novos aumentos da produo de bens durveis de
consumo passem a realizar-se, tambm, com base no uso da capacidade
ociosa previamente disponvel.
iv) Conforme se argumenta, os ritmos de crescimento do investimen
to e da produo corrente dos bens de consumo durveis e dos (...) meios
de produo (...) podem se acelerar periodicamente, mas no so capa
zes de se sustentar por muito tempo (Tavares, 1981, p. 32). Em outras
palavras, no novo padro de desenvolvimento industrial, as fases de ex
panso cclica resultam breves, ao influxo de incrementos da capacidade
ociosa cujas sucessivas reiteraes passam a ser percebidas como insus
tentveis, e incidem negativamente sobre o investimento. Sobrevm, pois,
a fase oposta, de queda do nvel de atividade ou de diminuio signifi
cativa de sua taxa de crescimento. Entende-se deste modo que, nas eco
nomias perifricas, e sob o padro mencionado, a reverso desta fase e
a retomada do movimento expansivo no se obtm pela mera forma de
operar dos mecanismos de mercado; requerem decises autnomas
de investimento, nas quais o Estado (...) desempenha um papel decisi
vo (Tavares, 1981, p. 32). A respeito, cabe reiterar que os principais
temas concernentes ao papel do Estado se consideram mais adiante.
389
Como j se indicou, as grandes margens de capacidade ociosa (...)

freiam o ritmo de investimento industrial (Tavares, 1981, p. 32). Re
sulta disso que a reverso do ciclo tende a produzir-se (...) por razes
claramente internas (Tavares, 1981, p. 32). Alm disso, da renovao
analtica devida a Tavares deriva que a industrializao recente das eco
nomias perifricas apresenta ciclos produtivos e eventuais bloqueios
ao crescimento que se configuram como endgenos, isto , como
dependentes de fenmenos e tendncias que se desenvolvem no inte
rior dessas economias.
A nova anlise contrasta com a natureza da tradio cepalina bsica.
Como pudemos ver (em especial nos captulos 1 e 2), esta atribuiu as
descontinuidades nos processos de industrializao e crescimento peri
fricos emergncia de desequilbrios externos (iniciados na balana co
mercial e dependentes de seu comportamento). Sem desconhecer a
incidncia desses desequilbrios em desajustes macroeconmicos de cur
to prazo, colocou-se nfase nos de longo prazo, ou seja, na impossibili
dade de expandir as importaes requeridas para o bom andamento
daqueles processos. Tambm no mbito da tradio mencionada, teo
rizou-se sobre o estrangulamento externo (captulo 5 , 1), entendendo-o
como resultado de uma sucesso de desequilbrios que conduziu a pro
blemas no balano de pagamentos ou a nveis de endividamento externo
que terminam por bloquear a industrializao e o crescimento, quer di
zer, por conduzir estagnao econmica.22
v) Cabe perguntar-se como se concilia o novo endogenismo com os
velhos argumentos fundamentados no comportamento do setor ex
terno. Um primeiro aspecto da argumentao concerne s mudanas no
fluxo de capitais estrangeiros que acompanham a nova industrializao.
Conforme se apresenta, tanto na etapa de instalao como nas su
cessivas ampliaes da mesma (rpidas por perodos, enquanto compor
tam, ao mesmo tempo, a instalao de ramos ou setores e o incremento
de capacidades produtivas), o financiamento externo a regra (Tavares,
1981, p. 39). Por um lado, no que diz respeito s empresas transnacionais,
so muito flexveis os limites oferta de capitais na relao matriz-filial
390
(Tavares, 1981, p. 32). Por outro, as agncias internacionais dispuseram

de financiamentos abundantes destinados s empresas pblicas, e tam
bm o foram as disponibilidades de crditos para a compra de equipa
mentos importados. Cabe assinalar, do mesmo modo, que no perodo
em que culmina e finaliza a nova industrializao isto , no qinqnio
prvio grave crise desatada no comeo dos anos 1980 os governos
dos pases em desenvolvimento contaram com uma alta disponibilidade
de crdito nos grandes bancos internacionais, os quais ajudaram no finan
ciamento de atividades produtivas, pblicas e privadas.
Como claro, a disponibilidade de recursos referida no permite
que o bloqueio industrializao opere (...) precocemente, pelo lado
do estrangulamento externo (Tavares, 1981, p. 32). Mas, na realida
de, a frase anterior na verdade, reflexo e resumo de uma constatao
leva-nos a perguntar se aquele fenmeno dever se produzir em
algum prazo. Como se ver adiante, a resposta passa pela questo dos
requerimentos de bens de capital e pela medida em que tais requeri
mentos podem chegar a traduzir-se em enormes demandas de impor
taes desses bens.
Anteriormente, indicou-se que um desenvolvimento sustentado da
nova atividade industrial deve ter como um de seus fundamentos impres
cindveis a expanso adequada ou proporcionada dos dois setoreschave do complexo metal-mecnico (produtores de bens de consumo
durveis e de meios de produo), cujo complexo oferece o suporte b
sico atividade mencionada. Mas, alm disso, tambm se insinuou que
esse complexo se configura como expresso de um paradigma tecnolgico
que nele se vai plasmando e materializando.
O que foi assentado no pargrafo anterior possui implicaes impor
tantes. O desenvolvimento industrial, o crescimento do complexo me
tal-mecnico que est em sua base e a expanso proporcionada dos
dois setores-chave que o compem requerem a gerao contnua de pro
gresso tcnico, assim como sua incorporao tambm contnua ao apa
relho produtivo. E isto de forma a ir obtendo pautada e gradualmente,
mas ao mesmo tempo ampliada a cada vez mais setores condies de
competitividade externa e interna.
391
Convm reiterar que estas conquistas tm como base a consecuo

do progresso tcnico. Junto com isso, cabe tambm afirmar que, nos
pontos de vista que aqui se comentam, reconhece-se que os avanos
tecnolgicos demandam o desenho e a colocao em prtica de polticas
pblicas, e que estas com freqncia se associam ao desenvolvimento do
setor de bens de capital.
A respeito, indica-se que se estas ltimas so inexistentes ou insuficien
tes, pode acontecer que este setor possua pequenas dimenses e [esteja]
mal articulado com a base tcnica dos setores lderes da economia (Tavares,
1981, p. 31). Depois de perodos prolongados de industrializao isto
, a longo prazo podero sobrevir condies caracterizadas pela acu
mulao aluvial de importaes daqueles bens, e finalmente pelo estran
gulamento da capacidade para importar (Tavares, 1981, p. 31), ou melhor,
pelo chamado estrangulamento externo.
vi) Parece claro que a violenta crise de base financeira a que j se fez
referncia, cuja ecloso se produziu no Mxico, em 1982, no guarda
vnculos com este tipo de estrangulamento, analiticamente considerado
como plausvel to-somente em prazos dilatados. Entretanto, tal anlise
resulta relevante, pois se associa a consideraes relativas ao progresso
tcnico, tema que convm voltar a considerar.
Conforme se argumenta, carece de viabilidade e de sentido prtico
retomar o desideratum desenvolvimentista e nacionalista (Tavares,
1981, p. 41) (...) de completar a estrutura industrial com (...) a implan
tao de um setor autctone de bens de capital (Tavares, 1981, p. 212). O simplismo e o irrealismo desta postura no dependem s do grau
incipiente de desenvolvimento geral e tecnolgico alcanado em econo
mias de industrializao tardia, como as dos pases latino-americanos.
Incide nisso outro fator de especial significao, que se liga s estrutu
ras capitalistas reais existentes em nossos pases (Tavares, 1981, p. 41).
Marcadas pela internacionalizao, tais estruturas foram suscitando, cada
vez mais, formas interconectadas e solidrias dos comportamentos das
grandes empresas transnacionais, nacionais e estatais (Tavares, 1981,
p. 41), comportamentos nos quais o desideratum mencionado no pare392
ce configurar-se como objetivo relevante. Ainda mais, medida que a

industrializao avanada procede, o investimento pblico tende a ver
se condicionado pelos interesses de grandes blocos econmicos, o que
inibe ou limita seu virtual papel na to nostlgica autonomizao
tecnolgica (Tavares, 1981, p. 42), supostamente dependente da am
pliao dos setores de bens de capital.
Negadas as virtudes desta ampliao, as idias de Tavares parecem con
fluir com as de Fajnzylber, objeto de considerao detalhada no captulo 11.
Basta por agora indicar que na base destas ltimas se encontra uma conceitualizao do progresso tcnico, desenvolvida em tempos prximos aos tra
balhos que aqui se comentam, e no sem conexo com os mesmos.23
Simplificando ao extremo, o contedo fundamental desta conceitualizao deriva de admitir que nas economias perifricas, o progresso
tcnico pode ser gerado ou adaptado e assimilado com maior facilidade
se forem desenhadas polticas tecnoprodutivas orientadas para certos con
juntos especficos ou ncleos de atividades. Os esforos iniciais bem
podem estar dirigidos para atividades produtoras de bens nas quais a fron
teira tecnolgica (isto , as melhores prticas, j alcanadas nos gran
des centros) se encontra mais prxima e resulta, portanto, mais fcil de
alcanar. Mas importa destacar que a eficcia desses esforos requer que
as polticas impulsionadoras prevejam a realizao de avanos tecno
lgicos nos distintos elos da cadeia produtiva em que aqueles bens se
inscrevem, inclusive os que concernem elaborao dos bens de capital
pertinentes. A recomendao em prol de tais esforos articulados liga-se
a que, justamente por s-lo, o progresso tcnico obtido em umas ativida
des beneficiar s outras pela via da reduo de custos, ou se quisermos,
pela gerao das que mais tarde passaram a denominar-se economias
externas tecnolgicas. Conforme se admite, a escolha inicial de certo
conjunto (ncleo) especfico de atividades no resultar impeditiva de
que a partir dele se produzam derrames para outras atividades do sis
tema econmico, nem que tais derrames dem lugar emergncia de
novos ncleos portadores de dinamismo tecnolgico, em parte arraiga
do na elaborao de novos bens de capital, situada guas acima da
cadeia de produo correspondente.
393
As consideraes anteriores, relativas consecuo do progresso tc

nico, enfatizam a necessidade de proceder por ncleos de atividades,
atuando concomitantemente nos sucessivos elos das cadeias produtivas
que essas atividades conformam. Na realidade, embora centrado no avan
o tecnolgico, este modo de ver contraria o velho argumento cepalino
compartilhado por Tavares, segundo o qual, para evitar a emergncia de
desequilbrios externos, e a longo prazo, o bloqueio do desenvolvimen
to comprometido no estrangulamento externo, requer-se empreender a
produo (seja esta substitutiva ou de bens industriais exportveis) de
forma concomitante em seus distintos elos, ou ao menos faz-lo com graus
considerveis de concomitncia. Este proceder implicar a conformao
gradual de indstrias de bens de capital adequadas aos requisitos dos n
cleos e setores que se vo expandindo, o que, por sua vez, evitar a
acumulao de demandas de importaes destes bens, esgrimida muitas
vezes como fonte virtual do bloqueio do desenvolvimento.
vii) A forma renovada de olhar para o progresso tcnico, que o ponto
anterior aborda brevemente, refora destacar o desideratum desenvolvimentista e nacionalista de ampliar o setor de bens de capital, conce
bido como fonte-chave e prioritria do progresso tcnico. Mas, ao mesmo
tempo, traz de volta a idia de que este ltimo se configura como requi
sito do gradual avano nas condies de competitividade externa e inter
na, por sua vez bsicas para a expanso de uma estrutura industrial
crescentemente internacionalizada. Por ltimo, d um forte fundamento
adicional aos pontos de vista de Tavares, de acordo com os quais nem o
progresso tcnico, nem a industrializao, nem o desenvolvimento como
um todo, podem ser obtidos sem uma ativa e bem orientada participao
do Estado. A considerao de seu papel o objeto da subseo seguinte.
4. O Estado e a viabilizao do desenvolvimento industrial

Como j se antecipou, postula-se que a participao do investimento
pblico requerido [n]as economias latino-americanas em processo (s) de
industrializao intensa(s) (Tavares, 1981, p. 33) deve ser crescente.
394
A T R A N S F O R M A O INDUSTRIAL E SUAS BASES SOCIOPOLITICAS
Posto em outras palavras, a elaborao analtica relativa a estes pro

cessos reconhece explicitamente a adoo de certa hiptese central
(Tavares. 1981, p. 33), que lhe serve de ponto de partida: O investimento
pblico est obrigado a aumentar mais que proporcionalmente seus gas
tos em infra-estrutura e na indstria pesada de insumos bsicos com o
objetivo de romper estrangulamentos existentes [nas etapas de expanso]
e de evitar futuros bloqueios ao crescimento (Tavares, 1981, p. 33).
Pode-se entender que a hiptese central referida tenha em sua base
o reconhecimento das condies de atraso imperantes ao comear a ace
lerar a industrializao avanada, isto , do escasso desenvolvimento
prvio das estruturas produtivas das economias de tipo perifrico. So
estas carncias iniciais de ordem tcnica as que outorgam um papel pro
tagonista, qualitativo e quantitativo aos investimentos pblicos. Enfo
cadas pelo lado da oferta, [entende-se, assim, que as mesmas] devem
concentrar-se crescentemente em setores estratgicos como energia, co
municaes, transporte, urbanizao e outros no menos importantes
gastos em capital social bsico, que so responsveis pelas economias
externas do setor industrial (Tavares, 1981, p. 33).
Mas esse papel-chave de tais investimentos, embora fundamente o
desenvolvimento de atividades estratgicas, possui certa contrapartida
que importa explicitar: a mesma consiste em que a composio setorial
dos investimentos pblicos torna-se progressivamente mais integrada e
subordinada dinmica da expanso industrial (Tavares, 1981, p. 33)
como um todo. Nos pontos que seguem, poder-se- ver que esta tendn
cia deriva das condies de internacionalizao com que o desenvolvi
mento industrial se vai produzindo.
i) Em pginas anteriores foram feitas reiteradas referncias a estas condi
es. Convm agora precisar seu significado. Conforme se apresenta, com
aquele desenvolvimento criam-se de um golpe as empresas, as indstrias
e os mercados, ou seja, as foras produtivas capitalistas correspondentes a
uma etapa avanada do capitalismo mundial (Tavares, 1981, p. 40).
Do mesmo modo, entende-se que este processo leva a uma inter
nacionalizao sucessiva das diversas etapas produtivas no seio de cada
395
indstria (Tavares, 1981, p. 40). Por certo, o termo internacionalizao

concerne forte presena e ao protagonismo das empresas transnacionais
em variadas atividades (e, em particular, as componentes de setores
lderes, como o de bens durveis de consumo). Mas, alm disso, esse
termo alude readaptao dos mtodos tcnicos e organizacionais de
empresas de capital nacional, pblico ou privado, assim como ao
estreitamento dos vnculos com as de capital estrangeiro, em parte
indutores de tal readaptao.
Por outro lado, as mudanas produzidas no seio de cada indstria
so ao mesmo tempo, e indissociavelmente, mudanas nas relaes de
propriedade, isto , envolvem a readaptao ou expanso de distintas fra
es do capital, definveis fundamentalmente com base na importncia
dos ativos que detm e dos setores em que essa apropriao se inscreve.
ii) Tambm se indicou com antecedncia que os vnculos entre em
presas e atividades no so s os de tipo tcnico, plasmados em cone
xes intra ou intersetoriais. Tampouco esto limitados a aqueles que
se produzem por meio e no marco da forma de operar dos mercados.
Tais vnculos so ao mesmo tempo de ndole social e poltica, isto ,
verificam-se em um mbito mais que econmico, no qual se pro
duz uma articulao voluntria ou forada, promovida pelo Esta
do (Tavares, 1981, p. 40), que acompanha a readaptao e aexpanso
das distintas aes do capital. Porm mais do que esta constatao
genrica sobre esse mbito, importa referir que concepo se tem,
no marco do enfoque comentado, sobre as tendncias imperantes na
articulao a que se acaba de aludir.
A respeito, entende-se que quanto mais desenvolvida est a estru
tura industrial, mais (...) solidrios so os comportamentos das grandes
empresas transnacionais, nacionais e estatais (Tavares, 1981, p. 41). Do
mesmo modo, destaca-se que paradoxalmente, quanto mais avanada
a industrializao, tanto mais integrado se encontra (...) o investimen
to pblico dinmica do conjunto de grandes blocos de capital interna
cionalizado (Tavares, 1981, p. 42).
396
O anterior tem implicaes relevantes, indicativas de que a margem

de manobra de nossos Estados para alterar o comportamento das gran
des empresas e modificar (...) a estratgia industrial limitada (Tavares,
1981, p. 42). Ainda mais, os modos de compatibilizao dos interesses
de fraes do capital expandidos e internacionalizados, entre si e com
os do prprio Estado, parecem demarcar os graus de autonomia deste
ltimo, dificultando uma ao do mesmo condizente com os objetivos
do desenvolvimento.
iii) Dois so os principais efeitos macroeconmicos negativos, resultan
tes da debilitao da autonomizao do Estado, um concernente a longo
prazo e o outro a fenmenos de ndole conjuntural de curto prazo. Nestas
notas optou-se por concentrar a ateno no primeiro.
Alm de ineficincias administrativas e de gesto, este efeito se mani
festa na ineficcia do desenho e da implementao de polticas condi
zentes consecuo de propores adequadas entre os setores da
produo industrial, requeridas, se no para uma cabal continuidade de
sua expanso, ao menos para prolongar os auges cclicos. Uma deriva
o desta mesma incapacidade a que se expressa na carncia ou insu
ficincia do investimento pblico autnomo, necessrio seja para atenuar
as contraes ou para servir de ponto de apoio participao de com
portamentos expansivos.
Certo aspecto particular, mas ao mesmo tempo relevante, dessa apa
rente inpcia do Estado para levar adiante polticas produtivas condi
zentes corresponde aos temas do avano tecnolgico e do setor de bens
de capital. Um exemplo de tal inpcia aparece na poltica de reserva do
mercado interno e de financiamento pblico para a compra de equipa
mentos nacionais, que no impediu a concorrncia de equipamentos
importados nem evitou o desperdcio da capacidade instalada no setor
protegido. Por contraste, destaca-se que o desenvolvimento dos bens de
capital deve ser programado com uma demanda regular do setor p
blico e polticas de estabilizao que o colocariam em condies de en
frentar a concorrncia internacional (Tavares, 1981, p. 35).24
397
iv) Acaba-se de argumentar que as dificuldades que enfrenta a ao do

Estado no so s de ndole tcnica e econmica. Conforme se viu, con
sideram-se tambm como de base sociopoltica, pois os modos de con
formao e desenvolvimento dos vnculos entre fraes do capital
limitam sua autonomia, isto , abrem-lhe margens de manobra insufi
cientes para alcanar e manter as propores entre setores da indstria
requeridas para sua expanso contnua.
importante ter presente que as consideraes que antecedem alu
dem unicamente ao desenvolvimento de um padro industrial internacio
nalizado, ao qual no se integram as massas marginais e os trabalhadores
informais urbanos, que, ex hiptesis, seguiro tendo dimenses significa
tivas e permanecero segmentados das renovadas condies de moder
nidade que este padro traz consigo.
O tema do novo padro industrial, e no este, vinculado pertincia
da pobreza e da excluso o objeto principal dos esforos de teorizao
que aqui se comentam. N o entanto, ao culminar estes esforos, incluemse breves referncias a um assunto que os situa em um campo comum,
estabelecendo entre eles um vnculo relevante: a democracia.
Aponta-se claramente para a necessidade de seu aprofundamento
substancial, que implica um avano do controle poltico das massas sobre
os aparelhos de Estado, em todos os nveis (Tavares, 1981, p. 42). Isso
se configura como requisito de atenuao da considervel influncia das
fraes de capital emersas da industrializao internacionalizada e, ao
mesmo tempo, como fonte de autonomizao do prprio Estado.
O aprofundamento democrtico merece, pois, uma considerao des
tacada, convergente com a de outros pensadores, que tambm a aborda
ram em tempos em que a prpria democracia acabava de ser restaurada
em vrios pases da rea. A coincidncia maior entre os pontos de vista
ento aflorados consistiu em admitir que s uma hegemonia amplia
da, que inclusse os setores sociais majoritrios na conformao do poder
poltico, abriria caminho a um padro de desenvolvimento econmico e
socialmente vivel.25
398
v) A concepo do M. C. Tavares, descrita nas subsees anteriores,

apresenta um particular interesse analtico. Este se associa capacida
de dessa concepo para apreender o chamado processo de indus
trializao internacionalizada, prprio do perodo 1965-1980, de um
modo que ao mesmo tempo altera e enriquece as anteriores vises estruturalistas do desenvolvimento, sem por isso afastar-se da corrente
bsica que as mesmas foram conformando. Concretamente: a concep
o mencionada examina com rigor a presena de um ciclo endgeno
peculiar do processo mencionado, ao tempo em que consegue relacionlo com tendncias prprias do setor externo, pr-teorizadas naquelas
vises. Por outro lado, ciclo interno e condicionamentos externos se
abordam de uma perspectiva claramente estrutural: com base em pro
pores (ou despropores) que concernem adequao e continui
dade (ou inadequao e descontinuidade) da expanso industrial e
do crescimento econmico, globalmente considerado. Por ltimo,
ambos os processos se visualizam tambm de uma perspectiva mais
que econmica, isto , enfocados novamente a partir de suas interconexes com fenmenos sociopolticos.
Sem deixar de reconhecer seus vnculos com desenvolvimentos pos
teriores do estruturalismo s vezes visveis, como na obra de Faj
nzylber, outras vezes tnues ou tcitos, como os detectveis em trabalhos
recentes da Cepal , tambm se deve destacar que os esforos de
teorizao recm-sintetizados padecem de uma clara limitao tempo
ral, que aparece com a crise de comeos dos anos 1980. Entretanto, a
possibilidade dessa mudana abrupta no foi por inteiro ignorada. Na
verdade, h uma frase que ao mesmo tempo que reconhece essa possi
bilidade, configura-se at certo ponto como premonitria: afirma-se
nela que se est agora em risco de desnacionalizao frente ao ataque
da nova ideologia liberal internacionalizante (Tavares, 1981, p. 41).
Logo se faria visvel seu predomnio e, com ele, a plena caducidade do
padro de desenvolvimento anterior.
399
Notas
1. A mesma se apresentou como tese de doutorado e foi publicada em 1982 (Cardoso do Mello, 1982). Em 1998 a Unicamp publicou sua dcima edio.
2. Prefcio obra de J. M. Cardoso de Mello (Belluzzo, 1982, p. 9) mencionada.
3. Como foi possvel ver no captulo 2, a anlise cepalina dos anos 1950 centra sua
ateno em trs tendncias prprias da industrializao espontnea da periferia: o
desequilbrio externo, o subemprego estrutural e a deteriorao dos termos de
troca. Assim, no se olha para o modo de produo capitalista, mas para certos
aspeaos econmicos do desenvolvimento perifrico, sob a simples admisso de
que este se produz no marco de um sistema capitalista portador das caraaersticas
mais gerais que o definem como tal.
4. A frase citada ganha clareza considerando que a mesma alude produo de
conceitos capazes de [apresent-lo estruturadamente] em cada perodo. O autor
entende que essa tarefa tem em seu ponto de partida certa contribuio funda
mental, que atribui a Cardoso e Faletto: A idia de que a dinmica social latinoamericana determinada, em primeira instncia, por fatores internos, e, em ltima
instncia, por fatores externos, a partir do momento em que se estabelece o
Estado Nacional (Cardoso de Mello, 1982, p. 76).
5. Oportunamente poderemos observar (captulo 9, III, 1) que Furtado tambm rastreia
as origens do que chamou civilizao industrial, consolidada nos centros na
segunda metade do sculo XIX, depois de um longo perodo prvio que como
na obra de Cardoso do Mello remonta ao capitalismo mercantil.
6. Entre os autores mencionados por Cardoso de Mello se encontram Tavares (1964);
Barros de Castro (1967); Sunkel e Paz (1970).
7. Mencionado em Cardoso de Mello (1982, p. 110).
8. Trata-se de Acumulao de capital e industrializao no Brasil (Tavares, 1985),
tese de livre-docncia apresentada na Universidade Federal do Rio de Janeiro em
1975 e publicada pela Unicamp em 1985.
9. Em suas recomendaes de poltica econmica dos anos 1950 (captulo 2, IV), a
Cepal sustenta a necessidade de recorrer ao financiamento externo, com o duplo
propsito de apoiar o esforo interno de poupana e de compensar a escassez de
divisas. Mas, como pde ser visto, a industrializao substitutiva, acompanhada
ou no por um esforo complementar de exportao de manufaturas, obriga a que
esse financiamento seja transitrio ou limitado, evitando que aumente a cota ideal
dos ativos de propriedade estrangeira sobre o total de ativos e que se impea desse
modo o peso crescente da remunerao dos primeiros sobre a capacidade para
importar. luz deste argumento, de base estritamente econmica, pode-se reco400
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
nhecer que a Cepal postula o necessrio carter nacional do desenvolvimento

perifrico, sem que isso impossibilite ou torne inconveniente o cumprimento de
um papel relevante, claramente reconhecido, para o investimento estrangeiro di
reto. J nos anos 1960, a tese Cepal-Prebisch sobre os requisitos sociais do desen
volvimento (captulo 5, II, 4) enfatiza a debilidade da iniciativa do empresariado
industrial, vazio decisivo que limita o ritmo e favorece as distores do processo
de industrializao substitutiva. Embora apoiado em bases analticas prprias e
muito diversas, esse argumento converge com o compartilhado por distintas cor
rentes da esquerda latino-americana daqueles tempos, que ressalta o papel-chave a
cumprir pela burguesia nacional no desenvolvimento dos pases atrasados. Mas
tampouco em sua argumentao de base social a postura cepalina nega a virtual
importncia da participao das empresas transnacionais no desenvolvimento pe
rifrico, sobretudo em atividades portadoras de tecnologias novas e complexas.
Uma viso sinttica dos pontos de vista dessas correntes, assim como de seus vn
culos com o estruturalismo latino-americano, encontra-se na tese de doutorado de
Lidia Goldenstein antes mencionada.
Este documento se intitula Problemas de industrializao avanada nos capitalis
mos tardios e perifricos e foi publicado na revista Economia de Amrica Latina
(Tavares, 1981).
Observe-se a propsito que o ttulo do documento da nota anterior se refere ex
plicitamente a capitalismos tardios e perifricos.
Conforme pde ser visto no captulo 6, esta foi a nomenclatura utilizada na verso
do enfoque da dependncia elaborada pelo F. H. Cardoso e E. Faletto em meados
dos anos 1960.
N o essencial, o enfoque do mercado de trabalho que aqui se descreve est contido
na tese de doutorado de Paulo Renato Costa Souza (1980).
Segundo apontado explicitamente por Costa Souza (1980).
De acordo com Tavares (1981, p. 28), cabe observar a similaridade dessa postura
analtica com o referente exposto por Prebisch, ao que se designou anteriormente
como de suficincia dinmica. Essa similaridade tem implicaes metodolgicas
que convm explicitar: uma mesma concepo estrutural bsica, por meio de varia
es de seus contedos histricos, est em um caso orientada explicao do
estancamento e, no outro, viabilizao do crescimento em uma nova etapa, em
bora nela este se configure como concentrador e excludente.
As anlises em que se sustenta esta sntese se encontram nas teses de M. C.
Tavares mencionadas na bibliografia, que datam de 1975 e 1978 (a primeira
publicada em 1985).
Alm das obras de M. C. Tavares at agora mencionadas (1975, 1978 e 1981), as
consideraes desta subseo e da seguinte tambm encontram apoio em vrias
401
18.
19.
20.
21.
22.
teses de mestrado e doutorado apresentadas na Universidade de Campinas, a sa

ber, Gonalves (1976); Possas (1977); Baltar (1977). Do mesmo modo, levou-se
em conta o artigo de Tavares, Faanha e Possas (1978).
Pode-se entender que cada empresa gera excesso de capacidade em relao sua
participao no mercado, e no em relao ao mercado como um todo. Assim, a
capacidade ociosa global se verifica por excesso de fbricas, e no pelo tamanho
de alguma fbrica em particular. Ver-se- posteriormente que o contnuo excesso de
capacidade produtiva se configura como uma fonte relevante das flutuaes no
crescimento, tanto do setor como da indstria em seu conjunto.
A partir de certo grau de maturao industrial, a concorrncia de preos tende a
ser facilitada pela introduo de progresso tcnico, redutor de custos, e, do mes
mo modo, por um maior aproveitamento das escalas excessivas disponveis. O
padro de concorrncia oligopolista a que se vem aludindo se traduziu, tambm,
em estratgias de exportao destinadas a deslocar rivais nos mercados da regio.
Mais adiante voltaremos ao tema do Estado. N o momento, cabe observar que a
admitida no-acentuao do estatismo e do nacionalismo convergem com o re
conhecimento de uma fase de capitalismo dependente-associado. Entende-se
que a mesma corresponde a um padro de industrializao renovado e dinmico,
no qual Estado e capital nacional conservam funes necessrias, mas adequadas
s da fora expansiva-chave, constituda pela crescente presena de grandes em
presas transnacionais. Pelo demais, esses pontos de vista se configuram como con
vergentes com os de F. H. Cardoso, de quem provm a expresso capitalismo
dependente-associado.
Cabe agregar algumas observaes adicionais sobre o tema das incluses e excluses. N o diagrama que orienta estes comentrios, no se fizeram constar certos
setores de bens de produo, s para tornar mais visvel o elo privilegiado existen
te entre a nova industrializao e o complexo metal-mecnico e a forte relao do
desenvolvimento deste ltimo com a indstria petroleira. N o entanto, tais setores,
que produzem os insumos homogneos mencionados anteriormente cimento,
derivados da indstria qumica , aparecem implicitamente na argumentao que
segue. Por necessidades de simplificao, excluem-se da mesma no s os bens de
consumo no-durveis, mas tambm outras atividades econmicas relevantes, das
quais a construo e os servios de transporte e financeiros so exemplos conspcuos.
Previamente s anlises que se esto considerando, Tavares elaborou verses das
teorias do desequilbrio e do estrangulamento externo, includas no artigo Auge e
declnio do processo de substituio de importaes no Brasil (1964), referido
anteriormente. Embora partam da experincia deste pas, tais verses se inscre
vem na plenitude na tradio mencionada: cumprindo requisitos de coerncia,
explicam aqueles fenmenos com base em despropores entre setores da pro
402
duo material ou entre suas taxas de crescimento. Convm destacar que, nas
explicaes endgenas sobre fenmenos similares, a posio metodolgica em
que as mesmas se apiam em nada se altera, enquanto continuam sustentando-se
em despropores de igual natureza.
23. Neste sentido, cabe assinalar que as obras de Fajnzylber consideradas constam da
bibliografia anexa terceira parte do presente documento.
24. Observe-se a convergncia deste argumento com o que sugere a instalao de su
cessivos ncleos de dinamizao tecnolgica, aos que correspondem instalaes
de sucessivas atividades produtoras de bens de capital, todas elas competitivas
(veja a subseo 3, vi).
25. N o final dos anos 1970 e comeo dos 1980, a particularssima relevncia do tema
da democracia e de seu aprofundamento foi compartilhada, entre outros, por F.
H. Cardoso, J. Medina Echavarra e R. Prebisch, cujos enfoques so analisados no
captulo 10.
403
9. Desenvolvimento e cultura.
A perspectiva de Celso Furtado
A obra de Celso Furtado possui certo trao peculiar e distintivo. Dife

rentemente de outros estruturalistas latino-americanos, este autor abor
da com amplitude o tema da cultura e estabelece uma conexo explcita
entre cultura e desenvolvimento. Em sua viso do desenvolvimento se
acha presente, por essa via, uma articulao harmoniosa dos vrios com
ponentes do todo social e de sua dinmica. Tal viso totalizadora se con
figura como de particular importncia, pois constitui uma base para a
construo de opes s propostas de desenvolvimento hoje dominan
tes, com forte raiz em posturas neoliberais.
Essa integralidade e essa relevncia conformam o fio condutor das
notas que seguem, estendido ao longo das cinco sees que as compem.
A primeira corresponde s apreciaes de Furtado sobre os aspectos eco
nmicos do subdesenvolvimento, centradas nas dificuldades que a con
dio perifrica impe aos processos de avano tcnico e de acumulao
de capital. Essa seo se refere, alm disso, s estruturas sociais em que
estas dificuldades se inscrevem e ao modo como se relacionam os pro
cessos econmicos com os sociopolticos.
A seo II descreve os vnculos entre desenvolvimento e cultura, a
partir das colocaes que sobre os mesmos realiza Furtado, num alto nvel
de abstrao. Neste referente bsico se apiam os pontos de vista segun
do os quais uma apreciao adequada do desenvolvimento requer
perceb-lo como enriquecimento do sistema da cultura, globalmente
considerado.
A seo III corresponde chamada civilizao industrial. A respei
to, Furtado aponta que esta se consolida em um conjunto de pases
europeus durante a segunda metade do sculo XIX, de onde se vai es
407
tendendo em nvel planetrio. A importncia de consider-la radica em

que seus contedos bsicos, ou melhor, as idias e os valores que se con
figuram como seus traos essenciais conformam uma explicao com for
te raiz histrica da tendncia transmutao de meios em fins, a qual lhe
outorga especial meno. Como se ver oportunamente, essa expresso
leva a apontar que os meios materiais do desenvolvimento cultural a
acumulao e o progresso tcnico so vistos como objetivos prioritrios,
se no nicos, obscurecendo os altos fins que se inscrevem na cultura nomaterial e que verdadeiramente enriquecem a existncia humana.
A seo IV contrasta certos traos do desenvolvimento perifrico com
os que correspondem aos centros ao longo do processo de difuso da
civilizao industrial. Esta comparao procura esclarecer que, no pri
meiro, a tendncia transmutao de meios em fins assume certa forma
especfica: a dependncia cultural. Da mesma e de sua reiterao deriva
que o desenvolvimento da periferia se veja persistentemente limitado ou
impedido.
Conforme se argumenta, superar este condicionamento negativo de
pende de que surjam, nas sociedades perifricas, foras capazes de dina
mizar a criatividade nos distintos mbitos de seus respectivos sistemas
culturais e de consolidar desse modo a identidade cultural prpria. Esse
despertar de energias e essa reafirmao da identidade a essncia do
que se entende por desenvolvimento endgeno, proposta estratgica
objeto da seo V
I. O PROCESSO DE SUBDESENVOLVIMENTO
i) Sustenta Furtado que seu trabalho de teorizao teve como ponto de

partida um desacordo com a viso convencional sobre as economias que
desde o comeo dos anos 1950 passaram a se denominar subdesenvolvi
das, pois uma leitura atenta dos dados ento disponveis sugeriu a exis
tncia de dois processos diferenciveis. O primeiro seria aquele que
seguiram os pases onde a revoluo industrial comeou primeiro, no fim
do sculo XVIII. O segundo, aquele que seguiram os pases que renova408
DE SE N VOLVIMENTO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FURTADO
ram sua conexo com os mesmos durante a segunda metade do sculo

XIX, por um esquema de diviso internacional do trabalho marcado por
uma forte especializao geogrfica. Estes ltimos se especializaram na
produo de bens primrios, cujas exportaes tiveram como face opos
ta as importaes de meios de produo e tambm de bens de consumo
de origem industrial.1
Esse esquema de diviso internacional do trabalho deriva de dois pro
cessos interconectados. Mas a diferenciao que se produz entre eles,
ou melhor, a percepo dessa diferenciao, a que abre caminho para a
interpretao do prprio processo de subdesenvolvimento, ou se qui
sermos da elaborao de uma teoria do subdesenvolvimento. Furtado
quem primeiro introduz esta terminologia, definindo com ela o que
considera um mbito especial da elaborao analtica nas cincias soci
ais: justamente, o da teoria do subdesenvolvimento.
ii) Entende-se que as diferenas entre estes processos ou entre cen
tro e periferia, para voltar para a nomenclatura de Prebisch come
am a tornar-se perceptveis atendendo s que existem nas conexes entre
progresso tcnico e acumulao. Nos centros, a industrializao proce
de com um avano tcnico sustentado e intenso, que permite que a acu
mulao tambm se v dando de forma contnua, a longo prazo. O avano
tcnico traz consigo um aumento contnuo da quantidade de capital por
homem ocupado. Esse carter das novas tcnicas intensivo em capi
tal e, portanto, poupador de mo-de-obra no impede que esta lti
ma tenda a escassear, suscitando uma alta gradual dos salrios. Entretanto,
esta no entorpece a continuidade da acumulao, pois o prprio pro
gresso tcnico vai permitindo a consecuo de margens de ganho com
patveis com seu dinamismo. O progresso tcnico no se traduz s na
gerao de novos processos produtivos ou na alterao dos preexistentes,
mas tambm na criao de novos bens de consumo. Com estes se vai
fazendo frente a uma demanda que se incrementa e se diversifica, como
resultado do aumento das rendas da propriedade e tambm do aumento
do nvel e da massa de salrios.
409
iii) A anterior no mais que uma imagem estilizada e simplificada de

um processo econmico complexo, exposta to-somente como urna
dmarche analtica, como um referente2 que permite esclarecer o pro
cesso anverso, isto , que resulta do subdesenvolvimento. Para delinear
suas caractersticas mais relevantes, convm comear redefinindo muito
brevemente as que correspondem ao perodo de expanso para fora,
o qual como j se destacou tem lugar na segunda metade do sculo
XIX, estendendo-se grosso modo at a crise de 1929.
Furtado identifica e caracteriza esse perodo como de especializao
geogrfica. Durante a vigncia deste padro de desenvolvimento, o pro
gresso tcnico penetra nas atividades primrias de exportao e em outras
com as quais se vincula diretamente (por exemplo, os transportes e a infraestrutura em que se apiam), mas no chega a se estender a conjuntos mais
ou menos amplos de atividade preexistentes, nos quais a produtividade
do trabalho permanece reduzida. Conforme se argumenta, no prprio setor
exportador, a gerao de progresso tcnico, assim como sua incorporao
efetiva ao processo produtivo, resultam escassas ou lentas. Entretanto, isso
no impede que neste setor se verifiquem aumentos significativos da pro
dutividade do trabalho e do excedente econmico,3 primordialmente de
rivados de mudanas no uso dos recursos (por exemplo, destinar terras a
novos produtos e a expanso da fronteira agrcola).
Entende-se que o carter demarcado do progresso tcnico e dos au
mentos da produtividade resulta desfavorvel, da perspectiva da acumu
lao de capital. Por outro lado, se argumenta que uma parte considervel
do excedente gerado com a expanso exportadora destinada ao consu
mo e sua diversificao, de onde se deriva um forte compromisso para
manter os nveis e ritmo aos quais a acumulao procede. A debilidade
desta ltima implica numa taxa de expanso da demanda de fora de
trabalho em atividades de produtividade elevada que resulta exgua, em
comparao com a taxa de expanso de sua oferta.4 Por sua vez, esta
disparidade se reflete na presena contnua de vastos contingentes de mode-obra ocupada em condies de produtividade e de remunerao re
duzidas; isto , nessa presena macia do subemprego peculiar do
410
DE SE N VO L VI M EN T O E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO F URTADO
subdesenvolvimento, definidora de um trao-chave do mesmo: a hete

rogeneidade social e sua persistncia.5
iv) Foi dito antes que, no desenvolvimento para fora, as tcnicas de
produtividade elevada eram aceitas basicamente no setor exportador e
correlatos. Quando a periferia toma o caminho da industrializao, as
tcnicas modernas se estendem a um nmero mais amplo de atividades
e ramos, em especial no mbito da manufatura, assim como em outros
componentes do setor secundrio. Entretanto, ao empreender-se este
caminho, parte-se de um padro de especializao produtiva que limi
ta a capacidade de gerar novas tcnicas e tambm de alterar, adaptan
do-as, as tcnicas que se foram desenvolvendo e complexificando ao
longo dos processos de industrializao mais prematuros, acontecidos
nos grandes centros.
Essa dependncia tecnolgica essa necessidade de utilizar tcni
cas geradas nos centros possui certas implicaes negativas. Tais tc
nicas se plasmam habitualmente em processos produtivos de grande
escala, excessiva com respeito ao tamanho dos mercados que se vo con
formando com o processo de industrializao da periferia. Portanto e
em maior ou menor medida, segundo as atividades , o capital investi
do durante esse processo tender a ficar parcialmente ocioso; em cone
xo com isso, a produtividade do trabalho alcanada nestas atividades
tender a ser inferior que potencialmente poderia se obter com as tecno
logias disponveis. Assim, a inadequao da escab em que tais tecnologias
se vertem possui uma incidncia negativa sobre os resultados do esforo
de acumulao, qualquer que seja a intensidade deste esforo (identificvel
com a magnitude da taxa de economia).
Mas h que se levar em conta, alm disso, que as tcnicas geradas
nos centros obedecem ao intuito de economizar mo-de-obra, do qual
deriva uma elevada dotao de capital por pessoa ocupada. Esta alta
densidade de capital claramente diversa da dotao relativa de recur
sos com que comea e se desenvolve a industrializao perifrica re
sulta desfavorvel desde a perspectiva da quantidade de mo-de-obra
absorvida com cada unidade de capital investido e, segundo Furtado, atua
411
em prejuzo do ritmo de gerao de emprego produtivo associado acu

mulao de capital.
Os pargrafos anteriores apontam que os dois aspectos da ina
dequao das tecnologias geradas nos centros suas escalas e dotaes de
capital excessivas desfavorecem tanto a acumulao de capital como
a absoro de mo-de-obra em condies de alta produtividade durante
a industrializao perifrica. N o entanto, isso no significa que se deva
ignorar que este processo implica a introduo de novas tcnicas e a
elaborao de novos bens e, do mesmo modo, o aumento do excedente
econmico, que encontra outras fontes na atividade industrial. Nem
tampouco desconhecer que as dinmicas conexas da acumulao e da
incorporao de mo-de-obra de produtividade elevada dependero
crucialmente da utilizao do excedente econmico que essas dinmi
cas geram e do qual se nutrem.
A este respeito, postula-se que durante a industrializao perifrica
continua acontecendo nos centros uma acentuada diversificao e refi
namento das pautas de consumo, e que essas mesmas pautas renovadas
so imitadas na periferia, onde os ganhos mdios permanecem em n
veis consideravelmente mais baixos. Do mesmo modo, entende-se que
esse padro de uso do excedente essa exacerbao prematura do con
sumo imitativo compromete as dimenses da acumulao e de seu
ritmo, reforando ao mesmo tempo a escassa absoro produtiva de mode-obra e a persistncia do subemprego.6
v) Necessidade de adotar tcnicas geradas nos centros; imitao de pautas
de consumo estrangeiras, condicionante depressivo do esforo de acu
mulao; escassa amplitude da absoro de mo-de-obra em condies
de produtividade elevada: tais so, em sntese, os elementos interconectados que caracterizam a industrializao perifrica; em conjunto, eles
provocam a reiterada presena macia de subemprego estrutural que im
pede o aumento dos salrios, dando lugar concentrao da renda e,
por meio da mesma, persistncia da heterogeneidade social.
Convm complementar a argumentao anterior com a qual se refe
re estrutura da demanda de bens de consumo e s suas mudanas, em
412
D E S E N V OL V IM E NT O E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO F URTADO
parte j considerada. O referente bsico dessa argumentao corresponde

aos padres de mudana que vo ocorrendo nessa estrutura nos grandes
centros industriais. Conforme se admite, uma e outra vez surgem neles
novos bens de consumo que comeam a ser produzidos com tcnicas de
desenvolvimento incipiente e em escalas reduzidas. Os altos custos im
plicados restringem sua aquisio a um conjunto limitado de membros
dos estratos de renda maior. Em instncias posteriores, medida que as
tcnicas maturam e as escalas se ampliam, a conseqente reduo de
custos permite que o consumo dos novos bens se v difundindo entre
membros de estratos de renda mais baixa. A anterior uma imagem
simplificada de uma tendncia geral, consistente com uma dinmica de
contnua ampliao dos mercados, em que acontecem etapas de discri
minao e de difuso do consumo de distintos produtos, o qual implica
a diferenciao contnua das pautas de consumo correspondentes aos
distintos estratos de renda, inclusive os mais baixos.
Esta dinmica, tanto global como por tipos de bens, no se reproduz
no processo da industrializao perifrica, por causa das limitaes ao
aumento dos salrios e da concentrao da renda que a acompanham. Neste
processo, o aumento do consumo tende a se concentrar nos nveis de ren
da mais alta e em pautas caracterizadas pela diversificao e modernidade
dos bens que incluem. Por outro lado, entende-se que tais pautas so
reiteradamente renovadas, por causa da contnua criao de novos bens
nos centros e da imitao e incorporao dos mesmos na periferia. No
desenvolvimento industrial desta ltima, reitera-se, pois, uma adaptao
do aparelho produtivo a essa demanda sofisticada [constituindo-se] um
subsistema produtivo de alta densidade de capital, (...) com pouca capaci
dade de gerao direta de emprego (Furtado, 1978, p. 50), subsistema
cuja expanso se v comprometida pelas limitaes difuso de pautas
renovadas de consumo impostas pela concentrao da renda. Como se pode
apreciar, a considerao explcita da composio setorial ou por tipos de
bens da demanda de consumo refora concluses anteriores, em relao
s dificuldades que enfrentam a acumulao de capital e a absoro de fora
de trabalho, na industrializao perifrica.7
413
vi) Os tipos sui generis de mudana tcnica e de acumulao que se vo

dando na periferia no so dissociveis das transformaes nas estrutu
ras sociais e nos sistemas de poder que se sustentam nas mesmas. Esta
viso no-reducionista8da economia se esclarece traando de novo um
breve paralelo entre a periferia e os grandes centros.
Nestes ltimos, o desenvolvimento fruto do impulso dado acu
mulao pela classe capitalista, que controla os ncleos mais importan
tes de deciso poltica, utilizando-os em consonncia com seus prprios
interesses. Mas o desenvolvimento tambm resulta do impulso para a
melhoria das condies de vida da classe trabalhadora, impulso que ad
quire fora e eficcia uma vez que se absorvem os grandes excedentes de
mo-de-obra das primeiras etapas da industrializao.
Em outros termos, o modus operandi do capitalismo incluiu nos cen
tros a expanso de relaes trabalhistas apoiadas no emprego assalaria
do e marcadas pela sindicalizao, ambas cruciais para o aumento gradual
das remuneraes dos trabalhadores e para a concomitante ampliao
do mercado interno.9
Um trao marcante da industrializao perifrica consiste na apro
priao de uma parte considervel do excedente por grupos locais que o
utilizam para ampliar sua prpria esfera de ao. Embora limitada por
fatores externos de grande importncia, a ao destes grupos burgueses
parece reproduzir tardiamente a ascenso da burguesia europia para o
controle do poder poltico, a partir dos incios da industrializao. Mas
h uma diferena maior: na periferia, o conflito pelo poder de tais gru
pos est longe de produzir conseqncias similares no plano social. Por
um lado, eles no se constituem em instrumento de reconstruo em pro
fundidade das estruturas sociais, cujos traos de arcasmo refletem a so
brevivncia e o peso de estruturas preexistentes. Por outro, a apropriao
do excedente por estes grupos no encontra resistncia nos trabalhado
res, cuja conscincia de classe s se vai conformando com lentido, com
prometendo a consolidao de um poder sindical capaz de influir na
heterogeneidade social, que contribua para reduzi-la.10
414
DESENV OL V IM E NT O E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FURTADO
vii) Assim, nos esforos por elaborar uma teoria do subdesenvolvimen

to, Furtado imbrica em uma mesma anlise processos que considera como
indissociavelmente econmicos e sociopolticos. Mas outra caractersti
ca bsica de seu enfoque, que o transforma em peculiar e nico no con
texto do pensamento latino-americano, consiste na extenso dessa anlise
ao tema da cultura, ou, mais propriamente, consiste em inclu-lo em
de uma anlise geral da mesma. Na verdade, atravs deste segundo noreducionismo que se procura entender o desenvolvimento em seu sen
tido mais amplo, como desenvolvimento cultural global. A seo seguinte
trata deste tema.
II. DESENVOLVIM ENTO E CULTURA
i) J nas primeiras obras, Furtado enfatiza o conceito de cultura e de sua

importncia para os esforos de teorizao sobre o desenvolvimento.11
Esse ponto de vista leva a sucessivos esforos por enfocar o tema da cul
tura de uma perspectiva abstrata ou geral. Com base nos mesmos, tentase perceb-la como um sistema e, ao mesmo tempo, como um processo
acumulativo: conforme se concebe, a cultura deve ser vista como um
todo cujas partes guardam coerncia entre si e, portanto, como um siste
ma cujo significado no se expressa cabalmente no de uma ou algumas
de suas partes; ao mesmo tempo, entende-se que a cultura constitui um
sistema no qual a mudana e o enriquecimento so inerentes.
ii) Sempre no marco de uma perspectiva geral, entende-se que essa mu
dana se explica pela introduo de inovaes.12 Estas alteram a coern
cia entre os componentes do sistema, de modo que a inovao em um
deles suscita uma cadeia de aes e reaes que se vai estendendo a ou
tros. Essa cadeia poder conduzir ao restabelecimento de uma adequa
o entre os componentes similar inicial, em cujo caso a mudana
cultural no se configurar como de grande magnitude ou significao.
Ou poder ir marcando rupturas ou transformaes sucessivas que tra
gam consigo adequaes entre as partes do sistema novas redefinies
415
de sua coerncia substancialmente distintas das do ponto de partida

(Furtado, 1965, p. 38). So estas grandes opes, e a gama de possibili
dades que se abre entre elas nos processos histricos concretos e as
culturas especficas, o que Furtado procura sintetizar, indicando que
a cultura constitui um sistema coerente, suscetvel de ir mudando e se
readaptando com o passar do tempo.
iii) Esta forma de perceber a cultura guarda estreito vnculo com a no
o do desenvolvimento peculiar e prprio do pensamento de Furtado,
que o relaciona com dois processos de criatividade. O primeiro diz res
peito tcnica, ao empenho do homem de dotar-se de instrumentos, de
aumentar sua capacidade de ao. O segundo se refere utilizao lti
ma destes meios, aos valores que o homem adiciona ao seu patrimonio
existencial (Furtado, 1984, p. 107).
Em sntese, entende-se que para dar curso ao desenvolvimento, a ca
pacidade criativa do homem ter de orientar-se gerao de inovaes.
E isso tanto no mbito da cultura material, perfilada no avano tcnico
e da acumulao, quanto na cultura no-material, constituda pelo
patrimnio de idias e valores que uma sociedade vai construindo.13 No
primeiro, as inovaes permitem gerar excedentes econmicos adicio
nais, renovando o horizonte de opes aberto aos membros da socieda
de. Mas, na verdade, so as inovaes ou invenes nos mbitos da cultura
no-material as que, ao ampliar o universo de idias e valores, abrem
caminhos de realizao s potencialidades latentes nesses mesmos mem
bros. Em outros termos, neste mbito se desenvolvem aqueles impulsos
criativos capazes de ajudar o homem a imergir em sua auto-identificao
por meio de atividades como a reflexo filosfica, a meditao mstica, a
criao artstica ou a investigao cientfica (Furtado, 1978, p. 84).14
iv) Aprofundando nesta perceptiva abstrata ou geral concernente ao sis
tema cultural, adiciona Furtado: No se introduzem inovaes em uma
cultura sem suscitar resistncia, e estas, na maioria das vezes, manifestam-se por meio de conflitos sociais. O conflito resulta da busca cons
ciente, pelos membros de uma sociedade, de valores que se excluem entre
416
DESENVOLVIMENTO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FURTADO
si (Furtado, 1965, p. 40). Conforme se reconhece, na cultura material

onde tendem a surgir as tenses que alimentam a conflituosidade social.
Mas tambm se admite que em diversos mbitos da cultura no-materi
al vo se conformando idias e valores por meio dos quais os homens
adquirem uma viso de si mesmos e de seu entorno e, com ela, uma per
cepo consciente dessa conflituosidade. Posto em outros termos, no
suceder de distintos planos da cultura no-material vai se configurando
a conscincia crtica, j aludida, em que os conflitos sociais tomam cor
po e encontram sua expresso.15
v) Da perspectiva da conflituosidade social e de seu papel, adquire es
pecial significado a configurao de idias e valores no mbito sociopoltico, pois estes mesmos constituem o sustento bsico da ao poltica,
da canalizao das foras [requeridas] para a reconstruo de estrutu
ras sociais paralisadas e para a conquista de novos avanos na direo de
formas superiores de vida (Furtado, 1984, p. 28). Como se destacou
anteriormente, Furtado enfatiza especialmente o enriquecimento da cul
tura no-material, pois a considera como a chave fundamental do de
senvolvimento. Pode-se ver agora que atribui a este ltimo outra chave
tambm crucial, inscrita em certo mbito particular ou mais especfico
do que aquela: o mbito sociopoltico, j que, conforme postula, por
meio da ativao poltica, impulsionada pela vontade coletiva, como se
vo obtendo as inovaes nesse mesmo mbito e no marco jurdicoinstitucional que o regula, de modo a reduzir as tenses geradas pela
acumulao material e de alcanar, por esta via, a continuidade do pr
prio desenvolvimento (Furtado, 1978, p. 88). Assim, na percepo do
sistema global da cultura prpria de Furtado, legtimo diferenciar trs
mbitos principais: o da cultura material, que corresponde no essencial
ao progresso tcnico e acumulao, o concernente s relaes socio
polticas e s idias e valores que as fundamentam, e o conformado pe
los restantes componentes da cultura no-material, chamados com
brevidade de mbito cultural.16
417
vi) Esta perspectiva geral urna clara expresso do no-reducionismo

duplo a que se fez referncia no captulo anterior. Mas, alm disso, mos
tra outra peculiaridade do pensamento de Furtado: sua arraigada nega
o de toda forma de determinismo. N o seu entender, a evoluo de toda
scciedade depende crucialmente de percepes e decises conscientes de
certos atores sociais chave, assim como da determinao e pertincia com
que encaram sua ao.17 Este depurado no-determinismo guarda rela
o com a importncia brindada ao sistema global da cultura, pois a
induo e conduo das mudanas neste sistema pelos atores sociais re
sulta indissocivel das idias e valores que os motivam, tanto os mais gerais
como os que concernem aos contedos econmicos e sociopolticos des
tas mudanas.
vii) Uma vez considerado o sistema da cultura e seus componentes, cabe
voltar sobre as percepes fundamentais de Furtado em relao ao fen
meno do subdesenvolvimento, tentando reduzir forma mais simples
sua viso das caractersticas com que este se expressa na periferia latinoamericana.
A este respeito, mostra que desde a segunda metade do sculo XIX
esta constitui um locus privilegiado de penetrao do capitalismo, e
que esta ltima no corresponde s s relaes econmicas prprias do
mesmo. Em conexo com isso, admite que esta penetrao no se limita
ao mbito material do progresso tcnico e da acumulao: supe que se
estende ao mbito sociopoltico e que tambm incide sobre o mbito
cultural, isto , sobre o conjunto de idias e valores em que se inscre
vem e perfilam os mais elevados fins da cultura.
Assim, segundo estas percepes mais gerais, o desenvolvimento da
periferia latino-americana pode e deve ser concebido como condiciona
do por reiteradas instncias de penetrao cultural. Mas, alm disso, re
conhece-se que os novos elementos estrangeiros que essa penetrao vai
incorporando, e a mistura que produzem em cada instncia com elemen
tos preexistentes (tanto nativos como estrangeiros previamente adquiri
dos), ser impeditiva da consolidao e da expanso de uma identidade
cultural prpria.18 Em outras palavras, no se vo gerando as conexes
418
DE S EN V OL V IM E NT O E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO F URTADO
sistmicas necessrias para dar curso e continuidade ao desenvolvimento

(na acepo mais alta e ampla do termo ), levantando as sucessivas tra
vas que o inibem.
III. SOBRE A "CIVILIZAO INDUSTRIAL"
Embora se fale do sistema global da cultura, uma considerao adequada

do desenvolvimento (e do subdesenvolvimento) requer tambm conside
rar os dois componentes-chave do mtodo das cincias sociais. N o estruturalismo latino-americano se admite que esse mtodo possui uma instncia
de construo abstrata, isto , da elaborao de referentes ou paradigmas,
ou, de tipos ideais, que por sua prpria ndole no se encontram ime
diata ou diretamente associados a realidades histricas concretas, como
o caso do referente considerado no captulo anterior. Mas, por outro lado,
o mtodo deve considerar tais realidades e precisar suas caractersticas,
configurando-se ao mesmo tempo como histrico-estrutural.19
Do mesmo modo, ao reconhecer que a partir da segunda metade do
sculo XIX o desenvolvimento da regio foi acompanhado, ou se prefe
rirmos, constitudo em boa medida por um processo de penetrao tan
to econmica como cultural, Furtado postula a necessidade de abordar
as bases histricas nas quais esse processo se assenta; a saber, a configu
rao nos grandes centros da que se denomina civilizao industrial.
Seus traos culturais essenciais se consolidam em um conjunto de pases
europeus durante o perodo mencionado. Embora no carea de antece
dentes, a partir dessa consolidao e desse perodo a civilizao in
dustrial plenamente constituda na Europa durante o mesmo
estende-se s sociedades da periferia, assim como a vrias outras no
compreendidas na classificao dicotmica que este termo supe.20
Depois de considerar com brevidade seus antecedentes, o presente
captulo se concentra no modo como Furtado conceitualiza a civiliza
o industrial penetrando em seus principais traos e, deste modo, no
processo histrico por meio do qual a mesma se difunde em nvel mun
dial, e dos condicionamentos que impe periferia.
419
1. Antecedentes
i) Como acabamos de indicar, a chamada civilizao industrial conso
lida-se em diversas sociedades europias durante a segunda metade do
sculo XIX. Mas no que concerne a esta consolidao, entende Furtado
que ela indissocivel de certas mudanas fundamentais acontecidas nes
sas sociedades ao longo de um prolongado perodo.
ii) Duas dessas mudanas, que comeam no incio do sculo XVI, tm seus
perfis e contedos essenciais nas chamadas revoluo burguesa e revo
luo cientfica. A primeira corresponde s mudanas sociais e polticas
capazes de impulsionar a reorganizao dos sistemas produtivos europeus
com base em critrios mercantis. Cada vez mais, esses critrios se esten
dem inclusive terra e fora de trabalho, alterando as relaes tradicio
nais baseadas nelas, transformando-as pouco a pouco em elementos da
produo objeto de transaes, que como tais adquirem valor de troca.
Inicialmente conformada pelos grupos sociais que se apropriam do
excedente de origem comercial, a classe burguesa estende progressiva
mente seus interesses para os sistemas produtivos, impulsionando com
isto sua prpria ampliao e reorganizao.21A apropriao do excedente
gerado na produo se configura como um elemento fundamental na con
solidao do poder econmico desta classe. Em paralelo vai se dando o
gradual incremento do seu poder poltico, medida que as mudanas
produtivas afetam as fontes tradicionais do mesmo, at ento primor
dialmente assentadas em regimes de propriedade da terra que imbrica
vam em graus diversos da tutela da populao.
Concomitantemente s mudanas econmicas, sociais e polticas men
cionadas, e em boa medida induzidas por elas, vo se gerando mudanas
na institucionalidade. Por sua vez, estas admitem a crescente livre circu
lao de bens, assim como os critrios de livre contratao nos diversos
mbitos do acontecer econmico. A nova institucionalidade permite am
pliar e reforar em um choc en retour o poder econmico da bur
guesia e, do mesmo modo, conduz consolidao de sua ascenso,
refletida em sua participao crescente nas decises polticas.
420
DE SE N VOLVIMENTO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FU RTADO
Resumindo, a apropriao de excedentes econmicos em alta, liga

dos ampliao de sistemas produtivos cada vez mais eficientes. Sobre
essa base ocorre diversificao de interesses e aumento do poder econ
mico, aumento concomitante do poder poltico, garantia de ambos pela
via das mudanas institucionais e, como smbolo e sntese, ascenso do
prestgio social da burguesia. Tais so os traos essenciais que tipificam a
chamada revoluo burguesa.22
iii) O segundo processo considerado tem tambm incio no sculo XVI
e se manifesta na revoluo cientfica. A expresso alude aos avanos
no conhecimento das cincias naturais, com interaes e repercusses no
campo da filosofia, assim como no enriquecimento das artes.23
Concomitantemente aos avanos mencionados, consolida-se uma vi
so segundo a qual a validade dos mesmos pode e deve ver-se referenda
da por construes abstratas apoiadas na razo, isto , submetidas ao
entendimento crtico, por meio de conjuntos adequados de conceitos.24
Por outro lado, generaliza-se a aceitao da observao e da experin
cia, tanto na validao emprica do conhecimento sobre o mundo fsico
como para a conquista de posteriores avanos neste conhecimento.
iv) A consolidao posta na razo, no que corresponde ao conhecimento
do mundo fsico, foi se estendendo ao mbito do social. Nesse mbito,
cada vez mais possvel alcanar a percepo das regras prprias de sua
forma de operar a evoluo, e a corroborao factual e objetiva das
mesmas.
Admitir a possibilidade de uma percepo cientfica do social traz
consigo o questionamento das bases da legitimidade dos sistemas de do
minao. Entendeu-se com isso que o poder poltico e seu exerccio j no
podiam sustentar-se no mandato divino ou na fetichizao da memria
do passado. Por sua vez, esta negao dos fundamentos consuetudinrios do poder trouxe consigo a alternativa de assent-lo em uma nova viso
das possibilidades abertas pelo futuro (Furtado, 1978, p. 71). O elemento
essencial desta viso renovada consistiu em perceber a humanidade como
421
continuamente aperfeiovel. Mas, em ltima instncia, o depurado oti

mismo contido nessa suposta perfectibilidade se arraiga em outro: o que
concerne possibilidade de que o homem desenvolva plenamente suas
faculdades racionais, de modo a ir imprimindo racionalidade s pautas e
normas de conduta prevalecentes na sociedade que o abriga.
Em sntese: a extenso dos modelos da razo ao conhecimento do
mundo do social implicou um processo de crescente secularizao da pr
pria sociedade, cujo trao principal a admisso de que a fonte primiti
va de legitimao do poder se encontra, justamente, na prpria razo.
v) O terceiro antecedente tem sua origem no longo desenvolvimento an
terior dos dois j considerados, a revoluo burguesa e a revoluo cient
fica. Da que se o localize em um perodo mais prximo, compreendido
entre fins do sculo XVIII e meados do sculo XIX. Trata-se da revolu
o industrial (com mais exatido, da primeira revoluo industrial),
que Furtado concebe como um processo de transio para a constituio
plena e posterior da denominada civilizao industrial.25
A revoluo industrial se caracteriza pela grande intensidade da mu
dana tecnolgica, que se expressa pela gerao de novos mtodos pro
dutivos e, deste modo, de novos bens. Conforme se apresenta, alm de se
acelerar, o avano tecnolgico se estende a uma ampla gama de ativida
des, suscitando enormes aumentos da diviso do trabalho tanto entre
aquelas como nos respectivos processos de produo com o conseqente
incremento da produtividade deste recurso, tambm considervel.
Furtado, no entanto, destaca a especial importncia que tem o au
mento da quantidade de mo-de-obra destinada a elaborar os meios de
produo, por entender que este tipo de diviso do trabalho o deter
minante principal dos incrementos de sua produtividade.
Em outros termos, entende que esses incrementos dependem crucial
mente da produo de novos meios e, em muito menor medida, da pro
duo de novos bens de consumo. Alm disso, postula que na primeira
revoluo industrial, o desenvolvimento das foras produtivas depen
de crucialmente da elaborao de novos meios, pois nela que se cria
422
DE SE N VOLVIMENTO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FURTADO
a grande maioria das inovaes e onde emergem comportamentos

centrados na preocupao e no interesse de ger-las.26
2. Os principais traos e sua significao
i) Os trs antecedentes, objeto da subseo anterior, so portadores de
transformaes culturais de grande envergadura, as quais como j se
antecipou levam configurao de sociedades em que se consolidam
certos traos culturais particularmente destacados e, alm disso, indi
tos a partir da segunda metade do sculo XIX.
Por trs destes traos culturais comuns ou, se preferirmos, dandolhes sustentao, pode se identificar um conjunto de idias e valores essen
ciais, consolidados no processo histrico europeu durante o perodo
mencionado, que a partir de ento e em sucessivas instncias, pases
e regies difundem-se mundialmente.
Assim, o conceito de civilizao industrial utilizado em um senti
do ao mesmo tempo definido e demarcado: como esse ncleo-chave de
idias e valores que, ao difundir-se, se relaciona com outros elementos
prprios de cada cultura, impactando-as e condicionando-as, embora
de variados modos e com distintas intensidades.27
ii) As origens dos traos mencionados podem rastrear-se no perodo de
transio em que se desenvolve a revoluo industrial. Em particular, na
garantia de que estes traos cumprem um papel crucial na continuidade
e amplitude da mercantilizao de todos os elementos do sistema pro
dutivo bens, recursos e, inclusive, as prprias tcnicas. Alm disso, a
mercantilizao destas ltimas favorece a revoluo mencionada, pois
implica a possibilidade de acessar conhecimentos necessrios para o avan
o tecnolgico, ou adquirir direitos de uso das novas tcnicas, ou partes
das mesmas, facilitando assim sua difuso.
As mudanas tecnolgicas que se sucedem e aceleram desde fins do
sculo XVIII tornam claramente visvel o papel da tecnologia como ins
trumento para a gerao de excedentes e, com isso, para viabilizar a acu
mulao de capital, sobre a qual se assenta a continuidade da expanso
423
produtiva. Por outro lado, mais tarde, j no marco da civilizao indus

trial, todas as atividades produtivas ficam decisivamente subordinadas
lgica da acumulao e a ter, no progresso tcnico, a ferramenta fun
damental capaz de lhe brindar sustentabilidade.
iii) Esta subordinao das atividades produtivas acumulao possui
implicaes que correspondem conduta dos agentes, dando contedo
a um primeiro trao cultural destacvel. Efetivamente, a continuidade
da acumulao pode ser vista como reflexo e expresso da eficincia no
uso dos recursos produtivos, o que implica uma atitude maximizadora
uma racionalidade econmica concernente aos resultados de sua
alocao ao longo do tempo.
Mas a mudana de comportamento tambm se expressa em um se
gundo trao relevante. Junto com a importncia da racionalidade impl
cita na acumulao e em sua continuidade, a primeira revoluo industrial
tambm trouxe consigo condutas orientadas busca de inovaes, pois
se toma conscincia de que os esforos para cri-las constituem o cami
nho mais curto para surpreender aos competidores e, portanto, um ins
trumento de poder econmico (Furtado, 1978, p. 39).
J no perodo correspondente quela revoluo industrial comea,
pois, a tornar-se visvel que, do ponto de vista dos comportamentos, a
acumulao implica atitudes maximizadoras, ampliando-se para cada vez
mais atividades produtivas e, juntamente com isso, esforos reiterados
de inovao, que so ao mesmo tempo, e indissociavelmente, tentati
vas de criar impulsos criatividade.
N o entanto, como j observamos, naquele perodo as tcnicas em que
se baseia a acumulao se expressam mais na criao de novos meios pro
dutivos que em novos bens de consumo. Por outro lado, na etapa em que
a civilizao industrial se consolida, adquirem fora de maneira simul
tnea essas duas formas principais de manifestao do progresso tcnico.
Efetivamente, nesta etapa, novos equipamentos so gerados ou se alte
ram significativamente suas caractersticas, e, em particular, enriquece-se e aperfeioa-se o uso das fontes de energia associadas aos mesmos.28
424
D E S EN VOLVIMENTO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FURTADO
Em paralelo, criam-se novos bens de consumo, no momento em que a di

fuso de muitos deles vai se ampliando e sua produo se incrementa.29
Esta dupla acelerao do progresso tcnico dupla porque se ex
pressa, por um lado, em novos equipamentos e processos produtivos, e
por outro, em novos bens de consumo e a acumulao que nela se
sustenta saem de controle com uma descentralizao de decises(...)
inerente economia de mercado, (que) estimula e inclusive exacerba
a iniciativa individual e, com esta, a inventividade pessoal (Furtado,
1978, p. 164). E assim que a criatividade alcana uma expanso fabu
losa (...) em que os homens so expostos, em uma frao de suas vidas,
a mais inovaes do que conhecera a humanidade em toda a sua histria
anterior (Furtado, 1978, p. 86).
iv) Entende Furtado que a racionalidade econmica uma das formas
(e ao mesmo tempo o sustento principal) da chamada racionalidade
instrumental, a qual permeia todos os mbitos da ao humana, ou me
lhor, d o marco para as normas de conduta concernentes a cada um
desses mbitos e define os contedos dessas normas.30 Assim, a racio
nalidade instrumental desdobra-se nos mbitos social e poltico em ter
mos de normas de regulao da convivncia que quando se cumprem
contribuem para facilit-la, atenuando os conflitos emergentes do
mbito econmico.
A racionalidade instrumental vai se estendendo e consolidando, pois,
nestes dois mbitos, ou, se preferirmos, vai tomando a forma especfica
da racionalidade sociopoltica caracterstica da civilizao industrial.
preciso ver esta racionalidade, por sua vez, como capaz de incitar a
criatividade no prprio mbito sociopoltico, ajudando com isso a um
desenvolvimento institucional mais pleno, por sua vez favorvel ao pro
cesso de acumulao e avano tecnolgico.
A racionalidade instrumental tambm se faz presente naquilo que an
tes se denominou mbito cultural. Exemplos desta presena se do nas
atividades cientficas e artsticas. Tambm neste caso, a normativa em que
a racionalidade instrumental se expressa leva a marca da preeminncia da
racionalidade econmica ou se preferirmos de seu predomnio no
425
processo de racionalizao crescente que, em ltima instncia, define a

civilizao industrial, na viso que Furtado oferece da mesma.
A respeito da atividade cientfica, sustenta que por muito tempo
(...) ela se constituiu em uma aventura superior do esprito (...), resposta
s nsias do homem de compreender melhor e conhecer o mundo sen
svel e a si mesmo. [Dados seus altos fins] (...) natural que a cincia
tenha ascendido a uma posio eminente na cultura surgida [ao longo]
da revoluo burguesa (Furtado, 1978, p. 83). Mas ao ficar progressi
vamente a servio da inveno tcnica [e] da maior eficincia do traba
lho (Furtado, 1978, p. 83), vai se transformando cada vez mais em
atividade auxiliar da tcnica e paralelamente vai se reduzindo seu alcan
ce como experincia pura de enriquecimento humano.
Quanto atividade artstica, indica Furtado que seus resultados, ao
se introduzirem nos mercados, adquirem um valor de troca que tende
a prevalecer sobre seu valor intrnseco(...) e o criador tem de se subme
ter sua lgica. A criao artstica expresso da liberdade em uma de
suas formas mais nobres transforma-se [pois] em um instrumento mais
de ativao do processo de acumulao (Furtado, 1978, p. 164).
v) A racionalidade instrumental se estende inclusive percepo que o
homem tem de si mesmo. Ao entender que a racionalidade inerente
sua prpria pessoa, concebe-a como capaz de calcular com preciso as
vantagens e desvantagens de sua ao e a admitir que esse clculo pode
adequar seu esforo obteno de objetivos predefinidos de bem-estar
material, e tambm de status social, quando a pertena a grupos ou clas
ses de distinta hierarquia se faz visvel por meio das pautas de consumo
(isto , passa a ter um referencial material).
Como claro, esta viso coisificada com que os indivduos se
autopercebem est inscrita em quadros de valores amplos e complexos,
presentes tanto nos prprios indivduos como nos grupos ou sociedades
a que pertencem. Mas alm disso cabe admitir e enfatizar que a dita vi
so se encontra intimamente associada com a forte presena se no
com a preeminncia na civilizao industrial dos chamados valo
res materiais. O centro e eixo dos mesmos consiste, como j se insi
426
D ESENVOL V IM E NT O E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FU RTADO
nuou, na apreciao magnificada do consumo, pois se lhe considera base

essencial do bem-estar humano, definvel ao mesmo tempo em termos
materiais e de hierarquizao social.31
vi) Destacou-se anteriormente que, conforme postula Furtado, o desen
volvimento produto da criatividade humana nos dois grandes mbitos
da cultura, o material e o no-material. Neste sentido, sustenta que a
criatividade no mbito da cultura material aporta aquele conjunto de
meios dados pelos elementos tcnicos e econmicos que tornam efetiva
a acumulao de riqueza, e que a criatividade na cultura no-material d
origem quele outro conjunto de metas surgidas da ampliao do uni
verso de valores assumidos pela comunidade (Furtado, 1984, p. 107).
Como conceber a configurao que adquire esta relao, recolocada ao
nvel mais abstrato, no marco da civilizao industrial?
De acordo com as consideraes vistas neste captulo, a civilizao
industrial tem seu trao essencial na extenso da racionalidade instru
mental a partir de e baseada na racionalidade econmica, isto , do m
bito da cultura material. A criatividade que se inscreve nesta ltima incide,
em maior ou menor medida, nos rumos que toma a criatividade nos dis
tintos mbitos da cultura no-material (por exemplo, no sociopoltico e
no chamado mbito cultural a que pertencem, entre outros elemen
tos, os desenvolvimentos cientfico e artstico).
Mas, alm deste condicionamento geral, a racionalidade econmica
d origem consolidao e ao relativo predomnio dos valores materiais
(presentes tambm no ltimo mbito mencionado). A acumulao de ca
pital (expresso sinttica da racionalidade econmica) e, estreitamente li
gada a ela, a magnificao do consumo (expresso sinttica dos valores
materiais) acabam plasmando-se como os grandes fins da civilizao in
dustrial. O trao maior da mesma consiste, portanto, nessa transmutao
de meios em fins: os meios inscritos na cultura material passam a ser vis
tos como os nicos fins possveis ou relevantes, obscurecendo e debilitan
do ao extremo a ampliao do universo de valores, onde se situam os altos
fins que do sentido, enriquecendo-a, existncia humana.
427
A transmutao de meios em fins tem uma implicao adicional de

grande relevncia: a civilizao industrial, que a gesta e consolida, pe
em xeque as possibilidades de que na humanidade prossiga o enriqueci
mento cultural. A esta crise civilizatra faremos breves referncias mais
adiante.
IV. CENTROS E PERIFERIA: ESPECIFICIDADES DE SEUS

DESENVOLVIMENTOS CULTURAIS
As consideraes anteriores permitem sustentar que o desdobramento

da racionalidade instrumental na ao dos homens e a forte presena
dos valores materiais em suas condutas formam o ncleo bsico de idias
e valores que definem a civilizao industrial e que sustentam a tendncia-chave da mesma: a transmutao de meios em fins.
Mas o reconhecimento desse ncleo comum de idias e valores e da
tendncia mencionada no pretende fundamentar a existncia de um pro
cesso de homogeneizao cultural em nvel planetrio. Contrariamente,
entende-se que esse ncleo e essa resultante tendencial, embora as impactem e condicionem, no impedem que as distintas culturas mantenham
suas particularidades e continuem transitando por seus prprios caminhos.
Como se assinalou anteriormente, as concepes de Furtado apon
tam em uma direo principal: revelar a ndole do subdesenvolvimento,
indagando a respeito das especificidades de sua evoluo cultural. Da o
empenho por contrast-la com a dos centros, com o objetivo reconheci
damente demarcado de delinear melhor suas caractersticas na periferia.
Para apresentar esse contraste com brevidade, o procedimento se
guido na continuao consiste em privilegiar certas idias-sntese
prprias daquilo que antes se denominou mbito cultural e de aus
cultar sua influncia na cultura geral, mas no sem se voltar explicita
mente sobre os mbitos sociopoltico e econmico, assim como sobre
as mudanas nos mesmos. Atuando nessa direo, o desenvolvimento
dos centros se relaciona com a idia-sntese de progresso. O da pe
428
D E S EN VOLVIMENTO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FURTADO
riferia, por outro lado, vincula-se idia-sntese de desenvolvimen

to, de to ampla e reiterada presena na mesma, em perodos posteri
ores Segunda Guerra Mundial.
1. Os centros: a idia de progresso
i) A idia de progresso, que germina com e na revoluo burguesa, man
tm sua vigncia no tempo e cresce e se renova na etapa histrica em
que a civilizao industrial se consolida. Quando esta se instaura, vai
ampliando a admisso de que os avanos econmicos e sociais so con
tnuos, e em paralelo se generaliza o reconhecimento de que a humani
dade continuamente perfectvel. Em conexo com estas postulaes, a
idia de progresso se configura ao mesmo tempo como uma espcie de
utopia, de acordo com a qual resulta factvel alcanar graus crescentes
de liberdade e felicidade individuais, de tal modo que a coeso social
passava a depender mais da viso do futuro do que da memria do pas
sado (Furtado, 1984, p. 71).
Na realidade, o pargrafo anterior mostra que a idia de progresso
inclui e plasma uma expectativa de coeso social. Com efeito, as consi
deraes desse pargrafo supem a possibilidade de acordo e unio en
tre os homens, quando seus esforos convirjam para a acumulao e se
consigam atenuar os conflitos sociais que com ela emergem, conservan
do seu dinamismo.32
ii) N o entanto, tal expectativa no implica negar o carter antagnico
das sociedades que, surgidas da revoluo burguesa, vo consolidando
os traos essenciais da civilizao industrial. A medida que essa consoli
dao avana, os distintos grupos e classes adquirem uma mais clara cons
cincia de suas posies na sociedade e, com isso, do regime de privilgios
que a caracterizam, crescentemente visveis.
Configuram-se, assim, sociedades estruturalmente instveis, nas quais
o marco jurdico-institucional que as disciplina se v reiteradamente amea
ado, pois nelas a conflituosidade tambm no deixa de reiterar-se. Mas
429
a criatividade que mostram as distintas culturas dos centros, tanto no

mbito propriamente poltico como nas relaes sociais em que este se
inscreve, leva a abrir novas opes frente aos conflitos sociopolticos
emergentes e sua virtual agudizao. Em outras palavras, estas cultu
ras desenvolvem uma notvel criatividade e capacidade inovadora no
sociopoltico, refletidas deste modo na inovao institucional. Ou seja,
vo se renovando complexos sistemas de arbitragem de conflitos, e atu
alizando as normas e leis que os regulam.
iii) Conforme se argumenta, a idia de progresso iria constituir a cellula
mater de um tecido ideolgico que serviria de ligadura entre grupos so
ciais (Furtado, 1978, p. 72) com interesses diferentes. Pode-se agora
acrescentar, figuradamente, que esse tecido vai se ampliando, ao ponto
em que a idia germinal que o origina abre caminho para uma fecunda
criatividade sociopoltica e renovao institucional que a acompanha.
Cabe da mesma forma insistir que essa criatividade, e as mudanas
sociopolticas que suscita, quando leva a superar conflitos, permite so
mar esforos para que prossiga a acumulao de capital, e com ela, o
progresso tcnico que a condiciona e estimula.
Disso decorre que a idia de progresso se percebe como fundamento
essencial de um vnculo bem-sucedido entre as dinmicas tecnoeconmica
e sociopoltica. Mas, na verdade, essa idia e, sobretudo, essas dinmi
cas no so dissociveis de mudanas que acontecem em outros mbitos
do sistema da cultura, e de seu eventual enriquecimento, como as que se
do no terreno cientfico, ao qual voltaremos no prximo ponto.
iv) Por certo que estes avanos no so os nicos elementos adiciona
dos ao que antes se denominou mbito cultural. A prpria acumula
o e a prioridade que os atores sociais do a ela de suas distintas posies
(inclusive polticas e ideolgicas) favorecem a garantia dos valores ma
teriais. Como j indicamos, essa prioridade e essa garantia so a base da
tendncia transmutao de meios em fins, que continua presente, e pro
vavelmente se acentua, ao longo do desenvolvimento dos centros.
430
DESENVO LV I ME N TO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FU RTADO
No entanto, existem fortes indcios de que durante distintos per

odos do sculo XX as sociedades que lideram a civilizao industrial
conseguiram evitar, em vrios campos, os efeitos da tendncia mencio
nada, alcanando os mesmos desenvolvimentos significativos da criati
vidade prpria. Exemplos conspcuos so os avanos cientficos, fontes
inquestionavelmente principais de mudanas tcnicas recentes de extraor
dinrio significado, inclusive no que concerne ao desenvolvimento e
difuso de diferentes aspectos da cultura no-material. Esses reconheci
mentos no evitam, mas adiam, as perguntas sobre a existncia de limi
tes ao desenvolvimento das sociedades mencionadas e sobre as evidncias
relativas a eles.
2. A periferia: a idia de desenvolvimento
i) Como j destacamos, assim como a idia-sntese de progresso per
mite descrever com brevidade certos traos essenciais da civilizao in
dustrial consolidada nos centros, a idia-sntese de desenvolvimento
facilita a apreciao sucinta de sua difuso na periferia ou, se preferimos,
a caracterizao genrica do processo de subdesenvolvimento prprio
desta ltima.
A idia mencionada envolve uma percepo mtica do desenvolvi
mento, pois este entendido como o objetivo ltimo de toda e qualquer
sociedade. No entanto, o modo de perceber nas sociedades perifricas
sofre variaes e adquire distintos matizes nas vrias etapas de evoluo
das mesmas. Assim, na etapa que Furtado chama de especializao geo
grfica, prevalece claramente a idia segundo a qual uma insero a qual
quer custo no sistema de diviso internacional do trabalho, prpria dessa
especializao, constitui a forma mais racional de eliminar o atraso e
alcanar o desenvolvimento, aproximando-se da linha de frente das na
es civilizadas e acedendo s pautas de consumo que em boa medida
as definem como tais.
Mas importa em particular a guinada que teve a idia de desenvolvi
mento posteriormente Segunda Guerra Mundial, quando a industria
lizao adquire impulso nos pases latino-americanos. E ento que esta
431
idia ganha fora mobilizadora, substituindo a anterior percepo forte

mente ideologizada das vantagens comparativas.
ii) J dissemos que a industrializao traz consigo uma reacomodao
de interesses internos e externos e uma reformulao do pacto sociopoltico que os representa, embora com caractersticas que variam, se
gundo os casos. Importa agora assinalar que a idia de desenvolvimento,
ao tornar-se dominante nas sociedades perifricas, o percebe como ex
presso e como resultado quase puro do processo de acumulao. As
sim, os meios sugeridos para alcanar o desenvolvimento passam todos
pelo aumento da taxa de poupana interna ou pela criao de condi
es capazes de atrair recursos externos [pois] se o objetivo acelerar
a acumulao, toda contribuio de recursos estrangeiros vista como
positiva. Pelo mesmo caminho justifica-se a concentrao de renda: so
os ricos os que tm capacidade de poupar (Furtado, 1978, p. 77-8).
Da mesma forma que acontece nos centros com a idia de progresso,
na periferia a idia de desenvolvimento impulsiona a admisso de que o
processo de acumulao deve converter-se no objetivo maior para o qual
confluam, orientando-os e subordinando-os, todos os esforos da socie
dade. Tambm como nos centros, a diversificao e sofisticao do con
sumo se constituem em condio e estmulo para a acumulao. Mas na
periferia se produz um fenmeno de grande relevncia: a imitao das
pautas de consumo dos centros, que se configuram como forma privile
giada de acesso da mesma civilizao industrial.
iii) A imitao do consumo, em sucessivas tentativas de ter acesso a no
vas pautas geradas nos centros, vai acompanhada por uma apreciao
especial do estrangeiro que transcende o plano do prprio consumo, es
tendendo-se a diferentes mbitos da cultura. Posto em outros termos,
nas sociedades perifricas, a imitao do consumo no implica s uma
maior adeso aos valores materiais; implica, deste modo, a viso de
que o estrangeiro reflete per se as grandes conquistas das sociedades que
realmente avanaram em seus processos civilizatrios, e de que so essas
432
DESENV O LV I ME N TO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO F U RTADO
conquistas as que proporcionam fundamento verdadeiro e convincente

a posies destacadas e prestgio social.
Do mesmo modo, mais que como requisito indispensvel do desen
volvimento das foras produtivas locais, a acumulao de capital passa a
ser concebida como meio fundamental para alcanar padres de consu
mo diversificados e sofisticados, smbolo e sntese da valorizao especial
outorgada ao estrangeiro.33
iv) A valorizao mencionada tem implicaes e ao mesmo tempo se
destaca em distintos mbitos da cultura. Convm nos referirmos, em
primeiro lugar, aos que correspondem ao mbito sociopoltico. Vimos
que a idia de progresso serve para a fundamentao da solidariedade
entre grupos e classes no interior das sociedades dos centros. Similar
mente, pode-se dizer que a idia de desenvolvimento e a valorizao
do estrangeiro nela implcita serve para fundamentar a existncia de
outra solidariedade gestada em paralelo: a solidariedade internacional,
que supostamente se encontra presente na relao entre grupos inter
nos e externos, quando convergem em dar prioridade acumulao e
ao aumento de seu ritmo.
Em contraste com este otimismo, argumenta-se que a suposta cons
cincia crescente da solidariedade internacional e de seus eventuais efei
tos positivos atravesse as relaes sociais entre grupos e classes internos,
assim como os efeitos reais das mesmas. Neste sentido, sustenta-se que
os conflitos sociais so percebidos como formas de desperdcio de ener
gia da sociedade, ignorando seu papel vital de fonte de criatividade po
ltica (Furtado, 1978, p. 79). Tambm se indica que, na periferia, a
acumulao cria antinomias sociais mais agudas (...) que aquelas que
caracterizaram o desenvolvimento do capitalismo [nos centros, e que ape
sar disso, suas] projees no plano poltico esto longe de ter a mesma
relevncia (Furtado, 1978, p. 90).
v) As consideraes do pargrafo anterior no implicam negar que nos
pases perifricos se constatam perodos de intensa atividade poltica,
433
acompanhada por inovaes institucionais, algumas similares s das socie

dades centrais. Mas, segundo Furtado, tais reformas, mesmo que corres
pondam s necessidades do processo de acumulao, alimentam-se mais
de um mimetismo ideolgico que de uma autntica criatividade poltica
(Furtado, 1978, p. 90). Posto de outra forma, na medida em que a idiasntese do desenvolvimento exclui uma viso apropriada e clara dos con
flitos sociais especficos da periferia, suas projees no plano poltico se
vem fortemente demarcadas e, ainda mais, negativamente condiciona
das pela penetrao de idias e valores prprios daquelas sociedades.
A dinmica da acumulao e diferenciao do consumo e, em cone
xo com ambas, o quase predomnio dos valores materiais so elemen
tos explicativos da tendncia transmutao de meios em fins presente
nos grandes centros. Na periferia, esta tendncia adquire caractersticas
diferenciadas de real significao, que se conectam penetrao das idias
e dos valores mencionados. Esta ltima no incide s no plano sociopoltico, ao qual tambm se acaba de aludir, mas sim se estende, alm
disso, a distintos mbitos da cultura no-material.
vi) medida que se consolida a apreciao especial do estrangeiro, e
em vrios desses mbitos vo penetrando idias e valores transplantados
dos centros, os distintos grupos da periferia, e em particular suas elites,
perdem contato com vrias das principais fontes culturais das respecti
vas sociedades. Deriva disso a forma especfica pelo demais de
particularssima relevncia que assume a tendncia mencionada nes
tas sociedades.
Nas mesmas, inclina-se a uma descaracterizao e desestruturao das
identidades culturais prprias, com o conseqente debilitamento dos seus
sistemas culturais globais, no que concerne gestao e ao desenvolvi
mento da criatividade. Em outras palavras, o acesso das sociedades peri
fricas civilizao industrial no implica s a incorporao neutra
daquelas idias e valores que a definem. Implica tambm um grau signifi
cativo de identificao com os centros, assumindo grande parte das idias
e valores dos mesmos, com o conseqente comprometimento das identi
434
DESENV OL V IM E NT O E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FU R TA D O
dades culturais prprias e oportunidades de consolid-las e expandi-las.

Limita-se, assim, o desenvolvimento da periferia, no sentido mais amplo
do termo: o que se pode obter nos sistemas culturais presentes nela.
vii) As consideraes do pargrafo anterior conduzem ao conceito de
dependncia cultural. Este enfatiza a dimenso cultural no fenmeno geral
da dependncia e sua prevalncia sobre outras de suas dimenses, em
especial a tecnolgica e a econmica.34 A imitao das pautas de consu
mo dos centros, a apreciao especial do estrangeiro que isso implica, a
penetrao de idias e valores estrangeiros inserida nesta ltima configuram-se como elementos indutores da desarticulao das identidades
culturais dos pases perifricos, assim como das dificuldades emergentes
para o desdobramento e enriquecimento dessas identidades.35
Conforme se argumenta, nessa desarticulao possui particular rele
vncia o condicionamento dos horizontes de mudana que se propem
os distintos grupos sociais da periferia, e em particular os grupos domi
nantes, pois esse condicionamento constitui uma trava decisiva para a
ecloso da criatividade nos distintos mbitos da cultura, por sua vez re
quisitos de seu desenvolvimento conjunto. Por outro lado, a dependn
cia cultural a vontade de compromisso generalizado da criatividade
que ela implica est na base de muitos dos problemas que afloram nos
mbitos econmico e tecnolgico. N o primeiro no se encontram vias
condizentes de conciliao entre interesses internos e externos capazes
de se expressar em formas de insero internacional compatveis com a
continuidade da acumulao. No segundo, carece-se de capacidade para
criar solues originais inadequao das tecnologias geradas nos gran
des centros, o que tambm dificulta a acumulao, e que mantm aber
tos os temas da superoferta de mo-de-obra e da heterogeneidade social.
V. O DESENVOLVIMENTO ENDGENO
i) Indicamos anteriormente que o enfoque de Furtado assim como as

distintas vertentes do estruturalismo latino-americano resulta defini435
damente no-reducionista, e isso em um duplo sentido. Por um lado,

reconhece-se a necessidade de apreender os acontecimentos do mbito
econmico a um alto nvel de abstrao, prescindindo da anlise dos
fenmenos que no se inscrevem estritamente nesse mbito. Mas, ao
mesmo tempo, considera-se que essa abstrao dever ser revisada e
complementada, reconsiderando-a luz do marco e da forma de ope
rar das relaes sociopolticas que enquadram o acontecer econmico.
Do mesmo modo, especfica de Furtado a admisso de que essa an
lise conjunta do econmico e do sociopoltico deve inserir-se em outra
ainda mais ampla, inclusiva de distintos componentes culturais e
orientada a revelar os traos essenciais da evoluo do sistema da cul
tura, globalmente considerado.
ii) Esta perspectiva ampla e no-reducionista leva esse autor a perceber
a periferia a partir de duas especificidades ou, se preferirmos, de dois
estigmas que em mais de um sentido se configuram como o anverso
das sociedades centrais. A heterogeneidade social constitui uma primei
ra especificidade, reflexo dos vastos contingentes de mo-de-obra de es
cassa produtividade, resultantes de processos de acumulao e progresso
tcnico reduzidos; mas tambm de uma dinmica social incapaz de im
pulsionar a melhoria de suas condies de vida, como aconteceu nos cen
tros. A segunda caracterstica a dependncia cultural, recm-comentada,
que d conta do papel desarticulador que teve para as culturas perifri
cas sua forma especfica de incorporar-se civilizao industrial, inibidora
da emergncia das capacidades criativas que requer o desenvolvimento.
iii) A proposta de desenvolvimento endgeno se fundamenta na neces
sidade de reverso destes dois estigmas prprios das sociedades perifri
cas. O atributo de endogeneidade alude deste modo necessidade de que
os fins do desenvolvimento respondam s prioridades que cada socieda
de estabelea. Nas palavras de Furtado: A endogeneidade no outra
coisa seno a faculdade que possui uma comunidade humana de orde
nar o processo de acumulao em funo de prioridades por ela mesma
definidas (Furtado, 1984, p. 108).
436
D ESENVOLVIMENTO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FURTADO
iv) O centro do desenvolvimento endgeno consiste na consolidao da

identidade cultural, apontando no sentido de dar curso s potencialidades
subjacentes no acervo cultural das sociedades perifricas. Trata-se de re
verter a dependncia cultural que caracterizou estas sociedades, enfatizando
a necessidade de manter no presente uma relao enriquecedora com suas
bases culturais provenientes do passado, relao essencial para consolidar
os perfis das identidades prprias. Conforme se concebe, nesta consoli
dao se encontra a chave para impulsionar a criatividade que enriquea
os vrios sistemas culturais especficos.36 Enfatiza-se, alm disso, o papel
relevante que tm nesta consolidao aqueles grupos sociais que, por te
rem ficado econmica e socialmente excludos dos padres de consumo e
de vida criados nos pases centrais, puderam reproduzir e manter parte de
suas mais profundas razes culturais. Entende-se que nestes grupos sociais
e nestas razes existem potencialidades de criatividade, cuja emergncia se
configura como virtualmente essencial para o desenvolvimento.
v) Em conexo com esta garantia da identidade cultural, concebe-se ade
mais que o desenvolvimento endgeno requer uma intencionalidade, isto
, supe um impulso poltico que oriente e favorea as transformaes
na esfera do econmico e que induza e consolide as mudanas necess
rias no prprio plano sociopoltico. O papel do poltico adquire particu
lar relevncia, pois a reflexo e a ao polticas resultam indispensveis
para a reelaborao coletiva dos fins ltimos do desenvolvimento. A efi
ccia da ao coletiva demanda uma ampla e direta participao dos di
ferentes estratos sociais, ao mesmo tempo que se requerem motivaes
polticas apoiadas em uma conscincia comum dos fins, respaldadas no
conjunto da sociedade.37
vi) Como j adiantamos, o desenvolvimento endgeno centra tambm
suas propostas na reverso da heterogeneidade social, em parte associvel
a uma transformao sociopoltica que impea a esterilizao de mon
tantes considerveis do excedente na imitao de padres de consumo
estrangeiros. Os esforos devem atender a que se (...) assegure um n437
vel relativamente alto de poupana e se definam os objetivos de mdio e

longo prazo que abram o caminho homogeneizao social (Furtado,
1984, p. 124). Esta transformao se configura como vivel pois os pa
ises da periferia incrementam seu grau de autonomia no mbito das re
laes externas, de forma a aumentar alm do apoio temporrio de
recursos externos a apropriao local dos excedentes gerados. No
plano econmico para as economias subdesenvolvidas de grandes dimen
ses, e tambm para a integrao de vrias delas, requer-se dinamizar os
mercados internos.38 Esta dinamizao no implica uma poltica comer
cial que induza diminuio do intercmbio externo de bens e servios.
Ao contrrio, conforme argumenta, no existe desenvolvimento sem
acesso tecnologia moderna, e esse acesso se d [em boa medida] pela
via do comrcio internacional (Furtado, 1998, p. 43).
vii) Neste acesso firma-se um dos aspectos mais relevantes da proposta
de desenvolvimento endgeno. As mudanas tecnolgicas so uma das
foras que impulsionam o recente processo de globalizao econmica,
mas, ao mesmo tempo, tais mudanas so, nos pases perifricos, funda
mentais para a continuidade da acumulao. Assim, para garantir a endogeneidade do desenvolvimento destes pases, o dilema central que dever
ser resolvido passa pelo acesso s tecnologias modernas, sem que isso
implique a adoo dos valores que desarticulam e mutilam sua identida
de cultural. Hoje como ontem, as tecnologias refletem os contextos cul
turais em que surgem, e seu transplante acrtico implica a uniformizao
de padres de comportamento que impedem um desenvolvimento a
partir de condies culturais especficas. Dando uma imagem estilizada
deste dilema central, Furtado se pergunta: Como apropriar-se do
hardware da informtica sem intoxicar-se com o software, [isto , com]
os sistemas simblicos importados que com freqncia ressecam nossas
razes culturais? (Furtado, 1984, p. 31).
viii) Analisar os novos contedos que Furtado incorpora a seu conceito
de desenvolvimento endgeno em obras recentes requer que nos volte
mos para suas percepes sobre a civilizao industrial, marcadas agora
438
D E S E NV O LV I ME N TO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO F UR T AD O
no contexto da globalizao fortemente intensificada dos anos 1970 ou

1980. Quanto a esse contexto, reconhece que os povos do mundo pe
rifrico confrontam-se com uma dupla crise: a da prpria civilizao
industrial produzida pelo avano progressivo da racionalidade instru
mental, e a especfica das economias perifricas, cuja situao de depen
dncia cultural tende a agravar-se (Furtado, 2002, p. 68). J se fez
referncia ao segundo destes desafios e a suas vinculaes com a neces
sria reverso da heterogeneidade social. Importa agora comentar esta
percepo de uma crise da civilizao industrial que envolveria tanto as
sociedades perifricas como as centrais.
ix) As novas caractersticas do contexto internacional, de comum acor
do com o prosseguimento das tendncias inerentes civilizao indus
trial, j comentadas, estariam pondo em dvida as capacidades e
aptides humanas para definir e potencializar os fins ltimos do de
senvolvimento, entendido como enriquecimento cultural. At nos pa
ses centrais se estariam esgotando as possibilidades de continuar o
desenvolvimento, assim entendido. Esta afirmao no nega o reconhe
cimento da extraordinria criatividade que continua se gerando no que
diz respeito ao desenvolvimento da cincia e da tecnologia, mas se
duvida de que esta criatividade seja suficiente para prosseguir uma rota
de enriquecimento cultural.39
x) Sustenta que o contexto internacional que se vai configurando desde
aqueles anos incorpora mudanas relevantes. Conforme argumenta, vemse produzindo um acelerado avano na internacionalizao das ativida
des econmicas, financeiras e tecnolgicas; e na medida em que as mesmas
se estruturam em nvel planetrio, desarticulam-se os sistemas econmi
cos nacionais, debilitando-se a capacidade dos Estados nacionais para
incidir no rumo dos mesmos.40 Esta debilitao dos sistemas econmi
cos nacionais teria conseqncias tanto para os pases centrais quanto
para os perifricos. Nos primeiros, perdem incidncia as foras que no
passado impulsionaram a valorizao da mo-de-obra como forma de
dinamizar o mercado interno. Mas, por outro lado, concebe que, como
439
tendncia, os mecanismos de aumento do mercado devem ultrapassar as

fronteiras nacionais de modo muito mais decidido que at o presente. A
acumulao e o progresso tcnico, que tiveram em etapas prvias um
impulso decisivo nos mercados nacionais, enfrentam-se no novo contexto
a uma necessidade de reformulao.41
xi) Mas, alm disso, os novos problemas podem significar a destruio
do nico espao em que a civilizao industrial floresceu com autntica
atividade criadora, que o da poltica (Furtado, 1978, p. 168). J no
so a atividade poltica circunscrita nacionalmente nem os conflitos so
ciais neste nvel os nicos impulsos que podem sustentar uma dinmica
de inovaes poltica e institucional que se traduza em enriquecimento
cultural. A globalizao exige uma ao poltica que transcenda as fron
teiras nacionais. Mas, por sua vez, a natureza dos novos desafios
qualitativamente diferente dos anteriores. Segundo Furtado, os mais rele
vantes so: os novos problemas que surgem frente ao cuidado com o meio
ambiente, a capacidade destrutiva dos novos avanos na difuso da
tecnologia nuclear, os horizontes absolutamente inditos que podem conceber-se a partir dos avanos da gentica e as mudanas nas famlias e no
papel tradicional da mulher. Este novo contexto pe em dvida as possi
bilidades de sobrevivncia de uma civilizao articulada a partir do pre
domnio dos critrios da racionalidade instrumental, embora tais desafios
requerem mexer em fins ex definitio excludos da mesma.
xii) Conclui Furtado que, O desafio que se instala na soleira do sculo
XXI nada menos que o de mudar o curso da civilizao, desarticular o
eixo da lgica dos meios a servio da acumulao em um curto horizon
te de tempo, para uma lgica dos fins em funo do bem-estar social, do
exerccio da liberdade e da cooperao entre os povos (Furtado, 1998,
p. 64). Em um contexto de crescente mundializao da cultura material
e no-material, a proposta de um desenvolvimento endgeno sustenta
do em uma intencionalidade poltica que ao mesmo tempo se articule
em torno de valores culturais permanentes da sociedade em particu
lar a reafirmao de valores ticos configura-se como a nica respos440
DESENVO LV I ME N TO E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO F URTADO
ta possvel, frente a tal desafio. Conforme sustenta: Na fase em que nos

encontramos, de exploso dos meios de comunicao, o processo de
globalizao do sistema da cultura tender a ser cada vez mais rpido
(...) Todos os povos lutam por ter acesso ao patrimnio cultural comum
da humanidade, que se enriquece permanentemente. Resta saber quais
sero os povos que continuaro a contribuir para esse enriquecimento e
quais aqueles relegados ao papel passivo de simples consumidores de bens
culturais adquiridos no mercado. Ter ou no direito criatividade, eis a
questo (Furtado, 1984, p. 25); a qual se desdobra em outra, que se
configura como verdadeiramente essencial: a de poder ou no recorrer
criatividade como base essencial de estratgias bem-sucedidas de de
senvolvimento endgeno, nas sociedades mencionadas.42
Notas
1. Furtado no ignora nem nega a existncia de conexes prvias. Mas postula que,
segundo os casos, em diferentes momentos do perodo mencionado, um forte vn
culo externo gerado, renovado ou dinamizado. Produz-se assim, nesse perodo,
a plena instaurao daquilo que Prebisch e diversos estruturalistas denominaram
desenvolvimento para fora.
2. Na verdade, esse referente tem em sua base o descrito com maior amplitude no
captulo 5, II.
3. Tal como aqui utilizado, o conceito de excedente econmico pode ser definido
indistintamente como a diferena entre produto e salrios ou como a que existe
entre o produto e a quantidade de bens requeridos para satisfazer as necessidades
bsicas do conjunto da populao.
4. Posto em outros termos, no se cumprem as condies referenciais de suficincia
dinmica descritas no captulo 5, II, 2.
5. Como se viu anteriormente, em qual o conceito de heterogeneidade estrutural
corresponde coexistncia de emprego (ocupao em condies de produtividade
elevada ou normal) e de subemprego (ocupao em condies de produtividade re
duzida), e alta porcentagem do segundo na ocupao global. O conceito de
heterogeneidade social de Furtado agrega ao anterior a considerao dos baixos
nveis de renda correspondentes ao subemprego, que trazem consigo dificuldades
441
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
para a satisfao das necessidades bsicas. A este ltimo conceito se ope o de

homogeneidade social, que caracteriza os centros. A respeito, aponta que
a homogeneizao social no se refere uniformidade dos padres de vida, e sim
a que os membros de uma sociedade satisfaam de forma apropriada as necessida
des de alimentao, vestimenta, moradia, acesso educao, diverso e a um
mnimo de bens culturais (Furtado, 1992a, p. 38).
Posto em outros termos, tampouco o processo espontneo de industrializao em
preendido pela periferia abre caminho ao cumprimento de condies de suficin
cia dinmica, s quais alude o captulo 5, II, 2.
A incidncia da estrutura da demanda sobre a acumulao e o crescimento postu
lada por Furtado foi examinada em detalhe no captulo 7 , 1. Por outro lado, os
nexos que estabelece entre acumulao, progresso tcnico e absoro de mo-deobra se examinaram nesse captulo, seo III. Serra e Tavares (seo IV) elaboram
uma argumentao convincente sobre a impossibilidade de explicar com tais bases
como pretende Furtado uma suposta tendncia estagnao.
Conforme sustentado na introduo geral, essa viso alude a uma postura prpria
do estruturalismo latino-americano, que no limita os tipos e funes dos atores
considerados puramente econmicos. Isso, por sua vez, implica propor uma ins
tncia de anlise das relaes sociopolticas, as quais marcam e condicionam os
fenmenos propriamente econmicos.
Estes temas se revisam com amplitude, de uma perspectiva histrica, na seo III
deste captulo.
Como se pode apreciar, existe uma clara convergncia entre estes pontos de vista
com os de J. Medina e R. Prebisch, considerados com amplitude no captulo 5. Em
linhas gerais, essa convergncia se estende ao modo de ver as relaes sociais e de
poder prprias do enfoque da dependncia devido a F. H. Cardoso e E. Faletto,
objeto do captulo 6.
A modo de exemplo, cabe mencionar a obra Dialtica do desenvolvimento (Furta
do, 1965) e, em especial seu captulo II, intitulado O desenvolvimento econmi
co no processo de mudana cultural.
Ver-se- adiante que o conceito de inovao no se refere s concreo de pro
gresso tcnico, mas sim abrange s que se introduzem em distintos mbitos da
cultura.
Sobre estas noes de cultura material e no-material, pertinente a seguinte cita
o de W.F. Ogburn utilizada por Furtado: As taxas de mudana social no apenas
diferem segundo as etapas do desenvolvimento social, mas tambm para as distin
tas partes da herana social. Essa herana pode dividir-se, para fins de anlise, em
objetivos materiais (incluindo os processos de produo, uso) e a cultura nomaterial, que inclui a organizao social, a cincia, a arte, a filosofia, a msica, a
442
14.
15.
16.
17.
18.
19.
pintura, a escultura, a religio, a moral, os costumes etc. (...) As partes de nossa

herana social esto intimamente correlacionadas, e quando uma parte se modifi
ca, as que esto correlacionadas com ela tambm devem modificar-se (...) (Furta
do, 1965, p. 32-3).
O que foi apontado no impede o reconhecimento da importncia de que a inova
o se v produzindo nos dois mbitos mencionados. A respeito, so pertinentes
estas afirmaes: Em sua dupla dimenso de fora geradora de novo excedente e
impulso criador de novos valores culturais, esse processo liberador de energias
humanas (a inovao) constitui a fonte ltima do que entendemos por desenvolvi
mento (Furtado, 1978, p. 82).
Furtado admite que essa conflituosidade encontra uma de suas formas de expres
so na luta de classes. Entretanto, considera que este antagonismo e seu papel
transformador requerem que as classes pertinentes estejam em condies de ge
rar vises independentes do mundo (Furtado, 1974, p. 84-5), o que, por sua vez,
supe certo grau de autonomia cultural das mesmas. Aprecia-se assim do ngu
lo do antagonismo mencionado o papel destacado que se atribui cultura nomaterial e sua relativa autonomia no devir histrico (a respeito, veja-se tambm
Furtado, 1965, p. 39).
Introduzida a fim de facilitar consideraes posteriores, esta diferenciao no
implica negar os elos entre as idias e valores prprios do segundo e terceiro m
bitos, que s vezes dificultam definir sua pertena a um ou outro.
A seguinte citao se relaciona com esta concepo: Se algo sabemos do processo
de criatividade cultural exatamente que as potencialidades do homem so insondveis(...) (Furtado, 1978, p. 82). O carter insondvel dessas potencialidades
parte do fundamento do no-determinismo e, ao mesmo tempo, limita a capacidade
de previso das cincias sociais. A respeito se afirma: As modificaes estrutu
rais deveriam ser vistas como um processo liberador de energias criativas, e no
como um trabalho de engenharia social em que tudo previamente concebido
(Furtado, 1998, p. 63).
Ao conceito de identidade cultural volta-se mais adiante. Em particular, na seo
V ser visto que o mesmo resulta na chave para a estratgia de desenvolvimento
endgeno, proposta por Furtado.
Na introduo geral realiza-se uma descrio detalhada das especificidades
metodolgicas do estruturalismo latino-americano. Uma antecipada elucidao das
mesmas se faz visvel em Furtado, quando afirma que a teoria do desenvolvimen
to econmico (...) projeta-se em dois planos. O primeiro em que predominam
as formulaes abstratas compreende a anlise do processo de crescimento pro
priamente dito, o que exige a construo de modelos ou esquemas simplificados,
(...) baseados em relaes(...) entre variveis(...) consideradas(...) relevante(s). O
443
segundo que o plano histrico abrange o estudo crtico, por confrontao

com uma realidade dada, das categorias bsicas definidas pela anlise abstrata.
Em relao a este segundo plano, agrega que (...) no possvel ignorar as dife
renas de estrutura entre economias de distintos graus de desenvolvimento (Fur
tado, 1961, p. 20).
20. N o processo de difuso da civizao industrial em nvel mundial, Furtado distin
gue distintas vias de acesso mesma. A difuso da civilizao industrial ao Japo
e Rssia czarista por um lado e posteriormente a que se associa revoluo
bolchevique configuram-se como as duas primeiras vias de acesso a essa civiliza
o. Identifica-se uma terceira via, ou via indireta, que resulta especfica das
sociedades perifricas (Furtado, 1978, p. 42-7). Por sua vez, nessa anlise histrica
se esclarece que a referncia ao contexto europeu se formula no sentido estendi
do, abarcando as sociedades formadas pelos europeus em espaos vazios de clima
temperado da Amrica do Norte e da Oceania (Furtado, 1978, p. 42).
21. Nesta instncia da argumentao, Furtado (1978, p. 129) refere-se ao excedente
no sentido mais amplo do termo, isto , como o conjunto de todos os recursos
de que dispe uma sociedade alm daqueles de que necessita para reproduzir-se
(...) aferindo (...) o custo dessa reproduo [pelo] nvel de vida da massa da
populao.
22. A caracterizao da mesma, assim como a do papel que cumpre no processo hist
rico europeu que antecede civilizao industrial, contribuindo para a configu
rao de seus traos essenciais, encontram-se em Furtado (1978, p. 33-42, 75-6,
127-33, 153-60).
23. Reconhecendo a simplificao envolvida na identificao de certos marcos princi
pais, Furtado (1978, p. 158-9) destaca especialmente as contribuies cientficas
de Coprnico, Galileu e Newton, e as reflexes no campo da filosofia incorpora
das primeiro por Descartes e depois por Kant.
24. Segundo Furtado, esta presena da razo este urgente predomnio das regras da
lgica que chega com a revoluo cientfica se expressa em uma importante
alterao no estatuto das matemticas [at ento essencialmente a geometria], que
deixaria de ser um instrumento da fsica para transformar-se em sua matriz. Na
viso de mundo que surge com Galileu e Descartes, tudo matematizvel (Furta
do, 1978, p. 155). Este novo estatuto das matemticas reaparecer magnificado
mais tarde na civilizao industrial, transformando-se em critrio bsico de
cientificidade no campo das cincias sociais e reduzindo o espao para a apreenso
do qualitativo.
25. O ltimo quarto do sculo XVIII e a primeira metade do sculo XIX podem ser
vistos como uma transio entre o longo perodo de gestao da nova ordem social
444
DESENV OL V IM E NT O E CULTURA. A PERSPECTIVA DE CELSO FU RTADO
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
e o novo em que chega a configurar-se nitidamente a sociedade capitalista indus

trial (Furtado, 1978, p. 39).
A respeito, cabe assinalar que Furtado (1978, p. 40-1) assimila o desenvolvimen
to das foras produtivas prprio desta revoluo industrial a esse duplo processo
de transformao: em nvel dos recursos produtivos e no plano do comportamen
to dos agentes sociais.
Diversos pontos de vista sobre os conceitos de civilizao e cultura, assim
como sobre a relao entre ambas, so examinados em Cuche (1999, cap. I-III).
Temas similares so considerados em Huntington (1997, cap. II).
A chamada revoluo nos transportes configura-se como exemplo destas mu
danas e como smbolo da poca em que ocorre. A introduo da ferrovia no
transporte terrestre e as sucessivas transformaes no transporte martimo pri
meiro por meio do uso de cascos e mastros metlicos que incrementam o aprovei
tamento da energia elica, e depois mediante a navegao a vapor so ilustrativas
das mudanas em equipamentos e fontes energticas, as quais, ao mesmo tempo,
permitem e impulsionam a difuso de consumos e aquisies de variados tipos de
bens (Furtado, 1978, p. 40).
Convm reiterar que, da perspectiva econmica, um aspecto fundamental da
criatividade e da inovao consiste, justamente, nessa gerao de novos bens de
consumo e na difuso de seu uso. Com efeito, a partir de tal perspectiva, ambas se
configuram como requisitos da prpria acumulao, pois condicionam a realiza
o (venda) de volumes de produo crescentes.
Em obra mais recente, Furtado volta a esse tema, assinalando que a inveno
cultural tende a ordenar-se em torno de dois eixos: a busca da eficcia na ao e a
busca de propsitos para a prpria vida. E o que desde Max Weber se denominou
racionalidade formal ou instrumental e racionalidade substantiva ou dos fins (Fur
tado, 2000a, p. 7).
A anlise neoclssica das opes entre cio e trabalho com base em funes de
utilidade individuais, orientada a precisar com pleno rigor lgico a utilidade mxi
ma alcanvel durante a vida humana, configura-se como um exemplo conspcuo
do tipo de viso a que se referem os dois ltimos pargrafos.
Segundo Furtado, na civilizao industrial consolidou-se cada vez mais a con
vico de que... acumular interessava (...) aos grupos que tutelavam a estrutura de
poder, mas nem por isso deixava de ser fundamental para todos os grupos sociais
que aspiravam aos frutos do progresso (Furtado, 1978, p. 73).
A forma do acesso perifrico civilizao industrial pela via do consumo imitativo,
antes mencionada, difere da que caracteriza outras sociedades, como a japonesa ou
a russa, nas quais se acelerou o desenvolvimento das foras produtivas, enquanto se
limitava a transformao dos padres de consumo (Furtado, 1978, p. 46).
445
34. Uma primeira aproximao relativa aos vnculos entre essas trs dimenses, e ao
papel chave que nos mesmos desempenha a imitao das pautas de consumo, en
contra-se em Furtado (1974) (particularmente em seu captulo II, intitulado Sub
desenvolvimento e dependncia: as conexes fundamentais).
35. Sustenta Furtado (1998, p. 71) que este tipo de desenvolvimento apresenta um
custo cultural particularmente grande [que por sua vez] reflete a prevalncia da
lgica da acumulao sobre a coerncia dos sistemas culturais perifricos.
36. A respeito, resultam pertinentes estas palavras de Furtado: Falar de desenvolvi
mento como reencontro com o gnio criativo de nossa cultura e como realizao
das potencialidades humanas pode parecer uma simples fuga utopia. Mas o que
a utopia a no ser o fruto da percepo de dimenses secretas da realidade, um
florescimento de energias contidas que antecipa a ampliao de horizontes de pos
sibilidades abertos ao homem? (Furtado, 1984, p. 30).
37. Superar-se-ia, assim, o carter unidimensional da ao poltica apoiada exclusiva
mente na percepo que adquirem os indivduos de sua insero no sistema pro
dutivo, isto , de sua prpria conscincia de classe (Furtado, 1978, p. 176-81).
Pelo resto, estes pontos de vista resultam convergentes com os de F. Fajnzylber
examinados no captulo 11, segundo os quais o xito da retomada do desenvolvi
mento na periferia requer a sustentao de uma nova aliana caracterizada por
sua amplitude.
38. Os sistemas econmicos de grandes dimenses territoriais e acentuadas disparidades
regionais e estruturais Brasil, ndia e China aparecem em primeiro plano difi
cilmente sobrevivero se perderem a fora coesiva gerada pela expanso do merca
do interno. Nesses casos, por mais importante que seja a insero internacional, esta
no suficiente para dinamizar o sistema econmico (Furtado, 1998, p. 44).
39. Furtado se coloca em um plano de profundo questionamento em relao ao futuro
da civilizao industrial. Neste sentido, sustenta que as incertezas so tamanhas
que ningum est em condies de prever as que encerra o futuro, de modo que
legtimo perguntar-se se haver uma nova civilizao, ou apenas a prolongao
da atual, sob formas degradadas. E acrescenta: este o horizonte de perplexida
des que nos depara este [segundo] fim de sculo da civilizao industrial (Furta
do, 1978, p. 167-8).
40. Quanto ao plano social, afirma que, no novo contexto: Os desajustes causa
dos pela excluso social de parcelas crescentes da populao emergem como o
mais grave problema em sociedades pobres e ricas [pois a globalizao em es
cala planetria das atividades produtivas leva necessariamente a uma grande
concentrao de renda, contrapartida do processo de excluso social (...) (Fur
tado, 1998, p. 33).
446
41. O dinamismo da economia capitalista deriva (...) da interao de dois processos:

de um lado, a inovao tcnica (...), de outro, a expanso do mercado, que cresce
junto com a massa de salrios (...) O processo atual de globalizao a que assisti
mos desarticula a ao (...) dessas foras que garantiram no passado o dinamismo
dos sistemas nacionais (Furtado, 1998, p. 29).
42. Observa-se uma convergncia geral entre estes pontos de vista recentes de Furtado
e os contedos em documentos cepalinos tambm prximos no tempo, em parti
cular os posteriores ao ano 2000.
447
10. A democracia e seus contedos
Como pudemos apreciar no captulo 5, os trabalhos de R. Prebisch e de

J. Medina sobre as condies sociais do processo de desenvolvimento
imperantes nos anos 1960 mostram uma marcada convergncia, tanto
no que corresponde viso geral do tema como ao objetivo principal de
sua aproximao: mostrar que tais condies terminam por constituir
se em travas desse processo.
Embora com algumas variantes de mtodo e de contedo, tambm
resulta convergente o enfoque da dependncia construdo por F. H.
Cardoso e E. Faletto naquela dcada, do qual se ocupa o captulo 6. Em
ltima instncia, este enfoque examina o mesmo processo, mas privilegian
do o mbito do poltico ou, com mais propriedade, detendo-se na confor
mao das hegemonias polticas e em sua incidncia nos padres de
desenvolvimento seguidos por distintos pases da rea latino-americana.
Este paralelismo entre certas preocupaes prioritrias volta a se ve
rificar anos mais tarde, quando os autores mencionados do ateno
muito especial ao tema da democracia e de seus atributos essenciais. Como
naquele momento, em boa medida esta nova convergncia encontra ex
plicao em circunstncias histricas j mencionadas (na introduo
segunda parte). Convm ressaltar brevemente duas delas. A primeira
consiste na instaurao de regimes autoritrios em pases do Cone Sul
dessa rea, ou seja, na Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Peru e Uruguai.
A segunda concerne freqncia com que se estabelecem e amplitude
com que se difundem justificaes a tais regimes.
So estas justificaes as que Prebisch coloca em dvida com profun
didade em diversos artigos publicados na Revista da Cepal, e depois con
solidados em seu ltimo livro, que data de 19 81.1Por sua parte, nos anos
451
que se seguem a 1970, Medina se mantm no nimo de dar muita aten

o ao tema da democracia, considerado em vrios dos artigos posterio
res a essa data que constam na bibliografia, mas cabalmente tratado, com
forte base analtica, nos que publica em 1976 e 1977 (Medina, 1976 e
1977). Privilegiando urna vez mais a considerao dos fatos, F. H. Car
doso procura caracterizar as reivindicaes democrticas luz da expe
rincia comparada dos pases mencionados. Diversos so os artigos em
que estes esforos se plasmam, identificveis por seus ttulos na biblio
grafa anexa. O documento de 1984 registrado na mesma se configura
como um tipo de sntese de tais esforos (Cardoso, 1984).
Na renovao de seus pontos de vista anteriores (captulo 5, II), os
de Prebisch continuam sustentados em argumentos econmicos, articu
lados em torno da anlise do capitalismo perifrico, cujas reiteradas
crises comprometeriam a continuidade dos regimes democrticos. Medina
insiste em sua anterior percepo das sociedades latino-americanas (ca
ptulo 5, III, 3), mas une a ela consideraes metodolgicas, com base
nas quais expe a opo aberta entre democracia e socialismo, definin
do-se com clareza pela primeira. De sua preocupao pelo factual (vis
vel no captulo 6), Cardoso deriva uma concluso relevante para a prtica
poltica, ao detectar convincentemente que a renovao da democracia
demanda um novo equilbrio de poderes entre o Estado, os movimentos
da sociedade civil e os partidos.
As contribuies destes trs autores ao tema em auesto constituem
o objeto das sees que seguem.
I. PREBISCH: NOVAS BASES PARA A CONSOLIDAO DEMOCRTICA NAS

SOCIEDADES PERIFRICAS
Em sua tese poltica central, Prebisch afirma que os problemas da de

mocracia na regio no podem ser compreendidos sem vincul-los es
treitamente com os mecanismos fundamentais que regem a estrutura e
o funcionamento do capitalismo perifrico, determinando suas conse
qncias, e que a soluo desses problemas requer iniludivelmente a
452
A D E M O C R A C I A E SEUS C O N T E D O S
transformao de tais mecanismos. A seguir se procura esclarecer esta

viso bsica.
O ncleo essencial do desenvolvimento econmico consiste na ele
vao do nvel de produtividade da fora de trabalho. Esse aumento vai
se dando por meio de um processo mediante o qual a fora de trabalho
se transfere de camadas tcnicas de menor produtividade para outras de
maior produtividade. Teoricamente, poder-se-iam determinar os ritmos
setoriais e global de acumulao de capital requeridos para que, medi
da que o progresso tcnico penetra na produo, a fora de trabalho v
se deslocando para camadas tcnicas que requerem maior nvel de
capacitao e oferecem salrios mais altos.
Entretanto, nas economias perifricas no se cumprem esses ritmos
de acumulao, mas sim prevalecem outros que conduzem a uma situa
o de insuficincia dinmicaV certo que a expanso dos setores mo
dernos gera fontes de trabalho para mo-de-obra de distintos nveis de
capacitao, e tambm para a no-qualificada, mas o ritmo a que cresce
a demanda desta ltima acaba sendo inferior ao de sua oferta, razo fun
damental da subsistncia do subemprego.
Este grande contingente de fora de trabalho, ocupado em condies
de produtividade e remunerao muito baixas, pressiona os salrios da
mo-de-obra no-especializada. Isso, por sua vez, tende a deprimir os
salrios do conjunto da escala de qualificaes. A medida que os setores
modernos vo absorvendo mo-de-obra, tanto nas tarefas mais simples
como nas sucessivas camadas tcnicas que exigem qualificaes crescen
tes, os salrios no se elevam em proporo com os respectivos aumen
tos de produtividade, mas numa taxa menor. Em conseqncia, os maiores
ganhos reais que os aumentos da produtividade permitem e geram s
em escassa medida beneficiam os assalariados, e tendem a concentrar-se
nas mos dos proprietrios dos meios de produo em forma de exce
dente. Nas palavras de Prebisch, a parte do fruto da crescente produti
vidade que no se transfere fora de trabalho constitui o excedente,
que apropriado principalmente pelos estratos sociais superiores, que
concentram a maior parte do capital em bens fsicos, assim como na pro
priedade da terra (Prebisch, 1981, p. 40).
453
Um primeiro aspecto da distribuio de renda essa tendncia con

centrao funcional: o excedente cresceria mais que a massa de salrios.
Do conjunto dos argumentos anteriores pode-se inferir tambm uma ten
dncia concentrao pessoal: uma gradual concentrao de renda nos
10% mais ricos devida, por um lado, dspar evoluo dos ganhos da
propriedade e dos salrios no setor moderno, e por outro, exgua re
munerao da mo-de-obra ocupada nos setores atrasados.
N o entanto, Prebisch nega a existncia de uma lei reguladora da dis
tribuio de renda, ao estilo das que aparecem enunciadas na economia
clssica e neoclssica. Segundo seus pontos de vista, a distribuio no
se resolve s no nvel do funcionamento da economia: fortemente in
fluenciada por fenmenos que ocorrem em outros mbitos do sistema
sociopoltico global.
Essa distribuio desigual da renda influi de maneira decisiva sobre a
estrutura do consumo. Nas economias latino-americanas existem gru
pos sociais os chamados estratos superiores e intermedirios que
imitam os padres de consumo prevalecentes nos grandes centros indus
triais, acedendo a uma vasta e complexa gama de bens, particularmente
aos bens de consumo durveis em contnua diversificao. Coexistem com
eles os estratos inferiores, cujos nveis de renda lhes impedem de adqui
rir os bens de alto valor unitrio que tipificam o consumo imitativo, e
que em parte permanecem, alm disso, em condies de infraconsumo.
A expanso do consumo imitativo se realiza com caractersticas dis
tintas das da expanso do consumo dos centros. Nestes, os aumentos da
produtividade conseqentes do progresso tcnico permitem a sustenta
da elevao da renda mdia, que j alta no ponto de partida. Este au
mento gradual da renda se estende ao conjunto da populao, e a
demanda por diversos tipos de bens tende a se saturar. Entretanto, a ino
vao tecnolgica permite lanar ao mercado bens novos ou de melhor
qualidade que os preexistentes, para os quais se canalizam as sucessivas
ampliaes da demanda.
Se nos centros pode se falar de uma tendncia generalizao de certas
pautas de consumo, esta contrasta com a formao, na periferia, da so
ciedade privilegiada de consumo. Tambm nas economias latino-ameri
454
canas o ganho e a demanda vo aumentando, e esta ltima tambm se

diversifica e canaliza para os mesmos tipos de bens que nos centros, mas
isso requer a concentrao da renda nos estratos superiores e interme
dirios. Na periferia, as formas tcnicas e de consumo dos centros pe
netram prematuramente, ou, com mais propriedade, adotam-se em
circunstncias em que o ganho mdio muito mais baixo, e ainda subsis
tem grandes contingentes de mo-de-obra cujos nveis de produtividade
e remunerao so muito reduzidos. Tais condies contribuem para ex
plicar a especificidade do desenvolvimento da periferia: a expanso do
capitalismo se produz no mbito da sociedade privilegiada de consumo,
e seus resultados, em termos de renda e bem-estar, no se estendem a
vastos setores da populao, tanto urbanos como rurais.3
A estrutura produtiva se transforma em consonncia com as pautas
de consumo imitativo que acabamos de mencionar. Isto , constituem-se
ramos de ponta, destinados a satisfazer as necessidades dos estratos pri
vilegiados, particularmente os produtores de bens de consumo durveis;
e tambm se expandem com intensidade outros ramos ligados a estes,
produtores de insumos de uso difundido, de outros bens intermedirios
e de uma gama mais ou menos ampla de bens de capital.
Paralelamente se desenvolvem os servios de alta produtividade que
a transformao produtiva vai requerendo: ampliam-se e modernizamse as atividades financeiras, assim como boa parte do comrcio; crescem
e se readequam os transportes e as comunicaes; em reas como a pro
paganda, a administrao e os servios tcnicos de engenharia aumen
tam a dimenso e o grau de especializao das empresas.
Embora transformando-se, subsiste junto a este vasto setor moderno
um setor atrasado, tambm de grandes dimenses, constitudo por ativi
dades nas quais a produtividade do trabalho exgua, vrias vezes infe
rior que prevalece no primeiro. A heterogeneidade est presente
inclusive em ramos muito dinmicos, como a manufatura, a construo
ou os transportes. Entretanto, tanto em termos absolutos como relati
vos, o atraso se concentra nas atividades primrias e tercirias: a agricul
tura empresarial coexiste com amplos setores de economia agrria e
proliferam nas cidades servios de escassssima produtividade.
455
luz destas caractersticas, Prebisch procura explicar o subemprego,

trao especfico do capitalismo perifrico e origem estrutural do exce
dente. Da perspectiva da oferta, aponta o rpido crescimento da popula
o e da fora de trabalho e a existncia no mesmo ponto de origem
do processo de industrializao de vastos contingentes de mo-de-obra
ocupados em condies de baixa produtividade. Da perspectiva da deman
da, sublinha-se a alta propenso a consumir dos estratos de renda com
possibilidade de economizar, e a inadequao da tecnologia gerada nos
centros, de elevada densidade de capital. Estes dois ltimos fatores se as
sociam, alm disso, s pautas de consumo imitativo desses estratos. Por
um lado, a produo que elas induzem se realiza com as tcnicas mais
modernas, cuja densidade de capital particularmente elevada; por ou
tro, a prpria expanso industrial depende, como nos centros, de uma
contnua diversificao e exacerbao do consumo, em circunstncias em
que a renda mdia e a capacidade de economia so muito mais reduzidas.
Estes fatores de demanda se expressam em um padro de acumula
o insatisfatrio: seu ritmo resulta menor que o potencialmente alcan
vel e sua composio gera menos fontes de trabalho que as que se
obteriam com um padro alternativo. Ambas as coisas em prejuzo da
capacidade dinmica do sistema para ir transformando o subemprego
em emprego produtivo, isto , para absorver gradualmente toda a popu
lao ativa em condies de produtividade normal.4
Embora o dinamismo econmico no capitalismo perifrico seja insufi
ciente e, em conseqncia, exclua de seus benefcios uma proporo con
sidervel da populao, ele introduz mudanas na estrutura social,
sobretudo ao aumentar a importncia relativa dos estratos intermedi
rios e inferiores. Surgem deste modo mudanas na estrutura de poder,
pois aumenta o poder sindical e poltico destes estratos, e com ele a ca
pacidade para contrabalanar o poder econmico que detm os estratos
superiores. A industrializao e o desenvolvimento trazem consigo, por
tanto, uma presso crescente dos estratos intermedirios e inferiores para
compartilhar os frutos do progresso tcnico, principalmente por meio
do aumento de salrios.
456
As relaes de poder no se estabelecem apenas na rbita do merca

do, mas tambm no interior do aparelho estatal. A capacidade de pres
so dos estratos intermedirios e inferiores favorece o desenvolvimento
de atividades estatais e a absoro da fora de trabalho alm de consi
deraes de economicidade e eficcia. Por isso afirma Prebisch que a
distribuio do fruto da crescente produtividade do sistema fundamen
talmente o resultado do jogo mutvel das relaes de poder, que se ex
pressa em um agudo conflito distributivo, condiciona o processo de
acumulao e conduz, ao final, crise do sistema.
Em seus escritos Prebisch formula a idia de que a continuidade da
acumulao de capital e, com ela, a expanso sustentada e relativamen
te equilibrada da economia exige que se cumpram certas condies de
proporcionalidade entre as taxas de aumento da produtividade do traba
lho, do excedente e dos salrios reais. Quando os salrios se elevam mais
que a produtividade, o excedente diminui, ou cresce menos do que se
requer para que a acumulao no desacelere. Quando as empresas, pelo
aumento dos preos, conseguem restabelecer um ritmo satisfatrio
de aumento do excedente, a acumulao recupera seu dinamismo. A taxa de
acumulao tende, portanto, a oscilar devido ao conflito distributivo.
Isto se produz em uma etapa avanada do desenvolvimento perifri
co, em que o poder sindical e poltico dos estratos intermedirios conse
guiu desenvolver-se tanto na rbita do mercado como na do Estado, e a
tal ponto que a elevao dos gastos deste ltimo depende em grande me
dida de sua prpria dinmica. Do mesmo modo, conforme se argumen
ta, nessa etapa chegou-se a estabelecer instituies democrticas, por meio
das quais a presso de estratos intermedirios pode se expressar e tor
nar-se efetiva.
ento que o conflito distributivo se manifesta em sucessivos aumen
tos de preos e salrios que trazem consigo a conhecida espiral inflacio
nria, a qual inerente ao funcionamento das economias de tipo perifrico
e industrializao tardia. As regras convencionais de regulao monet
ria so incapazes de det-la ou atenu-la, devido s foras sociais que
atuam no seu fundo e que impregnam o prprio aparelho estatal,
condicionando inclusive o nvel do gasto pblico.
457
Entende-se, assim, que no existem mecanismos de mercado

nem espontneos, nem corrigidos pela poltica econmica capazes
de fazer cumprir as condies de proporcionalidade mencionadas e
assegurar a continuidade da acumulao. A razo fundamental que
o sistema no s econmico, mas tambm ao mesmo tempo social e
poltico, e inclui o prprio Estado e seus modos de participao nes
ses distintos campos.
E no mbito desse sistema global que o conflito distributivo se exa
cerba at conduzir crise do sistema, globalmente considerado. Esta
emerge quando a acelerao do processo inflacionrio chega a desestabilizar o funcionamento da economia e ameaa com a desintegrao
social. Em tais circunstncias, irrompe o poder econmico e poltico dos
estratos superiores, mediante o emprego da fora e da quebra das insti
tuies democrticas.
Assim, concebe-se que a crise inerente lgica interna do sistema,
j que no h forma perdurvel de impedir que o conflito distributivo
leve espiral inflacionria e esta, por sua vez, entorpea a acumulao
de capital, e a longo prazo termine por trav-la.
Aqueles que exercem a fora diretamente a usam em benefcio dos
estratos superiores. Isso depende de um jogo complexo de fatores, vari
vel de um caso a outro; no entanto, subjaz em todos uma razo similar:
como esses estratos possuem a capacidade de acumular, busca-se garan
tir condies para que restabeleam o dinamismo e a regularidade do
desenvolvimento.
O restabelecimento da dinmica do sistema com base em regimes nodemocrticos pode se realizar com maior ou menor xito, dependendo
do grau em que as condies externas resultem favorveis e da destreza
no manejo da poltica econmica. Mas mesmo quando se conseguem ta
xas razoveis de acumulao e desenvolvimento, a prosperidade alcana
primordialmente os estratos superiores, enquanto os intermedirios e in
feriores suportam altos custos econmicos, sociais e polticos.
Nos casos de xito, por trs dessa aparncia se esconde a impossibi
lidade de corrigir a fundo a ndole excludente e conflitiva do sistema, de
tal modo que ao se retomar cedo ou tarde o processo de democratiza
458
o, a presso de compartimento [tender] a levar o sistema a um novo

ciclo poltico, agravado pela deformao que ter sofrido a estrutura pro
dutiva para responder exaltao da sociedade privilegiada de consu
mo (Prebisch, 1981, p. 5).
Em sntese, o capitalismo perifrico um sistema baseado na desi
gualdade social e incapaz de superar essa desigualdade devido em parte
a seu carter perifrico, mas sobretudo s pautas de consumo imitativas
dos estratos superiores, influncia das mesmas sobre a estrutura pro
dutiva e s conseqncias de tudo isso sobre o ritmo e a orientao do
investimento e, portanto, sobre a capacidade da economia para absor
ver produtivamente a fora de trabalho.
Esta tendncia excludente do capitalismo perifrico procura ser com
pensada pelo processo de democratizao, que em boa medida produ
to das mudanas que o desenvolvimento introduz na estrutura social,
embora tambm seja impulsionado por seu prprio dinamismo histri
co. Ao expressar-se neste processo, a presso redistributiva dos estratos
inferiores , no julgamento de Prebisch, totalmente legtima, pois tenta
reduzir essa pertinaz tendncia excludente. Se essa presso resultar em
disrupo, dos princpios ou mecanismos que fundamentam e repro
duzem a desigualdade social.
A verdadeira crise da democracia ou dos movimentos e regimes
democratizantes consiste em que s exerceram uma presso redis
tributiva; chegada esta a um ponto limite, econmico e poltico, s pro
duz o caos, a desintegrao social e o ressurgimento das foras que
supostamente para super-la procuram restabelecer os princpios do
capitalismo perifrico. Por certo, para Prebisch este o verdadeiro sen
tido histrico da combinao recente entre autoritarismo e poltica neo
liberal, e seu resultado no pode ser outro que a reiterao da excluso
e do conflito.
A presso redistributiva legtima, mas por suas limitaes no con
segue transformar o capitalismo perifrico: cedo ou tarde, devora-se a si
prpria, juntamente com os regimes e movimentos democrticos que a
impulsionaram. Por isso, se se pretende construir uma sociedade din
mica, eqitativa e democrtica, a nica soluo consiste em modificar os
459
principios sobre os quais se assenta o capitalismo perifrico, sobretudo

os relativos apropriao e ao uso do excedente.
Em sua teoria da transformao, Prebisch no tenta propor um mode
lo, uma frmula genrica que se possa aplicar com as devidas adaptaes
a distintos casos concretos. Seu objetivo oferecer discusso os grandes
esboos de uma transformao possvel do sistema, em um momento em
que necessrio revitalizar o debate sobre as opes de mudana social,
perante os visveis desajustes e insuficincias do desenvolvimento latinoamericano e o curso insatisfatrio dos acontecimentos polticos.
O ponto de partida de sua teoria da transformao constitudo pelas
anlises resumidas anteriormente. De acordo com os mesmos, o sistema
resulta excludente e conflitivo por sua tendncia concentrao de ren
da e ao conflito com que se tenta rebat-la. Estes traos fundamentais
dependem, em ltima instncia, do modo de apropriao e utilizao do
excedente, que limita o dinamismo da acumulao de capital, impede a
plena absoro da mo-de-obra e restringe a certos estratos a difuso dos
frutos do progresso tcnico. Para o anverso destes resultados deveria
orientar-se a transformao do sistema. Tratar-se-ia de assegurar, me
diante a ao do Estado, o uso social do excedente, com vistas a acelerar
o ritmo de acumulao, para conseguir que a ocupao da fora de tra
balho se realize em condies de produtividade crescente e corrigir pro
gressivamente as disparidades distributivas.
Prebisch destaca duas formas em que o Estado pode exercer sua
ao: concentrando em suas mos a propriedade e a gesto dos meios
produtivos, ou orientando o uso do excedente para os interesses cole
tivos com critrios de racionalidade social, mas sem recorrer concen
trao da propriedade.
Entre tais opes, inclina-se pela segunda. De acordo com seus pon
tos de vista, a liberdade econmica no seria possvel se o Estado con
centrasse em suas mos todo o poder econmico. Em conexo com isso,
faz-se necessrio salvaguardar o mbito do mercado, pois este se confi
gura como essencial para a liberdade poltica. Esta ltima constitui, por
sua vez, um dos componentes principais do conceito de democracia e do
conjunto de valores que lhe inerente.5
460
Alm desse significado poltico, Prebisch reconhece no mercado um

papel importante no que corresponde alocao de recursos e, em espe
cial, adequao entre produo e consumo. Mas entende que o merca
do incapaz de obter por si s os grandes objetivos de transformao
antes assinalados, razo pela qual se requer marcar seu funcionamento
na ao do Estado.
Considera o planejamento como um instrumento imprescindvel para
que esta ao estatal consiga imprimir eficcia aos mecanismos de mer
cado; mas se trata de um planejamento democrtico, pois os critrios e
as grandes decises que orientem a regulao planejada do sistema de
vem estar subordinados a decises polticas tomadas democraticamente.
Isso exige um reordenamento jurdico que precise os mbitos e os ins
trumentos na interveno estatal, concebida de modo a assegurar a con
tinuidade e flexibilidade no uso social do excedente.
Nesse sentido, Prebisch formula algumas sugestes sobre um aspecto-chave desta nova institucionalidade: a propriedade e a gesto das em
presas. Muito resumidamente, a idia bsica consiste em combinar formas
de propriedade privada, social e estatal. A propriedade privada prevale
ceria nas empresas pequenas e mdias, enquanto seu crescimento no
ultrapasse determinadas dimenses. Nas grandes empresas, que concen
tram a maior parte dos meios produtivos, a propriedade iria se transfe
rindo paulatinamente fora de trabalho, tendendo-se no longo prazo
sua gesto autnoma. Segundo os casos, um nmero maior ou menor de
atividades econmicas se desenvolveria sob propriedade do Estado, um
prejuzo da possibilidade de aplicar, tambm nelas, alguns dos princ
pios deste tipo de gesto.
Em resumo, Prebisch expe que sua opo transformadora representa
uma sntese entre socialismo e liberalismo. Socialismo, pois seriam ma
tria de deciso coletiva o ritmo de acumulao e a correo das dispa
ridades estruturais na distribuio de renda; e liberalismo, pois a alocao
de capital para responder demanda se realizaria livremente no merca
do, segundo decises individuais. Liberdade econmica, unida estreita
mente liberdade poltica, em sua verso filosfica primria.6
461
II. MEDINA: NOVA VISO DA DEMOCRACIA E DE SEUS CONTEDOS
Como destacamos em captulos anteriores tanto no 5, em que co

mentamos diretamente os principais pontos de vista de Medina, como
no 7 e no 9 , por volta de meados dos anos 1960 se percebia, nas
economias latino-americanas, uma tendncia ao estancamento. Essa su
posta tendncia e a atribuio de suas origens a um conjunto de obst
culos radicados na estrutura social levam naturalmente pergunta de
como proceder para super-los. Medina no desconhece que a resposta
deve ser procurada no exame dos casos concretos em que as carncias
das condies sociais resultaram impeditivas do desenvolvimento, tanto
econmico como global. Entretanto, nos anos que seguem a 1970, de
dica seus principais trabalhos ao tema da democracia.
A nfase nesse tema se relaciona com duas ordens de consideraes.
Por um lado, argumenta-se que os populismos e autoritarismos presen
tes em vrias sociedades subdesenvolvidas apontam para o predomnio
de padres de estruturas sociais e polticas incompatveis com o poste
rior desenvolvimento daquelas.
Por outro lado, e como face oposta dessa negativa frontal, indica-se
que as experincias de desenvolvimento bem-sucedido s assinalam duas
modalidades de organizao sociopoltica compatveis com ele: a demo
cracia e o socialismo.
Quanto a essa alternativa, Medina toma partido pela democracia de
forma decidida e enftica, admitindo a assuno de um juzo de valor j
no ponto de partida de seu estudo. Mas ao mesmo tempo postula que o
esforo analtico empreendido no perde seu carter nem sua validade
cientfica, apesar e alm do explcito abandono de qualquer neutralida
de valorativa.
Convm reiterar que, em conexo com seu enfoque sobre o mtodo
estruturalista nas cincias sociais, resumido na introduo geral, Medina
fundamenta com solidez o carter cientfico da chamada sociologia nor
mativa. Mas como se pde ver nessa introduo, a cientificidade da disci
plina mencionada se assenta em uma base adicional, inserida no enfoque
mencionado: o intenso no-determinismo que lhe prprio. Implica este
462
que no se reconhece na evoluo das sociedades caminhos nicos e rgi

dos, a no ser conjuntos mais ou menos amplos de opes viveis, assim
como a possibilidade de escolher entre elas, aberta ao humana.
Entretanto, admitida tal possibilidade de escolher e de dar racio
nalidade eleio com apoio na sociologia normativa, aflora imediata
mente a questo da tarefa de quem exerce suas atividades no mbito da
mesma. A respeito, a postura de Medina de resto coincidente com a
de Furtado, exposta no captulo 9 reconhece a legitimidade, e tam
bm a necessidade e a convenincia, de que a elaborao cientfica parta
da explicitao dos juzos de valor em que se apia, procurando demons
trar e precisar as mudanas desejadas para a sociedade e para o seu de
senvolvimento.
Pensando bem, essa postura explica a valorao especial que Medina
outorga ao tema da democracia e ao esforo sustentado com que encara
seu aprofundamento. Pois olhar o desenvolvimento da sociedade como
um todo com base nesse tema implica delinear os perfis apropriados para
a consolidao e o desenvolvimento da prpria democracia, por sua vez
assentados nos contedos de justia social e ticos capazes de caracteri
zar plenamente. Os pontos que seguem abordam com brevidade o tema
mencionado, enquanto procuram oferecer uma imagem aproximada de
tais contedos.
Conforme se argumenta, no h um modelo nico de desenvolvi
mento econmico (Gurrieri, 1980, p. 115), mas todos eles ou mais
propriamente, todos os que se configuram como viveis e suscetveis de
serem aplicados tm um mecanismo essencial que lhes comum.7 De
forma similar, entende-se que a democracia se constitui com variantes
significativas, mas que ao mesmo tempo possui certos princpios e con
tedos fundamentais que a definem como tal. Como os daquele meca
nismo, tratam-se de princpios comuns que dizem respeito organizao
das relaes sociais e se expressam em uma dupla participao. A pri
meira diz respeito ao mbito poltico; a segunda, ao mbito social.
A participao poltica variou no tempo, implicando a passagem de
formas de organizao substancialmente individualistas a novas formas
sintetizveis por meio da expresso democracia pluralista, que se con463
figura como a nica possvel, nos anos em que Medina volta sua ateno
para esses temas. Entende ento que a mesma consiste, em essncia, na
aceitao poltica da realidade social como um conjunto de grupos mui
to diversos, cada um com distintos interesses, e, portanto, com inevit
veis conflitos e discusses entre eles, mas que se submetem norma
comum para conseguir em cada caso o convnio ou o compromisso mais
adequado, sabendo, naturalmente, de seu carter temporrio (Medina,
citado em Gurrieri, 1980, p. 115).
A participao poltica pluralista d lugar a variadas formas de re
presentao no mbito que lhe prprio. Mas no se esgotam nela os
requisitos de participao inerentes democracia. Esta reclama tambm
a participao social: a que exercem grupos intermedirios como os
representativos de distintas comunidades, os sindicatos, as organizaes
empresariais , que vo ampliando o horizonte de seus objetivos nos
mbitos social e econmico (no mais no poltico) e procurando alcanlos com sua ao concreta nos mesmos.8
Os princpios de participao poltica e social se apiam nos contedos-chave da democracia, ao mesmo tempo que se configuram como
expresses dos mesmos. Essencialmente, esses contedos so dados por
um conjunto de direitos bsicos: civis, polticos e sociais.
Os primeiros concernem autonomia do indivduo no exerccio de suas
liberdades e ao resguardo das mesmas perante limitaes impostas a partir
do aparelho do Estado. J os direitos polticos se referem, em particular,
condio do cidado e se expressam na igualdade de possibilidades abertas
a cada um no mbito poltico e no exerccio da liberdade de ao.
Os direitos sociais se assentam no que concerne propriedade; mas
eles tambm foram mudando com o tempo, ao se reconhecer cada vez
mais a importncia de estender certas condies mnimas de igualdade
em reas como educao, sade e moradia ou, se preferirmos, a impor
tncia de generalizar certos nveis mnimos de bem-estar.
A face oposta desses direitos bsicos o Estado de direito, em cujo
marco se estabelecem as normas legais que os definem e regulam, e do
mesmo modo, as entidades burocrtico-administrativas que resguardam
seu exerccio ou o exerccio das liberdades que eles supem.
464
Por outro lado, convm enfatizar que Medina adota plenamente uma
posio jusnaturalista. Sem desconhecer que as condies econmicas e
sociais prevalecentes podem favorecer ou desfavorecer a democracia,
entende que os contedos liberais que a definem no se conformaram,
estritamente, com base em tais condies. Por isso, relao materialis
ta, que com freqncia se estabelece entre riqueza e democracia, ope
uma posio que denomina idealista: entende que os direitos naturais,
conformados pelo conjunto dos descritos anteriormente, foram se con
figurando como crenas, como valores generalizados com o passar do
tempo, consolidados paulatinamente sob o peso de seculares vigncias
intangveis (Medina, citado em Gurrieri, 1980, p. 117).
Essa postura jusnaturalista ou seja, esse reconhecimento irrestrito
dos direitos naturais como valores universalmente aceitveis possui uma
implicao atinente ao domnio da tica. Em ltima instncia, essa aceita
o traduz a da liberdade e da igualdade como valores fundamentais que
tm expresso visvel naqueles direitos, representativos de tais valores.
III. CARDOSO: M O VIM EN TO S SOCIAIS E REIVINDICAO DEM OCRTICA
Em mais de um sentido complementar, o enfoque de Cardoso sobre a

democracia difere dos dois anteriores. Aqueles possuem uma forte raiz
analtica, embora este enfoque priorize uma indagao sobre o real, pr
pria de um poltico que procura esclarecer a origem e a ndole das rei
vindicaes que se foram dando em tempos de ditadura, na busca do
retorno quela.
N o ponto de partida de suas indagaes est, pois, a instalao su
cessiva de regimes de exceo no Cone Sul da Amrica Latina, a que j se
fez referncia. Conforme aduz, dois foram os debates que mais estive
ram presentes em relao a estes regimes. Um concerne natureza pro
priamente poltica das ditaduras militares instaladas e o outro, ao elo
entre as mesmas e o desenvolvimento econmico.
O primeiro trouxe consigo avanos tericos de significao. Neste
sentido, observa-se que os novos regimes de base militar no significa465
vam o retorno do caudilhismo tradicional, mas os mesmos eram, na ex

presso consagrada de Guillermo ODonnell, burocrtico-autoritrios
(Cardoso, 1984, p. 46).
As formas concretas que assumiram estes regimes foram variadas. Um
caso extremo o da Argentina, onde urna junta militar, composta pelos
chefes das trs armas, assume plenos poderes, sem a presena de nenhum
mecanismo institucional paralelo ou complementar. O do Uruguai, por
outro lado, alm de instalar um tipo de congresso com membros eleitos
discricionariamente, por perodos mantm um colegiado civil, e em ou
tros, um presidente civil. N o Brasil este era militar, mas aparecia como
eleito por um congresso, instalado com base em partidos redefinidos pe
las foras armadas.
Os breves exemplos que antecedem no tm outro objetivo seno es
clarecer que, alm da forma de cada regime, estes tinham em comum o
rgido controle dos comandos militares, que eliminaram a disputa do
poder por partidos livremente organizados, ao mesmo tempo que repri
miam qualquer tipo de ideologia de esquerda ou simplesmente pro
gressista que pudesse configurar-se como mobilizadora.
O segundo aspecto mencionado anteriormente concerne relao
das ditaduras militares com o desenvolvimento econmico. Quanto ao
mesmo, destaca-se que desde meados dos anos 1950 vinha-se produzin
do a chamada internacionalizao do mercado interno, e que a mes
ma operou com maior amplitude e celeridade entre 1965 e 1975, isto ,
em pleno perodo da instaurao dos regimes burocrtico-autoritrios.
Ainda mais, os militares operaram, nos fatos, como garantia da interna
cionalizao, pois com a represso contiveram os mpetos redistributivos,
com resultados potenciais benficos para a acumulao e o crescimento.
claro que, no que se refere a ambas as dinmicas, apresentam-se tam
bm casos diferenciados. No do Brasil se produz a associao crescente
entre o setor privado nacional, o setor estatal e as grandes transnacionais,
que em conjunto formaram o chamado trip do desenvolvimento, com
base no qual este alcanou taxas considerveis. No sem conexo com os
componentes do trip, e em particular com a presena e relevncia das
empresas transnacionais, o padro de desenvolvimento resultante se ca466
racterizou como de desenvolvimento dependente-associado (Cardoso,

1984, p. 47). Por perodos, no Peru, os militares impulsionaram o cresci
mento no marco de um padro similar.
Diversos so os casos da Argentina e Chile, e do mesmo modo do
Uruguai, pois neles se procurou reforar suas condies agroexportadoras
e, sobre essa base, a diferenciao e complementaridade produtivas com
os pases industrializados. N o entanto, e embora fosse notria a desace
lerao do crescimento, os resultados no dependeram de um imobilismo
econmico imposto pelo regime. Ao contrrio, constatam-se mudan
as considerveis, cujo sinal principal consiste na forte internacionalizao
destas economias. Assim, tanto nos primeiros casos como nos segundos,
adotaram-se estilos de desenvolvimento que ligava(m) umbilicalmente
as economias locais com as exteriores (Cardoso, 1984, p. 47), perten
centes ao mundo industrializado.
Do anterior deriva que, no aspecto econmico, o estabelecimento de
esquemas de poder militarizados esteve longe de desempenhar um papel
significativo. Efetivamente, comparando as polticas econmicas segui
das em distintos pases tanto os regidos militarmente como os que
conservaram esquemas democrticos , a rea latino-americana mos
tra que os estilos de desenvolvimento implantados no dependeram da
forma do regime, a no ser em muito escassa medida.
Em outros termos, pode-se entender que o novo poder burocrticoautoritrio, assentado na militarizao dos sistemas de governo, no al
terou as bases de dominao social; ou ainda que o Estado (j no o
governo), entendido como conjunto e sntese das relaes de domina
o, continuou respondendo a certas classes (sociais), e no (...) ao
estamento burocrtico militar (Cardoso, 1984, p. 48). Este ltimo man
da, pois controla o governo; mas esse controle no inclui o das polticas
econmicas centrais, que continuam sendo aquelas que interessam s
classes e grupos integrantes da estrutura bsica de dominao.
Cabe reconhecer que esta ltima ir sofrendo mudanas com o pas
sar do tempo, em consonncia com as que paralelamente se produzem
nos processos de desenvolvimento. Mas, para os fins destas notas, im
portam outras mudanas que tambm so induzidas no mbito social,
467
que correspondem diretamente emergncia e acentuao das reivindi

caes democrticas.
N o fundo deste outro tipo de mudana, acha-se presente a prpria
dinmica da economia internacionalizada, que traz consigo uma espcie
de abertura de horizontes. Empresrios, assessores tcnicos, quadros uni
versitrios e inclusive estudantes se movem pelo mundo, como resulta
do da expanso da economia internacionalizada. Escapam com isso ao
horizonte cultural estreito que, em seus piores momentos, o militarismo
procura impor (Cardoso, 1984, p. 50).
Em mltiplos casos embora com mais nitidez naqueles que em
preendem o caminho do desenvolvimento dependente-associado
surge uma nova sociedadee de massas, aberta influncia do cosmo
politismo cultural, ao qual absorve pelas vias da televiso e dos demais
meios de comunicao. Alm disso, junto com esta nova sociedade, ou
como derivao da mesma, emerge a presena de novas classes, que
exemplificam, em especial, o empresariado internacionalizado, os gru
pos mdios cujos nveis de renda lhes permitem assimilar os smbolos
da modernidade e, inclusive, novas lideranas operrias.
A presena destes atores, e as mudanas culturais que assimilam,
tem sua face oposta no mbito militar. Suas lideranas so levadas a
atenuar o mpeto repressivo dos servios de manuteno da ordem e
do controle da informao, tendendo a limit-lo aos momentos de
conflito social aberto; esta presena tambm dificulta sua extenso indis
criminada, tendendo a restringir-se aos setores considerados subver
sivos. A atenuao mencionada sintetiza a emergncia de uma etapa
de descompresso. Como face oposta da mesma, surgem movimen
tos reivindicativos dos direitos humanos e, porventura, da prpria
redemocratizao.
Nesta primeira etapa, no so os movimentos sociais propriamente
ditos os que esto na vanguarda das lutas reivindicativas da institu
cionalidade democrtica. Aqui, o papel principal corresponde a certas
entidades de resistncia, [como] as Comisses de Justia e Paz da Igre
ja, as Mes de Desaparecidos, os Comits Pr-anistia (Cardoso, 1984,
p. 52) e as variadas associaes de setores progressistas da classe m
468
dia, integradas por membros de organizaes religiosas, professores uni

versitrios, intelectuais conhecidos, jornalistas de renome etc.
Todas estas entidades, ainda durante os perodos em que permane
cem em estado embrionrio, e do mesmo modo, toda personalidade que
se destaca na luta contra o autoritarismo, passam a se considerar como
partes constitutivas da que, espontaneamente, foi cada vez mais sendo
denominada como sociedade civil. Importa destacar certa peculiari
dade do caso latino-americano: a aptido desses novos componentes dessa
pretensa sociedade civil para abrir canais de negociao com o regi
me, inclusive a partir de crculos muito limitados de pessoas, mas com
alta capacidade (...) de criar fatos novos (Cardoso, 1984, p. 52), no
sem conexo com as facilidades e velocidade das comunicaes, pr
prias das sociedades de massa contemporneas.
Com o passar do tempo, a amplitude dos esforos dos atores mencio
nados acaba abrindo as portas de uma segunda fase, j no de des
compresso, mas sim de liberalizao. Um sintoma e smbolo do seu incio
se verifica na atitude dos meios de comunicao e, notoriamente, na im
prensa escrita, nos quais se mostra no s a inclinao a dar maior co
bertura e claridade s reivindicaes democrticas que se vinham dando,
mas tambm s especficas de certos movimentos sociais. Pelo resto,
esta conjuno de ambos os tipos de reivindicaes e de atores o que tende
a incrementar a vulnerabilidade dos regimes militares.
A emergncia de reivindicaes nos movimentos sociais se manifesta
primeiramente no mbito empresarial. As lideranas no se constituem
prpria e explicitamente por delegao das bases respectivas, mas por meio
dos mtodos similares aos mencionados anteriormente: intelectuais que
formulam propostas alternativas de poltica econmica, condutas reivin
dicativas de liberdades democrticas exercidas por personalidades empre
sariais destacadas, declaraes de foros de distintos mbitos do mundo
dos negcios e o apoio reiterado da imprensa de particular importn
cia a todas estas manifestaes contrrias ao regime militar prevalecente.
O afirmado no pargrafo precedente mostra o ressurgimento da po
ltica margem do Estado e no seio de movimentos sociais.
469
Mas esta inscrio possui certa caracterstica relevante, como a de se

produzir por meio de mecanismos prprios das sociedades de massa. As
reivindicaes desses movimentos se realizam utilizando mtodos chamativos e grandiloqentes, de uma quase-publicidade, com o objetivo
de facilitar a chegada de tais reivindicaes ao grande pblico, e isso
sem afetar a autenticidade de seus contedos.
O segundo movimento social relevante o que se vai conformando
com base e em torno dos sindicatos. Com as caractersticas diferenciais de
cada caso, durante os longos anos de arbitrariedades impulsionadas pelos
regimes militares, de forma cuidadosa e reservada os sindicatos foram re
forando seus aparatos corporativos, e lutaram por esse meio para obter
vantagens materiais para suas respectivas categorias. Mas quando se pas
sa da simples descompresso franca liberalizao, produz-se uma mu
dana significativa: surgem luz lideranas altivas, com um prestgio
consolidado no perodo apoltico anterior e, por isso mesmo, capazes
de somar ao processo de reivindicao o apoio de greves bem organizadas
e eficazes. Por outro lado, tambm na ao sindical fica evidente a fuso
das reivindicaes, entre elas a democrtica, e um acentuado estilo propa
gandstico, similares aos que imperam no esquema do consumo massivo.9
Resumindo, tanto no mbito empresarial como no sindical, a emer
gncia de novas lideranas parece obedecer a um tipo de movimento de
pina: por um lado, uma autntica reivindicao de base; por outro, uma
ruidosa e inflamada atividade pblica, que o assemelha ao lanamento
de um produto de mercado.
Este modo de conformao dos dois movimentos sociais apontados
de base empresarial um e de fundamento sindical o outro e, do mesmo
modo, a presena de entidades da sociedade civil mencionadas anterior
mente, que tambm impulsionam as exigncias de redemocratizao, levam
a considerar certas peculiaridades no renascimento da poltica, ou melhor,
na reinsero dos distintos atores sociais no fazer poltico.
A nova sociedade, que virtualmente emerge em conjunto com os es
foros para a superao dos regimes burocrtico-autoritrios, ao mesmo
tempo que gera atores sociais consolidados na cultura do espetculo
470
a qual, pelo resto, penetra na poltica , traz consigo dois fenme

nos de especial relevncia: a segmentao social e a busca de um novo
esprito de comunidade (Cardoso, 1984, p. 53).
facilmente perceptvel que o transplante das formas de produzir e
de viver das sociedades de capitalismo avanado para as de tipo perifri
co aumenta nestas a chamada heterogeneidade estrutural. Posto em
outros termos, agrava-se nas mesmas e de maneira significativa a
segmentao preexistente. MaS, ao mesmo tempo, incrementa-se nas so
ciedades perifricas a nsia por participar do mundo desenvolvido.
Rdio e televiso transformam esse mundo da abundncia em realidade
visual para os desempregados crnicos e trabalhadores de baixa renda, e
para umas classes mdias tambm segmentadas e desiguais. Essa abun
dncia, embora longnqua no real, simboliza um novo horizonte cultu
ral e humano (Cardoso, 1984, p. 53).
Conforme se argumenta, uma sociedade segmentada, mas ao mesmo
tempo impregnada por expectativas de xito e de melhoria nas condi
es de vida, gera um estilo de reivindicao sui generis, apoiado mais
na parte que no todo: na categoria profissional mais que na idia de classe;
no bairro ou na vizinhana prxima mais que no pas ou no Estado que
o representa; no lder local mais que no nacional; na parquia prxima
mais que no partido poltico. Mas cada segmento deseja obter o que su
pe j alcanado pelo outro. Exige com fora sua reivindicao espec
fica, ao mesmo tempo que pretende obter o geral, que lhe dado conhecer
por meio da diferena (Cardoso, 1984, p. 53). Do mesmo modo, sus
tenta-se que tal reivindicao nasce impregnada de um esprito comuni
trio. O que se coloca no tanto o xito individual, inscrito na
competncia regida pelo mercado, mas a conjuno de uma motiva
o solidria, fortemente associativa, com o reconhecimento franco e
decidido, por parte do Estado, do direito da categoria, seja esta o bairro,
o mbito profissional, o grupo social reivindicativo etc.
justamente esta conjuno entre a conscincia do especfico (e da
diferena) que impregna os novos atores e o reconhecimento inequvo
co do Estado como instncia reguladora necessria de uma sociedade
471
renovada o que leva a pensar em um paradigma de democracia diferente

dos modelos clssicos. Por certo que neste paradigma o Estado continua
representando a dominao de classes. Mas seu papel no se reduz a
isso, por vrias razes: Porque ao tornar-se Estado-produtor, dando
abrigo a urna burocracia empresarial, a luta reivindicativa no mbito do
social passa a ser, ipso facto, uma luta dentro do Estado; porque em
suas novas funes reguladoras, o Estado intervm na competio entre
capitais, e inclusive na formao dos mesmos; porque a regulamentao
da cidadania (...) no se resume na definio da condio de eleitor,
implicando a concesso pelo Estado de direitos sociais bsicos, explici
tamente reconhecidos (Cardoso, 1984, p. 54).
O Estado passa, pois, a existir entrelaado com a sociedade, recolo
cando-se de outro modo [com esse novo entrelaamento] a diferenciao
clssica entre sociedade civil e sociedade poltica (Cardoso, 1984, p. 54).
Em conexo com esta mudana, e como ncleo valorativo das crenas
democrticas, emerge com fora a noo do pblico: mais que restrin
gir a ao do Estado e dar fora ao setor privado, o antiestatismo se tra
duz no cuidado da transparncia da ao governamental, assim como no
aumento do controle social (pblico) da gesto e das polticas oficiais.
O marco deste quadro valorativo, no qual se inscreve o fundamento
social da reivindicao democrtica e a identidade e autonomia dos atores,
estende-se para abranger o papel dos partidos polticos e a necessidade
de sua renovao. A pergunta que surge alude a esta renovao, isto , s
caractersticas bsicas que os mesmos partidos devero assumir na so
ciedade ps-autoritria. A resposta no pode ser encontrada no mbito
estritamente poltico. Ali, com maiores ou menores alteraes, haver
traos similares aos anteriores ao autoritarismo.
A especificidade principal da situao vindoura se associa s novas
condies de forte segmentao social. Para crescer, os partidos preci
sam procurar a cooptao de setores sociais com interesses muito distin
tos, o que, por sua vez, torna problemtica sua unidade ideolgica. Mas
isso no implica a impossibilidade de conter ncleos ideolgicos grosso
modo definidos e, portanto, diferenciveis. assim que, ao mesmo tempo
que vai procurando a agregao de interesses, apresentando-se luta
472
poltica mais como frentes que como partidos em sentido estrito, o es

pectro de opes no deixa de aparecer dividido entre os que propugnam
a mudana (a esquerda) e os que se configuram como mais imobilistas
(a direita).
certo que os cortes ideolgicos sero imperfeitos, e confusas as fron
teiras entre eles. Mas na maioria dos pases que padece sob os regimes
burocrtico-autoritrios, vo se configurando diferenciaes visveis, so
bretudo no que concerne s reformas sociais necessrias e chamada
questo nacional; esta estabelece a relao com o exterior, mas na cri
se de 1982 apareceu condensada no endividamento externo e nas for
mas viveis do pagamento do mesmo e de seus servios.
Ao lado destas duas grandes questes, encontra-se o tema-chave das
relaes dos partidos com os movimentos sociais e com o Estado. Quan
to a este tema, parece estar aflorando, tambm, certo redirecionamento.
As tendncias predominantes parecem estar na tentativa dos partidos de
enraizar-se mais na sociedade e menos nos aparelhos da burocracia esta
tal e, ao mesmo tempo, de situar-se mais prximos aos movimentos so
ciais e menos inclinados a procurar seu controle.
A primeira dessas tendncias se configura como uma resultante na
tural do longo perodo de predomnio do autoritarismo: este fez do Es
tado objeto de forte desconsolidao, de tal modo que para a obteno
de votos vale mais a busca do apoio reiterado e ampliado da opinio
pblica que o controle de alguns ministrios. A segunda se vincula cla
ra vocao de autonomia do social, que emerge e se consolida durante
esse perodo.
Estas mudanas levam a uma viso nova e distinta do jogo democr
tico. Com a luta antiautoritria, a democracia ganha a fora de um valor
em si, difundido e enraizado no vasto contingente de atores e grupos so
ciais que a levaram adiante. Este novo modo de ver inclui a reivindica
o da autonomia do social como componente indispensvel do novo
horizonte poltico latino-americano; existe, inequivocamente, o sentimen
to de [repdio ] desigualdade social e [em paralelo] a convico de que,
sem reformas efetivas no sistema produtivo e nos modos de apropria
o e distribuio da riqueza (Cardoso, 1984, p. 56), o Estado de di473
reito reconstituido ir pouco alm de um arremedo de poltica demo

crtica, com contedos dbeis e questionveis. Tambm se difundiu a
crena de que o sistema poltico tanto no seu aspecto partidrio como
no estatal perdeu condies para absorver a dinmica do social e para
que sua no absoro resulte benfica, enriquecedora do processo
sociopoltico como um todo. Mas, ao mesmo tempo, a politizao ge
neralizada e inespecfica do social por si s no capaz de refazer os
marcos institucionais e de garantir o necessrio equilbrio entre os dis
tintos componentes do todo social.
Posto em outros termos, e como j foi mostrado, intui-se e postula-se
que, superado o autoritarismo, a nova democratizao demanda um
reequilbrio de poderes entre o Estado, os movimentos constitutivos da so
ciedade civil e dos partidos polticos (Cardoso, 1984, p. 56). A consecuo
desse reequilbrio no dispensa esforos tericos que indaguem em relao
compatibilidade entre os trs grandes mbitos apontados. Mas tampouco
dispensa a prtica, a colocao em marcha de uma dinmica liberalizadora,
por meio de uma ao poltica que v, em breve prazo, transformando o
regime, na margem do possvel, em cada um daqueles mbitos. Parece cla
ro que nessa dinmica cabe aos partidos polticos um papel especial, pois
a partir deles que a direo adequada das mudanas pode se conscientizar
com mais preciso e amplitude e ir difundindo-se a outros mbitos.
IV. REEM ERGNCIA DO "JUSNATURALISM O"
Culminando as consideraes deste captulo, cabe voltar por um mo

mento posio jusnaturalista adotada por Medina. De antiga presena
e reiterada considerao na cultura ocidental, a mesma foi tambm du
ramente questionada, s vezes ao longo de perodos prolongados. As
sim, perde gradualmente aceitao entre os pensadores do sculo XVIII
e alcana seu ponto mais baixo no sculo XIX.
Esta breve referncia serve apenas para ressaltar que esta posio res
surge com fora no sculo XX. Com freqncia admite-se que esta con
solidao constitui, em boa medida, um resultado e uma resposta s lutas
474
blicas e a seus altssimos custos humanos, entre eles os envoltos em gra

ves genocdios. Por outro lado, observam-se distintas evidncias de que,
no fim desse sculo, expande-se e generaliza-se ainda mais a idia da
existncia de uma lei natural que demarca uma ordem transcendente
e superior, qual a lei positiva deve se ajustar.
Na realidade, as sees anteriores mostram que as percepes de
Medina e tambm, no fundo, as de Prebisch e Cardoso, relativas aos
contedos bsicos da democracia e a seus fundamentos ticos, podem
ser vistas como inscritas na difuso que veio adquirindo essa idia jusnaturalista essencial. No entanto, deve-se ressaltar que estas percepes
so prematuras, anteriores segunda metade dos anos 1980, a partir da
qual essa difuso se faz mais ampla e intensa por meio de vasta gama de
documentos internacionais.
As propostas e conceitos vertidos neles incorporam e impulsionam
os componentes essenciais dos direitos humanos, ou seja: os direitos ci
vis e polticos e os chamados DESC, isto , os direitos econmicos, so
ciais e culturais.
Em conjunto, estes componentes passaram a visualizar-se como o con
tedo tico imprescindvel de todo processo de desenvolvimento, em uma
clara confluncia com os pontos de vista antecipados pelos autores que
aqui se comentam.10
Notas
1. O comeo da renovao de suas idias aparece sob o ttulo Crtica ao capitalismo
perifrico, no nmero 1 dessa revista, publicado no primeiro semestre de 1976.
Tal renovao culmina em Prebisch (1981).
2. Sobre este conceito, pode-se consultar o captulo S, seo II, 3.
3. Pode-se observar uma clara confluncia desses pontos de vista sobre o consumo e a
distribuio com certas idias bsicas de Furtado (captulo 7, seo I e seo III, 1).
4. Tambm estas apreciaes sobre a diversificao do consumo e sobre seus vncu
los com a acumulao de capital tm pontos de contato com as de Furtado (cap
tulo 9, seo I).
475
5. Como se poder apreciar, estes pontos de vista possuem clara coincidncia com os
que sustentam as posies de Medina, objeto da prxima seo.
6. claro que estas idias chocam-se frontalmente com as prprias do neoliberalismo,
de to ampla difuso e marcado predomnio. No entanto, pode-se afirmar que nas
mesmas voltam a perceber-se as razes keynesianas do pensamento de Prebisch,
presentes desde suas origens e nas distintas instncias de seu desenvolvimento. No
que concerne, especificamente, s idias mencionadas, de interesse considerar as
seguintes afirmaes de Keynes, extradas de sua Teoria geral: Acredito (...) que
uma socializao bastante completa dos investimentos ser o nico meio de aproximar-se da ocupao plena. (...) Mas, fora isso, no se advoga francamente por
um sistema de socialismo de Estado que abarque a maior parte da vida econmica
da comunidade. No a propriedade dos meios de produo o que convm ao
Estado assumir. Se este for capaz de determinar o montante global dos recursos
destinados a aumentar esses meios e a taxa bsica de remunerao de quem os
possui, ter realizado tudo o que lhe corresponde. Alm disso, as medidas indis
pensveis de socializao podem introduzir-se gradualmente, sem necessidade de
romper com as tradies gerais da sociedade.
7. Embora j includa no captulo 5, convm voltar para a definio desse mecanis
mo. Essencialmente, consiste na aplicao reiterada do excedente em novos in
vestimentos (...), que tem como resultado a expanso incessante da unidade
produtiva de que se trate..., [a qual] pode ser certamente uma sociedade inteira e
de grande dimenso (...) (Medina, citado em Gurrieri, 1980, p. 91).
8. Essa diferenciao entre participao social e participao poltica no um obst
culo para admitir que a primeira se leve a cabo em conexo ou com apoio de
entidades pblicas. Assim, os grupos comunitrios podem contribuir para tarefas
governamentais de sade e educao; ou as organizaes empresariais podem in
duzir medidas que sustentem sua expanso em determinadas reas, como as que
favoreceram a indstria, na experincia latino-americana.
9. A prevalncia deste estilo corroborada pelo fato singular de que Lula foi capa
de revista, entre 1979 e 1982, em maior proporo que qualquer outro lder, em
qualquer poca da histria do Brasil (Cardoso, 1984, p. 53).
10. Como se sabe, a Declarao Universal dos Direitos humanos foi aprovada em
1948. Em 1976 entram em vigncia duas convenes tambm aprovadas pela As
semblia Geral das Naes Unidas: a Conveno Internacional sobre os Direitos
Civis e Polticos e a Conveno Internacional sobre os Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais. As precises sobre os direitos humanos contidas nas mesmas
facilitam sua posterior conexo com os objetivos do desenvolvimento. Um exem
plo da reorientao de tais objetivos se faz explcita e se apresenta de forma articu
lada no Cepal (2000) (veja-se, em especial, seu captulo 1).
476
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*As citaes relativas ao artigo Alm do estancamento econmico das sees III, 1 e III, 2
foram extradas do primeiro dos livros mencionados, no qual as frmulas matemticas esto
corretamente apresentadas. Na seo III, 3, as aluses a este artigo baseiam-se no segundo
livro, que contm a verso completa do mesmo.
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489
parte mi
O neo-estruturalismo e a agenda do
desenvolvimento (dos anos 1980 ao
comeo do sculo XXI)
Esta terceira parte tem como objetivo principal a apresentao de esforos ana
lticos que foram realizados nos ltimos cinco qinqnios (perodo 1980-2004),
relativos aos problemas macroeconmicos e do desenvolvimento a longo prazo
emergentes na Amrica Latina durante esse lapso.
Sua apresentao comea com os enfoques do desenvolvimento a longo pra
zo elaborados nos anos 1980 (captulo 11) e prossegue cobrindo outros relati
vos ao mesmo tema, construdos com forte incidencia da Cepal, na dcada de
1990 (captulo 12).
Depois se faz um exame dos trabalhos dessa instituio e de autores ligados
mesma que datam da segunda metade da dcada mencionada e de anos poste
riores. Desse exame deriva uma viso articulada dos problemas de curto e longo
prazos, isto , de anlises prprias das que usualmente se denominam teoria do
desenvolvimento e teoria macroeconmica (captulo 13). Continuando, com
base em documentos da Cepal e autores prximos publicados no sculo em cur
so, volta-se para o tema do desenvolvimento a longo prazo, mas recolocado como
processo integral, no qual se leva em conta articuladamente elementos dos
mbitos econmico, social e poltico. Alm disso, este novo enfoque se estende
para outras questes mais que econmicas, como as relativas ao exerccio ple
no da cidadania e ao tema que abrange a cultura (captulo 14).
Por meio da consulta a mltiplos documentos, procurou-se detectar vncu
los entre seus contedos e as contribuies prvias do estruturalismo. A inequ
voca presena desses vnculos justifica considerar as contribuies objeto dos
captulos mencionados como constitutivas de um neo-estruturalismo.
Finalmente, expem-se os temas que devero integrar uma agenda do de
senvolvimento que destaque os fatos e tendncias de maior relevncia atual,
luz das velhas e novas posies de cunho estruturalista (captulo 15).
491
INTRODUO
Esta introduo comea fazendo referncia a alguns fenmenos econ

micos e circunstncias geopolticas prprias do perodo coberto, ou seja,
as dcadas de 1980 e de 1990 e os anos posteriores a esta ltima. Nela
se incluiro breves consideraes finais sobre certas idias e questes de
mtodo presentes em documentos desse perodo.
i) Na Amrica Latina, a primeira dessas dcadas dominada pelos
desequilbrios gerados a partir da crise da dvida, cujo gatilho o erro
mexicano de agosto de 1982. N o perodo que ento se inicia, o compor
tamento das economias da regio condicionado pela necessidade de se
obter supervit na balana comercial, de modo a poder atender aos com
promissos externos.
Como naqueles anos os pases centrais entram em recesso, ao mes
mo tempo que os termos de troca das economias latino-americanas se
deterioram significativamente, tais supervits so obtidos sobretudo pela
via da reduo de importaes, e no pela do aumento das exportaes.
Com raras excees (como a da Colmbia, que prudentemente op
tou por no participar das possibilidades de endividamento abertas nos
anos 1970), esse esforo foi acompanhado pela transformao das eco
nomias regionais em exportadoras de recursos, e pela paralela piora de
diversos indicadores econmicos e sociais. Efetivamente, comparando
os anos 1980 e 1990, observa-se uma diminuio da taxa de investimen
to, queda do produto per capita, descontrole inflacionrio na maior par493
te dos pases da rea, aumento da pobreza e da desigualdade e, paralela

mente, urna significativa reduo do gasto social. No em vo os anos
1980 so conhecidos como a dcada perdida no desenvolvimento da
Amrica Latina.
Algumas cifras ilustram as afirmaes do pargrafo anterior. Inverten
do a lgica habitual dos fluxos de recursos nos pases atrasados, a Amrica
Latina se transformou em exportadora de capitais, transferindo para os
centros aproximadamente 2,7% do PIB anual no perodo 1980-1989. A
taxa de crescimento das importaes se aproxima, em mdia, ao valor de
zero e chega a ser fortemente negativa em certos pases, como o caso
argentino, onde alcana -7,4% no perodo mencionado. Ao cair fortemente, a taxa de investimento induz a um crescimento do produto por
habitante ligeiramente negativo (-0,1%), em marcado contraste com o
ocorrido nos pases desenvolvidos e nos de forte dinamismo do continen
te asitico, nos quais este crescimento alcanou 2,0% e 4,9%, respectiva
mente. Tambm foram considerveis as perdas associadas deteriorao
dos termos do intercmbio, equivalentes a 3% do PIB entre 1982 e 1989,
justamente no perodo em que a restrio externa se tornou mais severa.
ii) Uma meno especial merecem as tenses inflacionrias que acom
panharam este conjunto de problemas bsicos. A respeito, cabe assinalar
os reiterados fracassos dos programas de estabilizao convencionais (com
a exceo parcial do empreendido na Bolvia) que foram ensaiados entre
1982 e 1984, os quais agudizaram visivelmente as tendncias recessivas,
sem que a inflao desse mostras de ceder. A tais resultados negativos se
uniu o desprestgio das idias mais cabalmente ortodoxas ento prevale
centes: aquelas inspiradoras das experincias de liberalizao a extremo
empreendidas nos trs pases do Cone Sul da Amrica Latina, as quais
como se indicou anteriormente conduziram a terminantes fracassos.
Este conjunto de experincias negativas se acha relacionado com o
ressurgimento de certa heterodoxia, que toma corpo naquilo que se de
cidiu chamar de neo-estruturalismo, o qual aponta explicitamente, nos
anos 1980, para dar resposta aos agudos desequilbrios inflacionrios que
sofre a regio.
494
O NEO-ESTRUTURALISMO E A A G E N D A D O DE S EN V OL V IM E NT O
Na verdade, no existe relao clara entre as contribuies bsicas

da corrente estruturalista aquelas definveis por seus fundamentos,
objeto dos captulos 1 a 3 com os do enfoque neo-estruturalista da
inflao. Os planos de combate mesma institudos na segunda metade
daqueles anos ou seja: o Plano Austral na Argentina, o Plano Cruza
do no Brasil, o plano peruano levado a cabo no governo de Alan Garcia
e o plano mexicano de controle de preos e salrios apoiaram-se em
distintas vertentes analticas, entre as quais a teoria da inflao inercial
se configura como a predominante.1
Em pouco tempo, no entanto, ocorre uma guinada radical nos mo
dos de perceber os problemas inflacionrios. Sem dvida, uma razo
explicativa disso se encontra no fracasso das experincias heterodoxas
de estabilizao. Particular notoriedade adquire o caso da Argentina, onde
o presidente Alfonsn levado a renunciar, ao enfrentar-se impossibi
lidade de conter a hiperinflao. Brasil e Peru tambm sofrem um retor
no das presses inflacionrias de igual ou maior intensidade que as prvias
aplicao dos planos heterodoxos. N o caso brasileiro, depois de um
breve xito inicial do Plano Cruzado, as sucessivas tentativas de conge
lamento de preos se mostram crescentemente ineficazes. A nica exce
o a estes fracassos trazida pelo caso do Mxico, onde o poder poltico
do PRI imps polticas sobre empresrios e sindicatos, induzindo um grau
de controle sobre preos e salrios ausentes em outros pases, e onde foi
capaz de induzir esforos paralelos de abertura comercial e de limitao
do dficit pblico. Assim, o balano negativo dos ensaios heterodoxos
atua como sugesto para o retorno de medidas inscritas em algum tipo
de ortodoxia.
iii) No comeo dos anos 1990, e em certos casos, um pouco antes, pro
duz-se na Amrica Latina uma guinada drstica e generalizada no que
concerne s polticas econmicas. Com efeito, em pouco tempo, a maior
parte dos pases da regio j tinha aderido a idias ortodoxas habitual
mente identificadas como neoliberais. Elas supem um decidido for
talecimento do papel dos mercados na alocao de recursos (isto , a
tomada de medidas que levam a sua ampla desregulao), a reduo do
495
tamanho e das atribuies do Estado, includa a privatizao de empre

sas e servios pblicos, a adoo de medidas de liberalizao do comr
cio exterior e dos movimentos internacionais de capital e o favorecimento
do investimento estrangeiro direto.
claro que estas bases diretoras das polticas econmicas no expli
cam por si s o devir dos acontecimentos nos pases da rea e as enormes
mudanas ocorridas em suas economias nos anos 1990 e posteriores. Por
um lado, as baixas taxas de juros prevalecentes nos Estados Unidos, assim
como uma maior disponibilidade de recursos pblicos (americanos e ja
poneses) para a soluo do problema da dvida, por meio do Plano Brady,
configuram-se como elementos bsicos para o retorno dos capitais exter
nos para a Amrica Latina.2 Por outro lado, em igual direo operou a
maior mobilidade dos capitais que foi se dando mundialmente, medida
que se multiplicavam os instrumentos para a diversificao de carteiras e
a reduo de riscos, no sem conexo com inovaes aceleradoras nos
fluxos de informao e nas prprias transaes financeiras. Do mesmo
modo, fez-se visvel que os graus de liberdade para as polticas pblicas se
reduziram grandemente, devido ao alto endividamento e s crises fiscais
dos Estados latino-americanos, e ao poder de veto implcito que a alta
mobilidade do capital outorgava ao setor financeiro.
Como se pode apreciar, as consideraes do pargrafo anterior des
crevem certo marco bsico subjacente na aplicao das polticas neoliberais,
condicionante da efetividade de seus resultados. Estes se manifestam em
vrios mbitos, nos quais se verificam mudanas substanciais nos compor
tamentos das economias da rea durante os anos 1990, alterando o qua
dro altamente negativo prevalecente na dcada anterior.
A adeso nova ortodoxia opera como um gesto para o reinicio de
um ingresso substancial de capital externo. Do mesmo modo, o retorno
dos capitais constitui a pedra de toque para obter resultados favorveis
nos esforos de controle da inflao, em parte porque deu lugar ao uso
da taxa de cmbio como referencial para os movimentos dos preos in
ternos. Posto em outros termos, ao permitir a reavaliao da taxa de
cmbio (ou ao estabelecer ncoras cambiais como base das polticas
de estabilizao), e ao financiar amplos dficits em conta corrente em
496
O NEO-ESTRUTURALISMO E A A G E N D A D O D ES E NVOLVIMENTO
um contexto de rpida liberalizao unilateral do comrcio, o ingresso

de capitais trouxe consigo uma reverso das expectativas inflacionrias
e uma maior disciplina competitiva na fixao de preos e, com isso,
a convergncia dos mesmos para taxas de inflao muito menores que
as de poucos anos atrs.
Efetivamente, deve-se recordar que a regio viveu nos anos 1980 ex
perincias traumticas de hiperinflao e que em 1990 a taxa mdia de
inflao ainda era de mais de 1.000% na Amrica Latina. Em contraste,
nos ltimos trs anos da dcada de 1990, a taxa mdia era s de 10%, e
mais da metade dos pases da rea apresentavam taxas anuais de um d
gito (Cepal, 2001a, p. 91-2).
A estabilidade no foi o nico resultado destacvel na dcada men
cionada. Tambm se recuperaram os nveis de produto e investimento,
em comparao com os resultados de seu declnio, no decnio precedente.
N o entanto, o comportamento dessas variveis no resultou particular
mente notrio quando se toma como ponto de referncia os anos 1970.
Mas alm disso, entre 1990 e 1999, o produto per capita cresce a uma
taxa anual de s 1,3%, em marcado contraste com as que alcanam os
pases de nova industrializao da sia, cuja mdia se situa em torno
de 5,4%.3
A debilidade do dinamismo do investimento e do produto se confi
gura como sintoma preocupante, pois se inscreve em um contexto de
abundncia de capitais. Com efeito, no perodo 1991-1999, a transfe
rncia ntida de recursos para a regio alcana uma mdia anual de 3%
do PIB, sem que disso derivassem respostas firmes em termos de au
mentos do estoque de capital e de expanso produtiva. Tudo indica que
nestes resultados influram as altas taxas de juro prevalecentes nas eco
nomias latino-americanas propcias para atrair capitais, mas desestimulantes para o investimento real e, do mesmo modo, os efeitos
negativos exercidos sobre a competitividade externa e interna por ta
xas de cmbio muito deprimidas.
Paralelamente persistncia de problemas de crescimento, aumenta
sensivelmente a vulnerabilidade externa da Amrica Latina. Incide nisso
a emergncia de uma sucesso de crises, que se inicia com a do Mxico
497
(1994), prossegue com a crise asitica (1997) e em seguida com a cri

se russa (1998). As anteriores so claras fontes de aumento da incerte
za. O aumento do dficit comercial incitado pela sobrevalorizao cambial
e os nveis previamente adquiridos pela dvida externa latino-americana
favorecem a induo de considerveis altas da mesma, que chega quase
a se duplicar nos anos 1990. Assim, a valorizao das moedas, o recurso
recorrente e ampliado aos emprstimos externos, e tambm o fim dos
ganhos fiscais derivados da privatizao de ativos pblicos (empreendi
dos com escassas excees) confluem com as condies gerais de incer
teza expressas, dando lugar a um visvel aumento de vulnerabilidade na
forma de operar das economias da regio. As mudanas de expectativas
associadas tomada de conscincia desta vulnerabilidade culminam em
severas crises cambiais e em fortes quedas do produto, que se aproxi
mam, e em alguns casos superam, das registradas no comeo dos anos
1980.
Alm dos problemas apontados, que se gestam a partir e em cone
xo com a frente externa, a evoluo dos indicadores sociais registra
resultados pouco alentadores. Por um lado, o crescimento do emprego
foi inferior ao da PEA, com o conseqente aumento da taxa de desem
prego aberto. Por outro, constata-se um aumento significativo do tra
balho precrio, o que sugere a presena de uma diminuio na qualidade
das ocupaes geradas (Cepal, 2001a, p. 191). Mais ainda, no que se
refere pobreza, embora se tenha conseguido na regio reduzir nos
anos 1990 o nmero de pobres em relao ao prevalecente nos anos
1980, esta diminuio no significou mais que o retorno situao
anterior de crise da dvida. Tambm no se registraram melhorias em
matria de distribuio de renda.
iv) N o comeo dos anos 1980, torna-se visvel uma mudana significa
tiva nas posturas geopolticas dos Estados Unidos: a que concerne ao
abandono da doutrina da segurana nacional e ao seu apoio ao retorno a
formas democrticas de governo na rea latino-americana. Alm da pre
ocupao, talvez predominante, que subjaz nesta postura, ligada aos re
quisitos institucionais da livre operao das economias de mercado, no
498
0 NEO-ESTRUTURALISMO E A A G E N D A D O DESENV O LV I ME N TO
possvel negar que a mesma jogou um papel na caducidade de regimes

chamados de inaceitveis no marco das relaes hemisfricas.
O retorno democracia se produz de forma concentrada no tempo
nos casos da Argentina (1983) e do Brasil e Uruguai (1984), e com certa
defasagem no do Chile (1990). Tal tendncia predominante se manifesta
com particularidades no caso peruano, onde a consolidao democrti
ca passa pelo interregno de um regime autoritrio durante um breve pe
rodo. E tambm no da Colmbia, onde uma forte tradio democrtica
continua prevalecendo, apesar do aumento da violncia promovidos por
grupos de ndoles distintas (guerrilheiros, paramilitares e ligados ao
narcotrfico).4
A Amrica Latina enfrenta a crise da dvida em um perodo de forte
deteriorao de seus termos de troca e de baixo crescimento da econo
mia mundial. Mas do ponto de vista geopoltico, importa enfatizar que,
alm disso, a frente de pases em desenvolvimento constituda no come
o dos anos 1970 para formar uma Nova Ordem Econmica Interna
cional havia se desmantelado por completo, ao mesmo tempo que a
poltica americana de comrcio exterior adquiria traos de crescente
unilateralidade.
A aprovao da legislao Super 301 e Special 301 pelo Congresso
dos Estados Unidos confirma a tendncia a exigir um comportamento
de reciprocidade por parte dos parceiros comerciais deste pas, o qual
definido em marcos de estreiteza considerveis. So os anos em que
predomina o que J. Bhagwati (1992) chama de unilateralism agressi
vo dos Estados Unidos no campo comercial, que pelo demais se move
para a formao de acordos bilaterais ou minilaterais de livre comrcio,
isto , para uma modificao muito significativa de sua poltica comer
cial, que antes tinha privilegiado os mbitos multilaterais (Baldwin, 1994).
Como se pode ver, o conjunto dos elementos indicados reflete uma
acentuada debilidade da regio no sistema econmico internacional. Dela
deriva um estmulo para a maior cooperao entre os pases da mesma,
com vistas a rebater, em alguma medida, esse desequilbrio bsico de for
as. Neste sentido, configuram-se dois tipos de resposta: uma na direo
de coordenar esforos entre os pases devedores, que tende prontamen499
te ao fracasso; a segunda, apontando para o fortalecimento da integrao

regional, cujos resultados so mais auspiciosos.
N o que se refere dvida, a regio no consegue escapar ao dilema
do prisioneiro. Embora seja racional que os pases latino-americanos se
unam para negociar a dvida em conjunto, h recompensas para aqueles
que a negociem separadamente e aceitem as condies impostas pelos
credores. E apesar de se registrarem neste perodo algumas tentativas de
formar clubes de devedores, nenhum deles chega a resultados concre
tos. Assim, em junho de 1985, um grupo de 11 pases latino-americanos
lana o chamado Consenso de Cartagena, pelo qual se exige o trata
mento da dvida como um problema poltico, e no puramente econ
mico. Posteriormente, cria-se em Buenos Aires um comit regional
destinado a operar como mecanismo de consulta entre os devedores, que
tampouco chega a resultados significativos.
Certo legado se configura como positivo para as relaes econmicas
regionais: o que origina o processo de cooperao mais estreito entre a
Argentina e Brasil, que comea com o Programa de Integrao e Coopera
o Econmica (Pice), assinado em julho de 1986. Os acordos elaborados
a seu amparo tinham um carter gradualista, com nfase no comrcio intra
industrial e especialmente no relacionado ao setor de bens de capital.
Posteriormente, em julho de 1990, assina-se a Ata de Buenos Aires, em
que se assumem compromissos de liberalizao comercial mais acelerada,
j no marco do processo unilateral de reduo de barreiras comerciais com
o resto do mundo. Tais compromissos constituem antecedentes da assina
tura do Tratado de Assuno, que cria o Mercosul em maro de 1991.
Em resumo, os anos 1980 se caracterizam como costuma aconte
cer nas crises por respostas defensivas, ante a crescente reduo da
margem de manobra da regio e dos governos nacionais para promover
o desenvolvimento. O unilateralismo que emerge na economia dominan
te, a paralela debilidade dos mbitos multilaterais de negociao comer
cial e o peso da dvida abrem passagem para um novo regionalismo,
impulsionador de uma cooperao mais estreita entre os pases da rea,
a qual, embora no livre de altos e baixos, resultar duradoura no terre
no da integrao econmica.
500
O NEO-ESTRUTURALISMO E A A G E N D A D O D E SE N VOLVIMENTO
v) Nos 1990 se ingressa em urna nova fase: a da convergncia da regio

com o Consenso de Washington, o qual constitui uma colocao am
pla e articulada das idias neoliberais mencionadas anteriormente:5 So
estes os tempos da derrubada do sistema socialista e da emergncia dos
Estados Unidos como lder indiscutvel de um mundo em que o poder
militar e poltico se concentrou em um plo nico. So tambm tempos
de crescimento da economia norte-americana, com efeitos positivos so
bre o comrcio internacional. Consolida-se deste modo o projeto de uma
Europa unificada, que embora gere temores de maior discriminao co
mercial, cria expectativas favorveis sobre o crescimento da economia
mundial e, em particular, sobre uma diversificao dos centros de poder
econmico, facilitando a tarefa geopoltica dos pases atrasados.
Da perspectiva da Amrica Latina, a convergncia de seus governos
para a ortodoxia se apia essencialmente no forte ingresso de capitais. O
papel dos fluxos de capital globalizados percebido como to impor
tante que outras dimenses da poltica econmica externa passam a ser
consideradas secundrias, isto , destinadas a favorecer a consecuo da
queles fluxos.
Por outro lado, a principal ameaa a sua continuidade reconhecida
como relevante consiste nos efeitos de contgio de perturbaes ocorri
das em mercados privados de capital de qualquer parte do mundo, que
se estendem para outros com elevados custos, em termos de altas das
taxas de juros e de fugas de capitais. N o entanto, na plenitude do predo
mnio das idias neoliberais, confia-se na possibilidade de negociar pa
cotes considerveis de ajuda externa, relacionada com a reafirmao dos
interesses econmicos e do papel geopoltico das grandes naes, como
ocorreu no caso da ajuda norte-americana ao Mxico, em 1994.
Observe-se que, na dcada passada, os interesses estratgicos dos Es
tados Unidos se orientam crescentemente para o mundo islmico (a pri
meira guerra do Iraque se inicia em 1990) e, em conexo com isso, a
Amrica Latina passa a ocupar novamente uma posio de baixa priori
dade na agenda daquele pas. Apesar disso, lana-se uma iniciativa em
prol da criao de uma rea de livre comrcio continental, a chamada
Enterprise for the Americas, e nesse contexto os pases do Mercosul
501
decidem negociar em conjunto com os Estados Unidos (junho de 1991).

Enquanto isso, a possibilidade de xito desta iniciativa dependia de que
seu presidente recebesse uma autorizao ampla de negociao por par
te do Congresso (fast track), o que de fato no chegou a ocorrer. Inver
samente, proliferaram nos anos 1990 acordos comerciais bilaterais entre
pases latino-americanos, possibilitados pela adoo de regras mais fle
xveis para a integrao, no mbito da Aladi. Estas regras permitem a
celebrao de acordos bilaterais, ou de acordos entre pequenos grupos
de pases, sem a necessidade de estender as preferncias acordadas ao
conjunto dos componentes da mesma (como era exigido sob o marco
regulatorio da antiga Alalc).
A nfase dada aos acordos bilaterais ou regionais de livre comrcio
se explica pelas dificuldades com que se avanava no mbito multilate
ral (OMC) e pelo fato de que a Amrica Latina tinha reduzido unilate
ralmente suas barreiras comerciais, sofrendo nos anos 1990 desequilbrios
agudos em conta corrente. Por outro lado, em vrios casos se sups que
um acordo comercial com os Estados Unidos proporcionaria um selo de
qualidade s polticas econmicas internas tornando mais atrativo, para
o investidor estrangeiro, o pas que o obtivesse.
Nos primeiros anos do sculo atual, produz-se uma nova e drstica
guinada. Com o atentado ao World Trade Center e as invases ao Afe
ganisto e Iraque, cada vez menor a ateno que os Estados Unidos
dedicam Amrica Latina. Paralelamente, a incerteza provocada pela
segunda guerra do Iraque e seu impacto sobre os preos do petrleo e o
dficit fiscal norte-americano geram expectativas pouco favorveis so
bre a evoluo da economia mundial nos prximos anos. Abre-se assim
um tempo de indefinies, cuja sada ainda imprevisvel, o qual vai le
vando a regio a urna busca de diversidade em seus vnculos internacio
nais. O fortalecimento dos laos de cooperao regional e especialmente
da integrao econmica, que em geral vem avanando desde meados
dos anos 1980, pode se configurar como um instrumento-chave para a
reinsero externa nesta nova fase que apenas se inicia. Neste sentido, o
Mercosul tem uma presena ativa, tanto nas negociaes com os Esta
dos Unidos em torno da formao da Associao de Livre Comrcio das
502
O NEO-ESTRUTURALISMO E A A G E N D A D O DE S EN V OL V IM E NT O
Amricas (Alca) como nas recentes negociaes com a Unio Europia.

Mais ainda, especialmente no caso da diplomacia comercial brasileira,
h uma preocupao muito forte por obter acordos de cooperao com
outras grandes economias perifricas, em especial China e India.
vi) Anteriormente indicamos que as posies geralmente conhecidas sob
a designao de neoliberais, que mereceram forte adeso e amplo uso
nas economias latino-americanas durante os anos 1990, possuem certos
fundamentos analticos desenvolvidos durante longos perodos, que al
canaram nveis de preciso considerveis.
Para os fins destas notas introdutrias, basta incluir um conjunto de
referncias genricas. A respeito, h de se assinalar que o aceso debate
acadmico entre monetaristas e keynesianos, peculiar nos anos 1960,
deslocado na dcada posterior pelo que contrape a escola que sistema
tiza a chamada sntese neoclssica com a escola das expectativas ra
cionais. Nessa segunda confrontao, o pndulo se inclina em favor
desta ltima, no sentido de que ela se configura como dominante por
volta de finais dos anos 1980, quanto ao grau de aceitao nas institui
es e meios acadmicos de maior presena, nos pases centrais.7
De acordo com a escola mencionada, os agentes econmicos so
capazes de predizer corretamente as conseqncias das polticas go
vernamentais e de adotar estratgias capazes de neutralizar seus efei
tos. Isso limita drasticamente o papel da poltica econmica, na medida
em que sua eficcia se reduz queles raros casos em que o governo con
segue surpreender os agentes, isto , em que adota medidas que estes
no relacionam com certos resultados esperveis ou no conseguem
antecip-los.8 Por outro lado, como se admite que os mercados so com
petitivos, e que se ajustam de forma mais ou menos instantnea s dis
tintas perturbaes emergentes, infere-se que tambm estariam, a maior
parte do tempo, em situao prxima de um timo paretiano. Como
bvio, esses argumentos constituem um reforo analtico s posies
em prol da liberalizao mais plena, pois a interveno governamental
nada poderia fazer para melhorar esse equilbrio, ao mesmo tempo
espontneo e otimizador.
503
J antecipamos que o respaldo acadmico destas posies adquire

preeminncia no final dos 1980. No de se estranhar, portanto, que
este respaldo tenha ajudado a aceitao e aplicao das polticas neo
liberais, particularmente fortes na Amrica Latina, durante a dcada
posterior. Entretanto, as reiteradas crises cambiais e financeiras surgidas
ao longo desta dcada, mas tambm seus considerveis aprofundamentos
em vrios pases no final da mesma, deram lugar ao surgimento de idias
e anlise alternativas nos prprios centros.
Com efeito, nos seus meios acadmicos, adquirem crescente presena e
prestgio os chamados novos keynesianos, entre os quais destacamos Joseph
Stiglitz. Embora este conjunto de autores no se relacione com o estruturalismo latino-americano em particular no que concerne ao paradigma te
rico que utilizam , diferenciam-se claramente da ortodoxia, como
resultado de sua nfase nas falhas do mercado, assim como na existncia
de problemas de informao assimtrica e de coordenao entre agentes,
capazes de conduzir a armadilhas de baixo crescimento. Como resultado
desta renovao de pontos de vista, amplia-se de modo substancial o espao
atribudo ao do Estado e construo de instituies especialmente
enfatizada pelo chamado neo-institucionalismo , com o propsito de
afastar as economias de posies de equilbrio indesejveis, tanto do ngulo
da eficincia como do concernente ao bem-estar.
vii) Na introduo geral encontra-se presente uma primeira descrio
dos contedos dos captulos desta terceira parte. Alm djsso, seus par
grafos iniciais tambm se referem a estes contedos. Entretanto, resulta
conveniente voltar a certos aspectos dos mesmos que merecem desta
que, pois resultam teis para antecipar as conexes entre aqueles captu
los, facilitando a posterior apreciao de conjunto destas ltimas.
Singulares e enriquecedoras so as contribuies de Fajnzylber (cap
tulo 11), fortemente arraigadas em uma viso do progresso tcnico que se
inscreve no recente enfoque neo-schumpeteriano relativo a esse tema.
Tal viso obriga a considerar a emergncia de uma disparidade tecnolgica
entre centros e periferia, isto , de ritmos de progresso tcnico diferencia
dos, mais rpidos nos primeiros que no segundo. Como claro, tal dispa504
O NEO-ESTRUTURALISMO E A A G E N D A D O DESENVO L VI M EN T O
ridade se configura como fonte da bipolaridade do sistema centro-perife

ria, pois conduz ao crescimento dspar de seus dois componentes.
A incorporao desta idia institucional de Prebisch anda junto com
a de recorrer a estratgias aptas para dar continuidade ao desenvolvi
mento perifrico. Nesta segunda postura tambm parte das insti
tucionais se reitera a necessidade do cumprimento de requisitos de
ampliao do mercado interno acompanhando o incremento paralelo
da produo exportvel. Mas os novos pontos de vista apresentam cer
tos matizes destacveis, entre os quais figura a forte nfase posta na pre
sena de um empresariado nacional dinmico, virtual ator-chave para a
consecuo de um avano tecnolgico contnuo.
Sem entrar em detalhes ou diferenciaes, cabe apontar que outra
contribuio relevante, relativa ao longo prazo, pode ser rastreada em
documentos da Cepal dos anos 1990 (captulo 12). Esta se apia tam
bm no reconhecimento da existncia de uma revoluo tecnolgica em
pleno curso, acompanhada por um intenso processo de globalizao. De
ambas as circunstncias deriva que qualquer estratgia condizente de de
senvolvimento a longo prazo no dispensa uma contnua atualizao
tecnolgica, a qual, por sua vez, requer desenhar polticas de articula
o produtiva intimamente associadas ao progresso tcnico. Entretan
to, paralelamente passa-se a admitir que o xito de ambas as polticas
depende de maneira decisiva das atividades exportadoras e de sua ex
panso. Embora no se desconhea a necessidade de apoi-lo em pa
dres de competitividade sistmica, esta nfase no crescimento
extrovertido tende a apagar a preciso analtica com que fora tratado o
papel do mercado interno e de sua relevncia, tanto no pensamento
cepalino originrio como nas obras de Fajnzylber.
Em documentos da Cepal e de vrios autores a ela vinculados que
datam da segunda metade da dcada de 1990 e de anos posteriores, cons
tatam-se reiterados e enormes esforos por ampliar certos contedoschave do neo-estruturalismo. Uma meno muito especial merecem
aqueles orientados a conectar anlises de curto e longo prazos reconhe
cidamente inovadores (captulo 13), pois careceram de uma presena
slida no estruturalismo originrio.
505
A questionvel conduo macroeconmica, empreendida com ml

tiplos traos comuns nos pases da regio e, em particular, com um mar
co de intensa liberalizao e abertura externa, obrigou busca de um
enfoque diverso; de modo que na instituio mencionada e em seu en
torno teve de se realizar uma indagao prolongada e inquietante sobre
tal enfoque. A busca se orientou para a necessidade de reformar as re
formas,9 frase que alude implantao de uma macroeconomia al
ternativa, mas ao mesmo tempo vivel mediante a continuidade do
crescimento a longo prazo. Avana-se, pois, nesta matria, procurando
uma articulao adequada entre as que habitualmente se denominam
polticas de desenvolvimento e polticas macroeconmicas.
Em documentos de mesma origem publicados no sculo atual parece
se configurar um empenho por reintegrar diversos aspectos dos fundamen
tos do estruturalismo, no concernente interpretao do desenvolvimen
to a longo prazo e das estratgias destinadas a impulsion-lo (captulo 14).
No econmico, tambm neles se parte do reconhecimento de uma dis
paridade tecnolgica entre centros e periferia. Sobre essa base, justifica-se
com plenitude a necessidade de empreender as chamadas polticas de trans
formao produtiva, com apoio na incorporao de progresso tcnico,
mas no marco de uma estratgia mista, que considere propores ade
quadas entre a produo de exportaes e a que se destina ao mercado
interno. Alm disso, nesse tipo de estratgia subjaz outra percepo tradi
cional do estruturalismo: a necessidade de uma incorporao contnua de
mo-de-obra com produtividade em alta, ao mesmo tempo geradora de
excedentes (que favorecem a acumulao) e de ampliaes sucessivas do
mercado interno (que facilitam a realizao da produo a ele destinada).
Cabe destacar, do mesmo modo, que se produz um retorno melhor tra
dio estruturalista e cepalina de perceber o desenvolvimento como um
fenmeno global, enquanto a percepo dos distintos aspectos do econ
mico j sintetizados se inscrevem em outra que considera a presena e o
jogo de elementos sociais, polticos e culturais.
Um resumo dos distintos pontos de vista contidos ao longo desta obra
(captulo 15), que ao mesmo tempo procure integrar a plenitude da viso
totalizadora aludida, mostra que as contribuies cepalinas (e em particular
506
O NEO-ESTRUTURALISMO E A A G E N D A D O D ES E NVOLVIMENTO
as do sculo atual) estabelecem os grandes esboos de urna proposta estrat

gica que bem pode ser caracterizada como de desenvolvimento nacional.
As consideraes do ponto anterior revelam a presena da idia fundacional
da bipolaridade nas contribuies dos anos 1980 e posteriores, usualmente
denominadas neo-estruturalistas. Tambm se percebe que, em geral, o
carter estruturalista bsico permanece presente nessas contribuies.
Por outro lado, conforme vimos, diversos documentos recentes se
preocupam em voltar para a velha tradio e a sistematicidade prpria
da mesma, sem deixar por isso de ampliar e enriquecer seus contedos.
Um caso ao mesmo tempo claro e relevante se produz na conexo
alcanada entre as anlises de curto e longo prazos, sem dvida muito
fracas nas prprias fontes da tradio mencionada.
As consideraes dos captulos seguintes permitiro perceber que, jun
to s idias estruturalistas e a sua articulao, encontram-se elementos
do prprio mtodo da escola de pensamento na qual se inscrevem.
Notas
1. Tambm no se observa qualquer vnculo claro entre este neo-estruturalismo e a
velha heterodoxia contida no enfoque estruturalista da inflao dos anos 1950 e
comeos dos 1970. Embora nunca tenha sido reconhecido como parte do pensa
mento da Cepal por esta instituio, atriburam a este pensamento as designaes
de estruturalista e estruturalismo. De modo similar, por simples coincidncia, neoestruturalismo o termo que vem se aplicando ao conjunto das contribuies
originadas na Cepal e ao seu entorno, a partir da dcada de 1980.
2. A entrada de capitais na regio adotou no perodo novas modalidades, como a colo
cao de bnus, que alcanou em 1996 um pico de perto de 30 bilhes de dlares.
Foi tambm importante a contribuio do investimento externo direto, em parte
atrado pela privatizao de empresas pblicas, e em parte destinado criao de
novos ativos. N o final dos anos 1990, 60% do IED se destinava a esta ltima.
3. Observe-se que estes valores ainda no captam a enorme queda do produto que
seguiu desvalorizao na Argentina e Uruguai.
4. Os fenmenos aludidos se inscrevem todos na rea sul-americana, sem que possam
estabelecer-se coincidncias com os que aconteceram em outras sub-regies. As
507
5.
6.
7.
8.
9.
sim, a Revoluo Sandinista na Nicargua (1979) e seu impacto sobre a guerra

civil em El Salvador configuram-se como outra porta de entrada da Amrica Latina
na agenda da Guerra Fria. A posio dos Estados Unidos consistiu em incrementar
seu esforo blico na Amrica Central. Por sua parte, vrios pases latino-america
nos (constitutivos do Grupo de Contadora) tomaram iniciativas para promover
a paz nessa sub-regio, infrutferos a longo prazo. S nos anos 1980 se encaminha
ram na mesma processos de paz perdurveis.
Williamson (1991, p. 48) enumera dez posies-chave como definidoras desta
colocao. Delas, as relativas ao longo prazo coincidem plenamente com as que
constam no ponto iii anterior, primeiro pargrafo. Existe tambm forte coincidn
cia entre as restantes e as orientaes das polticas macroeconmicas seguidas na
Amrica Latina, naqueles anos.
Uma exceo a recebida pela Venezuela durante o governo de Chvez, a qual est
ligada ao tema do petrleo. O conflito em que essa ateno se inscreve recorda
situaes prprias dos anos 1980 (e que estiveram ausentes na segunda metade
dos 1990), suscitando iniciativas de mediao por parte de outros pases latinoamericanos e da OEA.
Enquanto Milton Friedman aparece como principal figura do monetarismo, Robert
Lucas e Thomas Sargent so autores de grande relevncia na construo das hip
teses e anlises prprias da escola das expectativas racionais.
A ttulo de exemplo, pode-se destacar que a sntese neoclssica aceita a eficincia
da poltica monetria no curto, mas no no longo prazo, quando seus efeitos reais
so neutralizados por aumentos de preos. Para a teoria das expectativas racio
nais, por outro lado, os agentes incorporam o aumento futuro de preos e reali
zam esse aumento de forma antecipada. Em outros termos, o simples anncio de
uma poltica monetria mais frouxa bastaria para suscitar a resposta defensiva dos
agentes privados, a inflao e a neutralizao de qualquer efeito real dessa polti
ca, at no curto prazo.
Esta expresso utilizada por Ricardo Ffrench-Davis no ttulo de uma de suas
obras, as quais se configuram como particularmente relevantes no tratamento do
tema em questo.
508
O neo-estruturalismo: primeiras
bases analticas
I. UMA NOVA VISO DE LONGO PRAZO: AS CONTRIBUIES DE FAINZYLBER
Como se destacou anteriormente, a designao de estruturalista com

que se caracteriza a teoria do subdesenvolvimento elaborada na Cepal
ao longo dos anos 1950 responde a um tipo de contgio. Com efeito, tal
designao provm da que primeiro se usou para identificar a interpre
tao de diversos processos inflacionrios acontecidos na Amrica Lati
na, que foi tomando corpo, naqueles anos, em artigos de economistas
vinculados direta ou indiretamente a essa entidade. Cabe reiterar, entre
tanto, que o enfoque estruturalista da inflao se elaborou em documentos
no-oficiais da entidade mencionada e com certo questionamento de sua
direo, particularmente com o de Prebisch.
Algo similar acontece em fins da dcada de 1980. Aqueles que pro
curaram interpretar a acelerao dos processos inflacionrios ocorridos
ento na Argentina e Brasil se autodefiniram como neo-estruturalistas,
aludindo a seus vnculos com o pensamento gestado na rea, assim como
necessidade de adequ-lo para proceder interpretao aludida. As
sim, uma vez mais e em curiosa coincidncia um enfoque relativo
inflao transfere seu nome s teorias e propostas estratgicas sobre o
desenvolvimento a longo prazo plasmadas em documentos da Cepal no
incio dos anos 1990, que desde ento se configuram como eixo central
das posies desta instituio.
Certas idias-chave elaboradas por Fernando Fajnzylber durante a
dcada de 1980 exercem uma influncia muito significativa na confor
mao e posterior desenvolvimento desta viso neo-estruturalista relati
va a longo prazo. N o presente captulo enfatizaremos dois de seus
511
trabalhos (Fajnzylber, 1983 e 1990), sem que se deixe de examinar v

rios outros que serviram de sustento a essas obras de especial relevn
cia. Na verdade, estas se configuram como dois grandes marcos na
conformao do neo-estruturalismo; da que mais adiante se as conside
re em separado. Mas a complexidade e amplitude das idias que contm
e, em conexo com isso, as dificuldades encontradas para precisar sua
articulao tornam aconselhvel comear por uma apresentao genri
ca e estilizada das mesmas.
1. Apresentao geral
Alm de condensar avanos realizados em trabalhos anteriores, a pri
meira das obras destacadas surge em tempos de desdobramento das
posies neoliberais e, em paralelo, de forte crtica industrializao
latino-americana. de observar que esta crtica no se restringe ao m
bito dos especialistas em temas econmicos, mas que alcana ampla di
fuso nos meios de imprensa. Com relativa freqncia, estes atribuem
responsabilidade ao pensamento estruturalista, e em particular Cepal,
pelo desenvolvimento de uma indstria superprotegida e ineficiente,
visualizada como origem dos reiterados desequilbrios macroeconmicos
emergentes na regio e do compromisso para sua continuidade.
Fajnzylber no desconhece que essa crtica distorce as posturas ce
palinas, nas quais prevalece uma clara preocupao com a eficincia da
indstria, que em parte se plasma na recomendao de proteg-la aos
nveis mnimos necessrios para cobrir diferenas de custos, e de ir com
o tempo reduzindo esses nveis, medida que as melhores tecnologias
vo induzindo diminuio dos custos da produo manufatureira peri
frica.1 Em conexo com isso, repudia a crtica mencionada, e especial
mente a recomendao de poltica derivada da mesma: a de uma rpida
abertura externa condizente com padres de especializao baseados na
abundncia relativa de recursos naturais e, portanto, em critrios de efi
cincia associveis a uma viso esttica das vantagens comparativas.
Este duplo repdio liga-se em especial admisso freqentemente
presente nas posturas neoliberais relativa possibilidade e convenincia
512
O NEO-ESTRUTURALISMO: PRIMEIRAS BASES ANALITICAS
de obter o desenvolvimento da periferia latino-americana retomando e

aprofundando a via da explorao dos recursos naturais. Contrariamente,
Fajnzylber entende que a industrializao constitui o caminho ineludvel
do desenvolvimento perifrico. Isso no impede que tambm questione
os padres reais da industrializao substitutiva seguidos na regio.2Nesse
sentido, entende que em parte como resultado do amparo excessivo
a maioria dos ramos manufatureiros foi se instalando com base em
uma cpia grosseira das tecnologias utilizadas nos grandes centros, com
descuido do exerccio da criatividade e dos processos de aprendizado exi
gidos pelo avano tecnolgico posterior.
Essa demarcao do defeito principal apresentado nos fatos pela in
dustrializao substitutiva mostra que Fajnzylber d prioridade ao pro
gresso tcnico como elemento-chave do desenvolvimento. Mas ao mesmo
tempo aponta a atividade industrial como mbito essencial do desenvol
vimento tecnolgico, condicionante do que se verifica em outros mbi
tos e setores e, portanto, do que se consiga alcanar no conjunto de cada
sistema econmico.
Assim, ao uso de Prebisch e da corrente estruturalista bsica, Fajnzylber
sustenta que o xito no desenvolvimento perifrico depende da conti
nuidade do progresso tcnico, continuidade que requer a expanso de
conjuntos de atividades industriais, em cujas atividades o mesmo vai se
plasmando preferencialmente.
Este modo de ver no independente de trabalhos anteriores pri
meira das obras que mais adiante comentaremos. Eles penetram em pro
fundidade em dois dos processos regionais de industrializao de maior
relevncia, os do Brasil e do Mxico.3 Tudo indica que o esforo para re
velar suas principais caractersticas est na base de uma percepo do pro
gresso tcnico feita de grandes traos na obra mencionada. Sinteticamente,
pode-se dizer que o progresso tcnico comea a ser visto como fortemen
te condicionado por uma atitude empresarial, a qual, por sua vez, se
inscreve em uma atitude social e dela depende significativamente. Em
outras palavras, Fajnzylber se configura como pioneiro das idias de acor
do com as quais o progresso tcnico deve ser visto como endgeno s
empresas, e tambm a certo ambiente tanto econmico como social em
513
que as mesmas se inscrevem. Esta postura endogenista inicial se expressa

por meio dos conceitos de criatividade e aprendizado, aos quais se volta
r posteriormente. Convm deste modo registrar que o tema do progres
so tcnico reconsiderado em alguns trabalhos da Diviso Conjunta
Cepal-Onudi de Indstria e Tecnologia, que constituem antecedentes
diretos da segunda das obras priorizadas.4 Nesta ltima, a posio endo
genista relativa ao progresso tcnico se enriquece e consolida e com ela se
brinda um maior sustento paralela posio industrialista.
Por outro lado, nas duas obras mencionadas, as idias sobre o mbito
do social foram objeto de ampla considerao. Com efeito, estas obras
enfatizam os condicionantes sociopolticos dos processos imbricados de
avano tecnolgico e desenvolvimento industrial, por sua vez concebidos
como eixo do processo global de desenvolvimento. Neste sentido, entende-se que o xito e a continuidade de tais processos dependem crucialmente
da constituio de uma base social de sustentao muito ampla, inclusiva
das maiorias que permaneceram excludas dos benefcios do desenvolvimen
to. Entende-se, alm disso, que a incidncia deste sustento social deve se
expressar em uma estrutura e em uma ao poltica renovadora, que leve
em conta a participao crescente dessas maiorias no jogo democrtico.
2. A nova industrializao
i) A primeira das obras de Fajnzylber contm uma crtica incisiva in
dustrializao latino-americana, ao mesmo tempo que se prope iniciar
a elaborao de uma proposta de nova industrializao, que enfrente
em termos positivos a concepo neoliberal em ascenso (Fajnzylber,
1983, p. 15).
Como se indicou no captulo anterior, esta crtica aponta para a imi
tao passiva de tcnicas geradas nos grandes centros, sem maior cuida
do das possibilidades existentes para sua adaptao ou para um uso mais
eficiente dos recursos produtivos. Entende-se deste modo que a face
oposta desta imitao passiva consiste na debilidade dos processos de
aprendizado que acompanharam o padro mencionado, assim como na
baixa criatividade subjacente neles.
514
O NEO-E STRUTU RALI SMO: PRIMEIRAS BASES ANALTICAS
Convm precisar certos contedos implcitos nestes dois conceitos.

Pode-se entender que cada tcnica, na acepo ao mesmo tempo mais
simples e corrente do termo, consiste em um conjunto de conhecimen
tos relativos s caractersticas de certos bens e aos modos de produzilos. Paralelamente, o progresso tcnico consiste na acumulao de novos
conhecimentos definidores de novas tcnicas, ou melhor, na modificao
de tcnicas preexistentes. Deve-se enfatizar que como habitualmente
se entende o aprendizado consiste na aquisio de conhecimentos im
bricados nas tcnicas produtivas e no avano tcnico. Do mesmo modo,
assume-se que o aprendizado tecnolgico tem duas origens principais:
uma consiste no prprio exerccio da produo, do qual deriva a absor
o dos conhecimentos, e a partir do qual se conseguem estabelecer
melhorias nos processos produtivos e nos bens produzidos (isto , novos
conhecimentos e progresso tcnico); a segunda consiste na pesquisa e
desenvolvimento (P c D), entendida como atividade lateral produo
propriamente dita, orientada adaptao ou gerao de tecnologias.5
Postula Fajnzylber que por trs do aprendizado (e, portanto, dos co
nhecimentos e do progresso tcnico que dela derivam) h uma atitude (tanto
individual como empresarial) para lev-lo a cabo, o que expressa e resume
com o conceito de criatividade. A respeito, aponta que a criatividade
no depende nem se d s no mbito produtivo e da P &c D, considerado
anteriormente, mas sim que se encontra presente e est na base da ativida
de cientfica geral, da poltica e das mais variadas manifestaes da cultura
e da arte. Dada esta mltipla presena, reconhece tambm que a criatividade
se v condicionada pelas relaes entre atores dos distintos mbitos do
acontecer social, pois tais relaes so relevantes para incentivar ou inibir
as atitudes criativas.6 Assim, e no que diz respeito s sociedades latinoamericanas, esclarece-se que nesse condicionamento incidem sua origem
(...), sua institucionalidade, o contexto cultural e um conjunto de fatores
econmicos (...), cuja vinculao com o meio sociopoltico complexa mas
indiscutvel (Fajnzylber, 1990, p. 14).
ii) A nfase posta na criatividade e no aprendizado no depende s do
reconhecimento de suas carncias no desenvolvimento industrial pr515
vio; tamb'm se liga percepo de que nos centros se veio gerando um

novo padro industrial e tecnolgico que agrava as carncias acumula
das e agudiza a necessidade de atenu-las, se tivermos que empreender
o caminho que esse novo padro emoldura e define. De resto, entendese que tentar transit-lo implica realizar, no novo ponto de partida, um
esforo analtico que aponte para delinear os elementos de uma estrat
gia condizente. O conceito de ncleo endgeno de dinamizao tecno
lgica sintetiza uma primeira tentativa de realizao deste tipo de anlise,
que ser complementado por elaboraes posteriores.
Limitando-se no momento a uma perspectiva ao mesmo tempo eco
nmica e setorial, concebe-se que este ncleo consiste em uma matriz
industrial e produtiva articulada, na qual criatividade e aprendizado se
retroalimentam em e entre certas atividades e ramos essenciais. Do mes
mo modo, essa retroalimentao favorece e origina o desenvolvimento
tecnolgico no conjunto do aparelho produtivo, ao qual se vai incorpo
rando por meio de sucessivas inovaes. Estas ltimas tomam corpo no
investimento, dando virtualmente sustento acumulao de capital e ao
prprio crescimento da produo, globalmente considerada.
Para os pases da Amrica Latina de tamanho mdio e grande, nos quais
veio ocorrendo um processo amplo e prolongado de industrializao
substitutiva, as consideraes sobre esta matriz industrial se centram em
quatro reas estratgicas, escolhidas pela amplitude que alcanaram nessa
experincia prvia, mas tambm pelas limitaes que a apareceram.
A primeira dessas reas corresponde ao setor de bens de capital, cuja
debilidade ou incipincia constitui a expresso mais diretamente visvel
do carter truncado do desenvolvimento industrial prvio. Entende-se
que este setor portador de progresso tcnico e, portanto, que uma ex
panso adequada do mesmo constitui uma condio necessria embora
no-suficiente do fortalecimento tecnolgico nacional. A ampliao
deste setor requer definir opes que, embora no isentas de risco, po
dem trazer consigo enormes avanos no mbito tecnolgico, como a
aquisio de capacidades de desenho, o aumento da eficincia no uso
das instalaes e a definio de novos esquemas de especializao pro
516
O NEO-ESTRUTURALISMO: PRIMEIRAS BASES ANALTICAS
dutiva, todos eles elementos favorveis reduo de custos e/ou

competitividade internacional.7
A segunda concerne ao setor automotivo, na maioria dos casos lder dos
padres precedentes de industrializao substitutiva. Entende-se que o mes
mo requer uma reestruturao, com vistas a subtrair sua anterior exclusivi
dade na funo de liderana e a induzir graus renovados de especializao
e redues de custos inclusive de custos em divisas e, do mesmo modo,
atenuar seus efeitos distorsivos em matria de infra-estrutura.
A terceira concerne agricultura e s relaes agricultura-indstria.
N o setor mencionado se apresentam amplas fronteiras para o incremento
da produtividade, desde que se proceda industrializao da agricultu
ra; quer dizer, superao dos mtodos arcaicos de cultivo, assim como
dos atrasos na transformao e comercializao dos bens agrcolas, apon
tando a maximizar a eficincia das unidades produtivas. Alm disso, sustenta-se que a competitividade nos mercados internacionais e internos se
ver a longo prazo determinada, no mbito dos recursos naturais, pelo
grau de excelncia relativa alcanada nas atividades industriais colaterais,
para trs e para a frente (Fajnzylber, 1983, p. 399). Assim, por exem
plo, conforme se concebe, a industrializao da agricultura poder gerar
oportunidades em diversos itens, como os farmacuticos e qumicos, os
inseticidas e fertilizantes e os subprodutos de substncias vegetais.
A quarta e ltima rea considerada corresponde ao mbito da ener
gia. A respeito, parte-se de um aspecto geral do tema: o da falta de funcio
nalidade do padro industrial-energtico adotado e at certo ponto
improvisado no marco da industrializao substitutiva, durante a qual
tambm nesse mbito se acumularam carncias e se desperdiaram po
tencialidades, especialmente no que concerne incorporao de tecno
logia. A readequao do padro mencionado implica inquirir em relao
intensidade do uso da energia, na definio de polticas atinentes aos
materiais, combustveis e matrias-primas utilizados pela indstria. Es
pecial relevncia adquire a considerao das novas condies de ener
gia cara ao delinear a readequao mencionada.
517
iii) Como acabamos de ver, a noo de ncleo endgeno de dinamizao

tecnolgica parte da necessidade e possibilidade de impulsionar a cri
ao de urna matriz industrial e produtiva que favorea, justamente, a
dinmica do progresso tcnico e de sua incorporao concreta s ativi
dades econmicas, pela via da inovao. Por si, essa nfase na gerao,
adaptao e incorporao de novas tcnicas aponta a fortiori para o
aumento da produtividade e, portanto, para o virtual incremento da com
petitividade nos mercados interno e internacional. Em princpio, ambas
so condies favorveis para atenuar a restrio externa prpria da peri
feria latino-americana e, mais especificamente, da srie de ineficincias com que a industrializao substitutiva foi se processando. Mas, na
obra que estamos considerando, a preocupao pela restrio mencio
nada de resto de clara raiz cepalina no se traduz s na aproximao
ao tema genrico do progresso tcnico e de seus reflexos na compe
titividade. Nela se indaga sobre a estrutura setorial do dficit do comr
cio exterior nas economias da regio e, com essa base, sobre a incidncia
da expanso dos quatro conjuntos de atividades e ramos antes mencio
nados, nesse dficit. Percebe-se assim que, da perspectiva da restrio
externa, essa incidncia se configura ao mesmo tempo como favorvel
ou desfavorvel, segundo a amplitude dos mercados nacionais, segundo
a composio setorial do aparelho produtivo preexistente e as transfor
maes que vo se introduzindo em tal composio, pari passu com a
incorporao de progresso tcnico.
iv) As consideraes precedentes sobre a importncia de certas reas es
tratgicas, assim como as imediatamente anteriores relativas restrio
externa, inspiraram-se nas experincias de industrializao de vrias eco
nomias latino-americanas de tamanho mdio e grande. Da que Fajnzylber
se empenhe em considerar por separado as economias de tamanho re
duzido, de modo a delinear, em uma primeira aproximao, as caracte
rsticas que a nova industrializao pudesse assumir nelas.
Em relao s mesmas, e em particular s que apresentam uma por
centagem elevada de populao rural, a que antes se denominou indus
trializao da agricultura configura-se como de especial importncia.
518
0 NEO-ESTRUTURALISMO: PRIMEIRAS BASES ANALITICAS
Ela bem pode estar na base da gerao de divisas, por meio da exporta
o de produtos tanto tradicionais quanto no tradicionais, e auxiliar
deste modo a atenuao da tendncia ao dficit comercial pela via da
auto-suficincia alimentar. Tambm se argumenta que a industrializa
o da agricultura anda junto com a prestao de servios tecnolgicos
desse setor, ao mesmo tempo que incentiva a demanda e abre caminho
elaborao de produtos qumicos, e de implementos e equipamentos
em ramos da indstria metal-mecnica.
Uma nova industrializao com forte apoio nos recursos naturais
pode tambm ter sustentaes no desenvolvimento florestal e pesquei
ro. Como nas vinculadas agricultura, nas atividades relacionadas com
outras bases primrias convir avanar para frente, com produtos fi
nais de graus crescentes de elaborao, e tambm para trs, suscitan
do mais fontes de demanda para diversas atividades, entre elas as do
setor metal-mecnico.8 Por outro lado, o setor eltrico pode constituir
uma base relevante para a expanso de atividades vinculadas constru
o; esta base, somada de tipo residencial mais as obras de infra-estru
tura de transporte, configura um conjunto de atividades que podem ser
a chave para o desenvolvimento da economia como um todo, com base
no impacto dinamizador que capaz de exercer sobre ela.
Quanto articulao entre atividades e ramos, a nova industrializa
o proposta para pases de dimenses reduzidas distingue entre trs
reas ou blocos. O primeiro o bloco agroindustrial; ao qual se atri
bui um papel principal na gerao de excedentes de divisas. O segundo
o bloco da construo, para o qual se vislumbra um papel preponde
rante na expanso do investimento global e, com isso, na continuidade
do crescimento. Por outro lado, entende-se que a articulao crescente
entre construo e agroindstria com o bloco metal-mecnico abona
ria a expanso deste ltimo, tambm com efeitos positivos sobre o in
vestimento de capital e o crescimento. N o entanto, entende-se que essa
expanso resulta de especial importncia quanto gerao ou adapta
o de tecnologia. Esta ltima expectativa se baseia nos tipos de ativida
des que o terceiro dos blocos mencionados poderia incluir. Com efeito,
empresas seletivas em distintos itens da metal-mecnica alguns bens
519
durveis de consumo macio, certos bens de capital de complexidade

tecnolgica relativamente baixa contribuiriam para aumentar a capa
cidade local de explorao de recursos naturais pela via da substituio
de importaes, mas alm disso abririam novas e mais amplas possibili
dades criatividade e ao aprendizado. Do mesmo modo, postula-se que,
tanto do ngulo tecnolgico quanto da perspectiva da restrio externa,
o desenvolvimento destes trs tipos de blocos e sua articulao adequada
se veriam favorecidos pelo avano para esquemas de integrao regional,
condizentes com a ampliao dos mercados e com maiores poten
cialidades tecnoeconmicas que esta implica.
v) Convm nos determos brevemente em certos conceitos e elos bsi
cos que formam o eixo principal da argumentao considerada. Como
destacamos algumas linhas acima, a criatividade est na base e vai se
expressando em processos de aprendizado, por meio dos quais se
incrementam os conhecimentos sobre a ndole dos bens a produzir e sobre
os mtodos requeridos para produzi-los. Esses incrementos dos saberes
disponveis constituem o que habitualmente se entende por progresso
tcnico, o qual se torna efetivo isto , se concretiza nos processos
produtivos por meio da inovao.9 Por sua vez, esta ltima se mate
rializa pela via do investimento, cuja continuidade define a acumulao
de capital, que vai aumentando a disponibilidade desse recurso e redun
dando no crescimento da produo, globalmente considerada.
Aqui est uma viso sinttica e estilizada do que Fajnzylber entende
por eficincia: a continuidade de uma dinmica da acumulao e de cres
cimento, que implica a incorporao contnua de progresso tcnico. Trata-se, pois, de um conceito de eficincia que o liga a essa tripla dinmica;
portanto, este conceito difere radicalmente do que est arraigado em uma
viso esttica da alocao de recursos, relativa unicamente s condies
que devem prevalecer para otimizar o uso de uma quantidade dada de
fatores produtivos.10
Por outro lado, convm ter presente que a trplice dinmica aludida
possui implicaes adicionais atinentes ocupao da fora de trabalho
e sua produtividade. Um aumento da quantidade de capital que se reali520
O NEO-E STRUTURALISMO: PRIMEIRAS BASES ANALTICAS
za com incorporao contnua de progresso tcnico implica o incremen

to da dotao de capital por trabalhador e, portanto, da produtividade
do trabalho. Por sua vez, o incremento das remuneraes deste recurso
se configura como requisito da realizao (venda) de uma produo de
bens e servios que se expande de maneira continua.11
Em lgica estrita, o aumento da ocupao de mo-de-obra e, do
mesmo modo, o incremento adequado das remuneraes do trabalho
configuram-se como condio necessria e suficiente para realizar a pro
duo, realizao por sua vez condicionante da continuidade do pro
gresso tcnico, da acumulao e do crescimento (isto , da eficincia).
Entretanto, Fajnzylber adota uma posio sui generis no que concerne
realizao: argumenta que a alta das remuneraes do recurso mencio
nado deve trazer consigo melhorias na distribuio de renda. Em outros
termos, postula que o lucro de nveis crescentes de eqidade distributiva
constitui tambm requisito da eficincia e das dinmicas que a definem.
Como se ver, esta posio especial bem pode conectar-se a considera
es que se inscrevem no marco das relaes sociais e de sua mudana.
vi) Destacou-se anteriormente que a criatividade no se concebe s como
um fator-chave para o impulso da aprendizagem e, com apoio no mes
mo, de mudanas nos mbitos da estrutura industrial e produtiva. Con
forme se aduz, ela se configura como uma atitude tambm presente e
que alm disso induz mudanas em variados mbitos mais que econ
micos do acontecer social. A criatividade interage e se v reforada ao
desdobrar-se no s no tecnoeconmico, mas tambm nesses outros
mbitos, como o poltico, cientfico, cultural, artstico etc.
Assim, j no conceito bsico de criatividade se vislumbra uma per
cepo que pretende captar o acontecer social como um todo ou, se pre
ferirmos, indagar sobre suas mudanas globalmente consideradas, com
fundamento nas que ocorrem em alguns de seus elementos ou compo
nentes, visualizados como as chaves de tais mudanas.
vii) Conquanto fundada no conceito de criatividade, esta mesma per
cepo se encontra presente no conceito mais abarcador de ncleo
521
endgeno de dinamizao tecnolgica. Anteriormente foi considerado

do ngulo da matriz industrial e produtiva definidora de suas caracters
ticas tecnoeconmicas bsicas. Mas nem esse conceito, nem a proposta
estratgica de nova industrializao que sobre ele se sustenta, excluem
a considerao de certos requisitos sociopolticos essenciais.
Posto em outros termos, o ncleo endgeno, assim como o esforo
estratgico requerido para impulsionar seu desenvolvimento, no excluem,
mas sim supem, a constituio e a ao de certa base social de sustenta
o, capaz de assumir com persistncia um compromisso orientado a su
perar as carncias e processos inconclusos da industrializao truncada
e a desenvolver o espectro de potencialidades aberto pela mesma.
A nova industrializao, relativa ao econmico, corresponde de
uma nova aliana no mbito sociopoltico. claro que enquanto esta
no se refira a casos concretos nem se baseie na anlise dos mesmos, os
componentes da nova aliana s podem ser objeto de consideraes
genricas. No entanto, essas consideraes refletem a presena de certos
traos das transformaes sociais que acompanharam a industrializao
substitutiva e tambm deixam transparecer a assimilao de pontos de
vista freqentes no estruturalismo latino-americano sobre o carter in
suficiente ou travado dessas transformaes.12
De maneira geral pode-se dizer que, como componentes da base social
da estratgia proposta, destacam-se os empresrios nacionais, na base
empresarial pblica, ligada a entidades conformadas pelo Estado, as clas
ses trabalhadoras urbanas (includas as de muito baixo nvel de produti
vidade e remunerao), os grupos camponeses e os impulsionadores das
atividades tcnicas e cientficas.
E claro que a precariedade de liderana exercida pelo empresariado
industrial nacional durante os perodos prvios de industrializao
substitutiva pe em dvida a possibilidade de que este exera uma fun
o hegemnica na nova etapa. Isso no impede de admitir que boa par
te desse empresariado persista em sua vocao industrial, convalidando
e consolidando o compromisso estratgico antes aludido. Do mesmo
modo, reconhece-se que a burocracia empresarial pblica desempenhou
um papel relevante na conduo do modelo industrial, em principio
522
repetvel, em particular por ter contribudo decisivamente a lhe impri

mir uma dimenso nacional.
Por outro lado, estes atores, juntamente com outros de cunho em
presarial e com vrios grupos mencionados anteriormente, prefiguram
os perfis da nova aliana. Mas alm disso postula-se que a estaro pre
sentes as grandes maiorias. Ou seja, os amplos setores sociais nos quais
se concentram fortes carncias no nvel de vida e a conseqente dificul
dade na obteno de bens e servios essenciais.
viii) Essa presena de massas deve ser vista como fortemente relacio
nada com a noo de eqidade. J se indicou que os aumentos da produ
tividade do trabalho e das remuneraes deste recurso constituem
condio de realizao (venda) de uma produo que se expande de for
ma contnua. Da perspectiva de Fajnzylber, os aumentos das remunera
es devem estar acompanhados por melhorias na distribuio de renda,
isto , na eqidade social. Para este autor, a maior eqidade uma va
riante ou uma especificao das condies de realizao expressas. Po
rm mais que esta implicao econmica, importa o sentido e significado
social da eqidade: o gradual incremento da mesma se configura como
compatvel com a integrao das maiorias nova aliana, integrao
por sua vez essencial para lhe dar continuidade e fora transformadora.
A formao da base social da nova aliana no dispensa, mas su
pe, a ao de agrupamentos, movimentos ou partidos polticos que a
expressem e que dem curso ao compromisso estratgico que sintetiza
seus objetivos, assegurando a consecuo adequada dos mesmos pela via
do uso de formas plurais de organizao poltica.
A base social de um lado, e do outro a estrutura e organizao pol
tica, devem apresentar certas convergncias essenciais no campo das
idias. Aqui a nova aliana e o compromisso estratgico para o qual
aponta podem ser vistos como uma heterodoxa e fluda articulao de
variadas vertentes ideolgicas que convergem para valorizar o nacional
(Fajnzylber, 1983, p. 416). Isso tem dois aspectos particularmente des
tacveis. Por um lado, tal valorizao reflete a especial considerao brin
dada expanso do mercado interno, requerida para manter aumentos
523
da produo intensos e continuos, mas sobretudo como condio sine

qua non para abrir e renovar as possibilidades de progresso tcnico. Por
outro, a nova aliana e os acordos sociais e polticos nela implicados
tm a nao como marco natural no qual se expressam seus resultados,
em termos de processos de desenvolvimento entendidos, ao mesmo tem
po, como econmicos, sociopolticos e culturais.
3. Em torno do crescimento e da eqidade: reformulao das idias iniciais
Na segunda das obras-chave anteriormente mencionadas, Fajnzylber se apro
xima da identificao dos principais fatores que vinculam o padro de in
dustrializao e, com ele, de mudana na estrutura produtiva com o
cumprimento de objetivos de crescimento econmico e eqidade social.
O enunciado anterior revela que o novo esforo empreendido se confi
gura como uma prolongao do que realizou na primeira das obras comen
tadas. Reconhecidamente, esse novo esforo volta a colocar-se como inscrito
no estruturalismo cepalino, pois considera que a industrializao constitui o
eixo vital do desenvolvimento econmico por sua contribuio ao progresso
tcnico e elevao da produtividade (Fajnzylber, 1990, p. 8).
Esta postura genrica enriquecida com os avanos na compreenso
endogenista do progresso tcnico e da inovao, obtidos por vrios au
tores nos anos 1980. Por outro lado, o contraste entre o desenvolvimento
a longo prazo de distintos pases ajuda tambm a estabelecer certas hip
teses bsicas sobre a causa principal do atraso relativo dos pases da re
gio. A respeito, sustenta-se: Segundo a experincia acumulada sobre o
desenvolvimento econmico em distintas latitudes parece que um dos tra
os sobressalentes desse processo seria a combinao de aprendizado,
tomando como modelos as sociedades mais avanadas e de inovao eco
nmica e social nos pases menos avanados... (Fajnzylber, 1990, p. 8).
Para Fajnzylber, o atraso do desenvolvimento da Amrica Latina se rela
ciona, justamente, com as dificuldades para alcanar esta combinao ou,
em outros termos, com a assimetria reiterada que se apresenta na rea
entre um elevado componente de imitao (...) e um componente margi
nal de inovao econmico-social (Fajnzylber, 1990, p. 8).
524
0 NEO-ESTRUTURALISMO: PRIMEIRAS BASES ANALTICAS
A obra em questo coloca os requisitos essenciais que deve cumprir

uma estratgia de desenvolvimento para superar a assimetria menciona
da. A argumentao relativa a essa estratgia de grande amplitude e,
em conexo com isso, de considervel complexidade. Da que se tenha
optado por descrev-la com base no diagrama que segue, o qual simpli
fica outro similar includo na obra mencionada.13 (Ver diagrama.)
Sua apresentao comea pelos quatro quadros concernentes aos ele
mentos que Fajnzylber considera como o ncleo fundamental da anli
se, ou seja: a eqidade (A); o crescimento (B); o padro de consumo e
investimento (C); o sistema industrial e a competitividade internacional
(D). Sob o rtulo genrico de condies sociais (E), consideram-se mais
adiante certos fatores adicionais prprios do mbito social que incidem
significativamente nesses elementos e, sobretudo, na adequao e flui
dez das relaes que se estabelecem entre os mesmos.
a. Eqidade e crescimento (quadros A e B)
Fajnzylber postula que a eqidade e o crescimento devem constituir os
objetivos centrais de uma estratgia de desenvolvimento. Essa sucinta
definio de objetivos se compreende melhor ao levar em conta que, de
525
um ponto de vista analtico, eqidade e crescimento se consideram como

o eixo fundamental e deste modo como requisito de todo processo
de desenvolvimento, globalmente considerado.
Essa afirmao leva em conta que no crescimento subjazem outras
duas dinmicas essenciais: uma a acumulao de capital, que sustenta
o aumento da disponibilidade dos meios de produo requeridos para
que esta se incremente de forma sustentada; a outra a do progresso
tcnico, que ao mesmo tempo induz e se faz efetivo na acumulao.
Convm observar agora que esta trplice dinmica se refere essen
cialmente esfera da produo, mas que no independente da esfera
da distribuio, introduzida na anlise pelo conceito de eqidade.
Do ngulo econmico, a colocao mais simples sobre o vnculo en
tre crescimento e eqidade consiste em assinalar que o primeiro pela
via dos aumentos da produtividade que o acompanham induz me
lhorias na eqidade (seta 1); e que esta ltima, ao ver-se favorecida, tor
na vivel o crescimento, ao permitir a realizao (venda) de volumes de
bens de consumo em contnuo aumento (seta 2).
Alm de reiterar o vnculo anterior, a obra que se est considerando
tambm aborda o vnculo que se estabelece entre o mesmo par de con
ceitos do ngulo do social. Sustenta Fajnzylber que a eqidade fomenta
o sentido de pertencer a uma sociedade e de estar integrado coletivi
dade, base sobre a qual se sustenta uma disposio para participar do
esforo (...) que supe a postergao parcial do consumo com o objetivo
de chegar ao crescimento econmico (Fajnzylber, 1990, p. 66).
Mas, por seu lado, o crescimento torna visveis as sucessivas altas
verificadas nos nveis de vida, incitando a considerar como suportveis
os atrasos nos mesmos, como resultado das expectativas otimistas assim
geradas, isto , na medida em que (tende-se a confiar) que a situao
futura ser mais favorvel que a atual (Fajnzylber, 1990, p. 67).14
Como se pode ver, os vnculos de ida e volta entre eqidade e cresci
mento aludidos (setas 1 e 2) correspondem a um aspecto das relaes
sociais ou, mais propriamente, a certos elementos psicossociais necess
rios para que tais relaes resultem condizentes ou sinrgicas. Oportu
namente, voltaremos s mesmas. Cabe agora ter presente que essas
526
relaes condizentes tm em sua base e devem ser sustentadas por con

dicionamentos econmicos essenciais, aos quais se referem os dois pon
tos que seguem.
b. Padro de consumo e investimento (quadro C)
Fajnzylber assume a hiptese de que as melhorias na eqidade do lugar
formao de padres de consumo delimitados pela austeridade e acres
centa que esta se traduz em estruturas do mesmo que contm menor
proporo de bens durveis, energia e divisas (Fajnzylber, 1990, p. 61).
Esta hiptese est claramente relacionada com as posturas usuais do
pensamento latino-americano dos anos 1960 e 1970 e, em particular,
da corrente dos estilos de desenvolvimento, objeto do captulo 7. Es
sas posturas enfatizam que as condies ocupacionais que acompanham
a industrializao da rea a persistente superoferta de mo-de-obra
deram lugar a uma forte tendncia concentrao da renda. Desta
cam, do mesmo modo, que tal tendncia veio acompanhada por uma
exacerbao do consumo imitativo comprometedora da poupana, e por
esta via, da dinmica do investimento, da acumulao e do crescimento,
com efeitos de retorno negativos sobre a ocupao e a distribuio.
A hiptese mencionada resgata, alm disso, a idia de que esse estilo
excludente e concentrador esteve associado ao consumo de bens durveis,
em especial aos provenientes da indstria automotriz. Postula-se que sua
expanso se realizou em detrimento da aprendizagem e da eficincia, em
boa medida refletido nas enormes exigncias de energia cara e de obras
de infra-estrutura, e tambm em acumulaes aluviais de demandas de im
portaes, indutoras de problemas na balana comercial e de pagamentos.
Assim, a hiptese da existncia de um elo positivo entre eqidade e
padro de consumo e investimento (seta 3) esconde uma crtica s for
mas assumidas pela industrializao substitutiva nas economias latinoamericanas e admite tacitamente a possibilidade de criar alternativas para
as mesmas.
Esse elo pode ser visto de outro ngulo, de modo a apreciar que as
melhorias na eqidade so virtualmente compatveis com a realizao (ven527
da) da produo de bens implicada no padro mencionado. Atendo-se

perspectiva de Fajnzylber, concebvel que essas melhorias se expressem
na distribuio de renda pela via de aumentos das remuneraes do tra
balho e de aumentos das rendas da propriedade, porm mais altos nas
primeiras do que nas segundas. Alm disso, esses aumentos concomitantes
podem ser tais que, de um lado, viabilizem a realizao dos bens de consu
mo produzidos e, do outro, gerem as economias necessrias para tornar
vivel a realizao da produo de bens de investimento.
Entende-se, pois, que as melhorias na eqidade, ao permitir ou indu
zir a viabilizao simultnea dos aumentos sucessivos do consumo e dos
investimentos inseridos no padro relativo a ambos, favoream e impul
sionem o crescimento da produo, globalmente considerada (seta 4).
Posto em outros termos e abreviadamente, importa a Fajnzylber des
tacar (...) a vinculao entre [certo] grau de austeridade do padro de
consumo, o papel dos agentes investidores e o dinamismo (Fajnzylber,
1990, p. 63) da economia. E claro que no se espera que entre estes ele
mentos se produzam espontaneamente relaes virtuosas, como as deli
neadas de forma tentativa nos pargrafos anteriores. Ao contrrio,
necessrio empreender polticas econmicas que incentivem tanto a eco
nomia como o comportamento adequado dos agentes investidores, com
vistas a que o primeiro se torne mais eficaz em aumentos do estoque de
capital. Enfatiza-se, do mesmo modo, a necessidade de fortalecer os me
canismos institucionais requeridos para que a economia se volte ao in
vestimento de forma reiterada.
Entretanto, vislumbram-se dificuldades para a consecuo do objeti
vo apontado. A respeito, reconhece-se uma tendncia acentuada na d
cada de 1980 confluncia dos processos nacionais e internacionais
de transformao da economia em investimento (Fajnzylber, 1990, p.
63). Com sua acentuao se abre e cresce uma nova problemtica ligada
possibilidade atual de deslocar recursos financeiros em forma instan
tnea [que] colocam em dvida a autonomia dos governos para dese
nhar sua poltica econmica (Fajnzylber, 1990, p. 74). Este se configura
como outro dos temas que ter de se reconsiderar mais adiante, no m
bito das condies sociais (quadro E).
528
c. Sistema industrial e competitividade (quadro D).

Destacou-se na subseo anterior (2) e se reiterou na presente (3) que o
crescimento s pode basear-se na acumulao de capital e na gerao e
incorporao de progresso tcnico subjacente na mesma. Por outro lado,
os escritos de Fajnzylber enfatizam certo aspecto setorial desta trplice
dinmica. Efetivamente, destacam que esta no dissocivel da consoli
dao e expanso sustentada do sistema industrial.
N o que concerne Amrica Latina, esse sistema foi fundamental no
perodo de primazia da substituio de importaes, durante o qual a
metal-mecnica, e em particular o setor automobilstico, desempenhou
um papel protagonista. E, do mesmo modo, como parece indicar, o sis
tema mencionado tender a adquirir ainda mais relevncia, devido ao
surgimento do novo padro tecnolgico, industrial e produtivo que co
mea a tornar-se visvel nos anos 1980 (Fajnzylber, 1990, p. 47-54).
Fajnzylber insiste em apontar que o progresso tcnico e os proces
sos de aprendizado que o sustentam possuem um aspecto setorial
destacvel: a particular relevncia que apresentam no sistema indus
trial. Alm disso, admite e sublinha a presena de certa matriz industrial
e produtiva onde se vem particularmente favorecidos, matriz que ao
mesmo tempo induz a extenso dos mesmos a outros ramos e ativida
des. Posto em outros termos, o autor postula que essa matriz bsica
esse ncleo endgeno de dinamizao tecnolgica, para voltar no
menclatura da primeira das obras comentadas desempenha um pa
pel especialmente importante na difuso da lgica industrial e exerce
por essa via uma influncia positiva sobre o aprendizado e o progresso
tcnico em atividades inscritas em outros ramos industriais e em ou
tros setores produtivos.
Assim, entende-se que esse progresso tcnico que se vai gerando com
fora especial na matriz mencionada e estendendo-se a cada vez mais ati
vidades subjaz no crescimento da produo, globalmente considerada (seta
5). Tambm se postula que esses mesmos fluxos de avano tecnolgico
suscitam aumentos da produtividade do trabalho ou mais precisamen
te, aumentos reiterados do emprego a nveis de produtividade em alta
529
e incrementos concomitantes das rendas e da eqidade distributiva, por

sua vez requeridos para realizar aquela produo global crescente (seta 6).
Mas conforme se concebe, a difuso antes mencionada no se verifica
s no mbito econmico. Destaca-se explicitamente que a propagao
da lgica industrial ao conjunto da sociedade (...) o que a [toma] mais aberta
15
[ao] progresso tcnico (Fajnzylber, 1990, p. 65). Esta abertura tendencial
fica manifestada em outros mbitos. Repercute, por exemplo, na qualifi
cao da mo-de-obra e deste modo na amplitude dos contedos e da
cobertura dos sistemas educativos. So essas algumas das mudanas que
favorecem a integrao da base social e que ajudam consecuo dos au
mentos da produtividade e das remuneraes, vrias vezes mencionados.
As consideraes precedentes permitem esclarecer aquelas outras
registradas na introduo deste captulo, segundo as quais a industriali
zao latino-americana esteve marcada pela presena de um alto com
ponente de simples imitao e de um componente marginal de inovao
econmico-social, essencial para o desenvolvimento. Quando se obser
va, esta marcao explica as carncias do sistema industrial (ou a debili
dade de certa matriz industrial bsica) implantado na rea, pobre em
matria de aprendizado e, por isso mesmo, no acrscimo de novos co
nhecimentos ao acervo preexistente (isto , na gerao de progresso tc
nico), o que implica que tambm resultar escassa a incorporao dos
mesmos a inovaes concretas. Tambm se indica que estas ltimas re
sultaram marginais no econmico e no social, ou em outros termos,
que a propagao da lgica industrial foi exgua ou inferior poten
cial, ao mesmo tempo e mancomunadamente nesses dois mbitos.
Na subseo anterior vimos que o conceito de eficincia adotado por
Fajnzylber se define com base em trs dinmicas inter-relacionadas: as do
progresso tcnico, a acumulao de capital e o crescimento do produto.
Como se pode apreciar, este conceito se coloca em nvel global ou ma
croeconmico. Mas a considerao do setorial e, mais especificamente, a
ateno prioritria brindada ao desenvolvimento industrial em suas idias
complementam esse conceito bsico de eficincia, associando-o ao de
competitividade internacional. Esse desenvolvimento consiste essencialmente
na incorporao de progresso tcnico pela via de inovaes, que vo acon
530
0 NEO-ESTRUTURALISMO: PRIMEIRAS BASES ANALTICAS
tecendo tambm em outros setores, com os conseqentes aumentos de pro

dutividade em atividades inscritas em todos eles. Tais aumentos redundam
em que se v alcanando a competitividade em diferentes atividades, cujas
produes se destinam tanto ao mercado externo como ao interno.
A competitividade internacional se configura, assim, como um crit
rio de eficincia, entendida agora adicionalmente como a capaci
dade de realizar a produo em ambos os mercados. A competitividade
externa fonte da gerao de divisas, por sua vez essencial para susten
tar importaes imprescindveis, em economias que expandem a inds
tria e a produo a partir de condies de atraso. A competitividade no
mercado interno e a prpria ampliao do mesmo so tambm impres
cindveis, no s porque ajudam a realizar a produo, mas tambm por
que constituem conforme se postula condies bsicas para a
aprendizagem tecnolgica e industrial.
Na segunda das obras comentadas e em outras que lhe seguem,
Fajnzylber outorga alta considerao competitividade internacional, e
deste modo a prope como requisito essencial de uma estratgia de de
senvolvimento. Dois elementos parecem jogar nesta nova nfase, um
conceituai e o outro prtico. O primeiro se inscreve na tradio estrutu
ralista e cepalina. Da mesma forma que nesta, postula-se que se subme
ter ao incentivo da concorrncia, dentro e fora de fronteiras, constitui
um estmulo que favorece a consecuo do progresso tcnico e os au
mentos da produtividade. Este incentivo supe ir diminuindo, gradativamente, a proteo e a promoo, medida que ganha produtividade
e competitividade. O segundo elemento concerne ao padro tecnol
gico e industrial que vai se difundindo em escala mundial a partir dos
anos 1980. Fajnzylber nega a validade das posturas neoliberais que se
fortalecem de forma concomitante e que propugnam a rpida libe
ralizao das relaes comerciais, particularmente nas economias lati
no-americanas. Mas, alm deste questionamento, percebe e reconhece
que o padro mencionado induz a gerao de novos bens e favorece a
reduo de custos nas grandes empresas das economias centrais, obri
gando-as a enfrentar seus competidores. Acessar a competitividade in
ternacional em sucessivas atividades e ramos constitui, pois, uma
531
imposio das circunstncias que mister encarar caso se pretende al

canar um desenvolvimento ao mesmo tempo continuo e eficiente.
Destacamos antes que a ampliao do acesso aos mercados externo
e interno que a competitividade vai permitindo favorece a realizao da
produo. Mas, alm disso, deve-se levar em conta que a mesma se sus
tenta nos aumentos verificados nos nveis de produtividade. Como se
insistiu, estes ltimos se ligam a eventuais incrementos da eqidade (seta
6), nos quais se expressam de outro modo as condies favorveis
realizao da produo j mencionadas.
d. As condies sociais (quadro E)
Como se viu na subseo anterior, o primeiro dos documentos conside
rados aponta para uma viso integral do desenvolvimento, j que este
no enfocado s do ngulo econmico, mas tambm da perspectiva de
um conjunto de elementos que se inscrevem no mbito sociopoltico e
que interagem entre si e com os concernentes ao mbito mencionado.
A busca desta viso integral tambm est presente na segunda das
obras privilegiadas. Mas nela se percebe uma maior nfase na aborda
gem de certas polticas sociais e, mais especificamente, na apreciao de
certas transformaes requeridas para dar curso ao desenvolvimento,
no sentido amplo da expresso a que alude o pargrafo anterior.
O esforo por abreviar a vasta e complexa argumentao de Fajnzylber
leva a abordar um nmero limitado de temas, considerados prioritrios.
Os dois primeiros correspondem aos condicionamentos negativos que a
estrutura agrria e a base de recursos naturais podem impor aos padres
de liderana imprescindveis em todo processo de desenvolvimento econmico-social. O terceiro, que na verdade se configura como a chave do
conjunto da argumentao, faz referncia ao papel protagonista atribudo
ao empresariado nacional no exerccio dessa liderana. O quarto aborda
sucintamente a questo do Estado, para depois se referir a certas polticas
que ter de impulsionar desde seu seio ou, com mais propriedade, do
aparelho governamental em que o mesmo se expressa a fim de que o
desenvolvimento cumpra com continuidade objetivos econmicos e sociais.
532
O NEO-E STRUTU RA LISMO: PRIMEIRAS BASES ANALTICAS
Inscrevendo-se tambm na tradio do estruturalismo latino-ameri

cano, Fajnzylber enfatiza a influncia das estruturas agrrias nas mudanas
das formaes sociais e, mais especificamente, nos padres de liderana
diretamente relacionados com essas mudanas. Em particular, assinala
que a lentido e insuficincia destes ltimos se conecta, em diversos casos,
a certo componente de rentismo* incorporado nas elites nacionais.
Do mesmo modo, entende que, em tais casos os setores tradicionais
desenvolvem a flexibilidade (necessria) para absorver e deformar os
processos de modernizao (Fajnzylber, 1990, p. 75). Preservam com
isso vnculos de dependncia pessoal, impedindo a formao da cidada
nia e do livre exerccio dos direitos e deveres inseridos na mesma, por
sua vez relevantes da perspectiva da eqidade.
Um caso extremo de padres de liderana de tipo rentista encontra
caminho favorvel em sociedades nas quais se verifica uma alta concen
trao da propriedade de recursos naturais no setor privado, e s vezes
tambm no setor pblico. Seja porque a liderana rentista provenha de
monoplios privados, seja porque se constitua base de feudos burocr
ticos politicamente constitudos, sua presena no exclui a de setores re
presentativos da atividade industrial (...), em carter associado ou
subordinado (Fajnzylber, 1990, p. 76). Mas esta subordinao, por sua
vez, resulta inibidora do papel que cabe indstria no processo global de
desenvolvimento e, em particular, viso da realidade e das possibilida
des de transform-la, viso que fundamenta e fortalece o papel expresso.16
Sustenta-se com grande nfase que o desenvolvimento da indstria,
e alm disso a montagem de um sistema industrial competitivo, tem seu
agente protagonista no empresariado nacional. A atribuio de tal pro
tagonismo se liga idia de que esse grupo social especfico , justamen
te, o que possui interesses objetivos conectados gerao ou adaptao
do progresso tcnico, e sua concretizao em sucessivas inovaes, de
modo a expandi-las com continuidade, sobretudo na indstria. Mas, alm
disso, este grupo se configura como o mais apto para instaurar e esten
* 0 rentismo das elites, nesse contexto, consiste no hbito de auferir renda proveniente da
propriedade, imobiliria ou mobiliria, mas sem vnculo com a atividade produtiva.
533
der sua liderana, disseminando uma proposta de desenvolvimento tecnoeconmico e de melhoria das relaes sociais ao vasto conjunto de ato
res e grupos que se inscrevem nestas ltimas.
Esta expectativa otimista sobre a liderana do empresariado nacio
nal no ignora, mas sim admite, a importncia de certas conexes com
outros atores que lhe so particularmente prximos. Neste sentido, demonstra-se e destaca-se que a capacidade empresarial se vincula com
(...) a existncia do setor operrio, tcnico e profissional e suas respec
tivas organizaes sindicais (Fajnzylber, 1990, p. 70).
Isto indica que estes vnculos prximos outorgam a fora bsica
liderana empresarial nacional, brindando um primeiro sustento viabi
lidade de seu exerccio. No entanto, os objetivos de progresso tcnico e
econmico, as metas de melhoria da eqidade distributiva e a coeso so
cial e, do mesmo modo, o empenho em alcanar graus crescentes de par
ticipao poltica no marco de instituies democrticas cada vez mais
consolidadas configuram-se como virtualmente comuns a uma gama mui
to mais ampla de atores sociais e polticos.
Posto em outros termos, o empresariado nacional se concebe como
eventual portador no de uma posio hegemnica, mas sim de um papel
protagonista no exerccio de uma liderana que envolve uma concepo
do desenvolvimento socioeconmico que dever ser impulsionado. Mas
alm disso supe o desenho de uma concepo compartilhada e compartilhvel por variados grupos sociais e polticos partcipes da textura
bsica do Estado. Neste sentido, e paralelamente ao estabalecido na obra
objeto da seo anterior, mencionam-se os agentes empresariais privados
e pblicos, nacionais e estrangeiros, os do setor financeiro, os grmios e
sindicatos, os agrupamentos profissionais, as burocracias inscritas no apa
relho governamental, as foras armadas e os prprios partidos polticos,
em boa medida representativos de vrios desses interesses setoriais.
Como fica claro, o exerccio de uma liderana eficaz pelo empre
sariado nacional e, em conexo com isso, o desenho de uma concepo
compartilhada e influente sobre o desenvolvimento no foram concebi
dos por Fajnzylber como tarefas simples. Antes, seus escritos insistem
no papel crucial das polticas pblicas no impulso das mesmas. A seguir
se destacam algumas das mais importantes.
534
Tenhamos presente que, nos anos de elaborao desses escritos, as

idias neoliberais enfatizaram o papel-chave que teriam que desempe
nhar as empresas transnacionais na propagao do progresso tcnico, ao
mesmo tempo que consideraram irrelevante o carter nacional ou estran
geiro da propriedade dos capitais investidos. Esses pontos de vista so
claramente negados por Fajnzylber. De acordo com sua perspectiva, uma
base de empresrios nacionais que vo perfilando e definindo seus obje
tivos, arraigados em seu prprio pas e territrio, constitui a via segura
para ir gerando ou absorvendo progresso tcnico e, inversamente, para
atenuar o risco de que os esforos por obt-lo sejam realizados de modo
principal ou exclusivo fora de fronteiras.
Surge do anterior uma enftica recomendao de poltica em prol dessa
base empresarial nacional. No entanto, isso no o impede de reconhecer a
existncia de variadas possibilidades de vinculao do mesmo com o inves
timento estrangeiro, em relao ao qual no se deixam de reconhecer suas
virtuais vantagens para a acelerao ou difuso do avano tecnolgico.
Fajnzylber sublinha igualmente as possveis vantagens derivadas da
associao de empresrios nacionais, privados e pblicos. Alm disso, in
siste em apontar que a grande empresa pblica constitui um elementochave da base empresarial que propugna e privilegia, pois aquela
empresa a que pode preservar a propriedade nacional de vrias ativida
des que se configuram como essenciais, do ngulo de certos interesses
estratgicos, tanto econmicos como geopolticos.
Paralelamente a esta nfase na propriedade e no interesse pblicos,
Fajnzylber ressalta a importncia do fomento ao desenvolvimento em
presarial privado, demonstrando uma preocupao especial pela empre
sa pequena e mdia. Aceita que este ltimo tema adquire crescente
significao, em um perodo em que parece dar trnsito a um padro
tecnolgico (caracterizado) por uma menor escala mnima de fbrica, por
uma maior flexibilidade e, em termos gerais, por uma maior possibilida
de tcnica de descentralizao (Fajnzylber, 1990, p. 71).
Na verdade, e em ltima instncia, este entendimento de fomentar
uma base empresarial nacional est impregnado pela preocupao com
o progresso tcnico e por sua continuidade, to peculiar do pensamento
535
de Fajnzylber. Alm de assinalar a importncia de um conjunto de pol

ticas pblicas, ao mesmo tempo seletivas e articuladas, que se destinam a
impulsion-lo, reconhece que o protagonista principal (...) do progres
so tcnico o agente empresarial (Fajnzylber, 1990, p. 70), sem o qual
os impulsos governamentais pesquisa cientfica e tecnolgica se trans
formam em motores que funcionam no vazio (Fajnzylber, 1990, p. 70).
De um lado, polticas tecnolgicas e tambm produtivas; e em estrei
ta conexo com as mesmas, polticas de fomento conformao e ao
fortalecimento de um empresariado nacional. Tal a dupla base que se
visualiza como determinante do processo global de desenvolvimento e,
do mesmo modo, da possibilidade de construir um sistema industrial
competitivo no plano internacional (Fajnzylber, 1990, p. 70).
A conduo imbricada desses mbitos decisivos das polticas pbli
cas d lugar a uma problemtica de grande complexidade. Certamente,
ela o do ngulo de sua sustentao social e poltica, assim como das
margens de autonomia requeridas pelo Estado para lev-las a cabo, no
marco de acordos que as tornem viveis e lhes dem eficcia.
Mas a complexidade tambm emerge com fora no mbito econmi
co. A respeito, Fajnzylber enfatiza certo fenmeno que adquiriria maior
visibilidade e relevncia em anos posteriores elaborao de suas ltimas
obras. Voltando para suas palavras, trata-se da crescente gravitao (...)
da intermediao financeira em relao atividade produtora (Fajnzylber,
1990, p. 70), e em sua prpria base, a possibilidade de deslocar recursos
financeiros para o exterior. Como claro, isso pe em julgamento a auto
nomia dos governos para desenhar sua poltica econmica e, portanto,
para levar adiante aquelas grandes orientaes capazes de conduzir ao de
senvolvimento, mencionadas em pargrafos anteriores.
Quando se observa, este reconhecimento sugere que, nos vinte anos
posteriores primeira sistematizao adequada das idias do Fajnzylber
(1983), o desenvolvimento econmico e social latino-americano se pro
duziu em uma direo contrria de suas propostas, pois se fortalece
ram os atores mais ligados a interesses globais e, em particular, os de
ndole financeira. Entretanto, tambm se deve reconhecer que tais idias
e propostas voltam a ganhar fora, e voltam a ser sugeridas, ante a vis
vel crise dos padres de desenvolvimento implantados nesses anos.
536
Notas
1. Logo no comeo, a Cepal explicou os critrios de proteo do mercado interno e,
do mesmo modo, de promoo de exportaes manufatureiras, de modo a induzir
uma expanso eficiente das atividades industriais na periferia. A respeito, pode-se
consultar as sees I e IV do captulo 2, primeira parte, assim como as fontes ali
mencionadas.
2. J em documentos de incios dos anos 1950, a Cepal demonstra que a substituio
de bens importados por manufaturas elaboradas internamente constitui um requisi
to do desenvolvimento industrial perifrico, porque ajuda a encobrir a tendncia ao
desequilbrio externo inerente ao mesmo. Mas, ao mesmo tempo, esses documentos
assinalam que o processo espontneo de industrializao substitutiva foi acontecen
do com amparo excessivo e, portanto, com marcado descuido da eficincia.
3. Merecem ser destacados os seguintes documentos: Fajnzylber (1981; 1970a e
1970b); Fajnzylber e Martnez Tarrag (1976).
4. Estes trabalhos constituem uma srie de informes sobre o tema, que compartilham
o ttulo genrico de Industrializao e Desenvolvimento Tecnolgico. Entre eles,
merecem destaque os informes 1 a 8, publicados entre setembro de 1985 e maro
de 1990.
5. Cabe apontar que este pargrafo define simplificadamente certo conjunto mnimo
de categorias, com o nico efeito de facilitar a compreenso das idias de Fajnzylber
sobre o desenvolvimento tecnolgico e industrial, assim como de sua proposta de
nova industrializao. Por exemplo, tal simplificao no implica desconhecer
que os processos produtivos envolvem relaes usurio-produtor e, do mesmo modo,
relaes entre produtores, as quais tambm so fontes relevantes de aprendizado.
6. de observar que o conceito aludido convergente com o que utiliza Furtado em
Criatividade e desenvolvimento industrial (1978), obra explicitamente menciona
da por Fajznylber. Como se recordar, para Furtado o conceito de inovao no se
refere s incorporao de progresso tcnico a processos produtivos concretos e,
portanto, no se acha limitado ao mbito do econmico ou da cultura material,
mas se estende aos mais diversos mbitos da cultura no-material (cientfica,
poltica, artstica). Por outro lado, tambm Furtado entende que a criatividade
fonte da inovao em todos esses mbitos, de modo que dela depende o desenvol
vimento do sistema global da cultura (ver segunda parte, captulo 9).
7. Tanto na presente seo quanto na posterior, este conceito analisado com maior
amplitude, enquanto vai sendo vinculado a uma noo dinmica de eficincia.
8. Alm de suas razes cepalinas, esses pontos de vista se configuram como vincula
dos percepo do desenvolvimento de Albert Hirschman plasmada em vrias de
suas obras, e em especial na que traz como ttulo A estratgia do desenvolvimento
econmico (1961).
537
9 Esta simplificao das categoras utilizadas no implica negar que o aprendizado e a

aquisio de conhecimento continuem verificando-se mediante as prprias inovaes,
que suscitam reforos do aprendizado anterior e renovem ou aperfeioem conheci
mentos pr-adquiridos (sobre a simplificao mencionada, ver tambm a nota 6).
10. Na concorrncia perfeita, tais condies se definem com base no chamado crit
rio de eqimarginalidade: est-se em um timo quando se igualam as relaes
entre as produtividades marginais de cada fator e os preos respectivos. Como
claro, tais definies estticas de eficincia diferem daquela outra em que a mesma
supe a continuidade do progresso tcnico, a acumulao e o crescimento.
11. Quanto ao vnculo da trplice dinmica com os aumentos concomitantes e com
patveis da produtividade e da demanda pelos bens produzidos, os pontos de vista
aqui comentados prescindem de estabelecer qualquer tipo de relao de causalida
de, limitando-se a apontar certos condicionamentos recprocos. Uma breve com
parao desses pontos de vista com outros presentes na obra de N. Kaldor sobre o
crescimento econmico contribui para esclarecer o tema. Seguindo Kaldor (1994),
pode-se admitir que um aumento (autnomo) da demanda capaz de ampliar o
mercado e de acentuar a diviso do trabalho, com o conseqente incremento da
produtividade. A causalidade se estabelece, pois, da demanda at a produtividade,
reconhecendo-se alm disso eventuais efeitos acumulativos, conquanto os incre
mentos de produtividade redundem em maiores salrios reais e, com isso, em
ampliaes posteriores da demanda. Cabe adicionar que o enfoque bsico de
Fajnzylber, similar ao de uso freqente no estruturalismo latino-americano, no
inibe a busca de relaes de causalidade em distintas instncias e nveis de
concretizao das anlises sobre o desenvolvimento.
12. Entre esses pontos de vista, destacam-se especialmente os de Prebisch e Medina,
tratados no captulo 5.
13. A respeito, pode-se consultar Fajnzylber (1990, p. 57).
14. Afirma Prebisch: Um sistema se justifica por sua dinmica. Com sua simplicida
de e brevidade, esta frase sugere justamente essa gerao de expectativas
otimistas sobre o futuro despertadas pelo crescimento presente.
15. Tudo indica que a idia de uma lgica industrial que se propaga para o conjunto da
sociedade substitui o conceito de criatividade, utilizado na primeira das obras co
mentadas, mas ausente na segunda.
16. Tanto nestes pontos de vista quanto nos do pargrafo anterior, reaparece o claro
vnculo dos mesmos com os de Prebisch e Medina, mencionados precedentemente.
538
12. A proposta estratgica dos anos 1990
O presente captulo concerne estratgia de desenvolvimento a longo prazo

que a Cepal procurou elaborar durante os anos 1990. Cabe manifestar que
a apresentao includa no mesmo tem como base principal os documen
tos bianuais que a secretaria desta instituio apresentou aos Conselhos
de Ministros que constituem sua autoridade mxima. A seo I est centrada
nos dois primeiros, correspondentes a 1990 e 1992a. A seo II considera
os de datas posteriores daquela dcada, isto , os de 1995, 1996 e 1998.
Utilizar os documentos mencionados como eixo da argumentao
persegue a finalidade de simplific-la e facilit-la. N o entanto, isto no
implica que no se recorreu a bibliografia adicional, ou que no se
explicite a existncia de outras obras reconhecidamente relevantes.
A partir de agora, cabe apontar que nos temas relativos ao curto pra
zo merece destaque a publicao de 1995 (Amrica Latina e Caribe: po
lticas para melhorar a insero na economia mundial), e muito em
particular sua terceira parte, relativa a A estabilidade macroeconmica
e os fluxos financeiros internacionais. Na verdade, esta ltima se confi
gura como um referente-chave nas posturas analticas da Cepal, pois com
ela se obtm, pela primeira vez, uma articulao de clara raiz estruturalista entre os mbitos do acontecer econmico grosso modo identificveis
como de longo e de curto prazos.
Por outro lado, convm esclarecer que o segundo desses mbitos
no qual se inscrevem a macroeconomia e sua estabilidade no obje
to do presente captulo, alm das referncias fiscalidade (tratada em
O pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafios, documento relevante que
data de 1998), que so examinadas brevemente, apenas como porta de
entrada para questo do Estado e de seu papel no desenvolvimento.
541
Por ltimo, tambm til antecipar que, na cobertura da temtica

macroeconmica, no apenas recorremos ao documento de 1995, mas
tambm a urna bibliografa ampia que se foi elaborando depois dessa
data e que inclui obras posteriores ao ano 2000, algumas muito recentes.
1. A TR AN SFO R M A O PRODUTIVA C O M EQIDADE
A Cepal cunhou a expresso dcada perdida para designar os anos 1980,

aludindo ao marcado retrocesso que caracterizou o desenvolvimento lati
no-americano nesse perodo. O comportamento da renda per capita ilus
tra, a modo de sntese, o significado dessa expresso: por volta de 1989
era equivalente ao que j se havia alcanado na regio treze anos antes.
Diversos so os traos negativos que do peculiaridade ao desempe
nho econmico do perodo: os graves desequilbrios macroeconmicos,
as dificuldades para super-los e o peso da virtual inrcia recessiva que
implica sua superao; a acentuao dos problemas do setor externo,
embora o forte passivo da dvida some-se ao desajuste entre as caracte
rsticas da demanda internacional e composio das exportaes lati
no-americanas; o marcado atraso na incorporao de tecnologia e a
paralela obsolescncia dos ativos fixos; o significativo aumento do
subemprego, assim como do desemprego aberto.
Reconhecer esses traos de intensidade e importncia relativa va
riveis, segundo os casos no implica negar que foram capazes de in
duzir mudanas de signo positivo. Os anos 1980 se encaram tambm
como um perodo de aprendizagem dolorosa. N o poltico, esta se ex
pressa na tendncia geral consolidao de sociedades plurais, com ap
tido para formas democrticas de governo. No econmico, manifesta-se
na busca pertinaz de meios idneos para resolver os distintos problemas
e desequilbrios, e no que tal busca implica, em termos de mudanas no
aparelho do Estado e de mudanas em suas formas de ao.
N o fim dos anos 1980, os documentos da Cepal adquirem um vis
de relativo otimismo, pois o desenvolvimento perdido e a dura aprendi
zagem que trouxe consigo so percebidos como um possvel ponto de
542
A PROPOSTA ESTRATGICA DOS A N O S 1990
inflexo entre o padro de desenvolvimento precedente e uma fase no

de todo esboada mas distinta, em que este pode ser retomado com no
vas caractersticas e novo impulso.
Alm disso, a Secretaria desta instituio decide apresentar aos gover
nos de seus Estados-membros uma proposta para o desenvolvimento por
meio da qual a regio recupere um caminho de crescimento intenso, ba
seado na incorporao acelerada e difundida de progresso tcnico, de modo
a sustentar sua competitividade internacional e a forte expanso de suas
exportaes, com um esforo simultneo para ir obtendo padres de eqi
dade cada vez mais adequados. Tais so os grandes objetivos da estratgia
que a Cepal denominou Transformao Produtiva com Eqidade.1
O mero enunciado desses objetivos permite perceber a conexo des
sa estratgia com as idias de Fajnzylber, de reconhecida e marcada in
fluncia nas verses iniciais da mesma, e em particular nas que se
plasmaram nos dois primeiros documentos mencionados (1990 e 1992a).
Entretanto, a nova proposta possui especificidades que convm estudar,
antes de empreender sua apresentao.
importante comear apontando que esta proposta enfatiza muito a
competitividade externa, a qual se transforma no critrio bsico da eficin
cia produtiva. Uma segunda especificidade tem a ver com a nfase, tambm
muito alta, colocada na reinsero internacional das economias da regio,
cujo desenvolvimento bem-sucedido se v como submetido forte expan
so das exportaes. A terceira especificidade vincula-se ao modo de apre
ciar o progresso tcnico, que exacerba a hiptese do seu enorme dinamismo,
admitindo a existncia de uma revoluo tecnolgica em pleno curso.
E pertinente revisar os matizes destes mesmos elementos presentes
nas obras de Fajnzylber examinadas anteriormente. Nelas, a compe
titividade aparece como um critrio de eficincia, mas complementar e
supletivo a outro mais geral: o da trplice dinmica do progresso tcni
co, da acumulao e do crescimento. Igualmente, as obras mencionadas
reconhecem a necessidade do aumento sustentado das exportaes, sem
deixar de outorgar particular importncia ao mercado interno, ou me
lhor, paralela expanso do mesmo, vista tambm como condio sine
qua non do desenvolvimento e de sua continuidade. Por ltimo, obser543
ve-se que ao admitir uma extraordinria acelerao e capacidade de di

fuso do progresso tcnico, a nova proposta estratgica justifica o de
senvolvimento extrovertido das economias da rea. No h dvida de
que a aceitao desse carter est relacionada com sua presena em di
versos casos bem-sucedidos de industrializao tardia, como aqueles do
Sudeste Asitico, estudados por Fajnzylber com ateno. Entretanto,
preciso reconhecer que essa aceitao converge com pontos de vista
amplamente difundidos, que magnificam as supostas vantagens dos pa
dres de crescimento extrovertido (export-ledgrowth).2
Continuando, a subseo 1 oferece uma resenha da proposta estra
tgica da Cepal do incio dos anos 1990, pelo resto relevante para o bom
entendimento das posies posteriores dessa instituio, em distintos
mbitos do acontecer econmico-social. J a subseo seguinte (2) pro
cura aprofundar o tema do progresso tcnico, pois a percepo do mesmo
determinante das caractersticas fundamentais da proposta estratgica
ou, se quisermos, da ndole dos elementos que ela privilegia. Por outro
lado, a considerao detalhada do tema expresso facilita a tarefa previs
ta para a ltima subseo (3): a abordagem da viabilidade econmicosocial da Transformao Produtiva com Eqidade e de certas debilidades
analticas presentes em suas primeiras verses.
1. Principais orientaes
J se indicou que a chave da estratgia mencionada consiste na incorpo
rao sustentada do progresso tcnico, de modo a obter um incremento
tambm sustentado da competitividade internacional. Conforme se con
cebe, tal aumento leva implcita uma mudana na vinculao entre os
mercados interno e externo, isto , no padro de insero internacional
da economia de que se trate. Por sua vez, preciso ver essa mudana
como estreitamente associada s transformaes que se produzam na
estrutura setorial da produo ou, com mais propriedade, na articulao
produtiva, globalmente considerada. Alm disso, tem-se presente que as
mudanas na articulao produtiva e na insero internacional devem
ser visualizadas como resultantes do comportamento de determinados
544
A PROPOSTA ESTRATGICA DO S A N O S 1990
agentes econmicos que so, definitivamente, quem os introduz e quem

impulsiona sua continuidade.
Assim, a transformao produtiva com eqidade se define com base
em um critrio geral, relacionado com a alta da competitividade escora
da pelo progresso tcnico; e do mesmo modo, em trs grandes alinha
mentos, que correspondem insero internacional, articulao
produtiva e ao papel dos agentes.3 A seguir se faz referncia a cada um
destes elementos-chave da estratgia proposta.
a. A competitividade autntica
Esta expresso sintetiza o critrio geral proposto, cujos fundamentos se
arraigam em duas noes complementares. A primeira aplica-se a um
bem ou servio; neste caso, se competitivo quando se consegue, ao
menos, sustentar os padres de eficincia vigentes no resto do mundo
quanto utilizao de recursos e qualidade do produto ou servio ofere
cido (Cepal, 1990, p. 70).
Em si, no se trata apenas de obter ou alcanar esses padres de efi
cincia, mas sim de sustent-los ou mant-los; e isto supe a incorpora
o contnua de progresso tcnico, que se relaciona com a capacidade
de imitar, adaptar e desenvolver processos de produo, bens e servios
antes inexistentes em uma economia (Cepal, 1990, p. 70).4 A necess
ria continuidade do progresso tcnico constitui, pois, um primeiro as
pecto importante, quando se querem perceber as idias que sobre o
mesmo subjazem na estratgia proposta.
Quanto segunda noo ou critrio, afirma-se que uma economia pode
se considerar competitiva se (...) tem a capacidade de incrementar [ou ao
menos sustentar] sua participao nos mercados internacionais, com uma
alta simultnea do nvel de vida da populao (Cepal, 1990, p. 70).
Convm nos determos nas implicaes desta admisso, segundo a qual
acessar a competitividade autntica e mant-la requer a alta persistente
do nvel de vida e, portanto, dos salrios. Temporariamente, os salrios
baixos ou a dotao favorvel de recursos naturais podem servir de base
para penetrar em determinados mercados ou ampliar a participao em
545
outros. N o entanto, esta possibilidade, apoiada na abundncia relativa

de fatores, tende a ser rebatida pelo prprio progresso tcnico, que vai
gerando novos processos ou produtos em que se compensam os diferen
ciais de custos implcitos em tal abundncia.
Assim, considerar a alta de salrios como um requisito da com
petitividade uma postura relacionada com a suposio de que o
progresso tcnico vem acontecendo com particular intensidade ou dina
mismo. De resto, esta alta se configura como o elemento fundamental
para diferenciar entre competitividade autntica e espria.
Tal como se definiu anteriormente, a competitividade autntica pois
se associa com a absoro permanente de progresso tcnico, nica base
perdurvel de sua continuidade. esta base a que se torna visvel no au
mento de salrios e de nveis de vida; e ela resulta, portanto, indispens
vel do ngulo da consecuo de tendncias na distribuio de renda de
acordo com padres de eqidade mais adequados.
A seguir se considera o critrio segundo o qual a competitividade su
pe a capacidade de uma economia de aumentar sua participao nos
mercados internacionais. Este segundo requisito se associa, por um lado,
a certo modo de ver o progresso tcnico, que se considera como uma
forma importante de competncia; e por outro, admisso sobre sua
considervel intensidade, que faz com que a concorrncia apoiada nela
tambm possa realizar-se fora das fronteiras.
A tecnologia no pode ser [concebida como] um conjunto de com
binaes conhecidas de insumos ou (...) um pool de conhecimentos uti
lizveis livremente e sem custo (Cepal, 1990, p. 70). Nos fatos, o que
se constata, tanto em um mesmo mercado como entre distintos pases,
que coexistem tcnicas e produtos melhores e piores, e que estas dispa
ridades no constituem uma exceo, mas um trao caracterstico do de
senvolvimento industrial.
A explicao subjacente consiste em que a tecnologia no um bem
livre. Isto implica que existem formas de apropriao desse bem que en
contram algum respaldo jurdico concreto, como as regulamentaes de
marcas e patentes e o resguardo da propriedade intelectual. Mas im
porta destacar uma afirmao adicional, relativa ao progresso tcnico,
546
A PROPOSTA ESTRATGICA D O S A N O S 1990
que tambm subjaz na estratgia proposta. Este progresso gerado e se

incorpora s empresas mediante um processo interno; expresso de ou
tro modo, a capacidade de inovar prpria de cada empresa e em boa
medida depende das peculiaridades de cada uma.5
Levando-se em conta que o progresso tcnico se gesta nas empresas
e estas se apropriam dele, as inovaes em que este se manifesta adqui
rem importncia para a conquista de maiores nveis de rentabilidade e,
portanto, se transformam em um mecanismo de competio. De outro
ngulo, a competio que se produz pelo progresso tcnico percebida
como um elemento de peso na explicao do dinamismo que o prprio
progresso tcnico vem mostrando. Com efeito, conforme se afirma, a
empresa que introduz inovaes consegue em geral aumentar sua parti
cipao no mercado, criando assim uma presso sobre suas concorren
tes, que procuraro imitar e no possvel superar a inovao inicial.
Origina-se desta forma um processo evolutivo de inovao e de difuso
de tcnicas e produtos melhores que do lugar ao constante desloca
mento da fronteira tecnolgica (Cepal, 1990, p. 70).
A competio pelo progresso tcnico e este constante deslocamen
to da fronteira tecnolgica no se do apenas dentro de cada econo
mia; tambm se produzem internacionalmente. O prprio progresso
tcnico permite competir internacionalmente pois, s vezes, a reduo
de custos ou os incrementos de qualidade permitem transpor barreiras
tarifrias e outras restries; mas, do ponto de vista das empresas, essa
competio ao mesmo tempo necessria, j que em diversos ramos o
acesso a maiores mercados se configura como um requisito para diluir
os custos da prpria inovao.6
Por outro lado, em mltiplas atividades e bens de tecnologia muito
dinmica, a manuteno de nveis de proteo elevados pode significar
inibir-se o incentivo da competio internacional e, portanto, desfavorecer
o acesso ao avano tecnolgico em diversos ramos ou at no conjunto
da economia.
547
b. A insero internacional
Parte das consideraes anteriores corresponde tambm ao primeiro
grande alinhamento estratgico, pois delas se infere que um objetivo-cha
ve do desenvolvimento latino-americano consiste em obter urna reinsero dinmica nos mercados internacionais, o que implica um ritmo
de crescimento das exportaes superior ao do produto.
Reiterar-se- em seguida que este desideratum se associa a certo modo
de ver o impacto do progresso tcnico sobre a economia mundial e, mais
adiante, que essa viso se reflete em outras percepes relativas Am
rica Latina e em especial s possibilidades desse desenvolvimento de tipo
extrovertido.
Conforme se argumenta, o progresso tcnico, contnuo e intenso, ten
de alm disso a se universalizar, pela intensificao da competio interna
cional. Essa intensificao anda junto com uma tendncia paralela
globalizao da economia mundial; e isto sem deixar de reconhecer que
existem foras que operam em sentido contrrio (no sentido de impul
sionar o aumento da proteo) em diversos mercados, ou que a globa
lizao pode acontecer mediada ou at distorcida pela formao
de grandes blocos econmicos.
Outro aspecto interessante nas idias da Cepal do incio dos anos 1990
consiste no reconhecimento explcito de uma peculiaridade adicional do
progresso tcnico: seu carter desigual ou diferenciado, segundo seto
res, ramos ou sub-ramos.
Essa diferenciao est por trs de certas tendncias perceptveis no
comrcio internacional. O comrcio internacional de manufaturas se
expandiu a um ritmo mais elevado do que o comrcio mundial total e essa
diferena maior naqueles itens que tm um grau mais alto de inovao
tecnolgica (Cepal, 1990, p. 77). Do mesmo modo, destaca-se que a
possibilidade de ingressar nos mercados internacionais sobre bases slidas
depende muito da capacidade de cada pas ou de cada economia de se
guir as tendncias tecnolgicas internacionais (Cepal, 1990, p. 77); ou
seja, da aptido para gerar ou incorporar avano tecnolgico naqueles
ramos de ponta nos quais o mesmo real ou potencialmente mais dinmi548
co. Expresso de outro modo: penetrar naqueles mercados e manter-se neles

implica inovar por meio da nica via que no se esgota: a agregao de
valor intelectual aos bens e servios exportados (Cepal, 1990, p. 77) ou
se preferirmos, pela via da agregao constante de conhecimento.
Evitar o estmulo da competio nos ramos de ponta pode implicar
submet-los ao atraso tecnolgico, com efeitos negativos em outros ra
mos e em sua aptido para inovar. Da que o amparo tenda a baixar
nos ramos de ponta e que a globalizao tenda a acontecer preferen
cialmente neles. Por contraste, nos ramos de progresso tcnico lento
vm mantendo-se diversas formas de proteo, e outras novas aumen
tam seu nvel efetivo.
Essas tendncias protecionistas, associadas diferenciao do pro
gresso tcnico e ao seu reflexo nos modos em que se expande o comr
cio, perfilam um horizonte de dificuldades para a reinsero dinmica
na economia internacional, no caso de pases que partem de uma mani
festa situao de atraso tecnolgico, como os da Amrica Latina.
No entanto, observa-se que o carter incipiente do desenvolvimento
de algumas tecnologias novas abre oportunidades de participar em seu
desenvolvimento posterior, em particular quando este pode sustentar-se
sobre conhecimentos de fcil acesso ou de livre disponibilidade. Com
isso eventualmente surgem possibilidades de acesso a nichos de merca
do nos quais se apoiar para a reinsero dinmica.7
Por outro lado, concebe-se que as tecnologias novas e de maior dina
mismo tambm contribuem para a transformao dos processos pro
dutivos naqueles ramos de menor dinamismo tecnolgico atual. A
possibilidade de dinamizar as exportaes com base nelas se percebe como
estreitamente relacionada a certas mudanas na articulao produtiva que
se configuram como viveis.
c. A articulao produtiva
Em pontos anteriores falamos do progresso tcnico como contnuo e
intenso; no precedente, como diferenciado. A tais caractersticas se adi
ciona outra: a ampla difuso das tecnologias que so geradas. Esta carac549
terstica tem implicaes quanto ao segundo esboo estratgico, a arti

culao produtiva e, por meio dela, na viabilidade de uma reinsero
internacional dinmica das economias da rea.
Conforme destacamos, em perodos recentes, principalmente como
resultado da grande difuso das tecnologias da informao (microeletrnica, computao e telecomunicaes), a incorporao de pro
gresso tcnico se realiza em uma ampla gama de bens e servios. Sua
incorporao se dissemina em mltiplos ramos da manufatura, in
cludas muitas processadoras de bens de consumo relativamente sim
ples. Assim por exemplo, na indstria de alimentos vai se tornando
possvel o cumprimento de uma srie de especificaes que a asse
melham, quanto ao contedo tecnolgico, s manufaturas no basea
das em recursos naturais. Da mesma forma, no apenas certos ramos
produtores de bens durveis de consumo, mas tambm outros mais
simples como os de calado e vesturio, passaram a ser intensivos
em design, de tal modo que demandam a aplicao crescente de
tecnologias da informao no s na fase do design, mas tambm nas
etapas de fabricao e comercializao.
A disseminao das novas tcnicas no se limita unicamente ao setor
manufatureiro. Estas tambm se aplicam prospeco de recursos natu
rais, classificao de solos e otimizao de seu uso, ao processo bsi
co da produo agropecuria e ao processamento de matrias-primas.
considervel sua difuso no mbito dos servios, em especial no finan
ceiro, onde se aplicam amplamente. Sua presena resulta tambm signi
ficativa nas etapas de comercializao da produo nas empresas, no
comrcio propriamente dito e no transporte e armazenamento.
Nas economias de maior desenvolvimento, a difuso das tecnologias
da informao faz com que a articulao no interior de cada ramo e en
tre eles tambm se modifique. Um exemplo extremo pode contribuir para
esclarecer o ponto. As tcnicas que se difundem no s incidem em pro
cessos e produtos, mas tambm em outros e muito variados aspectos da
organizao empresarial. H empresas que evadem partes das tarefas pro
dutivas ou da prestao de servios para contrat-las em outras empre
sas, que s vezes elas mesmas contribuem para constituir ou consolidar.
550
Naturalmente, esta uma fonte de mudana na articulao produtiva

que corresponde diretamente s relaes de troca de bens e servios.
Nos distintos ramos, e tambm entre eles, mudam as relaes pro
priamente tcnicas, isto , as que fazem a diviso do trabalho em sentido
estrito (as que referem quais fases possui cada processo produtivo e onde,
como e quem realiza cada fase). Modifica-se alm disso a articulao en
tre os intercmbios, bem como as formas de relao institucional em
que estes se fundam. Quanto prestao de servios, no apenas se di
versifica e amplia, mas se alteram os modos de articulao e os de
contratao mediante os quais se emprestam esses servios.
Alm dessas consideraes gerais, mas justamente como resultado da
percepo da mudana tcnica nelas, h outras relativas estratgia pro
posta para as economias da Amrica Latina, que correspondem s arti
culaes entre o setor industrial, por um lado, e as atividades apoiadas
na explorao dos recursos naturais e os servios, por outro (Cepal,
1990, p. 91).
Diversas so as razes para adotar polticas atinentes articulao
entre agricultura e indstria. Entre elas se destacam a eroso das rendas
dos recursos naturais pela queda dos preos dos produtos primrios, o
esgotamento dos recursos no-renovveis ou o significativo incremento
de seus custos de explorao, e o peso dos subsdios em setores que no
podem chegar a ser competitivos.
Este segundo alinhamento aponta para aproveitar as possibilidades
de fortalecimento recproco implcitas na articulao (para frente e para
trs) da agricultura com a indstria e de ambas com os servios (Cepal,
1990, p. 93). Alm deste objetivo geral, destaca-se a convenincia de im
primir poltica de articulao certo carter ou vis especfico, consis
tente em abandonar a segmentao e privilegiar conjuntos de medidas
que possam impulsionar este fortalecimento. Esse efeito pode ser obtido
apoiando o ncleo agroindustrial, que o elo da cadeia da produo com
maior capacidade de induzir mudanas tecnolgicas na base primria
(Cepal, 1990, pp. 93-4).
Por outro lado, destaca-se que a continuidade do esforo exportador
pode ser frustrada se, como veio acontecendo, proliferarem os incenti551
vos para a produo de bens que compem o comrcio exterior e se des

cuidarem os vnculos diretos e indiretos da mesma com a produo de
bens e servios que dele no fazem parte. Tambm se destaca que, para
garantir a competitividade, adquirem especial importncia os distintos
elementos componentes da logstica interna do processo de comer
cializao, como a infra-estrutura e a administrao dos meios de trans
porte, os sistemas de proviso etc. Consideraes similares merecem o
subsistema formado pelas telecomunicaes e os servios de informao
eletrnica, crescentemente importantes da perspectiva da competitividade
e do dinamismo exportador.
A difuso ou disseminao de novas tcnicas implica modificar a ar
ticulao produtiva e mudar tambm a composio do emprego. Uma
peculiaridade desta mudana a terceirizao da estrutura ocupacional.
Por outro lado, a transformao desta ltima vai normalmente acompa
nhada de uma demanda de novas qualificaes.
Essas tendncias gerais tambm se cumprem na Amrica Latina. No
entanto, h especificidades que se associam presena macia do subem
prego estrutural. Este subsiste na agricultura, mas tendeu a concentrar-se
nas cidades por meio da informalidade urbana. O problema da ter
ceirizao espria no de fcil nem rpida soluo. Dois tipos de pol
ticas so recomendados para enfrent-lo: por um lado, as destinadas a
modificar a informalidade, numa tentativa de articulao com as ativida
des de produtividade elevada ou normal (formao de microempresas,
formao profissional, assistncia tcnica e crediticia privilegiada); e, por
outro, as diretamente assistenciais, paliativas das condies de pobreza
associadas s de baixa produtividade e nvel de renda.8
d. O papel dos agentes
J dissemos que a agregao de valor intelectual ligada ao progresso tc
nico, particularmente nos ramos de ponta, tem implicaes que corres
pondem base empresarial.
A inovao em processos e produtos acontece fundamentalmente no
interior das empresas, de modo que suas capacidades de inovar no po552
dem dissociar-se de outros aspectos de sua organizao e gesto. Em parti

cular, a inovao se relaciona com a execuo reiterada dos processos pro
dutivos, entendidos em sentido ampio; de tal modo que as capacidades
mencionadas resultam indissociveis daqueles aspectos da organizao que
estabelecem as relaes entre os distintos grupos humanos que a compem,
e especialmente as que se do entre empregados e empregadores.
Quando o papel da agregao de valor intelectual se coloca em pri
meiro plano, a importncia dos aspectos organizacionais e de gesto res
salta ainda mais. Efetivamente, nos ramos de ponta, uma acumulao de
conhecimentos capaz de ir se condensando at plasmar-se em inovaes
depende em maior medida do modo como se origina a informao nos
distintos mbitos das tarefas empresariais e da fluidez com que trans
mitida em e entre esses mbitos. Paralelamente, tambm influem
os padres organizacionais que correspondem relao entre grupos.
Assim, a criao e difuso de novos conhecimentos se vem favorecidas
por tipos de organizao que incentivam os contatos horizontais entre
os diversos grupos da estrutura empresarial e a alternncia de funes
entre membros dos mesmos; e tambm, por tipos de organizao que
prevem ou facilitam a cooperao entre os distintos nveis hierrquicos
que articulam esta estrutura.
N o que concerne capacidade de inovar, a empresa constitui um ele
mento crucial, mas no nico. Alm disso, essa capacidade se concebe
como fortemente condicionada por uma srie de elementos, entre os quais
o mais prximo prpria empresa consiste em suas relaes com o ramo
a que pertence, e o carter dessas relaes (de predomnio ou sujeio,
colaborao ou competio). Tambm influem as condies de interao
entre as empresas, enquanto elaboradoras de inovaes tecnolgicas, e
os usurios das mesmas, os quais podem resultar fundamentais para
estimular ou inibir a capacidade de aprendizado e adaptao das empre
sas em um mundo em que a informao imperfeita e custosa (Cepal,
1990, p. 73).
Menciona-se alm disso a denominada infra-estrutura tecnolgica.
Em sentido estrito, poder-se-ia defini-la como o conjunto de entidades
que realizam pesquisa e desenvolvimento nos mbitos prprios da tecno553
logia e que no se inscrevem nas empresas propriamente ditas. Em sen

tido lato, poderia compreender tambm outros institutos de investiga
o, pblicos ou privados, universitrios ou independentes, cujas tarefas
apontam para a obteno de avanos nas cincias bsicas ou aplicadas.
Outros elementos guardam relao com o setor pblico ou instituies
por ele reguladas; entre estas ltimas, conta-se o sistema educativo em
seu conjunto, assim como as entidades concebidas para apoiar a capaci
dade de inovao. Por ltimo, citam-se as prprias experincias e habi
lidades adquiridas por indivduos e organizaes.
Estes elementos tendem a estabelecer um contexto que, por um lado,
especfico em cada pas, regio ou inclusive empresa e que, por outro,
constitui um ingrediente fundamental do processo de inovao (Cepal,
1990, p. 73).
Brevemente, a nfase na importncia do contexto que formam os dis
tintos elementos resenhados, assim como da interao entre eles, impli
ca um modo tal de ver o progresso tcnico que sua gerao e adoo se
percebem como processos de carter sistmico. E isto no sentido de que
o desempenho tecnolgico das economias depende da presena de um
conjunto de sinergias e externalidades de diversos tipos, mais que das
reaes maximizadoras das empresas individuais frente s mudanas
registradas no sistema de preos (Cepal, 1990, p. 73).
As economias de menor desenvolvimento, e em particular as da Am
rica Latina, apresentam desvantagens tanto no que diz respeito incidn
cia de cada um dos elementos mencionados quanto no que corresponde
ao contexto que formam. Na verdade, tais desvantagens no so mais
que expresso do atraso do qual se parte, em matria de incorporao
prvia de tecnologia e de capacidade para inovar. Da que nestes pases
adquira particular importncia o apoio logstico do Estado que tende a
aumentar esta capacidade por meio de uma ao persistente sobre vri
os daqueles elementos e, do mesmo modo, mediante mecanismos de inte
rao tambm assduos entre agentes pblicos e privados, com vistas a
induzir seu aumento nestes ltimos.
Conforme se argumenta, em cada pas e economia pode-se identifi
car um SistemaNacional de Inovao. Alm das complexidades de sua
554
identificao, em todos se misturam mecanismos e instituies pblicas

e privadas, cuja interao parece condicionar sua maior ou menor efic
cia. Em particular, seu xito em manter um bom desempenho tecnolgico
parece relacionar-se com os processos de inovao institucional, isto
, a transformao e adaptao dos esquemas institucionais em que se
apia a capacidade de inovao em resposta s mudanas no entorno
econmico e na prpria tecnologia (Cepal, 1990, p. 73).
2. Reconsiderao do marco analtico
Nesta subseo voltamos a dirigir a ateno para a proposta estratgica
definida pela Cepal em documentos oficiais do comeo dos anos 1990.
Mas agora retornamos e damos maior importncia ao tema do progres
so tcnico, j que uma aproximao mais detida do mesmo permite ao
mesmo tempo sintetizar e aprofundar a prpria concepo estratgica
e, alm disso, conect-la com certas tendncias consideradas paralela
mente como predominantes na economia internacional. Por outro lado,
enquanto a viso do progresso tcnico a chave das novas idias
cepalinas, reconsider-la em detalhe, contribui para aprofundar o exa
me de certas caractersticas das quais so portadoras.
Do captulo anterior se infere que o modo de ver o progresso tcnico se
ampliou de forma considervel, tornando-se muito mais complexo em rela
o ao empregado tradicionalmente na instituio mencionada (por exem
plo, no captulo 1), de resto limitado ao seu uso habitual na cincia econmica.
O progresso tcnico deixou de ser percebido como gerado fora do
sistema econmico e incorporado, basicamente, aos bens de capital. Passou-se a entender que, embora o mesmo se expresse na criao de novos
bens e em trocas no processo produtivo propriamente dito, sua conse
cuo depende significativamente das formas organizacionais que assu
mem as empresas; e isso no s no que concerne ao mbito produtivo,
mas tambm sua administrao e gesto geral e sua capacidade para
introduzir adaptaes ou mudanas nessas formas.
Ou seja, o progresso tcnico no encarado como exgeno s ativi
dades produtivas e s empresas que as levam a cabo; pelo contrrio, per555
cebe-se no interior destas ltimas. E, alm disso, entende-se que se vai

gerando por meio de um processo que em grande medida lhes endgeno
e que se chamou de processo de inovao.9
Das consideraes precedentes deriva que a inovao corresponde
tanto aos aspectos propriamente tcnicos da produo e da qualidade
de bens e servios como aos aspectos organizacionais dos distintos m
bitos da tarefa empresarial. De ambas as perspectivas a inovao se ex
pressa em uma sucesso de mudanas menores e, com menos freqncia,
em trocas de maior significao.10 Mas, em todos os casos, a inovao
percebida como significativamente relacionada com a acumulao de co
nhecimentos tanto explcitos como tcitos que se vo gerando ou
absorvendo no seio das prprias empresas e que terminam por germi
nar naquelas mudanas.11
O progresso tcnico no percebido, no entanto, como resultante
apenas das capacidades inovadoras que possuem ou desenvolvem as em
presas. Tem, alm disso, um carter sistmico, no sentido de que depende
de maneira fundamental de um contexto mais amplo em que as empresas
se inscrevem e com cujos elementos interagem. Como resultado de tal
interao, aquelas capacidades se transformam com maior ou menor vi
gor em atividades inovadoras, referentes a processos ou produtos, ou ao
prprio mbito organizacional.12 Conforme se concebe, tais elementos e
as prprias empresas, assim como seus modos de interao, formam um
Sistema Nacional de Inovao, que pode resultar mais ou menos favo
rvel gerao e incorporao de progresso tcnico e ao aumento dos nveis
de competitividade internacional de cada economia. Assim, o progresso
tcnico deve ser percebido no s como endgeno s atividades produti
vas e s empresas, mas tambm como condicionado por foras endgenas
peculiares de cada economia, sociedade e pas ou regio.13
Alm destas categorias de claro corte neoschumpeteriano que servem
de sustentao analtica nova estratgia, existem outras idias que se
referem a certas caractersticas do progresso tcnico em perodos recen
tes, encarado de uma perspectiva factual.14
Como se pde apreciar anteriormente, o critrio geral da competiti
vidade autntica e, do mesmo modo, os alinhamentos estratgicos em ma556
tria de insero internacional, articulao produtiva e papel dos agentes

vo se perfilando em conexo com a continuidade, intensidade, diferen
ciao e difuso do progresso tcnico. Alm disso, estas caractersticas se
inferem ou atribuem experincia recente dos grandes centros industri
ais, e aqueles alinhamentos e critrios se definem em torno das dificulda
des que implica adquiri-las, assim como aos grandes problemas que
necessrio superar para consegui-las.15 Evitar, por exemplo, o encapsula
mento de atividades ou ramos produtivos; corrigir pari passu a informa
lidade urbana; reformular a relao entre agentes pblicos e privados etc.
J se demonstrou que algumas categorias analticas bsicas e algu
mas caractersticas factuais do progresso tcnico nos centros so o fio
condutor em torno do qual se produz o estabelecimento da proposta es
tratgica; ou, em outros termos, so os elementos com base nos quais se
conforma sua estrutura conceituai.
Alm de demonstrar os aspectos formais dessa estratgia, interessa
revelar seu contedo fundamental. Acaba-se de reiterar que o progresso
tcnico contnuo, intenso, diferenciado e difundido; mas, alm disso, todas
estas caractersticas se associam ao rpido desenvolvimento das tecnologias
da informao (microeletrnica, computao e telecomunicaes) e sua
rpida incorporao a uma gama muito ampla de bens e setores.
Esta afirmao tambm tem um claro aspecto neoschumpeteriano,
pois implica aceitar que atualmente se comea a transitar por um novo
paradigma tecnoeconmico.16At mais, existem mltiplas referncias ex
plcitas a respeito de que o acelerado desenvolvimento das tecnologias
da informao chave desse paradigma perfila-se como o eixo de
uma terceira revoluo tecnolgica. Esta constitui a fonte principal de
crescimento real e potencial das economias nas quais esta revoluo se
gerou e de outras que esto participando dela ativamente, como se tor
nou notrio no Sudeste Asitico.
Por outro lado, a revoluo tecnolgica em curso tende a se estender
universalmente e, em conseqncia, globalizar a economia internacio
nal. O enorme auge das tecnologias da informao e sua rpida difuso
em escala mundial impulsionam muitos mbitos econmicos a adquirir
um carter marcadamente transnacional. Na mesma direo aponta a
557
queda dos custos do transporte e das comunicaes que essas tecnologias

trazem consigo. Do mesmo modo, desenvolvem-se redes de sistemas pro
dutivos transnacionais, resultantes do acordo de alianas estratgicas
entre grandes empresas, da subcontratao e da utilizao generalizada
de ampias e complexas redes de informao e comunicao.17
Esse protagonismo das empresas transnacionais se expressa no au
mento da participao do comrcio entre empresas de um mesmo con
srcio no comrcio internacional. Mas o fenmeno da globalizao no
se limita aos bens, mas difunde-se a uma gama de servios cada vez mais
ampla. Particular relevncia se atribui globalizao dos servios finan
ceiros. A desregulamentao dos mercados e as novas tecnologias per
mitem gerar um imenso mercado mundial de fundos e instrumentos
financeiros, com volumes de transaes sensivelmente superiores aos que
se associam ao comrcio de bens.
As tendncias apontadas so aspectos do fenmeno da globalizao, que
tambm se expressa no carter competitivo da economia mundial, embora
no marco de estruturas de mercado crescentemente oligopolistas. Por si, a
globalizao e suas implicaes em termos das mudanas de forma e
amplitude da competio fazem com que a maneira tradicional de regu
lamentar as relaes internacionais, com normas que se aplicam nas e
entre fronteiras das distintas economias, v perdendo relevncia. Em
contraste com isso, a gesto macroeconmica de cada economia, significa
tivamente condicionada pela transnacionalizao financeira, influi mar
cadamente na composio e no volume do comrcio e, a longo prazo, no
padro de diviso internacional do trabalho subjacente no mesmo.18
E preciso destacar que estas asseveraes sobre a revoluo tecno
lgica em curso, e em conexo com elas, sobre a globalizao da econo
mia mundial, formam o ponto em torno do qual se articulam as demais
idias subjacentes na nova estratgia; e que em conjunto expressam uma
mudana no modo de ver o sistema centro-periferia e um virtual enri
quecimento da concepo institucional de Prebisch.
Para Prebisch, perpetuar a condio perifrica implica aventurar-se
por um beco sem sada, cujo final no claramente definido nem definvel,
mas que bem pode ser associado reiterada agudizao de tenses
558
econmicas, sociais e polticas, com a reiterao de conseqncias per

versas em todos esses mbitos e em particular na consolidao da
institucionalidade democrtica. O modo de sair deste beco empreen
dendo um caminho vivel de incorporao de progresso tcnico e de
partilha de seus frutos entre os distintos grupos sociais consiste essen
cialmente em industrializar-se.
Como vimos anteriormente (primeira parte, captulos 1 e 2), essa proposta-chave envolve uma percepo do progresso tcnico relativamente
simples, de embasamento clssico-neoclssico. Em mais de um sentido,
tal percepo reflete o significativo desenvolvimento industrial de vrias
economias latino-americanas durante a grande depresso e a Segunda
Guerra Mundial. E, do mesmo modo, parece expressar o horizonte de
possibilidades que se abria a estas economias no marco da entrada em
marcha do que hoje se denomina paradigma metal-mecnico.
Efetivamente, o deslocamento da fronteira tecnolgica das econo
mias centrais durante o esforo de guerra e as perspectivas de expanso
dos ramos e setores essenciais do paradigma mencionado19 apresenta
vam a posterior ampliao e complexificao da indstria como o meio
idneo para incorporar progresso tcnico de forma sustentada. Por ou
tro lado, isto anda junto com o modo de conceber a mudana desejvel
na economia mundial: uma industrializao imbricada entre centros e
periferia, que uma parte da indstria se desenvolvesse no primeiro plo
do sistema que ambos formam, e outro lado no segundo.
Na nova estratgia, o progresso tcnico j no percebido como in
corporado aos bens de capital e, portanto, com uma difuso assegurada
pelo prprio processo de industrializao. Como vimos, nela se o consi
dera de forma muito mais minuciosa, e coloca grande nfase no papel
que deve jogar para o futuro. Tambm se indicou anteriormente que esta
nfase esconde a aceitao de certas idias mais gerais: a existncia de
um novo paradigma tecnoeconmico baseado nas tecnologias da infor
mao, fonte indesculpvel do crescimento futuro; e a aplicao deste
paradigma por meio de uma terceira revoluo tecnolgica mediante a
qual se expressa e universaliza e que contribui significativamente para
gerar uma tendncia globalizao da economia mundial.
559
Estas idias emolduram as perspectivas que se abrem ao desenvolvi

mento da regio. Reconhece-se que certas economias, como as do Su
deste Asitico, conseguiram inserir-se dinamicamente nessa revoluo e
na economia internacional. As da Amrica Latina cumprem com certos
requisitos para consegui-lo tambm, em geral associveis ao prprio pro
cesso prvio de industrializao. Mas outros no se deram nelas, da a
necessidade ineludvel de apoiar seu desenvolvimento em estratgias ade
quadas. Em troca, perseverar no caminho que se vinha seguindo implica
perpetuar a condio perifrica, que tambm se v como um beco sem
sada de conseqncias imprevisveis. Alm disso, dada a intensidade do
progresso tcnico nos grandes centros, agora essa perpetuao implica
que a brecha tecnolgica seguiria ampliando-se, e que a possibilidade de
reverter esta tendncia perversa se afastaria crescentemente.
A conexo entre os pontos de vista neoschumpeterianos e neocepalinos
se enfatiza com objetivos primordialmente analticos. Esta nfase no sig
nifica negar que as bases fundamentais da nova proposta estratgica se
encontrem em documentos da prpria Cepal e na reviso contnua das
caractersticas do desenvolvimento latino-americano que eles contm.20
Por outro lado, preciso repetir que na colocao dessa estratgia
desempenharam um papel-chave vrios dos documentos de autoria de
Fernando Fajnzylber e, certamente, as idias que se foram plasmando
nos mesmos. Estas outorgam tambm especial importncia ao progres
so tcnico e ao seu papel potencial para o desenvolvimento da Amrica
Latina.21 Articulam-se pela primeira vez em torno da anlise do progresso
tcnico e, ao articular-se, fundamentam as novas idias da Cepal e do
enfoque neo-estruturalista em seu conjunto, ao mesmo tempo que
antecipam algumas das postulaes neoschumpeterianas sobre o tema
mencionado.22
3. Questes pendentes
As consideraes seguintes referem-se sucintamente a certas questes re
lativas viabilidade econmica e viabilidade social da estratgia pro
posta, de uma tica de longo prazo.
560
i) Como se pde ver, esta estratgia supe a possibilidade de um cont

nuo catching up do progresso tcnico por parte das economias latinoamericanas que adotem suas recomendaes, ou em outras palavras, a
possibilidade de participar da revoluo tecnolgica em curso.
A primeira vista, o catching up parece mais difcil no conjunto de ati
vidades que definem a colocao em marcha de um novo paradigma
tecnoeconmico, nas quais a tecnologia mais complexa e o progresso
tcnico mais intenso e acelerado. No entanto, nestas atividades e merca
dos tecnologicamente de ponta, existem janelas de oportunidade dispo
nveis e aproveitveis para as economias atrasadas. que durante as
primeiras etapas da colocao em prtica de um novo paradigma, a gera
o e a incorporao de progresso tcnico de ponta dependem, em boa
medida, de conhecimentos gerados no mbito cientfico-tecnolgico em
sentido estrito, cujo uso menos restringido pelas regulaes da pro
priedade intelectual (Prez, 1986, p. 15). Vrias oportunidades surgem
tambm em atividades e mercados que em si mesmos apresentam um de
senvolvimento tecnolgico menos acelerado, mas que se beneficiam com
a incorporao de mtodos e procedimentos produtivos e organizacionais
gerados naqueles outros setores de ponta (Prez, 1986, p. 16).
Resumindo, a recente dinmica diferenciada e difundida do progres
so tcnico abre s economias latino-americanas mltiplas oportunida
des de acess-lo, e outras aparecem ou reaparecem com o passar do
tempo. Por outro lado, o acesso ao progresso tcnico, ou, melhor dizen
do, a participao na atual revoluo tecnolgica, configura-se como a
nica forma duradoura de crescer e acessar os mercados internacionais
ou certas partes ou nichos dos mesmos.
As perguntas que surgem tm a ver com as possibilidades reais de
acessar o progresso tcnico de forma sustentada e, do mesmo modo, os
nichos de mercado da economia mundial que hipoteticamente podem
ser conquistados. Mais propriamente, as dvidas no recaem tanto so
bre as possibilidades de encontrar janelas de oportunidade e nichos de
mercado de amplitude considervel, mas sobre se esta amplitude resulta
suficiente, em qualquer economia perifrica, para sustentar um cresci561
ment global intenso e, alm disso, de tipo extrovertido, isto , com uma
participao crescente nos mercados internacionais.
Essas dvidas trazem consigo outras que tambm correspondem
generalidade da validez da estratgia proposta. Por si, o aumento da par
ticipao nesses mercados impossvel, se se referir a todas e a cada uma
das economias que deles participam. Por outro lado, o catching up e a
reinsero dinmica na economia mundial parecem mais factveis em eco
nomias semidesenvolvidas que avanaram na diversificao produtiva e
industrial e, tambm, inviveis naquelas outras de escassa penetrao do
progresso tcnico e de baixos nveis de produtividade e ingresso mdios.
Pareceria, pois, que a estratgia no proposta para todos, mas sim taci
tamente admite a existncia de certos casos em que a condio perif
rica pode ser superada, e de vrios outros onde esta ter de perpetuar-se.
As razes dessas dvidas e perguntas se vinculam a fatos reconheci
dos nos documentos da prpria Cepal, cujas implicaes para sua pro
posta estratgica no so, porm, suficientemente exploradas. Alguns se
referem ao ponto focal dessa proposta, isto , prpria possibilidade de
participar da revoluo tecnolgica em curso: exemplos deles so as di
ferenas de poder econmico entre naes e Estados do primeiro e ter
ceiro mundos, ou entre empresas radicadas em pases ricos e pobres.
Outros fatos correspondem s perspectivas da reinsero na economia
mundial: o carter altamente oligopolizado dos mercados dos grandes
centros, em particular os que se associam s tecnologias mais dinmicas;
e a tendncia ao fechamento dos mercados desses mesmos centros, ali
onde o avano tcnico carece de similar intensidade.23
ii) Um segundo grupo de perguntas guarda relao com os problemas
do desemprego e do subemprego.
Como sabemos, a gerao de desemprego aberto devida ao recente e
forte fluxo de progresso tcnico constitui uma preocupao cada vez mais
presente nos grandes centros industriais. Este efeito negativo da terceira
revoluo tecnolgica tambm deve produzir-se nas economias de me
nor desenvolvimento, e provvel que seu significado cresa medida
que avancem na incorporao de novas tcnicas. Mas nestas economias,
562
ao desemprego aberto se soma o subemprego macio. Na Amrica Lati

na, este se expressa na presena de manchas de subemprego agrcola
de maior ou menor amplitude, segundo os casos, e sobretudo nas gran
des dimenses da informalidade urbana.
Na nova estratgia se reconhece como imprescindvel ir ganhando
condies de maior eqidade; e no s por razes de justia social, mas
tambm por motivos que se inscrevem na rbita econmica. Quer dizer,
as melhorias na distribuio so necessrias para obter a ampliao do
mercado interno, o qual, por sua vez, considera-se como imprescindvel
para o aprendizado tecnolgico e, portanto, para a incorporao de pro
gresso tcnico.24 Cabe observar que, alm deste reconhecimento da im
portncia do mercado interno para facilitar a incorporao e a difuso
do progresso tcnico, o papel atribudo a este mercado no desenvolvi
mento carece da significao que lhe d as concepes de Fajnzylber.
Inversamente, estas so menos enfticas quanto ao papel da expanso
exportadora na dinmica das economias latino-americanas.
Os documentos em que se plasma a estratgia de transformao pro
dutiva com eqidade reconhecem que, nas economias latino-americanas,
o subemprego e a informalidade urbana subsistiro durante perodos
muito prolongados. Isto no analiticamente iluminado plenitude, mas
sim reconhecido em linhas gerais inclusive do ponto de vista emprico
como um fato negativo perdurvel.
Do anterior emana a pergunta sobre se a tendncia ao desemprego
aberto e, sobretudo, presena de grandes contingentes de mo-de-obra
subempregada so compatveis com a consecuo de padres de eqi
dade adequados ou em contnua melhora. Expresso de outro modo,
parece que a cadeia eqidade-mercado interno-incorporao de tecnologia-transformao produtiva se dilui no primeiro elo.
Tal como aconteceu em algumas economias da regio em perodos
recentes, a intensa industrializao e o rpido crescimento podem ser
acompanhados pela segmentao do mercado de trabalho, gerando-se
um formal e outro informal; e de tal modo que a ampliao do mercado
interno se sustente no primeiro e que em seu interior se produzam as
concomitantes melhorias distributivas.
563
No entanto, ainda neste caso, a falta de uma proposta para a reabsoro

do subemprego ou, se quisermos, para a superao da heterogeneidade
estrutural, trao-chave do subdesenvolvimento, supe uma durao inde
finida de tais problemas e, portanto, lana dvidas sobre a viabilidade so
cial da estratgia de transformao produtiva com eqidade.
iii) Em resumo, tratou-se de mostrar que esta estratgia apresenta um
desequilbrio na nfase: privilegiada quanto ao progresso tcnico e aos
seus efeitos virtuosos sobre o crescimento, a reinsero internacional e
a eqidade distributiva; e insuficiente quanto dinmica perversa da
heterogeneidade e do subemprego prprios do subdesenvolvimento, e
ao complexo conjunto de medidas requerido para super-los. Esta pos
tura crtica no implica desconhecer nem negar o real valor das novas
idias da Cepal do comeo dos anos 1990. Elas tm o mrito de ter
acoplado e imbricado nas anlises do subdesenvolvimento, tema que
emerge da evoluo recente da economia mundial, em particular a ten
dncia globalizao e o paralelo e vertiginoso processo de avano
tecnolgico. Tambm possuem o mrito de tentar perceber as espe
cificidades do subdesenvolvimento, recuperando a tradio de examin10, em boa medida, com base em suas caractersticas de estrutura.
11. DESENVOLVIMENTO, INSERO INTERNACIONAL, ESTADO
As consideraes desta seo se apiam preferencialmente nos documen

tos da Cepal elaborados para as reunies de seu mximo organismo diretor
que correspondem aos anos 1994 e 1996. Em essncia, elas correspondem
ao modo como esses documentos enfocam o desenvolvimento a longo
prazo e as polticas destinadas a lhe dar curso. Por outro lado, das postu
ras relativas s polticas e problemas macroeconmicos apenas se mencio
nam aqui as que correspondem ao tema fiscal, abordado por meio de breves
referncias no documento de 1998, com a nica finalidade de referir-se,
tambm brevemente, ao tema correlato de Estado.25
Nas notas que seguem revisam-se os argumentos relativos aos vncu564
A PROPOSTA ESTRATEGICA D O S A N O S 1990
los entre exportaes e crescimento (1). Abordam-se depois os que

correspondem s polticas de comrcio exterior e s chamadas polti
cas de desenvolvimento produtivo, enfatizando, em especial, a relevn
cia para estas ltimas da introduo de melhorias nos mercados de fatores,
assim como nos Sistemas Nacionais de Inovao (2). Continuando, apresentam-se de forma sucinta os requisitos de uma institucionalidade geral
que oriente o funcionamento dos mercados para condies prximas s
de livre concorrncia e induza a pautas compatveis da interveno do
Estado (3). Finalmente, empreende-se uma comparao das posturas dos
documentos mencionados com as examinadas anteriormente, em busca
de uma superficial reconsiderao das primeiras (4)1. Exportaes e crescimento
i) Nesses documentos se recupera o tema da existncia de uma revolu
o tecnolgica que se difunde com rapidez em escala mundial e que en
tranha um processo paralelo de globalizao da economia internacional.
Como j foi afirmado, do ngulo da produo de bens e servios, este
processo se expressa em uma crescente diviso internacional do traba
lho, que se manifesta em uma taxa de crescimento do comrcio interna
cional mais elevada que a correspondente produo global.
A questo que se coloca aos pases de menor desenvolvimento, e em
particular aos da Amrica Latina, a de inscrever suas economias na re
voluo tecnolgica em curso, pela via de uma participao ativa na ex
panso do comrcio mundial, reflexo do processo de globalizao
expresso, tambm em pleno desenvolvimento.
A relevncia nesta via explica a nfase posta na competitividade ex
terna pelos documentos considerados, nos quais se percebe como crit
rio definidor da eficincia produtiva. Eficincia e competitividade
fundamentam a expanso das exportaes, a qual, por sua vez, se perce
be como base essencial do crescimento econmico.
Tais pontos de vista reproduzem um novo momento nas definies
estratgicas cepalinas: aquele que toma corpo nos documentos de incios
da dcada de 1990, que enfatizam a opo por um crescimento impul
ses
sionado pelas exportaes. Efetivamente, os documentos de meados da

mesma dcada adquirem a tonalidade geral dos primeiros, delineando
outra vez a convenincia de impulsionar um padro de crescimento ba
seado em abertura econmica e apoiado no esforo exportador, em que
as vendas fora das fronteiras tendam a expandir-se com intensidade e a
taxa maior que a do produto.
ii) Esta postura renovada no implica desconhecer que entre exporta
es e crescimento se estabelecem vnculos complexos.26 Mas, conforme
se argumenta, podem ao menos destacar-se trs modos de influncia re
levantes das primeiras sobre o segundo: a gerao de divisas, que permie
proceder s importaes requeridas, e em particular s de conjuntos dos
bens de capital essenciais para a continuidade do crescimento; os enca
deamentos produtivos para trs e para a frente, cujos efeitos positi
vos resultaro mais elevados quanto maior for o grau de processamento
dos bens exportados ou, se quisermos, quanto mais integrada for a ca
deia produtiva em que os mesmos se inscrevem; e, finalmente, o vis ino
vador que a prpria atividade exportadora demanda e induz nas empresas
que dela participam, como resultado das elevadas exigncias de com
petitividade prprias dos mercados internacionais. Este terceiro tipo de
influncia costuma redundar em altas da produtividade em atividades
no diretamente exportadoras, as quais derivam de externalidades posi
tivas, ligadas s exigncias que as empresas dedicadas a estas atividades
impem a seus fornecedores locais, mas tambm ao efeito demonstra
o das melhores prticas que tais empresas utilizam. Por outro lado, e
em conexo com o padro de desenvolvimento extrovertido esperado,
entende-se que essa irradiao de externalidades ser maior quanto maior
a importncia da atividade exportadora no total, favorecia pela pers
pectiva da capacidade de aprendizado que se vai obtendo.
2. Polticas comerciais e de desenvolvimento produtivo
i) Os efeitos benficos associados expanso exportadora explicam certa
orientao destacvel do primeiro dos documentos comentados, plasmada
566
em seu ttulo: Amrica Latina e Caribe: polticas para melhorar a inser

o na economia mundial (Cepal, 1995). As polticas mais diretamente
ligadas a este objetivo prioritrio so as que correspondem ao mbito do
comrcio exterior (objeto de seu Primeira parte: Poltica comercial,
captulos I a VI).
Como destacamos no ponto anterior, as atividades de exportao so
virtuais portadoras de externalidades, ao mesmo tempo que enfrentam
insuficincias nos mercados de fatores, em particular os de tecnologia,
de capital humano e de financiamento a longo prazo. Da que se pro
ponha impulsionar um conjunto de polticas seletivas orientadas a su
perar insuficincias dos mercados e a aproveitar as externalidades
evidentes (Cepal, 1995, p. 14).
A seletividade dos incentivos encontra seu fundamento na clareza e
transparncia postuladas para os mesmos, em contraste com o ocorrido
no passado no perodo de dar prioridade industrializao substitutiva
, quando terminaram sendo altos e generalizados, alentando no em
presariado a busca de rendas fceis. Mas quando se reconhece que a
maioria das atividades industriais est sujeita a externalidades dinmi
cas (...) (Cepal, 1995, p. 135), considera-se factvel e conveniente
orientar os incentivos para o favorecimento de grandes categorias de
atividades, descartando a busca particularizada de ganhadores.
Por outro lado, esta seletividade abarcadora no impede que a po
ltica comercial possa e deva considerar certas reas ou fatores estrat
gicos (...) bem selecionados (Cepal, 1995, p. 135) que se percebem como
prioritrios. Neste sentido, e em particular, nada impede que estas pol
ticas no marco da clareza e da transparncia propugnadas conside
rem o favorecimento de empresas pioneiras, exportadoras de novos
produtos ou para novos mercados, pois as mesmas so especialmente sig
nificativas como geradoras de externalidades (capacidade de aprendiza
do, reputao) que beneficiam outras empresas do setor exportador e
tambm o conjunto da economia.
Conforme se postula, os incentivos para melhorar a competitividade
externa e tambm a de atividades orientadas primordialmente para o
mercado interno devem ser moderados e demarcados no tempo, de
567
modo a desalentar as condies de ineficincia e privilgio, ligadas s

rendas sustentadas no passado pelo amparo excessivo e prolongado.
Para tomar corpo em casos concretos, as orientaes gerais da pol
tica comercial a que se veio aludindo tero de ser, ao mesmo tempo,
especificadas e articuladas no marco de uma estratgia de insero ex
terna. Por outro lado, desde que se destaca a expanso exportadora como
eixo e chave do processo de desenvolvimento, tal estratgia deve se ins
crever no marco do conjunto de polticas destinadas a impulsionar e tor
nar vivel este processo. Os documentos mencionados fazem referncia
s mesmas sob o rtulo de polticas de desenvolvimento produtivo,
por exemplo em Cepal (1995, segunda parte, caps. VII e VIII).
ii) Tais polticas de desenvolvimento produtivo constituem um trao es
pecial das propostas da Cepal de meados dos anos 1990, trao que, pelo
demais, configura-se como diferenciador do que prevalece no enfoque
ortodoxo ento predominante.
Essas polticas ho de empreender-se tanto no nvel micro como no
mesoeconmico com um objetivo principal: o de superar o hiato ou bre
cha entre a produtividade total dos fatores prevalecentes na Amrica La
tina e os nveis que esta alcana nas economias desenvolvidas. De acordo
com o diagnstico realizado, esta brecha veio se ampliando desde o psguerra, pelas diferenas prevalecentes tanto em matria de equipamen
tos como na organizao e nos mtodos de trabalho, inclusive os que
concernem aos servios de venda ou distribuio, e do mesmo modo,
pelas diferenas atinentes s relaes industriais.
Conforme se argumenta, a brecha mencionada tanto global como
setorial, ao mesmo tempo que, dentro de cada setor, se manifesta em
considerveis disparidades de produtividade entre empresas, ligadas s
condies de profunda heterogeneidade estrutural prprias da regio.
Mas a produtividade total dos fatores pode ser entendida como uma
medida dos efeitos do progresso tcnico no diretamente incorporado
aos recursos produtivos sobre o crescimento econmico a longo prazo.27
De tal modo, a brecha implica uma utilizao no-plena e, em maior ou
menor medida, afastada das melhores prticas tecnolgicas interna
ses
A PROPOSTA ESTRATGICA DO S A N O S 1990
cionalmente disponveis; ou caso se queira, associa-se a um diferencial

ou disparidade tecnolgica, subjacente na divergncia dos ganhos mdi
os de centro e periferia.
Em linhas gerais, essas novas posturas cepalinas que se vm comen
tando so otimistas em relao s possibilidades de diminuir essa dis
paridade tecnolgica; e isto enquanto sua prpria existncia oferece
oportunidades no incio de um processo de rpido crescimento se se
conseguem aproveitar as tecnologias disponveis (...) e assim saltar eta
pas (Cepal, 1995, p. 153). No entanto, percebe-se que a existncia de
uma fronteira tecnolgica no assegura nem favorece por si s o
catching up das mltiplas tecnologias que a compem. Pois, para apro
ximar-se necessrio a prevalncia de condies nos nveis macro, meso
e microeconmico, como aquelas que concernem estabilidade de algu
mas variveis-chave agregadas, conformao e forma de operar ade
quada dos distintos mercados, amplitude dos conhecimentos gerais e
da capacidade gerencial, assim como elementos envolventes, motivadores
de condutas e atitudes, presena de um ethos desenvolvimentista.28
Da perspectiva ortodoxa dominante, reconhece-se a necessidade de
alterar e melhorar a interveno do Estado, de modo a corrigir as fa
lhas da poltica econmica porventura existentes; mas dificilmente se
consideram vlidas as polticas pblicas que interferem em campos con
siderados privativos da empresa privada ou que incidem na forma de
operar de certos mercados, da qual se esperam resultados prximos ao
timo. Em contraste e complementando a viso genrica sobre os re
quisitos de um catching up bem-sucedido consignada no pargrafo
anterior , a postura cepalina se distingue pela importncia outorgada
na explicao da disparidade tecnolgica s falhas existentes nos
mercados de fatores, assim como s carncias em matria de rendimen
tos crescentes em escala, economias externas, complementaridades
setoriais e bens pblicos. So estes os elementos analticos que explicam
a presena de falhas nas empresas, isto , na reiterao de um diferencial
tecnolgico negativo. De outro ngulo, esses mesmos elementos justifi
cam as polticas de desenvolvimento produtivo nos planos micro e
mesoeconmicos. Como se ver em seguida, a justificao de tais polti569
cas resulta convergente com a que corresponde ao mbito comercial, ao

ponto em que bem podem conceber-se como constitutivas ou inclusivas
de urna virtual estratgia de insero externa.
iii) As polticas tendentes a melhorar o funcionamento dos mercados de
fatores podem ser vistas como horizontais, pois afetam indistintamente
aos mais variados setores produtivos. Estas resultam cruciais nos mercados
de tecnologia, de capital humano, de capital de longo prazo e de divisas.
Quando se parte de condies de disparidade tecnolgica, tendem a
produzir-se falhas no mercado de tecnologia associadas existncia de
assimetrias de informao entre os possuidores e fornecedores de conhe
cimentos, e as empresas perifricas que precisam adquiri-los e utiliz-los.
Nestas empresas tambm influi negativamente o alto custo da pesquisa e
desenvolvimento, em comparao com as escalas reduzidas com que seus
resultados podem ser utilizados em cada empresa individualmente. Na
mesma direo opera o fato de que o conhecimento e a informao cons
tituem bens pblicos no-puros, de tal modo que os benefcios derivados
dos esforos de pesquisa so s parcialmente apropriveis. Assim pois, as
distintas falhas aludidas tero de ser, ao menos em parte, corrigidas pelo
investimento do Estado em pesquisa e desenvolvimento, assim como na
criao de novos conhecimentos tecnocientficos. Como se indicar pos
teriormente, caber tambm ao Estado um papel relevante na formao
de uma institucionalidade que facilite a iniciativa e estimule a cooperao,
nos esforos por gerar ou adaptar avanos tecnolgicos.
As necessidades de interveno pblica se fazem presentes, do mes
mo modo, no mercado de capital humano, no qual, por sua prpria na
tureza, o investimento privado resulta insuficiente; insuficincia que pelo
resto tende a acentuar-se quando se parte de condies de atraso produ
tivo e tecnolgico. A aplicao de medidas atinentes capacitao geral,
e capacitao tcnica em reas especficas, de particular importncia
para a superao gradual das condies mencionadas; tambm preciso
observar que ambos os tipos de capacitao so geradores de exter
nalidades que resultam particularmente benficas para os componentes
da fora de trabalho.
570
A PROPOSTA ESTRATGICA D OS A N O S 1990
N o que corresponde ao mercado de capitais, tanto o internacional

como o interno se caracterizam pela segmentao e pela assimetria entre
os atores que deles participam, o qual cria problemas de informao con
siderveis que, por sua vez, esto na base dos importantes custos de tran
sao prevalecentes.
Esses fenmenos so os que explicam, em ltima instncia, o escasso
desenvolvimento dos mercados de capital de longo prazo (e tambm dos
que dele procedem) na regio latino-americana. As medidas para paliar
estas carncias e, do mesmo modo,,para a sua gradual correo so a
chave do impulso e do xito do desenvolvimento produtivo.
Finalmente, destaca-se a eventual gestao de importantes externalidades nos mercados de divisas. Sua ampliao por meio da abertura
de novos mercados ou da introduo de novos bens exportveis gera be
nefcios que superam os que so captados pelos empreendedores respec
tivos, pois com sua operao criam-se externalidades expressas no s
na maior capacidade para importar, mas tambm na induo de desen
volvimentos produtivos e de altas concomitantes na competitividade ex
terna e interna.
iv) Alm desta argumentao particularizada, a existncia de rendimen
tos crescentes em escala no plano de cada empresa gera economias exter
nas pecunirias em nvel agregado e, portanto, complementaridades
estratgicas que permitem justificar as aes de coordenao dos agentes
privados com a autoridade econmica (Cepal, 1995, p. 161). Posto em
outros termos, tal coordenao pode dar lugar emergncia de exter
nalidades que a forma de operar dos mercados, por si s, no pode gerar.
Isso se vincula s citaes anteriores relativas poltica comercial, mbito
em que se destacam coincidncias com colocaes de Krugman, no relati
vo ao interesse de privilegiar as atividades exportadoras que estejam em
condies de captar maiores economias de escala e externalidades.29
Em sntese, pode-se afirmar que o trao principal das polticas de de
senvolvimento produtivo preconizadas pela Cepal por volta de meados
dos anos 1990 radica na importncia que se outorga ao aperfeioa
mento dos mercados de fatores, com vistas a reduzir ou eliminar as dife571
renas entre a produtividade mdia da regio e a prpria das melhores pr

ticas internacionais (Cepal, 1995, p. 19). Expresso de outro modo, estas
polticas destinam-se a alcanar padres de modernizao que supem em
preender um processo ativo de aprendizado tecnolgico e reestruturao
produtiva, o que, por sua vez, requer esforos sustentados de investimento
em capital fsico e humano. Em particular, entende-se que: A facilitao
[do mencionado] processo de aprendizado o eixo essencial de uma pol
tica moderna de desenvolvimento produtivo (Cepal, 1995, p. 20). No
entanto, tal poltica possui aspectos e requisitos institucionais significati
vos, em grande medida relacionados com um desenvolvimento amplo e
harmnico do chamado Sistema Nacional de Inovao.
v) por isso que na argumentao anterior sobre o atraso perifrico insistiu-se nas falhas de mercado e, em conexo com isso, no acesso limitado a
economias de escala e externalidades potencialmente alcanveis. Tambm
se indicou que ambos os fenmenos tm como principais conseqncias a
relativa limitao dos elos no interior dos sistemas produtivos, a escassa ir
radiao de progresso tcnico dos setores lderes e, muito particularmente,
a reduzida capacidade de arrasto tecnolgico das exportaes.
Conforme se postula, tanto aqueles fenmenos como estas conseqn
cias tm como fundo a debilidade das instituies, o que implica em ca
rncias de orientaes adequadas para os comportamentos dos agentes,
tanto pblicos como privados, e, do mesmo modo, de vias condizentes
no que concerne s inter-relaes que se estabelecem em sua ao. Alm
desta considerao geral, atinente necessidade de alterar e enriquecer
os marcos institucionais em que se inscrevem as economias da rea, no
terreno propositivo os documentos considerados enfatizam especialmente
os aspectos institucionais das polticas tecnolgicas e de seus vnculos com
o fortalecimento da competitividade. Nesse sentido, entende-se que, em
matria institucional, as aes pblicas devero centrar-se na consoli
dao e no desenvolvimento dos Sistemas Nacionais de Inovao,
entendidos como o conjunto de agentes, instituies e normas de com
portamento de uma sociedade que determinam o ritmo de importao,
572
gerao, adaptao e difuso de conhecimentos tecnolgicos em todos

os setores produtores de bens e servios (Cepal, 1996, p. 73).30 N o que
concerne aos resultados dessas aes, observou-se uma evidente interde
pendncia entre a competitividade e o grau de coerncia e profundida
de do sistema de inovao de um pas ou de uma determinada atividade
industrial (Cepal, 1996, p. 73).
Destaca-se a convenincia de que o desenvolvimento dos sistemas
mencionados encontre apoio decidido em recursos do setor privado, o
que ajuda a que a proviso de recursos pblicos possa destinar-se priori
tariamente a atividades de pesquisa bsica. Alm da dependncia de uma
proviso de recursos significativa e sustentada e das prioridades assina
ladas quanto a suas origens, sustenta-se que a eficincia de tais sistemas
depender da capacidade de induzir sobretudo com base em iniciati
vas coordenadas de distintas entidades pblicas uma interao eficaz,
sustentada e virtualmente crescente entre os diversos atores envolvidos.
Alm das entidades pblicas em que se geram os marcos reguladores,
entre esses atores merecem destacar as empresas, as instituies edu
cativas, os institutos tecnolgicos e de pesquisa cientfica e, do mesmo
modo, os bancos de fomento.
Conforme se argumenta, quando as polticas de desenvolvimento pro
dutivo se empreendem cuidando do desenvolvimento em paralelo dos
Sistemas Nacionais de Inovao, abrem-se caminhos mais propcios para
a gestao ou o desenvolvimento de mercados incipientes ou diretamen
te inexistentes. Exemplos destes efeitos sinrgicos so os mltiplos casos
em que se vo estabelecendo vnculos de interdependncia entre forne
cedores e usurios de tecnologia, assim como os que se do entre insti
tuies de financiamento e entidades de pesquisa e desenvolvimento, ou
com entidades dedicadas formao de recursos humanos aptos para
lev-la a cabo.
Particular significao adquirem os sistemas mencionados no que
concerne promoo de redes ou cadeias de valor; tal significao
se nutre s vezes com o aproveitamento de um recurso natural essencial.
Estas redes so importantes porque com elas se vo gerando consider
veis magnitudes de valor agregado que surgem de economias de articu
573
lao por seus encadeamentos para trs com atividades fornecedoras

de insumos ou para a frente com atividades de base tecnolgica ou es
trutura de gesto similar (Cepal, 1996, p. 74).
As redes ou cadeias so relevantes para o fomento das exportaes.
Com efeito, sua expanso est relacionada com a constituio de um
conjunto de redes e alianas estratgicas entre empresas de um mesmo
pas e destas com empresas estrangeiras (Cepal, 1996, p. 84). Quer di
zer que os setores exportadores funciona(m) cada vez mais como uma
rede ou um circuito integrado, composto pelos seguintes elos: proviso
de insumos, produo, transporte, importao, distribuio, comer
cializao, proviso de financiamento ao importador e ao cliente e ser
vios jurdicos e financeiros (Cepal, 1996, p. 84). Em conexo com estas
mudanas associadas internacionalizao produtiva, a promoo de
exportaes requer renovar os campos de ao das polticas pblicas,
assim como os enquadramentos institucionais correspondentes. A res
peito, mencionam-se a promoo de produtos nacionais no exterior, o
impulso a cadeias de comercializao geis e econmicas e, inclusive, a
diagramao de operaes conjuntas com empresas radicadas nos mer
cados de destino.
3. O contexto institucional
i) O tema do Sistema Nacional de Inovao e do marco institucional re
querido para sua constituio e seu desenvolvimento, embora merece
dor de especial ateno, no esgota as preocupaes atinentes s grandes
orientaes de uma institucionalidade geral, da qual se tendam a elimi
nar as travas ao desenvolvimento e na qual se v reforando a rede de
entidades, normas e regulamentaes que o favoream.
N o aspecto das questes institucionais, os documentos considerados
so portadores de uma segunda nfase: o do papel da concorrncia e,
em contraste, o que se atribui ao Estado.
ii) Nestas matrias, o fomento conformao de mercados competiti
vos ou prximos das condies que os definem como tais, constitui um
574
A PROPOSTA ESTRATGICA D OS A N O S 1990
componente essencial do desenvolvimento produtivo (Cepal, 1996, p.

88), pois a via da competio se configura como a condizente para
incrementar a eficincia individual e coletiva (Cepal, 1996, p. 89).
Com base nesta aceitao, a poltica pblica deve empenhar-se em
desregular os mercados competitivos, regular os monoplios naturais e
outros mercados marcados por problemas de organizao industrial, e
empenhar-se na criao de novos mercados ou no desenvolvimento dos
incipientes, em particular como se infere de consideraes anteriores
os de tecnologia, capacitao e capitais de longo prazo. Para isso o
setor pblico precisa contar com uma capacidade reguladora que lhe per
mita adotar medidas apoiadas em critrios econmicos de eficincia e,
para certos mbitos, em critrios de ndole social.
N o caso dos monoplios naturais, em que estes constituem a alter
nativa menos custosa (devido, por exemplo, existncia de importantes
economias de escala ou de alcance), existem possibilidades de regulao
que aproximam os resultados de sua forma de operar dos prprios das
condies de concorrncia; possibilidades que devero levar em conta,
sobretudo, na hora da privatizao de empresas que se inscrevam no caso
mencionado. Tambm se justifica a regulao econmica em mercados
cuja forma de operar os distancia das condies de eficincia, devido
presena de externalidades de especial significado, ou at, a fortes desi
gualdades de acesso informao. Por outro lado, quanto aos critrios
sociais, fica demonstrada a necessidade de proteger os direitos dos cida
dos em aspectos como sade, segurana trabalhista, interesses bsicos
dos consumidores e preservao do meio ambiente.
iii) A modo de sntese, este tema abre uma srie de interrogaes em rela
o s reas em que se justifica a interveno e aos mtodos mais adequa
dos (Cepal, 1996, p. 90) para realiz-la. Entretanto, como critrio principal,
aceita-se o (d)a convenincia de reduzir a regulao estatal (...), e de esta
belecer mecanismos de fomento competio (Cepal, 1996, p. 91)
Como claro, tais pontos de vista entranham uma posio relativizadora da interveno estatal. Efetivamente, a mesma reclamada,
embora se requeira para corrigir falhas de mercado, associadas a situa
575
es de monopolio ou a externalidades de diversos tipos, geradoras de

equilibrios subtimos. Mais ainda, em cada caso devero se levar em
conta os custos e as limitaes da regulao, com o objetivo de deter
minar se estes superam as falhas do mercado que se pretende corrigir
mediante [a mesma] (Cepal, 1996, p. 91).
iv) O posicionamento descrito, portador de fundamentos genricos
liberalizadores, no ignora a necessidade de uma articulao poltica que
o faa vivel. Nessa direo, no documento de 1998 j mencionado, ela
bora-se a noo de pacto fiscal. A grandes traos, este aponta, justa
mente, o delineamento das bases sociopolticas das finanas pblicas; ou
com mais preciso, o acordo sociopoltico (...) que legitima o papel do
Estado e o mbito e alcance das responsabilidades governamentais na
esfera econmica e social (Cepal, 1998, p. 1).
Como bvio, os pactos alcanveis variaro segundo as condies
de cada pas ou Estado, pelo qual se estabelece um marco bsico de ob
jetivos prioritrios concernentes necessidade de consolidar o ajuste fis
cal que vinha se alcanando naquele ano; ao aumento da produtividade
da gesto governamental que inclui, em particular, o ordenamento dos
processos de privatizao e a incorporao de novos prestadores de ser
vios pblicos; ao xito de maior transparncia, mediante o seguimento
detalhado de ingressos e gastos; considerao do papel crucial que a
sociedade outorga ao Estado na promoo da eqidade; e, finalmente,
ao fortalecimento da institucionalidade democrtica, que supe reitera
dos esforos de acordo entre os poderes pblicos e a sociedade civil.
Por outro lado, possivelmente em conexo com os fundamentos
liberalizadores de documentos prvios, o que agora se comenta visualiza
o pacto fiscal como convalidante de uma situao regional indita em
vrias dcadas (Cepal, 1998, p. 6); na maioria dos pases da rea, as
finanas pblicas j no se configuravam como causa de desequilbrios,
mas contribuam para a estabilidade macroeconmica, inclusive frente
s turbulncias externas de fins do ano 1997.
576
4 . B reves co n sid e ra e s d e c o n ju n to
i) luz de comentrios anteriores (captulos l i e 12), percebe-se com

clareza que a concepo de Fajnzylber sobre os processos de desenvolvi
mento latino-americanos e sobre o tipo de estratgia capaz de evitar os
obstculos est na origem das idias presentes em documentos da Cepal
desde 1990 e contribui ao sustento das mesmas.
Convm reiterar que essa concepo se baseia em um referente com
plexo, de acordo com o qual esses processos devem se basear na trplice
dinmica constituda pelo progresso tcnico, a acumulao de capital e
o crescimento do produto. Alm disso, considera-se que essa trplice di
nmica dever estar acompanhada por aumentos da produtividade e por
padres distributivos compatveis com a realizao (venda) de uma pro
duo que se expande. Esse requisito implica que a demanda de bens e
servios se incrementa, tambm de modo compatvel. Por sua vez, esta
deve se originar parcial mas necessariamente em aumentos defini
dos do mercado interno e da produo que lhe destinada.
Do mesmo modo, nos documentos de 1990 e 1992, pde-se constatar
que o referente mencionado foi reformulado, no sentido de que a proble
mtica do desenvolvimento das economias onde este exguo passa a ser
examinada tendo como base analtica de sustentao o reconhecimento
da existncia de uma revoluo tecnolgica em pleno curso, acompanhada
por um processo simultneo de globalizao. Este fundamento analtico
renovado enfatiza especialmente a idia segundo a qual o desenvolvimen
to tem como requisito essencial a chamada competitividade autntica,
que se consegue alcanando passo a passo os nveis tecnolgicos e de pro
dutividade prprios das economias avanadas.
O novo referente a que se acaba de aludir anda junto a uma alterao
paralela, relativa ao papel do mercado interno, e da origem tambm in
terna de certas partes definidas da produo que se lhe destinam. Com
efeito, no marco deste referente e dos documentos em que se conforma,
embora o tema do mercado interno aparea de maneira explcita, tra
tado de forma lateral, pois no se integra totalmente lgica da argu
mentao, como acontece na desenvolvida por Fajnzylber. Entretanto,
577
isso no implica que se deixe de reconhecer a importncia desse merca

do e dessa produo para o aprendizado tecnolgico.31
ii) Os documentos de meados da dcada de 1990 (explicitamente, os
de 1995 e 1996) reconhecem, mas ao mesmo tempo ampliam e enri
quecem, o referente que subjaz nos que correspondem aos primeiros anos
dessa dcada (1990 e 1992). Isto , naqueles tambm se reconhece e se
volta a destacar a existncia de uma revoluo tecnolgica e de um pro
cesso de globalizao que a vem acompanhando. Desta maneira ambos
os fenmenos impem a busca de uma contnua atualizao tecnolgica
e, portanto, de polticas orientadas a propiciar o avano tcnico, assim
como de polticas de articulao produtiva que este avano requer. E de
assinalar que a abordagem do tema do desenvolvimento se realiza acres
centando a este argumento bsico outros novos, que se apiam na eco
nomia convencional. So notrios, em particular, os que se referem s
falhas de mercado e s carncias que existem e se reiteram no mbito
institucional. Com isto, tende-se a debilitar certo aspecto-chave da base
estrutural do raciocnio preexistente: aquele que justificava o papel crucial
da expanso do mercado interno e da produo interna a ele destinada.
iii) Nos documentos de meados dos anos 1990, esse novo matiz analti
co vai junto com uma postura que mantm a tnica da abertura anterior,
em essncia favorvel a um padro de desenvolvimento baseado na ex
panso exportadora. Ainda mais, sem negar a necessidade de empreen
der polticas tecnolgicas e aquelas outras de articulao produtiva
indissociveis das mesmas, admite-se que o progresso tcnico e o apren
dizado que requer dependem em grande medida das atividades expor
tadoras e de sua expanso.
Assim, tal como em documentos prvios, nestes ltimos se registra
um distanciamento das posturas neoliberais, embora se sublinhe a
necessidade de desenhar polticas adequadas, negando a capacidade do
mercado para conduzir por si s a padres de desenvolvimento assi
milveis ou prximos a qualquer tipo de otimizao. Mas, por outro lado,
as novas posturas da Cepal continuam aderindo opo de um cresd578
mento extrovertido. Isto sem desconhecer que no se propugna uma

extroverso qualquer, mas uma com base na articulao produtiva, da
qual a competitividade sistmica se configura como requisito bsico.
iv) Tais posies a longo prazo se configuram como diversas no s do
industrialismo que caracterizou o pensamento cepalino originrio, mas
tambm do trato dado expanso industrial, ao mercado interno e n
fase na relevncia de ambos, presente nas obras e idias do Fajnzylber.
Isso no implica que as posies mencionadas no contenham avanos
analticos significativos em distintos mbitos, e sobretudo no das polti
cas pblicas orientadas ao desenvolvimento. Trata-se, assim, de um
enfoque policy oriented, que se configura como um apoio relevante para
as modificaes do neo-estruturalismo relativas ao longo prazo, intro
duzidas a partir do ano 2000, objeto do captulo 14.
Notas
1. Sob essa designao foi submetida a seu vigsimo terceiro perodo de sesses (Cepal,
1990). N o perodo seguinte, a Secretaria consolida e reitera uma proposta estrat
gica muito similar, por meio do documento Eqiiidade e transformao produtiva:
um enfoque integrado (Cepal, 1992a). Nessa poca, essa estratgia se configura
como o marco de referncia de trabalhos da instituio mencionada, relativos a
temas considerados relevantes, da perspectiva da viabilizao do desenvolvimento
a longo prazo. Assim, em O desenvolvimento sustentvel: transformao produti
va com eqidade e m eio am bien te (Cepal, 1991) plasma-se um esforo de
aprofundamento do tema a que alude seu ttulo. Particular relevncia possui o
documento Educao e conhecimento: eixo da transformao produtiva com eqi
dade (Cepal, 1992b), pois aponta para mostrar as relaes existentes entre o
sistema educativo, a capacitao, a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico,
conjunto de elementos que se configura como condicionante decisivo para o xito
da nova estratgia. Em 1993, o Centro Latino-americano de Demografia (Celade)
entidade dependente da Cepal elaborou o documento intitulado Populao,
eqidade e transformao produtiva, cuja publicao data de agosto de 1995. O
mesmo se destaca pelo grau de preciso alcanado, no que concerne ao elo entre
579
as variveis demogrficas e o desenvolvimento. Esse documento adere ao ampio

consenso prevalecente sobre o direito dos individuos de decidir sobre sua conduta
reprodutiva, mas no sem indicar que partes considerveis da populao dos pa
ses atrasados, s vezes majoritrias, vem-se impedidas de exercer esse direito
plenamente, como resultado da falta de informao adequada e da escassa dispo
nibilidade de recursos. Deriva disso que nas famlias pobres se verificam taxas de
fecundidade elevadas, significativamente superiores s taxas mdias; e, em conse
qncia, que essas famlias padecem desvantagens significativas quanto nutrio,
sade e educao a que seus filhos tm acesso. Chegado o tempo da insero
trabalhista, estes tendem a obt-la de preferncia em atividades de baixa produti
vidade, com a conseqente tendncia reproduo intergeracional da pobreza. A
corroborao dessa tendncia justifica plenitude o desenho de polticas
populacionais emolduradas nas polticas sociais e, por meio dessas ltimas, nas
polticas globais de desenvolvimento. O avano analtico alcanado permite tam
bm sustentar que a migrao externa pode e deve ser objeto diferenciado da
cooperao internacional.
2. Volta-se a essa convergncia de pontos de vista para comentar documentos poste
riores da Cepal, como os que datam de 1995 e 1996, tratados na seo II.
3. Em torno desses alinhamentos, factvel articular objetivos mais especficos, que
por sua vez se plasmem em recomendaes de poltica econmica relativas a uma
srie de mbitos da mesma. A ttulo de exemplo, cabe mencionar que o apoio
reinsero internacional chega a ser colocado desagregadamente em quatro mbi
tos principais: a poltica comercial e cambial, a poltica tecnolgica, a capacitao
de mo-de-obra e a criao de empresas. A respeito, pode-se consultar o docu
mento Transformao produtiva com eqidade (Cepal, 1990, cap. V), em especial
o esquema includo nas pginas 147 e 148 deste captulo.
4. Convm diferenciar a correspondncia entre a nomenclatura aqui utilizada com a
que sustenta as idias matrizes de Fajnzylber. Pode-se entender que o termo capa
cidade, aplicado ao virtual desenvolvimento de processos de produo, bens e
servios, supre a noo de aprendizagem. Como se recordar, esta se define
como a aquisio dos conhecimentos inerentes ao progresso tcnico. Por outro
lado, entende-se que a incorporao (...) de progresso tcnico constitui outro
modo de referir-se ao conceito de inovao, antes definida justamente
como sua incorporao efetiva aos processos produtivos.
5. Tenha-se presente a nota de rodap anterior. Reconsiderando-a, percebe-se facil
mente que a expresso capacidade de inovar sintetiza um modo de ver segundo
o qual a aprendizagem vai gerando novos conhecimentos, isto , progresso tcni
co, que se concretiza em sucessivas inovaes.
580
6. Deriva do anterior que a possibilidade e a necessidade de competir internacional

mente graas ao progresso tcnico se manifestar por meio de aumentos sucessi
vos do comrcio mundial. Inversamente, participar do mesmo de forma ativa se
configura como condicionante do acesso ao progresso tcnico. Mas essa posio
favorvel a um padro de crescimento extrovertido, prpria da proposta de Trans
formao Produtiva com Eqidade, difere das convencionais, que usualmente fun
damentam as vantagens desse padro somente na abundncia relativa dos recursos.
7. A respeito se afirma: (...) as novas tendncias tecnolgicas oferecem mltiplas opor
tunidades de investimento para aproveitar as inovaes radicais de produtos e pro
cessos, aplicveis a indstrias novas e estabelecidas. Em uma primeira etapa, grande
parte dos princpios cientficos e tcnicos requeridos esto a livre disposio do
pblico em universidades ou centros de investigao (Cepal, 1992a, p. 111).
8. Os problemas ocupacionais merecem especial ateno na Cepal (1992a). Junto ao
progresso tcnico, o emprego produtivo e o investimento em recursos humanos
aparecem nele como as trs variveis para a conquista simultnea do crescimento
econmico e da eqidade distributiva. Veja-se em especial seu captulo VI.
9. Pode-se entender que o mesmo abrange a aprendizagem e a acumulao de conheci
mentos que se configuram como precondies da inovao, assim como inovao
propriamente dita. O tema mencionado em Cepal (1992b, p. 31). Um modo simi
lar de perceber o processo de inovao desenvolvido por Dosi (1988a, p. 1130).
10. Ver Cepal (1992a, p. 110). Esses conceitos coincidem com os de inovaes
incrementais e radicais expostos por C. Freeman, 1987, p. 60-2.
11. Ver Cepal (1990, p. 70). A idia de que a tecnologia em sua maior parte resulta
do da experincia acumulada pelas empresas pode encontrar-se em Dosi (1988a,
p. 1131). Ao carter parcialmente tcito do conhecimento tecnolgico fazem refe
rncia Dosi (1988a, p. 1126) e tambm Nelson e Winter (1992, p. 76-82).
12. Ver Cepal (1990, p. 73). Dosi (1988a, p. 1146) fala de um conjunto estruturado
de externalidades para referir-se mesma noo.
13. Ver Cepal (1990, p. 73 e 85). O conceito de Sistema Nacional de Inovao
similar ao de Andersen e Lundvall (1992).
14. Em relao a estas categorias e da viso em que se inscrevem, pode-se consultar o
artigo O enfoque neoschumpeteriano da tecnologia, de Burgueo e Pittaluga (1994).
15. Tais problemas constituem componentes ou elementos de um diagnstico sobre as
caractersticas e dificuldades estruturais do desenvolvimento da Amrica Latina.
Este diagnstico se acha espalhado ao longo dos textos que propem a nova estra
tgia. Entretanto, uma viso sucinta do mesmo pode ser encontrada em Cepal
(1990, p. 63-6).
16. Hoje, com a ampla disponibilidade de microeletrnica barata (juntamente com o
conseqente baixo custo do manejo da informao), se est formando e difundin
do um novo paradigma tecnoeconmico (Prez, 1986, p. 53).
581
17. Voltaremos a este tema no captulo 14, relativo a documentos da Cepal dos anos
2000(a) e 2002.
18. Essas consideraes preliminares sobre a globalizao e sobre algumas de suas
implicaes baseiam-se em Cepal (1992a, p. 47-8). O prximo captulo volta a
esse tema com ateno.
19. O paradigma anterior [ao da informao] iniciou-se com os ramos desenvolvidos
ao redor da produo de automveis em srie, dos primeiros artefatos eltricos, o
petrleo, os produtos refinados, os primeiros materiais e fibras sintticas, os pro
cessos de produo contnua de bebidas e alimentos, o rdio, os avies etc. (Prez,
1986, p. 10).
20 A nota 1 do presente captulo menciona os primeiros documentos em que a estra
tgia de transformao produtiva com eqidade foi proposta pela Cepal aos go
vernos de seus Estados-membros. Em um deles se faz referncia explcita a outros
antecedentes da prpria Cepal (1985; 1987 e 1989).
21. Assinalou-se com acerto que um dos intelectuais que melhor captou e mais fez
para atualizar essa intuio de Prebisch (sobre a importncia do progresso tcnico)
foi Fernando Fajnzylber (Iglesias, 1992).
22. Na subseo 1 do captulo anterior (11) consideramos as principais obras de
Fajnzylber. Uma relao completa de seus escritos encontra-se em CepaL/Onudi
(1992).
23. Uma argumentao semelhante em relao s dificuldades de acesso a tecnologias
e mercados se encontra em Ernst e OConnor (1989, p. 115). De passagem, cabe
fazer referncia s condies especiais e favorveis com que se contou em econo
mias do Sudeste Asitico nessas matrias.
24. N o que diz respeito ao papel do mercado interno em sucessivos documentos da
Cepal dos anos 1990, voltaremos mais adiante (particularmente, na subseo, 4,
da seo II, Breves consideraes de conjunto).
25. Convm esclarecer ttulos e datas dos documentos aos quais se refere este pargra
fo: Amrica L a tim y el Caribe: polticas para mejorar la insercin en la economa
m undial, Cepal (1995); Fortalecer el desarrolo. Interacciones entre m acro e
microeconomia, Cepal (1996); El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos,
Cepal (1998).
26. Em relao aos mesmos, menciona-se a considervel proliferao de anlises
economtricas das quais no derivam concluses precisas nem definitivas sobre
tais vnculos. No sem considerar esta anlise, dois documentos de trabalho elabo
rados internamente pela Cepal em 1994 mostram que dado certo contexto
externo a qualidade das polticas pblicas possui uma incidncia visvel sobre
o papel das exportaes no crescimento. Os documentos mencionados so
Moguillansky (1995) e Rivas (s/f).
582
27. Quanto a este modo de encarar o conceito de produtividade total dos fatores,
faz-se referncia ao trabalho de Hofman (1993). Assim enfocado, este conceito se
assemelha ao de idias de Romer (1993), que o contrape ao de objetos,
atinentes ao capital fsico e humano. A busca de Romer se orienta para outras
formas de medir o papel das idias no crescimento.
28. E aprecivel a similaridade destes pontos de vista com os de Verspagen (1993), em
especial no que concerne ao papel que este autor atribui denominada capacida
de intrnseca de aprendizado para a reduo da disparidade tecnolgica entre os
pases de menor desenvolvimento e os grandes centros.
29. A respeito, ver Krugman (1986).
30. Alm desta definio bsica, o texto aludido assinala que o conceito de Sistema
Nacional de Inovao abrange tambm a formao de recursos humanos.
31. Como exemplo, a presena do tema mencionado aparece nestas afirmaes: (...)
o dinamismo econmico induzido pela insero internacional contribuiu para a
ampliao dos mercados internos (Cepal, 1990, p. 81). Indica-se, do mesmo modo,
que esses mercados (...) oferece(m) uma base insubstituvel para o aprendizado
tecnolgico (ibidem, p. 78).
583
13. Globalizao e assimetrias

centro-periferia
Alinhada com o estruturalismo originrio, no documento Globalizao e

desenvolvimento (2002) a Cepal sustenta que o processo de globalizao
que acompanhou o rpido avano tcnico dos ltimos quatro ou cinco
qinqnios1 deu origem no s a uma crescente interdependncia, mas
tambm a marcadas desigualdades internacionais (Cepal, 2002, p. 77).
Nesse sentido, destaca-se que a economia mundial um campo de jogo
essencialmente desnivelado,2 [que se reflete] na concentrao do capital e
[na] gerao de tecnologia nos pases desenvolvidos, [e deste modo em]
sua forte concentrao no comrcio de bens e servios (Cepal, 2002, p.
77). Alm disso, um fato que as desigualdades assinaladas tm expresso
direta e visvel nas que se verificam na distribuio internacional de renda.
Essas desigualdades podem ser enfocadas de outra perspectiva: a da
presena de certas assimetrias-chave, prprias e peculiares do sistema eco
nmico internacional, nos dias atuais. As mesmas emergem em trs m
bitos de especial significao. Os analisados nas duas primeiras sees
do presente captulo correspondem ao mbito tecnolgico e ao da mo
bilidade dos recursos produtivos. A terceira seo concerne s relaes
financeiras e ao seu impacto na conduo macroeconmica, tema j anun
ciado no captulo anterior, em vista de sua contribuio ao estruturalis
mo latino-americano.
I. A S ASSIMETRIAS TECNOLGICAS
i) Estas tm expresso direta na alta concentrao do progresso tcnico

nos pases desenvolvidos. Dado o maior poder econmico de suas em587
presas e economias, nelas se centram os esforos mais significativos em

matria de pesquisa e desenvolvimento. Tambm nelas se instalam e ex
pandem os ramos produtivos nos quais o progresso tcnico se d com
mais intensidade, ramos que ao mesmo tempo apresentam grande di
namismo dentro da estrutura produtiva e do comrcio mundiais e al
tas rendas de inovao (Cepal, 2002, p. 89). Posto em outros termos, a
difuso do novo paradigma reafirma, hoje, a validez desta clssica sen
tena de Prebisch: A propagao universal do progresso tcnico dos
pases originrios ao resto do mundo [configura-se como] relativamente
lenta e irregular (Cepal, 2002, p. 89).
Outro dos postulados iniciais de Prebisch foi tambm recuperado.
Conforme se sustenta, a baixa elasticidade-renda das matrias-primas,
assim como o baixo custo de entrada s atividades que as originam, do
lugar a uma reiterada presso baixa de seus preos relativos. Esta ten
dncia fica manifesta no fato de que, entre os anos 1900 e 2000, os ter
mos da troca dos produtos bsicos (menos o petrleo) tenham sofrido
uma deteriorao tal que os situa, na segunda data, a um tero de seu
valor na primeira.3 Em prejuzo da dinmica das exportaes perifricas
(e do equilbrio de seu comrcio exterior), incide alm disso a elevada
proteo que os grandes centros outorgam aos ramos industriais ama
durecidos, em parte pelas baixas margens com que operam, mas tam
bm para favorecer a virtual ampliao das mesmas no interior de seus
prprios mercados.
Conforme se argumenta, as economias externas e de escala do lu
gar a economias de aglomerao, que resultam particularmente signifi
cativas nos centros, com a conseqente polarizao de seus nveis de
desenvolvimento em relao aos que se vo alcanando na periferia.4 Por
outro lado: Devido ao carter tcito da tecnologia isto , impos
sibilidade de especific-la plenamente, por sua estreita vinculao com o
capital humano coletivo acumulado pelas empresas inovadoras sua
transferncia no fcil ou s resulta atrativa quando se realiza atravs
da rede de subsidirias das empresas transnacionais (Cepal, 2002, p.
89). Do mesmo modo, a transferncia de tecnologia, cada vez mais pro
tegida pelas normas de propriedade intelectual, est sujeita ao pagamen
588
GLOBALIZAO E ASSIMETRIAS CENTRO-PERIFERIA
to de rendas de inovao, rendas que s vezes se configuram como par

ticularmente altas nos grupos formados pelas empresas mencionadas.
Do anterior se conclui que a oportunidade de participar nos ramos
[tecnologicamente] mais dinmicos est muito restrita nos pases em
desenvolvimento ou se concentra em atividades que exigem um menor
grau de qualificao [a maquiadora eletrnica, entre outras] (Cepal,
2002, p. 89). Alm disso, as diferenas em relao gerao de recursos
pblicos incidem na defasagem do desenvolvimento tecnolgico perif
rico, embora se observe que o mesmo veio exigindo importantes subs
dios governamentais. Em igual direo apontam as diferenas em relao
gerao de economias externas vinculadas educao e ao conheci
mento [que] podem, por si s, frear toda tendncia convergncia nos
nveis de produtividade (Cepal, 2002, p. 89) entre centros e periferia.5
Como se apontou, o progresso tcnico se configura como base es
sencial dos processos de acumulao, por sua vez chave da dinmica da
expanso produtiva.6 Das consideraes anteriores se infere que as eco
nomias em desenvolvimento esto submetidas a uma clara e forte des
vantagem no que concerne ao avano tecnolgico, ou se se quiser para
voltar para uma terminologia j utilizada a uma tendncia significati
va e reiterada disparidade tecnolgica.
esta disparidade bsica que se expressa e manifesta na disparidade
das divergncias emergentes entre os nveis de renda das economias mais
avanadas e das de menor desenvolvimento. Tais divergncias foram a
norma geral e se tm tornado cada vez mais visveis, em lugar da [hipo
ttica] convergncia postulada pelas teorias convencionais do crescimento
econmico (Cepal, 2002, p. 89) e das expectativas criadas em torno da
mesma pelas posies neoliberais.
Estas divergncias, alm disso, mantm-se apesar dos importantes pro
cessos de industrializao verificados em vrias economias perifricas
algumas da Amrica Latina. Paralelamente, os grandes centros conti
nuam concentrando o progresso tcnico, os ramos mais dinmicos e
as principais decises quanto localizao e atuao das empresas transnacionais, assim como aos modos de articulao e de desenvolvimento
dos conglomerados que conformam.
589
As assimetrias tecnolgicas trazem consigo a reiterada dificuldade para

atenuar as diferenas de nveis tecnolgicos e de produtividade que me
diam entre periferia e centro, e para elimin-las gradualmente em suces
sivas atividades, ramos e setores. A persistncia do atraso tecnolgico
das economias perifricas constitui, por sua vez, a fonte bsica do en
torpecimento do processo de desenvolvimento das mesmas, globalmen
te considerado.
Quando se reflete, a disparidade tecnolgica e seus efeitos negativos
sobre o desenvolvimento esto no fundo das assimetrias mencionadas.
Com efeito, a exigiiidade ou lentido do desenvolvimento agudiza o ca
rter negativo da escassa mobilidade internacional da mo-de-obra. Como
se ver na prxima seo, esta ltima intensifica os resultados desfavo
rveis provenientes da mobilidade dos capitais, associados s tendncias
especulativas que a acompanham. A forte incidncia destas ltimas ten
dncias nas economias de menor desenvolvimento explica as dificuldades
de sua conduo macroeconmica, tanto no que concerne estabilidade de
certas variveis-chave fiscais, monetrias, cambiais, externas como
a aplicao de polticas anticclicas eficazes, capazes de ajudar na conti
nuidade do crescimento.
ii) Como se pode observar, a assimetria bsica que se expressa na dis
paridade tecnolgica tem implicaes no mbito das relaes interna
cionais ou, melhor dizendo, de certas polticas que se inscrevem nele. O
mero reconhecimento dessa disparidade e de seus efeitos desfavorveis
sobre o desenvolvimento convalida a necessidade de impulsionar polti
cas de cooperao diretamente orientadas a compens-la ou atenu-la.
De tal maneira, coloca-se nfase nas genericamente denominadas trans
ferncia de tecnologia, quer dizer as que consistem na proviso de
recursos a baixo custo para a adaptao de tcnicas em reas especficas
ou, inclusive, na colaborao direta de especialistas nas pesquisas
requeridas por essa adaptao.
N o que corresponde ao mbito mencionado, insiste-se alm disso
na necessidade de que os pases em desenvolvimento harmonizem seus
pontos de vista e posies no campo da regulao relativa a marcas, pa590
tentes e propriedade intelectual. Esta regulao cada vez mais exigente

e restritiva, com a conseqente alta dos custos associados ao uso, imita
o ou adaptao dos avanos tecnolgicos estrangeiros, tanto dos que
originam novos bens como dos que se expressam em novos processos
produtivos. A assuntos similares concerne a forma de proceder das gran
des empresas transnacionais, de modo a facilit-lo, mas cuidando de obter
uma contribuio inequvoca a seu desenvolvimento.
Em matria de polticas internas, a ateno dada s assimetrias tecno
lgicas pode parecer reiterativa, mas ao mesmo tempo um complemento
de recomendaes acompanhadas por novas nfases. Talvez a maior de
las recaia na necessidade da convergncia de pontos de vista, e tambm
de interesses pblicos e privados, selecionados sobre a base de vises
estratgicas comuns [quanto a] os objetivos aos que se deve outorgar prio
ridade (Cepal, 2002, p. I l l ) no mbito tecnolgico, inclusive no que
concerne s atividades e ramos a privilegiar.
Conforme se concebe, esse tipo de aliana pblico-privada no es
foro tecnoproductivo possui um claro sentido prtico, na medida em
que til para compensar as insuficincias e problemas de informa
o que afetam a ambos os setores. Mas, alm disso, claro que os re
sultados destas alianas dependem da garantia e da ampliao de um
contexto institucional com base no qual se estabeleam mecanismos
de controle recproco, os quais so um requisito da transparncia das
polticas desenhadas que complementa o uso de instrumentos hori
zontais com outros seletivos, de maior eficcia para o lucro de ob
jetivos tecnolgicos concretos.
Alm de propugnar a aliana mencionada, assim como a readequao
do marco institucional em que esta se inscreva e opere, se estabelecem
trs componentes principais, definidores de uma estratgia de com
petitividade sistmica.
Com o primeiro se tenta conformar ou solidificar os chamados sis
temas de inovao, a fim de acelerar a acumulao de capacidades tecno
lgicas.
Tais sistemas tm em sua base os investimentos em educao, em
capacitao em distintos mbitos e, com graus diversos de concreo ou
591
especificidade, em vrios tipos e nveis de formao em cincia e tecno

logia. Por um lado, esses investimentos se ligam a conjuntos de tarefas
que devero ser lideradas pelo Estado, mas considerando ao mesmo tem
po a participao do setor privado como necessria e condizente. Por
outro, postula-se que estas tarefas se orientem a melhorar a capacidade
de absoro de conhecimentos, sem deixar de se ver nelas certa con
creo de objetivos, em especial no que corresponde transferncia ou
adaptao de tecnologia.
O segundo dos componentes corresponde transformao das es
truturas produtivas. Aqui se reitera a nfase nas polticas orientadas a
diversificar a base material e os mercados de destino das exportaes, e
se acentua o que se outorga s chamadas polticas de encadeamentos,
as quais se referem ao setor exportador, ressaltando a relevncia de
ampliar os encadeamentos de seus ramos; e do mesmo modo, levar em
conta os daqueles ramos em que esto presentes as empresas transnacionais. Entre estas polticas se mencionam, alm disso, as que apontam
conformao de conglomerados produtivos (clusters) em determina
dos territrios.
O terceiro componente estratgico concerne infra-estrutura, a qual
possui uma incidncia significativa na competitividade. Neste sentido,
destaca-se a necessidade de corrigir o dficit regulatrio, de racionalizar
o uso dos passivos contingentes,* de incidir com deciso na eficincia
das empresas pblicas e de melhorar a infra-estrutura viria.
iii) A ateno dada disparidade tecnolgica est na base da que se atri
bui transformao produtiva. Mas, por sua vez, tal ateno acentua a
preocupao e tambm amplia e precisa as recomendaes sobre a
sustentabilidade ambiental. Isto obedece a que a sustentabilidade se visualiza
como condicionante da eficcia e eficincia daquela transformao.
"Passivo contingente uma possvel obrigao proveniente de eventos passados cuja existncia
poder ser confirmada, ou no, pela ocorrncia de um ou mais eventos futuros incertos fora do
controle do ente contbil sobre o qual recai a responsbilidade por esse passivo. (N. R. T.)
592
Duas recomendaes genricas concernem diretamente a esse con

dicionamento: a substituio de uma agenda reativa por uma positiva,
quanto forma de perceber a relao entre sustentabilidade ambiental e
desenvolvimento econmico, e de atuar sobre ela; a integrao das pol
ticas ambientais implcitas com outras explcitas, vinculando-as s pol
ticas econmicas setoriais e aos padres de mudana estrutural que estas
implicam. Mas, por outro lado, tem-se presente que o carter geral de
tais recomendaes no implica negar, mas empreender uma adequada
descentralizao de polticas e instrumentos de gesto ambiental.
II. ASSIMETRIAS E MOBILIDADE DOS RECURSOS
i) Quanto mobilidade internacional dos fatores, a assimetria assinala

da aponta para o marcado contraste entre a elevada mobilidade dos
capitais e as restries em matria de mobilidade da mo-de-obra, par
ticularmente forte no que concerne de baixa qualificao.
Essa assimetria contribui para enviesar a distribuio de renda con
tra os fatores menos mveis, vis que opera desfavoravelmente nos pa
ses de menor desenvolvimento, em vista da superoferta de mo-de-obra
de baixa qualificao isto , da presena de altas porcentagens de subem
prego estrutural.
Na mesma direo, desfavorvel do ngulo distributivo, opera a ten
dncia superoferta de muitos dos bens nos quais as economias perifri
cas se especializam, marcados pelos baixos custos de entrada em produo,
os quais em parte se vinculam quela superoferta de fora de trabalho.
ii) N o que concerne s restries mobilidade de mo-de-obra, o tema
se aborda a partir da perspectiva das relaes externas e do ngulo das
polticas a seguir internamente.
Quanto perspectiva aludida, enfatiza-se a necessidade de plasmar a
preocupao por este tema nas agendas internacionais dos pases em de
senvolvimento e, particularmente, na busca da convergncia de suas po
sies e de sua ao geopoltica nos mbitos de negociao pertinentes.
593
No que respeita s polticas internas, o documento d alta priorida

de s que correspondem ao mbito da ocupao. Enquanto fonte primi
tiva de renda, o emprego produtivo constitui a chave da integrao social,
ao mesmo tempo que se configura como um fator relevante na realiza
o da produo de bens e servios destinados ao mercado interno.
Em relao aos esforos no mbito das relaes internacionais, estes
comportam o desafio de impedir que a expanso do comrcio mundial
transgrida os direitos fundamentais dos trabalhadores (Cepal, 2002, p.
114). A possibilidade de obt-lo se associa ao conflito pela aceitao de
um tratamento especial e diferenciado neste mbito, a base do reconhe
cimento com claros antecedentes nas posturas iniciais de Prebisch,
assim como nas que sustentou na conduo da UNCTAD de que a
superao do atraso perifrico bem pode demandar o favorecimento
temporrio de sua reinsero comercial externa pela via da cooperao
dos grandes centros.
N o entanto, no concernente ao emprego, a maior nfase volta a re
cair nos critrios em que se baseou a noo de competitividade autn
tica. Conforme se aduz, a (...) criao de postos de trabalho s
sustentvel quando as atividades econmicas (em que se inscrevem) so
competitivas a longo prazo (Cepal, 2002, p. 114). Isso requer a alta
constante da produtividade, o que, por sua vez, precisa ter um de seus
fundamentos em estratgias amplas para aumentar o investimento em
recursos humanos, evitando que a competitividade se obtenha (...)
mediante a reduo dos custos trabalhistas [e] que os aumentos salariais
se concentrem nos trabalhadores dos setores dinmicos ou mais organi
zados (Cepal, 2002, p. 114).
Na concepo de tais estratgias, dever se levar em conta que a (...)
aquisio de competncias bsicas, mais que de habilidades especficas,
o que dota o trabalhador de uma base de conhecimentos que lhe per
mite adaptar-se melhor aos novos empregos (Cepal, 2002, p. 114).
Assim, no s por consideraes atinentes aos grandes temas da or
dem social e da tarefa poltica, mas tambm por razes relativas ao em
prego, o prprio centro das polticas que permitem tal aquisio de
competncias bsicas radica nos esforos em matria de educao.
594
Isso quer dizer que a educao a melhor via para superar a repro
duo intergeracional da pobreza e da desigualdade. Alm dessa via com
patvel com variados fins, mas imprescindvel do ponto de vista dos
objetivos ocupacionais, requerer-se-o programas especiais destinados a
setores vulnerveis, seja de alvio pobreza, de reduo gradual do
subemprego estrutural ou da informalidade urbana. N o geral, tais pro
gramas devem considerar a capacitao trabalhista e o acesso a certos
mnimos de investimento produtivo, e segundo os casos, a proviso de
infra-estrutura e o impulso ao desenvolvimento territorial.
Os contedos das polticas ocupacionais propugnadas no se esgotam
nas grandes questes j mencionadas, atinentes, em ltima instncia, con
secuo de nveis crescentes de emprego produtivo, e das competncias que
este requer. verdade que estas conquistas bsicas so indissociveis de cer
tas margens adequadas de amparo social, tanto aquela que concerne a direi
tos de aposentadoria e de educao e sade como a que proporciona
cobertura ante riscos extraordinrios relacionados com a condio perif
rica, dos que so exemplo os derivados da instabilidade macroeconmica e
do imperativo de adaptar-se ao uso de novas tecnologias. Do mesmo modo,
conforme se destaca, a amplitude da informalidade e, em muitos casos, do
desemprego aberto impe limites universalizao do amparo social apoia
do nos esquemas tradicionais, razo pela qual resulta prioritrio ins
trumentar sistemas de proteo em funo da cidadania [e no s] da
vinculao trabalhista (Cepal, 2002, p. 115).
III. ASSIMETRIAS FINANCEIRAS E C O N D U O M A C R O E C O N M IC A
Para abordar este ponto conveniente referir-se por separado ao com

portamento dos agentes (III, 1), sua incidncia nos ciclos internos (III,
2) e, por ltimo, aos requisitos de uma conduo macroeconmica com
objetivos de desenvolvimento (III, 3). Cabe assinalar a incluso de um
breve anexo ao presente captulo, cujo contedo favorece a compreen
so do tema. Este relata alguns fatos destacveis nas relaes financeiras
internacionais recentes.7
595
1. O comportamento dos agentes
i) Como se pode constatar (ver o anexo ao presente captulo), desde o

comeo dos anos 1990 se produziu um marcado incremento nos flu
xos financeiros internacionais para as economias emergentes. De for
ma similar aos dos anos 1970, tais fluxos tiveram sua fonte principal
nos capitais privados. Aqueles se basearam primordialmente em crdi
tos bancrios de mdio prazo. Os da dcada passada registram uma mu
dana em sua composio: passaram a incluir valores bursteis, bnus
lquidos, financiamento bancrio tanto de mdio como de curto prazo,
depsitos a curto prazo e aquisio de empresas locais por investimen
to estrangeiro. Cabe destacar que na dcada mencionada, embora se
observe essa acentuada diversificao das fontes de financiamento, por
sua prpria ndole, os fluxos de capitais se configuram como facilmen
te reversveis.8
Conforme se aduz, a nova composio da oferta de recursos, marcada
por sua reversibilidade, est associada inovao tecnolgica, mas tam
bm tem em sua base as mudanas institucionais e de poltica das econo
mias desenvolvidas, lideradas pelas autoridades americanas e por grupos
de presso do mbito financeiro.9 Essas mesmas foras jogam um papel
decisivo na rpida abertura da conta de capitais das economias emergen
tes, particularmente as do Leste da sia e da Amrica Latina, coinciden
te com um perodo de oferta abundante de capitais.10
ii) Parece claro que a fcil reversibilidade dos novos tipos de fluxos fi
nanceiros se configura como base e condio de sua virtual instabilida
de. Entre as razes desta instabilidade, a bibliografia pertinente assinala
as assimetrias de informao entre credores e devedores e, em particu
lar, a falta de percepo adequada da acumulao de riscos subjacentes
na forma de operar do conjunto dos agentes financeiros, como elemen
tos que cimentam os ciclos de abundncia e escassez de financiamento
externo (Ffrench-Davis, 2005, p. 16).
Uma razo da instabilidade, de carter mais geral, pode ser rastreada
detrs das razes anteriores. Vem-se assinalando com freqncia que as
596
finanas correspondem ao futuro e, portanto, no se acha disponvel uma

informao concreta e precisa sobre estas. Mas, ao mesmo tempo, no
mbito financeiro emerge a tendncia a se equiparar expectativas e
opinies com informao, induzindo um comportamento e rebanho
entre os atores deste mbito. Nos fatos, no perodo recente ao que se
alude, observaram-se repetidamente episdios de visvel contgio, nos
quais como se reiterar mais adiante se passa de um exagerado
otimismo a um excessivo pessimismo.
iii) Alm de generalidades como as expostas, tambm houve peculiari
dades na conduta dos credores no perodo recente de internacionalizao
e globalizao das relaes financeiras a que se vem fazendo referncia.
Um primeiro trao destacvel concerne difuso de informao so
bre as possibilidades que brindam as economias emergentes aos investi
mentos financeiros. Os agentes capazes de engrossar a oferta destas
economias vo detectando gradualmente oportunidades rentveis antes
desconhecidas. Isso explica que os ingressos lquidos de capital nestas
economias, mais que mudanas pontuais, assumam a forma de proces
sos que se desenvolvem e perduram durante certo tempo, como aconte
ceu entre 1977 e 1981. E depois entre 1991 e 1997.
iv) Por outro lado, tais processos e as oportunidades de lucros em
que se sustentam no so independentes das condies imperantes no
ponto de partida. Assim, por exemplo, quando sobreveio a abertura fi
nanceira dos anos 1990, a recesso anterior das economias latino-ame
ricanas tinha redundado em preos de aes e de bens imobilirios
deprimidos ao extremo, e havia trazido consigo nveis muito altos das
taxas reais de juros e forte subvalorizao das moedas locais.
Depois de dcadas de crescimento intenso e sustentado, os pases do
Leste Asitico chegaram a ser claramente bem-sucedidos e, por isso
mesmo, atrativos em princpio para o investimento estrangeiro. Na mes
ma direo apontavam as altas taxas de retorno do investimento real
esperveis neles. Mas aqui importa assinalar que quando abriram a con
ta de capitais, em meados dos anos 1990, o coeficiente preos/lucros lhes
597
resultou mais favorvel que nos paises ricos, tornando atrativos os in

vestimentos de ndole financeira.
assim como nas duas regies mencionadas preexistiram condies
indutoras dessa atrao, e em ambas se deram resultados que as simboli
zam: uma alta espetacular dos preos das aes. Com efeito, na Amrica
Latina seu ndice mdio se multiplicou por quatro entre 1990 e 1994, e
de novo por dois, entre 1995 e 1997; e subiu ao dobro de 1992 a 1994
no Leste Asitico.
v) Importa destacar um segundo aspecto importante da conduta dos cre
dores. diferena do que acontece com a IED, os agentes lderes que
operam na oferta de recursos financeiros so peritos em investimento
lquido e, como tais, centram sua ateno em horizontes estreitos, mos
trando-se particularmente sensveis s mudanas nas variveis que afe
tam os lucros no curto prazo.11
Dada essa natureza dos agentes mencionados associada sua es
pecializao e aos critrios em que se apiam suas remuneraes , no
de estranhar que os processos de entrada de capitais a que antes se fez
referncia dem lugar a uma enorme acumulao de ativos financeiros
em mos de portadores estrangeiros. Ainda mais, da perspectiva de cada
agente individual, as condutas que levam a essa acumulao podem ser
consideradas racionais, a raiz do exguo horizonte de tempo que as pre
side. De outro ngulo, a racionalidade de tais condutas se associa ad
misso de que os indicadores em que se apiam preos de bens
imobilirios, bnus e aes refletem a possibilidade de continuar ob
tendo lucros, no curto prazo.
vi) Uma argumentao ao mesmo tempo paralela e complementar da
anterior concerne racionalidade com que os agentes lderes perce
bem o comportamento da taxa de cmbio. Como se sabe, durante os anos
1990, os fluxos persistentes de recursos externos deram lugar a um pro
cesso de apreciao cambial na maioria dos pases latino-americanos e
em menor medida no Leste Asitico. Isso no impediu que os agen
tes financeiros seguissem canalizando recursos para ambas as regies,
598
enquanto os prazos se emoldurassem dentro dos horizontes esperados

para a continuidade da apreciao das moedas locais. Assim, os trs in
dicadores cruciais mencionados no pargrafo anterior e, alm disso, as
expectativas com respeito taxa de cmbio esto na base do forneci
mento de fluxos financeiros visualizados como compatveis com a conti
nuidade na consecuo de lucros, assim como com nveis esperados de
liquidez em moeda estrangeira que permitiriam apressar-se a realiz-las,
ante uma virtual reverso das expectativas.
vii) Convm observar que nos vrios perodos de afluncia macia de ca
pitais, as margens de intermediao dos emprstimos (spreads) reduziramse de modo persistente, apesar da alta substancial do volume de passivos.
Isso aconteceu por volta do ltimo qinqnio dos anos 1970, quando os
capitais fluram primordialmente sob a forma de crditos bancrios, mas
tambm nos emprstimos s economias latino-americanas nos quatro anos
anteriores crise mexicana de 1994 e um par de anos depois desta. O
comportamento dos spreads revela que durante os ciclos de expanso dos
fluxos financeiros externos produz-se entre os credores o contgio de um
marcado otimismo.12No entanto, este ltimo no se associa a um tipo de
apetite especial pelo risco, mas a um desconhecimento ou subestimao
dos riscos prevalecentes ou de seu incremento gradual.
Em outros termos, e voltando para a nomenclatura anterior, vai se
dando entre os ofertantes de recursos um acionar racional, apoiado em
expectativas de obter lucros no mbito financeiro no curto prazo. Similar
o comportamento constatvel entre os devedores. A evidncia mostra
que, em sua grande maioria, procedem a endividar-se prevendo cumprir a
base de expectativas de alcanar altos rendimentos. Isso implica que tam
bm so partcipes do excesso de otimismo ou que so afetados pela
sndrome da euforia financeira (Ffrench-Davis, 2005, p. 20).
viii) Cabe apontar que quando os ofertantes de recursos financeiros des
cobrem alguns mercados emergentes, sua participao nula ou muito
reduzida. Com esse princpio, geram uma srie de fluxos consecutivos,
que permitem um rpido incremento de seus ativos financeiros nesses
599
mercados. Como tambm se disse, estas condutas dos operadores finan

ceiros e em particular dos mais influentes, que tendem a ser imitadas
no se ligam visualizao de variveis ou condies atinentes ao longo
prazo, a no ser quelas que concernem to-somente rentabilidade de
curto prazo. Por isso, no de estranhar que, com o tempo, as expecta
tivas favorveis se revertam, depois de comprometer as possibilidades
de preservar esta rentabilidade em nveis atrativos (ou sequer positivos).
Tambm no difcil perceber que tal mudana de expectativas est
associada ao prprio fluxo de recursos externos nos perodos de otimis
mo em que resulta persistente e abundante. E isso em virtude de que
essa abundncia entranha a inscrio da(s) economia(s) emergente(s) em
zonas de vulnerabilidade, caracterizadas por certos fenmenos e
tendncias de especial significado para os credores e para a consecuo
de seus fins. Ver-se- posteriormente que, em essncia, estes consistem
na acumulao de incompatibilidades entre compromissos de pagamen
tos e capacidade de realiz-los, que se expressam em importantes de
sequilbrios macroeconmicos, ou na possibilidade de seu advento.
Como claro, o ingresso nestas zonas de vulnerabilidade, e a per
cepo pelos credores de seus traos centrais, aumentar sobremaneira
a sensibilidade dos mesmos ante notcias adversas, tanto econmicas
como polticas, e, portanto, a possibilidade de que as expectativas se re
vertam de forma abrupta, passando do excesso de otimismo ao pessi
mismo exacerbado. Esta mudana anda junto com o que se produz nos
fluxos de capital financeiro. Conforme mostra a experincia, estes pas
sam por perodos de franca abundncia, logo por outros de forte seca
de recursos disponveis, voltando posteriormente em maior ou me
nor grau, segundo os casos quelas condies favorveis.
2. Os ciclos internos
i) Reconhece-se explicitamente que em sua base e origem esto os mo
vimentos do capital financeiro dos anos 1990. Quando este aflui com
abundncia para as economias emergentes, produzem-se nelas ciclos de
alta do nvel de atividade. Quando em determinado momento desses ci600
clos expansivos se verifica uma mudana de expectativas, e com ele

emerge uma tendncia escassez ou sada do capital estrangeiro, co
meam e se desenvolvem ciclos de sentido inverso, isto , de contrao
do nvel de atividade.
ii) N o auge dos ciclos, a afluncia macia de capital financeiro traz con
sigo a dinamizao da demanda global, que, por sua vez, incide no nvel
do produto, induzindo sua alta. Entretanto, a expanso da primeira
mais alta que a que corresponde ao segundo, suscitando dois efeitos inter
relacionados. Por um lado, o aumento persistente da demanda global con
solida novamente o atrativo das economias emergentes para o ingresso
de fluxos elevados de capital financeiro. Por outro lado, a falta de com
passo ou atraso com que se vai dando o incremento do produto nessas
economias implica que tais fluxos excedem a capacidade de absoro de
capital estrangeiro.
iii) A anterior a maneira mais geral, e ao mesmo tempo mais sinttica,
de referir-se existncia de uma incompatibilidade entre a dinmica da
oferta externa de capital financeiro e o ritmo ao qual vai se expandindo
sua demanda interna do mesmo ao longo do tempo.
A perspectiva neoliberal nega que tal incompatibilidade exista. De
tal perspectiva, bastar preservar o equilbrio das contas fiscais, assegu
rando com isso altas moderadas dos preos internos (baixa inflao), para
que a liberdade no mercado de capitais induza a conjuntos de polticas
macroeconmicas, por sua vez promotoras da adequao intertemporal
entre os fluxos externos de capital financeiro e a demanda e utilizao
interna destes fluxos.13
iv) Diversos, se no opostos, so os pontos de vista neo-estruturalistas
emergentes na Cepal. De acordo com eles, nas fases de elevada disponi
bilidade de recursos externos, e do mesmo modo de alta dos nveis de
demanda agregada e de atividade, os comportamentos dos credores a que
se fez referncia anteriormente, assim como as polticas que alentam o
ingresso de recursos, conduzem a resultados fortemente negativos. Efe601
tivamente, tais comportamentos e polticas do lugar a fluxos de econo

mia externa que terminam por comprometer a sustentabilidade ma
croeconmica nos pases emergentes para onde se dirigem.
Conforme se argumenta, aqueles comportamentos, e as polticas
liberalizadoras que os asseguram, levam a que as economias desses pa
ses ingressem cada vez mais nas antes denominadas zonas de vulnerabi
lidade; seu trao principal consiste na emergncia de certos indicadores
macro de especial relevncia que do sinais de deteriorao capazes de
alterar as expectativas, com o paralelo aumento da volatilidade dos ca
pitais e o virtual enfraquecimento ou reverso de seus fluxos de ingresso.
v) Cabe esclarecer que estes sinais tm em sua base a acumulao de um
imenso volume de passivos externos, a considervel porcentagem de pas
sivos de curto prazo que formam parte destes mesmos, assim como a
quantidade de passivos lquidos que tambm os compem. Tal acumula
o incide diretamente na conta corrente do balano de pagamentos,
embora implique sucessivos aumentos dos servios da dvida global. Mas
tambm incide indiretamente: o fluxo significativo e sustentado de re
cursos externos traz consigo a valorizao cambial, com efeitos negati
vos na balana comercial de economias em franca abertura e, portanto,
nas dimenses do dficit em conta corrente. Em conexo com este dfi
cit, mas tambm com o volume e a composio da dvida acumulada,
emerge uma dependncia crescente de fluxos de capital adicionais e, a
longo prazo, a necessidade de refinanciar passivos em seu vencimento.
Em sntese, a evoluo e o estado da conta de capital e de seus com
ponentes, a marcha efetiva e previsvel das contas comercial e corrente,
os nveis que tenham ido alcanando a valorizao cambial e as perspec
tivas quanto disponibilidade e aos requerimentos de recursos externos
em prazos vindouros constituem e expressam variveis macroeconmicas
fortemente associadas sensibilidade dos agentes financeiros. Na medi
da em que esta ltima se exacerba, aumentam as possibilidades de mu
danas de expectativas e, mais ainda, de reverso brusca das mesmas.
Ao concretizar-se, tal reverso traz consigo uma aguda diminuio
ou uma alterao do sentido dos fluxos de recursos internacionais. Por
602
sua vez, produz-se uma queda da demanda global e dos nveis do produ
to (e de suas taxas de crescimento), tipificando-se o comeo de um ciclo
de contrao econmica.
vi) Embora cruciais, as tendncias resumidas no pargrafo anterior no
so as nicas relacionadas com a insustentabilidade macroeconmica ori
ginada pela liberalizao dos movimentos internacionais do capital fi
nanceiro. Existem outras que se encontram vinculadas, em ltima
instncia, ao investimento real de presena significativa na produo de
bens que compem o comrcio internacional e s contribuies da pou
pana externa e interna a seu financiamento.
vii) A preservao do equilbrio no mbito fiscal (ou de margens de
marcadas de desequilbrio) e as limitaes e cautelas assumidas no ma
nejo das variveis monetrias trouxeram consigo a alta da taxa bsica de
juros das operaes financeiras dos mercados emergentes realizadas em
suas prprias moedas e a alta dos spreads correspondentes (veja-se nota
12). Por outro lado, da valorizao cambial que se vai verificando nestes
mercados resulta, tambm, a elevao dessa taxa naquelas outras opera
es levadas a cabo internamente em moeda estrangeira. Assim, e no
que respeita s taxas mencionadas e aos movimentos de capital, estabe
lecem-se relaes recprocas favorveis: para alcanar nveis elevados
em moeda nacional, configuram-se como elemento de atrao de fluxos
positivos de capital internacional; mas, ao mesmo tempo, a incidncia
destes fluxos na taxa de cmbio eleva o valor dessa taxa em moeda es
trangeira, preservando ou reproduzindo o atrativo dos mercados emer
gentes para tais fluxos.
viii) N o entanto, essa atrao na qual jogam esses nveis das taxas
bsicas de juros no independente das taxas de lucro que possam
ser alcanadas com os investimentos em capital produtivo efetuadas em
tais mercados. A razo amplamente reconhecida: em ltima instncia,
estes lucros so os que podem tornar viveis e sustentar, a longo prazo,
as remuneraes do crdito externo.
603
ix) A vontade de compromisso desse desempenho necessrio se relacio

na com as dificuldades encontradas nas economias emergentes para al
canar nveis elevados de produtividade e rentabilidade em conjuntos
amplos de investimentos reais. Como elemento comum (e mais geral)
subjacente nessas dificuldades, encontra-se o atraso tecnolgico de tais
economias, em comparao com o rpido avano tcnico observado
nas economias desenvolvidas nos ltimos quatro ou cinco qinqnios.
Nas economias emergentes existiro atividades produtoras de bens que
compem o comrcio internacional em que o atraso mencionado, por
sua ndole e entidade, ser determinante na impossibilidade de em
preend-las ou de faz-lo por perodos muito prolongados. Do mesmo
modo, inclusive em algumas atividades produtoras de bens que compem
o comrcio exterior, o atraso tecnolgico conduzir a empreender essas
atividades de forma limitada, com base na comparao de seus altos custos
com os do financiamento a que ser necessrio recorrer.
E preciso voltar a referir-se produo de bens comercializveis in
ternacionalmente, em grande parte da qual factvel ir incorporando ou
adaptando o enorme avano tecnolgico de perodos recentes. Entretan
to, preciso levar em conta que essa possibilidade se v condicionada e
marcada, na experincia latino-americana dos anos 1990, por duas de
suas caractersticas: a abertura do comrcio exterior e a paralela li
beralizao dos movimentos internacionais de capital. Como j se indi
cou, os ingressos macios de fluxos financeiros externos que acompanham
essa liberalizao suscitam uma tendncia contnua valorizao cam
bial, desestimulante da expanso das atividades exportadoras e, ao mes
mo tempo, comprometedora das atividades com cuja produo as
importaes passam a competir vantajosamente.
Outros elementos incidem no sentido de demarcar as dimenses do
investimento real. J se assinalou que, nos anos 1990, a IED se configura
como o tipo de fluxo financeiro externo de maior dinamismo, de tal modo
que sua proporo no total se v incrementada. Entretanto, grande parte
desta no se plasma em investimentos adicionais, a no ser em aquisies
de empresas preexistentes. Um exemplo caracterstico constitui a IED
realizada na Amrica Latina nos anos 1990, da qual 50% adotou esta se604
gunda forma. Para a relativa carncia do investimento real apontam, tam

bm, as exigncias da poltica fiscal, que usualmente impem limites aos
esforos em prol do investimento pblico. Similar tendncia limitante as
sumem os investimentos em atividades privatizadas, em que a procura de
lucros extraordinrios tambm leva a limit-las ou a retard-las, muitas
vezes atravessando o cumprimento de compromissos contratuais.
x) Os pontos anteriores (vii a ix) destacaram as dificuldades que encon
tram as economias emergentes a base do jogo das foras do mercado e,
em particular, de uma rpida liberalizao comercial e financeira para
encontrar conjuntos amplos de investimentos reais eficientes e para con
duzir uma parte adequada destas para a produo de bens comercializveis
internacionalmente. Mas estes requisitos atinentes ao investimento real e
sua composio no so os nicos que se devem considerar, no que
concerne sustentabilidade (ou insustentabilidade) macroeconmica re
lacionada com os fluxos de capital estrangeiros.
A manuteno intertemporal de certos equilibrios macroeconmicos
essenciais depende de que as economias interna e externa se comple
mentem, confluindo em propores adequadas para o financiamento do
investimento real.
A razo desse requisito bsico obedece a que ambos os tipos de eco
nomia incidem nas cotas partes ideais com que proprietrios nacionais e
estrangeiros participam dos valores e rendimentos dos ativos totais da
economia emergente de que se trate. Da que, se a economia interna re
sultar persistentemente reduzida, com o tempo se incrementaro as difi
culdades para remunerar a economia externa (ou a cota parte crescente
de propriedade ideal estrangeira que este vai gerando).
As posturas neocepalinas enfatizam que, com a recente abertura fi
nanceira, os enormes fluxos de poupana externa no se vieram confi
gurando como complementares da poupana interna, mas inclinaram-se
a substitu-la. A relativa carncia de oportunidades de investimento real,
a que j se fez referncia, afeta particularmente ao capital nacional, da
das suas claras dificuldades para competir com o de propriedade estran
geira (dificuldades que, pelo demais, ficam evidentes na expanso da IED
605
e na compra de ativos preexistentes). Tal carncia por si mesma urna

fonte de desestmulo poupana interna. Entretanto, a fonte principal
se encontra na mudana dos hbitos de consumo e as facilidades que se
encontram para increment-lo significativamente.
Efetivamente: de um lado, proliferam novos bens de consumo cons
pcuos, em boa medida acessveis pela via das importaes, cuja aquisi
o passa a ser sistematicamente fomentada mediante uma intensa
liberalizao; do outro, o fluxo macio de recursos externos contribui
em muito para financiar essas aquisies.
Como claro, as razes mencionadas esto na base de uma forte pre
ferncia pelo consumo, reiteradamente renovada nos perodos de auge
dos fluxos de poupana externa, e da diminuio concomitante e com
plementar dos esforos de poupana interna.
xi) As carncias em matria de investimento real, as que simultaneamente
se do nos investimentos em bens intercambiveis e, do mesmo modo, as
debilidades que se geram no mbito da economia interna acham-se vincu
ladas, e ao mesmo tempo encontram uma expresso concreta de particu
lar relevncia, no modus operandi dos sistemas financeiros internos.
Um primeiro trao destes sistemas o de seu processo incompleto,
pois carecem do segmento de emprstimos a longo prazo, e as transa
es dos chamados derivativos so incipientes e escassas. Por outro lado,
seu funcionamento no gira s em torno das taxas de juros (em moeda
nacional e estrangeira) genericamente mencionadas anteriormente. Pois
o que isso significa ao dizer-se que estas se expressam, na prtica, como
um conjunto de taxas aplicveis a emprstimos e remunerao de ou
tros ativos financeiros, que supostamente variaro em consonncia com
os prazos e nveis de risco respectivos. Mas, conforme se argumenta, tais
sistemas carecem dos marcos de regulao e de superviso prudenciis
que favoream a gerao e permitam o uso de conjuntos de taxas ade
quadas, isto , compatveis com o funcionamento eficiente destes.
Em particular, em perodos de superabundncia de recursos exter
nos, essa carncia ou ineficcia dos marcos reguladores leva a descuidar
a compatibilidade entre os prazos dos crditos obtidos e outorgados, assim
606
como entre as moedas em que se contraem uns e outros. dessa forma

que a relativa desregulao dos sistemas financeiros locais que supos
tamente traz consigo os benefcios da liberdade de mercado d lu
gar perda de apoio na questo de prazos e moedas e, virtualmente, s
crises significativas e prolongadas dos prprios sistemas.
Como j dissemos, a internacionalizao e globalizao financeira re
cente (anos 1990) esteve marcada por uma presena predominante dos
capitais privados. Alm disso, proliferaram as relaes de crdito sem
intermediao dos sistemas financeiros e/ou bancrios, mas sim contra
tadas entre empresas e emprestadores especficos. Este outro mbito
no qual se verificaram perdas na base de prazos, e sobretudo de moe
das, que terminam por condicionar, tambm, o bom funcionamento dos
sistemas financeiros internos.
xii) Olhando-as em conjunto, as consideraes anteriores mostram o
carter pr-cclico dos fluxos financeiros internacionais, no que concerne
sua incidncia nas economias emergentes.
Existem perodos de auge nos movimentos destes fluxos, apoiados em
polticas econmicas que os favorecem, as quais so em boa medida
induzidas por esses mesmos movimentos. Entretanto, tais movimentos
costumam conduzir, a longo prazo, a crises de intensidade varivel, embo
ra sempre significativas e estreitamente relacionadas entre si.
O primeiro aspecto destas crises concerne s contas externas. O auge
nos ingressos de recursos financeiros traz consigo uma forte acumula
o de passivos na conta capital e, como face oposta, a emergncia e a
agudizao do dficit em conta corrente do balano de pagamentos. Um
segundo aspecto se associa diretamente ao anterior: o que se expressa a
um tempo como crise cambial e como severo compromisso das reservas
de divisas.
As dificuldades de pagamentos nas contas externas mencionadas, as
sim como as carncias reais ou potenciais nos montantes de divisas que
esses pagamentos requerem, so acompanhadas por um giro desfavor
vel das expectativas, o qual implica uma sensvel diminuio da deman
da global, relacionada com um terceiro aspecto das crises mencionadas:
607
o que se expressa na contrao do nvel de atividade econmica (ou de

sua taxa de crescimento), e na paralela agudizao dos problemas
ocupacionais.
As crises cambial e de pagamentos externos, e do mesmo modo as
tendncias contrativas de produo e emprego, incidem, comprometendo-a, na forma normal de operar dos sistemas financeiros internos das
economias mencionadas. Isso s vezes se reflete no fechamento de algu
mas entidades bancrias, mas seu efeito negativo maior concerne ne
cessidade de um amplo apoio pblico para muitas delas.
Como notrio, os distintos aspectos das crises aludidos nos pargra
fos anteriores ocasionam problemas no mbito fiscal. No geral, estes fo
ram enfrentados com polticas de ajuste, portadoras tambm de um claro
vis pr-cclico. Com efeito, no mximo estas polticas extremam a preo
cupao pela compatibilidade intertemporal de ganhos e gastos pblicos,14
porque excluem as aes do Estado capazes de ajudar a atenuar os efeitos
e superao daqueles traos bsicos das crises em questo.
xiii) As crises a que alude o ponto anterior apresentam custos significa
tivos, que em certos casos chegam a ser extremamente elevados. Quanto
a esses custos, um primeiro aspecto que se deve destacar o dos impac
tos de curto prazo das crises mencionadas.
Estas se originam em mudanas de expectativas dos agentes finan
ceiros, mudanas que conduzem a choques externos fortemente negati
vos. O alto endividamento prvio e as reservas facilmente exaurveis
exigem medidas indutoras de uma rpida reduo do gasto interno. E
esta reduo provocar uma queda abrupta do produto real, que se dis
tanciar, pois, do nvel do produto potencial acessvel com a capacidade
instalada preexistente.
N o entanto, alm destes custos quase imediatos, existem outros que
se verificam no mdio prazo, afetando a trajetria da economia emer
gente de que se trate ou, se quisermos, suscitando problemas durante
sua recuperao.
Um primeiro aspecto deste tema concerne ao investimento e s limi
taes que esta economia induz nos ritmos do crescimento futuro. N o
608
imediato, o enorme aumento da capacidade ociosa que acompanha a

abrupta queda do produto constitui um forte desestmulo ao investimento
real. E importante assinalar os efeitos secundrios desse desestmulo. Na
realidade, a diminuio do investimento na fase contrativa traz consigo
a reduo dos esforos por aproximar-se da fronteira tecnolgica que se
vinham realizando em mltiplas atividades. Esse menor esforo implica
r uma maior dificuldade futura para obter esta aproximao, a qual re
sultar, por sua vez, limitadora das oportunidades (tambm futuras) de
investimento real.15
Resumindo, conforme se aduz, a queda do investimento na fase
contrativa incide negativamente nos valores do coeficiente de investimen
to (I/PIB) que se alcanam na fase expansiva posterior. As implicaes
concernentes ao produto so bvias. Na ltima das fases mencionadas
parte-se de baixos nveis do mesmo, em circunstncias que alm disso
s se obtm a ritmos de crescimento inferiores aos do passado, e s
vezes significativamente inferiores.
Reconhecem-se tambm efeitos de mdio prazo no mbito social, os
quais transitam pelos problemas ocupacionais. A revoluo tecnolgica
em curso tende a tornar lenta a gerao de emprego formal e, em mui
tos casos, inclusive acarreta dificuldades para ampliar significativamen
te a gerao de postos de trabalho em nveis de produtividade reduzidos
(isto , em condies de subemprego ou de informalidade).
Como claro, este efeito negativo principal se ver agravado pela
circunstncia de que, depois de uma contrao, o reencaminhamento se
produz com taxas de investimento e de crescimento inferiores s do pas
sado, enquanto o aumento da oferta de mo-de-obra no sofre uma afe
tao similar e paralela.
Conforme mostra a experincia, a dinmica estrutural esboada,
que implica a manuteno (e no a gradual eliminao) dos problemas
mencionados, reflete-se nos salrios reais, cuja deteriorao relativa re
sulta prolongada. Pelo demais, tal deteriorao se configura como ele
mento explicativo essencial da persistncia da pobreza e da distribuio
regressiva de renda.
609
Do mesmo modo, existem fenmenos de mdio prazo relacionados

com as crises dos sistemas financeiros internos das economias emergen
tes. Os fatos so indicativos de que a restaurao de sistemas financeiros
comprometidos requer perodos de tempo significativos, ao longo dos
quais se geram efeitos adversos em distintos mbitos dessas economias.
Os mais diretamente visveis consistem no desvio de recursos pblicos
do gasto social e em infra-estrutura para o apoio a bancos (e tambm a
empresas) fortemente endividados.
3. A caminho cie uma macroeconomia para o desenvolvimento
i) Na dcada que se desenrola entre 1994 e a atualidade, tanto em tra
balhos institucionais como em esforos de especialistas ligados Cepal,
se foi elaborando uma concepo macroeconmica que procura consi
derar e ao mesmo tempo gerar condies propcias para o desenvolvi
mento econmico e social.
Essa concepo, que adquire perfis analticos cada vez mais claros em
anos recentes,16 parte de reconhecer que os equilibrios macroeconmicos
resultam cruciais para o crescimento produtivo e, portanto, para a continui
dade do desenvolvimento, globalmente considerado. Mas, ao mesmo tem
po, enfatiza que existe uma grave falta de compreenso (Ffrench-Davis,
2005, p. 20) a respeito dos que podem legitimamente considerar-se funda
mentos sos da conduo macroeconmica, pois levam no s a uma rela
tiva estabilidade das variveis pertinentes, mas tambm a sua base essencial:
a sustentabilidade do prprio crescimento (e/ou desenvolvimento).17
Do afirmado se infere que a concepo mencionada bem pode catalogar-se como produtivista, para assim diferenci-la da postura finan
cista, de crescente presena a partir dos anos 1990, tanto no mbito
das idias e marcos analticos como na conduo econmica concreta
das economias emergentes.
ii) Convm referir-se brevemente s bases principais desta postura, a qual
sustenta que o controle da inflao, o equilbrio fiscal e a abertura com
pleta da conta de capitais so suficientes para alcanar o equilbrio nas
610
GLOBALIZAAO E ASSIMETRIAS CENTRO-PERIFERIA
variveis financeiras, o que por sua vez em condies de liberalizao

comercial conduz a equilibrios macroeconmicos generalizados, e do
mesmo modo, continuidade do crescimento.
Essa viso otimista no foi confirmada pela experincia associvel a
choques financeiros externos, quando a eles se enfrentam as economias
emergentes. Nos anos 1990, as da Amrica Latina procedem a uma de
cidida abertura financeira e alcanam claros xitos em reduzir a infla
o e equilibrar as contas fiscais. Entretanto, a atividade econmica desses
anos se mostra francamente instvel, com mudanas do PIB induzidas
por variaes da demanda agregada, dependentes da evoluo dos flu
xos de capital. Por outro lado, no Leste Asitico se seguiram cumprindo
os requisitos convencionalmente considerados prioritrios, a saber, bai
xa inflao e excedentes fiscais. Mas ao atenuar o controle dos movi
mentos financeiros, comprometeu-se a sustentabilidade dos equilibrios
na economia real, que aqueles pases tinham mantido habilmente nos
decnios anteriores. Assim, ao estalar a crise asitica, a maioria dos pa
ses emergentes aderiu e desenhou uma macroeconomia financeira, sob
uma forte influncia de especialistas na colocao de recursos planejada
para horizontes curtos, em busca de rendas financeiras {financial rentseeking). A face oposta deste modus operandi prioritrio o franco des
cuido de condies e prazos da sustentabilidade econmica real.
iii) Ao fazer referncia a uma concepo macroeconmica produtivista,
ao enfatizar que esta envolve e supe um crescimento real sustentvel
e tambm ao propugnar uma macroeconomia para o desenvolvimen
to, esto se utilizando nomenclaturas convergentes. Em todas elas h,
subjacente, um modelo bsico de desenvolvimento (ou crescimento e
transformao produtiva) com eqidade, no qual se cumprem, ao mes
mo tempo, condies lgicas de viabilidade e eficincia. Efetivamente,
conforme pde se ver no captulo 11, ambas as condies se verificam,
uma vez que esse modelo considere a incorporao de progresso tcnico
e a reabsoro de mo-de-obra subempregada aos ritmos mximos
factveis, sob hipteses alternativas concernentes distribuio de renda
e propenso a poupar correspondente.
611
Um tipo de contexto lgico-formal como o indicado tem como fun

o e objetivo definir os alinhamentos gerais de estratgias alternativas
de desenvolvimento a longo prazo nas quais se levem em conta algumas
caractersticas reais privilegiadas por sua virtual importncia. A cada uma
corresponder certa dinmica produtiva e, do mesmo modo, certos com
portamentos intertemporais da composio da produo de bens e ser
vios e da absoro de fora de trabalho.
Entretanto, reconhecer esta necessidade de definir e de se apoiar em
estratgias de longo prazo relativas ao mbito do real, no implica negar
que tal esforo bsico deve estar associado considerao do carter
cclico prprio da evoluo recente das economias emergentes, e junto
com isso, a um esforo concomitante de atenuar seus movimentos alta
e baixa, e de desenhar para isso conjuntos adequados de polticas ma
croeconmicas.
iv) As consideraes anteriores sustentam o que poderia se considerar
como uma definio integral de equilibrios macroeconmicos (FfrenchDavis, 2005, p. 25). Como se infere dessas consideraes, um ponto de
apoio chave de tal definio consiste no traado de alinhamentos estra
tgicos gerais sobre o real, com nfase no mbito tecnoproductivo, as
sim como no da ocupao de mo-de-obra em nveis de capacitao e
produtividade crescentes. Embora aproximativos e, portanto, necessa
riamente flexveis, tais alinhamentos habilitam uma abordagem tambm
tentativa de algumas das condies e variveis macroeconmicas mais
prximas a esses mbitos. Tais condies macroeconmicas corres
pondem ao investimento eficiente em capital fsico, porcentagem do
mesmo destinado produo de bens comercializveis internacionalmen
te e ao financiamento de tais investimentos com base em uma parcela
adequada de poupana interna.
Junto com estes elementos cruciais da definio mencionada, existem
outros tambm de grande relevncia, concernentes s relaes financeiras
externas. A respeito, destaca-se a importncia de estabelecer um controle
adequado dos passivos lquidos e, sobretudo, da participao dos de cur
to prazo na dvida externa, de modo a evitar a perda de base de moedas e
612
de prazos, ou de mant-los em dimenses moderadas. Esta mesma dire

o se configura tambm como principal, no que concerne regulao e
superviso prudentes dos sistemas financeiros internos, ao mesmo tempo
que, seguindo-a, se promove a transparncia dos mesmos.
Prevenir a emergncia de crise e incentivar a produo de bens co
mercializveis internacionalmente constituem bases essenciais da sustentabilidade do comportamento da conta corrente do balano de
pagamentos, no sentido de que evitam que surjam nela dficit des
controlados, comprometedores da estabilidade da economia em seu con
junto. Mas tanto este comportamento como seus condicionantes diretos
e indiretos mencionados linhas acima, resultam dependentes de certos
preos-chave, para os quais mister manter nveis corretos e promover
variaes adequadas, isto , condizentes com a preservao de certos
equilibrios macroeconmicos bsicos. A compatibilidade estrutural (de
longo prazo) das contas fiscais se perfila como o requisito bsico para
preservar a taxa de inflao em dimenses reduzidas. Ambas se relacio
nam estreitamente com a consecuo de taxas de juros e taxas de cmbios
reais tambm corretos ou adequados, do ngulo de sua incidncia no
investimento global e na de bens comercializveis internacionalmente.
v) Como claro, o ponto prvio contm uma contagem no exaustiva
dos elementos e variveis de especial relevncia quando se busca uma
definio, se no plenamente integral, ao menos ampla e abarcativa dos
equilibrios macroeconmicos.18 Tambm claro que a focalizao e os
intentos de incidir sobre esses elementos e variveis alm das marcadas
especificidades de cada caso devem ser vistos luz dos movimentos
cclicos de auge ou declnio que vo se apresentando.
No que concerne aos anos 1990, a experincia mostra que nos pero
dos de auge que se encontra a origem e se conformam as condies bsicas
para o comportamento cclico das economias emergentes. A verdadeira
chave deste comportamento foi a franca abertura da conta de capitais
durante tais perodos, da qual se derivam nveis e composies da dvi
da externa que terminam sendo insustentveis.
613
Reconhece-se com suma freqncia que a globalizao, e particular

mente a que se d nos mercados financeiros pela via da liberalizao dos
movimentos internacionais de capital, subtrai graus de liberdade s pol
ticas econmicas internas. Por tal motivo deve-se ter presente a possibi
lidade e necessidade de fazer uso das margens de manobra que seguem
prevalecendo.
Especial relevncia tem a utilizao daquelas margens que permi
tem regular a entrada de capitais (ou prevenir seus efeitos negativos
com medidas como o pr-pagamento da dvida externa e o incremento
programado de reservas internacionais). Sobretudo quando ela asso
ciada a outras polticas prudentes (por exemplo, a conformao de
fundos de estabilizao e as melhorias do balano fiscal), esta regulao,
e a diminuio da vulnerabilidade externa, pode abrir espao para
empreender polticas monetrias e cambiais anticclicas, evitando o
reaquecimento excessivo da atividade econmica prprio das fases de
auge. N o entanto, as polticas adotadas nestas fases so relevantes para
as que se conseguem seguir na fase oposta; e isto porque quando esta
la uma crise, parte-se de melhores condies para empreender polti
cas internas que contribuam a minimizar seus efeitos negativos e a
acelerar a recuperao.
Os fatos parecem confirmar estes efeitos seqenciais tanto negati
vos como positivos , em cujo fundo se encontra, em ltima instncia,
o cuidado com os ingressos de capital financeiro, quando este tende a
fluir em abundncia.
Assim, as polticas econmicas passivas ou neutras, junto com o au
mento da vulnerabilidade ante as crises externas [resultaram] extrema
mente custosas para as economias emergentes (Ffrench-Davis, 2005, p.
26). So exemplos os seguidos pelo Mxico na primeira metade da d
cada passada, [e pela] Argentina durante toda ela (Ffrench-Davis, 2005,
p. 26). Contrariamente, Coria e Malsia, dois pases que desenvolve
ram polticas macroeconmicas (...) ativas e consistentes (Ffrench-Davis,
2005, p. 26), obtiveram recuperaes rpidas e efetivas depois de crises
graves, seguindo cada um polticas compatveis com suas especificidades.
614
vi) Resumindo, trata-se de conceber e desenhar, de acordo com circuns

tncias especficas, uma macroeconomia para o desenvolvimento que
reconsidere objetivos reais e de longo prazo incluindo metas de em
prego e eqidade , mas que v se aplicando em um marco de controle
e atenuao dos movimentos cclicos do nvel de atividade.
A definio desses objetivos e a construo deste marco envolvem
uma tarefa poltica persistente, embora no por isso delineada com rigi
dez ou inflexibilidade. Mas essa tarefa que bem pode entender-se como
a criao, ao mesmo tempo decidida e paciente, de uma poltica nacio
nal de desenvolvimento encontra-se imersa no que foi caracterizado
como uma sndrome de duplo eleitorado (Pietrobelli e Zamagni, 2000,
citados no Ffrench-Davis, 2005, p. 27): o da contradio entre a vonta
de das maiorias, democraticamente sustentada, e a necessidade de co
nhecer os interesses dos investidores financeiros (em geral muito pouco
orientados para o investimento produtivo).
Mais concretamente, nos dias que correm, enfrenta-se reiteradamente
o risco de que as decises das autoridades polticas que deveriam ser
tomadas levando em conta horizontes de longo prazo e em busca de um
crescimento sustentado com melhorias persistentes da produtividade e
eqidade privilegiem tacitamente os pontos de vista de peritos em
microfinanas, capazes de exacerbar as tendncias especulativas e de con
duzir aos ajustes traumticos que costumam derivar destas tendncias.
ANEXO
A INTERNACIONALIZAO FINANCEIRA: OS FATOS RECENTES E SEU SIGNIFICADO
Como j se antecipou, este breve anexo corresponde tambm s temticas

financeira e macroeconmica, favorecendo a compreenso de argumen
tos precedentes.
i) Nos trs decnios prvios ao atual (anos 1970,1980 e 1990) houve
mudanas significativas com respeito s correntes financeiras interna
cionais. Um aspecto destacvel dessas mudanas consiste na elevada mag615
nitude dos fluxos que as conformam, assim como a alta presena de ca

pital privado nestes ltimos.
ii) A evoluo de tais fluxos conhecida. N o decnio de 1970 colocaram-se recursos de excedentes dos pases petroleiros em grandes ban
cos, e por meio destes, ficaram disposio de diversas economias em
desenvolvimento, em volumes considerveis.
N o decnio seguinte, quando se deu a crise do Mxico de 1982, pro
duziu-se nas economias desse tipo uma escassez de financiamento exter
no, a qual foi particularmente severa nos pases latino-americanos.
J no decnio de 1990, estes pases voltaram a receber financiamen
to abundante, mas no sem notria volatilidade e intermitncia. Fortes
correntes de capital retornaram entre 1991 e 1994. Entretanto, em fins
deste ano sobreveio no Mxico a chamada crise da tequila, que deu
lugar a uma sada de fluxos de carteira que se prolongou at o ano 1995.
Esta sada, que se verificou primeiro no Mxico, reproduziu-se por con
tgio na economia argentina, afetando-a durante um lapso similar. J
em 1996-1997 houve um renovado acesso ao financiamento externo,
enquanto no perodo posterior entre 1998 e 2002 produziu-se uma
nova escassez, agora por efeito de contgio da crise asitica de 1997.
iii) N o que concerne aos movimentos internacionais de capital, as eco
nomias emergentes do Leste da sia mostram uma evoluo ao mesmo
tempo paralela e diferente da verificada nas da rea latino-americana.
Como j se indicou, durante os anos 1980, estas ltimas sofreram uma
aguda escassez de financiamento externo. Por outro lado, as primeiras
com a nica exceo das Filipinas no se viram afetadas pelos
vaivns dos mercados financeiros internacionais: no ato tomaram me
didas paliativas, evitando assim possveis efeitos de contgio. Do mes
mo modo, a julgar pela experincia, at 1996 estas economias pareciam
imunes a instabilidades associadas aos fluxos de capital, tanto por sua
prosperidade continuada como por seu comportamento no afetado
pela crise da tequila. Entretanto, os acontecimentos posteriores mos
tram que j no operou essa imunidade, o que implica que ambas as
616
regies suportaram foras desestabilizadoras comuns (Ffrench-Davis

e Ocampo, 2001, p. 3).
iv) Os movimentos de capital a que se vem aludindo, assim como as mu
danas que envolvem, guardam relao e encontram apoio em certas
mudanas institucionais acontecidas concomitantemente. A mais geral
corresponde liberalizao desses movimentos e, junto com isso, re
duo de restries para o uso de moedas estrangeiras. Este fenmeno
da liberalizao financeira vai se estendendo a cada vez mais pases nas
dcadas de 1970 e 1980 e no s segue ampliando-se na dcada poste
rior, mas tambm acentua sua profundidade em termos da supresso de
normas preexistentes. Cabe observar, porm, que a marca desta tendn
cia no impede de reconhecer que tanto os ritmos como a profundidade
da abertura financeira varia nos pases, e que em diversas economias
emergentes notoriamente as do Sudeste Asitico vai se realizando
com marcada cautela (caso de Taiwan).
Outros fenmenos convergem com as mudanas institucionais alu
didas e so particularmente significativos nos anos 1990. Estes tm em
sua base a intensidade das inovaes em matria de informtica e de
telecomunicaes e as possibilidades que permitem o uso de tcnicas cada
vez mais refinadas nas transaes financeiras, dando lugar, inclusive,
emergncia de novos tipos de ativos e mtodos de anlise de perspecti
vas e de avaliao de riscos.
Tudo indica que essas mudanas institucionais e as resultantes da re
voluo tecnolgica deram, de forma imbricada, contribuies funda
mentais ao notvel auge dos fluxos financeiros internacionais dos anos
1990. Mundialmente, o volume dos ativos financeiros esteve evoluin
do a uma velocidade muito mais acelerada que o comrcio internacional
e (...) a produo (Ffrench-Davis e acampo, 2001, p. 4). Em outras
palavras, nesses anos se verificou uma disparidade ou assimetria entre o
ritmo de aumento dos ativos reais e o correspondente aos ativos finan
ceiros. Por outro lado, este processo de crescente financeirizao da
riqueza vem-se dando conforme se indicou em um marco de for617
te aumento dos movimentos internacionais de capital, habitualmente

caracterizado como de globalizao financeira.
v) A composio das correntes financeiras internacionais para as eco
nomias emergentes mostra uma mudana significativa na dcada de 1990,
em relao que fora peculiar dos anos 1970, quando havia um claro
predomnio dos crditos bancrios de longo prazo, com estados e enti
dades pblicas como destinatrios principais. J na dcada expressa, os
capitais se orientam para uma maior variedade de destinos e incluem,
por exemplo, os investimentos de carteira, os emprstimos bancrios de
curto e mdio prazo e os depsitos a prazos reduzidos. Ainda mais, as
novas orientaes, que em geral so de curto prazo ou lquidas, passam
a constituir uma elevada proporo da oferta global de financiamento
externo. E assim como, paradoxalmente, uma composio mais di
versificada deste financiamento traz consigo a presena de fluxos, sujei
tos a mudanas de expectativas e, em conexo com isso, a uma notria
volatilidade.19
A volatilidade se liga ao fato de que a mesma opera no mdio prazo,
configurando-se, pois, como um fenmeno que afeta o desempenho das
economias emergentes com o passar do tempo. Cabe levar em conta que
cada fluxo especfico de capital de alta liquidez costuma ingressar nas
economias emergentes depois da busca de lucros, os quais podem se
realizar pela via de um fluxo posterior de sentido inverso (isto , de
entrada de recursos financeiros). Mas, ante expectativas favorveis, pro
duzem-se conjuntos de operaes de ingresso de capitais em quantida
des que compensam as sadas com o lucro de aumentos dos rendimentos
lquidos a ritmos elevados. Do mesmo modo, uma tendncia de sentido
inverso se intensifica com a acumulao de passivos externos: a mdio
prazo, a probabilidade de mudana das expectativas capaz de induzir
sadas macias de recursos, implicando uma forte reduo do ritmo de
seus ganhos lquidos ou at o surgimento de fluxos negativos.
Embora em sua base se encontrem os fluxos e refluxos dos capitais
externos que operam a curto prazo, a volatilidade de mdio prazo no
concerne s a estes, mas ao conjunto dos movimentos financeiros, in
618
cludos os de prazos longo e intermedirios. Quando as expectativas so

favorveis, o ingresso dos capitais de curto prazo procede com intensi
dade, o qual favorece os ingressos dos capitais de longo prazo, enquanto
a forte disponibilidade dos primeiros atua como confirmao visvel
e aparentemente inequvoca de um marco de expectativas promisso
ras. O oposto ocorre quando as expectativas trocam de signo: os capi
tais de curto prazo muitos deles de ndole especulativa captam os
novos sinais com rapidez, diminuindo seu ingresso lquido ou transfor
mando-o em negativo. A mudana incide em direo similar sobre os
capitais de longo prazo, que em parte o percebem por meio do compor
tamento dos capitais de curto prazo ou especulativos.
De resto, nas economias emergentes, a volatilidade dos capitais estran
geiros est vinculada atuao de agentes e analistas financeiros, que por
um lado veiculam boa parte das entradas e sadas desses capitais e, por
outro, estudam e delineiam os resultados esperveis. Ambos os atores do
mundo das finanas confluem na tarefa de perceber sintomas de mudan
as que tendem a alterar as expectativas e tambm na de captar os refle
xos desses sintomas em outro que os sintetiza: os movimentos previsveis,
de alta ou de baixa, dos ganhos lquidos de capitais de curto prazo.
vi) Como pode se apreciar, a volatilidade de mdio prazo dos capitais
internacionais, globalmente considerados, se expressa e concretiza na
queles fenmenos a que se fez referncia com antecedncia: abundncia
ao trmino da crise dos anos 1980; breve escassez em torno da crise do
tequila; nova abundncia posterior; reiterao da escassez, como resul
tado da crise asitica.
Estes fenmenos, assim cmo as consideraes tecidas em torno dos
mesmos, demonstram o carter cclico que adquirem os fluxos de capi
tal externo destinados s economias emergentes dos anos 1990. Tais
fluxos possuem um carter pr-cclico, pois sua abundncia ou escas
sez se configuram como determinantes principais das altas e contra
es dos nveis de atividade que aparecem nessas economias durante o
perodo mencionado. Cabe apontar, alm disso, que tais ciclos inter
nos tendem a originar-se em economias emergentes que so percebidas
619
e qualificadas como bem-sucedidas e, em conexo com isso, como

propensas estabilidade.
Estes dois temas relevantes quer dizer, a afluncia cclica de capi
tal externo e os ciclos internos gerados nas economias mencionadas
foram examinados no texto principal (seo III).
Notas
1. Em relao s distintas vises com que enfocado, menciona-se a dissertao de
Helleiner (2000). Sobre o tema da globalizao, faz-se tambm referncia aos se
guintes documentos: Albert (1992) e Rodrik (2001).
2. Utiliza-se essa expresso como oposta a level playing field, que sugere a existncia
de igualdade de condies para todos.
3. Conforme aponta o estudo recente de Jos Antonio Ocampo e Mara ngela Parra
(Ocampo e Parra, 2003), mencionado no captulo 3.
4. O texto aludido menciona vrios autores do incio da economia do desenvolvi
mento (Rosenstein-Rodan, Nurkse, Myrdal, Hirschman) e se refere, alm disso,
aos seguintes documentos: Ros (2000) e Krugman (1990).
5. Quanto s possibilidades de convergncia, oferece-se bibliografia sobre o chama
do crescimento endgeno, ou seja, Lucas (1988); Romer (1990b) e Grossman e
Helpman (1991).
6. A respeito, podem ser consultadas as idias de Fajnzylber que constam do captulo
11, seo I, e tambm os referentes includos no captulo 5, seo II, subsees 1 e 2.
7. Convm explicitar as fontes que se configuram como de especial importncia na
elaborao desta seo, algumas j mencionadas e outras de elaborao recente.
Ou seja: Cepal (1995, terceira parte; 2000a, cap. VIII e 2002, parte I); FfrenchDavis (1999; 2003a e 2005); Ffrench-Davis e Ocampo (2001); Ocampo (2003b e
2005a).
8. Ver Ffrench-Davis (2005, p. 14). Ao longo dessa dcada, produziu-se uma crescente
participao da IED nos fluxos de capital, em grande parte sob a forma de fuses
e aquisies. Mas a conta de capitais continuou incluindo uma alta proporo de
ativos desvinculados da gerao direta de capacidade produtiva, circunstncia que
se liga a sua reversibilidade.
9. Ver Ffrench-Davis (2005, p. 15), onde se menciona a Pfaff (2000) como fonte
destas afirmaes.
620
10. As caractersticas e precondies institucionais de sua oferta so mencionadas

em anexo.
11. De resto, parece se estar configurando certa tendncia para a homogeneizao dos
agentes credores. Conforme se destaca, a globalizao pode desincentivar a con
sulta informao e fortalecer a imitao de portiflios consagrados pelo mer
cado (Calvo e Mendoza, 2000, citados em Ffrench-Davis 2005, p. 16).
12. Mais adiante poderemos ver que este comportamento difere do correspondente
aos spreads de emprstimos contratados em moeda local.
13. O enfoque monetrio do balano de pagamentos pode ser considerado uma forma
extrema da perspectiva mencionada. Este postula que, da adoo de uma taxa de
cmbio fixa e de um regime de caixa de convertibilidade resulta a regulao auto
mtica da emisso monetria, a qual obriga as autoridades econmicas a preservar
o equilbrio fiscal. Assim, no marco desse enfoque, percebe-se este ltimo como
uma das polticas macroeconmicas espontaneamente induzida pelo livre movi
mento dos fluxos de capital.
14. Voltaremos a este tema do equilbrio fiscal mais adiante.
15. Neste pargrafo subjaz certo argumento bsico, considerado anteriormente. Con
forme se indicou, em condies de liberalizao comercial, tende-se a gerar e a
reproduzir uma disparidade de ritmos de avano tcnico entre centros e periferia.
Sem o recurso a polticas tecnoprodutivas adequadas, esta disparidade atuar em
prejuzo da competitividade perifrica, comprometendo parcialmente sua aptido
para investir e limitando o nvel mximo acessvel por seu coeficiente de investi
mento. Conforme se sustenta, esta tendncia se v agravada nas fases recessivas
dos ciclos. Com o advento destas, ao se gerar capacidade ociosa e reduzir-se o
investimento, menor dever ser o nmero de atividades nas quais se possam alcanar
nveis tecnolgicos compatveis com a competitividade. Neste reencaminhamento
estar-se-, pois, frente a uma fronteira tecnolgica mais longnqua que antes da
contrao, ao mesmo tempo que se tornar invivel reaproveitar a capacidade
instalada em mltiplas atividades, afetadas pela obsolescncia tecnolgica. Em
definitivo, estes dois elementos confluem na explicao da dificuldade de voltar
ao coeficiente de investimento prvio aos movimentos contrativos. Um breve exem
plo ilustra o tema: na experincia latino-americana, este coeficiente caiu 1,5 pon
tos percentuais nos anos 2000-2002, em relao a seu valor mdio em 1992-1999,
situando-se abaixo do que corresponderia dcada perdida.
16. Um ponto-chave nesse avano est constitudo pela ampla abordagem do tema
pertinente, contido em Ffrench-Davis (1999). preciso assinalar que o exame
deste tema possui antecedentes relevantes em trabalhos de Ramos (1985 e 1986) e
de Devlin (1989).
621
17. Pontos de vista convergentes ou complementares com os que sustenta R. French

Davis em seu artigo de 2005 encontram-se em outro do mesmo ano, de J. A.
Ocampo (2005a), mencionado na bibliografia.
18. Os documentos da Cepal de 2000, 2001 e 2002 retomam o conceito de pacto
fiscal e reiteram os cinco objetivos principais definidos no que data de 1998 (ver
captulo 12, I I , 3 e 4). Entretanto, nos primeiros documentos mencionados, este
conceito se integra a um contexto analtico renovado, em que as idias cepalinas
originrias voltam a incidir nas mudanas de estruturas (produtivas e ocupacionais)
no desenvolvimento, e em conexo com isso, o protagonismo do Estado em sua
impulso. Por outro lado, tais documentos do maior relevncia necessidade de
fixar os objetivos fiscais (...) em termos de uma definio do dficit estrutural
(Cepal, 2000a, p. 222). Posto em outros termos, enfatiza-se que a poltica fiscal
deve inscrever-se em um marco plurianual e reger-se por critrios de longo prazo
orientados a garantir um equilbrio fiscal estrutural, que admita supervit e dficit
conjunturais moderados e contracclicos (Cepal, 2002, p. 107).
19. de observar que esta composio sofre alteraes em distintos perodos. A modo
de exemplo, cabe assinalar que, posteriormente crise do tequila, aumenta na
Amrica Latina a proporo correspondente ao investimento estrangeiro direto
(embora em grande parte ao redor de 40% destinada aquisio de empre
sas, e no instalao de nova capacidade produtiva). Entretanto, esse aumento
no impediu que as dimenses relativas dos fluxos sujeitos volatilidade seguis
sem sendo considerveis.
622
14. O desenvolvimento como

processo integral
N o incio do sculo XXI se completa uma dcada de esforos em busca

da renovao do pensamento cepalino, tanto em matria de interpreta
o quanto de propostas sobre o desenvolvimento da Amrica Latina.
Nesse esforo no foi desconsiderada a realizao de diagnsticos e ba
lanos detalhados sobre esse desenvolvimento e sobre os desafios en
volvidos em uma virtual melhoria de sua dinmica e seus resultados.
assim que, no final da dcada anterior, foi se tornando visvel que a
estratgia de abertura ento aplicada apresentava um dficit quanto aos
ritmos de crescimento e aos graus de vulnerabilidade macroeconmica;
e muito em particular, notrias deficincias no concernente acentua
o da heterogeneidade estrutural e dos problemas ocupacionais, e com
eles, os da pobreza e a excluso social.1
Transcorrida a dcada mencionada, novos balanos vm reafirmar
esses pontos de vista, mostrando como principais questes por resolver
a freqente exigidade das taxas de crescimento do produto e da pro
dutividade mdia e tambm, em muitos pases, os considerveis nveis
de informalidade urbana e desemprego aberto, a deteriorao da distri
buio de renda e a emergncia de problemas de coeso social e de go
vernabilidade (Cepal, 2000a, cap. II).
Como se pode apreciar, os pontos de vista mencionados concernem
ao mesmo tempo aos mbitos econmico, social e poltico do desenvol
vimento, simultaneidade em cujo fundo se esconde um retorno ao que
se considera a idia mais cara histria da Cepal como instituio: a
do desenvolvimento como um processo integral (Cepal, 2000a, p. 10).
N o entanto, cuida-se de apontar que uma viso desse tipo implica
algo mais que a mera complementaridade entre polticas (...) econmi625
cas, (...) sociais, (...) de ordenamento democrtico (...) [e tambm]

ambientais (Cepal, 2000a, p. 12). E, sim, o possvel e condizente ver
o desenvolvimento como uma totalidade em movimento, a cujo movi
mento no alheia a intencionalidade. E isto tanto pela relevncia da
ao de certos agentes-chave quanto pelo papel do Estado no impulso
de polticas nos mbitos mencionados, que brevemente podem denomi
nar-se estratgias de transformao estrutural, as quais so objeto da
seo I do presente captulo.
Os documentos em que se conforma essa posio renovada voltam
para as questes mais que econmicas do desenvolvimento, mas as
abordam incorporando dois objetivos estratgicos adicionais: o primei
ro consiste no pleno exerccio da cidadania, e o segundo, na garantia das
identidades culturais prprias da regio. Estas questes so tratadas nas
sees II e III deste captulo 14, enquanto a seo IV resgata a particular
importncia de tais pontos, em uma viso ampliada e enriquecida do
chamado desenvolvimento integral.
I. AS ESTRATGIAS DE TRANSFORMAO ESTRUTURAL
i) Por sua complexidade essas estratgias so apresentadas com base no dia

grama 1. Ao inscrever-se na tradio do estruturalismo latino-americano, a
viso integral do processo de desenvolvimento (ou das estratgias de trans
formao estrutural, que a representam) parte do contexto institucional.
No nvel de abstrao mais alto, esta designao engloba os mbitos social,
poltico e cultural desse processo (quadro 1). Mas, da perspectiva de pases
de menor desenvolvimento, como os latino-americanos, nestes mbitos se
perfilam certos traos-chave. A modo de exemplo, merece ser destacada a
presena de uma forte heterogeneidade que, alm de possuir uma clara base
econmica, se expressa nos perfis de uma estrutura social condicionada pela
presena e reiterao de certa dicotomia bsica: a que se d entre incluso e
excluso, isto , entre atores, grupos e classes com incidncia (embora dife
renciada) na tarefa social, e aqueles outros que esto situados nas margens do
mesmo, com possibilidades de atuao limitadas e subordinadas.
626
0 D E SE N VOLVIMENTO C O M O PROCESSO INTEGRAL
claro que esta dicotomia no definitiva, per se, das peculiarida

des da estrutura social nem das possibilidades abertas a suas mutaes.
Mas, tambm a modo de exemplo, desempenha um papel relevante na
formao das estruturas de poder poltico, por meio dos fundamentos
sociais de sustentao dessas estruturas. Do mesmo modo, possvel
admitir que heterogeneidade social e estruturas de poder so con
dicionantes das formas de apropriao do excedente, com base na qual
incidem em seu uso.2 O diagrama 1 registra, e ao mesmo tempo sugere,
que os trs elementos mencionados (quadros la, lb e lc) exercem in
fluncia no desenvolvimento, favorecendo-o ou desfavorecendo-o em
distintos graus, segundo os casos. Pelo resto, tal influncia tambm se
ver condicionada por outros aspectos e vnculos da estrutura insti
tucional, como os relacionados com o mbito da cultura, a que fare
mos referncia adiante.
ii) De tal maneira, a mesma tradio estruturalista antes mencionada
leva a considerar o contexto estrutural (quadro 2), que engloba diver
sos elementos de ndole essencialmente econmica.
Entre tais elementos destaca-se o constitudo pelos aparelhos pro
dutivos e tecnolgicos, isto , pela estrutura material que sustenta a
produo de bens e servios, que compreende as tcnicas com que essa
produo se leva a cabo (quadro 2a). Ressaltam, do mesmo modo, as
caractersticas dos agentes empresariais (quadro 2b), por cujas ativi
dades so mobilizados os aparelhos produtivos e tecnolgicos a que se
acaba de fazer referncia.
Por outro lado, as peculiaridades do contexto estrutural estaro influen
ciadas pela configurao dos mercados de fatores e produtos (quadro
2c), nos quais interagem os agentes empresariais mencionados, entre si e
com os demais agentes econmicos que intercambiam fatores de sua pro
priedade ou adquirem bens e servios de distinta ndole.
O seguinte elemento mencionado concerne dotao de fatores
(quadro 2d). Conforme se argumenta, a maior ou menor abundncia
destes possui uma influncia relevante no contexto estrutural. A respei627
DIAGRAMA 1
628
O DE SE N VO L VI M EN T O C O M O PROCESSO INTEGRAL
to, como freqente, as condies prprias do subdesenvolvimento ten

dem a se refletir em uma escassez relativa de capital e em uma superoferta
de mo-de-obra que se manifesta nas distintas formas do subemprego
ou da informalidade. Finalmente, considera-se que o relacionamento
externo de mercados e agentes (quadro 2e) constitui um componente
do contexto estrutural de especial significao, que se percebe com cla
reza na experincia latino-americana.
iii) Como se observa no diagrama comentado, contexto institucional (so
cial, poltico, cultural) e contexto estrutural (basicamente econmico)
configuram-se como os dois grandes condicionantes do processo de
desenvolvimento, globalmente considerado.
N o entanto, de uma perspectiva estratgica, considera-se que a entra
da em marcha deste processo e a sustentao de sua dinmica encontramse decisivamente condicionadas pela presena e pela liderana de um
ncleo endgeno (quadro 3), formado por alguns setores e empresas
possuidores de uma capacidade especial, tanto para gerar como para pro
pagar progresso tcnico, a partir de cuja capacidade este ncleo se con
figura como o motor bsico do processo mencionado (quadro 3a).
Esta viso estratgica, que concebe a mudana estrutural global como
impulsionada pela liderana de alguns setores e empresas da atividade
econmica, possui pontos de contato e similaridades com as propostas
de Fajnzylber examinadas anteriormente (captulo 1 1 ,1). Nelas, o cha
mado ncleo endgeno de dinamizao tecnolgica estava definido,
justamente, no plano de uma proposta estratgica, em ltima instncia
dependente da presena e da ao de um conjunto de agentes internos
que assumem a responsabilidade pela concepo e instrumentao
(Fajnzylber, 1983, p. 375) da prpria proposta, com vistas a superar atra
sos virtualmente acumulados e, inclusive, a realizar as potencialidades
de cada pas em matria de conhecimentos e recursos.
Tambm coincidindo com Fajnzylber, no documento mencionado no
se outorga maior peso nem ateno a agentes individuais supostamente
representativos. Pelo contrrio, a nfase recai na incidncia que sobre
629
o ncleo endgeno (quadro 3) exercem, de um lado, o contexto estru

tural (quadro 2) e, do outro, o contexto institucional (quadro 1). Do
mesmo modo, o reconhecimento de tal incidncia no exclui, mas supe,
a exercida por aquele ncleo bsico e por sua dinmica na readaptao de
ambos os contextos, inscrita no processo global de mudana em que con
siste o desenvolvimento, que se manifesta e se faz perceptvel por meio
da continuidade do crescimento do produto (quadro zero).3
iv) Como se pde ver, a viso integral do desenvolvimento define o
chamado ncleo endgeno com base na conformao do mesmo por
certos setores e empresas. A prioridade que esta definio d a tais ele
mentos econmicos obedece a que neles que h possibilidades de pro
gresso tcnico significativo. N o entanto, essa definio no implica
ignorar que a realizao dessas possibilidades, e a ao empresarial da
qual depende, requer marcos institucionais adequados. Os mais gerais
concernem ao Estado e ao aparelho governamental em cujo poder en
contra expresso direta, pois o apoio deste aparelho para aquela ao
e, por trs dele, a articulao de interesses pblicos e privados
fundamental para a fora e a eficcia do ncleo endgeno no exerccio
de sua tarefa de motor de um crescimento significativo e sustentado do
produto social. Como se ver em seguida, o sustento desta resultante
agregada deve ser rastreado na dinmica das estruturas produtivas.4
v) Assim, esta ltima se examina de acordo com as recentes percepes
evolucionistas do progresso tcnico, que enfrentam apuros nos escritos
da Cepal que merecem especial ateno no presente captulo.5
Convm comear relacionando a dinmica mencionada a dois conceitos-chave, que sintetizam aspectos particularmente relevantes das teo
rias do progresso tcnico mencionadas e que aludem s inovaes e s
complementaridades (diagrama 2).
As primeiras so (...) entendidas em um sentido amplo como um
conjunto de atividades novas que tendem a dinamizar os setores produ
tivos (Cepal, 2000a, p. 240). Conforme indicamos, esta definio ge
nrica de raiz schumpeteriana, e como tal abrange o mbito dos bens
630
0 DESENV O LV I ME N TO C O M O PROCESSO INTEGRAL
e servios e da qualidade dos mesmos, assim como os mtodos produ

tivos e sua transformao, considerando-se, alm disso, que estes lti
mos tambm compreendem os sistemas de comercializao e as fontes
de matrias-primas.
As chamadas complementaridades se do tanto entre empresas como
entre atividades ou setores produtivos. Elas se consideram associadas e
se associam existncia de redes de ofertantes de bens e servios, seu
grau de especializao, aos canais de comercializao estabelecidos e s
instituies que regulam sua conduta e servem como canal de informa
o e coordenao entre os agentes (Cepal, 2000a, p. 240).
DIAGRAMA 2
Conforme se afirma, as duas foras impulsionadoras da dinmica das es

truturas produtivas interagem favorecendo-se reciprocamente e aumen
tando seu potencial transformador conjunto. Assim, por exemplo, a
inovao pode se traduzir em processos nos quais a especializao au
menta significativamente, suscitando a gerao ou ampliao de com
plementaridades entre atividades e empresas e elevando seus nveis
tecnolgicos e sua produtividade. Inversamente, as complementaridades
631
geradas ou ampliadas podem facilitar a consecuo do avano tcnico

em distintas atividades e empresas no diretamente participantes das re
laes de complementaridade.
vi) Por meio dos quadros a, b e c, o diagrama 2 reitera e sintetiza a con
cepo segundo a quai a dinmica das estruturas produtivas apia-se
em duas foras bsicas e em sua interao, ou seja, as inovaes e as
complementaridades.
Conforme se concebe, as trajetrias de mudanas destas estruturas
se do tanto mediante a criao de empresas, atividades e setores quan
to por meio da destruio de outros (Cepal, 2000a, p. 240). Mas alm
disso, cuida-se de assinalar que estes processos paralelos de criao e
destruio esto vinculados a um caminho evolutivo de aprendizado e
maturao de conhecimentos e inovaes (quadro d).6
Habitualmente, a inovao na qual se concretiza o progresso tc
nico tem em sua base a gerao e acumulao dos conhecimentos ine
rentes ao progresso tcnico. Cabe acrescentar que tais conhecimentos se
associam e surgem do aprendizado, tanto do que se obtm na reiterao
dos processos produtivos7 como o que se obtm em atividades levadas a
cabo de forma lateral a estes processos, grosso modo identificveis como
de pesquisa e desenvolvimento.
As duas formas de aprendizado mencionados originam conhecimen
tos que, ao concretizar-se em inovaes, tendem a maturar, isto , evo
luem positivamente, por meio e em conseqncia dos prprios processos
de inovao. Paralelamente pode-se afirmar que as inovaes vo se aper
feioando ou que tambm maturam, e tal maturao constitui
efetivamente outro ngulo a partir do qual se pode enfocar a
maturao que se atribui aos conhecimentos.
Conforme se argumenta, a gerao de conhecimentos por meio do
aprendizado, assim como a maturao destes conhecimentos e das ino
vaes em que se plasmam, est na base dos aumentos da produtividade
dos recursos, aumentos que muitas vezes se relacionam com a obteno
de novas ou maiores economias de escala.
632
0 DESENV O LV I ME N TO C O M O PROCESSO INTEGRAL
As noes bsicas que vimos podem ser estendidas para dar entrada
a certos significados relevantes do conceito de complementaridade. Os
conhecimentos originados no aprendizado (ou em sua maturao) no
se concretizam sozinhos nem majoritariamente em inovaes inscritas
em atividades ou empresas isoladas ou carentes de interconexes. Ao con
trrio, tais conhecimentos (convm insistir: e o progresso tcnico que
neles se vai plasmando) incidem com freqncia em conjuntos amplos
de atividades ou empresas. Uma parte destas se v diretamente benefi
ciada pelos aumentos de produtividade que os novos conhecimentos
permitem. Outras so favorecidas por adaptaes secundrias dos conhe
cimentos novos mais relevantes, adaptaes que redundam tambm em
aumentos diferenciados e menos intensos da produtividade. Do mesmo
modo, diversas empresas e atividades passam a defrontar-se com custos
mais baixos em suas relaes de intercmbio, como resultado da maior
concentrao com que as trocas se produzem ou, ainda, pela melhoria
da informao em que se baseiam, muitas vezes associada a vnculos es
peciais estabelecidos no interior de redes de empresas.
Assim, da perspectiva anterior, as complementaridades podem ser
percebidas como uma acumulao imbricada e interativa de conhecimen
tos em conjuntos de atividades e empresas, com o conseqente favorecimento da inovao em vrias delas e, portanto, no prprio conjunto.
Pode-se aduzir, do mesmo modo, que tais favorecimentos que redun
dam em aumentos da produtividade fsica dos recursos no seio da pro
duo, e tambm em redues de custos de transao nas relaes de
troca traduzem e expressam o que habitualmente se entende por
economias externas tecnolgicas.8
As marcaes precedentes permitem reconsiderar a viso da dinmi
ca das estruturas produtivas que o diagrama 2 refere sinteticamente. Esta
dinmica tem, no fundo, o percurso de caminhos evolutivos de aprendi
zado e de maturao de conhecimentos e inovaes. O percurso das mes
mas implica colocar em marcha investimentos em distintas atividades e
empresas. No entanto, isso implica a obsolescncia e destruio de ou
tras preexistentes, pois as tcnicas que estas ltimas empregam tornamse ineficazes, impedindo a continuidade de seu uso.
633
No percurso mencionado so gerados conhecimentos que corres

pondem a conjuntos de atividades ou empresas e que se traduzem na
emergncia de novas complementaridades entre as mesmas; estas favo
recem seu desenvolvimento por meio de inovaes que vo se dando com
certo grau de concomitncia ou aproximao temporria, e tambm com
graus de interconexo variveis, embora significativos. Mas de forma si
milar ao j expresso em relao a cada inovao particular, a emergncia
de novas complementaridades compromete outras previamente desen
volvidas e, com isso, a eficcia produtiva e a sobrevivncia de certos con
juntos de atividades e empresas ou de partes apreciveis desses conjuntos.
N o demais, com freqncia se reconhece que esta emergncia e vontade
de complementaridades de particular importncia na dinmica das es
truturas produtivas, justamente por implicar a criao e a destruio de
grupos mais ou menos amplos de atividades ou empresas constitutivas
de tais estruturas.
vii) Embora simplificadas ao extremos, as consideraes do ponto pre
cedente resultam teis para apreciar aspectos da dinmica mencionada,
assim como dos conhecimentos que requer, quando se parte de condi
es peculiares dos pases de menor desenvolvimento.
Pode-se dizer que tais condies esto relacionadas com a circuns
tncia de que mltiplos caminhos evolutivos de aprendizado e maturao
de conhecimentos e inovaes j foram percorridos e continuam sen
do transitados antecipadamente nos grandes centros. De outro ngulo,
a circunstncia assinalada consiste em que o desenvolvimento tecnolgico
destes ltimos constitui, da perspectiva da periferia, uma fronteira tecno
lgica j constituda da qual, em princpio, possvel aproximar-se, mas
que, alm disso, se configura como uma fronteira em expanso, em prin
cpio renovadora de oportunidades de investimento e desenvolvimento.
No entanto, esta disponibilidade real e potencial de novas tcnicas
no dispensa a realizao de esforos prprios. Por um lado, elas se ex
pressam em novos bens, mas elabor-las requer alcanar frmulas ade
quadas para a imitao ou adaptao das mesmas. Por outro, tais tcnicas
tm expresso em novos processos produtivos, mas utiliz-los requer
634
O DESENVO L VI M EN T O C O M O PROCESSO INTEGRAL
introduzir alteraes significativas, associadas a virtuais inadequaes dos

recursos e das escalas disponveis.
A disparidade tecnolgica em relao aos centros a que aludem os
pargrafos anteriores, assim como os esforos prprios de aprendizado
e gerao de conhecimentos necessrios para aproveitar na periferia as
oportunidades que brindam, adquire certas conotaes especiais, con
cernentes ao tema das complementaridades.
Conforme se argumenta, estas foram fortemente influenciadas e
potencializadas pelo rpido avano tcnico dos anos recentes, bem como
pelo processo de globalizao. A respeito, dois fenmenos ressaltam nos
documentos em considerao. O primeiro corresponde desintegrao
espacial das cadeias de valor, que se vem traduzindo na relocalizao
geogrfica de partes de distintos processos produtivos. Esta nova ten
dncia implica que, em certos casos, perde importncia a proximidade
dos fornecedores de insumos, enquanto aumenta de forma considervel
a do acesso a certos servios de infra-estrutura por exemplo, os de
transporte e correlatos e tambm aos servios financeiros. O segundo
fenmeno concerne a uma tendncia que se configura como de sentido
inverso ao anterior: se se levar em conta que a especializao aumenta,
as complementaridades emergentes resultam, em outros casos, em aglo
meraes de conjuntos de atividades radicadas em locais especficos.
No entanto, tanto a desintegrao como a aglomerao espacial
ambas resultantes da emergncia e do aproveitamento de novas com
plementaridades so primordialmente conduzidas por meio da ao
de grandes empresas transnacionais (ou dos grandes conglomerados que
elas lideram), no marco de uma forte concentrao de poder econmico
nas mesmas.
Tanto no geral como no mbito examinado das complementaridades
a disparidade tecnolgica possui a dupla implicao registrada em par
grafos anteriores: por um lado, abre possibilidades para aproveitar o
progresso tcnico gerado nos centros; por outro, implica riscos de defasagem contnua em matria de conhecimentos tecnolgicos, de aumento
da brecha quanto capacidade de cri-los e at de padecer graus diversos
de excluso no que concerne relocalizao geogrfica de atividades.
635
A primeira das alternativas apontadas pode ser realizada enquanto

exista ou se gere e consolide um ncleo endgeno com lideranas ade
quadas, como aquele a que se fez referencia anteriormente (e que regis
tra o diagrama 1, quadro 3). Este ncleo pode ser constituido como fonte
principal do predominio de (...) foras criativas, capazes de induzir
proativamente processos (...) rpidos de aprendizado, que geram im
portantes oportunidades de investimento, assim como a criao
induzida de economias, por sua vez bases de crculos virtuosos de r
pido crescimento e da absoro (...) crescente de trabalhadores em
atividades dinmicas (Cepal, 2000a, p. 241-2).
Inversamente, a ausncia dessas foras criativas pode dar lugar
persistncia do atraso tecnolgico, s debilidades em matria de cres
cimento e reiterao do subemprego e da excluso social (Cepal,
2000a, p. 242).
Esta disjuntiva bsica se inclina pelo franco apoio opo que perfi
lam os resultados positivos antes resenhados. De maneira que esse apoio
deve se expressar em polticas pblicas decididas, que se articulem em
estratgias de transformao estrutural, concebidas para lhes dar im
pulso, continuidade e eficcia. O ponto que segue resenha alguns dos
principais aspectos destas estratgias.
viii) Como se ver em seguida, tais aspectos concernem primordialmente
ao chamado contexto estrutural (diagrama 1) e, como tais, corres
pondem em essncia a questes econmicas. Entretanto, no se abor
dam as recomendaes sobre a conduo macroeconmica, pois essas
questes econmicas j foram objeto de consideraes prvias.
Vimos que nas estratgias de mudana estrutural devem ser conside
rados trs grandes tipos de poltica, em virtude de sua particular inci
dncia no desenvolvimento produtivo. As duas primeiras integram em
um novo contexto conceituai elementos que j estavam presentes em
documentos de meados dos anos 1990, objeto de captulo anterior (12,
II). Conforme se argumenta, este desenvolvimento dever requerer po
lticas que incidam, favorecendo-a, na configurao dos mercados de
fatores e produtos (diagrama 1, quadro 2c) e que com esse fim levem
636
0 DES E NV O LV I ME N TO C O M O PROCESSO INTEGRAL
em conta certas caractersticas e condicionamentos atinentes dotao

dos primeiros (quadro 2d).
Em parte, essas polticas correspondem melhoria na forma de ope
rar dos mercados. Neste sentido, ressalta a necessidade de promover a
concorrncia, aperfeioando com esse fim os marcos institucionais exis
tentes, e estabelecer mecanismos de regulao pblica das estruturas de
mercado no-competitivas, e daquelas outras que se caracterizem por
apresentar fortes externalidades9 (entre elas, os servios pblicos domi
ciliares, os setores sociais nas quais coexistem agentes pblicos e priva
dos e as atividades com externalidades ambientais). De modo similar,
apontam as recomendaes em prol da correo das falhas dos merca
dos de fatores, consideradas como particularmente significativas nos de
capital de longo prazo, tecnologia, recursos humanos qualificados e ter
ra (Cepal, 2000a, p. 253).
Coloca-se especial nfase no terceiro dos tipos de poltica, cujo pon
to focal so os aparelhos produtivos e tecnolgicos (quadro 2a), mas que
tambm correspondem ao papel que devem desempenhar os agentes em
presariais na transformao condizente dos mesmos (quadro 2b), assim
como ao papel dos agentes privados e pblicos no mbito da relao ex
terna (quadro 2e).
O pargrafo anterior sugere que o objetivo fundamental perseguido
facilitar a potencializao dinmica das atividades produtivas (Cepal,
2000a, p. 243). N o entanto, a seguir se oferece uma srie de meios prop
cios para alcan-la: a) fomento pblico s aes inovadoras, em especial s
que concernem mais diretamente ao progresso tcnico (pesquisa, desenvol
vimento e transferncia de tecnologia); b) empenho no desenvolvimento
de complementaridades, includa a de instituies pblicas e privadas apro
priadas para lhe servir de sustento; c) promoo da associao empresarial
e, em particular, a da formao de conglomerados produtivos; d) incidn
cia estatal na estruturao ordenada daquelas atividades que tendem a ser
deslocadas, de modo a facilitar a transferncia de recursos para novos seto
res; e) o impulso s atividades exportadoras, tanto pelo apoio abertura de
novos mercados como pela via da diversificao da oferta e da constituio
de novos encadeamentos produtivos internos.
637
Ao levar em conta o objetivo maior de transformao tecnoprodutiva,

os meios brevemente analisados no pargrafo anterior so especialmente
aptos para reduzir as incertezas que caracterizam os setores inovadores
mediante a emisso de sinais claros que orientem os investidores, [para]
ajudar a superar os problemas de coordenao implcitos na gerao de
atividades complementares [e para] impulsionar os processos evolutivos
prprios do desenvolvimento tecnolgico (...) (Cepal, 2000a, p. 243).
Por outro lado, as estratgias de transformao estrutural devem ser
concebidas e, sobretudo, diagramadas de modo a cumprir com certos
requisitos bsicos de coerncia externa e interna. Os primeiros concernem
busca de uma articulao ao mesmo tempo vivel e adequada das eco
nomias da regio, entre si e com as do resto do mundo.
Com respeito consistncia interna, um primeiro aspecto alude
busca de um equilbrio entre a iniciativa individual e os sistemas de
coordenao e incentivos pblicos, concebido para imprimir certo perfil
dinamizador ao conjunta de agentes pblicos e privados. Este
desideratum principal se ver favorecido por um regime de incentivos
desenhado em funo do desempenho, com mecanismos de controle
recprocos entre os dois tipos de agentes mencionados. Considera-se,
do mesmo modo, que as polticas pblicas no devem ser entendidas ne
cessariamente como estatais, mas como combinaes pblico-privadas
que cada pas deve [rastrear e] descobrir a partir de seu prprio atalho
evolutivo (Cepal, 2000a, p. 244).
Os requisitos de consistncia interna passam pelo tema-chave da
integrao social. Do ngulo econmico, esta depender da aptido do
padro de desenvolvimento para criar empregos produtivos, para su
perar os problemas que enfrentam as microempresas e as empresas pe
quenas e mdias (...) e para obter um nivelamento de oportunidades
[em benefcio dos] pequenos produtores rurais (Cepal, 2000a, p. 17).
Claramente, as anteriores se configuram como condies de amplia
o do mercado interno, que reaparece, assim, integrado ao tipo de an
lise que se est descrevendo.
Mas, conforme se argumenta, o tema da integrao social no se
esgota no mbito do econmico. Esta resulta decisivamente dependente
638
0 DESENVO L VI M EN T O C O M O PROCESSO INTEGRAL
de um fortalecimento da cidadania, que assegure a participao efetiva

dos distintos atores sociais nos assuntos pblicos. Por sua vez, este for
talecimento se v condicionado pela consolidao de regimes demo
crticos e, nesse marco, pela de uma institucionalidade que favorea as
relaes de responsabilidade e solidariedade, assim como de uma cul
tura de convivncia harmnica, baseada na tolerncia e na busca de
solues negociadas.10
Como requisito de consistncia ao mesmo tempo interna e externa,
se propugna o desenho e a gradual construo de um entorno macroeco
nmico e financeiro que assegure os equilibrios demandados pelo de
senvolvimento a longo prazo e, em particular, que contribua para o
aumento e a continuidade do investimento produtivo.11
Por ltimo, se propugna a incorporao agenda de desenvolvimen
to sustentvel de esforos estratgicos que levem em conta a adoo de
tecnologias e processos produtivos limpos, a partir do ngulo ambiental.
Isso significa, basicamente, alcanar a competitividade internacional me
diante uma acumulao de capital entendida em um sentido amplo: como
concernente ao capital fsico e humano, mas tambm ao chamado capi
tal natural.
II. D IM EN SO SOCIOPOLTICA E CIDAD ANIA
Embora considerado em documentos da Cepal de comeo da dcada de

1990, o conceito de cidadania assume maior importncia em trabalhos
mais recentes.12 Estes sustentam que se deve integrar pessoas e grupos
na moderna cidadania, para que se constituam em atores sociais com
possibilidades de autodeterminao, capazes de representar interesses e
demandas, e em pleno exerccio de seus direitos individuais e coletivos
juridicamente reconhecidos (Cepal, 2000a, p. 30). O reconhecimento
da posse e o exerccio de um conjunto amplo de direitos por todos os
integrantes da sociedade, assim como a participao dos distintos atores
sociais na definio do desenvolvimento da mesma, so os dois elementos-chave que imbricados no conceito de cidadania condicionam a
639
dinmica da dimenso sociopoltica desse desenvolvimento, segundo a

perspectiva cepalina.
1. A cidadania como eicerctcio de direitos
Durante a segunda metade do sculo XX se foi estendendo o alcance
daqueles direitos percebidos como prprios de todo ser humano e, ao
mesmo tempo, inalienveis. Aos direitos civis e polticos se somam os
direitos econmicos, sociais e culturais (Desc), considerados como par
tes de um todo integral e indivisvel. Os direitos civis tentam impedir os
eventuais excessos da coao exercida pelo Estado e amparam o indiv
duo frente ao seu poder, vinculando-se fundamentalmente ao exerccio
da liberdade de expresso e de associao. Os direitos polticos concernem
ao exerccio do voto e, do mesmo modo, possibilidade de ser represen
tado ou representante no sistema correspondente. Entre os Desc foram
reconhecidos e consagrados os direitos ao trabalho, a um nvel de vida
adequado, sade, alimentao, vestimenta, moradia, educao,
segurana social e outros (Cepal, 2000a, p. 348). Por outro lado, di
reitos civis, polticos e Desc configuram os contedos ao mesmo tempo
gerais e bsicos dos sistemas democrticos.13
O reconhecimento destes direitos implica a adoo, nas diferentes
sociedades contemporneas, de um conjunto de valores cuja ampla difu
so lhes brinda um carter universal. Sustenta-se que esta globalizao
dos valores tem uma longa histria, enquanto se reconhece, como sua
manifestao mais recente, a conformao de uma sociedade civil glo
bal, cujas capacidades de conexo e mobilizao se multiplicaram com
as novas tecnologias da informao e das comunicaes (Cepal, 2002,
p. 21). Os valores de respeito s normas jurdicas e liberdade indivi
dual se configuram como contedos fundamentais dos direitos civis e
polticos, enquanto os valores de igualdade, solidariedade e no-discriminao constituem os contedos correspondentes ao Desc.14
O conceito de cidadania no se esgota no reconhecimento da posse
e do exerccio de direitos. Por um lado, a forma integral e indivisvel em
que se concebem os direitos civis e polticos e, do mesmo modo, os di640
O DESENV O LV I ME N TO C O M O PROCESSO INTEGRAL
reitos econmicos, sociais e culturais apontam no sentido de dar pode

res e capacidades aos cidados para decidir sobre as condies que
incidem em suas prprias vidas. Entretanto, entende-se e destaca-se que
s uma participao cidad ativa pode tornar eficazes estas capacidades
e poderes (Cepal, 2000a, p. 349).
2. A participao cidad
O conceito atual de cidadania embute o de uma sociedade cujos inte
grantes se organizam a partir de seus diferentes papis e participam da
vida poltica procurando incidir nas decises coletivas, de acordo com
seus prprios interesses. O desenvolvimento da cidadania implica pro
piciar a conformao de atores sociais com capacidades e possibilida
des de defender suas demandas e de contrapor-se quelas propostas que
os prejudicam na consecuo de interesses legtimos. Este modo de ver
leva a pensar o desenvolvimento, no que se refere sua dimenso sociopoltica, como marcado pelo conflito, mas tambm pela capacidade de
resolv-lo. De outra perspectiva, impulsionar a cidadania implica habi
litar os mecanismos e instrumentos que permitem expressar os conflitos
e construir, a partir dessas expresses, os projetos compartilhados que
permitem resolv-los.15
Essa participao cidad envolve os movimentos sociais tradicionais,
isto , aqueles que se formam, fundamentalmente, com base em sua in
sero no sistema produtivo e nos interesses a ele vinculados. Mas, con
forme se reconhece, surgem com fora os chamados novos movimentos
sociais, apresentando uma gama muito ampla e diversa de ncleos de
interesse, claramente dissociados de dita insero. Dessa forma, as pr
ticas cidads no convergem para um eixo de luta focal (...) mas se disse
minam em uma pluralidade de campos de ao, de espaos de negociao
de conflitos, territrios e interlocutores (Hopenhayn, 2001, p. 119).
Em perodos recentes, o cidado assume um papel mais amplo e ativo,
uma vez que seleciona mbitos de atuao, modalidades de associao e
canais de comunicao, segundo as demandas e os projetos que decide
propiciar e impulsionar.
641
Entre estes novos movimentos sociais mencionam-se os que reivin

dicam direitos muito adiados, como o acesso justia e proteo social,
aqueles outros que lutam pela vigncia dos direitos humanos bsicos e,
do mesmo modo, opondo-se a diferentes modalidades de discrimina
o, como as de gnero e as que sofrem as minorias tnico-culturais
(Cepal, 2000a, p. 349).
Quer dizer que, desta maneira, a base material e simblica das de
mocracias j no descansa exclusivamente em um tipo de economia ou
institucionalidade poltica, mas tambm, cada vez mais, no uso ampliado
do conhecimento, da informao e da comunicao (Cepal, 2000a, p.
350). A participao cidad requer fortalecer o espao pblico,
definvel como um mbito no qual circulam idias e opinies, e no qual
se identificam demandas e necessidades, a partir das quais os cidados
deliberam e, do mesmo modo, percebem e utilizam as regras democr
ticas (Cepal, 2000a, p. 352-354). As mudanas nos meios de comunicao
de alcance mundial e as novas capacidades para o manejo de informao
que acompanham a atual revoluo tecnolgica estariam transforman
do significativamente as modalidades e, do mesmo modo, os canais de
participao cidad. A capacidade para acessar e gerar informao e
conhecimento em funo de projetos prprios (Cepal, 2000a, p. 349)
constitui-se em mola indispensvel da formulao das demandas sociais.
Em outros termos, o acesso e o uso das redes de comunicao passa a ser
um instrumento fundamental para a articulao entre indivduos e gru
pos que se identificam com certas demandas e projetos, dando-lhes visi
bilidade no espao pblico.
A promoo da cidadania assume traos especficos nas sociedades
da regio como resultado de que como se assinalou anteriormente
viram crescentemente debilitada sua coeso social. A marginalizao eco
nmica e a excluso social amplificaram e tornaram mais complexos os
efeitos desarticuladores de algumas tendncias globais, entre as quais se
mencionam a debilitao do papel integrador da atividade poltica, a di
versificao dos estilos de vida, que torna menos ntidos valores e nor
mas gerais e apaga as imagens de unidade interna dos pases, e, tambm,
a crescente insegurana cidad, que leva a que os grupos e classes so
642
O DES E NV O LV I ME N TO C O M O PROCESSO INTEGRAL
ciais se isolem com seus prprios pares e se generalize um sentimento de

suspeita em relao aos outros ou aos diferentes. A busca de uma maior
coeso social aparece, assim, como um dos objetivos centrais do fomen
to da cidadania. Pois, conforme se concebe, existe uma relao positiva
e estimulante entre coeso social e igualdade, j que a primeira promove
valores de solidariedade e responsabilidade que favorecem a destinao
de recursos a objetivos de reverso da iniqidade. Neste marco, a pro
moo da cidadania implica, alm do reconhecimento de direitos e do
fortalecimento de capacidades que estimulem amplos espaos pblicos
de participao, a construo apressada de uma nova institucionalidade.
A respeito, se [ressalta] a importncia de criar uma institucionalidade
forte, (...) com participao ativa de mltiplos atores sociais e adequada
responsabilidade ante a cidadania, isto , alta densidade democrtica
(Cepal, 2000a, p. 24). Esta uma das tarefas de maior relevncia, mas
ao mesmo tempo de maior complexidade e dificuldade das que tem por
diante a regio.16
III. A D IM EN SO CULTURAL DO DESENVOLVIM ENTO
Quando se aborda a dimenso cultural do desenvolvimento, necess

rio e conveniente privilegiar uma instncia social na qual so formula
das as identidades (Ortiz, 1994, p. 161-2) culturais. Isso se deve a que
justamente por meio da definio e da garantia de suas prprias iden
tidades que os distintos grupos sociais exercem uma incidncia signifi
cativa no processo global de desenvolvimento. A seguir discorremos sobre
o tema das identidades, e mais adiante ele vinculado ao do acervo cul
tural peculiar e distintivo da Amrica Latina.
1. As identidades culturais
Uma identidade cultural depende da amplitude ou alcance do contexto
de relaes que a define e lhe d sentido. Esse alcance pode configurar-se
como mundial, regional, nacional ou local; do mesmo modo, as identida643
des culturais podem se referir tanto a integrantes de um conjunto de naes

como a um grupo geracional de uma cidade determinada. Ao perceb-las
em um contexto de relaes de contato entre grupos, as identidades cultu
rais estaro sujeitas a mudanas freqentes, resultado da modificao das
relaes entre tais grupos. Por outro lado, esses contextos de relaes so
parte de um entorno social e global dinmico por natureza, que, como tal,
tambm influi nas transformaes das identidades. Estas devem ser vistas,
portanto, como em movimento; cada mudana(s) social(ais) leva a refor
mulaes de maneiras diferentes (Cuche, 1996, p. 121).
Apreciando-a em sua dimenso cultural, a globalizao vem incor
porando mudanas relevantes a partir da perspectiva dos processos de
transformao das identidades. Nos ltimos trinta anos se multiplicaram
e se generalizaram os contatos entre culturas diversas, com a conseqen
te intensificao dos processos de contaminao de uma cultura por
outra e de cada cultura especfica por novos padres culturais mundializados, que no tm uma consolidao territorial especfica.17
Por sua vez, multiplicam-se as identidades culturais no seio de cada
sociedade, como conseqncia dos processos de migrao recentes. Afir
ma-se que uma das manifestaes culturais da globalizao o trnsito
de identidades nacionais de base territorial a outras talvez menos abarcativas, mas de ndole transterritorial. A migrao tem feito emergir no
vos atores que, organizados em comunidades e articulados por meio de
redes, mantm vnculos estreitos com suas reas de origem (...) e consti
tuem referentes coletivos de identidade nas de destino (Cepal, 2002, p.
247-8). A presena do emigrado nas sociedades de origem agora muito
mais intensa, devido aos novos meios de comunicao e s vrias cerca
nias que se vo gerando em um mundo globalizado.18 Em alguns casos,
as migraes se conjugam com processos de grande criatividade e inova
o cultural e originam identidades novas, diferenciadas dos cruzamen
tos culturais que lhes deram origem.19
Assim, est se produzindo uma verdadeira reorganizao dos cen
rios culturais, com a emergncia de novas identidades e a convivncia
de vrias delas em cada sociedade. Por outro lado, a globalizao pres
siona no sentido de transformar e at de apagar as identidades culturais,
644
0 DE S EN V OL V IM E NT O C O M O PROCESSO INTEGRAL
na medida em que se desarticulam tradies e traos distintivos preexis

tentes, ao influxo de uma contaminao mais intensa e acelerada de
traos de outras culturas. Verificam-se, do mesmo modo, movimentos
de afirmao de novas identidades culturais, com impulsos de criatividade
e inventividade cultural de intensidade considervel.
Mas preciso destacar que no existe uma tendncia uniformida
de cultural ou dominao cultural absoluta, mas reformulaes cont
nuas que recriam novas identidades, com novos traos distintivos.20 As
migraes e a forte exposio de toda cultura local ao diferente, que
andam junto com os meios de comunicao renovados pelos avanos
tecnolgicos, no apagam a necessidade de identidade, mas geram a
tendncia a que esta se recrie e reformule. Em um ambiente cada vez
mais permevel penetrao e mistura de componentes culturais de di
versas origens, as identidades dos distintos grupos sociais continuam
interagindo com os componentes e traos culturais prprios de cada
sociedade. Em uma dinmica marcada por rumos contraditrios, os tra
os culturais que no passado deram especificidade s diversas socieda
des so ao mesmo tempo negados, reafirmados e reformulados, mas
continuam mantendo uma presena significativa. Por outro lado, tal pre
sena possui uma importncia muito particular quando se considera o
desenvolvimento da Amrica Latina.
2. O acervo cultural latino-americano
Sem dvida, esta regio apresenta uma grande diversidade cultural, mas
ao mesmo tempo mantm vigentes determinados traos ou marcas cul
turais que lhe imprimem certa unidade, no que concerne aos obstculos
e potencialidades de seu desenvolvimento. Conforme se argumenta, existe
uma histria mais ou menos comum na Amrica Latina, que permite falar
de um espao cultural latino-americano, no qual coexistem muitas iden
tidades, onde convivem o indgena, o afro-americano, o europeu, a latinidade, a tropicalidade etc. Neste sentido, a cultura latino-americana
percebida como uma malha intercultural em constante mudana, que
no entanto imprime certos traos distintivos e comuns a toda a regio.
645
Entre suas especificidades culturais, ressalta uma, presente desde suas ori
gens: a capacidade de sntese e fuso de componentes culturais diversos,
que vo assim se renovando. Ou, se preferirmos, a capacidade para in
tegrar dinamicamente a diversidade cultural em uma ordem societria
compartilhada (Calderon, Hopenhayn e Ottone, 1996, p. 34).
Como face oposta desta capacidade de integrao de traos e com
ponentes culturais diversos, a regio apresentaria, ao mesmo tempo e
paradoxalmente, a negao e a discriminao cultural, percebida como
um dos pilares da forte desigualdade que a caracterizou.21 Argumenta-se
que (...) a desigualdade no uma caracterstica exclusiva da atual eta
pa; prpria da maioria dos diversos modelos de desenvolvimento que
predominaram na Amrica Latina [e] reflete estruturas econmicas, so
ciais, de gnero e tnicas altamente segmentadas que se reproduzem intergeracionalmente atravs de mltiplos canais (Cepal, 2000a, p. 12). A
tendncia histrica peculiar da regio se vincula, no plano cultural, a uma
dinmica de negao e discriminao que envolve a segmentos impor
tantes da populao. Esta dinmica estaria presente na Amrica Latina
da poca da conquista e se mantm em seus aspectos essenciais at o
presente, embora com mudanas e transmutaes relevantes em suas mo
dalidades concretas.
Conforme se sustenta, as elites dominantes adotam valores uni
versalistas de modernizao, mas no os associam com as identidades cul
turais especficas da regio; pelo contrrio, subvalorizam essas identidades
e emulam as elites dos pases industrializados. Isso constitui um prolon
gamento da mentalidade colonial e poderia expressar-se metaforicamente
no desejo de construir um futuro sem memria (Caldern, Hopenhayn
e Ottone, 1996, p. 25). A mulher, o ndio, o negro, o campons, o mar
ginal urbano e, s vezes, o migrante europeu pobre sofreram diversas
formas de discriminao apoiadas na diferenciao e na desvalorizao
cultural, por representarem, em determinados momentos da histria, o
pecado, o erro e a ignorncia, em oposio aos valores da razo, da edu
cao e do progresso social e econmico (Caldern, Hopenhayn e
Ottone, 1996, p. 22-4). Por outro lado, esses grupos culturalmente discri
minados desenvolveram estratgias de preservao da diferena, expres646
O D E SE N VOLVIMENTO C O M O PROCESSO INTEGRAL
sas e observveis claramente na msica, na arte, na dana, no ritualismo

e no sincretismo religioso, nos sistemas de cultivo e de sobrevivncia,
nos vnculos comunitrios e nas reivindicaes de territrio e de uso da
lngua verncula (Caldern, Hopenhayn e Ottone, 1996, p. 25). Esses
grupos ficam margem das grandes decises coletivas da sociedade e,
portanto, geram resistncias mudana e ao intercmbio culturais.
O resgate do acervo cultural da regio supe uma atuao orientada
a superar suas limitaes e a fomentar seus traos positivos. Como se viu
na subseo anterior, o desenvolvimento exige que se fortaleam os la
os que tendem a unir a sociedade, gerando energias que a levem con
quista de metas compartilhadas. Essa subseo acrescenta que tais
objetivos supem tambm a garantia de identidades culturais capazes de
envolver a toda a comunidade. Essa garantia implica, por sua vez, um
resgate das razes culturais prprias, em um tempo em que h uma con
vivncia intensa com outras identidades. Mas no se pode ignorar que,
no marco de um processo de desenvolvimento sustentado, requer-se-,
do mesmo modo, a incorporao de certas pautas de condutas bsicas,
sobre as quais se assenta a denominada sociedade moderna.
IV. DESENVOLVIM ENTO INTEGRAL E CRIATIVIDADE
Afirma-se que a proposta de transformao produtiva com eqidade

que a Cepal elaborou para a Amrica Latina pode ser compreendida, na
dimenso cultural, como uma perspectiva crtica de acesso moder
nidade (Caldern, Hopenhayn e Ottone, 1994, p. 192). A noo de
modernidade refere-se aos modos de vida ou organizao social que
surgiram na Europa desde [o] sculo XVII em diante e cuja influncia
posterior tornou mais ou menos mundial (Giddens, 1993, p. 15). Con
forme se argumenta, o pensamento de carter reflexivo o ncleo
articulador e diferencial dos modos de vida modernos,22 do que se infe
re que a noo de modernidade se associa ao conceito de racionalidade
instrumental. Alm disso, se argumenta que a racionalidade instrumental
est na base do desenvolvimento tcnico que caracteriza os processos
647
de modernizao e se funda no critrio da eficcia e da produtividade.

N o econmico se associa s condutas de maximizao de utilidades e no
poltico, a condutas de racionalizao do poder e do comportamento
agregado dos atores sociais (Hopenhayn, 1995, p. 220).
Pode-se destacar que a modernidade se manifesta de forma concreta
em determinadas pautas de conduta que influem positivamente as dife
rentes dimenses da sociedade. Desse modo, o funcionamento econ
mico e tecnolgico moderno, assim como o carter democrtico das
instituies sociopolticas e a convivncia harmnica entre diversas cul
turas, baseia-se em certos contedos bsicos de carter universal, que es
tenderam sua vigncia desde este fim de sculo.23
Com base nessa noo de modernidade, a estratgia cepalina aponta
certo objetivo prioritrio, ou seja, o desenvolvimento do conjunto de ca
pacidades que sustentam as pautas de conduta da mesma. Efetivamente,
postula-se que toda a populao deve estar capacitada para trabalhar
com os cdigos culturais da modernidade, ou seja, o conjunto de conhe
cimentos e destrezas necessrios para participar da vida pblica e desen
volver-se produtivamente na sociedade moderna (Cepal, 1992b, p.
157).24 No entanto, este tipo de sociedade a que se quer tender supe
no apenas (...) a incorporao da racionalidade instrumental e do pro
gresso tcnico, mas tambm [a ao de] um conjunto orgnico de cida
dos, capaz de refletir sobre si mesmo, de determinar demandas, de
integrar-se internamente, de responder a um entorno de mudanas e de
resolver problemas complexos (Cepal, 1992b, p. 157).
Assim, o acesso modernidade percebido como a incorporao das
pautas de conduta apoiadas nas capacidades e destrezas que lhe so pr
prias e, do mesmo modo, a decidida adoo do conjunto de valores e
direitos associados ao conceito de cidadania. A modo de sntese, con
clui-se que, na estratgia cepalina, valores e direitos de um lado, e do
outro capacidades e destrezas, configuram dois componentes indis
sociveis, definidores do acesso modernidade.
Mas no que se refere dimenso cultural, esta estratgia no prope
apenas um enfoque especial da modernidade; estabelece, alm disso, qual
deve ser o caminho para alcan-la. Neste sentido, a nica forma fecun648
O DESENV OL V IM E NT O C O M O PROCESSO INTEGRAL
da de acessar a modernidade (...) a partir do reconhecimento e potencializao de nossos prprios tecidos e identidades culturais [concebidos
como] acervo cultural acumulado por uma histria feita de cruzamentos
entre culturas e de srtese inditas entre elas. E ainda mais, este tecido
intercultural (...) deveria ser nossa mola especfica para sermos modernos
(...) e (...) nossa forma prpria de abertura ao mundo (Caldern,
Hopenhayn e Ottone, 1996, pp. 9-10). A relevncia atribuda ao acervo
cultural reaparece na seguinte afirmao: A perspectiva crtica da mo
dernidade entende que o compromisso dos indivduos e dos grupos com
a prpria histria, cultura e identidade, e as particularidades que disso
decorrem so fenmenos permanentes que no podem ser anulados; tra
ta-se de regulamentar a convivncia dessas particularidades e evitar a
radicalizao dos conflitos (Ottone, 2000, p. 48). Conforme se observa,
quando no se considera o carter permanente das tradies e dos traos
culturais em que se assentam as identidades, os projetos de modernidade
podem conduzir a altos nveis de conflito e fomentar o nascimento de
identidades antimodernas, entorpecedoras do carter integrador e so
cialmente inclusivo que devem assumir modernidade e desenvolvimento.25
A revalorizao do acervo cultural prprio da regio, sua garantia como
base de identificao e pertena comunidade e o acesso modernidade
so esforos complementares, que se configuram como elementos-chave
de uma estratgia de desenvolvimento nica. Em outros termos, neste
processo a identidade ir se redefinindo. Alguns aspectos perdero, ne
cessariamente, vigncia; outros, no entanto, converter-se-o em excelen
tes meios para a gerao de sociedades cuja modernidade assumir a marca
de sua prpria idiossincrasia (Cepal, 1992b, p. 157).
Como pudemos perceber, as transformaes na dimenso sociopoltica apontam para a recriao de uma institucionalidade que esti
mule a participao de cidados integrantes dos distintos grupos sociais,
de modo a permitir a expresso de seus conflitos, mas que, ao mesmo
tempo, gere uma dinmica de acordos bsicos para a formulao de um
projeto de sociedade compartilhado. Quanto dimenso cultural, se pro
ps a fortalecer a malha cultural latino-americana, sustentada no cruza
mento de distintas razes, e, ao mesmo tempo, superar as discriminaes
649
caractersticas da regio. Estabeleceu-se, alm disso, a necessidade de assentar as identidades culturais da rea nestes pilares e de fazer destas
identidades a mola especfica para acessar modernidade.
Essas propostas no se expem de forma isolada, mas sim como par
tes de uma nica estratgia de mudanas inter-relacionadas, levando em
conta a interao virtuosa entre as dinmicas sociopoltica e cultural. Nes
te sentido, as negociaes, os acordos e o marco institucional que possibi
litam sua instrumentao devem estar conectados a referncias culturais
compartilhadas e, por sua vez, integradas s identidades culturais prprias.26
Em outras palavras, a valorizao da dimenso cultural do desenvolvi
mento [supe recriar] horizontes que impregnem a poltica e as polti
cas com uma potncia mobilizadora que convoque e seduza os atores
sociais que se acham mais dobrados sobre sua prpria identidade (Ottone,
2000, p. 54). A potencialidade mobilizadora do sentimento de pertena
(identidades) visualizada como uma fora cultural, concebvel como
impulso relevante do projeto de desenvolvimento. Trata-se de fazer deste
projeto uma construo compartilhada entre integrados e excludos,
na qual as mudanas pontuais promovidas nas dimenses sociopoltica e
cultural convirjam e se retroalimentem.
O interesse posto no resgate do acervo cultural, assim como na ga
rantia das identidades, possui um significado especial, concernente
prpria concepo do desenvolvimento. Efetivamente, um processo de
crescimento com eqidade (...) no um processo mecnico, mas um
ato cultural que implica a reorientao tanto pessoal quanto coletiva dos
sujeitos que dele participam (Cepal, 1992b, p. 126). Entender o cresci
mento econmico e, do mesmo modo, o desenvolvimento como ato
cultural implica v-los como um processo liberador de energia criati
va, e no como um trabalho de engenharia social em que tudo previa
mente concebido (Furtado, 1998, p. 63).27Enquanto o desenvolvimento
global se associa a processos de criatividade, as identidades culturais
desempenham nele um papel de particular relevncia, ao potencializar
uma atitude mobilizadora nos atores sociais, atuando, alm disso, como
fonte de suas energias criativas. No que diz respeito cidadania, os in
centivos a uma maior participao em espaos pblicos ampliados im650
O D E SE NVOLVIMENTO C O M O PROCESSO INTEGRAL
plica urna aposta no surgimento de novos atores e de novas demandas

Estes so, justamente, os portadores dessas energias e, portanto, favore
cem o desenvolvimento em suas dimenses sociais, polticas e culturais.
Cabe apontar, finalmente, que a referncia a estas dimenses no signi
fica desconhecer a dimenso econmica. A mesma encontra expresso
sinttica nas propostas de transformao produtiva, eqidade e reinsero
externa (ver a respeito a seo I), tambm componentes bsicos da
visualizao do desenvolvimento como processo integral.
Notas
1. Essas deficincias j aparecem apontadas em Cepal (1997).

2. Dada a generalidade deste tipo de anlise, o excedente pode ser definido como a
diferena entre produto e massa de salrios, ou entre produto e consumo.
3. Os conceitos a que se referem os distintos quadros do diagrama 1 aparecem expli
cados em Cepal (2000a, p. 229).
4. O documento em considerao assinala que um (...) comportamento agregado
(deriva) da interao entre as dinmicas estritamente macroeconmicas e as din
micas meso e microeconmicas (Cepal, 2000a, p. 230). A seguir se far refern
cia a estas duas ltimas, entendendo que nesses dois nveis que se configura e
define a chamada dinmica das estruturas produtivas. As dinmicas macroeco
nmicas foram objeto do captulo anterior.
5. Alm disso, do documento que citamos, tambm consideramos atentamente o que
se intitula Globalizao e desenvolvimento (Cepal, 2002).
6. Aos quadros do diagrama 2 e a seus componentes faz-se referncia em Cepal (2000a,
cap. IX, subseo 3).
7. Convm ter presente que com tal reiterao se geram, por um lado, conhecimen
tos sobre as tcnicas utilizadas nesses processos, e por outro, informao comer
cial, conhecimentos sobre tipos e qualidades de bens e, do mesmo modo, sobre
ofertantes ou canais de fornecimento.
8. Em sentido estrito, estas so as associadas a aumentos da produtividade. As que
dependem de redues de custos costumam denominar-se economias externas
pecunirias. Com freqncia, ambas derivam do incremento do tamanho das
fbricas ou de um maior uso das mesmas e da conseqente expanso dos nveis
produzidos.
651
9. Estas consideraes correspondan a elementos do contexto institucional ao

que tambm se refere o diagrama 1, quadro 1.
10. Este tema, preanunciado na introduo ao presente captulo, abordado nas se
es II a IV do mesmo.
11. Convm reiterar que o tema deste pargrafo foi objeto do captulo anterior (seo III).
12. O documento intitulado Eqidade, desenvolvim ento e cidadania (Cepal, 2000a)
oferece uma anlise detalhada deste ltimo conceito, assim como de seu papel na
estratgia de desenvolvimento. Entretanto, desde muito antes se adquiriu cons
cincia de que (...) o exerccio da cidadania implica [alm do direito poltico ao
voto e igualdade ante a lei] outros aspectos, que apontam para a coeso social, a
eqidade na distribuio das oportunidades e benefcios e a solidariedade no seio
de uma sociedade complexa e diferenciada (Cepal, 1992b, p. 127). So estes
aspectos que passam a ter especial importncia nas propostas estratgicas dos lti
mos anos.
13. Estes so, justamente, os mesmos contedos fundamentais da democracia, destacados
muitos anos antes nos escritos de Medina (ver se a respeito o captulo 10, seo II).
14. Conforme se destaca, quando estes valores se consolidam e se universalizam, sur
gem paralelamente tenses e conflitos no marco da luta pelo direito identidade
de povos e grupos sociais que se sentem ameaados pela tendncia homo
geneizao cultural que impe a globalizao (Cepal, 2002, p. 23). Neste contex
to, os direitos culturais, e em particular o direito manuteno de traos culturais
diferenciados, vo sendo reconhecidos e adquirindo relevncia.
15. Nesta percepo podemos identificar pontos de contato com Furtado, que via no
conflito social e em suas expresses polticas impulsos essenciais para a criatividade
e, portanto, para o prprio desenvolvimento, globalmente considerado (a respei
to, pode-se consultar o captulo 9, seo IV). Tambm Medina assinala a relevn
cia que tem no desenvolvimento a capaciade da institucionalidade democrtica
para a resoluo de conflitos.
16. Convm ter presente o conceito genrico de institucionalidade em que se apiam
as posies cepalinas em considerao. Esta abrange (...) tanto as organizaes
tais como as empresas, as organizaes de produtores ou entidades empresariais
como as polticas, as normas constitucionais, legais e regulamentares, e fatores
intangveis como as tradies e convenes (Cepal, 2000a, p. 24).
17. Conforme se concebe, com a circulao mais intensa de capitais, bens, mensagens
e pessoas, vo conformando conjuntos amplos e diversos de referncias culturais e
de pautas de comportamento desarraigadas de suas origens especficas, permitin
do que indivduos e coletividades localizados em sociedades e culturas muito di
versas reconheam a proximidade de suas identidades.
18. Esta maior presena se estende ao mbito econmico, pois as remessas enviadas
pelos emigrados constituem uma importante fonte de rendas e divisas para muitos
pases em desenvolvimento.
652
O D ES E NV O LV I ME N TO C O M O PROCESSO INTEGRAL
19. A denominada cultura chicana e em geral as mudanas culturais na fronteira entre

o Mxico e Estados Unidos constituem um exemplo relevante do surgimento des
tas novas identidades (Garcia Canclini, 1992, p. 288-305).
20. Tambm S. Huntington (1997) nega que a globalizao sustente uma tendncia
uniformidade cultural. A respeito, afirma: medida que uma maior intensifica
o das comunicaes, do comrcio exterior e das viagens internacionais multipli
cam as interaes entre as civilizaes, as pessoas atribuem uma importncia cada
vez maior a sua identidade civilizatria(Huntington, 1997, p. 80). O mesmo au
tor enfatiza a potencialidade conflitiva dos vnculos entre as distintas civilizaes.
Sustenta: Evitar uma guerra global das civilizaes depende de que os lderes
mundiais aceitem a natureza multicivilizacional da poltica mundial e cooperem
para mant-la (Huntington, 1997, p. 19).
21. Importa destacar que a capacidade de fundir diversos traos culturais no implica
necessariamente a tolerncia e a aceitao de identidades culturais distintas. Ver a
respeito Ottone (2000); Hopenhayn e Ottone (2002); Caldern, Hopenhayn e
Ottone (1996).
22. A reflexo da vida social moderna consiste no fato de que as prticas sociais so
examinadas constantemente e reformuladas luz de nova informao sobre essas
mesmas prticas (Giddens, 1993, p. 46).
23. Tanto o conceito de racionalidade instrumental quanto as pautas de conduta e
os contedos a ela associados tm claro antecedente nas vises do desenvolvimen
to de Furtado (captulo 9) e de Medina (captulos 5 e 10).
24. Estes cdigos se definem como as capacidades relativas s operaes aritmticas
bsicas; leitura e compreenso de um texto escrito; comunicao escrita;
observao, descrio e anlise crtica do entorno; recepo e interpretao de
mensagens dos meios de comunicao modernos; e participao no desenho e
execuo de trabalhos de grupo (Cepal, 1992b, p. 157).
25. Quer dizer que, como em vrias sociedades contemporneas, dar-se-iam (...) pro
cessos de modernizao incompletos, destinados a produzir enormes diferenas
entre elites integradas e modernas e vastos setores da populao marginalizados e
fragmentados, nos quais se gerar, naturalmente, um espao para reaes contr
rias ao desenvolvimento, voltadas para identidades particulares e defensismo cul
tural (Ottone, 2000, p. 47).
26. N o geral, a noo de referncias culturais alude a critrios estticos, gostos gas
tronmicos e, em especial, a crenas, idias e valores que imprimem singularidade
s pautas de comportamento e aos modos de vida coletivos.
27. Em outros termos, Furtado entende que a criatividade expressa a faculdade huma
na de incidir no determinismo causal e de ir enriquecendo os processos sociais
com novos elementos, se bem que a ritmos significativamente diferenciados, se
gundo os casos e tempos.
653
15. Para uma renovao da agenda

do desenvolvimento
Este captulo procura delinear os contedos gerais de uma agenda do

desenvolvimento, quando este enfocado a partir da perspectiva das es
tratgias requeridas para obt-lo e dar-lhe continuidade.
Comecemos apontando que as bases analticas em que se apiam as
consideraes sobre tais contedos recuperam distintos aspectos da cor
rente estruturalista latino-americana, que iro sendo esclarecidos ao longo
do texto. Entretanto, a principal sustentao destas consideraes se
encontra nos pontos de vista de Celso Furtado, os quais serviro de fio
condutor ao conjunto da argumentao, dos ngulos analtico e emprico.
Um trao diferenciador e definidor de seu enfoque postular que o
desenvolvimento deve ser visto como a evoluo e o enriquecimento de
um tipo de totalidade: o sistema conformado pelos distintos compo
nentes da cultura de uma sociedade ou pas. Posto em outros termos,
Furtado afirma que o desenvolvimento concerne ao sistema da cultura
e, portanto, que sua adequada compreenso requer apreci-lo justamen
te como desenvolvimento de um sistema cultural global.
Por outro lado, sua finalidade prioritria no se aprofundar em uma
apreciao cabal das caractersticas do desenvolvimento assim entendi
do, mas dar conta das razes que o inibem ou entorpecem nos pases
chamados perifricos, como se entende que so os da Amrica Latina.
A respeito, procura-se mostrar que sucessivas instncias de penetrao
de elementos de culturas estrangeiras, provenientes dos grandes centros,
acabam send entorpecedoras do desenvolvimento de uma identidade
cultural prpria da periferia, assim como do dinamismo da criatividade
que virtualmente poderia expressar-se nela.
657
O tema do desenvolvimento perifrico tambm cuidadosamente

encarado por Furtado a partir de urna perspectiva estratgica, que sus
tenta que as travas a esse desenvolvimento podem ser corrigidas mediante
polticas adequadas, cuja aplicao deve ser empreendida, e tambm
compatibilizada, nos trs grandes mbitos diferenciados do sistema glo
bal da cultura. Ou seja: a) a cultura material, que envolve os aspectos
tcnicos e econmicos desse sistema; b) o mbito sociopoltico, definidor
de um primeiro aspecto da cultura no-material, formado pelas idias
e valores relativos a esse mesmo mbito, assim como pela ao dos dis
tintos grupos que o conformam e, muito particularmente, pelas iniciati
vas impulsionadas nele a partir do Estado; c) o mbito constitudo por
um segundo aspecto da cultura no-material: as idias e valores diversos
dos sociopolticos, os quais correspondem aos mais altos fins da existn
cia humana, associveis por isso gerao de fortes atitudes criativas,
suscetveis de se estenderem, ao mesmo tempo, nos trs grandes mbitos
do sistema cultural mencionados.
Embora brevemente, no pargrafo anterior analisamos a viso estra
tgica que Furtado denomina desenvolvimento endgeno.1 No se
persegue outro fim a no ser o de antecipar que iguais mbitos de preo
cupao reaparecem ampliados quando se procura renovar o tema da
agenda do desenvolvimento, transformando-a em inclusiva de proble
mas e fenmenos cada vez mais visveis, nos trs ou quatro ltimos
qinqnios. Efetivamente, as sees seguintes abordam estes mbitos
na mesma ordem que se acaba de indicar. Assim, no tcnico e econmi
co (a cultura material), fazemos referncia em primeiro lugar ocupa
o da fora de trabalho (seo I); depois consideramos o tema da insero
externa perifrica e de suas implicaes em matria de cooperao inter
nacional (seo II), para depois nos referirmos aos requisitos de uma
conduo macroeconmica adequada (seo III). J a seo IV discorre
sobre a relevncia das relaes sociopolticas, destacando o papel crucial
que deve ter o Estado em seu bom andamento e, do mesmo modo, nas
iniciativas transformadoras que lhe cabem em outros mbitos da cultu
ra. Continuando, a seo V faz referncia garantia de uma identidade
cultural prpria e procura mostrar que esta constitui, em ltima instn
658
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O DE S EN V OL V IM E NT O
cia, um elemento decisivo dos impulsos s distintas formas da criatividade,

por sua vez, germes essenciais do desenvolvimento.
A sexta seo refere-se estilizadamente s posturas estratgicas con
sideradas anteriormente. Crescimento autocentrado uma expresso
sinttica relativa ao econmico, com a qual se pretende indicar que o
mesmo deve ter forte raiz em uma apropriao nacional ampla dos ati
vos radicados nos pases perifricos, e tambm em uma expanso signi
ficativa e sustentada de seus mercados internos.
Com a referncia a uma nova aliana terminologia inspirada na
de Fernando Fajnzylber aponta-se para a necessidade de redefinir as
relaes sociopolticas de sustentao do desenvolvimento, dando-lhes
amplitude, e tornando vivel com isso o papel ativo do Estado na con
duo dessas relaes, tanto internamente como nas tarefas geopolticas.
Fala-se, alm disso, da reafirmao tica para significar que a ga
rantia de certos valores-chave da cultura no-material constitui um re
quisito da emergncia e da dinmica da criatividade nos distintos mbitos
do sistema global da cultura perifrica, induzindo plenitude seu desen
volvimento (ou como tambm se diz, o da identidade cultural prpria
da mesma).
I. A O C U PAO D A FORA DE TRABALHO
i) Ao delinear os contedos de uma agenda de desenvolvimento, insistese particularmente nos problemas ocupacionais. Posto de forma mais di
reta, uma estratgia de desenvolvimento condizente deve ter como eixo
principal a resoluo desses problemas. Em outros termos, as estratgias
concebidas para o desenvolvimento de economias de tipo perifrico de
vem diagramar e considerar a ocupao de toda a mo-de-obra dispon
vel em condies de produtividade crescente.
A razo genrica desta prioridade e desta nfase radica em que a
heterogeneidade estrutural, que se expressa na coexistncia de emprego
e subemprego, no se resolve com a livre operao dos mercados: re
quer polticas deliberadas e persistentes.2 Mas, alm disso, existe outra
659
razo de peso e, ao mesmo tempo, de maior gravidade. Os problemas de

mbito ocupacional parecem ser agravados nos anos 1980 e 1990, e em
particular a partir desta ltima dcada, em conseqncia da revoluo
tecnolgica em curso e do concomitante processo de globalizao, acom
panhados por uma considervel agudizao do desemprego aberto e por
crescentes dificuldades no mbito do subemprego estrutural nas econo
mias do tipo mencionado.3
ii) A prioridade aludida no obedece ao simples desideratum de obter,
por meio de melhores condies na ocupao da fora de trabalho, cer
tas bases para ir avanando nos padres de justia social. E, ainda que
estes avanos possam e devam ser considerados desejveis, a explicao
fundamental outra: tais condies se configuram como requisitos da
viabilidade e da eficincia econmicas do desenvolvimento perifrico
de superao dos problemas de carter estrutural que o travam ou en
torpecem , requisitos estes a que voltaremos mais adiante.
Deve-se ter presente que a estratgia em considerao supe aumen
tar gradual mas persistentemente a produtividade do trabalho nas diver
sas camadas tcnicas que constituem a estrutura ocupacional da periferia.4
Por um lado, esse aumento deve se dar em certas atividades de ponta:
aquelas nas quais existem as condies de produtividade mais altas per
mitidas pelo avano tecnolgico (definveis alternativamente como con
dies de competitividade internacional); e tambm naquelas em que
o atraso na produtividade (a disparidade tecnolgica em relao aos
centros) resulta reduzido e pode ser facilmente superado. Por outro, esse
aumento deve se verificar de forma paralela nas atividades de produtivi
dade muito baixa, que albergam o subemprego, e, do mesmo modo, nas
demais camadas tcnicas de nveis intermedirios de produtividade que
completam a configurao da estrutura ocupacional mencionada. Mas,
alm disso, o aumento da produtividade nas sucessivas camadas tcni
cas ou melhor, em alguns dos conjuntos de atividades que as com
pem devem ser tais que se v alcanando, passo a passo, os nveis
mximos de produtividade antes mencionados (definidores da compe
titividade internacional).5
660
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O DESENVOLVIMENTO
iii) Uma estratgia como a que se esboa supe o desenho, a colocao

em prtica e a atualizao freqente de polticas tecnolgicas e produti
vas, assim como de polticas concernentes a suas bases institucionais de
sustentao e coordenao. Entre estas ltimas, merecem destaque as cor
respondentes constituio e ao desenvolvimento de um Sistema Nacio
nal de Inovao.6Destinadas a levar a aumentos sustentados e generalizados
da produtividade do trabalho, aquelas polticas concernem diretamente
superao de um dos condicionamentos negativos do desenvolvimento da
periferia, ou seja, a heterogeneidade estrutural, isto , a prolongada pre
sena de vastos contingentes de mo-de-obra ocupados em nveis de
produtividade muito reduzidos.Orientadas a ir alcanando aumentos con
comitantes da competitividade, essas polticas visam, tambm diretamen
te, insero internacional da periferia: ao alcance de nveis tecnolgicos
e consecuo simultnea de graus maiores de diversificao produtiva,
operando de forma articulada para evitar obstculos externos (ou seja, a
reiterao de problemas de balana comercial e de pagamentos entorpecedores da continuidade daquele desenvolvimento).7
II. A INSERO INTERNACIONAL
i) Deste segundo ngulo, nas polticas tecnolgicas, produtivas e insti

tucionais antes mencionadas devem ser levados em conta alguns aspec
tos especiais da estratgia geral de desenvolvimento, que s vezes se
resumem sob a designao de estratgia mista.8
Em essncia, esta supe uma orientao deliberada do comrcio ex
terior que preveja o impulso s exportaes e o estmulo substituio
de importaes, e tambm o intuito explcito de realiz-los compativel
mente, com o passar do tempo. Entretanto, nos dias que correm, uma
estratgia mista deve levar em conta que a globalizao e o progresso
tcnico acelerado condicionam a absoro deste ltimo na periferia. Para
ir obtendo essa absoro, preciso submet-la ao incentivo da concor
rncia internacional. Isto implica, por sua vez, recorrer a nveis mnimos
661
e transitrios para as medidas de promoo e proteo que favoream a

expanso exportadora e a substituio de importaes.
Por sua prpria ndole, uma revoluo tecnolgica abre caminho para
novas pautas de diviso tcnica do trabalho, facilitando com isso a aber
tura de outras vias para a diviso internacional do trabalho.9N o entanto,
preciso considerar que o progresso tcnico acelerado de anos recentes
vem se dando no mbito de um sistema centro-periferia no qual existe e
se reitera uma disparidade tecnolgica claramente desfavorvel, do ngu
lo do plo perifrico. Em outros termos, medida que o avano tecno
lgico procede, este plo consegue em parte beneficiar-se dele, mas ao
mesmo tempo enfrenta reiteradas desvantagens em distintas esferas tc
nicas e mbitos organizacionais da produo de bens e servios.
Assim, na brecha tecnolgica,10 bem como na necessidade que esta
impe de obter passo a passo condies de competitividade externa em
distintas atividades, radica a razo estrutural, de fundo, pela qual no
possvel pensar que na periferia como um todo, ou em um conjunto de
economias de grandes dimenses que a representa, seja possvel alcan
ar uma taxa de crescimento elevada e sustentada com base nas ativida
des exportadoras que operam como setor de ponta ou de atraso. Por
contraste, da brecha tecnolgica depende que a consecuo desta taxa
requeira tambm um aumento alto e sustentado da produo para o
mercado interno (a qual, como j se indicou, vai se tornando cada vez
mais competitiva com produo similar suscetvel de ser importada).11
ii) O impulso s exportaes e o estmulo substituio de importaes
assim como as polticas tecnolgico-produtivas e institucionais que se
destinam a promov-los constituem a condio de viabilidade do de
senvolvimento perifrico, em virtude de que um objetivo primordial des
sas polticas consiste justamente em evitar o obstculo externo e permitir
a continuidade desse desenvolvimento. Alm disso, enquanto com tais
polticas se impulsione o fechamento da brecha tecnolgica (induzindo-a
a conjuntos de atividades nos quais este fechamento resulte mais amplo
e rpido), e enquanto se proceda com crescente abertura externa, a es
tratgia mista estar prevendo, ao mesmo tempo, o cumprimento de
662
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O DE S EN V OL V IM E NT O
condies de eficincia, refletidas na expanso da competitividade, nas

estruturas produtivas perifricas.
N o entanto, como destacamos linhas antes, essas polticas no se apli
cam apenas s atividades mais diretamente relacionadas com o setor ex
terno, mas tambm s compreendidas em todas as camadas tcnicas
constitutivas das estruturas ocupacionais da periferia. Tem isso a dupla
implicao antes referida. Enfocadas de uma perspectiva dinmica, es
sas polticas se configuram como condies de viabilidade do desenvol
vimento, pois os aumentos de produtividade que suscitam esto na base
dos incrementos do mercado interno requeridos para realizar os nveis
ampliados de produo de bens e servios que se lhe destinam. Por ou
tro lado, tambm da perspectiva mencionada, tais polticas originam
condies de eficincia: com a produtividade se incrementam os nveis
do excedente econmico e as potencialidades de aumento da poupana
interna e se apresentam oportunidades de conseguir ritmos de acumula
o e crescimento de outro modo inalcanveis.12
Adicionalmente, cabe apontar que a tendncia ao dficit comercial
que a brecha tecnolgica gera no desenvolvimento perifrico impe li
mites aos financiamentos externos do mesmo, devido aos efeitos sobre
as contas do balano de pagamentos produzidos, a longo prazo, pelos
custos de seus servios. Assim, tambm desse ngulo, os aumentos da
economia interna eventualmente procedentes das polticas de elevao
da produtividade do trabalho se configuram como condio que torna
vivel o desenvolvimento perifrico.13
iii) Na noo de excedente que subjaz nas consideraes anteriores, este
visto como a diferena entre produto e salrios. Tal noo leva a apon
tar que as condies de viabilidade e eficincia antes mencionadas no
definem uma estratgia de desenvolvimento nica. Temos feito refern
cia a certo conjunto de opes, a cada uma das quais corresponde certo
padro de distribuio funcional da renda, por sua vez vinculado evo
luo do nvel dos salrios e partilha do produto entre a massa de
salrios e o excedente (que equivale, pois, soma das rendas da pro
priedade).14 Do mesmo modo, a magnitude do excedente depender da
663
distribuio pessoal de renda, tambm condicionante da medida em que

este se verta para a economia, sustentando a acumulao de capital, ou
se utilize em aumentos do consumo de bens e servios.
Acabamos de mostrar a existncia de vnculos entre os aumentos da
produtividade nas sucessivas camadas tcnicas (chave das estratgias de
desenvolvimento e fonte essencial do excedente econmico), a poupan
a (parte do excedente que sustenta a acumulao de capital) e a distri
buio funcional e pessoal da renda. Mas a distribuio no depende s
nem principalmente dos mecanismos de mercado. Esta fortemente
influenciada por relaes sociaisno-econmicas ou, melhor dizendo,
por relaes de poder econmico e poltico, assim como pelo modo em
que estas incidem no Estado e na capacidade deste ltimo de estimular
condutas que afetem o uso do prprio excedente.
A considerao dos padres distributivos que acompanham o desen
volvimento revela que as distintas estratgias capazes de impulsion-lo
resultaro, ao mesmo tempo e indissociavelmente, econmicas e polticas.
J voltaremos a este duplo carter das estratgias. Importa agora reconsi
derar seus aspectos econmicos, destacando o papel decisivo que o estruturalismo latino-americano atribui s polticas adotadas pelas economias
perifricas para ir transformando suas estruturas produtivas. A partir des
ta tica insiste-se, tambm, na chamada cooperao internacional, pois
periferia e centro so dois plos de um mesmo sistema, de tal forma que
as transformaes que se vo dando na primeira se vem condicionadas
a fortiori pelas que paralelamente se verifiquem no segundo.
iv) Alm desta razo de base, as grandes complexidades imbricadas em
estratgias como as mencionadas, que se orientam para o difcil objetivo
de superar o subdesenvolvimento, obrigam no s a procurar um reco
nhecimento internacional genrico sobre a necessidade de adot-las, mas
tambm a combinar critrios e aes condizentes, tanto do ponto de vis
ta deste objetivo como de certos interesses compatveis e legtimos dos
grandes centros.
Um primeiro aspecto desta questo corresponde colocao em pr
tica de um trato especial e diferenciado de nova ndole, que implique
664
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O D E SE N VOLVIMENTO
aceitar o fomento temporrio ao esforo exportador da periferia, e tam

bm a substituio de importaes que nesta se empreenda. Como cla
ro, essa aceitao aponta no sentido de evitar o obstculo externo. Mas,
para conseguir isso, necessrio recorrer tambm a polticas deliberadas
no outro plo do sistema, consistentes na adoo paralela de certos graus
de abertura de seus mercados s exportaes perifricas.
Convm ter presente que dada a prpria restrio externa o
aumento destas exportaes induzir um aumento concomitante das im
portaes correspondentes, favorecendo a dinmica externa em geral e,
portanto, a dos prprios centros. Em outras palavras, trata-se de combi
nar polticas comerciais que levem a fazer uso das oportunidades da di
viso internacional do trabalho abertas pela recente acelerao da
mudana tcnica, oportunidades das quais, por sua vez, derivariam au
mentos da produtividade do trabalho, da acumulao e do crescimento
em ambos os plos do sistema.
A idia subjacente no pargrafo anterior evoca a que, na concepo
de Prebisch, pode caracterizar-se como industrializao imbricada: uma
abertura dos centros s exportaes manufatureiras da periferia permi
tiria a esta ltima ampliar suas importaes industriais dos primeiros.
Iria se suscitando, assim, uma nova diviso internacional do trabalho no
mbito da indstria, com efeitos benficos para os ritmos de crescimen
to das exportaes e do produto de ambos os plos. Caberia esperar um
efeito semelhante, nos dias que correm, sustentado em um progresso
tcnico compartilhado, que se v obtendo por sua maior difuso mun
dial e pelos aumentos de produtividade que acompanhem uma mais
ampla diviso internacional do trabalho, face oposta dessa difuso.
v) Amarrando as duas pontas do argumento anterior, aprecia-se que o
trato especial e diferenciado a que o mesmo se refere, alm de transi
trio, encontra sua justificativa e sua razo de ser no aproveitamento das
potencialidades brindadas pelo progresso tcnico. N o entanto, uma boa
parte das normativas e instrumentos vigentes se assenta em relaes de
poder assimtricas, claramente desfavorveis para a periferia, que pare665
cem estar comprometendo seu desenvolvimento por meio do que pode

ser chamado de globalizao perversa.
Para resumir, praticamente no se mencionam alguns aspectos de tais
normativas e instrumentos: as disposies que emolduram as polticas
agrcolas dos centros e as restries em outras rubricas relevantes (das
quais so exemplo as que afetaram o ao em tempos recentes); as
regulaes em matria de marcas e patentes, assim como os esquemas
gerais de proteo da propriedade intelectual, postos em marcha at li
mites capazes de dificultar ou restringir as transferncias de tecnologia;
os graus de liberdade extremos que se procura estabelecer para o inves
timento estrangeiro direto e para a ao das empresas transnacionais,
com conseqncias desfavorveis no que respeita a essas transferncias,
e tambm com efeitos negativos sobre os problemas do setor externo.
Um segundo elemento-chave da cooperao internacional o do fi
nanciamento a longo prazo do desenvolvimento perifrico. Os recursos
externos requeridos para o mesmo se configuram como elemento essen
cial para complementar a capacidade interna de poupana enquanto esta
resulte ainda reduzida e, do mesmo modo, para compensar dificuldades
transitrias que possam acontecer na balana de pagamentos. A estas
duas funes tradicionalmente reconhecidas, soma-se a da necessidade
de dar apoio a polticas ativas em matria de ocupao, de induzir altas
persistentes da produtividade do trabalho nas sucessivas camadas tcni
cas e de atenuar os problemas distributivos, compatibilizando a reitera
o destas metas com a continuidade dos enormes (e nada fceis) esforos
de acumulao requeridos, desde o comeo, nas estratgias do desenvol
vimento perifrico.
vi) Como se pode ver, as consideraes precedentes outorgam coo
perao internacional um sentido especial, similar ao que inicialmente
lhe dera Prebisch.15 No se trata de simples ajudas compensatrias de
situaes de desvantagem, da ndole e do tom das que se propugnam e
elaboram para o combate pobreza nas economias em desenvolvimen
to. Trata-se, sim, de polticas com raiz principal em medidas empreen
didas no interior destas economias, que apontam no sentido de elevar a
666
produtividade e ampliar seus mercados e que, portanto, se configuram

como compatveis com outras que se tomem nas economias centrais, de
modo que as primeiras e estas outras, de consenso, dem curso a ritmos
mais elevados de progresso tcnico, de acumulao e de crescimento na
economia mundial em seu conjunto. Na mesma direo apontam os pro
cessos de integrao regional e sub-regional, os quais bem podem origi
nar nveis de produtividade mais elevados, com bases nas transformaes
tecnolgicas e produtivas que o desenvolvimento supe e, por essa via,
graus de competitividade e eficincia tambm mais altos, tanto por meio
dos intercmbios intrazonais como no comrcio com o resto do mundo.
III. ASSIMETRIAS FINANCEIRAS E C O N D U O M A C R O E C O N M IC A 16
i) Alm da restrio estrutural e de longo prazo imposta pela tendncia

ao desequilbrio comercial, por sua vez associvel brecha tecnolgica,
as economias perifricas passam por perodos de bonana em que essa
tendncia se atenua e o crescimento se sustenta devido, por exemplo,
intensidade do dinamismo das economias centrais e a melhora dos ter
mos de troca e por outros perodos de sinal contrrio, em aue a emer
gncia do desequilbrio comercial entorpece o crescimento perifrico.
O novo paradigma trouxe consigo mudanas muito significativas na
forma de operar destes movimentos Em geral, os choques externos re
lacionados com o comrcio continuam sendo importantes, mas, do mes
mo modo, se destaca a especial relevncia adquirida pelos choques
financeiros, que passaram a desempenhar um papel protagonista no fun
cionamento e evoluo das economias de menor desenvolvimento.
Nesse sentido, cabe apontar que a revoluo tecnolgica em curso
traz consigo certas mudanas de grande significado nas relaes finan
ceiras, ao mesmo tempo que se constitui como fator de impulso dos
choques financeiros mencionados. Um aspecto-chave dessas mudanas
consiste no enorme crescimento do nmero e valor dos ativos em que
estas relaes se plasmam e da crescente desproporo que vo adqui
rindo em relao ao conjunto dos ativos reais. Esta desproporo, e a
667
financeirizao da riqueza que envolve, acarreta a necessidade de rea

lizar lucros nos prprios mercados financeiros, o que, por sua vez, provo
ca incrementos considerveis das transaes realizadas em tais mercados
e acentua o carter especulativo dessas transaes.
ii) A mundializao dos mercados financeiros, assim como a acentua
o das tendncias especulativas que a acompanha, aumentam forte
mente a vulnerabilidade externa dos pases em desenvolvimento. Alm
da instabilidade intrnseca desses mercados, subjacente na despropor
o antes mencionada, a grave vulnerabilidade das economias perifri
cas se associa menor profundidade de seu desenvolvimento financeiro
ou, mais precisamente, s assimetrias existentes entre suas estruturas
financeiras e as que prevalecem nos grandes centros. J. A. Ocampo
(2001b, p. 28) destaca quatro assimetrias bsicas: a) o tamanho redu
zido dos mercados financeiros perifricos, em comparao com as pres
ses especulativas originadas fora das fronteiras que devem enfrentar;
b) as estruturas de prazos desvantajosas que lhes proporcionam tais
mercados; c) os alcances limitados que apresentam os mercados secun
drios e, finalmente, d) o carter estrangeiro da moeda em que se v
denominada sua dvida externa.
Nas trs primeiras assimetrias, os mercados financeiros dos pases em
desenvolvimento so sensivelmente mais incompletos que os mercados
internacionais, de tal modo que nesses pases uma parte da intermediao
financeira deve ser levada a cabo, necessariamente, naqueles mercados.
Os mercados incompletos, em aliana com o fato de que as moedas in
ternacionais so as dos centros, guardam relao com o carter pr-cclico
dos fluxos de capital nos pases em desenvolvimento. Durante os pero
dos de bonana, os recursos em que esses fluxos se sustentam so de f
cil disponibilidade e concorrem para eles sem maiores obstculos. N o
entanto, quando sobrevm indcios de depresso, os agentes que acedem
ao crdito externo (governos e grandes empresas) vem-se submetidos
com mais freqncia a perda de base monetria; e os que no possuem
essa capacidade (empresas mdias e pequenas) padecem do mesmo pro
blema em termos de prazos. Ambos so sintomas de situaes financei668
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O D E SE NVOLVIMENTO
ras desfavorveis e de aumento dos riscos que elas envolvem, cujos sin
tomas contribuem para uma mudana de expectativas que diminui e
encarece a disponibilidade de recursos ou at induzem sua sada.
iii) Estas tendncias se vinculam, do mesmo modo, com o carter resi
dual dos fluxos concernentes aos pases mencionados. Distinto o caso
dos centros, nos quais conforme mostra a bibliografia especializada
os fluxos de capital apresentam um comportamento anticclico: sua
disponibilidade e utilizao se acrescentam quando a bonana os requer
e se ajustam quando a conjuntura muda de signo. assim que as econo
mias centrais contam com possibilidades de adotar polticas macroeco
nmicas anticclicas, mediante a incluso de medidas estabilizadoras dos
mercados financeiros.
Contrariamente, as economias em desenvolvimento no contam com
as mesmas margens para levar a cabo uma conduo macroeconmica
que induza resultados similares. Isto ocorre porque os comportamentos
dos atores em mercados financeiros residuais colaboraram para a
agudizao do ciclo; enquanto isso, as prprias autoridades enfrentam a
necessidade de responder com medidas compensatrias que produzem,
tambm, efeitos pr-cclicos. Outro tanto acontece com acertos multilaterais dirigidos pelo FMI, pois, embora proporcionem alvios tempor
rios, esto dirigidos a garantir a adoo de pacotes de austeridade
durante as crises e, portanto, a impulsionar uma macroeconomia de
depresso (Ocampo, 2001b, p. 29).
iv) As breves referncias precedentes servem ao menos para destacar
que as assimetrias financeiras no favorecem os padres de financiamento
internacional a longo prazo que auxiliariam o bom andamento do de
senvolvimento perifrico. Ao contrrio, em perodos recentes, compro
va-se uma presena determinante de capitais de curto prazo, marcados
por fortes tendncias especulativas.
Estas contribuem para acentuar a volatilidade desses capitais e, com
isso, o carter pr-cclico de seus fluxos, gerando srias dificuldades para
uma conduo apropriada estabilizadora das polticas macroeco
669
O ESTRUTU RALIS M O LATINO-AMERICANO
nmicas (fiscais, monetrias e cambiais), polticas que, por sua vez, tm

como requisito essencial a continuidade do crescimento econmico.17
Cabe apontar que a ruptura da assimetria mencionada passa, no es
sencial, por um cabal desenvolvimento dos mercados financeiros das eco
nomias perifricas que prev uma presena mais plena dos segmentos de
longo prazo e secundrio nesses mercados. Por outro lado, a coopera
o internacional no pode se restringir simples ampliao do financia
mento a longo prazo do desenvolvimento perifrico. Os bons resultados
deste financiamento (e a prpria continuidade do desenvolvimento)
dependero da conquista de apoio para a difcil conduo de polticas
macroeconmicas anticclicas e, muito em particular, do respaldo de uma
institucionalidade internacional adequada. Alm disso: da perspectiva
da cooperao internacional, a regulao global dos mercados financei
ros se configura como um elemento-chave a se levar em conta em uma
agenda de negociaes e como uma meta de grande interesse para os
pases em desenvolvimento.
IV. RELAES SOCIOPOLTICAS E PAPEL DO ESTADO
i) Com respeito distribuio de renda, sugeriu-se que os conflitos que

se estabelecem em torno desta constituem um claro indcio de que as re
laes que preciso considerar em uma estratgia de desenvolvimento
so ao mesmo tempo econmicas e sociopolticas. Mas, para configurar
se como verdadeiramente viveis e eficientes, tais estratgias devem tra
zer consigo mudanas estruturais profundas: mudanas na estrutura da
ocupao que prevejam altas persistentes da produtividade do trabalho,
em suas distintas camadas tcnicas; e tambm alteraes na estrutura pro
dutiva subjacente, compatveis com padres de reinsero internacional
capazes de ir modificando o obstculo externo na periferia e favorecen
do a dinmica do comrcio mundial em seu conjunto.
Por sua prpria natureza estrutural (pela extrema complexidade
que envolvem), estas mudanas resultam irrealizveis por meio da nica
forma de operar dos mecanismos do mercado. Em conexo com isso, a
670
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O D ES E NV O LV I ME N TO
anlise dos fenmenos econmicos, mesmo quando comece abstraindo

outros fenmenos de ndole social e poltica, ao longo do tempo deve
ser inserida em um marco em que se considerem suas interaes e con
dicionamentos recprocos.
Um caminho para essa perspectiva passa pelo tema do Estado, que
corresponde de forma direta ao papel que este deve desempenhar na con
duo econmica e, mais em geral, no desenho e consecuo de objeti
vos ao mesmo tempo econmicos e sociais. Este aspecto crucial do papel
do Estado se encontra estreitamente ligado a outros dois: o das rela
es sociopolticas que lhe servem de base de sustentao e o das relaes
geopolticas em que se encontra imerso.18
ii) Junto com o processo de globalizao, veio se produzindo uma pre
sena renovada e intensificada de capitais e interesses estrangeiros no
interior dos pases da regio latino-americana, no sentido de que esta
presena se verifica em mais ramos e setores, e em particular nos finan
ceiros, com nveis de concentrao tambm muito maiores. Dada sua
ndole e magnitude, essa presena vem acompanhada por uma reacomodao das relaes sociopolticas, que abrange no apenas as que se cons
tituem entre classes e grupos internos, mas tambm as relaes destes
com grupos e interesses estrangeiros. Mudam, por exemplo, o peso re
lativo e os padres de conexo entre interesses produtivos ou financei
ros atados aos grandes capitais transnacionalizados e queles cujas razes
so essencialmente territoriais.
Em outros termos, ao alterar-se certa relao estrutural externa bsi
ca, alteram-se os fundamentos da hegemonia poltica preexistente. Mas
essa alterao revulsiva das bases do poder poltico indissocivel das
relaes geopolticas em que este se inscreve e por meio das quais se
impulsionam mudanas nas regulaes da economia mundial, instru
mentados com a mediao e o apoio dos organismos internacionais de
maior relevncia.
Os pases da periferia se vem, assim, includos em pautas atenuadas
e flexveis de controle do investimento estrangeiro direto e dos movi
mentos do capital financeiro. A conseqente acentuao de sua vulne
671
O ESTRUTURAL! S M O LATINO-AMERICANO
rabilidade externa notvel pelas carncias reais ou potenciais de re

servas de divisas traz consigo uma reduo das margens de manobra
dos Estados, que resultam especialmente restritos em distintos mbitos
das polticas macroeconmicas de curto prazo.
iii) Em sntese, de consenso com o recente processo de globalizao
modificam-se significativamente as relaes sociopolticas, obscurecen
do e tornando mais complexos os caminhos apropriados para sua
transformao posterior. Vistas da perspectiva dos pases perifricos, as
mudanas concomitantes nas relaes geopolticas lhes so claramente
desfavorveis, expressando uma nova correlao de foras que implica
o aumento das dificuldades para combinar uma estratgia prpria de ne
gociao internacional. Essas duas mudanas se associam a uma tercei
ra: em contraste com a reconhecida necessidade de um intervencionismo
decidido, o papel do Estado se reformula com base em posturas que, em
maior ou menor medida, aproximam-se das minimalistas, das quais se
derivam efeitos desfavorveis para a conduo econmica e para o de
senvolvimento, assim como para a melhoria das condies de acentuada
desigualdade social.19
O precedente um pargrafo de negativas. Como contraparte, cabe
esboar algumas consideraes sobre os caminhos por transitar, marcados
certamente por graves dificuldades. Nos dias que correm, a reformulao
das estratgias de desenvolvimento deve comear pela colocao expl
cita de equaes polticas e geopolticas. Isto , pela busca de acordos
internos amplos e inclusivos e, em conexo com isso, pela articulao de
consensos entre pases que atenuem sua debilidade e favoream a defesa
de suas posies na negociao internacional. Esses acordos e consensos
constituem o substrato de uma redefinio conducente do papel do Es
tado, qual, entretanto, no deve faltar o aproveitamento da autonomia
relativa do prprio Estado. Esta ltima se configura como chave para
delinear os novos marcos jurdico-institucionais que sua ao demanda,
os quais, por sua vez, encontraro apoio na consolidao da democracia
e no aprofundamento de seus contedos.20
672
V. IDENTIDADE CULTURAL E DESENVOLVIMENTO
i) As consideraes anteriores permitem destacar certos aspectos parti

cularmente relevantes de uma agenda do desenvolvimento quando ela
enfocada do ngulo das estratgias requeridas para conduzi-la. Um pri
meiro aspecto consiste na diagramao das polticas tecnolgicas, pro
dutivas e institucionais que formam a base econmica de tais estratgias.
Essas polticas devero reconhecer e levar em conta a centralidade dos
problemas ocupacionais, cuja gradual resoluo abre possibilidades de
acessar as opes de distribuio de renda mais eqitativas. As mesmas
polticas devero levar em conta, alm disso, os padres de reinsero
externa das economias perifricas, assim como a cooperao internacio
nal adequada para apoi-los e impulsion-los. Tambm no mbito eco
nmico, ressalta a necessidade de considerar as assimetrias financeiras
prevalecentes entre centros e periferia, de modo a consider-las no dese
nho de uma conduo macroeconmica compatvel com o desenvolvi
mento desta ltima. Por ltimo, destacou-se que o bom andamento dessa
base econmica complexa no exclui, mas supe, a definio dos requi
sitos sociopolticos dos acordos internos (entre estes, os atinentes dis
tribuio) e dos que demanda a reinsero internacional, e em conexo
com isso, a do papel que deve cumprir o Estado.
A sntese anterior mostra que o desenvolvimento supe um impulso
sociopoltico que oriente e favorea as transformaes requeridas no
mbito econmico e que induza e consolide as mudanas necessrias no
prprio mbito sociopoltico. A presente seo postula que a inten
cionalidade desse impulso deve estender-se, tambm, a um terceiro m
bito, formado por aqueles elementos da cultura no-material diferentes
dos que constituem o segundo dos mbitos mencionados.21
J se antecipou que o ncleo do desenvolvimento global consiste na
garantia da identidade cultural prpria e, portanto, requer destravar a
criatividade nos trs mbitos aludidos. N o entanto, a dinamizao
da criatividade ou, se preferirmos, a liberao de energias capazes de
potencializ-la possui uma fonte de grande significado no terceiro des
ses mbitos, j que nele radicam idias e valores entre estes valores
673
ticos de importncia decisiva para consolidar os perfis daquela iden

tidade e para impulsionar a criatividade capaz de sustent-la e de lhe
propiciar renovada riqueza.
ii) N o que se refere identidade cultural, convm nos voltarmos para
outras percepes fundamentais de Furtado, simplificando sua viso do
fenmeno do subdesenvolvimento, luz das caractersticas com que este
se expressa na periferia latino-americana.
Desde a segunda metade do sculo XIX, esta constitui um locus pri
vilegiado de penetrao do capitalismo. Como se indicou oportunamen
te, tal penetrao no se limita ao mbito material do progresso tcnico
e da acumulao, mas se estende aos fins do desenvolvimento, isto ,
s idias e aos valores que conformam certos perfis essenciais da cul
tura no-material.
Assim, o desenvolvimento da periferia latino-americana pode e deve
ser concebido como reiteradas instncias de penetrao cultural. Os no
vos elementos estrangeiros que essa penetrao vai incorporando e o
mix que produzem em cada instncia com elementos preexistentes (tan
to nativos como estrangeiros previamente adquiridos) so impeditivos
da emergncia e da expanso de uma identidade cultural prpria. Em
outros termos, no se vo gerando as conexes sistmicas necessrias
para destravar o desenvolvimento (na acepo mais ampla do termo, isto
, a de desenvolvimento cultural global) e para abrir caminho destra
vando-a para uma firme correo da heterogeneidade social.22
iii) As consideraes anteriores favorecem o retorno ao tema do subem
prego. Previamente insistiu-se em um aspecto puramente quantitativo,
atinente aos nveis da produtividade do trabalho que lhe so prprios.
Ao enfoc-lo de uma perspectiva mais ampla, um documento recente
lana nova luz sobre esse tema.23 Ali se afirma que as atividades que o
subemprego engloba constituem modos de sobrevivncia, obtendo ou
autogerando oportunidades de ocupao e remunerao, e muitas vezes
renovando essas oportunidades, medida que se esgotam as previamen
te alcanadas. Alm disso, destaca-se que na colocao em prtica e na
674
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O DESENVO LV I ME N TO
peridica renovao dessas estratgias de sobrevivncia inerentes ao

subemprego expressam-se grandes doses de criatividade. Assim, este do
cumento enfatiza que a criatividade est na base da consecuo dos meios
materiais de vida.24
N o entanto, o exerccio da criatividade no est desvinculado daqui
lo que se produz em outros mbitos da tarefa social. Neste sentido, devese ter presente que as atividades trabalhistas que albergam o subemprego
no se realizam em um limbo de relaes puramente econmicas. Como
as demais atividades trabalhistas, estas se do no marco de relaes so
ciais complexas. Mas, no caso do subemprego, estas ltimas possuem
caractersticas especiais: as relaes que se constituem por meio do em
prego assalariado so comparativamente escassas; em compensao, so
comparativamente amplas aquelas que acontecem pela participao em
uma variada gama de instituies formal ou informalmente estruturadas:
relaes de tipo familiar, simples vizinhana, associaes comunitrias
ou de bairro, organizaes esportivas ou recreativas, igrejas e cultos.
iv) Importa apontar que essas participaes constituem em si mesmas
manifestaes da cultura popular. Melhor dizendo, em seu seio e por
meio delas que se vo expressando e enriquecendo vrios elementos desse
campo especfico da cultura. O subemprego consiste, pois, na coloca
o em prtica de estratgias de sobrevivncia apoiadas na criatividade.
Mas a criatividade que se plasma nestas estratgias deve exercer-se si
multnea e indissociavelmente em diversas esferas da cultura no-material. Quer dizer que este exerccio portador das principais fontes de
um florescimento da cultura popular que vem se tornando cada vez mais
visvel na Amrica Latina e que em muitos casos surpreende por sua am
plitude e dinamismo.25
No possvel, pois, pensar que as bases de um despertar cultural vm
se acumulando? No possvel conceber que essa possibilidade, ainda
obstruda, se expressa como sintoma e como smbolo no renovado enri
quecimento da cultura popular? Por outro lado, por que o enriquecimen
to da cultura deve ser visto como expresso de uma mudana que vem
avanando, em tempos de enorme penetrao estrangeira nos distintos
675
mbitos da cultura no-material? A complexidade do tema no impede a

intuio de uma resposta, certamente especulativa e preliminar. Pode-se
argumentar que na cultura popular onde mais se conservam e voltam a
tornar-se presentes as razes profundas de sucessivas culturas, cujos suces
sivos desenvolvimentos resultaram limitados ou interrompidos. Tambm
se poderia pensar que estas travas se deram ao longo de uma dinmica na
qual, no obstante, estiveram presentes a complexificao e o enriqueci
mento de distintas esferas e aspectos da cultura como um todo.
v) Esta longa histria de desenvolvimentos culturais entorpecidos pos
sui na Amrica Latina uma especificidade que deve ser analisada: ela vai
se produzindo em paralelo e em estreita conexo com um processo de
forte mestiagem inter-racial.
Dito processo indissocivel do devir da cultura popular. Da que esse
devir ou, melhor dizendo, a renovada riqueza das culturas populares
em distintas regies da rea possa associar-se ao ressurgimento de tra
os culturais cuja profundidade se relacione, justamente, com a profunda
raiz indo e afro-americana, e interaja com sucessivas penetraes culturais
de origem europia, muito especialmente de origem ibrica.
vi) Nas origens dessa dupla mescla de culturas e de raas se acham pre
sentes fortes atos de violncia, a partir dos quais se produz uma aguda
diferenciao social, seja pela via do escravismo ou pela emergncia de
regimes que, embora com variaes regionais, evocam certos traos ca
ractersticos das relaes de servido.
De tal modo, com o passar do tempo, a acentuada diferenciao so
cial originria vai alterando seus perfis uma e outra vez e configurando
com isso a especificidade latino-americana j mencionada: a capacidade
para represar e renovar uma mistura de culturas decisivamente associa
da a uma mescla de raas.26
Nos dias que correm, os graus de amplitude e complexidade que
ambas as misturas chegaram a alcanar sugerem que essa especificidade
pode resultar portadora de significados e contedos ticos de importn
cia decisiva. A expresso mais direta dos mesmos parece consistir na
676
PARA U M A R E N O V A A O D A A G E N D A D O DESENVOLVIMENTO
aceitao crescente da igualdade racial como valor (e a de seu anverso: a

discriminao racial como antivalor). Por outro lado, essa aceitao tem
em sua base a igualdade dos seres humanos em sua condio como tais,27
prpria dos marcos ticos de velha e renovada presena, enquanto
constitutivos das religies superiores e, do mesmo modo, das formas pelas
quais estas se difundiram secularmente em toda a rea.
Essa postura igualitria e sua difuso cada vez mais ampla podem
ser vistas como o ressurgimento do princpio tico sintetizado na ex
presso amor ao prximo, sustentao bsica de condutas morais nas
relaes humanas, complementado pelo princpio da no-violncia,
no exerccio dessas relaes.
Quer dizer que a reafirmao de princpios ticos essenciais pode cons
tituir-se em fora primordial para destravar a criatividade ou, inclusive,
para induzir uma ecloso de criatividade imbricada nos distintos mbi
tos da cultura, impulsionando o desenvolvimento de uma identidade
cultural prpria.2-8
Do anterior se infere que a riqueza nutrida pelas misturas menciona
das no mbito da cultura popular pode ser percebida como expresso e
smbolo de um longo amanhecer:29 como as primeiras luzes que co
meam a torn-la perceptvel.
VI. A CAMINHO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL
A globalizao se traduz em uma aplicao prtica do iderio neoliberal,

que defende a liberalizao do comrcio e a operao das empresas
transnacionais nas transaes financeiras internacionais. Paralelamente,
os princpios neoliberais tendem a privatizar as empresas pblicas e a
minimizar a interveno estatal, desregulando a forma de operar dos
mercados.
A partir dos anos 1980 crescente a prevalncia destas idias na con
duo das economias da rea, embora diferenciada e com defasagens
temporrias. Como podemos ver, as crises derivadas desse tipo genri
co de conduo vieram inspirando novas vises dos processos de desen677
volvimento e, junto com isso, novas posturas estratgicas impulsionadoras

de projetos nacionais de desenvolvimento.
Quanto aos contedos fundamentais desses projetos e a modo de
sntese do conjunto das consideraes anteriores , devem se distinguir
trs aspectos. O primeiro, concernente ao mbito econmico, se expressa
no carter necessariamente autocentrado do crescimento nas estratgi
as que devero ser desenhadas e colocadas em prtica. O segundo, que
se inscreve no mbito sociopoltico, leva a reconhecer como imprescin
dvel a formao de uma nova aliana, concebida como a fora essen
cial que se requer para dar incio e continuidade a tais estratgias. O
terceiro aponta para a conquista de uma reafirmao tica, isto , a
garantia de certas idias e valores inscritos na cultura no-material, por
sua vez germes de capacidades e atitudes criativas indutoras da emer
gncia de uma identidade cultural prpria.
i) O carter autocentrado inerente ao crescimento das economias peri
fricas (e as estratgias para obt-lo) relaciona-se com o prprio ncleo
da questo nacional, ou seja, a propriedade dos ativos presentes nes
sas economias. Existe nesta matria um marcado contraste de pontos de
vista com os dos enfoques de cunho neoliberal. Conforme se argumen
ta, o reiterado obstculo externo, proveniente da disparidade tecnolgica
entre centros e periferia que incide em suas relaes comerciais e, do
mesmo modo, dos efeitos negativos da liberalizao financeira sobre o
balano de pagamentos tornam invivel o aumento irrestrito da proprie
dade estrangeira desses ativos (tanto direta como a que se expressa de
forma indireta pela via do endividamento externo). Contrariamente, a
viabilidade do desenvolvimento perifrico requer que a propriedade
nacional seja, a longo prazo, crescente, em termos absolutos e relativos.
Este requisito complementar a outro, presente em sua base: alm
da necessidade de consider-lo a partir deste ngulo da propriedade dos
ativos, e sem detrimento de que requeira um esforo exportador para a
superao do obstculo externo, um desenvolvimento nacional no
dispensa a aplicao do aumento sustentado do mercado interno. A pos
sibilidade de obter esse aumento atende resoluo dos problemas ocupa678
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O D E SE N VO L VI M EN T O
cionais, em parte por meio da consecuo de altos nveis de emprego for

mal, de produtividade elevada, mas sobretudo mediante a persistente
reabsoro do subemprego. Por ser um problema de soluo difcil, esta
reabsoro esconde a possibilidade de favorecer e, alm disso, de poten
cializar o desenvolvimento, pois seu pleno aproveitamento produtivo
envolve a gerao de excedentes e, paralelamente, a necessria ampliao
do mercado interno. As novas teorias do progresso tcnico cujos avan
os foram desconsiderados pelos enfoques de marca neoliberal suge
rem a aplicao de polticas tecnoprodutivas cuidadosamente diagramadas,
mas em especial sua inscrio em um esforo pblico dirigido formao
e ao desenvolvimento dos chamados Sistemas Nacionais de Inovao.
este esforo, e no o simplismo de uma suposta autonomizao
tecnolgica associada formao de uma indstria de bens de capital, o
conveniente para alcanar os fortes requerimentos de avano tecnolgico
contnuo que o desenvolvimento nacional supe.
ii) A crise recente destacou a queda dos graus de autonomia dos Estados
da regio. A fonte mais direta desta queda a dependncia de suas deci
ses dos organismos internacionais, em parte pelos rgidos e severos mar
cos regulatrios que amparam as resolues tomadas por estes ltimos,
mas sobretudo pelos nveis de endividamento que acompanham a crise
mencionada, submetendo mltiplas orientaes de poltica interna aos
critrios e intuitos de tais organismos.
N o entanto, preciso sublinhar que a limitao do exerccio dos po
deres pblicos por foras estrangeiras est unida a uma mudana das ba
ses internas de sustentao do Estado. Assim, tende a produzir uma vazo
dessas bases, quando as classes e os grupos que as formavam sofrem for
tes perdas em matria de capacidade de incidncia em decises relevantes.
A autonomia do Estado, decisiva no papel do impulso ao desenvol
vimento em seus distintos mbitos econmico, social, poltico, cultu
ral passa por caminhos que sofreram alteraes considerveis. J no
se trata de indagar como e at quando certos atores relevantes no passado
por exemplo, as empresas transnacionais e as grandes empresas na
cionais, privadas e pblicas podem continuar coordenando interes679
ses, de modo a promover a expanso produtiva e sua continuidade. Nos

dias que correm, a enorme vazo das bases internas do poder poltico
exige voltando para a terminologia de Fajnzylber conceber e pro
mover uma nova aliana, inclusiva de grupos de interesse internos e
sobretudo das grandes maiorias. Uns e outros se configuram como ne
cessrios para ampliar os contedos da democracia, e junto com isso
consolidar a autonomizao do Estado, devolvendo-lhe aptides impres
cindveis na conduo de um processo de desenvolvimento de fundamen
tos nacionais, que se configuram como os nicos possveis. De resto, a
nova aliana e a autonomizao do Estado no excluem, mas sim su
pem, a preservao ou o retorno da propriedade pblica de ativos e
empresas relevantes por seu papel na gerao de economias externas
tecnolgicas, mas sobretudo por seu virtual significado para a prpria
formao do poder poltico.
As tentativas de aprofundar a integrao regional entre elas, as
relacionadas com a formao da Aladi (1980) e do Mercosul (1991)
enfrentaram os limites impostos pela crise dos anos 1980 e tambm pela
crise atual, configurada no final da dcada posterior. Mas os esforos
integradores se vem hoje renovados. Efetivamente, j podem se asso
ciar garantia geopoltica dos poderes polticos internos e aos maiores
graus de autonomia estatal que devem acompanhar a reconstituio des
tes poderes.
iii) Como elemento concreto de uma geopoltica adequada, defende-se
a ampliao dos esforos integradores ao conjunto dos pases sul-ameri
canos. Deve-se destacar que este desideratum no implica a negao da
convenincia de incentivar o desenvolvimento de identidades culturais
prprias e de consider-las coincidindo com Furtado fora mo
bilizadora principal do desenvolvimento, pois as idias e os valores pre
sentes nelas se configuram como indutores e impulsionadores da ao
positiva de uma nova aliana. Neste sentido, cabe insistir na possibi
lidade aberta na Amrica Latina para a virtual aceitao da igualdade
racial como valor-chave e, por trs dessa aceitao, na aplicao de nor
mas de apreciao do outro e de convivncia pacfica e solidria fun
680
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O DE S EN VOLVIMENTO
dadas em marcos ticos enraizados nas religies superiores, bem como,

ao mesmo tempo, na reiterada difuso das mesmas em toda a rea ao
longo de sua histria. Tal reafirmao tica pode inclusive configurar-se
como decisiva para uma possvel emergncia de variados processos de
desenvolvimento cultural, nos quais esses aspectos essenciais e reitera
dos de culturas pretritas aflorem como foras bsicas de impulso.30
De resto, admitir a garantia e o desenvolvimento de identidades cul
turais diferenciadas em cada desenvolvimento nacional no implica
negar nem desconhecer que a integrao, e seu aprofundamento em dis
tintos mbitos da cultura no-material, especialmente em seus conte
dos ticos, poderia contribuir para que tais identidades se fortalecessem
reciprocamente, induzindo talvez, em um despertar conjunto, uma alta
e renovada expresso do ideal bolivariano.
Notas
1. A viso do desenvolvimento prpria de Furtado objeto do captulo 9. Suas con
sideraes sobre o desenvolvimento endgeno, sintetizadas no pargrafo ante
rior, so descritas na seo V do mesmo captulo.
2. A amplitude do subemprego (da fora de trabalho ocupada em nveis de produti
vidade muito reduzidos), assim como sua prolongada presena nas economias pe
rifricas, foi objeto de considerao nos documentos fundacionais de Prebisch,
analisados no captulo 1. Com o ttulo Os problemas ocupacionais, a seo II do
captulo 2 reelabora o tratamento desse tema, enfocando-o de uma perspectiva
analtica mais precisa. Volta-se ao mesmo tema no captulo 5, seo II, no qual se
tenta revelar os efeitos negativos de certos fatores sociais na acumulao de capital
e, por esta via, na reabsoro do subemprego.
3. Sem deixar de reconhecer que sua reviso e complemento so ainda necessrios,
puderam-se reunir evidncias empricas que demonstram que o novo paradigma
tecnolgico assentado no rpido desenvolvimento e difuso internacional das
chamadas tecnologias da informao vem gerando dois efeitos negativos em
mltiplas economias perifricas, sobretudo a partir dos anos 1990. O primeiro a
reduo dos ritmos de aumento do emprego. O segundo consiste na diminuio
das oportunidades de aceder ao subemprego, isto , a ocupaes de baixa produti-
681
4.
5.
6.
7.
8.
9.
vidade, alternativas ao desemprego aberto. Ambas as tendencias sao examinadas

no caso brasileiro em Rodrguez (1998).
A expresso camadas tcnicas deve-se a Prebisch, cujo propsito alterar a dife
renciao dicotmica entre emprego e subemprego a que se atm muitos escritos
estruturalistas. Tal expresso resume parte da sustentao analtica da ltima obra
desse autor, intitulada Capitalism o perifrico. Crise e transformao (Prebisch,
1981). A essa obra fizemos breves referncias no captulo 10, seo I, relacionados
com a viso do tema da democracia que ali se trata.
Para simplificar, as consideraes desse pargrafo supem que os avanos tecnolgicos
so gerados s nas economias dos grandes centros. Da que a conquista da produti
vidade mxima factvel se identifique com a consecuo da competitividade interna
cional, isto , com a possibilidade de competir externamente ou nos prprios
mercados perifricos com a produo daquelas economias. Como claro, tal
simplificao no implica desconhecer a existncia de atividades, sobretudo de base
primria, nas quais diversas economias perifricas adquiriram e mantm nveis pri
vilegiados de competitividade (vantagens absolutas).
No sem conexo com trabalhos prvios de Fernando Fajnzylber, os documentos
da Cepal destinados a renovar suas prprias propostas estratgicas insistem na
necessidade de impulsionar polticas tecnoprodutivas e de procurar apoi-las em
Sistemas Nacionais de Inovao reconsolidados e ampliados. O primeiro exemplo
dessa postura bsica, que se repetiria com matizes ao longo daqueles anos e na
dcada posterior, encontra-se em Cepal (1990), documento examinado no captu
lo 12, seo I.
J nos documentos fundacionais de Prebisch, examinados no captulo 1, a
heterogeneidade na ocupao e o carter reiteradamente especializado da produ
o constituem os dois grandes traos das estruturas econmicas perifricas. Na
realidade, o avano tcnico e a diversificao produtiva mencionados constituem
requisitos da superao do segundo desses traos negativos.
A expresso estratgia mista, que sintetiza a necessidade de assentar as estrat
gias do desenvolvimento perifrico na expanso das exportaes e, ao mesmo
tempo, no aumento do mercado interno e da produo que se lhe destina, encon
tra-se presente em Ocampo (2005c, p. 35).
preciso apontar que um bom trnsito por estas vias no depende nem procede
da simples liberalizao do comrcio: exige polticas incisivas de promoo de
exportaes, assim como condies favorveis de acesso aos mercados dos gran
des centros industriais, que se encontram na vanguarda do progresso tcnico. Am
bos os elementos estiveram presentes nos casos bem-sucedidos de crescimento do
Sudeste Asitico.
682
PARA U M A R E N O V A O D A A G E N D A D O DE SE N VO L VI M EN T O
10. A considerao estruturalista mais recente deste tema da disparidade tecnolgica

ou assimetrias tecnolgicas entre centro e periferia analisada no captulo
13, seo I.
11. Um ritmo elevado de aumento da produo para o mercado interno no impli
ca, necessariamente, uma diminuio do coeficiente de abertura no desenvolvi
mento perifrico. Este coeficiente poder variar no tempo, em funo do tipo de
economia perifrica de que se trate e dos padres de seu desenvolvimento pr
vio. Do mesmo modo, em diversas economias latino-americanas existem condies
para dinamizar as exportaes ou para ampliar o grau de abertura, aproveitando
as oportunidades de renovar os padres de especializao brindadas pelo pro
gresso tcnico.
12. As condies de viabilidade e eficincia que se associam neste pargrafo s polti
cas de aumento da ocupao e da produtividade do trabalho, chaves de uma estra
tgia de desenvolvimento condizente, so similares s que subjazem no referente
de suficincia dinmica, descrito no captulo 5, subseo II, 2. Por outro lado,
tais condies, que se relacinam no pargrafo anterior com a preservao do
equilbrio externo, so compatveis com o referente em que se apiam as teorias
do desequilbrio externo e do estrangulamento externo, consideradas na seo I do
mesmo captulo.
13. Aos requisitos de expanso da economia interna, assim como necessria
complementaridade do mesmo com a economia externa, foram feitas referncias
no captulo 13, seo III.
14. Uma estratgia nica pode ser associada consecuo do timo que supostamente
derivaria da alocao de uma quantidade dada de recursos, por meio do livre jogo
das foras de mercado. Em compensao, as distintas opes aqui mencionadas
resultaro todas eficientes, de uma perspectiva dinmica: cada uma delas tornar
vivel um crescimento mximo, dados os respectivos nveis de excedente econ
mico e o uso que dele se realize. Em princpio, em cada opo podem ser explica
dos os padres de distribuio da renda correspondentes e considerar-se sua
viabilidade poltica, a qual aparece condicionada pelo grau em que se consiga limi
tar o consumo dos setores de altos ganhos, possvel base de um crculo virtuoso
entre acumulao e eqidade.
15. Uma verso ampla e articulada deste tema se encontra em Prebisch (1973). Ao
mesmo se fez referncia no captulo 2, seo IV
16. Embora cobrindo seletivamente os temas tratados, a presente seo se configura
como uma sntese do que se inclui sob igual ttulo no captulo 13.
17. A considerao do crescimento como requisito dos equilibrios macroeconmicos
essenciais foi desenvolvida no captulo 13, subseo III, 3, sob o ttulo A caminho
de uma macroeconomia para o desenvolvimento.
683
18. Esta dupla perspectiva evoca o conceito mais freqente e condizente de depen
dncia, que a define como relao estrutural externo-interna, ao qual convm
voltar. De acordo com este conceito, a ao dos grupos sociais, que em seu com
portamento ligam de fato a esfera econmica e poltica [refere-se tanto nao
como] a suas vinculaes de toda ordem com o sistema poltico e econmico mun
dial. A dependncia encontra assim no s expresso interna mas tambm seu
verdadeiro carter como modo determinado de relaes estruturais: um tipo espe
cfico de relao entre classes e grupos que implica uma situao de domnio que
implica estruturalmente a vinculao com o exterior (Cardoso e Faletto, 1969, p.
29). A respeito, podem ser consultadas as consideraes do captulo 6, e em espe
cial as de sua seo II.
19. Entre as vises que definem o papel do Estado com vistas a impulsionar estratgias
de desenvolvimento com orientao de mercado, cabe mencionar o documento
do Banco Mundial intitulado O Estado em um mundo em transformao (1997).
Em O Estado como problema e como soluo (1996), P. Evans realiza uma revi
so dos enfoques recentes sobre seu papel no desenvolvimento.
20. Este ltimo tema foi objeto do captulo 10.
21. Adota-se aqui a categorizao de Celso Furtado considerada anteriormente, a qual
diferencia cultura material e cultura no-material. A primeira corresponde
tecnologia e s tarefas econmicas. A segunda distingue o mbito sociopoltico e
as idias que lhe so prprias e, alm disso, um conjunto adicional e diferenciado
de elementos, que inclui as idias e valores mais altos ou significativos, uma vez
que a eles se liga o prprio sentido da existncia humana. Sobre essa categorizao,
pode-se consultar o captulo 9.
22. Estas breves consideraes se apiam principalmente em Furtado (1974, cap. II;
1978, cap. IV). Um tratamento mais amplo das mesmas se encontra no captulo 9,
seo II.
23. Tratam-se das anotaes de aula de Carlos Lessa sobre a Formao do Brasil,
ditadas no Instituto de Economia da Universidade Federal de Rio do Janeiro. Suas
primeiras verses datam de 1998 e 1999.
24. Cabe apontar que a reabsoro do subemprego se v favorecida por essa criatividade,
mas no depende s dela. Depende tambm da aplicao de polticas orientadas
elevao da produtividade de grupos de trabalhadores, das quais participem diver
sos atores prximos desses grupos: organizaes da sociedade civil, entidades p
blicas de distintos graus de descentralizao etc. Tratando-se de polticas destinadas
ao aumento da produtividade de grupos concretos de trabalhadores, pode-se
denomin-las polticas de transformao do atraso, as quais so parte essencial
das polticas de transformao produtiva e, por isso mesmo, diferem das polticas
puramente assistenciais, com freqncia atadas viso da pobreza como sndrome
684
PARA U M A R E N O V A O DA A G E N D A D O DESENVO L VI M EN T O
25.
26.
27.
28.
e concebidas para evitar sua transmisso intergeracional. Como bvio, isso no

implica negar a utilidade das polticas assistenciais. Convm esclarecer que as po
lticas sociais bsicas educao, sade, moradia podem confluir para objeti
vos e polticas de transformao do atraso, por sua vez ligadas transformao
produtiva. Observe-se que existem j, na prtica, exemplos de uma aplicao am
pla e simultnea desses trs tipos de polticas (assistenciais, sociais bsicas e de
transformao do atraso). Entre eles se sobressai o das polticas aplicadas no caso
brasileiro. O documento de Faria e outros (2000) as analisa e resume.
claro que as fontes desse florescimento podem ser relacionadas no apenas com
o subemprego em sentido estrito, mas tambm com um leque muito mais amplo
de camadas tcnicas com nveis de produtividade relativamente reduzidos.
A respeito, so pertinentes estas afirmaes: ramos sociedades-feitorias nas
quais se gastavam homens para produzir acar, ouro ou caf. Contra os intuitos
do colonizador, inesperadamente, o sistema destinado a produzir mercadorias e,
por meio delas, riquezas e lucros exportveis terminou produzindo uma humani
dade de gente mestia que nascia nas fazendas e minas, mas que um dia comeou
a organizar-se em naes que procuravam definir suas prprias culturas (Ribei
ro, 1979, p. 36).
Em recentes documentos de organismos internacionais (por exemplo, Cepal, 2000a)
destaca-se que os direitos civis, os direitos polticos e os chamados Desc direitos
econmicos, sociais e culturais so componentes de um contedo tico tambm
relacionado com a igualdade, que se reconhece como imprescindvel em todo pro
cesso de desenvolvimento. Este reconhecimento, sem dvida positivo, deixa en
tretanto aberta a questo de que conjunto de valores bsicos pode dar sustento a
condutas capazes de induzir a garantia da identidade cultural prpria. As conside
raes da presente seo destacam o papel virtual, nessa garantia, da emergncia e
difuso de valores relacionados com a mestiagem, em que esta passa a ser vista e
apreciada como expresso e no como negao da igualdade essencial que
brinda por si mesma a condio humana.
Embora referidos Amrica Latina e a seu desenvolvimento, os princpios mencio
nados so compatveis com os que se foram estabelecendo na busca de uma tica
mundial. Esta busca possui um mbito particularmente destacvel no Parlamento
das Religies do Mundo, cujas trs ltimas reunies datam de 1993 (Chicago),
1999 (frica do Sul) e 2004 (Barcelona). A Declarao de uma tica mundial,
proveniente da primeira, encontra-se em obra organizada por Hans Kng (2002,
p. 25-44) com apoio da Associao Unesco para o dilogo inter-religioso. Cabe
assinalar que esta obra contm artigos de mltiplos autores, elaborados a partir
das perspectivas do judasmo, cristianismo, islamismo e religies orientais, e in
dicativos da possibilidade de se chegar a princpios ticos comuns. Diversos traba-
685
lhos de autores latino-americanos tambm abordam essa temtica, entre eles Dussel
(1998) e Boff (2001). A preocupao por definir e estender urna tica comum se
encontra na base de outras duas, que vieram aflorando no mbito das Naes
Unidas. Uma se expressa no freqente chamado a combater a pobreza com urgn
cia e deciso. A segunda concerne busca de uma Aliana de Civilizaes, trans
formada em proposta explcita no 59 perodo de sesses de sua Assemblia Geral,
em contraste com O choque de civilizaes a que se refere a obra do Huntington
(1997) que leva esse ttulo.
29. Esta expresso reproduz o ttulo de um livro de Furtado (1999).
30. A postura implcita nestas ltimas afirmaes se configura como uma resposta
seguinte pergunta, pinada de colocaes de Leonardo Boff: (...) sob a hegemonia
de que dimenso [ou de que valor] estruturam-se os elementos [necessrios para]
se criar uma nova unidade cultural? (Boff, 1982, p. 33).
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O texto deste livro foi com posto em Sabon,

desenho tipogrfico de Jan Tschichold de 1964
baseado nos estudos de Claude Garamond e
Jacques Sabon no sculo XVI, em corpo 11/15.
Para ttulos e destaques, foi utilizada a tipografia
Frutiger, desenhada por Adrian Frutiger em 1975.
A impresso se deu sobre papel off-white 80g/m2
pelo Sistema Cameron da Diviso Grfica
da Distribuidora Record.

O Estruturalismo Latino-Americano Octávio Rodrigues

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too3.

Maria Alzira Brum Lemos

Naes Unidas, 2006

TTULO ORIGINAL EM ESPANHOL

Evelyn Grumach eJoo de Souza Leite

Todos os direitos reservados. Proibida a reproduo, o armazenamento ou a

Direitos desta traduo adquiridos pela

PREFCIO EDIO BRASILEIRA

I. AS CONTRIBUIES ANALTICAS CONSIDERADAS 2 5

1. Posicionamento de base econmica 41

Os fundamentos do estruturalismo latino-americano (anos 1950)

1. A concepo do sistema centro-periferia 77

1. O desenvolvimento para fora 81

2. A anlise da industrializao perifrica 97

III. OS DESEQUILBRIOS GERADOS NA AGRICULTURA 114

3. A teoria da deteriorao dos termos de troca 129

O desenvolvimento e as transformaes sociais

5. Desenvolvimento e estrutura social 205

ANEXO 2. ESTRANGULAMENTO EXTERNO E OSCILAES CONJUNTURAIS

6. Desenvolvimento, mudana social e estrutura poltica.

7. Os estilos de desenvolvimento e suas bases analticas 311

1. A noo de estilos em Anbal Pinto

1. Os freios acumulao 332

8. A transformao industrial e suas bases sociopolticas 347

Emprego e salrios na industrializao recente 364

9. Desenvolvimento e cultura. A perspectiva de Celso Furtado 405

III. SOBRE A CIVILIZAO INDUSTRIAL

1. Os centros: a idia de progresso 429

10. A democracia e seus contedos 449

PREBISCH: NOVAS BASES PARA A CONSOLIDAO DEMOCRTICA AS

O neo-estruturalismo e a agenda do desenvolvimento

UMA NOVA VISO DE LONGO PRAZO: AS CONTRIBUIES DE FAJNZYLBER

1. Apresentao geral 512

I. A TRANSFORMAO PRODUTIVA COM EQIDADE

1. Principais orientaes 544

II. DESENVOLVIMENTO, INSERO INTERNACIONAL, ESTADO

13. Globalizao e assimetrias centro-periferia 585

III. ASSIMETRIAS FINANCEIRAS E CONDUO MACROECONMICA

1. O comportamento dos agentes 596

14. O desenvolvimento como processo integral

1. A cidadania como exerccio de direitos 640

1. As identidades culturais 643

15. Para uma renovao da agenda do desenvolvimento

ASSIMETRIAS FINANCEIRAS E CONDUO MACROECONMICA

O trabalho aqui apresentado contou com o apoio decisivo da Cepal, con

Tenho o prazer de apresentar um excelente livro, que enriquecer em

Embora os estruturalistas latino-americanos no paream preocupados

Prefcio edio brasileira

A obra de Octavio Rodrguez chega s livrarias brasileiras em boa hora.

ncleos de produo de conhecimento, a exemplo da Universidade de

PREFCIO EDIO BRASILEIRA

Nada nessas evolues do pensamento cepalino nega, seno que

PREFCIO EDIO BRASILEIRA

cimento econmico nos pases chamados perifricos, e se nota a vign

No simples. O livro de Octavio Rodrguez mostra que em outra poca

com certo detalhe as mltiplas contribuies que foram dadas, sobre as

diferentes contribuies que o compem, tambm depende da presena

I. AS CONTRIBUIES ANALTICAS CONSIDERADAS

Sua apresentao se torna mais fcil com o recurso ao sumrio resumido

A concepo do sistema centro-periferia

Segunda parte. O desenvolvimento e as transformaes sociais (anosl960

Desenvolvimento e estrutura social

Terceira parte. O neo-estruturalismo e a agenda do desenvolvimento (dos