Logboek PMR

Leerervaringen van het

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

1
Inhoud

PM: paginanummers

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Een zoektocht met tegeltjeswijsheden

Projectorganisatie
‘Organisch’ verloop stelt hoge eisen aan flexibiliteit

Communicatie
Visitekaartje ‘neutrale procesbegeleider’ afgegeven

Ambtelijk overleg projectpartners

Voor elk wat wils, verenigt partijen

Overleg met maatschappelijke organisaties

Meeproduceren aan beleidsstukken levert ideeën en steun

Onderzoekstraject
Politieke keuzes uiteindelijk bepalend

Milieu-effectrapportage
Interactieve planvorming en m.e.r. lastige combinatie

PM: EU-verhaal

Kosten-batenanalyse
Moeizaam proces leidt tot bevredigend resultaat

Publiek-private samenwerking
Echte vragen lang uitgesteld

2
 Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Een zoektocht met tegeltjeswijsheden

In 1997 besloot het kabinet een PKB-procedure op te starten voor het

Project Mainportontwikkeling Rotterdam. Gij zult studeren, was de
opdracht. Studeren of er in de Rotterdamse haven eigenlijk wel sprake is
van een dreigend ruimtetekort dat opgelost moet worden. Zo ja, hoe dan.
En studeren op kwaliteitsverbeteringen voor de leefomgeving die in het
kader van die oplossing gerealiseerd konden worden. Nut en noodzaak van
het oplossen van het ruimtetekort was daarvoor al, op advies van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, uitvoerig onderzocht en
van Vlissingen tot Delfzijl besproken. Maar in de projectbeslissing leek het
alsof dat nooit was gebeurd. De aanpak stond daarentegen wel vast: de
oplossing zou in Den Haag worden uitgedokterd, niet in Rotterdam waar ze
toch meer verstand van havens hebben, en het bedrijfsleven moest er
risicodragend in investeren. Dit waren voor mij als projectdirecteur de ‘facts
of life’ bij de start van PMR.

Bijna vijf jaar later, eind 2001, ligt er een kabinetsstandpunt over het
project. Geen operationeel uitgewerkte maatregelpakketten, maar
ruimtelijke reserveringen en randvoorwaarden waarbinnen de provincie
Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam drie door het kabinet
geselecteerde projecten kunnen ontwikkelen: een landaanwinning,
natuurgebieden op Midden-IJsselmonde en ten noorden van Rotterdam en
een serie projecten om de bestaande haven intensiever te benutten, lawaai
en CO2-uitstoot te verminderen en kleinschalige groengebieden aan te
leggen. De steun van de maatschappelijke organisaties die deelnamen aan
de planvorming, lijkt solide.

Het proces van de projectbeslissing in 1997 naar het kabinetsbesluit in

2001 had vooral het karakter van zoektocht, waar bij elke stap opties voor
de volgende stappen werden doordacht. Bij het begin van die zoektocht
hebben we heel bewust de rol gekozen die we wilden spelen:
besluitvorming uitlokken, niet een vooraf bepaald technisch plan afleveren.
Tijdens de zoektocht lieten wij ons leiden door een aantal
‘tegeltjeswijsheden’:
• twee weten (en willen) meer dan één;
• neem anderen even serieus als je dat zelf genomen wilt worden;
• al doende leert men.

Twee weten meer dan één

Een technocratische aanpak (‘zo moet het’) mobiliseert weerstanden, dat
was al bij meerdere grote projecten gebleken. Het resultaat van PMR moest
daarom een gemeenschappelijk gedragen product worden van de

3
 betrokken overheden, bedrijven en maatschappelijke groeperingen. De
variëteit aan inzichten en kennis uit die werelden wilden we uitdrukkelijk
binnenhalen. Omdat twee ook meer willen dan één, betekende dat tevens
de opgave om zo veel mogelijk binnen het domein van de
projectdoelstelling te blijven: het creëren van ruimte voor havenactiviteiten
en daaraan gerelateerde maatregelen voor de leefbaarheid.

Anderen serieus nemen

Maatschappelijke organisaties, bedrijven en deelnemende overheden
werden niet alleen uitgenodigd om mee te denken, maar ook om mee te
produceren aan oplossingen. Dus anderen niet overvallen met uitgewerkte
oplossingen. In het begin waren deelnemers aan het overleg nog wel eens
verbaasd dat we stukken tekst letterlijk van hen overnamen. Maar waarom
niet, als het goede teksten zijn? Er is niet zoiets als een objectief
vastgestelde waarheid en al zeker geen alleenrecht daarop bij de
rijksoverheid. Anderen even serieus nemen als jezelf genomen wilt worden,
betekent ook dat we een open uitwisseling van informatie wilden. Elk
rapport, eenmaal vastgesteld, op internet en ruimte voor andere meningen,
ook in de eigen nieuwsbrief PMR-Journaal.

Al doende leert men

Een van tevoren vastgesteld stappenplan was voor PMR niet aan de orde.
De handboekindeling in definitiefase, ontwerpfase en dergelijke is wellicht
bruikbaar bij technische vraagstukken als ‘hoe bouw ik een brug’, maar bij
PMR was daar nog helemaal niet toe besloten. Bij PMR moesten overigens
wel veel bruggen worden geslagen. Het was een constant schakelen tussen
discussies over nut en noodzaak en de inhoud van de oplossingen. Het
project, en met name het onderzoeksdeel moet in zo’n geval een
dynamisch proces kunnen zijn, dat telkens opnieuw flexibel inspeelt op
bestuurlijke inzichten en de resultaten van onderhandelingen tussen
betrokken partijen.

Maatschappelijke organisaties leverden rijkdom aan ideeën

Het resultaat? De intensieve betrokkenheid van maatschappelijke
organisaties heeft voor PMR een rijkdom aan ideeën opgeleverd. Op een
aantal momenten bleek de overeenstemming die daar werd bereikt zelfs in
staat de haperende besluitvorming van de rijksoverheid te bespoedigen. De
dubbele doelstelling van het project was daarbij een sterk punt: erbij blijven
was voor veel groepen interessant.

Ook de openheid van het project is gelukt. In de communicatie is veel

energie gestopt en het duurt even voor je dat kunt verzilveren. Uiteindelijk
hebben we daardoor wel over kunnen brengen wat we wilden zijn: een
projectorganisatie die iedereen zo goed mogelijk aan het woord laat en de
constructieve resultaten daarvan een plaats geeft in de besluiten.

4
Stuurgroep behartigde belangen
De positie van de ambtelijke stuurgroep was lastiger. De stuurgroepleden
stuurden niet het proces waar de projectdirectie zich op richtte, maar
behartigden de belangen van hun organisaties. Dat is op zichzelf een goede
keuze, maar dan moet je het ook zo regelen: een projectminister voor de
procesmatige sturing en inhoudelijke conclusies; maatschappelijke
groeperingen en betrokken overheden (waaronder de projectminister in de
rol van vakminister) voor de inhoudelijke inbreng.

Het project is op weg gestuurd met een wel zeer complexe opdracht:
dubbel doel, PPS en draagvlak realiseren, onzekerheid over het probleem,
veel onderzoeken en de probleemeigenaar formeel in een bijrol. Het project
dreigde daardoor soms een moloch te worden. Alles hing met alles samen
en dan is het moeilijk voortgang te bereiken. Halverwege is de splitsing
aangebracht tussen de ruimtelijke ordening, taak van het rijk, en de
projectontwikkeling, die de gemeente Rotterdam en de provincie Zuid-
Holland voor hun rekening namen. Dat maakte het een stuk beter
werkbaar.

Risicodragende deelname in exploitatie niet haalbaar

De dialoog met het bedrijfsleven over het realiseren van publiek-private
samenwerking verliep zeer constructief. Het leverde een breed gedragen
aanpak op. Uiteindelijk bleek de overheid de zeggenschap over de
exploitatie van de haven toch niet met het bedrijfsleven te willen delen.
Eenheid van havenbeheer bleek van groter belang. Het bedrijfsleven lijkt
nu alleen nog serieus in beeld voor eventuele creatieve vormen van
aanbesteding. Het delen van zeggenschap blijkt voor een publiek-private
samenwerking de hamvraag te zijn. Die zou ik een volgende keer dus
eerder aan de orde stellen.

Gedragen besluit met kracht van wet

Wanneer kabinet en Kamer tot overeenstemming kunnen komen, ligt er
straks een besluit met de kracht van wet. Om daar te komen, heeft heel
veel tijd en geld gekost. Maar als de markt straks inderdaad ruimte voor
deep sea ontwikkelingen nodig blijkt te hebben, is het nu wel duidelijk hoe
de Nederlandse overheid daaraan tegemoet wil komen. Het is ook duidelijk
dat de plannen daarvoor mogen rekenen op begrip en waardering bij een
aantal maatschappelijke organisaties die intensief bij de planvorming
betrokken zijn geweest. Dat is, zeker gezien de lastige materie, van grote
waarde.

De pieken en dalen van de tocht daar naartoe, zijn in dit boekje beschreven
aan de hand van de ervaringen van de mensen die bij dat proces betrokken
waren. Hun verhalen bied ik u met plezier aan.

5
Huub van Zwam, projectdirecteur PMR

6
 Projectorganisatie

‘Organisch’ verloop stelt hoge eisen aan flexibiliteit

PMR begint in mei 1998 niet met een schoon bord en een eenduidige taak.
Voorafgaand is een jaar lang gediscussieerd over nut en noodzaak van
meer ruimte voor de Rotterdamse haven. In Rotterdam zelf is men al lang
klaar met dat soort vragen. In het Havenplan uit 1990 van het Gemeentelijk
Havenbedrijf Rotterdam (GHR) is een tweede Maasvlakte al opgenomen en
in juli 1994 geeft GHR-directeur Willem Scholten de officiële aftrap voor het
project. Wanneer PMR met het onderzoeken van oplossingsrichtingen nog
van start moet, is in Rotterdam een volledig opgetuigde Projectorganisatie
Maasvlakte 2 al kaarten aan het tekenen voor een landaanwinning.

PMR wordt door deze club niet echt van harte verwelkomd. Haagse inbreng
is echter niet te vermijden, al is het maar vanwege de procedures voor de
ruimtelijke ordening en een bijdrage in de financiering. Dus laat men zich
overtuigen van de nieuwe inzichten over de aanpak van grote projecten:
eerst het waarom vaststellen en dan het hoe uitwerken. De verkenning
naar het ‘waarom’ leidt tot een kabinetsbeslissing om als rijk de procedure
van een Planologische Kernbeslissing-plus voor het project te doorlopen.
Inhoudelijk biedt de projectbeslissing echter weinig houvast. Van een
vaststelling van nut en noodzaak van het project is geen sprake en
evenmin van een duidelijke probleemeigenaar en een daarop afgestemd
organisatiemodel. Een ‘valse start’ vindt toenmalig projectsecretaris en
later plaatsvervangend projectdirecteur Mariette van Empel.

“Het kabinet meent dat de grote onzekerheid over ontwikkelingen op de langere termijn,
gecombineerd met de lange tijd die nodig is voor realisering van een uitbreiding, het
moeilijk maakt om nauwkeurige prognoses te geven over de behoefte aan
bedrijfsterreinen in de toekomst. Een nadere kwantitatief onderbouwde analyse van de
risico’s van te vroeg of late landaanwinning moet plaatsvinden. Daarbij wordt ook
nadrukkelijk aandacht besteed aan beperkingen die de bestuurlijk-maatschappelijke
omgeving oplegt aan de flexibiliteit ten aanzien van de fasering van landaanwinning.” Uit
de projectbeslissing Ruimtetekort in mainport Rotterdam, juli 1997.

De taakstelling is, mede dankzij de weinig concrete projectbeslissing,

breed. De projectorganisatie PMR staat voor de opgave om een beslissing
voor te bereiden over maatregelpakketten voor twee ‘nevengeschikte en
onlosmakelijk met elkaar verbonden’ doelstelling: versterken van de
mainport en verbeteren van de leefomgeving. Voor het samenstellen van
deze maatregelpakketten moeten drie oplossingsrichtingen worden
onderzocht: inbreiden, uitbreiden en uitwijken. Voor dat onderzoek zijn
zeven thema’s geïdentificeerd en in een ‘eerste overzicht’ meer dan tachtig
effecten aangegeven, terwijl ook de conclusies uit de voorafgaande nut- en

7
 noodzaakdiscussie ‘nader beschouwd en beargumenteerd’ moeten worden.

Kleine projectdirectie
Voor PMR wordt een relatief kleine projectdirectie gevormd van elf mensen,
gedetacheerd vanuit de projectpartners V&W, VROM, LNV, EZ en de
gemeente Rotterdam. De werkterreinen van de directieleden vormen een
matrix, met op de ene as de drie oplossingsrichtingen en op de andere de
zeven thema’s. Voor het benodigde onderzoek is de afspraak ‘niet zelf
klussen’, maar bureaus inschakelen.

Voor de onderlinge afstemming komt de directie elke week bij elkaar.

Daarnaast is er een wekelijkse emailnieuwsbrief, die ook in een wijdere
kring van betrokken ambtenaren en consultants wordt verspreid. In eerste
instantie wordt ook veel aandacht besteed aan het smeden van een
teamgeest binnen de directie, tot de projectdirecteur op een goede dag
meedeelt dat hij tot de conclusie is gekomen dat de groep geen team is en
ook niet zal worden. Van Empel: “Dat was voor mij heel bevrijdend. Je hebt
het stempel ‘goed team’ niet nodig om goed met elkaar te kunnen
werken.”

Huisvesting en ondersteunende diensten kiest de projectorganisatie binnen

het ministerie van V&W, dat ook de minister levert die het project namens
het kabinet coördineert. Ondanks de eigen ruimtes, eigen briefpapier, eigen
administratie en archivering blijkt het in deze setting niet eenvoudig te zijn
om consequent over te komen als een neutrale projectorganisatie voor acht
deelnemende overheden.

Duizend bloemen bloeien

Eén van de opdrachtnemers van de projectdirectie is de Projectorganisatie
Maasvlakte 2, omgedoopt tot SM2V (Samenwerkingsverband Maasvlakte 2
Varianten). De nieuwe rol is even wennen. Van Empel: “Ze deden wel wat
we vroegen, maar ook nog honderden andere dingen en op een
detailniveau waarvan wij ons wel eens afvroegen of dat in dit stadium nodig
was.”

PMR ontwikkelt zich in de onderzoeksfase, die ruim een jaar in beslag

neemt, als een organisch geheel met een vrij losse ‘laat duizend bloemen
bloeien’ structuur. Veel mensen houden zich met overlappende
onderwerpen bezig en afspraken met onderzoekers, projectpartners,
maatschappelijke organisaties en directieleden lopen langs en soms door
elkaar. Wat er onderzocht wordt en waar de resultaten toe moeten leiden is
tamelijk ruim gedefinieerd. Directieleden krijgen veel ruimte om zich te
ontwikkelen tot onderzoeksleiders.

8
Geen gezamenlijk eindbeeld
Een aantal van hen beschrijft dat achteraf als ‘heerlijk!’. Van Empel schetst
de andere kant van de medaille. “We hadden geen gezamenlijk eindbeeld.
Gevolg was dat alles door elkaar liep: onderzoeken naar thema’s,
onderzoeken naar oplossingsrichtingen, allemaal met verschillende
resultaten. Ik zie mezelf nog met van die enorme vellen papier door de
gangen lopen, met wéér een planning en de zoveelste poging om zicht te
krijgen op wie waarmee bezig was. Altijd achter de feiten aan.”

Het zoekende proces van PMR is ook moeilijk te combineren met de wijze
van budgetteren van de deelnemende overheden. Uiteindelijk zijn de
kosten van het project met ruim 40 miljoen euro redelijk in de buurt
uitgekomen van de eerste conceptbegroting van ongeveer 30 miljoen euro
die in 1998 is opgesteld. Maar het jaarlijkse ‘leuren om geld’ bij de
projectpartners, was volgens Van Empel niet eenvoudig. “Een
projectorganisatie, zeker een als PMR, vraagt om een flexibele begroting.
Maar dat past moeilijk in de begrotingssystematiek van een
geldverschaffend departement. Eigenlijk moet je vóór het project echt van
start gaat al een meerjarige financiële dekking hebben geregeld.”

Verwachtingen duidelijk vaststellen

Achteraf denkt Van Empel dat het beter ‘managen van verwachtingen’, een
wereld van verschil had gemaakt. “Zowel bij de doelstellingen van het
project, als bij de aanpak moet je daarover met de buitenwereld en met je
projectpartners in een vroeg stadium van gedachten wisselen”, concludeert
zij. Als voorbeeld neemt zij de positie van de gedetacheerde directieleden.
Van Empel: “Die kwamen soms echt in een mangel terecht. Hun
uitzendende afdelingshoofd was meestal helemaal niet blij, want die was
iemand kwijt en kreeg daar in zijn ogen niets voor terug. En vanuit PMR was
er de stilzwijgende verwachting dat een uitgezonden directielid bij zijn
eigen organisatie allerlei zaken wel even kon regelen. In de praktijk bleek
dat zo helemaal niet te gaan. We hadden dus veel duidelijker reële
verwachtingen moeten formuleren: als ministerie of gemeente ben je
iemand gewoon kwijt, maar weet je dat er iemand in het project zit die de
belangen van je organisatie kent. En als projectdirectie heb je er een
deskundige kracht bij, maar niet iemand die ook nog eens in zijn eigen
organisatie iedereen op de hoogte kan houden en alle problemen
oplossen.”

Een belangrijk keerpunt voor de organisatie van het project is het schrijven
van de interimrapportage ‘PMR op Koers’, halverwege 1999. Dat heeft een
sterk structurerende werking. “De noodzaak om het ruimteprobleem op te
lossen wordt voldoende aangetoond geacht”, schrijft de projectdirectie
namens het kabinet in de rapportage, om vervolgens te concluderen dat de
oplossingsrichting ‘uitwijken’ te weinig soelaas blijkt te bieden en

9
 voorstellen te doen voor ‘inbreiden en uitbreiden’. Van dat laatste, de
landaanwinning, worden meteen kaarten en een kostencalculatie geleverd.
Van Empel: “Op strategisch niveau waren we er toen uit. Misschien hadden
we toen wel gewoon aan onze stutten moeten trekken en zeggen: dit is
het.”

Van onderzoeker naar procesmanager

Voor het zover is, wordt de organisatie van het project nog twee keer
aangepast. Het onderzoek is afgerond, de taakstelling is nu het
voorbereiden van de politieke besluitvorming en het in gang zetten van een
publiek-private samenwerking voor de verdere planvorming en uitvoering.
Het organisatiemodel verandert mee. Directieleden krijgen niet langer een
onderzoeksthema onder zich, maar worden ‘procesmanagers’ van het
overleg met andere overheden, private partijen en maatschappelijke
groeperingen.

Het werk van de opdrachtnemer SM2V is officieel ook klaar. Omdat er toch
nog wel het een en ander uitgezocht zal moeten worden en de inmiddels
massieve hoeveelheid gegevens moet worden beheerd, wordt het
samenwerkingsverband omgedoopt in Expertisecentrum PMR, met een
‘relatiebeheerder’ bij de Haagse projectdirectie. De onderlinge
verstandhouding, die inmiddels al aanzienlijk beter is dan bij de start, gaat
er met deze taakverdeling verder op vooruit.

Weldadige vereenvoudiging van taken

De organisatie van het project krijgt een tweede structuurbevorderende
aanpassing, wanneer in het voorjaar 2000 Hans Alders als voorzitter van de
Begeleidingscommissie de projectminister adviseert om de taakstelling van
PMR flink in te perken. Het uitwerken van de precieze maatregelen, de
voorbereiding van de uitvoering, de aanbesteding en de uitvoering zelf
kunnen beter naar de overheden die ook probleemeigenaar zijn: de
provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam. Het rijk moet zich
alleen nog maar druk maken om de ruimtelijke ordening en de PKB+/m.e.r.-
procedure daartoe beperken.

“Gaat het kabinet alles zelf bedenken en laten uitvoeren? Of zeggen we: het beoordelen
van nut en noodzaak van het project is typisch een taak van het kabinet. Het formuleren
van de randvoorwaarden ook. Maar dan is het klaar. Wat heeft het kabinet er dan nog
mee te maken? De haven ligt niet op het Binnenhof.” Hans Alders in PMR-Journaal over
zijn advies om de organisatie van PMR te ‘ontvlechten’.

Het kabinet neemt dit advies van Alders over. Voor de projectorganisatie
betekent dat een ‘weldadige vereenvoudiging van taken’, zoals Van Empel
het omschrijft. Allerlei details over een noordelijke of zuidelijke ligging van
de landaanwinning, een dijk of duinen als zeewering, het wel of niet door

10
 de Oude Maas laten overspoelen van een golfbaan op Midden-IJsselmonde
of het aantal decibellen waarmee het treinlawaai op de Calandspoorbrug
verminderd kan worden, kunnen nu worden afgehandeld met het
vaststellen van de randvoorwaarden die het rijk van belang vindt.
Daarbinnen mogen gemeente en provincie zich richten op de invulling.

Deel 1 van de PKB+, het milieueffectrapport en de eerste ronde van een

beloofde kosten-batenanalyse worden vervolgens in hoog tempo
opgeleverd. In mei 2001, minder dan een jaar na de laatste
structuuraanpassing, liggen alle stukken ter inzage. Weliswaar anderhalf
jaar later dan in de startnotitie aangekondigd, maar nog in hetzelfde jaar
van het verschijnen van deel 1, volgen deel 2 en deel 3 van de PKB+, een
aanvullende kosten-batenanalyse en een adviesaanvraag aan de Europese
Commissie voor de Vogel- en Habitatrichtlijn.

Ruimtelijke reservering
Het kabinetsstandpunt over PMR, deel 3 van de PKB+, dat de
projectdirectie eind 2001 nog net voor het kerstreces naar de Tweede
Kamer stuurt, bevat een ruimtelijke reservering voor drie deelprojecten om
de mainport te versterken en Rijnmond als woonomgeving aantrekkelijker
te maken. Of deze projecten ook uitgevoerd zullen worden, staat op dat
moment niet vast. De financiering is nog niet geregeld. Bovendien moet
klandizie voor nieuwe havenruimte eerst nog maar eens aantonen dat het
allemaal echt nodig is.

“Als we de verwachting van een dergelijk besluit op hoofdlijnen van tevoren

hadden kunnen vaststellen, waren we snel klaar geweest”, zegt Van Empel
nu. “Maar misschien kan dat ook niet”, geeft ze toe. “We hebben vooraf
laten onderzoeken welke valkuilen het project had. Dat lijstje is op
onverklaarbare wijze in een bureaula verdwenen, maar als je het achteraf
bekijkt, kun je alleen maar constateren dat ze er inderdaad allemaal waren
en dat we overal ingetuimeld zijn. Misschien is dat onvermijdelijk en moet
je er alleen naar streven je organisatie aan elk voortschrijdend inzicht te
kunnen aanpassen, zowel in samenstelling als budgettering, zoals we bij
PMR uiteindelijk ook gedaan hebben. Dat is niet gebruikelijk voor een
ambtelijke organisatie, maar het moet wel.”

Leerervaringen PMR:
• Bij de start van het project bestond er weinig politieke inkadering. Dit gaf veel
vrijheid, maar zorgde ook voor een proces dat niet rechtlijnig verliep. Wanneer
directieleden hun verwachtingen daar op afstellen, is er minder kans op frustratie.
• Omdat PMR geen rechtlijnig proces doorliep, bleek flexibel inspelen op nieuwe
inzichten nodig, zowel in de organisatiestructuur als in de budgettering. Bij PMR is
dat op twee momenten gebeurd: bij de tussenrapportage PMR op Koers met
voorlopige conclusies en bij de ontvlechting van ruimtelijke ordening en

11
 projectontwikkeling. Beide hadden een sterk structurerende werking.
• Een vooraf geregelde meerjarige begroting had meer ruimte geboden voor flexibele
budgettering dan de nu gehanteerde methode om elk jaar bij de projectpartners de
financiering te regelen.
• PMR wilde een neutrale projectorganisatie zijn voor acht deelnemende overheden.
De eigen huisstijl heeft daaraan bijgedragen. Zelfstandige huisvesting had dit beeld
verder versterkt.

12
 Communicatie

Visitekaartje ‘neutrale procesbegeleider’ afgegeven

Welk besluit er aan het einde van de rit op tafel ligt, is voor de directie van
het Project Mainportontwikkeling Rotterdam van ondergeschikt belang. Wel
van belang is dat er een besluit komt en dat projectpartners, het
bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en de wereld daaromheen dit
besluit begrijpen en waarderen. De directie zelf wil in dat proces het
visitekaartje ‘open, betrouwbare en neutrale procesbegeleider’ afgeven.

Voor deze communicatieopgave, worden de doelgroepen die op een of

andere manier iets met het project van doen hebben, ingedeeld naar de
aard van hun betrokkenheid: meedenken, meedoen, meeweten of
meebeslissen. “Er waren nog wel wat discussies over het verschil tussen
meedoen en meedenken, maar het idee was goed. Het structureerde het
denken”, zegt Tonny Wormer. Als adviseur is zij samen met Nina
Hooimeijer, door V&W gedetacheerd bij de projectdirectie, verantwoordelijk
voor ‘de communicatie’.

Eigen identiteit
Over het ruimtetekort in de Rotterdamse haven zijn bij de start van PMR
nogal wat ‘zenders’ in de lucht: de gemeente Rotterdam, het Havenbedrijf,
de bestaande Projectorganisatie Maasvlakte 2 en het op dat moment
afgesloten landelijke discussieproject. “Niemand wist wat PMR nu weer voor
iets was”, vat Nina Hooimeijer de uitgangssituatie samen. Om het project
op de kaart te krijgen, wordt een eigen huisstijl ontworpen en krijgen de
verschillende communicatiedoelgroepen hun eigen vormen van contact.

Voor iedereen die wil ‘meeweten’ over het project is er een

voorlichtingsfolder en een internetsite, waar in eerste instantie delen van
de startnotitie en een uiteenzetting over de procedure te vinden zijn.
Verder komt er viermaal per jaar een eigen nieuwsbrief, PMR-Journaal, waar
iedereen die dat wil zich op kan abonneren. In de nieuwsbrief is, zoals het
eerste redactionele commentaar meldt, ‘plaats voor discussie en voor
verschillende opvattingen over het project’. Voor de kring van ‘meedenken
en meedoen’ komt er een wekelijkse elektronische nieuwsbrief. Daarnaast
geven projectmedewerkers regelmatig presentaties bij de overheden die
aan het project deelnemen. De meebeslissers over PMR, kabinetsleden en
Tweede Kamer, worden door de projectminister op de hoogte gehouden
van de voortgang.

Voor de communicatie en de bijbehorende middelen wordt per fase van het

project een specifiek plan opgesteld. Voor de kwaliteitsbewaking van de
communicatie rond het project wordt een werkgroep opgericht van

13
 voorlichters van de projectpartners. Verder worden drie referenten
gevraagd de verrichtingen te volgen en van commentaar te voorzien, en
wordt een vaste redacteur ingehuurd om inhoud en stijl van de
communicatiemiddelen consequent te houden.

Bevolking van meedenken naar meeweten

De discussies over meedenken, meedoen, meeweten en meebeslissen
structureren niet alleen het denken over communicatie, ze maken ook
duidelijk dat er na de voorafgaande verkenningsfase een andere aanpak
geldt. Toen werd iedereen uitgenodigd mee te denken en mee te doen, nu
is die positie voorbehouden aan de deelnemende overheden en een
geselecteerd gezelschap uit het bedrijfsleven en maatschappelijke
organisaties die samen met de overheid de plannen gaan uitwerken. Buiten
die kring is meeweten de doelstelling van communicatie.

Bijvoorbeeld voor de inwoners van Voorne, die een nieuw havengebied al

voor hun kust zien opdoemen, is niet verder kunnen deelnemen aan het
meedenken een stap terug in de invloed die zij kunnen uitoefenen. De
formele procedures waar zij dan wel hun ‘meedenkende’ stem kunnen laten
horen, passen ook niet echt soepel in de opzet van PMR. Er komt een
startnotitie en de bijbehorende inspraakronde, maar omdat het project
samen met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties zijn vorm
nog moet krijgen, is er eigenlijk nauwelijks iets om op in te spreken. “Er
waren ideeën en denkrichtingen. Maar in een startnotitie en inspraakronde
verwachten mensen concrete plannen om op te reageren”, vat Hooimeijer
samen.

Maatschappelijke organisaties bij elk overleg

In de kring van meedenkers en meedoeners verloopt de communicatie met
PMR veel actiever. De uitgenodigde maatschappelijke organisaties zitten bij
vrijwel elk overleg. Elk onderzoeksresultaat belandt op hun bureau. Er
ontstaat al snel een veelheid aan contacten, die nodig gestroomlijnd
moeten worden. Interne communicatie en het afstemmen van activiteiten
zijn onmisbaar voor de beoogde reputatie, vindt Hooimeijer, maar binnen
de directie wordt dat aanvankelijk toch een beetje gezien als ‘gedoe’. Pas
na de nodige trainingen, strakkere afspraken en een beter georganiseerd
teamoverleg groeit de waardering dat onderlinge afstemming en eenduidig
optreden ook zo zijn voordelen heeft.

De landelijke naamsbekendheid van PMR krijgt in diezelfde periode een

onbedoeld steuntje in de rug wanneer de wekelijkse emailnieuwsbrief per
ongeluk naar alle ruim 10.000 PC’s van V&W wordt verstuurd, inclusief die
van alle directies, dienstkringen en uitvoeringsorganisaties van
Rijkswaterstaat. Wanneer als gevolg daarvan het interne netwerk tijdelijk
bezwijkt, krijgt het nieuws landelijke dekking en wordt de directie

14
 overstroomd met emails variërend van ‘what the hell is PMR?’ tot ‘leuk
project, hou me op de hoogte’.

Samenwerking bedrijfsleven en overheid

Eind 1998, begin 1999 breekt voor de communicatie rond het project een
intensief moment aan. Een nieuwe minister wil eerst haar eigen koers
bepalen en kiest voor minder maatschappelijke organisaties over de vloer
en voor knopen doorhakken. Ondertussen start het bedrijfsleven een
studieproject om juist een publiek-private samenwerking, inclusief een
gezamenlijke planvorming met de overheid te ontwerpen. Maatschappelijke
organisaties voelen zich buitengesloten. Ze gaan van meedenken, naar in
hun ogen nog minder dan meeweten.

“Telkenmale is door de natuur- en milieuorganisaties de bereidheid uitgesproken om te

komen tot een dialoog. Daarbij hebben wij steeds aangegeven dat gedeelde informatie
een voorwaarde is voor een goed proces… Ondanks onze herhaalde verzoeken en uw
toezeggingen hebben wij de door ons gevraagde rapporten echter nog steeds niet
ontvangen.” Uit een brief van Frans Evers, hoofddirecteur Natuurmonumenten, aan
projectminister Netelenbos, met een afschrift naar de minister-president en de Tweede
Kamerfracties.

Als communicatieaanpak kiest de directie in deze situatie voor ‘eerlijk

zeggen hoe het zit’. Hooimeijer: “Geen mooie verhalen, gewoon uitleggen
dat de politieke besluitvorming geen lineair pad is en dat wie er niet blij
mee is, bij de minister moet wezen.” Daar kwam men uiteindelijk ook
terecht voor een ‘ontmoeting bij de open haard’ zoals de minister een
eerste poging tot meer wederzijds begrip karakteriseerde, gevolgd door
een succesvolle bemiddeling van Hans Alders, voorzitter van de
Begeleidingscommissie PMR. Beide initiatieven waren volgens Hooimeijer
te danken aan het feit dat zij “als communicatiemanager in het hart van de
directie zat. Geen adviesrol op afstand, maar direct betrokken bij het
proces.”

Marktconsultatie krijgt positieve waardering

Ondertussen is in ondernemersland het enthousiasme over PMR groot. De
deelnemers aan het studieproject hebben een model ontworpen voor een
gezamenlijk te doorlopen planvorming en ondernemers worden wereldwijd
benaderd om hun visie op het project en interesse in deelname kenbaar te
maken. Op de consultatie komen bijna honderd reacties binnen en uit een
begeleidend onderzoek blijkt een ‘erg positieve waardering’ voor dit
contact met het internationale bedrijfsleven. Wel vinden Hooimeijer en
Wormer achteraf dat in het enthousiasme over de vruchtbare
communicatie met het bedrijfsleven, inhoudelijke vragen over publiek-
private samenwerking te weinig aandacht kregen. Een valkuil, vinden ze.

15
Open en eerlijk
Dat geldt zeker wanneer je vervolgens moet communiceren dat de zaken
toch weer iets anders komen te liggen. Een gezamenlijke planvorming met
het bedrijfsleven blijkt namelijk politiek niet haalbaar. “Ook dan is het een
zaak van eerlijk de achtergronden melden”, vindt Tonny Wormer, “hoe
lastig zo’n ommezwaai ook is.” Voor de geïrriteerde ondernemers, die hun
inzet met een vage verwijzing naar het uitvoeringstraject beloond zien en
voorlopig weer op het bankje van de meeweters belanden, organiseert de
projectdirectie een bijeenkomst ‘om te ontladen’ en gezamenlijk een brief
aan de projectminister op te stellen en aan te bieden. Ook de eigen
nieuwsbrief wordt ingezet: twee ondernemers krijgen het grootste deel van
de voorpagina om te ventileren hoe ze zich behandeld voelen, een initiatief
dat veel waardering krijgt. Datzelfde geldt voor de Vereniging Verontruste
Burgers van Voorne, die hun zorgen over de gevolgen van de Rotterdamse
plannen voor hun kwaliteit van wonen in PMR-Journaal kunnen verwoorden.

“Wij voelen ons onder de voet gelopen door Rotterdam, telkens een stapje verder. Dat
gaat maar door. Met hun gelobby en hun informatievoorziening overheersen ze elke
beslissing. Alles wordt toegeschreven naar de noodzaak om de haven telkens maar weer
uit te breiden… Die druk vanuit Rotterdam, daar moet het rijk ons tegen beschermen.”
Petra Cosijn van de Vereniging Verontruste Burgers van Voorne in PMR-Journaal.

Buitenwereld pas bij inspraak weer aan bod

Het interview is één van de beperkte gelegenheden dat de meeweters van
buiten het PMR-overleg aan de discussie deelnemen. Pas bij de inspraak
over het kabinetsvoornemen voor het project, drie jaar na verschijnen van
de startnotitie, komt de buitenwereld weer echt aan bod. “Dat is heel lang
niets”, meent Wormer. Informatie is er gedurende die periode wel, vooral in
de vorm van PMR-Journaal, waar inmiddels 2.500 mensen zich op hebben
geabonneerd, en de eigen internetsite, die gedurende het project is
omgevormd van een statische weergave van delen van de startnotitie tot
een vrijwel dagelijks bijgehouden site met actuele informatie over het
project. Ook alle onderzoeksrapporten, adviezen, briefwisselingen en
projectdocumenten zijn vanaf dat moment via het world wide web te
raadplegen. In het laatste jaar van het project wordt de site elke maand
zo’n 2.500 maal bezocht, ruim 100 abonnees ontvangen van elke wijziging
automatisch een aankondiging. In totaal is er via ww.mainport-pmr.nl ruim
6.400 maal een projectdocument gedownload.

Ook de gewone media informeren het publiek over PMR, zij het met een
lichte voorkeur voor ruzies en rampen. Over elkaar buitelende economen
van Centraal Planbureau en Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam en al
dan niet vermeende botsingen tussen Rotterdam en Den Haag doen het
goed in de redactionele kolommen. “Wij hadden van tevoren besloten daar
niet aan mee te doen en dat heeft goed gewerkt”, zegt Hooimeijer. “Geen

16
 onzin corrigeren, maar eigen nieuws brengen en een vaste kring
journalisten daar regelmatig van voorzien.”

Nieuwe meeweters voelen zich overvallen

Tijdens de tweede inspraakronde, over de kabinetsvoorstellen voor het
project, blijkt net als bij de eerste ronde een zekere spanning tussen de
interactieve planvorming van PMR en de procedure waarin het geluid van
de wereld daarbuiten een plek moet vinden. Met name inwoners van de
gebieden waar nieuw natuur is gepland, voelen zich overvallen. Voor hen is
het project nieuw. Bij de eerste inspraakronde waren zij niet betrokken,
eenvoudigweg omdat de plannen toen nog door niemand waren bedacht.
Inschakelen van de lokale media had hier volgens Hooimeijer wellicht een
bijdrage kunnen leveren en in ieder geval kunnen overbrengen dat in het
vervolgproces de meeweters alsnog de kans krijgen om mee te denken en
mee te doen.

“Als er nog eens zo’n bijeenkomst wordt georganiseerd is het als tip misschien handig in
het voortraject provincie en gemeente te consulteren en niet van achter hun bureau te
organiseren vanuit Den Haag. Het is belangrijk dat inwoners gevoel krijgen dat hun
mening ook belangrijk is.” Antwoord op open vraag uit tevredenheidsonderzoek over de
inspraak op het kabinetsvoorstel voor PMR.

Alles bij elkaar vinden Wormer en Hooimeijer de communicatie rond PMR

een ‘groot succes’. Hooimeijer: “Intern is de rol van communicatiemanager
uitgegroeid van een lastige stofzuigerverkoper tot die van een huisvriend
die overal bij betrokken werd. Dat is enorme winst.” Ook extern heeft de
projectorganisatie een goede reputatie opgebouwd. Bij de projectpartners
is veel lof over de consequent volgehouden wekelijkse emailnieuwsbrief. De
bij het project betrokken maatschappelijke organisaties, die na de
bemiddeling van Alders steviger dan ooit in het overleg terugkeerden,
praten over een ‘constructieve dialoog’ en een ‘geslaagd groen
poldermodel’. Uit onderzoek na afloop van de laatste inspraakronde blijkt
dat, ondanks de bezwaren rond de nieuwe natuurgebieden, het overgrote
deel van de bezoekers de opzet van de bijeenkomsten ‘goed tot zeer goed’
vond en de geboden informatie ‘begrijpelijk, actueel, helder en duidelijk’.

Leerervaringen PMR:
• Bij de start van het project zijn de communicatiedoelgroepen onderscheiden naar de
beoogde relatie met het project: meedenken, meedoen, meeweten of meebeslissen.
Dit structureerde de discussie en gaf houvast bij het ontwikkelen van aanpak en
middelen.
• Aanpak en middelen werden niet voor het hele traject vastgesteld, maar per fase
opnieuw ingevuld. Dit gaf ruimte om flexibel in te spelen op ontwikkelingen en de
communicatie af te stemmen op de behoeften van dat moment.
• PMR koos vooraf voor de reputatie van open en betrouwbare procesbegeleider. Deze

17
 keuze bepaalde tijdens het hele project de toon en aanpak van de communicatie. Een
uiting hiervan was bijvoorbeeld het bieden van ruimte aan andere meningen in de
eigen nieuwsbrief en het aanbieden van alle vastgestelde onderzoeksrapporten via
internet.
• De invulling van de leefbaarheidsdoelstelling leverde projecten op die aanvankelijk
nog niet in beeld waren. De communicatie met de betrokken bevolking lag daardoor
achterop. Gerichter contact, bijvoorbeeld via de lokale media, had dit mogelijk kunnen
verhelpen.
• In plaats van reageren op ruzies in de media, koos PMR met succes voor het
onderhouden van een journalistennetwerk en voor het brengen van eigen nieuws.

18
 Ambtelijk overleg projectpartners

Voor elk wat wils, verenigt partijen

“Eerst moeten de belangen op tafel.” Ze zijn eenstemmig: Esseline

Schieven, afkomstig van EZ en binnen de projectdirectie van PMR
verantwoordelijk voor het ambtelijk overleg tussen de deelnemende
overheden, en Bas Weenink, namens VROM sinds medio 2000 voorzitter
van het platform waar deze zelfde partijen hun ambtelijk overleg voeren.
Bij een project met zoveel partijen, die allemaal een stem hebben in de
besluitvorming, moet je eerst uitzoeken wat de agenda’s zijn, vinden zij.

Dat gebeurt ook bij de start van PMR. Schieven: “Niet dat daar veel
schokkends uitkwam. Even kort door de bocht: LNV wilde natuur, VROM
wilde woningen in de Waalhaven en de leefbaarheid verbeteren, Financiën
wilde geen geld verspillen, EZ wilde economische ontwikkeling, de
provincie wilde vooral een betere positie binnen bestuurlijk Nederland, de
stadsregio wilde eigenlijk niet zoveel en de gemeente Rotterdam wilde nu
eindelijk de Maasvlakte wel eens uitbreiden. Niet bepaald een brede
gemeenschappelijke basis dus.”

Afwachten en afkeuren
De rol van het platform blijkt, in ieder geval vanuit de projectdirectie
gezien, aanvankelijk dan ook vooral één van afwachten en afkeuren.
Schieven: “Rustig wachten waar de projectdirectie mee kwam en dan,
vanuit het eigen standpunt, melden wat daar allemaal mis mee was.” Deze
afwachtende houding wordt onbedoeld bevorderd doordat medewerkers
van de deelnemende ministeries en van de gemeente Rotterdam bij de
projectdirectie zijn gedetacheerd ‘zonder last en ruggespraak’. Vrijheid van
handelen dus, zonder wederzijdse verplichting tussen uitzender en PMR-
directie. Schieven: “Dat heeft veel voordelen, maar een nadeel is dat de
uitzendende projectpartner de indruk kan krijgen dat zijn bijdrage aan het
project geleverd is en vervolgens achterover leunt.”

Wat ook niet echt helpt is de complexiteit van het project en van de
structuur waarin besluiten moeten worden genomen. Er is het platform
PMR, een stuurgroep PMR, een ambtelijk BOM (Bestuurlijk Overleg
Mainport), een BOM, een Overleg Niet-Rijkspartijen en een ministerraad, die
allemaal besluiten moeten voorbereiden, nemen of daarover adviseren. Het
aanvankelijke resultaat: weinig interesse bij de deelnemende partijen,
weinig duidelijkheid vanuit de projectdirectie, chaotische vergaderingen en
een moeizame besluitvorming.

Deelnemers betrekken
Maar zo blijft het niet. “De ontsnapping was het sterker committeren van

19
 de deelnemende overheden aan het project”, zegt Esseline Schieven
achteraf. “Zolang PMR alles aanleverde en in het platform verantwoording
kwam afleggen, was het wel erg makkelijk om gaten te schieten. Dus zijn
we financiële stukken samen met Financiën gaan schrijven, een ruimtelijke
visie samen met VROM, natuurplannen samen met de provincie en ga zo
maar door. Mensen raakten daardoor betrokken en begonnen zich
verantwoordelijk te voelen, in ieder geval waar hun eigen belangen in het
geding waren.” Juist de complexiteit van PMR blijkt dan een voordeel. Voor
iedereen is er wel een stukje dat men graag gerealiseerd ziet, terwijl daar
zonder de macht van het grotere geheel waarschijnlijk niet veel van terecht
zou komen.

“In het deel van Nederland waar we nu over praten, is de druk op de ruimte zo groot dat
je het planologisch instrumentarium nodigt hebt om als overheid nog te kunnen sturen.
Wij hebben dus meteen gezegd: alles mooi en aardig, het is een prachtig ambitieniveau,
maar wij hebben zo vaak meegemaakt dat er niets van terechtkomt, dat we het
instrument van de Planologische Kernbeslissing-plus absoluut nodig hebben. Dat is
cruciaal.” Gedeputeerde Dirk Dekker van de provincie Zuid-Holland in PMR-Journaal over
de ontwikkeling van 750 hectare natuur als onderdeel van PMR.

Het uiteenrafelen van de ruimtelijke ordening en de projectontwikkeling, in

het voorjaar van 2000, versterkt dit proces. Schieven: “Het werd toen nog
eenvoudiger om iedereen ergens de verantwoordelijkheid voor te geven.”
Het groeiende commitment van de projectpartners, heeft zo’n gunstige
invloed op de samenwerking dat Schieven en Weenink achteraf het
platform als ‘heel constructief’ kwalificeren. Ook de informatievoorziening,
met een wekelijkse emailbrief en een veelheid aan persoonlijke contacten,
wordt geprezen. Weenink: “Wie een vraag had, kreeg dezelfde dag
antwoord. Op een gegeven moment was het vertrouwen er. En daar
hoefden we niet eens voor te gaan boogschieten of zo.”

Het platform fungeert tegen die tijd ook niet meer uitsluitend om de
stukken van de stuurgroep voor te bereiden, maar bespreekt ook los
daarvan lopende kwesties. Soms voltallig, maar ook in kleinere groepjes.
“Als er ergens tegenstellingen dreigden te ontstaan, gingen we praten”,
zegt Schieven. Als voorbeeld noemt ze de argwaan van de gemeente
Rotterdam en het Havenbedrijf bij het onderzoek naar een betere benutting
van de bestaande haven. Daar viel best nog wel wat ruimte te winnen, was
de gedachte. Schieven: “Het Havenbedrijf zag dat als een brevet van
onvermogen. Een goede benutting van de haven is hun werk en dat ging
Den Haag dan eventjes overdoen. Voor hen was elke uitkomst dus bij
voorbaat onzin. Niet onbegrijpelijk en zo hebben we dat ook benaderd.
Maar, blijkt dan in zulke gesprekken, je kunt er natuurlijk ook je voordeel
mee doen. Zaken regelen bijvoorbeeld die je anders nooit voor elkaar zou
krijgen. Op een gegeven moment zag Rotterdam dat ook. Dan kun je weer

20
 verder met elkaar.”

PMR tegenover bestaand beleid

Zo exemplarisch verloopt het niet altijd. Bijvoorbeeld niet bij de beslissing
over waar de 750 hectare natuur ontwikkeld moet worden. “LNV vond
Midden-IJsselmonde helemaal niks”, vertelt Schieven. “Ze wilden natuur,
maar dan wel binnen de Ecologische Hoofdstructuur die zij net rond hadden
gekregen. Nu zou er met hun EHS-gelden natuur worden aangelegd die
daar helemaal niet in paste, was de angst.” LNV-ers binnen de
projectdirectie en het platform vinden juist dat ze met het deelproject iets
aardigs hebben binnengehaald, maar daarmee breidt de spanning zich
alleen maar uit naar de interne LNV-gelederen. Uiteindelijk reizen de
projectdirecteur en de voorzitter van de stuurgroep naar LNV af om te
vragen wat er moet gebeuren om wel akkoord te kunnen gaan met Midden-
IJsselmonde. Schieven ziet twee redenen waarom dat gesprek succes had:
“Natuur- en milieuorganisaties hadden zich inmiddels voorstander van
Midden-IJsselmonde verklaard. Dan is het wat raar om als LNV tegen te
blijven. En geld. Er is vooral over geld gepraat.”

Enkele andere kwesties blijken niet in het ambtelijke traject opgelost te

kunnen worden en doorlopen de hele route van platform naar stuurgroep,
van ambtelijk BOM naar BOM en uiteindelijk naar de ministerraad. “Dat is
niet erg”, vindt Weenink, “die zitten er ook niet voor niets.” Opvallend is
wel dat bij elke stap die een discussiepunt aflegt, de inhoud weliswaar
duidelijker wordt, maar de interventies harder. Weenink: “Je ziet dan
bijvoorbeeld op het laatste moment vanuit de ministerraad een letterlijk
dictaat in een nota verschijnen. Een passage over het evalueren van de
landaanwinning na aanleg van de eerste 500 hectare bijvoorbeeld, of een
zin over het doorberekenen van de integrale kostprijs aan bedrijven die
geen diep vaarwater nodig hebben. Dat waren in beton gegoten formules.
Ook al riepen ze vragen op, niemand kon er aan sleutelen. Wij kunnen als
ambtenaren niet onderhandelen over iets wat de ministerraad heeft
besloten.”

Inzicht in de politieke agenda’s zou dergelijke interventies wellicht kunnen

voorkomen. Maar waar de ambtenaren streven naar het op tafel leggen van
belangen, blijken de bestuurders toch meer te zien in het droog houden
van hun kruit. De politieke inzet blijkt dan uit zo’n interventie.

V&W-overwicht in de projectorganisatie
Wanneer de standpunten zich op politiek niveau verharden, manifesteert
zich wat Weenink en Schieven als de lastigste valkuil voor een
gezamenlijke besluitvorming hebben ervaren: de relatie tussen de
projectorganisatie en Verkeer en Waterstaat. Schieven: “De
projectdirecteur, de plaatsvervangend projectdirecteur, de voorzitter van

21
 de stuurgroep, vijf van de tien stuurgroepleden en de projectminister waren
allemaal V&W-ers. Wat denk je dan dat er gebeurt wanneer de
projectminister zegt: ‘En zo wil ik het hebben’?” Weenink: “De
projectdirecteur dient als het goed is acht bazen. In de praktijk gebeurde
dat ook vaak. Maar bij ingewikkelde kwesties, en zeker bij politieke
interventies, kreeg je toch de indruk dat de V&W-pet op ging.”

Bevinden kwesties zich eenmaal in het ministeriële krachtenveld, dan

blijken ook de regionale projectpartners zich door de besluitvorming
overvallen te kunnen voelen. Voorbeeld. In het voorjaar van 2000
onderhandelen platform en stuurgroep uitvoerig over een
kabinetsrapportage aan de Tweede Kamer. Vlak voor de brief de deur
uitgaat, streept het kabinet zonder overleg met de regionale partners een
passage over een mogelijke rijksbijdrage aan de financiering van het
project uit de tekst. In plaats daarvan komt een verwijzing naar de rol van
de markt bij het oplossen van het ruimtetekort van de haven.

“In PMR op Koers heeft het kabinet aangegeven dat het Rijk er vooralsnog van uitgaat dat
in de oplossing van het ruimtetekort zoveel mogelijk door de markt zelf kan worden
voorzien. Er dient sprake te zijn van Publiek Private Samenwerking. Op basis van
voorlopige bevindingen van het CPB/NEI gaat het Kabinet er in beginsel vanuit dat
landaanwinning rendabel geëxploiteerd kan worden.” Uit de kabinetsbrief aan de Tweede
Kamer, 11 juli 2000.

De provincie, de gemeente en de stadsregio besluiten dan hun zienswijze

ook naar de Kamer te sturen. Op drie achtereenvolgende dagen arriveren
daar drie verschillende brieven over PMR waarin met name de financiële
paragraaf van een geheel andere toonzetting is dan de kabinetsrapportage:
langer aarzelen zal het project onnodig vertragen, een rijksbijdrage is
onvermijdelijk.

“Voor wat betreft de overheidsbijdrage in de kosten van het voorzien in de

ruimtebehoefte van de mainport stellen wij vast, dat het kabinet vooralsnog een
terughoudende inzet kiest. Hoewel deze inzet begrijpelijk is vanuit de door het kabinet
voorgestane wijze van financiering en exploitatie van de landaanwinning, valt naar onze
mening aan een overheidsbijdrage voor het gehele project niet te ontkomen.” Uit de brief
van de gemeente Rotterdam aan de Tweede Kamer, 5 september 2000.

Maatschappelijke organisaties bespoedigen besluitvorming

Ondanks deze voorbeelden vindt Weenink dat PMR ‘redelijk rustig’ is
verlopen: “geen grote clashes, geen enorme weerstanden, geen
overdreven polarisatie en uiteindelijk een redelijk snel opgeleverde PKB.”
Vooral dat laatste heeft volgens Schieven en Weenink veel te maken met
de rol van maatschappelijke organisaties en de veelzijdigheid van het
project.

22
 “Net als voor de deelnemende overheden, was er ook voor allerlei groepen
in de samenleving iets bij PMR te halen. Dat maakte het complex, maar
uiteindelijk mogen we onszelf daarvoor in de handen knijpen”, zegt
Schieven. Omdat PMR tevens een proeftuin voor maatschappelijke
betrokkenheid is, komen de belangen die verschillende organisaties bij PMR
hebben duidelijk op tafel. “Het is natuurlijk zoiets als vloeken in de kerk
omdat het niet uit een Haagse koker komt,” zegt Weenink, “maar ik denk
dat het vruchtbare overleg tussen maatschappelijke organisaties en de
lokale projectpartners, er uiteindelijk voor heeft gezorgd dat ook de
rijkspartijen knopen gingen doorhakken over PMR. Het kon natuurlijk niet zo
zijn dat zij er uit waren en wij niet.”

Geld maakt het minder vrijblijvend

Toch ziet Weenink ook een duidelijk verschil met het overleg tussen de
projectpartners: “Maatschappelijke organisaties en lokale overheden
hoeven niet over geld te beslissen. De rijkspartijen wel. Over heel veel geld.
Dat maakt het toch een stukje lastiger.”

In dat opzicht valt het ook op dat in de PKB+ veel geregeld en afgesproken
is, maar niet de financiering van het project. Op advies van diezelfde Hans
Alders is dat bewust gedaan. Eerst de ruimtelijke ordening regelen, dan het
geld en de uitvoering. Weenink: “Door de geldkwestie even opzij te
schuiven, krijg je eenvoudiger de belangen op tafel. Zo heeft het zeker
gewerkt. Maar uiteindelijk komt de vraag toch terug.” Schieven is het met
hem eens: “Geld blijkt een belangrijke vredestichter in zo’n project. Vooral
dankzij geld kunnen zoveel uiteenlopende belangen worden gecombineerd.
Maar dan moet het wel op tafel komen.”

Leerervaringen PMR:
• PMR had voor velen wat wils. Dat maakte het eenvoudiger om uiteenlopende partijen
bij elkaar te houden. Voor een constructieve houding bleek het wel nodig dat die
partijen één of meerdere aspecten van het project adopteerden. Daarin is voorzien
door projectpartners te betrekken bij de productie van stukken.
• De wekelijkse emailbrief en goede onderlinge uitwisseling van informatie droegen bij
aan betrokkenheid, onderling vertrouwen en een constructieve sfeer in het platform.
• Van daaruit breidde de rol van het platform zich uit van het voorbereiden van stukken
voor de stuurgroep naar het boven tafel krijgen van tegenstellingen, het bespreken
daarvan en het zonodig formuleren van politieke beslispunten. Botsingen konden op
die manier worden voorkomen.
• Sommige tegenstellingen bleven ondanks dat bestaan. Liepen die hoog op, dan
werkte het V&W-overwicht in de projectorganisatie belemmerend. Het handhaven van
de faciliterende, neutrale rol van de projectdirectie was dan soms niet eenvoudig, wat
weer kon leiden tot wantrouwen en verdere verharding van standpunten.
• De belangrijke stem van maatschappelijke organisaties in het proces, heeft op

23
verschillende momenten de besluitvorming vlot getrokken: als zij eruit waren, konden
de projectpartners niet achterblijven.

24
 Overleg met maatschappelijke organisaties

Meeproduceren aan beleidsstukken levert ideeën en steun

Voorafgaand aan het Project Mainportontwikkeling Rotterdam is er

uitvoerig contact met maatschappelijke organisaties over het ruimtetekort
in de Rotterdamse haven en de noodzaak om dat wel of niet op te lossen.
In een landelijk gevoerde discussie leveren zij hun inbreng op deze vragen.
Van die inbreng is in de afrondende projectbeslissing volgens enkelen van
hen weinig terug te vinden, maar evengoed blijken zij bereid bij de start
van PMR opnieuw aan te schuiven in een consultatiegroep en mee te
denken over het project. Consept, een samenwerkingsverband van zeven
natuur- en milieuorganisaties, produceert in die periode bij wijze van
startnotitie zelfs een eigen Spiegelnota, geheel opgezet volgens de beste
ambtelijke tradities en voorzien van een diskette, zodat het overnemen van
hun inbreng slechts enig eenvoudig knip- en plakwerk vraagt. Wat, tot hun
eigen verbazing, ook gebeurt.

“De manier waarop PMR omgaat met de inbreng van onze organisatie is een verfrissing
ten opzichte van eerdere projectorganisaties. We vinden een behoorlijk deel van onze
inbreng terug in de startnotitie.” Uit de reactie van Consept op de startnotitie PMR.

Projectdirecteur Huub van Zwam, verantwoordelijk voor het overleg met de

maatschappelijke organisaties: “Als je echt tot een begrepen, gewaardeerd
en rijk besluit wilt komen, zul je anderen de kans moeten bieden daar hun
bijdrage aan te leveren. Doe je dat niet, dan kun je achteraf extra’s bieden
tot je een ons weegt, maar dan blijft het lapwerk.”

Voor het leveren van een bijdrage aan PMR worden acht maatschappelijke
organisaties1 uitgenodigd, uit een groslijst van zo ongeveer alle
groeperingen die in de voorafgaande verkenning interesse in het project
hebben getoond. Criteria voor deelname: bestuurlijke invloed, een
maatschappelijk gevarieerde en hoogwaardige inbreng aan de
onderhandelingstafel en interesse in een dialoog met vertegenwoordigers
van andere dan de eigen belangen. Er zijn een paar spelregels: het is de
bedoeling om actief mee te produceren aan de PMR-stukken, de
deelnemers behandelen elkaar met respect en de contacten zijn
vertrouwelijk.

Meer partijen betekent meer wensen

De inzet van de maatschappelijke organisaties tekent zich al snel af. De
natuur- en milieuorganisaties pleiten voor op zichzelf staande

1
VNO-NCW, FNV, Nederland Distributieland (NDL), ANWB, de Vereniging
Natuurmonumenten, de Stichting Natuur en Milieu, het samenwerkingsverband van
natuur- en milieuorganisaties Consept en de Unie van Waterschappen.

25
 natuurprojecten, zonder verrekening met de verplichte natuurcompensatie
bij aanleg van een nieuw havengebied in zee. Tegenover zo’n
landaanwinning staan deze zelfde organisaties sceptisch: mogelijkheden in
de bestaande haven en in Zuidwest-Nederland moeten eerst worden benut.
Werkgevers vinden juist dat de verschillende havens hun eigen deelmarkt
bedienen en dus niet uitwisselbaar zijn. En de werknemers willen behalve
de haven, vooral ook de lokale economie versterken.

“Meer partijen betrekken bij de planvorming betekent ook meer wensen”,

zegt Van Zwam. “Men hield elkaar daarbij wel enigszins in toom, maar toch
was het telkens een gevecht om binnen de grenzen van het project te
blijven.” Voor het creëren van een gedeeld uitgangspunt daarover,
concentreert het overleg zich in de eerste maanden van het project op het
ontwikkelen van een gezamenlijke visie op de gewenste ontwikkeling van
de mainport.

Overeenstemming over de basis

Van Zwam: “Dan blijkt er al snel in grote lijnen overeenstemming te zijn.
Zowel haven als natuur zijn belangrijk. Dat klinkt een beetje als ‘we willen
allemaal vrede en veiligheid’, maar toch was er verbazing dat er met elkaar
te praten viel. Natuurlijk houd je dan discussiepunten over, die heel lastig
kunnen zijn. Maar aan de andere kant: als je het voor negentig procent met
elkaar eens blijkt te zijn, is het een beetje suf om het op de laatste tien
procent te laten afknappen.” De dubbele projectdoelstelling, versterken
van economie en leefomgeving, verhoogde dit effect: er was voor iedereen
iets te verdienen. En dus ook te verliezen door uit het overleg te stappen.

“Overleg over een project als PMR is wat mij betreft een succes wanneer je de goede
discussies hebt gevoerd. Wanneer de deelnemende partijen hun automatismen hebben
kunnen loslaten. Het automatisme van ‘natuur is mooi hoor, maar de schoorsteen moet
wel blijven roken’, maar ook het automatisme van ‘een haven vervuilt, dus dat mag niet’.
Arno Steekelenburg van Consept in PMR-Journaal.

Ondanks een groeiend vertrouwen in elkaar en commitment aan het

overleg, loopt het binnen een jaar na de start goed mis met de
consultatiegroep. De nieuwe minister die inmiddels is aangetreden, vraagt
expliciet aandacht voor het primaat van de politiek. “Eerst bestuurlijk
vaststellen wat je zelf wilt, dan overleg”, parafraseert Van Zwam.
Bovendien moeten er nodig bestuurlijke knopen worden doorgehakt. In juli
1999 verschijnt de interimrapportage PMR op Koers als proeve daarvan.
Nut en noodzaak van het oplossen van het Rotterdamse ruimtetekort acht
het kabinet daarin voldoende aangetoond. Uitwijken naar Zuidwest-
Nederland is daarvoor geen optie meer en de nieuwe natuurgebieden
komen weliswaar bij Rotterdam, in plaats van op het nieuwe land zoals
aanvankelijk de bedoeling was, maar ze zijn, anders dan de

26
 maatschappelijke organisaties willen, wel degelijk onderdeel van de
verplichte natuurcompensatie.

“Het kabinet gaat met haar besluit en de timing daarvan naar het oordeel van de FNV
een aantal stappen te hard. De inbreng en betrokkenheid van de maatschappelijke
organisaties worden naar onze opvatting volstrekt niet serieus genomen.” Uit een reactie
van de FNV op de besluiten in PMR op Koers, gericht aan minister Netelenbos, met een
afschrift naar de Tweede Kamer.

Gesprek bij de open haard

Pogingen om het tij te keren door middel van een procesconvenant met
afspraken over wie waarover en wanneer mag meepraten, zijn olie op het
vuur. In de ogen van de maatschappelijke organisaties zijn de besluiten
immers al genomen. Naar aanleiding van hun alarmerende berichten
begint ook de Tweede Kamer zich zorgen te maken over de vroegtijdige
ondergang van wat het eerste groene poldermodel had moeten worden.

“Tot onze spijt moeten wij constateren dat het open proces en de actieve dialoog
waarmee PMR begon geen stand heeft gehouden. De luiken bij PMR gingen in oktober
1998 dicht om pas in juni 1999 weer open te gaan toen een vastgetimmerd
kabinetsbesluit het licht zag.” Uit een reactie aan minister Netelenbos van Consept.

Een persoonlijk gesprek ‘bij de open haard’ tussen de minister en de

betrokken organisaties brengt geen oplossing, maar leidt wel tot een
verzoek om bemiddeling van de minister aan Hans Alders, op dat moment
voorzitter van de Begeleidingscommissie PMR. Hij legt al snel de vinger op
de zere plek. “Kabinet: je hebt ze zelf aan tafel gevraagd, dus je zult naar
ze moeten luisteren. En maatschappelijke organisaties: overleg is mooi,
maar de politiek beslist”, licht hij in PMR-Journaal zijn analyse toe.

Nieuw model gaat ‘veel verder’

Als oplossing uit de impasse stelt Alders een model voor dat volgens Van
Zwam ‘veel verder’ gaat dan de eerdere overlegvorm. De provincie Zuid-
Holland en de gemeente en stadsregio Rotterdam schuiven aan bij wat nu
het Overleg Niet-Rijkspartijen (ONR) heet, een zelfstandig overleg met een
eigen secretariaat en Alders zelf als voorzitter. In dit overleg worden
adviezen aan het kabinet voorbereid, die vervolgens worden besproken in
een ‘Topberaad’, eveneens voorgezeten door Alders. Hier kunnen de ONR-
deelnemers direct onderhandelen met de bewindslieden die PMR in hun
portefeuille hebben. Het kabinet kan uiteindelijk van het ONR-advies
afwijken, maar stuurt het wel met de eigen stukken mee naar de Kamer en
vermeldt daarbij waar en waarom er van is afgeweken.

De formule blijkt een succes. Alders weet als voorzitter meningen en

wensen te inventariseren zonder dat de vlam in de pan slaat. En de

27
 werkwijze van het ONR is simpel maar productief: er is pas een akkoord
wanneer iedereen het op alle punten met elkaar eens is en plenair
vergaderen gebeurt alleen als er echt vooruitgang kan worden geboekt.
Om zover te komen worden via de mail, telefoon en persoonlijke contacten
onderwerpen voorbereid, groepsgewijs, bilateraal of in welke
wandelgangen dan ook. Alles kan en gebeurt. Pas wanneer er nog enkele
discussiepunten over zijn, komen alle ONR-deelnemers bij elkaar, met de
overheersende gedachte dat er vooruitgang geboekt kan worden.

Geslaagde groene polder

In het eerste officiële advies dat het ONR aan het kabinet uitbrengt, wordt
opnieuw aangedrongen op een zelfstandig natuurproject en op een
verbreding van de economische structuur, als aanvulling op de ‘gewone’
PMR-projecten. Het kabinet neemt het eerste deel niet over en vindt dat
het tweede deel niet tot het PMR-domein behoort, blijkt in juli 2000 uit een
brief over de voortgang van het project aan de Tweede Kamer. Wel worden
daarin het ONR en het Topberaad gepresenteerd als een overleg voor het
delen van inzicht en kennis en voor het verkrijgen van draagvlak.

Ondertussen krijgen de ONR-partijen steun in hun streven naar een

zelfstandig natuurproject. Bij de Kamerbehandeling van de kabinetsbrief
wordt een motie aangenomen om de 750 hectare natuur en de verplichte
natuurcompensatie als op zichzelf staande projecten te realiseren. In mei
2001 gaat het kabinet in deel 1 van de PKB+ op dit punt onder
voorwaarden overstag. Ook twee andere ONR-voorstellen worden als nader
te verkennen opties overgenomen: de ontwikkeling van waterrijke natuur
op Midden-IJsselmonde, als onderdeel van het nu zelfstandige
natuurproject, en het openen van het Oostvoornse Meer, als mogelijke
natuurcompensatie. Als versterking van de lokale economie heeft het ONR
het idee gelanceerd om rond het natuurgebied op Midden-IJsselmonde de
aanleg van groene bedrijventerreinen mogelijk te maken. Het kabinet
neemt ook dit over. De ONR-partijen spreken van een geslaagde groene
polder, waarin door de diversiteit van de gespreksdeelnemers een rijkdom
aan ideeën kon ontstaan.

Stem van de bevolking ontbreekt

Van Zwam is het daarmee eens. Toch ziet hij ook een beperking: “Het zijn
twee bureaucratieën met elkaar in gesprek. Het is niet de stem van de
bevolking. Bij projecten om de leefomgeving te verbeteren, mis ik die. Wie
weten nu beter wat er nodig is dan de mensen die daar wonen?” De
inspraak is daar in zekere zin voor, in ieder geval om achteraf te reageren
op. Na de presentatie van de kabinetsvoorstellen in mei 2001 levert dat
afkeurende geluiden op over de waterrijke natuur en het weer met de zee
verbinden van het Oostvoornse Meer.

28
 In het uiteindelijke kabinetsbesluit over het project, dat eind 2001 wordt
gepresenteerd, is het Oostvoornse Meer mede daardoor als
natuurcompensatie geschrapt en is de waterrijke natuur overgelaten aan
latere besluitvorming. Dankzij intensief overleg zijn deze aanpassingen
geen onderwerp van discussie in het laatste Topberaad tussen ONR en
kabinet. Er ontstaat wel discussie over het tot de landaanwinning toelaten
van bedrijfsactiviteiten die geen diep vaarwater nodig hebben. Het ONR wil
daarbij alleen op inhoudelijke criteria selecteren. De minister van Financiën
wil ook een prijsmechanisme hanteren. Het kabinet volgt het ONR-advies
op dat punt niet. Evengoed spreken de ONR-deelnemers bij de presentatie
van het kabinetsbesluit over een ‘constructieve dialoog’ waarin hun
adviezen ‘grotendeels zijn overgenomen’.

“Het PMR-project is een succesvol voorbeeld waarbij het ‘groen poldermodel’ heeft geleid
tot een duurzame en unanieme coalitie van maatschappelijke organisaties en overheden
over een complex ruimtelijk vraagstuk.” Uit het persbericht van de ONR-deelnemers bij
de presentatie van het kabinetsbesluit over PMR.

Meeproduceren leidt niet tot kostbare extra’s

Volgens Van Zwam is dit succes te danken aan het feit dat de
maatschappelijke organisaties uiteindelijk serieus zijn genomen en de kans
hebben gekregen daadwerkelijk bij te dragen aan de planvorming. Anders
dan vaak wordt aangenomen, heeft dit volgens hem niet geleid tot een
wildgroei aan kostbare extra’s. Van Zwam: “De meerkosten zijn naar mijn
inschatting marginaal. Als je later de uitvoering moet stil leggen omdat je
met bepaalde maatschappelijke wensen te weinig rekening hebt gehouden,
dat kost pas geld.”

Leerervaringen PMR:
• Maatschappelijke organisaties konden actief meeproduceren aan PMR-stukken. Dit
werd bijzonder gewaardeerd en gaf vertrouwen in een serieuze
onderhandelingsrelatie met de projectorganisatie.
• De brede samenstelling van de groep die voor dit overleg werd uitgenodigd en de
inzet van de gespreksdeelnemers om pro-actief met eigen zienswijzen te komen,
gaven de juiste dynamiek aan de onderhandelingen.
• Het gezamenlijk opstellen van een visie op de mainport Rotterdam versterkte de
gemeenschappelijke basis en het vertrouwen dat er met elkaar te praten viel.
• Vragen over het primaat van de politiek zorgden voor een tijdelijke impasse. Die
hadden dus beter van tevoren afgekaart kunnen worden.
• Belangrijke succesfactoren van het model waar vervolgens voor werd gekozen,
waren:
o de zelfstandige status, met een eigen secretariaat en voorzitter;
o de intensieve contacten, onderling en met de betrokken overheden;
o de wederzijdse beïnvloeding van projectdirectie en overlegdeelnemers;
o alleen plenair vergaderen wanneer er vooruitgang kon worden geboekt;

29
 o de directe toegang tot de verantwoordelijke bewindslieden.
• Het overleg bestond uit ‘twee bureaucratieën met elkaar in gesprek’. Zeker bij
leefbaarheidsprojecten zou er meer ruimte moeten zijn om daar ook de stem van de
bevolking bij te betrekken.
• Uiteindelijk bleek het van groot belang dat er mensen aan tafel zitten die er in
geloven en die zichzelf aan het resultaat committeren.

30
 Onderzoekstraject

Politieke keuzes uiteindelijk bepalend

“De verkenningsfase die aan het Project Mainportontwikkeling Rotterdam

voorafging, eindigde in onenigheid over het onderzoeksmateriaal dat moest
aantonen over er sprake is van een ruimtetekort in de haven van
Rotterdam.” Dit vertelt Jan van der Zande, door het Gemeentelijk
Havenbedrijf Rotterdam bij de PMR-directie gedetacheerd en daar belast
met het economisch onderzoek dat alsnog moet uitwijzen hoe de vraag
naar ruimte in de Rotterdamse haven zich zal ontwikkelen. “Het
Havenbedrijf had net nieuwe prognoses opgeleverd, dus eigenlijk waren we
klaar”, zegt Van der Zande. Ook in de startnotitie wordt geconstateerd dat
er al veel kennis aanwezig is en dat ‘nieuw onderzoek alleen zal worden
uitgevoerd wanneer dat dienstbaar is aan de benodigde besluitvorming’.
Van der Zande: “Het onderzoek was vooral een herijking van bestaande
informatie en een verbreding en verdieping van thema’s”.

Naast economie zijn er nog zes thema’s: ruimte, milieu, verkeer en vervoer,
natuur en recreatie, kust en zee, en financiering en kosten-baten. Deze
thema’s worden onderzocht voor alle drie de oplossingsrichtingen waar de
verantwoordelijke bestuurders in geïnteresseerd zijn: een landaanwinning,
uitwijken naar Zuidwest-Nederland en beter benutten van bestaand
Rotterdams gebied. Met de gegevens uit het thematische onderzoek moet
over elke van deze oplossingsrichting een integrerende nota worden
geschreven, zodat vervolgens de beste oplossing of combinatie van
oplossingen kan worden gekozen. ‘Economie’ staat daar enigszins buiten,
omdat dit onderzoek de probleemstelling moet leveren en daarmee het
bestaansrecht voor alle andere inspanningen.

Omwonenden en belangenbehartigers dragen onderwerpen aan

Op basis van de aanwezige kennis wordt dat bestaansrecht aanwezig
verondersteld en gaan zeven onderzoeksleiders aan de slag. Per thema
schrijven zij een onderzoeksplan, in overleg met de opdrachtleiders van de
oplossingsrichtingen en ondersteund door werkgroepen en
begeleidingsgroepen. Het onderzoeksplan naar de mogelijkheden in
bestaand Rotterdams gebied wordt vanuit de oplossingsrichting zelf
opgesteld. Werken aan ‘BRG’ komt wat later op gang, reden waarom
opdrachtleider Hans van Hoek er voor kiest om ook bedrijven, omwonenden
en belangenbehartigers bij het opstellen van het onderzoeksprogramma te
betrekken en in ‘sessies met gele briefjes’ onderwerpen aan te laten
dragen. Van Hoek: “Ik wilde alles op tafel hebben, want er was geen tijd om
later nog eens nieuwe vragen te beantwoorden.” Het indikken van de
stapels gele briefjes tot een hanteerbaar programma was overigens
volgens Van Hoek nog ‘één van de lastigste klussen’.

31
 De onderzoeksprogramma’s worden vervolgens vastgesteld door de
ambtelijke stuurgroep waarin de projectpartners zijn vertegenwoordigd. Als
kwaliteitscontrole fungeren in eerste instantie de werkgroepen en
begeleidingsgroepen. Op deelonderwerpen worden klankbordgroepen
samengesteld waarin marktpartijen en maatschappelijke organisaties hun
inbreng op het onderzoek kunnen leveren. Per thema worden tevens
referenten uit wetenschap en bedrijfsleven gevraagd over de
eindresultaten hun oordeel aan de projectminister te laten weten. Voor de
uitvoering van het onderzoek worden bureaus ingeschakeld en de al
bestaande projectorganisatie Maasvlakte 2 van GHR en Rijkswaterstaat
Zuid-Holland.

Zoeken naar gemeenschappelijke belangen

Bij de uitvoering van het onderzoek blijkt niet iedereen even makkelijk zijn
weg te kunnen vinden in het vlechtwerk van projectdoelstellingen,
oplossingsrichtingen en thema’s, vooral wanneer redelijk autonoom
opererende onderzoekers met lastig verenigbare resultaten komen. Ook de
onderlinge verhoudingen tussen de Haagse voorbereiders van de
besluitvorming, het Havenbedrijf dat de haven wil uitbreiden en de
daarvoor opgerichte projectorganisatie Maasvlakte 2 zijn niet altijd
jubelend. Vooral het napluizen van de manier waarop het bestaande haven-
en industriegebied wordt benut, wekt aanvankelijk Rotterdamse wrevel.
Met het argument ‘bedrijfsgeheim’ worden de onderzoekers regelmatig de
keuken weer uitgestuurd. Dit verandert wanneer in het onderzoek
onderwerpen worden opgenomen die ook voor het Havenbedrijf
interessante gegevens blijken op te leveren, zoals de mogelijkheden voor
versnelde bodemsanering of de gevolgen van intensiever ruimtegebruik
voor de geluidsoverlast. Van Hoek: “Toen bleek dat de haven vanwege de
geluidsbeperkingen nog eerder vol zou raken dan het Havenbedrijf dacht,
werden we partners.”

Lastigste probleem blijkt echter te zijn dat er vanuit het economische

onderzoek nog geen duidelijke probleemstelling ligt, terwijl de andere
onderzoekers al oplossingen formuleren. Juist door deze combinatie is het
onderzoek naar nut en noodzaak van het project lastig in toom te houden.
De maatschappelijke omgeving, met name natuur- en milieuorganisaties,
vrezen voorbarige oplossingen en formuleren daarom telkens nieuwe
onderzoeksvragen naar nut en noodzaak. Het hoger stapelen van
containers zou bijvoorbeeld de behoefte aan ruimte een stuk minder groot
maken en over de gehanteerde prognoses willen ze nu wel eens een
second opinion van buiten het havenwereldje.

“De visie op de containersector houdt geen rekening met trends van afnemend
marktaandeel, de opkomst van Middellandse Zeehavens, deconcentratie en nadelen van

32
schaalvergroting voor afhandeling van containers naar het achterland.” Uit een reactie
van zeven natuur- en milieuorganisaties, verenigd in Consept, op studies naar de
ontwikkelingen in de containersector.

Referenten vinden economisch onderzoek onvolledig

Ook het Centraal Planbureau laat kritische geluiden horen over het
verzamelde feitenmateriaal en komt met lagere prognoses voor het tekort
aan ruimte, waarmee de discussie uit de verkenningsfase zich herhaalt, ook
nu omgeven met de nodige media-aandacht. Wanneer het kabinet na ruim
een jaar onderzoek in de interimrapportage PMR op Koers evengoed meldt
dat nut en noodzaak nu wel voldoende zijn aangetoond en dat de
oplossingsrichting Zuidwest-Nederland niet verder onderzocht zal worden,
komen de referenten voor het economisch onderzoek in opstand. Bij het
onderzoeken van het ruimtetekort had ook naar de grondprijzen in de
haven gekeken moeten worden en het terzijde schuiven van de
oplossingsrichting Zuidwest-Nederland is ‘prematuur’, laten zij minister
Netelenbos per brief weten.

“Om te concluderen dat Rotterdam vol is, moét je onderzoeken of je de juiste grondprijs
hanteert. Dat is niet gebeurd en daar hebben de andere referenten en ik bezwaar tegen
gemaakt. Want als de prijs niet klopt, kan er van alles in de haven zitten dat er niet
thuishoort. Je kunt er wel gaan voetballen en dan besluiten dat je ruimte tekort komt.” Uit
een toelichting van PMR-referent professor Dik Wolfson in PMR-Journaal op de brief die hij
samen met de twee andere economiereferenten aan de projectminister schreef.

Van der Zande: “Wij hielden ons alleen bezig met de bedrijfsmatige vraag
naar ruimte. Zij wilden een bredere economische analyse van vraag,
aanbod en prijzen. Daar kon ik ze niet aan helpen. Dus meldden ze hun
zorgen via de projectdirecteur aan de minister. Hun goed recht, vind ik.” De
brief haalt de pers en langs die route de natuur- en milieuorganisaties die
in het overleg rond PMR zijn betrokken. Die weten het nu zeker. “De
onderbouwing voor het nut en de noodzaak van een Maasvlakte, zoals die
nu wordt geconstrueerd, rammelt”, laten Consept, de Vereniging
Natuurmonumenten en de Stichting Natuur en Milieu in een persbericht aan
de media weten. De minister meldt dat knopen doorhakken in dit stadium
nodig was en dat de beslissingen verder onderbouwd zullen worden.

Nut en noodzaak politieke vraag

Enkele maanden later gebeurt dat in drie projectnota’s, één voor elke
oplossingsrichting, aangevuld met een deelnota Economie. De conclusies:
Zuidwest-Nederland biedt onvoldoende oplossing voor het ruimtetekort in
Rotterdam. In het bestaande gebied is nog zo’n 200 hectare meer ruimte te
winnen dan werd aangenomen, maar de gebruiksmogelijkheden daarvan
zijn beperkt. Een landaanwinning is de beste manier om de containersector
en de chemie aan ruimte te helpen, op het moment dat dat nodig blijkt.

33
 Over dat tijdstip presenteren de onderzoekers in de deelnota Economie een
bandbreedte aan mogelijkheden. Van der Zande: “De onzekerheid waar we
mee begonnen, bleef. Er was geen harde uitkomst voor de situatie op de
korte termijn, dus moet je de hele bandbreedte presenteren en aan de
politiek de vraag voorleggen: willen we dit ja of nee?” Een gefaseerde
aanleg van een landaanwinning, afhankelijk gesteld van een concrete
vraag uit de markt, komt in deze politieke besluitvorming als beste
oplossing naar voren, in combinatie met beter benutten van de bestaande
haven en de aanleg van een groot nieuw natuurgebied bij Rotterdam.

Onderzoek speelt beperkte rol bij besluitvorming

Dat het uiteindelijk de politiek is die bepaalt, vinden Van Hoek en Van der
Zande terecht. Van der Zande: “Onderzoek geeft informatie, maar geen
oplossingen. In de uiteindelijke besluitvorming spelen onderzoeksresultaten
daarom een beperkte rol. De vraag wat je als samenleving wilt, blijft een
politieke.” Van Hoek vindt wel dat er gunstige en minder gunstige relaties
mogelijk zijn tussen politieke besluitvorming en onderzoek. Een te
dichtgetimmerd politiek besluit bij de start van een onderzoekstraject, vindt
hij een voorbeeld van dat laatste. “Dan ben je al snel alleen maar bezig
bewijzen bij elkaar aan het sprokkelen.” Dat zou een gemiste kans zijn,
want onderzoek levert ook nieuwe ideeën op voor de politieke arena, vooral
wanneer de onderzoekers een zekere vrijheid krijgen, zoals bij de
bestaande projectorganisatie Maasvlakte 2 het geval was. Van der Zande
noemt de fasering van een landaanwinning als voorbeeld, maar ook de zeer
bruikbare ideeën die uit het onderzoek zijn gekomen voor een efficiënter
gebruik van de bestaande haven en voor industriële ecologie, waarbij
milieuvoordelen samengaan met een betere economische prestatie.

Van Hoek: “Je zoekt een constructieve wisselwerking tussen onderzoek,

vragen uit de samenleving en de inbreng van bestuurders. Daar zijn geen
pasklare antwoorden voor, maar het vraagt in ieder geval een grote
betrokkenheid van al deze partijen gedurende het hele proces. Wanneer
een bestuurder of belangenorganisatie pas achteraf kan roepen wat er
eigenlijk onderzocht had moeten worden, loop je een groot risico in cirkels
rond te gaan.”

Verkenning afronden met duidelijke beslissing

Over dergelijke cirkels laat de Begeleidingscommissie die toezicht houdt op
het procesverloop bij PMR kritische geluiden horen. Volgens de
berekeningen van de commissie komen de totale kosten voor onderzoek,
integratie van de resultaten en procesbegeleiding van PMR uit op bijna 50
miljoen euro. “Wij vinden dat een hoog, zo niet ongekend hoog bedrag”,
schrijft de commissie aan de projectminister. De voorafgaande
verkenningsfase is met opzet in het bedrag meegeteld. Een dergelijke fase
moet ‘om dubbel onderzoek te voorkomen’, worden afgerond met een

34
 duidelijke politieke beslissing, vindt de commissie.

“Wij nemen afstand van de constatering van uw PMR-projectdirectie dat de hoogte van de
kosten normaal is voor een dergelijk project. Hoe dan ook, er moet wel sprake blijven van
efficiency. Er zijn via de politieke aansturing en ook via de aansturing vanuit de
ambtelijke top te grote concessies gedaan aan die efficiency, leidend tot dubbel
onderzoek en vergaand gedetailleerd onderzoek voor deze planfase.” Uit de brief van de
Begeleidingscommissie PMR aan projectminister Netelenbos.

Van Hoek en Van der Zande zijn het met de kritiek van de commissie niet
helemaal eens. Een goede besluitvorming vraagt veel detailkennis. “De
samenleving accepteert geen beslissingen over een ingrijpend project als
PMR, wanneer niet precies bekend is wat de gevolgen zijn.” Ook een zekere
mate van herijking van al bekende gegevens is volgens hen onvermijdelijk
om goede besluiten te kunnen nemen. Onderzoek moet wel in toom worden
gehouden, maar dan niet door een strak budget maar door een goede
aansturing. Ook de Begeleidingscommissie ziet daar het meeste heil in.
Onderzoek moet het karakter hebben van ‘joint-fact-finding’, adviseert
commissievoorzitter Rein Welschen. In een dergelijk proces moeten alle
betrokken maatschappelijke partijen ‘het eens zijn over de
probleemstelling, de keuze van het onderzoeksbureau en –methode en de
wijze waarop de onderzoeksresultaten worden gebruikt’. Bij PMR gebeurde
dat volgens de Begeleidingscommissie pas echt systematisch met de
instelling van het Topberaad waarin gemeente, stadsregio, provincie en
maatschappelijke organisaties overleg voerden met de verantwoordelijke
bewindslieden.

Leerervaringen PMR:
• Bij PMR liep het onderzoek naar oplossingen voor een ruimtetekort in de Rotterdamse
haven parallel met het onderzoek naar aard en omvang van het probleem zelf.
Daardoor was er aanvankelijk weinig sturing en ruimte voor overlappingen en moeilijk
op elkaar af te stemmen resultaten. Er bleek veel overleg nodig om in die situatie de
samenhang te waarborgen.
• Er was daarnaast ook ruimte om maatschappelijke organisaties invloed op het
onderzoeksprogramma te geven en om met creatieve vondsten te komen, wat het
politieke debat bleek te verrijken.
• Het onderzoek leverde niet altijd éénduidige resultaten, maar soms, zoals bij het
economisch onderzoek, indicaties en bandbreedtes. Het open en eerlijk weergeven
daarvan, maakte heldere politieke keuzes mogelijk.
• PMR streefde naar een constructieve wisselwerking tussen onderzoek, vragen uit de
samenleving en de inbreng van bestuurders. Het ontwerpen van een goed
functionerend overlegmodel bleek daarvoor van groot belang.

35
 Milieu-effectrapportage

Interactieve planvorming en m.e.r. lastige combinatie

De startnotitie waarmee de milieueffectrapportage (m.e.r.) voor het Project

Mainportontwikkeling Rotterdam officieel in gang wordt gezet, geeft bewust
slechts globaal aan welke effecten precies onderzocht gaan worden. De
m.e.r.-procedure is bedoeld om de gevolgen voor natuur, milieu en
recreatie in kaart te brengen zodat deze meegewogen kunnen worden in de
besluitvorming. Maar over welke projecten bij PMR een besluit moet vallen,
staat op dat moment nog niet vast.

“De startnotitie was de aftrap voor een proces, waaruit nog moest blijken
hoe het project er precies uit zou gaan zien”, licht Harry van Huut toe. Hij is
bij de projectdirectie gedetacheerd door het ministerie van VROM, belast
met de organisatie van het overleg met maatschappelijke organisaties en
in de tweede helft van het project ook met de uitvoering van de
milieueffectrapportage. Bijzondere aan PMR was wat hem betreft nou juist
dat de inhoud van het project samen met andere overheden, het
bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, vastgesteld zou worden en
niet vooraf opgelegd. Bovendien was de doelstelling van het project om
niet alleen het ruimtetekort in de Rotterdamse haven op te lossen, maar
uitdrukkelijk ook de leefomgeving aan een kwaliteitssprong te helpen.

In die setting ziet de projectdirectie het doorlopen van een m.e.r.-procedure

als een wat verouderd mechanisme, dat slecht past bij de nieuwe inzichten
over plan- en besluitvorming. De m.e.r. kan op dat moment maar beter
even wachten. Wat niet wacht zijn de verplichte onderdelen bij de start van
de procedure: de inspraak, een advies van de onafhankelijke Commissie
voor de milieueffectrapportage en de richtlijnen voor het m.e.r.-onderzoek.

Commissie m.e.r. wil duidelijk toetsingskader

Bij het ontbreken van concrete projecten, blijkt het opstellen van richtlijnen
een lastige klus. Ook de Commissie m.e.r. vindt in de startnotitie weinig
houvast voor een advies en dringt aan op een duidelijk toetsingskader. Zo’n
kader geeft de benodigde richting aan de milieueffectrapportage en is
bovendien wat de Commissie betreft onmisbaar om te kunnen beoordelen
of de dubbele doelstelling van het project wel wordt gehaald. Van Huut:
“De Commissie wilde van elk milieuaspect vooraf vastleggen welke
verbeteringen het project zou brengen. Dus geluid: van zoveel naar zoveel
gehinderde woningen, CO2: zoveel ton minder. Maar dat zou het overleg
over de inhoud volledig vastzetten. Bovendien vonden wij de vraag
wanneer de dubbele doelstelling zou zijn gehaald een maatschappelijke
afweging. Die reken je niet uit.”

36
 De directie gaat volgens de eigen inzichten aan de slag en start in overleg
met maatschappelijke organisaties de zoektocht naar een concrete
invulling van wat in de wandelgangen ‘de leefbaarheid’ gaat heten. De
opzet slaagt. Een half jaar na de start van het project overhandigen zeven
natuur- en milieuorganisaties die, verenigd in Consept, deelnemen aan het
overleg een koffer met veertig ideeën aan projectminister Netelenbos. Het
motto: ‘Verrassende kansen voor een groene haven en een leefbare stad’.
De voorstellen variëren van een reisbureau voor het regelen van de meest
milieuvriendelijke transportverbinding tot een kenniscentrum industriële
ecologie, waar kansen voor het samengaan van milieuwinst en
economische groei worden geïdentificeerd.

Maar de constructieve relaties met maatschappelijke organisaties raken

niet lang daarna in het slop. In de politieke drang om knopen door te
hakken wordt, buiten het overleg met de organisaties om, de mogelijkheid
afgeschreven om uit te wijken naar havens in Zuidwest-Nederland, en
daarmee een landaanwinning in een beschermd natuurgebied wellicht te
voorkomen. Een voorlopige keuze, die nader onderbouwd zal worden, maar
die toevoeging mag de natuur- en milieuorganisaties niet overtuigen. Zij
dreigen het overleg voor gezien te houden.

Vaststellen richtlijnen heeft geen zin

Ondertussen heeft de Commissie m.e.r. nog steeds geen richtlijnen voor de
uitvoering van de milieueffectrapportage ter beoordeling ontvangen. Dat
dit procedureel niet helemaal ideaal is, vindt Van Huut ‘tot daar aan toe’.
Het vastgelopen overleg met de maatschappelijke organisaties is op dat
moment erger, evenals onduidelijkheden over de rol van het bedrijfsleven.
Private partijen zouden actief deelnemen aan de planvorming, maar hoe
dat in elkaar gestoken moet worden en in welke projecten zij willen
investeren, is allerminst duidelijk. De projectdirectie stelt in die periode wel
tot tweemaal toe ‘redelijk voldragen’ richtlijnen op, maar deze laten
vaststellen door het bevoegd gezag had volgens Van Huut ‘geen enkele zin’
omdat ‘iedere dag alles kon veranderen’.

Pas in de zomer van 2000 vallen de zaken op hun plaats, ook vanuit de
m.e.r.-optiek. De natuur- en milieuorganisaties zijn terug aan tafel en
mogen nu zelfstandig het kabinet adviseren. Voor de invulling van PMR zijn
drie deelprojecten geselecteerd: een landaanwinning, 750 hectare nieuwe
natuur en een serie projecten in en rond de haven. De planvorming met het
bedrijfsleven is van de baan en dankzij een ontvlechting van de ruimtelijke
ordening, taak van het rijk, en de projectontwikkeling, taak van gemeente
en provincie, passen de projectrollen beter bij de m.e.r.-uitgangspunten die
uitgaan van een scheiding tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag. De
richtlijnen worden opnieuw aangepast.

37
Commissie m.e.r.: overheid kiest te vroeg
Wanneer de Commissie m.e.r. de richtlijnen ruim twee jaar na het
verschijnen van de startnotitie ontvangt, krijgt de inmiddels opgebouwde
frustratie alsnog een publiekelijke nabrander. In een brief aan de
projectminister en een persbericht aan de media meldt de Commissie dat
de overheid zich niet aan de eigen m.e.r.-spelregels houdt door zonder
fatsoenlijk milieueffectrapport al te kiezen voor een havenuitbreiding in
zee.

“Het kabinet heeft nog voordat zelfs maar de richtlijnen voor het milieueffectrapport zijn
vastgesteld, in principe al gekozen voor de aanleg van een tweede Maasvlakte. Het houdt
zich dus niet aan de spelregels voor milieueffectrapportage die het zelf heeft gesteld: de
gemaakte keuzes zijn niet met een MER onderbouwd, de milieu-informatie is niet
onafhankelijk getoetst en burgers hebben geen inspraak in de keuze gehad.” Uit het
persbericht van de Commissie voor de milieueffectrapportage bij het verschijnen van het
advies over de richtlijnen.

Omdat de inhoud van het project niet meer klopt met wat de startnotitie
meldde, moet er wat de Commissie betreft een nieuwe inspraakronde
plaatsvinden. Van Huut: “Op dat moment was er alweer intensief overleg
met maatschappelijke organisaties. Dat werkt veel beter dan een breed
opgezette inspraak. De Commissie vond dat we daarmee onze eigen
insprekers uitkozen. Ik zie dat anders. Je overlegt om tot vruchtbare ideeën
te komen. Als je dat goed wilt doen, kan dat niet in den brede. Maar
vervolgens controleer je wel in de inspraak of het representatief is voor de
samenleving wat je allemaal hebt bedacht.”

Om de Commissie gerust te stellen, laat de projectminister nogmaals weten

dat de tussentijdse besluiten slechts voornemens zijn en dat onderbouwing
in een MER volgt. Die belofte wordt waargemaakt. Krap een jaar na de
echte start van de rapportage ligt er een meer dan vuistdik MER. De
kwaliteit en toegankelijkheid van het rapport worden zowel door de
Commissie m.e.r. als door de wettelijk m.e.r.-adviseur van LNV geprezen.
‘Een megaprestatie van ons expertisecentrum’, vindt ook Harry van Huut,
zeker gezien de vaak lastige afstemming met andere analyseprocedures
waar het MER de input voor moet leveren: de kosten-batenanalyse en de
afweging tussen maatschappelijk belang en natuurschade in het kader van
het Structuurschema Groene Ruimte en de Vogel- en Habitatrichtlijn.

Commissie signaleert essentiële tekortkomingen

De Commissie meldt in haar slotadvies dat het milieueffectrapport voor
PMR voldoende informatie levert om de gevolgen voor natuur, milieu en
recreatie te kunnen afwegen bij het nemen van een beslissing over
uitvoering van het project. Voor het zover is, signaleert de Commissie in
een eerste reactie echter drie ‘essentiële tekortkomingen’, een kwalificatie

38
 die in m.e.r.-terminologie goed is voor een aanvullende procedure mét
bijbehorende inspraakronde. Je kunt niet besluiten tot het winnen van zand
op de Noordzee zonder eerst alle gevolgen in kaart te brengen, laat de
Commissie weten. Verder vindt de Commissie de inrichtingsplannen voor
het nieuwe natuurgebied onvoldoende onderbouwd en ontbreken er
maatregelen voor het verbeteren van de lokale luchtkwaliteit, terwijl de
bevolking dit nu juist een groot probleem vindt.

De wettelijk m.e.r.-adviseurs van VROM en LNV laten soortgelijke geluiden

horen. Ook insprekers uiten twijfels over de leefbaarheidsprojecten,
bezwaren tegen de inrichtingsplannen voor het natuurgebied en
verbijstering over het ontbreken van detaileffecten van de zandwinning.
Verder dringen zij aan op het dwingend voorschrijven van een meer
noordelijke ligging van de landaanwinning dan het kabinet voorstelt. Zij
beroepen zich daarbij onder meer op de meest milieuvriendelijke variant
die volgens het milieu-effectrapport schade aan bestaande natuur als beste
voorkomt. Tot veler verbazing heeft het kabinet deze variant niet
overgenomen.

Ambities passen niet in procedures

De discussies over het ‘meest milieuvriendelijke alternatief’, een verplicht
MER-onderdeel, toont volgens Van Huut duidelijk de spanning tussen de
procedurele benadering en de procesgestuurde aanpak van PMR. Van Huut:
“De m.e.r.-procedure, maar ook nationale en Europese
natuurbeschermingswetten, zijn defensief. Behouden wat je hebt. Op basis
daarvan kun je inderdaad een variant ontwerpen die bestaande natuur
zoveel mogelijk ontziet. Maar de voorkeursvariant van het kabinet biedt
juist veel betere kansen voor het ontstaan van nieuwe natuurwaarden,
zoals platen en schorren in de Haringvlietmond. Bovendien wil het kabinet
de ontwerpers van de landaanwinning ruimte geven om op een creatieve
manier met de eisen van natuurbescherming om te gaan. Procedures en
regels houden met zulke ambities onvoldoende rekening.”

Procedures zijn prima, meent Van Huut, maar alleen voor zaken waar je op
een andere manier niet uitkomt. “Het onderzoeken van alle effecten en alle
alternatieven, zoals de milieueffectrapportage voorschrijft, was misschien
goed in een tijd waarin de milieubelangen bevochten moesten worden.
Maar nu dat niet meer hoeft, dreigt de milieueffectrapportage naar de
periferie van de besluitvorming te verschuiven”, zegt Van Huut. Hij ziet veel
meer in ‘maatschappelijke scoping’: “Kijk in een vroeg stadium met de
betrokken partijen waar je het over eens bent en richt de procedures en het
milieuonderzoek op die onderwerpen waar twijfels over bestaan.”

Procesafspraken in plaats van schijnzekerheden

Ook voor het omgaan met de onzekerheden die er altijd zullen blijven, is

39
 niet het opstapelen van onderzoeksgegevens maar het voeren van overleg
en het maken van goede afspraken volgens Van Huut de beste weg. Een
voorbeeld uit de PMR-praktijk: “Je kunt eindeloos blijven onderzoeken wat
de gevolgen van een landaanwinning zijn voor het slibtransport naar de
Waddenzee. Daar kom je niet uit. Maak dan gewoon goede afspraken over
hoe je de effecten zult volgen en hoe je daarmee omgaat. Wil je het met
nog meer onderzoek oplossen, dan belandt je in de fuik van
schijnzekerheden en elkaar met feiten om de oren slaan.”

De procesmatige aanpak die Van Huut voorstaat, is terug te vinden in het

antwoord van het kabinet op de bezwaren van insprekers en Commissie
m.e.r. Geen aanvullend bewijsmateriaal, maar afspraken voor toekomstig
handelen. Mocht bijvoorbeeld uit later onderzoek blijken dat de
zandwinning schade aan beschermde natuur veroorzaakt, dan worden
alsnog gebieden daarvan uitgesloten. Ook de inrichtingsplannen voor de
nieuwe natuur zijn niet nader onderbouwd, zoals de Commissie m.e.r.
aanvankelijk wilde, maar vervangen door de omschrijving ‘hoogwaardige
natuur’ en een uitleg hoe die ambitie samen met de inwoners zal worden
uitgewerkt.

De twijfels van insprekers over de leefbaarheidsprojecten zijn evenmin met

onderzoeksmateriaal ontzenuwd. In plaats daarvan meldt het kabinet in
detail hoe de projecten zullen worden gevolgd, beoordeeld en zonodig
vervangen door andere. “Uiteindelijk bieden zulke afspraken betere
garanties dan dikke rapporten”, meent Van Huut, die de lokale democratie
prima in staat acht ‘alarmbellen te laten rinkelen’ wanneer de afspraken
niet zouden worden nagekomen.

Leerervaringen PMR:
• De wens om de inhoud van PMR in overleg met maatschappelijke organisaties en het
bedrijfsleven uit te werken, combineerde moeizaam met de eisen van een
milieueffectrapportage om van tevoren exact aan te geven welke alternatieven en
welke milieueffecten zullen worden onderzocht.
• Het bleek niet eenvoudig om de Commissie m.e.r. ervan te overtuigen dat goede
procesafspraken soms beter werken dan het opeenstapelen van onderzoeksgegevens.
PMR heeft die lijn wel vastgehouden en uiteindelijk met succes.
• Het eindresultaat van PMR heeft de overtuiging van de projectdirectie versterkt dat de
doelstelling van de milieueffectrapportage wellicht beter kan worden bereikt door het
proces van besluitvorming samen met de maatschappelijke organisaties goed te
organiseren.
• Afstemming van de m.e.r. met de kosten-batenanalyse en de vereisten voor
natuurbeschermingsregels bleek lastig omdat de uitgangspunten niet
overeenstemmen. Bij PMR is ervoor gekozen de conflictpunten in ieder geval duidelijk
op tafel te leggen en daarmee hanteerbaar te maken. Een betere integratie van de
instrument verdient de voorkeur omdat in de discussies die anders kunnen ontstaat

40
de doelstellingen verloren dreigen te raken.

41
PM: EU-verhaal

42
 Kosten-batenanalyse

Moeizaam proces leidt tot bevredigend resultaat

Echt ingewikkeld lijkt het aanvankelijk niet. Een analyse van de

maatschappelijke kosten en baten moet behulpzaam zijn bij het afwegen
van de oplossingsrichtingen die binnen PMR worden onderzocht en bij het
samenstellen van maatregelpakketten om de projectdoelstelling te
realiseren. Zo staat het in mei 1998 in de startnotitie van het project. Er ligt
op dat moment weliswaar al een flinke stapel gegevens over het
ruimtetekort van de Rotterdamse haven, die in de eerste fase van het
project nog verder zal uitdijen. “Maar dat zijn allemaal sectorale
onderzoeken. Groeiprognoses van de containersector bijvoorbeeld, of
verkenningen van de beschikbare havenruimte in 2020. De kosten-
batenanalyse waar in de startnotitie op wordt gedoeld, is een integrale
afweging tussen alle kosten en baten die voor de samenleving optreden bij
uitvoering van het project”, licht Bas van Holst toe. Als adviseur van de
projectdirectie ondersteunt hij het economisch onderzoek. Eind 1998 vraagt
de projectdirecteur hem de KBA, zoals de roepnaam inmiddels luidt, ‘erbij
te nemen’. Van Holst: “Er lagen op dat moment wat losse notities, eigenlijk
niet veel meer dan de mededeling: er moet een KBA komen. Punt. Wat dat
voor PMR inhield en waarop zo’n analyse precies antwoord moest geven,
wist niemand.”

KBA voor het maken van afwegingen

Helemaal nieuw was het fenomeen voor Van Holst niet. Tijdens zijn studie
economie was het al een topic. Van Holst: “Maar dat is dertig jaar geleden.
Sindsdien is de KBA wat uit het zicht verdwenen.” Reden voor de
terugkerende belangstelling is de politieke wens om goed gefundeerde
afwegingen tussen verschillende maatschappelijke belangen te kunnen
maken bij het beslissen over grote infrastructurele projecten. In de praktijk
betekent dat appels en peren vergelijken, in dit geval de appels van meer
havenruimte en de peren van natuur en milieu. Door beide in een KBA
zoveel mogelijk in geld uit te drukken, wordt afwegen mogelijk. Een handig
instrument bij lastige politieke besluitvorming, maar niet helemaal zonder
discussie. Van Holst: “Natuurbeschermers vertrouwen niet dat economen
milieu- of natuurwaarden in geld kunnen uitdrukken en ingenieurs denken
dat hun project de mist ingaat met al dat geanalyseer.”

Dergelijke scepsis speelt ongetwijfeld ook wanneer Bas van Holst in het
voorjaar van 1999 het werkplan voor de KBA presenteert aan de stuurgroep
PMR, de ambtelijk opdrachtgever van het project. “Men zag er niks in”,
herinnert Van Holst zich.

43
Kabinet maakt eerste keuzes zonder KBA
Niet lang daarna publiceert het kabinet de interimrapportage PMR op Koers
en besluit dat het ruimtetekort van de Rotterdamse haven voldoende is
aangetoond. Tot op dat moment lopen de meningen daarover sterk uiteen.
Cijfers die het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) in het verleden
op tafel legde om de noodzaak van een havenuitbreiding aan te tonen,
werden door het Centraal Planbureau (CPB) systematisch beantwoord met
gegevens die het tegendeel bewezen.

In PMR op Koers hanteert het kabinet de uiteenlopende prognoses als

onder- en bovengrens van een bandbreedte. Ook op het gunstigste
scenario wil het kabinet voorbereid zijn, dus moet er meer ruimte komen
voor de Rotterdamse haven. Uitwijken naar Zuidwest-Nederland wordt niet
langer als oplossing daarvoor onderzocht. Anders dan in de startnotitie
voorgenomen, speelt een KBA in deze afweging geen rol, om de
doodeenvoudige reden dat er nog geen opdracht is verleend er een op te
stellen. Wel meldt het kabinet dat de keuzes later, in de Planologische
Kernbeslissing-plus die voor het project wordt opgesteld, verder
onderbouwd zullen worden.

“Een besluit om nu reeds de optie Zuidwest-Nederland buiten beschouwing te laten, moet

als prematuur worden gekenschetst. Als referenten willen wij voor dit besluit geen enkele
medeverantwoordelijkheid dragen. Het gebrek aan voortgang van de voorgenomen KBA
en de onduidelijkheid binnen het project over de status van de KBA met betrekking tot de
besluitvorming versterken onze bezorgdheid over de onderbouwing hiervan.” Uit een
brief van de PMR-referenten Economie en KBA, de professoren Muntendam, Wolfson en
Van der Zwan, aan projectminister Netelenbos.

KBA voor PPS en Europese richtlijnen

Met PMR op Koers kiest het kabinet tevens voor het opstellen van de PKB+
in coproductie met een private partner. Voorstellen van private partijen
moeten daarvoor tegen elkaar afgewogen worden en bovendien moet op
enig moment de overheid beslissen of en zo ja hoeveel belastinggeld het
publiek-private project kan ontvangen. Een KBA is daarbij zeer bruikbaar.

Ook de Europese dimensie van het project vraagt aandacht. Brussel wil, in
het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn, het maatschappelijk nut van
een landaanwinning aangetoond zien. Zonder dat, geen project. Ook
hiervoor is een KBA gewenst.

Keuze voor uitvoerder leidt tot spanningen over rol CPB

Er moet dus toch een KBA komen. Vraag voor de projectdirectie: wie moet
dit gaan doen? Het CPB wil de KBA als instrument in de besluitvorming
graag verder ontwikkelen. De expertise is ook aanwezig, maar een
ontvankelijk klimaat binnen PMR niet echt. Van Holst: “Tussen GHR en CPB

44
 was langzamerhand een permanente spanning ontstaan. Bovendien is het
CPB een autonome club. Zij bepalen wat ze onderzoeken, wie ze daarvoor
aan het werk zetten en hoeveel tijd ze daarvoor nodig hebben. Zowel in de
planning als in de kosten zijn ze voor een projectorganisatie dus niet aan te
sturen. Maar draagvlak voor een alternatief hadden we ook niet.”

Rond het kiezen van een uitvoerder voor de KBA lopen de aanwezige
spanningen tussen GHR en CPB verder op. Het GHR dreigt niet meer te
zullen meewerken wanneer het CPB de analyse mag maken en het CPB
gooit de handdoek in de ring wanneer het GHR de onderzoekende instantie
zou worden en voor het CPB alleen een toetsende rol zou overblijven.

De uitweg wordt gevonden in het andere sleutelbegrip dat bij het project
zo’n belangrijke rol speelt: publiek-private samenwerking. Bedrijven die
voor een gezamenlijke planvorming in aanmerking willen komen, moeten
globale projectvoorstellen leveren en het nut daarvan aantonen. “Met een
KBA!”, zegt Van Holst met een lichte glundering. De gedachte om private
partijen de KBA te laten opstellen is snel uitgewerkt in een voorstel. Dat
wordt aangenomen. De toetsing komt in handen van het CPB, waar
vanwege de expertise en de eerdere bezwaren het Nederlands Economisch
Instituut (NEI) en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
aan worden toegevoegd. Samen schrijven zij een leidraad en maken ze een
voorbeeld-KBA voor een landaanwinning. Hiermee kunnen private partijen
aan de slag, waarna de resultaten door CPB, NEI en RIVM worden getoetst.

KBA als beslisinstrument voor de ruimtelijke ordening

“En toen besloot het kabinet dat samen met private partijen een PKB
opstellen toch een stap te ver was”, zegt Van Holst. “Dus moest er een
volledig nieuw werkplan voor de KBA komen.” Het rijk is vanaf dat moment
alleen nog verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening van het project.
De provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam nemen de verdere
projectontwikkeling op zich. In het nieuwe werkplan wordt de KBA ingezet
als beslisinstrument voor de ruimtelijke ordening: wat is het
maatschappelijk belang van PMR?

Het onderwerp van het beoogde KBA-onderzoek is een landaanwinning en

de ontwikkeling van 750 hectare natuur- en recreatiegebied. De PMR-
projecten om het bestaande gebied beter te benutten worden in de
berekeningen opgevat als autonome ontwikkeling. Uitvoerder van de
opdracht: het driemanschap CPB, NEI en RIVM waar men inmiddels al mee
in zee was gegaan. Externe deskundigen worden ingeschakeld om als
Adviesraad KBA het proces te bewaken en de projectminister te
rapporteren over de kwaliteit van het onderzoek.

45
Opnieuw discussie over cijfers
Het is inmiddels najaar 2000. Tijdsdruk blijkt, met een geplande oplevering
in het voorjaar van 2001, een lastige factor, vooral omdat ook in deze fase
opnieuw veel tijd heengaat met het bediscussiëren van cijfers. Wanneer het
CPB lang voor de resultaten van de KBA bekend worden met de conclusie
komt dat het allemaal wel meevalt met het ruimtetekort in de Rotterdamse
haven, laait het vuur opnieuw op.

Projectminister Netelenbos vraagt het CPB om opheldering. Ze wil weten

hoe de onderzoekers tot hun conclusies komen, terwijl uit de
marktconsultatie die PMR heeft gehouden blijkt dat containerbedrijven
nauwelijks kunnen wachten op een havenuitbreiding. Op de antwoorden die
zij van het CPB krijgt, komt een felle reactie van het GHR. Het CPB maakt
verkeerde inschattingen van de ruimte die per afgehandelde container
nodig is en houdt bovendien geen rekening met geluidsbeperkingen in de
haven, meent het GHR.

Aanvullend onderzoek
Om te achterhalen waarom deze geluidskwestie pas zo laat aan de orde
komt, wordt KPMG ingeschakeld. Op basis van hun onderzoeksresultaten en
van aanbevelingen van de Adviesraad KBA organiseert PMR vervolgens
enkele debatten tussen de onderzoekers van het CPB, het Havenbedrijf en
containerbedrijven. Vooral die laatste vinden dat het CPB aannames
hanteert over het aantal containers dat op een hectare afgehandeld kan
worden, en over de groei die daarin nog haalbaar is, die ‘onmogelijk’ en
‘theoretisch’ zijn.

Men komt er niet helemaal uit en bij het verschijnen van het
kabinetsvoornemen in mei 2001 hanteert het CPB bandbreedtes voor de
benutting van de bestaande haven, afhankelijk van nog nader te
onderzoeken geluidsbeperkingen. Dit nader onderzoek, waarover wordt
gerapporteerd in het kabinetsstandpunt dat eind 2001 verschijnt, geeft aan
dat bij de momenteel geldende geluidsnormen de extra beperkingen
meevallen. “Achteraf hebben ze op dat punt dus gelijk gekregen”,
concludeert Van Holst. Alleen bij strengere geluidsnormen, waar de regio
op aandringt, zal volgens het CPB de landaanwinning eerder nodig zijn.

Project draagt bij aan welvaart

Het uiteindelijke resultaat van de analyse van het CPB is dat er bij hoge
economische groei gemiddeld rond 2010 behoefte is om met de aanleg van
een landaanwinning te beginnen, of zoveel eerder of later als de markt dit
aangeeft. Daarvan uitgaande draagt het project op de lange termijn bij aan
de welvaart van Nederland en, nog meer, aan die van Europa.

Volgens Van Holst is het CPB er met deze eindconclusie toch in geslaagd

46
 om de hectarediscussie te ontstijgen en aan te geven onder welke
omstandigheden het project maatschappelijk nuttig is. “Bovendien geeft de
analyse aan hoe je het risico op een negatief saldo van kosten en baten
kunt verkleinen, namelijk door de landaanwinning in fasen aan te leggen en
pas te starten met een fase wanneer er klandizie is.”

“De Adviesraad is van mening dat de onderzoekers op een verantwoorde wijze hebben
geopereerd en gedegen werk hebben geleverd. Zeker wanneer de complexiteit van de
onderwerpen en de toegemeten tijd in beschouwing worden genomen… In het algemeen
is de Adviesraad minder te spreken over de procesgang. Op de eerste plaats was niet
altijd even duidelijk wie nu eigenlijk de regie voerde over het onderzoek; was het het
Projectbureau PMR of waren het de onderzoekers. De Adviesraad verwachtte een klant-
opdrachtnemer relatie aan te treffen maar signaleert dat eerder sprake was van een
omgekeerde benadering. Op de tweede plaats hebben de voortdurende discussies over
het geluid en de beschikbare capaciteit van het bestaande gebied de voortgang geen
goed gedaan. Op de derde plaats hebben de onderzoekers onder grote tijdsdruk moeten
opereren.” Brief van de Adviesraad KBA aan projectminister Netelenbos.

Het resultaat van de analyse van het deelproject 750 hectare natuur- en
recreatiegebied is iets minder bevredigend. Niet vanwege de uitkomst,
goed voor Nederland, maar vanwege de schaarse cijfermatige
onderbouwing. De vraag hoeveel dit soort natuur de Nederlander in geld
uitgedrukt waard is, blijft onbeantwoord. Gegevens daarover zijn niet
voorhanden en ook in het kader van de KBA voor PMR niet verzameld. “Met
alles wat er is uitgezocht, was het mooier geweest om dat er ook bij te
nemen”, meent Van Holst.

Het proces dat leidde naar de twee analyses van maatschappelijke kosten
en baten, moet volgens Van Holst in ieder geval ingrijpend veel beter.
“Uiteindelijk is er veel lof voor de rekenmethoden en modellen die er
liggen, maar op de weg er naartoe was er zoveel onduidelijkheid,
wantrouwen en misinterpretatie op misinterpretatie, dat is bijna niet te
bevatten.”

Achteraf is Van Holst tevreden met de keuze voor het CPB: “Niet alleen
vanwege het werk dat ze hebben geleverd, maar ook omdat je ze anders
toch een keer tegenkomt. Maar dan aan het eind en als beoordelaar. Dit is
beter.”

Leerervaringen PMR:
• Onduidelijkheid over de aanpak van de KBA, spanningen tussen de partijen die de
analyse zouden moeten uitvoeren en koerswijzigingen van het project, maakten het
bij PMR lastig om tot een definitief werkplan te komen. Een duidelijkere doelstelling
voor de KBA (op welke vragen moet die antwoord geven?) had dit proces
vereenvoudigd. Ook de interne en externe communicatie over de KBA is hier sterk bij

47
 gebaat.
• Een KBA kost veel tijd. Methodes en modellen moeten voor een groot deel nog
ontwikkeld worden en afgestemd met andere procedures en met betrokken partijen.
Bij PMR zijn bijvoorbeeld op verschillende momenten klankbordbijeenkomsten
gehouden met marktpartijen en maatschappelijke organisaties. Dit bleek onmisbaar
om tot een gedragen resultaat te komen.
• Het Centraal Planbureau had de expertise om uiteindelijk met een gewaardeerde
analyse te komen. Door hun positie, was er echter nauwelijks sprake van een
opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie.
• Inschakelen van het CPB voorkwam discussies achteraf met datzelfde CPB. De
combinatie met NEI en RIVM zorgde zowel voor extra expertise als voor acceptatie
van het CPB als uitvoerder van de KBA.

48
 Publiek-private samenwerking

Echte vragen lang uitgesteld

De intentie bij de start van het project is duidelijk: “Uitgangspunt van het
kabinet is om de mogelijkheden tot private financiering in samenspraak
met andere partijen maximaal te verkennen… Het is de overtuiging dat dit
leidt tot zowel maatschappelijk meer relevante oplossingen als een betere
prijs-kwaliteitverhouding”, meldt de startnotitie uit mei 1998. Ook de
Tweede Kamer dringt er in de motie Feenstra op aan bij de uitwerking van
het project aandacht te besteden aan ‘de verhouding tussen publieke en
private investeringen’.

“De Nederlandse overheid wil de mainport Rotterdam versterken. Maar wij gaan dat niet
alleen doen. De markt bepaalt mede of de projecten die wij daarvoor op het oog hebben
nodig en zinvol zijn. Wij vragen dus: waar ziet u als ondernemer brood in?”
Projectminister Netelenbos bij een toelichting in PMR-Journaal op de marktconsultatie
PMR.

Adriaan Visser is als adviseur aan de projectdirectie verbonden om PPS bij

PMR ‘op de rails te krijgen’. Hij ziet minstens één reden waarom publiek-
private samenwerking bij het project zo in de belangstelling stond. Visser:
“De kater van Maasvlakte 1. Het rijk had geïnvesteerd in de aanleg van
terreinen die vervolgens jaren leeg stonden. Dat dus nooit weer, was het
idee. Het bedrijfsleven moest maar beslissen of het project de moeite
waard was om geld in te steken. Zo niet, dan viel het blijkbaar wel mee met
dat ruimtetekort.”

Ook ‘het tij’ zit mee. Het verzelfstandigen en privatiseren van

overheidstaken is op het moment waarop het project van start gaat een hot
issue. Voorbeelden uit Engeland, waar hele gevangenissen commercieel
beheerd worden op basis van een set outputspecificaties van de overheid,
circuleren als inspiratiebron. In Nederland wordt bij het ministerie van
Financiën het Kenniscentrum PPS opgericht. Het Kenniscentrum selecteert
na een haalbaarheidsstudie onder andere PMR als een kansrijke pilot voor
publiek-private samenwerking. Niet alleen om de overheid geld te
besparen, maar vooral om te profiteren van de deskundigheid van het
bedrijfsleven en, zoals Visser aangeeft, om de risico’s van het project te
leggen bij wie daar het best mee om kunnen gaan. Ondernemers dus.

Ondernemen binnen een groot overheidsproject

In oktober 1998 gaat als vervolg op de haalbaarheidsstudie van het
Kenniscentrum PPS binnen PMR het Studieproject Private Betrokkenheid
van start. Twaalf private partijen en zeven overheidsorganisaties
onderzoeken daarin de mogelijkheden voor een gezamenlijke planvorming

49
 én realisatie van het project. Vroegtijdige, risicodragende betrokkenheid
moet het bedrijfsleven de kans geven om binnen het kader van een groot
overheidsproject te ondernemen. De overheid zou bij het zoeken naar
oplossingen en maken van plannen profiteren van de inventiviteit van
ondernemers.

“Nu legt de overheid zich tot in de kleinste details vast, waardoor volgens mij de lange-
termijnvisie nogal eens in het gedrang raakt en je met oplossingen komt die moeilijk
maakbaar blijken. Maar als de overheid zegt: ‘Dit zijn de randvoorwaarden, komen jullie
nu eens met wat goede ideeën’, dan ontstaat er ruimte voor creativiteit.” Boskalis-
directeur Jelke Jan de With, deelnemer aan het studieproject, in PMR-Journaal.

Op de vraag hoe vroegtijdige private betrokkenheid georganiseerd moet

worden, komen de deelnemers aan het studieproject met het
combinatiemodel. In dit model wordt er eerst een politiek besluit op
hoofdlijnen genomen en goedgekeurd door het parlement. Dan volgt een
Europese aanbesteding om een private partner te selecteren, waarmee
vervolgens in een publiek-privaat samenwerkingsverband de uitwerking en
realisatie van het politieke besluit ter hand wordt genomen.

Zonder zeggenschap geen verdiensten

Een kritisch geluid komt nog voor de start van het studieproject van de
interdepartementale Stuurgroep Privatisering Infrastructuur. Risicodragend
deelnemen aan een overheidsproject kan alleen als je ook zeggenschap wilt
delen, meent de Stuurgroep. Of dat haalbaar is in de Rotterdamse haven,
moet dus eerst worden onderzocht. Visser: “Een investerende ondernemer
moet aan de exploitatie kunnen verdienen. Daar had de Stuurgroep
helemaal gelijk in. Ze stelden ook dat er geen zicht was op de
kostendekkingsgraad van een havenuitbreiding. Klopt ook. Er wordt geld
verdient in de haven als geheel. Maar eer een nieuw aangelegd
havengebied geld opbrengt, ben je dertig jaar verder. Toch kozen niet
alleen de overheid, maar ook de ondernemers in het studieproject ervoor
deze vragen even te laten liggen. PMR ging over bestaand gebied én
landaanwinning én nieuwe natuurgebieden. Bij zo’n brede scope, moest
iets te combineren zijn. En vergeet niet: men wilde ook gewoon in de buurt
blijven. Er lag hoe dan ook werk. Veel werk.”

De vragen over rentabiliteit van de landaanwinning en het beheer van het

nieuwe havengebied worden opgenomen in een bijlage bij het eindverslag
van het studieproject. In de interimrapportage PMR op Koers uit juli 1999
kiest het kabinet voor het combinatiemodel.

ECT wil haventerrein aanleggen

Nog tijdens het studieproject komt een consortium van Ballast Nedam, ING
en containerbedrijf ECT met een plan: het Binnenmeerconcept. Een ruime

50
 zeewering, waarbinnen op aanvraag land drooggemaakt wordt. De
overheid betaalt de ontsluitende infrastructuur en de zeewering. ECT wil
zelf investeren in de aanleg van de eerste 200 hectare. De rekensom is
simpel: de kosten voor rente en aflossing van een eigen haventerrein
wegen eenvoudig op tegen wat er anders aan terrein-, kade- en
havengelden aan het Havenbedrijf betaald zou moeten worden. Voor
dezelfde prijs, baas in eigen huis.

Visser: “Dat was even schrikken. In het combinatiemodel zouden overheid

en private partner samen de details van het plan uitwerken, maar hier
kwam opeens een consortium aanzetten met een landaanwinning van
vierduizend hectaren en ideeën over windmolenparken, terminals, airstrips
en noem maar op. De rekening voor de overheid zat er al bij en ECT, waar
het Havenbedrijf aandeelhouder van is, zou eigenaar van de grond worden.
Dit werd wel erg ingewikkeld. Rotterdam sloeg alarm over deze vergaande
inbreuk op het bestaande havenbeheer. Andere bedrijven beseften opeens
dat ze wel eens in een heel vroeg stadium buiten spel konden komen te
staan. Men werd zenuwachtig.”

Echte vragen ook in marktconsultatie niet aan bod

Ondertussen start PMR een marktconsultatie waarin de Nederlandse
overheid het bedrijfsleven vraagt of men interesse heeft om te investeren
in een gezamenlijke planvorming en realisatie van het project en zo ja in
welke onderdelen. De vraagstelling is open: wat vindt u als ondernemer
van de plannen voor PMR? Hebt u interesse om daar risicodragend in te
participeren? En hoe zou zo’n deelname er volgens u uit moeten zien? “De
echte vragen kwamen ook hier niet aan bod”, constateert Visser.

“Investeren is prima, maar een ondernemer wil dan wel iets te vertellen hebben over het
resultaat daarvan. Een stuk grond waar alleen de wind overheen mag waaien, daar zit
geen enkele bouwer op te wachten.” AVBB-voorzitter Elco Brinkman in een eerste reactie
op de PMR-marktconsultatie.

Evengoed melden vijftig bouwers, financiers, projectontwikkelaars en

bedrijven uit de container- en chemiesector in antwoord op de
marktconsultatie interesse te hebben in deelname aan het project, met
name aan de havenuitbreiding in zee en de herstructurering van het
bestaande havengebied. Zelfs in de aanleg van nieuwe natuurgebieden ziet
men commerciële kansen, maar zeker aan dergelijke projecten zou de
overheid wel substantieel bij moeten dragen.

Gezamenlijke planvorming exit

Dan komt de kentering. In kringen buiten de deelnemers aan het
studieproject is men aanvankelijk enthousiast over het idee van het
combinatiemodel, maar gaandeweg groeit de twijfel over de invulling. De

51
 landsadvocaat vindt het zelfs zonder meer te ver gaan. Bij een vroegtijdige
samenwerking zou de geselecteerde partij een monopolie krijgen voor het
uitvoeren van het uiteindelijke plan. Dat kan niet. Daarnaast dreigt de
besluitvorming over PMR vanwege de complexiteit van het project te
vertragen. Er is een roep om vereenvoudiging.

In juli 2000 ontvangt de Tweede Kamer als resultaat daarvan een update
van het kabinet over PMR. Het combinatiemodel is dan, ruim een jaar na
zijn introductie, op advies van Hans Alders, als voorzitter van de
Begeleidingscommissie PMR, vervangen door een tweesporenmodel: het
rijk regelt alleen nog de ruimtelijke ordening, de gemeente Rotterdam en
de provincie Zuid-Holland nemen de projectontwikkeling op zich en zoeken
daarbij zo mogelijk naar private partners. Een integrale uitvoering van het
hele project, wat de kans bood op schuiven met kosten en baten, is niet
meer aan de orde. Ook van het gezamenlijk zoeken naar oplossingen en
maken van plannen is geen sprake meer.

Elf ondernemers die deelnamen aan het studieproject en de

marktconsultatie, reageren met een verontwaardigde brief. “Er is blijkbaar
geen commitment aan een eerder genomen beslissing en er is geen
overleg met ons. Maar wij zijn wel degenen die verondersteld worden ons
geld erin te steken.” zegt Maarten Janknegt, directeur van HBG Civiel en
één van de ondertekenaars in PMR-Journaal. Minister Netelenbos schrijft
terug dat het combinatiemodel ‘simpelweg een stap te ver’ is gebleken.
“Het gezamenlijk door overheden én private partners produceren van een
PKB+ inclusief het te doorlopen traject van de democratische legitimering
ervan wordt inmiddels als niet gewenst beschouwd juist uit hoofde van de
rolvermenging die er haast automatisch door ontstaat”, licht zij toe.

Tanende interesse in risicodragende samenwerking

Visser: “Voor ondernemers werden de politieke risico’s van deelname aan
PMR pijnlijk duidelijk. Opeens waren er drie op zichzelf staande
deelprojecten. De landaanwinning moest in fasen worden aangelegd, en na
500 hectare zou er eerst geëvalueerd worden. Dat is zoiets als een kantoor
bouwen en na de helft nog eens gaan nadenken of je de rest eigenlijk wel
wilt. Voor een investeerder is dat niet werkbaar.”

Ook van de kant van de overheid lijkt de interesse in een risicodragende

deelname van het bedrijfsleven steeds verder te tanen. Visser: “Het geld
stroomde op dat moment bijna letterlijk de kantoren van Financiën binnen.
Wat zal je dan moeilijk gaan doen?” Toch meldt het kabinet in dezelfde
brief van juli 2000 aan de Tweede Kamer: “Hoewel de private partijen niet
meer betrokken worden bij het opstellen van de PKB+, blijft het streven
naar een vorm van publiek-private samenwerking bij alle onderdelen van
PMR het uitgangspunt.” Volgens Visser moet dan toch meer gedacht

52
 worden aan PPS-constructies in de uitvoerende fase, zoals het uitbesteden
van het hele pakket van operationeel ontwerp, aanleg en onderhoud voor
een bepaalde periode.

Commissies buigen zich over de echte vragen

Eind 2000 komen wat Visser de ‘echte vragen’ noemt wel aan de orde. Er
worden drie onderzoekscommissies ingesteld. De Commissie Moerman gaat
na hoe rendabel de exploitatie van een landaanwinning eigenlijk is. De
Commissie De Ruiter wil weten of een NV als exploitant van de haven
mogelijk is en de Commissie Laman zet de voor- en nadelen op een rijtje
van een verdere verzelfstandiging van het Havenbedrijf. Uitgangspunt is
nog steeds ‘een zo groot mogelijke betrokkenheid van het bedrijfsleven bij
het project’, zoals het in de taakomschrijving van Moerman staat. Maar
inmiddels speelt er ook iets anders: wanneer een risicodragende
investering van het bedrijfsleven er niet in zit en het rijk dan toch in de
buidel tast, wil men ook daar niet alleen meebetalen maar ook meebepalen
en meeverdienen. Een verzelfstandigd Havenbedrijf is daarvoor een
minimaal vereiste.

Wanneer de commissies klaar zijn met hun werk, blijkt een nieuwe haven
op een landaanwinning, met de randvoorwaarden die het kabinet stelt,
geen onderneming die op afzienbare termijn geld oplevert. De kwestie van
het havenbeheer blijft ook na het werk van de commissies onderwerp van
discussie, met name tussen de gemeente Rotterdam, die er het rapport
‘Hebben en houden’ aan wijt, en het rijk, dat losweken van de gemeente
steeds duidelijker als voorwaarde voor een rijksinvestering in een
landaanwinning stelt.

Private deelname aan PMR

Uit een inmiddels gehouden marktconsultatie van de provincie Zuid-Holland
naar de interesse in private deelname aan het PMR-deelproject om 750
hectare natuur- en recreatiegebied te ontwikkelen, blijkt dat hoogstens tien
procent van de kosten van dit deelproject op die manier te financieren zou
kunnen zijn. De mogelijkheden om het project te combineren met
profijtelijke zaken als woningbouw, bedrijvenvilla’s of
recreatieondernemingen, zijn volgens de geconsulteerde ondernemers zeer
beperkt.

De gemeente Rotterdam is projectontwikkelaar voor de twee overige

deelprojecten van PMR: de landaanwinning en projecten om het bestaande
havengebied beter te benutten en de kwaliteit van de leefomgeving te
verbeteren. Of de realisatie van deze deelprojecten in een of andere vorm
van publiek-private samenwerking zal plaatsvinden, is nog niet duidelijk.
Het zal in ieder geval niet gebeuren tijdens het zoeken naar oplossingen en
het opstellen van ruimtelijke plannen. Dat is inmiddels afgerond.

53
Leerervaringen PMR:
• Voor het voeren van een open en constructieve discussie over manieren om de
procedures van democratische besluitvorming te combineren met een vroegtijdige
inbreng van het bedrijfsleven, was bij PMR veel belangstelling. Het resulteerde in een
innovatieve, maar wat gewaagde aanpak om samen met het bedrijfsleven de PKB-
procedure te doorlopen. Deze leent zich om op voort te bouwen.
• Wat het project precies moest opleveren en hoe een investerende ondernemer
daarmee geld kon verdienen, is bij PMR te lang buiten de discussie gehouden. Was
dat eerder gebeurd, dan was er mogelijk eerder geconcludeerd dat de
omstandigheden voor een risicodragende deelname bij dit project niet gunstig waren.
Dat had tijd en frustratie gescheeld.
• Bij PMR bleek voor het delen van zeggenschap uiteindelijk geen ruimte te zijn. Zonder
dat is het inzetten van een PPS-traject zinloos.
• Wanneer die ruimte er wel is en de overheid is in staat duidelijk te formuleren wat een
project moet opleveren en welke publieke randvoorwaarden daarbij gelden, is
vroegtijdige private deelname beslist een optie.

54
Colofon

Uitgave
Projectdirectie Project Mainportontwikkeling Rotterdam
Postbus 20904
2500 EX Den Haag

Tekst
Jos Lammers, Delft

Illustraties
Marco van de Wielen

Vormgeving en opmaak
VDM reklame & marketing, Rotterdam

Begeleiding
Bikker Euro RSCG

Den Haag, februari 2002

55