Ministrio Pblico do Estado de Gois

Procuradoria-Geral de Justia

Revista
do Ministrio Pblico
do Estado de Gois

Goinia
2010

SUMRIO
APRESENTAO....................................................................... 5
ASSUNTOS GERAIS
Poluidor e usurio: figuras distintas que podem (devem) ensejar
o cumulo objetivo nas aes civis publicas ambientais............ 9
MARCELO ABELHA RODRIGUES

Estado laico e smbolos pseudo-oficiais................................ 17

ADRIANO GOUVEIA LIMA / MAYZA MORGANA CHAVES TORRES

O SUS que queremos comea no homem e nele deve recomear

a cada dia, a cada nova iniciativa, a cada novo desafio!................ 27
MARCELO HENRIQUE DOS SANTOS

A construo de um manual operacional bsico em defesa

do SUS: uma proposta pr-ativa............................................. 39
MARCELO HENRIQUE DOS SANTOS

DIREITO PENAL
A natureza jurdica da ao penal no crime de leso corporal praticado contra a mulher no mbito da relao domstica e familiar......... 47
WALTER TIYOSO LINZMAYER OTSUKA

Sub-modalidade do trfico de drogas art. 33, 2, da lei 11.343/06

incentivo ao uso de drogas: critrios para sua definio............... 59
RENEE DO SOUZA / ALLAN SIDNEY DO SOUZA

O discurso das instituies punitivas: distores entre a

utopia e a realidade.............................................................. 69
ADRIANO GOUVEIA LIMA / MAYZA MORGANA CHAVES TORRES

A natureza jurdica da multa reparatria prevista no art. 297

do cdigo de trnsito brasileiro............................................ 79
ADRIANO FIGUEREDO CARNEIRO

DIREITO CIVIL
Alienao parental.............................................................. 103
MARCO ANTNIO GARCIA DE PINHO

DIREITO COLETIVO
Direitos humanos universalmente reconhecidos: da acepo
construo do sistema global de proteo.............................. 147
ELLEN RIBEIRO VELOSO

DIREITO PBLICO
Princpio da confiana e funo jurisdicional: proteo constitucional contra divergncias e mutaes jurisprudenciais......... 161
JOS RICARDO TEIXEIRA ALVES

Princpio da proporcionalidade: anlise crtica de sua aplicao e de seus efeitos na lei federal n. 8.429/92 (lei de improbidade administrativa).................................................... 183
GLAUBER ROCHA SOARES / BRUNO CAMPOS RIBEIRO/ MARCO AURLIO MATOS

DIREITO INSTITUCIONAL
Pena de multa criminal, execuo e legitimidade ativa do Ministrio
Pblico................................................................................ 203
VALTER FOLETO SANTIN

DIREITO ESTRANGEIRO
La impugnacin de actos administrativos en el procedimiento
de seleccin del contratista en la repblica argentina............. 223
SANTIAGO R. CARRILLO

APRESENTAO
A mente que se abre a uma nova ideia jamais voltar ao
seu tamanho original. O pensamento de Albert Einstein serve de
inspirao para o atual momento da Revista do Ministrio Pblico
goiano, que, em sua vigsima edio, apresenta indito formato
com as publicaes divididas por assunto e temas no exclusivamente jurdicos, a exemplo do tpico referente a Polticas Pblicas,
alm de dedicar sesso especfica para o Direito Institucional.
Outra novidade, buscando aprimorar a qualidade de nossas publicaes, o artigo de autor estrangeiro que passa a integrar a revista e resumo dos textos em duas lnguas, ingls e
espanhol, possibilitando instaurar o debate acadmico tambm
na comunidade internacional.
Alm disso, a consolidao das inovaes trazidas nesta
publicao externada pela nova identidade visual da revista,
mais dinmica e moderna, em consonncia com as rpidas transformaes no mbito jurdico e disciplinas afins. Tudo isso tem
como objetivo primordial agregar conhecimento para subsidiar a
ao dos integrantes do Ministrio Pblico na tratativa das questes enfrentadas diariamente, a fim de que repercutam positivamente na busca pela efetividade das atribuies constitucionais
delegadas Instituio.
Uma boa leitura a todos!

Alice de Almeida Freire

Promotora de Justia e Diretora da ESMP-GO
Presidente do Conselho Editorial da Revista MPGO
5

Marcelo Abelha Rodrigues*

POLUIDOR E USURIO: FIGURAS DISTINTAS QUE PODEM

(DEVEM) ENSEJAR O CMULO OBJETIVO NAS AES
CIVIS PBLICAS AMBIENTAIS**
POLLUTER AND USER: DIFFERENT ASPECTS THAT
CAN (SHOULD) HAVE OPPORTUNITY IN THE
PUBLIC ENVIRORMENTAL CIVIL ACTIONS
CONTAMINANTE Y USUARIO: FIgURAS DISTINTAS qUE
PUEDEN (DEBEN) PROPORCIONAR EL CMULO OBjETIVO
EN LAS ACCIONES CIVILES PBLICAS AMBIENTALES

Resumo: O presente ensaio tem por objetivo demonstrar que a

situao jurdica de poluidor diversa da de usurio do bem ambiental, e, como tal, isso deve se refletir nas aes civis pblicas
ambientais, de forma que alm de pretenso voltada contra a
degradao do ambiente deve conter a pretenso de ressarcimento pelo uso incomum do bem ambiental.
Abstract:
This essay aims to demonstrate that the juridical situation of polluter is different from the user of the environmental goods, and,
as such, this should reflect in civil public environmental actions,
in a way that, beyond the pretention directed against degradation
of the environment it must contain the pretention of compensation
by the unusual use of the environmental goods.

** Doutor e Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So

Paulo (PUC-SP).
** Texto da palestra proferida no 15 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental
do Instituto O Direito por um Planeta Verde, realizado entre os dias 22 e 26
de maio de 2010.

Resumen:
El presente ensayo tiene por objetivo demostrar que la situacin
jurdica de contaminante es diversa de la de usuario del bien ambiental, y, como tal, eso debe reflejarse en las acciones civiles
pblicas ambientales, de manera que, adems de la pretensin
contra la degradacin del ambiente, debe contener la pretensin
de resarcimiento por el uso no comn del bien ambiental.

Palavras-chave:
Bem ambiental, poluidor usurio, usurio poluidor.
Keywords:
Environmental Goods, user polluter, polluter user.
Palabras clave:
Bien ambiental, contaminante usuario, usuario contaminante.

Introduo

Tenho observado que em sua maioria as aes civis pblicas ambientais so propostas em face de poluidores, deles se
exigindo, com o rigor da lei, as pretenses especficas e pecunirias que so cabveis. O grau de desenvolvimento das tcnicas processuais de tutela jurdica do ambiente contra os
poluidores tem evoludo bastante graas a uma especial contribuio do Ministrio Pblico e da jurisprudncia, com destaque,
nesse caso, para as decises proferidas pelo Superior Tribunal
de justia. Nesse particular, portanto, em relao ao controle da
poluio e dos poluidores, a equao jurdica acima est adequada. Mas e a tutela jurdica ambiental contra o uso incomum
dos bens ambientais?
Ao contrrio da tutela jurdica ambiental contra o poluidor
e a poluio, no se observa o exerccio da tutela jurisdicional am10

biental contra o uso incomum dos bens ambientais, embora tanto

a Constituio Federal quanto a legislao infraconstitucional deixem claro que so distintas as situaes jurdicas subjetivas de
poluidor e usurio e que ambas podem e devem receber tutela
autnoma, ainda que cumuladas na mesma demanda coletiva.
Do texto do art. 225, somando o caput e seus pargrafos,
extrai-se uma srie de dispositivos que legitimam a tutela jurisdicional contra os poluidores, tal como todo o texto do 3 ou ainda
o inciso V do 1, entre outros. Entretanto, emerge tambm, no
caput do art. 225, o comando de que o equilbrio ecolgico um
bem jurdico que pertence a todos, indivisvel, cujo regime jurdico
de uso comum. quer dizer o texto constitucional que tanto o
macrobem ambiental (equilbrio ecolgico) quanto os microbens
ambientais (recursos ambientais) tm um regime jurdico de uso
comum e, portanto, vulgar, tpico e normal, decorrente do fato de
que um bem indivisvel e essencial a vida de todos. Logo, no
um bem que possa ser excludo de quem quer que seja. O bem
ambiental macro e microbem tem dono e destino previstos
na Constituio Federal.
Tambm no texto da mais importante lei infraconstitucional ambiental a poltica nacional do meio ambiente deixa expressamente sedimentada a diferena de situaes jurdicas
subjetivas envolvendo o poluidor e o usurio, deixando ainda clarividente a responsabilidade de cada um desses personagens.
Segundo o texto legal:
Art 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar:
VII - imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao
de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais
com fins econmicos.

Resta claro, portanto que, lege lata, existe diferena

entre o poluidor e o usurio do bem ambiental, e, alm disso, que
cada um desses personagens possui responsabilidades distintas.

11

O poluidor usurio e o usurio poluidor

quando olhamos o horizonte e temos o desprazer de assistir a uma chamin lanando particulados na atmosfera, normalmente enxergamos e associamos essa prtica a uma degradao
ambiental, qual seja, a identificamos como uma prtica poluente,
porque tal atividade causa, direta ou indiretamente, alteraes adversas na qualidade ambiental. Ao praticar essa conduta, ocorre
o enquadramento perfeito do art. 2, 3, II, III e IV da Lei 6938/81,
devendo incidir ainda o preceito do art. 14, 1 desse mesmo diploma. Igualmente ocorre quando uma empresa lana nos rios
seus efluentes que contaminam a fauna e a flora icitiolgica. Da
mesma forma, ainda, quando, em um desastre ecolgico, um
navio deixa vazar leo no mar, entre tantos outros tristes exemplos. Mas h algo mais a ser visto em todos esses casos.
Em todas essas hipteses no h apenas a poluio
praticada por um poluidor. que, alm de poluir degradar a
qualidade do meio ambiente , ocorre o fenmeno de uso incomum do bem ambiental, que nesse caso serve para despejo,
privada e descarga dos poluentes.
O exemplo da empresa que lana particulados na atmosfera emblemtico, pois se tem a no s a presena do conceito
de poluidor, mas tambm a de usurio (incomum) do ar atmosfrico. A empresa est utilizando o ar atmosfrico para despejar o
seu poluente, contudo, usando-o de forma incompatvel com o
que o texto constitucional prev como uso normal desse microbem ambiental.
Como bem diz o art. 225, caput, da CF/88, o meio ambiente um bem do povo, essencial sadia qualidade de vida
e, como tal, constitucionalmente garantido seu uso comum
por todos os seus titulares. Assim, dentro dessa perspectiva
constitucional, h que se identificar o que seja uso comum dos
bens (macro e micro) ambientais.
A noo de uso comum dos bens ambientais est intimamente atrelada sua funo ecolgica, que por sua vez est
ideologicamente vinculada ideia de essencial idade sadia
qualidade de vida. qualquer utilizao dos bens ambientais que
12

no seja de uso comum do povo, e que no esteja atrelada a essencialidade de proteo e abrigo de todas as formas de vida
no um uso tpico, vulgar ou comum, e, como tal, no est garantido pelo art. 225, caput, da CF/88. E, se assim , ou seja, se
existe um uso incomum, disso resulta que estaria havendo o emprstimo de um bem do povo para algum particular para que este
destine um papel para o bem ambiental que nem o de uso
comum do povo e tampouco o de essencialidade a todas as formas de vida. Para ns, seres humanos, o uso comum do ar atmosfrico no outro seno o de respirar e de permitir que nele
produzam os processos ecolgicos de manuteno de todas as
formas de vida. Logo, se o particular utiliza o ar atmosfrico para
outros papis que no sejam o de uso comum (do povo), ento,
definitivamente se quebra a isonomia altrusta prevista constitucionalmente e cria-se um privilgio que no pode ser ignorado.
Assim, a plataforma de petrleo no mar, o navio que usa
as guas para seu transporte, as antenas de TV e rdio que
usam o ar para captao e transmisso de ondas, os avies que
usam o ar como meio de transporte, entre tantos e tantos outros
exemplos, demonstram que o bem ambiental est sendo utilizado
de forma incomum, privada e no destinado preservao da
vida. Esse uso no deve ter um custo? Porque esse emprstimo
livre e gratuito?
Nesse particular, destaca-se ainda o fato de que nem
todo uso incomum causador de degradao ambiental, ou seja,
nem todo usurio pode ser enquadrado no conceito de poluidor,
mas o inverso inexorvel.
Aquele que polui mediante atos comissivos , regra
geral, um usurio incomum do bem ambiental, porque dele se
vale para poluir, ou seja, usa o bem ambiental como descarga e
despejo da poluio que produz. Mas o inverso no verdadeiro, j que possvel utilizar economicamente os bens ambientais sem que isso represente alterao da qualidade adversa
do meio ambiente.

13

O dever de contribuir economicamente pelo uso incomum

do bem ambiental

O art. 225, caput, da CF/88 prescreve que impe-se ao

poder pblico e a coletividade o dever de proteger e preservar o
meio ambiente para as presentes e futuras geraes. Na
mesma esteira, diz o 1 do mesmo dispositivo que para assegurar a proteo do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, incumbe ao poder pblico "preservar e restaurar os
processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico
das espcies e ecossistemas". Seguindo a linha estabelecida,
prescreve o art. 4, VII, da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
que objetivo desta ltima a imposio ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos
ambientais com fins econmicos.
H, portanto, texto legal que deixa claro e evidente que
todas as vezes que um recurso ambiental1 utilizado para fins
econmicos, qual seja, sem a essencialidade do direito sadia
qualidade de vida e sem que esse uso seja comum a todos do
povo, deve ser imposta ao usurio incomum a contribuio pela
utilizao dos recursos ambientais.
A equao bem simples: qualquer emprstimo do bem
ambiental que sirva ao uso econmico e incomum deve ter um
custo a ser suportado pelo usurio. Se o uso desse bem causa
ou no poluio isso irrelevante para fins da imposio do
dever de contribuio pelo emprstimo. Aqui, a causa de pedir
o uso incomum para fins econmicos e to somente. Se, por
exemplo, uma empresa siderrgica lana particulados na atmosfera degradando o meio ambiente, ela , a um s tempo, uma
poluidora e tambm uma usuria invulgar do bem ambiental (ar
atmosfrico), e, como tal, dever responder pelas duas situaes
jurdicas criadas. Se a atividade econmica que usa o bem am1

Art. 3, V, da Lei 6938/81: "Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
[...] V - recursos ambientais: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e
subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos
da biosfera, a fauna e a flora".

14

biental no causa degradao, ainda assim responder pela contribuio na condio de usuria do bem ambiental.

Tcnica processual de imposio da contribuio pelo uso

incomum do bem ambiental

A ao civil pblica ambiental apresenta-se como tcnica processual adequada tutela jurisdicional que impe ao
usurio incomum do bem ambiental o dever de contribuio pelo
uso econmico do referido bem. A legislao ambiental d a entender que o uso econmico incomum do bem ambiental gera
para esse usurio uma contrapartida de ordem financeira (contribuio), e no propriamente de outra natureza. No se descarta, todavia, que a referida contribuio possa se dar por
intermdio de uma obrigao de fazer, mas, a princpio, h um
vnculo entre o aproveitamento econmico do bem ambiental e
um pagamento pelo emprstimo do recurso ambiental.
claro que haver dificuldades para se saber quanto
custa, por exemplo, a utilizao econmica do ar atmosfrico
como local de despejo e descarga dos particulados ou para simples despejo de fumaa. No h como se estabelecer um preo
do bem ambiental seno por intermdio de parmetros como disponibilidade do bem utilizado, importncia econmica da sua utilizao, benefcio econmico da atividade, tempo de sua
utilizao, etc. Em nosso sentir esses so parmetros que devem
guiar a fixao de um preo a ser arbitrado pelo juiz ou pelo poder
pblico pelo emprstimo do bem ambiental para fins econmicos.
preciso dizer que a previso do dever legal de contribuir
pelo uso incomum do bem ambiental existe no nosso ordenamento desde a lei 6938/81, que fixa o conceito de meio ambiente,
o conceito de recursos ambientais e o dever de contribuio pelo
emprstimo desses recursos para fins econmicos. O fato de
nunca se ter cobrado um valor pelo uso incomum do bem ambiental no impede que se faa atualmente essa cobrana, seja pelo
carter imprescritvel do bem ambiental, seja porque no poderia
15

haver o enriquecimento ilcito do usurio as custas de um emprstimo "gratuito" contra legem que seria suportado pela populao.
H o direito de ressarcimento da populao pelo prejuzo at
ento suportado2 e o dinheiro deve ser destinado ao Fundo Federal para a Defesa dos Direitos Difusos a que alude o art. 13 da
Lei de Ao Civil Pblica.
Alm da questo relativa aos valores pretritos, devidos
desde o advento da lei 6.938/81, h ainda que se falar como a utilizao dos bens ambientais normalmente feita em carter contnuo (por exemplo, todos os dias a siderrgica lana particulados
na atmosfera), nada impede que seja negado o direito licena
ambiental pela no quitao do emprstimo do bem ambiental. Registre-se que o dever de contribuir pelo uso incomum dos bens
ambientais um fato impeditivo da obteno da licena ambiental,
pois, como se sabe, o princpio do poluidor/usurio pagador que
norteia a realizao do licenciamento ambiental.
Atente-se ainda para o fato de que para aqueles poluidores que eventualmente tenham sido condenados judicialmente
torna-se ainda mais fcil a obteno da tutela de ressarcimento
pelo uso incomum e econmico do bem ambiental, j que a prtica comissiva da poluio pressupe, regra geral, o uso do recurso ambiental como descarga ou local de despejo da
degradao. Para tais situaes, deve-se admitir a liquidao dos
danos referentes ao ressarcimento a partir da condenao imposta ao poluidor.
2

Mutatis mutandis o que se extrai da imprescritibilidade do ressarcimento ao

errio por atos de improbidade administrativa. Segundo o Superior Tribunal de
justia: PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEgURANA - TRANCAMENTO DE INqURITO CIVIL PARA APURAO DE ATO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ENRIqUECIMENTO ILCITO - jUSTA
CAUSA - PRESCRIO. 1. Somente em situaes excepcionais, quando comprovada, de plano, atipicidade de conduta, causa extintva da punibilidade ou
ausncia de indcios de autoria, possvel o trancamento de inqurito civil. 2.
Apurao de fatos tpicos (artigo 9 da Lei n 8.429/92), com indcios suficientes
de autoria desmentem a alegao de inviabilidade da ao de improbidade. 3.
Denncia annima pode ser investigada, para comprovarem-se fatos ilcitos, na
defesa do interesse pblico. 4. A ao civil de ressarcimento por ato de improbidade imprescritvel, inexistindo ainda ao contra o impetrante. 5. Recurso ordinrio desprovido (RMS 30.510/Rj, Rei. Ministra Eliana Calmon, Segunda
Turma, julgado em 17/12/2009, Dje 10/02/2010).

16

Adriano Gouveia Lima*

Mayza Morgana Chaves Torres**
ESTADO LAICO E SMBOLOS PSEUDO-OFICIAIS
LAIC STATE AND PSEUDO-OFFICIAL SYMBOLS

Resumo: O texto aborda o princpio da laicidade do Estado

Brasileiro e confronta as mais diversas manifestaes de carter
mstico religioso nas reparties pblicas com os ditames constitucionais e interpretativos de forma imparcial e sempre buscando
a inteno do legislador ao prever na Constituio que o Estado
Brasileiro essencialmente laico. O autor usa elementos de direito internacional comparado e julgado do Estado Italiano sobre
essa temtica.
Abstract:
The text addresses the principle of laicity of the Brazilian State
and confronts the most diverse manifestations of mystical religious character in public offices with the constitutional and interpretative dictates impartially and always seeking the intention of
the legislator to provide in the Constitution that the Brazilian State
is essentially laic. The author uses elements of international comparative law and judged of Italian State about this issue.
Resumen:
El texto aborda el principio de la laicidad del Estado Brasileo y
confronta las ms diversas manifestaciones de carcter mstico
religioso en las reparticiones pblicas con los dictmenes constitucionales e interpretativos de forma imparcial y siempre buscando la intencin del legislador al prever en la Constitucin que
el Estado Brasileo es esencialmente laico. El autor usa elemen*Advogado. Professor de Direito Penal e Processo Penal pela UniEvanglica.
Especialista em Direito Penal. E-mail: gouveialima@hotmail.com.
** Promotora de Justia titular da 6 Promotoria de Anpolis. Especialista em
Direito Penal e Processo Penal. E-mail: morgana@hotmail.com.

17

tos del derecho internacional comparado y juzgado del Estado

Italiano sobre esa temtica.

Palavras-chave:
laico, religio, constituio, catlica, pblico.
Keywords:
laic; religion; constitution; catholic; public.
Palabras clave:
Laico, religin, constitucin, catlica; pblico.

Informa-nos a agncia italiana de notcias Lusa, atravs

de matria veiculada no Brasil pelo endereo eletrnico do Conselho Federal da Ordem dos Advogados1, que, no incio do ano
de 2008, uma Corte Judicial da cidade de quila, na Itlia, condenou o magistrado Luigi Tosti a um ano de priso, alm de
afast-lo da magistratura por igual perodo, pois, no ano de 2006,
teria este determinado a retirada de um crucifixo da sala de audincias na qual prestava jurisdio com a respectiva suspenso
do ato processual que se pretendia produzir, tudo isso a fim de
se restaurar o carter laico do Estado Italiano. De acordo com a
mesma fonte, o uso de crucifixos em reparties pblicas na Itlia
foi determinado na dcada de 1920 durante o regime fascista de
Benito Mussolini. Nos dias de hoje no so obrigatrios, mas j
se tornaram hbito e tiveram sua presena ratificada pelo Tribunal Constitucional Italiano em 2004. Ressalte-se, apenas, que
mesmo sendo a Itlia sede territorial do Estado Maior do Vaticano, que fica bem no centro de Roma, essa nao nem de longe
adota o catolicismo como religio oficial.
Longe de pacificar a questo, o Conselho Nacional de

1 INFORMATIVO OAB. Juiz italiano se recusa a julgar em sala com crucifixo.

Disponvel em: http://www.oab. org.br/noticia.asp?id=12663. Acesso em: 22 de
fev. 2008.

18

Justia do Brasil, em outra matria publicada em seu site oficial no

dia 29 de maio de 2007, exarou julgamento para os pedidos de
providncia de nmeros 1344, 1345, 1346 e 1362, que questionavam a presena de crucifixos nas dependncias do Poder Judicirio. Na ocasio, alm de dizer que tal conduta no fere o princpio
da laicidade do Estado, debateu-se acerca da proposta do conselheiro Paulo Lopo, que votou pela realizao de consulta pblica,
via internet, pelo perodo de dois meses, com o objetivo de aprofundar o questionamento sobre o assunto, ainda no realizada.
Tambm nos informa o site de notcias crists O verbo2,
em edio digital de 03 de outubro de 2007, que em congresso
de juzes estaduais no Rio Grande do Sul foi decidido que
os crucifixos poderiam continuar adornando as paredes das
salas de audincias gachas. A deciso foi apertada: 25
votos pela manuteno e 24 contra. Na ocasio, os juzes
entenderam que a ostentao do crucifixo est em consonncia com a f da grande maioria da populao brasileira
e que no h registro de usurio da Justia que tenha acusado constrangimento em razo da presena do smbolo
religioso em uma sala de audincia.

Muito embora no tenhamos uma religio oficial desde

24 de fevereiro de 1891, quando tivemos a nossa primeira constituio republicana, o uso de smbolos religiosos uma praxe
em rgos pblicos e, no caso dos Tribunais, raro, por exemplo,
um salo de Tribunal do Jri que no traga, em local de destaque,
um crucifixo com o Cristo pendurado em aluso prxis catlica.
Afoguentando ainda mais a polmica, que se acha distante de acabar, a revista Consultor Jurdico3, em edio de 05
de outubro de 2007, estampou matria relatando a fracassada
tentativa da organizao no governamental Brasil para todos4
2

Disponvel em: http://www.overbo.com.br/modules/news/article.php?storyid=4522. Acesso em: 22 fev. 2008.

3 MILICIO, G. Justia permite romaria de santa por tribunais do Par. Revista
Consultor Jurdico, 5 de outubro de 2007.
4 CENEVIVA, W. Na busca do estado laico. Disponvel em: http://www.brasilparatodos.org/?page_id=133. Acesso em: 18 fev. 2008.

19

de suspender, por meio da representao nmero 2007100991PA, protocolizada no Tribunal Regional Federal da Primeira Regio, o movimento organizado pelo Juiz Federal Daniel dos
Santos Rocha, de Sobral, que exaltava a f catlica com o movimento Reverncia do Judicirio Virgem de Nazar, o qual recebia visitas da imagem peregrina da santa nas dependncias
da justia, onde, inclusive, se rezava uma missa. No seu voto, o
Desembargador Federal Oscar Argolo rejeitou a pretenso da
ONG sob o seguinte fundamento:
Por assim ver, na medida em que no vislumbro a invocada
inconstitucionalidade na prtica apontada, muito menos
qualquer ilegalidade, dada a ausncia de norma jurdica especfica em vigor, contendo obrigao de fazer ou de no
fazer, considerando que o interesse pblico primrio (a sociedade), por sua legtima representao, o Poder Legislativo, nenhuma norma jurdica expediu sobre a matria e
assim, por entender que essa matria no se comporta no
controle exercido pelo Egrgio Conselho, sendo de competncia nica, exclusiva interna e totalmente autnoma
dos Tribunais de Justia detentores do interesse pblico secundrio; [...]

Tambm concluiu o relator da demanda correcional,

Desembargador Federal Jirair Aran Meguerian o seguinte:
tendo em vista a inexistncia de indcios de que a visita da
imagem peregrina pela Justia Federal do Par fosse violar,
agredir ou discriminar os direitos dos cidados que no
queiram participar do evento, bem como por reconhecer que
a peregrinao se constitui em uma manifestao tradicional
e secular da cultura paraense, JULGO IMPROCEDENTE A
PRESENTE REPRESENTAO, consequentemente, indefiro o pedido de liminar formulado por Roberto Alves de Almeida. (grifos originais do autor)

Criticando tudo isso em entrevista Folha de So Paulo5,

edio de 04 de agosto de 2007, o doutrinador Walter Ceneviva
20

assim se manifestou:
Religio e Estado devem percorrer caminhos separados,
sem benefcio especial para qualquer culto ou de alguns
deles em face de outros. Dir o leitor que isso est na
Constituio. Resposta bvia: no Brasil, a separao entre
religio e Estado um mito jurdico. Existe em alguns dispositivos legais, mas raramente para valer.

De fato, se considerarmos a crtica do mencionado autor,

veremos que a laicidade absoluta com ausncia total a qualquer
referncia religiosa, mesmo que aparentemente imparcial, um
mito, pois, at em outros textos legais, como, por exemplo, o Cdigo Penal, em seu captulo I, Ttulo V, especificamente no artigo
208, h o delito de ultraje a culto ou perturbao de ato a ele relativo, porquanto o bem jurdico penalmente tutelado nessa figura
tpica o sentimento religioso que se v atacado, conforme doutrina de Rogrio Greco. No mesmo sentido, complementa Guilherme de Souza Nucci afirmando: o objetivo impedir que
vrias pessoas tomem conhecimento das manifestaes desairoras a respeito de determinado ato ou objeto de culto religioso.
Sem contradizer-se, at mesmo a Constituio Federal,
no VI inciso do artigo 5, garante a inviolabilidade de conscincia
e crena com proteo dos locais de culto religioso e de sua liturgia, o que incrementa ainda mais a sua opo por um Estado
onde o sentimento religioso seja ainda mais exaltado com normas
protetivas, posto que estabelece ainda uma imunidade tributria
no artigo 150, IV, B, quando veda a qualquer ente federativo a instituio de impostos sobre templos de qualquer culto.
Entende-se que se a repblica no optou expressamente
por um determinado segmento religioso, esta no se manteve
inerte a quaisquer manifestaes de religiosidade, tampouco
negou proteo e reconhecimento de associaes religiosas detentoras de liberdade estatutria para se auto-organizarem conforme melhor convenincia nos termos da legislao civil atual.
Complementando-se, tambm, com elementos de interpretao comparada, vejamos quais so as orientaes mais difundidas de trs importantes seguimentos religiosos na nossa
21

Repblica, sendo eles o catolicismo, o protestantismo e o espiritismo, acerca de usos de smbolos e imagens religiosas.
A orientao de Dom Alosio Roque Oppermann da arquidiocese de Uberaba, sobre o uso de smbolos nos atos litrgicos catlicos, publicada em site voltado para todos os fiis:
Ningum obrigado a usar crucifixos, imagens de Cristo,
representaes da Virgem Maria ou dos Santos. Quem souber fazer suas oraes sem uso algum de imagens, para
entrar em comunicao com Deus ou com os Santos, livre
de faz-lo. Nos dias de hoje, no entanto, poca por excelncia da imagem, o visvel nos ajuda a introduzir no invisvel. Vale dizer: as imagens ajudam orao.

A orientao do Conselho Nacional da Federao Esprita

Brasileira, em site tambm voltado para todos os fiis desse segmento, sob a rubrica de recomendaes gerais: Desaprovar o
emprego de rituais, imagens ou smbolos de qualquer natureza
nas sesses, assegurando a pureza e a simplicidade da prtica
do Espiritismo.
Representando significativa parte do segmento evanglico, mencionamos entrevista de Silas Malafaia que, segundo o
jornalista Joelmir Beting no site da Igreja Evanglica Assembleia
de Deus Misses, o pastor mais popular da maior denominao
evanglica do Brasil. Assim disse esse lder religioso: A Bblia
condena a idolatria. Deus no entrega sua glria a ningum, nem
a homem, nem a dolo. Ele o Criador e ento determina as regras para sua criao. E arremata acerca da laicidade estatal o
seguinte: O Estado laico e deve permanecer assim. A adoo
de candidatos por lderes evanglicos no significa que o povo
evanglico concorda. Tanto que nas ltimas eleies muitos aliados de pastores no conseguiram se eleger. Os evanglicos
mandaram um recado aos polticos cristos e aos lderes das
igrejas nas ltimas eleies.
Ora, muito embora a questo se encontre na efervescncia da discusso estatal e, at mesmo, com adeptos simpticos
ideia de tolerncia ao uso de smbolos religiosos pelo poder pblico, notamos que nem mesmo as diversas denominaes con22

fessionais possuem pontos de vista pacficos com relao utilizao de adornos da f. Muito pelo contrrio, encontramos resistncias explcitas, mormente no que se refere ao protestantismo
e ao espiritismo, conforme mencionado retro, e, no que se refere
ao catolicismo, h uma tolerncia em razo da conveno imposta pelos costumes sociais. Ainda h mais: se a adoo de uma
profisso de f livre, porquanto a escolha de cada segmento
pela pessoa humana vai de encontro aos seus sentimentos de
bem-estar e felicidade pessoal, o que dizer de rgos pblicos e
salas de audincias que ostentem impositivamente objetos de f
trazidos de confisses que nada tem a ver com a prestao do
servio pblico realizado? Em outras palavras, enquanto um fiel
catlico pode se sentir consolado ao ver uma imagem de Cristo
no madeiro, ou at mesmo, com uma imagem de Jesus morto aos
braos de Virgem Maria, remontando Piet de Michelangelo, um
membro de outra religio pode se sentir constrangido e, inclusive,
com a intolervel e enganosa ideia medieval de que a imposio
estatal sempre legitima a sua justia com pretenses divinas com
incluso de eleitos e excluso de hereges.
Colocada essa premissa, imaginemos o seguinte exemplo hipottico: Tcio, qualquer do povo, adepto a determinado
afluente religioso do caudaloso rio Cristo, adentra em uma repartio pblica e, no lugar corriqueiramente destinado ao usual
madeiro que muitas vezes ainda vem paramentado de qualquer
outro personagem do hagiolgio catlico, se depara frente a
frente com uma imagem representativa de qualquer outra religio
afrodescendente, como, por exemplo, um orix do candombl
baiano, podendo ser a Iemanj pairando com os seus adornos
azuis sobre o mar ou, at mesmo, um Buda agradavelmente disposto sobre uma almofada em posio de ltus, o que representa
a religiosidade oriental. Dir-se- costume? Certamente no,
mesmo que a figura de Iemanj esteja em uma repartio pblica
da capital Soteropolitana e a de Buda em outra repartio do
Bairro da Liberdade, em plena regio central da capital do Planalto Piratiningano. O certo que Tcio se sentir agredido com
a situao e, se for mais exaltado, repreender tal atitude em seu
ntimo, sentindo-se agravado com tais figuras representativas.
Nesses termos, o constitucionalismo histrico nos mostra
23

que os Estados religiosos da antiguidade foram tirnicos quando

impunham a adoo de um determinado credo aos seus sditos
em uma poca em que o poder espiritual se confundia com o
poder pblico. O excesso era to expressivo que os assentos de
casamento, emancipaes e aquisio de cargos pblicos dependiam do consentimento da igreja. Da negao desse poder
espiritual sobre o temporal surgia o dever de inquirir o renitente
acerca de suas convices, donde surgiu a rubrica de inquisio,
do latim, Inquisitio Haereticae Pravitatis Sanctum Officium, uma
das mais tristes lembranas da humanidade, conforme nos informa a literatura especializada sobre o tema.
Alexandre de Moraes nos diz que a conquista constitucional da liberdade religiosa verdadeira consagrao da maturidade de um povo, pois, como salientado por Themistocles
Brando Cavalcanti, ela verdadeiro desdobramento da liberdade de pensamento e manifestao. Mencionando J. J. Gomes
de Canotilho, a quebra da unidade religiosa da cristandade deu
origem apario de minorias religiosas que defendiam o direito
de cada um verdadeira f.
Dessa maneira, qualquer ato simblico de manifestao
religiosa, seja no Poder Judicirio, seja em quaisquer rgos pblicos, pode ferir essa dita quebra de unidade religiosa que marcou a conquista da democracia igualitria em estados puramente
laicos, porquanto, mesmo que mascarada do falso rtulo ecumenista de costumes sociais, sempre ser tendenciosa. Entretanto, a
soluo para a controvrsia est na prpria Constituio Federal.
Considerando-se o que ocorre no art. 143 da Constituio Federal, que prev a escusa de conscincia no servio militar por motivos de crena religiosa, remetendo-se lei ordinria
a atribuio de atividades alternativas que sero prestadas pelo
conscrito em organizaes militares ou outros rgos do Ministrio da Defesa, ou, at mesmo, considerando-se, tambm, a
disposio no que se refere ao ensino religioso de matrcula facultativa nas escolas, conforme art. 210, pargrafo 1, pode-se
concluir, com elementos de interpretao sistemtica de normas
constitucionais que, em razo do carter laico do Estado Brasileiro, dever-se-ia considerar, mutatis mutandis, que o uso de
smbolos religiosos ostensivamente em rgos pblicos real24

mente fere o princpio da laicidade estatal, impondo-se a proibio dessa conduta. Entretanto, em respeito profisso de f de
determinados agentes pblicos, mormente agentes polticos
como nos casos de juzes, promotores e representantes do executivo e legislativo, estes no estariam impedidos, em tese, de
usar tais smbolos dentro de seus gabinetes pessoais, caso o
possuam, sempre evitando lugares de destaque, a fim de se
afastar ainda mais quaisquer agresses convico religiosa
de eventuais pessoas que possam frequentar tal espao que,
muito embora privativo, no deixa de ser pblico.
Gilmar Mendes, em variadas manifestaes j proferidas no Supremo Tribunal Federal, diz que a lacuna ou omisso
do legislador constitucional pode estar revestida de um propsito
estratgico, qual seja, programar um princpio pr-ativo de mais
atuao no contexto da estrutura constitucional. Dessa forma introduziu-se a teoria do silncio eloquente, que uma construo
puramente jurdica, nascida atravs do Tribunal Constitucional
Federal alemo (Bundesverfassungsgericht), a fim de afastar a
simplista tese de omisso constitucional involuntria para casos
que podem ser resolvidos pela interpretao principiolgica.
Ainda conforme o mencionado autor e ministro, sempre que houver na constituio um vcuo legislativo pode-se complementlo por meio de interpretaes construtivas atravs dos julgados.
Dessa maneira, singulares teses de omisses legislativas para
justificar a incorreo de uma inconstitucionalidade no devem
prosperar, principalmente em razo do carter principiolgico da
tessitura constitucional. No mesmo sentido, e confirmando ainda
mais tal concluso, J. J. Gomes de Canotilho1, ao dissertar
acerca dos princpios, afirma que eles possuem fecundidade irradiante para todo o ordenamento jurdico e as suas disposies
esto revestidas de funo normogentica integradora. Assim,
seria absolutamente despicienda qualquer norma expressa que
regulamente aquilo que um princpio j se encarregou de fazlo e, no caso em debate, est evidente que o princpio da laicidade impede o uso ostensivo de smbolos religiosos em
quaisquer reparties pblicas, sejam elas quais forem.
passada a hora de nossa repblica afastar de vez a
poeira de runas histricas de um imprio que trazia no absolu25

tismo estatal fundamentaes divinas para a imposio de

poder. A dignidade da pessoa humana perpassa por qualquer
credo ou smbolo e a tolerncia no que se refere s preferncias
por ostentao de paramentos ou costumes religiosos nada
mais faz do que retroceder conquistas democrticas, nas quais
a moral religiosa passa a ser uma sugesto projetiva dos tribunais e rgos pblicos sobre o povo em detrimento da verdadeira e significativa base axiolgica da justia, que justamente
dar a cada qual o que seu.

REFERNCIAS

CANOTILhO, J. J. G. de. Direito constitucional e teoria da constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1998.
CENEVIVA, W. Na busca do estado laico. Disponvel em:
http://www.brasilparatodos.org/ ?page_id=133. Acesso em: 18
fev. 2008.
GRECO, R. Curso de Direito Penal: parte especial. v. III, 2. ed.
So Paulo: Impetus, 2003.
INFORMATIVO OAB. Juiz italiano se recusa a julgar em sala com
crucifixo. Disponvel em: http://www.oab. org.br/noticia.asp ? id =
12663. Acesso em: 22 de fev. 2008.
MORAES, A. de. Direito constitucional. 11. ed. So Paulo: Atlas,
2002.
NUCCI, G. de S. Cdigo Penal comentado. 3. ed. So Paulo: RT,
2002.
MILICIO, G. Justia permite romaria de santa por tribunais do
Par. Revista Consultor Jurdico, 5 de outubro de 2007.

26

Marcelo Henrique dos Santos*

O SUS QUE QUEREMOS COMEA NO HOMEM E NELE
DEVE RECOMEAR A CADA DIA, A CADA NOVA
INICIATIVA, A CADA NOVO DESAFIO!
THE SUS WE WANT STARTS IN THE MAN AND IN HIM
SHOULD RESTART EACH DAY, IN EACH NEW
INITIATIVE, IN EACH NEW CHALLENGE!
EL SUS qUE qUEREMOS EMpIEzA EN EL HOMbRE Y
EN L DEbE RECOMENzAR A CADA DA, A CADA
NUEVA INICIATIVA, A CADA NUEVO DESAfO!

Resumo:
Trata-se de artigo que retrata iniciativa de articulao junto s entidades representativas do Estado de Gois e da Unio, com vistas promoo da efetividade da EC 51, demonstrando que a
aglutinao de esforos, para a superao de vicissitudes, como
no caso da desprecarizao das atividades de agentes comunitrios de sade e de combate a endemias, possvel e ideal
em situaes complexas.
Abstract:
This article portraits the initiative of articulation adjoined representative entities of the State of Gois and of The Union with a
view of the promotion of the effectiveness of EC 51, demonstrating that the union of efforts, to overcome the vicissitudes, as in
the case of deprecariousness of activities of community health
workers and of fighting against endemic is possible and ideal in
complex situations.
*Membro do Ministrio pblico do Estado de Gois, promotor de Justia titular
da 9 promotoria de Justia da comarca de Anpolis. Curador de Sade, fundaes e Associaes, pessoas com deficincia e idosos de Anpolis. Mestre
em Sociedade, Tecnologia e Meio Ambiente. E-mail: 9anapolis@mp.go.gov.br.

27

Resumen:
Se trata de un artculo que retrata la iniciativa de articulacin junto
a las entidades representativas del Estado de Gois y de la
Unin, con vistas a la promocin de la efectividad de la EC 51,
demostrando que la aglutinacin de esfuerzos para la superacin
de vicisitudes, como en el caso de la desprecarizacin de las actividades de agentes comunitarios de salud y de combate a endemias, es posible e ideal en situaciones complejas.

Palavras-chave:
Articulao, Ministrio Pblico, SUS, Desprecarizao.
Keywords:
Articulation, Prosecuting Counsel, SUS, Deprecariousness.

Palabras clave:
Articulacin, Ministerio Pblico, SUS, Desprecarizacin.

Introduo

Esta palestra foi proferida quando da realizao de importantssimo evento que marca uma atuao diferenciada do Ministrio pblico em parceria com diversas entidades interessadas
no fortalecimento do SUS, realizado em Goinia, como coroamento de uma iniciativa que teve por escopo a efetividade da
Emenda Constitucional 51. pode-se afirmar que se tratou de importante fato institucional, com especial toque de articulao e
acertamento para o atingimento de um fim social maior.
A motivao maior das realizaes deste grupo de mulheres e homens idealistas desde 2006, sob a iluminada iniciativa do
carssimo Neusinho ferreira de farias (presidente do Conselho Estadual de Sade do Estado de Gois), juntamente com nosso estimado amigo de Ministrio pblico, a quem rendemos nossas mais
28

profundas homenagens, o valoroso Dr. Astlio Gonalves de

Souza, no foi outra seno a de conferir efetividade s aes que
visam a construo de acessibilidade e dignidade no que tange
sade em nosso Estado.
A articulao sria, sistemtica, programtica e especialmente resolutiva, quando realizada dentro de linhas sociais claras,
capaz de produzir excelncia e, mais ainda, apresentar sociedade aquilo que ela almeja, vale dizer, dignidade e cidadania. foi
exatamente por tais crenas que foi reunido o grupo articulador do
SUS em Gois, sendo por essa relevante iniciativa que se conseguiu superar os entraves primrios pertinentes desprecarizao
das atividades de Agentes Comunitrios de Sade e de Endemias.

A Necessidade de Articulao das Polticas Pblicas para

Alcance de sua Efetividade

As polticas pblicas podem ser definidas como conjuntos

de disposies, medidas e procedimentos que traduzem a orientao poltica do Estado e regulam as atividades governamentais
relacionadas s tarefas de interesse pblico. Variam de acordo
com o grau de diversificao da economia e da sociedade, com a
natureza do regime poltico e com o nvel de atuao e participao dos diferentes atores sociais.
As polticas pblicas em sade pblica integram o campo
de ao social do Estado orientado para a melhoria das condies
de sade da populao e dos ambientes natural, social e do trabalho. Sua tarefa especfica em relao s outras polticas pblicas da rea social consiste em organizar as funes pblicas
governamentais para a promoo, proteo e recuperao da
sade dos indivduos e da coletividade, segundo pontifica a ilustre
professora patrcia Lucchesi1, da Universidade de So paulo.
No brasil, as polticas pblicas de sade orientam-se desde
1

LUCCHESI, p. (Coord). Polticas Pblicas em sade. Centro Latino-Americano

e do Caribe de Informao em Cincias da Sade. 2002. Disponvel em:
http://www.professores.uff.br/ jorge/polit_intro.pdf. Acesso em: 10 fev. 2010.

29

1988, conforme a Constituio federal2 promulgada naquele ano,

pelos princpios de universalidade e equidade no acesso s aes
e servios e pelas diretrizes de descentralizao da gesto, de integralidade do atendimento e de participao da comunidade na organizao de um sistema nico de sade no territrio nacional.
Como facilmente observamos, nosso modelo de realizao de sade amplo, complexo e especialmente carecedor do
envolvimento real de toda a sociedade, da o inegvel acerto da
criao deste movimento que produziu inegveis resultados.
A Constituio da Repblica federativa do brasil, ao
adotar o modelo de seguridade social para assegurar os direitos
relativos previdncia, sade e assistncia social, determina que
sade direito de todos e dever do Estado.
As polticas pblicas se materializam atravs da ao
concreta de sujeitos sociais e de atividades institucionais que as
realizam em cada contexto e condicionam seus resultados. por
isso, a anlise dos processos pelos quais elas so implementadas e as avaliaes de seu impacto sobre a situao existente
devem ser permanentes.
No contexto da realidade brasileira, transcorridos praticamente 19 anos desde a promulgao da Constituio, cabem,
ento, as seguintes indagaes: os cidados brasileiros tm
acesso s aes e servios de sade necessrios para a resoluo de seus problemas ou ainda existem restries e barreiras
importantes de acesso? As aes e servios esto sendo planejados e programados de acordo com as necessidades de sade
da populao e com as condies de sade da realidade local?
Os recursos para o enfrentamento dos problemas de sade esto
sendo mobilizados da forma mais adequada? Se esto, so suficientes? possvel identificar ganhos de equidade e qualidade
no atendimento ao cidado? A atuao setorial tem produzido impactos significativos na melhoria das condies de sade da populao e na qualidade do ambiente?
Essas e outras questes, ainda que de difcil resposta pela
variedade de fatores que influenciam direta ou indiretamente a po2

bRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 44. ed. So paulo:

Saraiva, 2010.

30

ltica de sade e devem ser levados em conta, no podem deixar

de preocupar permanentemente os gestores do SUS no processo
de tomada de decises. Assim, devem fomentar o dilogo e a negociao entre os diferentes atores setoriais em todos os lugares
deste imenso pas e pressionar a transformao qualitativa dos
processos de gesto no apenas para a efetividade da poltica de
sade, mas tambm para o alcance de objetivos mais amplos
orientados ao desenvolvimento social, tais como os de:
Reduzir as enormes desigualdades sociais e de sade cada vez
mais evidenciadas nos processos simultneos de globalizao e
descentralizao;
fortalecer o exerccio tico e eficaz da gesto governamental
na busca de novas formas de organizao administrativo-institucional da ao do Estado com mais participao social;
Criar mecanismos de coordenao intrassetorial eficientes para
incorporar todos os cidados excludos dos benefcios sociais
disponveis;
promover a harmonia entre polticas econmicas e sociais e
estabelecer parcerias intersetoriais para a produo de iniciativas que produzam impacto sobre as condies de sade da
populao;
fortalecer a competncia dos diversos atores sociais para uma
atuao orgnica e consistente nos processos de definio, implementao e avaliao da agenda de prioridades governamentais e na formulao de projetos alternativos, sobretudo
daqueles com responsabilidade direta sobre a conduo da poltica setorial, como so os gestores da sade.
Com as mudanas introduzidas a partir do texto constitucional e da Lei Orgnica da Sade (Leis n. 8.0803 e n. 8.1424)
em 1990, as decises em matria de sade pblica passaram a
3

bRASIL Lei n. 8.080/90. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios
correspondentes e d outras providncias. D.O.U. 20.9.1990.
4 ______. Lei n. 8.142/90. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias.
D.O.U. 31.12.1990.

31

envolver novos e mltiplos atores, impondo mudanas significativas no desenho e na formulao da poltica de sade, com importantes inovaes institucionais em termos da estrutura e da
dinmica do processo decisrio.
Dentre os grandes desafios que o debate poltico no
campo da sade vem delineando para a sociedade brasileira nos
prximos anos pode-se destacar:
O desafio de garantir a coexistncia de diferentes solues institucionais na organizao descentralizada do SUS que possam
contemplar a heterogeneidade de problemas regionais e a diversidade cultural do pas, sem colocar em risco a unidade doutrinria e operacional do sistema nacional de sade necessria
para assegurar a efetivao dos princpios constitucionais;
O desafio de encontrar o equilbrio timo entre regulao, responsabilidade e autonomia na gesto compartilhada do sistema pelas trs unidades poltico-administrativas do Estado
brasileiro (Unio, estados e municpios), no contexto de novas
relaes intergovernamentais e de recomposio do pacto federativo inaugurado pela Constituio de 1988;
O desafio de estabilizar o financiamento setorial e interferir no
processo de alocao dos recursos dos oramentos pblicos
para a sade, com vistas equidade.
Toda essa abordagem de cunho generalizante acerca do
severo problema que envolve a sade ou sua dispensao em
nosso pas de vital significado, tendo por premissa a extrema
perplexidade com a qual queles que, em razo de suas inquestionveis hipossuficincias, no tm o mnimo de acesso
sade, o que no lhes assegura sua dignidade.
Assim, a questo que se vislumbra quanto posio
scio-jurdica desses cidados que se encontram nessa situao
de extrema complexidade e inclusive de abandono social, precisa
ser enfrentada com a viso mais ampliada e clara do que so os
deveres do Estado e onde residem nossas responsabilidades de
concorrncia para a incluso social de tais pessoas marcadas
por este severo estigma de excluso. No somos um pas pobre,
somos um Estado injusto e discriminatrio!
32

O enfoque que ns precisamos emprestar a to agrurosa

questo desafiador, posto ser ao mesmo tempo de carter
tico, social e humanitrio.
Do ponto de vista da atuao prtica do frum, nestes
ltimos anos temos que destacar a vigncia da Emenda Constitucional n. 51, de 14 fevereiro de 2006, seguida pela Medida provisria n. 297, de 09 de junho de 2006, e, por fim, pela Lei n.
11.350 de outubro do mesmo ano, todas com o fito de desprecarizar as atividades dos Agentes Comunitrios de Sade e de
Combate s Endemias. foram dias de intensas discusses,
sendo nosso Estado o pioneiro e servindo, inclusive, de inspirao modelar para outros estados da federao. Mas alm das
discusses, efetivos resultados prticos foram alcanados, o
maior deles o estreitamento das relaes entre atores que apenas se encontravam em situaes de conflitos e passaram a ser
capazes de ouvirem suas dificuldades e avanarem nos pontos
de comunho de interesses.
A posio do Ministrio pblico, como mais um dos protagonistas do frum, em relao to grave questo outra no
poderia ser que a de extrema responsabilidade institucional, pautada em suas atuaes reais nas Curadorias de Sade ou
mesmo em entidades de fins sociais, cuja representatividade
cresce e precisa a cada dia ser mais fortalecida e ordenada para
a formao de frentes de incluso. Alis, imprescindvel evidenciar a autntica manifestao de compromisso com a funo
social e de RELEVNCIA pbLICA, conforme preconiza nossa
Constituio federal, manifestada por ns do Ministrio pblico
brasileiro, incluindo os representantes do Ministrio pblico federal, do Trabalho, dos Ministrios pblicos, junto aos Tribunais
de Contas e a ns, membros do Ministrio pblico em Gois. A
efetividade dos trabalhos deu-se com a constatao de que mais
de 90% dos 246 municpios goianos cumpriram o prazo fixado
pela Lei n. 11.350, de outubro de 2006, aps a edio dos pARMETROS CONSENSUAIS SObRE A IMpLEMENTAO E
INTERpRETAO DA EC n. 51 pelo frum Interinstitucional de
Articulao e Negociao do SUS em Gois.
Nossa preocupao efetiva a de desenvolver uma di-

33

nmica de integrao de fortalecimento e tambm de provocao

firme, se necessrio for, para que os objetivos ideais sejam alcanados. V-se, nessa iniciativa, dois conceitos que por ns esto
sendo desenvolvidos e que tero continuidade, quais sejam:
O de empowerment, ou "empoderamento", termo que
pode ter diferentes significados em diversos contextos sociais.
pode ser considerado como processo central para a experincia
de empowerment, em suas dimenses individual e coletiva, a expanso da liberdade de escolha e da autoconfiana. Assim, as
principais estratgias e aes voltadas garantia de empowerment so: a ampliao da capacidade de organizao e participao da comunidade, a viabilizao do acesso irrestrito
informao, o controle e acompanhamento das decises pblicas
e a responsabilizao social. O empowerment dos governos e
comunidades locais ultrapassa a formalizao de canais e instncias de participao cvica. A participao como empowerment
implica uma profunda inflexo nas formas de ao coletiva e gesto pblica na medida em que a sociedade assume a responsabilidade pelas decises no mbito das polticas e programas
sociais.
Nesse sentido, o empowerment fortalece as condies
de governana da ao estatal. A possibilidade de incorporar
novos atores e demandas sociais e garantir a efetiva interao
entre cidados e gestores pblicos no processo de tomada de
deciso ou "o modo de uso da autoridade pblica"5 que caracteriza a governana, , portanto, associada ao processo de ampliao das experincias de empowerment ou empoderamento.
Outra providncia que mesmo que imperceptivelmente
est sendo adotada por estes ilustres CONSOLIDADORES DE
CIDADANIA, a implantao de redes sociais que se expressam
como um conjunto de pessoas e organizaes que se relacionam
para responder demandas e necessidades da populao de maneira integrada, mas respeitando o saber e a autonomia de cada
membro. Com isso, as redes constituem um meio de tornar eficaz
a gesto das polticas sociais, otimizando a utilizao dos recur5 MELO, M. A. Governance e Reforma do Estado: o paradigma agente principal.
Revista do Servio Pblico, n. 1, 1996.

34

sos disponveis6. Essa ampliao de temas e atores polticos,

produzindo novas e criativas coalizes e parcerias podem alterar
positivamente as prticas sociais e a agenda pblica. para Ilse
Scherer-Warren7 as redes trazem importantes mudanas na sociabilidade e na espacialidade, criando novos territrios de ao
coletiva e um novo imaginrio social. Alianas estratgicas so
viabilizadas com o objetivo de ampliar as possibilidades de cooperao. Na medida em que o contexto local de implementao
de programas e projetos sociais emerge como espao de confronto entre valores, formas de julgamento e de avaliao de necessidades dos diferentes atores sociais, as redes consolidam a
interdependncia e os vnculos fundamentais para o processo de
construo de alternativas, de interveno e especialmente de
modificaes de paradigmas defasados e reacionrios, como no
caso vertente em que pessoas que deveriam ser albergadas de
forma plena pelo Estado e pela prpria sociedade so tratados
como substrato social.

CONSIDERAES FINAIS

Em sua celebre obra A era dos direitos, o saudoso filsofo italiano Norberto bobbio8 afirmava que: O problema fundamental em relao aos direitos do homem, hoje, no tanto o de
justific-los, mas o de proteg-los. Trata-se de um problema no
filosfico, mas sobretudo de ndole poltica e social.
Hoje vemos um importantssimo e vigoroso passo em direo ao sonho de bobbio no sentido de que h muito a ser feito,
mas os primeiros de uma grande caminhada j foram dados. Mas
alm das perspectivas de muita relevncia, temos tambm srios
desafios de luta e de transformao social, que pode significar
6

JUNqUEIRA, L. A. p. Intersetorialidade, transetorialidade e redes sociais na

sade. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, fundao Getlio
Vargas, v. 34, n. 6, nov./dez. 2000.
7 SCHERER-WARREN, I. Redes de movimentos sociais. So paulo: Ed. Loyola, 1993.
8 bObbIO, N. A era dos direitos. 9. ed. Rio de Janeiro: Campos, 1992.

35

um processo lento, mas nunca inglrio, nunca sem valor, porque

seu objetivo o de ir alm das circunstncias frias e desestimulantes que geram comodismo e frieza.
por fim, preciso sempre lembrar o j saudoso poeta
Lusitano Saramago9, em sua clebre obra Ensaio sobre a cegueira: Se ns no formos capazes de vivermos como seres humanos, que pelo menos no o faamos como os animais.

REFERNCIAS

bObbIO, N. A era dos direitos. 9. ed. Rio de Janeiro: Campos, 1992.

bRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 44. ed.
So paulo: Saraiva, 2010.
______. Lei n. 8.080/90. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras
providncias. D.O.U. 20.9.1990.
______. Lei n. 8.142/90. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as
transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na
rea da sade e d outras providncias. D.O.U. 31.12.1990.
JUNqUEIRA, L. A. p. Intersetorialidade, transetorialidade e redes
sociais na sade. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, fundao Getlio Vargas, v. 34, n. 6, nov./dez. 2000.
LUCCHESI, p. (Coord). Polticas Pblicas em sade. Centro Latino-Americano e do Caribe de Informao em Cincias da
Sade. 2002. Disponvel em: http://www.professores.uff.br/
jorge/polit_intro.pdf. Acesso em: 10 fev. 2010.
9

SARAMAGO, J. Ensaios sobre a cegueira. 23. ed. So paulo: Companhia das

Letras, 1995.

36

MELO, M. A. Governance e Reforma do Estado: o paradigma

agente principal. Revista do Servio Pblico, n. 1, 1996.
SARAMAGO, J. Ensaios sobre a cegueira. 23. ed. So paulo:
Companhia das Letras, 1995.
SCHERER-WARREN, I. Redes de movimentos sociais. So
paulo: Ed. Loyola, 1993.

37

38

Marcelo Henrique dos Santos*

A CONSTRUO DE UM MANUAL OPERACIONAL BSICO
EM DEFESA DO SUS: UMA PROPOSTA PROATIVA
THE CONSTRUCTION OF A BASIC GUIDANCE MANUAL
IN DEFENSE OF SUS: A PROACTIVE PROPOSAL
LA CONSTRUCCIN DE UN MANUAL OPERACIONAL BSICO
EN DEFENSA DEL SUS: UNA PROPUESTA PROACTIVA

Resumo:
Trata-se de artigo relacionado ao desenvolvimento de um
manual de orientao para os Promotores de Justia com
atribuies na rea de sade, contendo elementos tericos e prticos. O artigo descreve seus principais pontos e perspectivas aps
sua elaborao.
Abstract:
This article is related to the development of a guidance manual
for the prosecutors with assignments in health area, containing
theoretical and practical elements. This article describes its main
points and perspectives after the elaboration.
Resumen:
Se trata de un artculo relativo al desarrollo de un manual de orientacin para los Promotores de Justicia con atribuciones en el
rea de salud, conteniendo elementos tericos y prcticos. El
artculo describe sus principales puntos y perspectivas despus
de su elaboracin.

* Promotor de Justia titular da 9 Promotoria de Justia da comarca de Anpolis

e membro do Ministrio Pblico do Estado de Gois. Curador de Sade, Fundaes e Associaes, pessoas com deficincia e idosos de Anpolis. Mestre
em Sociedade, Tecnologia e Meio Ambiente. E-mail: 9anapolis@mp.go.gov.br.

39

Palavras-chave:
Manual, Orientao, SUS, Promotores de Justia.
Keywords:
Manual, Orientation, SUS, Manual, Orientao, SUS, Prosecutors.
Palabras clave:
Manual, orientacin, SUS, Promotores de Justicia.

Introduo

A fase de extrema complexidade do tratamento das relaes sociais, das quais o Ministrio Pblico no apenas um
dos integrantes, mas tambm se apresenta como um de seus
qualificados atores, para concorrncia eficaz da construo de
mecanismos sociais importantes, o obriga a estabelecer prticas
de ao que sejam consentneas com seu perfil constitucional
e que, ao mesmo tempo, o aproxime da sociedade, fortalea o
controle social e lhe permita verificar se os marcos legais existentes esto sendo adequadamente obedecidos.
Nesse contexto e dentro dos princpios norteadores das
metas estratgicas erigidas pelo Ministrio Pblico do Estado
de Gois est sendo produzido o Manual operacional bsico
dos Promotores de Justia com atuao na rea da sade,
cujo foco inicial da iniciativa o fortalecimento das iniciativas
Ministeriais no que concerne a seu posicionamento fiscalizatrio
e articulador junto ao SUS.
Para que tal desiderato seja alcanado de maneira
adequada, faz-se mister que se tenha conhecimento do encaminhamento das questes afetas sade pblica, seja no
mbito individual ou coletivo, como tambm se reordene os
rumos que tm gerado incertezas e, no mais das vezes,
desprestgio dignidade humana e descaminhos quanto aos
recursos empregados nessa que representa uma das mais
importantes polticas pblicas sociais de nosso tempo. Esse
40

conhecimento, aliado a dados qualificados e atualizados,

inegavelmente capaz de nos ajudar a identificar os pontos de
fragilidade e de fora positiva hbeis construo de lgicas
diferenciadas daquelas at ento assistidas.

Desenvolvimento

A relao da sade pblica com o atendimento ao

cidado perpassa por alguns ns crticos e de hostilidade social
inegvel. De todos eles destacam-se o financiamento pblico
dos recursos e a gesto pblica.
A Constituio Federal, ao estabelecer, em seu art. 196,
o acesso universal e igualitrio a todas as aes e servios,
afirma o dever estatal em garanti-los com eficincia, de tal modo
que nenhuma das fases de tratamento do cidado seja desprestigiada ao buscar atendimento pblico, sendo este um dos mais
importantes direitos inerentes ao homem.
Assim, fundamental que os agentes ministeriais sejam
capazes de compreender, no binmio acima: quais os mecanismos de sua formao e desenvolvimento; quais os limites de investimento de cada ente da federao; o que deve priorizar o
gestor em relao ao momento social vivenciado; o que significa,
na prtica, o fortalecimento da ateno bsica; e at que ponto
os nveis de ateno devem se interligar e fazer sentido para a
sociedade. Tudo isso e muito mais precisa ser recepcionado
pelos membros do Ministrio Pblico que pretendem ter uma
atuao que v alm de despachantes processuais, para ser
introduzido no ambiente da interveno constitutiva social e
resolutiva, que deve ser a meta programtica daqueles que
foram cunhados para a produo e a concorrncia de novas
dinmicas sociais, que tm o cidado e sua dignidade no centro
de todas as coisas.
No se trata de um manual engessado e definitivo, mas
de uma proposta em constante avaliao. ousado, mas ao
mesmo tempo cioso de sua responsabilidade contributiva.
41

Sero abordados mecanismos tericos e prticos, com o

fito de subsidiar os Promotores de Justia com atribuies na rea
de sade, notadamente para que possam realizar atividades que,
de maneira ideal, concorram para a superao de ns crticos e impactantes que perpassam pela efetiva implementao de acesso
dos cidados s polticas de sade pblica e obstacularizam a consolidao dos princpios doutrinrios e materiais do SUS.
A efetiva fiscalizao dos mecanismos de financiamento
do sistema, como do exerccio da gesto, um desafio que, se
enfrentado de maneira articulada e dentro das perspectivas preconizadas pelas metas estratgicas desenvolvidas pela instituio,
inegavelmente produzir bons resultados.
Outra preocupao da obra ser no sentido de apresentar
propostas de atuao que possam auxiliar na adoo de caminhos
efetivamente resolutivos para as demandas recorrentes e tambm
para os novos desafios que eventualmente surjam. Assim, sero
anexados modelos de atuao, tais como Termos de Responsabilidade e Ajustamento de Condutas, voltados para a tratativa
de questes atinentes dispensao medicamentosa e cirrgica; tambm sero abordados exemplos de recomendaes
aos gestores, requisies ministeriais, em suma, tudo que de alguma maneira possa contribuir para a otimizao das atividades
preconizadas pelo perfil de resolutividade ao qual os membros
do Ministrio Pblico devem se afeioar e dele no se afastar.
Isso para que a instituio seja, a cada dia, mais reconhecida
como a articuladora eficiente e presente em todas as situaes
de sua alada, e seus membros sejam os agentes poltico-sociais
efetivos que devem ser em meio a tantas desventuras sociais
carecedoras de substanciais alteraes em seus quadros.

Consideraes Finais

fato que a maioria dos membros de nossa instituio

possui a real percepo da importncia de seu trabalho no
cenrio da implementao de todos os mecanismos ideais do
42

SUS, desde a identificao da ateno bsica at a mais alta das

complexidades do sistema.
Ao longo de nossa caminhada frente da Curadoria de
Sade temos percebido, de maneira recorrente, a dificuldade do
estabelecimento de aes programticas e apropriadas para que
no se permita a perpetuao das desventuras dos cidados,
que, no mais das vezes, sequer sabem onde encontrar amparo a
seus clamores. Uma das causas dessa mazela social a prpria
incapacidade do Ministrio Pblico de desenvolver atividades concorrentes e articuladas para a resolutividade de tais questes, por
(1) no compreender adequadamente os mecanismos inerentes
ao sistema, (2), desprezar seu imenso potencial enquanto agente
social qualificado e que pode se utilizar de instrumentos extrajudiciais, hbeis para a promoo de equidade nas diversas necessidades de sade e de superao dos enormes desafios que
precisam ser tratados de maneira clere, sem o desprezo qualidade e humanizao em seu sentido mais amplo e eficaz.

Referncias

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 44. ed.

So Paulo: Saraiva, 2010.
______. Lei n. 8.080/90. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras
providncias. D.O.U. 20/09/1990.
______. Lei n. 8.142/90. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as
transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na
rea da sade e d outras providncias. D.O.U. 31/12/1990.
______. Ministrio da Sade. Diretrizes operacionais dos Pactos
pela Vida, em defesa do SUS e de gesto. Braslia. 2006.
43

44

Walter Tiyozo Linzmayer Otsuka*

A NATUREZA JURDICA DA AO PENAL NO CRIME DE
LESO CORPORAL PRATICADO CONTRA A MULHER NO
MBITO DA RELAO DOMSTICA E FAMILIAR
THE JURIDICAL NATURE OF PROSECUTION IN THE CRIME
OF BODILY INJURY PRACTICED AGAINST WOMEN UNDER
THE DOMESTIC AND FAMILY RELATIONSHIP
LA NATURALEzA JURDICA DE LA ACCIN PENAL EN EL CRIMEN
DE LESIN CORPORAL PRACTICADO CONTRA LA MUJER
EN EL MBITO DE LA RELACIN DOMSTICA Y FAMILIAR

Resumo:
O presente trabalho visa analisar a polmica questo acerca
da necessidade ou no de representao para o processamento do crime de leso corporal praticado contra a mulher
no contexto da relao domstica e familiar, diante do teor
dos artigos 41 da Lei n. 11.370/2006 e 88 da Lei n.
9.099/1995.
Abstract:
This study aims to examine the controversial question about
the necessity of representation or no representation, for processing the crime of bodily injury practiced against women in
domestic and family context, before the wording of articles 41
of Law n. 11.370/2006 and 88 of Law n. 9.099/1995.
Resumen:
Este trabajo busca demostrar las principales diferencias entre
los Principios de Proporcionalidad y de Razonabilidad. Adems,
* Promotor de Justia. Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto
Romeu Filipe Bacellar de Direito Administrativo. Especializando em Direito
Penal e Processo Penal pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico.

47

su objeto de estudio comprende la aplicacin del Principio de

Proporcionalidad y de su potencial efecto ambivalente en la Ley
de Improbidad Administrativa (Ley Federal n. 8.429/92), ya que
los Tribunales del poder judiciario, sin embargo, venan subscribiendo jurisprudencia sobre el asunto, pese a no haber una
clareza y uniformidad en sus juzgados en relacin a lo que dice
respecto a esa temtica.
Palavras-chave:
Leso corporal, Violncia domstica e familiar contra a mulher,
Ao penal, Representao.
Keywords:
Bodily injury, Domestic and family violence against women,
Prosecution, Representation.
Palabras clave:
Principios de proporcionalidad y razonabilidad, potencial
efecto ambivalente, Ley de improbidad administrativa, Tribunales del poder judiciario, jurisprudencia.

Introduo

Dispe o artigo 41 da Lei n. 11.340/2006 que Aos crimes

praticados com violncia domstica e familiar contra a mulher, independentemente da pena prevista no se aplica a Lei n. 9.099,
de 26 de setembro de 2005.
Com a insero deste dispositivo na lei que trata dos
crimes praticados com violncia domstica e familiar contra a
mulher o legislador afastou a possibilidade da aplicao da lei
que regula os juizados especiais cvel e criminal, bem como de
seus benefcios, queles que praticam crimes em detrimento da
mulher, vista no aspecto familiar e domstico.
O afastamento da incidncia da Lei n, 9.099/1995 traz ao
homem que pratica crime contra a mulher no mbito da relao
48

domstica tratamento jurdico mais severo, tendo a lei por finalidade tutelar aquela que historicamente tem sido vtima constante
de violncia no seio familiar.
Este estudo, todavia, tem por escopo principal a
anlise da possibilidade de aplicao do disposto no artigo
88 da Lei n. 9.099/95 aos casos de prtica de crime de leso
corporal contra a mulher na relao domstica e familiar.

Posies acerca da natureza jurdica da ao penal no

crime de leso corporal praticado contra a mulher na
relao domstica e familiar
A aplicao ou no do disposto no artigo 88 da Lei n.
9.099/95 tem criado divergncias, sejam estas por parte de
doutrinadores ou da jurisprudncia.
Entre aqueles que defendem que o crime de leses
corporais leves, praticado contra a mulher no mbito de
relao domstica e familiar, depende de representao,
prevalece o argumento de que caso a Lei n. 11.340/2006
tivesse tornado a ao penal pblica incondicionada a mulher
seria equiparada a um objeto de tutela, desprovida de vontade,
de forma que estar-se-ia subtraindo dela seu direito de optar
por relacionar-se com seu companheiro na tentativa de buscar um ajuste familiar. Dessa feita, a ttulo de proteger a mulher
e punir o agressor, o Estado estaria inferiorizando-a, desconsiderando seu direito de escolher e optar pelo que lhe seria
melhor, muitas vezes punindo o homem com quem ela pretende se reconciliar e afetando, em ltima anlise, a prpria
estrutura familiar.
Nesse diapaso, Maria Lcia Karam defende que
Quando se insiste em acusar da prtica de um crime com uma pena
o parceiro da mulher, contra a sua vontade, est se subtraindo dela,
formalmente dita ofendida, seu direito e seu anseio a livremente se
relacionar com aquele parceiro por ela escolhido. Isto significa negar-

49

lhe o direito liberdade de que titular, para trat-la como se coisa

fosse, submetida vontade de agentes do Estado que, inferiorizandoa e vitimizando-a, pretendem saber o que seria melhor para ela, pretendendo punir o homem com quem ela quer se relacionar e sua
escolha h de ser respeitada, pouco importando se o escolhido um
no um agressor ou que, pelo menos, no deseja que seja
punido.1

Outro argumento manejado pelos defensores da

manuteno do carter condicionado ao crime de leses corporais
leves o de que o artigo 41 da lei que trata dos crimes de violncia
domstica e familiar contra a mulher somente faz referncia
vedao da aplicao das medidas despenalizadoras da Lei n.
9.099/1995, tais como a transao penal, a composio de
danos e a suspenso condicional do processo. Isso estaria
evidenciado, ainda, diante da previso dos artigos 16 e 17 da
Lei n. 11.340/2006 que dispe, respectivamente: Nas aes
penais pblicas condicionadas representao da ofendida de
que trata esta Lei, s ser admitida a renncia representao
perante o juiz, em audincia especialmente designada com
tal finalidade, antes do recebimento da denncia e ouvido o
Ministrio Pblico e vedada a aplicao, nos casos de violncia
domstica e familiar contra a mulher, de penas de cesta bsica
ou outras de prestao pecuniria, bem como a substituio
de pena que implique o pagamento isolado de multa.
Nessa linha de raciocnio, a Quinta Turma do Superior
Tribunal de Justia entendeu que a ao penal para o crime de
leso corporal leve praticado contra mulher no mbito da relao
domstica e familiar, pblica condicionada a representao:
HABEAS CORPUS. PROCESSO PENAL. CRIME DE LESO
CORPORAL LEVE. LEI MARIA DA PENHA. NATUREzA DA AO
PENAL. REPRESENTAO DA VTIMA. NECESSIDADE. ORDEM
CONCEDIDA.
1. A Lei Maria da Penha compatvel com o instituto da represen-

KARAM, M. L. Violncia de gnero: o paradoxal entusiasmo pelo rigor penal.

Boletim do IBCCrim, n. 168, p. 6, nov. 2006.

50

tao, peculiar s aes penais pblicas condicionadas e, dessa

forma, a no-aplicao da lei 9.099, prevista no art. 41 daquela lei,
refere-se aos institutos despenalizadores nesta previstos, como a
composio civil, a transao penal e a suspenso condicional do
processo.
2. O princpio da unicidade impede que se d larga interpretao ao
art. 41, na medida em que condutas idnticas praticadas por familiar
e por terceiro, em concurso, contra a mesma vtima, estariam sujeitas
a disciplinas diversas em relao condio de procedibilidade.
3. A garantia de livre e espontnea manifestao conferida mulher
pelo art. 16, na hiptese de renncia representao, que deve
ocorrer perante o Magistrado em audincia especialmente designada
para esse fim, justifica uma interpretao restritiva do art. 41.
[...]
5. O processamento do ofensor, mesmo contra a vontade da vtima,
no a melhor soluo para as famlias que convivem com o problema
da violncia domstica, pois a conscientizao, a proteo das vtimas
e o acompanhamento multidisciplinar com a participao de todos os
envolvidos so medidas juridicamente adequadas, de preservao
dos princpios do direito penal e que conferem eficcia ao comando
constitucional de proteo famlia. 6. Ordem concedida para restabelecer a deciso proferida pelo Juzo de 1 grau. (Brasil. Quinta
Turma do Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus n 110965.
Relatora Ministra Laurita Vaz. Julgamento em 10/09/2009. Publicao
no DJE em 03/11/2009)

H que se ressaltar que o entendimento o mesmo solidificado pela Terceira Seo, formada pela Quinta e pela Sexta
Turma do tribunal.
No obstante os respeitveis argumentos esposados por
aqueles que defendem o posicionamento quanto ao carter
condicionado da ao penal pblica no caso da prtica do crime
de leso corporal praticado contra a mulher na relao domstica
e familiar, filiamo-nos corrente contrria, no sentido de que a
ao penal nos casos de leso corporal nesta circunstncia incondicionada, conforme passamos a sustentar.
Atravs de uma interpretao literal do disposto no artigo
51

41 da Lei n. 11.340/2006, pode-se concluir que na medida em que

o dispositivo afasta dos casos de violncia domstica e familiar
contra a mulher a aplicao da Lei n. 9.099/1995, inviabiliza, tambm, a aplicao da regra estampada no seu artigo 88, de modo
que nos casos de prtica de crime de leso corporal leve a ao
penal seria pblica incondicionada representao, considerandose, ainda, a regra prevista no artigo 100 do Cdigo Penal.
Nesse sentido, um dos mais importantes pontos a ser
considerado que o projeto de lei original (PL 4.559/2004) previa,
em seu artigo 30, que nos casos de violncia domstica e familiar
contra a mulher a ao ser pblica condicionada representao, dispositivo este inexistente na lei em vigor.
Conclui-se, ademais, que justamente pelo fato de a lei
prever tratamento mais severo ao agressor nos casos de violncia domstica e familiar que o artigo 41 excluiu definitivamente
a aplicao do disposto no artigo 88 da Lei n. 9.099/1995, dentre
os demais dispositivos.
Para contrapor a posio daqueles que defendem o entendimento de que os artigos 16 e 12, I, da lei, ao preverem que
a possibilidade de renncia representao e a tomada de representao pela autoridade policial estaria legitimando o carter
condicionado da ao penal pblica referente ao crime de leso
corporal, Alice Bianchini e Luiz Flvio Gomes sustentam que
evidente que esse ato s tem pertinncia em relao a outros crimes
(ameaa, crimes contra a honra da mulher, contra sua liberdade sexual
quando ela for pobre etc.). Alis, nesses outros crimes, a autoridade
policial vai colher a representao da mulher (quando ela desejar
manifestar sua vontade) logo no limiar do inqurito policial (art. 12, I,
da Lei 11.340/2006).2

Nessa mesma linha, colaciona-se julgado do Tribunal

de Justia do Estado do Paran, que posicionou-se no sentido
de que a previso do artigo 41 da Lei n. 11.340/2006 efetivamente
2

BIANCHINI, A.; GOMES, L. F. Lei da violncia contra a mulher Renncia e

representao da vtima. Disponvel em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8965. Acesso em: 12 abr. 2010.

52

41 da Lei n. 11.340/2006, pode-se concluir que na medida em que

o dispositivo afasta dos casos de violncia domstica e familiar
contra a mulher a aplicao da Lei n. 9.099/1995, inviabiliza, tambm, a aplicao da regra estampada no seu artigo 88, de modo
que nos casos de prtica de crime de leso corporal leve a ao
penal seria pblica incondicionada representao, considerandose, ainda, a regra prevista no artigo 100 do Cdigo Penal.
Nesse sentido, um dos mais importantes pontos a ser
considerado que o projeto de lei original (PL 4.559/2004) previa,
em seu artigo 30, que nos casos de violncia domstica e familiar
contra a mulher a ao ser pblica condicionada representao, dispositivo este inexistente na lei em vigor.
Conclui-se, ademais, que justamente pelo fato de a lei
prever tratamento mais severo ao agressor nos casos de violncia domstica e familiar que o artigo 41 excluiu definitivamente
a aplicao do disposto no artigo 88 da Lei n. 9.099/1995, dentre
os demais dispositivos.
Para contrapor a posio daqueles que defendem o entendimento de que os artigos 16 e 12, I, da lei, ao preverem que a
possibilidade de renncia representao e a tomada de representao pela autoridade policial estaria legitimando o carter
condicionado da ao penal pblica referente ao crime de leso
corporal, Alice Bianchini e Luiz Flvio Gomes sustentam que
evidente que esse ato s tem pertinncia em relao a outros crimes
(ameaa, crimes contra a honra da mulher, contra sua liberdade sexual
quando ela for pobre etc.). Alis, nesses outros crimes, a autoridade
policial vai colher a representao da mulher (quando ela desejar
manifestar sua vontade) logo no limiar do inqurito policial (art. 12, I,
da Lei 11.340/2006).2

Nessa mesma linha, colaciona-se julgado do Tribunal

de Justia do Estado do Paran, que posicionou-se no sentido
de que a previso do artigo 41 da Lei n. 11.340/2006 efetivamente
2

BIANCHINI, A.; GOMES, L. F. Lei da violncia contra a mulher Renncia e

representao da vtima. Disponvel em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8965. Acesso em: 12 abr. 2010.

52

prevista no artigo 88 da Lei dos Juizados Especiais ao apenas

fazer referncia aos institutos despenalizadores.
senso comum que a regra prevista no artigo 88 da Lei
dos Juizados Especiais, dentre os parmetros da tcnica legislativa, no deveria estar disposta na Lei n. 9.099/1995, uma vez
que se trata de norma atinente questo processual de dois
crimes especficos, quais sejam a leso corporal leve e a culposa,
de modo que referida norma estaria melhor inserida no prprio
captulo II do ttulo I da parte especial do Cdigo Penal, que versa
sobre o crime de leso corporal.
O mesmo pode-se dizer da norma prevista no artigo 89
da Lei n. 9.099/95 que prev a suspenso condicional do
processo, sem referir-se especificamente aos crimes de menor
potencial ofensivo, conforme os parmetros do artigo 61 da Lei
n. 9.099/1995, mas sim aos crimes cuja pena mnima cominada
seja igual ou inferior a um ano.
Trilhando essas pegadas, em novembro de 2009, no I
FONAVID, realizado na cidade do Rio de Janeiro, aprovou-se o
enunciado que dispe que A Lei 11.340/06 no impede a aplicao
da suspenso condicional do processo nos casos que esta couber.
Ou seja, partindo-se da premissa de que o artigo 89 da
Lei n. 9.099/95 versa sobre instituto que no se refere exclusivamente a crime de menor potencial ofensivo, referido instituto no
deveria, tecnicamente, estar previsto na Lei n. 9.099/95, de forma
que, assim sendo, no sofre reflexo do disposto no artigo 41 da
Lei que trata da violncia contra a mulher no mbito domstico.
Se o instituto da suspenso condicional do processo tecnicamente no deveria estar inserido na Lei n. 9.099/1995, o disposto no artigo 88 tambm no, conforme acima exposto, o que
permitiria concluir-se que sua aplicabilidade no seria afetada
pelo disposto no artigo 41 da Lei n. 11.340/06, de modo que os
crimes de leso corporal leve e culposo, praticados contra a mulher no mbito da relao familiar, continuariam a se processar
mediante representao.
Todavia, de se ressaltar que o artigo 41 dispe genericamente que aos crimes praticados com violncia contra a mulher
no se aplica a Lei n. 9.099/95, no havendo meno restrio
quanto a qualquer instituto.
54

prevista no artigo 88 da Lei dos Juizados Especiais ao apenas

fazer referncia aos institutos despenalizadores.
senso comum que a regra prevista no artigo 88 da Lei
dos Juizados Especiais, dentre os parmetros da tcnica legislativa, no deveria estar disposta na Lei n. 9.099/1995, uma vez
que se trata de norma atinente questo processual de dois
crimes especficos, quais sejam a leso corporal leve e a culposa,
de modo que referida norma estaria melhor inserida no prprio
captulo II do ttulo I da parte especial do Cdigo Penal, que versa
sobre o crime de leso corporal.
O mesmo pode-se dizer da norma prevista no artigo 89
da Lei n. 9.099/95 que prev a suspenso condicional do
processo, sem referir-se especificamente aos crimes de menor
potencial ofensivo, conforme os parmetros do artigo 61 da Lei
n. 9.099/1995, mas sim aos crimes cuja pena mnima cominada
seja igual ou inferior a um ano.
Trilhando essas pegadas, em novembro de 2009, no I
FONAVID, realizado na cidade do Rio de Janeiro, aprovou-se o
enunciado que dispe que A Lei 11.340/06 no impede a aplicao
da suspenso condicional do processo nos casos que esta couber.
Ou seja, partindo-se da premissa de que o artigo 89 da
Lei n. 9.099/95 versa sobre instituto que no se refere exclusivamente a crime de menor potencial ofensivo, referido instituto no
deveria, tecnicamente, estar previsto na Lei n. 9.099/95, de forma
que, assim sendo, no sofre reflexo do disposto no artigo 41 da
Lei que trata da violncia contra a mulher no mbito domstico.
Se o instituto da suspenso condicional do processo tecnicamente no deveria estar inserido na Lei n. 9.099/1995, o disposto no artigo 88 tambm no, conforme acima exposto, o que
permitiria concluir-se que sua aplicabilidade no seria afetada
pelo disposto no artigo 41 da Lei n. 11.340/06, de modo que os
crimes de leso corporal leve e culposo, praticados contra a mulher
no mbito da relao familiar, continuariam a se processar mediante
representao.
Todavia, de se ressaltar que o artigo 41 dispe genericamente que aos crimes praticados com violncia contra a mulher
no se aplica a Lei n. 9.099/95, no havendo meno restrio
quanto a qualquer instituto.
54

no havia espao para a incidncia do artigo 88 da Lei n.

9.099/95, que se refere to somente aos crimes de leso corporal
leve e culposa.
Portanto, o crime de leso corporal, quando praticado
contra mulher no mbito das relaes domsticas, processa-se
de forma incondicionada, havendo o afastamento da regra disposta na Lei dos Juizados Especiais Criminais.
Quanto ao afastamento da aplicao da Lei n. 9.099/95 aos
casos de crimes de leso na violncia domstica, oportuna a lio
de Ana Paula Schwelm Gonalves e Fausto Rodrigues de Lima:
Assim, a pena mxima para o crime de leso na violncia domstica
passou de 1 ano para 3 anos de deteno, no mais sendo considerado,
em conseqncia, crime de menor potencial ofensivo. Portanto, a
todo crime de leso corporal leve contra a mulher praticada no mbito
domstico no se aplica a Lei 9099/95, afastando-se automaticamente a competncia dos Juizados Especiais Criminais.4

Concluso
Frente a todas as ponderaes lanadas, conclui-se o presente estudo demonstrando que a ao penal para processamento
do crime de leso corporal praticado contra a mulher, no contexto
da relao domstica, tecnicamente de natureza pblica incondicionada. Conforme muito bem salientado por Rogrio Sanches
Cunha e Ronaldo Batista Pinto, soaria estranho, alis, que um
crime praticado contra a mulher nas condies da presente lei,
fosse considerado como uma forma de violao dos direitos humanos (art. 6.), e, mesmo assim, seu processamento ficasse dependendo da representao da ofendida5.
4 GONALVES, A. P. S.; LIMA, F. R. de. A leso corporal na violncia domstica:
nova construo jurdica. Disponvel em:
http://jus2.uol.com.br/texto.asp?id=8912. Acesso em: 12 abr. 2009.
5 CUNHA, R. S.; PINTO, R. B. Violncia Domstica Violncia Domstica. Lei
Maria da Penha (Lei 11.340/2006) comentada artigo por artigo. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2007. p. 137.

56

Referncias
BIANCHINI, A.; GOMES, L. F. Lei da violncia contra a
mulher Renncia e representao da vtima. Disponvel
em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8965.
Acesso em: 12 abr. 2010.
CUNHA, R. S.; PINTO, R. B. Violncia Domstica Violncia Domstica. Lei Maria da Penha (Lei 11.340/2006)
comentada artigo por artigo. So Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2007.
GONALVES, A. P. S.; LIMA, F. R. de. A leso corporal na
violncia domstica: nova construo jurdica. Disponvel
em: http://jus2.uol.com.br/texto.asp?id=8912. Acesso em:
12 abr. 2009.
KARAM, M. L. Violncia de gnero: o paradoxal entusiasmo pelo rigor penal. Boletim do IBCCrim, n. 168, p. 6,
nov. 2006.

57

58

Renee do Souza*
Allan Sidney do Souza**
Submodalidade do trfico de drogaS
art. 33, 2, da lei 11.343/06 incentivo ao uSo
de drogaS: critrioS para Sua definio
SubmodAlity of dRug tRAfficking ARt. 33,
2, of lAw 11.343/06 encouRAgment
to dRug AbuSe: cRiteRiA foR itS effinition
SubmodAlidAd del tRfico de dRogAS ARt. 33,
2, de lA ley 11.343/06 incentivo Al uSo
de dRogAS: cRiteRioS pARA Su definicin

Resumo:
A submodalidade do trfico de drogas prevista no 2 do artigo
33 da Lei 11343/06 no pode ser confundido com co-autoria ou
participao de agentes para a pratica da conduta prevista no
caput do mesmo artigo. Os critrios de diferenciao repousam
na ausncia de relao de propriedade de drogas, ainda que in* promotor de Justia do estado de mato grosso. especialista em direito civil,
difusos e coletivos pela escola Superior do mp de mato grosso/universidade
de cuiab unic. especializando em direito processual civil pela escola Superior do mp de mato grosso/universidade de cuiab unic e especializando
em direito constitucional pela escola Superior do mp de mato grosso/fundao
escola Superior do mp do Rio grande do Sul. email: reneesouza@hotmail.com.
* * promotor de Justia no estado de mato grosso. especialista em cincias
penais pela escola Superior do mp do estado de mato grosso/universidade
de cuiab unic. especialista em direito civil e processo civil pela toledo de
presidente prudente-Sp. especializando em direito penal e processual penal
pela escola Superior do mp de mato grosso/universidade de cuiab unic.
especializando em direito constitucional pela escola Superior do mp de mato
grosso/fundao escola Superior do mp do Rio grande do Sul. email:
allan.souza@mp.mt.gov.br.

59

direta, entre o incentivador e o traficante, alm do vinculo subjetivo entre esses agentes. H entre os delitos ainda ntida relao
de prejudicialidade: caracterizado o trfico, resta afastada a caracterizao do incentivo. Alm disso, o incentivo ao uso delito
autnomo do trfico porque se consuma independentemente da
pratica de qualquer conduta que o caracterize, assim como, o trfico independe, para ocorrer, da prtica anterior do incentivo ao
uso. A correta diferenciao entre esses delitos de fundamental
importncia para a correta represso dessas condutas.
Abstract:
The sub modality of drug trafficking under 2 of the article 33 of
Law 11343/06 can not be confused with co-authorship or involvement of agents for the practice of conduct under caput of the same
article. The criteria for differentiation lie in the absence of relations
of drug property, albeit indirect, between the promoter and the dealer, beyond the subjective link between these agents. There are
still between the offences clear prejudicial relation: characterized
trafficking, remains away the characterization of incentive. Moreover, the encouragement to the use is autonomous offence of trafficking because is accomplished regardless of practice of any
conduct which distinguishes itself, as well the trafficking occurs independent of the previous practice of encouraging the use. The
correct differentiation between these crimes is of fundamental importance for the correct repression of such behaviors.
Resumen:
La submodalidad del trfico de drogas prevista en el 2 del artculo 33 de la Ley 11.343/06 no puede ser confundido como
coautora o participacin de agentes para la prctica de la conducta prevista en el tem del mismo artculo. Los criterios de diferenciacin reposan en la ausencia de la relacin de propiedad
de drogas, aunque indirecta, entre el incentivador y el traficante,
adems del vnculo subjetivo entre esos agentes. Hay entre los
delitos, an, una ntida relacin de perjudicialidad: caracterizado
el trfico, resta alejada la caracterizacin del incentivo. Adems,
el incentivo al uso es delito autnomo del trfico porque se consuma independiente de la prctica de cualquier conducta que lo
60

caracterice, as como el trfico independe, para ocurrir, de una

prctica anterior del incentivo al uso. La correcta diferenciacin
entre esos delitos es de fundamental importancia para la correcta
represin de esas conductas.
Palavras chaves:
Submodalidade do trfico - incentivo ao uso de drogas - critrios para
definio e diferenciao - delito autnomo e independente ao trfico.
Keywords:
Sub modality of trafficking encouragement to drug use - criteria
for definition and differentiation autonomous offence and independent of trafficking.
Palabras clave:
Submodalidad del trfico, incentivo al uso de drogas, criterios para
definicin y diferenciacin, delito autnomo e independiente al trfico.

A novel lei de drogas (nova dico legal) buscou um

aperfeioamento da proporcionalidade das condutas ilcitas que
circundam o mundo do comrcio de drogas e, por isso, criou dois
subtipos ao trfico de drogas do art. 33: o 2 e o 3.
neste pequeno trabalho cuidaremos somente da subespcie do 2, uma vez que, em nosso sentir, o 3 possui elementos do tipo que lhe permitem uma compreenso mais imediata e
simplificada.
Sem dvida que busca a lei fazer distines importantes
que antes eram ignoradas pela legislao antitxico e atingir,
assim, de maneira mais equnime, situaes em que a represso
estatal se mostrava exagerada e despropositada.
Afinal, no era incomum uma pessoa sem envolvimento
algum com o mundo deletrio das drogas, sem qualquer vnculo
com traficantes, e sequer viciada, por conta de uma cesso gratuita e muito mais motivada pela (falsa) alegria de um uso de drogas em meio ao seu grupo social de amigos (?), acabasse sendo
processado como traficante, experimentando rigorismo excessivo
61

da legislao penal vigente.

A situao traada no exemplo anterior no condizia com a
figura do verdadeiro traficante de drogas, que busca, por meio do
fornecimento desta, obter rendimentos, fazendo disso seu meio de vida.
ocorre que diante da redao das submodalidades do
art. 33, 2, da lei 11.343/06, faz-se necessrio um aprofundamento sistemtico, visando evitar confuses e injustias sociais.
com efeito, dispe referido dispositivo:
induzir, instigar ou auxiliar algum ao uso indevido de drogas;
pena: deteno, de 06 meses a 01 ano e pagamento de 700 a 1500
dias - multa, sem prejuzo das penas previstas no art. 28.

embora a legislao no tenha dado nome jurdico s infraes, a par de ser esta uma opo til e a adotada pelo cdigo
penal, por exemplo, neste singelo trabalho optaremos por denominar esse tipo de incentivo ao uso de drogas.
essa a denominao escolhida porque, como se extrai
das condutas tpicas elencadas, para se inserir nesse delito o
agente precisa dar mero incentivo para que algum use drogas.
esse incentivo, conforme a prpria redao da lei menciona, pode ser realizado induzindo, instigando ou auxiliando.
note-se que os verbos do tipo possuem uma gradao crescente
na participao (no incentivo) da conduta do agente para que o
usurio consuma o entorpecente, afinal, induzir fazer nascer a
ideia, instigar reforar a ideia pr-existente, e auxiliar ajudar
materialmente de alguma forma.
no entanto, esse delito possui, em sua gnese, um problema que remonta teoria geral do crime, uma vez que, no mais
das vezes, aquele que induz, instiga ou auxilia algum prtica
do crime responde por este, face o que dispe a norma de extenso do concurso de agente do art. 29 do cdigo penal, seno
como coautor, ao menos como partcipe (teoria monista do crime).
H excees textuais teoria monista, mas que dependem de lei expressa nesse sentido (a exemplo do que ocorre com
a corrupo ativa e passiva do cdigo penal).
Seguindo essa linha de ideias, em uma primeira concluso apressada e equivocada concluiramos que esse delito
62

da legislao penal vigente.

A situao traada no exemplo anterior no condizia com a
figura do verdadeiro traficante de drogas, que busca, por meio do
fornecimento desta, obter rendimentos, fazendo disso seu meio de vida.
Ocorre que diante da redao das submodalidades do
art. 33, 2, da Lei 11.343/06, faz-se necessrio um aprofundamento sistemtico, visando evitar confuses e injustias sociais.
Com efeito, dispe referido dispositivo:
Induzir, instigar ou auxiliar algum ao uso indevido de drogas;
Pena: deteno, de 06 meses a 01 ano e pagamento de 700 a 1500
dias - multa, sem prejuzo das penas previstas no art. 28.

Embora a legislao no tenha dado nome jurdico s infraes, a par de ser esta uma opo til e a adotada pelo Cdigo
Penal, por exemplo, neste singelo trabalho optaremos por denominar esse tipo de Incentivo ao uso de drogas.
essa a denominao escolhida porque, como se extrai
das condutas tpicas elencadas, para se inserir nesse delito o
agente precisa dar mero incentivo para que algum use drogas.
Esse incentivo, conforme a prpria redao da lei menciona, pode ser realizado induzindo, instigando ou auxiliando.
Note-se que os verbos do tipo possuem uma gradao crescente
na participao (no incentivo) da conduta do agente para que o
usurio consuma o entorpecente, afinal, induzir fazer nascer a
ideia, instigar reforar a ideia pr-existente, e auxiliar ajudar
materialmente de alguma forma.
No entanto, esse delito possui, em sua gnese, um problema
que remonta teoria geral do crime, uma vez que, no mais das vezes,
aquele que induz, instiga ou auxilia algum prtica do crime responde
por este, face o que dispe a norma de extenso do concurso de
agente do art. 29 do Cdigo Penal, seno como coautor, ao menos
como partcipe (teoria monista do crime).
H excees textuais teoria monista, mas que dependem de lei expressa nesse sentido (a exemplo do que ocorre com
a corrupo ativa e passiva do Cdigo Penal).
Seguindo essa linha de ideias, em uma primeira concluso apressada e equivocada concluiramos que esse delito
62

autnomo em relao ao trfico, mas de alcance exclusivo aos

partcipes dos traficantes.
claro que referida concluso no guarda nem proporcionalidade e nem resiste a uma anlise mais acurada.
Inicialmente bom que se registre que o delito no prev
em seus ncleos verbais qualquer conduta que importe em propriedade ou posse de drogas, ao contrrio do que prev o art.
33, caput, isto , o trfico de drogas.
Com isso j se refuta a ideia de que este delito destinase exclusivamente ao mero partcipe do traficante, uma vez que
sua caracterizao prescinde das condutas referentes posse
da droga pelo usurio. Dito de outro modo, sua consumao se
d independentemente de o traficante possuir drogas e independentemente do usurio adquiri-la.
Refuta-se como sujeito ativo dessa infrao o traficante,
uma vez que a ele ser destinado o crime de trfico de entorpecentes do art. 33, caput. E se chega a essa concluso pelo seguinte
raciocnio lgico-sistemtico:
Aquele que instiga ao uso de entorpecentes buscando
amealhar viciados ou usurios para posterior comercializao
verdadeiro traficante, afinal, o prprio caput do art. 33 fala em
ceder ainda que gratuitamente ou expor venda. Esse agente
possui uma relao e uma ligao direta com a droga em si
mesma e com o prprio fornecimento de drogas. Seu incentivo
ao uso tem interesse mercantil.
Outra interpretao que no seja esta retira validade da
expresso do caput do artigo 33, anteriormente citada (ainda que
gratuitamente/expor a venda), porque faria cair todas as condutas
de incentivo ao uso de drogas neste 2. Alm do mais, proporcionaria uma diferenciao entre traficante e mero incentivador
de difcil comprovao prtica.
Nessa linha de ideias, entendemos que esse delito se
aplica ao agente que incentiva determinada pessoa ao uso de
drogas, mas que no possui drogas consigo, nem busca, por
meio desse incentivo, ajudar (em sentido amplo) o traficante
que a possua, seja por no possuir vnculo com este, seja
porque no experimentar qualquer vantagem decorrente
desse incentivo. No h entre eles liame subjetivo que os una.
63

Esse delito de mdio potencial ofensivo deve ser relegado aos casos em que o agente incentiva a outrem ao uso de
forma descomprometida, sem profissionalismo ou sem ajuste
prvio entre eles.
o caso da pessoa que empresta dinheiro a outrem
sabendo que este adquirir drogas para consumir ou lhe aponta,
em meio festa na noite, determinado traficante ou fornecedor
de entorpecentes.
Como se pode perceber, h certa relao de prejudicialidade (ou subsidiariedade) entre os delitos do caput e do 2 do
art. 33 da Lei 11.343/06, pois a configurao do primeiro (trfico)
afasta a do segundo (incentivo).
este tambm o entendimento dos procuradores da
repblica Andrey Borges de Mendona e Paulo Roberto Galvo
de Carvalho:
Em outras palavras, o auxlio ao uso no restar caracterizado
quando estivermos diante de uma situao de trfico, prevista
no art. 33, caput. A corroborar tal assertiva, veja a pena prevista
para os delitos: enquanto para trfico a pena cinco a 15 anos
de recluso e o pagamento de 500 a 1.500 dias-multa, para o
auxlio de um a trs anos de deteno e 100 a 300 dias-multa.
Haver, segundo entendemos, a aplicao do princpio da subsidiariedade, sendo que as condutas descritas no caput do art.
33 so situaes principais de auxlio em relao ao delito do
2 (delito subsidirio). Em outras palavras, somente restar caracterizado o delito de auxlio ao uso quando restar caracterizado
o trfico. O delito de auxlio, portanto, um verdadeiro soldado
de reserva na simblica expresso de Nelson Hungria que
somente atuar caso a norma principal no se caracterize.
Assim, por exemplo, se a esposa adentra em um presdio com
droga no interior de um bolo, com a finalidade de entregar a
droga a consumo de seu marido, detido no interior do estabelecimento prisional, responder pelo delito previsto no caput do
art. 33 da Lei de Drogas e no em seu 2. Entendemos que
o raciocnio deve ser o mesmo para aquele agente que, com o
intuito de auxiliar ao uso de drogas, traz consigo ou transporta
a droga em seu veculo para posteriormente entreg-la ao

64

usurio. Nesses casos, como a conduta tpica est prevista no

caput do art. 33, deve ser enquadrada como trfico.
Em sntese, somente poder ser caracterizada a conduta do auxlio ao uso quando no tipificar a conduta no caput do art. 33
da Lei de Drogas, em razo do princpio da subsidiariedade.1

Observe-se que este delito chega muito prximo do delito

previsto no art. 12, 2, III, da Lei 6368/76 batizado popularmente por apologia a drogas, afinal aqui tambm o agente faz brotar no usurio a falsa ideia de que usar drogas conduta
inofensiva ou socialmente aceita.
Com efeito, para a real consumao deste novel crime
se faz necessria uma conduta certa e determinada na direo
de pessoa certa e determinada. Isso significa que no se pode
imputar esse crime a algum que incentiva o uso drogas a
nmero indeterminado de pessoas indeterminadas como, por
exemplo, em uma msica ou em outras manifestaes artsticas.
Em outro giro, corroborando a autonomia e a independncia deste delito de incentivo ao uso do trfico de drogas, luz da
moderna teoria da imputao objetiva, verifica-se o acerto do
raciocnio aqui traado.
Segundo preconiza a referida teoria, resumidamente,
ao agente criminoso s podem ser imputados resultados ilcitos
(ou proibidos) decorrentes de condutas anteriores ilcitas (ou
proibidas). Condutas lcitas (permitidas) so inaptas a produzirem
resultados ilcitos (proibidos). Alm disso, os resultados delituosos s podem ser imputados ao agente se decorrentes de
suas condutas ilcitas, desde que dentro de uma linha de desdobramento causal normal dessa conduta anterior ilcita2.
Firmadas essas premissas, percebe-se que o agente
que incentiva outrem ao uso de drogas no responde pelo trfico
porque sua conduta, embora ilcita (e acarrete resultado ilcito),
incapaz de, por si s, acarretar porte e/ou trfico de drogas.
1

MENDONA, A. B. de; CARVALHO, P. R. G. de. Lei de Drogas, comentada

artigo por artigo. So Paulo: Mtodo, 2007.
2 Mais detalhes sobre a teoria da imputao objetiva em: GRECO, R. Curso de
Direito Penal parte Geral. 4. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004. p. 255-266.

65

concluso

como dito, o delito previsto no 2 do artigo 33 da lei

11.343/06 incentivo ao uso de drogas absolutamente
autnomo, independente e especial em relao ao crime do
caput de referido artigo trfico de drogas de modo que sua
caracterizao no se confunde com os casos de participao
e coautoria deste ltimo tipo.
com essa diferenciao, buscamos demonstrar que, ao
contrrio do que uma leitura apressada da nova lei de drogas
possa acarretar, o legislador no cometeu improprios. Adotada
a distino por ns traada, vislumbra-se a tipificao de uma
conduta que antes escapava ao direito penal, ou, s vezes, resultava em enquadramentos e condenaes desproporcionais.
em nosso sentir, portanto, houve aprimoramento
legislativo das condutas, mas esse aprimoramento precisa
ser bem compreendido, a fim de se evitarem equivocadas
subsunes judiciais, classificando-se os usurios ou os
traficantes como meros incentivadores, o que levaria a
erros judiciais graves e prejudiciais segurana pblica e
ao combate adequado ao crime.

referncias

cApeZ, f.; bonfim, e. m. direito penal - parte geral. So

paulo: Saraiva, 2004.
gReco, R. curso de direito penal parte geral. 4. ed. Rio de
Janeiro: impetus, 2004.
mendonA, A. b. de; cARvAlHo, p. R. g. de. lei de drogas,
comentada artigo por artigo. So paulo: mtodo, 2007.

67

68

Adriano Gouveia Lima*

Mayza Morgana Chaves Torres**
O DISCURSO DAS INSTITUIES PUNITIVAS:
DISTORES ENTRE A UTOPIA E A REALIDADE
THE SPEECH OF PUNITIVE INSTITUTIONS:
DISTORTIONS BETWEEN THE UTOPIA AND THE REALITY
EL DISCURSO DE LAS INSTITUCIONES PUNITIVAS:
DISTORSIONES ENTRE LA UTOPA Y LA REALIDAD

Resumo:
O texto trata das denominadas instituies totais, conhecidas
como prises, nas quais os detentos so levados a uma desestruturao de seu eu interior a fim de inculcar a ideologia prisional. Esclarece a teoria utilitarista da pena e os critrios de
preveno geral e especial.
Abstract:
The text deals with the denominated total institutions, known as
prisons, in which the prisoners are lead to a disintegration of their
inner selves to inculcate the prison ideology, clarifies the utilitarian
theory of penalty and the criteria of general and special prevention.
Resumen:
El texto trata de las denominadas instituciones totales, conocidas
como prisiones, en las cuales los presos son llevados a una desestructuracin de su yo a fin de inculcar la ideologa carcelaria.
Esclarece la teora utilitarista de la pena y los criterios de prevencin general y especial.

* Advogado e Professor de Direito Processual Penal na UniEvanglica de Anpolis. Especialista em Direito Penal pela Universidade Federal de Gois. E-mail:
gouveialima@hotmail.com.
** Promotora de Justia Titular da 6 Promotoria Criminal de Anpolis. Especialista em Direito Penal e Processo Penal. E-mail: mayzamorgana@hotmail.com.

69

Palavras-chave:
Utilitarismo, Total, Preveno, Priso, Pena.
Keywords:
Utilitarian, Total, Prevention, Prison, Penalty.
Palabras clave:
Utilitarismo, total, prevencin, prisin, pena.

Para entender a roupagem terica que alicera a ideologia prisional no Brasil necessrio sondar qual foi a vontade da
lei 7.210, de 1984, conhecida como Lei das Execues Penais.
Esse texto legislativo buscou efetivar a filosofia utilitarista durante
o cumprimento da pena, pois tal postulado possui uma base tica
tendente a produzir mais bem-estar aos indivduos. Nisso, o princpio da utilidade tem como precursores Jeremy Bentham e John
Stuart Mill, tendo se propagado a vrias situaes concretas
desde a sua concepo, entre elas aos sistemas polticos e jurdicos de muitos Estados democrticos1. Cabe dizer que no art.
1 da Lei de Execues Penais afirma-se que a execuo tem
por objetivo efetivar as disposies de sentena ou deciso criminal e proporcionar condies para a harmnica integrao
social do condenado e do internado.
Melhor esclarecendo a essncia utilitarista, so de
grande interesse terico as palavras de Bentham na obra An introduction to the principles of moral and legislation2, da editora
Batoche books, publicado em 2000, na qual, logo no primeiro captulo, o autor assim afirma: Nature has placed mankind under
the governance of two sovereign masters, pain and pleasure. [
] They govern us in all we do, in all we say, in all we think: every
effort we can make to throw off our subjection, will serve but to
1

Jeremy Bentham (1748-1832) e John Stuart Mill (1806-1873) so colocados

como os autores precursores do utilitarismo pela Wikipdia. Disponvel em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Utilitarismo.
2 Traduo do ttulo para o portugus: Uma introduo aos princpios da moral
e da legislao.

70

Palavras-chave:
Utilitarismo, Total, Preveno, Priso, Pena.
Keywords:
Utilitarian, Total, Prevention, Prison, Penalty.
Palabras clave:
Utilitarismo, total, prevencin, prisin, pena.

Para entender a roupagem terica que alicera a ideologia prisional no Brasil necessrio sondar qual foi a vontade da
lei 7.210, de 1984, conhecida como Lei das Execues Penais.
Esse texto legislativo buscou efetivar a filosofia utilitarista durante
o cumprimento da pena, pois tal postulado possui uma base tica
tendente a produzir mais bem-estar aos indivduos. Nisso, o princpio da utilidade tem como precursores Jeremy Bentham e John
Stuart Mill, tendo se propagado a vrias situaes concretas
desde a sua concepo, entre elas aos sistemas polticos e jurdicos de muitos Estados democrticos1. Cabe dizer que no art.
1 da Lei de Execues Penais afirma-se que a execuo tem
por objetivo efetivar as disposies de sentena ou deciso criminal e proporcionar condies para a harmnica integrao
social do condenado e do internado.
Melhor esclarecendo a essncia utilitarista, so de
grande interesse terico as palavras de Bentham na obra An introduction to the principles of moral and legislation2, da editora
Batoche books, publicado em 2000, na qual, logo no primeiro captulo, o autor assim afirma: Nature has placed mankind under
the governance of two sovereign masters, pain and pleasure.[...]
They govern us in all we do, in all we say, in all we think: every
effort we can make to throw off our subjection, will serve but to
1

Jeremy Bentham (1748-1832) e John Stuart Mill (1806-1873) so colocados

como os autores precursores do utilitarismo pela Wikipdia. Disponvel em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Utilitarismo.
2 Traduo do ttulo para o portugus: Uma introduo aos princpios da moral
e da legislao.

70

o pesquisador Stephanos Emm Karekls4, de Cabo Verde, afirma

que o princpio do nullum crimem nulla poena sine legge, expresso muito conhecida no direito penal e que traduz em sua
essncia a utilidade legal, permanece, at hoje, ligada obra de
Feuerbach. O autor caboverdeano diz que a razo da filosofia da
legalidade, associada utilidade em Feuerbach, foi encontrada
antes em Immanuel Kant, tendo como subjacentes quatro outros
princpios, sendo eles a preciso da lei (lex certa); a reserva de
lei (lex scripta); a proibio de analogia (Lex stricta); e a proibio
de retroatividade (lex pravia). No Brasil, um dos autores que melhor tratou desse assunto com clara preciso foi Francisco de
Assis Toledo5 em sua obra Princpios bsicos de Direito Penal.
Superada a questo do utilitarismo e das bases histricas, bem como a concepo filosfica e ideolgica da Lei de Execues Penais desde o seu nascedouro, a qual entrelaou o
utilitarismo filosfico teoria da preveno e legalidade estrita
de Feuerbach, devemos entender a ideia estrutural que orienta
a vida em um estabelecimento prisional fechado sem o pedantismo jurdico muito presente em obras de cunho legalista, pois
no podemos cerrar os olhos para a realidade de que a execuo
penal, nos dias de hoje, est muito distanciada dos fins sociais
que a lei lhe destina.
A estruturao inicial das instituies penais no atende
real necessidade utilitarista e legalista de ressocializao do
condenado, mas puramente a ideia de vingana social juridicizada pelo Estado. Por isso mesmo, seria mais real, em contraposio ao ideal, buscar o entrelace da pena com o castigo,
conforme contido na viso romntica de Fiodor Dostoievski6 em
Crime e castigo, quando afirma: A falta de liberdade no consiste jamais em estar segregado, e sim em estar em promiscuidade, pois o suplcio inenarrvel no se poder estar sozinho.
Erving Goffman7, pesquisador do Departamento de So4

KAREKLS, S. E. Paul Johann Anselm Von Feuerbach (1775 1833). Vida e

obra (1 parte). Direito e cidadania, ano V, n. 16/17, p. 33-48, set. 2002/abr. 2003.
5 Toledo, F. de A. Princpios bsicos de Direito Penal. 5. ed. Saraiva: So Paulo, 2001.
6 Dostoievski, F. M. Crime e Castigo. So Paulo: Abril cultural, 1979.
7 Goffman, E. Manicmios, prises e conventos. Trad. de Dante Moreira Leite. 7. ed.
So Paulo: Editora Perspectiva, 2001.

72

ciologia da Universidade da Califrnia em Berkely EUA foi

membro visitante do Laboratrio de Estudos Scio-Ambientais
do Instituto Nacional de Sade em Bethesda, Maryland/EUA,
entre os anos de 1954 e 1957, quando desenvolveu estudos
sobre o comportamento em instituies fechadas (alis, em pletora de promiscuidade, conforme dito por Dostoievski), tendo escrito suas concluses no livro Manicmios, prises e conventos.
Para o autor, as instituies prisionais imprimem no detento o estigma de segregado promscuo que trilha uma carreira moral interna no estabelecimento onde o seu eu desfragmentado por
uma instituio totalizante e com mecanismos severos de destruio e recomposio do indivduo, o qual participa da vida da
priso com condies genericamente impostas e sem poder de
escolha na esfera da sua vida ou dos outros coparticipantes que
atuam sob um plano racional geral, com tendncia a um gradativo fechamento.
Continua explicando que as instituies fechadas, as
quais ele denomina de totais, predispem mecanismos de reestruturao como condio na formao do eu posterior da
pessoa, partindo do pressuposto de que a sua personalidade
deve ser quebrada com a ruptura do passado que o envolvia
antes de ser admitido na rotina da entidade. Logo, de uma vida
com diferentes coparticipantes ele passa a conviver, agora, sob
uma mesma autoridade com pessoas da mesma condio e
destino igual ao seu, e viver bem desde que se conforme com
a estrutura que lhe oferecida, o que se denomina ajustamento
primrio. Sem o poder de escolha, atendem-se aos objetivos
institucionais que so simblicos, justificando-se pela instituio
e para a instituio, mesmo que a equipe dirigente se oponha a
isto. Ademais, estabelecem-se prmios e punies a quem se
comporte bem ou mal dentro dessas instituies.
Esse smbolo institucional de ideologia prisional do castigo o mais importante, a fim de que a vingana pelo injusto praticado seja condio para o perdo com a imposio de
obrigaes inarredveis. Isso bem visvel na nossa realidade
nacional quando a Lei de Execues Penais prev, por exemplo,
a possibilidade de remisso pelo trabalho, os benefcios que
podem ser concedidos aos presos e as faltas disciplinares. V73

se ainda, que na falta grave h, no nosso caso, punio com a

perda dos dias j remidos. Logo, o procedimento de prmios e
punies internas leva a uma progressiva mortificao do eu,
passando o agente a barganhar com a instituio, mesmo que
em seu ntimo no queira. Nada que leve a crer que a priso seja
uma forma da to falaciosa ressocializao, contudo, mais se
aproxima de um suplcio institucionalizado.
Suprimida a concepo de si mesmo com o processo
gradativo de mortificao, h o despojamento do papel exercido
na vida civil com o desapossamento dos bens de uso pessoal.
Tudo coletivo, o que gera uma diluio dos valores da personalidade, a identidade pessoal perdida e o agente se encontra,
agora, em uma exposio contaminadora.
Durante esse processo de desfragmentao de pessoas,
o resqucio do ser humano no ambiente prisional sente uma sensao geral de fracasso e angstia face ao desculturamento ocasionado pela impermeabilidade da instituio. Enfim, viver sob
progressivas formas destrutivas eclode uma fadiga moral que retira do ser o mundo de si mesmo. Nisso coroada a ideologia
institucional.
A lio do professor Erving Goffman, embora baseada
em estudos de vrios anos passados, ainda aplicvel nossa
realidade latino-americana. pregado para as massas o mito da
ressocializao utilitarista legal e simblica, entretanto, se sancionam as ideologias institucionais do castigo que precisam ser
defendidas, mesmo que ningum as aceite e tudo se faa em
nome de uma pena que vingue a sociedade pelo mal praticado.
As prises so transformadas em jaulas com massacres, torturas
e condicionamentos criminalizantes.
Referendando a expresso instituio total inaugurada
pelo professor Goffman, o professor Zaffaroni8 assim se pronuncia:
La parte ms importante del deterioro condicionante la tiene a cargo la
"institucin total" que conocemos con el nombre de "prisin" (perteneciente a la categora de lo que Foucault ha llamado "instituciones de

Zaffaroni, E. R. Em busca de las penas perdidas. Deslegetimacin y dogmtica

jurdico penal. 2. reimpr. Buenos Aires: Editar, 1999.

74

secuestro"). La prisin o "jaula" es una institucin que se comporta

como una verdadera mquina deteriorante: genera una patologa
cuya caracterstica ms saliente es la regresin, lo que no es difcil
de explicar. El preso o prisionero es llevado a condiciones de vida
que nada tienen que ver con las del adulto; se le priva de todo lo
que usualmente hace el adulto o debe hacerlo en condiciones y
con limitaciones que el adulto no conoce (fumar, beber, mirar televisin, comunicarse telefnicamente, recibir o enviar correspondencia,
mantener relaciones sexuales, vestirse, etc.).9 (grifos nossos)

Tal ideologia, muito bem explicada por Zaffaroni, gera

mecanismos de negao que se manifestam em uma progressiva perda das penas, considerando-se, como tal, uma carncia
de racionalidade do sistema com falta de segurana na resposta
penal aplicada. Continua o professor Eugnio Ral Zaffaroni, na
obra Em busca das penas perdidas: No obstante, los mecanismos de negacin no pueden superar su esencia y, por ende, no
ocultan la situacin crtica, que se manifiesta en una progresiva "prdida" de las "penas", es decir, de dolor sin sentido
(perdido, o sea, carente de racionalidad)10 (grifos nossos).
Tudo posto, questiona-se acerca de quem o marginal
nessa estrutura asfixiante de poder. A resposta certeira e no
podemos deixar de concordar com o professor Zaffaroni, que
afirma serem marginais todos aqueles que esto na periferia planetria cujo vrtice est nos pases centrais. Ser marginal ser
9

A parte mais importante do deterioramento condicionante fica a cargo da instituio total que conhecemos com o nome de priso (pertencente categoria
que Foucault chamou de instituies de sequestro". A priso ou jaula uma
instituio que se comporta como verdadeira mquina deteriorante. Gera uma
patologia cuja caracterstica mais saliente a regresso, o que no difcil de
explicar. O preso ou prisioneiro levado a condies de vida que nada tem a
ver como as de um adulto, e vive em condies e com limitaes que o adulto
no conhece (fumar, beber, ver televiso, comunicar-se telefonicamente, receber ou enviar correspondncias, manter relaes sexuais, vestir-se, etc.) (traduo livre do autor).
10 No obstante, os mecanismos de negao no podem superar a sua essncia
e, por isso, no ocultam uma situao crtica que se manifesta em uma progressiva perda das penas e, por assim dizer, em uma dor sem sentido (perdido, ou
seja, carente de racionalidade) (traduo livre do autor).

75

perifrico, mas tambm se rotula a populao marginalizada nos

pases perifricos quando exposta violncia do sistema penal
em face de sua ociosidade produtiva. Logo, o marginal latino
punido pela no produo, por no conseguir ser um obreiro industrial, vivendo sempre nos setores da informalidade subterrnea, ligando-se a marginalidade economia, sendo a priso uma
punio pela no produo. O marginal, em sntese, aquele
que est fora da civilizao industrial e mercantil.
Em artigo doutrinrio de nossa lavra publicado no stio
do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais, debatemos sobre a
responsabilidade do Estado quando o marginal , antes de criminoso, um excludo social por falta de opes, e defendemos a
aplicao do princpio da coculpabilidade como instrumento de
atenuao da pena nos casos em que o cliente do sistema penal
estivesse margem da dita sociedade de padres normais,
sendo um marginal social. Passados alguns anos de nossas concluses, verificamos, com muito mais rigor, que o reconhecimento da coculpabilidade no deve ser apenas um atenuante
inominado, mas causa supra legal de excluso da culpabilidade
em muitos casos. Outrossim, o criminoso rotulado como tal ser
despejado em um sistema carcerrio onde se formar na escola
do crime, se tornando cada vez mais um problema. Prova disso
o aviltante nmero de reincidentes que visitam rotineiramente
as estruturas do poder punitivo estatal, transformando o direito
penal do fato no odioso direito penal de autor.
No basta confessar a evidente inoperabilidade do sistema punitivo baseando-se nos mais variados escritos doutrinrios que mostram o fracasso do Estado. Tambm no basta a
ociosidade perplexa que aguarda inerte a hipocrisia estatal na
soluo dos problemas. Finalmente, at quando iremos afirmar
que uma pessoa humana foi exaustivamente torturada por uma
priso recamada de quadros indecentes para o nosso deleite de
vingana?
Quando for de bom grado aos juzes e carrascos que o
condenado j tenha navegado por suplcios de uma gravidade
comparvel ao patbulo da guilhotina, certamente alguns tero
clemncia e muitos outros deixaro pescoos rolarem sob o som

76

da lmina cortante. Entendero que, em qualquer caso, se imprimiu a censura moral atravs do suplcio, pois, muitas vezes,
prova concreta no havia para que se remetesse algum ao sistema punitivo. Nada de jurdico e humano que justifique a atual
interveno do horror. Nisso reside o que denomino de poltica
criminal do medo, tendo a irracionalidade do sistema acima da
racionalidade que o Estado deveria ter na soluo para as respostas conflitivas. E o resto o silncio...

REFERNCIAS

Bentham, G. An introduction to the principles of morals and legislation. Ontario: Batoche books, 2000.
Dostoievski, F. M. Crime e castigo. So Paulo: Abril cultural, 1979.
Goffman, E. Manicmios, prises e conventos. Trad. de Dante
Moreira Leite. 7. ed. So Paulo: Editora Perspectiva, 2001.
KAREKLS, S. E. Paul Johann Anselm Von Feuerbach (1775
1833). Vida e obra (1 parte). Direito e cidadania, ano V, n. 16/17,
p. 33-48, set. 2002/abr. 2003.
INSTITUTO BRASILEIRO DE CINCIAS CRIMINAIS. Disponvel
em: http://www.ibccrim.org.br. Acesso em: 06 jul. 2010.
Toledo, F. de A. Princpios bsicos de direito penal. 5. ed. So
Paulo: Saraiva, 2001.
Zaffaroni, E. R. En busca de las penas perdidas. Deslegetimacin
y dogmtica jurdico penal. 2 reimp. Buenos Aires: Editar, 1999.
WIKIPEDIA. Utilitarismo. Disponvel em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Utilitarismo. Acesso em: 05 jul. 2010.
77

78

Adriano Figueredo Carneiro*

A NATUREZA JURDICA DA MULTA REPARATRIA
PREVISTA NO ART. 297 DO CDIGO
DE TRNSITO BRASILEIRO
THE JURIDICAL NATURE OF THE REPARATIVE FINE FORESEEN
IN THE ARTICLE 297 OF THE BRASILIAN TRAFFIC CODE
LA NATURALEzA JURDICA DE LA mULTA REPARATORIA PREVISTA
EN EL ARTCULO 297 DEL CDIgO DE TRNSITO BRASILEO

Resumo:
A multa reparatria prevista no art. 297 do Cdigo de Trnsito
Brasileiro (CTB) o instituto penal que visa ressarcir ao sujeito
passivo a vtima , os prejuzos materiais causados pelo agente
sujeito ativo , decorrente do crime de trnsito (302 a 312 do
CTB), mediante depsito judicial em favor da vtima, ou seus
sucessores, de quantia calculada com base no valor do dia-multa.
um efeito secundrio da condenao penal de natureza extrapenal, em perfeita sintonia com os princpios penais expressos
na Constituio Federal de 1988, quais sejam, o da reserva legal
e o da anterioridade, sendo declarada na sentena, toda vez que
a conduta delituosa provoque qualquer tipo de dano material vtima do ilcito de trnsito e, por isso, no sofre efeito automtico
da condenao.
Abstract:
The remedial fine under art. 297 of Brazilian Traffic Code (CTB) is
the criminal institute which aims to compensate the passive subject victim -, the material damage caused by the agent active

*Assessor Tcnico da Assessoria Jurdica da Polcia militar do Cear, graduado

em Direito pela Universidade de Fortaleza e em Segurana Pblica pela Academia de Polcia militar general Edgard Fac. Especialista em Cincias Criminais pela Universidade Cndido mendes. E-mail: ttfigueredo@yahoo.com.br

79

subject resulting from traffic crime (302 a 312 of CTB), through

judicial deposit in favor of the victim, or their successors, a sum
calculated based on the value of the daily fine. It is a secondary
effect of a criminal conviction of extra penal nature, in perfect harmony with the criminal principles expressed in the Constitution of
1988, namely, of the legal reserve and of priority, being declared
in the judicial decision, every time the criminal conduct cause any
kind of material damage to the victim of the traffic illicit, not being,
therefore, automatic effect of conviction.
Resumen:
La multa reparatoria prevista en el artculo 297 del Cdigo de
Trnsito Brasileo (CTB) es el instituto penal que visa resarcir al
sujeto pasivo vctima , los perjuicios materiales causados por
el agente sujeto activo decurrente del crimen de trnsito (302
a 312 del CTB), mediante depsito judicial a favor de la vctima,
o sus sucesores, de cuanta calculada con base en el valor del
da-multa. Es un efecto secundario de la condenacin penal de
naturaleza extrapenal, en perfecta sintona con los principios penales expresos en la Constitucin Federal de 1988, cules sean,
lo de la reserva legal y lo de la anterioridad, siendo declarada en
la sentencia toda vez que la conducta delictuosa provoque
cualquier tipo de dao material a la vctima del ilcito de trnsito,
no siendo, as, efecto automtico de condenacin.

Palavras-chave:
Penal, trnsito, multa, reparatria, efeito.
Keywords:
Criminal. Traffic. Fine. Remedial. Effect.
Palabras clave:
Penal, trnsito, multa reparatoria, efecto.

80

Introduo

O Direito Penal, ramo do direito pblico, tem por escopo

a proteo de bens jurdicos relevantes e necessrios manuteno da paz social e da sintonia das relaes entre os indivduos, buscando, na sua aplicao, a responsabilidade penal,
com a imposio de pena, de maneira a reprimir o delito, prevenir
sua nova ocorrncia, bem como ressocializar o sujeito infrator, a
fim de que este seja inserido novamente em sua comunidade de
origem, com novo modus vivendi, restaurando-se, assim, o equilbrio social afetado pelo conflito entre os sujeitos.
No Direito Romano, quando o Estado, detentor do ius puniendi,
aplicava uma sano, esta tinha o intuito de castigar o criminoso e
dar o exemplo aos indivduos em geral. Nessa poca, as penas
eram divididas nas seguintes espcies: capital e no capital. As
penas capitais cpite punire, cpitis poena, cpite damnare, cpite
pleti1 eram todas aquelas que implicariam na morte do delinquente, estando excluda, nesse caso, sua funo corretiva, pois
no mais existia o condenado. J as penas no capitais eram as
que no implicariam na morte do condenado, mas em punies de
natureza pessoal e patrimonial, as primeiras atingindo sua liberdade
e as segundas compreendendo os pagamentos de multa, perda ou
supresso de bens e valores.
Com a obra intitulada Dos delitos e das penas, o filsofo
marqus de Beccaria2 inicia, no perodo Iluminista, as ideias de
distanciamento das penas com nfase no corpo, quais sejam, a
morte, as mutilaes, os esquartejamentos, os trabalhos forados, o exlio, e defende as penas de natureza pessoal e patrimonial as no capitais , mais preocupado com a integridade fsica
e mental do sujeito infrator e sua reincluso social, preservando,
assim, a dignidade da pessoa humana.
Com o surgimento do Estado garantista, isto , preocupado com a efetivao dos direitos fundamentais e essenciais do
indivduo, passa-se a aplicar o Direito Penal como ferramenta em
1
2

TABOSA, A. Direito romano. 2. ed. Fortaleza: FA7, 2003. p. 312.

BECCARIA, C. Dos delitos e das penas. So Paulo: RT, 1999.

81

busca da justia social. O Estado, outrora arbitrrio, passa, ento,

a garantir os direitos econmicos, sociais e culturais em benefcio
do ser humano (direitos de segunda gerao), de modo que, aps
a Segunda guerra mundial, surge a preocupao com os direitos
coletivos solidariedade e fraternidade , ou seja, o Estado tem a
obrigao de proteger a coletividade (direitos de terceira gerao).
A figura de mantenedor e garantidor dos direitos fundamentais e essenciais do indivduo confere ao Estado, aps o
pacto social, o poder de, por meio da lei, agir de modo a efetivar
a paz social. O Estado aplica a pena com o fim de garantir a
plena justia, ou seja, impem-se no s as penas principais,
constantes no preceito secundrio da norma penal, mas tambm
as penas acessrias, ou seja, efeitos da pena que se espalham
por outros ramos do Direito, como o Civil, o Administrativo, o Trabalhista, o Poltico, dentre outros.
Atualmente, em todo o Brasil os ndices de crimes de trnsito aumentam em nmeros alarmantes, fazendo com que a sociedade exija justia no s do Poder Judicirio, no que diz respeito
agilidade dos processos, mas tambm dos parlamentares Poder
Legislativo quanto confeco de leis mais rgidas e eficientes,
que tenham um emprego clere, punindo, efetivamente, o acusado,
e reparando as vtimas de suas perdas materiais e morais.
Por todo o pas, so mais de 460 mil acidentes, sendo que,
nas capitais, verificam-se mais de 100 mil vtimas e sete mil mortos
por ano3. Observa-se o grande nmero de vtimas diretas e indiretas
decorrentes desses ilcitos, sendo as ltimas os familiares e pessoas
que dependem economicamente do sujeito passivo do crime. Exigem-se meios efetivos e rpidos para a concretizao da justia.
Nesse diapaso, verifica-se, pela redao do art. 297 da
Lei n. 9.503, promulgada em 23 de setembro de 1997, que o legislador criou uma nova espcie de pena acessria, qual seja, a
multa reparatria, que consiste no pagamento, mediante depsito
judicial em favor da vtima ou de seus sucessores, de quantia calculada com base no disposto no 1 do art. 49 do Cdigo Penal,
3

BOm DIA BRASIL. globo. ndice de condenao por crimes de trnsito baixo.
Jul. 2009. Disponvel em: < http://g1.globo.com/bomdiabrasil/0,mUL123699716020,00-INDICE+DE+CONDENACAO+POR+CRImES
+DE+TRANSITO+E+BAIXO.html>. Acesso em: 05 out. 2009.

82

sempre que houver prejuzo material resultante do crime.

A doutrina e a jurisprudncia vm interpretando esse instituto de diversas maneiras, afirmando, algumas vezes, que so inconstitucionais ou, outras, que instituto de natureza civil e no
penal. Surgem vrias interpretaes, inclusive aquelas que declaram
que a multa reparatria pena principal (assinalada no preceito secundrio do tipo incriminador) ou que uma pena restritiva de direito.
Enfim, o objetivo do presente estudo consolidar o entendimento, no sentido de declarar que o instituto da multa reparatria efeito secundrio da condenao criminal de natureza
extrapenal, de carter especfico e no automtico, e que perfeitamente aplicvel pelo juiz da causa, bastando apenas expressa
motivao na sentena.

Consideraes iniciais sobre o Direito Penal e a pena

O Direito Penal, ramo do Direito Pblico, surge para definir e classificar os crimes e assinalar suas penas, sendo um inibidor de conflitos sociais, mantendo um equilbrio entre as
relaes humanas e evitando a destruio social, de maneira
que, se o homem quebrar as regras de condutas penais, ser retirado do convvio social e perder uma parcela de sua liberdade.
As normas penais tm por objetivo proteger os bens juridicamente necessrios e relevantes prpria sobrevivncia da sociedade. Os bens jurdicos tutelados pelo Direito Penal so alados
a esse patamar de importncia, porquanto foram considerados de
grande valia para a persecuo do bem comum, uma vez que outros ramos do Direito no so suficientes para proteg-los.
O controle social e a reduo da violncia so outros objetivos do Direito Criminal, j que a sua inexistncia iria conduzir
a sociedade ao caos. Tal finalidade se torna ainda mais relevante
quando nos deparamos com sociedades de risco4, ou seja, so4

SIQUEIRA, F. A. m. S. Tutela penal dos interesses difusos na sociedade de

risco. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 65, maio 2003. Disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp? id=4034>. Acesso em: 05 out. 2009.

83

sempre que houver prejuzo material resultante do crime.

A doutrina e a jurisprudncia vm interpretando esse instituto de diversas maneiras, afirmando, algumas vezes, que so inconstitucionais ou, outras, que instituto de natureza civil e no
penal. Surgem vrias interpretaes, inclusive aquelas que declaram
que a multa reparatria pena principal (assinalada no preceito secundrio do tipo incriminador) ou que uma pena restritiva de direito.
Enfim, o objetivo do presente estudo consolidar o entendimento, no sentido de declarar que o instituto da multa reparatria efeito secundrio da condenao criminal de natureza
extrapenal, de carter especfico e no automtico, e que perfeitamente aplicvel pelo juiz da causa, bastando apenas expressa
motivao na sentena.

Consideraes iniciais sobre o Direito Penal e a pena

O Direito Penal, ramo do Direito Pblico, surge para definir

e classificar os crimes e assinalar suas penas, sendo um inibidor
de conflitos sociais, mantendo um equilbrio entre as relaes humanas e evitando a destruio social, de maneira que, se o
homem quebrar as regras de condutas penais, ser retirado do
convvio social e perder uma parcela de sua liberdade.
As normas penais tm por objetivo proteger os bens juridicamente necessrios e relevantes prpria sobrevivncia da sociedade. Os bens jurdicos tutelados pelo Direito Penal so alados
a esse patamar de importncia, porquanto foram considerados de
grande valia para a persecuo do bem comum, uma vez que outros ramos do Direito no so suficientes para proteg-los.
O controle social e a reduo da violncia so outros objetivos do Direito Criminal, j que a sua inexistncia iria conduzir
a sociedade ao caos. Tal finalidade se torna ainda mais relevante
quando nos deparamos com sociedades de risco4, ou seja, so4

SIQUEIRA, F. A. M. S. Tutela penal dos interesses difusos na sociedade de

risco. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 65, maio 2003. Disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp? id=4034>. Acesso em: 05 out. 2009.

83

 intrnseca natureza do ser humano. Ademais, em menor grau

de rigidez, as penas atingem uma parcela do patrimnio dos infratores. Aqueles que no respeitarem o contrato penal vigente,
poca da conduta delituosa, tero sua liberdade cerceada ou
perdero parcela de seu patrimnio a bem do convvio social.
A pena tem a finalidade retributiva e preventiva. Vejamos
o art. 59, in fine, do Cdigo Penal:
Art. 59 - O juiz, atendendo culpabilidade, aos antecedentes,
conduta social, personalidade do agente, aos motivos, s
circunstncias e conseqncias do crime, bem como ao comportamento da vtima, estabelecer, conforme seja necessrio e suficiente para reprovao e preveno do crime: [...]

A finalidade retributiva tem como fundamento a compensao das perdas sofridas pelo sujeito passivo do crime, de modo
que a vtima, ao ver o agente preso ou com seus direitos restringidos, ter a sensao de que a justia foi feita e, dessa forma,
no h a sensao de impunidade.
Igualmente, a finalidade retributiva faz com que o alcance da pena seja para alm da condenao propriamente dita,
ou seja, o agente no sofrer somente a perda de sua liberdade,
mas perdas patrimoniais, pois visa compensao dos prejuzos
das vtimas. Lembre-se que, nesse caso, no se perseguir a
responsabilidade civil, mas, somente, a persecuo criminal. A
primeira realizada na jurisdio civil e no na jurisdio penal.
Desde o Direito Romano se defendia que as penas poderiam afetar no s o condenado, mas sua dignidade, sua honra,
sua fama, e seu patrimnio. Observe-se a lio de Agerson Tabosa em sua obra Direito Romano: As outras penas, como disse
Calistrato, afetavam a reputao (existimatio, honor, dignitas,
fama). Umas eram pessoais, outras patrimoniais6 (grifos meus).
A finalidade preventiva, conforme Rogrio greco em Direito Penal: Parte Geral7, se divide em preventiva geral e preventiva especial. A primeira tem por objetivo inserir na sociedade
6

TABOSA, op. cit.

gRECO, R. Curso de direito penal: parte geral. 10. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Impetus, 2008. p. 490.

85

determinados valores atravs da aplicao da pena, ou seja, com

a sano, as pessoas componentes de determinada sociedade
tendem a no praticar a mesma conduta criminosa, pois sabero
que se agirem da mesma forma do condenado sero punidas.
Portanto, a finalidade preventiva geral tem por objetivo gerar uma
sensao de repdio para com a conduta criminosa.
A preventiva especial tem por objetivo inserir, nos valores
morais do condenado, a sensao de que cometer condutas delituosas no vale a pena, de forma que este evitar a reincidncia. Observe-se o que preleciona Cleber masson, em sua obra Direito Penal:
Parte Geral, a respeito da finalidade preventiva geral e especial:
A preveno geral destinada ao controle da violncia, na
medida em que busca diminu-la e evit-la. Pode ser negativa ou positiva. [...] Busca intimidar os membros da coletividade acerca da gravidade e da imperatividade da pena,
retirando-lhes eventual incentivo quanto prtica de infraes penais. Demonstra-se que o crime no compensa,
pois ao seu responsvel ser inevitavelmente imposta uma
pena, assim como aconteceu em relao ao condenado punido. [...] Para a preveno especial negativa, o importante
intimidar o condenado para que ele no torne a ofender
a lei penal. Busca, portanto, evitar a reincidncia.8

So trs as espcies de pena, conforme consta no art.

32, incisos I, II e III do Cdigo Penal Brasileiro, quais sejam, privativas de liberdade, restritivas de direitos e de multa: Art. 32 As penas so: I - privativas de liberdade; II - restritivas de direitos;
III - de multa.
Podemos esclarecer que as penas restritivas de liberdade
so aquelas em que os preceitos secundrios de cada tipo incriminador assinalam penas de recluso ou de deteno, enquanto
as restritivas de direitos assinalam penas de prestao pecuniria,
perda de bens e valores, prestao de servio comunidade ou
a entidades pblicas, interdio temporria de direitos e limitao
de fim de semana. o que se deduz do art. 43, incisos I a VI da
8

mASSON, C. Curso de direito penal: parte geral. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: mtodo, 2009. p. 518-519.

86

Lei Penal. As penas de multa so aquelas que condenam o infrator ao pagamento em dinheiro de quantia fixada na sentena.
Todo o crime intitulado na parte especial do Cdigo Penal
Brasileiro ir prescrever pena de recluso ou de deteno, quer
isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena
de multa, enquanto que as contravenes penais prescrevem
penas de priso simples ou de multa, ou ambas, alternativa ou
cumulativamente. Seno, vejamos o art. 1 da Lei de Introduo
ao Cdigo Penal, lei esta que impe, dentre outros, limites ao
poder de legislar:
Art. 1. Considera-se crime a infrao penal que a lei comina pena de recluso ou de deteno, quer isoladamente,
quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa;
contraveno, a infrao penal a que a lei comina, isoladamente, pena de priso simples ou de multa, ou ambas: alternativa ou cumulativamente.

Dessarte, as penas sempre estaro previstas no preceito

secundrio de cada tipo incriminador, porquanto a cada conduta
proibida (preceito primrio) existir sua respectiva pena. No sendo
assim, a normal penal incriminadora est imperfeita, incompleta.
O preceito primrio e o secundrio se completam, formando a norma penal incriminadora. Portanto, se faltar algum
deles a norma de que se trata ser imperfeita, de maneira que
no ter aplicabilidade no caso concreto.
Convm lembrar que este no o caso da multa reparatria, objeto do presente estudo, pois esse instituto no pena
stricto sensu pena principal , mas efeito dela.

Efeitos da Condenao Penal

O Estado detentor do direito de punir ius puniende

perseguir o infrator, sujeito ativo do crime, at o momento de
lhe aplicar uma pena devida, proporcional a sua conduta deli87

tuosa, aos motivos, s circunstncias e s consequncias do

crime por ele praticado, conforme sua culpabilidade. A pena, que
ser aplicada ao agente conforme limitao imposta nos preceitos secundrios da norma penal incriminadora, dever ser necessria reprovao e preveno do crime.
Obviamente, a pena aplicada ao agente dever estar em
perfeita sintonia com os princpios constitucionais da ampla defesa e do contraditrio, devido processo legal e demais garantias
processuais inerentes ao processo penal.
A condenao penal gera efeitos penais principais e secundrios. Tal diviso entendimento assente na maioria das
doutrinais penais.
Os efeitos principais da condenao penal com trnsito
em julgado, ou seja, sem a possibilidade de modificao do que
foi decidido pela jurisdio penal, so a execuo da pena imposta e a obrigao que o condenado tem de cumpri-la, seja a
pena privativa de liberdade, a pena restritiva de direito ou a pena
de multa, penas previstas para crimes. J nos casos de contraveno penal, o efeito principal da condenao penal o cumprimento de priso simples ou multa, efeitos diretos da
condenao penal nos casos de crimes ou contravenes.
O efeito principal da pena, portanto, a consequncia
ou o resultado que se queria obter com a aplicao da pena prevista em lei, ou seja, a perda da liberdade stricto sensu ou o pagamento de valores (por exemplo, o pagamento de multa),
atingindo, nesse ltimo caso, o patrimnio do agente.
O efeito secundrio da condenao penal nada mais
do que as consequncias da condenao que seguem alm da
pena propriamente dita, ou seja, do efeito principal da condenao. O efeito secundrio da condenao penal, portanto, transpe a pena prevista na sentena judicial condenatria, esta
baseada no preceito secundrio da norma penal incriminadora.
Destarte, so efeitos indiretos ou mediatos da condenao.
Entretanto, por ser reflexo da condenao penal, tambm denominado de efeitos acessrios ou mediatos ou simplesmente pena acessria. Vejamos o que ensina Cleber masson:
Tambm conhecidos como efeitos mediatos, acessrios, reflexos ou indiretos, constituem-se em consequncias da sentena
88

penal condenatria como fato jurdico9.

O efeito secundrio poder ter consequncias penais ou
consequncias que extrapolam a esfera penal, ou seja, que tenham repercusses em outros ramos do Direito. Portanto, por
existir essa caracterstica, a doutrina penal divide, didaticamente,
o efeito secundrio da condenao em: efeito secundrio de natureza penal e efeito secundrio de natureza extrapenal.
Os efeitos secundrios de natureza penal, por serem efeitos que se limitam esfera penal, esto previstos no Cdigo Penal
Brasileiro CP e no Cdigo de Processo Penal Brasileiro CPP.
Assim, podemos citar alguns: a reincidncia penal, prevista nos
arts. 63 e 64 do CP; a fixao de regime fechado para cumprimento de pena privativa de liberdade, art. 33, 2 do CP; maus
antecedentes, art. 59 do CP; revogao ex officio ou facultativa da
suspenso da pena e do livramento condicional, art. 77, I, e 1,
86, caput, e 87 do CP; aumento da interrupo do prazo da prescrio da pretenso executria, art. 110, caput, e 117, VI do CP;
revogao da reabilitao, art. 95 do CP; inscrio do nome do
condenado no rol dos culpados, art. 393, II do CPP; dentre outros.
No mesmo diapaso, Victor Eduardo Rios gonalves, em
Direito Penal: Parte geral10, a respeito de efeito secundrio de natureza penal, ensina o seguinte:
Da natureza penal. Impedem a concesso de sursis em novo
crime praticado pelo agente, revogam o sursis por condenao
anterior, revogam o livramento condicional, geram reincidncia,
aumentam o prazo da prescrio da pretenso executria etc.

Enfim, o efeito secundrio nada tem a ver com o cumprimento da pena propriamente dita efeito principal , mas com as
situaes de Direito Penal material que iro repercutir negativamente na liberdade do condenado.
Os efeitos secundrios de natureza extrapenal so aqueles que extrapolam os efeitos principais da pena e seguem alm
das fronteiras do Direito Penal, de forma que alcanam outros
9

mASSON, op. cit., p. 746.

gONALVES, V. E. R. Direito penal parte geral. 14. ed. rev. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2007. p. 170.
10

89

ramos do Direito, quais sejam, o Civil, o Administrativo, o Trabalhista, dentre outros. Ressalte-se que, mesmo atingindo outros
ramos, tal efeito tem essncia penal.
Os efeitos secundrios de natureza extrapenal, malgrado
sua conotao no mbito de outros ramos do Direito, tm natureza,
essncia e origem no Direito penal. Ele nasce a partir da condenao criminal e caminha na direo de outras linhas do Direito,
no perdendo, assim, seu carter de sano.
No pela hiptese de esses efeitos alcanarem outros
ramos do Direito que eles perdem sua natureza de pena. Portanto,
so verdadeiras penas acessrias, de maneira que o juiz dever,
de ofcio, declar-la na sentena, a exemplo dos efeitos da condenao dispostos no art. 92, incisos I, II, e III do Cdigo Penal,
quais sejam: a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo,
a incapacidade para o exerccio do ptrio poder (atualmente, poder
familiar), tutela ou curatela, a inabilitao para dirigir veculo.
Tais penas acessrias, por serem especficas, iro depender de cada caso concreto, de modo que o juiz far a cognio da causa e, na sentena, far a motivao adequada. Dessa
forma, entende-se que a multa reparatria disposta no art. 297
do Cdigo de Trnsito Brasileiro nada mais do que uma modalidade de pena acessria ou efeito secundrio da condenao de
natureza extrapenal.

MULTA REPARATRIA NO CDIGO DE TRNSITO BRASILEIRO: EFEITO SECUNDRIO DA CONDENAO DE NATUREZA EXTRAPENAL

No dia 25 de novembro de 1997 entrava em vigor o Novo

Cdigo de Trnsito Brasileiro, a Lei Ordinria Federal n. 9.503,
promulgada em 23 de setembro de 1997, mais rgida que a Lei
de Trnsito anterior (Lei n. 5.108/66). Esse novo Cdigo veio com
o objetivo de atender aos anseios sociais vigentes poca, inovando tanto em sanes administrativas quanto em normas penais, sejam normas penais incriminadoras ou complementares.
90

Dentre as alteraes trazidas pelo Novo Cdigo aparece

o instituto da multa reparatria prevista em seu art. 297, 1 ao
3, que tem por objetivo reparar os danos materiais sofridos pela
vtima decorrente do ilcito criminal de trnsito, sendo conferida
pelo juiz da causa na prolao da sentena criminal:
Art. 297. A penalidade de multa reparatria consiste no pagamento, mediante depsito judicial em favor da vtima, ou
seus sucessores, de quantia calculada com base no disposto no 1 do art. 49 do Cdigo Penal, sempre que houver prejuzo material resultante do crime.
1 A multa reparatria no poder ser superior ao valor
do prejuzo demonstrado no processo.
2 Aplica-se multa reparatria o disposto nos arts. 50 a
52 do Cdigo Penal.
3 Na indenizao civil do dano, o valor da multa reparatria ser descontado.

Atualmente, exige-se uma justia penal mais efetiva,

frente aos crescentes ndices de ilcitos criminais de trnsito.
Todos os nmeros apontam para o crescimento desmedido dos
acidentes com pessoas, veculos e/ou animais nas vias terrestres urbanas e/ou rurais. Diante disso, os legisladores criaram
o instituto da multa reparatria, a fim de que o agente fosse apenado, j na ao penal, com a perda de patrimnio, e sofresse
com a possibilidade de reparar os danos materiais sofridos
pelas vtimas.
Lembre-se que, no Estado garantista, o Poder Judicirio
tem que decidir fazendo justia social. caso especfico de poltica criminal11, onde o legislador implementa um instituto jurdico
penal no ordenamento brasileiro para tornar mais efetiva a atuao do Judicirio, fazendo justia e combatendo a criminalidade.
Convm lembrar que, por ser atualmente uma rea to sensvel
e digna de ateno por parte dos parlamentares, esto sendo deliberadas, no Congresso Nacional, novas alteraes no Cdigo
11

ESTEFAm, A. Direito penal 1: parte geral. 5. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 1.

91

de Trnsito Brasileiro no sentido de endurecer as penalidades e

proibir condutas outrora permitidas12.
A mens legis, ou seja, o esprito da lei o de criar um
instituto em que, na jurisdio penal, o sujeito passivo do crime
de trnsito fosse beneficiado com um pagamento, mediante depsito judicial, sempre que ocorresse prejuzo material decorrente da conduta criminosa. Note-se que o legislador inovou o
direito penal, pois a vtima no precisar demandar, no juzo
cvel, a responsabilidade civil do agente, desde que beneficiado
com o pagamento da multa reparatria e que esta abranja integralmente os danos.
Portanto, tal dispositivo surgiu para dar mais efetividade
s sentenas criminais, notadamente quanto aos fins sociais, visto
que, muitas vezes, as vtimas esperavam anos a fio para conseguirem a reparao dos prejuzos causados pelo acidente de trnsito, quando muito teriam que esperar o andamento de dois
processos, um no juzo criminal e outro no juzo cvel. Na mesma
linha de pensamento, Ismar Estulano garcia, em Novo Cdigo de
Trnsito Brasileiro: crimes de trnsito, sabiamente, afirma que: A
previso legal de multa reparatria traduz medida altamente positiva, de forma a tentar solucionar conflitos sociais, simplificando
procedimentos e descongestionando a mquina judiciria.13
A multa reparatria matria de Direito Penal, pois
nasce de uma condenao criminal. malgrado a redao do art.
297, caput, ao falar em penalidade entende-se que esta est dita
em seu sentido mais amplo, ou seja, no sentido de sano. A penalidade de que se trata no pena stricto sensu, ou seja, no
modalidade de pena principal, mas sim de pena acessria.
Entende-se que a penalidade de multa reparatria
efeito secundrio da condenao criminal especfica dos tipos
penais incriminadores do Cdigo de Trnsito Brasileiro. Destarte,
norma penal complementar, e no norma penal incriminadora.
Quando o legislador falou em penalidade, sua inteno
12

JORNAL DO COmRCIO. Cmara aumenta rigor do Cdigo de Trnsito. Disponvel em: <http://jcrs.uol. com.br/site/noticia.php?codn=13944&codp=259&codni=3>.
Acesso em: 05 out. 2009.
13 gARCIA, I. E. Novo cdigo de trnsito brasileiro: crimes de trnsito. goinia: Editora AB, 1997. p. 66.

92

era indicar mais um efeito secundrio especfico da condenao,

disposto em legislao especial (Cdigo de Trnsito Brasileiro),
efeito este conhecido por alguns doutrinadores de pena acessria. Vejamos o que ensina Rogrio greco, em sua obra Curso
de Direito Penal: Parte geral, citando Jair Leonardo Lopes:
As hipteses de efeitos da condenao, como bem observado por Jair Leonardo Lopes, so verdadeiras penas
acessrias mascaradas de efeitos da condenao. Devem
ser declarados expressamente no decisum condenatrio,
sob pena de no serem aplicados, haja vista que no so
considerados como efeitos automticos de sentena penal
condenatria transitada em julgado.14

Para exemplificar, observe-se a redao do art. 6, 5

da Lei n. 4.898, de 09 de dezembro de 1965 (Abuso de autoridade), de onde extramos que a pena principal e a pena acessria tm naturezas diferentes:
5 Quando o abuso for cometido por agente de autoridade
policial, civil ou militar, de qualquer categoria, poder ser
cominada a pena autnoma ou acessria, de no poder o
acusado exercer funes de natureza policial ou militar no
municpio da culpa, por prazo de um a cinco anos.

A multa de que se cuida tem natureza extrapenal, visto

que trata de efeito de condenao criminal que foge esfera da
pena propriamente dita. Transcreve-se o entendimento de Victor
Eduardo Rios gonalves, em Legislao penal especial15, quanto
ao instituto da multa reparatria:
Trata-se de efeito secundrio da condenao, que no
automtico, exigindo meno expressa na sentena,
mesmo porque o juiz tem de apontar o seu valor. Tem uma
eficcia maior do que o efeito genrico do art. 91, I, do C14

gRECO, op. cit., p. 664.

gONALVES, V. E. R. Legislao penal especial. 6. ed. rev. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2008. p. 196.

93

digo Penal (obrigao de reparar o dano). Com efeito, na

multa reparatria, no h simples formao de ttulo executivo, condicionado a uma futura liquidao. O juiz j fixa
um valor, bastando parte execut-lo. Cuida-se, em verdade, de prefixao das perdas e danos ou, pelo menos,
de parte desse montante.

Repita-se que a multa de que se trata no pena em

strito sensu, isto , aquela conhecida como pena principal (prevista em preceito secundrio de norma penal incriminadora),
quais sejam, as privativas de liberdade, restritivas de direito,
penas de multa, priso simples, mas efeito secundrio da condenao, por alguns chamado de pena acessria.
Jair Leonardo Lopes, em Curso de Direito Penal16 (2008,
pag. 241), nos ensina que as penas acessrias tm verdadeira
funo de complementar a pena principal, obviamente observada
a culpabilidade do agente. Observe-se o Recurso Penal n.
85/08.1gAOBR.C1, do relator Dr. gabriel Catarino, do Tribunal da
Relao de Coimbra, discorrendo sobre pena principal e acessria:
No ordenamento jurdico-legal portugus a pena acessria
de proibio de conduzir veculos com motor constitui-se
como uma verdadeira pena, irrefragavelmente conectada
ao facto ilcito e culpabilidade do agente. Como acontece
com a generalidade das penas acessrias constitui uma
sano adjuvante ou acessria da funo da pena principal
permitindo um incremento e uma diversificao do contedo penal da condenao.

Veja que na Roma Antiga j existiam penas no capitais

que consistiam na perda de patrimnio do agente, penas estas
que consistiam no pagamento de dinheiro ou na perda e supresso de bens. Vejamos o que preleciona Agerson Tabosa17: As
penas patrimoniais compreendiam tanto as pecunirias, que consistiam no pagamento de dinheiro pecnia numerata como a
16

LOPES, J. L. Curso de Direito Penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.

p. 241.
17TABOSA, op. cit., p. 313.

94

multa, quanto s patrimoniais, propriamente ditas, como a perda

ou supresso de bens (ademptio bonorum) e o confisco (publicatio bonorum).
Ismar Estulano garcia, em Novo Cdigo de Trnsito Bra18
sileiro , assim se posiciona: a previso legal de multa reparatria
traduz medida altamente positiva, de forma a tentar solucionar
lides sociais, no mbito da reparao de danos decorrentes de
acidentes de trnsito: simplificando procedimentos e descongestionando a mquina judiciria (sic).
J Paulo Alves Franco, em seu livro Cdigo de Trnsito
Brasileiro anotado19, se limita a fazer anotaes a respeito da
multa objeto do presente estudo, fazendo crer que h possibilidade de aplicao do multicitado instituto. Deduz-se, consequentemente, sua sintonia com os princpios constitucionais vigentes.
Aps colacionarmos os entendimentos doutrinrios anteriormente expostos, passa-se a falar da amplitude jurisprudencial a respeito do instituto da multa reparatria, demonstrando a
possibilidade de sua aplicao e natureza. Vejamos:
EmENTA: ACIDENTE DE TRNSITO. HOmICDIO CULPOSO. CERCEAmENTO DE DEFESA. NO PRAzO DO
ART. 499, DO CPP, CABE DEFESA REQUERER DILIgNCIAS. NO EXERCENDO TAL DIREITO, D CAUSA
PRECLUSO, mORmENTE QUANDO NO DEmONSTRADO PREJUzO PELA NO REALIzAO DO ATO.
AgE COm mANIFESTA ImPRUDNCIA O mOTORISTA
QUE ADENTRA NA RODOVIA, PARA A TRAVESSIA, SEm
TOmAR AS CAUTELAS DEVIDAS PARA A REALIzAO
DA mANOBRA. PRESTAO PECUNIRIA PREVISTA NO
ART. 45, 1, DO CP, NO SE CONFUNDE COm A mULTA
REPARATRIA CONTEmPLADA NO ART. 297 DO CTB.
ESTA CABVEL QUANDO HOUVER DANO mATERIAL
AO OFENDIDO, ENQUANTO AQUELA ADmISSVEL
AINDA QUE AUSENTE PREJUzO mATERIAL. REDUO, DE OFCIO, DO PRAzO DE SUSPENSO DA HABI18

gARCIA, op. cit., p. 66.

FRANCO, P. A. Cdigo de Trnsito Brasileiro anotado. 2. ed. So Paulo: J. H. mizuno, 2004. p. 197-198.

19

95

LITAO PARA DIRIgIR VECULO AUTOmOTOR, ANTE

A AUSNCIA DE FUNDAmENTAO DA SENTENA
(ART. 93, IX, DA CF). Preliminar rejeitada. Recurso defensivo improvido. De ofcio, reduzido o prazo de suspenso
da habilitao para dirigir veculo automotor. (Apelao
Crime n. 70012660593, Primeira Cmara Criminal, Tribunal
de Justia do RS, Relator: manuel Jos martinez Lucas, Julgado em 23/11/2005)
EmENTA: ACIDENTE DE TRNSITO. HOmICDIO E LESES CORPORAIS CULPOSAS. EXCESSO DE VELOCIDADE ImPRImIDA PELO RU CONTRIBUIU PARA A
OCORRNCIA DO ACIDENTE. PENA PRIVATIVA DE LIBERDADE FIXADA NO mNImO LEgAL CONSIDERANDO
AS DIRETRIzES DO ART. 59, DO CDIgO PENAL. NO
CONCURSO FORmAL O CRITRIO DE AUmENTO DA
PENA ESTABELECIDO DE ACORDO COm O NmERO
DE VTImAS. EXASPERAO DA PENA DE 1/6 PARA 1/4.
mULTA REPARATRIA E PRESTAO PECUNIRIA SO
PENAS APLICVEIS DESDE QUE DEmONSTRADO O
PREJUzO Em RELAO AQUELA E O mONTANTE DO
DANO VTImA Em RELAO A ESTA. O QUANTUm
ARBITRADO COm BASE Em DADOS DISPONVEIS NO
PROCESSO. AUSENTE TAIS ELEmENTOS INVIVEL
SUA ADOO. PENAS DE mULTA E DE SUSPENSO DA
CARTEIRA DE HABILITAO PARA DIRIgIR VECULO
AUTOmOTOR FIXADAS Em CONSONNCIA COm AS
CIRCUNSTNCIAS LEgAIS ESTABELECIDAS NO ESTATUTO REPRESSIVO. Recurso defensivo improvido. Recurso do assistente de acusao parcialmente provido.
(Apelao Crime n. 70007618036, Primeira Cmara Criminal, Tribunal de Justia do RS, Relator: manuel Jos martinez Lucas, Julgado em 09/06/2004)

O Tribunal de Justia do Estado do Rio grande do Sul

considera a pena de prestao pecuniria distinta da multa reparatria. Obviamente, a primeira pena principal, mesmo que
restritiva de direito, com carter substitutivo e autnomo, en96

quanto a penalidade de multa reparatria efeito da condenao

criminal, nesse caso sendo necessrio comprovar o prejuzo material da vtima. A prestao pecuniria tem natureza penal, enquanto a multa reparatria efeito secundrio da condenao
de natureza extrapenal, de carter especfico (necessria a comprovao do dano material).
EmENTA: APELAO CRImE. DELITO DE TRNSITO.
ART. 302 DO CDIgO DE TRNSITO BRASILEIRO.
CULPA DEmONSTRADA. CONDENAO. COmPENSAO DE CULPAS VEDADA NA ESFERA PENAL. 1. Age
com culpa o condutor de caminho que imprime marcha
r, nas proximidades de estabelecimento comercial, local
de grande fluxo de pessoas, sem adotar as cautelas necessrias para evitar o resultado danoso. Ainda que tenha a vtima contribudo para a ocorrncia do evento, na esfera
penal no se admite a compensao de culpas, devendo o
ru responder pelo seu agir culposo. PENA PRIVATIVA DE
LIBERDADE. SUBSTITUIO. PENAS RESTRITIVAS DE
DIREITOS. PRESTAO DE SERVIOS COmUNIDADE
E PRESTAO PECUNIRIA. 2. O artigo 55 do Cdigo
Penal estabelece a paridade quantitativa entre as penas
restritivas de direitos substitutivas de privativas de liberdade,
a qual no fica afastada pela faculdade prevista no art. 46,
2, do mesmo diploma legal, na medida em que tal dispositivo possibilita, apenas, que a pena imposta seja cumprida
em menor tempo. 3. A prestao pecuniria pena restritiva
de direitos, prevista como tal no art. 43, I, do Cdigo Penal,
e independe da verificao de dano individual. Portanto, difere da multa reparatria, prevista no art. 297 do Cdigo de
Trnsito Brasileiro, que pena cumulativa com privativa de
liberdade e pressupe a ocorrncia de prejuzo vtima. 3.1.
De outra banda, diante do inadimplemento injustificado da
prestao pecuniria imposta ao ru, cabvel a converso
em pena privativa de liberdade, nos termos do art. 44, 4,
do Cdigo Penal, no se aplicando, na hiptese, a vedao
prevista no caso do no cumprimento da pena de multa.
(Apelao Crime n. 70006025092, Terceira Cmara Crimi-

97

nal, Tribunal de Justia do RS, Relator: Danbio Edson

Franco, Julgado em 22/05/2003)

Interessante esse excerto do acrdo da Terceira Cmara Criminal do Tribunal de Justia do Rio grande do Sul, que
expressamente declara que a multa reparatria pode ser cumulada com a prestao pecuniria. mais uma vez, conclui-se que
a primeira efeito da imposio da pena pecuniria (pena principal). No poderia ser outro o entendimento, frente ao princpio
do non bis in idem.

CONCLUSO

O Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), no art. 297 prev

a multa reparatria como penalidade, mas pena em sentido
amplo, porquanto tratar-se de efeito secundrio da condenao
de natureza extrapenal. consequncia da condenao criminal
que extrapola a pena propriamente dita (pena principal), ou seja,
do efeito principal da condenao. Portanto, transpe a pena prevista na sentena condenatria, sendo, desse modo, efeito indireto ou mediato da condenao. Trata-se de norma penal
complementar.
pena acessria decorrente do ilcito penal, de natureza
extrapenal, atingindo outros ramos do Direito, como o Civil, o Administrativo, o Tributrio, o Trabalhista, dentre outros. Tal penalidade complementa a pena principal na medida da conduta
delituosa do agente. A inteno do legislador foi criar dispositivo
para apenar o agente de acordo com sua conduta ilcita, visto que
causou prejuzos materiais vtima do crime.
A multa reparatria, portanto, tem carter especfico, somente sendo aplicada para os casos de crimes de trnsito que causem prejuzos materiais vtima, e deve ser declarada quando da
sentena condenatria, ou seja, no automtica sentena. A
competncia para declar-la do juiz criminal da causa. declarada na jurisdio penal e no na jurisdio civil, no havendo que
98

se falar em ofensa ao princpio da separao absoluta das jurisdies civil e penal, pois a multa de que se cuida instituto penal.
Por fim, aps este sinttico estudo, podemos afirmar que
a multa reparatria nada mais do que um efeito secundrio da
condenao criminal de natureza extrapenal, de maneira que o
magistrado, ao declar-la, apenas est complementando a pena
principal (stricto sensu), na proporo da conduta do agente.

REFERNCIAS

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trnsito baixo. Julho de 2009. Disponvel em:
<http://g1.globo.com/bomdiabrasil/0,,mUL1236997-16020,00- INDICE+DE+CONDENACAO+POR+CRImES+DE+TRANSITO+E+
BAIXO.html>. Acesso em: 05 out. 2009.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. de 5 de
outubro de 1988.
______. Cdigo penal. Dirio Oficial [da] Unio. Braslia em 31 de
dezembro de 1940. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del2848.htm>.
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BECCARIA, C. Dos delitos e das penas. So Paulo: RT, 1999.
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ESTEFAm, A. Direito penal 1: parte geral. 5. ed. rev. e atual. So
Paulo: Saraiva, 2008.
FRANCO, P. A. Cdigo de Trnsito Brasileiro anotado. 2. ed. So
Paulo: J. H. mizuno, 2004.
99

gARCIA, I. E. Novo cdigo de trnsito brasileiro: crimes de

trnsito. goinia: Editora AB, 1997.
gRECO, R. Curso de direito penal: parte geral. 10. ed. rev. e atual.
Rio de Janeiro: Impetus, 2008.
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atual. So Paulo: Saraiva, 2007.
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Saraiva, 2008.
JORNAL DO COmRCIO. Cmara aumenta rigor do Cdigo de
Trnsito. Disponvel em: < http://jcrs.uol.com.br/site/noticia.php?
codn=13944&codp=259&codni=3>. Acesso em: 05 out. 2009.
LOPES, J. L. Curso de Direito Penal. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2008.
mASSON, C. Curso de direito penal: parte geral. 2. ed. rev. e
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SIQUEIRA, F. A. m. S. Tutela penal dos interesses difusos na sociedade de risco. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 65, maio
2003. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?
id=4034>. Acesso em: 05 out. 2009.
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 24. ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Forense, 2004.
TABOSA, A. Direito romano. 2. ed. Fortaleza: FA7, 2003.

100

Marco Antnio Garcia de Pinho*

ALIENAO PARENTAL: HISTRICO, ESTATSTICAS,
PROJETO DE LEI 4053/08 E JURISPRUDNCIA COMPLETA
PARENTAL ALIENATION: HISTORY, STATISTICS,
LAW PROJECT 4053/08 AND COMPLETE JURISPRUDENCE
ALIENACIN PARENTAL: HISTRICO, ESTADSTICAS,
PROYECTO DE LEY 4.053/08 Y JURISPRUDENCIA COMPLETA

Resumo:
O presente trabalho faz uma anlise da Sndrome da Alienao
Parental e a importncia de sua tipificao no ordenamento jurdico brasileiro.
Abstract:
This work analyses the Syndrome of Parental Alienation and the
importance of typifying it in Brazilian juridical ordering.
Resumen:
El presente trabajo hace un anlisis de la Sndrome de Alienacin
Parental y la importancia de la tipificacin en el ordenamiento jurdico brasileo.
Palavras-chave:
Sndrome, Alienao Parental, Tipificao, Ordenamento, Brasil.
Keywords:
Syndrome, Parental Alienation, Typify, Ordering, Brazil.
* Advogado trilngue em Belo Horizonte/MG. Aprovado para o Doutorado em
Cincias Jurdicas. Ps-Graduado em Transformaes Processuais, Ps-Graduado em Direito Pblico, Ps-Graduado em Direito Privado. Ps-Graduado
em Direito Social e Ps-Graduado em Direito Processual Civil. Colaborador da
Human Rights Watch, Profissional voluntrio na Avocats Sans Frontires. Cooperador do Immigration & Refugee Service. Membro da Asociacin Internacional
de Derecho Penal. Autor de artigos jurdicos no Brasil e exterior.

103

Palabras clave:
Sndrome, alienacin parental, tipificacin, ordenamiento, Brasil.

Introduo
A Sndrome da Alienao Parental tema complexo e polmico, delineado em 1985 pelo mdico e Professor de Psiquiatria
Infantil da Universidade de Colmbia Richard Gardner1, para descrever a situao em que, separados, em processo de separao
ou, em casos menores, por desavenas temporrias e disputando
a guarda da criana, a me a manipula e a condiciona para vir a
romper os laos afetivos com o outro genitor, criando sentimentos
de ansiedade e temor em relao ao ex-companheiro.
Os casos mais frequentes esto associados a situaes
onde a ruptura da vida em comum cria, em um dos genitores, em
esmagadora regra na me2, uma grande tendncia vingativa, engajando-se em uma cruzada difamatria para desmoralizar e desacreditar o ex-cnjuge, fazendo nascer no filho a raiva para com
o outro, muitas vezes transferindo o dio ou frustrao que ela
prpria nutre, nesse malicioso esquema em que a criana utilizada como instrumento mediato de agressividade e negociata.
No obstante o objetivo da Alienao Parental seja sempre o de afastar e excluir o pai do convvio com o filho, as causas
so diversas, indo da possessividade at a inveja, passando pelo
cime, surtos e vingana em relao ao ex-parceiro e mesmo incentivo de familiares, sendo o filho verdadeira moeda de troca e
chantagem.
quele que busca afastar a presena do outro da esfera
de relacionamento com os filhos outorga-se o nome de genitor
alienante, sendo que estatisticamente esse papel, em quase
100% dos casos, cabe s mes, e o de genitor alienado aos pais.
1

Richard Alan Garder foi um respeitado mdico-psiquiatra norte-americano. Escreveu mais de quarenta livros e publicou mais de 250 artigos na rea de psiquiatria infantil.
2
No Brasil, at 2009 aproximadamente 97% das guardas, nos casos de separao, eram detidas pelas mes.

104

As mes se colocam como mrtires, detm poder e controle do certo e errado, do bom e ruim, sem dar chance de defesa
ao pai, vitimizado e estereotipado socialmente como o algoz, o
covarde e o agressor, prevalecendo sempre a verdade criada
pelas mes, um sem nmero de vezes amparadas e respaldadas
pela, data venia, um tanto parcial Lei Maria da Penha.
Cometem as mes alienantes, muitas vezes e infelizmente mesmo sob a orientao de advogados que, em vez de
serenarem os nimos ou mesmo alertarem para as consequncias, instauram um inqurito de fato, apesar de saberem que este
no procede.
Tais causdicos e parentes (na imensa maioria os pais da me
alienante) aproveitam-se da fragilidade das envolvidas e, por vezes,
fomentam tais situaes contra os pais, maridos e companheiros,
superdimensionando discusses banais e que culminam, muitas
vezes, em decises cautelares precipitadas e fundadas em inverdades, pelo calor dos acontecimentos, exaltaes, exageros
e mesmo vingana e dio, o que tratam por estratgia, sem a mnima inteno de mediar e apaziguar o conflito, no interesse das
partes que, quando magoadas, se veem cegas e facilmente sugestionveis, seguindo a linha da banalizao das separaes e
divrcios com disputa de guarda alicerada em suposta violncia
domstica, pouco importando o envolvimento de filhos...
Apesar de haver registros desse conceito desde a dcada
de 40, Richard Gardner foi o primeiro a defini-lo como Parental
Allienation Syndrome nos anos 1980.
Franois Podevyn3, por sua vez, define alienao de forma
mais objetiva: programar uma criana para que odeie um de seus
genitores, enfatizando que, depois de instalada, contar com a
colaborao desta na desmoralizao do genitor (ou de qualquer
outro parente ou interessado em seu desenvolvimento) alienado:
A chamada Alienao Parental tem verdadeiras razes nos
sentimentos de orgulho ferido, vingana, alm do sentimento de onipotncia do alienador.
Nessa patologia, a doena do agente alienador volta-se contra quaisquer pessoas que possam contestar sua autoridade, man3

PODEVYN, F. Syndrome DAlienation Parentale (SAP). 2001. Disponvel em:

http://www.paulwillekens. be/pw/pas.htm.

105

tendo-os em um estado de horror e submisso por meio de crescente

animosidade.
Essa desestruturao se transforma em ingrediente da batalha
judiciria, que poder perdurar anos at que a criana prescinda de
uma deciso judicial, por ter atingido a idade madura ou estgio crnico
da doena...
Ressalte-se que, alm de afrontar questes ticas, morais,
religiosas e humanitrias e mesmo bloquear ou distorcer valores e o
instinto de proteo e preservao dos filhos, o processo de alienao
tambm agride frontalmente dispositivo constitucional, uma vez que
o artigo 227 da Carta Maior versa sobre o dever da famlia de assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito
constitucional a uma convivncia familiar harmnica e comunitria,
alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso, assim como o artigo
3 do Estatuto da Criana e do Adolescente.
Na Alienao Parental, o detentor da custdia, ou mesmo a
me que se coloca em posio de vtima, mune-se de todo um arsenal de estratagemas para prejudicar a imagem do ex-consorte.

Comportamentos clssicos da me alienante

1) Provoca discusses com os ex-parceiros na presena dos filhos;
2) Chora copiosamente na frente das crianas;
3) Culpa sempre os pais pelo quadro traumtico instalado e faz
questo de publicizar e quebrar a intimidade com os desabafos
dos supostos sofrimentos;
4) Repetidamente, de maneira tcita ou no, reclama e se aproveita de qualquer situao para denegrir a imagem do pai;
5) Simula leses, destruio de objetos, imputando as supostas
agresses e torturas psicolgicas aos pais;
6) Abandona o lar e, premeditadamente, se mune de cautelares
forjando situaes de Lei de Violncia Domstica para justificar
e descaracterizar o feito;
7) Alega que o ex-companheiro no pergunta pelos filhos nem
sente mais falta deles;
8) Obstaculiza passeios e viagens;
106

9) Critica a competncia profissional e a situao financeira do

genitor;
10) Cria situaes, alegando ser agredida na frente dos filhos ou que
os companheiros ameaaram as crianas fsica ou psicologicamente;
11) Faz falsas acusaes de abuso sexual contra o ex-marido;
12) Altera a rotina de aulas da criana;
13) Muda os filhos de escola sem consulta prvia;
14) Controla em minutos os horrios de visita;
15) Agenda atividades de modo a dificultar a visita e a torn-la
desinteressante ou mesmo inibi-la;
16) Esconde ou cuida mal dos presentes que o pai d ao filho;
17) Conversa com os companheiros atravs dos filhos como se
estes mediadores fossem;
18) Sugere criana que o pai pessoa m e perigosa;
19) No entrega bilhetes;
20) No d recados nem repassa telefonemas;
21) Impede que os avs paternos ou pessoas prximas do pai
se aproximem dos filhos;
22) Altera nmeros de telefones de contato e no responde aos
emails, privando os pais de informaes e do acompanhamento
dos filhos;
23) Durante o conflito, faz questo de mudar o prprio nome na
prtica, para de usar aliana, torna-se solteira e disso se vangloria, esconde e mesmo destri fotos e imagens do ex-marido ou
quaisquer referenciais para a criana;
24) No fala a palavra pai nem menciona o nome do cnjuge
para apag-lo da memria da criana e de todos os que a cercam, no poupando, quando indagada, de contar em detalhes
quem era na verdade aquele marido e pai e o sofrimento e martrio que passou, tudo na linha do j mencionado dissimulado, covarde e abjeto Processo de Demonizao da imagem do pai de
seu prprio filho;
25) Recusa-se a fornecer informaes ao outro genitor sobre as
atividades em que os filhos esto envolvidos (esportes, atividades escolares, grupos teatrais, etc.) para frisar a posteriori que
os pais nem sabem o que se passa na vida do filho e que faz
tudo sozinha (mesmo porque eles so desnecessrios);
26) sempre contra a Guarda Compartilhada, comprovadamente
107

no Brasil e no mundo a mais salutar para os filhos, deixando

claro o egosmo e a falta de preocupao para com a criana,
pensando mais em si, deixando os filhos em plano inferior e priorizando punir o pai;
27) Esquece-se de avisar sobre compromissos importantes (dentistas, mdicos, psiclogos, etc.);
28) Sempre envolve pessoas prximas (sua me, seu novo cnjuge, a melhor amiga, um irmo, etc.) na lavagem cerebral de
seus filhos e em quase 100% dos casos apoiada por estes,
agindo como verdadeiros catalisadores do dio e do processo da
alienao e destruio da figura paternal;
29) Toma decises importantes a respeito dos filhos sem consultar o outro genitor (escolha da religio, escolha da escola, etc.);
30) Troca seus sobrenome, sempre optando pelo nome de solteira, diferenciando-se do nome dos filhos, que carregam a herana paterna, e passa a trat-los somente pelo primeiro nome,
nunca frisando o sobrenome e ltimo nome do pai;
31) Planeja e sai de frias sem os filhos e os deixa com tios, amigas, avs (sua me, nunca a do pai), quaisquer outras pessoas
que no o outro genitor, ainda que este esteja totalmente disponvel e queira ocupar-se dos filhos;
32) Ameaa punir os filhos se eles telefonarem, escreverem ou
se comunicarem com o outro genitor de qualquer maneira;
33) Culpa o outro genitor pelo mau comportamento dos filhos;
34) Sempre se refere aos filhos com frieza e usando o nome do
ex-marido ao invs de pai;
35) Mesmo a pedido dos filhos, que praticamente imploram a presena do pai, opta por viajar sozinha com eles ou com qualquer
outra pessoa, menos com o pai;
36) Impede o pai de qualquer participao importante para os filhos, como datas comemorativas como Natal, Ano Novo, Aniversrios e outras datas marcantes, etc.
Tais mes se apossam da vida dos filhos como se esta
fosse somente delas, descartam a figura paterna e, na imensa
maioria das vezes, so frias e astutas, sempre apoiadas por familiares e inclusive advogados, agindo com frieza e extrema dissimulao para conseguir o intuito maior: serem vtimas crveis
108

em autos e audincias que se transformam em verdadeiro teatro...

Pais amorosos e extremamente dedicados que, da noite
para o dia, se transformam em agressores no que a doutrina
atual chama de Processo de Demonizao4.
Ao destruir a relao do filho com o pai, a me entende
que assume o controle total e atinge sua meta: o pai passa a ser
considerado um intruso, um inimigo a ser evitado, e o filho agora
propriedade somente dela; ela dita as regras e faz o que quiser
para o bem dele, mas, em contato com terceiros, chegam as mes
por vezes a alterar o discurso e, de maneira dissimulada, oscilam
entre a Demonizao, isolando o ex-companheiro ainda mais na
medida em que, paulatinamente, com suas verdades e em processo de vitimizao simulada, passam a caluniar em larga escala
a imagem do cnjuge ou, dependendo da situao e do meio em
que se encontram, alteram o discurso maquiavlico alegando que
nunca afastariam o pai e que a vida assim, mas que jamais prejudicariam a figura do pai, pois, como dissemos, so astutas, vis e
dissimuladas, muitas vezes premeditando suas aes.
Fato que eventualmente a criana vai internalizar tudo
e perder a admirao e o respeito pelo pai, desenvolvendo
temor e, at mesmo, raiva do genitor.
Mais: com o tempo, a criana no conseguir discernir
entre realidade, fantasia e manipulao e acabar acreditando em
tudo, passando, consciente ou inconscientemente, a colaborar com
essa finalidade, situao altamente destrutiva para ela e, talvez,
nesse caso especifico de rejeio, ainda maior para o pai.
Em outros casos, nem mesmo a me distingue mais a
verdade da mentira e a sua verdade passa a ser realidade para o
filho, que vive com personagens fantasiosos de uma existncia
aleivosa, implantando-se, assim, falsas memrias. Da a nomenclatura alternativa de Teoria da implantao de falsas memrias5.
A doutrina estrangeira tambm menciona a chamada
Hostile Aggressive Parenting (HAP), que aqui passo a tratar por
4

SOUZA, S. R. de. Comentrios Lei de Combate Violncia Contra a Mulher Lei Maria da Penha 11.340/06 - Comentrios artigo por artigo, anotaes, jurisprudncia e Tratados Internacionais. 3. ed. rev. atual. Curitiba: Juru Editora, 2009.
5
DIAS, M. B. Sndrome da Alienao Parental, o que isso? Disponvel em:
www.apase.org.br. Acesso em: 20 jul. 2009.

109

Ambiente Familiar Hostil (AFH), situao muitas vezes tida como

sinnimo da Alienao Parental ou Sndrome do Pai Adversrio,
mas que com esta no se confunde, uma vez que a Alienao
est ligada a situaes envolvendo a guarda de filhos, ou caso
anlogo, por pais divorciados ou em processo de separao litigiosa, ao passo que o AFH seria mais abrangente, fazendo-se
presente em quaisquer situaes em que duas ou mais pessoas
ligadas criana ou ao adolescente estejam divergindo sobre
educao, valores, religio, sobre como deve ser sua criao, etc.
Ademais, a situao de Ambiente Familiar Hostil, no
Brasil, inserida em meio ao Projeto de Lei da Alienao Parental,
pode ocorrer at mesmo com casais vivendo juntos, expondo a
criana e o adolescente a um ambiente deletrio, ou mesmo na
clssica situao em que o processo alimentado pelos tios e
avs, que tambm passam a minar a representao paterna,
com atitudes e comentrios desairosos com familiares e todos
os que os cercam, agindo como catalisadores deste injusto ardil
humilhante e destrutivo da figura do pai ou, na viso do Ambiente
Hostil, sempre divergindo sobre o que seria melhor para a criana, expondo esta a um lar em constante desarmonia, ocasionando srios danos psicolgicos a ela e, tambm, ao pai, sempre
fomentando a discrdia entre o casal e pouco se importando com
as verdadeiras vtimas: os filhos.
Na doutrina internacional, uma das principais diferenas
elencadas entre a Alienao Parental e o Ambiente Familiar Hostil
reside no fato de que o AFH estaria ligado s atitudes e comportamentos, s aes e decises concretas que afetam crianas e adolescentes, ao passo que a Sndrome da Alienao Parental se veria
relacionada s questes ligadas mente, ao fator psicolgico.

Direito comparado

110

Felizmente j encontramos precedentes acerca da

Alienao Parental e casos anlogos, bem como medidas protetivas e punitivas s mes que tentaram distanciar seus filhos
do ex-cnjuge, principalmente nas Justias Estadunidense e
Canadense, Inglesa, Francesa, Belga, Alem e Sua.
A ttulo de exemplificao no direito comparado, o
Cdigo Penal da Califrnia/EUA estipula que
Toda pessoa que guarda, aloja, detm, suprime ou esconde uma criana, e impede com a inteno maliciosa o genitor possuidor da
guarda legal de exercer este direito, ou impede uma pessoa do direito
de visita, ser castigado com priso mxima de um ano, de uma
multa mxima de US$ 1.000.00, ou dos dois.6

J o Cdigo Civil alemo, em seu artigo 1626, l tem

a seguinte redao: O pai e a me tm o direito e o dever de
exercer a autoridade parental (elterliche Sorge) sobre seus
filhos menores.
A autoridade parental compreende a guarda (Personensorge) e a administrao dos bens (Vermgenssorge) do
filho.
Segundo o artigo 1626, l do Cdigo Civil, em sua verso emendada, os pais de um filho menor de idade nascido fora
do matrimnio exercem de maneira conjunta a guarda do filho se
fizerem uma declarao nesse sentido (declarao sobre a
guarda compartilhada) ou se eles se casarem.
Segundo o artigo 1684, um filho tem direito de ver seus
dois pais, que tm, por sua vez, a obrigao de manter contatos
com o filho e o direito de visit-lo. Ademais, os pais tm que renunciar a qualquer ato que seja danoso para as relaes entre o
filho e o outro genitor ou que prejudique seriamente sua educao.
Os tribunais de famlia podem fixar as formas do direito de visitas e, tambm, modos mais precisos do exerccio
deste direito para visitas de terceiros. Ainda, podem obrigar
os genitores a cumprir suas obrigaes em relao aos filhos.
6
GARDNER, R. A. The Parental Alienation Syndrome, past, present, and future.
In the Parental Alienation Syndrome: an interdisciplinary challenge for professionals involved in divorce, 2003.

111

Um marco na temtica em pauta data de 1992, quando

os tribunais alemes se recusaram a conceder a um pai o direito
de visita a um filho nascido fora do matrimnio e de ordenar um
estudo pericial psicolgico do filho e de sua me.
Depois de esgotar todos os recursos possveis, o pai se
dirigiu s Cortes Europias dos Direitos Humanos para pedir
justia e reparao contra o Estado Alemo7.
Ele invocou que a Alemanha no respeitou o artigo 8 da
Conveno, segundo o qual:
a)Toda pessoa tem direito ao respeito de sua vida [...]
familiar [...];
b)No pode haver ingerncia de uma autoridade pblica
no exerccio deste direito, mesmo que esta ingerncia seja prevista por Lei e constitua uma medida que, em uma sociedade
democrtica, seja necessria [...] para a proteo da sade, da
moral ou da proteo dos direitos e liberdade dos outros.
Na sentena de 13 de julho de 2000, a Corte Europia
lhe deu razo e condenou a Alemanha a pagar aproximadamente R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais) por danos
morais.
Essa sentena mostra que, quaisquer que sejam as leis,
o interesse superior da criana se encontra no direito fundamental de ter acesso a seus dois genitores.

Brasil

No Brasil, a questo da Alienao Parental surgiu com

mais fora quase simultaneamente com a Europa, em 2002, e, nos
Tribunais Ptrios, a temtica vem sendo ventilada desde 20068.
O Projeto de Lei 4053/08, que dispe sobre a Alienao
7

"ELSHOLZ du 13 juillet 2000. Disponvel em:

http://www.isonet.fr/stop/cour_europeenne2.htm. Acesso em: 2 out. 2009.
8
Em meticulosa pesquisa levada a efeito nos sites de todos os Tribunais de
Justia brasileiros, localizamos praticamente todos os acrdos relacionados
Alienao Parental, vide Anexos ao final.

112

Felizmente j encontramos precedentes acerca da

Alienao Parental e casos anlogos, bem como medidas protetivas e punitivas s mes que tentaram distanciar seus filhos
do ex-cnjuge, principalmente nas Justias Estadunidense e
Canadense, Inglesa, Francesa, Belga, Alem e Sua.
A ttulo de exemplificao no direito comparado, o
Cdigo Penal da Califrnia/EUA estipula que
Toda pessoa que guarda, aloja, detm, suprime ou esconde uma criana, e impede com a inteno maliciosa o genitor possuidor da
guarda legal de exercer este direito, ou impede uma pessoa do direito
de visita, ser castigado com priso mxima de um ano, de uma
multa mxima de US$ 1.000.00, ou dos dois.6

J o Cdigo Civil alemo, em seu artigo 1626, l tem

a seguinte redao: O pai e a me tm o direito e o dever de
exercer a autoridade parental (elterliche Sorge) sobre seus
filhos menores.
A autoridade parental compreende a guarda (Personensorge) e a administrao dos bens (Vermgenssorge) do
filho.
Segundo o artigo 1626, l do Cdigo Civil, em sua verso emendada, os pais de um filho menor de idade nascido fora
do matrimnio exercem de maneira conjunta a guarda do filho se
fizerem uma declarao nesse sentido (declarao sobre a
guarda compartilhada) ou se eles se casarem.
Segundo o artigo 1684, um filho tem direito de ver seus
dois pais, que tm, por sua vez, a obrigao de manter contatos
com o filho e o direito de visit-lo. Ademais, os pais tm que renunciar a qualquer ato que seja danoso para as relaes entre o
filho e o outro genitor ou que prejudique seriamente sua educao.
Os tribunais de famlia podem fixar as formas do direito
de visitas e, tambm, modos mais precisos do exerccio deste
direito para visitas de terceiros. Ainda, podem obrigar os genitores a cumprir suas obrigaes em relao aos filhos.
6
GARDNER, R. A. The Parental Alienation Syndrome, past, present, and future.
In the Parental Alienation Syndrome: an interdisciplinary challenge for professionals involved in divorce, 2003.

111

moral contra a criana e o adolescente e representa o descumprimento dos deveres inerentes ao poder familiar, atingindo secundria, ou mesmo paralelamente, tambm o pai.
Havendo indcio da prtica de Alienao Parental, o juiz
determinar a realizao de percia psicolgica na criana ou no
adolescente, ouvido o Ministrio Pblico.
O laudo pericial ter base em ampla avaliao, compreendendo, inclusive, entrevista pessoal com as partes e exame
de documentos. O resultado da percia dever ser apresentado
em at 90 (noventa) dias, acompanhado da indicao de eventuais medidas necessrias preservao da integridade psicolgica da criana.
Caracterizada a prtica de Alienao, o magistrado
poder advertir e multar o responsvel; ampliar o regime de visitas
a favor do genitor prejudicado; determinar interveno psicolgica
monitorada; determinar a mudana para guarda compartilhada ou
sua inverso; e at mesmo suspender ou decretar a perda do
poder familiar.
Entretanto, passados mais de cinco anos de debates
e inmeros Conflitos de Competncia, ainda no se chegou a
um consenso processual quando do trmite dos Processos de
Violncia Domstica, prevalecendo, por ora, a aplicao de
prazos Processuais Civis, mas, onde h Varas Especializadas,
para l sero encaminhados os Boletins de Ocorrncia e Inquritos. Caso no as hajam, seguem os autos para as Varas
e Cmaras Criminais.
V-se no substitutivo do PL 4.053/08 que o legislador
ptrio, conscientemente ou no, pois que a temtica do que
chamo de Ambiente Familiar Hostil pouco conhecida em nosso
pas, mesclou as caractersticas deste com as da Sndrome da
Alienao Parental, mas andou bem. Isso ampliou seu sentido e
abrangncia e definiu no referido Projeto de Lei como Alienao
Parental a qual chamaremos de AP qualquer interferncia de
mesma natureza, promovida ou induzida, agora no s por um
dos genitores, mas, ademais, no diapaso do retrocitado Ambiente Familiar Hostil, pelos avs, tios ou outros que tenham a criana ou o adolescente sob sua autoridade, guarda ou vigilncia,
podendo e devendo ser igualmente advertidos ou punidos.
114

Parental, teve em 15 de julho de 2009 o seu substitutivo

aprovado pela Comisso de Seguridade Social e Famlia. Ao passar pela Comisso de Constituio e Justia e, sendo confirmado
pelo Senado, seguir para sano Presidencial.
Um grande passo foi dado.
De acordo com o substitutivo, so criminalizadas as formas de alienao parental: realizar campanha de desqualificao
da conduta do genitor no exerccio da paternidade ou maternidade, impedir o contato da criana com o outro genitor e terceiros a ele ligados, como avs paternos e tios, omitir informaes
pessoais sobre o filho, principalmente acerca de paradeiro e inclusive escolares, mdicas e alteraes de endereo para lugares
distantes, visando dificultar a convivncia da criana ou adolescente com a outra parte e com familiares desta.
Tambm criminalizado apresentar falsa representao ou fabricar, exagerar e distorcer dolosamente dados ou
fatos triviais como se fossem verdadeiras ameaas de morte,
criando nos autos um falso clima de terror e situaes forjadas
de torturas psicolgicas, etc., envolvendo o Estado-Juiz. Isso
s traumatiza e piora todo o processo j altamente destrutivo
para o pai agora agressor , tudo para obstar a convivncia
com o filho e salvar a me, a vtima que se abriga sob o manto
da Lei Maria da Penha (tida por muitos como inconstitucional)
simulando, exagerando e alterando a verdade. Esperamos que
os bons julgadores sejam hbeis para notar e analisem com
extremo cuidado os inmeros pedidos cautelares de mes
alienantes que se vitimizam para repreend-las, bem como aos
patronos que alimentam tais atos e incentivam essa vil estratgia de banalizar e inundar as Delegacias e Tribunais com um
sem nmero de representaes (inaudita altera pars, sem contraditrio, sem ampla defesa, sem nem se ouvir o acusado e
sem sequer clara previso recursal, e, pasmem, algumas vezes
sem sequer mero Boletim de Ocorrncia ou Inqurito Policial,
claramente previstos nos artigos 10 a 12 da referida Lei
11.340/06!) para o pai ou companheiro, agora marcado, verdadeiramente rotulado.
A prtica de qualquer destes atos fere o direito fundamental da criana ao convvio familiar saudvel, constitui abuso
113

Consequncias sobre as crianas por separaes e/ou distanciamento

da figura paterna na segunda e terceira infncias, pr-adolescncia,
adolescncia e na vida adulta 9 10 11 12

1) Isolamento-retirada: A criana se isola do que a rodeia e centra-se nela mesma, no fala com quase ningum e, se o faz,
de forma muito concisa, preferindo estar sozinha no seu quarto
ao invs de brincar com outras crianas, mormente se filho nico,
perdendo o nico outro referencial e passando a viver somente
com o pai ou com a me, sentindo-se literalmente sozinha e
abandonada. Tal abandono e vazio no pode ser suprido por
qualquer figura seno a do prprio pai;
2) Baixo rendimento escolar: Por vezes associado a uma fobia
escola e ansiedade da separao a criana no quer ir escola, no presta ateno s aulas, mas tambm no incomoda
os seus companheiros, no faz os deveres com ateno, apenas
quer sair de casa. A apatia que mostra relativamente s tarefas
que no so do seu agrado alarga-se a outras reas, o que somente
detectado a posteriori, mormente quando na fase das visitaes;
3) Depresso, melancolia e angstia: Ocorre em diferentes
graus, mas em 100% dos casos, e infelizmente recorrente;
4) Fugas e rebeldia: Produzem-se para ir procurar o membro do
casal no presente, por vezes para que este se compadea de
seu estado de desamparo e regresse ao lar ou pensando que
ser ms feliz ao lado do outro genitor;
5) Regresses: Comporta-se com uma idade mental inferior sua,
chama a ateno, perde limites geralmente impostos pela figura
paterna, perde o referencial, e pode, inclusive, regredir como defesa psicolgica, em que a criana trata de retornar a uma poca
em que no existia o conflito atual e que recorda como feliz;
9

MONTGOMERY, M. Paternidade apenas os fatos / Paternidade scio-afetiva.

p. 9. Disponvel em: <http://ibdfam.org.br/impressao.php?t=artigos&n=451>.
10 DARNALL, D.. Divorce casualties: protecting your children from Parental Alienation.
US: Natl. Book Network/Taylor Trade Publising, 1998.
11 STANLEY S. C.; Rivlin, B. V. Children held hostage: Dealing with programmed
and brainwashed children. Chicago: American Bar Association, 1992. p. 151.
12 LOWENSTEIN, L. Problems suffered by children due to the effects of Parental
Alienation Syndrome. Justice of the Peace, v. 166, n. 24, p. 464-466, 2002.

116

6) Negao e conduta antissocial: ocorrem em simultneo por

um lado a criana (e mesmo as mes quando em processo de
separao ou recm-separadas, podendo levar at mais de cinco
anos para superar em parte) nega o que est a ocorrer (que
seus pais tenham se separado, apesar de a situao lhe ter sido
explicada em diversas ocasies, e finge compreender e assimilar
ou ignorar, mas internaliza), e, por outro lado, sente, consciente
ou inconscientemente, que os seus pais lhe causaram dano, o
que lhe d o direito de o fazer tambm, provocando uma conduta
antissocial;
7) Culpa: Em mais de 75% das vezes a criana se sente culpada,
hoje ou amanh, em regra mais tarde, pela situao, e pensa que
esta ocorre por sua causa, pelo seu mau comportamento, pelo
seu baixo rendimento escolar, por algo cometido, e pode chegar
mesmo a autocastigar-se como forma de autodirigir a hostilidade
que sente contra os seus pais, inconscientemente;
8) Aproveitamento da situao-enfrentamento com os pais: Por
vezes, a criana trata de se beneficiar da situao, apresentandoa como desculpa para conseguir os seus objetivos ou para fugir
s suas responsabilidades ou fracassos. Chega at mesmo a inventar falsas acusaes para que os pais falem entre si, apesar
de saber que o nico resultado destas ser piorar o enfrentamento entre os seus genitores. Se o exemplo vem de casa, o
que dizer de uma me que sequer tenta dialogar ou conciliar em
prol do filho...;
9)Indiferena: A criana no protesta, no se queixa da situao,
age como se no fosse nada com ela, sendo esta outra forma de
negao da situao13;
10) 72% dos adolescentes que cometem crimes graves e homicdios delinquentes vivem em lares de pais separados;
11) 70% dos delinquentes adolescentes e pr-adolescentes problemticos cresceram distantes de um genitor;
12) Crianas sem a presena do pai tm duas vezes mais probabilidades de baixo rendimento escolar e de desenvolverem
13

Fonte: IMAGINARIUM. Divrcio, separao: um trauma para os filhos? Disponvel em: http://www.imaginarium.pt/contenidos/contenido?metodoAction=detalleContenido&idContenido=588. Acesso em: 05 set. 2009.

117

quadros de rebeldia a partir da terceira infncia;

13) Em crianas e adolescentes com comportamento rebelde ou
alteraes emocionais, o fato onze vezes mais provvel em
face de distanciamento da figura do pai;
14) A taxa de suicdio ou tentativa de (para chamar a ateno ou
suprir a carncia paternal e tentativa de reaproximar os pais ou
simplesmente v-lo fora dos dias de visitao e se sentir verdadeiramente amada) entre dezesseis e dezenove anos de idade
triplicou nos ltimos cinco anos, sendo um em cada quatro suicdios ou tentativas de autoextermnio; trs ocorreram em lares de
pais ausentes ou distantes;
15) Crianas na ausncia do pai esto mais propensas a doenas sexualmente transmissveis;
16)Crianas na ausncia do modelo do pai esto mais propensas
ao uso de lcool, tabagismo e outras drogas;
17) Filhas distantes de pai tm trs vezes mais chances de engravidarem ou abortarem ao longo da adolescncia ou durante
os anos de faculdade, que, em regra, nem sequer concluem;
18) Crianas na ausncia do pai so mais vulnerveis a acidentes, asma, dores, dificuldade de concentrao, faltar com a verdade e at mesmo desenvolver dificuldades de fala;
19) Em cada dez crianas, apenas uma v seu pai regularmente,
e, ainda assim, apresenta graves sintomas e traumas que tendem a acentuar-se a partir da terceira infncia, mormente na pradolescncia e adolescncia, quando ausente a figura do pai,
principalmente em lares de mes criando filhas;
20) 20% das crianas que vivem com seus pais, quando perguntado o nome de adultos que voc admira e se espelha, responderam como sendo seu pai. Esse nmero, quando perguntado
criana que vive sem pai, sobe para 70%;
21) Professores, terapeutas e outros tm mais dificuldade em
lidar com filhos de pais separados14;
22) Apresentam o chamado fenmeno precoce da independncia
afirmando que ningum o influenciou e que chegou sozinho s
concluses;
14

ASSIS, E. A importncia de ter ambos os pais e da figura paterna. Quando o

pai est presente. Disponvel em: http://www.edsondeassis.com.br/sem-categoria/a-importancia-da-figura-paterna. Acesso em: 06 set. 09.

118

23) Filhos sem pai so estereotipados e constantes alvos de

bullying;
24)Sustentao deliberada: o filho acaba adotando a defesa da
me alienante em conflitos;
25) Ausncia de culpa ao denegrir ou ignorar, como a me e seus
parentes, a figura do pai;
26) Situaes fingidas: o filho conta casos que manifestamente
no viveu ou que ouviu a me alienante comentar;
27) Fenmeno da generalizao a outros membros da famlia do
pai alienado: o filho estende sua animosidade, distanciamento e
frieza para a famlia e amigos do pai;
28) Jovens com apenas um dos pais so trs vezes mais propensos a problemas comportamentais comparados aos que tm
pai e me sempre presentes na mesma casa. Ainda, perdem
grande parte da vida em infindveis acompanhamentos teraputicos com frequncia cinco vezes maior, de acordo com a renomada National Survey of Children;
29) Vivendo em uma famlia sem o pai, a disciplina cai vertiginosamente e as chances de a criana se graduar com xito no nvel
superior caem 30%;
30) A ausncia ou distanciamento do pai tende a se repetir. Meninas que crescem apenas com a me tm o dobro de probabilidade de se divorciarem;
31) Meninas que crescem distantes da figura do pai tm
cinco vezes mais chances de perderem a virgindade antes
da adolescncia;
32) Meninas distantes do pai tm trs vezes mais chances de
serem vtimas de pedofilia e inclusive de procurarem em qualquer
figura masculina mais velha o eu do pai distante, tendendo trs
vezes mais a se envolver com homens mais velhos, ou, se mais
novos, precocemente darem incio a atividades sexuais;
33) Meninas que cresceram distncia do pai tm trs vezes
mais chances de engravidar precocemente e so cinco vezes
mais vulnerveis que filhas que moram com ambos os pais;
34) O pai o normatizador da estrutura mental e psquica da
criana: o excesso de presena materna pe em risco a construo mental da filha, o que ocorre em 100% dos casos, mormente
com filhos nicos, onde nem sequer haver mais o referencial do
119

pai, gerando clssico processo da chamada fuso da me15;

35) O que impera a convico de que me e filho bastam-se
um para o outro, levando a me a crer, a curto e mdio prazo,
que poder suprir todas as necessidades da filha e dela mesma
pelo resto da vida, o que, a bem da verdade e clinicamente
comprovado, gerar distrbios na me e tambm desvios emocionais na criana16;
36) Na edio da Review of General Psychology, cientistas informaram que o grau de aceitao ou rejeio que uma criana recebe e percebe do pai afeta seu desenvolvimento de forma
to profunda quanto a presena ou ausncia do amor materno;
37) O amor paterno ou a falta dele contribui tanto quanto o
amor materno para o desenvolvimento da personalidade e do
comportamento das crianas. Em alguns aspectos, o amor do pai
at mais influente17;
38) A ausncia do amor paterno est associada falta de autoestima, instabilidade emocional, irregularidades hormonais, introspeco, depresso, ansiedade, rejeio, negao, vivendo
um mundo irreal em um universo paralelo, fantasiando um pai
consciente ou inconscientemente o que antes possua e desencadeando outras inverdades e surtos;
39)Tambm restou provado que receber carinho do pai tem para
a criana um efeito positivo sobre a felicidade, o bem-estar, o sucesso acadmico e social, da primeira infncia fase adulta;
40)Verificou-se ainda que, em certas circunstncias, o amor paterno tem um papel ainda mais importante que o materno.
Inmeros estudos descobriram que o amor do pai, e to somente
dele, um fator isolado determinante quando se trata de filhos
com problemas de disciplina, limites, personalidade, conduta, delinquncia ou envolvimento com lcool, fumo, drogas pesadas e
atividade sexual precoce;
15

DALLAGNOL, V. C. De um feminino ao outro. Psyche. [online], So Paulo, v.

11,
n.
21,
p.
119-130,
dez.
2007.
Disponvel
em:
<http://pepsic.bvspsi.org.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S141511382007000200 008&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: dez. 2009.
16 CHAVES, M. P. C. T. Ausncia paterna e o impacto na mente da criana. Disponvel
em: http://www.fundamentalpsychopathology.org/8_cong_anais/MR_388c.pdf.
17 MOZES, A. Amor paterno importante para o desenvolvimento infantil. Disponvel
em: http://apase. org.br/90012-amorpaterno.htm. Acesso em: 06 dez. 2009.

120

41) Entrevistas com um grupo de 5.232 adultos entre trinta e cinquenta anos, entrevistados novamente aps cinco anos, levaram
concluso de que aqueles que no se separaram ou reataram o relacionamento encontraram o equilbrio, entenderam e resolveram as
fontes de conflito, como dinheiro, problemas familiares, depresso,
distanciamento e at mesmo infidelidade. Houve diminuio dos conflitos com o tempo, e, sem o distanciamento, o processo absurdamente mais rpido e menos traumtico para todos.
Outros disseram, ainda, que conseguiram lidar melhor com o marido, algumas vezes com a importante ajuda de amigos em
comum, de psiclogos ou ameaando a separao. Contudo, os
casais que se separaram ficaram submetidos a situaes s
quais o indivduo tem pouco ou nenhum controle, com as novas
reaes das crianas, incertezas e medos de novas relaes,
mormente se a questo afetivo-sexual era intensa entre os dois,
tendo permanecido, em grande parte, solitrios, sem novos parceiros. Estes, na maioria das vezes, rejeitam os filhos que no
so seus e se aproximam aproveitando-se da fragilidade ou
mesmo da situao financeira e fingem interesse e afeto pelas
crianas, havendo, ademais, inmeros relatos de mes culturalmente mais conservadoras ou de mais idade ou mesmo casadas
h mais tempo e com relacionamentos mais estveis que se sentiram verdadeiramente estupradas quando em novos relacionamentos, desencadeando outras sndromes e apresentando
quadros de frigidez, depresso e sexofobia18;
42) da singularidade do pai, dentre outras tantas, principalmente ensinar filha o significado dos limites e o valor da autoridade, sem os quais no se ingressa na sociedade sem traumas.
Nessa fase, a filha se destaca literalmente da me, no querendo
mais lhe obedecer, e se aproxima mais ainda do pai: pede para
ser amada por ele e espera do pai esclarecimentos para os problemas novos que enfrenta. dever deste fazer compreender
filha que a vida no s aconchego, mas tambm estudo, trabalho e doao; que no s bondade, mas tambm conflito;
que no h apenas sucesso, mas tambm fracasso; que no h
18

SOUZA, E. (Trad.). Divrcio no traz felicidade. Pesquisa de Chicago pela

universidade de Chicago.

121

to somente ganhos, mas tambm perdas19;

43) O pai volta-se mais para as caractersticas da personalidade
e para os limites necessrios para o futuro, mormente limites da
sexualidade, da independncia, da capacidade de testar limites
e assumir riscos e saber lidar com fracassos e superaes20.
A me-alienante21 que programa o filho a ter imagem
negativa e distorcida do pai mas jamais admite que o faz,
pois, na verdade, em alguns casos acredita piamente que
est protegendo a criana e arma toda uma situao que
venha a comprovar, vg., ligando aos prantos para um amigo,
fugindo de casa, gritando para que vizinhos a escutem e
mesmo chegando a se ferir para imputar tudo aos algozes,
lavrando Boletins de Ocorrncia e representando em Inquritos
Policiais, vez que sabem de antemo que em 99% dos casos
o homem, o macho Alfa, o culpado gera graves consequncias psicolgicas na criana, assim como no pai alienado
e nos familiares, pois o raio de ao destrutiva da Alienao
Parental extremamente amplo, seguindo um efeito par cascade
que assume verdadeira roupagem de linha sucessria, isolando
a criana dos primos por parte do pai, de seus avs, etc.
Para os pais alienados, vtimas e excludos, acusados
de agressores, as consequncias so igualmente desastrosas
e podem tomar vrias formas: depresso, perda de confiana
em si mesmos, parania, isolamento, estresse, desvio de personalidade, delinquncia e suicdio.
Cabe aqui salientar que a Alienao tambm se d e
na maioria das vezes assim ocorre no de maneira explcita,
sob forma de brainwash, mas sim de maneira velada, bastando,
por exemplo, que a me, diante de despretensiosa e singela resistncia do filho em visitar o pai, por mero cansao ou por querer
brincar, nada faa, pecando por omisso e no estimulando nem
ressaltando a importncia do contato entre pai e filho ou mesmo
19

BOFF, L. A personificao do pai. Campinas: Vus, 2005.

BLANKENHORN, D. Fatherless America. New York: Harper Collins Publishers, 1995.
21 Mesmo aps o advento da Lei 11.698/08, que incluiu o 2 no inciso II do
art. 1584 do CC/02, dispondo que sempre que possvel a guarda deve ser compartilhada, mais de 95% das decises ptrias ainda foram pela guarda unilateral
com preferncia pela me.
20

122

transformando e publicizando uma trivial discusso caseira em

verdadeiro ambiente de caos e motivo para desencadear o egostico processo destrutivo, em quase 100% dos casos apoiada
pelos avs maternos e outros familiares, mormente se h
histrico de clima de animosidade entre as famlias, novamente
em atitude vil e egostica, pensando em tudo, em todos, menos
nas crianas, netos e filhos.
A genitora alienante muito convincente na sua iluso
de desamparo e nas suas descries e consegue, muitas vezes,
fazer as pessoas envolvidas acreditarem nela (amigos, parentes,
assistentes sociais, advogados, juzes e mesmo psiclogos)22.
Quando a criana perde o pai, o seu eu, a sua estrutura, ncleo e referncia so tambm destrudos.
Walsh23 j afirmava o que hoje comprovado: o filho
pode mostrar uma reao de medo de desagradar ou de estar
em desacordo com o genitor alienador.
A mensagem dele clara: preciso me escolher.
Se o filho desobedece a esta diretiva, especialmente expressando aprovao ao genitor ausente, ele aprender logo a
pagar o preo.
normal que a me alienante ameace o filho de abandon-lo ou de mand-lo viver com o outro genitor. O filho se pe
em uma situao de dependncia e fica submetido regularmente
a provas de lealdade.
Esse procedimento atua sobre a emoo mais fundamental do ser humano: o medo de ser abandonado.
O filho constrangido a ter que escolher entre seus
genitores, o que est em total oposio com o desenvolvimento
harmonioso do seu bem-estar emocional. Nessas circunstncias, ele desenvolve uma assiduidade particular de no desagradar a me alienante e, para sobreviver, esses filhos
aprendem a manipular.
Tornam-se prematuramente astutos e dissimulados
22

MAJOR, J. A. Parents who have fought parental alienation syndrome. Disponvel

em: http://www.livingmedia 2000.com/pas.htm. Acesso em: 03 out. 2009.
23 BONE, J. M.; WALSH, M. R. Parental Alienation Syndrome: how to detect it and what
to do about it. Disponvel em: http://www.fact.on.ca/Info/pas/walsh99.htm.
Acesso em: 29 set. 2009.

123

como as mes alienantes para decifrar o ambiente emocional;

para falar apenas uma parte da verdade; e por fim, enredar-se
nas mentiras e exprimir emoes falsas...
De acordo com pesquisa desenvolvida pelo Departamento de Servios Humanos & Social h 10 anos, mais de de
todas as crianas no viviam com os seus pais.
Pesquisas informam que 90% dos filhos de pais divorciados ou em processo de separao j sofreram algum tipo de
alienao parental e que, hoje, mais de 25 milhes de crianas
sofrem esse tipo de violncia!
No Brasil, o nmero de rfos de Pais Vivos proporcionalmente o maior do mundo, fruto de mes, que, pouco a
pouco, apagam a figura do pai da vida e do imaginrio da criana.
Sabe-se tambm que, em casos extremos, quando o
genitor alienante no consegue lograr xito no processo de
alienao, este pode vir a ser alcanado com o extermnio do
genitor que se pretendia alienar ou mesmo do prprio filho.
Verificam-se, ainda, casos de situao extrema em que
a presso psicolgica e a frustrao so tamanhas que o paivtima acaba sucumbindo, como no trgico episdio de abril de
2009, em que jovem e ilustre advogado, autor de livros, Doutor
e Professor da USP/Largo So Francisco, cotado para vaga de
Ministro do TSE, matou o prprio filho e cometeu suicdio.
Em levantamentos preliminares, restou apurado que os
pais estavam em meio a uma acirrada disputa pela guarda da criana e que a me tentava, a qualquer custo, afastar o filho do
pai, contando com o apoio de seus familiares.
A respeito do trauma dos pais abandonados pelos filhos
por causa da Sndrome de Alienao Parental, Gardner conclui
que a perda de uma criana nessa situao pode ser mais dolorosa e psicologicamente devastadora para o pai-vtima do que
a prpria morte da criana, pois a morte um fim sem esperana
ou possibilidade para reconciliao, mas os filhos da Alienao
Parental esto vivos e, consequentemente, a aceitao e renncia perda infinitamente mais dolorosa e difcil, praticamente
impossvel, e, para alguns pais, afirma o ilustre psiquiatra, a dor
da distncia dos filhos, contnua e verdadeiramente infinita no
corao, semelhante morte viva.
124

Concluso

A temtica recente, dolorosa, intrigante e desperta interesse na Medicina, na Psicologia e no Direito com um ponto
unnime: que a Alienao Parental existe e comportamento
cada vez mais comum nas atuais relaes, afetando sobremaneira o desenvolvimento emocional e psicossocial de crianas, adolescentes e inclusive adultos, expostos a verdadeiro
front de batalha.
Assim, entendemos que o assunto requer debates mais
aprofundados por parte de psiclogos, mdicos e operadores do
Direito, a fim de buscar melhores formas de coibir e punir tais
prticas de abuso, bem como dar publicidade ao tema e fazer
campanhas de conscientizao em um pas recordista mundial
em casos de Alienao Parental, e, paralelamente, ao invs de
banalizar e informatizar divrcios e separaes, incentivar as
unies, a mediao, as terapias e psiclogos antes dos Fruns
e Tribunais, valorizando e importncia da instituio Famlia.
Crianas, adolescentes e pais tratados como verdadeiras
peas de um vil e perigoso jogo sem quaisquer ganhadores.
Barco e ncora so responsveis pelo equilbrio e manuteno de
seus elos para que tenhamos uma corrente forte, rumo a guas mais
tranquilas... No podemos mudar o mundo, mas, talvez, nossos netos
o possam. Vai depender do que fizermos pelos nossos filhos hoje;
afinal, estamos todos no mesmo barco... 24

DECISES PUBLICADAS NO BRASIL

SOBRE A ALIENAO PARENTAL
(Jun/06 a Dez/09)

24

Rogrio Cogliatti, pai de Victor, em o Elo Partido. Disponvel em

http://www.apase.org.br/14005-oelopartido.htm. Acesso em: 25 set. 2009.

125

Anexos

TJMG, AGRAVO DE INSTRUMENTO 1.0702.09.5543055/001(1), RELA. DESA. VANESSA VERDOLIM HUDSON

ANDRADE, P. 23/06/2009.
[...] O laudo psicossocial de f. 43/45 conclui que o menor possui
quadro de SNDROME DE ALIENAO PARENTAL, ou seja,
"quando a criana est sob a guarda de um genitor alienador,
ela tende a rejeitar o genitor oposto sem justificativas consistentes,
podendo chegar a odi-lo", relatando ainda: "A respeito das
visitas paternas G. traz queixas inconsistentes, contudo, o
seu brincar denota o desejo inconsciente de retorno do contato
com o pai, demonstrando que o perodo de afastamento no foi
capaz de dissolver os vnculos paternos-filiais (sic)".

TJMG, AGRAVO 1.0184.08.017714-2/001(1), REL. DES. EDIVALDO GEORGE DOS SANTOS, P. 27/11/2009.
[...] Embora os agravados se defendam falando que a recusa
da criana se baseia na "impercia" do pai em restabelecer o
contato que havia sido interrompido por culpa dele (fls. 69/71),
tal situao me parece ser um caso tpico de alienao parental, tambm conhecida pela sigla em ingls PAS, tema
complexo e polmico, inicialmente delineado em 1985, pelo
mdico e Professor de psiquiatria infantil da Universidade de
Colmbia, Richard Gardner, para descrever a situao em
que h disputa pela guarda da criana, e aquele que detm
a guarda manipula e condiciona a criana para vir a romper
os laos afetivos com o outro genitor, criando sentimentos de
ansiedade e temor em relao ao ascendente.
Embora situaes de alienao parental sejam mais comuns
126

entre ex-cnjuges, ou ex-companheiros, pai e me da

criana, a jurisprudncia tambm vem apontando esse tipo
de situao entre avs e pais, nesse sentido:
No merece reparos a sentena que, aps o falecimento da
me, deferiu a guarda da criana ao pai, que demonstra reunir todas as condies necessrias para proporcionar a filha
um ambiente familiar com amor e limites, necessrios ao seu
saudvel crescimento.
[...] j sendo previsvel que a menor necessitar de um tempo
para se adaptar, sendo recomendvel, principalmente considerando-se os indcios de SNDROME DE ALIENAO PARENTAL, acompanhamento psicolgico bem como o
monitoramento dessa nova situao pelo Conselho Tutelar.
O SR. DES. WANDER MAROTTA:
[...] Em processos de guarda de menor, busca-se atender aos
interesses da criana, no aos anseios dos adultos envolvidos. A convivncia com o pai deve ser progressiva, inclusive
para desfazer o que se convencionou chamar hoje de SNDROME DA ALIENAO PARENTAL.

TJMG, AGRAVO DE INSTRUMENTO 1.0216.08.0575105/001(1), REL. DES. SILAS VIEIRA, P. 28/08/2009.

[...] Laudo Social de f. 34/36 em que restou afirmado que a
genitora da menor estaria utilizando-se de meios para afastla do seu pai/agravado, o que caracteriza a SNDROME DA
Alienao Parental SAP [...]

TJMG, APELAO CVEL 1.0079.08.393350-1/003(1), REL.

DES. WANDER MAROTTA, P. 17/07/2009.
[...] A Magistrada ressaltou que conversou com os advoga127

dos das partes por mais de duas horas, tentando compor um

acordo, sem sucesso. Visto isto, e aps exame das provas e
estudos at ento produzidos, proferiu ela a deciso atacada.
Segundo a deciso "[...] essa magistrada no ampliou as visitas, apenas alterou sua forma"; e, embora a Juza tenha afirmado que a conduta da requerente poderia sugerir a
possibilidade de estarmos diante de um quadro de SNDROME DE ALIENAO PARENTAL", o certo que a deciso est fundada nos estudos psicossociais realizados, no
fato de a criana no ser mais um beb de colo e na relao
mantida entre pai e filha.

TJRJ, AGRAVO DE INSTRUMENTO 2009.002.32734, REL.

DES. CLUDIO DELL ORTO, J. 30/11/2009.
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AO DE REGULAMENTAO DE VISITAS PROPOSTA PELO PAI PARA
ASSEGURAR VISITAO FILHA COM SETE ANOS DE
IDADE - INEXISTNCIA DE PROVAS QUANTO A PREJUDICIALIDADE DO CONTATO COM O PAI - DESAVENAS
ENTRE A ME DA CRIANA E A ATUAL COMPANHEIRA DO
PAI QUE NO PODEM AFETAR O DIREITO DA FILHA DE
CONVIVER COM O PAI OBRIGAO JUDICIAL DE NO
CONTRIBUIR PARA INSTALAO DE QUADRO DE SNDROME DE ALIENAO PARENTAL.

TJRJ, AGRAVO DE INSTRUMENTO 2009.002.18219, REL.

DES. PEDRO FREIRE RAGUNET, J. 01/09/09.
PRINCPIO DO MELHOR INTERESSE DA CRIANA.
INEXISTNCIA DE FATOS QUE IMPEAM A REALIZAO
DA VISITAO PATERNA NA FORMA AVENADA. VISITAO
QUE ANTES DE SER DIREITO SUBJETIVO DO AGRAVADO
DEVER MORAL DO MESMO E IMPRESCINDVEL PARA O
DESENVOLVIMENTO E FORMAO DE SEUS FILHOS.
128

PROVA INDICIRIA DE CONDUTA DE ALIENAO PARENTAL, POR PARTE DA AGRAVANTE, EM RELAO FIGURA DO PAI.

TJRJ, APELAO CVEL 2009.001.01309, DESA. RELA.

TERESA CASTRO NEVES, J. 24/03/08.
EMENTA: APELAO CVEL. DIREITO DE FAMLIA. ABUSO
SEXUAL. INEXISTNCIA. SNDROME DA ALIENAO PARENTAL CONFIGURADA. GARANTIA DO BEM-ESTAR DA
CRIANA. MELHOR INTERESSE DO MENOR SE SOBREPE AOS INTERESSES PARTICULARES DOS PAIS.
[...] A insistncia da genitora na acusao de abuso sexual
praticado pelo pai contra a criana, que justificaria a manuteno da guarda com ela no procede.
Comportamento da infante nas avaliaes psicolgicas e de
assistncia social, quando assumiu que seu pai nada fez,
sendo que apenas repete o que sua me manda dizer ao juiz,
sequer sabendo de fato o significado das palavras que repete.
Tpico caso da sndrome da alienao parental, na qual so
implantadas falsas memrias na mente da criana, ainda em
desenvolvimento.
Respeito reaproximao gradativa do pai com a filha.
Convivncia sadia com o genitor, sendo esta direito da
criana para o seu regular crescimento...

TJSP, AGRAVO DE INSTRUMENTO 6438884500, REL.

DES. ROBERTO CARUSO COSTABILE E SOLIMONE, P.
09/12/2009.
EMENTA: ALIENAO PARENTAL.

129

[...] CARTER PROVISRIO DA DECISO AGRAVADA.

PROVA DOCUMENTAL QUE D CONTAS DA SERENIDADE
DO JUIZ. SITUAO CRTICA QUE DEMANDA EQUILBRIO
E CAUTELA. ENFRENTAMENTO QUE NO SE RESOLVER
PARA O BEM DO MENOR TO APENAS COM O EXARAR
DE DECISES JUDICIAIS. CONDUTA DO MAGISTRADO
QUE MERECE SER PRESTIGIADA. AGRAVO A ESTA ALTURA DESPROVIDO.

TJRJ, AGRAVO DE INSTRUMENTO 2008.002.13084, REL.

DES. MARCUS TULLIUS ALVES, J. 14/10/08.
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR DE BUSCA E APREENSO MENOR IMPBERE - ALEGAO DE SUSPOSTO ABUSO
SEXUAL - INDEFERIMENTO DO PEDIDO LIMINAR - INCONFORMISMO AGRAVO DE INSTRUMENTO INTERPOSTO
PELO MINISTRIO PBLICO - RAZES FTICAS FUNDADAS NA ESTEIRA DE UM LAUDO PRODUZIDO PELO PSICLOGO QUE PRESTA SERVIOS AO CONSELHO
TUTELAR - AUSNCIA DE PROVAS CONCLUSIVAS E VALORATIVAS - MENOR QUE EST SENDO CRIADA PELO
GENITOR PATERNO - INEXISTNCIA DE SUPORTE PROBATRIO PARA A CONCESSO DO PEDIDO DE BUSCA E
APREENSO.
Cabe ressaltar, nesse momento, que consta dos autos a entrevista realizada pelo psiclogo do Conselho Tutelar que, em
tese, comprovaria a existncia de um suposto abuso sexual.
No entanto, tal prova no corroborada por nenhuma outra,
no sendo, assim, possvel verificar se houve inexoravelmente
a chamada "SNDROME DE ALIENAO PARENTAL" na qual
um dos genitores imputa falsamente ao outro uma conduta desonrosa, o que leva a criana a acreditar na veracidade dos
fatos imputados. Dessa forma, a deciso recorrida, ao indeferir
o pedido de busca e apreenso da menor, perfilhou-se na me-

130

lhor soluo diante da delicadeza da presente situao em

tela. Compulsando os autos, verifica-se que a criana est
sendo bem criada pelo pai, razo pela qual o afastamento,
mesmo que provisrio, sem respaldo probatrio mnimo, pode
ser prejudicial menor, principalmente porque essa medida
s deve ser deferida se houver efetiva demonstrao de risco,
no bastando, portanto, uma simples alegao.

TJSP, AGRAVO DE INSTRUMENTO 6478664400, REL. DES.

BERETTA SILVEIRA, P. 09/12/2009.
[...] Como bem salientou a Procuradoria de Justia, A OCORRNCIA DA MENCIONADA SNDROME DA ALIENAO PARENTAL OU FALSA PERCEPO DE REALIDADE J FOI
CIENTIFICAMENTE COMPROVADA, e na verdade, alm das
alegaes da me, nada h de concreto nestes autos que incriminem o agravante [...].

TJRS, AGRAVO DE INSTRUMENTO 70028674190, REL.

DES: ANDR LUIZ PLANELLA VILLARINHO, P. 23/04/2009
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. REGULAMENTAO DE VISITAS PATERNAS. SNDROME DA ALIENAO
PARENTAL.
O direito de visitas, mais do que um direito dos pais constitui
direito do filho em ser visitado, garantindo-lhe o convvio com
o genitor no-guardio a fim de manter e fortalecer os vnculos afetivos.

TJRJ, APELACAO 2008.001.30015, DESA. NATAMLIA MACHADO JORGE, J. 10/09/08. EMENTRIO N. 5 - 05/02/09.
EMENTA: DESTITUIO DO PODER FAMILIAR - ABUSO SE-

131

XUAL DE MENOR - SNDROME DA ALIENAO PARENTAL SNDROME DAS FALSAS MEMORIAS - INTERESSE DE(O)
MENOR - SUSPENSO DO PODER FAMILIAR
[...] Direito de Famlia [...] Notcia de abuso sexual. Extrema
dificuldade de se aferir a verdade real, diante da vulnerabilidade da criana exposta a parentes egostas e com fortes traos de hostilidade entre si.
SNDROME DA ALIENAO PARENTAL E FALSAS MEMRIAS. Subsdios na Psicologia e na Psicanlise. A Sndrome
da Alienao Parental traduz a programao da criana por
um genitor para que ela, artificial e desmotivadamente, venha
a repelir o outro genitor.
A SNDROME DAS FALSAS MEMRIAS faz-se presente
quando um genitor, de forma dolosa, incute no menor informaes e dados inexistentes ou deturpados, para que se tornem verdades na frgil mente da criana. Espcie em que se
constatam manobras tendentes alienao parental, mas
que no afastam o efetivo sofrimento psquico vivenciado pelo
menor.

TJRJ, APELAO 2007.001.35481, REL. DESA. CONCEIO MOUSNIER, J. 30/01/08. EMENTRIO N. 12 03/07/08
VER. DIR. DO TJRJ VOL 76, P. 294.
EMENTA: MODIFICAO DE CLUSULA AMPLIAO
DO REGIME DE VISITAO DO FILHO - PERNOITE - SNDROME DA ALIENAO PARENTAL CARACTERIZAO INTERESSE PREVALENTE DO MENOR.
[...] Modificao de Clusula. Pretenso de ampliao do regime de visitao. Incluso de pernoite. CARACTERIZAO
DA SNDROME DA ALIENAO PARENTAL. Relaes pa132

rentais no moderno Direito de Famlia brasileiro. Direito fundamental convivncia familiar assegurado pela Constituio
da Repblica e na Legislao Infraconstitucional. Interesse
prevalente do menor. Princpios do Cuidado e Afeto. Relevncia jurdica. Sentena de procedncia parcial do pedido. Inconformismo da apelante, genitora. Entendimento desta
Relatora pela rejeio das preliminares argidas pela apelante. Manuteno integral da prestao jurisdicional final. Conhecimento do recurso e improvimento do apelo.

TJRS, APELAAO CVEL 70017390972, Rel. Des. Luiz Felipe

Brasil Santos, j, 13/06/2007.
A tentativa de invalidar a figura paterna, geradora da SNDROME DE ALIENAO PARENTAL, s milita em desfavor
da criana e pode ensejar, caso persista, suspenso das visitas aos avs, a ser postulada em processo prprio.

TJSP, AGRAVO DE INSTRUMENTO 60184044000, REL.

DES. CAETANO LAGRASTA, P. 25/06/2009
[...] matria incontroversa que a delicada diviso dos filhos
no os beneficia e pode conduzir a que sejam ambos alienados aos respectivos genitores, um em relao me e
outra em relao ao pai. A questo, sem poder ser ainda tratada como molstia mental, salvo em relao ao alienador,
parte do comportamento doentio de um dos envolvidos na
querela, que busca exercer controle absoluto sobre a vida e
desenvolvimento da criana e adolescente, com INTERFERNCIA NO EQUILBRIO EMOCIONAL DE TODOS E DESESTRUTURAO DO NCLEO FAMILIAR, ANTE SEUS
REFLEXOS, DE ORDEM ESPIRITUAL E MATERIAL.

133

TJSP, AGRAVO DE INSTRUMENTO 6290134000, REL. DES.

CAETANO LAGRASTA, P. 05/10/2009.
[...] Cabe advertir novamente as partes e seus procuradores
de que a utilizao da disputa como forma de imposio de
poder, resultando em prejuzo sade psquica dos menores,
ser analisada, com imposio de penalidades e reflexos na
definio tanto da guarda como das visitas. Pertinente alertar,
ainda, sobre o perigo de instalao da chamada SAP (SNDROME DA ALIENAO PARENTAL) tem razes nos sentimentos de orgulho ferido, desejo de vingana, alm do
sentimento de onipotncia do alienador. Nesta patologia: A
doena do agente alienador volta-se contra qualquer das pessoas que possam contestar sua "autoridade", mantendo-os
num estado de horror e submisso, por meio de crescente animosidade. Essa desestruturao transforma-se em ingrediente
da batalha judiciria, que poder perdurar por anos, at que a
criana prescinda de uma deciso judicial, por ter atingido a
idade madura ou estgio crnico da doena.
[...] programar uma criana para que odeie um de seus genitores, enfatizando que, depois de instalada, contar com
a colaborao desta na desmoralizao do genitor (ou de qualquer
outro parente ou interessado em seu desenvolvimento) alienado.
[...]. O juiz deve no s ameaar como aplicar severas e progressivas multas e outras penalidades ao alienador.

TJSP, AGRAVO DE INSTRUMENTO 6301144400, REL. DES.

CAETANO LAGRASTA, P. 28/09/2009.
EMENTA: VISITAS. SUSPENSO. ALEGAO DE VIOLNCIA SEXUAL. AUSNCIA DE VEROSSIMILHANA NA
VERSO DA AGRAVADA. PERIGO DE INSTALAO DA
SNDROME DE ALIENAO PARENTAL. DECISO REFORMADA. RECURSO PROVIDO.

134

[...] No caso dos autos, no h verossimilhana na imputao

da violncia ao agravante, devendo-se ressaltar que no estudo psicolgico de fls. 13/21, a prpria agravada relata ter
deixado os filhos aos cuidados do agravante (fl. 14), reconhecida a disputa entre ambos com utilizao da menor (fl. 15), a
demora na busca por tratamento mdico adequado (l. 18) e
a simulao no rompimento do relacionamento (fl. 20)...

TJSP, APELAO COM REVISO, REL. DES. CAETANO

LAGRASTA, P. 21/11/2008
EMENTA: VISITAS. REGULAMENTAO. DIREITO DO GENITOR E DOS FILHOS MENORES QUE NO DEVE SER
CEIFADO [...]
[...] O que se mostra urgente garantir-lhe o interesse superior de, doravante, desfrutar de ambiente sadio, sem que essa
deciso a afaste ou constranja a convvio seguro com o pai,
alertando-se para o risco de acarretar conseqncias irreversveis sua integridade psquica, ao criar-se uma srie de situaes visando a dificultar ao mximo ou a impedir a
visitao do genitor e a manipulao sistemtica dos sentimentos do filho.
Sobre os riscos da sndrome da alienao parental, confirase o Julgado n. 564.711-4/3.

TJRS, AGRAVO DE INSTRUMENTO 70031200611, Rel. Des.

Alzir Felippe Schmitz, p. 27/08/2009.
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. SEPARAO JUDICIAL. ALIMENTOS E VISITAO AOS FILHOS MENORES
DE IDADE. ACUSAES MTUAS ENTRE OS GENITORES. SNDROME DA ALIENAO PARENTAL.

135

[...] Diante da ausncia de comprovao do abuso sexual

aliada suspeita de Alienao Parental, merecem ser restabelecidas as visitas.
Assim, em respeito ao melhor interesse das crianas, nego
provimento ao agravo, porque entendo que os filhos merecem
ter a presena do pai.

TJSP, APELAO COM REVISO 5525284500, REL. DES.

CAETANO LAGRASTA, P. 21/05/2008.
[...] sim condio para o exerccio do direito de visitas, que
para tanto colabore, como condio moral de ter direito convivncia, eis que a menor, como bvio, tem necessidades
crescentes e ser o coroamento da paternidade responsvel.
Em casos como este, impedir a criana de estreitar relaes
com um dos genitores pode levar ao que o psiquiatra americano GARDNER denominou de SNDROME DA ALIENAO
PARENTAL.
Sobre o assunto, Maria Berenice Dias observa que: [...] A
criana induzida a afastar-se de quem ama e de quem tambm a ama. Isso gera contradio de sentimentos e destruio do vnculo entre ambos. Restando rfo do genitor
alienado, acaba se identificando com o genitor patolgico,
passando a aceitar como verdadeiro, tudo que lhe informado [...].
preciso ter presente que esta tambm uma forma de
abuso que pe em risco a sade emocional e compromete o
sadio desenvolvimento de uma criana. Ela acaba passando
por uma crise de lealdade, o que gera um sentimento de culpa
quando, na fase adulta, CONSTATAR QUE FOI CMPLICE
DE UMA GRANDE INJUSTIA.

136

TJRS, AGRAVO DE INSTRUMENTO 70028169118, REL.

DES ANDR LUIZ PLANELLA VILLARINHO, P. 11/07/2009.
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO DE
ALTERAO DE GUARDA DE MENOR. DECISO
QUE RESTABELECEU AS VISITAS PATERNAS COM
BASE EM LAUDO PSICOLGICO FAVORVEL AO
PAI. PREVALNCIA DOS INTERESSES DO MENOR.
Ao de alterao de guarda de menor em que as visitas restaram restabelecidas, considerando os termos do laudo psicolgico, por perita nomeada pelo Juzo, que realizou estudo
nas partes envolvidas. Diagnstico psicolgico constatando
indcios de ALIENAO PARENTAL no menor, em face da
conduta materna. Contatos paterno filiais que devem ser estimulados no intuito de preservar a higidez fsica e mental da
criana. Princpio da prevalncia do melhor interesse do
menor, que deve sobrepujar ao dos pais.

TJRS, APELAO CVEL 70029368834, REL. ANDR LUIZ

PLANELLA VILLARINHO, P. 14/07/2009.
[...] Guarda da criana at ento exercida pelos avs maternos, que no possuem relao amistosa com o pai da menor,
restando demonstrado nos autos PRESENA DE SNDROME
DE ALIENAO PARENTAL. Sentena confirmada, com voto
de louvor.
[...] Pelos termos do laudo, somado ao comportamento da prpria menor, suas constantes e abruptas alteraes de opinio,
o histrico de vida pregressa de sua genitora e a conduta da
av materna, visveis as caractersticas iniciais de Sndrome
de Alienao Parental, o que, se finalizado o processo, poder
levar a infante perda tanto dos referenciais maternos como
paternos, em absoluto prejuzo a sua personalidade.

137

[...] A avaliao psicolgica realizada em Sabrina, fls. 432/434,

cinco meses aps o retorno da guarda aos avs, por sua vez,
tambm mostrou elementos bastante contundentes, sic: [...]
Sabrina tende a optar por permanecer com as pessoas com
quem est mantendo convivncia diria. [...]
Os fatos trazidos pelo genitor de que os avs maternos atravs
de pequenos procedimentos como no permitir que a garota
tenha acesso aos brinquedos que lhe manda, presente-la
com computador, bem como dificultar-lhe o contato telefnico
podem de fato gerar um distanciamento afetivo capaz de resultar na SNDROME DE ALIENAO PARENTAL, ou seja,
fazer com que despreze o pai [...]
Ratifica-se o j descrito em laudo anterior, e Sabrina, gradativamente perder a noo de cada funo parental em sua
vida, sendo que futuramente certamente apresentar dificuldade na rea da conduta e do afeto [...].
Ainda HC 70029684685.

TJRS, Apelao Cvel 70016276735, Rela. Des. Maria Berenice Dias, j. 18/10/2006.
EMENTA: REGULAMENTAO DE VISITAS. SNDROME DA
ALIENAO PARENTAL.
Evidenciada o elevadssimo grau de beligerncia existente
entre os pais que no conseguem superar suas dificuldades
sem sequer envolver os filhos, bem como a existncia de graves acusaes perpetradas contra o genitor que se encontra
afastado da prole h bastante tempo, revela-se mais adequada
a realizao das visitas em ambiente teraputico. Tal forma de
visitao tambm se recomenda por haver a grande possibilidade de se estar diante de quadro de SNDROME DA ALIENAO PARENTAL.
138

TJRS, Apelao Cvel 70017390972, Rel. Des. Luiz Felipe

Brasil Santos, p. em 19/06/2007.
EMENTA: APELAO CVEL. GUARDA DISPUTADA PELO
PAI E AVS MATERNOS. SNDROME DE ALIENAO PARENTAL DESENCADEADA PELOS AVS. DEFERIMENTO
DA GUARDA AO PAI.
1. No merece reparos a sentena que, aps o falecimento
da me, deferiu a guarda da criana ao pai, que demonstra
reunir todas as condies necessrias para proporcionar a
filha um ambiente familiar com amor e limites, necessrios ao
seu saudvel crescimento.
2. A tentativa de invalidar e anular a figura paterna, geradora
da SNDROME DE ALIENAO PARENTAL, s milita em
desfavor da criana e pode ensejar, caso persista, suspenso
das visitas aos avs, a ser postulada em processo prprio.

TJRS, Agravo de Instrumento N 70023276330, Rel. DES Ricardo Raupp Ruschel, p 25/06/2008.
AO DE EXECUO DE FAZER. IMPOSIO
ME/GUARDI DE CONDUZIR O FILHO VISITAO PATERNA, COMO ACORDADO, SOB PENA DE MULTA DIRIA. INDCIOS DE SNDROME DE ALIENAO PARENTAL
POR PARTE DA ME QUE RESPALDA A PENA IMPOSTA.

TJSP, AGRAVO DE INSTRUMENTO 627864200, REL. DES.

JOAQUIM GARCIA. 08/07/2009.
[...] H uma ntida disputa entre as famlias envolvidas, como
se estivssemos diante de uma obra Shakesperiana e a vitria, ao que se infere, ser daquele que lograr ter as crianas
consigo, como se se tratassem de despojos de guerra.

139

A PREOCUPAO COM O DESENVOLVIMENTO SALUTAR

DOS MENORES, AO QUE PARECE, QUESTO DE SOMENOS IMPORTNCIA.
SE OS GENITORES FOCASSEM SUAS ATITUDES TO SOMENTE EM ATENDER AO BEM-ESTAR DOS MENINOS,
SEM DAR OUVIDOS AOS AVS (paternos ou maternos),
CERTAMENTE J TERIAM SE ENTENDIDO E AT, QUEM
SABE, REATADO O CASAMENTO.
Advirtam-se as partes e a seus patronos do risco de instaurao da SNDROME DA ALIENAO PARENTAL. Assim, a
sintomatologia que se admite ao diagnstico da sndrome
pode se referir criana, ao adolescente ou a qualquer dos
outros protagonistas, parentes ou no - genitor, avs, tutores,
todos igualmente alienados pela conduta do alienador.
O afastamento, nos estgios mdio ou grave, acaba por praticamente obrigar a criana a participar da patologia do alienador, convencida da maldade ou da incapacidade do
alienado, acabando impedida de expressar quaisquer sentimentos, pois, caso o faa, poder descontentar o alienador,
tornando-se vtima de total abandono, por este e por todos os
responsveis ou parentes alienados. H que se cogitar de molstia mental ou comportamental do alienador, quando busca
exercer controle absoluto sobre a vida e desenvolvimento da
criana e do adolescente, com interferncia no equilbrio emocional de todos os envolvidos, desestruturando o ncleo familiar, com inmeros reflexos de ordem espiritual e material.
A doena do agente alienador volta-se contra qualquer das
pessoas que possam contestar sua "autoridade", mantendoos num estado de horror e submisso, por meio de crescente
animosidade. Essa desestruturao transforma-se em ingrediente que poder perdurar por anos, at que qualquer dos
seres alienados prescinda de uma deciso judicial, seja por
ter atingido a idade madura, seja ante o estgio crnico da
140

doena. De qualquer modo, o alienador acaba por criar um

ou mais correspondentes alienados, impondo-lhes deformao permanente de conduta psquica, igualmente prxima
doena mental. A alienao de forma objetiva programar
uma criana para que odeie um de seus genitores, enfatizando que, depois de instalada, poder contar com a colaborao desta na desmoralizao do genitor (ou de
qualquer outro parente ou interessado em seu desenvolvimento) alienado.

No mesmo sentido, os Acrdos 6445434900, 6486384100,

5931444200, 6411034000 e 621679400, do Eg. TJSP.

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143

144

Ellen Ribeiro Veloso*

DIREITOS HUMANOS UNIVERSALMENTE RECONHECIDOS:
DA ACEPO CONSTRUO DO SISTEMA
GLOBAL DE PROTEO
UVERSALLY RECOGNIZED HUMAM RIGHTS: FROM ACCEPTATION
TO THE CONSTRUCTION OF A GLOBAL SYSTEM OF PROTECTION
DERECHOS HUMANOS UNIVERSALMENTE RECONOCIDOS: DE LA
ACEPCIN A LA CONSTRUCCIN DEL SISTEMA GLOBAL DE PROTECCIN

Resumo:
Em tempos hodiernos, pensar e realizar o direito ater-se ao ser
humano enquanto indivduo inserto em um contexto global e s
suas relaes com pessoas de sua ou de qualquer outra nacionalidade. Mais ainda, considerar que do universo de indivduos
do qual somos irrefutavelmente parte, no obstante sua heterogeneidade e pluralidade de culturas e povos, inferem-se incontestes e indelveis direitos que so fulcrais, prprios de toda e
qualquer pessoa. A essas prerrogativas denominamos direitos
humanos. guisa de elucid-los, consiste o presente artigo no
escoro da trajetria delineada da consagrao universal estruturao de mecanismos de proteo dos direitos do homem.
Abstract:
In modern times, think and fulfill law is to look for the human being
as an individual insert in a global context and their relations with
people of their nationality or any other nationality. Furthermore,
it is to consider that the universe of individuals of which we are
part of, despite their heterogeneity and plurality of cultures and
people, infer incontestable and indelible rights that are fulcrais,
peculiar of any person. To these prerogatives we call human
rights. This article aims to clarify the delineated trajectory of uni* Acadmica de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de Gois.

147

versal consecration to the structuring of mechanism of protection

of human rights.
Resumen:
En tiempos hodiernos, pensar y realizar el derecho es prenderse
al ser humano mientras individuo inserto en un contexto global y
en sus relaciones con personas de la misma nacionalidad o de
cualquier otra. Ms an, es considerar que del universo de individuos del cual somos irrefutablemente parte, no obstante su heterogeneidad y pluralidad de culturas y pueblos, se infieren
incontestables e indelebles derechos que son importantes, propios de toda y cualquier persona. A esas prerrogativas denominamos derechos humanos. A la guisa de elucidarlos, consiste
el presente artculo en el escorzo de la trayectoria delineada de
la consagracin universal a la estructuracin de mecanismos de
proteccin de los derechos del hombre.

Palavras-chave:
Direitos Humanos, Consagrao histrica, Internacionalizao,
Mecanismos de proteo.
Keywords:
Human rights, Historical Consecration, Internationalization, Mechanisms of protection.
Palabras clave: Derechos humanos, consagracin histrica, internacionalizacin, mecanismos de proteccin.

Da acepo da terminologia direitos humanos

Prerrogativas que assistem aos homens em sua totalidade, quer sejam deles naturalmente inferidas, quer sejam por
eles historicamente construdas, em observncia precpua ao
valor universal da dignidade e aos valores relativizados da li148

berdade e da igualdade relativos posto que limitados pela

necessria coexistncia com valores e direitos individualmente considerados, que, em assim vislumbrados, distinguem-se, naturalmente, de um para outrem so o que
denominamos direitos humanos.
Em acepo enciclopdica, direitos humanos a designao genrica dos direitos que dizem respeito diretamente ao indivduo, em decorrncia de sua condio humana
e em consonncia com a lei natural1. Acresa-se, ainda, que,
no mbito de tais direitos, distinguem-se direitos civis de liberdades civis.
Em uma concepo contempornea de direitos humanos,
leciona a professora Flvia Piovesan que so concebidos como
unidade indivisvel, interdependente e inter-relacionada, na qual
os valores da igualdade e liberdade se conjugam e se completam2. Mais ainda, enquanto reivindicaes morais, os direitos
humanos so fruto de um espao simblico de luta e ao social,
na busca por dignidade humana, o que compe um construdo
axiolgico emancipatrio3.
De semelhante pensamento parece comungar o insigne jurista, filsofo e um dos eminentes pensadores do sculo XX, Noberto Bobbio 4 , ao afirmar que os direitos ditos
humanos so o produto no da natureza, mas da civilizao
humana; enquanto direitos histricos, eles so mutveis, ou
seja, suscetveis de transformao e de ampliao.
De entendimento diverso do at ento apresentado,
preceitua o professor Joo Batista Herkenhoff5:

BARSA CONSULTORIA EDITORIAL LTDA. Nova Enciclopdia Barsa. 6. ed.

v. 5. So Paulo: Barsa Planeta Internacional Ltda., 2002. p. 201.
2 PIOVESAN, F. Direitos humanos e o direito constitucional internacional: um
estudo comparativo dos sistemas regionais europeu, interamericano e africano.
7. ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Saraiva: 2006. p. 13.
3 PIOVESAN, op. cit., p. 108.
4 BOBBIO, N. A era dos direitos. Trad. de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 32.
5 HERKENHOFF, J. B. Curso de direitos humanos. volume 1: Gnese dos direitos
humanos. So Paulo: Acadmica, 1994. p. 30.

149

Por direitos humanos ou direitos do homem so, modernamente, entendidos aqueles direitos fundamentais que o homem possui pelo fato
de ser homem, por sua prpria natureza humana, pela dignidade que
a ela inerente. So direitos que no resultam de uma concesso da
sociedade poltica. Pelo contrrio, so direitos que a sociedade poltica tem o dever de consagrar e garantir.

Pelo j exposto, possvel tecer a seguinte reflexo: os

direitos humanos, em um primeiro momento, so aqueles a que o
homem fundamentalmente faz jus, conclamados pelo direito natural como prprios do indivduo, decorrentes, simplesmente, de sua
condio humana; a posteriori, os direitos do homem surgem
oportunidade do momento histrico vivenciado, o que autoriza
dizer que so direitos em contnua e incessante construo, ou
seja, so fices humanas resultantes da luta e de ao sociais
protagonizadas pelos povos de tempos em tempos (ou mesmo a
todo o tempo), como smbolo de resistncia, de oposio violncia, brutalidade humana e mesmo violao dos referidos direitos substanciais que lhes assistem, bem como em sinal de
reivindicaes por novis garantias relacionadas s novas relaes que se vo estabelecendo na esfera da existncia humana.
Explicitada breve considerao a respeito do conceito de
direitos humanos, com enfoque sua acepo hodierna, faz-se
mister adentrarmos a uma fugaz, porm pontual elucidao de
seu processo evolutivo-afirmativo ao longo da histria.

Evoluo e afirmao histricas

No intuito de no esgotarmos a contemplao que o tema

permite posto no ser esse o objeto central do presente artigo
mas, outrossim, de aduzir suficiente informao ao desenrolar do
raciocnio norteador pretendido, passaremos explanao de
fases pontuais da trajetria dos direitos humanos universalmente
reconhecidos que, aqui, sero apresentadas como quatro momentos distintos e sucessivos.
150

Pode-se considerar, para dialogar com Comparato6, que

a origem remota, intelecto-basilar dos direitos do homem, reside
no perodo axial (provavelmente iniciado no sculo VIII a.C.), no
qual assinalada a ideia de igualdade essencial entre os homens
e inicialmente propalado o exerccio da racionalidade humana na
crtica realidade vivenciada e o caminhar na consolidao do
pensamento tico-moral vigente.
Segundo Comparato7, foi durante o perodo axial que se
enunciaram os grandes princpios e se estabeleceram as diretrizes fundamentais de vida, em vigor at hoje.
Em um segundo momento, de se ressaltar a inquestionvel transformao e assimilao de valores e cdigos de conduta a que deu causa o advento do Cristianismo, religio cujo
fundamento maior se fez valer na mxima igualdade entre os
homens. Perante Deus, smbolo maior da f monotesta insurgente, representante do cerne universal, da prpria totalidade,
no h que se falar em distino entre as partes que o compem,
quais sejam, os seres humanos os quais se equivalem porque,
respeitada sua individualidade, constituem, cada um deles, frao essencial para a completude do todo.
A era crist, contudo, no obstante ser considerada um
marco na valorizao do princpio da igualdade entre os homens,
no o afirmou de forma absoluta e plenamente desejvel, vez
que tal equiparao, prevista na esfera divina, extraterrena, no
alcanou os indivduos no plano real em que nos situamos, enquanto membros de uma sociedade, atores da histria humana.
A esse respeito, elucida Comparato8:
Mas essa igualdade universal dos filhos de Deus s valia, efetivamente,
no plano sobrenatural, pois o cristianismo continuou admitindo, durante
muitos sculos, a legitimidade da escravido, a inferioridade natural da
mulher em relao ao homem, bem como a dos povos americanos, africanos e asiticos colonizados, em relao aos colonizadores europeus.

COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo:

Saraiva, 2005. p. 8.
7 COMPARATO, op. cit., p. 9.
8 COMPARATO, op. cit.

151

Notria, no obstante a disceptao que o tema suscita,

a significativa repercusso que este reconhecimento precpuo de
igualdade sedimentado pelo cristianismo provocou na esfera da
consagrao dos direitos naturais e na construo dos demais
direitos dos homens.
O terceiro momento a ser pontuado na progresso dos
direitos humanos remete-nos aos grandes eventos histricos
vivenciados nos sculos XVII e XVIII, os quais revolucionaram
a tnica dos acontecimentos que a eles se sucederam.
Considerado o perodo de ecloso das correntes filosficas iluminista e racionalista, foi nele mais especificamente
em fins do sculo XVII que na Inglaterra, a exemplificar, se
passou a reconhecer a existncia dos direitos humanos: primeiro, com a instituio da Lei de Habeas Corpus, em 1679, cuja
importncia reside no fato de que essa garantia judicial, criada
para proteger a liberdade de locomoo, tornou-se a matriz de
todas as que vieram a ser criadas posteriormente, para a proteo de outras liberdades fundamentais9; segundo, com a promulgao da Declarao de Direitos britnica, em 1689,
denominada Bill of Rights, a partir da qual se instituiu a separao de poderes, com ntida limitao dos poderes governamentais, e se garantiram as liberdades civis individuais.
Passando ao sculo XVIII, faz jus a meno Declarao
de Independncia dos Estados Unidos, de 04 de julho de 1776,
em que se reconheceu a ideia de que os homens so detentores
de direitos naturais, predecessores e superiores ao prprio
Estado, do qual se dessume a obrigao de assegur-los10.
Contudo, a grande notvel no supramencionado sculo
foi, indubitavelmente, a revoluo eclodida na Frana em 1789,
propaladora dos ideais de liberdade, igualdade e fraternidade.
Em sntese, foi a Revoluo Francesa a responsvel pela derrocada do Ancien Rgime, pelo desencadear da supresso das desigualdades entre indivduos e grupos sociais, pela contestao
autoridade clriga e da nobreza. Pari passu, a Assembleia Nacional Francesa promulgou, em 26 de agosto de 1789, a Decla9

COMPARATO, op. cit., p. 86, nota 8.

Nova Enciclopdia Barsa, op. cit., p. 202, nota 1.

10

152

rao dos Direitos do Homem e do Cidado, em cujo contedo

17 artigos ao todo proclamava que todos os homens so iguais
perante a lei, com direitos naturais de liberdade de pensamento,
de expresso, de reunio e associao, de proteo contra a priso arbitrria e de rebelar-se contra o arbtrio e a opresso11.
Por fim, o quarto momento crucial e, talvez, de maior relevncia na trajetria histrico-evolutiva dos direitos humanos,
consistente no ponto alto de sua afirmao, perfez-se no ps-Segunda Guerra Mundial.
do repdio vilania, torpeza, crueldade advindas
do totalitarismo e do holocausto havidos no sculo passado que
emergiu com fora total e inquebrantvel o reconhecimento e afirmao dos direitos humanos universalmente considerados, materializados sob a forma da Declarao Universal dos Direitos
Humanos.
lio da professora Piovesan12:
A barbrie do totalitarismo significou a ruptura do paradigma
dos direitos humanos, por meio da negao do valor da pessoa
humana como valor-fonte do Direito. Se a Segunda Guerra significou
a ruptura com os direitos humanos, o Ps-Guerra deveria significar
a sua reconstruo.

Sobre a problemtica do reconhecimento dos direitos do

homem corrobora Bobbio13 que somente depois da Segunda
Guerra Mundial que esse problema passou da esfera nacional
para a internacional, envolvendo pela primeira vez na histria
todos os povos.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos, aprovada
pela Assembleia Geral da ONU, em 10 de dezembro de 1948,
significou o marco da concepo contempornea de direitos do
homem ao consagrar os valores da liberdade e da igualdade. Ao
faz-lo, a Declarao confirma sua vocao de orientar uma
ordem pblica mundial com base no respeito ao princpio da dig11

COMPARATO, op. cit., p. 86, nota 8.

Nova Enciclopdia Barsa, op. cit., p. 202, nota 1.
13 BOBBIO, op. cit., p. 49, nota 4.
12

153

nidade humana14.
Por fim, para bem concatenarmos o pensamento desenvolvido no tocante evoluo e afirmao dos direitos humanos,
mister registrarmos as valiosas consideraes que Bobbio15
nos lega a respeito do documento que melhor atendeu aos anseios de consagrao dos direitos do homem:
A Declarao Universal dos Direitos do Homem representa a manifestao da nica prova atravs da qual um sistema de valores pode
ser considerado humanamente fundado e, portanto, reconhecido: e
essa prova o consenso geral acerca da sua validade. [] Somente
depois da Declarao Universal que podemos ter a certeza histrica
de que a humanidade toda a humanidade partilha alguns valores
comuns; e podemos, finalmente, crer na universalidade dos valores,
no nico sentido em que tal crena historicamente legtima, ou seja,
no sentido em que universal significa no algo dado objetivamente,
mas algo subjetivamente acolhido pelo universo dos homens.

Internacionalizao e generalizao da proteo dos direitos

humanos

na atmosfera ps-beligerante do segundo grande conflito mundial do sculo passado que emerge, no af de frutificarse, o processo de internacionalizao e efetivao da tutela dos
direitos humanos, dos quais se fez reconhecida a universalidade
com o advento da Declarao Universal dos Direitos Humanos,
sancionada em 1948.
Recorrendo, outra vez mais, elucidao que se nos
prope a professora Piovesan16 relativa ao papel decisivo desempenhado pela Declarao na processualstica de internacionalizao dos direitos do homem, tem-se que:
14

PIOVESAN, op. cit., p. 131-passim, nota 2.

BOBBIO, op. cit., p. 26-passim, nota 4.
16 PIOVESAN, op. cit., p. 13, nota 17.

15

154

A partir da Declarao de 1948, comea a se desenvolver o Direito Internacional dos Direitos Humanos, mediante a adoo de inmeros instrumentos internacionais de proteo. A Declarao de 1948 confere latro
axiolgico e unidade valorativa a esse campo do Direito, com nfase na
universalidade, indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos.

Concorreram, tambm, com o devido destaque, para o

processo de generalizao e universalizao dos direitos do
homem o advento do Direto Humanitrio voltado disciplinar o
uso da violncia nvel mundial, especialmente em situaes blicas; da Liga das Naes instituda com a finalidade de promover a cooperao, paz e segurana entre os pases, bem
como assegurar a supremacia do interesse internacional em detrimento ao dos Estados individualmente considerados; e da Organizao Internacional do Trabalho a qual objetivava
assegurar aos trabalhadores a promoo de padres justos e dignos de condies de trabalho e bem-estar17.
No intuito de conferir aos direitos humanos alcance internacional, fez-se mister admitir a relativizao da soberania dos
Estados, de modo a dispensar matria o tratamento de legtimo
interesse internacional, o que permitiu a esses direitos transcenderem os valores puramente estatais e a exclusiva jurisdio domstica. De igual modo, foi imperioso redefinir o status do
indivduo no cenrio internacional, para que se tornasse verdadeiro sujeito de direito internacional, reforando, assim, sua capacidade processual internacional18.
Para esse fim corrobora a criao do Tribunal de Nuremberg, em 1945-1946, com a competncia de julgar e condenar
criminalmente os indivduos associados prtica de crimes blicos, contra a paz e contra a humanidade.
Consoante entendimento de Piovesan19, o Tribunal de Nuremberg assume, no bojo da internacionalizao dos direitos humanos, dupla significao, vez que no apenas consolida a idia
da necessria limitao da soberania nacional como reconhece que
os indivduos tm direitos protegidos pelo direito internacional.
17

Idem, ibidem, p. 109-passim, nota 2.

Idem, ibidem, p. 109-passim.
19 Idem, ibidem, p. 123, nota 2.

18

155

Movimento recente na histria, a internacionalizao dos

direitos humanos se deve instituio de um sistema internacional
de tutela e defesa desses direitos, talvez a conquista de maior repercusso desta que Bobbio denomina a Era dos Direitos.
A respeito do sistema internacional de proteo dos
direitos humanos, cumpre mencionar ser ele integrado,
substancialmente, por tratados internacionais que revelam,
sobremaneira, a preocupao tica contempornea que os
Estados tm compartido, na medida em que invocam o
consenso internacional acerca de temas centrais aos direitos
humanos, na busca de salvaguarda de parmetros protetivos
mnimos do mnimo tico irredutvel 20 .
No tocante ao supramencionado sistema, evoca-se a existncia de instrumentos protetivos universais ou globais e regionais.
Distinguem-se tais planos global e regional pelos diferentes mbitos
de aplicao a que so direcionados, na medida em que o primeiro
vislumbra de forma ampla e coadunada com o interesse supraestatal
a tutela dos direitos humanos, enquanto que, no segundo, so consideradas com maior critrio as especificidades de cada continente, no
qual se destacam os sistemas regionais de proteo europeu, americano e africano.
Sobre essa questo, vale registrar a ressalva formulada por
Piovesan21:
Os sistemas global e regional no so dicotmicos, mas complementares. Inspirados pelos valores e princpios da Declarao Universal,
compem o universo instrumental de proteo dos direitos humanos
no plano internacional. [] Ao adotar o valor da primazia da pessoa
humana, tais sistemas se complementam, somando-se ao sistema nacional de proteo, a fim de proporcionar a maior efetividade possvel
na tutela e promoo de direitos fundamentais. Essa , alis, a lgica
e a principiologia prprias do Direito dos Direitos Humanos.

O que se pode concluir analisados os largos passos j

avanados rumo internacionalizao e generalizao dos me20
21

Idem, ibidem, p. 13, nota 17.

Idem, ibidem, p. 14.

156

canismos de proteo dos direitos humanos que tem sido empreendido um gradual e efetivo esforo de promoo da tutela e
do reconhecimento internacional mencionados, por meio da implementao e adoo de instrumentos prprios de repercusso
jurdica, a mencionar a adeso aos tratados internacionais.
Contudo, Bobbio22 nos ensina que no basta assegurar
o provimento de tais meios protetivos dos direitos humanos, j
que atualmente a problemtica enfrentada pela comunidade
internacional no reside somente em fornecer garantias vlidas para aqueles direitos, mas tambm de aperfeioar continuamente o contedo da Declarao, articulando-o, especificando-o,
atualizando-o, em um ntido desafio de no deix-lo endurecer
por solenidades que lhe esvaziem o sentido a que se prope.
Por fim, cabe o registro da concluso plausvel que o desenvolver do tema nos possibilitou: galgamos xito enquanto
seres humanos engajados no incessante revolucionar social no
reconhecimento e consagrao de direitos humanos universais;
nos falta agora, superada essa conquista primeira, estabelecermos condies objetivas que possam, de fato, assegurar a proteo, a efetiva realizao desses direitos, fazendo, assim, valer os
ideais que muito temos evocado e os valores que temos conclamado como prprios e indissociveis da existncia humana.

Referncias

BARSA CONSULTORIA EDITORIAL LTDA. Nova Enciclopdia

Barsa. 6. ed. v. 5. So Paulo: Barsa Planeta Internacional Ltda., 2002.
BOBBIO, N. A era dos direitos. Trad. de Carlos Nelson Coutinho.
Rio de Janeiro: Campus, 1992.
COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos direitos humanos.
So Paulo: Saraiva, 2005.
22

BOBBIO, op. cit., p. 34, nota 4.

157

HERKENHOFF, J. B. Curso de direitos humanos. volume 1: Gnese dos direitos humanos. So Paulo: Acadmica, 1994.
PIOVESAN, F. Direitos humanos e o direito constitucional internacional: um estudo comparativo dos sistemas regionais europeu, interamericano e africano. 7. ed. rev., ampl. e atual. So
Paulo: Saraiva: 2006.

158

Jos Ricardo Teixeira Alves*

PrincPio da confiana e funo jurisdicional:
roteo constitucional contra divergncias
e mutaes jurisPrudenciais
PRINCIPLE OF TRUST AND JURISDICTIONAL FUNCTION:
CONSTITUTIONAL PROTECTION AGAINST
DIFFERENCES AND JURISPRUDENCE ChANGES

PRINCIPIO DE LA CONFIANzA y FUNCIN JURISDICCIONAL:

PROTECCIN CONSTITUCIONAL CONTRA
DIvERGENCIAS y mUTACIONES JURISPRUDENCIALES

Resumo:
O princpio da confiana, de ndole constitucional, deduzido dos
princpios da segurana jurdica e da solidariedade social, coloca-se como limite funo jurisdicional do Estado, determinando, sob a tica de sua eficcia positiva, a supresso das
divergncias jurisprudenciais surgidas no mbito de atuao do
Poder Judicirio, e, sob o espectro da eficcia negativa, a vedao a que novo entendimento do rgo jurisdicional alcance situaes jurdicas verificadas em momento em que prevalecia o
entendimento anterior. A regncia desse princpio sobre a atividade jurisdicional no processo se confirma por alguns institutos
j integrantes do ordenamento processual, como o incidente de
uniformizao de jurisprudncia e o embargo de divergncia, e
por mecanismos trazidos pela reforma do processo em sede
constitucional e infraconstitucional, como a smula vinculante, a
repercusso geral do recurso extraordinrio e o procedimento
para julgamento dos recursos repetitivos.

*Promotor de Justia do Estado de Gois.

161

Abstract:
The principle of trust, of constitutional nature, inferred from the
principles of juridical security and from social solidarity, arises as
limit to the jurisdictional function of the State, determined from the
viewpoint of its positive effectiveness, the suppression of jurisprudential divergences raised in the acting of the judiciary, and, from
the specter of negative effectiveness, the prohibition that in the
new understanding of the courts reach legal situations checked
in time that prevailed the previous understanding. The governing
of this principle on the judicial activity in the process is confirmed
by some institutes that are already members of procedural planning, as the incident of standardization of jurisprudence and the
embargo of divergences, and by mechanisms introduced by the
reform of the process in a constitutional and infra constitutional,
as the binding summary, the general repercussion the extraordinary appeal and the procedure to judge the repetitive resource.
Resumen:
El principio de la confianza, de ndole constitucional, deducido de
los principios de seguridad jurdica y de solidaridad social, se pone
como lmite a la funcin jurisdiccional del Estado, determinando,
bajo la ptica de su eficacia positiva, la supresin de las divergencias jurisprudenciales surgidas en el mbito de actuacin del
Poder Judiciario, y, bajo el espectro de la eficacia negativa, el impedimento a que nuevo entendimiento del rgano jurisdiccional
alcance situaciones jurdicas verificadas en el momento en que
prevaleca el entendimiento anterior. La regencia de ese principio
sobre la actividad jurisdiccional en el proceso se confirma por algunos institutos ya integrantes del ordenamiento procesual, como
el incidente de uniformizacin de jurisprudencia y el embargo de
divergencia, y por mecanismos trados por la reforma del proceso
en sede constitucional e infra-constitucional, como la sinopsis vinculante, la repercusin general del recurso extraordinario y el procedimiento para juzgamiento de los recursos repetitivos.

Palavras-chaves:
princpio da confiana, segurana jurdica, solidariedade social,
162

eficcia positiva, eficcia negativa, jurisdio, funo jurisdicional,

smula vinculante, repercusso geral, embargo de declarao,
recurso extraordinrio, recurso especial, recurso repetitivo, incidente de uniformizao de jurisprudncia, incidente de deslocamento de competncia, controle de constitucionalidade, limite do
limite, ncleo essencial do princpio da dignidade humana, princpio da proporcionalidade, distinguish.
Keywords:
principle of trust, juridical security, social solidarity, positive effectiveness, negative effectiveness, jurisdiction, jurisdictional function, biding summary, general repercussion, embargo of
declaration, extraordinary appeal, special appeal, repetitive appeal, uniformity of jurisprudence, displacement of competence,
constitutional control, limit of the limit, essential core of the principle of human dignity, principle of proportionality, distinguish.
Palabras clave:
principio de confianza, seguridad jurdica, solidaridad social, eficacia positiva, eficacia negativa, jurisdiccin, funcin jurisdiccional, sinopsis vinculante, repercusin general, embargo de
declaracin, recurso extraordinario, recurso especial, recurso repetitivo, incidente de uniformizacin de jurisprudencia, incidente
de dislocamiento de competencia, control de constitucionalidad,
lmite del lmite, ncleo esencial del principio de la dignidad humana, principio de la proporcionalidad, distinguish.

introduo

Os debates correntes da Cincia Jurdica tangenciam o

princpio da confiana e o colocam, muitas vezes, como uma antiga novidade que clama por uma clara e eficaz posio nos ordenamentos jurdicos em geral, e no brasileiro em particular.
Se, no ramo do Direito Privado, ou do Direito Civil, ele parece atingir um patamar lcido e talvez incontroverso de regncia
163

e aplicao, a partir da compreenso do instituto da boa-f objetiva, isso no pode ser dito da dogmtica do Direito Pblico, apesar do notvel esforo de renomados administrativistas, como
Almiro do Couto e Silva1 e Rafael maffini2, alm de outros ilustres3,
em explanar seus lindes no mbito do Direito Administrativo4.
perceptvel, no mbito da atuao do Poder Judicirio,
no exerccio emprico de sua funo precpua, a falta de um
adequado tratamento desse postulado, circunstncia que revela
a premncia de uma dialtica para o caso, mormente se temos
diante o modelo de jurisdio constitucional erigido pela Constituio da Repblica de 1988, e ulteriores reformas, calcado na
eficcia normativa dos princpios constitucionais.
O propsito, pois, lanar ideias sobre o significado do
princpio da confiana frente atuao-fim do Poder Judicirio
brasileiro, capazes de coloc-lo como instrumento de tutela
contra as divergncias de teses que se avultam em seu interior,
e de proteo a situaes jurdicas em face das mutaes de
jurisprudncia verificadas em seu espao de ao.

compreenso do princpio

O princpio da confiana, ou da proteo da confiana legtima, se resume no dever de tutela de uma expectativa ou
1 COUTO E SILvA, A. do. O princpio da segurana jurdica (proteo confiana) no Direito Brasileiro e o direito da Administrao Pblica de anular seus
prprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo
Administrativo da Unio (Lei n. 9.784/99). Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, n. 2, abr./mai./jun. 2005.
2 mAFFINI, R. O princpio da proteo substancial da confiana no Direito Administrativo. Porto Alegre: Editora verbo Jurdico, 2006.
3 ver, entre outros: NOBRE JNIOR, E. P. O princpio da boa-f e sua aplicao
no Direito Administrativo brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor,
2002.
4 A afirmativa se restringe especificamente ao princpio da confiana, como est
claro, porque, no que toca noo de segurana jurdica, bastante desenvolvida a doutrina a seu respeito, notadamente quanto concepo tcnicojurdica do direito adquirido.

164

crena de algum em uma postura ou conduta externada por outrem, que a fez despertar ou surgir. Tem-se a proteo da perspectiva de ao de outrem, emanada do agir anterior. Traduz
previsibilidade e calculabilidade de comportamento.
Trata-se de noo fundamental da ideia do Direito, impregnada do sentido tico da obrigatoriedade dos compromissos
assumidos desde a exteriorizao da conduta por um sujeito em
face de outro, com quem se relaciona. Comporta o sentido de dispensar formalidades usuais da lei, como o contrato escrito ou a
publicao oficial do ato estatal destinado a um especfico destinatrio, bastando, para que incida, que um sujeito de direitos e
obrigaes faa gerar, por seus prprios atos, uma sincera crena
em outro sobre uma conduta a concretizar, gerando consequncias jurdicas para ambos. Encerra tambm o dever de assuno
de uma postura coerente e segura, quando atitudes anteriores da
contraparte geram incerteza e imprevisibilidade do agir.
A concepo muito aproximada ideia de boa-f objetiva, entendida como dever de cooperao contraparte com
quem se trava uma relao. Na lio de Judith martins-Costa5, a
boa-f objetiva apresenta-se como a confiana adjetivada. Ou
seja, a confiana despertada em um primeiro momento atrai, para
depois, o dever de agir em cooperao com a contraparte. A
crena legtima j tutelada por si s, j que, se o seu depositrio
no se mantiver coerente com o que assumir, o prejudicado pode
ir s portas do Poder Judicirio para pedir proteo. h quem
sustente, tambm, a convergncia de ambos os princpios o da
boa-f objetiva e o da confiana no ideal de lealdade entre
todos quantos socialmente se relacionem.

Bases constitucionais

mARTINS-COSTA, J. A proteo da legtima confiana nas relaes obrigacionais entre a Administrao e os particulares. Revista da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, v. 22, p. 236, set. 2002.

165

A proteo da confiana postulado que, conquanto no

expresso, se deduz do texto constitucional, de normas expressas
nele ou de outros princpios dele decorrentes.
Desponta aqui o princpio da segurana jurdica, que, a
despeito de tambm no estar expresso na Constituio, tido
como subprincpio do Estado de Direito6, previsto no art. 1 da Carta
Poltica de 1988. Atrela-se ao sentido da fora das regras estabelecidas e da sua aptido para reger situaes que se verificam sob
sua regncia, ocasionando estabilidade nas relaes sociais e estatais. Traduz-se na manuteno do status quo ante contra alteraes no cenrio normativo, conferindo certeza e previsibilidade nas
relaes que repercutem juridicamente. Est materializado nas regras do direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa julgada (art.
5, XXXvI) e da vedao retroatividade das leis penais e tributrias (art. 5, XL, e art. 150, III, Constituio da Repblica).
Se a segurana jurdica , assim, princpio constitucional,
certo inferir que a confiana tambm h de o ser, por compor o
sentido subjetivo de seu mbito de regulao, o da previsibilidade
e calculabilidade dos atos e fatos jurdicos, segundo reluzem as
lies de Gomes Canotilho:
O homem necessita de segurana para conduzir, planificar e
conformar autnoma e responsavelmente a sua vida. Por isso,
desde cedo se consideravam os princpios da segurana jurdica e da proteo confiana como elementos constitutivos do
Estado de Direito. Estes dois princpios segurana jurdica e
proteo da confiana andam estreitamente associados, a
ponto de alguns autores considerarem o princpio da proteo
da confiana como um subprincpio ou como uma dimenso especfica da segurana jurdica. Em geral, considera-se que a
segurana jurdica est conexionada como elementos objetivos
da ordem pblica garantia de estabilidade jurdica, segurana
6

Segundo Rafael maffini (op. cit., p. 221), do princpio ou sobreprincpio do

Estado de Direito defluem vrios outros, os quais, em conjunto, em uma circularidade virtuosa, formam a significao jurdica do Estado de Direito. Para ele,
podem-se resumir tais subprincpios, segundo a orientao do STF, atravs de
cinco principais formas de manifestao, entre elas a juridicidade e a segurana
jurdica.

166

de orientao e realizao do direito enquanto a proteo da

confiana se prende mais com as componentes subjetivas da
segurana, designadamente a calculabilidade e previsibilidade
dos indivduos em relao aos efeitos jurdicos dos actos.7 8

Alm dos princpios do Estado de Direito e da segurana

jurdica, tira-se tambm a confiana legtima da noo de solidariedade social, insculpida no art. 3, I, da Constituio da Repblica9. entendida, deveras, como valor que, normatizado,
estatui um dever geral de cooperao e respeito mtuo entre sujeitos que estejam em contato, em busca dos interesses prprios
ou comuns. Se assim , torna-se veraz que a surgncia de um
dever de no trair a crena e expectativa legitimamente depositada na conduta de algum dimana, tambm, do princpio da solidariedade social, como se afigura luzente.
Esse cenrio fundamental de nascena do princpio da
confiana no reduz o papel de instrumentos constitucionais relevantssimos, como a smula vinculante e a repercusso geral,
e outros arrolados mais adiante, que apontam, de modo particular, para sua eficcia na funo jurisdicional do Estado, tema especfico deste trabalho.

CANOTILhO, J. J. G. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:

Almedina, 2000. p. 256.
8 No mesmo sentido, a valiosa lio de Almiro do Couto e Silva (op. cit.): A segurana jurdica entendida como sendo um conceito ou um princpio jurdico
que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza
subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, aquela que envolve a questo dos
limites retroatividade dos atos do Estado at mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, proteo ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada. Diferentemente do que
acontece em outros pases cujos ordenamentos jurdicos freqentemente tm
servido de inspirao ao direito brasileiro, tal proteo est h muito incorporada
nossa tradio constitucional e dela expressamente cogita a Constituio de
1988, no art. 5., inciso XXXvI. A outra, de natureza subjetiva, concerne
proteo confiana das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e
condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuao.
9 Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;

167

eficcia negativa e eficcia positiva sobre a funo jurisdicional

A percepo do princpio da confiana sob os enfoques

negativo e positivo de sua eficcia primordial para um escorreito entendimento de sua incidncia sobre a atuao do Poder
Judicirio10.
Sua funo negativa se prope como a aptido de fazer
prevalecer posicionamento jurisprudencial que ancore posio
dominante, sumulada ou no, com eficcia vinculante ou no, de
um tribunal ou juzo, quando da poca da prtica do fato, ato ou
negcio jurdicos, pela expectativa nele depositada pelos sujeitos
envolvidos. bem explicitada na vedao a que a nova tese judicial, contrria anterior, atinja situaes jurdicas pretritas a
seu pronunciamento, vertidas sob os auspcios da compreenso
fixada e externada em primeiro lugar11.
J a eficcia positiva faz nascer o dever do Estado-Juiz
de formular o precedente dominante, por meio de smula, em
regra, quando presente a divergncia de entendimentos12.
A eficcia negativa se apoia em parmetro existente; a positiva,
em parmetro inexistente. Em um e em outro caso a confiana
violada por condutas comissiva e omissiva, respectivamente.
perceptvel que um desencadear sucessivo de julgamentos divergentes, pelo mesmo tribunal ou juiz, de per si en10

Por certo, a eficcia do princpio pode ir bem mais alm da proteo contra
divergncias e mutaes jurisprudenciais de que se fala, tal como acontece
com a teoria do fato consumado, capaz de fazer valer deciso liminar do Poder
Judicirio que guarde eficcia por enorme tempo, fazendo exsurgir uma crena
legtima sobre sua validade jurdica, diante de sua permanncia e presuno
de adequao s normas legais.
11 Potencializa a proteo da confiana o prprio princpio da publicidade dos
atos judiciais, que assegura o acesso dos jurisdicionados a notcias dos entendimentos dos tribunais, gerando da o dever de coerncia com as teses assumidas,
mesmo que no sejam dirigidas para o sujeito especfico que venha a invocar o
princpio da confiana para a manuteno da tese publicada anteriormente.
12 A proposta de uma eficcia positiva do princpio se inspira nas ideias de Judith
martins-Costa, constantes do texto Re-significao do princpio da segurana
jurdica na relao entre o Estado e o Cidado publicado na R. CEJ, Braslia, n.
27, p. 110-120, out./dez. 2004, e de Rafael maffini, integrantes do livro j citado.

168

cerra manifesta afronta ao princpio da confiana pela s contradio nos julgamentos. preciso, ento, enxergar uma funo
ativa e positiva do princpio da confiana, fixadora do dever de
soluo da divergncia, porque, de outra forma, os jurisdicionados ficariam despojados de lugar seguro no porto do Estado-Juiz,
que os possibilitem realizar atos em suas vidas dependentes de
uma posio judicial firme e precisa. Em outros termos, faltar
aos destinatrios da jurisdio previsibilidade quanto aos atos do
tribunal ou rgo de unificao, elementos intrnsecos ideia de
confiana legtima.
A eficcia positiva do princpio tambm encerra o dever
de formular estipulaes de transio em caso de mutao jurisprudencial, tal como sucede nas sentenas transitivas de aviso,
quando o juiz ou tribunal constitucional deixa de aplicar o novo
entendimento ao caso, por haver tido ocorrncia quando vigente
entendimento anterior, mas consigna de logo novo entendimento
para as hipteses de ocorrncia futura13.
No crvel, agora sob o enfoque negativo, que o legislador constituinte quisesse proteger fatos jurdicos efetivamente
concretizados s contra mutaes legislativas, ignorando as jurisprudenciais. muito fcil extrair, de forma extensiva, da norma
insculpida no art. 5, inciso XXXvI14, da Constituio, uma proteo tambm a atos e fatos realizados a partir de entendimentos
judiciais dominantes poca de suas circunstncias concretas,
13

Segundo Jos Adrcio Leite Sampaio, as sentenas transitivas de aviso prenunciam uma mudana de orientao jurisprudencial, deixando de ser aplicadas
ao caso ou ao no curso do qual so proferidas. De acordo com o constitucionalista, nos Estados Unidos a adoo de efeitos prospectivos est, em regra,
associada mudana de orientao jurisprudencial (prospective overulling).
Afirma que esse poder de a Suprema Corte limitar a retroatividade dos comandos
de suas decises decorre da poltica judiciria adotada, imposta pela segurana
jurdica, sendo relativamente frequente o seu emprego em decises que traduzam alterao do entendimento de questes processuais penais (SAmPAIO, A.
L. S.; CRUz, A. R. de S. (Coords.). Hermenutica e jurisdio constitucional. Belo
horizonte: Del Rey, 2001. p. 159-194.
14 Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes: [...] XXXvI - a lei no prejudicar o direito adquirido, o
ato jurdico perfeito e a coisa julgada;

169

sobretudo por conta da fora normogentica e vinculante em

alguns casos da jurisdio constitucional no Estado Democrtico de Direito15. bem lgica a concluso porque, ao fim e ao
cabo, o Poder Judicirio quem vai ditar, no plano real e concreto, a partir de uma situao de conflito, o real alcance da
norma geral provinda do legislador na vida das pessoas.
No coerente pensar que a proteo se cinja discricionariedade poltica do legislador e no v tangenciar a autonomia e independncia dos juzes, se eles todos esto
compromissados com os fins estatudos na Carta magna. Por que
se haveria de dar proteo, contra alteraes legislativas ulteriores, s pessoas que celebram determinado negcio jurdico com
base em uma lei, e no se haveria de tutelar tantos quantos pratiquem determinados atos, fiando na interpretao jurisprudencial
dominante nas cortes, contra modificaes de jurisprudncia ulteriores? h diferena entre a confiana do cidado na conduta
do legislador e a do jurisdicionado na posio do juiz? A lei formal
emanada do Legislativo propiciaria mais segurana ao cidado
do que sua interpretao previsvel do Judicirio, seu guardio?
h, ainda, avanando um pouco mais, proteo do ru em processo penal contra a lei penal posterior mais gravosa (art. 5, inciso XL, CRFB16), mas no h contra a jurisprudncia ulterior mais
severa nesse nicho punitivo do Direito? E h tambm tutela do
contribuinte sobre lei que aumente o tributo (art. 150, III, a,
CRFB17), mas no sobre nova jurisprudncia que supere a anterior que lhe era mais benfica?
15

jurisdio constitucional conferida a incumbncia de editar e criar regras

para o caso concreto justamente pela fora normativa dos princpios constitucionais no cenrio ps-positivista que impera. Segundo Canotilho, os princpios
hauridos na Constituio tm natureza normogentica porque so fundamentos
de regras, isto , so normas que esto na base ou constituem razo de regras
jurdicas, desempenhando, por isso, uma funo normogentica fundamentante
(CANOTILhO, citado em mENDES, G.; COELhO, I.; BRANCO, P. Curso de
Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 32).
16 Art. 5 (....) XL - a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru;
17 Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios: [...] III - cobrar tributos: a) em relao a fatos geradores ocorridos antes do incio da vigncia da lei que os houver institudo ou aumentado;

170

Em verdade, a proteo da confiana em face do Poder

Judicirio de ser potencializada, dita proteo ao quadrado, por
se apresentar diante de divergncia de interpretao das leis,
quando o jurisdicionado mais clama por previsibilidade de posies, diferente do que sucede com a proteo contra o legislador,
que em geral ocorre quando o direito j est realizado desde uma
leitura literal e acabada do texto normativo, ou quando eventual
divergncia j se acha superada.
A partir dessas linhas que se aduz que, dormitando
sobre as regras que esto nos supracitados dispositivos constitucionais, est o valor confiana, a ser tutelado pelo Estado independentemente das funes por ele exercidas18.

institutos constitucionais e processuais de aplicao

Os meios institucionais de aplicabilidade do princpio

da confiana no seio da atividade jurisdicional se apresentam
abundantes. Desde institutos tradicionais, como as regras de
conexo e preveno de competncia, at os mais atuais,
como a repercusso geral e smula vinculante, inserem-se no
corpo de normas que afirmam e confirmam a regncia da
confiana legtima na atividade do Poder Judicirio brasileiro.
Calha inventariar os institutos de maior relevo para a explicitao desse mbito de regulao do princpio em testilha:

18 Note-se que, em relao ao administrador pblico na esfera federal, integrante

em regra do Poder Executivo, j se v a proteo contra novas interpretaes
normativas estampada no art. 2, inciso XIII, da Lei n. 9.784/99, que veda sua
aplicao retroativa. Se h, ento, proteo segura contra o Legislador e o
Administrador, por que ento o terceiro Poder, o Judicirio, ficaria imune ao
princpio da confiana legtima?
19 Art. 555. [...] 1 Ocorrendo relevante questo de direito, que faa conveniente
prevenir ou compor divergncia entre cmaras ou turmas do tribunal, poder o
relator propor seja o recurso julgado pelo rgo colegiado que o regimento
indicar; reconhecendo o interesse pblico na assuno de competncia, esse
rgo colegiado julgar o recurso.

171

1) Incidente de deslocamento de competncia: cuida-se

de instituto que, a teor do art. 555, 119, do Cdigo de Processo
Civil CPC, propicia ao relator do recurso no tribunal sugerir que
ele seja julgado pelo rgo regimental competente, se o escopo
for prevenir ou solucionar divergncia dentro do tribunal. quase
explcita a vocao do instituto em tela: assegurar que a divergncia surgida no mesmo rgo jurisdicional no arranhe a confiana dos jurisdicionados. Imagine que uma pessoa deseje
adentrar com uma ao para ver protegido direito que entenda ter
e logo se depare com uma controvrsia no tribunal, que vai julgar
eventual recurso contra a sentena, sobre a tese jurdica a ser defendida. Necessrio, ento, a fim de resgatar a confiana do cidado na postura do Estado-Tribunal, que essa divergncia seja
logo sanada pelo rgo interno competente;
2) Incidente de uniformizao de entendimento: com fim
semelhante ao deslocamento de competncia, o incidente de uniformizao, regulado pelos arts. 476 a 479 do CPC20 21, cabvel22 sempre que se verificar, em qualquer julgamento proferido
pelo tribunal, divergncia a respeito da interpretao do direito.
20 Art. 476. Compete a qualquer juiz, ao dar o voto na turma, cmara, ou grupo
de cmaras, solicitar o pronunciamento prvio do tribunal acerca da interpretao do direito quando: I - verificar que, a seu respeito, ocorre divergncia; II no julgamento recorrido a interpretao for diversa da que lhe haja dado outra
turma, cmara, grupo de cmaras ou cmaras cveis reunidas. Pargrafo nico.
A parte poder, ao arrazoar o recurso ou em petio avulsa, requerer, fundamentadamente, que o julgamento obedea ao disposto neste artigo. Art. 477.
Reconhecida a divergncia, ser lavrado o acrdo, indo os autos ao presidente
do tribunal para designar a sesso de julgamento. A secretaria distribuir a
todos os juzes cpia do acrdo. Art. 478. O tribunal, reconhecendo a divergncia, dar a interpretao a ser observada, cabendo a cada juiz emitir o seu
voto em exposio fundamentada. Pargrafo nico. Em qualquer caso, ser
ouvido o chefe do ministrio Pblico que funciona perante o tribunal. Art. 479.
O julgamento, tomado pelo voto da maioria absoluta dos membros que integram
o tribunal, ser objeto de smula e constituir precedente na uniformizao da
jurisprudncia. Pargrafo nico. Os regimentos internos disporo sobre a publicao no rgo oficial das smulas de jurisprudncia predominante.
21 A Lei dos Juizados Especiais Federais (Lei n. 10.259/2001) traz disposio
similar em seu artigo 14.
22 J foi salientado que a uniformizao de jurisprudncia dever, e no faculdade do rgo jurisdicional, em funo do aspecto positivo da eficcia do princpio da confiana.

172

Se a deciso do tribunal for tomada por maioria absoluta dos

votos, ser ela objeto de smula. Se for adotada por maioria simples, poder valer como jurisprudncia dominante do tribunal. Fixado o entendimento prevalente, sumulado ou no, surge o dever
do tribunal de aplic-lo para casos futuros que se apresentem em
seu mbito, pena de trair a confiana depositada na conduta
ento assumida. Se o tribunal houver por bem evoluir em sua
compreenso no Direito, dever respeitar os fatos e atos jurdicos
praticados quando vigente o entendimento anterior, na esteira da
eficcia negativa do princpio da confiana;
3) Aes coletivas: so aes que se prestam proteo
dos direitos difusos, coletivos e individuais homogneos. Particularizam-se por permitir que, mediante iniciativa de uma nica pessoa ou rgo, sejam tutelados direitos de diversos sujeitos,
determinados ou no. Com elas, propiciado um julgamento uniforme para todos os titulares de direitos em relaes jurdicas difusas e coletivas, evitando decises discrepantes entre si,
atentatrias confiana dos jurisdicionados23;
4) Recurso especial: desse relevante meio impugnativo
se utiliza o Superior Tribunal de Justia STJ, nos termos do art.
105 da Constituio, para uniformizar a interpretao do direito
federal, cumprindo com seu papel de guardio da lei federal
neste pas de dimenso continental. certo, pois, que o exame
da matria em seu bojo se cinge questo jurdica decidida, de
modo a conferir interpretao mais adequada norma federal,
sem descer s questes ftico-probatrias examinadas pelo tribunal inferior. Entendimentos j uniformizados, e que vierem a
compor smula de jurisprudncia, configuram bice admisso
do recurso de apelao, se vierem a ser aplicados pelo juiz na
23

Convm citar os seguintes trechos de Fredie Didier Jr. e hermes zaneti Jr.,
em que levantam como motivao poltica para as aes coletivas a reduo
dos custos materiais e econmicos na prestao jurisdicional; a uniformizao
dos julgamentos, com a conseqente harmonizao social, a evitao de decises contraditrias e aumento de credibilidade dos rgos jurisdicionais e do
prprio Poder Judicirio como instituio republicana. Outra conseqncia benfica para as relaes sociais a maior previsibilidade e segurana jurdica
decorrente do atingimento das pretenses constitucionais de uma Justia mais
clere e efetiva (EC 45/04) (DIDIER JR., F.; zANETI JR., h. Processo coletivo.
4. ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2009. p. 34).

173

deciso recorrida, conforme o 1 do art. 518 do CPC24, na redao acrescentada pela Lei n. 11.276/2006. Com a edio da
Lei n. 11.672/2008, a nuana uniformizadora do recurso atinge
particular realce por estipular, na redao dada ao 543-C do
CPC25, o julgamento uniforme dos recursos especiais repetitivos,
aqueles que veiculam a mesma matria controvertida nos tribunais de segunda instncia. Isso permite concluir que, se a proteo da confiana no se concebia s pelo regramento
constitucional e infraconstitucional ento vigente do instituto em
causa, a reforma processual veio restabelecer sua vocao nata:
24

Art. 518. [...] 1o O juiz no receber o recurso de apelao quando a sentena estiver em conformidade com smula do Superior Tribunal de Justia ou
do Supremo Tribunal Federal.
25 Art. 543-C. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em
idntica questo de direito, o recurso especial ser processado nos termos
deste artigo. 1 Caber ao presidente do tribunal de origem admitir um ou
mais recursos representativos da controvrsia, os quais sero encaminhados
ao Superior Tribunal de Justia, ficando suspensos os demais recursos especiais at o pronunciamento definitivo do Superior Tribunal de Justia. 2 No
adotada a providncia descrita no 1 deste artigo, o relator no Superior Tribunal de Justia, ao identificar que sobre a controvrsia j existe jurisprudncia
dominante ou que a matria j est afeta ao colegiado, poder determinar a
suspenso, nos tribunais de segunda instncia, dos recursos nos quais a controvrsia esteja estabelecida. 3 O relator poder solicitar informaes, a
serem prestadas no prazo de quinze dias, aos tribunais federais ou estaduais
a respeito da controvrsia. 4 O relator, conforme dispuser o regimento interno
do Superior Tribunal de Justia e considerando a relevncia da matria, poder admitir manifestao de pessoas, rgos ou entidades com interesse na
controvrsia. 5 Recebidas as informaes e, se for o caso, aps cumprido o
disposto no 4 deste artigo, ter vista o ministrio Pblico pelo prazo de quinze
dias. 6 Transcorrido o prazo para o ministrio Pblico e remetida cpia do
relatrio aos demais ministros, o processo ser includo em pauta na seo ou
na Corte Especial, devendo ser julgado com preferncia sobre os demais feitos,
ressalvados os que envolvam ru preso e os pedidos de habeas corpus. 7
Publicado o acrdo do Superior Tribunal de Justia, os recursos especiais sobrestados na origem: I - tero seguimento denegado na hiptese de o acrdo
recorrido coincidir com a orientao do Superior Tribunal de Justia; ou II - sero
novamente examinados pelo tribunal de origem na hiptese de o acrdo recorrido divergir da orientao do Superior Tribunal de Justia. 8 Na hiptese
prevista no inciso II do 7 deste artigo, mantida a deciso divergente pelo tribunal de origem, far-se- o exame de admissibilidade do recurso especial. 9
O Superior Tribunal de Justia e os tribunais de segunda instncia regulamentaro,
no mbito de suas competncias, os procedimentos relativos ao processamento e
julgamento do recurso especial nos casos previstos neste artigo.

174

conferir segurana, previsibilidade e confiana aos jurisdicionados no que toca interpretao da lei federal brasileira;
5) Instrumentos do controle de constitucionalidade: a tutela da confiana em face do Poder Judicirio atinge seu ponto
mais alto no controle de constitucionalidade das leis e atos normativos. A assertiva baseia-se na eficcia contra todos e no efeito
vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal STF, proferidas nas aes do controle concentrado (ao direta de constitucionalidade, ao declaratria de constitucionalidade e
arguio de descumprimento de preceito fundamental) e das smulas editadas pelo tribunal na forma do artigo 103-A, da Constituio da Repblica26. Deveras, sempre que houver controvrsia
e discrepncia sobre a constitucionalidade de leis ou outros atos
do Poder Pblico a questo pode ser levada, atendidos os requisitos previstos na lei para cada instrumento de controle concentrado27, diretamente ao Supremo Tribunal Federal, para que este
resolva a contenda constitucional em deciso com observncia
obrigatria para os outros rgos do Poder Judicirio e da Administrao Pblica. Tambm as reiteradas decises do STF proferidas em recursos extraordinrios, ou em aes originrias, em
26

Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao,

mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises
sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao
na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do
Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na
forma estabelecida em lei. 1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica
que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos
sobre questo idntica. 2 Sem prejuzo do que vier a ser estabelecido em
lei, a aprovao, reviso ou cancelamento de smula poder ser provocada por
aqueles que podem propor a ao direta de inconstitucionalidade. 3 Do ato
administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal que,
julgando-a procedente, anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicao
da smula, conforme o caso.
27 No caso das aes diretas de inconstitucionalidade e das declaratrias de
constitucionalidade, os requisitos esto previstos na Lei n. 9.868/1999. Na hiptese de arguio de descumprimento de preceito fundamental, so os elen-

175

um nico sentido interpretativo do texto constitucional, devem

propiciar, segundo o prisma da eficcia positiva da confiana, a
edio de smula vinculante, a que tambm devem observncia
os referidos rgos pblicos. Por certo, sob a tica da eficcia
negativa do princpio em discusso, o prprio STF no poder
mais, via de regra, afastar-se do entendimento adotado e, em
caso de mutao jurisprudencial, dever respeitar as situaes
jurdicas constitudas sob a gide do entendimento anterior, pela
perspectiva negativa do princpio da confiana. Cabe registro a
regra da repercusso geral, a exigir que a tese posta no recurso
extraordinrio, a fim de que seja admitido, repercuta, do ponto
de vista jurdico, social, poltico ou econmico, para alm dos interesses subjetivos da causa, conforme o art. 543-A, do CPC28.
Isso enseja um tratamento nico da matria objeto da controvrsia constitucional. A repercusso geral envolve tambm disciplina
semelhante do recurso especial repetitivo, segundo o art. 543B29, do mesmo Codex;
cados na Lei n. 9.882/1999. Interessante anotar que a ao declaratria de
constitucionalidade e a arguio de descumprimento de preceito fundamental
exigem, para seu conhecimento, um estado de incerteza quanto constitucionalidade de determinada lei ou ato do Poder Pblico.
28 Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em deciso irrecorrvel, no conhecer
do recurso extraordinrio, quando a questo constitucional nele versada no oferecer
repercusso geral, nos termos deste artigo. 1 Para efeito da repercusso geral,
ser considerada a existncia, ou no, de questes relevantes do ponto de vista
econmico, poltico, social ou jurdico, que ultrapassem os interesses subjetivos
da causa. 2 O recorrente dever demonstrar, em preliminar do recurso, para
apreciao exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existncia da repercusso
geral. 3 haver repercusso geral sempre que o recurso impugnar deciso
contrria a smula ou jurisprudncia dominante do Tribunal. 4 Se a Turma
decidir pela existncia da repercusso geral por, no mnimo, 4 (quatro) votos,
ficar dispensada a remessa do recurso ao Plenrio. 5 Negada a existncia
da repercusso geral, a deciso valer para todos os recursos sobre matria
idntica, que sero indeferidos liminarmente, salvo reviso da tese, tudo nos
termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 6 O Relator poder admitir, na anlise da repercusso geral, a manifestao de terceiros,
subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 7 A Smula da deciso sobre a repercusso geral
constar de ata, que ser publicada no Dirio Oficial e valer como acrdo.
29 Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em
idntica controvrsia, a anlise da repercusso geral ser processada nos ter-

176

6) Embargos de divergncia: o recurso admissvel

somente perante o Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justia, e se presta a superar divergncia interna dentro
dessas cortes de superposio, no que respeita interpretao
de norma constitucional e de lei federal, respectivamente.
meio de impugnao de valioso alcance para a supresso de
divergncia nas cortes que tm como misso constitucional
unificar entendimentos. No entanto, no vem sendo suficientemente utilizado para esse mister, dada a expressiva ocorrncia
de julgamentos discordes em rgos internos do STF e STJ.

limites

A proteo da confiana no se reputa como panaceia

para todos os males do Poder Judicirio brasileiro. Nem se a enxerga atravs de um fetichismo principiolgico, engendrado para
lev-la a uma posio proeminente em relao aos demais princpios, sob um prisma compensatrio dos anos de esquecimento.
Diz-se, da, que o postulado da confiana legtima no
se excepciona ao princpio da proporcionalidade e, por fora
deste, deve ser sopesado, em casos concretos, com outros
princpios que possam tambm sobre eles incidir. Por vezes,
ter-se- uma situao em que se dever afastar a aplicao
mos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto
neste artigo. 1 Caber ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos
representativos da controvrsia e encaminh-los ao Supremo Tribunal Federal,
sobrestando os demais at o pronunciamento definitivo da Corte. 2 Negada
a existncia de repercusso geral, os recursos sobrestados considerar-se-o
automaticamente no admitidos. 3 Julgado o mrito do recurso extraordinrio, os recursos sobrestados sero apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformizao ou Turmas Recursais, que podero declar-los prejudicados ou
retratar-se. 4 mantida a deciso e admitido o recurso, poder o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acrdo contrrio orientao firmada. 5 O Regimento Interno do
Supremo Tribunal Federal dispor sobre as atribuies dos ministros, das Turmas
e de outros rgos, na anlise da repercusso geral.

177

desse princpio em prol de outro, que obtiver maior peso e

preponderncia na situao examinada pelo Poder Judicirio.
Nessa circunstncia, ser preciso excluir o precedente judicial
preponderante, sumulado ou no, com efeito vinculante ou
no, em favor de uma nova tese judicial, por aplicao do
princpio superior de Justia, ou outro amparado na Constituio, mais adequado, necessrio e proporcional situao
colocada a deslinde.
Tambm se recorde do princpio maior da dignidade da
pessoa humana, vrtice do ordenamento jurdico (art. 1, III,
CRFB30), que traz em si um ncleo essencial inatingvel pelo escopo de concretizao do princpio da confiana no mbito da
atividade jurisdicional, se risco houver de contraste entre eles em
alguma situao concreta.
Lembre-se, ainda, evocando o direito anglo-saxo, a figura do distinguish, com aptido de afastar um precedente vinculante se a circunstncia do caso especfico indicar
particularidades que o diferenciem substancialmente daquele ou
daqueles que levaram unificao de entendimento. Na hiptese, no se ter vulnerao ao princpio da confiana pela no
subsuno do fato ao precedente, presentes circunstncias que
os distingam31.
Advirta-se, em outra mo, que o argumento da necessidade de evoluo da interpretao jurisprudencial, s por si, no
tem a fora de afastar o princpio da confiana, ainda que pelo
argumento de que a nova interpretao parea a melhor para
o caso judicial. Isso porque a funo jurisdicional do Estado no
passa ao largo da aplicao desse princpio basilar em qualquer
30

Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel

dos Estados e municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: [...] III - a dignidade da pessoa humana; [...].
31 De acordo com Jos Adrcio Leite Sampaio, a superao ou a no aplicao
de um precedente opera-se pela tcnica do distinguish, que se resume a distinguir
a situao nova daquela regulada pelo precedente, e do overruling, que, mais
exatamente, importa o abandono da regra do precedente (SAmPAIO, J. A. L. A
Constituio reinventada pela Jurisdio Constitucional. Belo horizonte: Ed. Del
Rey, 2002. p. 871). Ressalte-se que a tcnica do overruling deve ser conciliada
com a eficcia negativa do princpio em tela, segundo afirmado neste estudo.

178

nao democrtica, pela sua garantia de um mnimo de calculabilidade e previsibilidade das condutas estatais. Resulta que a
novel jurisprudncia se dever aplicar s para as situaes futuras mudana, circunstncia que sem dvida faz conciliar a necessidade de evoluo do Direito e a urgncia da tutela da
confiana no agir da Justia.
Cabe obtemperar, de mais a mais, que o princpio da independncia do magistrado jamais pode ser erguido como barreira para a efetividade do princpio da confiana no meio de
atuao do Poder Judicirio32. Tanto se diz pelo s carter instrumental que aquele instituto possui para uso na misso de aplicar as leis e a Constituio, lei maior que veicula, em seu texto,
o valor confiana e o postulado da sua proteo. O meio posto
disposio da Justia, a independncia funcional, no pode,
nessa conformidade, prevalecer sobre os fins a que destina atingir, como a promoo da segurana jurdica, da confiana e da
solidariedade social, entre outros, pena de desestruturao da
prpria ideia do Estado Democrtico e Constitucional de Direito.

concluso

As ideias veiculadas nessas linhas arrefecem a concepo vetusta que restringe a proteo da confiana dos jurisdicionados apenas garantia da imutabilidade da coisa julgada,
segundo a regra exposta no inciso XXXvI, do art. 5 da Constituio Brasileira, alhures transcrito.
A vocao do postulado, como ressai das arguies expendidas, extrapola esse mbito e vai tutelar legtimas expectativas frente a posies interpretativas do Direito assumidas pelos
32

Esboa posio contrria a essa tese Anderson Schreiber, para quem no

se poderia invocar uma confiana legtima na uniformidade de decises quando
o direito positivo garante a liberdade de convencimento do juiz e, conseqentemente, a eventual divergncia entre decises judiciais (SChREIBER, A. A
proibio de comportamento contraditrio. Tutela da Confiana e venire contra
factum proprium. Renovar: Rio de Janeiro, 2007. p. 284).

179

rgos jurisdicionais, alm de estatuir um dever geral de supresso das divergncias originadas na atividade hermenutica dos
tribunais.
Os argumentos postos esto sustentados, em ligeira sntese, na extrao ou deduo do valor confiana de regras e princpios expressos no texto da Constituio, estes com a fora
normativa que lhes inerente no Estado Constitucional de Direito, e em novis institutos exsurgidos na reforma processual e
constitucional, recente ou no, que prestigiam a confiana dos
jurisdicionados ao estipularem mandados de uniformizao da
atividade interpretativa das leis e da Constituio.
Com o extraordinrio poder e relevo da jurisdio constitucional no cenrio poltico e jurdico deste pas, capaz at de
suprir omisses legislativas e editar normas gerais e abstratas
ou regedoras de situaes concretas, mostra-se premente encetar uma grande discusso sobre as balizas oferecidas pelo princpio da confiana atividade jurisdicional na sua fora criativa
do Direito.
Possam, ento, as linhas aqui produzidas integrar um diminuto espao desse longo, imenso e impostergvel debate.

referncias

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DIDIER JR., F.; zANETI JR., h. Processo coletivo. 4. ed.
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180

mAFFINI, R. O princpio da proteo substancial da confiana no

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SChREIBER, A. A proibio de comportamento contraditrio. Tutela da Confiana e venire contra factum proprium. Renovar: Rio
de Janeiro, 2007.

181

182

Glauber Rocha Soares*

Bruno Campos Ribeiro**
Marco Aurlio Matos***
PrincPio da ProPorcionalidade: anlise crtica
de sua aPlicao e de seus efeitos na lei federal
n. 8.429/92 (lei de imProbidade administrativa)
PRinCiPle of PRoPoRtionAlity: CRitiCAl AnAlySiS of itS
APPliCAtionAnd And itS effeCtS on fedeRAl lAw n. 8.429/92
(lAw of AdMiniStRAtive iMPRoPRiety)
PRinCiPio de PRoPoRCionAlidAd: el AnliSiS CRtiCo de Su APliCACin y de SuS efeCtoS en lA ley fedeRAl n. 8.429/92
(ley de iMPRoBidAd AdMiniStRAtivA)

Resumo:
Este trabalho pretende demonstrar as principais diferenas entre
os Princpios da Proporcionalidade e da Razoabilidade. Alm
disso, seu objeto de estudo compreende a aplicao do Princpio
da Proporcionalidade e de seu Potencial Efeito Ambivalente na
Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal n. 8.429/92), j
que os Tribunais do Poder Judicirio, embora venham firmando
jurisprudncia sobre o assunto, no tm uma clareza e uniformidade em seus julgados no que diz respeito a essa temtica.
Abstract:
This article discusses the main differences between the principles
of Proportionality and Reasonableness. Moreover, its object of
study comprises the application of the principle of Proportionality
and its Potential Ambivalent Effect on Administrative Impropriety

* Promotor de Justia do Ministrio Pblico de Gois.

** Assessor jurdico da 89 promotoria do Ministrio Pblico de Gois.
*** Acadmico do 7 perodo de direito da universidade federal de Gois-ufG;
estagirio da 89 Promotoria do Ministrio Pblico de Gois.
e-mail: marcoaurelio_mt@hotmail.com.

183

Law (Federal Law n. 8.429/92) Since the Courts of the Judiciary,

although firming jurisprudence on the subject, have no clarity and
uniformity in its decisions with regard to this issue.
Resumen:
Este trabajo busca demostrar las principales diferencias entre los
Principios de Proporcionalidad y de Razonabilidad. Adems, su
objeto de estudio comprende la aplicacin del Principio de Proporcionalidad y de su potencial efecto ambivalente en la Ley de
Improbidad Administrativa (Ley Federal n. 8.429/92), ya que los
Tribunales del poder judiciario, sin embargo, venan subscribiendo jurisprudencia sobre el asunto, pese a no haber una clareza y uniformidad en sus juzgados en relacin a lo que dice
respecto a esa temtica.
Palavras-chave: Princpios da proporcionalidade e razoabilidade, Potencial efeito ambivalente, Lei de improbidade administrativa, Tribunais do poder judicirio, Jurisprudncia.
Keywords:
Principles of Proportionality and reasonableness, Potential Ambivalent Effect, Administrative Law of impropriety, Courts of the
Judiciary, Jurisprudence.
Palabras clave:
Principios de proporcionalidad y razonabilidad, potencial efecto
ambivalente, Ley de improbidad administrativa, Tribunales del
poder judiciario, jurisprudencia.

introduo

A Administrao Pblica passou por uma enorme expanso nos ltimos anos. inmeras so as instituies que representam o estado no que tange prestao de servios de
interesse pblico, direto ou indireto: secretarias, ministrios, au184

tarquias, fundaes de direito pblico, sociedade de economia

mista, empresas pblicas etc.
no entanto, juntamente com essa expanso da Administrao, crescem, de forma exponencial, os atos de improbidade
de agentes pblicos, cujos efeitos so os enormes prejuzos
sociedade brasileira nas reas da educao, sade, segurana
e outros servios essenciais ao desenvolvimento de uma nao.
Por esse prisma, aumenta a importncia de se buscar
maior efetividade da Constituio federal, mais precisamente
do seu art. 37, 4, e da lei federal n. 8.429/92 (lei de improbidade Administrativa), que prevem a represso dos atos de
improbidade.
entretanto, as sanes contidas na lei de improbidade
so muito amplas e restringem vrios direitos fundamentais do
cidado. Surge, assim, o problema de se manter uma relao de
adequao e necessidade entre o ato mprobo e sua respectiva
sano, que pode ser conseguida utilizando-se o Princpio da
Proporcionalidade, obtendo-se, desse modo, a represso dos
atos de improbidade e a proteo dos direitos do cidado e da
Administrao Pblica.
As jurisprudncias dos tribunais Ptrios, todavia, no revelam uma aplicao do Princpio da Proporcionalidade de forma
clara, confundindo-o com o Princpio da Razoabilidade, que tem
caractersticas eminentemente subjetivas. essa falta de clareza dos
tribunais na utilizao do referido princpio pode levar mitigao
de uma norma constitucional, alm de provocar, s vezes, a insegurana jurdica e a impunidade de srios atos de improbidade.

o Princpio da Proporcionalidade
o Princpio da Proporcionalidade uma construo doutrinria do direito Alemo e possui ntima relao com o estado
democrtico de direito, pois visa, nesse sentido, garantir o ncleo essencial dos direitos fundamentais quando dois ou mais interesses se colidirem em relao ao caso concreto.
185

os atos estatais, para serem vlidos, devem ser sustentveis, ou seja, tm como limite de atuao os direitos fundamentais inseridos na Constituio federal.
dessarte, o Princpio da Proporcionalidade pode ser definido como o mecanismo de controle do excesso de poder do
estado (executivo, legislativo e Judicirio), haja vista que, para
ser considerado legtimo, o ato estatal deve, ao mesmo tempo,
ser adequado e necessrio ao fim pretendido, tendo como parmetro de operao os direitos fundamentais1.
Assim, o legislador est condicionado na tarefa de produo legislativa de tal forma que a lei criada no tenha a capacidade
de desnaturar o ncleo essencial2 dos direitos fundamentais; o administrador no pode produzir atos administrativos que impliquem
a violao de tais direitos sem uma prvia justificativa que possa legitim-los; da mesma forma, o magistrado deve aplicar uma norma
ao caso controvertido que menos nus traga ao cidado.
embora o Princpio da Proporcionalidade possa ser analisado no mbito das trs funes do Poder (executivo, legislativo e Judicirio Constituio federal, art. 2), este trabalho, por
questes didticas, se limitar esfera do Judicirio.
A doutrina divergente no ponto de classificao do Princpio da Proporcionalidade. H autores que o consideram como
verdadeiro princpio constitucional implcito decorrente de outros
princpios constitucionais, como o do devido processo legal e da
isonomia. outros, entre eles eros Grau, e aqui tambm se defende tal posicionamento o tratam como postulado normativo (in1

no sentido do texto: mecanismo [o Princpio da Proporcionalidade] de controle do excesso do poder, pois o ordenamento jurdico pressupe no s a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelos rgos estatais,
mas tambm a adequao e a necessidade desses meios para a consecuo
dos objetivos pretendidos (BeRnARdeS, J. t. direito Constitucional: estudos
didticos do curso de atualizao em direito. Sinapse Jurdico, 2007. p. 62).
2 embora a doutrina e a jurisprudncia entendam que no h direito fundamental absoluto, a sua violao no ncleo essencial se torna ilegtima, seja por parte
do legislador, seja por parte do administrador ou aplicador do direito. nesta
feita, cada direito fundamental garantido pela delimitao de um mbito mnimo de proteo que se deve considerar como barreira a partir da qual a
restrio passa a ser vista como ilcita violao da norma de direito fundamental
(BeRnARdeS, op. cit., p. 88).

186

terpretativo). isso porque o referido princpio no regulamenta

comportamentos3, mas estrutura a aplicao de outros princpios
e regras a casos concretos mediante esquemas lgicos de argumentao. Seria, assim, uma espcie de meta-princpio4:
[...] atravs da proporcionalidade que o intrprete e o aplicador do direito iro estabelecer juzo de ponderao entre os princpios que incidiro no caso controvertido, fazendo prevalecer aquele que, sob a gide
na norma fundamental, o mais relevante para a soluo do impasse.
Por isso que a doutrina utiliza tambm a expresso mxima da proporcionalidade e, ainda, cnone da proporcionalidade, uma vez que o
princpio da proporcionalidade funciona como um meta-princpio, na medida em que atua como um balizador da atividade do intrprete, auxiliando-o na tarefa de ponderao e harmonizao de princpios
jurdicos incidentes no caso concreto controvertido.5 (grifo nosso)

Para que o Princpio da Proporcionalidade seja aplicado

necessrio que se observem trs subprincpios que o estrutu3

diferentemente do Princpio da Proporcionalidade, que no regulamenta

condutas, mas sim a aplicao de outros princpios e regras (postulado normativo), tem-se os exemplos dos princpios constitucionais regentes da Administrao
Pblica, expressos no art. 37, caput: A administrao pblica direta e indireta
de qualquer dos Poderes da unio, dos estados, do distrito federal e dos
Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte [...]. esses princpios possuem um
comando operativo normativo. no caso do princpio da legalidade, o administrador
est adstrito lei na conduo dos interesses pblicos; a eficincia impe que
o administrador gaste o menos possvel e realize o melhor servio pblico
populao; em decorrncia da impessoalidade, o administrador tem a obrigao
de dar as mesmas oportunidades a todos os interessados em manter uma
relao com a Administrao Pblica; a publicidade diz que todos os atos da
Administrao devem ser pblicos, tendo, assim, ponto de convergncia com
o controle externo dos atos estatais; por fim, pelo princpio da moralidade, o
administrador deve se pautar em condutas probas, honestas, haja vista que
nem tudo que legal honesto, pois entre o permitido e o proibido h o
abuso, que tambm dever ser combatido.
4 tavares afirma que: o critrio da Proporcionalidade alcana to importante papel
dentro do ordenamento jurdico a ponto de alguns reconhecerem-no como a
norma fundamental de Kelsen. (tAvAReS, A. R. Curso de direito Constitucional.
5. ed. So Paulo: Saraiva 2007. p. 685).
5 GoldSCHMidt, R. O princpio da proporcionalidade no direito educacional.
Passo fundo: uPf, 2003. p. 25.

187

ram: a) adequao dos meios empregados; b) necessidade da

medida adotada e; c) proporcionalidade em sentido estrito.
Por meio da adequao, o intrprete verificar, abstratamente, se o ato adotado possui aptido para alcanar o fim desejado. destarte, uma relao de pertinncia entre os meios e os
fins a serem atingidos pela norma. nessa etapa, no se questiona
o problema da eficcia da medida, mas apenas a potencialidade
dos meios tidos como aptos a alcanar o fim desejado. Assim, a
imposio ao aplicador do direito para que leve em conta o meio
menos gravoso j entra na rbita da necessidade.
o subprincpio necessidade ser atendido quando houver duas ou mais medidas adequadas a atender um fim colimado,
mas apenas aquela que menos fira um direito fundamental ser
a escolhida. Robert Alexy caracterizou esse elemento estruturante do Princpio da Proporcionalidade com o seguinte exemplo:
Para a consecuo de fim f, exigido por um direito d1, existem, pelo
menos, dois meios, M1 e M2, que so igualmente adequados para promover f. M2 afeta menos intensamente o titular de d1, j que M1 restringe um outro direito seu d2. Para atingir f e realizar d1 indiferente
se eleja M1 ou M2, mas para o titular do direito di e d2 s M2 exigvel.6

Por fim, a proporcionalidade em sentido estrito se confunde com o critrio da ponderao de interesses. a valorao
dos meios e fins da medida escolhida. Por conseguinte, esse elemento atendido quando os fins pretendidos trouxerem mais benefcios do que malefcios das medidas adotadas. A ponderao
de interesse tem de ser positiva: as vantagens dos fins superarem as desvantagens dos meios.

distino entre os Princpios da Proporcionalidade e da

razoabilidade
6

BARRoS, S. de t. O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos. Braslia: editora Braslia Jurdica, 1996. p.

188

o Princpio da Razoabilidade, em sua essncia, entendido como sendo a valorao e o controle de determinado ato ou
conduta realizados a partir dos padres estabelecidos pelo razovel e pela aceitabilidade. Assim, alguns juristas defendem que
se um ato, jurdico ou administrativo, no estiver revestido de padres da aceitabilidade, ele poderia ser questionado e invalidado
na via judicial, objetivando, portanto, a proteo de direitos ante
a sua edio.
embora tenham o mesmo objetivo proibir o excesso de
poder do estado frente aos direitos fundamentais os Princpios
da Proporcionalidade e da Razoabilidade no se confundem
quanto origem, nem quanto aplicao.
o Princpio da Proporcionalidade tem razes no direito
alemo civil law , cujo fundamento a lei escrita. Por isso, ele
adquire um carter mais objetivo, pois sua utilizao tem como
baliza os subprincpios da adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. no respeitados os seus elementos
estruturantes, a aplicao do Princpio da Proporcionalidade no
se legitima.
Por essas caractersticas, o Princpio da Proporcionalidade
permite mais controle por parte dos aplicadores e intrpretes do direito, evitando-se, dessa maneira, decises temerrias e eminentemente subjetivas, j que a Constituio dispe que todas as decises
judiciais sejam fundamentadas (Constituio federal, art. 93, iX)7.
em sentido contrrio, o Princpio da Razoabilidade surgiu
do direito costumeiro common law , onde a fonte normativa principal so os precedentes das Supremas Cortes. logo, evidenciase o alto grau de subjetividade desse princpio. Por esse prisma,
o seu controle torna-se mais difcil, pois no possvel mensurlo quando utilizado.
Rafael Queiroz, defendendo a distino entre os dois
princpios, arremata:
7 Constituio federal, art.93, iX: todos os julgados dos rgos do Poder Judicirio
sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo
a lei limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade
do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao.

189

A diferena reside na classificao e nos elementos constitutivos desses

princpios, j que a razoabilidade mais ampla que a proporcionalidade.
Sustentar a fungibilidade entre os termos, no Brasil, dar proporcionalidade um raio de aplicao maior que suas possibilidades.8

A diferena reside na classificao e nos elementos

constitutivos desses princpios, j que a razoabilidade mais
ampla que a proporcionalidade. Sustentar a fungibilidade entre
os termos, no Brasil, dar proporcionalidade um raio de aplicao maior que suas possibilidades.
Apesar de o Supremo tribunal federal9 e a maioria das
Cortes de Justia do pas utilizarem os Princpios da Proporcionalidade e da Razoabilidade de maneira indistinta10, a rigor eles
no so fungveis, devido ao art. 93, iX, da Constituio federal,
que exige a motivao das decises judiciais sob pena de nuli8

tAvAReS, op. cit., p. 688.

H duas teorias que relacionam os Princpios da Razoabilidade e da Proporcionalidade: teoria da indistino ou da fungibilidade e a teoria da distino:
a) a teoria da indistino afirma que os dois princpios so sinnimos e possuem
a mesma essncia no direito Constitucional. o Princpio da Proporcionalidade
seria o que os estadunidenses chamam de Razoabilidade. a posio adotada
pelo Supremo tribunal federal: AdinMC 855/PR);
b) a teoria da distino alega que razoabilidade e proporcionalidade no se
confundem, pois esta exige uma observao concreto-individual dos interesses
conflitantes para se apreciar se h ou no excesso na medida adotada; aquela
diz respeito a apreciaes abstratas, genricas, no aferveis, portanto, aos
casos individuais e concretos (BeRnARdeS, op. cit.).
10 o tJ-Go, ao realizar a dosimetria das sanes da lei de improbidade, tambm aplicou os referidos princpios de forma indistinta: Apelao Cvel. Ao
Civil Pblica por ato de improbidade administrativa. nepotismo. Cabimento da
multa civil prevista no art. 12, iii, da lei n. 8.429/92. Reduo. 1- cabvel a
aplicao da multa civil prevista no art. 12, III, da Lei 8.429/92 ao administrador
que utiliza das prerrogativas de seu cargo poltico para contratar parentes para
o exerccio de funo pblica, em clara afronta aos princpios fundamentais da
administrao pblica previstos no art. 37, caput, da Constituio Federal. 2- A
condenao do agente poltico ao pagamento da multa civil prevista no art. 12,
III, da Lei de Improbidade Administrativa deve obedecer aos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, diante das circunstncias do caso
concreto, impondo-se a reduo do quantum em caso de excesso pelo
julgador de primeira instncia (tJ-Go, 2 Cmara Cvel, Rel. dr. Jos
Ricardo Machado, Ap. Cvel 107986-77188, dj 139 de 25/07/2008).
9

190

dade.
Ao dizer que uma norma no deva ser subsumida a determinado fato, por ferir o Princpio da Proporcionalidade, o magistrado tem o nus de demonstrar atravs dos subprincpios
da adequao, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito o porqu daquela concluso. todavia, por no ter
critrios objetivos, uma deciso judicial que no observa uma lei
alegando to somente que ela fere o Princpio da Razoabilidade
e/ou Proporcionalidade (entendendo aqui como se fossem conceitos fungveis) descumpre o mandamento de direito processual
da Livre Convico Motivada das Decises Judiciais. dessarte,
pela sua imensa abstrao e subjetividade, o Princpio da Razoabilidade, no Brasil, como afirmado por Rafael Queiroz, no
relevante na interpretao e na aplicao de uma lei, podendo,
inclusive, levar insegurana jurdica.

o Princpio da Proporcionalidade e sua aplicao na lei

de improbidade administrativa (lei federal n. 8.429/92)
oportuno se faz, primeiramente, esclarecer que o princpio da propocionalidade, quando aplicado na lei de improbidade administrativa, tanto atua para excluir o ato mprobo
(quando considerada a insignificncia da violao ordem jurdica), quanto na dosimetria da pena imposta na sentena, objetivando ajust-la (momento em que o julgador busca a sano
mais adequada ao caso).
Assim, pode ser excluda a conduta mproba quando o ato
praticado no provoque grave atentado ao interesse pblico, ou
seja, o prejuzo sofrido pela administrao apresente valor nfimo.
no que tange dosimetria da pena, este ponto ser
mais detalhado posteriormente.
o Princpio da Proporcionalidade j se incorporou ao ordenamento jurdico ptrio. Prova disso so os inmeros julgamentos do Supremo tribunal federal e dos demais tribunais, de
superposio e de justia, que o utilizam em seus acrdos no
191

intuito de barrar atos abusivos do estado.

o Supremo tribunal federal aplica o referido princpio
at mesmo nos julgamentos de Controle de Constitucionalidade
de atos legislativos. ficou amplamente conhecido o julgamento
da AdinMC 855/PR, em que o Stf declarou inconstitucional lei
estadual do Paran, por violao aos Princpios da Proporcionalidade e Razoabilidade, que exigia de empresa fornecedora de
GlP o emprego de um aparelho para medir os pesos dos botijes, e repassar a diferena de preo aos consumidores:
Gs liquefeito de petrleo: lei estadual que determina a pesagem de
botijes entregues ou recebidos para substituio a vista do consumidor,
com pagamento imediato de eventual diferena a menor: argio de
inconstitucionalidade fundada nos arts. 22, iv e vi (energia e meteorologia), 24 e pars. 25, par. 2, 238, alm da violao aos Princpios
da Proporcionalidade e Razoabilidade das leis restritivas de direito:
plausibilidade jurdica da argio que aconselha a suspenso cautelar da lei impugnada , a fim de evitar danos irreparveis a economia
do setor, no caso de vir a declarar-se a inconstitucionalidade: liminar
deferida (S.t.f, Adin 855/PR, medida cautelar, dJ de 1/10/1993,
relator: Seplveda Pertence).

os tribunais tambm vm firmando suas jurisprudncias

no sentido de aplicar o Princpio da Proporcionalidade lei federal n. 8.429/92 (lei de improbidade Administrativa), com o objetivo de se manter uma adequao entre os atos mprobos
previstos na lei e suas respectivas sanes11.
de acordo com entendimento predominante da jurisprudncia, tanto a Constituio federal quanto a lei ordinria (lei federal
n. 8.429/92) do espao utilizao da proporcionalidade.
11

Contudo, considerando o princpio como sendo um postulado normativo, sua

observao torna-se obrigatria, porque regulamenta a aplicao de regras e
outros princpios normativos, como explicado em distino entre os Princpios
da Proporcionalidade e da Razoabilidade neste trabalho.
12 Cf, art. 37, 4: os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel.

192

nesta feita, a Constituio federal, no art. 37, 412, determina que as sanes previstas para os atos de improbidade
administrativa tero a regulamentao e gradao (proporo)
previstas em lei. em atendimento a esse comando do constituinte
originrio, a lei de improbidade Administrativa prev a necessidade da observao do Princpio da Proporcionalidade e o inseriu, de forma implcita, nas penas do art. 12, i, ii e iii,
respectivamente aos atos de improbidade dos arts. 9, 10 e 11.
Alm disso, o art. 12, pargrafo nico, determina que o juiz considere, na fixao da pena, a extenso do dano e o possvel
proveito patrimonial obtido pelo agente.
esse tambm o entendimento do tribunal de Justia de Gois em acrdo prolatado no recurso de apelao
em Ao Civil Pblica por ato de improbidade decorrente de
contratao de mo de obra superfaturada:
[...] AS SAneS A SeReM APliCAdAS AtendeM Ao PrincPio
da ProPorcionalidade Contido no ARtiGo 12, PARGRAfo niCo, dA MeSMA noRMA (lei federal n. 8.429/92), SeM,
no entAnto, deSCuidAR de SuA finAlidAde PunitivA. J o
ARtiGo 37, PARAGRAfo 4, dA ConStituio fedeRAl,
deiXA Ao leGiSlAdoR infRAConStituCionAl oS CRitRioS de GRAdAo dAS SAneS APliCveiS Ao AGente
MPRoBo. 4- APelo ConHeCido e iMPRovido. (tJ/Go. Recurso Ap. 95982-0/188. des. Beatriz figueiredo franco)13

todavia, os tribunais consideram, equivocadamente,

os Princpios da Proporcionalidade e da Razoabilidade como se
fossem fungveis. Assim, ao enfrentarem o problema do excesso da sano em relao ao dano do ato mprobo, os tribunais no demonstram, na fundamentao do acrdo, a
observao dos subprincpios estruturantes do Princpio da Proporcionalidade, quais sejam: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. As decises se limitam a dizer
13

no mesmo sentido: Re 300507/RS. Rel. Carlos veloso, Stf; Rec. Ap.

100119-1188, tJ/Go. Rel des. Amaral wilson de oliveira; edcl. no
Resp.12008/0018175-0, StJ.

193

que
a
sano
aplicada
fere
o
Princpio
da
Proporcionalidade/Razoabilidade, o que autorizaria aplicar-se
uma sano mais branda. H, assim, uma enorme carga de
subjetividade nesses acrdos, que poderia ser evitada se fossem observados, em cada caso, os elementos do Princpio da
Proporcionalidade, o qual possui um carter mais objetivo.

Potencial efeito ambivalente decorrente da aplicao

do Princpio da Proporcionalidade na lei de improbidade administrativa
Antes de enfrentar o problema do efeito Ambivalente, originado da aplicao do Princpio da Proporcionalidade na lei de
improbidade Administrativa, necessrio, ainda que de forma
sucinta, fazer uma importante distino entre disposio normativa e norma, para que se compreenda o real contedo e sentido
do art. 37, 4, da Constituio federal.
disposio normativa14 o resultado de um trabalho legiferante de um rgo estatal (Poder legislativo), ou seja, o
conjunto de palavras que forma o texto da lei. Por outro lado,
norma o significado lgico que se extrai da disposio normativa (texto) a partir de sua interpretao, seja pelos mtodos tradicionais de hermenutica (filolgico, sistemtico, histrico ou
teleolgico) ou outros especficos de um ramo do direito, como,
por exemplo, a interpretao conforme a constituio e a decla14

Juliano taveria Bernardes, em excelente artigo sobre omisso inconstitucional, ensina que: disposio constitui-se na frmula lingstica adotada e emanada do trabalho de produo de direito. na definio de Guastini, cada
enunciado lingstico pertencente a uma fonte de direito. A seu turno, norma
o contedo de sentido resultante da interpretao da disposio. logo, do ponto
de vista interpretativo, as disposies formam o objeto, e as normas o resultado
da interpretao (BeRnARdeS, J. t. novas Perspectivas do Controle da omisso inconstitucional no direito Brasileiro. Jus navigandi, teresina, ano 9, n. 539,
28 dez. 2004. disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6126>. Acesso em: 30 dez. 2008).

194

rao de inconstitucionalidade sem reduo de texto, ambos pertencentes ao direito Constitucional15.

feito esse necessrio recorte temtico, passa-se
ao estudo do objeto principal deste tpico. A Constituio
federal, em seu art. 37, 4, tem a seguinte redao:
os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao prevista em lei, sem prejuzo da ao penal
cabvel (grifos nossos).
dessa disposio normativa constitucional possvel se
extrair esta norma: os atos de improbidade administrativa violam
o ordenamento jurdico e, por isso, devem receber censurabilidade e serem sancionados com a suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e
ressarcimento ao errio, com regulamento e gradao (proporcionalidade) de lei infraconstitucional.
entretanto, essa norma constitucional, proveniente do
art. 37, 4, no autoaplicvel. nos ensinamentos de Jos
Afonso da Silva16 ela norma de eficcia limitada ou norma
constitucional de princpio institutivo, porque necessita de uma
atividade legislativa ordinria para torn-la aplicvel aos casos
concretos. Alm disso, possui um sentido impositivo, determi<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6126>. Acesso em: 30 dez. 2008).
A diferenciao estabelecida entre norma e disposio no uma discusso
meramente acadmica. o Supremo tribunal federal utiliza esse recurso
interpretativo para realizar Controle de Constitucionalidade por meio da
interpretao Conforme a Constituio e a declarao de inconstitucionalidade
Sem Reduo de texto: lei federal n. 9.868/99, art. 28, par. nico: A declarao
de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive interpretao
conforme a Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem
reduo de texto, tm eficcia contra todos e efeito vinculante em relao
aos rgos do Poder Judicirio e Administrao Pblica federal, estadual
e municipal.
16 Segundo o eminente constitucionalista, normas de eficcia limitada ou de
princpio institutivo so aquelas atravs das quais o legislador constituinte traa
esquemas gerais de estruturao e atribuies de rgos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinrio os estruture em definitivo, mediante lei
(SilvA, J. A. da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. So Paulo:
Malheiros, 2004).
15

195

nando ao legislador a criao da lei que integrar o comando

da norma constitucional regulada.
Cumprindo a ordem do legislador constituinte, o legislador ordinrio criou a lei federal n. 8.429/92, dispondo acerca
das condutas mprobas e suas respectivas sanes. importante
dizer que tanto a norma constitucional quanto a norma infraconstitucional se preocuparam em manter uma relao de proporcionalidade entre as condutas e as sanes: a) o art. 37, 4, diz
que as sanes tero a forma e a gradao na forma da lei; b)
nesse sentido, a lei de improbidade prev um escalonamento
de suas punies no art. 12, i, ii e iii, para os arts. 9, 10 e 11,
respectivamente.
desse modo, por determinao das normas constitucional e infraconstitucional, o Princpio da Proporcionalidade sempre
deve ser observado pelos magistrados17 e outros profissionais do
direito, tanto na subsuno da conduta reprovvel norma
quanto na dosimetria da sano na lei de improbidade. Por
conseguinte, o Princpio da Proporcionalidade tem o efeito de
otimizar o ordenamento jurdico, dando o real sentido ao direito,
tendo como baliza de interpretao o ncleo essencial dos direitos fundamentais, cominando ao agente pblico causador do ato
de improbidade a sano adequada e necessria.
em sentido oposto, quando o Princpio da Proporcionalidade usado de forma equivocada e temerria, o efeito no or17 Bobbio, citando Hiering, diz: Segundo Hiering, o que distingue uma norma
jurdica no era a sua eficcia externa por parte do povo, mas a sua eficcia
interna por parte do estado; todas as proposies normativas emitidas pelo
estado, mas no reforada pela sano, no eram, para Hiering, normas jurdicas.
e, portanto, o que fazia com que uma proposio normativa se tornasse jurdica
era o fato de que os juzes teriam o poder e o dever de faz-la respeitar. os
exemplos de normas que podem servir melhor para esclarecer a tese de Hiering
so as extradas da legislao penal: uma lei penal, como, por exemplo, o
art.575 do cdigo penal italiano: Quem matar algum ser punido com recluso
no inferior a 21 anos, no se destina manifestamente aos cidados, mas aos
juzes, tanto que Biding em diante costuma-se dizer que o ato ilcito no o ato
contrrio lei penal, mas aquele que realiza a hiptese nela prevista. o citado
art. 575 no institui uma obrigao de no matar, mas pura e simplesmente
uma obrigao de punir, e tal obrigao obviamente no destinada aos cidados, mas aos juzes (BoBBio, n. Teoria geral do Direito. trad. de denise
Agostinetti. So Paulo: Martins fontes, 2007. p. 101).

196

denamento jurdico extremamente malfico. isso se d quando

uma sano da lei de improbidade no observada, com o
nico argumento de no ser proporcional, no se especificando
a desproporo atravs de seus elementos estruturantes.
H, aqui, uma confuso prejudicial entre os Princpios da
Proporcionalidade e Razoabilidade, cujo resultado a mitigao
de um comando constitucional, ainda que proveniente de uma
norma de eficcia limitada, que, como visto acima, determina que
os atos mprobos devam ser punidos, em regra, com suspenso
dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade
dos bens e ressarcimento ao errio.
o tribunal de Justia de Gois, por exemplo, reformou
parcialmente sentena de primeiro grau na qual havia sido condenado prefeito e secretrio por ato de improbidade administrativa por causa de desvio de verbas educacionais. entretanto, no
julgamento do recurso, o acrdo utilizou o Princpio da Proporcionalidade para diminuir as sanes da sentena do juzo a quo
sem nenhum critrio objetivo, seja de fato ou jurdico. veja o contedo do julgado:
[...] 4- CoMPRovAdo efetivAMente o deSvio de veRBAS
RefeRenteS A uM doS QuAtRo ConvnioS AJuStAdoS
entRe A PRefeituRA e o MiniStRio dA eduCAo, RefoRMA-Se A SentenA ReCoRRidA eXCluindo-Se A CondenAo Ao ReColHiMento AoS CofReS PBliCoS dA
QuAntiA totAl, RefeRente AoS outRoS tRS ConvnioS, AindA Que tAMBM HAJA indCioS de iRReGulARidAde A ReSPeito doS MeSMoS. 5- Atento Ao PRINCPIO DA
PROPORCIONALIDADE DEVE SER REDUZIDA TAMBM A MULTA
CIVIL PARA DEZ (10) VEZES O VALOR DAS REMUNERAES
PERCEBIDAS PELOS APELANTES A POCA DOS FATOS. 6- A
SUSPENSO DOS DIREITOS POLTICOS DOS RUS/APELANTES, BEM COMO A PROIIBIO DE CONTRATAR COM O PODER
PBLICO, RECEBER BENEFCIOS, INCENTIVOS FISCAIS OU
CRDITOS, NO DEVE ULTRAPASSAR TRS (03) ANOS. APELOS
PARCIALMENTE PROVIDOS. (grifos nossos) (tJ-Go, 4 Cmara
Cvel, ds. Carlos escher, Ap. Cvel 117473/188, dj 226 de
28/11/2008)

197

dessarte, a aplicao do Princpio da Proporcionalidade,

na lei de improbidade, tem um Potencial efeito Ambivalente:
quando usado como postulado normativo, tendo como critrios
a adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, o seu efeito a otimizao do ordenamento jurdico, protegendo os direitos fundamentais e o interesse da Administrao
Pblica. todavia, quando esse mesmo princpio usado como
se fosse fungvel ao Princpio da Razoabilidade, sem critrios objetivos, pode haver uma mitigao de uma norma constitucional,
contaminando o ordenamento jurdico com interpretaes eminentemente subjetivas, cujas consequncias so a injustia, a
impunidade e a insegurana jurdica.

concluses
A pesquisa realizada neste artigo demonstrou que:
1.o Princpio da Proporcionalidade tem caractersticas peculiares que o distinguem do Princpio da Razoabilidade. este tem uma enorme carga subjetiva, enquanto aquele
possui um carter mais objetivo, podendo ser mensurvel e
controlado atravs dos seus elementos estruturantes: adequao, necessidade proporcionalidade em sentido estrito;
2.o Princpio da Proporcionalidade, entendido como
postulado normativo, sempre deve ser observado pelo magistrado
e demais operadores do direito na interpretao e aplicao
das normas da lei federal n. 8.429/92, no intuito de otimizar
o ordenamento jurdico e proteger os direitos fundamentais;
3.os tribunais de Justia j tm jurisprudncia formada
no que tange aplicao do Princpio da Proporcionalidade na
dosimetria das sanes previstas na lei federal n. 8.429/92
(lei de improbidade Administrativa). entretanto, ainda h uma
confuso entre esse princpio e o da Razoabilidade, contaminando as decises com alto grau de subjetividade;
198

4.o Princpio da Proporcionalidade tem um Potencial

efeito Ambivalente: quanto utilizado de forma correta, tem
o efeito de otimizar o ordenamento jurdico; entretanto,
confundido com o Princpio da Razoabilidade, mitiga um comando normativo constitucional e acaba por desprestigiar o
ordenamento jurdico, levando, s vezes, insegurana jurdica.

referncias
BARRoS, S. de t. O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos
fundamentais. Braslia: livraria e editora Braslia Jurdica,
1996.
BoBBio, n. Teoria geral do Direito. trad. de denise Agostinetti. So Paulo: Martins fontes, 2007.
BeRnARdeS, J. t. Direito Direito Constitucional: estudos
didticos do curso de atualizao em direito. Sinapse Jurdico, 2007.
______. novas perspectivas do controle da omisso inconstitucional no direito brasileiro. Jus navigandi, teresina, ano
9, n. 539, 28 dez. 2004. disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6126>.
Acesso em: 30 dez. 2008.
GoldSCHMidt, R. O princpio da proporcionalidade no direito educacional. Passo fundo: uPf, 2003.
SilvA, J. A. da. Aplicabilidade das normas constitucionais.
6. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
tAvAReS, A. R. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. So
199

200

Valter Foleto Santin*

PENA DE MULTA CRIMINAL, EXECUO E LEGITIMIDADE
ATIVA DO MINISTRIO PBLICO
CRIMINAL PENALTY FINE, IMPLEMENTATION AND
ACTIVE LEGITIMACY OF PUBLIC PROSECUTOR
PENA DE MULTA CRIMINAL, EjECUCIN Y LEGITIMIDAD
ACTIVA DEL MINISTERIO PBLICO

Resumo:
O trabalho trata de execuo de multa criminal e legitimidade de
parte ativa do Ministrio Pblico.
Abstract:
This paper deals with the enforcement of criminal fines and legitimacy of active part of Public Prosecutor.
Resumen:
El trabajo trata de la ejecucin de la multa criminal y legitimidad
de la parte activa del Ministerio Pblico.

Palavras-chave:
Execuo, Pena de multa, Legitimidade, Ministrio Pblico.
Keywords:
Implementation, Enforcement, Fine Penalty, Legitimacy, Public
Prosecutor Public Prosecutor.
Palabras clave:
Ejecucin, pena de multa, legitimidad, Ministerio Pblico.
* Promotor de justia em So Paulo e Doutor em Processo. Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Estadual do Norte do Paran,
em jacarezinho (Paran).

203

4.O Princpio da Proporcionalidade tem um Potencial

Efeito Ambivalente: quanto utilizado de forma correta, tem
o efeito de otimizar o ordenamento jurdico; entretanto,
confundido com o Princpio da Razoabilidade, mitiga um comando normativo constitucional e acaba por desprestigiar o
ordenamento jurdico, levando, s vezes, insegurana jurdica.

Referncias

BARROS, S. de T. O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos

fundamentais. Braslia: Livraria e Editora Braslia Jurdica,
1996.
BOBBIO, N. Teoria geral do Direito. Trad. de Denise Agostinetti. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
BERNARDES, J. T. Direito Direito Constitucional: estudos
didticos do curso de atualizao em Direito. Sinapse Jurdico, 2007.
______. Novas perspectivas do controle da omisso inconstitucional no Direito brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano
9, n. 539, 28 dez. 2004. Disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6126>.
Acesso em: 30 dez. 2008.
GOLDSCHMIDT, R. O princpio da proporcionalidade no direito educacional. Passo Fundo: UPF, 2003.
SILVA, J. A. da. Aplicabilidade das normas constitucionais.
6. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
TAVARES, A. R. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. So
Paulo: Saraiva 2007.
199

2, do Cdigo Penal), permitindo, em caso de descumprimento,

a reverso em pena privativa de liberdade (art. 44, 4, do Cdigo Penal).
A multa substitutiva pode ser usada como substituio
da pena privativa de liberdade exclusiva, alternativa ou cumulativa. Na pena privativa de liberdade no superior a 6 (seis) meses
(art. 60, 2, do mesmo codex), a substituio por multa exclusiva; na sano superior a 6 (seis) meses e at 1 (um) ano, a
substituio alternativa, por concorrncia da multa com pena
restritiva de direito (art. 44 2, 1 parte, do Cdigo Penal); e se
superior a 1 (um) ano at 4 (quatro) anos, quando possvel a
substituio da pena privativa de liberdade por duas sanes, a
multa pode ser cumulativa ou alternativa com pena restritiva de
direito, em virtude de opo de aplicao de uma pena restritiva
de direito e multa ou por duas restritivas de direito (art. 44 2,
2 parte, do Cdigo Penal), porque possvel a substituio de modalidade de pena privativa de liberdade at 4 (quatro) anos (art.
44, I, do Cdigo Penal).
No h no captulo da aplicao da pena e da multa
substitutiva (art. 60, 2, do Cdigo Penal) soluo legal sobre o
descumprimento da sano pecuniria substitutiva. Uma alternativa a execuo da multa (art. 51, do Cdigo Penal). Outra soluo a sua reverso, tendo em vista que h previso expressa
de substituio da pena privativa de liberdade por multa ou restritiva de direito (art. 44, 2) e a sua converso em caso de descumprimento (art. 44, 4).
A reverso possvel porque a multa substitutiva tem ligao umbilical com a pena substituda (privativa de liberdade),
dela dependente e, em caso de descumprimento, a soluo lgica, normal, racional e proporcional o retorno ao status quo
ante e a exigncia da pena aplicada, no caso a privativa de liberdade. O E. STj j decidiu ser possvel a reconverso em priso
da pena pecuniria substitutiva, enfatizando que o princpio
constitucional que probe a priso por dvidas incide sobre as
penas de multa previstas no prprio tipo penal, a teor do que dispe a Lei 9.268/96, contudo, no compreende a pena pecuniria
advinda em substituio da priso, conforme opinio lanada nos
precedentes desta Casa (HC 22568/MG, Relator(a) Ministro
205

jos Arnaldo da Fonseca, Quinta Turma, j. em 20/02/2003, Dj

24/03/2003, p. 249, v.u.).
Em relao multa prevista como pena autnoma no
tipo penal (art. 32, III, CP), no h mais possibilidade de converso em priso (art. 51, do Cdigo Penal com a nova redao fornecida pela Lei 9.268/1996), sendo a nica alternativa a
execuo da multa (art. 51).
A execuo da pena de multa criminal est regulada
atualmente pelo artigo 164, da Lei de Execuo Penal, e Lei
6.830/1980, observando que o artigo 51 fez referncia aplicao das normas da legislao relativa dvida ativa da Fazenda
Pblica.
Prev o artigo 164, da LEP (Lei 7.210/1984), que extrada certido da sentena condenatria com trnsito em julgado, que valer como ttulo executivo judicial, o Ministrio
Pblico requerer, em autos apartados, a citao do condenado
para, no prazo de 10 (dez) dias, pagar o valor da multa ou nomear bens penhora. O dispositivo trata de questes processuais da execuo, cuidando da condio de ttulo executivo
judicial (certido da sentena condenatria com trnsito em julgado), legitimidade ativa (Ministrio Pblico) e de procedimento
(citao para pagar ou nomear bens em 10 (dez) dias).
Por seu turno, o artigo 51, do Cdigo Penal, dispe: Transitada em julgado a sentena condenatria, a multa ser considerada dvida de valor, aplicando-se-lhe as normas da legislao
relativa dvida ativa da Fazenda Pblica, inclusive no que concerne s causas interruptivas e suspensivas da prescrio. A disposio penal trata da caracterizao da multa como dvida de
valor e aplicao da legislao sobre a dvida ativa da Fazenda
Pblica, inclusive interrupo e suspenso da prescrio.
O artigo 164, da LEP, e o art. 51, do CP, so perfeitamente conciliveis, porque este confirma a condio de ttulo
executivo da sentena condenatria transitada em julgado e
acresce a caracterstica de dvida de valor. regra bsica de hermenutica o aproveitamento das normas legais, retirando eventuais conflitos aparentes despropositados, para harmonia de todo
o ordenamento jurdico nacional. No h revogao e muito
menos conflito entre as normas, no sendo permitido ao intr206

prete buscar interpretao desastrosa e contrria ao sistema.

Cabe destacar que o art. 51, do Cdigo Penal, trata da
condio de trnsito em julgado para a execuo da multa e sua
considerao como dvida de valor, alm da submisso s normas da legislao da dvida ativa da Fazenda Pblica. Mas nada
trata da legitimidade da parte ativa para a execuo. No retira
do Ministrio Pblico a legitimao processual nem a transfere
Fazenda Pblica.
E a Lei 6.830/1980? O diploma legal que regula o procedimento de execuo de dvida ativa das Fazendas Pblicas
cuida da dvida definida como tributria ou no tributria na Lei
4.320/1964 e alteraes, sobre normas de direito financeiro na
elaborao e controle oramentrio da Unio, Estado, Municpio
e do Distrito Federal (art. 2, caput, da Lei 6.830/1980). O valor
em cobrana atribudo s referidas entidades considerado dvida ativa ( 1). Estatui-se que a inscrio controle administrativo da legalidade, para apurar a liquidez e certeza do crdito
e efeito de suspenso da prescrio ( 3), contendo o 5 os
requisitos do termo de inscrio, cuja certido dever acompanhar a petio inicial (art. 6, 1, da Lei 6.830/1980).
A Lei 6.830/1980 no trata especificamente da cobrana
de multa criminal nem da legitimidade da Fazenda Pblica para
tanto. O direito de execuo de natureza processual tem origem
no direito material, para definio da modalidade da prestao,
legitimidade e demais norteamentos para efetividade do direito.
A multa penal tem relao direta com o cometimento de
crime (fato gerador) e a condenao criminal transitada em julgado (ttulo executivo judicial) enquanto o crdito tributrio tem
ligao com a posse ou propriedade de bem ou direito, exerccio
de atividade ou prestao de servio (fato gerador de imposto,
taxa, contribuio de melhoria) ou atividade parafiscal (contribuio previdenciria ou outra similar). O processo administrativo
essencial para a constituio do ttulo executivo tributrio, com
lanamento e inscrio na dvida ativa.
visvel que pena criminal e tributo so duas coisas
totalmente diferentes, originrias de poderes estatais diversos, pertinentes persecuo penal estatal e ao poder de tributao. A pena relaciona-se ao poder de persecuo penal
207

e exerccio da violncia simblica, objeto do sistema penal,

delineado no art. 5, principalmente nos incisos XXXVII,
XXXVIII, XXXIX, XL, XLI, XLII, XLIII, XLIV, XLV, XLVI, XLVII,
XLVIII, XLIX, L, LI, LII, LIII, LIV, LV, LVI, LVII, LVIII, LIX, LXI,
LXII, LXIII, LXIV, LXV, LXVI, LXVIII, LXXV, da Constituio Federal. Por outro lado, o tributo decorre do poder de tributao
e contedo do sistema tributrio (arts. 145 a 162, da Constituio Federal) para a exigncia e captao de recursos para
o custeio da mquina administrativa e dos servios pblicos.
A pena expressa o poder de coero criminal; o tributo, a coero tributria. So duas fontes diferentes de obrigao: uma
(pena) decorre da relao jurdica criminal, cujo fato gerador o
ato ilcito penal, e a outra (tributo), nasce de relao jurdica tributria, com fato gerador de natureza patrimonial e econmica.
Anoto que o art. 51 do Cdigo Penal no autoriza a grave
confuso entre direito material e direito processual, com interpretao equivocada de que a norma processual (rito da execuo)
teria interferido no aspecto material (pena) para transformao
da natureza jurdica de pena criminal (multa) em crdito tributrio.
Observo que a considerao do dbito decorrente de
sano penal como dvida de valor procurou pacificar o dissenso jurisprudencial sobre a caracterstica da dvida originria
de ttulo executivo penal como dvida de valor ou dvida de dinheiro, pois os critrios para a correo monetria eram diversos, com o cmputo desde o fato (dvida de valor) ou da sentena
(dvida de dinheiro) ou do trnsito em julgado ou execuo.
No final da dcada de 1980 at meados de 1990, o assunto foi bastante discutido e a jurisprudncia era oscilante, passando a ser majoritria na considerao como dvida de valor e
a correo monetria desde a data dos fatos.
Para amostragem, no extinto Tribunal de Alada Criminal
de So Paulo, incorporado ao Tribunal de justia de So Paulo,
eram trs critrios diferentes de correo, o que tornava uma verdadeira loteria judiciria a definio do marco inicial da atualizao: correo monetria a partir da data do fato, do trnsito em
julgado da sentena ou da citao para execuo penal. Os critrios de correo monetria a partir da data do fato foram adotados nos seguintes julgamentos: Agravo em Execuo n.
208

500.373/8, j. em 05/05/1988, 7 Cmara, Relator Hlio de Freitas,

RjDTACRIM 1/38; AE n. 619.555/6, j. em 30/08/1990, 1 Cmara,
Relator Eduardo Goulart, RjDTACRIM 7/33; AE n. 632.231/1, j
em 14/11/1990, 10 Cmara, Relator, jo Tatsumi, RjDTACRIM
8/58; AE n. 611.031/9, j. em 10/10/1990, 10 Cmara, Relator
jos Santana, RjDTACRIM 8/59; AE n. 636.151/1, j. em
06/02/1991, 9 Cmara, Relator Barbosa de Almeida, RjDTACRIM 9/35; AE n. 635.263/7, j. em 28/11/1990, 6 Cmara, Relator Almeida Braga, RjDTACRIM 10/32; AE n. 709.441/3, j. em
27/02/1992, 7 Cmara, Relator Luiz Ambra, RjDTACRIM 13/25;
AE n. 693.901/6, j. em 22/04/1992, 6 Cmara, Relator Aguiar
Vallim, RjDTACRIM 14/24; Apelao n. 720.233/7, j. em
24/08/1992, 12 Cmara, Relator Oliveira Santos, RjDTACRIM
15/132; Apelao n. 732.541/1, j. em 22/09/1993, 9 Cmara, Relator Canellas de Godoy, RjDTACRIM 20/136. O critrio do trnsito em julgado da sentena foi prestigiado nos seguintes
recursos: AE n. 501.397/5, j. em 25/02/1988, 2 Cmara, Relator
Haroldo Luz, RjDTACRIM 3/53; AE n. 611.057/5, j. em
10/05/1990, 2 Cmara, Relator designado Ribeiro Machado, Declarao de voto vencido Pedro Gagliardi, Declarao de voto
vencido em parte Haroldo Luz, RjDTACRIM 8/59; AE n.
626.275/2, j. em 06/09/1990, 7 Cmara, Relator Walter Tintori,
RjDTACRIM 9/36; AE n. 702.271/2, j. em 23/03/1992, 11 Cmara, Relator designado Gonalves Nogueira, Declarao de
voto vencido Sidnei Beneti, RjDTACRIM 14/25. E a contagem a
partir da citao da execuo: AE n. 534.761/1, j. em 18/01/1989,
5 Cmara, Relator Heitor Prado, RjDTACRIM 2/30; AE n.
546.869/3, j. em 02/02/1989, 3 Cmara, Relator designado
Gomes de Amorim, RjDTACRIM 3/54; AE n. 548.107/7, j. em
22/03/1989, 5 Cmara, Relator Paulo Franco, Declarao de
voto vencedor Ribeiro dos Santos, RjDTACRIM 3/55; AE n.
914.261/7, j. em 07/12/1994, 5 Cmara, Relator designado Edgard Coelho, Declarao de voto vencido Geraldo Lucena,
RjDTACRIM 24/26 (Vide http://www.tacrim.sp.gov.br).
O E. STj pacificou a situao, definindo o critrio de correo monetria a partir da data do fato delituoso, conforme se percebe dos seguintes recursos: EREsp 91003/RS, Relator(a) Ministro
Gilson Dipp, Terceira Seo, j. em 13/12/1999, Dj 21/02/2000 p.
209

84, LEXSTj vol. 129 p. 279, v.u.; REsp 83846/RS, Relator(a) Ministro jos Dantas, Quinta Turma, j. em 16/12/1997, Dj 02/03/1998
p. 127, v.u.; REsp 120678/SP, Relator(a) Ministro Felix Fischer,
Quinta Turma, j. em 09/06/1997, Dj 04/08/1997 p. 34839, v.u.;
REsp 81578/SP, Relator(a) Ministro Edson Vidigal, Quinta Turma,
j. 08/04/1996, Dj 13/05/1996 p. 15568, v.u.; REsp 39429/SP, Relator(a) Ministro Edson Vidigal, Quinta Turma, j. em 02/04/1996, Dj
06/05/1996 p. 14436, v.u.; REsp 67747/MG, Relator(a) Ministro
jos Dantas, Quinta Turma, j. em 06/02/1996, Dj 04/03/1996 p.
5415, v.u.; REsp 41438/SP, Relator(a) Ministro Assis Toledo,
Quinta Turma, j. em 28/09/1994, Dj 17/10/1994 p. 27906.
pertinente a anlise das dvidas de valor e de dinheiro.
Orlando Gomes anota que a dvida pecuniria obrigao de valor nominal, as obrigaes pecunirias determinam-se
por uma quantia fixa, e as dvidas de valor variam no quantum
em funo do valor da moeda, por alterao do poder aquisitivo
da moeda, com uso de clusula de indexao, contra a deteriorao da moeda, fixando o valor da dvida em funo da variao de determinado ndice econmico1.
A propsito, Arnoldo Wald conceitua dvida de valor como
aquela em que o dbito no de certo nmero de unidades monetrias, mas do pagamento de uma soma correspondente a
certo valor, em que a moeda no constitui o objeto da dvida,
mas uma simples medida de valor, pois a dvida de um quid
e no de um quantum, por representar um valor correspondente
a um bem determinado e no certo nmero de unidades monetrias''2.
Leib Soibelman tambm entende a dvida de valor como
a obrigao em que 'o objeto no o dinheiro como dinheiro,
mas o dinheiro como meio de medida de um valor patrimonial
que ele representa no momento da concluso do contrato; em
caso de desvalorizao do dinheiro no decorrer do contrato o
credor j no receber o valor que ele pretendeu ao contratar,
motivo para a aplicao da correo monetria, correo do
GOMES, O. Obrigaes. 8. ed. Rio de janeiro: Forense, 1990. p. 56-68.
WALD, A. Curso de Direito Civil Brasileiro: obrigaes e contratos. 12. ed. So
Paulo: RT, 1995. p. 52.

210

valor do objeto do contrato. O autor entende que o oposto da

dvida pecuniria e anota que nesta o dinheiro o meio de pagamento, pouco importando sua desvalorizao3.
As dvidas em dinheiro so aquelas em que o dinheiro
em si objeto da prestao, como no mtuo, enquanto que
nas dvidas de valor o dinheiro serve para medir ou valorar o
objeto na prestao4.
A propsito, a dvida de dinheiro tem referncia com
a unidade monetria, o chamado valor de face da moeda, em
que h correspondncia exata para a utilizao como troca
por bem ou servio. Uma traduo de dvida de dinheiro a
obrigao originria de mtuo ou de ttulo de crdito. Por
outro lado, a dvida de valor representa algo, um bem ou servio, e a sua estimao em moeda o mecanismo para a sua
exigibilidade e certeza. So exemplos as obrigaes alimentares, indenizaes decorrentes de atos ilcitos ou de responsabilidade
extracontratual
e
as
provenientes
de
desapropriao. Na dvida de dinheiro, a moeda objeto; na
dvida de valor, a moeda instrumento de estimao de
algum bem.
O Cdigo Civil estabelece o objeto do pagamento, a
prestao estabelecida, sem obrigao de recebimento de
prestao diversa, mesmo que mais valiosa (art. 313, do Cdigo Civil), com a previso de que a obrigao de pagamento
das dvidas em dinheiro dever ocorrer no vencimento, em
moeda corrente e pelo valor nominal (art. 315). A dvida de
dinheiro est definida no art. 314 (moeda corrente pelo valor
nominal), enquanto as demais dvidas so de valor, pois o seu
descumprimento importa em obrigao de responder pelo
equivalente (arts. 234 e 239, do Cdigo Civil) ou exigir o
equivalente (art. 236, CC), denotando-se que a expresso
equivalente indica dvida de valor.
Note-se que o inadimplemento de qualquer obrigao
gera a obrigao de pagamento de atualizao monetria,
alm de juros e perdas e danos (art. 389, do Cdigo Civil), de
SOIBELMAN, L. Enciclopdia do advogado. 4. ed. Rio de janeiro: Ed. Rio, 1983. p. 134
DINIZ, M. H. D. et al. Novo Cdigo Civil comentado. Disponvel em:
http://www.netlegis.com.br/ componentes/upload/CCCOMENTADO.pdf.

211

modo que a anlise econmica de nominalismo ou valorismo

irrelevante. A prpria diferenciao entre dvida de valor e
dvida de dinheiro perdeu importncia, tendo em vista que as
duas dvidas so corrigidas monetariamente.
No campo penal, antes da alterao legislativa de 1984,
a pena de multa era prevista em ris e depois em cruzeiro, moedas anteriores ao atual real. Para lembrana, ao delito de receptao (art. 180, caput, do Cdigo Penal) era imposta, alm da
pena de recluso, a multa de quinhentos mil ris a dez contos de
ris (Decreto-lei 2.848/1940), depois de Cr$500,00 (quinhentos
cruzeiros) a Cr$10.000,00 (dez mil cruzeiros), pela redao dada
pela Lei n. 2.505, de 1955. A redao atual prev pena cumulativa de recluso (1 a 4 anos) e multa; no h indicao de valor
em moeda corrente; o sistema vigente de dias-multa, entre o
mnimo de 10 (dez) e o mximo de 360 (trezentos e sessenta),
fixando-se cada unidade de dia-multa com base no salrio mnimo (art. 49, do Cdigo Penal), sem especificao no tipo penal
do valor em moeda. A pena de multa com fixao da sano em
moeda corrente era inegavelmente dvida de dinheiro enquanto
o sistema de dias-multa tem caracterstica de dvida de valor, por
necessidade da sua estimao monetria, com transformao
em quantia certa, alm da expressa previso legal no art. 51, do
Cdigo Penal.
A viso de transformao da dvida por condenao por
crime em dvida tributria distorcida. A referncia legislao
processual tributria para a execuo no apta a transformar a
natureza jurdica da dvida decorrente de condenao criminal
em dvida de natureza tributria, porque as origens so diversas
e inconciliveis. A deformao de origem seria a mesma se o legislador resolvesse alterar novamente o art. 51 do Cdigo Penal
e o sistema de execuo de pena criminal e adotasse hipoteticamente o procedimento de execuo de alimentos (art. 733, do
Cdigo de Processo Civil): o ttulo executivo judicial de origem
criminal tambm no seria crdito alimentar. O rito procedimental
da execuo no pode alterar a origem e natureza jurdica do dbito de condenao criminal.
A competncia jurisdicional para a execuo de multa criminal do juzo criminal de conhecimento ou de execuo crimi212

nal e no do juzo fazendrio, a despeito de utilizao de rito procedimental de dvida ativa da fazenda pblica. O rito da execuo
no altera o direito material nem a competncia jurisdicional.
A atribuio de movimentao da execuo de multa
penal do Ministrio Pblico e no da Procuradoria da Fazenda,
por se tratar de atividade relacionada promoo da ao penal
e no de cobrana de crdito tributrio.
A legitimidade ativa do Ministrio Pblico para a execuo de pena criminal, especialmente a multa criminal, decorre do
artigo 164, da Lei de Execuo Penal (Lei 7.210/1984). Ademais,
o rgo de acusao legitimado para a execuo penal de qualquer de suas modalidades, seja a execuo de pena privativa de
liberdade ou restritiva de direitos ou multa, por ser um dos rgos
da execuo penal (art. 61, III, LEP) incumbido da fiscalizao
da execuo da pena e da medida de segurana, oficiando no
processo executivo e nos incidentes de execuo (art. 67, LEP),
e de requerer todas as providncias necessrias ao desenvolvimento do processo executivo (art. 68, II, a, da LEP), alm de
outras funes, como requerimento da execuo de pena restritiva de direitos (art. 147, LEP) ou de requerimento para iniciao
do procedimento judicial de execuo (art. 195, LEP).
Como se v, todo o sistema do ordenamento jurdico infraconstitucional prestigia e confirma a legitimidade do Ministrio
Pblico no campo penal e processual penal, no processo de conhecimento e de execuo.
E no poderia ser diferente! Deve ser lembrado que o artigo 129, I, da Constituio Federal, estabelece o princpio da privatividade da ao penal pblica pelo Ministrio Pblico, que
deve ser interpretado como poder de interferncia e atuao em
todas as fases relacionadas ao crime, desde a fase de poltica
de segurana pblica, investigao criminal, passando pela ao
penal at a execuo da pena, fase final da persecuo penal
estatal, alm de outras atividades pertinentes. Trata-se de legitimidade constitucional do Ministrio Pblico, de cunho poltico e
SANTIN, V. F. S. Legitimidade do Ministrio Pblico no processo penal. justitia,
So Paulo, PGj-APMP, v. 62, n. 189/192, p. 13-26, jan./dez. 2000; ______. O Ministrio Pblico na investigao criminal. 2. ed. Bauru: Edipro, 2007. p. 218-219.

213

processual5. A execuo da pena de multa integra a persecuo

penal do Estado e o Ministrio Pblico tem incumbncia para
buscar a efetivao do contedo decisrio da sentena penal
condenatria6.
No direito comparado, a atribuio de movimentao da
execuo de pena pecuniria funo do Ministrio Pblico. Na
Itlia, O Ministrio Pblico faz os pedidos e participa de todos os
incidentes de execuo (art. 655, CPP), inclusive na execuo
de multa (art. 660, CPP). Em Portugal, findo o prazo sem pagamento da execuo, o Ministrio Pblico promove logo a execuo (art. 491, 2, CPP, Decreto Lei 78/1987, atualizado pela Lei
48/2007). Na Alemanha, o Ministrio Pblico responsvel pela
execuo de sentenas penais (art. 451, CPP), com superviso
da aplicao das sanes, incluindo-se a converso da multa no
paga em priso (459e)7.A execuo da pena judicializada no
sistema do Cdigo Processual Penal Modelo para bero-Amrica
(art. 389 e seguintes), com interveno do Ministrio Pblico nos
incidentes de execuo (art. 391) e previso expressa de atuao
na converso da multa no paga em priso (art. 395). O Cdigo
de Processo Penal do Paraguai (Ley 1.286/1998) adotou a sistemtica (Cdigo Tipo), conforme se verifica dos arts. 493, 495 e
498. No Chile, as normas sobre execuo de sentena constam
dos arts. 467-472, CPP, a cargo do juzo, com interveno do
Ministrio Pblico e da defesa (art. 466, CPP, Ley 19.696/2000).
Na Bolvia, o art. 430 e seguintes tratam da execuo judicial da
pena, com atuao do Ministrio Pblico e da defesa nos incidentes (art. 432, CPP, Ley 1970, de 25/02/1999).
Frise-se que a retirada da legitimidade do Ministrio Pblico e da competncia jurisdicional da Vara Criminal ou das Execues Criminais seria um ataque fatal multa criminal, que se
no cumprida espontaneamente pelo condenado teria pouca
condio de exigncia e coero penal-patrimonial. A ProcuraBITTENCOURT, C. R. Tratado de Direito Penal. 13. ed. v. 1. Parte Geral. So
Paulo: Saraiva, 2008. p. 584.
7 Sobre a atuao do Ministrio Pblico na Europa, vide http://www.eurojustice.com/sitemap/. Na Argentina, o Ministrio Pblico atua em todos os incidentes de execuo penal (MOM, j. R. M. Manual de Derecho Procesal Penal.
6. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2004. p. 43 e 442-443).
6

214

doria Geral do Estado de So Paulo no movimenta a execuo

por pequeno valor do dbito, possuindo patamar mnimo para
execuo fiscal. A situao caracteriza-se como coroamento da
impunidade, velrio e enterro da pena de multa.
No se desconhece o entendimento do E. Superior Tribunal de justia no sentido da perda da legitimidade do Ministrio
Pblico e a atribuio de representante da Fazenda Pblica para
a execuo de multa.
O E. STj tem se apegado condio de dvida de valor
da multa penal ou de dvida ativa para afastamento da legitimidade do Ministrio Pblico, considerao de atribuio da Procuradoria da Fazenda Pblica e existncia de juzo especializado
para a cobrana da dvida, no das Execues Penais. A considerao como dvida de valor consta do REsp 1042887/MG, Relator(a) Ministro jorge Mussi, Quinta Turma, j. em 18/09/2008,
Dje 20/10/2008, LEXSTj vol. 231 p. 346; AgRg no REsp
1027204, Relator(a) Ministro Hamilton Carvalhido, Sexta Turma,
j. em 19/06/2008, Dje 18/08/2008, v.u.; REsp 832267/RS, Relator(a) Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, j. em 20/03/2007, Dj
14/05/2007 p. 385; CAt 92/SP, Relator(a) Ministro Gilson Dipp,
Terceira Seo, j. em 26/10/2005, Dje 07/05/2008; REsp
286889/SP, Relator(a) Ministro joo Otvio de Noronha, Segunda Turma, j. em 06/12/2005, Dj 01/02/2006, p. 475). O tratamento como dvida ativa foi feito nos REsp 286889/SP, Relator(a)
Ministro joo Otvio de Noronha; CAt 92/SP, Relator(a) Ministro
Gilson Dipp; REsp 169586/SP, Relator(a) Ministro Castro Meira,
Segunda Turma, j. em 22/02/2005, Dj 04/04/2005 p. 236), inclusive necessidade de inscrio na dvida ativa (CAt 92/SP, Relator(a) Ministro Gilson Dipp; REsp 286889/SP, Relator(a) Ministro
joo Otvio de Noronha). Sobre a caracterstica da multa penal,
tem-se entendido como sano penal (REsp 832267/RS, Relator(a) Ministra Laurita Vaz) ou extrapenal (REsp 286889/SP, Relator(a) Ministro joo Otvio de Noronha).
Tal postura restritiva de atuao do Ministrio Pblico e
da execuo da multa criminal no merece continuar, aguardando que o E. Superior Tribunal de justia reveja o seu posicionamento e altere o rumo da jurisprudncia, para colocar as
coisas nos seus devidos lugares. Nem sempre a posio majori215

tria dos tribunais prevalece, at porque o movimento jurisprudencial dinmico e mutvel, diante de interpretao e hermenutica mais adequada ao assunto em debate.
Cabe anotar que o E. STj j se posicionou favoravelmente legitimidade da execuo penal de multa pelo Ministrio
Pblico, em interpretao ao art. 51, do Cdigo Penal, pois nos
termos do art. 129, I, da Constituio Federal, cabe ao Ministrio
Pblico, enquanto titular da ao penal, promover a execuo da
pena de multa, perante o juzo das Execues Penais (REsp
699286/SP, Relator(a) Ministro jos Arnaldo da Fonseca, Quinta
Turma, j. em 08/11/2005, Dj 05.12.2005, p. 369, RT vol. 846, p.
556, v.u.), entendimento mais adequado espcie.
A E. Procuradoria Geral da Repblica ingressou em 2004
com ao direta de inconstitucionalidade do art. 51, do Cdigo
Penal, para que em interpretao conforme seja reconhecida a
legitimidade do Ministrio Pblico para ingressar com execuo
da pena de multa e a competncia do juzo das Execues Criminais. A ao constitucional ainda est em andamento (ADI
3150, Rel. Marco Aurlio, disponvel em: www.stf.jus.br). Os principais argumentos constantes da petio inicial so de que o carter polissmico do dispositivo provocou dissenso doutrinria
e jurisprudencial, por entendimentos de que teria sido retirado o
carter penal da multa ou de modificao meramente procedimental, a considerao tributria de punio criminal no se compatibiliza com a Carta Poltica, a nica interpretao vivel a
limitao dos efeitos da Lei 9.268/1996 modificao do rito da
Lei 7.210/1984 (art. 164, 2), sem resvalar na competncia da
Vara de Execues Penais, a finalidade da norma a melhor
atuao na persecuo criminal e no cumprimento da pena, de
tratamento processual; a privatividade da ao penal (art. 129, I,
CF) abriga a execuo da sentena condenatria, por compreenso instrumental, tanto da fase cognitiva como da executria, a
legitimidade processual da Fazenda Pblica viola frontalmente a
atribuio constitucional privativa do Ministrio Pblico e confere
Vara das Execues Fiscais a implementao de sano penal;
o crdito tributrio poderia ser exigido dos herdeiros do apenado,
em afronta responsabilidade penal pessoal, por intranscendncia da sano penal, lesionando o art. 5, XLV, da CF/88; a men216

o dvida de valor no tem o condo de alterar a natureza da

multa, que uma sano penal, nem desviar a sua finalidade de
recurso de Fundo Penitencirio; injustificvel o entendimento de
inscrio de multas em dvida ativa da Fazenda, pela providncia
absolutamente despicienda e ilegtima de transformar um ttulo
judicial em ttulo extrajudicial; a norma jurdica o resultado de
sua interpretao, dentro do contexto da ordem legislativa como
um todo, sendo que a Constituio se projeta sobre o sistema jurdico, impregnando-o de seus valores e revestindo-o dos fundamentos de validade e autoridade; alguns significados da lei
podem ser compatveis e outros inconciliveis com o Texto Fundamental, incumbindo ao judicirio superar o impasse, elegendo
a interpretao harmnica com a Constituio, para conservar a
validade da lei e prestigiar a presuno de constitucionalidade; a
interpretao conforme a Constituio configura mecanismo de
controle de constitucionalidade; na eleio da alternativa hermenutica reconhecido que a norma impugnada constitucional
quando imbuda do significado que a concilia e afirma a inconstitucionalidade do dispositivo se aplicado segundo o critrio antagnico; a eliminao das hipteses interpretativas e a aplicao
de mecanismo da interpretao conforme a Constituio visa salvar a lei impugnada.
Cezar Roberto Bittencourt entende que a Lei 9.268/1996
no alterou a competncia para a execuo da pena de multa,
ainda do juzo das Execues Criminais: o procedimento permanece regulado pelos arts. 164 a 169 da LEP e a legitimidade continua do Ministrio Pblico. A pena de multa mantm a natureza
de sano criminal e considera impossvel juridicamente a inscrio em dvida ativa de sentena penal condenatria, verdadeira heresia jurdica, porque a lei no prev a necessidade de
inscrio, a eventual previso transformaria um ttulo judicial
(sentena condenatria) em ttulo extrajudicial (dvida ativa) e
deslocaria o crdito do Fundo Penitencirio para o oramento da
Unio. O fundamento poltico-legislativo da definio como dvida
de valor seria para justificar a inconversibilidade da multa no
paga em priso e possibilitar a atualizao monetria8.
8

BITTENCOURT, op. cit., p. 582-585.

217

Guilherme de Souza Nucci posiciona-se pela possibilidade de correo monetria da multa, por se tratar de simples
atualizao do valor da moeda. A Lei 9.268/1996 pretendeu evitar
a converso da multa em priso, a multa continua com a natureza
jurdica de sano penal, e no civil, a competncia seria da Vara
das Execues Criminais, executada pelo Ministrio Pblico e
seguido o rito da Lei 6.830/19809.
Vladimir Brega Filho considera a expresso dvida de
valor como esclarecimento para a incidncia da correo monetria, sem transformao da natureza penal da multa, e a execuo da multa deve ser promovida pelo Ministrio Pblico, perante
o juzo das Execues Criminais10.
Em sentido contrrio, Damsio Evangelista de jesus,
com base na Lei 9.268/1996, pensa que o valor da pena de multa
de sentena penal condenatria transitada em julgado deva ser
inscrito como dvida ativa em favor da Fazenda Pblica; no se
procede mais nos termos dos arts. 164 e seguintes da LEP, a
execuo deve ser promovida pela Fazenda Pblica, no mais
de atribuio do Ministrio Pblico. Anota o carter extrapenal
da execuo, mas a multa permanece com sua natureza penal,
subsistindo os efeitos penais da sentena11. Sem acrscimos,
Fernando Capez adota a mesma posio12.
A deciso de indeferimento inicial de execuo de multa
criminal viola e nega vigncia aos artigos 164, 61, III, 67, 68, II,
a, 147, 195, da Lei de Execuo Penal, Lei 7.210/1984, sob argumento de ilegitimidade de parte ativa do Ministrio Pblico e
incompetncia do juzo Criminal.
A posio excludente da atuao do Ministrio Pblico
padece de inconstitucionalidade por ferimento ao artigo 129, I, da
Constituio Federal, que prev o princpio da privatividade da
ao penal pelo Ministrio Pblico e o sistema acusatrio. A inNUCCI, G. de S. Cdigo Penal Comentado. 6. ed. So Paulo: RT, 2006. p. 346;
______. Manual de Direito Penal. 3. ed. So Paulo: RT, 2007. p. 429-430.
10 BREGA FILHO, V. A execuo da pena de multa: alteraes da Lei 9.268/96.
Disponvel em: www.travelnet.com.br/juridica/art11_96.htm.
11 jESUS, D. E. de. Direito Penal. 20. ed. v. 1. Parte Geral. So Paulo: Saraiva,
1997. p. 533.
12 CAPEZ, F. Curso de Direito Penal. 7. ed. v. 1. Parte Geral. So Paulo: Saraiva,
2004. p. 395-397.

218

viabilizao da execuo da sano criminal tambm se configura

como violao ao direito constitucional do Ministrio Pblico de
acesso justia para reparao de dano integral provocado pelo
crime, leso a direito da sociedade, em afronta ao art. 5, XXXV,
da Constituio Federal. E mais: um ataque pessoalidade e intranscendentalidade da pena (art. 5, XLV), individualizao da
pena (art. 5, XLVI, CF) e ao juiz natural (art. 5, LIII, CF).

Concluso

Tendo em vista tais fatos, concluo:

1) A pena de multa criminal de natureza criminal, aplicada em relao processual penal por leso provocada por
crime, no exerccio da persecuo penal estatal, sano bem diversa do crdito tributrio, que originrio de relao tributria e
exerccio do poder tributrio;
2) O uso do rito de execuo de dvida ativa da Fazenda
Pblica no afeta a condio essencial de multa criminal nem a
transforma em crdito tributrio, constituindo-se em mera forma
procedimental de cobrana de dvida de natureza penal;
3) O Ministrio Pblico tem legitimidade constitucional e
infraconstitucional para a movimentao da ao penal pblica
e da ao de execuo de multa criminal, com evidente invaso
de atribuio e ilegitimidade da atuao da Procuradoria da Fazenda na execuo de multa penal;
4) A competncia para o processo de execuo de multa
do juzo Criminal ou da Execuo Penal, no da Vara da Fazenda Pblica, por constituir matria relativa pena criminal, sem
ligao a crdito tributrio.

Referncias

BITTENCOURT, C. R. Tratado de Direito Penal. 13. ed. v. 1. Parte

219

Geral. So Paulo: Saraiva, 2008.

BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. Seo Criminal. Disponvel em: http://www.tacrim.sp.gov.br.
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Lei 9.268/96. Disponvel em:
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Aires: Abeledo-Perrot, 2004.
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______.Manual de Direito Penal. 3. ed. So Paulo: RT, 2007.
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penal. justitia, So Paulo, PGj-APMP, v. 62, n. 189/192, p. 1326, jan./dez. 2000.
______. O Ministrio Pblico na investigao criminal. 2. ed.
Bauru: Edipro, 2007.
SOIBELMAN, L. Enciclopdia do advogado. 4. ed. Rio de janeiro: Ed. Rio, 1983.
WALD, A. Curso de Direito Civil Brasileiro: obrigaes e contra220

Santiago R. Carrillo*
La impugnacin de actos administrativos
en eL procedimiento de seLeccin deL
contratista en La repbLica argentina
No se combate la corrupcin, objetivo
del Rgimen de Contrataciones segn
sus considerados, dejando indefenso al
contratista privado (Hctor Mairal)1

Resumen:
En este artculo se busca, en primer lugar, delimitar el escenario de la
impugnacin de actos administrativos en el procedimiento de seleccin del contratista en la Repblica Argentina. Enseguida, se discurre
sobre la posicin jurdica del oferente y la estructura del procedimiento
de seleccin y ligacin de los actos. Despus, el objetivo pasa a ser
explicar la articulacin del sistema de impugnacin en el rgimen de
contrataciones. Por fin, tenemos la aplicacin del decreto-ley 19.549
y los efectos de las impugnaciones y medidas cautelares, as como
el plazo de caducidad de habilitacin de la instancia.
Resumo:
Este artigo visa, em primeiro lugar, delimitar o cenrio da impugnao
de atos administrativos no processo de licitao na Repblica Argentina. Posteriormente, se discorre sobre a posio jurdica da licitante e a estrutura do processo de seleo e encerramento dos atos.
O objetivo passa a ser, ento, explicar a articulao do sistema de
impugnao no regime de licitaes. Por fim, temos a aplicao do
decreto-lei 19.549 e os efeitos das impugnaes e medidas cautelares, assim como o prazo de validade da instncia.
* Abogado (UBA), profesor de Derecho Administrativo, carrera de posgrado de
Especializacin en Derecho Administrativo y Administracin Pblica (UBA), relator Letrado de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.
1 Mairal, H. La teora del contrato administrativo a la luz de recientes normativas.
En: GORDILLO, A. (Dir.). El contrato administrativo en la actualidad. Buenos
Aires: La Ley, mayo 2004a. p. 16.

223

Abstract:
This article aims firstly, to delimit the scenario of impugnment of
administrative acts in the bid process in Argentinean Republic.
Subsequently, discusses about the juridical position of the institution which makes the bid and the structure of the process of selection and closure of these acts. The goal becomes, then, to
explain the articulation of the system of impugnment in the bid
scheme. Finally, we have the application of the ordinance 19.549
and the effects of the impugnment and precautionary measures,
as well as the expiration date of the instance.

Palabras clave:
Impugnacin, actos administrativos, seleccin de contratistas,
oferente.
Palavras-chave:
Impugnao, atos administrativos, seleo de licitantes, contratante.
Keywords:
Impugnment, administrative acts, selection of bidders, contractor.

delimitacin del escenario

El art. 30 del decreto delegado 1023/012 es una norma

abierta, de reenvo. Habr que recurrir a las disposiciones del decreto reglamentario 436/00 y a los pliegos que rijan cada procedimiento de seleccin3 para conocer el rgimen de impugnacin
de los actos administrativos dictados durante su sustanciacin4.
El decreto 1023/01 es un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo Nacional
en ejercicio de competencias legislativas delegadas por el Congreso de la Nacin, en los trminos del procedimiento previsto por el art. 76 de la Constitucin
Nacional. Estatuye el Rgimen de Contrataciones de la Administracin Pblica
Nacional. Su art. 30 dispone: Observaciones e Impugnaciones. La reglamen-

224

En efecto, la norma delega en la reglamentacin la determinacin

de tres puntos de importancia: a) Cules actuaciones son susceptibles de ser observadas o impugnadas por los oferentes; b)
cules son los requisitos de procedencia formal y qu trmites
se les conferir a tales planteos; y c) qu efectos tendr su interposicin con relacin a la continuidad del procedimiento. Sin perjuicio de ello, cabe adelantar que el decreto 1023/01 avanza un
paso y establece una sancin para aquellos casos en que el oferente no cumpla con las disposiciones reglamentarias en materia
de impugnaciones: su efecto no suspensivo. De esa disposicin,
a contrario sensu, podra extraerse la consagracin del efecto
suspensivo de las impugnaciones deducidas regularmente5.
Ms all de la casustica que plantea esa delegacin,
creo que podemos trazar algunas lneas rectoras que servirn
como gua interpretativa al momento de la aplicacin del rgimen
de impugnacin previsto para el procedimiento de seleccin; aunque dada la inseguridad jurdica que reina en esa materia -que
no parece ser casual-6
Adems, y ms all de las pretensiones normativas que
rodean la seleccin de los contratistas del Estado, lo cierto es
tacin deber prever cules actuaciones podrn ser susceptibles de observaciones o impugnaciones, el trmite que se dar a ellas y los requisitos para su
procedencia formal. Toda observacin, impugnacin, reclamo o presentacin
similar que se efecte fuera de lo previsto en la reglamentacin no tendr efectos suspensivos y se tramitar de acuerdo a lo que determine dicha reglamentacin. Todas las normas citadas en el presente trabajo se encuentran en
www.infoleg.gov.ar, sitio oficial del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas
de la Nacin.
3 Por ejemplo, la Resolucin 834/00 del Ministerio de Economa que aprueba el
Pliego nico de Bases y Condiciones Generales para la contratacin de bienes
y servicios del Estado nacional.
4 Empero, el hecho de que los actos administrativos dictados durante el procedimiento de seleccin tengan un rgimen impugnatorio particular, que justifica
su tratamiento autnomo, no enerva que se les aplique el mismo rgimen de
fondo -en lo que se refiere a sus nulidades- que los dems actos administrativos; en igual sentido, Rejtman Farah, M. Impugnacin judicial de la actividad
administrativa. Buenos Aires: La Ley, 2000. p. 131.
5 Ampliar infra, punto VI.
6 En realidad, como lo seala Mairal, cuando el mismo autor del derecho y garante de su aplicacin lo ignora, el problema supera la mera inseguridad jurdica
para desembocar en la ausencia de derecho. Si el Estado no reconoce el freno

225

que los nmeros de la propia Oficina Nacional de Contrataciones

dan por tierra con el principio general consagrado en el art. 24
del decreto 1023/01 y demuestran, con crudeza incontestable,
que la licitacin pblica no es -si es que alguna vez lo fue- la regla
general en el sistema de contrataciones del Estado argentino7.
No obstante ello y con la esperanza de brindar elementos
que contribuyan a revertir estas disvaliosas situaciones de hecho,
continuamos nuestra afanosa labor.

posicin jurdica del oferente

El oferente tiene derecho a impugnar todo acto o conducta de la administracin susceptible de condicionar la adjudicadel derecho, el mensaje a la poblacin es claro y dramtico: los remedios jurdicos no sirven, utilice otros. De esos otros, el principal es la corrupcin (Mairal,
H. A. Las races legales de la corrupcin. Cuadernos ResPublica Argentina.
Buenos Aires: Ediciones Rap, 2006. punto 2.6).
7 Conforme surge del profundo estudio realizado Agustn Garca Sanz, las
contrataciones directas representan el 71,5% del total de los procedimientos
de contrataciones registrados por la ONC. Si a ello sumamos la licitacin privada (17,89%) y el concurso privado (0,16%), vemos que el 89,55% del total
de los procedimientos de seleccin del contratista transitan por vas directas
o privadas. Pasando en limpio: slo el 10,4% de los procedimientos que dan
vida al sistema de compras y contrataciones del Estado se concretan a travs
de una licitacin pblica. Ahora bien, si la cuestin se aprecia en trminos
econmicos, la solucin no vara sustancialmente dado que un 47,58% de los
pesos gastados se canalizan por procedimientos distintos de la licitacin pblica y el concurso pblico. Los conductos para desatender la regla prevista
en el art. 24 del decreto 1023/01 son variados y giran principalmente en torno
a: el desdoblamiento de las licitaciones para que el compromiso preventivo
de presupuesto est por debajo del tope; el ajuste de precios por debajo de
la realidad de mercado para lograr encajar la compra en la modalidad de contratacin directa; o bien la aplicacin, ms all de lo debido, de las excepciones que permiten realizar contrataciones directas propiamente dichas y, de
entre ellas, la ms usada es la contratacin directa por razones de urgencia.
Ampliar en Garca Sanz, A. A. M. Licitacin pblica v. contratacin directa:
La batalla perdida? ResPublica Argentina, n. 3. Buenos Aires: Ediciones Rap,
2006. p. 83-84 y 90. Tambin puede ser consultado en www.respublicaargentina.com/serie_estudios.htm.

226

cin. Es decir, es impugnable toda actuacin que sea susceptible

de afectar su situacin jurdica en el procedimiento de seleccin8.
Partimos de la base de concebir a la seleccin del contratista como un procedimiento reglado que se compone de un complejo de actuaciones heterogneas, funcionalmente vinculadas
entre s9, y que tiende -en un marco de igualdad y concurrencia- a
lograr la emisin de un juicio de conocimiento, en tanto se trata de
una declaracin de conveniencia10. Ello ocurre an en aquellos
casos en que la concurrencia se encuentra limitada, como sucede
en las licitaciones privadas y en las contrataciones directas11. En
este procedimiento -voluntario, por cierto- entran en juego intereses pblicos y privados que, aunque no presenten un conflicto actual, durante su desarrollo pueden adoptar posicionamientos
antagnicos. Esos conflictos sern resueltos por la administracin,
en ejercicio de sus potestades como poder administrador12, en el
marco de una actividad que no escapa a los principios constitucionales del debido proceso adjetivo, el control judicial suficiente y la
tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia.
Se puede afirmar, entonces, que las relaciones entre la
administracin y los participantes, y de stos entre s, son de ndole procesal, siendo los oferentes titulares de derechos subjetivos procesales, a travs de cuyo ejercicio pueden exigir a la
administracin el cumplimiento de sus deberes, se traten de
actos o de abstenciones13. Esos deberes impuestos normativa8

Fiorini, B. A.; Mata, I. Licitacin pblica. Seleccin del contratista estatal.

Buenos Aires: Abeledo/Perrot, 1972. p. 176.
9 SORIA, D. F. Los actos administrativos de trmite equiparables a definitivos
y su impugnabilidad judicial. LL, 1990-C, 945, especialmente punto III.
10 Mata, I. La seleccin del contratista estatal. Reflexiones luego de las reformas
del rgimen general. En: CASSAGNE, J. C. (Dir.). Derecho Procesal Administrativo.
Homenaje a Jess Gonzlez Prez. t. 2. Buenos Aires: Hammurabi, 2004. p. 1236.
11 An antes de la vigencia del actual rgimen de contrataciones, la PTN haba
dictaminado que Los principios que informan el procedimiento licitatorio no
le son exclusivos sino que, por extensin interpretativa o analgica se aplican
tambin a los dems sistemas de seleccin (Dictmenes, 199-119). Esas caractersticas tambin se presentan en aquellos contratos cuyo objeto se encuentre regido por el derecho privado (Luqui, R. E. Revisin judicial de la
actividad administrativa. t. 2. Buenos Aires: Astrea, 2005. p. 43).
12 MATA, op. cit., p. 1238.
13 MATA, op. cit., p. 1238.

227

mente a la administracin tienden, principalmente, a asegurar la

concurrencia y la igualdad de trato14. En ese contexto, el oferente
tiene derecho a impugnar todas las actuaciones susceptibles de
afectar los derechos procesales que adquiere como participante
en la licitacin15, que tienen como sujeto pasivo a la administracin y, por objeto, el correcto desenvolvimiento de la seleccin16.
La administracin, en su carcter de directora del procedimiento,
debe garantizar la observancia de esos derechos17.
El administrado que concurre a la seleccin adquiere una
situacin jurdica compuesta de la posicin de concursante y tambin de potencial adjudicatario, por lo que tiene derecho a participar en todo el procedimiento licitatorio para evitar errores y
desviaciones18. Es sabido que no tiene derecho a ser adjudicatario, pero s a que la administracin adjudique respetando el pliego
y las normas que rigen el procedimiento de seleccin19. Ello es
as no slo en inters de los oferentes, que convocados por la administracin a la puja de precios realizan estudios y gastos para
14

Conforme ha dictaminado reiteradamente la PTN, el procedimiento de la licitacin pblica est imbuido de los caracteres de publicidad, competencia e
igualdad (Dictamenes, 163-477; 167-346; 222-71, entre otros).
15 Luqui (op. cit., p. 47-48) afirma que se pueden impugnar judicialmente los
actos administrativos dictados durante el procedimiento previo a la celebracin
del contrato, pues existe un derecho subjetivo al procedimiento, a la legalidad
objetiva, puesto que no tendra sentido que la ley fijara los requisitos de validez de los actos administrativos, o los recaudos que se deben cumplir en el
procedimiento de seleccin del contratista, si a la hora de aplicarlos no se respetasen esas normas y los agraviados carecen de accin para atacar ante la
justicia los actos irregulares.
16 MATA, op. cit., p. 1238.
17 En ese sentido, la PTN ha dictaminado que La diferencia de tratamiento
brindado a las tres ofertas consideradas, al permitir que slo uno de los proponentes pudiera sanearla, compromete el procedimiento y obliga, atendiendo
a la mejor diligencia y economa en el ejercicio de la actividad administradora,
a encarar un proceso de regularizacin del trmite licitatorio para evitar cuestionamientos ulteriores sobre la base de una eventual violacin del principio
de igualdad particularmente por impedir una acabada valoracin para la determinacin de la oferta ms conveniente (Dictmenes, 198-140).
18 FIORINI; Mata, op. cit., p. 175.
19 Todo aquel que participa en una licitacin adquiere el derecho, no a la adjudicacin pero s a que sta se realice de conformidad con la ley (PTN, Dictmenes,
160-457).

228

la confeccin de sus ofertas, sino tambin en inters de la propia

administracin, por lo que el cumplimiento del procedimiento reglado es obligatorio para todos, oferentes y administracin20.
Desde esa perspectiva, no parece que esa cuestin se
encuentre muy alejada de los principios generales que rigen en
materia de procedimiento administrativo, debindose destacar,
adems, como ya lo hizo Mairal hace ms de treinta aos, que, en
la exposicin de motivos del decreto-ley 19.549, de Procedimientos Administrativos, se han detallado los principios bsicos a que
debern ajustarse los procedimientos administrativos en cuanto
tiendan a asegurar a los interesados las garantas constitucionales
del debido proceso21. En ese contexto, a nuestro criterio y ms
all de lo regulado en cada caso en particular por los reglamentos
o los pliegos de la licitacin, en ese tipo especial de procedimiento
rigen las reglas generales en materia de impugnacin de la actividad administrativa22, con lo cual toda declaracin administrativa
que produzca efectos jurdicos inmediatos es impugnable.
Esa concepcin supera la anacrnica clasificacin que
nuestra doctrina acept sin cortapisas, tendiente a diferenciar
las situaciones jurdicas, segn diversos criterios, en derecho
subjetivo, inters legtimo e inters simple. Esa clasificacin, propia de sistemas jurdicos con bases constitucionales diferentes
a las nuestras, ha tenido como principal efecto excluir la posibilidad de obtener la tutela judicial23, reduciendo al oferente afec20

SAyAGUS LASO, E. La licitacin pblica. Buenos Aires y Montevideo: B

de f y Euros, 2005. p. 103 y nota 4. Por su parte, la PTN reiteradamente ha
dictaminado que las clusulas del pliego de condiciones constituyen normas
de inters general y por lo tanto son obligatorias para todos, incluso para la
propia administracin (Dictmenes, 87-180; 96-180; 217-115; 230-67; 235326, entre muchos otros).
21 MAIRAL, H. Licitacin pblica. Proteccin jurdica de los oferentes. Buenos
Aires: Depalma, 1975. p. 81.
22 La idea expuesta en el texto de modo alguno obsta la necesidad de sustituir
dicha norma por una ley de procedimientos que recepcione las tendencias actuales en materia de proteccin de los derechos de los administrados. Aunque
en realidad, lamentablemente, nuestro legislador parece estar orientado en
sentido contrario, as como lo demuestra la modificacin introducida a los arts.
30, 31 y 32 del decreto-ley 19.549 por la ley 25.344.
23 DIEz, M. M. Manual de derecho administrativo. t. 1, actualizado con la colaboracin de Toms Hutchinson. Buenos Aires: Plus Ultra, 1997. p. 307-308.

229

tado al uso de los recursos administrativos. Con ello se ha ganado el derecho, exclusivo y excluyente, de ingresar en el arcn
de los recuerdos.
Sobre el punto, Mairal se ha encargado de demostrar,
sobradamente, que el aferramiento de nuestra doctrina administrativista a las categoras de derecho subjetivo e inters legtimo, tal como son interpretadas en sistemas constitucionales
dismiles del nuestro, carece de justificacin. En ese sentido,
destaca que nada impide a nuestros tribunales ampliar el concepto de derecho subjetivo a los efectos de la legitimacin,
para abarcar aquellos casos en que la conducta administrativa
ilegtima agravia intereses privados dignos de proteccin en un
Estado de derecho24 25.
En conclusin, el oferente es titular de derechos subjetivos de carcter procesal que lo habilitan para solicitar la tutela
administrativa o judicial ante su vulneracin por la administracin, ya sea por aplicacin de los procedimientos especiales, en
aquellos casos en que estn previstos en el Rgimen de contrataciones, o bien por la aplicacin del sistema general del decreto-ley 19.549 y su reglamento.

24

MAIRAL, H. A. Control judicial de la administracin pblica. v. I. Buenos

Aires: Depalma, 1984. p. 194-195.
25 Adems, debe tenerse en cuenta que, en realidad, dicha discusin nunca
debi plantearse entre nosotros, puesto que la ley 27, reglamentaria del art.
116 de la CN, establece expresamente en su art. 1 que: La Justicia Nacional
proceder siempre aplicando la Constitucin y las leyes Nacionales, a la decisin de las causas en que se versen intereses, actos o derechos de Ministros o agentes pblicos, de simples individuos, de Provincia o de la Nacin
(el destacado es agregado), con lo cual, al menos desde 1862, la diferenciacin entre derecho e inters en nuestro sistema jurdico procesal carece
por completo de relevancia. La explicacin de cmo llegamos a la situacin
actual se puede encontrar en Linares, J. f. Lo contencioso administrativo en
la justicia nacional federal. LL, 94, p. 919, y una forma de salir de ella en Jeanneret de Prez Corts, M. La legitimacin del afectado, del Defensor del
Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia. LL, 2003-B, p. 1333.

230

estructura del procedimiento de seleccin y ligacin de los

actos
Tratndose de un procedimiento caracterizado por presentar un complejo de actos interrelacionados, no se requiere un gran
esfuerzo argumental para concluir que sus actos se encuentran vinculados unos con otros, a modo de antecedentes y consecuentes.
Es decir, todos los actos dictados durante el procedimiento de seleccin confluyen en la adjudicacin o en el acto que perfecciona
el contrato26. Algunos tendrn una mayor incidencia que otros, pero,
en definitiva, todo el procedimiento se ha encausado en esa direccin. Lo trascendente, a los efectos de evaluar la validez del procedimiento y de sus actos, es la entidad del eventual vicio que
puede arrastrarse y la forma en que repercute en el acto de adjudicacin o de perfeccionamiento. En ese sentido, puede haber nulidades relativas que podrn ser saneadas, o cuyo impacto no afecte
la adjudicacin, y habr otras que resulten absolutas y por tanto generan la invalidez del acto de adjudicacin, o de todo el procedimiento27. Ello depender, segn los casos, de su entidad y
trascendencia con relacin al procedimiento28.
Hasta aqu no parece haber mayores inconvenientes,
pero luego que el contrato se encuentre perfeccionado la cues26

REJTMAN FARAH, op. cit., p. 135.

Como expusimos al principio, en todo lo relativo al rgimen de fondo de
esos actos administrativos se aplica el decreto-ley 19.549; en cuanto a las
nulidades, arts. 14 y 15. La PTN ha dictaminado que La adjudicacin que no
respeta estrictamente lo establecido en las clusulas contractuales est viciada de ilegitimidad (conf. Dict. 217-115). Los vicios manifiestos que no requieren una investigacin de hecho para detectarlos provocan una nulidad
igualmente manifiesta, categora sta que cumple una funcin esencial para
el mantenimiento del principio de legalidad y comporta una eficaz proteccin
contra la ejecucin de aquellos actos administrativos que portan vicios notorios, los que carecen de presuncin de legitimidad (Dictmenes, 235-326).
28 La doctrina sobre el punto es abundante, pero slo a ttulo de ejemplo referir que M expone que el incumplimiento de los requisitos exigidos para el
acto licitatorio constituye causa de nulidad de la licitacin, es decir, que ella
carecer de toda eficacia jurdica, no pudiendo convalidarse; la invalidez se
produce ex tunc, o sea, desde el origen, como si nada hubiera existido. En
cambio, la licitacin ser slo anulable en el caso en que el vicio pueda purgarse, como sera la no inscripcin, oportuna, del oferente en el registro co27

231

tin se complica. En efecto, pasado ese punto, corresponde dilucidar cul es la relacin que lo une al contrato con los actos
administrativos dictados durante la seleccin, su ejecucin o resolucin. Se ha postulado que se incorporan al contrato, o que
son separables y autnomos de ste, o bien, que presentan una
relacin de coligacin. Esa cuestin tuvo una gran repercusin
en nuestro derecho, generada, principalmente, por ciertos vaivenes jurisprudenciales.
Las primeras posiciones, erigidas sobre sendas teoras
francesas, eran las siguientes: en un extremo, la teora del acto separable, para la cual si cada acto dictado durante el procedimiento
de seleccin no es impugnado en forma autnoma al momento de
su dictado, se pierde el derecho de hacerlo en el futuro29. En una
posicin diametralmente opuesta, la doctrina de la incorporacin,
segn la cual, no tratndose los actos dictados durante el procedimiento de seleccin de actos definitivos que causen estado o que
se asemejen a stos, slo podrn ser impugnados al momento del
acto final de adjudicacin o de perfeccionamiento del contrato30.
Como lgica reaccin a esas posiciones restrictivas de
la posibilidad de impugnacin31, se elabor una tercera posicin
rrespondiente. En cuanto a los supuestos de nulidades absolutas enuncia:
violaciones a la publicidad exigida, falta de igualdad en el tratamiento de los
concurrentes, alteracin de los precios y, en general, la inobservancia de cualquier otro requisito esencial del acto licitatorio (M, F. F. Rgimen legal de las
obras pblicas. 2. ed. Buenos Aires: Desalma, 1977. p. 163).
29 MUOz, G. A. Impugnacin judicial de los contratos administrativos. En:
______.; Grecco, C. M. Fragmentos y testimonios del derecho administrativo.
Buenos Aires: Ad Hoc, 1999. p 348. Ese autor afirma que desde el dictado del
decreto-ley 19.549 se impone la aplicacin de las reglas propias del contencioso administrativo a los contratos, destacando que ello ya estaba reconocido en el Cdigo de Varela para la provincia de Buenos Aires, en el art. 3.
Adelanto que en lo personal, dado el reconocido origen forneo de las fuentes
en las que abrev dicho ordenamiento, me inclino por compartir las ideas expuestas por Bosch en el sentido que la buena va en esa materia debe tener
como punto de partida la Constitucin nacional -ms que las construcciones
propias de otros sistemas jurdicos- y de all deben arrancar todos los estudios
sobre el tema del control judicial de la actividad administrativa que se realicen
en Argentina (Bosch, J. T. Lo contencioso administrativo y la Constitucin Nacional. LL, 81-842).
30 BIANCHI, A. B. Es aplicable la doctrina del caso Petracca a los procedimientos licitatorios? En: AA.VV. Proceso administrativo y constitucional. Bue-

232

ms amplia, aunque tambin sobre la base de una concepcin

fornea, en ese caso proveniente de la doctrina italiana. En
efecto, se sostuvo que existen dos opciones para el administrado:
impugnar cada acto individualmente y por separado, si se cumple
con las condiciones de admisibilidad para ello, o bien, recurrir el
acto definitivo al que se incorporan los vicios de los actos antecedentes, sin que ello implique consentir las anteriores manifestaciones de voluntad. Esa parece ser la principal virtud de la
teora de la coligacin, que se asienta sobre la idea de la unidad
estructural del proceso contractual que se compone de dos fases,
una de seleccin y otra de ejecucin32.
En efecto, el corolario ms empleado de la teora de los
actos coligados se ha vinculado entre nosotros a la doble impugnabilidad de los actos encuadrados en dicho rgimen. Es
nos Aires: Ciencias de la Administracin, 1995. p. 153 y ss. Afirma que entre
la licitacin pblica y el proceso jurisdiccional existe un paralelo notable desde
que se trata de un camino procesal compuesto de una serie de actos, algunos
administrativos y otros no, enderezados todos ellos a la produccin de una
decisin final: la adjudicacin (sentencia). En ese contexto, agrega que la
nica expresin de voluntad estatal definitiva es la adjudicacin. Por ende, si
bien todos los actos administrativos dictados durante la seleccin son impugnables por medio de los recursos administrativos, su revisin judicial slo es
procedente cuando se trata de la adjudicacin o de un acto que excluye al
participante del procedimiento, puesto que lo contrario implicara una intromisin del Poder Judicial en los asuntos administrativos violatoria de la divisin
de poderes.
31 REJTMAN FARAH, op cit., p. 133.
32 BARRA, R. C. Los actos administrativos contractuales. Teora del acto coligado. Buenos Aires: baco, 1989. p. 149-150. El autor expone: Considerando la relacin contractual como estructurada sobre una cadena de actos
antecedentes y consecuentes coligados, y de acuerdo con lo explicado anteriormente, debe recordarse que cada uno de los actos antecedentes pueden
producir, en s mismos, agravios al contratista, por lo que nada impide que
este los impugne inmediatamente despus de ser notificado de ellos, incluso
llegando a la impugnacin judicial. Es la voluntad del administrado, en definitiva, provocada por una actuacin de la Administracin que aquel considera
lesiva de su derecho [...] Pero tambin, como el agravio que genera el acto
antecedente puede ser la causa del agravio que generar el acto consecuente, nada impide que el administrado aguarde hasta ese momento (el de
la emisin del acto consecuente) para iniciar el procedimiento de impugnacin, en especial, teniendo en cuenta que quizs, por diversas razones, en el
acto consecuente final, o en los actos anteriores, tal agravio pudo ser solu-

233

decir, la posibilidad de impugnar tanto al acto antecedente como

al acto consecuente con lo cual se opera, desde el punto de
vista prctico, un beneficioso alongamiento del plazo de impugnacin bajo circunstancias determinadas33.
Ahora bien, en lo personal creo que existen ciertas inconsistencias en la interpretacin que ha efectuado nuestra
doctrina y jurisprudencia de la teora francesa de la separabilidad, y ello ocurri a un precio altsimo, en tanto su aplicacin
ha tenido como principal efecto restringir el control judicial de
la actividad administrativa. Es, creo, un ejemplo ms del grave
perjuicio que puede causar la importacin de una regla extranjera sin previamente analizar su compatibilidad con el sistema
jurdico al cual se la traslada34.
En efecto, en Francia, el surgimiento de la teora de los
actos separables en la jurisprudencia del Consejo de Estado
tuvo por finalidad otorgar una va de impugnacin a los participantes en el procedimiento de seleccin, a travs del recurso
por exceso de poder, que permitiera invocar la afectacin un
mero inters -quedando el derecho subjetivo reservado para el
contratista- y asimismo anular el acto viciado sin que con l
caiga el contrato35. O sea, su principal efecto fue ampliar la lecionado, o tambin pudo el administrado, a travs de la sucesin de actos,
haber verificado la correccin de la decisin administrativa, o viceversa. Por
supuesto que la posibilidad de impugnar aquel agravio lo es slo en la medida
en que el acto consecuente se encuentre perjudicado por el vicio que afect
al antecedente. No se podra impugnar, con ocasin del acto consecuente, al
antecedente (por ms razones que tenga el administrado) si el consecuente no
guarda ninguna relacin con aquel vicio, o bien dicho vicio no es determinante.
33 ROSSI, A. Extensin del alcance de la doctrina de los actos coligados en el
mbito del procedimiento contractual administrativo, LL, 1996-C, 6. El autor
agrega que se trata de un dispositivo limitador de la cosa juzgada administrativa en el contexto de un procedimiento contractual que se encuentra sujeto
a la verificacin de, al menos, dos condiciones: a) que se trate de actos administrativos; b) que el acto antecedente tenga al menos vocacin de causar
efectos jurdicos en el acto consecuente.
34 MAIRAL, H. A. Algunas reflexiones sobre la utilizacin del derecho extranjero
en el derecho pblico argentino. En AA.VV. Estudios de Derecho Administrativo
II. Buenos Aires: Ciencias de la Administracin, 1992. Esa lectura resulta imprescindible para comprender la realidad de nuestro Derecho Administrativo.
35 Hasta principios del siglo XX rigi en la jurisprudencia del Consejo de Estado francs la teora de la incorporacin, conforme la cual el contrato admi-

234

gitimacin procesal para permitir la impugnacin de los actos

precontractuales y a la vez privilegiar la eficacia sobre la legalidad, en tanto el contrato continuaba siendo vlido, independientemente de la nulidad de los actos que le servan de base
o soporte, que pasaban a ser separables, dejndose de lado la
idea del todo indivisible36 37.
nistrativo formaba con los actos que le servan de base o soporte un todo indivisible. En ese contexto y dado que los actos anteriores se incorporaban al
contrato, una vez que se anulaba alguno de ellos, el contrato deba caer. En
un primer momento, esa doctrina fue acompaada de una legitimacin amplia,
permitindose utilizar en esa materia el recurso por exceso de poder a todo
interesado, sujeto o no al vnculo contractual. Pero, luego, una modificacin
de la jurisprudencia decidi reservar la condicin de legitimados procesales
a las partes del contrato, quienes difcilmente pediran su nulidad por vicios
ocurridos durante la celebracin. El resultado de ese cambio fue la desaparicin de toda posibilidad de impugnar el contrato, o indirectamente sus actos
soportes, mediante el recurso por exceso de poder, quedndose sin va de
accin jurisdiccional los interesados ajenos al vnculo contractual. Esa disvaliosa situacin empuj el Consejo de Estado al abandono de la teora del todo
indivisible y trajo como consecuencia la disociacin del contrato ya perfeccionado de sus actos soportes de naturaleza unilateral (Macera, B.-k. Pasado,
presente y futuro de la teora de los actos separables en el derecho francs
de la contratacin pblica. R.D.A., n. 32. Buenos Aires: Depalma, 1999. p.
276-280; Boquera Oliver, J. M. La seleccin de contratistas. Madrid: Instituto
de Estudios Polticos, 1963. p. 182-186.
36 Los primeros elementos de esa construccin jurisprudencial del Consejo de
Estado francs aparecen a comienzos del siglo XX, con motivo de las conclusiones contenidas en los arrts Commune de Gorre, del 11 de diciembre de
1903, y Martn, del 4 de agosto de 1905, de Laubadre, A.; Venezia, J.-C.;
Gaudemet, y. Trait de Droit Administratif. Tome 1, 15. ed. Pars: LGDJ, 1999.
p. 546. Sobre el ltimo precedente, Long, Weil y Braibant comentan: El seor
Martn, consejero general del departamento de Loire et Cher, ejerci un recurso contra varios actos adoptados por el consejo general de ese departamento sobre la concesin de tranvas. El prefecto del departamento consider
que la va y el juez competentes eran los del contrato. El Consejo de Estado,
al admitir el recurso, se pronunci implcitamente sobre un recurso contra un
acto separable del contrato (Long, M.; Weil, P.; Braibant, G. Les grands arrts
de la jurisprudence administrative. Paris: Sirey, 1956. p. 53).
37 Por otro lado, es menester sealar que en el derecho espaol, al cual tambin somos adeptos, la teora de los actos separables tuvo por finalidad permitir
la impugnacin de los actos dictados durante el procedimiento licitatorio en los
contratos privados de la administracin ante el juez con competencia en lo contencioso administrativo. Sobre ese sistema, GARCA DE ENTERRA, E.; FERNNDEz, T. R. Curso de Derecho Administrativo. t. I, 10. ed. Madrid: Civitas,

235

Empero, en lo que al punto interesa, la Corte Suprema

argentina sostiene -en posicin que aqu no se discute- que los
contratos administrativos son nulos cuando existen vicios graves en el procedimiento de seleccin (concepcin propia del
todo indivisible o an de la coligacin)38, pero por otro lado
afirma que todos los actos administrativos, ya sean dictados durante la celebracin o ejecucin del contrato, deben impugnarse
en forma autnoma (posicin slo compatible con la teora de
los actos separables) y con sujecin a los plazos de caducidad
previstos en el art. 25 del decreto-ley 19.54939.
De esa forma, en primer trmino, se arriba al resultado
de aplicar la teora de la separabilidad al propio contratista y no
ya al simple oferente -solucin que es por dems dudosa en el
propio pas de origen de la teora-40 generando los riesgos que
ella misma vaticin en Mevopal41. Pero adems, y por efecto
2000. p. 692-693; GARRIDO FALLA, F. Tratado de Derecho Administrativo. t.
II, 9. ed. Madrid: Tecnos, 1989. p. 73-75. Esa concepcin encuentra su consagracin positiva en el art. 9 inc. 3 de la ley 13/1995, de Contratos de las administraciones pblicas, conforme el texto refundido por el real decreto
legislativo 2/00, que estabelece: El orden jurisdiccional civil ser el competente
para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarn actos jurdicos separables los que se dicten en relacin con la preparacin y adjudicacin del contrato y, en
consecuencia, podrn ser impugnados ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdiccin.
38 CSJN, Stamei S.R.L. c. Universidad Nacional de Buenos Aires, 1987, Fallos,
310:2278; Mas Consultores Empresas Sociedad Annima c. Provincia de Santiago del Estero (Ministerio de Economa), 2000, Fallos, 323:1515; El Rincn
de los Artistas S.R.L. c. Hospital Nacional Profesor A. Posadas y otro, 2003,
Fallos, 326:3700; Ingeniera Omega Sociedad Annima c. Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, 2000, Fallos, 323:3924; entre muchos otros.
39 CSJN, Gypobras S.A. c. Estado Nacional (Ministerio de Educacin y Justicia), 1995, Fallos 318: 441; Alcntara Daz Colodrero, Pedro c. Banco de la
Nacin Argentina, 1996, Fallos, 319:1476; Nava, Alberto Emilio c. Estado Nacional (Secretara de Inteligencia del Estado - SIDE), 1996, Fallos, 319:1532.
40 BOqUERA OLIVER, op. cit., p. 186. Tngase en cuenta, adems, que en el derecho francs esa diferencia de trato encuentra su fundamento en que las partes
del contrato disponen de un cauce propio para impugnar todas las cuestiones vinculadas con dicha relacin, el recurso de plena jurisdiccin ante el juez del contrato.
41 CSJN, Mevopal SA, 1985, Fallos, 307: 2216. All sostuvo que los actos administrativos, aun unilaterales, referentes a la celebracin, ejecucin o modificacin de un contrato administrativo, en principio no pueden considerarse en

236

del legado contenido en el segundo punto resuelto en Petracca42, el transcurso del referido plazo de caducidad excluye
la posibilidad de exigir la reparacin de daos y perjuicios.
Desde esa perspectiva, parece que la aplicacin de la teora de la separabilidad encuentra en nuestro medio, como nico
fundamento, posibilitar la aplicacin de los plazos de caducidad
establecidos en el referido art. 25 para lograr los efectos indicados.
Ms all de las crticas que pueda recibir esa posicin, lo cierto es
que la jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Cmara Contencioso Administrativa Federal exige la impugnacin de los actos
administrativos en forma autnoma y dentro de los perentorios plazos de caducidad, requisito que deber cumplir tanto el oferente
como el contratista si no desea ver frustrados sus derechos en el
marco de las relaciones con la administracin43.
forma aislada, con abstraccin del contrato al cual acceden en cuanto determinan los derechos u obligaciones emergentes de aqul, por lo que se rigen por
idnticas pautas a las del contrato, ajenas, por ende, al marco contemplado en
los artculos 23 y 24 de la ley 19.549 y al sistema de impugnacin de su artculo
25. Pero lo que aqu realmente interesa es que a rengln seguido afirm que
una interpretacin contraria llevara a que durante la relacin contractual y
frente a la emisin por la Administracin de cualquier acto unilateral, el administrado tuviera que iniciar, en cada caso, un juicio contra su contraparte. Ello
significara un dispendio jurisdiccional inusitado y provocara un resentimiento
en el espritu de colaboracin que debe existir entre la Administracin y quien
ejecuta el contrato.
42 CFed. CA, en pleno, Petracca e Hijos SA, 1986, LL, 1986-D, 10. El segundo
punto decide, en doctrina obligatoria para los jueces del fuero, que: No es admisible la accin de cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar,
dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo
que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de
lo reclamado. Esa solucin fue criticada por JEANNERET DE PREz CORTS, M. Reflexiones sobre la admisibilidad de la accin por cobro de pesos o
indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley
19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. R.D.A., n. 3. Buenos
Aires: Depalma, 1990. p. 114-117. Sobre la relacin entre Mevopal, Petracca y
Gypobras, con distintas posiciones, ver TAWIL, G. S. Administracin y justicia.
t. II. Buenos Aires: Depalma, 1993. p. 193-195; MONTI, L. M. La aplicacin de
la ley de procedimientos administrativos 19.549 en el mbito de los contratos
administrativos. JA, 1996-IV, p. 801.
43 Ampliar infra, punto VII.
Sin embargo, cabe recordar que Mairal advierte reiteradamente acerca del error
de importar reglas extranjeras sin compatibilizarlas previamente con nuestro

237

articulacin del sistema de impugnacin en el rgimen de

contrataciones

Supuestos de impugnacin
Del art. 48 del decreto 436/00 surge la posibilidad de
impugnar cualquier acto dictado por la administracin durante
el procedimiento de seleccin, ms all de los supuestos expresamente previstos en su normativa o en los pliegos44. A tales
sistema constitucional. Desde esa perspectiva, no puede dejar de observarse
que un autor de la talla de Rivero reconoce que la doctrina francesa se vio obligada a adoptar el mtodo de establecer principios generales en el derecho administrativo -ms an, el intento de estructurar toda esa rama del derecho,
otorgndole carcter autnomo, sobre una sola idea basal, v. gr. la nocin de
servicio pblico o el concepto de acto administrativo- debido a un problema
prctico: delimitar las competencias administrativas y judiciales. Para guiar al
litigante (y al juez mismo) en la opcin que le impona la coexistencia de los
dos rdenes de jurisdiccin, no bastaba multiplicar las soluciones de cada caso:
era necesaria, evidentemente, una regla simple. Era necesario, contina, fijar
un criterio, un signo infalible que permitiera a cada quien reconocer la situacin
regida por reglas derogatorias del derecho comn, y por lo mismo en caso de
discusin contenciosa elegir el juez. Adems, ese destacado jurista agrega que
ello sucedi en cierto modo para justificar la continuidad de la doble jurisdiccin
an cuando su razn poltica original haba perdido actualidad (Rivero, J.
Existe un criterio de Derecho Administrativo? Trad. de Hern Guillermo Aldana
Duque. En: Pginas de Derecho Administrativo. Bogot: Temis y Universidad
del Rosario, 2002. p. 28. Reconociendo que dichos problemas no tienen cabida
en el marco institucional que impone la Constitucin argentina en los arts. 109
y 116, no queda ms que otorgarle la razn a Bosch (op. cit.) en cuanto propona, haciendo suyas las palabras de Corts, que no despreciemos las enseanzas de la escuela francesa, a cuya influencia tanto debe el progreso de
nuestra ciencia del derecho administrativo; pero cuidmonos de la mana de
aplicar las instituciones francesas, como leyes reglamentarias de una Constitucin formada a imitacin de la de Estados Unidos, cuyos principios fundamentales son enteramente diversos y frecuentemente opuestos [...] No perdamos
nunca de vista la Constitucin nacional, fuente primera y fundamental, nica sobre
la cual nos est permitido elevar la fbrica del derecho administrativo argentino.
44 La PTN ha dictaminado que existiendo en el Pliego de Bases y Condiciones
Generales normas especficas para la presentacin de impugnaciones durante
el trmite del procedimiento de seleccin, la aplicacin supletoria del citado ar-

238

fines, all se prev la aplicacin supletoria de las disposiciones

del decreto-ley 19.549 y su decreto reglamentario. El tenor de
la norma confirma la posicin expuesta en los puntos anteriores
en el sentido que todo acto que tenga efectos jurdicos directos
y que en algn modo pueda condicionar la adjudicacin es impugnable, ya sea por los procedimientos especiales previstos
en el Rgimen de contrataciones, en aquellos supuestos expresamente regulados, o bien por medio de la normativa general
que establece el procedimiento administrativo impugnatorio.
Entre los supuestos que tienen expresa regulacin en
el rgimen del decreto 436/00 se destaca la impugnabilidad del
dictamen emitido por la Comisin de Evaluacin (art. 80), en
tanto constituye una excepcin a la norma contenida en el art.
80 del decreto reglamentario 1759/72, que veda la posibilidad
de deducir recursos contra los dictmenes, en tanto trasuntan
una actividad interna de la administracin que no tiene efectos
jurdicos frente al administrado45 46. El sistema se complementa
con lo dispuesto en el art. 82 en cuanto a que las impugnaciones
contra el dictamen de evaluacin de las ofertas sern resueltas
en el mismo acto que disponga la adjudicacin. La norma adopta
una solucin acertada que tiende a privilegiar la economa, sencillez y eficacia que debe gobernar el procedimiento de seleccin
tculo 48 slo podra estar destinada a viabilizar planteos o reclamos distintos
a los que tienen mecanismos especficos previstos en el Pliego referido. En
otros trminos: la va que prev el mencionado artculo 48 no puede ser utilizada
como medio para atacar actos emitidos durante el Concurso que cuentan con
carriles de impugnacin expresamente establecidos a ese efecto. Lo contrario
implicara vulnerar gravemente el principio de igualdad que debe regir en los
concursos y una violacin de las previsiones del Pliego de Bases y Condiciones
Generales (Dictmenes, 248-354).
45 Ampliar infra, punto V.
46 La PTN ha dictaminado que Las Comisiones de Preadjudicaciones constituyen un servicio administrativo tcnico de asesoramiento (permanente o ad-hoc),
cuya competencia tcnica consultiva se traduce en la preadjudicacin, que es
una propuesta o asesoramiento al rgano administrativo que debe adjudicar; y
que, an cuando sea un dictamen u opinin, est sometido a requisitos de publicidad siendo susceptible de impugnacin (conf. Dict. 206-364). El asesoramiento de la Comisin de Preadjudicacin debe contener: a) el detalle de todos
los elementos y recaudos de cada uno de los posibles candidatos a la adjudicacin; b) el de las ofertas admisibles y las inadmisibles; c) la indicacin de los
motivos fundados que las hacen desestimables, as como cules son las que

239

en tanto concentra adecuadamente sus actos procesales47.

Por su parte, el art. 83 remite a las disposiciones del rgimen general contenido en el decreto-ley 19.549 y su decreto
reglamentario 1759/72, especialmente el Ttulo VIII, y se refiere
a la impugnacin del acto de adjudicacin. Sobre el punto, se ha
destacado que la falta de reclamacin contra la adjudicacin provisional (dictamen de la Comisin de Evaluacin) no puede tener
la consecuencia de hacer perder la posibilidad de impugnar la
adjudicacin definitiva. La pasividad de los interesados no tiene
por qu significar el consentimiento de un acto que todava no
existe, ni tampoco ser una prueba de su legalidad48. No obstante,
se debe ser cauteloso, puesto que la PTN no siempre ha aceptado ese criterio amplio49.
Para el supuesto del procedimiento de seleccin por
etapa mltiple50, el art. 108 del decreto 436/00 establece que
responden a las especificaciones del llamado, destacando en cada una las
eventuales ventajas de lo ofrecido con fijacin del orden de mrito que corresponda segn la evaluacin realizada. La circunstancia de que la Comisin de
Preadjudicaciones no haya evaluado todas las solicitudes presentadas permite
concluir que la Administracin actu en forma arbitraria, en violacin de los principios de igualdad, de equidad y de transparencia que deben regir en todo procedimiento de seleccin del co-contratante estatal; en consecuencia el acto
administrativo no configura el resultado de un proceso lgico ajustado al procedimiento pertinente (Dictmenes, 234-472).
47 En contra, FARRANDO, I. El efecto suspensivo de las impugnaciones en el Rgimen de Contrataciones. En: AA.VV. Cuestiones de procedimiento administrativo. Buenos Aires: Rap, 2006. p. 177.
48 GORDILLO, A. Tratado de derecho administrativo. t. 2, 8. ed. Buenos Aires: FDA,
2006. p. XII-21, donde sigue lo expuesto por BOqUERA OLIVER, op. cit., p. 148.
49 Todas las presentaciones destinadas a cuestionar tanto las ofertas de otras
participantes como las calificaciones y anlisis efectuados por los cuerpos tcnicos competentes del organismo licitante formuladas con posterioridad a la
preadjudicacin, resultan inadmisibles en el marco del proceso concursal, por
lo que no corresponde acceder a su tratamiento (PTN, Dictmenes, 242-571).
50 He analizado ese tipo especial de licitacin, junto con VOCOS CONESA, J.
M.; CORDEIRO, M. L. En: Licitacin pblica por etapa mltiple y el rumbo del
sistema de concesin vial. EDA, p. 635, 2004. Se trata de aquellas licitaciones
en las que, por el alto grado de complejidad de su objeto, se realiza en dos o
ms fases la evaluacin y comparacin de las calidades de los oferentes, los
antecedentes empresariales y tcnicos, la capacidad econmico-financiera, las
garantas, las caractersticas de la prestacin y el anlisis de los componentes
econmicos de las ofertas, mediante preselecciones sucesivas. Se encuentra
establecida en el art. 26, inc. a) ap. 2 del decreto 1023/01.

240

los oferentes podrn impugnar la precalificacin y que las impugnaciones planteadas sern resueltas por la autoridad competente para aprobar la contratacin, dentro del plazo que
determine el pliego, el que se computar desde el vencimiento
del trmino para impugnar el acta de precalificacin.
Para asegurar el derecho a impugnar los actos dictados
durante el procedimiento de seleccin, el art. 19 del decreto
1023/01 establece la posibilidad de tomar vista de las actuaciones en cualquier momento, aunque con ciertas limitaciones51.
No obstante ello, en ese punto se debe tener presente que la
norma dispone que la vista del expediente no interrumpir los
plazos, apartndose de lo establecido en la materia por el art.
76 del decreto 1759/72.

Requisitos de admisibilidad y trmite. Garantas de impugnacin

Desde el punto de vista procesal -dado que se trata de
un procedimiento que nace signado por la necesidad de cumplir
su finalidad en un tiempo razonable - es lgico que existan plazos
para impugnar, que por lo general, en el decreto 436/00, son de
cinco das. Pero la concepcin al respecto debe ser la inversa de
la que se plasma en las normas: amplios plazos para que el administrado impugne y breves plazos para que la administracin
resuelva. De esa forma se evitan demoras que slo sirven para
realizar actos de lobbing que desnaturalizan el sentido de la licitacin pblica52. Lo mismo ocurre con las formalidades para la
presentacin de las impugnaciones, que deben ser mnimas y
51

Art. 19: Toda persona que acredite fehacientemente algn inters, podr en
cualquier momento tomar vista de las actuaciones referidas a la contratacin,
con excepcin de la informacin que se encuentre amparada bajo normas de
confidencialidad, desde la iniciacin de las actuaciones hasta la extincin del
contrato, exceptuando la etapa de evaluacin de las ofertas. La negativa infundada a dar vista de las actuaciones se considerar falta grave por parte del funcionario o agente al que corresponda otorgarla. La vista del expediente no
interrumpir los plazos. Esa cuestin, aunque con anterioridad a la vigencia del
decreto 1023/01, ha sido analizada en profundidad en CFed. CA, Sala I, Finmeccanica Spa Aerea Alenia Difesa c. Ministerio de Defensa, LL, 1999-B, 517.
52 MAIRAL, 2006. punto 4.2.1., en prensa.

241

subsanables53. Adems, en el procedimiento licitatorio no slo

tiene plena vigencia el principio del informalismo a favor del administrado, sino que tiene la concreta finalidad de apuntar uno
de sus pilares fundamentales: la necesidad de preservar la concurrencia54.
En ese punto adquiere importancia la concepcin del
procedimiento como garantizador no slo del debido proceso
adjetivo reconocido a los oferentes, sino tambin de la legalidad
y eficacia del accionar administrativo55. En el caso particular que
aqu analizamos se debe destacar que todo procedimiento recursivo es un medio idneo para hacer efectivo el control o fiscalizacin en la administracin pblica56 y, por ese motivo, la
posibilidad de instrumentacin de esos procedimientos por
parte de los interesados debe ser interpretada en forma amplia
a fin de coadyuvar a la obtencin de la solucin que mejor se
compadezca con los intereses en juego57.
Empero, se debe tener presente que el decreto
1105/89, reglamentario de la ley 23.696 de reforma del Estado,
generaliz la prctica de exigir en los pliegos la presentacin
de garantas, normalmente fijadas en un porcentual del monto
53

MAIRAL (op. cit.) afirma que, en realidad, la superabundancia de recaudos

formales tiende a demostrar, ante personas poco familiarizadas con los trmites
licitatorios, el celo de los funcionarios intervinientes, permitiendo as diluir decisiones cuestionables en un frrago de documentacin frecuentemente innecesaria y demorando durante semanas, decisiones que, de ser imparciales
podran tomarse rpidamente, pero que, al no serlas, llevan a que la demora
sea utilizada con propsitos de posicionamiento poltico de algunos oferentes.
54 GORDILLO (2006, p. XII- 16 y ss) destaca que Hace dcadas que vienen
levantndose voces contrarias al excesivo formalismo en la licitacin, p. ej. en
cuanto hace a defectos de la oferta, respecto a los cuales es pacfico que su
saneamiento no altera el principio de igualdad, del mismo modo que se admite
la presentacin de piezas complementarias con ulterioridad a la oferta y en general el saneamiento de vicios de forma.
55 COMADIRA, J. R. Procedimientos administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos anotada y comentada, con la colaboracin de Laura M.
Monti. t. I. Buenos Aires: La Ley, 2002. p. 63.
56 HUTCHINSON, T. Ley nacional de procedimientos administrativos. Reglamento de la ley 19.549. t. 2. Buenos Aires: Astrea, 1988. p. 258.
57 Aunque en reiteradas oportunidades la PTN ha sostenido doctrinas que implican una perjudicial concepcin antagnica de los principios de concurrencia
e igualdad, tambin ha dictaminado que Es indispensable destacar la impor-

242

de la oferta, como condicin para deducir impugnaciones58 59.

Se ha criticado esa exigencia sobre la base de que atenta contra el derecho de defensa, el principio de gratuidad del procedimiento administrativo60 y contradice la idea de considerar al
oferente como un colaborador de la administracin61. La justificacin que se otorga a ese tipo de clusulas -que resguardan la
seriedad de las impugnaciones - aparece insuficiente a la luz de
tancia que reviste el principio de concurrencia en el proceso licitatorio, en tanto
permite a la Administracin un mayor cotejo de las condiciones ofertadas. Ello
as, para la interpretacin de los pliegos no debe perderse de vista el criterio
rector de que los procedimientos de seleccin del contratista del Estado han
sido establecidos bsicamente en beneficio del Estado mismo, en resguardo
de sus conveniencias econmicas, financieras y tcnicas, por lo cual todo aquello que tienda a una fundada competencia entre los oferentes y a una mayor
concurrencia de propuestas no debe ser desalentado por ritualismos formales
e interpretaciones limitativas (Dictmenes, 213-147).
58 As lo recuerda Comadira, J. R. La licitacin pblica. Buenos Aires: Depalma,
2000. p. 34. En efecto, el art. 18 estableca: [] f) Existir una garanta de impugnacin, que deber constituir quien formule impugnaciones, que le ser devuelta en caso de ser acogida favorablemente su pretensin, o que perder en
la misma medida en que tal pretensin sea rechazada [...] j) Las impugnaciones
a la adjudicacin, que debern ser tambin garantizadas en la forma prevista
en este reglamento, tramitarn por expediente separado formado por las copias
pertinentes, sin interrumpir la ulterior tramitacin del expediente principal, excepto que se configuren las situaciones previstas por el ltimo prrafo del artculo 12 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549.
59 Ese tipo de norma suele estar redactada, por ejemplo, para obras pblicas,
en los siguientes trminos: En todos los casos junto con el escrito que plantea
la impugnacin y como requisito para su consideracin, deber acompaarse
una garanta, que no exceder el 1% del Presupuesto Oficial, constituida mediante certificado de depsito de dinero en efectivo, en el Banco de la Nacin
Argentina a favor del licitante. En los casos de etapa mltiple, deber constituirse esta garanta en todos los supuestos de impugnacin. La garanta ser
por tiempo indeterminado, irrevocable y se perder de pleno derecho y sin necesidad de trmite alguno en caso que la presentacin sea rechazada. En caso
de que se haga lugar a la impugnacin, se dispondr la inmediata devolucin
de la garanta al Proponente.
60 HUTCHINSON, T. Las costas en el procedimiento administrativo son a cargo
del Estado? LL, 1996-B, 467, donde agrega, en la nota 9, que: Con este rgimen se ha abolido el principio de gratuidad del procedimiento administrativo,
se vulnera la defensa en juicio y se evitan impugnaciones a las adjudicaciones
-no siempre transparentes. Por ello no es de extraar los resultados de ciertas
privatizaciones.
61 COMADIRA, op. cit., p. 35.

243

los principios y derechos en juego62.

Adems, tal como lo seala Monti63, existe la posibilidad
de afectar el inters pblico, ya que la exigencia de constitucin
de una garanta desalienta las impugnaciones que podran conducir a una rectificacin oportuna por parte de la autoridad administrativa cuando se ha incurrido en algn error o defecto en
el procedimiento de seleccin.
Afortunadamente, la PTN ha modificado su criterio
sobre el punto64 y se ha manifestado en contra de la inclusin
de ese tipo de exigencia en los pliegos de la licitacin65.

Supuestos de observaciones al proyecto de pliego66

El Rgimen de contrataciones reserva el trmino observaciones para los supuestos de cuestionamiento de los proyectos de pliego. Esa posibilidad implica un gran avance en lo
que se refiere a la participacin pblica en la etapa diseo de
los pliegos a efectos de lograr una adecuada configuracin de
la demanda por parte de la administracin67.
62 Ampliar en Alonso Regueira, E. M.; Cardaci Mndez, A. El fin de las garantas
de impugnacin. LL, Sup. Adm. 2006 (diciembre), p. 54.
63 MONTI, L. M. Las categoras jurdicas de la preadjudicacin y la precalificacin en el mbito de la licitacin pblica. LL, 2000-C, 112.
64 Haba sostenido, sistemticamente, que La inclusin de la garanta de impugnacin en el Pliego de Bases y Condiciones permite a los oferentes efectuar las
necesarias previsiones, debindose entender que al no haber formulado la oferente oportunamente, ni observaciones, ni impugnaciones a la referida norma,
que conoca en todos sus trminos, la acept y consinti, excluyendo en consecuencia la posibilidad de impugnacin posterior [} La aplicacin de lo preceptuado en el Pliego de Bases y Condiciones, en relacin a la garanta de
impugnacin, constituye una necesaria consecuencia del principio de igualdad
de los oferentes en el procedimiento de la licitacin, derivado del principio constitucional de igualdad ante la ley (conf. Dict. 202-151). La restitucin de la garanta
de impugnacin slo procede cuando la impugnacin se resuelva favorablemente
respecto de todos los planteos, en cuyo caso, se efectiviza dentro de los tres das
de dictada la resolucin que haga lugar a la impugnacin (Dictmenes, 234-69).
65 PTN, Dictmenes, 257-151. Un profundo anlisis de esa cuestin puede encontrarse en ALONSO REGUEIRA; CARDACI MNDEz, op. cit.
66 AMPLIAR, EN ESA OBRA, COMENTARIO AL ART. 8 DEL DECRETO 1023/01.
67 MATA, op. cit., p. 1235.

244

En efecto, la preparacin unilateral y reservada de los

pliegos por la administracin, sin previa publicidad ni posibilidad
de conocimiento e intervencin igualitaria de los futuros posibles
oferentes para acercar al debate, en la etapa preparatoria, su
mejor conocimiento de la realidad del mercado, lleva a frecuentes desconocimientos del medio hacia el cual planea lanzar su
pedido de ofertas y ello, por diversos motivos, no hace sino encarecer las ofertas68.
En ese sentido, el art. 8 del decreto 1023/01 dispone
que cuando la complejidad o el monto de la contratacin lo justifique, a juicio de la autoridad competente, el llamado deber
prever un plazo previo a la publicacin de la convocatoria, para
que los interesados formulen observaciones al proyecto de
pliego de bases y condiciones particulares, conforme lo determine la reglamentacin. Sin perjuicio del alto grado de discrecionalidad que se advierte en su redaccin, es evidente que la
norma busca lograr una amplia participacin en la etapa inicial
de diseo69, por lo que toda persona puede ser un interesado
en solucin que satisface con mayor vigor los principios de participacin, publicidad y eficacia70.

68

GORDILLO, op. cit., p. XII-22.

A tales efectos, el art. 11 del decreto 436/00 establece que el proyecto de
pliego de bases y condiciones particulares quedar a disposicin del pblico
durante todo el lapso previsto para la formulacin de observaciones que establezca la autoridad competente para autorizar la contratacin, segn la complejidad de la misma, el cual no ser inferior a cinco das. Adems, se prev
que el organismo contratante pueda convocar a reuniones para recibir observaciones al proyecto de pliego o promover el debate entre los interesados
acerca del contenido del mismo. De los temas tratados en esas reuniones y de
las propuestas recibidas se labrar acta que firmarn los asistentes que quisieren hacerlo. Las observaciones al proyecto de pliego que formularen por escrito
los interesados, as como tambin las actas mencionadas, se agregarn al expediente. Con una lgica que tiende a la transparencia, la norma dispone que
no se realizar ninguna gestin, debate o negociacin ni intercambio de opiniones entre funcionarios del organismo contratante e interesados en participar en
la contratacin fuera de los mecanismos expresamente previstos, a los que tendrn igual acceso todos los interesados.
70 MATA, op. cit., p.1233.
69

245

Impugnacin de clusulas de los pliegos

Con relacin a los pliegos de la licitacin, la cuestin es
un poco ms compleja. No es este el lugar indicado para analizar
en profundidad su naturaleza jurdica, ya sea que se trate de los
pliegos generales o los particulares. Aqu alcanza con referir que
la doctrina los considera, segn los casos, normas en sentido estricto, actos de alcance general, pero sin contenido normativo o
actos administrativos individuales71. Ms all de ello, creemos que
asiste razn a Rejtman Farah cuando sostiene que estos instrumentos -pliegos generales y especiales- tienen una naturaleza jurdica compleja: en algunos supuestos con caractersticas de acto
normativo, de regulacin del procedimiento para la seleccin del
contratista otros, de estipulacin precontractual o contractual
segn el caso. Por ello, en cada oportunidad habr que analizarse
las previsiones de distinto tipo de los pliegos para determinar el
rgimen jurdico aplicable72. En ese sentido, cabe sealar que, por
lo general, las bases son las reglas de juego de la seleccin y el
trmino condiciones se refiere al contenido del futuro contrato y
a la forma de su cumplimiento.
Lo que s es un hecho a tener en cuenta es que, s en tantas dcadas de desarrollo doctrinario sobre esa materia no se obtuvo consenso sobre el punto, difcilmente dicha concordancia se
lograr al momento de plantearse el conflicto concreto, es decir, la
impugnacin de una clusula de alguno de los pliegos que rigen
la licitacin. Ello es as, puesto que la impugnacin de los pliegos
tiene una estrecha vinculacin con la naturaleza jurdica que se
otorgue a los mismos. En ese contexto, sera adecuado que tanto
funcionarios como oferentes sean cautelosos al momento de analizar la oportunidad y pertinencia de la impugnacin de las clusulas de los pliegos y que los primeros tengan siempre en vista, al
resolver esa clase de planteo, los principio generales de legalidad
71

Para una descripcin de cada una de las posiciones indicadas y de los autores que las sostienen, ver CASSAGNE, J. C. El contrato administrativo. 2. ed.
Buenos Aires: LexisNexis, 2005. p. 95-96; GMEz SANCHIS, D. Pliego de Condiciones. En: AA.VV. Contratos administrativos. Buenos Aires: LexisNexis, 2002.
p. 212 y ss.
72 Rejtman Farah, op. cit., p. 138.

246

y transparencia, y los especiales de igualdad y concurrencia.

En concreto, las situaciones conflictivas que se pueden
plantear son las siguientes: a) que exista una clusula que establezca que la presentacin de la oferta significar, de parte del
oferente, el pleno conocimiento y aceptacin de todas las disposiciones de los pliegos; b) que no se establezca dicha clusula;
y c) que el impugnante an no haya presentado la oferta o no
haya comprado el pliego. Veamos.

Existencia de clusula que impone la aceptacin

Ese supuesto es el que con ms frecuencia se plantea,
puesto que el Rgimen de contrataciones prev, expresamente,
que la presentacin de la oferta implica el consentimiento de las
clusulas de los pliegos73. Se debe tener en cuenta, especialmente, que sobre el punto la PTN sostiene que la circunstancia
de que se presente la oferta sin que se hayan efectuado reparos
a las clusulas del pliego excluye la admisibilidad de las impugnaciones posteriores por su extemporaneidad74. Pero, ms an,
es criterio inveterado de la Corte Suprema que el voluntario sometimiento al rgimen jurdico del pliego de condiciones comporta un inequvoco acatamiento de sus reglas75.
Ello quiere decir que el oferente debe deducir las impugnaciones contra los pliegos -sean generales o particularescuando adquiere la condicin de tal, es decir, al momento de
presentar la oferta, con lo cual dicha instancia se transforma en
73

El art. 67 del decreto 436/00 establece: Efectos de la Presentacin. La presentacin de la oferta significar de parte del oferente el pleno conocimiento y
aceptacin de las clusulas que rigen el llamado a contratacin, por lo que no
ser necesaria la presentacin de los pliegos con la oferta. Por su parte, el art.
9 de la Resolucin 834/00 del Ministerio de Economa avanza un paso ms disponiendo que La presentacin de la oferta, importa de parte del oferente el pleno
conocimiento de toda la normativa que rige el llamado a contratacin, la evaluacin de todas las circunstancias, la previsin de sus consecuencias y la aceptacin en su totalidad de las bases y condiciones estipuladas, sin que pueda alegar
en adelante el oferente su desconocimiento, por lo que no ser necesario la presentacin de los pliegos con la oferta. El destacado no est en el original.
74 PTN, Dictmenes, 115-410, 119-184, 150-52, 233-94.
75 CSJN, Fallos 305:826, 307:358 y 432.

247

preclusiva sobre el punto. Pero como el supuesto de oferta e

impugnacin simultnea implica, normalmente, el incumplimiento actual o futuro del pliego en sus aspectos impugnados,
la alternativa considerada implica el riesgo de que, cuando la
autoridad competente para admitir o calificar la oferta no sea
autora del pliego cuestionado, rechace aqulla por inadmisible,
lo cual, de suceder, obliga al oferente a sumar a su impugnacin
inicial una nueva contra el acto de rechazo76. Es evidente que
todo ello genera un crculo vicioso, de dudosa legitimidad, que
redunda en un claro exceso ritual77.
Sin dejar de reiterar que sobre el punto se debe ser prudente y evaluar cules son las posibilidades de xito al momento de plantear esas impugnaciones y sopesarlas con el
peligro de la inadmisibilidad de la oferta -aunque por supuesto
ambas presentaciones deben efectuarse por separado- se debe
tener en cuenta que la pretensin de aceptacin de las clusulas del pliego slo podra tener valor cuando se trata de pliegos
totalmente claros e inequvocos, pero, por supuesto, esas virtudes recin pueden comprobarse una vez concluido el contrato
sin tropiezos. Adems, el oferente no tiene por funcin controlar
la legitimidad de los actos de la administracin78. Lo que s
puede hacer -y as creemos que debera estructurase el sistema- es impugnarlo cuando la administracin pretende aplicar
la clusula invlida.
En conclusin, es claro que teoras que suenen bien en
el plano de las ideas, al momento de su aplicacin, slo contribuyen a generar situaciones de injusticia e iniquidad, que son el
caldo de cultivo para la corrupcin administrativa. Tngase en
cuenta que, en definitiva, se pueden estar legitimando clusulas
leoninas que no son beneficiosas para el inters pblico, ni an
cuando se las establece y mantiene con el fin honesto de proteger los intereses de la administracin -que como lo destac Gordillo, no siempre coincide con el inters pblico- porque si los
oferentes saben que se aplicarn las clusulas abusivas seriamente, elevan considerablemente los precios de la contratacin.
76

COMADIRA, op. cit., p. 123-124.

MATA, op. cit., p. 1250.
78 FIORINI; Mata, op. cit., p. 81.
77

248

Lo que a primera vista parece favorecer los intereses pblicos,

en realidad termina dandolos79 80.

Inexistencia de clusula que impone la aceptacin

En esos casos, siempre que se interprete que los pliegos
constituyen normas generales, por aplicacin de la idea de amplitud impugnatoria que rige en materia de reglamentos, el oferente puede impugnar el pliego, directa o indirectamente -es
decir, ante el acto de aplicacin-, incluso despus de la presentacin de la oferta81. Aunque, lamentablemente, esa interpretacin tampoco es pacfica82.
En tanto se conciba a los pliegos como actos particulares, la cuestin vuelve a complicarse, puesto que se sostiene
que deben ser impugnados en forma directa al momento de pre79

MAIRAL, 2006.
Por ejemplo, la Corte Suprema decidi que la clusula de un pliego que obligaba a los oferentes a acompaar en su presentacin un escrito dirigido al organismo en el que se desista, de manera total e incondicional, de todos los
recursos administrativos y judiciales que se hubieren interpuesto contra sus
actos, es inconstitucional por violar el art. 18 de la CN y el derecho a la tutela
judicial efectiva reconocido por los tratados internacionales, pero, adems,
atenta contra los principios bsicos de los procedimientos pblicos de seleccin
como la licitacin y el concurso, en especial los de libre concurrencia e igualdad,
que no slo tienden a resguardar el derecho de los oferentes o participantes en
procedimientos de ese tipo, sino tambin el inters pblico comprometido en la
debida eleccin de quienes resultarn adjudicatarios (CSJN, Astorga Bracht,
Sergio y otro c. COMFER Decreto n. 310/98, del 14 de octubre de 2004).
81 COMADIRA, op. cit., p. 124.
82 La PTN sostuvo que El mero
hecho de presentarse a una licitacin engendra
un vnculo entre el oferente y la Administracin y lo supedita a la eventualidad
de la adjudicacin lo que presupone una diligencia del postulante que excede
la comn y su silencio hace presumir lisa y llanamente la aceptacin de los trminos fijados por la Administracin (conf. Dict. 167-447; 211-370). El voluntario
sometimiento a un rgimen jurdico sin reservas expresas, comporta un inequvoco acatamiento que determina la improcedencia de su ulterior impugnacin
con base constitucional (conf. Dict. 202-151). Si la recurrente durante todo el
transcurso del proceso licitatorio ajust su comportamiento al Pliego, estuvo sometida a sus disposiciones y, por ende, al plazo de impugnacin impuesto en
l, su cuestionamiento posterior es manifiestamente improcedente y supone
una conducta encontrada con su accionar anterior (Dictmenes, 224-119).
80

249

sentar la oferta83. O, peor an, se afirma que sus clusulas

deben ser impugnadas dentro de los plazos previstos para recurrir los actos administrativos, a contar desde el momento en
que se adquiri el pliego, acto que tendra las cualidades de la
notificacin personal en esos supuestos84.

Legitimacin para la impugnacin

La legitimacin para impugnar los pliegos es amplia. Es
decir, la posibilidad impugnatoria corresponde no slo a los oferentes, sino tambin a quien an sin haber formulado oferta y habiendo o no comprado el pliego puede demostrar su derecho a
participar en el procedimiento de seleccin convocado por la administracin, sobre la base de una argumentacin que, teniendo
en cuenta sus antecedentes, permita vislumbrar que se encuentran en condiciones objetivas de presentar una oferta en la convocatoria en cuestin85.
Tambin se encuentran legitimados para impugnar los
pliegos, de igual forma, los usuarios que se vean afectados por
su aplicacin ulterior86 y las asociaciones que tutelan derechos
de incidencia colectiva, ambos conforme lo dispuesto por el art.
42 de la CN. En todos los casos, en tanto se den los supuestos
exigidos por el art. 43 de la CN, proceder la accin de amparo.

83

COMADIRA, op. cit., p. 124.

PICCOLI, P. Algunas reflexiones acerca de la impugnacin de clusulas de
pliegos licitatorios. R.D.A., n. 11. Buenos Aires: Depalma, 1992. p. 608 y ss.
85 COMADIRA, op. cit., p. 125-126.
86 Por ejemplo, la CFed. CA, Sala II, en los autos Torello, Susana T. c. Instituto
Nac. de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, LL, 2000-B, 275, con
nota de Beltrn Gambier, Civismo y amparo, tratndose de una accin de amparo
iniciada por una afiliada, decidi que era nula la clusula de un pliego de bases y
condiciones para la seleccin de las empresas gerenciadoras del rgimen de cobertura mdico asistencial del PAMI, que estableca una indemnizacin exorbitante
para el supuesto de rescisin anticipada del contrato, pues ello forzara al mantenimiento del mismo ya que de lo contrario se pondra en riesgo su patrimonio y
funcionamiento, con los consiguientes perjuicios para los afiliados en cuanto a los
eventuales riesgos que tal situacin podra provocarles en su salud.
84

250

Aplicacin del decreto-ley 19.549

Hemos visto que aquellos supuestos de impugnacin
que no estn expresamente regulados por el Rgimen de contrataciones demandan la aplicacin supletoria del rgimen general de procedimientos administrativos. Tambin se ha
destacado que el rgimen especial prev la posibilidad de impugnar el dictamen evaluacin. Ahora bien, ese es un supuesto
de excepcin en lo que se refiere a la posibilidad de cuestionamiento de los actos preparatorios de la voluntad administrativa.
En efecto, el art. 80 del decreto reglamentario 1759/72 establece que las medidas preparatorias de decisiones administrativas, inclusive informes y dictmenes, aunque sean de
requerimiento obligatorio y efecto vinculante para la administracin, no son recurribles. Ello es as puesto que dichas actuaciones, en s mismas consideradas, no otorgan ni niegan
derecho alguno al administrado.
Los actos preparatorios estn exentos de eficacia jurdica directa o inmediata, y tienen un rgimen jurdico propio.
En efecto, no rige el principio de estabilidad, son insusceptibles
de impugnacin y no requieren notificacin en s mismos, ms
all de la publicidad propia de las piezas expediente administrativo y el derecho al libre acceso a ste por las partes. As
puesto, la funcin ejercida por los rganos consultivos es una
actividad preparatoria de las decisiones de los rganos activos
de la administracin87.
87

Gordillo afirma que para que la nocin de acto administrativo sea til debe
estar referida en particular a los problemas de validez y contralor de la actividad
administrativa. En ese contexto, destaca que los problemas de validez e impugnacin de la actividad administrativa giran en torno a un principio: que puede
atacarse mediante un recurso administrativo o accin judicial a aquel acto de
la administracin que produzca efectos jurdicos inmediatos respecto del impugnante; todo acto de la administracin que de suyo no produzca efectos jurdicos no es todava directamente impugnable en cuanto a su validez. La
nocin de acto administrativo debe entonces restringirse a aquellos actos que
producen efectos jurdicos directos, en forma inmediata. Agrega que si se dijese
simplemente que es una declaracin que produce efectos jurdicos, estaramos
abarcando los casos en que el efecto jurdico surge indirectamente del acto. El
dictamen vinculante que la administracin est obligada a seguir es un acto

251

Ahora bien, an antes de la sancin del Rgimen de contrataciones, ya se sostena -en posicin que comparto- que en
los casos en que las preadjudicaciones se sujetan a la condicin
de que el oferente cumpla determinados requisitos, esenciales o
no, se trata de verdaderos actos administrativos, con todas las
consecuencias que de ello se derivan, en especial en el plano de
los medios impugnatorios. En efecto, del cumplimiento o no de
los condicionamientos impuestos en la preadjudicacin se derivan efectos jurdicos directos para los destinatarios, los que pueden variar desde el desplazamiento del procedimiento hasta la
obtencin misma de la adjudicacin. De esa forma, el acto consultivo deja de ser tal si, per se, genera derecho u obligaciones
para los administrados88. La PTN ha aceptado esa posicin89.
Superada esa cuestin, cabe advertir que la exigencia
de que el acto productor de efectos jurdicos sea definitivo ha
trado algunas complicaciones en la prctica. Ello se debe a
que la ambigedad del trmino puede producir confusin al momento de ser utilizado por los operadores jurdicos. No es correcto, en la inteligencia de nuestro derecho positivo, asimilar acto
administrativo definitivo con acto administrativo impugnable. Los
actos definitivos son aquellos que resuelven sobre el fondo del
problema planteado, que en forma definitiva definen el negocio
ante la administracin90, independientemente que sean o no la expresin de voluntad de la mxima autoridad competente91.
En efecto, el decreto 1759/72 excluye del mbito de los
recursos las medidas preparatorias, pero no exige que deba haber
un acto definitivo; al contrario, admite expresamente la procedencia de recursos contra los actos que denomina interlocutorios o
productor de efectos jurdicos, en cuanto el orden jurdico establece un nexo
entre su emisin y determinados efectos jurdicos. Pero no es un acto administrativo en el sentido propio del trmino, porque los efectos jurdicos no surgen
directamente del acto, sino indirectamente. Es, pues, un acto de la administracin o preparatorio, no un acto administrativo, a pesar de ser un dictamen vinculante. Es esencial, pues, al concepto de acto administrativo, que los efectos
jurdicos sean inmediatos, es decir, que surjan del acto mismo (Gordillo, A. Tratado de derecho administrativo. t. 3, 6. ed. Buenos Aires: FDA, 2003. p. II-2-3).
88 COMADIRA, 2002, p. 189.
89 Entre otros, DICTMENES, 202-151.
90 GORDILLO, op. cit., p. II-9.
91 MAIRAL, 1984, p. 238.

252

de mero trmite. En consecuencia, slo quedan excluidos del concepto de acto administrativo (y del recurso administrativo) aquellos
actos que no producen un efecto jurdico directo: informes, dictmenes, etc., que sern los nicos actos calificables como preparatorios. Los actos que producen efectos directos e inmediatos son
siempre actos administrativos y, por lo tanto, recurribles92.
Si bien es cierto que el decreto 1759/72 establece que el
recurso jerrquico -que es el que agota la va administrativa- es
procedente nicamente contra actos definitivos o asimilables93 y
la PTN ha sido particularmente estricta en cuanto a la aplicacin
de ese precepto94, tambin lo es que la jurisprudencia ha permitido
la impugnacin judicial de actos que, a pesar de no ser definitivos,
de algn modo pueden tener entidad suficiente como para condi92

GORDILLO, op. cit., p. II-12.

Por tales, entindase aquellos que, a pesar de no expedirse sobre el fondo
de la cuestin planteada a la administracin, impiden totalmente la continuidad
del procedimiento administrativo.
94 Ha sostenido, en Dictmenes, 224-119, que La Resolucin por la cual se denegara -en el marco de un procedimiento licitatorio- el pedido de prrroga del
plazo para impugnar el informe de precalificacin de la Comisin Tcnica de
Evaluacin, la ampliacin del trmino de vista de las actuaciones, y la suspensin del procedimiento durante el lapso de ampliacin de vista solicitado, debe
ser recurrida por la va del recurso de reconsideracin (art. 84 de la Reglamentacin de la Ley de Procedimientos Administrativos), pero no por la del jerrquico. El recurso de reconsideracin aludido debe ser resuelto por el Ministro
del Interior, contra cuya decisin, de ser adversa al recurrente, no ser procedente ningn otro recurso. El acto que deniega el pedido de prrroga del plazo
para impugnar, la ampliacin de la vista y la suspensin del procedimiento, no
puede ser considerado como definitivo, porque no resuelve una cuestin de
fondo, sino una cuestin procedimental. Tampoco puede ser considerado un
acto equiparable a definitivo, porque la denegatoria que se recurre no impide
totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del administrado. El acto
administrativo definitivo es aquel que resuelve directa o indirectamente la cuestin de fondo planteada, importando una decisin que cierra el procedimiento
(conf. Dict. 192-24; 114-376; 125-205; 210-205). Los actos administrativos equiparables a definitivos son aquellos que sin resolver expresamente el fondo de
la cuestin debatida, directa o indirectamente impiden totalmente la tramitacin
del reclamo o pretensin del administrado (conf. Dict. 192-24). Los actos interlocutorios o de mero trmite son los que producen efectos jurdicos directos,
pero sobre el trmite, y no sobre el fondo del asunto; se refieren solamente a
cuestiones de procedimiento, y, en tanto no sean equiparables a definitivos que
impidan totalmente la pretensin o reclamo del interesado, no son impugnables
por la va del recurso jerrquico (conf. Dict. 192-24).
93

253

cionar la adjudicacin95. Asimismo, se ha admitido la intervencin

judicial en el caso de conductas que impliquen irregularidades en
el procedimiento que, en definitiva, pueden tener el mismo efecto96.
95

Sobre el punto, Cassagne expone que si bien los actos antecedentes del procedimiento no pueden calificarse como actos definitivos, es posible admitir su impugnacin separada tanto en sede administrativa como en la judicial. Esos actos
no necesariamente son siempre actos interlocutorios ni de mero trmite, hay actos
previos, que preceden al acto definitivo, que, ya sea por su incidencia directa y
sustancial en el fondo del asunto o por ocasionar la ineficacia o imposibilidad de
proseguir el procedimiento, o bien por la conculcacin grave del derecho de defensa, deben considerarse asimilables a los actos definitivos (Cassagne, J. C. El
amparo en las provincias: su procedencia respecto de actos dictados durante el
procedimiento licitatorio. Nota a CS Tucumn, Diavil SRL, 1987, ED, 126-133).
96 En el marco de una licitacin internacional, mientras se estaban evaluando
las ofertas y frente a la publicacin de una nota periodstica que manifestaba
que cierta documentacin del procedimiento licitatorio podra favorecer a una
de las empresas intervinientes, uno de los oferentes efecto una presentacin
tendiente obtener copias certificadas de las actuaciones administrativas elaboradas por la Comisin de evaluacin. Por medio de una nota del presidente de
la Comisin se accedi slo parcialmente a lo solicitado, denegndoseles las
restantes con fundamento en la opinin expuesta en el dictamen jurdico. Dicha
nota orden, asimismo, la reserva de las actuaciones. Ante esa situacin, el
oferente solicit judicialmente el dictado una medida cautelar autnoma dirigida
a ordenar al rgano licitante que se abstenga de dictar cualquier acto que importe la exclusin arbitraria de la empresa en la licitacin. Peticion, adems,
una medida conservativa con la finalidad de requerir la exhibicin y entrega inmediata de copias autenticadas de todos los informes, dictmenes, papeles de
trabajo o actuaciones que se hayan elaborado con motivo de la evaluacin de
las ofertas presentadas. El juez de grado hizo lugar slo a la medida conservativa. La mayora de la Sala interviniente sostuvo que la reserva dispuesta por la
Comisin y el servicio jurdico no era legtima, puesto que no haba mediado
acto administrativo emanado de las autoridades previstas en el art. 38 del decreto 1779/72, por lo que la negativa a conceder la vista era irrazonable. Asimismo, afirm que no puede aceptarse que el conocimiento al que acceden las
partes durante el trmite licitatorio pueda afectar el resultado final de la adjudicacin e indic que los perjuicios que puede acarrear a la administracin otorgar
la vista son generalmente mucho menores que los alegados por los funcionarios
a cargo del trmite. Aclar que en el caso no se haba declarado la confidencialidad de las actuaciones, toda vez que la nota referida no poda considerarse
como un acto administrativo fundado que dispusiese el carcter reservado o
secreto de todo o parte del expediente de la licitacin, ya que dicha nota careca
de carcter decisorio, puesto que ella slo poda tener relevancia en tanto su
contenido se incorporase al acto administrativo respectivo, situacin no concurra en el caso, CFed. CA, Sala I, Finmeccanica Spa Aerea Alenia Difesa c. Ministerio de Defensa, 1998, LL, 1999-B, 517.

254

Por ltimo, cabe destacar que la aplicacin supletoria

del decreto-ley 19.549 parece dejar abierta la puerta para que,
en el supuesto de que se hayan vencido los plazos para impugnar establecidos en el Rgimen de contrataciones o en los
pliegos, se interponga una denuncia de ilegitimidad, aunque
cabe advertir que la PTN se ha pronunciado en contra de esa
posibilidad97. Adems, se debe tener en cuenta que la jurisprudencia de la Corte Suprema y del fuero Contencioso Administrativo resultan particularmente restrictivas en lo que se refiere
a la posibilidad de reabrir la discusin en sede judicial a travs
de una denuncia de ilegitimidad98. Por ltimo, conforme lo establece el art. 48 del decreto 436/00, la denuncia debera ser
tramitada fuera del expediente de la contratacin, lo que limita
considerablemente las posibilidades de xito99.

EFECTOS DE LAS IMPUGNACIONES y MEDIDAS CAUTELARES

Efecto suspensivo de las impugnaciones previstas en el Rgimen

La cuestin relativa a los efectos que se otorgue a las
impugnaciones en el procedimiento de seleccin tiene una im97

Corresponde desestimar la denuncia de ilegitimidad articulada pues el oferente al promover su denuncia lo hace inadecuadamente en los trminos de la
Ley de Procedimientos, cuando debi ajustarse al procedimiento establecido
en el Pliego de Bases y Condiciones Generales (Dictmenes, 234-452).
98 Han sostenido que la decisin administrativa que desestima en cuanto al
fondo un recurso extemporneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al haber
dejado vencer el interesado el trmino para deducir los recursos administrativos,
ha quedado clausurada la va administrativa, requisito insoslayable para la habilitacin de la instancia judicial (CSJN, Gorordo, 1999, Fallos, 322:73 y CFed.
CA, en pleno, Romero, 1999, LL, 1999-C-192).
99 La PTN ha sostenido que Si bien resulta evidente el derecho de todo administrado de formular denuncias simples, su tratamiento no debiera tener como
consecuencia la suspensin del trmite licitatorio, salvo que tal medida fuera
decidida por la propia administracin por existir vicios determinantes de la nulidad absoluta del acto (Dictmenes, 202-151).

255

portancia prctica relevante, puesto que evidencia la tensin

que existe entre la necesidad de contratar en tiempo oportuno
y la rigidez del principio de legalidad, en lo que se refiere a la
observancia de la regularidad del procedimiento. El art. 30 del
decreto 1023/01 parece haber optado por el efecto suspensivo
para aquellas impugnaciones especficamente reguladas por
el decreto 436/00 o los pliegos100. Cualquier otra impugnacin
u observacin distinta a las all previstas se regir por las disposiciones del decreto-ley 19.549 y su reglamento y en consecuencia no tendr per se efectos suspensivos.
Desde esa perspectiva, el panorama sera el siguiente:
a) Las impugnaciones al dictamen de evaluacin debern ser
resueltas en el mismo acto que disponga la adjudicacin101. Por
ende, en realidad, no tendran de hecho efecto suspensivo, ya
que no se resuelven antes de la adjudicacin, sino con ella
misma, en un solo acto102; b) los recursos contra el acto de adjudicacin presentan cierta dificultad, puesto que ms all de
estar expresamente previstos en la reglamentacin, se establece para su trmite al aplicacin del rgimen general de procedimientos administrativos, que en su art. 12 prev slo el
efecto no suspensivo de los recursos103. Se ha interpretado que
se debe reconocer el efecto suspensivo por aplicacin directa
y especfica del referido art. 30, que prevalece sobre la norma
general y abstracta del art. 12 del decreto-ley 19.549104, aunque
esa posicin no es pacfica; c) en la impugnacin a la precalificacin, en el sistema de doble sobre, se prev que las impugnaciones planteadas sean resueltas por la autoridad
100

Farrando, op. cit., p. 177.

Arts. 80 y 82 del dec. 436/00. En igual sentido, art. 20 de la Resolucin
834/00 del Ministerio de Economa.
102 Farrando (op. cit.) afirma que ese sistema contradice el art. 30 del decreto
1023/01, del cual se deduce que las impugnaciones previstas en la reglamentacin tienen efecto suspensivo, por lo que no debera tenerse por vigente la
parte del art. 82 del decreto 436/00 correspondiente al prrafo indicado y, por
ende, habra que resolver antes de la adjudicacin las impugnaciones al dictamen de evaluacin.
103 Art. 83 del decreto 436/00 y 20 de la Resolucin 834/00 del Ministerio de
Economa.
104 Farrando, op. cit.
101

256

competente para aprobar la contratacin dentro del plazo que

determine el pliego105.

Efecto no suspensivo y las medidas cautelares

En el resto de los supuestos no previstos expresamente,
el Rgimen nos pone necesariamente frente al art. 12 del decreto-ley 19.549, que faculta a la administracin a ejecutar sus
actos por sus propios medios106 e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos,
salvo que una norma expresa establezca lo contrario107.
Hemos tenido la oportunidad de criticar la solucin adoptada por la norma108 en tanto presupone que si la impugnacin
105

Art. 108 del decreto 436/00.

A menos que una ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial,
aclara la norma.
107 Antes de que esta norma fuera sancionada en el ao 1972 exista en nuestra
doctrina nacional un fuerte enfrentamiento con relacin a los efectos que corresponda otorgar a los recursos administrativos en aquellos casos en los que
la ley no estableca un rgimen especial, principalmente por la influencia que
tuvo Sayagues Laso en nuestro derecho administrativo, quien siguiendo a los
autores italianos sostena que en caso de silencio el recurso careca de efecto
suspensivo. Pero, por otro lado, reconoca que la ejecucin muchas veces
puede crear situaciones irreparables, lo que lleva a atemperar el principio del
cumplimiento inmediato. y termina concluyendo que No pueden darse reglas
absolutas a ese respecto siendo recomendable que la administracin obre con
prudencia y sentido de justicia (SAyAGUES LASO, E. Tratado de derecho administrativo. t. I, 4. ed. Montevideo: s/ed., 1974. p. 476-477). En la posicin diametralmente opuesta, LINARES, J. F. Efectos suspensivos de los recursos ante
la administracin. LL, 85:906; y GORDILLO, A. Procedimiento y recursos administrativos. Buenos Aires: Ed. Jorge Alvarez, 1964. p. 104 y ss.
108 CARRILLO, S. R. Las medidas cautelares contra el Estado en la Repblica
Argentina. ResPublica Argentina, Ediciones Rap, n. 2006-2, p. 37 y ss., reproducido en LPEz OLVERA, M. A.; VILLASANA RANGEL, P. (Coords.). Las medidas cautelares en el procedimiento administrativo en Iberoamrica, Mxico,
2006, en prensa. All efectuamos un desarrollo de los motivos por los cuales
consideramos que el art. 12 del decreto-ley 19.549 debe ser modificado establecindose como principio el efecto suspensivo de los recursos o bien otorgando efecto positivo al silencio de la administracin ante el pedido de
suspensin, sin perjuicio de las regulaciones especiales en las que se establezcan excepciones cuando la materia, por su desarrollo u operatoria, requiera la
ejecucin inmediata de los actos administrativos.
106

257

de los actos administrativos suspendiera sus efectos y ejecutoriedad, se paralizara la accin de la administracin; ello porque
los administrados, ante cada negacin de una peticin, presentaran un recurso. Creemos que no necesariamente ello es as,
con lo cual, en realidad, parecera que se busca proteger al Estado de sus ciudadanos109 y ello ya no es posible en un Estado
democrtico de derecho110.
Es cierto que la ltima parte del art. 12 establece que la
administracin podr suspender la ejecucin del acto ante determinados supuestos111, pero dicha facultad ha sido interpretada
109

Antes que nada debe recordarse que la justicia administrativa se hizo para
proteger al individuo contra el Estado y no al Estado contra el individuo (LINARES, op. cit.).
110 De ms est decir que esta es una decisin poltica y no jurdica, es decir,
no hay una supuesta naturaleza que mande dichas condiciones en un acto
administrativo, es una caracterstica contingente. En ese sentido, es de lamentar que los autores de la ley no hayan fundado expresamente la decisin
que adoptaron sobre ese punto en particular, ya que se limitaron a sostener
en la exposicin de motivos que En el Ttulo III adoptamos, en lo esencial,
las opiniones expuestas por el doctor Miguel S. Marienhoff, en el Tomo II de
su Tratado de Derecho Administrativo en materia de acto administrativo (En:
CANOSA, A. N. Ley nacional de procedimientos administrativos. Comentada
y actualizada 2005. Buenos Aires: Ediciones Rap SA, 2005. p. 28). Muy
bien, pero los autores se olvidaron de poner en la ley, o aclarar en la exposicin de motivos, que Marienhoff -quien efectivamente crea que los recursos
y acciones carecen, por s mismos, de efecto suspensivo, lo cual ya es un
dato meramente anecdtico- tambin sostena que: i) para que un acto administrativo goce del privilegio de la ejecutoriedad, debe ser perfecto, de lo contrario no es ejecutorio, porque es inaplicable. La autotutela, que constituye
un verdadero privilegio para la administracin, requiere indispensablemente
esa perfeccin; y ii) La suspensin del acto por ilegitimidad manifiesta no
tiene lmite alguno, es absoluta. Demostrada la ilegitimidad, procede la suspensin. En un Estado de Derecho es inconcebible que la Administracin Pblica acte al margen de la legalidad (MARIENHOFF, M. S. Tratado de
Derecho Administrativo. t. II, reimp. de la 3. ed. actualizada. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 1988. p. 377 y 381; y ______. Tratado de Derecho Administrativo. t. I, 4. ed. actualizada. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1990. p. 663).
111 A pedido de parte interesada o de oficio y por razones de inters pblico o
para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegar fundadamente
una nulidad absoluta. Para hacer justicia con Escola -uno de los autores de
la ley- cabe apuntar que, ms all de las crticas a Linares y Gordillo, que en
modo alguno comparto, en tanto sostenan que los recursos deban tener

258

mayoritariamente como meramente discrecional112, por lo cual, en

los hechos, ha sido prcticamente neutralizada, ya que la administracin sistemticamente evita resolver los pedidos de suspensin de la ejecucin de sus actos113 o, en algunas oportunidades,
el planteo es desestimado al rechazar el recurso que, en el caso,
es lo mismo que no resolver.
En las licitaciones pblicas es necesario que el recurso
deducido contra el acto de adjudicacin y la eventual demanda
judicial de impugnacin tengan efecto suspensivo. Tal como lo
propone Boquera Oliver, la forma ms efectiva de evitar las comefectos suspensivos, parece haber estado convencido de que el sistema de
suspensin por la administracin funcionara correctamente en la prctica, a
punto tal que esboza un procedimiento -que califica de sencillo y rpido-, que
culminara con una decisin fundada, con la sana intencin de reglar la cuestin: nada ms alejado de la realidad. Ver ESCOLA, H. J. Tratado general de
procedimiento administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1973. p. 288. Las crticas aludidas estn en las p. 289-294.
112 La posicin de la PTN al respecto es clara: Resultan inadmisibles aquellas
presentaciones orientadas a obtener la suspensin de los trmites concursales
con sustento en la iniciacin de acciones judiciales y en la supuesta comisin
de irregularidades, por cuanto la mera interposicin de una accin judicial no
tiene entidad suficiente para interrumpir el cronograma de la licitacin. La denegatoria de un pedido de suspensin del procedimiento en el marco de una licitacin pblica constituye un ejercicio adecuado de la potestad de la
Administracin de conducir el proceso licitatorio con arreglo a lo establecido en
el Pliego (conf. Dict. 224-119). Por tal motivo, la inexistencia de una orden judicial dictada en tal sentido, habilita al rgano licitante a continuar con el procedimiento licitatorio que se tramita a menos que, por razones de oportunidad, mrito
y conveniencia, su titular disponga lo contrario, ponderacin que se halla reservada a su exclusiva incumbencia (PTN, Dictmenes, 242-571, entre otros).
113 La Sala V de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, con una franqueza sorprendente, asegur que Desafortunadamente,
la experiencia indica que cuando ese pedido de suspensin de los efectos del
acto es planteado en el procedimiento administrativo, la Administracin guarda,
sencillamente, silencio. Ello obliga al administrado a recurrir ante la justicia para
que sea sta quien suspenda los efectos del acto recurrido en aquel procedimiento (CFed. CA, Sala V, 7/XI/01, Gas Nea S.A. c. Enargas).
114 La cuestin ms grave es encontrarse ante la nulidad absoluta del acto de
adjudicacin luego de que el contrato se encuentra en marcha, o bien ya ha
sido ejecutado. Adems, de esa forma, se evitara regularmente -y sin tener
que recurrir a normas de dudosa constitucionalidad- que el Estado quede ante
la eventualidad de tener que pagar daos y perjuicios por irregularidades cometidas durante el procedimiento licitatorio.

259

plicaciones que se plantean en esta materia114 es que, antes de

que se perfeccione el contrato, la justicia conozca y resuelva
todas las impugnaciones presentadas contra los actos del procedimiento de seleccin que se estimen viciados115. Claro que se
dir que ello atenta contra el inters pblico, que se encuentra
comprometido en la celebracin del contrato respectivo, pero si
se previese un proceso gil y expedito -o si se habilitase la va
del amparo sin las cortapisas del decreto-ley 16.986-,116 el lapso
que demanda la intervencin judicial podra, razonablemente, ser
previsto junto con los tiempos de la licitacin. Tngase en cuenta
que en los casos de acreditada urgencia se prescinde del procedimiento de seleccin -contratndose en forma directa- por lo que
el problema que tratamos de resolver ni siquiera se plantea117.
Es evidente que con ese sistema se lograra la tan ansiada seguridad jurdica, dado que la ejecucin del contrato recin comenzara cuando exista plena certeza de la validez del
procedimiento licitatorio. y en caso de que la urgencia se presente durante la sustanciacin de la seleccin, el rgimen podra
115

BOqUERA OLIVER, op. cit., p. 224-226.

Con claridad meridiana se ha resuelto: El objeto del presente pleito est
constituido por la peticin de declaracin de nulidad de todo el procedimiento
licitatorio para la provisin de un sistema de cobro de peaje. De tramitar el juicio
en el marco de un proceso ordinario, bajo el resguardo de una medida cautelar,
como se sugiere curiosamente a fs. 670 vta. (el propio Estado Nacional), se paralizara la obra hasta la conclusin de dicho proceso -normalmente extenso,
por ms que no requiera prueba- lo que en s mismo es un disvalor notable,
sea cual fuera el resultado del pleito. Eso quiere decir que la va debe ser aceptada predominantemente por el inters pblico. La cuestin tiene su trascendencia, porque al no ser la va excepcional del amparo una prerrogativa
procesal exclusiva del actor en virtud de la inminencia del agravio de ste, se
neutralizan requisitos que le son exigidos para, justamente, poder defender su
derecho de modo sumarsimo. As, el comportamiento estatal ya no debe ser
manifiestamente arbitrario o ilegal para acoger la demanda, porque si ste es
el nico proceso apto, rechazarlo porque el agravio no es manifiestamente ilegal
importa reconocer que puede ser ilegal de modo simple. y ello sera absurdo,
porque ya hemos dicho que en esos casos el juicio ordinario es profundamente
disvalioso en s mismo, por su natural prolongacin temporal, de modo que no
servira para corregir aquella arbitrariedad o ilegalidad no manifiestas, en tanto
tal correccin recin se producira una vez afectado el inters pblico de modo
irreparable (JNFed. CA, nro. 4, Servotron SA c. Consorcio Autopista del Oeste
y otros, 1996, LL 1997-F, 297).
117 BOqUERA OLIVER, op. cit., p. 225.
116

260

prever que por medio de una decisin fundada se otorgue efecto

no suspensivo a las impugnaciones.
Pero como nada de ello sucede, la medida cautelar pidiendo la suspensin de los efectos del acto de adjudicacin aparece como la nica salida viable en ese universo, ya que tiene la
virtualidad de suspender la marcha del procedimiento, preservando el derecho sustantivo. Las medidas cautelares estn reguladas con detalle en el Cdigo Procesal Civil y Comercial de
la Nacin y la jurisprudencia de los tribunales federales118 ha
aceptado pacficamente su aplicacin119, permitiendo la suspensin de los efectos de los actos administrativos antes o despus
de iniciado el proceso120.
Ese tipo de pretensin cautelar puede ser tanto una prohibicin de innovar como una medida innovativa, segn el punto
de vista desde el cual se la analice. En efecto, el acto administrativo tiene efectos jurdicos inmediatos desde que es notificado
o publicado -segn sea de alcance individual o general- por lo
que, desde el punto de vista jurdico, la suspensin de sus efectos siempre implicar una modificacin en la esfera jurdica del
administrado y, en ese contexto, se la puede considerar innovativa. Pero, por otro lado, en cuanto a los hechos, ello depender
118

Slo a modo de ejemplo, CSJN, Iribarren, 1992, LL, 1993-B, 264.

En lo que aqu interesa, el art. 230 del Cdigo Procesal regula la prohibicin
de innovar y el art. 232 establece las medidas cautelares genricas, norma que
se adopt como fuente para el dictado de las medidas cautelares positivas. El
art. 199 establece la necesidad de presentar una adecuada contracautela. En
ambos casos, se exige que: a) El derecho sea verosmil; b) existe el peligro de
que si se mantuviera o alterara, en su caso, la situacin de hecho o de derecho,
la modificacin pudiera influir en la sentencia o convirtiera su ejecucin en ineficaz o imposible; c) la cautela no pudiese obtenerse por medio de otra medida
precautoria; y d) presentacin de una adecuada contracautela, que atendiendo
a las circunstancias del caso, podr ser juratoria o real. Cabe aclarar que en el
caso del art. 232 la norma dispone que debe concurrir el peligro de sufrir un
perjuicio inminente o irreparable y, por otro lado, conforme pacfica jurisprudencia, es requisito para el despacho favorable de una medida cautelar contra
el Estado que no afecte el inters pblico.
120 Parte de la doctrina ha entendido que, en esos supuestos, las medidas cautelares deben evaluarse conforme los requisitos establecidos en el art. 12, in
fine, del decreto-ley 19.549; hemos analizado esa cuestin en Carrillo, S. R.
Las medidas cautelares contra el Estado en la Repblica Argentina. ResPublica
Argentina, Ediciones Rap, n. 2006-2, p. 22 y ss.
119

261

de cul sea el objeto del acto que se suspende y si ste ya fue

cumplido o no. Por ejemplo: si se suspende el acto de adjudicacin, impidiendo el cumplimiento de los actos sucesivos de perfeccionamiento del contrato, la medida ser de no innovar en
tanto se mantiene el statu quo. Ahora bien, si se ordena cautelarmente la suspensin del acto que deneg la vista del expediente durante una licitacin, y se ordena que sta sea conferida
en forma inmediata, se trata de una medida innovativa.
En cuanto a la oportunidad para solicitarlas, el art. 195
del Cdigo Procesal establece que podrn ser solicitadas antes
o despus de deducida la demanda, lo que ha permitido la creacin pretoriana de las medidas cautelares autnomas121. Consiste, bsicamente, en solicitarle al juez que ordene la
suspensin de los efectos del acto administrativo recurrido hasta
que la administracin resuelva el recurso que agota dicha va122.
Mientras tanto, el administrado obtiene tutela aparentemente sin
forzar el sistema de agotamiento de la va administrativa previa
y sin un perjuicio mayor para la administracin, quien, con su propia diligencia, determina la duracin de la medida cautelar dictada en su contra resolviendo el recurso123.
Una cuestin interesante relativa a los requisitos de admisibilidad es que la Cmara Contencioso Administrativa Federal
viene afirmando -como jurisprudencia ya consolidada- que a
mayor verosimilitud del derecho menor ser la exigencia en la
121 Ampliar en GALLEGOS
FEDRIANI, P. O. Las medidas cautelares contra la
Administracin Pblica. Buenos Aires: baco, 2002. p. 143 y ss.; CASSAGNE,
J. C. La tutela cautelar otorgada en forma anticipada o autnoma. LL, 2000-F,
837.
122 Gordillo, quien ha elogiado
la creacin de ese tipo de medida cautelar, afirma
que es un indudable progreso en materia jurdica, aunque tal vez ahora falte
el paso inmediato siguiente, en que se acepte la suspensin de pleno derecho
del acto administrativo que causa gravamen, por la mera interposicin del recurso administrativo -como parte de la doctrina propugna-, y sin necesidad de
acudir a la va judicial en una cautelar autnoma. Con la cautelar autnoma se
resuelve algo del problema; con reconocer el efecto suspensivo del recurso administrativo contra el acto que causa gravamen se resolvera todo el problema
(GORDILLO, A. Cautelar autnoma. LL, 1996-D. 127, del mismo autor y con
igual ttulo, LL, 1999-A, 142).
123 zAMBRANO, P. Medidas
cautelares autnomas y la garanta de defensa
en juicio: Por el artculo 230 del Cdigo Procesal o por el artculo 12 de la ley

262

gravedad e inminencia del dao y viceversa, cuando existe la evidencia de un dao grave e inminente, el rigor acerca del fumus
bonis iuris se debe atenuar124, aunque esa interpretacin no autoriza a prescindir de ninguno de los requisitos legales, sino slo
a atemperar el rigor de uno cuando el otro se presenta en forma
acentuada.
Por ltimo, si bien en el mbito del derecho procesal civil
rige con plenitud el principio establecido en el art. 198 del Cdigo
procesal, relativo a que las medidas precautorias se decretan y
cumplen sin audiencia de la otra parte, en el procedimiento administrativo esa regla debe ser matizada. En efecto, en algunos
supuestos es imposible conocer las consecuencias que en definitiva puede tener la concesin de la medida cautelar sin contar
con un informe previo del organismo o, al menos, con el expediente administrativo en el que se dict el acto impugnado125. Por
supuesto, todo ello depender de las posibilidades que otorgue
el peligro en la demora.

Habilitacin de la instancia: el plazo de caducidad126

En ese punto se plantea otra cuestin crucial con relacin
a la tutela judicial efectiva, que requerira un profundo anlisis que
19.549? LL, 1998-C, 344.
La jurisprudencia en ese sentido es abundante: a ttulo de ejemplo, algunas
de las pioneras, Cam. Nac. Federal, Banco Popular de La Plata, LL, 120: 763
y Gobierno Nacional c. NN, LL, 125: 633, 1966; y ms actuales CFed. CA, Sala
II, 4/IV/92, Continental Illinois National Bank And Trust Company of Chicago c.
Banco Central y Sala IV, 31/III/92, O.S.P.E.G.Y.P.E. c. Ministerio de Salud y Accin Social. Ver tambin GALLEGOS FEDRIANI, P. Las medidas cautelares
contra la administracin nacional (Principios jurisprudenciales). LL, 1996-B,
1052.
125 Guglielmino expone que, en
su experiencia como magistrado, en determinadas ocasiones un traslado previo ha beneficiado a los peticionantes de las
medidas cautelares que han visto as robustecida su posicin, que pasa a adquirir un estatus superior al de la apariencia (GUGLIELMINO, O. C. Exposicin
en Los grandes temas del Contencioso Administrativo. Jornadas sobre Derecho
Procesal Administrativo, Rap, 270, p. 14).
126 Esa cuestin puede ser ampliada
en DIANA, N. Otra vez el enigma de la
habilitacin de instancia? (Sobre las cenizas de Cohen). LL, 2006-A, 60; REJT124

263

excede las posibilidades de ese comentario. No obstante, expondremos algunas cuestiones bsicas sobre el tema127.
Es cierto que, culminado el procedimiento licitatorio, se
impone tener certeza sobre la validez del acto de adjudicacin a
efectos de que el contrato pueda ser ejecutado sin contratiempos
generados por impugnaciones tardas. Desde esa perspectiva,
resulta razonable -en esa materia- que exista un plazo de caducidad a fin de que en un tiempo previsible para la administracin
sta pueda tener certeza sobre la validez del procedimiento de
seleccin128.
MAN FARAH, M. La consagracin legal de la habilitacin de instancia de oficio:
su inconstitucionalidad. En: AA.VV. Derecho Procesal Administrativo. Homenaje
a Jess Gonzlez Prez. t. 1. Buenos Aires: Hammurabi, 2004. p. 917 y ss.; Tawil,
op. cit., p. 193 y ss.; JEANNERET DE PREz CORTS, op. cit., p. 114-117.
127 En realidad, tal como afirma Luqui (op. cit., p. 49), en las licitaciones pblicas
son pocos los planteos judiciales, por lo general las quejas terminan en sede
administrativa. Tal vez ello sea as por el costo de la tasa de justicia, o para evitar el riesgo de tener que pagar elevados honorarios, o por el temor a enemistarse con el poder de turno perdiendo contrataciones futuras. No obstante, la
progresiva ampliacin de la procedencia de la accin de amparo ha disminuido
los costos judiciales y los riesgos que siempre genera la incertidumbre sobre el
resultado del pleito.
128 Si bien ello es as, lo que no es razonable es que existan plazos generales
de caducidad, puesto que ello no tiende a proteger ningn inters pblico, sino
que tiene la finalidad de que el Estado no sea demandado (BIANCHI, A. B. Entre
el agotamiento de la instancia y el plazo de caducidad (A quin protege el procedimiento administrativo?). En: AA.VV. Cuestiones de Procedimiento Administrativo. Buenos Aires: Ediciones Rap, 2006. p. 869). El sistema requiere ser
urgentemente depurado en ese punto, creo que la magnitud de los derechos
en juego justifica ese sacrificio del legislador. Tal como lo afirma Mairal, hay supuestos en los que es posible instrumentar ese instituto -v. gr. procedimientos
sancionatorios, en los que el administrado cuenta con un amplio marco de defensa y posibilidad de asistencia letrada- pero ello no autoriza su instauracin
generalizada. Ampliar en MAIRAL, H. A. Los plazos de caducidad en el derecho
administrativo argentino. En: AA.VV. Derecho Procesal Administrativo. Homenaje a Jess Gonzlez Prez. t. 1. Buenos Aires: Hammurabi, 2004b. p. 882 y
ss. No obstante, la Corte Suprema ha aceptado que la existencia de trminos
para demandar a la administracin se justifica por la necesidad de dar seguridad
jurdica y estabilidad a los actos administrativos, a fin de evitar una incertidumbre continua en el desenvolvimiento de la actividad de la administracin, pues
de lo contrario se afectara el principio constitucional de la seguridad jurdica,
que constituye una de las bases principales de sustentacin de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (CSJN, Gypobras SA,
1995, Fallos, 318:441). La Corte agrega que los plazos de caducidad constitu-

264

En esa delicada materia -que conlleva el terrible efecto

de limitar el acceso a la justicia de los administrados- las disposiciones legales deben fundarse en verdaderas razones de
inters pblico, el que debe ser evaluado caso por caso, y no
como una nocin abstracta sin contenido especfico129. Pero en
su defensa de lo que l entiende es el inters pblico, el Estado
argentino sacrifica una y otra vez el Estado de derecho130.
Ello, sumado al respecto que debe existir en el Estado
democrtico de derecho a la tutela judicial efectiva, impone que
se revise legislativamente esa materia y se establezcan plazos
de caducidad slo en aquellos casos en que realmente existan
yen una prerrogativa procesal propia de la administracin pblica, consecuencia
del denominado rgimen exorbitante del derecho privado, que impera en la
relacin ius administrativa (CSJN, Serra, Fernando Horacio y otro c. MCBA,
1993, Fallos, 316:2454). En contra, sosteniendo que el sistema no viene impuesto por el principio de divisin de poderes, sino ms bien todo lo contrario
(BIANCHI, a. B. Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia administrativa? LL, 1995-A, 397). Adems, si no hay plazo para demandar la inconstitucionalidad de una ley y ello no produce per se inseguridad
jurdica, no se alcanza a comprender por qu deben los actos del Poder Ejecutivo gozar de un estatus preferencial frente a la ley (MAIRAL, 1984, p. 384).
129 Gordillo ha sealado el error de concebir al inters pblico como un ente abstracto, como una estela de bienestar que se esparce insensiblemente entre el
pueblo; como una nocin mgica que implica todo lo bueno y mejor y a la cual
deben doblegarse las pretensiones jurdicas de los particulares. Adems, demostr que el inters pblico no es el inters de la administracin. Concluye,
en posicin que compartimos, que slo hay inters pblico cuando de entre una
mayora de individuos cada uno puede escindir del mismo su inters individual:
El inters pblico en que cada individuo no pueda encontrar e identificar su
porcin concreta de inters individual es una simple falacia (Gordillo, A. Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pblicos. LL, 1061187, ao 1962, reproducido en LL, Pginas de Ayer, 2004-10, 29). No obstante,
la doctrina de la PTN sobre el punto conlleva serios riesgos: No se debe justificar la lesin de los derechos de los particulares con la sola invocacin de los
intereses de la comunidad; pero tampoco se pueden perturbar los objetivos del
Estado, que deben ser los del conjunto de la sociedad, por un excesivo rigorismo interpretativo en el alcance de las garantas individuales (conf. Dict. 16482; 202-48) (Dictmenes, 217-115, el destacado no est en el original). Por
nuestra parte, hemos analizado la cuestin de la determinacin del inters pblico en Jueces, inters pblico y Cuota Hilton, La Ley Actualidad, del 2126/X/2004, p. 1 y 3, tambin publicado en El Dial (elDial.com), news letter n.
1834 y en El inters (del) pblico en el Rgimen Federal de pesca ResPublica
Argentina (Ediciones Rap), n. 2006-1, p. 77 y ss.
130 MAIRAL, 2006.

265

razones de seguridad jurdica que justifiquen limitar los derechos de los administrados131 132.
En ese contexto, y de acuerdo al estado actual de la legislacin, el oferente debe cumplir estrictamente con la presentacin de la demanda judicial dentro del plazo de caducidad de
90 hbiles judiciales, tal como lo exige el art. 25 del decreto-ley
19.549133 puesto que, conforme lo dispone el art. 31, el juez debe
evaluar de oficio in limine litis la concurrencia de los requisitos
de habilitacin de la instancia y en caso de no encontrarse cumplidos, se ve impedido de darle curso a la demanda134.
131

Adems, las razones de seguridad jurdica que se invocan para defender el

sistema general de caducidad pueden ser valederas en Francia, donde los efectos de la sentencia anulatoria se extienden erga omnes, ya que sera injusto
que los beneficiarios del acto impugnado por ilegtimo continuaran durante aos
en la incertidumbre acerca de la validez y estabilidad de tales beneficios, pero
no tienen igual peso en el rgimen argentino, en el que rige el efecto relativo
de la cosa juzgada (MAIRAL, 2006, p. 383; MAIRAL, 2004b, p. 882 y ss).
132 Bianchi (op. cit., p. 868) ha efectuado una importantsima observacin sobre
esa cuestin: afirma que el examen del derecho comparado revela que el legislador argentino opt, entre las varias soluciones all disponibles, por la ms
restrictiva para el acceso a la jurisdiccin, esto es, la que exige primero agotar
la va administrativa para someter luego la demanda a un plazo de caducidad,
todo con carcter general.
133 Nunca debe olvidarse que el art. 76 del decreto 1759/72 (t.o. 1991) establece
que: Si a los efectos de articular un recurso administrativo, la parte interesada
necesitare tomar vista de las actuaciones, quedar suspendido el plazo para
recurrir durante el tiempo que se le conceda al efecto, en base a lo dispuesto
por el artculo 1, inc. e), apartados 4 y 5, de la Ley de Procedimientos Administrativos. La mera presentacin de un pedido de vista, suspende el curso de
los plazos, sin perjuicio de la suspensin que cause el otorgamiento de la vista.
En igual forma a lo estipulado en el prrafo anterior suspendern los plazos
previstos en el artculo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
134 La irrazonabilidad de ese sistema legal, que impone al juez sustituir la voluntad de una de las partes del proceso, surge palmaria de la lectura de los argumentos expuestos en precedentes de la propia Corte Suprema, donde se
destac que la evaluacin de oficio de los requisitos de admisibilidad viola el
derecho de defensa, la igualdad de las partes en el proceso y el principio procesal de congruencia (ver CSJN, Cohen, Rafael c. Instituto Nacional de Cinematografa, 1990, Fallos, 313:228 y Construcciones Tadda SA. C. Estado
Nacional (Ministerio de Educacin y Justicia), 1992, Fallos, 315:2217). No obstante, en los autos Resch, Hctor Juan c. Ministerio del Interior - Polica Federal
Argentina, 2004, Fallos, 327, a travs de un obiter dictum, la Corte ha sentado
las bases para volver a la doctrina acuada por dicho tribunal en Cohen. Al respecto, ampliar en Diana, op. cit..

266

A modo de eplogo, quiero recordar, una vez ms, las

sabias palabras de Bosch, quien afirmaba que la buena va
en esa materia debe tener como punto de partida la Constitucin nacional -ms que las construcciones propias de otros sistemas jurdicos- y de all deben arrancar todos los estudios
sobre el tema del control judicial de la actividad administrativa
que se realicen en Argentina135. Ojal el eco de sus palabras
sea escuchado por el legislador136.

reFerncias

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BIANCHI, A. B. Es aplicable la doctrina del caso Petracca a
los procedimientos licitatorios? En: AA.VV. Proceso administrativo y constitucional. Buenos Aires: Ciencias de la Administracin, 1995. p. 153 y ss.
BIANCHI, A. B. La Cmara de Diputados no es un club privado.
LL, del 5/6/2006, p. 1.
BIANCHI, a. B. Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia administrativa? LL, 1995-A, 397.
135

BOSCH, op. cit.

A quien cada uno de nosotros, desde su lugar, debe ayudar a actuar con mesura (ver BIANCHI, A. B. La Cmara de Diputados no es un club privado. LL,
del 5/6/2006, p. 1).
136

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273

274

ILUSTRSSIMA SENHORA ESCRIV CRIMINAL DA COMARCA

DE RIALMA-GO

Autos n. 8700268364
AO PENAL
Sentenciado: JOO ELEOTRIO MENDES

O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS,

pela Promotora de Justia que subscreve esta, vem presena
de Vossa Senhoria, com fulcro nos artigos 639 e seguintes do
Cdigo de Processo Penal, requerer a extrao de

CARTA TESTEMUNHVEL,

tendo em vista os motivos a seguir alinhavados.

01
s fls. 167/171 foi exarada sentena pelo ilustre magistrado titular desta Comarca, na qual, alegando a ocorrncia
da prescrio em perspectiva ou virtual, foi declarada extinta a
punibilidade de Joo Eleotrio Mendes.
02
O MINISTRIO PBLICO foi intimado da referida deciso no dia 16/04/2009, conforme atesta a certido de fl. 172,
sendo que no dia 22/04/2009 ingressou com recurso em sentido estrito por no se conformar com a referida deciso, oportunidade em que pugnou por vista dos autos, no prazo legal,
para o oferecimento das razes recursais (fl. 173).
03
Ocorre que o referido recurso teve seu seguimento injustamente denegado, conforme deciso das fls. 178/179, na
qual restou consignado que o prazo para a interposio do recurso em comento teria se findado no dia 21/04/2009.
277

04
Entretanto, conforme se verifica do informe extrado do
site do Tribunal de Justia de Gois em anexo, dia 21/04/2009
foi feriado, razo pela qual, nos termos do artigo 798, 3, do
Cdigo de Processo Penal, o prazo que terminar em dia feriado considerar-se- prorrogado para o dia til imediato,
que no presente caso foi o dia 22/04/2009, dia em que foi interposto/protocolizado o recurso em sentido estrito.
05
Ante o exposto, o MINISTRIO PBLICO requer que
Vossa Senhoria, conforme ordena a lei, extraia a respectiva
carta testemunhvel, com o fito ltimo de ser processado o recurso em sentido estrito, injustamente denegado, remetendose o mesmo ao Tribunal de Justia de Gois.
06
Aps aberta vista ao recorrido, consoante determina o
artigo 643 c/c artigo 588 do Cdigo de Processo Penal, dever
ser o presente recurso concluso ao MM. Juiz Sentenciante,
para que possa exercer o juzo de retratao, conforme preceitua o artigo 643 c/c artigo 589 do Cdigo de Processo Penal.
07
Caso o MM. Juiz Sentenciante no reforme sua deciso, o MINISTRIO PBLICO requer o traslado das seguintes peas para formao da carta testemunhvel:
a) Sentena de fls. 167/171;
b) Certido de intimao de fl. 172;
c) Recurso em sentido estrito de fl. 173;
d) Deciso recorrida, a qual denegou o seguimento do
recurso em sentido estrito, sob o pressuposto da intempestividade, de fls. 178/179.
08

Nestes termos, pede deferimento.

Rialma, 09 de junho de 2009.

Renata Dantas de Morais e Macedo

PROMOTORA DE JUSTIA
278

EXCELENTSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA VARA

NICA DA COMARCA DE RIALMA-GO

Autos n. 422910-95.2009.809.0136
Inqurito Policial n. 064/2009
Indiciado: YUSTRICK DA SILVA ROSA
Vtima: SAMARA PEREIRA DOS SANTOS

O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS,

pela Promotora de Justia que subscreve esta, no uso de suas
atribuies constitucionais e legais, vem digna presena de
Vossa Excelncia manifestar-se nos termos que seguem.
-I01
Cuida-se de Inqurito Policial instaurado mediante Auto
de Priso em Flagrante de YUSTRICK DA SILVA ROSA, preso
em flagrante delito, no dia 9 de outubro de 2009, por infrao
em tese ao disposto no artigo 217-A do Cdigo Penal.
02
Segundo consta, no dia 9 de outubro de 2009, por volta
da 00h30min, policiais militares flagraram o indiciado, juntamente com a sua namorada Samara Pereira dos Santos, de 12
anos de idade, dentro do veculo Ford/Scort, placa CPS-8866,
estacionado na praa do Frum, momento em que ambos
estavam parcialmente despidos, praticando atos libidinosos
diversos da conjuno carnal.
03
No curso das investigaes foram ouvidas a vtima
Samara Pereira dos Santos (fls. 7/8) e as testemunhas Arlete
da Silva Cardoso (fl. 5), Rosana Freitas Godoi (fl. 6), Gleidy
Ribeiro dos Santos (fls. 23/24), Ismael Pires da Silva (fl. 30),
Lauri Ribeiro dos Santos (fl. 31) e Elenice Gonalves de
Almeida (fl. 32).
279

04 s fls. 36/38, anexou-se o Laudo de Exame de Conjuno

Carnal.
05 O inqurito foi concludo e seu relatrio final encontra-se nas
fls. 40/43.

- II 06
Em anlise detida dos autos no subsistem elementos
suficientes a ensejar o oferecimento de denncia, visto que a
conduta do agente no foi suficiente para afetar significativamente o bem jurdico tutelado, implicando na atipicidade penal.
07
A Lei 12.015/2009 introduziu importantes alteraes no
Cdigo Penal, especialmente no Ttulo VI, antes denominado
Dos crimes contra os costumes, agora intitulado Dos crimes
contra a dignidade sexual.
08
Dentre as mudanas observadas, houve a introduo do
denominado estupro vulnervel, no artigo 217-A, alocado no
Captulo II, que passou a ser Dos crimes sexuais contra
vulnervel, artigo este que possui a seguinte redao:
Estupro de vulnervel
Art. 217-A. Ter conjuno carnal ou praticar outro ato libidinoso
com menor de 14 (catorze) anos:
Pena - recluso, de 8 (oito) a 15 (quinze) anos.

09
Dessa forma, alterou-se por completo o sistema de
imputao tpica para os casos antes abrangidos pela presuno de violncia. Anteriormente, se o agente mantivesse
conjuno carnal com mulher no maior de 14 anos, a
ocorrncia do estupro dependia da combinao do artigo
213, que tipificava o crime de estupro, com o artigo 224,
ambos do Cdigo Penal, sendo que este ltimo previa a presuno da violncia quando a vtima no era maior de 14 anos:

280

Estupro
Art. 213 - Constranger mulher conjuno carnal, mediante violncia
ou grave ameaa:
Pena - recluso, de seis a dez anos. (Revogado pela Lei n. 12.015,
de 2009)
Presuno de violncia
Art. 224 - Presume-se a violncia, se a vtima:
a) no maior de catorze anos;
b) alienada ou dbil mental, e o agente conhecia esta circunstncia;
c) no pode, por qualquer outra causa, oferecer resistncia. (Revogado pela Lei n. 12.015, de 2009)

10
Agora, entretanto, com o advento da Lei 12.015/2009,
abandona-se por completo o regime de presuno e insere-se
tipo penal denominado estupro de vulnervel. Assim, as
hipteses de presuno de violncia passam a ser elementares
de um novo tipo penal, de forma que, atualmente, manter conjuno carnal ou praticar outro ato libidinoso, com menor de 14
anos, crime de estupro de vulnervel, o qual, diga-se de
passagem, apenado mais gravemente que o novo crime de
estupro, tipificado no artigo 213 do Cdigo Penal, para o qual
prevista pena de 6 a 10 anos de recluso, enquanto para o
crime de estupro de vulnervel a pena cominada em abstrato
de 8 a 15 anos de recluso.
11
Ademais, de se ressaltar que, seguindo a mesma
sistemtica aplicada para o crime de estupro, atualmente tipificado no artigo 213 do Cdigo Penal como Constranger algum, mediante violncia ou grave ameaa, a ter conjuno
carnal ou a praticar ou permitir que com ele se pratique outro
ato libidinoso (grifos meus), no caso do artigo 217-A do
Cdigo Penal tambm houve a juno da antiga figura do
crime de atentado violento ao pudor. Porm, no referido tipo
penal tipificou-se como crime de estupro de vulnervel a conduta de Ter conjuno carnal ou praticar outro ato libidinoso
281

com menor de 14 (catorze) anos (grifos meus).

12
Assim, como o artigo 217-A no contm em sua descrio
tpica o emprego de violncia, doravante a menoridade da vtima
passa a integrar o tipo penal, no cabendo qualquer discusso
sobre a sua inocncia em assuntos sexuais.
13
Nesse sentido, inclusive, j se manifestou o Superior
Tribunal de Justia:
HABEAS CORPUS. ESTUPRO. VIOLNCIA PRESUMIDA. VTIMA
MENOR DE 14 ANOS. CONSENTIMENTO. IRRELEVNCIA. REVOGAO PELA LEI N. 12.015/09. NOVATIO LEGIS IN PEJUS.
ABOLITIO CRIMINIS INEXISTENTE.
1-A presuno de violncia, anteriormente prevista no art. 224, alnea a, do Cdigo Penal, tem carter absoluto, afigurando-se como
instrumento legal de proteo liberdade sexual da menor de quatorze anos, em face de sua incapacidade volitiva, sendo irrelevante o seu consentimento para a formao do tipo penal do
estupro.
2-Embora a Lei n. 12.015/09 tenha retirado do texto penal incriminador a figura da violncia presumida, no se verifica, na espcie,
-hiptese de abolitio criminis, j que o novo texto legal, que substituiu o art. 224, alnea a, do Cdigo Penal, impe uma obrigao
geral de absteno de conjuno carnal e de ato libidinoso com menores de 14 anos art. 217-A, do mesmo Diploma Repressivo.
3. Ordem denegada.
(STJ Min. Laurita Vaz, Habeas Corpus-MG 83.788)

14
Outrossim, no se pode olvidar que transparece do
texto legal o desejo por vezes at exagerado do legislador em
emprestar especial proteo aos menores de 14 anos contra
crimes sexuais.
15
Assim, no intuito de proteger a pessoa em tal condio,
de forma a garantir um desenvolvimento pessoal completo e
saudvel, o legislador entendeu por bem tornar expressa a ili282

citude da prtica de atividades sexuais por menores de 14,

independentemente de sua escolha, tomando-se por irrelevante seu assentimento para que se configure consumado o
delito por parte de quem com ela pratique atividade sexual.
16
No obstante a inteno do legislador, bom frisar que
para a caracterizao de qualquer crime necessrio que a
conduta oferea dano ou perigo concreto ao bem jurdico tutelado, no caso tratado nos autos a dignidade sexual.
17
Com efeito, ainda que a conduta do agente se amolde
descrio contida no artigo 217-A do Cdigo Penal, h que
se perscrutar, para verificar a tipificidade da conduta, se houve
afetao ao bem jurdico penalmente tutelado pelo Estado.
18 Tal deduo se extrai da constatao de que o sistema
penal parte do controle social institucionalizado pelo Estado,
visando as aes ilcitas que meream esse controle. Nenhum
tipo penal institudo para existir por si mesmo, sem um sentido finalstico definido. A criao de tipos em direito penal
determinada pelo princpio da imprescindibilidade da existncia
do tipo incriminador como meio de proteger certos bens jurdicos essenciais.
19 Dessa feita, a afetao de bens jurdicos exigida pela tipicidade penal requer sempre alguma gravidade, posto que nem
toda ofensa mnima ao bem jurdico capaz de configurar a
afetao requerida pela tipicidade penal.
20
Assim, nos dias atuais no se pode afirmar que uma
pessoa, no perodo de vida correspondente pr-adolescncia,
continue a ser uma insciente das coisas do sexo. Nesse diapaso,
a quantidade de informaes, de esclarecimentos, de ensinamentos
sobre sexo flui rapidamente e sem fronteiras, dando s pessoas
at com menos de 14 (quatorze) anos de idade uma viso terica
da vida sexual, possibilitando-lhe rechaar as propostas e agresses que nessa esfera se produzirem e a uma conscincia bem
clara e ntida da disponibilidade do prprio corpo.
283

21
Sob pena de conflitarem lei e realidade social, no se
pode mais afirmar que se exclui completamente, nos crime sexuais,
a apurao do elemento volitivo da ofendida, de seu consentimento,
sob o pretexto de que continua no podendo dispor livremente de
seu corpo por faltar-lhe capacidade fisiolgica e psicotica.
22
Assim, quando a vtima menor de 14 anos de idade deixa
claro e patente ter maturidade suficiente para exercer a sua capacidade de autodeterminar-se no terreno da sexualidade, certamente
restar excluda tipicidade material da conduta, pois esta no tem o
condo de violar a dignidade sexual daquela.
23
Ora, no nosso contexto, restou patenteado que a conduta
do agente no afetou o bem jurdico tutelado pela norma disposta
no artigo 217-A do Cdigo Penal, qual seja, a dignidade sexual de
Samara Pereira dos Santos.
24
Com efeito, conforme asseverado pela suposta vtima,
ela j havia iniciado sua vida sexual aos 11 (onze) anos de
idade, com outra pessoa, mantendo com Yustrick da Silva Rosa,
desde o incio do namoro cerca de dois meses antes do flagrante, relaes sexuais frequentes. Samara, fl. 8, declarou,
inclusive, que a ideia de chamar YUSTRICK para terem relaes
sexuais foi de sua iniciativa.
25
Ademais, corroborando as informaes prestadas pelo
indiciado, diversas testemunhas confirmaram que ele e Samara
estavam namorando com o consentimento da me desta e conhecimento de todos os amigos e conhecidos, inclusive j fazendo uso de aliana de compromisso.
26
Registre-se que a prpria me de Samara, a Sra. Gleidy
Ribeiro dos Santos, ouvida s fls. 23/24, confirmou que tinha
conhecimento do relacionamento amoroso entre sua filha e
Yustrick da Silva Rosa, tendo consentido com o namoro. Na
mesma oportunidade, a Sra. Gleidy confirmou que Samara j
havia iniciado sua vida sexual aos 11 anos de idade, com pessoa
desconhecida da declarante.
284

27
Ademais, o Sr. Lauri Ribeiro dos Santos, tio de Samara,
ao ser inquirido fl. 31, asseverou que a me de Samara, irm
do declarante, o havia procurado para pedir sua opinio sobre
consentir ou no com o namoro de sua filha, tendo o depoente
lhe dito que sabia que Yustrick era uma pessoa trabalhadora e
honesta, assim como toda a sua famlia, e que em seu entender
ela deveria consentir com o namoro.
28
As demais testemunhas ouvidas, a saber, Ismael Pires da
Silva (fl. 30) e Elenice Gonalves de Almeida (fl. 32), confirmaram
que o namoro de Yustrick e Samara era pblico e notrio, que
ambos usavam aliana de compromisso e tinham a permisso
da me de Samara.
29
Portanto, resta patenteado que a suposta vtima Samara Pereira dos Santos, apesar da tenra idade, apenas 12
anos, apresentava maturidade suficiente para exercer a sua
capacidade de autodeterminar-se no terreno da sexualidade,
no havendo como subentender que a conduta do indiciado de
manter conjuno carnal e praticar outros atos libidinosos
diversos da conjuno carnal com a mesma tivesse o condo
de violar sua dignidade sexual.
30
Em verdade, tendo ficado provado que a suposta vtima,
insista-se, apesar da tenra idade j possua conhecimentos e
experincia sobre o ato sexual, a conduta do indiciado de com
ela manter relaes sexuais e praticar outros atos libidinosos
afeta apenas irrisoriamente o bem jurdico tutelado, qual seja, a
dignidade sexual da suposta vtima.
31
Assim, sendo a conduta do agente insuficiente para
configurar a afetao requerida pela tipicidade penal, resta afastada a tipicidade da conduta, posto que a ordem normativa contida
no artigo 217-A do Cdigo Penal persegue finalisticamente a preservao da dignidade sexual, no afetada significativamente na
presente hiptese.
32

No tendo a conduta do agente alcanado a necessidade

285

dessa resposta por parte do Estado, pois a afetao do bem

jurdico tutelado no representou qualquer gravidade para ela
ou para a sociedade, impe-se o arquivamento do presente
apuratrio, eis que evidenciada a atipicidade da conduta.

- III -

33
Ante o exposto, o MINISTRIO PBLICO, em face da atipicidade da conduta, requer, nos termos do artigo 28 do Cdigo
de Processo Penal, o arquivamento do presente apuratrio.
34

Pede deferimento.

Rialma, 11 de janeiro de 2010.

Renata Dantas de Morais e Macedo

PROMOTORA DE JUSTIA

286

ExcElEntssimo sEnhor Doutor Juiz DE DirEito Da

vara DE FazEnDas Pblicas Da comarca DE itumbiara-Go

A no-regulao do direito de greve acabou por propiciar um quadro

de selvageria com srias conseqncias para o Estado de Direito.
Estou a relembrar que o Estado de Direito aquele no qual
no existem soberanos. nesse caso no vejo como justificar
a inrcia legislativa e a inoperncia das decises desta corte.
Comungo das preocupaes quanto no-assuno pelo Tribunal
de um protagonismo legislativo. Entretanto, parece-me que a noatuao no presente momento j se configuraria uma espcie
de omisso judicial.
[...]
Estamos diante de uma situao jurdica que, desde a promulgao
da Carta Federal de 1988 (ou seja, h 17 anos), remanesce sem
qualquer alterao, isto , mesmo com as modificaes implementadas pela Emenda n. 19/1998 quanto exigncia de Lei ordinria
especfica, o direito de greve dos servidores pblicos ainda no
recebeu o tratamento legislativo minimamente satisfatrio para garantir o exerccio dessa prerrogativa em consonncia com os imperativos constitucionais. Por essa razo no estou a defender
aqui a assuno do papel de legislador positivo pelo supremo
tribunal Federal. Pelo contrrio, enfatizo to-somente que,
tendo em vista as imperiosas balizas constitucionais que
demandam a concretizao do direito de greve a todos os
trabalhadores, este tribunal no pode se abster de reconhecer
que, assim como se estabelece o controle constitucional sobre
a atividade do legislador, possvel atuar tambm nos casos
de inatividade ou omisso do legislativo (trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes proferido no MI 670, grifos meus)

O ministrio Pblico Do EstaDo DE Gois,

por meio de seu rgo de execuo, a 3 Promotoria de Justia de Itumbiara, Curadoria de Defesa do Patrimnio Pblico,
faz uso das prerrogativas conferidas pelo arts. 127, 129, II, III
287

da Constituio Federal, bem como de outros diplomas legais

indicados no corpo desta petio, e vem ajuizar o presente

MANDADO DE INJUNO EM DEFESA DA VALORIZAO

DOS SERVIDORES CONCURSADOS DO MUNICPIO DE
ITUMBIARA E PELA GARANTIA DE PERCENTUAL DE SERVIDORES EFETIVOS EM CARGOS COMISSIONADOS NA
ADMINISTRAO PBLICA (art. 37, V, CF/88)

Em desfavor de:
Jos Gomes da rocha, brasileiro, casado, RG
710.994, SSP-GO, CPF 130.793.951-15, PREFEITO
MUNICIPAL, produtor rural, filho de Saul Gomes Pereira e de Dionria Rocha da Silva, nascido aos
12/04/1958, natural de Itumbiara-GO, residente Avenida Planalto, n. 141, Centro, Itumbiara-GO, com endereo profissional na Prefeitura Municipal de
Itumbiara, Rua Paranaba, n. 117, Centro, ItumbiaraGO, como representante do Municpio de Itumbiara.
Pelos fatos e fundamentos jurdicos a seguir aduzidos:

1 Dos fatos

Nos termos da investigao realizada pelo Ministrio

Pblico do Estado de Gois por sua 3 Promotoria de Justia
na Comarca de Itumbiara, consubstanciada no Procedimento
Administrativo 024/07, de 28 de novembro de 2007, constatou-se
que o Poder Executivo Municipal e o Poder Legislativo Municipal
criaram inmeros cargos comissionados em suas estruturas
288

organizacionais, mas em tempo algum prestigiaram o provimento de tais cargos com servidores efetivos.
Restou provado que, conforme recente informao da
Secretaria de Administrao do Municpio de Itumbiara,
301(trezentos e um) cargos comissionados encontram-se
preenchidos no Poder Executivo, sendo que em apenas 6
(seis) deles h servidores efetivos investidos.
Na Cmara Municipal de Itumbiara, por sua vez, conforme informao do contador daquela casa, h 77 (setenta
e sete) cargos comissionados, nenhum deles preenchidos por
servidores efetivos.
A anomalia do excesso de servidores estranhos ao
quadro permanente da Administrao Pblica em Itumbiara
provoca distores e transtornos de toda ordem, contribuindo,
desde a realizao das campanhas eleitorais, para que no
se tenha uma administrao pblica eficiente, com reflexos
para toda a populao.
Conforme certido da Cmara Municipal juntada aos
autos, no h lei municipal que defina o percentual mnimo de
servidores efetivos que devam ocupar os cargos comissionados
na Administrao Municipal, apesar do apregoado pelo comando
constitucional do art. 37, V, da Constituio Federal, na redao
que recebeu nos termos da Emenda Constitucional 19/1998.
Em 04 de junho de 2008, daqui a menos de um ms1,
completar-se-o 10 (dez) anos da Emenda Constitucional
19/1998, sem que o Municpio venha a ver aprovada a lei exigida no referido art. 37, V, da Carta Magna.
Ante a inrcia do Poder Executivo Municipal em encaminhar o projeto de lei Cmara de Vereadores, o Ministrio
Pblico do Estado de Gois recorre ao Poder Judicirio para que
garanta desde j regra de direito a ser aplicvel ao caso em tela,
enquanto no houver a legislao exigida na Constituio Federal.
Em 05 de outubro de 2008 completam-se 20 anos da
Constituio Brasileira de 1988, a Carta Cidad, que j previa
a preferncia para a ocupao de cargos comissionados por
servidores efetivos.
1

Pea publicada em 13 de maio de 2008.

289

2 Do Direito

2.1 Consideraes preliminares acerca das partes, da

adequao da via eleita, do procedimento e do objeto
da ao

a) Da legitimidade ativa do Ministrio Pblico

O Ministrio Pblico tem legitimidade ativa para a formulao da presente ao. Extrai-se tal assertiva do art. 129, inc. III,
da Constituio Federal. Alm disso, a Lei n. 8.625/93 (art. 25, inc.
IV, alnea a), a Lei n. 7.347/85 (art. 1, inc. IV, c/c o art. 5, caput),
e a Lei Complementar Estadual n. 25/98 (art. 46, inc. VI, alnea a)
deixam clara a possibilidade de ajuizamento de aes, pelo Ministrio Pblico, para a defesa de qualquer interesse coletivo.
A Constituio Federal, em seu art. 127, enuncia: O
Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais
e individuais indisponveis.
Por sua vez, o inc. II, art. 129 da Carta Magna, estabelece ao Ministrio Pblico a funo de: promover o inqurito
civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos
e coletivos. (grifos meus).
No caso dos autos, tem-se que a presente ao tanto
age em defesa do grupo de servidores efetivos do Municpio
de Itumbiara (e assim tutela um interesse coletivo de um grupo
determinado), como age em nome de toda coletividade e de
cada cidado que espera uma administrao honesta e eficiente
(interesses difusos) em nome da defesa do direito fundamental
boa administrao, assim conceituado por Juarez de Freitas2:
FREITAS, J. de. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental
boa administrao pblica. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 20 e 96.

290

[...] o direito fundamental boa administrao pblica, que

pode ser assim compreendido: trata-se do direito fundamental administrao pblica eficiente e eficaz, proporcional e cumpridora de seus deveres com transparncia,
motivao, imparcialidade e respeito moralidade, participao social e plena responsabilidade por suas condutas
omissivas e comissivas. A tal direito corresponde o dever de a
administrao pblica observar, nas relaes administrativas, a cogncia da totalidade dos princpios constitucionais
que a regem. [...] direito administrao eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparncia, motivao, imparcialidade e respeito moralidade, participao
social e plena responsabilidade por suas condutas omissivas e
comissivas. (grifos meus)

A legitimidade do Ministrio Pblico para a Defesa do

Patrimnio Pblico foi sumulada pelo Superior Tribunal de Justia nos termos seguintes:
smula 329. o ministrio Pblico tem legitimidade para propor
ao civil pblica em defesa do Patrimnio Pblico. Data de
Julgamento 02/08/2006. Data da Publicao DJ 10.08.2006 p.
254.
Precedentes: AGA 51098 SP, RESP 174967 MG, RESP 631408
GO, RESP 620354 RJ, RESP 409279 PR, RESP 440178 SP, RESP
440178 SP, RESP 173414 MG, RESP 468292 PB, RESP 403135
SP, ERESP 77064 MG, RESP 226863 GO, RESP 67148 SP.

b) Da adequao da via judicial eleita: a ao constitucional do

mandado de injuno
pacfico o entendimento doutrinrio de que a Lei
7.347/85 e o Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/90, surgem no ordenamento jurdico ptrio como um microssistema de
291

processo civil coletivo. Isso se d especialmente pelas referncias

havidas em ambos, conforme artigo 90 do CDC, que deu a redao
seguinte ao art. 21 da Lei 7.347/85, verbis: Aplicam-se defesa
dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que
for cabvel, os dispositivos do Ttulo III da lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.
E no Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/90,
que encontramos dispositivo que d aos legitimados ampla possibilidade de recorrer ao Poder Judicirio para agir em defesa dos
interesses metaindividuais. Observe: Art. 83 - Para a defesa dos
direitos e interesses protegidos por este cdigo so admissveis
todas as espcies de aes capazes de propiciar sua adequada
e efetiva tutela.
Conclui-se da que no h bice ao Ministrio Pblico
para que, na defesa de interesses metaindividuais, faa manejo
da ao constitucional do mandado de injuno.
Contudo, eis que o art. 6 da Lei Complementar
75/93, Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio, previu
expressamente:
Lei Complementar 75/93.
Art. 6 Compete ao Ministrio Pblico da Unio:
[...]
VIII promover outras aes, nelas incluindo o mandado de injuno
[...]. (grifos meus)

A Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio aplicvel

ao Ministrio Pblico dos Estados no que couber nos termos
do art. 80 da Lei 8.625/93, que prescreve que Aplicam-se aos
Ministrios Pblicos dos Estados, subsidiariamente, as normas
da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio.
O mandado de injuno ao constitucional cuja previso encontrada no artigo 5, inciso LXXI, que dispe: LXXI
- conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de
norma regulamentadora torne invivel o exerccio de direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.
292

O mestre Jos Afonso da Silva3 indica os pressupostos

do mandado de injuno nos termos seguintes:
Os pressupostos do remdio so: (a) falta de norma regulamentadora do direito, liberdade ou prerrogativa reclamada; (b) ser o impetrante beneficirio direto do direito, liberdade ou prerrogativa que
postula em juzo. O interesse de agir, mediante mandado de injuno, decorre da titularidade do bem reclamado, para que a sentena
que o confira tenha utilidade direta para o demandante.

Passamos a discorrer sobre a presena de tais pressupostos na presente ao.

Temos, no caso em tela, a falta de norma regulamentadora, in casu a ausncia de norma prevista no art. 37, V, da
Constituio Federal, verbis:
Constituio Federal.
Art. 37. A administrao pblica direta, indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a
serem preenchidos por servidores de carreira no casos, condies
e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de chefia e assessoramento; [...] (grifos meus)

Em norma de repetio Constituio Federal, a Lei

Orgnica do Municpio de Itumbiara traz dispositivo de mesmo
teor em seu art. 82, inciso V, na redao que lhe conferiu a
Emenda Lei Orgnica n. 05, de 07 de abril de 1999.
A norma faltante que impede o exerccio do direito dos
SILVA, J. F. da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25. ed. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 449.

293

servidores efetivos de ocupar a maioria dos cargos em comisso

a enunciada e destacada no inciso V j citado. No resta dvida
de que a expresso previstos em lei est a indicar a necessidade
de criao de lei para a garantia do direito, classificando-se, nos
termos da doutrina de Jos Afonso da Silva como norma de eficcia limitada. No excede lembrar tambm que, no tocante a
organizao poltico-administrativa, o municpio autnomo (art.
18, caput4, da CF), exsurgindo da o reconhecimento de que a
edio da norma faltante invocada , in casu, de competncia
privativa local do municpio, nos termos do art. 30, I (poder
expresso) e V(poder implcito)5 da CF de 1988.
O impetrante deve ser beneficirio do direito, o que
no empecilho para que o Ministrio Pblico aja como legitimado extraordinrio, eis que devidamente autorizado pela
Constituio Federal, pelas Leis Orgnicas do MP (nacional,
da unio e estadual), pela Lei da Ao Civil Pblica e pelo Cdigo do Consumidor, conforme enunciado na seo anterior.
Nesse sentido, a lio de Pedro Lenza6:
Qualquer pessoa poder ajuizar mandado de injuno, quando a
falta de norma regulamentadora estiver inviabilizando o exerccio de
direitos, liberdades e prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania. O STF, inclusive, admitiu o ajuizamento de
mandado de injuno coletivo, sendo legitimadas, por analogia,
as mesmas entidades do mandado de segurana coletivo. [...]
Precedentes citados: MI 20-DF DJU 22.11.96, MI 73-DF (DJU
19.12.94), MI 361-RJ (RTJ 158/375).

CF 88. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa

do Brasil compreende a Unio, os Estados e os Municpios, todos autnomos,
nos termos desta constituio.
5 CF 88. Art. 30. Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local [...] V organizar e prestar, diretamente [...] os servios pblicos de
interesse local [...].
6 LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 11. ed. So Paulo: Mtodo,
2007. p. 764
4

294

 essa tambm a concluso de Rodrigo Reis Mazzei7,

que faz longa e percuciente anlise do tema e conclui da forma
seguinte:
[...] o mandado de injuno coletivo poder ser impetrado no s
pelos legitimados do artigo 5, inciso LXX, como tambm pelo Ministrio Pblico, em razo de interpretao sistemtica que h de
ser feita, extraindo-se a conduo permissiva dos artigos 127, 129,
II da Constituio Federal e do artigo 6 da Lei Complementar
75/93.

A utilidade do bem reclamado tambm est presente

no caso em tela, uma vez que, to logo conferido o direito,
abrir-se-o imediatamente vagas para que sejam preenchidas
pelos servidores efetivos, que h muito se veem alijados do
exerccio das funes comissionadas em nosso municpio.

c) Da competncia da Justia Estadual Comum, do juzo da

Comarca de Itumbiara com competncia para julgar as causas
da Fazenda Pblica

A Constituio Federal definiu os casos em que a competncia para o julgamento do mandado de injuno do STF,
STJ e TSE8, admitindo seu julgamento pelos demais rgos da
jurisdio. Deixou tambm a faculdade para que os Tribunais
de Justia dos estados se organizassem e fixassem suas
competncias, de acordo com o art. 125, 1.
No caso do Estado de Gois, a constituio estadual
definiu que ao Tribunal de Justia do Estado caberia somente
o julgamento dos mandados de injuno impetrados contra autoridades estaduais, nos termos do art. 46, l da Constituio
MAZZEI, R. R. Mandado de Injuno. In: DIDIER JR., F. (Org.). Aes constitucionais. Salvador: Juspodivm, 2006. p. 182
8 Ao STF, art. 102, I, q e a. Ao STJ art. 102, II, a e h. Ao TSE, art. 121, 4, V.

295

do Estado de Gois9 10. Por conseguinte, prevalece a regra geral

de competncia dos juzos de primeira instncia para os demais
casos, surgindo, outrossim, a competncia do juzo de primeiro
grau para o julgamento de mandado de injuno em face de
omisso legislativa municipal, tal como nos casos de mandado
de segurana em que no se explicita competncia por prerrogativa de funo11.
Firmada a Justia Estadual Comum da Comarca de
Itumbiara como competente, a Lei de Organizao Judiciria do
Estado de Gois indica a 2 Vara Cvel como a competente para
Os Estados-Membros podero estabelecer, em suas Constituies, hipteses de
competncia para o processo e julgamento do mandado de injuno contra omisso
do Poder Pblico estadual ou municipal. o caso de Minas Gerais, cuja Constituio, em seu artigo 106, I, f, dispe ser da competncia do Tribunal de Justia processar e julgar originariamente o mandado de injuno, quando a elaborao da
norma regulamentadora for atribuio de rgo, de entidade ou de autoridade estadual da administrao direta ou indireta. Ressalte-se que a Constituio do Estado
de Minas Gerais prev competncia de Juiz de Direito, portanto, de rgo monocrtico (art. 113, pargrafo nico), para julgar mandado de injuno, quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio do Prefeito, da Cmara Municipal
ou de sua Mesa Diretora, ou de autarquia ou fundao pblica municipais (Carvalho, G. K. Direito Constitucional. 16. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p.442).
10 [...] podem as Constituies dos Estados instituir mandado de injuno no plano
estadual [...] no haveria inconstitucionalidade em atribu-la aos juzes do primeiro
grau em determinadas hipteses, notadamente quando a omisso fosse em relao
a norma municipal (Barroso, L. R. O controle de constitucionalidade brasileiro. 2.
ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 114).
11 Cumpre registrar que Rodrigo Mazzei noticia um dos estudos de juristas da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo(USP) na colaborao doutrinria para a edificao do Cdigo Brasileiro de Processo Civil Coletivo. (Mandado de injuno coletivo: Viabilidade diante dos (falsos) dogmas. In: Direito
Processual Coletivo e o anteprojeto de Cdigo Brasileiro de processos coletivos.
So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 352). Nesse estudo previsto, no art. 47,
verbis, Competncia previsto para o mandado de injuno coletivo: [...] IV da Justia
Estadual de primeira instncia, quando a elaborao da norma regulamentadora
for atribuio do Prefeito, da Cmara de Vereadores, do Tribunal de Contas,
rgo, entidade ou autoridade municipal, da administrao direta ou indireta.
9

296

julgar as causas movidas em face de Fazenda Pblica Municipal, seja por sua condio de r (art. 94 CPC), seja por haver
tambm competncia decorrente da Lei 7.347/85, em virtude
do local do dano (art. 2 da Lei 7.347/85).

d) Do procedimento previsto para o mandado de injuno

No mandado de injuno 107, que teve por relator o Ministro Moreira Alves, surgiu, com base no art. 5, pargrafo 1
da Constituio Federal de 1988, a autoaplicabilidade do mandado de injuno, ainda que no houvesse norma procedimental
especfica (DJU, de 21/09/1990), o que por si s j exigiria a
atuao do Poder Judicirio.
Ocorre que a Lei 8.038, de 28 de maio de 199012, previu
que no STF e STJ, at que se edite norma procedimental especfica para o mandado de injuno, sejam observadas as normas do mandado de segurana, interpretando-se, por analogia,
que tambm tal deva ser observado nas instncias inferiores. A
redao do trecho da lei a seguinte:
Captulo V
Outros Procedimentos
Art. 24. Na ao rescisria, nos conflitos de competncia, de
jurisdio e de atribuies, na reviso criminal e no mandado de
segurana, ser aplicada a legislao processual em vigor.
Pargrafo nico. no mandado de injuno e no habeas data
sero observadas, no que couber, as normas do mandado de
segurana [...]. (grifos meus)

Essa lei possui como ementa : Institui normas procedimentais para os processos que especifica, perante o Superior Tribunal de Justia e o Supremo Tribunal Federal.

12

297

e) Do objeto do mandado de injuno

O histrico do posicionamento do STF acerca do objeto

e dos efeitos do mandado de injuno foi tortuoso e longo, no
cabendo aqui reviver a histria. Por muito tempo prevaleceu a
malograda posio no concretista13, que nada acrescentava
realizao da constituio14.
Entretanto, a partir dos julgamentos havidos no segundo semestre de 2007, novos rumos foram dados ao instituto.
Conforme recente lio do Ministro Gilmar Ferreira Mendes em
palestra proferida no dia 28 de janeiro de 2008, em encontro do
Instituto Luso Brasileiro de Direito Constitucional, realizado em
Lisboa:
Em 25 de outubro de 2007, o Tribunal, por maioria, conheceu dos
mandados de injuno (MI 670, Red. p/ o Ac. Gilmar Mendes; MI
708, Rel. Gilmar Mendes; e MI 712, Rel. Eros Grau) e reconhecendo
o conflito existente entre as necessidades mnimas da legislao
para o exerccio do direito de greve dos servidores pblicos de um
lado, com o direito de servios pblicos adequados prestados de
forma contnua de outro, bem assim, tendo em conta que ao legislador no dado escolher se concede ou no o direito de greve, podendo to somente dispor sobre a adequada configurao de sua
disciplina, reconheceu a necessidade de uma soluo obrigatria
da perspectiva constitucional e props a soluo para a omisso legislativa com a aplicao, no que couber da Lei n. 7.783/1989, que
dispe sobre o exerccio do direito de greve na iniciativa privada (Os
Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurlio
limitavam a deciso categoria representada pelos respectivos sindicatos e estabeleciam condies especficas para o exerccio das
paralisaes).
Assim, o Tribunal, afastando-se da orientao inicialmente perfilhada
Diz-se posio no concretista aquela em que a deciso apenas decreta a
mora do poder omisso, reconhecendo-se formalmente sua inrcia (LENZA, op.
cit., p. 766).
14 Leading case MI 107-DF.

13

298

no sentido de estar limitado declarao da existncia de mora legislativa para a edio de norma regulamentadora especfica, passou, sem assumir compromisso com o exerccio de uma tpica,
funo legislativa, a aceitar a possibilidade de uma moderada
sentena de perfil aditivo (As sentenas aditivas ou modificativas
so em geral aceitas quando integram ou completam um regime
previamente adotado pelo legislador ou, ainda, quando a soluo
adotada pelo Tribunal incorpora soluo constitucionalmente obrigatria),
introduzindo modificao substancial na tcnica de deciso do mandado
de injuno.
Foram fixados, ainda, os parmetros institucionais e constitucionais
de definio de competncia, provisria e ampliativa, nos mbitos
federal, estadual e municipal. No plano procedimental, vislumbrouse a possibilidade de aplicao da Lei n. 7.701/1988, que cuida da
especializao das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos
coletivos, para apreciao de dissdios de greve instaurados entre
o Poder Pblico e os servidores com vnculo estatutrio.15

No resta dvida, outrossim, que as decises do STF

nos Mandados de Injuno 670, 708 e 712 posicionaram-se de
forma at inesperada pela doutrina junto teoria, alinhada denominada Teoria das independncias de poderes16:
Pela teoria da independncia jurisdicional, a natureza da sentena
proferida em mandado de injuno deve possuir carter constitutivo
erga omnes, pelo qual caberia ao rgo judicirio editar uma norma
geral, escapando regulamentao do caso concreto. A deciso judicial se estenderia abstratamente at mesmo para aqueles que no
pediram a tutela jurisdicional, substituindo, assim, em todos os termos, o rgo responsvel pela edio da norma faltante.17
MENDES, G. F. In: Revista Direito Pblico, 19, Jan./Fev. 2008, IOB e IDP.
As outras teorias que tentam explicar a essncia do mandado de injuno
so a teoria da subsidiariedade e da resolutividade. Essa classificao didtica
atribuda a Regina Quaresma na obra O mandado de injuno e a inconstitucionalidade por omisso: teoria e prtica (Rio de Janeiro: Forense, 1999), conforme explicita Rodrigo Mazzei na obra anteriormente indicada.
17 Mazzei, 2006, p.157.
15

16

299

Portanto, decorre que, diante do contorno jurdico estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal, a deciso que se pleiteia ao Poder Judicirio aquela em que o juzo, por meio de
sentena (moderada sentena de perfil aditivo, conforme Min.
Gilmar Mendes), edite a norma faltante.

f) Da legitimidade passiva do municpio de Itumbiara e da

Cmara Municipal
Sobre os legitimados para figurar no polo passivo do
mandado de injuno, recorremos lio de Hely Lopes
Meirelles: So partes no mandado de injuno o interessado
na norma faltante pessoa fsica ou jurdica e a autoridade
competente para expedi-la. Em nota de rodap, o autor destaca:
No plo passivo [...] somente podem figurar a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, pois a eles compete a edio de
atos normativos, no se admitindo o litisconsrcio passivo com
particulares supostamente beneficiados pela inrcia legislativa
(STF, MI n. 502-8-SP, Rel. Min. Maurcio Corra, RT 729/110).18

No mesmo sentido a lio de Pedro Lenza19:

No tocante ao plo passivo da ao, somente a pessoa estatal poder ser demandada e nunca o particular (que no tem o dever de
regulamentar a CF). Ou seja, os entes estatais que devem regulamentar as normas constitucionais de eficcia limitada, como o
Congresso Nacional.

MEIRELLES, H. L. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica,

mandado de injuno, habeas data, ao direta de inconstitucionalidade, ao
declaratria de constitucionalidade e arguio de preceito fundamental. 25. ed.
So Paulo: Malheiros, 2003. p. 258
19 LENZA, op. cit., p. 764.
18

300

Conforme noticia Vanice Regina Lrio do Valle, o Ministro Seplveda Pertence, nos autos de MI 468 sustentou que [...]
creio j haver manifestado minha tolerncia quando, embora dizendo que o mandado de injuno se dirige contra a Unio, a
petio deixa explcito que a omisso do Congresso Nacional. A escritora se posiciona quanto legitimidade passiva no
mandado de injuno nos termos seguintes:
[...] da mesma forma que na via do mandado de segurana se entendeu que a indicao errnea da autoridade coatora salvo erro
grosseiro no deveria comprometer a apreciao daquela garantia
constitucional; seria de se entender pela possibilidade de aproveitamento mximo da injuno ofertada, eis que ali se cogita a proteo contra a no concretizao de direitos e liberdades
constitucionais.20

Cumpre frisar que, a partir das decises nos MIs 670,

708 e 712 e o acolhimento da Teoria da Separao dos Poderes
em mandado de injuno, no se exaurem as discusses travadas acerca da legitimidade passiva no mandado de injuno
que se discutia quanto adoo das Teorias da resolutividade
e da subsidiariedade21. Em resumo, discute-se se no polo passivo deve figurar, alm da pessoa estatal a quem imputada a
omisso do ato regulamentador, tambm a pessoa (privada ou
pblica) que ir sofrer os efeitos da deciso.
No caso em tela, a falta de edio da lei decorre da ausncia de atuao do Poder Executivo Municipal e da Cmara
Municipal, que so os mesmos que devem suportar os efeitos
da deciso, a menos de um. que tambm a Fundao de Solidariedade (FUNSOL), fundao pblica municipal, contm cargos comissionados em sua quase totalidade no preenchidos
por servidores efetivos e, quanto a esta, no se pode imputar
VALLE, V. R. L. do A construo de uma garantia constitucional: Compreenso da Suprema Corte quanto ao mandado de injuno. Rio de Janeiro: Lmen
Jris Editora, 2005. p. 70
21 Sobre o tema, ver a discusso de Rodrigo Mazzei no artigo Mandado de Injuno, op. cit., p. 183 e 184.

20

301

omisso na criao da lei, uma vez que ela no tem competncia para participar do processo legislativo.
Ultimamente, na grande maioria dos mandados de injuno ajuizados no STF, tm-se indicado no polo passivo apenas o Congresso Nacional ou o Presidente da Repblica,
vejamos por qu.
No caso em estudo h de se ressaltar que a iniciativa
do projeto de lei em falta exclusiva do prefeito municipal, o
que modifica um pouco a anlise do polo passivo do mandado
de injuno. Nos termos do art. 61, 1, inciso II a e c da
Constituio Federal, verbis:
Constituio Federal.
Artigo 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a
qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos
casos previstos nesta Constituio:
1 So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
[...]
II disponham sobre:
a) a criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao;
[...]
c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
(grifos meus)

Tambm em norma de repetio Constituio Federal,

a Lei Orgnica do Municpio de Itumbiara traz dispositivo de
grande semelhana em seu art. 46, inciso I22.
Lei 1159/90, Lei Orgnica do Municpio de Itumbiara. Art. 46 So de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham sobre: I criao, transformao ou extino de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao
direta e autrquica ou aumento de sua remunerao.

22

302

Pelo princpio da simetria com o centro, a lei municipal

que trata de cargos e seu regime jurdico de iniciativa privativa
do prefeito municipal23 e, por conseguinte, se at hoje no
houve sua iniciativa para encaminhamento do projeto de lei em
falta, entendemos que o prefeito municipal deva figurar tambm
como autoridade impetrada do presente mandado de injuno,
na esteira da lio de Nagib Slaibi Filho24, que expressa que se
a norma regulamentadora que deveria existir for ato complexo
ou composto, haver litisconsrcio entre rgos pblicos a que
a ordem jurdica, constitucional ou legal, deu tais atribuies.
Isso importaria em que se figurasse, no caso em tela, o Presidente da Cmara Municipal e o Prefeito Municipal.
Ocorre que, conforme explicado por Luiz Alberto David
Arajo e Vidal Serrano Nunes Jnior25:
O Supremo Tribunal Federal entendeu que, nos casos de iniciativa
reservada do Presidente da Repblica, o sujeito passivo da injuno

Nesse sentido: organizao do quadro de pessoal e vcio formal. Por entender usurpada a competncia privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar projeto de lei que disponha sobre servidores pblicos, seu regime jurdico
e aumento de sua remunerao (CF, art. 61, 1, II, a e c), de observncia obrigatria pelos Estados-membros, em face do princpio de simetria, o Tribunal
julgou procedente o pedido formulado em ao direta ajuizada pelo Governador
do Estado de Santa Catarina para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual 178/99, de iniciativa parlamentar, que modificou a estrutura
organizacional do quadro de pessoal da Secretaria de Segurana Pblica estadual. Precedentes citados: ADI 3051/MG (DJU de 28/10/2005); ADI 2705/DF
(DJU de 30/10/2003); ADI 2742/ES (DJU de 25/03/2003); ADI 2619/RS (DJU
de 05/05/2006); ADI 1124/RN (DJU de 08/04/2005); ADI 2988/DF (DJU de
26/03/2004); ADI 2050/RO (DJU de 02/04/2004); ADI 1353/RN (DJU de
16/05/2003). ADI 2029/SC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 04/06/2007. Plenrio
(Informativo n. 470) (Ferreira Filho, R. R. (Org.). Principais julgamentos do STF.
Salvador: Editora Podivm, 2008. p. 96).
24 Slaibi Filho, m. Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 527.
25 Arajo, L. A. D.; NUNES JNIOR, V. S. Curso de Direito Constitucional. 5.
ed. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 159-160.
23

303

 o Chefe do Poder Executivo e no o Congresso Nacional. O

responsvel pelo encaminhamento da norma, no caso da iniciativa da norma, quem deve responder pela injuno, na hiptese
de processo legislativo ordinrio ou complementar. (STF, 2 T.,
RE 161.342-SE, Rel. Min. Nri da Silveira, j. em 05/04/1994)

Lus Roberto Barroso cita que O Supremo Tribunal

Federal j decidiu que nos casos de a iniciativa de uma lei
ser privativa do Presidente da Repblica (CF, art. 61, 1),
no pode a omisso legislativa ser imputada ao Congresso
Nacional, que ser, nesse caso, parte passiva ilegtima (DJU
14/03/90, p. 1.778, MI 142-1-SP) 26 .
E, mais recentemente, em entendimento confirmado
por Jos dos Santos Carvalho Filho 27 :
[...] no pode figurar como sujeito passivo do mandado de injuno o rgo que no tem incumbncia de deflagrar o processo
de formao do ato regulamentador. Por exemplo, se a lei que
deve regulamentar certo mandamento constitucional, e se essa
lei da iniciativa do Presidente da Repblica, esta autoridade
que deve ser chamada ao processo, e no a Cmara dos Deputados ou o Senado Federal, j que estes s podem atuar se o
Presidente der incio ao processo legislativo. STF(MI n. 157-7,
Pleno, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ 30/03/1990.

Isso nos impe de curvar-nos ao entendimento de

nossa Corte Constitucional e limitar-nos a indicar como autoridade impetrada no presente mandado de injuno apenas o
Prefeito Municipal.
Este entendimento, se em parte simplifica o rito do mandado de injuno e seu desfecho, por outro lado poder, conforme
o contedo da sentena aditiva (supondo a edio de norma sem
sano expressa), ajuizar outras aes judiciais para que se gaBARROSO, L. R. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas. 7.
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 257
27 CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005. p. 835,

26

304

ranta o seu cumprimento. Nessas figuraro, no polo passivo, as

pessoas privadas ou pblicas que devam suportar os efeitos decorrentes da inovao do ordenamento jurdico gerado pela sentena lavrada no mandado de injuno.
Cumpre registrar que, tal como no mandado de segurana, a indicao como impetrado da autoridade indicada importa
reconhecer que a pessoa jurdica a que pertena quem, de fato,
ocupa o polo passivo do mandamus. Nesse sentido:
A nosso ver, a razo est com Seabra Fagundes, Castro Nunes e Temstocles Cavalcanti; a parte passiva no mandado de segurana a
pessoa jurdica de direito pblico a cujos quadros pertence a autoridade
apontada como coatora [...] o ato do funcionrio ato da entidade pblica a que ele se subordina. Seus efeitos se operam em relao pessoa jurdica de direito pblico. E, por lei, s esta tem capacidade de ser
parte do nosso Direito Processual Civil.28

No entanto, h posicionamento em contrrio29.

No h motivos para que se entenda de forma divergente
o mandado de injuno, pois, em verdade, pessoa poltica a
quem se atribui a responsabilidade pela omisso na edio da
norma municipal ausente.
Barbi, C. A. Do Mandado de Segurana. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998.
p. 154. Joo Batista Lopes noticia que se alinham a posio de Celso Agrcola
Barbi, Marco Aurlio Greco, Celso Bastos, Seabra Fagundes, Pires dos Santos,
Themstocles Brando Cavalcanti, Lcia Valle Figueiredo e Pontes de Miranda
(O Sujeito passivo no mandado de segurana. In: Aspectos polmicos e atuais
do mandado de segurana 51 anos depois. So Paulo: RT, 2002. p. 414 e 416).
Ele prprio conclui no mesmo texto que O sujeito passivo no mandado de segurana a pessoa jurdica a cujos quadros pertence a autoridade de quem
emanou o ato impugnado (p. 420).
29 Em sentido contrrio, entendendo que a pessoa jurdica assistente litisconsorcial do coator, ver LOPES, H. Mandado de Segurana. 20. ed. So
Paulo: Malheiros, 1998. p. 53. Essa posio que no alcana mais a maioria
da doutrina.
28

305

2.2 Do direito dos servidores efetivos de concorrerem indicao

em cargos comissionados em situao preferencial a terceiros,
estranhos administrao pblica
A Constituio Federal de 1988, em sua redao inicial do
art. 37, inciso V, previa:
Constituio Federal.
Art. 37. A administrao pblica direta, indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e, tambm, ao seguinte:
[...]
V Os cargos em comisso e as funes de confiana sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira
tcnica ou profissional, nos casos e condies previstos em lei.

J se indicava ali um princpio pelo qual os servidores

efetivos deveriam ocupar, preferencialmente, a maioria dos cargos em comisso como regra geral. Posteriormente, com a
emenda 19, o poder constituinte derivado deu nova redao ao
caput e ao mesmo inciso na chamada reforma administrativa do
Estado e explicitou a forma como tal preferncia se daria ao indicar a necessidade de se exigirem percentuais mnimos, verbis:
Constituio Federal.
Art. 37. A administrao pblica direta, indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais
mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies
de chefia e assessoramento; [...]

No catlogo dos princpios tpicos da interpretao

306

constitucional, J. J. Canotilho30 expressa, ao abordar o princpio

da mxima efetividade, que a uma norma constitucional deve
ser atribudo o sentido de maior eficcia lhe d. No mesmo
sentido, Juarez de Freitas31 enuncia que o intrprete deve
guardar vnculo com a excelncia ou a otimizao mxima da
efetividade do discurso normativo da Constituio. Citando
Konrad Hesse, afirma:
Dado que a Constituio pretende ver-se atualizada e uma vez que
as possibilidades e condicionamentos histricos dessa atualizao
modificam-se, ser preciso, na soluo dos problemas, dar preferncia queles pontos de vista que, sob as circunstncias de cada caso,
auxiliem as normas constitucionais a obter mxima eficcia.32

Lus Roberto Barroso33 esclarece que

[a] efetividade significa, portanto, a realizao do Direito, o desempenho
concreto de sua funo social. Ela representa a materializao, no mundo
dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximao, to ntima
como possvel, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social.

A Emenda 19 introduziu a eficincia como princpio da

administrao pblica no art. 37, caput. Toda ela se fez no
sentido de buscar a profissionalizao da administrao pblica (ver adiante). No h dvida que o trecho destacado do
inciso V do art. 37 da CF insere um direito dos servidores efetivos, a garantia de sua preferncia, no da forma frouxamente marcada pela expresso preferencialmente, mas de
forma concreta e exata atravs da expresso percentuais mCANOTILHO, J. J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 5. ed.
Coimbra: Almedina, s.a. p. 1208.
31 FREITAS, J. A interpretao sistemtica do Direito. 3. ed. So Paulo: Malheiros,
2002. p. 197.
32 FREITAS, op. cit., p. 198.
33 BARROSO, op. cit., p. 85.
30

307

nimos. A esse direito constitucional se exige do intrprete a

mxima efetividade, que s se consegue com o alcance da
maioria dos cargos. H de se reconhecer tambm que a modificao do inciso V do art. 37 visou tambm aumentar a eficincia
na administrao pblica quanto ao preenchimento dos cargos
em comisso. Em ambos os propsitos, seja da garantia da preferncia, seja do aumento da eficincia, deve-se atribuir-lhe mxima efetividade. Decorre disso, ento, o entendimento de que a
nica interpretao aceitvel a de que o uso da expresso percentuais mnimos est a exigir um percentual acima de 50%.
Uma lei que impusesse percentual menor que 50% ser inconstitucional e burlaria o comando constitucional. O constituinte derivado explicitou regra de preferncia por meio da exigncia de
percentuais mnimos. A preferncia s se consolida quando os
servidores efetivos ocupem a maioria (50% ou mais) dos cargos
comissionados em toda a administrao pblica.
Tambm na linha do pensamento exposto a lio
contida na obra atualizada de Hely Lopes Meirelles 34:
[...] pela EC 19, o preenchimento de uma parcela dos cargos em comisso dar-se- unicamente por servidores de carreira, nos casos,
condies e percentuais mnimos previstos em lei (art. 37, V). Portanto, nestas hipteses o provimento no ser totalmente livre, como
ocorre com os no servidores, isto , os sem vnculo efetivo anterior
nomeao. A lei ali referida ser de cada entidade pblica, mas especialmente na fixao dos percentuais mnimos dever ser observado o princpio da razoabilidade, sob pena de fraudar a
determinao constitucional.

Paulo Bonavides35 ressalta a frmula feliz, concisa e

lapidar, da deciso do Tribunal Constitucional alemo em deciso de 16/03/71 acerca do princpio da proporcionalidade:
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. So Paulo:
Malheiros, 2007, p. 420.
35 BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional. 13. ed. So Paulo: Malheiros,
2003. p. 409/410.
34

308

O meio empregado pelo legislador deve ser adequado e necessrio

para alcanar o objetivo procurado. O meio adequado quando com
seu auxlio se pode alcanar o resultado desejado; necessrio,
quando o legislador no poderia ter escolhido outro meio, igualmente
eficaz, mas que no limitasse ou limitasse de maneira menos sensvel
o direito fundamental.

Ora, a fixao em lei de percentual mnimo de 50%

para a ocupao dos cargos em comisso pelos servidores
efetivos se mostra adequado porque alcana o objetivo de garantir-lhes a preferncia e favorece o princpio da eficincia e
o da profissionalizao do servio pblico. A fixao do referido percentual em lei se mostra tambm necessria, seja porque cumpre mandamento constitucional, o que no pode ser
realizado de outro modo, seja porque no limita de forma sensvel o direito dos servidores efetivos de preferncia.
Na recente ADI-4055, ajuizada em 18/03/2008 no Supremo Tribunal Federal pelo Procurador-Geral da Repblica
(PGR) Antnio Fernando Barros Silva de Souza, foi impugnada
emenda Lei Orgnica do Distrito Federal que buscava abrir exceo regra do preenchimento de pelo menos 50% dos cargos
em comisso por servidores de carreira no Distrito Federal. Na
pea, o PGR exalta a fora normativa do comando constitucional
e inadmite a existncia de qualquer classe de cargos comissionados acerca dos quais no se possa exigir percentual mnimo
de servidores de carreira, sob pena de desvirtuamento de padro constitucionalmente regulado.
Em comento ao referido direito dos servidores efetivos
convm colacionar importantes lies de Lcia Valle Figueiredo36:

FIGUEIREDO, L. V. Cargos em Comisso e funes de confiana. In: Direito

Pblico, Estudos, Belo Horizonte, Frum, p. 287, 2007. O livro indicado uma
coletnea de trabalhos da jurista. Nessa obra h a referncia de que se trata
de Aula proferida no Conselho de Justia do Superior Tribunal de Justia, em
Braslia, em 12/03/1991. Publicado em: Revista de Direito Pblico, v. 99, p. 2331, 1991; Revista Jurdica de Osasco, v. 1, p. 21-30, 1994; Synthesys: Direito
do Trabalho Material e Processual, v. 20, p.173-175, 1995.

36

309

O professor Dallari diz e com isso no concordo que este inciso

v, do art. 37, que determina a preferncia para a ocupao dos
cargos em comisso por aqueles que integram a carreira, enquanto no vier a lei, ser mera recomendao.
De fato, no poderia s-lo, at por fora do art. 5, do texto constitucional, que diz que os direitos e garantias ali enumerados no so
exaustivos, e possibilitou o mandado de injuno exatamente
para aqueles direitos que no pudessem ser implementados por
falta de lei.
No me parece que exista qualquer disposio na Constituio sobre a
qual se possa afirmar que sua serventia sirva apenas de recomendao
moral. Mas todas as disposies constitucionais tm sim muito mais do
que uma recomendao: so dotadas de eficcia. (grifos meus)

Nota-se que, j no ano de 1991, Lcia Valle Figueiredo

vislumbrava a possibilidade da garantia do direito de preferncia
na investidura dos cargos comissionados por meio de mandado
de injuno, exatamente o que ora propomos.
imperioso consentir que, de maneira geral, no Brasil,
o excesso de cargos comissionados uma mazela na administrao pblica, primeiro pelo fato de que inmeras pessoas
estranhas ao servio pblico, muitas vezes sem qualquer experincia na administrao, mas com experincia em auxiliar
o agente poltico em sua campanha eleitoral, recebem o cargo
como prmio ao seu empenho na campanha.
Todo investimento em treinamento que neles venha a
ser feito se esvai no momento de suas exoneraes, mormente
quando os convites partem de detentores de mandato eletivo
de vnculo temporrio com a administrao. Tal conduta prejudica a profissionalizao da administrao pblica.
Os cargos comissionados providos por pessoas sem
vnculo efetivo com a administrao, ocupando o lugar de servidores efetivos, so fator fundamental de desestmulo ao servidor
concursado, principalmente quando este se prepara por anos
para assumir uma posio de chefia e assessoramento, que
pode significar o aumento de sua remunerao por meio das
gratificaes prprias pelo exerccio de cargos de chefia, e se
v preterido por um estranho carreira pblica.
310

Enfim, o descumprimento do preceito constitucional

prev que a preferncia da ocupao de cargos comissionados por servidores efetivos fator de distoro na eficincia
da administrao pblica e viola o direito dos servidores efetivos.
Rgis Fernando de Oliveira37 anota outras duas finalidades da regra constitucional em comento:
A reserva de cargos destinada aos funcionrios de carreira tem o fim
especfico de cercear a discricionariedade do administrador.38 Revelase, no entanto, determinante para o gigantismo da mquina administrativa, porque no se busca restringir, quantitativamente, o nmero
de cargos em comisso, apenas acrescentando, sobre um nmero
qualquer, uma nova quantidade de nomeaes obrigatrias.

Arguta a expresso de Oded Grajew39 em artigo jornalstico que colacionamos aos autos:
As normas que regem o funcionamento do Estado brasileiro permitem
que a cada novo governo, a cada quatro anos, troque milhares de
funcionrios (os chamados cargos de confiana) por critrios que, em
geral, atendem a interesses pessoais, familiares, polticos e partidrios, e no a critrios de competncia para o cargo.
Qualquer empresa iria falncia em pouco tempo se seguisse as
mesmas regras.40

E arremata, Esperar que a classe poltica promova a

reforma poltica e a do Estado, eliminando tais distores
OLIVEIRA, R. F. de. Servidores Pblicos. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 21.
Em sentido contrrio, entendendo que a pessoa jurdica assistente litisconsorcial do coator, ver LOPES, H. Mandado de Segurana. 20. ed. So Paulo:
Malheiros, 1998. p. 53. Essa posio no alcana mais a maioria da doutrina.
39 Oded Grajew, 63 anos, empresrio, um dos idealizadores do Movimento
Nossa So Paulo e presidente do Conselho Deliberativo do Instituto Ethos de
Empresas de Responsabilidade Social. idealizador do Frum Social Mundial
e idealizador e ex-presidente da Fundao Abrinq. Foi assessor especial do
presidente da Repblica (2003).
40 Agenda prioritria para a sociedade brasileira. In: Jornal Folha de So Paulo,
opinio, edio de 03 de abril de 2008.
37

38

311

crer que nossos polticos tenham vocao suicida, pois esse

mesmo sistema que lhes permite seguir sua carreira.
A edio de norma que garanta a preferncia e maioria
do preenchimento dos cargos em comisso por servidores concursados no resolve definitivamente a questo do excesso dos
servidores comissionados, eis que h de haver uma anlise criteriosa para fiscalizar se todos os cargos comissionados esto
sendo corretamente criados (o que, alis, objeto de outro procedimento administrativo), e isso seria um passo significativo
para a moralizao da administrao pblica municipal de Itumbiara, como mostram os nmeros adiante.
Ademais, assegurar que pelo menos 50% dos cargos
comissionados sejam ocupados por servidores efetivos, na lio
de Marcelo Dias Ferreira, ao lado de outras significativas alteraes decorrentes da Emenda Constitucional 19/98, que completam um processo de profissionalizao no servio pblico. Tais
alteraes, segundo ele, tero de ser, mais cedo ou mais tarde,
implementadas41. Que sejam por meio do Poder Judicirio.
O processo de profissionalizao preconizado na Emenda Constitucional n.
19/98 baliza-se por significativas alteraes quanto ao ingresso no servio pblico,
ocupao de cargos e qualificao profissional, quando (a) permite o acesso a
estrangeiros a cargos, empregos e funes pblicas, desde que expressamente
previstos em lei art. 37, I; (b) permite a regulamentao em lei de procedimentos
para a realizao de concursos pblicos, considerando de forma diferenciada as
caractersticas relativas natureza e complexidade de cada cargo ou emprego
art. 37, II; (c) prev a ocupao das funes de confiana exclusivamente por servidores detentores de cargo efetivo, e a fixao de percentual mnimo dos cargos
em comisso, para servidores de carreira art. 37, V; (d) obriga a destinao destes cargos e funes mencionadas para o exerccio de atribuies de direo,
chefia e assessoramento art. 37, V e (e) prov a manuteno de Escolas de Governo, instituies com atribuies especficas de formao e treinamento de servidores e prerrogativas de habilitao para efeito de promoo nas carreiras (art.
39, 2). (Ferreira, D. M. Carreiras Tpicas de Estado: Profissionalizao - o servio pblico e a formao do ncleo estratgico. In: PAIVA, L. Direito Administrativo
(temas atuais). Leme, SP: LED Editora de Direito Ltda., 2003. p. 360). O autor
tambm se refere, adiante, necessria instituio do Conselho de Poltica de
Administrao e Remunerao de Pessoal.

41

312

2.3 Dos nmeros colhidos na administrao municipal quanto ao

preenchimento dos cargos em comisso por efetivos
O Poder Executivo Municipal de Itumbiara, Administrao Direta e Administrao Indireta (FUNSOL), conforme
informao do Secretrio de Administrao expressou ter:
PODER EXECUTIVO MUNICIPAL
A) 599 cargos comissionados criados por lei.
B) 301 dos cargos comissionados ocupados.
C) 5 dos cargos comissionados preenchidos por servidores efetivos.
Concluso: O nmero de cargos comissionados preenchidos por servidores efetivos de apenas 1,66% (Um vrgula sessenta e seis por
cento)
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
A) 77 cargos comissionados criados por lei.
B) 77 cargos comissionados ocupados.
C) Nenhum dos cargos comissionados preenchidos por servidores
efetivos.
Concluso: O nmero de cargos comissionados preenchidos por servidores efetivos de apenas 0% (zero por cento)

Os nmeros apresentados se expressam por si s: a regra

constitucional solenemente descumprida tanto no legislativo
quanto no poder executivo em Itumbiara.

2.4 Do decreto no mbito do governo da Unio

O Congresso Nacional tambm no editou a referida
norma de preferncia de servidores efetivos no mbito federal, porm o Decreto Presidencial 5.497, de 21 de julho de
2005, juntado aos autos, dispe sobre o provimento de cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Supe313

riores DAS, nveis 1 a 4, por servidores de carreira, no mbito da administrao federal. Esclarece-se que na Administrao Federal os cargos em comisso variam de DAS 1 (
menor escalo ) a DAS 6 ( comissionados de maior hierarquia).
No referido Decreto estabeleceu-se que sero ocupados
por servidores de carreira, 75% (setenta e cinco por cento) dos
cargos em comisso DAS, nveis 1, 2 e 3 ), artigo 1, inciso I e;
50% (cinqenta por cento) dos cargos em comisso DAS, nvel 4.
Embora no seja um primor de ato normativo, at mesmo
pela grave inconstitucionalidade em no prever percentuais para
os cargos DAS nvel 5 e 6, o ato pode servir de parmetro para
que este juzo edite a norma faltante no mbito local.
Conforme resumo que elaboramos ao final do procedimento, o Poder Executivo Municipal apresenta as seguintes
categorias de cargos em comisso: DS1, DS1-A, DS-2, CC1,
CC2, CC3, CC4, CC5, CC6 e CC7.

3 Dos pedidos

Quando o dspota esclarecido Frederico II da Prssia, na conhecida

estria do moleiro de Sans Souci, pretendeu destruir o moinho, que
lhe tirava a vista do Castelo de Potsdan, movido, pois, por interesse
pessoal e no pblico, resistiu o sdito a tal ameaa governamental,
exclamando enrgico e confiante: H juzes em Berlim.42

Em face do exposto, requer o Ministrio Pblico do

Estado de Gois que Vossa Excelncia se digne a:
a) Receber e determinar a autuao do presente mandado de injuno, impondo ao processo o rito previsto na Lei 1.533 de
WALINE, Droit Administratif, 9, 1963 apud Reis, N. Mandado de Segurana.
Belo Horizonte: Del Rey, 2000. p. 65.

42

314

31/12/1951 (Lei do Mandado de Segurana) c/c Lei 8.038/90 art.

24, pargrafo nico;
b) Reconhecer que o mandado de injuno ter prioridade sobre
todos os atos judiciais, salvo habeas corpus (Lei 1.533, art. 17);
c) Notificar a autoridade apontada como omissa nesta pea, entregando-lhe a via apresentada com as cpias dos documentos
a fim de que, no prazo de 10(dez) dias, preste as informaes
que achar necessrias (Lei 1.533, art. 7);
d) Determinar ao serventurio em cujo cartrio corre o feito que
junte aos autos cpia autntica do ofcio endereado ao impetrado, bem como a prova da entrega a eles ou de suas recusas
em aceit-los ou dar recibo (Lei 1.533, art. 9);
e) Dispensar a oitiva de representante do Ministrio Pblico, eis
que j figura como impetrante43;
[...] a misso do custos legis e do autor da ao civil pblica no h [...] inconciliabilidade. O rgo legitimado a promover, por exemplo, a ao de nulidade de casamento no atua na defesa de um interesse [...] a misso do custos legis e do
autor da ao civil pblica no h [...] inconciliabilidade. O rgo legitimado a promover, por exemplo, a ao de nulidade de casamento no atua na defesa de um
interesse particular de uma pessoa contra outra, mas sim na defesa do interesse
indisponvel de que se declare a nulidade se ela realmente existe ou de que no
se declare se os fatos que lhe do corpo no esto suficientemente comprovados.
A situao semelhante do autor da ao penal pblica: s interessa a condenao se h prova do crime e da autoria; se no o promotor pede a absolvio. Isto
mostra com clareza que tanto na ao civil, como na penal pblica o ministrio
Pblico assume formalmente a posio de autor, sem perder, contudo, na essncia, a condio de fiscal, de imparcial na apreciao dos fatos e do interesse
deles emergente. Da que, instaurado o processo civil pelo ministrio Pblico,
o prprio rgo oficiante cumprir o papel de fiscalizador da regularidade procedimental e qualidade da prova realizada (mesmo quanto aos fatos que hipoteticamente levem improcedncia do pedido), de sorte a no haver a
mnima necessidade de que intervenha outro rgo para, automaticamente,
cumprir seu mister. (grifos meus) (Costa Machado, A. C. A interveno do Ministrio
Pblico no processo civil brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 572)

43

315

f) Decidir no prazo de 05 (cinco) dias, tenham sido ou no prestadas as informaes pela autoridade impetrada (Lei 1.533/51
art.10);
g) Reconhecer a mora do Municpio de Itumbiara por falta de lei
que regulamente o direito de preferncia de servidores efetivos
no preenchimento de cargos pblicos comissionados atravs de
percentuais mnimos, em atendimento ao comando constitucional
do art. 37, inciso V, da Constituio Federal, na redao dada
pela Emenda Constitucional 19 de 04 de junho de 1998 (portanto
quase 10 anos de omisso);
h) Lavrar sentena aditiva na qual contenha norma direcionada
Administrao Pblica Municipal de Itumbiara, aos Poderes
Legislativo e Executivo e tambm Administrao Indireta
(FUNSOL), que atenda aos comandos do art. 37, inciso V, da
Constituio Federal, estabelecendo de forma cogente, sob
pena de multa diria por descumprimento, ao chefe do poder
ou autarquia municipal que no atender ao percentual mnimo
estipulado dentre os cargos em comisso ocupados, preenchidos por servidores efetivos. Percentuais esses que devem ser
fixados por analogia (mas sem os seus vcios) ao Decreto Presidencial 5.497/2005 em: 75% para os cargos comissionados
de categoria CCn e 50% para os cargos comissionados de categoria DSn (direo superior);
i) Transmitir em ofcio, por mo do oficial do juzo ou pelo correio
ou fac-smile, mediante registro com recibo de volta, ou telefonema, o inteiro teor da sentena autoridade impetrada (Lei
1.533/51 art.11);
j) Autorizar a execuo provisria, enquanto sejam os autos remetidos superior instncia para o duplo grau de jurisdio (Lei
1.533/51, art. 12), onde devero ser levados a julgamento na primeira sesso que se seguir data em que, feita a distribuio,
forem conclusos ao relator (Lei 1.533, art. 17 in fine);

316

D-se presente o valor de R$ 283.500,0044.

Termos em que pede deferimento.
Itumbiara, 13 de maio de 200845.

reuder cavalcante motta

Promotor de Justia

Supondo que entre 50% a 75% dos (301+77) cargos em comisso hoje preenchidos passem a ser ocupados por servidores efetivos; e que a cada vaga em
cargo em comisso que venha ser ocupada por servidor efetivo se atribua um
valor da causa de R$1.000,00.
45 Data em que se comemora a abolio da escravatura no Brasil.

44

317

318