Livro - Reformapolítica Avritzer PDF

Reforma Poltica no Brasil_01_272.
p65
01/08/06, 17:27
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

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Paulo Srgio Lacerda Beiro
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Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65
01/08/06, 17:27
Leonardo Avritzer
Ftima Anastasia
Organizadores
Belo Horizonte
Editora UFMG
2006
01/08/06, 17:27
2006, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento | 2006, Editora UFMG
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R322
Reforma poltica no Brasil / Leonardo Avritzer, Ftima Anastasia

(organizadores). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
271 p. ; il.
Inclui referncias.
ISBN: 85-7041-536-2
1. Brasil Poltica e Governo. 2. Brasil Histria. I. Avritzer, Leonardo.
II. Anastasia, Ftima.
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Apresentao
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
vem atravs desta publicao contribuir para a discusso sobre as
possibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. O pas
hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o
continente latino-americano, e objeto de admirao e respeito em
todo o mundo. Transcorridas mais de duas dcadas do processo
de redemocratizao, no se verifica no pas nenhum temor quanto
possibilidade de retrocessos autoritrios. As crises polticas ocorridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco constitucional, sem colocar em risco as instituies democrticas, cuja
construo uma conquista permanente de toda a nao brasileira.
O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente tambm pelas
inovaes no campo da democracia cidad, isto , na esfera da
democracia que vai alm dos processos eleitorais peridicos da
chamada democracia representativa. A multiplicao das experincias de oramento participativo no mbito local, a criao de
conselhos com participao social no mbito de diversas polticas
pblicas, as experincias de descentralizao das polticas sociais
e a institucionalizao de uma instncia de dilogo com os movimentos sociais no mbito do Executivo so exemplos de como o
Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prtica democrtica no continente e no mundo.
O PNUD a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e
opes do pas no que se refere ao seu sistema poltico. Esta publicao uma contribuio ao dilogo nacional sobre o tema e destinase ao mundo poltico, a organizaes da sociedade civil, s
universidades, aos meios de comunicao e sociedade brasileira,
em geral. Dado seu carter didtico e informativo, trata-se, tambm,
de uma contribuio que no prisioneira de debates marcados
pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma
meta desejvel para a consolidao de processos democrticos
fundados essencialmente na disputa poltica. Trata-se de um esforo
de contribuio do PNUD ao debate sobre a reforma poltica no
Brasil. Este um assunto recorrente desde a Constituio de 1988,
sinalizando que algumas das escolhas do pas em relao ao tema
ainda no esto consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de reconsiderao.
A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras importantes contribuies do PNUD ao debate sobre democracia: o Relatrio Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002
Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado e o Informe
da Diretoria para Amrica Latina e Caribe Democracia na Amrica
Latina Rumo a uma Democracia de Cidados e Cidads, lanado
dois anos atrs com o apoio da Unio Europia. Ambos os relatrios
alcanaram grande repercusso em escala continental e mundial
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ao abordarem o tema da relao dos sistemas polticos nacionais e a qualidade do

processo democrtico.
Muito se discute sobre a funcionalidade
de sistemas polticos em abstrato. Mas,
quando se trata de vincular este debate aos
desafios de um pas como o Brasil que
enfrenta simultneamente os imperativos de
combater a pobreza e crescer , as coisas
j no so to simples. Os grandes desafios da democracia brasileira so o combate
desigualdade e a promoo do desenvolvimento, simultneamente. A construo de
um sistema poltico que favorea um projeto de governabilidade comprometida com
estes dois projetos um desafio nacional.
A forma que o PNUD encontrou de apoiar
esta discusso foi optando por disseminar
o debate e os dilemas nele envolvidos. A
sociedade precisa apropriar-se das escolhas
que conduzem ao sistema poltico que a
governa. Optou-se por desagregar os diversos ingredientes da discusso sobre reforma poltica e mapear as posies existentes
sobre cada um deles. A inteno foi esclarecer as divergncias, no process-las, porque esta tarefa da sociedade brasileira e de
sua classe poltica. O produto deste trabalho, contido no livro, um conjunto de textos
que elucidam dilemas e proporcionam anlises do cenrio brasileiro no que se refere
aos desafios afetos ao funcionamento do sistema poltico.

A iniciativa foi desenvolvida com o apoio
de diversos integrantes da comunidade de
cientistas polticos, economistas e socilogos da academia brasileira, que se dispuseram a participar do projeto. A edio deste
trabalho se deu em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais, instituio
qual pertencem os organizadores desta publicao, que organizaram a estrutura do livro e
a articulao das contribuies. A publicao
no um documento oficial do PNUD, embora a iniciativa seja de sua responsabilidade, e
os textos sejam de responsabilidade dos
respectivos autores.
A publicao constituda por dois tipos
de contribuies: artigos e verbetes. Os artigos que abrem e fecham o livro tratam de
questes sobre a democracia cidad e sobre a funcionalidade ou no do sistema
poltico brasileiro, alm de uma contribuio
ao debate a partir de um outro pas latinoamericano o Mxico que traz um olhar
comparativo. Os verbetes referem-se a diversos temas, mais ou menos relacionados com
o debate sobre a reforma poltica no pas. O
conjunto das contribuies proporciona uma
viso do mosaico que a discusso da reforma poltica do pas e das posies em
disputa.
PNUD Brasil
julho 2006
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Sumrio
Introduo
11
Parte I
Reforma Poltica no Brasil
e na Amrica Latina
15
A Reforma da Representao
17
Ftima Anastasia
Felipe Nunes
Reforma Poltica e Participao no Brasil
35
Leonardo Avritzer
Reforma Poltica em Perspectiva

Comparada na Amrica do Sul
45
Carlos Ranulfo Melo
Transio e Governabilidade
nas Democracias Mexicana e Brasileira
63
Alberto J. Olvera
Traduo: urea Cristina Mota
Parte II
Entendendo as Mudanas
Necessrias no Sistema Poltico
71
1. Republicanismo
73
Republicanismo
73
Heloisa Maria Murgel Starling
Financiamento de Campanha
(pblico versus privado)
77
Renato Janine Ribeiro
Corrupo e Estado de Direito
82
Newton Bignotto
Voto Obrigatrio
86
Ccero Arajo
CPIs e Investigao Poltica

Fbio Wanderley Reis
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90
2. Participao e Opinio Pblica
94
Iniciativa Popular
94
Sonia Fleury
Plebiscito e Referendum
99
Cludia Feres Faria
Poltica de Cotas
103
Cli Regina Jardim Pinto
Regulao das Pesquisas
107
Rachel Meneguello
Regulao da Mdia
111
Regina Mota
Francisco Tavares
Corporativismo
116
Renato Raul Boschi
3. Mtodo de Constituio
das Instncias Decisrias
123
Federalismo
123
Marta Arretche
Sistema Eleitoral
128
Antnio Octvio Cintra
Lista Aberta Lista Fechada
133
Jairo Nicolau
Nmero e Distribuio de Cadeiras

na Cmara dos Deputados
137
David Samuels
Traduo: Cludia Feres Faria
Coligaes Eleitorais
142
David Fleischer
Justia Eleitoral
147
Matthew Taylor
O Financiamento de Campanhas Eleitorais
153
Bruno Wilhelm Speck
O Bicameralismo em Perspectiva Comparada
159
Mariana Llanos
Francisco Snchez
Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco
Suplentes de Parlamentares
165
Charles Pessanha
Ana Luiza Backes
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4. Regras Decisrias
170
Poderes de Agenda do Presidente
170
Magna Incio
Modalidades e Procedimentos de Votao

nas Modernas Casas Legislativas
175
Sabino Fleury
Pertencimento do Mandato
180
Maria Hermnia Tavares de Almeida
Migrao Partidria
183
Andr Marenco
Clusula de Barreira
188
Mnica Mata Machado de Castro
Reforma Constitucional
192
Glucio Soares
Emendas Parlamentares
197
Marcus Melo
Emendas Constitucionais
202
Cludio Gonalves Couto
Oramento Pblico no Brasil Democrtico
207
Paulo Calmon
Autonomia/Independncia
dos Bancos Centrais
212
William Ricardo de S
Independncia do Banco Central:

Incompatibilidade entre Teoria e Prtica
216
Marco Aurlio Crocco

Frederico G. Jayme Jr.
Parte III
O Presidencialismo de Coalizo
Precisa ser Mudado?
221
Governos de Coalizo no Sistema

Presidencial: o Caso do Brasil sob
a gide da Constituio de 1988
223
Fabiano Santos
Presidencialismo e Governo de Coalizo
237
Fernando Limongi
Crticas ao Presidencialismo de Coalizo

no Brasil: Processos Institucionalmente
Constritos ou Individualmente Dirigidos?
Lucio R. Renn
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269
10
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Introduo
Leonardo Avritzer
Ftima Anastasia
A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita,

como reorganizao de regras para competies eleitorais peridicas, tal como tem sido o caso no Brasil ps-democratizao, ou
pode ser entendida, tambm, como uma reorganizao mais ampla do sistema poltico brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir
entre a reforma das instituies polticas, a reforma do comportamento poltico e a reforma dos padres de interao poltica. No
Brasil ps-democratizao, a agenda da reforma poltica foi mudando: no comeo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos
traos da organizao das instituies polticas, como foi o caso do
plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da dcada de
90, a idia de reforma poltica foi se consolidando em torno de
diferentes pontos: a reorganizao ampla das regras do sistema
poltico e da forma de financiamento de campanha, a criao de
novas instituies capazes de aumentar a participao e os diferentes padres de interao entre instituies representativas e
participativas.
No existe, at o momento, um consenso sobre quais so as
causas das crises peridicas que atravessam o sistema poltico
brasileiro. Esta publicao tenta responder a essa indagao, problematizando trs conjuntos de questes: o primeiro deles refere-se
maneira como o sistema representativo e as formas de participao
esto estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer
algumas bases para uma compreenso mais ampla do sistema de
representao e de participao vigente no pas e apresenta sugestes para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de questes, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se
origem e ao funcionamento das instituies republicanas e democrticas no Brasil e aos temas que freqentam, ou deveriam freqentar, a agenda da reforma poltica no pas. Esses verbetes esto
agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam.
O republicanismo, como interpretao do sistema poltico, oferece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer
tona elementos conceituais prprios s sociedades democrticas,
tais como o voto obrigatrio ou facultativo, ou a questo da corrupo.
Ele permite, tambm, devolver densidade idia de interesses
compartilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dos
modos de agregao e uso do bem pblico.
A anlise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos
produzidos pelos procedimentos democrticos, sob certas condies,
11
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12
e os impactos provveis das alteraes nas

regras do jogo presentes na agenda da reforma, seja sobre o comportamento dos atores polticos e seus padres de interao,
seja sobre os resultados do jogo poltico.
O terceiro elemento central para o debate
sobre reforma poltica diz respeito ao arranjo
institucional brasileiro, denominado por Srgio
Abranches de presidencialismo de coalizo,
e aos seus problemas. Nesse arranjo, o presidente se elege por maioria absoluta, mas
o seu partido dificilmente consegue uma
bancada com mais de 20% das cadeiras
na Cmara dos Deputados. Apesar de boa
parte da intelectualidade na rea de cincia
poltica no Brasil considerar o presidencialismo de coalizo como um sistema exitoso
(Figueiredo; Limongi, 1999), h, tambm, um
grupo significativo de crticos do sistema,
especialmente na cincia poltica norte-americana, que questionam o sucesso do presidencialismo de coalizo no Brasil (Mainwaring,
1999; Ames, 2003).
A crise poltica atual recoloca a discusso
sobre o xito do presidencialismo de coalizo por dois motivos: em primeiro lugar porque ela pe em questo o mtodo de
formao de coalizes. Coalizes podem ser
construdas no processo eleitoral, tendo por
principal cimento o voto, que o recurso
mais legtimo sob a democracia. Porm, sob
o presidencialismo com multipartidarismo e
representao proporcional, dificilmente sair
das urnas uma coalizo governativa majoritria. Portanto, a transformao da coalizo
eleitoral vitoriosa em coalizo governativa
majoritria exigir a mobilizao de outros
recursos. Embora se saiba que a persuaso
e a produo do consenso, resultante do
processo deliberativo, so recursos fundamentais da poltica democrtica, sabe-se,
tambm, que no Brasil esses recursos tm
sido usados de forma parcimoniosa, especialmente dada a natureza das coalizes
polticas que tm sido organizadas com
vistas ao exerccio do governo: a grande
maioria, para no dizer a totalidade, das
coalizes construdas no ps-88, no Brasil,
caracterizou-se por ser composta por parceiros com pouca afinidade ideolgica e
12
programtica, situao que veio a tornar-se

mais aguda sob o atual governo.
A questo do presidencialismo de coalizo remete ao fato de o Brasil ser, entre os
pases da Amrica Latina, um dos que consolidou o seu sistema poltico mais tardiamente. O sistema poltico ps-autoritarismo
na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou
a volta ao sistema de partidos existente no
perodo democrtico anterior. No caso do
Mxico no houve ruptura entre o sistema
de partidos que j operava no perodo autoritrio e o sistema ps-democratizao. No
caso brasileiro, as identidades partidrias pregressas no foram recuperadas e um novo
sistema partidrio emergiu no contexto da
redemocratizao da ordem poltica. Nesta
publicao, apresentamos diferentes artigos
comparando a situao poltica brasileira
com a latino-americana dando destaque ao
problema da reforma poltica em perspectiva comparada.
Finalmente, vale perguntar, reformar para
qu? importante sublinhar que a reforma
das instituies polticas no Brasil ser bem
sucedida se contribuir para o aperfeioamento
e o aprofundamento da ordem democrtica,
incidindo positivamente sobre o comportamento poltico dos atores em interao e
sobre os resultados produzidos.
Estrutura
Este livro sobre reforma poltica no Brasil
est dividido em trs partes: uma primeira
parte compreende consideraes gerais
sobre o funcionamento do sistema poltico
no Brasil e na Amrica Latina; a ltima parte
procura apresentar a controvrsia que atravessa a cincia poltica brasileira no que se
refere ao presidencialismo de coalizo. Entre
as duas partes, o conjunto de 31 verbetes
tem como objetivo oferecer ao leitor interessado na reforma do sistema poltico uma
introduo didtica ao amplo cardpio de
questes envolvidas nesse tema. Os verbetes esto organizados em quatro sees:
republicanismo, participao, constituio
das instncias decisrias e regras decisrias.
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Introduo | Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia
Os verbetes sobre o republicanismo, tal

como foi apontado acima, tm como objetivo mostrar que h uma dimenso republicana que pode estar mais presente na
organizao do sistema poltico no Brasil.
Eles representam no apenas uma inovao
na discusso sobre reforma poltica, que usualmente no aborda esta dimenso, mas, tambm, uma inovao na maneira como a
cincia poltica brasileira vem tratando desse
tema. Nesse sentido, a concepo que orienta
os verbetes a de que as orientaes tericas
e os temas amplos da organizao poltica
podem ser articulados. O leitor deste livro
poder perceber que, freqentemente, no
caso do sistema poltico brasileiro, possvel
identificar a falta de um elemento cultural ou
terico gerando uma prtica poltica pouco
produtiva do ponto de vista institucional.
O segundo grupo de verbetes trata de
diversas dimenses da participao poltica. Esses verbetes abordam desde o funcionamento das instituies participativas no
Brasil, tal como o caso dos verbetes sobre
plebiscito e referendum, at o caso do corporativismo. Mais uma vez, esses verbetes
tratam de questes que usualmente no so
consideradas objeto da reforma poltica. No
entanto, prticas participativas esto cada
vez mais presentes no sistema poltico brasileiro, e o seu papel tende a ser ampliado
nos prximos tempos devido ao amplo mandato constitucional que est por trs das formas de participao no Brasil democrtico.
Nesse sentido, tanto no caso do republicanismo quanto da participao, a orientao
dos coordenadores deste relatrio foi a de
ampliar o escopo da reforma de modo a
fornecer ao leitor uma viso mais compreensiva dos problemas envolvidos no funcionamento do sistema poltico brasileiro.
Temos, ainda, dois grupos de questes
relacionadas aos processos de constituio
das instncias decisrias e de definio das
regras decisrias. Esses so os temas mais
usualmente ligados temtica da reforma
poltica. Mais uma vez, optamos por um tratamento amplo desses temas com verbetes
sobre federalismo; sistema eleitoral; listas;
13
nmero de parlamentares no Congresso

Nacional; coligaes eleitorais; justia eleitoral; financiamento de campanha; bicameralismo e suplncia de Senador. Nesse
primeiro grupo de verbetes, relacionados ao
mtodo de formao das instncias decisrias, o leitor encontrar para cada tema uma
definio do assunto ou das alternativas em
pauta e do seu funcionamento no Brasil. O
ltimo grupo de verbetes trata das regras
que presidem as decises polticas no pas
e envolve os seguintes assuntos: poderes
de agenda do Presidente; natureza do voto
dos parlamentares; pertencimento do mandato; migrao partidria; clusula de barreira; reviso constitucional; emendas
parlamentares; emendas constitucionais;
oramento pblico; independncia do Banco
Central. Nesse caso, temos a presena de
assuntos eminentemente polmicos abordados em alguns casos por mais de uma
pessoa expressando a diversidade de posies sobre o assunto na comunidade acadmica brasileira.
Esta publicao est destinado a membros do sistema poltico, a jornalistas e
quela parcela da opinio pblica que se
preocupa em pensar como melhorar o sistema poltico no nosso pas. Cada um desses leitores encontrar, nas trs sees do
livro, a matria-prima necessria para pensar o sistema poltico brasileiro. Como organizar essa matria-prima para que o
resultado final seja diferente daquele que
temos hoje uma tarefa a que os organizadores deste volume no se propuseram.
Acreditamos que diferentes propostas de
reforma possam emergir da sua leitura.
Esperamos ter dado a nossa modesta contribuio para que essa reforma ocorra e para
que ela seja capaz de produzir um sistema
poltico mais transparente, mais cidado e
mais em sintonia com o pas e com sua opinio pblica.
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Parte
I
Reforma Poltica no Brasil
e na Amrica Latina
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A Reforma da Representao
Ftima Anastasia
Felipe Nunes
Introduo
Neste artigo se discutir a reforma da representao poltica.
Por representao poltica se entende o conjunto de relaes estabelecidas entre os cidados e os governantes eleitos. Os primeiros
so, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania poltica
e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu
1
nome e no nome de seus melhores interesses. Os cidados so
os mandantes, os governantes so os mandatrios, estejam eles
no Poder Executivo presidente, governador, prefeito ou no Poder Legislativo senadores, deputados federais, deputados estaduais ou vereadores.
Segundo Robert Dahl (1991), foi a inveno da representao
que permitiu a vigncia da democracia nas sociedades contemporneas, que so complexas e heterogneas, compostas por milhes de pessoas e atravessadas por mltiplas clivagens e fontes
plurais de formao de identidades coletivas.
Em sociedades como estas o exerccio exclusivo da democracia direta, como se fazia na polis grega, seria invivel. Ainda que
fosse factvel considerando-se os recursos tecnolgicos hoje disponveis , a utilizao exclusiva de tal procedimento seria indesejvel, j que no permitiria que as decises tomadas pelas
coletividades fossem resultados de processos de discusso e de
deliberao poltica, essenciais para a formao e a transformao
das preferncias polticas. A democracia exclusivamente direta se
restringiria agregao de preferncias dadas e se revestiria de
um carter plebiscitrio.
A inveno da representao foi a soluo encontrada (Sartori,
2
1994) para diminuir concomitantemente os custos internos e os
riscos externos associados ao processo decisrio. Os primeiros
(custos internos) crescem com o aumento do nmero de decisores
e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participao
ampliada dos cidados. Vale citar, a ttulo de exemplo, a quantidade e a variedade de recursos que so empregados para realizar
1
A expresso melhores interesses dos cidados foi retirada de PRZEWORSKI,

MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: Governos so
representativos se eles fazem o que melhor para o povo, se eles agem no
melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidados.
A argumentao desenvolvida neste pargrafo e no seguinte est baseada em

SARTORI, 1994, captulo 8: A teoria da democracia como processo decisrio.
17
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18
eleies presidenciais em um pas como o

Brasil. Os segundos (riscos externos) crescem com a diminuio do nmero de decisores e so, fundamentalmente, os riscos
de tirania, corrupo e incompetncia.
Como afirma Sartori, o que seria desejvel a diminuio concomitante dos custos internos e dos riscos externos seria
inalcanvel se fosse considerada exclusivamente a varivel nmero de decisores.
Porm, a introduo de novas variveis na
equao das decises polticas permite que
a adoo do mtodo representativo e de regras de deciso baseadas nos princpios da
igualdade poltica e da soberania da maioria
possibilite a diminuio simultnea dos
custos internos e dos riscos externos.
A soluo propiciada pelo mtodo representativo ensejou, porm, a produo de
novos e diferentes problemas, relacionados:
(1) natureza dos laos que unem representados e representantes; (2) capacidade de
os primeiros vocalizarem suas preferncias
perante os segundos e fiscalizarem e monitorarem suas aes e omisses; (3) e vontade e capacidade de os segundos
efetivamente agirem em nome dos cidados
e na defesa de seus melhores interesses.
Portanto, desde que foi inventada, a
representao tem sido objeto de inmeras
controvrsias e acirrados debates, alm de
ser recorrentemente reinventada, com vistas ao aprofundamento e ao aperfeioamento
das ordens polticas contemporneas. Nas
democracias representativas a discusso
sobre reforma poltica remete imediatamente, ainda que no exclusivamente, ao
tema da reforma da representao.
O que reformar? Quando se fala em reforma poltica, se pensa, em geral, em reforma
das instituies polticas. No entanto, outras
acepes podem ser atribudas expresso: reforma do comportamento poltico,
reforma dos padres de interao poltica,
reforma da correlao de foras polticas,
reforma das condies sob as quais atuam
as instituies polticas. Todas essas questes constituem importantes dimenses do
jogo da representao porque: (1) incidem
18
sobre as capacidades dos cidados e dos

representantes de jogarem tal jogo com legitimidade e eficcia e (2) afetam a distribuio
de preferncias e de recursos entre os atores
e os resultados do jogo poltico.
Por que reformar? Para garantir que a representao seja cada vez mais democrtica.
A ampliao e o aperfeioamento da representao democrtica remetem ao desafio
de transformar a democracia em um conjunto de interaes iterativas entre representantes e representados, desenvolvidas em
um contexto decisrio contnuo e institucionalizado.
Como fazer? Transformando as Casas
Legislativas em cidades mgicas (Fishkin,
1995), ou seja, locais de deliberao poltica
que permitam e incentivem a interao entre representao e participao polticas,
que facultem aos cidados a vocalizao
continuada de suas preferncias perante os
legisladores e que lhes garantam o acompanhamento e o monitoramento permanente
dos movimentos de seus representantes.
Estas so as questes e os temas tratados neste artigo. Na primeira seo so desenvolvidas algumas consideraes de
natureza terica, com vistas a subsidiar a
argumentao subseqente (segunda seo),
relativa ao processo e produo legislativos
e aos seus impactos sobre a representao
poltica. A terceira seo aborda o desenvolvimento da agenda da reforma poltica no
Brasil, no perodo compreendido entre 1990
e 2006. As concluses trazem um balano
das propostas em discusso e dos efeitos
esperados de sua aprovao, luz da matriz
terica apresentada anteriormente.
1. Lijphart revisitado
Em Modelos de democracia (2003), Lijphart
prope interessante esquema analtico que
permite classificar as democracias contemporneas em dois diferentes modelos, o
majoritrio e o consensual. Para tanto, ele
constri dois eixos o primeiro relativo
dimenso Executivo/partidos, e o segundo
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A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes
expressivo da dimenso federalismo/unitarismo e distribui entre

estes eixos dez caractersticas relacionadas distribuio de poderes entre os atores relevantes. O modelo majoritrio desenhado
a partir da lgica da concentrao de poderes nas mos de maiorias
governativas e o modelo consensual se pauta pela disperso de
poderes e pela garantia da expresso poltico-institucional das minorias. Nas palavras do autor:
O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de uma
pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples
(plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo
consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de vrias
maneiras. Uma outra diferena, relacionada a esta ltima, que o
modelo majoritrio exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o
modelo consensual se caracteriza pela abrangncia, a negociao e a
concesso (democracia de negociao) (Lijphart, 2003, p. 18).
O Quadro I sintetiza o esquema analtico de Lijphart:

Quadro I - Modelos Consensual e Majoritrio (Lijphart, 2003)
Federalismo / Unitarismo
Executivo / Partidos
Poder
Relao entre Sistema
Executivo os Poderes Partidrio
Consensual
Grandes
Coalizes
Separao com
checks and
balances
Multipartidrio
Majoritrio
Governo
unipartidrio
com maioria
estrita
Fuso e
predomnio
do Executivo
Bipartidrio
Sistema
Eleitoral
Grupos de
Poder
Federalismo/
Interesse Legislativo Unitarismo
Representao Corporativistas
Proporcional
Majoritrio
Pluralistas
Emenda
Const./
Veto
Reviso Banco
Constit. Central
Bicameral
Simtrico
Federalismo
Maioria
Qualific.
Independ
Independ
Bicameral
Assimtrico
(ou
Unicameral)
Unitarismo
Maioria
Absoluta
Depend
Depend
Fonte: Elaborao prpria a partir de Modelos de Democracia de Lijphart, 2003.
Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite

constatar que o desempenho do modelo consensual superior ao
3
do modelo majoritrio, seja no que se refere representatividade e
legitimidade da ordem, seja no que diz respeito sua eficcia e
eficincia. Prope-se, aqui, que a reforma da representao deve
orientar-se para a consecuo das caractersticas mais afins ao
consensualismo e deve referir-se: (1) reforma do mtodo de formao dos rgos decisrios; (2) reforma das regras de tomada
de decises; (3) reforma da composio dos rgos decisrios;
(4) reforma do funcionamento, ou da operao efetiva, das instituies polticas.
Nas palavras de Lijphart: as democracias majoritrias, principalmente no que se

refere dimenso Executivo-partidos, no ultrapassam o desempenho das de
consenso, quanto administrao macroeconmica e ao controle da violncia
na verdade, estas ltimas apresentam um resultado ligeiramente melhor , mas
as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho
das majoritrias quanto qualidade e representatividade democrticas, como
tambm quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolncia na orientao
de suas polticas pblicas. Na segunda dimenso, as instituies federais da
democracia de consenso do vantagens bvias aos pases grandes, e os bancos
centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de caractersticas
consensuais servem, de fato, ao propsito de controlar a inflao (p. 339).
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20
O importante a salientar, no que se refere a

estes diferentes procedimentos, que no
primeiro se constituem duas correntes de
accountability, enquanto no segundo h
apenas uma corrente de accountability
(Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto,
faculta maior disperso de poder do que o
segundo, j que pode ensejar, como o tem
feito, o fenmeno conhecido por governo
dividido, caracterizado pelo fato de o partido
ou a coalizo poltica que d suporte ao
Presidente no controlar a maioria das cadeiras legislativas.
Vale, no obstante, assinalar, a partir da

observao do Quadro I, que os critrios utilizados por Lijphart para classificar as democracias atuais em consensuais ou
majoritrias no distinguem tais dimenses.
Quando ele se refere ao Poder Executivo, por
exemplo, o critrio utilizado remete composio da instncia decisria (grandes
coalizes versus governo unipartidrio com
maioria estrita). J quando trata do Poder
Legislativo, o critrio relaciona-se s regras
decisrias (bicameralismo simtrico versus
assimtrico) ao passo que a classificao
do sistema eleitoral est informada pelo mtodo de formao das Casas Legislativas
(sistema proporcional versus sistema majoritrio).
Partindo-se da suposio de que seja
possvel produzir ganhos analticos atravs
da distino entre as dimenses mencionadas mtodo de formao das instncias
decisrias; regras de tomada de deciso;
composio das instncias decisrias; operao efetiva das instituies prope-se,
nesta seo, revisitar Lijphart e apresentar
um esquema analtico apoiado em quatro
eixos de anlise em substituio aos dois
eixos propostos pelo autor.
O primeiro eixo, relativo ao mtodo de formao das instncias decisrias, englobaria:
3) Organizao Poltico-Administrativa (federalismo versus unitarismo): tendo em vista

suas caractersticas tendentes descentralizao do poder entre os diferentes entes federativos, o federalismo combina melhor com
o modelo consensual e o unitarismo com o
modelo majoritrio (Lijphart, 2003). Em ambos os casos, deve-se atentar para os procedimentos (eleies diretas ou indiretas;
indicaes; nomeaes, etc.) que informam
a escolha dos representantes no mbito
subnacional, seja para cargos executivos (governadores, prefeitos), seja para cargos
legislativos (deputados estaduais, vereadores). Eleies diretas para todos os cargos e
nveis de governo so procedimentos que
se coadunam melhor com o consensualismo, enquanto eleies indiretas, indicaes ou nomeaes pelo poder central
seriam procedimentos mais afins ao modelo majoritrio.
1) Formas de Governo (monarquia versus

repblica): a distino, aqui, se refere aos
procedimentos atravs dos quais so escolhidos os chefes de Estado. Nas monarquias
o princpio que informa tal definio a tradio, o procedimento o da sucesso por
hereditariedade e o cargo vitalcio, enquanto nas repblicas democrticas o chefe de
Estado e o chefe de governo so escolhidos
atravs de algum tipo de procedimento eleitoral e os seus mandatos so limitados no
tempo e em seu escopo.
2) Sistemas de Governo (presidencialismo
versus parlamentarismo): sob o presidencialismo existem mecanismos que garantem a
interveno dos cidados na definio dos
ocupantes dos cargos executivos, enquanto no parlamentarismo o primeiro-ministro
no eleito diretamente pelos cidados.
20
4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos

de escolha dos ocupantes das cadeiras
legislativas. Sistemas eleitorais podem variar
quanto ao tipo proporcional de listas abertas, flexveis ou fechadas; majoritrios; ou
combinaes entre eles, denominadas pela
literatura de sistemas mistos e quanto s
determinaes relacionadas aos critrios de
elegibilidade e de realizao de campanha
eleitoral, especialmente no que se refere ao
seu financiamento e propaganda eleitoral.
4
(...) para se ter um regime monrquico necessria a existncia de uma

pessoa estvel no vrtice da organizao estatal com as caractersticas de
perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca tal desde o momento de
sua elevao ao trono at sua morte, exceto o caso de voluntria abdicao.
Para expuls-lo do poder preciso uma verdadeira revoluo (COLLIVA,
1986, p. 776).
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5) Tipo de Cameralismo: as democracias

contemporneas podem ser unicamerais ou
bicamerais. O unicameralismo coaduna-se
melhor com o modelo majoritrio. No caso
do bicameralismo, trata-se de examinar o
mtodo de constituio das Casas Legislativas
e verificar se h congruncia ou incongruncia entre os sistemas eleitorais utilizados
para a eleio de cada cmara. Considerandose os tipos Proporcional e Majoritrio, seriam
possveis as seguintes combinaes:
Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente

Cmara Alta
Proporcional
Cmara
Baixa
Majoritrio
Proporcional
Congruente (PP)
Incongruente (PM)
Majoritrio
Incongruente (MP)
Congruente (MM)
Fonte: Elaborao prpria.
No que se refere distribuio de poderes entre os agentes relevantes, pode-se

afirmar que o sistema de representao
proporcional o mais conducente disperso. O sistema majoritrio caracteriza-se
pela concentrao do poder nas mos das
maiorias governativas. Portanto, a classificao dos legislativos bicamerais em
mais, ou menos, consensuais pode ser
visualizada atravs do continuum:
MM
MP
Majoritrio
PM
PP
Consensual
O segundo eixo refere-se s regras decisrias que presidem a tomada de decises

nas democracias e que afetam a distribuio de direitos, recursos e atribuies entre
os atores, englobando:
1) as regras que definem as prerrogativas e
os poderes legislativos e no legislativos do
Poder Executivo. Poderes concentrados nas
mos do Executivo so tpicos do modelo
majoritrio;
2) as regras que definem a distribuio de
atribuies e competncias do Poder
Legislativo, englobando: a) as que se referem a cada uma das cmaras, no caso do
bicameralismo, produzindo bicameralismo
21
simtrico (consensualismo) ou assimtrico

(majoritarismo); b) as que distribuem direitos, atribuies e recursos parlamentares,
no interior de cada Casa Legislativa, entre
legisladores individuais, grupos de legisladores (comisses, bancadas partidrias, Colgio de Lderes, Frentes Parlamentares) e o
Plenrio. Poderes concentrados nas mos de
lideranas partidrias e processos decisrios
que tm no Plenrio seu frum privilegiado
combinam com o modelo majoritrio; disperso de poderes entre os parlamentares
individuais e sistema de comisses robusto
caracterizam o modelo consensual;
3) as regras que definem as relaes entre
os poderes Executivo e Legislativo, observando-se se h separao entre os poderes
e checks and balances (consensualismo) ou
fuso de poderes e predomnio do Executivo (majoritarismo);
4) as regras para proposio e aprovao de
emendas constitucionais, se maioria absoluta
(majoritarismo) ou qualificada (consensualismo);
5) as regras que informam processos de reviso constitucional, verificando-se se a reviso feita por rgo independente (modelo
consensual) ou no (modelo majoritrio);
6) as regras que informam o status do Banco
Central, se dependente (majoritarismo) ou
independente do governo central (consensualismo).
O terceiro eixo refere-se composio

das instncias decisrias, que uma varivel dependente da interao entre o mtodo
de formao das instncias decisrias, as
regras decisrias e a distribuio de preferncias e recursos entre os atores. Este eixo
englobaria:
1) a composio do Poder Executivo, tendo
em vista a presena de coalizes governativas
seja no parlamentarismo ou no presidencialismo (modelo consensual) ou a presena de governo unipartidrio com maioria
estrita (modelo majoritrio);
2) a configurao do sistema partidrio, se
multipartidarismo (modelo consensual) ou
bipartidarismo (modelo majoritrio), j que
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nas democracias os sistemas bipartidrios

no o so por imposio legal, mas resultam
da interao entre as instituies e as escolhas polticas dos atores;
3) a composio do Poder Legislativo, se
expressiva da pluralidade de identidades,
interesses e preferncias presentes na sociedade e aberta representao das minorias
ou do predomnio de um partido majoritrio,
seja ele governista ou oposicionista;
4) no caso de governos de coalizo, a composio e a natureza das mesmas, observando-se a sua contigidade no espectro
poltico-ideolgico (Incio, 2006) e os recursos
utilizados para ciment-las. Coalizes contguas e resultantes, fundamentalmente, da
competio eleitoral coadunam-se melhor
com o consensualismo, por contraste com
coalizes ad hoc e/ou intermitentes e
construdas a partir de prticas distributivistas.
O quarto eixo refere-se operao efetiva

das instncias decisrias, que constitui varivel dependente das interaes entre os trs
primeiros eixos. Neste eixo esto englobados:
1) Relao entre os Poderes: Equilbrio entre
os poderes x predomnio do Executivo. A
concentrao de poderes de agenda e de
veto nas mos do Poder Executivo caracterstica do majoritarismo, enquanto a distribuio equilibrada desses poderes entre
Executivo e Legislativo coaduna-se melhor
com o consensualismo.
2) Padres de interao entre os atores da
coalizo governativa: coeso x disciplina x
distributivismo (fisiologismo, clientelismo,
patronagem).
3) Padres de interao entre governo e
oposio(es): cooperao x competio.
4) Sistema Partidrio: dinmica bipartidria x
pluralismo moderado x pluralismo polarizado (Sartori, 1994; Santos, 1986).
A anlise do arranjo institucional brasileiro ps-88 luz da matriz analtica proposta

permite verificar que tal arranjo expressa uma
combinao de caractersticas do modelo
consensual, decorrentes do mtodo de cons-
22
tituio das instncias decisrias, com caractersticas do modelo majoritrio, decorrentes das regras de tomada de decises.
O Brasil uma Repblica, presidencialista, federativa, com representao proporcional e multipartidarismo. O Poder Legislativo
bicameral: na Cmara dos Deputados,
eleita atravs do sistema proporcional de listas abertas, se fazem representar os cidados, enquanto no Senado Federal, eleito
atravs do sistema majoritrio, se fazem representar os estados da Federao (trs senadores para cada estado da Federao).
Tais caractersticas so, todas elas, tendentes disperso de poder entre os atores
relevantes, garantem a participao institucionalizada das minorias e facultam a expresso da heterogeneidade e do pluralismo
societais. Portanto, no que se refere ao eixo
mtodo de constituio das instncias decisrias, o Brasil pode ser classificado como
pertencente ao modelo consensual de democracia.
Vale, no entanto, ressaltar que alguns
procedimentos adotados nas eleies proporcionais provocam distores na representao e precisariam ser modificados para
garantir a observncia do princpio de
igualdade poltica entre os cidados. Os distritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os
estados da Federao, e a Constituio de
1988 determinou um nmero mnimo de oito,
e mximo de setenta representantes por cada
distrito. Na prtica, isso acarreta uma subrepresentao dos cidados de So Paulo e
a sobre-representao dos eleitores dos estados menos populosos, como Acre e Roraima. A legislao eleitoral faculta, ainda, a
celebrao de coligaes para eleies proporcionais, gerando uma disjuno entre o
sistema partidrio eleitoral e o sistema partidrio parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.;
Anastasia, 1999).
Quando se analisa o segundo eixo regras de tomada de deciso , percebe-se
a operao de um padro bastante distinto.
Embora haja procedimentos que se coadunam com o consensualismo, a estes se somam caractersticas mais afins ao modelo
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majoritrio, que comprometem, muitas vezes, a operao efetiva do princpio de disperso de poder que informa o modelo
consensual.
No mbito do modelo consensual, o arranjo institucional brasileiro prev as seguintes regras decisrias:
1. bicameralismo simtrico;
2. separao de poderes e freios e contrapesos institucionais (checks and balances);
3. regra de maioria qualificada para realizao
de alteraes (emendas) constitucionais.
Porm, as caractersticas majoritrias se

impem. Como tem sido assinalado pela literatura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos,
2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a
Constituio de 1988 concentra poderes legislativos e no legislativos nas mos do Presidente: poder de decreto constitucional
(medidas provisrias) e delegado; prerrogativa de iniciar legislao em determinadas
matrias, especialmente aquelas de natureza oramentria; possibilidade de pedir urgncia para a tramitao de proposies
legislativas de suas autoria; poder de nomeao de titulares para importantes cargos da burocracia pblica, a comear de
todos os ministros de Estado; controle sobre a liberao de recursos oramentrios,
dado o carter autorizativo do oramento brasileiro.
Ademais, a reviso constitucional feita
pelo prprio Poder Legislativo e no por um
rgo independente; o Banco Central no
goza de autonomia operacional perante o
Poder Executivo, e o Regimento Interno da
Cmara dos Deputados concentra poderes
de agenda nas mos das lideranas partidrias e incentiva o comportamento disciplinado dos legisladores.
A composio das instncias decisrias
e sua operao efetiva expressam a combinao entre os dois primeiros eixos mtodo de constituio das instncias decisrias
e regras de tomada de deciso , e a distri5
buio de preferncias e recursos entre os

atores relevantes: cidados, representantes
eleitos e burocracia pblica. Como se sabe,
tal combinao, no caso brasileiro, ganha a
forma de um presidencialismo de coalizo
com alta fragmentao do sistema partidrio parlamentar e com predominncia legislativa do Poder Executivo.
A formao e a manuteno das coalizes governativas tm se constitudo em
grandes desafios para os presidentes brasileiros. As coalizes vencedoras no mbito
das eleies tm sido, geralmente, insuficientes para fornecer a base parlamentar de
sustentao dos governos. Dito em outras
palavras: o recurso mais legtimo, nas democracias, para cimentar tais coalizes, o voto,
no tem produzido o nmero necessrio de
cadeiras no Congresso Federal. Diante disso, os presidentes tm mobilizado outros
recursos para aumentar o nmero de apoiadores, como, por exemplo, distribuio de
cargos (patronagem) e liberao de emendas oramentrias.
Os fundamentos e os efeitos desse arranjo institucional so motivos de acirrada
5
controvrsia na literatura especializada.
Com vistas a identificar o que, nesse arranjo,
deve ser modificado, como e em que direo,
o presente volume apresenta um conjunto
extenso de artigos e verbetes que examinam
o tema da reforma poltica. As questes
abordadas foram escolhidas seja porque
esto presentes na agenda poltica brasileira, seja porque deveriam estar, segundo
a opinio de vrios analistas, partindo-se do
suposto de que o objetivo buscado o do
aperfeioamento da democracia brasileira.
As prximas sees deste artigo examinaro mais detidamente um dos aspectos
desse arranjo: aquele referido ao exerccio
da representao poltica e s suas conexes com a participao poltica institucionalizada. Em sintonia com Lijphart (2003),
prope-se que qualquer proposta de reforma da representao deve ter como meta o
fortalecimento das caractersticas consensuais da ordem poltica brasileira.
A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.
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2. Processo e
produo legislativos6
Prope-se, aqui, que o desafio contido
na reforma da representao refere-se
transformao das Casas Legislativas em
cidades mgicas, ou seja, em loci privilegiados de expresso e de processamento
institucional do melhor interesse dos cidados.
Magic town (Cidade mgica) o nome
de um filme de Jimmy Stewart, citado por
James Fishkin (1995), sobre uma cidade fictcia do Meio Oeste americano que constitua, por um milagre matemtico, uma
amostra representativa da populao americana.
Fishkin chama a ateno para o fato de
que, quando tal descoberta vem a pblico,
a populao da cidade, ciente de seu papel
de barmetro perfeito da opinio nacional
ou, em outras palavras, de capital da opinio
pblica americana, comea a desenvolver
um crescente senso de responsabilidade, a
se informar o melhor possvel e a debater
cuidadosamente todas as questes sobre
as quais ela chamada a opinar.
Obviamente, esses movimentos exporo
os habitantes da cidade a um processo de
discusso e de deliberao que resultar na
produo de uma opinio pblica, em Magic
town, muito melhor fundamentada e mais
sofisticada do que a do cidado mediano
americano. E, portanto, crescentemente
divergente da opinio majoritria na sociedade americana, o que causar um conjunto
de problemas e reviravoltas na cidade, que
apimentam o enredo do filme, mas no vem
ao caso no momento.
O exemplo que se tomou emprestado de
Fishkin ressalta o impacto provocado nas
opinies e preferncias dos cidados de
Magic town por sua exposio pluralidade
de pontos de vista e de perspectivas que
informam os diferentes argumentos. O debate e a deliberao pblica acarretaram alteraes nas definies dos cidados
relativamente a quais eram e onde estavam
os seus melhores interesses.
A transformao das Casas Legislativas
em cidades mgicas requer a observncia dos seguintes pressupostos:
24
1. que elas, assim como todos os rgos

decisrios que abrigam, sejam constitudas
atravs do mtodo de representao demo7
crtica;
2. que elas promovam, de fato, a realizao
da oitava condio das poliarquias, de Dahl,
8
relacionada aos interstcios eleitorais;
3. que elas promovam constantemente a
interao dos legisladores com os outros
atores cidados, lderes de coalizes
atravs de canais institucionalizados e
deliberativos;
4. que elas tenham suficiente desenvolvimento institucional para fornecer aos representantes eleitos a base informacional
ampliada (Sen, 2000) requerida para a consecuo dos melhores interesses dos cidados.
Como fazer? Sabe-se que, nas democracias representativas, as duas mais importantes atribuies dos parlamentares so
as de legislar e de fiscalizar. a eles que
cabe a responsabilidade de representar o
melhor interesse dos cidados, produzindo
polticas expressivas do consenso possvel
sobre qual e onde est esse interesse e,
ademais, a eles cabe tambm a tarefa de
monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para
garantir que tais polticas se traduzam em
resultados que garantam a consecuo de
tais interesses.
Para tanto, necessrio formar, no interior das Casas Legislativas, uma opinio informada, constantemente submetida ao
debate pblico e passvel de ser alterada
6
As trs primeiras pginas desta seo reproduzem trechos do artigo de

autoria de ANASTASIA e INCIO, intitulado Democracia, Poder Legislativo,
interesses e capacidades, 2006. No prelo.
Ver, a respeito, SARTORI (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos
(1998) prope distinguir com clareza o que separa autoritarismos de
democracias, por um lado, e sistemas representativos de no representativos,
por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, e
passvel de corroborao no mundo real, a existncia de democracias no
representativas a plis grega e de sistemas representativos no
democrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisito
bsico da observncia do sufrgio universal (ANASTASIA; MELO; SANTOS,
2004).
8. Durante o estgio entre votaes: 8.1. Todas as decises tomadas entre

eleies so subordinadas ou executrias quelas tomadas durante o perodo
de eleio, isto , as eleies so, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou
as novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies, so pautadas
pelas sete condies precedentes, operando, no entanto, sob circunstncias
institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas (DAHL, 1989).
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por conseqncia desta exposio, de forma a aproxim-la, o mximo possvel, da

expresso do melhor interesse pblico.
As atribuies de legislar e de fiscalizar
devem ser realizadas, como sabido desde Stuart Mill, atravs da deliberao entre
pares. Porm, a identificao do melhor interesse pblico exige a construo de uma
base informacional ampliada (Sen, 2000),
capaz de abrigar a multiplicidade de identidades, preferncias e demandas caractersticas das sociedades atuais, e de sinaliz-las
para os legisladores, libertando-os dos laos exclusivos com a sua constituency e
capacitando-os a falar, agir e decidir em
nome do conjunto dos cidados abrangidos
pela Casa Legislativa.
Para realizar suas atribuies de legislar
e de fiscalizar, os parlamentares desempenham atividades variadas que envolvem, em
maior ou menor grau, deliberao e deciso
poltica e, muitas vezes, interaes continuadas com outros atores, tais como os lderes de coalizes, os titulares de cargos no
Poder Executivo e os cidados.
No interior do processo legislativo, as
comisses so as principais instncias de
deliberao. O sistema de comisses existe para proporcionar ganhos informacionais
para os legisladores e para o Plenrio. As
comisses funcionam como comits: locais
especializados de discusso e deliberao
sobre determinados temas, com a virtude
de propiciar interaes face a face entre os
seus membros (Sartori, 1994). Portanto, as
comisses so, por excelncia, os loci
apropriados para a promoo da interao
institucionalizada e deliberativa entre representao e participao poltica. Nas palavras de Arnold:
As comisses so o verdadeiro corao do
processo legislativo. A maior parte do
suspense sobre o que o Congresso far a
cada ano encontra-se mais nas comisses,
Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume.
25
que aprovam dez por cento das proposies

que so introduzidas, do que no conjunto da
Casa, que aprova 98 por cento das leis que
chegam ao Plenrio (Arnold, 2004, p. 154).
Cada uma das Casas Legislativas que

compem o Congresso Nacional Cmara
dos Deputados e Senado Federal possui
Comisses Parlamentares, permanentes ou
temporrias, com funes legislativas e fiscalizadoras, na forma definida pela Constituio
Federal e por seus Regimentos Internos. No
cumprimento dessas duas funes bsicas,
de elaborao das leis e de acompanhamento das aes administrativas, no mbito
do Poder Executivo, as comisses promovem, tambm, debates e discusses com
a participao da sociedade em geral, sobre
os temas ou assuntos de seu interesse.
O papel desempenhado pelas comisses na organizao interna do Congresso
Nacional, embora importante, deveria ganhar
9
maior centralidade. Tal postulao se justifica pelo seu carter deliberativo e pelo fato
de que nelas se situam os principais mecanismos que facultam a participao dos cidados no processo legislativo, existindo,
inclusive, em vrias Casas Legislativas brasileiras, comisses que admitem sugestes
de grupos organizados da sociedade civil e,
muitas vezes, as transformam em proposies legislativas. A ttulo de exemplo, vale
citar a Comisso de Legislao Participativa
(CLP) da Cmara dos Deputados.
Criada em maio de 2001, a Comisso de
Legislao Participativa tem por objetivos
facultar aos cidados acesso ao sistema de
produo legal do Pas e aproximar representantes e representados no Poder Legislativo Federal.
A CLP tem por atribuio o recebimento
de sugestes legislativas da sociedade civil
organizada (associaes, sindicatos, entidades, rgos de classe, ONGs, etc.), exceto
de partidos polticos. Tambm podem apresentar sugestes legislativas os rgos e
entidades da administrao pblica direta e
indireta, com participao paritria da sociedade civil, como, por exemplo, os conselhos temticos setoriais (da educao, da
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25
26
sade, da assistncia social, etc.). Se aprovadas, as sugestes se transformam em

proposies de autoria da Comisso e passam a tramitar em regime de prioridade na
Cmara dos Deputados.
Antes da criao da CLP, a Constituio
j previa a possibilidade de apresentao
de projetos de iniciativa popular (art. 61, pargrafo 2), mas a norma constitucional exige que a proposta seja subscrita por, no
mnimo, um por cento do eleitorado nacional (o que equivale atualmente a cerca de
1,15 milho de eleitores), distribudo por, pelo
menos, cinco Estados da Federao, com
no menos de trs dcimos por cento dos
eleitores de cada um deles. Essa exigncia
dificulta a apresentao de propostas. Tanto que, nos 15 anos de vigncia da Carta de
1988, apenas trs projetos de iniciativa popular foram apresentados Cmara os
PLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99.
Por contraste, atravs
desta Comisso, a Cmara dos Deputados
abriu sociedade civil um portal de acesso ao
sistema de produo das normas que integram
o ordenamento jurdico do Pas, chamando o
cidado comum, os homens e as mulheres
representados pelos Deputados Federais,
a levar diretamente ao Parlamento sua percepo dos problemas, demandas e necessidades da vida real e cotidiana (Cartilha
da Comisso de Legislao Participativa,
2005, p. 7).
10
Em cinco anos (2001-2005) de trabalho,

a CLP recebeu 362 sugestes legislativas,
sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-se
a pedidos de alterao ou de incluso de
proposies legislativas; 22,3% das sugestes propem emendas ao oramento da
Unio, solicitando transferncia de renda para
cidades ou instituies especficas. Emendas ao Plano Plurianual e Lei de Diretrizes
Oramentrias no somaram 2% das sugestes. importante ressaltar que 2002 e 2005
foram os anos em que a CLP recebeu mais
11
sugestes, 59 e 107, respectivamente.
Das 362 sugestes encaminhadas CLP
entre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e
26
113 transformadas em proposio e encaminhadas Mesa da Cmara para tramitar na

Casa. Destas 113, 53,98% se tornaram Projetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Complementar, e 22,12% Emendas ao Oramento.
Esses nmeros apontam o bom desempenho da CLP no que se refere incorporao
12
de demandas da sociedade civil.
Pretende-se enfatizar, atravs deste
exemplo, que nas democracias contemporneas a deliberao no atributo exclusivo quer dos processos representativos, quer
daqueles participativos. A deliberao deve
estar presente, necessariamente, em ambos
os plos representao e participao
assim como nos canais atravs dos quais
representao e participao se comunicam
e interagem.
Portanto, no apenas as Casas Legislativas devem ser instncias deliberativas, j
que o que nelas se delibera deve ecoar e
reverberar, da melhor forma possvel, os processos de deliberao em curso nas entidades de participao poltica da sociedade
civil. Para tanto, requer-se que haja canais
permanentes, institucionalizados e deliberativos de interao entre as instncias de
representao e de participao poltica.
3. A reforma em marcha
Como fazer? No contexto da nova ordem
democrtica brasileira, a reforma poltica tem
freqentado a agenda pblica brasileira j
desde a promulgao da Constituio de
1988, que previa, em seu texto, a realizao
10
A partir deste pargrafo, sero descritos e analisados alguns dados relativos

ao comportamento, aos procedimentos e produo legislativa no Brasil. As
tabelas de onde essas informaes foram retiradas esto disponveis no
Anexo 1, no final deste artigo.
11
A anlise das sugestes apreciadas na CLP aponta que aproximadamente

metade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182
sugestes que j foram apreciadas, nove receberam o parecer de
prejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matrias que j estavam em
tramitao via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comisso
conseguiu apreciar o maior nmero de sugestes (70) foi 2003, tendo sido a
maioria delas (38) rejeitada.
12
Faz-se necessrio, ainda, analisar o contedo dessas sugestes. Das 275

sugestes encaminhadas CLP, a maioria absoluta refere-se regulao,
independentemente de sua autoria.
01/08/06, 17:27
de plebiscito sobre forma e sistema de governo e uma reviso constitucional, ambos em

13
1993 (art. 3 das Disposies Transitrias).
Ademais desses dispositivos constitucionais, vrias iniciativas sobre a reforma
da representao foram propostas considerao dos legisladores. Entre 1989 e
14
2005, cerca de 180 proposies legislativas
tramitaram no Congresso Nacional, a grande
maioria delas de iniciativa de legisladores
individuais (deputados ou senadores).
interessante observar que h uma concentrao de apresentao de propostas de
reforma no perodo mais recente, especialmente nos trs ltimos anos, o que explica
por que tais proposies, em sua maioria,
estejam ainda em tramitao e apenas 11
delas tenham sido transformadas em normas jurdicas.
Algumas das proposies que se tornaram leis provocaram importantes impactos
sobre o comportamento dos atores, a dinmica de interao entre eles e seus resultados: (a) a Proposio 1/1995, que foi
transformada em emenda constitucional, permite a reeleio do Presidente da Repblica, dos governadores de Estado e do Distrito
13
Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da

promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sesso unicameral.
14
Foi possvel localizar, atravs do site da Cmara dos Deputados, 180

proposies legislativas relacionadas ao tema da reforma da representao,
apresentadas entre 1989 e 2005.
15
A ttulo de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessas

proposies:
Proposio 242/2000 d nova redao aos arts. 17 e 55 da Constituio
Federal, que dispem sobre fidelidade partidria, promovendo a perda do
cargo eletivo nas hipteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito
e de grave violao da disciplina partidria;
Proposio 254/2004 retira do texto constitucional a exigncia de filiao
partidria como condio de elegibilidade;
Proposio 461/2005 cria novo instrumento de democracia participativa na
Constituio Federal, a fim de possibilitar a autoconvocao popular para
realizao de plebiscito;
Proposio 669/1999 altera o artigo 6 da Lei 9.504, de 30 de setembro de
1997, impedindo a celebrao de coligaes para eleio proporcional;
Proposio 1974/1999 altera o artigo 9 da Lei 9.504, de 30 de setembro
de 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiao partidria com vistas
a cargo eletivo;
Proposio 3949/2000 cria o voto em lista partidria preordenada para
eleies proporcionais.
16
Pesquisa realizada junto aos deputados federais atravs da cooperao entre

o Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica (CELDCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitrio de Estdios de Iberoamrica y
Portugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construda uma amostra
de 134 legisladores, estruturada por quotas partidrias. Os questionrios
foram aplicados no perodo compreendido entre julho e dezembro de 2005.
As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seo encontram-se
no Anexo I.
27
Federal e dos prefeitos; (b) a Proposio 427/

1997 estabelece critrios para edio e reedio de medidas provisrias (EC 32 de
2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, que
tramitou como Proposio 1517/1999 e foi
transformado em norma jurdica, estabelece punio para o crime de compra de votos, prevendo a possibilidade de cassao
de registro do candidato que doar, oferecer
ou prometer bem ou vantagem pessoal em
troca do voto (Lei da Captao do Sufrgio);
(d) e, finalmente, a Proposio 548/2002 d
o
nova redao ao pargrafo 1 do artigo 17
da Constituio Federal, disciplinando as
coligaes eleitorais.
H temas que tm sido, recorrentemente, objetos de iniciativas dos legisladores: fidelidade partidria, listas partidrias,
propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais,
financiamento de campanhas, coligaes
eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas
15
iniciativas tenham sinais trocados.
Vale, no entanto, assinalar, a partir da
anlise de alguns dados produzidos no mbito da Pesquisa sobre Elites Parlamentares
16
Ibero-Americanas (Mdulo Brasil) , que h
alguma convergncia de opinies entre os
legisladores quanto natureza e desejabilidade de algumas medidas relacionadas ao
tema da representao poltica.
No que se refere ao sistema eleitoral,
verifica-se a existncia de clara preferncia,
por parte da maioria dos deputados, pelo
sistema proporcional, que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas, por contraste com a adoo de um
sistema majoritrio, que garanta governos
fortes e efetivos.
A questo relacionada ao tipo de lista
partidria j desperta maiores controvrsias,
ainda que a maior minoria (aproximadamente
40% dos respondentes) declare preferir a lista aberta caracterizada como um sistema de voto personalizado que garanta uma
relao prxima entre o eleitor e seus representantes ao sistema de voto de lista
fechada, que favorea a formao de partidos fortes e coesos (23%). Cerca de 18%
dos legisladores escolheram uma posio
01/08/06, 17:27
27
28
intermediria da escala, sinalizando suas

preferncias, provavelmente, pela adoo de
listas flexveis, que sejam previamente ordenadas pelo partido, mas que admitam a
interferncia do eleitor no reposicionamento
dos candidatos no interior da lista, caso seja
de seu interesse.
Percebeu-se a existncia de um consenso
forte entre os deputados federais quanto s
conexes existentes entre democracia e partidos polticos, que sinaliza a concordncia
dos mesmos com o exerccio do monoplio
da representao pelos partidos polticos. A
esmagadora maioria de 80% dos respondentes declarou concordar muito com a frase
sem partidos no pode existir democracia.
Vale observar que esse consenso atravessa
os partidos polticos, s se mostrando um
pouco mais frgil no interior do PL.
No obstante, 64% dos legisladores concordam com a assertiva de que poucas
pessoas identificam-se verdadeiramente
com os partidos, e 33% concordam que
existe um crescente distanciamento entre
sociedade e partido no Brasil. Alm disso,
quando perguntados sobre suas escolhas
relacionadas a questes que expressem
conflitos entre a posio do seu partido e a
do seu estado, 45,5% dos parlamentares (a
maior incidncia de respostas) declarou votar sempre de acordo com as necessidades de seu estado, por contraste com 20,9%
que disseram votar sempre com o partido
destacando-se, a, os deputados petistas (52,2%) , e 20,1% que afirmam que
sua posio depende dos temas.
A pesquisa indagou tambm, dos respondentes, suas opinies relacionadas aos
temas da fidelidade e da disciplina partidria. Embora a disciplina seja uma questo
mais polmica, que divide a opinio dos filiados a diferentes partidos, a fidelidade partidria parece ser um comportamento
valorizado, o que se revela bastante curioso
em uma Casa Legislativa que tem na migrao partidria uma prtica recorrente
(Melo, 2004): aproximadamente 60% dos respondentes pensam que, ao desvincular-se
do partido pelo qual se elegeu, o deputado
28
deveria renunciar sua cadeira para que outro membro do partido ocupe seu lugar.
A opinio declarada pela maioria no
conseguiu, no entanto, transformar-se em
orientao para a ao, j que as propostas
que visam reforar a fidelidade partidria no
lograram, at o momento, obter aprovao
no plenrio da Cmara dos Deputados.
Concluso: Propostas de reforma

da representao e
efeitos esperados
Neste artigo foram abordados temas e
questes relacionados representao poltica. Na primeira seo props-se revisitar
Lijphart, com o intuito de oferecer eixos analticos que permitam distinguir as caractersticas dos modelos majoritrio e consensual que
se referem ao mtodo de constituio das
instncias decisrias, s regras decisrias,
composio e ao funcionamento efetivo de
tais instncias. No entanto, o argumento central daquele autor, segundo o qual o modelo
consensual mais democrtico do que o
modelo majoritrio, foi resguardado e fundamentou as anlises desenvolvidas na segunda e na terceira sees sobre o exerccio
da representao poltica no Brasil e sobre
as propostas de reforma que freqentam a
agenda dos legisladores brasileiros.
Portanto, as indagaes sobre o que reformar e como fazer devem ser respondidas tendo por parmetro o objetivo de tornar
a representao mais democrtica. Nesta
perspectiva, as caractersticas que promovem a disperso de poder entre os diferentes atores devem ser mantidas e, onde
necessrio, aperfeioadas: Repblica presidencialista, bicameral, com representao
proporcional e multipartidarismo.
Porm, os procedimentos responsveis
por distores na representao, tais como
nmeros mximo e mnimo de legisladores
por estado da Federao e coligaes para
eleies proporcionais deveriam ser alterados. Alm disso, considera-se que a democracia brasileira ganharia com a substituio
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das listas abertas por listas flexveis ou fechadas, desde que se garantisse a realizao de prvias democrticas para a
composio das listas partidrias. Com isso
seria possvel fortalecer essas agremiaes,
controlar o poder das oligarquias partidrias
e ampliar a identificao dos cidados com
os partidos polticos.
No que diz respeito s regras decisrias
seria necessrio promover uma distribuio
mais equilibrada dos poderes de agenda e
veto entre os poderes Executivo e Legislativo
e entre os atores, no interior das Casas
Legislativas; aumentar a centralidade do sistema de comisses; aperfeioar os instrumentos de accountability vertical e fortalecer
os instrumentos que permitam a vocalizao
de preferncias dos cidados perante os

representantes eleitos.
Os cidados teriam maior capacidade de
fiscalizar seus representantes se os legisladores tivessem que se manifestar sempre
17
atravs do voto aberto e se houvesse
mecanismos que aumentassem os custos
relacionados s migraes partidrias. A disseminao e o aperfeioamento de mecanismos institucionalizados de interlocuo
entre cidados e representantes eleitos, na
arena legislativa, diminuiriam a assimetria
informacional entre estes atores e tornariam
mais plurais as fontes de informao dos
legisladores, capacitando-os para conhecer
quais so e como representar os melhores
interesses dos cidados.
Referncias
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nonpartisan cabinet members in European democracies. British Journal of Political Science, Cambridge,
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Belo Horizonte, 2006. No prelo.
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FISHKIN, James S. The voice of the people: public opinion and democracy. New Haven/London: Yale
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LIMA JNIOR, Olavo Brasil de. Democracia e instituies polticas no Brasil dos anos 80. So Paulo:
Loyola, 1993. 162 p.
17
No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se a

favor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contado
e registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125).
29
01/08/06, 17:27
29
30
LIMA JNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Ftima. A participao eleitoral: a ampliao do mercado, indicadores de participao e distores do sistema de representao. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v.
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SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. So Paulo: tica, 1994.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Cia. das Letras, 2000.
Anexo I
Tabela 1 - N de sugestes recebidas pela Comisso de Legislao Participativa

da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO
2001
2002
2003
2004
2005
TOTAL
Projetos de Lei, Requerimentos de Audincia Pblica, etc.
24
59
57
28
107
275 (75,9%)
Emendas de Oramento
11
21
16
12
21
81 (22,3%)
Emendas ao PPA
1 (0,27%)
Emendas LDO
5 (1,43%)
35
80
74
40
133
362 (100%)
TOTAL
Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005.
Tabela 2 - N de sugestes apreciadas na Comisso de Legislao Participativa

da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO
2001
2002
2003
2004
2005
TOTAL
Aprovadas
27
27
13
14
84 (46,15%)
Rejeitadas
20
38
12
11
81 (44,5%)
Prejudicadas
9 (4,94%)
Devolvidas
8 (4,39%)
TOTAL
48
70
33
26
182 (100%)

Nota: No nmero total de sugestes apreciadas (Tab. 2) no esto computadas as emendas
oramentria, LDO e ao PPA.
Tabela 3 - Sugestes Transformadas em Proposies pela Comisso de

Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO
2001
2002
2003
2004
2005
TOTAL
Projeto de Lei
20
22
10
61 (53,98%)
Projeto de Lei Complementar
6 (5,31%)
Emenda a Projeto de Lei
3 (2,65%)
Indicao
3 (2,65%)
Requerimento de Audincia
Pblica e Seminrio
6 (5,31%)
Requerimento de Informao
1 (0,88%)
Emenda ao Oramento
25 (22,12%)
Outros
8(7,07%)
TOTAL
34
30
17
25
113

Nota: A categoria Outros (Tab. 3) inclui 4 emendas ( LDO e ao PPA) e 4 sugestes
transformadas em proposies.
30
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Tabela 4 - Autor de Proposies Relativas Reforma Poltica, por Legislatura,

Cmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005
Legislatura (ano)
Autor de Proposio
Total
Deputado,
Senador,
Individualmente Individualmente Comisso
1989
3
1,8%
3
1,7%
1990 - 1994
3
1,8%
1
7,7%
4
2,2%
1995 - 1998
18
11,0%
1
7,7%
19
10,6%
1999 - 2002
69
42,3%
9
69,2%
1
25,0%
79
43,9%
2003 - 2005
70
42,9%
2
15,4%
3
75,0%
75
41,7%
Total
163
100,0%
13
100,0%
4
100,0%
180
100,0%
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes coletadas em www.camara.gov.br,

no perodo compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006.
Tabela 5 - Opinies sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
Cmara dos Deputados, Brasil, 2005
Sistema proporcional e
sistema majoritrio
PARTIDOS
PDT
PT
PTB
PMDB
PL
PFL
PSDB
PCdoB OUTROS
Total
(1)
2
66,7%
7
30,4%
6
42,9%
8
40,0%
5
41,7%
6
37,5%
6
50,0%
2
100,0%
15
46,9%
57
42,5%
(2)
3
13,0%
1
5,0%
1
8,3%
5
3,7%
(3)
3
13,0%
1
7,1%
3
15,0%
1
8,3%
1
6,3%
2
16,7%
4
12,5%
15
11,2%
(4)
2
8,7%
1
5,0%
3
2,2%
(5)
2
8,7%
3
21,4%
1
5,0%
7
43,8%
4
33,3%
7
21,9%
24
17,9%
(6)
1
33,3%
3
13,0%
1
7,1%
2
6,3%
7
5,2%
(7)
1
4,3%
1
5,0%
1
6,3%
2
6,3%
5
3,7%
(8)
2
8,7%
2
14,3%
1
5,0%
1
6,3%
6
4,5%
(9)
1
5,0%
1
0,7%
(10)
1
7,1%
2
10,0%
5
41,7%
2
6,3%
10
7,5%
N.S.
1
5,0%
1
0,7%
3
100,0%
23
100,0%
14
100,0%
20
100,0%
12
100,0%
16
100,0%
12
100,0%
2
100,0%
32
100,0%
134
100,0%
Total
(1) Sistema Proporcional que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas.
(10) Sistema majoritrio que garanta governos fortes e efetivos.
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario
de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
31
01/08/06, 17:27
31
32
Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
PARTIDOS
PDT
PT
PTB
PMDB
PL
PFL
PSDB
PCdoB OUTROS
Total
(1)
2
66,7%
2
8,7%
9
64,3%
6
30,0%
10
83,3%
3
18,8%
1
8,3%
2
100,0%
18
56,3%
53
39,6%
(3)
1
4,3%
1
7,1%
1
5,0%
1
3,1%
4
3,0%
(4)
1
5,0%
1
0,7%
(5)
7
30,4%
2
14,3%
3
15,0%
2
16,7%
5
31,3%
4
33,3%
1
3,1%
24
17,9%
(6)
1
4,3%
1
8,3%
1
3,1%
3
2,2%
(7)
1
33,3%
4
17,4%
5
3,7%
(8)
5
21,7%
3
9,4%
8
6,0%
(9)
2
10,0%
1
6,3%
3
2,2%
(10)
3
13,0%
2
14,3%
6
30,0%
6
37,5%
6
50,0%
8
25,0%
31
23,1%
N.S.
1
5,0%
1
6,3%
2
1,5%
3
100,0%
23
100,0%
14
100,0%
20
100,0%
12
100,0%
16
100,0%
12
100,0%
2
100,0%
32
100,0%
134
100,0%
Sistemas de voto
Total
(1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus representantes.
(10) Sistema de voto de lista fechada que favorea a formao de partidos fortes e coesos.
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
Tabela 7 - Opinies sobre Democracia e Partidos Polticos, por Deputados Agregados segundo
Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005
Se concorda ou no
com a frase:
Sem partidos no pode
existir democracia
PARTIDOS
PDT
PT
PTB
PMDB
PL
PFL
PSDB
Discorda
2
8,7%
2
16,7%
1
8,3%
3
9,4%
8
6,0%
Concorda Pouco
1
5,0%
1
3,1%
2
1,5%
Concorda mais ou menos
3
13,0%
3
21,4%
1
5,0%
3
25,0%
1
6,3%
1
8,3%
3
9,4%
15
11,2%
3
100 %
18
78,3%
11
78,6%
18
90,0%
7
58,3%
15
93,8%
10
83,3%
2
100,0%
23
71,9%
107
79,9%
N.S.
1
3,1%
1
0,7%
N.R
1
3,1%
1
0,7%
3
100 %
23
100 %
14
100 %
20
100 %
12
100 %
16
100 %
12
100 %
2
100 %
32
100 %
134
100 %
Concorda muito
Total
PCdoB OUTROS
Total
32
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Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,

Quando h conflitos
entre a posio do
partido e a do seu
estado, voc vota:
PARTIDOS
PDT
PT
PTB
PMDB
PL
PFL
PSDB
12
52,2%
1
7,1%
3
15,0%
4
25,0%
3
25,0%
5
15,6%
28
20,9%
Sempre de acordo com as

necessidades de seu estado
1
33,3%
3
13,0%
10
71,4%
12
60,0%
7
58,3%
7
43,8%
3
25,0%
18
56,3%
61
45,5%
No comparece votao
1
8,3%
1
0,7%
Depende dos temas
1
33,3%
3
13,0%
3
21,4%
4
20,0%
3
25,0%
2
12,5%
4
33,3%
2
100,0%
5
15,6%
27
20,1%
N.S.A
1
33,3%
3
13,0%
1
8,3%
2
12,5%
2
16,7%
3
9,4%
12
9,0%
2
8,7%
1
5,0%
1
6,3%
1
3,1%
5
3,7%
3
100 %
23
100 %
14
100 %
20
100 %
12
100 %
16
100 %
12
100 %
2
100 %
32
100 %
134
100 %
Sempre com o partido
N.R.
Total
PCdoB OUTROS
Total
Tabela 9 - Opinies sobre Disciplina Partidria por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
PARTIDOS
PDT
PT
PTB
PMDB
PL
PFL
PSDB
Deveria se exigir sempre a

disciplina de voto na bancada
partidria
3
100%
5
21,7%
6
42,9%
10
50,0%
3
25,0%
7
43,8%
7
58,3%
8
25,0%
49
36,6%
Deveria se permitir
sempre que cada deputado d
seu voto de
1
7,1%
3
15,0%
3
25,0%
3
18,8%
1
8,3%
12
37,5%
23
17,2%
Alguns temas deveriam estar

sujeitos disciplina partidria
18
78,3%
7
50,0%
7
35,0%
6
50,0%
6
37,5%
4
33,3%
2
100,0%
12
37,5%
62
46,3%
3
100%
23
100,0%
14
100 %
20
100 %
12
100 %
16
100 %
12
100 %
2
100 %
32
100 %
134
100 %
Disciplina partidria
Total
PCdoB OUTROS
Total
Tabela 10 - Opinies sobre Fidelidade Partidria, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
O que o deputado
deveria fazer ao
desvincular-se
do partido?
PARTIDOS
Conservar sua cadeira e se

integrar a outra bancada
Renunciar sua cadeira para
que outro membro do partido
ocupe seu lugar
N.R.
Total
PDT
PT
PTB
PMDB
PL
PFL
PSDB
PCdoB OUTROS
Total
5
21,7%
5
35,7%
6
30,0%
8
66,7%
2
12,5%
6
50,0%
16
50,0%
48
35,8%
3
100%
16
69,6%
9
64,3%
14
70,0%
3
25,0%
13
81,3%
6
50,0%
1
50,0%
15
46,9%
80
59,7%
2
8,7%
1
6,3%
1
50,0%
1
3,1%
5
3,7%
3
100%
23
100,0%
14
100 %
20
100 %
12
100 %
16
100 %
12
100 %
2
100 %
32
100 %
134
100 %
33
01/08/06, 17:27
33
34
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Reforma Poltica e
Participao no Brasil
Leonardo Avritzer
O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um sistema hbrido que incorporou na sua organizao amplas formas de
participao no plano do processo decisrio federal, assim como,
no plano local. Duas formas principais de participao foram geradas pela Constituio de 1988: uma primeira, a participao direta
atravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, referendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferncia do legislador constitucional, ainda que o seu exerccio ps-Constituio de
1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participao, centrada no nvel local, proliferou como decorrncia da incorporao da participao exigida por alguns captulos de polticas sociais
da Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridade
social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, descrever a institucionalidade participativa presente na Constituio de
1988, para, em seguida, analisar as instituies participativas geradas pela Constituio.
A Constituio de 1988 props, na sua arquitetura mais genrica, uma combinao entre formas de representao e formas de
participao. Essa combinao est expressa na redao do artigo
14, incisos I, II e III, que assegura que [a] soberania popular ser
exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito;
referendo [e] iniciativa popular. Assim, o Brasil, a partir de 1988,
passou a integrar um grupo bastante seleto de pases que no tm
na representao o monoplio das formas de expresso poltica
institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura poltica, poucos pases tm essa formulao presente no plano constitucional,
ainda que um nmero relativamente grande de pases tenha presente essa combinao entre representao e participao na sua
1
estrutura poltica.
A tentativa de combinao entre participao e representao
est prevista tambm para os estados e municpios no artigo 27 da
Constituio de 1988 que estabelece que [a] lei dispor sobre a
iniciativa popular no processo legislativo estadual e no artigo 29,
1
Os Estados Unidos so o exemplo mais clssico de um pas cuja constituio

no fala das formas de participao no nvel local. Formas de participao local
existem na regio de New England desde o perodo da colnia e foram
preservadas no momento da constituio do poder central enquanto poder
representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A Frana tem uma arquitetura poltica
distinta com os governos locais tendo sido proibidos at a reforma poltica
realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os pases em
desenvolvimento a ndia o pas que mais tem instituies participativas. Veja
HELLER; ISAAC, 2002.
35
01/08/06, 17:27
36
incisos XII e XIII, sobre os Municpios, que

dispe que [o] Municpio reger-se- por lei
orgnica, (...) atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes
preceitos: ... iniciativa popular de projetos
de lei de interesse especfico do municpio,
da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento
do eleitorado.... Assim, no se trata, quando falamos de participao, apenas de um
artigo isolado na formulao das formas de
expresso da soberania popular mas de
uma arquitetura que se desdobra para os
entes federados. interessante notar, tambm, que a exigncia de participao no
se esgota nos nveis do Poder Executivo, mas
abrange tambm o Legislativo. O artigo 61
da Constituio de 1988 assegura que [a]
iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por
cento do eleitorado nacional distribudo pelo
menos por cinco estados, com no menos
de trs dcimos por cento dos eleitores de
cada um deles. Sendo assim, as formas de
exerccio direto da soberania, plebiscito, referendo e iniciativa popular esto amplamente
incorporadas no texto constitucional ainda
que elas tenham sido pouco exercidas no
Brasil democrtico.
H uma segunda forma de participao
que est prevista na Constituio de 1988
que a de atores ou entidades da sociedade civil na deliberao sobre polticas pblicas. Essas formas presentes nos captulos
da seguridade social e da reforma urbana
tornaram-se amplamente difundidas no Brasil democrtico. Em relao gesto das
polticas pblicas, o artigo 194, pargrafo
nico, inciso VII, a respeito da Seguridade
Social, assegura o carter democrtico e
descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do governo nos rgos colegiados. O artigo 204, inciso II, sobre a Assistncia Social, prescreve a participao
da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas
36
e no controle das aes em todos os nveis.

Finalmente, o artigo 227, pargrafo 1, acerca da Famlia, da Criana, do Adolescente e
do Idoso, dispe que [o] Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, admitida a
participao de entidades no-governamentais (...) (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo
186 sobre a reforma urbana requer a elaborao de planos diretores municipais em
todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. Nesse caso, apenas a legislao
infraconstitucional, o assim chamado Estatuto da Cidade, requer a participao da
populao na elaborao dos planos diretores (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006).
Assim, o prprio processo constituinte se
tornou a origem de um conjunto de instituies hbridas que foram normatizadas nos
anos 90, tais como os conselhos de poltica
e tutelares ou as formas de participao a
nvel local. Em seguida, iremos analisar o
impacto de cada uma das legislaes participativas no Brasil democrtico.
Plebiscito e referendum:
uma breve incurso sobre o seu
uso poltico no Brasil democrtico
Os mecanismos de democracia direta,
2
em especial, o plebiscito, o referendum e a
iniciativa popular de lei, no foram as formas de participao ampliada mais utilizadas no Brasil democrtico. Um plebiscito e
um referendo foram convocados no Brasil
democrtico, o primeiro, acerca da forma de
governo, e o segundo, sobre a comercializao das armas de fogo. Foram propostas
trs leis de iniciativa popular, todas elas aprovadas ainda que atravs de processos diferenciados na Cmara dos Deputados.
Vale a pena, apesar das poucas experincias em curso, discutir os trs tipos de utilizao
2
Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum.

Ainda que os dois sejam uma consulta direta populao sobre aspectos
polticos, o que os diferencia que o plebiscito uma deciso soberana da
populao tomada diretamente, que ir gerar uma lei, ao passo que o
referendum uma ratificao pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma
lei j aprovada pelo Poder Legislativo.
01/08/06, 17:27
Reforma Poltica e Participao no Brasil | Leonardo Avritzer
dos mecanismos de democracia direta no

Brasil democrtico. O primeiro experimento
utilizado no Brasil para que a populao se
manifestasse diretamente foi o plebiscito da
forma de governo, mais conhecido como o
plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar
do ineditismo da maioria das formas de consulta geradas pela Constituio de 1988, o
plebiscito sobre a forma de governo no era,
em si, indito. Um outro plebiscito foi feito
no Brasil em 1963 no contexto da crise que
levou ao final da primeira experincia democrtica (Lamounier, 1991). O plebiscito de
1993 foi realizado em um contexto de construo institucional e sua incluso no debate
poltico brasileiro deveu-se mais influncia
de alguns cientistas polticos, em particular
Juan Linz, no processo de construo insti3
tucional do que a um debate mais expressivo no interior da opinio pblica. No final, o
posicionamento da populao acabou obedecendo mais dinmica poltica de curto
prazo, na qual Luis Incio Lula da Silva liderava a corrida presidencial naquele momento.
A deciso pela manuteno do presidencialismo parece ter sido acertada, pelo menos
em relao preocupao de Linz, j que
as diversas crises entre o Presidente e o
Congresso, em particular a crise atual vivida
pelo governo Lula, no parecem ter afetado
a estabilidade institucional do pas.
No que diz respeito ao referendum, o Brasil democrtico teve apenas um caso, que
foi o do referendum sobre a comercializao
de armas de fogo, realizado no ano de 2005.
A origem do referendum sobre o desarmamento pode ser localizada em um impasse
surgido durante a elaborao do estatuto do
desarmamento. Naquele momento, entre as
3
A principal influncia foi Juan Linz, para quem h uma incompatibilidade entre
os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no
sistema poltico. Veja COUTINHO.
possvel argumentar que a derrota da proibio do porte de armas foi a

principal derrota dos setores organizados da populao brasileira desde a
democratizao. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso
quase absoluto a favor da proibio, consenso esse que abrangia todas as
principais religies e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes
da sociedade civil. interessante tambm apontar que o padro de voto
vigente no pas foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que
se refere s supostas regies mais progressistas no que diz respeito a assuntos
sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composio social do
eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados,
foram os setores a favor da proibio do porte de armas.
37
diversas iniciativas debatidas para desarmar

a populao apareceu a proposta de proibir
a comercializao de armas para toda a
populao civil, proposta essa que encontrou oposio em grupos conservadores do
Congresso Nacional. O referendum foi ento
convocado no no sentido de ratificar uma
lei e sim com o objetivo de transferir para a
populao uma deciso que causava impasse no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma
vez o posicionamento da populao no referendum foi influenciado por questes polticas de curto prazo, em particular a forte crise
poltica enfrentada pelo governo Lula, que
fez com que esse se ausentasse do debate
sobre o assunto. O resultado do referendum
foi a derrota da proibio do porte e comercializao de armas por civis, uma derrota
contundente para os defensores da proibio no interior do sistema poltico e princi4
palmente no campo da sociedade civil.
Assim, se analisamos as duas experincias
principais de manifestao direta da populao no Brasil democrtico, podemos ver
que elas acabaram obedecendo a dinmicas de curto prazo do pas ou do sistema
poltico no pouco uso que foi feito desses
instrumentos.
Entre todas as formas de democracia
direta, a mais utilizada no Brasil democrtico
foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa
popular de lei pode ser apresentada ao Congresso Nacional desde que subscrita por 1%
do eleitorado distribudo por, pelo menos,
cinco estados, com no menos de 0,3% do
eleitorado em cada um deles (Pessanha,
2004). Foram apresentados, at o momento, trs projetos de iniciativa popular de lei
no Congresso Nacional e alguns poucos projetos nos legislativos estaduais dos estados
de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para
os quais existem dados disponveis. Os trs
projetos apresentados foram: corrupo eleitoral com um milho de assinaturas, projeto
apresentado pela CNBB; mudana na lei de
crimes hediondos, com 1,3 milho de assinaturas; e projeto sobre o fundo nacional da
habitao popular, com um pouco mais de
trs milhes de assinaturas. Entre os trs
01/08/06, 17:27
37
38
projetos, apenas o primeiro se tornou lei a

partir de uma rpida tramitao no Congresso
Nacional, e os outros dois se tornaram leis a
partir da sua proposio por parlamentares.
As duas outras iniciativas de lei que foram apresentadas ao Congresso, mudana
na lei dos crimes hediondos e o projeto do
fundo nacional da moradia, se tornaram leis
por processos mistos, envolvendo a iniciativa popular e a ao de parlamentares. No
primeiro caso, a iniciativa popular de lei props aumentar a pena para crimes hediondos e suprimir a possibilidade de um
segundo julgamento em caso de condenao. Foram coletadas mais de um milho
5
de assinaturas pelos seus patrocinadores,
mas o projeto tinha problemas formais ligados coleta de assinaturas. No entanto, o
relator do projeto de lei sobre o tema incorporou as sugestes do projeto de iniciativa
popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de
setembro de 1994, que deu nova redao
lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad).
O outro projeto, o da moradia popular, foi
apresentado em 2004, e aprovado em todas as comisses das Cmaras dos Deputados. Nesse momento ele tramita no
Senado Federal.
Atravs de uma rpida comparao entre os mecanismos de exerccio direto da
soberania popular possvel perceber que o
plebiscito e o referendum no foram muito
utilizados no Brasil democrtico e, quando
foram, acabaram sendo convocados em
decorrncia de conflitos internos ao Poder
Legislativo. O instituto de soberania direta
que realmente se destaca o da iniciativa
popular de lei. Ainda que ele no tenha sido
muito utilizado, quando o foi, ele acrescentou uma lgica societria ao sistema poltico. Entre os trs casos, pelo menos dois
expressam fortes movimentos da sociedade civil, a CNBB e o Movimento Nacional de
Luta pela Moradia. O terceiro movimento
expressa uma personalidade pblica capaz
de dar visibilidade meditica ao movimento. No entanto, no h dvidas de que dada
a amplitude da legislao, os trs mecanismos so pouco utilizados no nvel nacional e
6
ainda menos no estadual. Whitaker argu-
38
menta que na forma atual da legislao sobre a iniciativa popular os casos so poucos, e a possibilidade de anulao posterior
da legislao grande devido a incertezas
do processo de conferncia de assinaturas.
Ele sugere a transferncia para as comisses
de participao dos legislativos da sistematizao das iniciativas populares e a sua proposio pelos prprios parlamentares, tal
como j acontece no plano federal e em
alguns legislativos estaduais (Whitaker,
2003). O que iremos mostrar, em seguida,
que os mecanismos participativos efetivamente utilizados no Brasil so aqueles ligados a deliberaes no campo das
polticas pblicas.
Conselhos e oramentos
participativos: a participao
nas polticas pblicas
As instituies participativas que realmente se multiplicaram no Brasil democrtico so os conselhos de polticas e os
oramentos participativos. Os conselhos de
poltica so resultado das legislaes especficas ou infraconstitucionais que regulamentam os artigos da Constituio de 1988 sobre
a sade, a assistncia social, a criana e o
adolescente e as polticas urbanas. As principais legislaes participativas surgiram a
partir da Lei Orgnica da Sade (LOS), da
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS),
do Estatuto da Criana e do Adolescente e
do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas
legislaes estabeleceu a participao de
uma forma diferente, mas a partir dos anos
90, todas essas formas de participao ficaram conhecidas como conselhos. Podemos definir os conselhos como instituies
hbridas nas quais h participao de atores
Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se

famlias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adeso da autora de
telenovelas Glria Prez foi importante para a tramitao da iniciativa popular
de lei sobre crimes hediondos.
Existem pouqussimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais.

O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo
estadual da moradia popular em Minas Gerais que , at o momento, a nica
iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento no
conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de So Paulo.
A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele
estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitao.
01/08/06, 17:27
do Executivo e de atores da sociedade civil relacionados com a

rea temtica na qual o conselho atua. O formato institucional dos
conselhos, em todas as reas mencionadas, definido por legislao
local, ainda que os parmetros para a elaborao dessa legislao
sejam dados pela legislao federal. Todos esses conselhos adotam a paridade como princpio, ainda que a forma especfica da
paridade varie de rea temtica para rea temtica. Assim, no caso
dos conselhos de sade, os usurios ocuparam metade da representao, no caso da assistncia social e dos conselhos da criana e
do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das
vagas no conselho. O que importante perceber que h uma
grande variao no que se denomina de entidades da sociedade
civil nesses casos, variao essa que se torna ainda maior no caso
dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados
da Federao. O Grfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do
nmero de conselhos existentes no Brasil em 2001:
Grfico 1
Nmero de Conselhos Municipais no Brasil
Sade
98%
Assistncia Social
93%
Direitos da Criana e do Adolescente
77%
Educao
73%
Trabalho
34%
Meio Ambiente
29%
Turismo
22%
Cultura
13%
Habitao
11%
Poltica Urbana
6%
Transportes
5%
Oramento
5%
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais IBGE, 2001.
O Grfico 1 no deixa dvidas sobre a proliferao de conselhos

8
no Brasil democrtico. De acordo com os dados do IBGE, existem
conselhos de sade e de assistncia social na quase totalidade
dos municpios brasileiros. Conselhos da criana e do adolescente
9
e de educao so menos presentes no pas, e h uma grande
7
Existem alguns poucos conselhos no Brasil que tm representantes do Poder

Legislativo, mas na maioria dos casos isso no ocorre. J h jurisprudncia de
que eles pertencem estrutura do Poder Executivo.
O mtodo atravs do qual o IBGE chegou a esses nmeros questionvel.

O IBGE trabalhou apenas com informao das prefeituras sobre a existncia
desses conselhos. Esse mtodo limitado uma vez que j existem evidncias
na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que no se renem
nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que so organizados pelo
prefeito e no desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na
poltica pblica em questo. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003.
Nem todos os conselhos de educao tm o mesmo papel no Brasil. H uma

tendncia dos conselhos de educao de se tornarem em alguns casos
instncia normativa e reguladora das instituies educativas existentes no
estado. Tal fato mostra que mesmo a legislao atual sobre conselhos no
sistemtica e no envolve a adoo de padres semelhantes de tomadas de
deciso.
39
01/08/06, 17:27
39
40
variao na sua presena nas diferentes regies do pas. As regies Norte e Nordeste
so as que ainda no apresentam uma rede
completamente constituda de conselhos,
com um nmero de conselhos da criana e
do adolescente e do meio ambiente significativamente menor do que as demais regies.
importante tambm mencionar que os dados do IBGE no distinguem entre a informao sobre a presena de conselhos e sua
efetividade pensada, seja em termos do
nmero de reunies realizadas por ano, seja
pela sua capacidade de pautar a deliberao da poltica pblica a ele vinculada. Dados parciais de pesquisa para algumas
regies do pas revelam essa discrepncia,
que sugere que alguns conselhos no se
renem ou, em alguns casos, no chegam
nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer,
Cunha; Cunha, 2003).
Ainda que no existam dados conclusivos sobre o papel dos conselhos na mudana do padro de polticas pblicas nas reas
nas quais eles esto melhor estruturados,
alguns indicadores parciais merecem ser
mencionados. No caso dos conselhos de
sade e de assistncia social h uma tendncia democratizadora da ao dos conselhos nos lugares em que eles so mais
atuantes. Essa tendncia envolve o levantamento de um conjunto de queixas e demandas sobre o funcionamento de postos de
sade, que acaba tendo um efeito positivo
sobre a organizao da poltica pblica. Esses casos envolvem principalmente grandes
capitais com organizao significativa dos
conselhos de sade (Coelho; Verssimo,
2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). H tambm evidncias de organizao mais eficiente das polticas pblicas na rea da
assistncia social. A partir da resoluo do
Conselho Nacional de Assistncia Social de
redistribuir os recursos de emendas de parlamentares a partir de critrios tcnicos, h
uma tendncia mais racional de distribuio
dos recursos federais na rea. Assim, ainda
que no tenha havido at o momento uma
avaliao nacional do papel dos conselhos,
existem evidncias parciais de um funcio-
namento exitoso em algumas grandes cidades ou no caso do papel desempenhado

por alguns conselhos nacionais, como os da
sade e da assistncia social.
A outra instituio participativa que tem
se destacado no Brasil democrtico o
Oramento Participativo (OP), a nica entre
as instituies discutidas neste artigo cuja
criao no decorrncia direta da Constituio de 1988. O oramento participativo
uma forma de balancear a articulao entre
representao e participao ampla da populao atravs da cesso da soberania por
aqueles que a detm enquanto resultado de
um processo eleitoral. A deciso de iniciar o
OP sempre do prefeito. A soberania passa
a ser partilhada com um conjunto de assemblias regionais e temticas que operam a
partir de critrios de livre participao. Todos
os cidados so tornados, automaticamente,
membros das assemblias regionais e temticas com igual poder de deliberao. A principal experincia de OP, at esse momento,
ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de
1990. Belo Horizonte, So Paulo e Recife so
outras capitais de porte que tambm tm o
oramento participativo. As experincias de
oramento participativo tiveram at 1997 um
cunho fundamentalmente partidrio, uma vez
que a sua grande maioria esteve vinculada
ao Partido dos Trabalhadores. A partir de
1997 h uma tendncia expanso do oramento participativo e sua pluralizao no
universo partidrio. Existiam em 2004 170
experincias de oramento participativo
espalhadas pelo pas da seguinte forma:
Mapa 1 OPs Gesto 2001 - 2004
Fonte: Avritzer, 2006.
40
01/08/06, 17:27
possvel perceber uma concentrao

regional dos casos de OP nos estados do
Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais
e uma baixa presena de casos nos estados das regies Norte e Nordeste. Vale a
pena pensar mais vagarosamente sobre os
motivos da concentrao de casos de OP
nesses estados. A melhor explicao seria
um misto de elementos de uma cultura poltica mais participativa (Avritzer, 2006) com
elementos da dinmica poltica local. Os casos mais fortes de OP at 2004 estavam
concentrados no estado do Rio Grande do
Sul, um estado com uma tradio poltica
mais igualitria e onde o Partido dos Trabalhadores se destacou no comeo dos anos
90 como introdutor de polticas participativas. Os casos dos estados de So Paulo e
Minas Gerais parecem ser bastante diferentes, e a proliferao dos casos de OP parece
estar mais ligada dinmica local da vida
poltica. No estado de So Paulo, administraes no petistas que se seguiram a administraes petistas, em geral, deram
continuidade s experincias de oramento
participativo em curso. O mesmo parece ser
verdadeiro no estado de Minas Gerais, em
cidades importantes como Betim e Ipatinga.
possvel tambm perceber uma pluralizao dos partidos cujos prefeitos adotam
o oramento participativo. Entre os casos de
oramento participativo existentes at 1997,
havia 53 experincias no Brasil, 62% entre
elas concentradas em administraes do
Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas
concentradas no campo de esquerda (PSB,
PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram registradas 170 experincias de OP no Brasil,
47% dentre elas concentradas no Partido dos
Trabalhadores e 57% no campo de esquerda.
(Avritzer, 2006) O principal fenmeno observado nesse perodo o crescimento do nmero de experincias feitas no espectro
poltico centrista, isto , por partidos como
o PMDB e o PSDB. Assim, o que possvel
perceber em relao s experincias de participao como o OP que elas tm se ampliado no Brasil tanto no seu nmero quanto
na sua influncia poltica. Originalmente,
41
parte de um repertrio poltico limitado a

partidos de esquerda, em especial, ao PT,
essas experincias hoje atingem o espectro do centro e da esquerda e envolvem um
nmero significativo de partidos polticos. No
entanto, o que vale a pena avaliar o impacto dessas formas de participao no sistema poltico como um todo, ou seja, se de
fato ocorreu no Brasil ps-1988 a combinao entre representao e participao almejada pelo legislador constitucional.
Participao e representao
no Brasil democrtico
Como mostramos anteriormente, a arquitetura institucional do Brasil democrtico
hbrida, e privilegia a combinao entre representao e participao. No entanto, o
fato de combinar representao e participao no quer dizer que as duas formas de
soberania poltica foram combinadas nos lugares adequados e na proporo correta.
Duas observaes mais gerais podem ser
feitas sobre essa combinao no Brasil democrtico: em primeiro lugar, as instituies
de democracia semidireta, tais como o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular,
permaneceram muito mais vinculadas ao funcionamento do Congresso Nacional ou dos
legislativos estaduais do que seria desejvel ou do que acontece em outros pases. O
plebiscito de 1993 e o referendum de 2005
surgiram a partir de polmicas internas
Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacional e no conseguiram substituir essa lgica da disputa interna por uma lgica alm
da representao, na qual os mecanismos
de democracia semidireta obedecem a um
nexo mais societrio. A mesma coisa pode
ser afirmada em relao iniciativa popular
de leis: as poucas experincias de iniciativa
de lei foram prejudicadas por um procedimento pouco claro de tramitao no Congresso, que no deu iniciativa prioridade
na tramitao legislativa, apesar do enorme
esforo envolvido na coleta de mais de um
milho de assinaturas. Nesse sentido,
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possvel apontar como o problema maior para

a proliferao das formas de participao
direta, a dependncia que elas ficaram, na
sua formulao constitucional, de autorizao
do Congresso Nacional. O ideal em relao a
essas formas amplas de consulta da populao que elas sejam amplamente independentes do Poder Legislativo, e que, com
o tempo, adquiram uma lgica prpria.
O segundo tema analisado neste artigo,
o da proliferao das formas de participao
no nvel local, parece apontar na direo contrria. Os oramentos participativos e os
conselhos se tornaram as formas principais
de participao no Brasil democrtico. No
entanto, essas novas formas locais de participao no tm se articulado bem com os
legislativos locais, que tm sido, via de regra,
postos em um segundo plano na sua capacidade decisria. Essas instituies, cujas
prerrogativas e capacidade de deciso so,
em geral, baixas, no tm sido capazes de
se articular com as formas de participao
e tm perdido legitimidade na poltica local.
42
O ideal seria que os arranjos participativos

locais tivessem algum tipo de participao
de representantes dos Legislativos. Para
isso, faz-se necessria uma mudana normativa, j que a legislao existente entende
os conselhos de polticas como parte da
estrutura do Executivo, o que, a nosso ver,
parecer ser um equvoco. Assim, guisa de
concluso, podemos afirmar que apesar da
inteno do legislador constituinte de criar
formas hbridas de relao entre a participao e a representao, esse objetivo ainda
no foi alcanado no Brasil democrtico.
desejvel que nos prximos anos as formas
de democracia semidiretas adquiram autonomia em relao dinmica do Congresso
Nacional, assim como desejvel que os
arranjos participativos locais se articulem
melhor com os legislativos locais. Somente
assim cada uma das formas de exerccio
da soberania, a participao e a representao, podero complementar dficits ou
incompletudes presentes na outra.
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Reforma Poltica em Perspectiva

Comparada na Amrica do Sul
Carlos Ranulfo Melo
Introduo
Os ltimos vinte anos foram marcantes para a Amrica do Sul.
Boa parte de seus pases restabeleceu as regras do jogo democrtico, mas, na grande maioria dos casos, teve que faz-lo em meio
a um quadro de enorme desigualdade social, agravado por crises
econmicas e pela falncia do antigo modelo de desenvolvimento
centrado no Estado. Submetidas a duros testes, as jovens democracias da regio atravessaram perodos de intensa crise poltica e
sofreram, em alguns pases, ameaas de retrocesso. Mesmo naqueles casos em que a experincia democrtica no chegou a ser
interrompida pelo ciclo de golpes militares, como a Colmbia e a
Venezuela, o sistema poltico atravessou os anos 80 emitindo claros sinais de instabilidade e perda de representatividade.
Em resposta a esse conjunto de fatores, os pases sul-americanos vm passando por um intenso movimento de inovao e experimentao institucional. A depender do pas, esse processo
envolveu a convocao de uma Assemblia Constituinte, a realizao de um conjunto de reformas constitucionais e/ou mudanas na
1
legislao ordinria.
Este artigo centrar sua ateno em um subconjunto dessas
mudanas: as reformas nos sistemas eleitorais. Praticamente todos os pases do continente modificaram algumas das regras sob
as quais so eleitos os membros dos Poderes Legislativo e Execu2
tivo. Ocorreram alteraes na forma de eleio do Presidente (se
por maioria absoluta ou simples) e/ou na durao do mandato. Em
alguns pases a reeleio passou a ser admitida, e eleies diretas
para governadores e prefeitos foram introduzidas. Calendrios eleitorais sofreram alteraes, fazendo com que as eleies nos diferentes nveis, nacional ou subnacional, deixassem de coincidir. No
que tange ao Poder Legislativo, alguns pases transitaram do bicameralismo para o unicameralismo, extinguindo o Senado. Outros
modificaram o nmero de membros e o processo de composio
Brasil (1988), Colmbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999) convocaram

Constituintes. A Venezuela o fez depois de haver experimentado uma srie
de reformas pontuais em sua constituio entre o final dos anos 80 e meados
dos anos 90. Argentina e Bolvia em 1994, o Uruguai em 1996 e,
recentemente, o Chile em 2005, realizaram reformas constitucionais no curso
de processos legislativos ordinrios.
A afirmao no inclui o Suriname, a Guiana e a Guiana Francesa.
45
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dessa Casa. Finalmente, no que se refere

Cmara dos Deputados, foram registradas
a introduo de sistemas eleitorais mistos,
a modificao no nmero dos representantes e a alterao do nmero de cadeiras em
disputa nos distritos.
O texto est organizado da seguinte maneira: na primeira seo feita uma breve
abordagem acerca dos problemas envolvidos nos processos de reforma poltico-eleitoral e das condies que podem favorecer,
ou dificultar, a sua ocorrncia. A seguir so
discutidos e comparados os casos da Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Uruguai e Vene3
zuela. Para cada pas so apresentados os
atores responsveis pela conduo das reformas, o tipo de constrangimento institucional e/ou social sob o qual atuavam,
e analisados os resultados. Na concluso,
feito um rpido balano dos seis processos
reformistas.
O jogo da reforma eleitoral

A democracia pode ser entendida como
um tipo de jogo em que a incerteza institucionalizada (Przeworski, 1994). Arranjos institucionais possuem impacto sobre o
resultado dos conflitos polticos, fazendo com
que determinados resultados sejam descartados, delimitando o leque dos desfechos
possveis e apontando aqueles que so os
mais provveis. Isso tanto mais verdadeiro
quanto mais consolidado se mostre determinado arranjo: a institucionalizao o
processo atravs do qual as organizaes
adquirem valor e estabilidade (Huntington,
1975, p. 24).
Um processo de reforma eleitoral um
tipo de mudana institucional que pode envolver, nas palavras de Tsebelis (1998), alteraes no conjunto de jogadores, nas
jogadas permitidas, na seqncia do jogo
e/ou na informao disponvel para cada jogada. Trata-se, geralmente, de um jogo marcado pela incerteza (Norris, 2000). O
conhecimento adquirido pelos atores polticos que aprenderam a lidar com as re-
46
gras vigentes e sob estas condies estabeleceram suas estratgias perde parte
de seu valor. A mudana nas regras exigir
um novo aprendizado. Mais importante, ainda, sob as novas regras, os resultados podem ser de difcil previso. Mesmo que seja
possvel avaliar a possibilidade de ganhos
imediatos ligados ao contexto em que se
realiza a reforma, a situao pode se alterar
com o tempo: no se pode prever como reagir o conjunto dos atores medida que
todos se familiarizem com as novidades; no
se sabe exatamente como se combinaro
(em termos de efeito sobre o processo poltico) as novas e as antigas instituies; no
se pode impedir a interferncia de fenmenos diversos que anulem ou minimizem os
efeitos esperados. Em outras palavras, como
toda mudana institucional, uma reforma
eleitoral um tipo de investimento de longo
prazo (Tsebelis, 1998), o que torna mais difcil o controle do processo e aumenta a chance
de que sejam produzidas conseqncias
no intencionais.
A experincia recente das democracias
consolidadas fornece exemplos de reformas
eleitorais cujos objetivos foram plenamente
alcanados e outras onde o fracasso foi
retumbante. No primeiro caso encontra-se a
Nova Zelndia que, a partir de 1993 e aps a
realizao de dois referendos, transitou de
um sistema eleitoral majoritrio de tipo ingls para um sistema misto, ao estilo ale4
mo. O objetivo dos reformadores era
possibilitar o acesso dos partidos minoritrios House of Representatives e, com isso,
conferir maior representatividade ao sistema
poltico (Denemark, 1996; Lima Jnior, 1999).
Como ficar claro, os pases sero agrupados dois a dois: Argentina e Uruguai;
Bolvia e Venezuela; Brasil e Chile. A escolha dos pases se justifica por serem
expressivos de diferentes contextos de reforma.
Os deputados neozelandeses eram eleitos at ento em 99 distritos, cada

um deles elegendo um representante para a Cmara. A partir das eleies de
1996, metade dos deputados passou a ser eleito por meio de voto proporcional
em lista fechada. A outra metade continuou a ser eleita de forma majoritria.
O eleitor passou a contar com dois votos, um reservado disputa no distrito
e outro disputa entre as listas partidrias. O nmero de votos dados nas
listas serve como referncia para o clculo das cadeiras atribudas aos partidos,
o que assegura que os resultados da eleio sejam proporcionais, corrigindo
a distoro tpica dos sistemas majoritrios puros. O sistema misto foi introduzido
pelos alemes em 1949.
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Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo
O objetivo foi alcanado, e a partir das eleies seguintes a Nova Zelndia passou a
5
apresentar um sistema multipartidrio.
A Itlia ilustra o segundo caso. Tambm
em 1993 e novamente aps a realizao de
referendos, os legisladores italianos substituram o sistema de representao proporcional em vigor desde o ps-guerra por um
6
sistema misto. O objetivo era reduzir a fragmentao partidria e aumentar o grau de
estabilidade governamental (Morlino, 1996).
Mas a mudana no sistema, segundo Pasquino (1997), apenas reforou uma tendncia, j em curso, de desalinhamento eleitoral
e crise do sistema partidrio, que terminou,
como se sabe, por implodir pouco tempo
depois. A partir de 1994 as eleies italianas passaram a ser polarizadas por duas
grandes coalizes, de centro-esquerda e
centro-direita, dentro das quais se abrigava
um enorme nmero de novas organizaes
partidrias. Em 2005 a Itlia, por iniciativa
do governo Berlusconi, voltou a adotar o sistema de representao proporcional para
7
Cmara e Senado.
A incerteza inerente ao processo reformista
pode dificultar a construo de uma coalizo capaz de conduzi-lo. Mesmo que tais
coalizes contem com apoios no poder Executivo e na sociedade, a adeso de uma
maioria de congressistas se mostra essencial para o sucesso da empreitada. Legisladores, como se sabe, so especialmente
preocupados com sua reeleio, e no se
deve esperar que adiram a projetos que coloquem em risco sua sobrevivncia poltica.
Dessa forma, os atores interessados em liderar processos reformistas devem lanar
5
O domnio absoluto dos partidos Trabalhista e Nacional foi questionado. Nas

eleies de 2002, a Cmara dos Deputados neozelandesa chegou ao seu
momento de maior fragmentao, apresentando um nmero efetivo de
partidos (N) igual a 4,6. Em 2005, a fragmentao voltou a diminuir e o valor
de N baixou para 3,0.
O sistema misto na verso italiana distingue-se da matriz alem pelo fato de

que 75% dos eleitos so escolhidos nos distritos, restando apenas 25% das
vagas a serem preenchidas a partir das listas partidrias.
O novo sistema italiano traz como inovao um bnus de maioria, de modo

a garantir que a coalizo mais votada no possua menos do que 340 (em 630)
cadeiras na Cmara dos Deputados. Evidentemente, Berlusconi esperava
que sua coalizo chegasse em primeiro lugar. O sistema estabelece ainda
que coalizes partidrias necessitam obter pelo menos 10% da votao
nacional (votos vlidos) para ter direito a assento no Legislativo. No caso de
partidos que concorram sozinhos, a exigncia cai para 4%.
47
mo de estratgias de persuaso e de modificao (Arnold, 1990). O objetivo das primeiras no s o de convencer os legisladores
quanto justeza das propostas em pauta,
mas principalmente o de tranqiliz-los quanto a seus impactos eleitorais. Quanto s segundas, trata-se de modificar aspectos da
proposta ou de tornar sua implementao
gradual, de modo a contemplar as preferncias de seus liderados, atrair novos adeptos
e, se possvel, dissuadir oponentes.
Finalmente, preciso levar em conta o
arranjo institucional em tela. Democracias
que se organizam com base em arranjos
consensuais (Lijphart, 2003), ou proporcionais (Powell, 2000), tendem a ampliar o nmero e a pluralidade dos representantes
presentes no processo de produo de polticas, o que aponta para a necessidade de
conformao de maiorias mais amplas e
para processos decisrios mais negociados
e incrementais. Democracias que, por outro
lado, se baseiam em uma concepo majoritria tendem a concentrar poderes nas
mos de uma maioria estrita, diminuindo o
nmero de atores com poder de negociao e, em funo disso, podendo tornar mais
fceis os processos de mudanas, ainda
que, no limite, tambm possam gerar decises menos representativas.
O impacto do arranjo institucional pode
ainda ser maior ou menor a depender do grau
de desinstitucionalizao exigido pela proposta reformista. Evidentemente, reformas
polticas baseadas em projetos de lei ordinria so mais fceis de serem aprovadas
do que aquelas que exigem alteraes constitucionais. Neste ltimo caso, o sucesso da
empreitada reformista poder depender, ainda, do qurum necessrio para a realizao
de emendas constitucionais. Exigncias de
maiorias mais elevadas conferem s diferentes minorias maior poder de veto sobre
as mudanas.
Apesar de permanecerem cercadas de
incertezas, reformas eleitorais tm sido freqentes nos ltimos vinte anos. E se isso
ocorre deve-se a que os resultados obtidos
pelos arranjos eleitorais vigentes passam a
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47
48
ser percebidos como desvantajosos para

atores polticos dotados de poder de agenda e veto. E ainda que estes no se lancem
de imediato em busca de novas regras, trataro de introduzir o tema e iniciar o processo
de construo de uma coalizo reformista.
Nesse caso, a possibilidade de que o projeto reformador avance aumenta medida que
tais atores possuam preferncias institucionais alternativas plenamente desenvolvidas
(Tsebelis, 1998).
A percepo quanto indesejabilidade
dos resultados gerados por determinado sistema eleitoral pode estar restrita elite poltica ou disseminada pela sociedade. No
primeiro caso, trata-se de verificar se o incmodo grande o suficiente para que os atores arquem com o custo de construir uma
coalizo. No segundo, preciso verificar a
ocorrncia ou no de um movimento de opinio pblica capaz de sensibilizar o sistema
representativo.
Se o movimento de reforma eleitoral restringe-se ao universo da elite poltica, sendo
dbil a presso advinda da sociedade, o grau
de liberdade da primeira aumenta. Nesse
caso, sempre que a maioria articulada em
torno da proposta reformista se sentir em
condies de prever as suas conseqncias
ela procurar desenhar instituies que a
beneficiem em detrimento de outros interes8
ses. Como veremos, possvel enquadrar
os casos da Argentina e do Uruguai nesta
situao.
Diante de um movimento na opinio pblica forte o suficiente para exigir as mudanas, a margem de manobra dos representantes
diminui. Ainda que estes, temendo pela perda
de legitimidade do sistema e pela sua prpria sobrevivncia poltica, procurem assumir a dianteira do processo, o grau de
incerteza quanto aos resultados e a possibilidade de perda de controle sobre a dinmica do jogo aumentam de modo considervel.
Dos pases aqui analisados, Venezuela e
Bolvia exemplificam essa possibilidade.
Finalmente, possvel tambm que, na
9
ausncia de presses sociais e diante da
incapacidade dos atores polticos em
construir uma coalizo estvel, a agenda
48
reformista mantenha-se na pauta, mas as

reformas no se viabilizem, ou se realizem
de forma pontual, ou muito tardia. Aqui
possvel se encaixar os casos do Brasil e do
Chile.
O processo de reforma em seis

pases sul-americanos
Argentina e Uruguai
Argentina e Uruguai realizaram uma reforma constitucional nos anos de 1994 e
1996, respectivamente. Nos dois casos, a
iniciativa partiu do governo Carlos Menem,
no primeiro, e Julio Maria Sanguineti, no segundo. A Constituio argentina determina,
tanto hoje como poca, que a necessidade
da reforma seja declarada por 2/3 de seus
membros, sendo ento convocada uma
Constituinte exclusiva. No Uruguai, a reforma deve ser aprovada por 2/3 da Assemblia e submetida a referendo.
O principal impulsionador da reforma
argentina foi o presidente Carlos Menem,
do Partido Justicialista (PJ), que buscava
introduzir na Constituio o direito reeleio.
Ocorre que a Unio Cvica Radical (UCR)
aliada a alguns partidos de centro-esquerda
controlava mais de 1/3 da Cmara dos Deputados, o que tornava necessria a negociao.
Menem tinha como for-la podia convocar um referendo no vinculatrio do qual
certamente sairia vitorioso , mas no como
evit-la. Do outro lado, ainda que encontrasse
alguma resistncia no interior de seu partido
(UCR), Ral Alfonsn interessava-se por negociar algumas mudanas. O resultado foi
o chamado Pacto de Olivos, assinado pelos
dois lderes no final de 1993.
De acordo com TSEBELIS (1998), quando atores polticos que projetam

instituies podem prever suas conseqncias para determinados grupos, a
tendncia que as instituies resultantes sejam de tipo redistributivo, ou
seja, seu objetivo seria o de melhorar a situao de um grupo em detrimento
de outro. Evidentemente, nunca possvel eliminar a incerteza e tanto os
atores podem errar no seu exerccio de projeo, como aquilo que se apresenta
vantajoso no curto prazo pode se tornar prejudicial mais adiante.
Em todos os pases aqui analisados, o tema da reforma poltica encontra-se

sempre presente na imprensa, nos meios acadmicos, e nos crculos onde
se discute poltica sem que, necessariamente, d origem a um movimento
de opinio pblica capaz de sensibilizar o sistema poltico.
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No que se refere ao sistema eleitoral, as

principais modificaes na Constituio argentina foram (Jones, 1997; Novarro, 2001;
Anastasia; Melo; Santos, 2004):
A reeleio passou a ser permitida, mas o
mandato presidencial foi reduzido de seis
para quatro anos. Alm disso, o Presidente
passou a ser eleito de forma direta e em
sistema de dois turnos, desde que o primeiro colocado no obtenha pelo menos 45%
dos votos vlidos, ou um mnimo de 40%,
acrescido de uma vantagem de pelo menos
10% sobre o segundo colocado. At 1989, a
eleio do chefe do Executivo Federal era
feita em um s turno por um Colgio Eleitoral cujos eleitores eram escolhidos em 24
distritos plurinominais (23 provncias mais a
capital federal), sob as mesmas regras vigen10
tes para a Cmara dos Deputados.
No Senado, cada provncia passou a contar
com trs senadores eleitos diretamente para
mandatos de seis anos. As duas primeiras
cadeiras so reservadas ao partido que obtm a maioria dos votos, enquanto a terceira
vaga cabe primeira minoria. A cada dois
anos, um tero das 24 provncias renovam
seus representantes. At ento eram eleitos dois senadores por provncia para um
mandato de nove anos. A eleio ocorria de
forma indireta nas assemblias provinciais.
No contexto de um reforo organizao
federativa do pas, Buenos Aires adquiriu
maior autonomia administrativa e passou a
ter seu prefeito eleito diretamente. At ento o ocupante do cargo era indicado pelo
Presidente da Repblica.
10
Alm disso, o Presidente passou a contar com poder de veto parcial e teve
explicitamente reconhecido o direito de editar decretos de urgncia. De
acordo com a lei, o decreto deveria ser submetido em dez dias considerao
de uma comisso bicameral a quem caberia analis-lo antes da apreciao
pelo plenrio. Passados mais de onze anos aps a reforma essa comisso no
foi criada (QUIROGA, 2005). Ao mesmo tempo, e atenuando parcialmente a
transferncia de poderes ao Executivo, a nova Constituio institui a figura do
Chefe de Gabinete, o qual indicado pelo Presidente, mas pode ser removido
pelo voto da maioria absoluta nas duas Casas Legislativas (JONES, 1997).
11
O regime uruguaio sempre se caracterizou pela fora de seus dois partidos,

criados ainda no sculo 19, e pelo seu carter consociativo. O pas
experimentou perodos de governo colegiado, e aps os anos 30 passou a
ser comum a participao da oposio no governo, qualquer que fosse o
partido vencedor.
12
Ademais das modificaes no sistema eleitoral, a reforma reforou a posio

do Poder Executivo diante do Legislativo elevando para 3/5 o qurum
necessrio para derrubada do veto (LANZARO, 2001; ANASTASIA; MELO;
SANTOS, 2004).
49
No Uruguai, a reforma da Constituio foi

patrocinada pelos dois partidos tradicionais
11
Nacional e Colorado e apoiada por
uma pequena organizao de centro-esquerda, o Nuevo Espacio. Juntos, os trs partidos controlavam pouco mais de 2/3 do
Congresso. A motivao imediata da reforma era clara: dificultar o acesso da Frente
Ampla (FA) ao governo. A FA, originada de
uma confluncia de organizaes de esquerda, emergira como terceiro partido uruguaio
em 1971 e, aps o fim da ditadura militar
(1973-1984), manteve crescimento ininterrupto, chegando a pouco mais de 30% dos
votos em 1994. Na eleio presidencial daquele ano, realizada em um s turno, a votao de seu candidato, Tabar Vzquez,
ficou a menos de 2% do primeiro colorado,
Sanguinetti, do partido Colorado. Sofrendo
a oposio da FA, a reforma foi aprovada, e
submetida a referendo, venceu com 50,4%
dos votos, pouco mais do que o exigido pela
Constituio (Lanzaro, 2001).
As principais modificaes no sistema
eleitoral uruguaio foram as seguintes:
Adoo da regra de dois turnos para a eleio presidencial;
Estabelecimento de uma candidatura nica por partido. Tradicionalmente o sistema
poltico uruguaio admitia que as faces partidrias lanassem candidaturas prprias para
a presidncia da Repblica, assim como listas distintas para a Cmara e Senado. O total
de votos de cada partido na eleio presidencial era obtido pela soma de seus diversos candidatos, sendo vitorioso o partido cujo
somatrio fosse majoritrio e declarado presidente o candidato mais votado no interior
deste;
Obrigatoriedade de que os candidatos
presidenciais sejam escolhidos por meio de
eleies internas abertas. As eleies passaram a ser realizadas simultaneamente em
todos os partidos no ltimo domingo do ms
de abril anterior s eleies gerais;
Modificao no calendrio eleitoral, de forma que as eleies municipais passaram a
12
se realizar seis meses aps a presidencial.
01/08/06, 17:28
49
50
Nos dois pases os objetivos de curtssimo prazo dos atores que conduziram o processo de reforma foram alcanados. Carlos
Menem se reelegeu presidente em 1995,
mas as mudanas realizadas em 1994 ampliaram o espao institucional da oposio
(Jones, 1997) e contriburam para que pela
primeira vez na histria argentina um terceiro partido ultrapassasse uma das organizaes tradicionais. O candidato presidencial
da FREPASO uma organizao de centro-esquerda que contava entre seus fundadores com dissidentes do PJ superou a
votao da UCR e praticamente igualou a
sua fora na Cmara dos Deputados. Nas
eleies seguintes, em 1999, uma aliana
entre a UCR e a FREPASO imporia ao justicialismo sua maior derrota em todos os tempos (Anastasia; Melo; Santos, 2004).
A comparao entre os arranjos institucionais antes e depois de 1994 no deixa
margem para dvida. A reeleio, a introduo do segundo turno e o fim do Colgio
Eleitoral nas eleies presidenciais, as eleies diretas para a prefeitura de Buenos Aires e para o Senado, bem como a ampliao
deste ltimo, fizeram com que o sistema
poltico argentino ganhasse pontos em termos de representatividade e accountability.
Tais mudanas no foram suficientes, no
entanto, para evitar que no calor da crise que
se abateu sobre o pas em 2001 e que levou
renncia do presidente De la Rua, os argentinos sassem s ruas aos gritos de
que se van todos. Ainda que a crise tenha
sido resolvida por meios institucionais, no
resta dvida de que os acontecimentos abalaram profundamente a legitimidade dos
13
partidos e de lderes polticos nacionais.
No Uruguai, os partidos Colorado e Nacional conseguiram impedir que Tabar Vzquez
chegasse presidncia da Repblica em
1999. O candidato da Frente Ampla venceu
o primeiro turno, com 38,5% dos votos, mas
perdeu no segundo para o candidato do
partido Colorado, apoiado pelo Nacional,
Jorge Batlle, por 54,1% a 45,9%. Na eleio
seguinte, contudo, a esquerda manteve sua
trajetria ascendente, e Vzquez venceu as
eleies no primeiro turno, obtendo ainda
50
maioria de 51,5% na Cmara e 56,7% no

Senado.
Resultados eleitorais parte, as mudanas no arranjo institucional tambm reforam
a democracia uruguaia nos quesitos de representatividade e accountability. Com a introduo do segundo turno e da candidatura
nica por partido deixou de existir a possibilidade da eleio de presidentes minoritrios no pas. Nas eleies de 1989 e 1994,
os presidentes uruguaios haviam sido eleitos com 22,6% e 24,7% dos votos, respectivamente. Da mesma forma, a introduo
de eleies internas abertas para a escolha
dos candidatos presidenciais representou
uma considervel oxigenao de um sistema poltico desde sempre acostumado dinmica das listas fechadas. Trata-se de
medida que contribui para o aumento do grau
de inclusividade do sistema poltico; de um
avano na direo apontada pela quarta con14
dio da poliarquia de Dahl (1989), na medida em que aumenta o nmero de pessoas
com algum poder de definio das alternativas colocadas votao (Anastasia; Melo;
Santos, 2004).
Venezuela e Bolvia
De acordo com Robert Dahl (1989), sob
determinadas condies no h arranjo democrtico que consiga se estabilizar. Os casos da Venezuela e, em menor grau, da
Bolvia so exemplos de situaes em que
a elite poltica, ao perceber a reduo do
grau de legitimidade do arranjo institucional
em tela e sentindo aumentar a presso social
por mudanas, assume a dianteira do processo de reformas, mas termina por perder
o controle do processo. Os dois casos merecem um pouco mais de ateno.
13
A crise de 2001 levou ao desmantelamento da FREPASO e ao encolhimento

expressivo da UCR, que na eleio presidencial de 2003 conseguiu apenas
3% dos votos, embora tenha mantido alguma fora no Congresso. Carlos
Menem tambm sentiu o gosto da crise: nas eleies de 2003 obteve pouco
mais de 20% dos votos, muito longe dos 49,7% de 1995.
14
De acordo com Dahl, entre as condies que permitem o avano das poliarquias
rumo aos objetivos de soberania popular e igualdade poltica est a de que
qualquer membro que perceba um conjunto de alternativas, pelo menos uma
das quais considera prefervel a qualquer daquelas na ocasio apresentadas,
pode inseri-la(s) entre as apresentadas votao (1989, p. 72).
01/08/06, 17:28
A estabilidade do presidencialismo venezuelano, aps o pacto de Punto Fijo, em 1958,

e at o final dos anos 80 guardava forte relao com uma brutal concentrao de poder
15
no eixo Poder Executivo/sistema partidrio.
Em regime de duoplio, Ao Democrtica
(AD) e Comit de Organizao Poltica Eleitoral Independente (COPEI) partilharam o
controle do processo poltico formal e da organizao da sociedade civil, partilha definida com base nos resultados das eleies
presidenciais. O Presidente, alm de portavoz da nao, era tambm o rbitro desta
disputa particular, cabendo-lhe as decises
referentes partilha do poder o que se
desdobrava na nomeao de ministros, governadores, dirigentes de empresas estatais
e um sem-nmero de cargos na mquina
administrativa. No arranjo institucional resultante, os poderes Legislativo e Judicirio
perdiam autonomia.
As condies vigentes na Venezuela
comearam a se modificar na dcada de
80. A economia entrou em declnio, a inflao subiu e a renda caiu, frustrando as expectativas da populao quanto melhoria
do nvel de vida. Ao mesmo tempo, como
decorrncia de trs dcadas de estabilidade e recursos abundantes, a sociedade havia alterado o seu perfil, ensejando o
15
Em 1958, um acordo firmado entre os trs maiores partidos venezuelanos

permitiu que a Venezuela superasse uma longa sucesso de governos
caudilhescos e/ou militares e inaugurasse um perodo de grande estabilidade
democrtica. O pacto de Punto Fijo, como ficou conhecido, alm de oferecer
uma srie de garantias a empresrios, sindicalistas, Igreja e militares, estabelecia
que os trs partidos aceitariam os resultados das eleies, trabalhariam para a
formao de governos de unidade nacional, nos quais haveria compartilhamento
de cargos e responsabilidade e acionariam mecanismos de consulta sobre os
assuntos mais importantes. Tal acordo implicou grandes concesses por
parte do maior partido, a AD, e gerou dissidncias sua esquerda.
16
Sob o governo Prez verifica-se a primeira fissura no duoplio partidrio. A

segunda viria com Rafael Caldera, eleito logo aps, por uma recm-criada
Convergncia Nacional. Rompido com o COPEI, e tendo montado o primeiro
governo da histria democrtica da Venezuela sem a presena de nenhum
membro dos dois grandes partidos (AMORIM NETO, 2002), Caldera apenas
iria oferecer mais do mesmo (JMENEZ, 2003). Enfrentaria uma ameaa de
colapso do sistema bancrio, o que lhe fez declarar estado de emergncia
econmica e assumir poderes de decreto antes que o Congresso os delegasse
(McCOY, 1999); veria seu capital poltico ser rapidamente corrodo e sua frgil
base parlamentar desconstituda ao adotar medidas antipopulares e apresentar
um plano de reformas de corte liberal; e teria que, finalmente, recorrer AD
para evitar a paralisia do governo. Preocupada com o agravamento da crise,
mas ao mesmo tempo no disposta a conceder a Caldera mais do que o
necessrio para a sobrevivncia, a AD empresta-lhe apoio apenas para reformas
de curto flego (CORRALES, 2000; JMENEZ, 2003).
51
surgimento de associaes e de movimentos que no mais dependiam dos partidos

e no se mostravam dispostos a se submeter s suas redes. Finalmente, os casos de
corrupo passaram a se tornar mais freqentes, ao passo que aumentava a percepo, por parte da sociedade, de que o
sistema poltico, em especial os partidos,
era incapaz de lidar com o problema (Anastasia; Melo; Santos, 2004).
Conforme relata Lucena (2003), as presses da sociedade civil se faziam no sentido de reivindicar mais poder aos cidados
e menos aos partidos polticos. A absteno, que nunca havia ultrapassado os 13%,
fechou a dcada na casa dos 50%. E em
1989 uma revolta popular contra medidas
adotadas pelo presidente Carlos Andrz Prez
(AD) foi brutalmente reprimida pelo Exrcito
nas ruas de Caracas, gerando 350 mortos
(Uchoa, 2003) e alargando o fosso entre a
sociedade civil e o sistema poltico. Prez,
que havia firmado um acordo com o FMI sem
consultar sequer seu partido e pretendia
implementar um pacote de reformas econmicas de carter neoliberal, no conseguiu
terminar seu mandato: depois de enfrentar
duas tentativas de golpe militar lideradas
pelo ento coronel Hugo Chvez, em fevereiro e novembro de 1992, o Presidente foi
destitudo sob a acusao de malversao
16
de dinheiro pblico.
A primeira resposta oficial ao descontentamento crescente veio ainda em 1984,
quando o presidente Jaime Lusinchi criou a
Comisso Presidencial para a Reforma do
Estado (COPRE), composta por intelectuais
e acadmicos sem filiao partidria, por um
grupo de notveis e por representantes dos
partidos. A partir de ento, e at que o processo fosse interrompido com a vitria de
Hugo Chvez nas eleies de 1998, a elite
poltica venezuelana colocou em curso uma
srie de modificaes no sistema poltico
nacional. As principais mudanas realizadas
at 1998 foram:
Estabelecimento, em 1988, de eleies
diretas para governadores e prefeitos, simultaneamente escolha das Assemblias
01/08/06, 17:28
51
52
Legislativas e Cmaras Municipais. Anteriormente, os governos subnacionais eram nomeados pelo Presidente da Repblica;
Introduo, em 1989, de um sistema eleitoral misto, nos moldes do adotado na Alemanha, em substituio ao sistema de
representao proporcional de lista fechada.
Diferentemente do sistema alemo, o clculo dos votos dados aos partidos passou a
ser feito nos estados e no no plano nacional,
o que diminui a proporcionalidade dos resultados alcanados. Como forma de corrigir
parcialmente tal distoro, foi mantida uma
sistemtica de alocao de cadeiras compensatrias;
Modificao na composio do Conselho
Supremo Eleitoral, que tambm teve seu
nome alterado para Conselho Nacional Eleitoral, de forma a torn-lo independente dos
partidos polticos. At 1993, o CSE era
composto por nove membros, sendo cinco indicados pelos partidos com maior votao nas ltimas eleies e quatro cidados
sem vinculao partidria eleitos pelo Con17
gresso;
Alterao, em 1998, do calendrio eleitoral,
de forma que as eleies para o Congresso,
governadores e Assemblias Legislativas
passaram a se realizar um ms antes da es18
colha presidencial.
Como dito na introduo, o processo de

reforma poltica na Venezuela, pelo menos
em sua primeira fase, redundou em absoluto fracasso. Condutores do processo, os dois
grandes partidos (AD e COPEI) pretendiam
reassentar as bases de legitimidade do sistema. Para tanto tinham que torn-lo mais
aberto e competitivo. A estratgia reformista
visava, em especial, diminuir a centralizao
poltica no plano federal e reduzir o controle
dos partidos sobre o processo eleitoral e
legislativo. A expectativa era de que o conjunto das iniciativas adotadas apontasse para
um cenrio no qual: a) os recursos de patronagem disposio do Presidente e dos lderes partidrios diminuiriam com a
introduo das eleies diretas nos planos
subnacionais; b) estas mesmas eleies gerariam a abertura de novos espaos para a
52
competio poltica possibilitando, em conseqncia, a emergncia de lderes nos planos regionais e abrindo espao para que
pequenos (ou novos) partidos crescessem
pela periferia do sistema, modificando, em
mdio prazo, o seu funcionamento; e, finalmente, d) os representantes eleitos nos distritos passariam a ter incentivos no sentido
de patrocinar interesses locais ou, pelo menos, articul-los queles definidos e perseguidos pelos lderes partidrios no Congresso. O
desafio, para os condutores do processo
reformista, estava em conciliar essa tendncia disperso de poderes com a manuteno de sua proeminncia no interior do
sistema poltico (Kornblith; Levine, 1995;
Crisp, 1997; Lucena, 2003).
A dinmica da reforma seria, no entanto,
superada pela da crise, que rapidamente assumiria um carter sistmico, atropelando
as intenes dos reformadores e desmontando o regime de Punto Fijo antes que a
estratgia reformista lograsse algum resultado. No contexto de uma crise institucional
da democracia e do Estado, de um esgotamento das identidades conectadas com o
regime de partidos e de um contundente
repdio ao antigo regime, Hugo Chvez venceu a eleio presidencial de 1998 com 56%
dos votos vlidos, sem que AD e COPEI conseguissem apresentar candidaturas compe19
titivas.
Uma vez no governo, Chvez deu origem
a outro processo de reformas, muito mais
radical do que o anterior e em direo oposta, com o objetivo de fundar uma nova repblica no pas. Aproveitando-se de seu enorme
prestgio, da fragilidade e desarticulao
daqueles que poderiam fazer-lhe oposio,
o presidente eleito conduziu a Venezuela a
sucessivas escolhas eleitorais, por meio das
quais imps seu projeto.
17
Segundo JMENEZ (2003) o controle da AD e do COPEI ia alm do CSE uma

vez que eram os partidos, e no a Justia Eleitoral, os responsveis por
recrutar os membros das mesas escrutinadoras.
18
As eleies subnacionais nem sempre coincidem com as nacionais, uma vez

que a durao dos mandatos distinta. Governadores e prefeitos so eleitos
por trs anos.
19
AD e COPEI, depois de conseguirem 30% e 13% das cadeiras nas eleies

para o Congresso, realizadas um ms antes das presidenciais, desistiram de
suas respectivas candidaturas e passaram a apoiar a candidatura do empresrio
Salas Roemer, do ento criado Projeto Venezuela.
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Do ponto de vista das regras do jogo, o

sucesso de Chvez na conduo de seu projeto reformista foi facilitado pela forma como
foi convocada e posteriormente eleita a
Assemblia Nacional Constituinte em 1999.
De acordo com a Constituio ento vigente, reformas constitucionais s poderiam ser
realizadas por meio de emendas aprovadas
por 2/3 do Congresso. Em evidente ato de
ruptura institucional (Amorim Neto, 2002),
Chvez convocou por decreto um referendo
sobre a convocao da ANC. Sob intensa
presso poltica, a Suprema Corte Venezuelana aceitou o referendo convocatrio, mas
posicionou-se contrariamente a que os poderes da ANC fossem alm de escrever a
nova Constituio (McCoy, 1999). Por outro
lado, correspondendo ao exacerbado majoritarismo que passaria a caracterizar a democracia bolivariana, os 131 membros da ANC
foram eleitos por pluralidade, ou seja, um
por cada distrito e em maioria simples.
20
O primeiro referendo foi realizado em 25 de abril de 1999 e autorizou a

convocao da ANC, concordando em conceder-lhe poderes para, inclusive,
dissolver o Congresso, a Suprema Corte de Justia, os governadores e as
Assemblias Legislativas. Menos de 38% do eleitorado participaram, e 88%
concordaram com os termos propostos por Chvez. As eleies para a ANC
se realizaram em 25 de julho do mesmo ano. Com uma absteno de 54%
do eleitorado, Chvez obteve vitria ainda mais retumbante: dos 131
deputados eleitos, 123 pertenciam sua coligao. Em 25 de dezembro de
1999, um outro referendo aprovou a nova Constituio. Dos que foram s
urnas a absteno foi de 56% 71,8% disseram sim. Em janeiro de 2000
o Congresso Nacional foi dissolvido e eleies gerais foram convocadas para
junho (presidente, Congresso, governadores e Assemblias Legislativas), e
outubro (prefeitos) daquele ano. Concluindo a maratona eleitoral, Chvez foi
reeleito em 2000 agora para um mandato de seis anos com direito
reeleio com 59,7% dos votos. A absteno ficou em 44% (JMENEZ,
2003; AMORIM NETO, 2002; UCHOA, 2003; McCOY, 1999).
21
No que se refere aos poderes legislativos do Presidente, o contraste entre

os dois regimes ntido. No regime anterior, os poderes do Presidente eram
limitados a um veto de tipo suspensivo, revogvel por maioria simples dos
presentes, e ao poder de decreto delegado, a chamada Ley Habilitante (CAREY;
SHUGART, 1992; CRISP, 1997). No regime atual, alm de manter o decreto
delegado, o Presidente: a) pode fazer comentrios, vetar total ou parcialmente
uma lei aprovada pelo Legislativo exigindo-se maioria absoluta dos presentes
para a derrubada; b) possui exclusividade de iniciativa legislativa nas matrias
referentes a oramento, endividamento pblico, organizao da administrao
pblica e do Conselho de Ministros; c) pode convocar sesses extraordinrias
da Assemblia; d) divide com o Legislativo a autoridade para convocao de
referendo; e) pode dissolver a Assemblia Nacional, e convocar eleies em
60 dias, se houver remoo de trs vice-presidentes executivos no mesmo
perodo constitucional em conseqncia de moes de censura (TSEBELIS;
ALEMN, 2002; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004).
22
Em 1978, ainda sob governo do General Hugo Banzer, as liberdades

democrticas foram restabelecidas e realizadas eleies gerais. A vitria de
uma frente de esquerda, contudo, ocasionou novo golpe de Estado. At
1982, quando assume Hernn Siles Suazo, em uma coalizo liderada pelo
MNR, nada menos do que oito generais estiveram frente do pas (GAMARRA,
1997; ARANIBAR, 2005).
53
Majoritrio em quase todos os distritos, o

chavismo obteve 94% das cadeiras, ficando
com as mos livres para fazer a Constituio
que quisesse sem qualquer interferncia da
20
oposio.
No que diz respeito ao sistema eleitoral,
as principais modificaes introduzidas por
Chvez foram:
Dissoluo do Senado;
Reduo do nmero de membros do Congresso Nacional;
Elevao da durao do mandato presidencial de cinco para seis anos;
Introduo da reeleio;
Instituio da revogabilidade de todos os
cargos eleitos, mediante convocao de referendo por pelo menos 20% dos eleitores
da circunscrio que o elegeu, depois de
transcorrida metade de seu mandato.
O sucesso de Chvez na conduo de

seu projeto poltico implicou um regime marcado por um grau de concentrao de poderes ainda maior do que o anterior. Se o
poder poltico na Venezuela at 1998 encontrava-se concentrado no eixo Executivo/AD/
COPEI, nos dias de hoje estes ltimos j no
contam tampouco se pode dizer que
exista um sistema partidrio minimamente
estruturado , ao passo que o primeiro
adquiriu maiores poderes de agenda e veto
em face de um Legislativo to pouco robus21
to quanto antes.
Na Bolvia, o processo de reforma poltica teve seu momento decisivo em 1994. O
pas havia retomado a vida democrtica em
1982, aps uma incrvel sucesso de gol22
pes militares. Na dcada seguinte, aps o
fracasso do primeiro governo democrtico
uma coalizo de centro-esquerda que terminou por levar o pas a uma hiperinflao
tem incio uma srie de governos baseados em pactos realizados entre os cinco
maiores partidos inicialmente Movimento
Nacionalista Revolucionrio (MNR), Ao Democrtica Nacionalista (ADN) e Movimento
de Esquerda Revolucionria (MIR), aos quais
se juntaram a Unio Cvica Solidariedade
(UCS) e o Conscincia de Ptria (CONDEPA)
01/08/06, 17:28
53
54
23
(Gamarra, 1997; Mayorga, 2001). A dinmica moderada da competio entre os

partidos permitiu que o processo de democratizao fosse conduzido paralelamente
introduo de drsticas medidas de austeri24
dade econmica. Mas em que pese a relativa estabilidade poltica dos primeiros dez
anos, a poltica econmica neoliberal no se
mostrou capaz de evitar o declnio das condies de vida da grande maioria da populao. Como resultado, em 1995, o governo
de Gonzalo Snchez de Lozada (MNR)
eleito em 1993 teve que enfrentar uma
srie de conflitos envolvendo trabalhadores,
estudantes, professores, plantadores de
coca e um movimento de carter separatista.
Durante 180 dias o pas esteve sob estado
de stio (Gamarra, 1997).
O processo de reformas teve incio antes
da ecloso dos protestos. Em 1993, o governo fez aprovar no Congresso a Ley de
Declaratria de Necesidad de Reforma de
25
la Constitucin Poltica del Estado. Em 1994,
foi apresentado um amplo e ambicioso projeto de modernizao, o Plan de Todos, que
inclua em sua agenda poltica uma srie
de mudanas no sistema poltico e eleitoral.
As modificaes efetivamente realizadas no
sistema eleitoral foram:
Determinao de que o segundo turno das
eleies para a presidncia da Repblica, que
na Bolvia realizado no Congresso sempre
que nenhum candidato alcana a maioria
absoluta dos votos, se realizasse entre os
dois primeiros colocados e no entre os trs
primeiros como anteriormente;
Ampliao do mandato presidencial de
quatro para cinco anos;
Introduo de eleies diretas para prefeito, com o segundo turno sendo realizado,
se necessrio, nas Cmaras Municipais. Os
mandatos foram ampliados para cinco anos,
sem que, no entanto, as eleies nacionais
e subnacionais coincidissem;
Introduo do sistema eleitoral misto em
substituio representao proporcional de
lista fechada. O novo sistema s seria definitivamente regulamentado em 1996, entrando em vigor nas eleies de 1997;
Estabelecimento de uma clusula nacional de barreira de 3% nas eleies para a

Percebendo o agravamento das tenses

sociais, os proponentes das reformas pretendiam: a) aumentar a representatividade
do sistema poltico atravs da introduo de
26
deputados eleitos em distritos uninominais;
b) reduzir a fragmentao partidria por meio
da clusula de barreira; c) descentralizar o
processo poltico e d) diminuir a possibilidade
de impasses por ocasio do segundo turno
das eleies presidenciais (Jost, 1998).
Tal como na Venezuela, embora de maneira menos espetacular, as tenses acumuladas ao longo dos anos 80 e 90 fizeram
com que o multipartidarismo moderado boliviano entrasse em crise levando de roldo
a estabilidade poltica e o otimismo dos
reformadores. Snchez de Lozada havia sido
27
eleito pela coalizo MNR/MRTK. A aliana
com o MRTK (Movimento Revolucionrio
Tupac Katari) permitiu que pela primeira vez
um lder indgena, Vctor Hugo Crdenas,
assumisse a vice-presidncia do pas e representou uma tentativa de Lozada e do MNR
de recuperar o prestgio perdido entre as
massas pobres e reatar o elo com a Bolvia
profunda (Arzabe, 1998; Gamarra, 1997).
A aliana MNR/MRTK gerou um governo
que, ao mesmo tempo, mantinha a poltica
econmica liberalizante e assumia como
objetivo estabelecer uma democracia autntica, real y participativa em contraposio
democracia formal (Jost, 1998, p. 452).
23
MNR e MIR poderiam ser, nos anos 80, classificados como organizaes de
centro-esquerda. A conservadora ADN foi criada pelo General Hugo Banzer.
UCS e CONDEPA surgiram como organizaes de carter populista, articuladas
em torno de prefeitos eleitos em algumas cidades importantes na Bolvia.
24
Em 1985, o governo de Paz Estensoro (MNR), com o apoio da ADN, introduz

a Nova Poltica Econmica, que inicia o processo de liberalizao da economia
boliviana (GAMARRA, 1997). Essa poltica representava o reverso da estratgia
de desenvolvimento implementada pelo prprio MNR nos anos 50.
25
A Constituio boliviana , dos casos aqui analisados, a que menos obstculos

coloca sua reforma: o processo de emendamento exige apenas a
concordncia de 2/3 dos membros presentes no Congresso (ANASTASIA;
MELO; SANTOS, 2004).
26
Esta era a inteno dos reformistas, o que no significa que seja possvel
assumir que a introduo de distritos uninominais seja, de fato, conducente
a um aumento do grau de representatividade do sistema poltico.
27
Alm do MRTK, Lozada incluiu em seu governo um pequeno partido de

esquerda, o Movimento Bolvia Livre (MBL) e a UCS.
54
01/08/06, 17:28
Ao final do governo, no entanto, as esperanas da populao indgena e camponesa se

frustrariam.
Em 1997 Hugo Banzer venceria as eleies presidenciais e conduziria um governo
conservador amparado por uma coalizo to
ampliada quanto inconsistente (Mayorga,
2001). Diante da incapacidade da esquerda, ou pelo menos o que havia sobrado da
tradicional esquerda boliviana representada
pelo MNR, MIR e MBL, de expressar minimamente as reivindicaes populares, a
Bolvia veria surgir novos atores sociais e
novas formas de protestos, envolvendo os
povos indgenas e os plantadores de coca,
que passariam a questionar de forma radical a ordem estatal e colocariam em xeque
a poltica pactuada pelos grandes partidos
(Anastasia; Melo; Santos, 2004).
Em 2002, o sistema partidrio boliviano
emergiu das urnas drasticamente modificado (Ballivin, 2003). Trs dos cinco grandes
partidos UCS, CONDEPA e ADN praticamente desapareceram do Congresso Nacional. Ganharam representao o Movimento
ao Socialismo (MAS), cujo candidato presidencial (Evo Morales) chegou em segundo
lugar no primeiro turno, e a Nova Fora Revolucionria (NFR). Snchez de Lozada (MNR)
foi novamente eleito, renunciando um ano
depois em funo de um levante popular.
Finalmente, em 2005, Evo Morales vence,
no primeiro turno, as eleies para a presidncia da Bolvia. No Congresso, o MIR perdeu toda a sua representao e o MNR
conquistou apenas 5,3% das cadeiras. O
sistema partidrio ps-democratizao havia se desconstitudo, e a Bolvia adentraria
um outro perodo de sua histria.
28
No dizer de LESSA (1997), trata-se de uma agenda marcada por uma teoria
da representao mnima. De acordo com SANTOS (1998), trata-se pura e
simplesmente de uma tentativa de retomar o controle oligrquico sobre a
competio poltica no Brasil, controle esse que estaria, segundo o autor,
ameaado na ltima dcada pelo acentuado crescimento numrico do
eleitorado e do pblico atento.
29
Alm dos autores citados, vale mencionar os excelentes trabalhos de

NICOLAU (2003 e 2006). Neles, o autor procura, de maneira parcimoniosa,
discutir os aspectos positivos e negativos das propostas de reforma do sistema
de representao proporcional no Brasil.
55
Chile e Brasil
Entre os pases aqui analisados, Brasil e
Chile so aqueles em que a agenda de reforma poltica apresenta mais dificuldades
para ser implementada. Podemos iniciar pelo
Brasil, onde o tema mantm-se na pauta
desde o fim dos trabalhos da Assemblia
Nacional Constituinte. Grosso modo podese distinguir entre duas agendas de reforma. A primeira, e mais ambiciosa, advoga
a introduo do parlamentarismo, de um sistema distrital misto com clusula de barreira de 5% para a Cmara dos Deputados e do
voto facultativo. Tal agenda parte do diagnstico de que o sistema poltico brasileiro
padece de crnica instabilidade poltica,
advinda da combinao entre presidencia28
lismo e multipartidarismo.
Uma segunda agenda, centrando a ateno no aperfeioamento da representao
proporcional no Brasil, prope: a) corrigir a
desproporcionalidade gerada pelo atual critrio de distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados entre os estados; b)
instituir algum mecanismo de fidelidade partidria ou que iniba a troca de legenda entre
uma eleio e outra; c) proibir as coligaes
para as eleies proporcionais; d) substituir
o sistema de lista aberta por um outro, de
listas preordenadas, fechadas ou flexveis;
e) suprimir o preceito que define o quociente eleitoral como clusula de excluso (Tava29
res, 1998; Lima Jnior, 1997; Melo, 2006).
Nenhuma das agendas logrou grande
sucesso. A proposta de parlamentarismo foi
derrotada no plebiscito de 1993. O sistema
distrital misto esteve em discusso na fracassada Reviso Constitucional de 1994.
Durante o primeiro governo FHC, a Comisso de Estudos para a Reforma da Legislao Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) e o Relatrio Final da Comisso Temporria Interna encarregada de estudar a reforma poltico-partidria, de autoria do
Senador Srgio Machado (1997), voltaram ao
tema, sem sucesso. Alm disso, desde 1982,
em todas as legislaturas, parlamentares
apresentaram propostas contendo alguma
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56
forma de sistema misto (Nicolau, 1999). No

que se refere primeira agenda mencionada, o nico avano registrado foi a aprovao da Lei 9.096, de 1995, que estabelece a
obteno de 5% dos votos vlidos para a
Cmara dos Deputados distribudos em,
pelo menos, um tero dos estados, com um
mnimo de dois por cento do total em cada
um deles como condio para o funcionamento parlamentar, em qualquer Casa
Legislativa, e critrio para acesso ao Fundo
Partidrio e propaganda gratuita no rdio e
na TV. A clusula ir vigorar a partir das eleies de 2006.
Durante o governo Lula, a Cmara dos
Deputados instituiu a Comisso Especial da
Reforma Poltica. Essa Comisso, aps realizar 26 reunies, sete audincias pblicas e
fazer um vasto levantamento de todas as propostas existentes no Congresso, encaminhou em dezembro de 2003, Comisso
de Constituio e Justia, o Projeto de Lei
2.679, propondo: a) a adoo do sistema
de listas fechadas; b) a proibio de coligaes para as eleies proporcionais; c) a
criao de federaes partidrias com durao de pelo menos trs anos aps a posse;
d) a instituio de uma clusula de barreira
de 2% dos votos vlidos; e) o financiamento
pblico exclusivo das campanhas eleitorais
(Soares; Renn, 2006). Em agosto de 2005,
a proposta estava pronta para ser includa
na ordem do dia e votada, o que acabou
no ocorrendo.
Dezoito anos aps a nova Constituio,
foram as seguintes as modificaes no sistema eleitoral brasileiro:
Reduo, por ocasio da Reviso Constitucional de 1993, do mandato presidencial de
cinco para quatro anos;
Excluso dos votos brancos do clculo do
quociente eleitoral (o que provocava sua elevao artificial);
Instituio, em 1996, da reeleio para os
cargos executivos;
Extino, em 1998, da regra que definia os
deputados como candidatos natos (independentemente da vontade das convenes
56
partidrias) s eleies imediatamente

subseqentes;
Aprovao, em 2006, do fim da verticalizao
obrigatria das coligaes partidrias;
Aprovao, em 2006, de regras mais rgidas sobre o financiamento das campanhas
eleitorais, as quais determinam: a) o cancelamento de registro de candidatura ou cassao de mandato no caso de uso comprovado
de caixa 2; b) a divulgao de dois relatrios
parciais de arrecadao e gastos por parte
dos candidatos durante a campanha, sem
necessidade de revelar doadores; c) a proibio de que entidades beneficentes e religiosas, entidades esportivas e organizaes
no-governamentais que recebam recursos
pblicos, organizaes da sociedade civil de
interesse pblico, faam doaes de campanha; d) a proibio de showmcios e distribuio de brindes pelos candidatos.
Como se percebe, so modificaes

pontuais, nada que permita dizer que qualquer uma das duas agendas anteriormente
mencionadas esteja sendo efetivada. Em
dois casos, nos votos brancos e no quociente eleitoral, foram realizados aperfeioamentos incrementais na legislao. O fim
da verticalizao significou uma reao do
Congresso a uma interpretao do TSE no
que concerne s coligaes para as eleies
30
majoritrias. A reduo do mandato presidencial teve como objetivo principal eliminar
a figura da eleio solteira, fazendo coincidir
as eleies estaduais e a nacional. Somente
as modificaes aprovadas nos mecanismos de financiamento eleitoral, em 2006,
guardam relao com momentos de crise
poltica e levam em conta os humores da
30
A verticalizao foi instituda pelo TSE para as eleies de 2002 por meio de
uma interpretao da legislao j existente. Determinava que as coligaes
estabelecidas para as eleies estaduais fossem coerentes com aquelas
definidas para a disputa da presidncia da Repblica. Longe de garantir
coerncia s coligaes, a verticalizao apresentou duas conseqncias no
previstas: a) a proliferao de alianas informais nos estados entre partidos,
ou setores de partidos, que no plano nacional concorriam em coligaes
diversas e, b) a desistncia, por parte de alguns partidos, de participar
formalmente da disputa presidencial lanando candidato ou coligando-se
como forma de manter a liberdade para as coligaes estaduais. Em 2006,
o Congresso aprovou legislao especfica sobre o assunto, liberando as
coligaes a partir de 2008.
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opinio pblica. E em apenas uma ocasio, a introduo da reeleio, o Poder Executivo mobilizou sua maioria no Congresso
com o objetivo de alterar a legislao, nesse
caso, a seu favor.
Esta ltima observao remete a um ponto levantado por Soares e Renn (2006). Segundo esses autores, a discusso sobre
reforma poltica no Brasil faz parte da agenda
do Poder Legislativo, geralmente tem origem
em iniciativas individuais dos congressistas,
e raramente chega ao plenrio. Ora, como
se sabe (Figueiredo; Limongi, 1999), o Executivo brasileiro quem apresenta cerca de
85% das proposies legislativas aprovadas
no Congresso Nacional. Isso certamente ajuda a entender por que a reforma poltica no
pas no vai muito alm dos debates, no
Congresso e na academia, e dos noticirios
na imprensa.
O ltimo pas a ser analisado, o Chile,
o caso de maior estabilidade institucional
dentre os seis e, certamente, em toda a
Amrica do Sul. De 1989, ano que marca a
eleio do primeiro presidente aps a ditadura do General Pinochet, at 2005, o sistema eleitoral chileno havia passado por
apenas duas modificaes dignas de registro, ambas por ocasio do processo de redemocratizao: o aumento do nmero de
senadores eleitos e a diminuio do mandato presidencial de oito para seis anos.
Ao longo de todo esse perodo, uma coalizo de centro-esquerda, a Concertacin por
la Democracia, venceu as eleies presidenciais, derrotando a coalizo conservadora,
mas nunca conseguiu maioria suficiente nas
duas Casas Legislativas 3/5 dos membros para modificar vrios dos artigos da
Constituio imposta por Pinochet em 1980.
31
Embora as mudanas tenham sido aprovadas pelo Congresso a menos de

um ano das eleies de 2006, o TSE decidiu por sua aplicabilidade imediata.
Segundo declarao do ministro Marco Aurlio de Mello ao jornal Estado de
So Paulo do dia 26 de maio de 2006, o anseio popular por mudanas pesou
na deciso, referindo-se s expectativas de mudana geradas por ocasio do
escndalo do mensalo. Outras modificaes devem vigorar a partir de
2008: a) definio, a cada ano, de um limite dos gastos de campanha para
cada cargo em disputa; b) proibio de divulgao de pesquisas nos 15 dias
que antecedem as eleies; c) definio do tempo de televiso de cada
partido com base na bancada eleita e no na existente por ocasio da posse.
32
Nos anos 1989 e 1991, relata SIAVELIS (2001), algumas reformas limitaram
o alcance do poder presidencial, como a eliminao da capacidade do
Presidente de dissolver a Cmara dos Deputados.
57
Entre os maiores problemas merecem destaque: os excessivos poderes do Conselho

de Segurana Nacional, a inamovibilidade
dos comandantes das Foras Armadas, a
presena de nove membros no eleitos no
Senado e o sistema eleitoral baseado em
32
distritos binominais.
Parte da explicao para a longevidade
da constituio ditatorial est na fora eleitoral da direita chilena, cujos dois maiores
partidos Unio Democrtica Independente
(UDI) e Renovao Nacional (RN) sempre
obtiveram votao suficiente para atuar como
atores com poder de veto sobre qualquer
mudana constitucional proposta pelos governos da Concertacin. Particularmente,
como assinala Garretn (2001), a iniciativa
do veto sempre coube UDI, extremamente
fiel ao legado pinochetista e capaz de manter sob sua influncia a RN.
A outra parte da explicao, no entanto,
reside na prpria herana constitucional da
ditadura. De um lado, a presena dos nove
senadores no eleitos, entre eles membros
designados pelas Foras Armadas e pelos
Carabineiros, sempre favoreceu a bancada
conservadora. De outro, o sistema eleitoral
sempre beneficiou a fora minoritria, no
caso a coalizo direitista. o caso de explicar melhor. Nas eleies chilenas, tanto para
a Cmara como para o Senado, so eleitos
dois representantes por distrito sendo 60
distritos para a primeira casa e 19 para a
segunda. As duas cadeiras so destinadas
para o partido ou coalizo majoritria apenas quando esta obtm mais do que o dobro de votos da segunda colocada. Quando
esta ltima obtm pelo menos 1/3 + 1 dos
votos, sua representao iguala-se da coalizo majoritria. Isso terminou por garantir
coalizo conservadora, na maioria das vezes,
a segunda colocada nos distritos, mais cadeiras do que votos no Congresso chileno.
Apenas recentemente, em setembro de
2005, aps um longo processo de negociao, os resqucios autoritrios puderam ser
retirados da Constituio. Ainda que a coalizo conservadora tivesse condies de continuar a exercer seu poder de veto, optou por
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58
no faz-lo, certamente tentando se desvencilhar do passado e entrar na disputa presidencial de 2006 em melhores condies. Foi
devolvida ao governo civil, atravs do Presidente da Repblica, a prerrogativa de convocar o Conselho de Segurana Nacional e
de nomear, bem como remover, os comandantes das Foras Armadas e dos Carabineiros. Foi ainda ampliada a composio do
Tribunal Constitucional, rgo encarregado
de resolver os conflitos entre os poderes de
Estado, que deixou de contar com a presena do representante das Foras Armadas. Quanto ao sistema eleitoral, no houve
acordo para que fosse modificado o sistema eleitoral assentado em distritos binominais. Dessa forma puderam ser realizadas
duas alteraes:
A reduo do mandato presidencial de seis
para quatro anos;
A extino das vagas reservadas aos sena33
dores designados ou vitalcios.
Concluso
Reformas eleitorais costumam ser fenmenos complexos. Qualquer sistema, aps
razovel tempo de funcionamento e mesmo
que apresente problemas, tem a seu favor a
inrcia. Os atores polticos conhecem sua
estrutura de escolha, tm sua disposio
estratgias de ao conhecidas e podem se
antecipar s aes dos adversrios. A alterao, ainda que temporria, desse quadro
sempre motivo de preocupao e, muitas
vezes, razo suficiente para bloquear processos reformistas, por mais bem-intencionados que estes sejam. Por outro lado, seja
porque as experincias de reforma deste tipo
so muito recentes, seja porque o desempenho de um sistema poltico invariavelmente multideterminado, difcil prever com
segurana quais sero os efeitos da mudana proposta, ou seja, no h como ter certeza
de que os objetivos iniciais dos reformadores sero alcanados.
Desse modo, possvel prever que processos reformistas, na ausncia de presses
58
advindas da sociedade, tm poucas chances de serem iniciados at que: a) os resultados gerados pelo sistema vigente passem
a desagradar a um nmero expressivo de
atores dotados de poder de agenda e, b) as
vantagens de se optar por novas regras ou
por um novo sistema estejam claras para o
partido ou coalizo majoritria.
Na Argentina e no Uruguai, a reforma eleitoral teve incio por deciso de parcela da
elite poltica, sem que houvesse outro constrangimento que no aquele estabelecido em
lei, ou seja, os respectivos quruns necessrios para a mudana constitucional. Na
Argentina, a motivao inicial das reformas
foi a disposio do presidente Carlos Menem
de conseguir o direito reeleio. Para superar o constrangimento institucional, no
entanto, foi necessria a negociao com o
principal partido de oposio. Dessa forma,
o processo assumiu as caractersticas de
um jogo de soma positiva. As mudanas
foram aprovadas, a situao conseguiu seu
objetivo imediato a reeleio do Presidente
, a oposio ampliou o seu espao institucional, e o sistema poltico tornou-se mais
representativo e accountable. Nada disso
impediu que poucos anos depois a sociedade argentina se levantasse furiosa contra
todos os seus representantes, e o pas mergulhasse em profunda crise.
No Uruguai, os partidos Colorado e Nacional, pressionados pelo crescimento da Frente
Ampla, possuam a maioria necessria para
dar incio ao processo de reforma e trataram
de faz-lo. Mas as mudanas no foram
capazes de modificar, e nem seria de se
esperar que o fossem, a tendncia de realinhamento eleitoral ento em curso no pas.
A Frente Ampla continuou a avanar no eleitorado at ento cativo dos partidos tradicionais. No venceu as eleies que se
seguiram reforma constitucional de 1994,
mas o fez de forma inapelvel no pleito
seguinte. Tambm nesse caso, como na
Argentina, o processo reformista acabou gerando efeitos positivos para o sistema de
representao no pas.
33
Eram considerados senadores vitalcios os ex-presidentes a partir do General

Pinochet.
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Na presena de presses sociais que

expressam uma perda de legitimidade do
sistema poltico, os processos de reforma
so cercados de maior grau de incerteza.
Mesmo que se estabelea uma coalizo reformista, seus membros tero que agir sob
circunstncias que no escolheram, sero
forados a abandonar ou modificar regras
que lhes eram favorveis e obrigados a apostar em outras, cujas vantagens podem no
lhes ser muito claras.
Venezuela, de modo mais dramtico, e
Bolvia ilustram essa possibilidade. Ali os reformadores foram simplesmente atropelados pela evoluo do processo poltico, e as
reformas iniciais fracassaram na sua inteno de recuperar a legitimidade dos partidos e do regime poltico. No caso da
Venezuela possvel sustentar que parte da
explicao residiu no carter essencialmente endgeno do processo reformista. Desde
o incio, a Comisso encarregada de conduzir os trabalhos era formalmente responsiva
apenas ao Presidente da Repblica. Suas
propostas tinham que ser aceitas pelos dois
partidos que controlavam o Congresso e
contavam com recursos suficientes para
minimizar os riscos de quebra de seu duoplio. Embora pudesse ser evidente para
polticos dotados de uma viso mais ampla
que, em termos de estabilidade, os benefcios gerados pelo sistema j no eram os
mesmos, certamente, no havia consenso
quanto parcela de poder a ser cedida e
quais seriam as conseqncias disso
(Anastasia; Melo; Santos, 2004). Isso ajuda
a explicar por que, ao longo de todo o perodo em que as modificaes foram sendo
34
De acordo com o PNUD, 43% dos latino-americanos expressam convico

democrtica, 26,5% possuem tendncia claramente no-democrtica e 30,5%
so ambivalentes, ou seja, esto, a priori, de acordo com a democracia,
mas consideram vlido tomar decises antidemocrticas na gesto de governo
se, na sua opinio, as circunstncias assim exigirem (2004, p. 142).
35
No que se refere exigidade das maiorias, cabe destacar o elevado grau de

absteno que tem caracterizado o processo eleitoral venezuelano nos ltimos
anos. Nas eleies legislativas de 2005, boicotadas pela oposio, o ndice
chegou a 75%. A relao de Chvez com as massas bem exemplificada na
constituio dos Crculos Bolivarianos. Definidas como uma forma de
organizao social que materializa o princpio da democracia participativa, tais
organizaes seriam a base do poder popular. Mas por trs da fachada
cvica, esconde-se o brao armado do chavismo, uma tropa de choque
mobilizvel para a defesa do Presidente e a hostilizao da oposio nas
manifestaes de rua. (MAIGON, 2003; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004,
p. 154).
59
debatidas e implementadas, as organizaes

independentes da sociedade civil tiveram seu
acesso ao processo sistematicamente negado (Lucena, 2002). Havia uma enorme distncia entre a expectativa prevalecente na
sociedade e a ao dos reformistas.
Sob Chvez, esse vazio seria parcialmente preenchido. O sucesso do chavismo
na conduo de seu projeto de reformas explica-se no apenas pelo atropelo e manipulao das regras que lhe possibilitaram
folgada maioria na Constituinte e, posteriormente, no Congresso. preciso levar em
conta a capacidade do presidente venezuelano em vincular sua plataforma poltica ao
sentimento amplamente difundido de ruptura com o antigo regime e de um novo comeo para o pas.
Assentado nesta base, Chvez conduziu
uma reorganizao institucional e concentrou
poderes em suas mos. Os procedimentos
adotados para a chamada refundao da
repblica venezuelana encontraram respaldo em expressiva parcela da sociedade.
Como se sabe (PNUD, 2004), a adeso
democracia, em que se pese a inexistncia
de regimes no regidos pela competio
eleitoral, est longe de ser universal na Amrica Latina. Mesmo entre os que se declaram adeptos do regime democrtico, so
muitos os que se deixam seduzir pela idia
de governos fortes, ou seja, dispostos e
em condies de, sempre que necessrio,
ignorar partidos, Congresso e outros obstculos a efetiva resoluo dos problemas
34
nacionais.
Em mdio prazo possvel prever problemas para a Venezuela em decorrncia da
estratgia levada a cabo por Hugo Chvez.
Os traos mais marcantes do atual arranjo
institucional venezuelano so o exacerbado
majoritarismo e o plebiscitarismo (Weber,
1997). Um regime poltico em que os freios
vontade da maioria, mesmo da mais exgua, no existem e que se apia na relao
direta entre o lder carismtico e as mas35
sas. Um processo de concentrao de
poderes que, longe de conferir estabilidade,
mantm o pas em uma dinmica marcada
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60
por acentuado grau de polarizao poltica. O

arranjo institucional venezuelano afastou-se do
sistema de segurana mtua que, de acordo
com Dahl (1997), caracteriza uma poliarquia.
Cada um dos lados, chavistas e antichavistas, trabalha para retirar o outro de cena, reduzindo o espao para a tolerncia e o dilogo.
Como afirmam Anastasia, Melo e Santos:
possvel que Chvez se mantenha no poder a despeito da oposio. Mas pouco
provvel que a Venezuela desfrute de alguma estabilidade nos prximos anos. Falta um
mnimo de consenso, seja quanto s alternativas de poltica, seja quanto aos procedimentos para dirimir os conflitos. Tampouco
se pode apostar que o recm-inaugurado
arranjo institucional se consolide. O novo
regime tem a fragilidade peculiar das construes apoiadas em lideranas carismticas;
Chvez o seu alfa e o seu mega, e a sobrevivncia de ambos encontra-se intimamente
conectada (2004, p. 156).
Na Bolvia, como pode ser visto, o primeiro governo de Snchez de Lozada (MNR)
se aliou a um partido de origem indgena na
formulao do projeto reformista, numa tentativa de recuperar os vnculos com a grande massa de excludos do pas. Dez anos
depois, o mesmo Lozada seria forado a
renunciar de seu segundo governo devido a
um levante popular. A aliana MNR/MRTK,
firmada em 1993, primava pela incongruncia. De um lado, bradava por uma democracia participativa, de outro, oferecia ao povo
boliviano um cardpio ortodoxo em termos
de poltica econmica. O governo seguinte,
do ex-ditador Hugo Banzer, encarregou-se de
minimizar o impacto democratizante de algumas das reformas contidas no Plan de
Todos. Ao fim e ao cabo, a estratgia reformista revelou-se incapaz de conter o processo de eroso do sistema partidrio e do
prprio regime representativo. No vcuo gerado pela crise, a eleio de Evo Morales
trouxe a esperana de que as reivindicaes
da Bolvia profunda sejam levadas em conta. Do sucesso ou fracasso de seu governo
e no caso de sucesso, dos procedimen-
60
tos adotados pode depender o destino

da (frgil) democracia boliviana.
Chile e Brasil fornecem exemplos de situaes em que a ausncia de presses sociais e a inexistncia de uma coalizo capaz
de contornar os obstculos institucionais fizeram com que a agenda reformista, ainda
que se mantivesse na pauta, se realizasse
de forma muito precria.
A reforma da Constituio de 1980 sempre esteve na agenda da coalizo de centroesquerda que governa o Chile desde 1989
e, certamente, sempre foi uma aspirao de
seu eleitorado. Mas ainda que vitoriosa em
todas as eleies presidenciais, a Concertacin nunca conseguiu os 3/5 de votos em
ambas as Casas Legislativas, necessrios
para levar seu projeto frente. As mudanas realizadas em 2005 s foram possveis
graas a um acordo com a oposio. Mas
as negociaes no permitiram que fosse
alterada uma das peas centrais do arranjo
imposto por Pinochet: o mtodo de constituio da Cmara dos Deputados. A existncia de distritos binominais responsvel
pelo vis acentuadamente majoritrio do sistema eleitoral chileno.
No Brasil, a explicao para que as reformas no sistema eleitoral tenham ocorrido de
forma pontual, na forma de pequenos aperfeioamentos de carter incremental ou como
resposta a questes conjunturais, repousa
no fato de que o ponto, simplesmente, no
constou da agenda de nenhum dos Executivos eleitos desde 1989. FHC e Lula, por
exemplo, conseguiram constituir maioria
legislativa e aprovaram, com maior ou menor grau de dificuldade, parte expressiva de
sua agenda. Alm disso, os partidos formadores de ambas as coalizes PSDB e PT
possuam projetos de reforma poltica.
No obstante, tais projetos no puderam
ser transformados em projetos de governo,
pelo simples e bom motivo de que no eram
compartilhados pelos seus parceiros de
coalizo. Na nica ocasio em que a reforma
poltica foi incorporada agenda de um governo foi aprovada a reeleio do ento presidente Fernando Henrique Cardoso. Alguns
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anos depois, ironicamente, o PSDB tentou

patrocinar a revogao do mecanismo, sob
o argumento de que o mesmo beneficiava
em demasia os detentores dos postos executivos...
Este artigo procurou mostrar que a ocorrncia de um processo de reforma poltica,
sua direo e seus resultados, depende de
como se combinam presses sociais e cons-
tituio de maiorias legislativas. A depender de como isso se d, as reformas podem ser bem-sucedidas, ainda que os
objetivos imediatos dos reformadores sejam
suplantados pela dinmica poltica, fracassar completamente em seus objetivos, simplesmente, no acontecer ou faz-lo de forma
muito limitada. Os casos estudados ilustraram as trs possibilidades.
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62
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Transio e Governabilidade nas

Democracias Mexicana e Brasileira
Alberto J. Olvera
A natureza da transio mexicana

Uma vasta mobilizao cidad pelo respeito aos direitos polticos, que marcou todo o pas de norte a sul e de leste a oeste,
caracterizou a histria do Mxico durante a dcada de 90 do sculo
passado. A resistncia do regime autoritrio, mais antigo do mundo, em realizar uma verdadeira reforma poltica obrigou os cidados a investir uma energia social imensa em um prolongado
processo de transio democrtica que culminou nas eleies presidenciais em 2000. Um efeito colateral dessa centralidade da luta
poltica em torno da arena eleitoral foi a perda de visibilidade de
outras formas de ao coletiva e de outras reas de democratizao da vida pblica. Com efeito, esse processo coincide com uma
perda de visibilidade do poder dos movimentos sociais populares,
com exceo do zapatismo, o qual, sem dvida, no conseguiu
articular um verdadeiro movimento indgena nacional (Olvera, 2003).
O resultado foi uma transio extremamente prolongada (1988 a
2000) e de natureza puramente eleitoral (Cansino, 2000), pois sua
base foi a negociao, em curto prazo, de conflitos eleitorais locais
e a realizao de numerosas reformas eleitorais parciais nas esferas
estadual e federal (Eisenstadt, 2004). O ponto culminante desse processo foi, ao trmino de 1996, o acordo entre os trs principais
1
partidos polticos, PRI, PAN e PRD, que tinha como intuito formalizar
uma nova reforma eleitoral federal. Um dos eixos desse acordo estava voltado para a garantia da autonomia poltica e institucional do
Instituto Federal Eleitoral (IFE), a entidade pblica que cuida da organizao das eleies federais, e o outro, para o estabelecimento de
um generoso financiamento pblico aos partidos, o qual, supostamente, deveria permitir-lhes ficar ilesos influncia dos interesses
privados e do prprio governo federal (Merino, 2003). Mediante uma
interessante inovao institucional, que consistiu na nomeao de
um conjunto de conselhos eleitorais cidados, formado por personagens pblicos sem partido, que tinham como responsabilidade
a direo efetiva da organizao das eleies (IFE) e a assinatura
dos subsdios pblicos aos partidos, foi possvel terminar com os
conflitos ps-eleitorais em nvel federal. Como garantia adicional
criou-se um Tribunal Federal Eleitoral, que seria a ltima instncia
jurdica para dirimir os conflitos eleitorais de toda ordem.
1
Respectivamente, Partido Revolucionrio Institucional (primeira fora de

oposio do pas), Partido da Ao Nacional (conservador) e Partido da
Revoluo Democrtica (centro-esquerda). [N.T.]
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64
Essa forma limitada de transio conseguiu passar pela prova prtica nas eleies
de 2000, nas quais, pela primeira vez em 70
anos, o PRI perdeu a Presidncia da Repblica. Nos estados da Federao o processo prolongou-se mais, pois as entidades
pblicas que eram responsveis pela organizao das eleies estaduais e municipais
continuavam sendo controladas pelos partidos no poder local em algumas partes do
pas. To grande foi este dficit que boa parte
das eleies locais, posteriores a 2000, acabaram sendo decididas pelo Tribunal Federal Eleitoral, em um processo conhecido hoje
como judicializao da poltica, que, na
realidade, no abarca somente o terreno eleitoral, mas sim quase todos os conflitos internos de uma elite poltica incapaz de dirimir
suas diferenas por meio da negociao
(Merino, 2003). A onipresena do conflito est
garantida por um calendrio eleitoral incoerente, no qual todos os anos h, pelo menos, trs ou quatro eleies locais (eleies
de governador e/ou de Congresso Local em
algum estado e de presidentes municipais,
que ficam neste cargo somente por trs
anos). Alm do mais, a cada trs anos so
realizadas eleies de deputados federais,
e a cada seis anos eleies para senadores
e Presidente da Repblica. A proibio da
reeleio em todos os nveis coloca em estado de permanente fluidez aos partidos e
s elites polticas, que no tm diante de si
nenhum incentivo para negociar acordos, e,
sim, um sistema que serve para aprofundar
os conflitos e marcar as diferenas.
Devido a esses obstculos de ordem institucional, a transio no tocou, at agora,
nos fundamentos do Estado, ou seja, nas
instituies, nas leis e, inclusive, nos programas do velho regime. Em termos tericos rigorosos, pode-se dizer que o antigo
regime no foi completamente destitudo, na
medida em que ele ainda no foi desmontado em seus fundamentos legais, institucionais e culturais, e o novo regime no
conseguiu ser efetivamente institudo, pois
a inrcia do passado domina as escassas
inovaes existentes (Cansino, 2000). A ex-
64
ceo dessa regra geral foi a perda do poder do Presidente da Repblica, que, com
efeito, era o grande rbitro de todos os conflitos at 1997. Nesse mesmo ano, a perda
da maioria absoluta na Cmara dos Deputados por parte do PRI ps fim tradio no
escrita de que o Presidente dominava por
completo o Congresso e o Poder Judicirio.
Este ltimo, por sua parte, comeou a ganhar
um espao de autonomia graas s reformas constitucionais de 1994 e nomeao
de uma Suprema Corte completamente nova
em 1995 (Gonzlez Plascencia, 2005). Esse
processo radicalizou-se em 2000, quando o
partido do presidente Vicente Fox, o PAN,
ficou com minoria na Cmara dos Deputados
nas eleies daquele ano (41,2% a 42,2%
do PRI), e, inclusive, perdeu poder nas eleies
legislativas de 2003 (30,4% a 44,8% do PRI).
Assim, a aliana entre o PRI e o PRD foi
capaz de vetar no Congresso as iniciativas
importantes do Presidente e, inclusive, impor
algumas decises de poltica pblica e em
matria oramentria.
Essa transio democrtica ainda frgil e inacabada, e no pode consolidar-se
sem uma profunda reforma do Estado, ou
seja, uma reavaliao das relaes entre os
cidados e o governo, e entre as foras do
velho regime e os partidos que representam
a oposio poltica frente a ele. O empate
de foras polticas determinadas pelo carter
incompleto da derrota do partido do velho
regime conduziu ausncia de um pacto
poltico de transio, j que o processo legislativo no abordou as reformas centrais que
requerem a construo de um regime poltico fundado em um conceito mais amplo de
democracia. A ausncia de um pacto explica tambm a persistncia de um ambiente
de confrontao. A reconstruo do vnculo
entre legitimidade e legalidade conquistada
atravs da realizao de eleies limpas fica
debilitada quando todos os atores polticos
recorrem a prticas imorais, ilegais e clientelistas com o propsito de permanecer no
poder e ampliar seus espaos.
A experincia da transio deixou claro
que o Estado mexicano ficou relativamente
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Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera
debilitado, primeiramente, com as reformas

neoliberais implementadas pelos governos
do PRI entre 1985 e 1997, e, tambm, pelo
colapso do velho modelo de presidencialismo autoritrio, que estava fundado em uma
srie de acordos metaconstitucionais, que
careciam de uma base jurdica firme (Crespo, 2005). Com efeito, o Estado mexicano
tem problemas estruturais de desenho constitucional, j que o sistema presidencialista
legalmente precrio, pois o Presidente carece de poderes de controle do Poder Legislativo (seu poder de veto fraco) e de
capacidade significativa de promulgao de
decretos (que podem ser questionados diante da Suprema Corte); o Poder Legislativo
no profissional, pois no existe reeleio
dos legisladores, seus regulamentos internos so obsoletos e trabalham poucos dias
ao ano; o Poder Judicirio econmica e
administrativamente frgil, alm de pouco
transparente, o que propicia a corrupo. Por
outro lado, o governo tem grandes espaos
de fragilidade institucional, uma vez que alguns de seus aparatos e organismos esto
colonizados por uma densa rede de interesses privados, que vo desde sindicatos, empreiteiros, mfias de polticos profissionais,
grupos delituosos e at alguns grupos organizados da sociedade civil, que atuam como
meros grupos de interesses. fisicamente
precrio, pois sua capacidade de cobrar
impostos uma das mais baixas da Amrica
Latina (11,8% do PIB). O governo, em sentido amplo, tem uma profunda incapacidade
de inovao.
Em outras experincias histricas, a transio foi o momento de fundao de um
novo regime, na maioria dos casos, atravs
de novas constituies e de novos pactos
polticos. Se, por um lado, um novo ordenamento jurdico no garante a criao de um
novo sistema de governabilidade democrtica, pelo menos permite uma reordenao
institucional que pode ter efeitos inovadores.
Precisamente nesse ponto, as transies do
Mxico e do Brasil divergem. A ausncia de
um processo constituinte no Mxico, to radical que nem uma modesta reforma do
65
Estado foi possvel, assinalou o limite poltico de um processo incompleto que, na prtica, foi reduzido a uma pluralizao poltica
das elites no contexto de uma continuidade
essencial do regime poltico. No Brasil, o
processo constituinte que desemboca na
Constituio de 1988 marca uma clara separao entre o velho e o novo regime e abre
brecha jurdica e poltica para as inovaes
democrticas que distinguem o Brasil no cenrio internacional.
O sistema partidrio e os
problemas de governabilidade
A transio mexicana teve a particularidade de criar um sistema com trs partidos
principais, nenhum dos quais majoritrio
no Poder Legislativo federal; e trs partidos
pequenos, com escassa representao parlamentar. At 1997, o PRI havia sido um partido hegemnico, com uma prolongada fase
de partido quase nico. O PRI controlava a
presidncia, as duas Cmaras Legislativas,
os governos dos estados e as presidncias
municipais. Nesse carter quase monoplico fundava-se o poder metaconstitucional do
Presidente da Repblica, sendo ele o diretor
de todo o sistema.
Nas eleies federais de 1997, o PRI perdeu pela primeira vez a maioria absoluta da
Cmara dos Deputados, e, nas eleies de
2000, perdeu, tambm, o controle da Cmara
dos Senadores. Desde 1989 os partidos PAN
e PRD comearam a ganhar os governos de
alguns estados e de vrios municpios e, em
1997, conseguiram dar um salto qualitativo,
j que o PRD ganhou a primeira eleio de
um chefe de governo da Ciudad de Mxico
(que at ento era designado pelo Presidente).
E o PAN ganhou o governo do estado de
Nuevo Len, o mais poderoso economicamente, e que, somado a outros governos
estatais ganhados anteriormente por este
partido, permitiam-no governar mais de 30%
da populao do pas. Enquanto isso, o PRD
tambm avanava, sobretudo em nvel municipal (Lujambio, 2000).
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Nas eleies de 2000, na qual o PAN

ganhou a presidncia, o PAN e o PRI empataram suas foras parlamentares, e o PRD
quase se converteu em um partido minoritrio, j que sua fracassada aliana com vrios
partidos pequenos o fez perder posies.
Sem dvida, seus votos eram estratgicos
para constituir uma maioria parlamentar. O
PRD considerou que o trunfo do partido de
direita era perigoso para o pas, e dado que
no havia uma agenda poltica comum com
o PAN, as reformas polticas necessrias para
dar governabilidade ao pas ficaram pendentes. O PAN desejava, antes de tudo, terminar o ciclo das reformas neoliberais atravs
de trs reformas pendentes: a trabalhista
(flexibilidade na contratao, penses), a
energtica (para permitir investimento privado na indstria eltrica) e a fiscal (novos impostos ao consumo). O PRD no apoiava
nenhuma, e o PRI, que at 1999 impulsionou o projeto neoliberal, decidiu, como ttica poltica, passar para a oposio, pois
nenhuma das trs reformas eram populares.
Em 2000, diversos fruns de intelectuais
e de polticos discutiram os contedos de
uma Reforma do Estado que, na realidade, era uma sntese de uma grande quantidade de propostas de reforma constitucional,
uma agenda de novas leis, que inclua uma
reforma poltica que mudava o calendrio
eleitoral (fazendo-o mais racional), uma reforma do regulamento do Congresso, uma
reforma do Poder Judicirio e algumas idias
para impulsionar a participao cidad, atravs da introduo de formas de democracia
direta (plebiscito, referendum e iniciativa
popular). Sem dvida, nenhum partido apoiou
realmente esta agenda de reformas, pois,
dado que no poderiam controlar o processo
legislativo, nem estavam dispostos a correr
o risco de convocar um Congresso Constituinte, era melhor aguardar e contar com uma
conjuntura mais favorvel. Em verdade, no
havia uma mobilizao social que exigisse
reformas, pois no imaginrio cidado prevalecia a errnea idia de que a derrota do PRI
seria suficiente para mudar radicalmente a
vida poltica.
66
Diante desse quadro, o governo do presidente Fox decidiu seguir o caminho da continuidade, o que s foi possvel devido ao
tamanho e complexidade do Estado mexicano, eficcia das novas polticas sociais
criadas no ltimo governo do PRI e do presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), fora da
inrcia burocrtica e ao poder das congregaes de funcionrios pblicos. Diferentemente de outros pases latinos, o Estado
mexicano tem presena e controle em todo
territrio nacional e, atravs da poltica de
subsdios para o combate pobreza, chega
at aos povos mais afastados do pas. Mover ou mudar esse enorme Estado uma
tarefa complicada e de longo prazo.
Devido a essas condies, durante esses anos de transio, no se experimentou
uma verdadeira crise de governabilidade no
Mxico, porm, tampouco, uma reforma da
vida poltica. Marcado por certo conflito permanente, o caso mais prximo de uma crise foi a tentativa da Cmara dos Deputados
de impor ao Presidente um oramento pblico nacional diferente do que ele havia enviado Cmara para aprovao nos anos
de 2004 e 2005. Durante esses dois anos,
os Poderes Executivo e Legislativo se enfrentaram seriamente, e a lei parecia dar razo
ao Legislativo, j que a Constituio indica
que de sua exclusiva responsabilidade a
aprovao do oramento. O Presidente somente pode vetar as leis que tenham passado por ambas as Cmaras Legislativas, o
que no o caso do oramento. Sem dvida, a Suprema Corte da Nao, atendendo
um recurso do Presidente, considerou que o
Primeiro Mandatrio pode, sim, ter capacidade de reviso do oramento aprovado pela
Cmara dos Deputados. Com efeito, nem o
Presidente nem os partidos de oposio
quiseram levar ao extremo seus conflitos,
calculando que os cidados castigariam, nas
urnas, o partido que causasse uma verdadeira crise de governabilidade.
A Suprema Corte de Justia assumiu o
papel de juiz dos conflitos entre os trs poderes da Unio, entre os poderes estatais e
os municipais, e entre estes e a Federao.
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Este ativismo permitiu desafogar os principais conflitos apesar da

ausncia de um novo marco constitucional. Entre 2001 e 2005, pelo
menos 25 problemas muito importantes foram resolvidos por essa
via. (Gonzlez Plascencia, 2005)
, assim, evidente que o presidencialismo mexicano difere do
brasileiro em vrios pontos essenciais. Em primeiro lugar, no Mxico
no h coalizes de governo, somente eleitorais, que so, por sua
prpria natureza, conjunturais. O nmero limitado de partidos protagonistas tambm influi decisivamente: todos tm presena nacional e gozam de um relativo equilbrio de foras, o que um incentivo
ao bloqueio das reformas essenciais. Um presidente com minoria
parlamentar pode governar, conquanto que no tente fazer reformas fundamentais. Esse fato coloca um grave limite inovao
poltica e jurdica, que no pode durar indefinidamente, sob pena
de deslegitimar, em curto prazo, a limitada democracia mexicana.
Por outro lado, o presidencialismo de coalizo brasileiro obriga a
criar alianas entre partidos baseadas em um programa de governo, porm o custo disso muito alto devido ao fato de que a disperso programtica e de foras entre os numerosos partidos induz
formao de coalizes frgeis, oportunistas e de tendncia centrista. As coalizes limitam o horizonte das reformas possveis e
elevam o custo poltico em nveis tais que deterioram a legitimidade dos acertos polticos. Em segundo lugar, o presidencialismo
mexicano mais debilitado que o brasileiro, pois o Presidente
conta com poucos elementos legais para opor-se s decises do
Congresso e carece de poder para legislar de maneira paralela,
que uma via de escape, ainda que seja temporal, da chantagem
parlamentar.
No Mxico os partidos tm avanado com numerosas reformas
parciais por meio de um ativismo legislativo sem paralelo. Como
se pode observar no Quadro 1,, os partidos tm apresentado mais
de 2000 iniciativas na atual legislatura, cinco vezes mais do que na
primeira legislatura, sem maioria do PRI, e 15 vezes mais do que
na poca do Poder Legislativo subordinado (Casar, 2006).
Quadro 1 - Iniciativas Apresentadas Cmara dos Deputados (1982-2006)
Origem
Executivo
Senadores
Partidos
Comisses
Legis. Locais
Legislaturas
LII
LII
LIV
LV
LVI
LVII
LVIII
LIX*
1982-1985
1985-1988
1988-1991
1991-1994
1994-1997
1997-2000
2000-2003
2003-2006
139
128
70
84
56
37
63
42
60
15
47
24
46
53
60**
159
352
1997
117
163
493
909
2139
16
12
02
29
17
14
10
03
02
02
34
85
97
Vrios Partidos
ND
ND
ND
10
03
34
82
36
Total
308
559
294
206
250
673
1209
2388
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no esto totalizadas na pgina da
** No considera minutas provenientes do Senado.
Fonte: Para 1982-1997, CASAR (2006) e NACIF (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita pelo prprio autor a partir da
Gazeta Parlamentar.
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Obviamente, nem todas iniciativas se processam e so aprovadas, razo pela qual a taxa de eficincia legislativa relativamente
baixa (ver Quadro 2). Mas, o certo que h mais criatividade e,
mesmo que de maneira fragmentria, mltiplas leis acabam se
reformando, e outras novas so aprovadas, fazendo mais complexo, porm, de certo modo, menos incoerente, o sistema legal. As
alianas dos partidos para permitir a aprovao das leis so variadas, o que demonstra que os partidos esto dispostos a cooperar
mesmo em temas que no consideram centrais para sua imagem
(Nacif, 2005).
Quadro 2 - Taxa de Eficincia Legislativa (1982-2006)

Legislatura
Iniciativas Apresentadas
Iniciativas Aprovadas
LII
308
166
Porcentagem (%)
53,9
LIII
559
223
39,89
LIV
294
131
44,56
LV
260
158
60,77
LVI
250
108
43,2
LVII
673
1985
28,97
LVIII
1209
292
22,65
LIX*
2388
513
21,48
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no

esto totalizadas na pgina da Cmara dos Deputados
Fonte: Para 1982-1997, Casar (2006) e Nacif (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita
pelo prprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.
A eleio presidencial de julho de 2006 reflete este contexto de

empate poltico entre as trs foras principais. Quem quer que seja
eleito presidente ter que enfrentar a mesma situao da falta de
maioria de seu partido nas Cmaras de Senadores e Deputados, e,
portanto, a mesma necessidade de formar alianas. O ambiente
poltico de confrontao eleitoral no favorece as negociaes que
poderiam conduzir a tais alianas. Diante disso, dois cenrios se
delineiam claramente: o primeiro diz respeito possibilidade de se
produzir um relativo colapso do PRI, que implica sua converso no
terceiro partido no Parlamento, no mais o primeiro. Isso possvel
dada a polarizao da competio eleitoral entre o PRI e o PRD.
Caso isso ocorra, as foras centrfugas que j h algum tempo
atravessam o partido podem conduzir, num prazo relativamente
curto, diviso do PRI, j que tanto o PRD como o PAN atraem
quadros de destaque tendendo, assim, a conformar um sistema
que, dentro de algum tempo, poderia ser bipartidrio, rodeado de
trs ou quatro partidos pequenos, que dificilmente sobreviveriam
em longo prazo. O segundo cenrio possvel seria o PRI conseguir
manter-se unido e colocar-se no centro do espectro poltico. Porm,
para isso, seria necessria uma mudana dos dirigentes e uma
autntica institucionalizao como partido, o que parece muito difcil de ser alcanado. O PRI seria, assim, o partido fiel da balana.
Dependendo desse processo, e de quem ganhe a presidncia, o
impasse atual pode prolongar-se mais ou menos e provocar, num
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certo prazo, o desgaste da sociedade e o

incio de um novo ciclo de ativao da mobilizao popular.
guisa de concluso
A transio democrtica no Mxico incompleta. As leis, instituies e cultura poltica do velho regime seguem vigentes. Sem
dvida, a competio entre os partidos
autntica, e de se esperar que o impasse
atual, criado pelo empate de foras, seja superado num tempo razovel. Como se observa, o prximo governo enfrentar, ainda,
um cenrio de poderes divididos, com ausncias de regras e de incentivos para a formao de coalizes de governo. Se a
esquerda ganhar, ela enfrentar um cenrio
parecido com que o PT teve que lidar no caso
do Brasil: altas expectativas da populao,
um governo com minoria que deve negociar
cada poltica pblica, restries oramentrias enormes e uma separao crescente
entre o partido, as foras e o movimento da
sociedade civil que lhe deram origem e legitimidade poltica.
Sem dvida, a esquerda no Mxico pode
alegar a seu favor que o regime poltico que
herdou uma camisa de fora que lhe impede de transformar o pas, e existe a possibilidade de que eles peam aos cidados
para se mobilizarem a favor de uma reforma
do Estado. As condies podem ser favorveis para gerar um processo de mobilizao orientado para concluir uma mudana
de regime que, sem dvida, est pendente.
No est claro, no entanto, qual sentido pode
seguir tal mobilizao, muito menos qual
seria sua fora e seu poder. Porm, est
certo que a esquerda teria legitimidade para
encabe-la. Por outro lado, o partido de direita no poderia, nem gostaria de fazer tal
coisa, o que garantiria a continuidade da
paralisia. A mobilizao tambm necessria para abrir espao poltico para a demanda de novas formas de participao
cidad que permitam aprofundar a limitada
democracia mexicana.
Sem uma mudana na correlao de
foras polticas que v mais alm do plano
eleitoral no ser possvel, ao Mxico e ao
Brasil, sairem dos dilemas em que se
encontram sistemas de governo que tendem
a cristalizar os equilbrios e convertem os governos em refns dos interesses dos partidos.
(Traduo: urea Cristina Mota)
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Parte
II
Entendendo as
Mudanas Necessrias
no Sistema Poltico
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Republicanismo
Republicanismo
Heloisa Maria Murgel Starling
O retorno da reflexo poltica e historiogrfica contempornea ao horizonte de idias

em que se movimenta uma tradio to antiga como a do republicanismo serve a trs
propsitos principais. Em primeiro lugar, oferece instrumentos para uma investigao
analtica capaz de trazer tona elementos
conceituais prprios ao exame da natureza
das sociedades democrticas no contexto
atual; em segundo lugar, indica o propsito
de devolver densidade idia de interesses
partilhados, de ao pblica dos cidados,
de definio dos modos de agregao e uso
do bem pblico, de solidariedade poltica e
de virtudes civis, entendendo que essa compreenso original de vida comum decisiva
para o futuro da democracia nas sociedades contemporneas; em terceiro lugar, fornece elementos histricos e conceituais
pertinentes interpretao da realidade especfica de um pas como o Brasil, que ainda no conheceu uma experincia poltica
capaz de ser legitimamente chamada de
republicana.
Res publica: a expresso latina e retoma o sentido e a histria das instituies
romanas. Mas o termo que lhe serve de
paradigma politia grego e procura
dar conta da formulao de uma Constituio ou regime poltico, de natureza inclusiva
e plural, formado por homens livres, ricos e
pobres, empenhados numa vida partilhada
entre todas as partes da comunidade. Tanto
para Aristteles quanto para Plato, essa
idia traduziu a busca por um regime capaz
de contemplar necessariamente os interesses da polis: coibir os excessos; evitar os
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extremos; garantir a justa medida na qual

se realiza a justia poltica; no se confundir
com a manifestao da expresso poltica
da maioria ou da minoria, vale dizer, com os
dois regimes dominantes na Grcia clssica, a democracia e a oligarquia. Foi o termo
politia, nome de uma obra de Plato, que
Ccero traduziu para o latim res publica.
Assim, os conceitos e as questes prprias tradio do republicanismo pretendem acentuar, na expresso res publica, a
referncia natureza poltica da comunidade que designa sua agregao em vista
do bem, dos direitos e dos interesses comuns, o koinon sympheron dos gregos. Com
efeito, o fim visado pela tradio no diretamente a virtude dos cidados , ao contrrio, a efetivao da polis como forma
especfica de organizao do convvio dos
homens, vale dizer, a existncia mesma da
cidade vista como uma espcie de totalidade poltica capaz de indicar, desde sua origem grega, a possibilidade de agregao
de seus membros, tendo em vista o bem,
os direitos e os interesses comuns. essa
finalidade que nos remete, no fundamental,
significao de coisa pblica, de esfera
dos interesses comuns, do bem comum.
Respublica, res populi: o que pertence ao
povo, o que se refere ao domnio pblico, o
que de interesse comum e se ope ao
mundo de coisas e assuntos privados, mundo relativo alada dos particulares, grupos,
associaes ou indivduos.
A rigor, tambm decorre da referncia
natureza poltica da comunidade, a relao
que a tpica do republicanismo manteve
com determinadas caractersticas particulares a um tipo muito especfico de cidade
a cidade que adquiriu a liberdade de administrar seus prprios assuntos. Nesse ponto
existe, sem dvida, um componente indissocivel de um certo ideal de cidade que a
tradio republicana retomou do Quattrocento
italiano, em especial dos trabalhos produzidos pela gerao dos humanistas cvicos de
Florena, preocupados em encontrar novos
parmetros para o significado da vida ativa
no interior das comunidades polticas.
74
Contudo, certo que a diviso entre o

mundo dos interesses comuns e a esfera
dos assuntos privados no ocorre de maneira espontnea. A rigor, ela se impe, justamente, pela postulao de um espao
pblico, dotado dos instrumentos que asseguram seu reconhecimento, o carter coletivo de sua apropriao e suas regulaes.
Assim, o conceito repblica, visto na perspectiva da tradio do republicanismo, no
designa apenas a existncia de uma esfera
de bens comuns a um certo conjunto de homens, mas tambm, de imediato, a constituio mesma de um povo, o lugar ptrio,
suas instituies, regras de convivncia e
agncias de administrao e governo, cujas
orientaes derivam de um momento de instituio ou fundao poltica.
Repblica se diz, ento, sobretudo dos
regimes constitucionais de governo, daqueles em que as leis e regulaes ordinrias,
bem como as disposies do governo, derivam dos princpios que conferem sua forma
sociedade e, postos acima de todos, protegem a comunidade de todo interesse particular ou transitrio, de toda vontade
caprichosa ou arbitrria. Desse modo, o conceito repblica, na raiz de sua tradio, nos
remete particularmente idia de governo
de leis (e no de homens), de imprio da
lei e mesmo de estado de direito, expresses que declaram, na sua acepo mais
imediata, a prescrio de que os que mandam tambm obedeam, mesmo nos casos em que a forma de governo no seja
democrtica e em que apenas alguns, ou
mesmo um s, ocupam as posies de
mando e os postos de governo.
A preocupao com a esfera pblica
pensada como lugar de efetiva ao dos cidados oferece ao republicanismo uma concepo ativa de liberdade associada ao vivere
civili invocado por Maquiavel vale dizer,
associada a um movimento constante de
expanso que, articulado cena da cidade,
permite a todos exercerem suas potencialidades na qualidade de cidados. Como se
v, trata-se de uma certa concepo de liberdade capaz de combinar-se tanto com a
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Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.]
ausncia de dependncia da vontade arbitrria de um ou de muitos homens quanto

com a dimenso da ao e da participao
dos indivduos na vida da polis.
Dessa concepo ativa de liberdade os
sculos 18 e 19 retiraram algumas conseqncias. Uma delas, uma certa percepo
do que poderia ser definido a poltica da
liberdade, como se costumava dizer poca
da Revoluo Americana: a idia, por exemplo, que o poder estava na periferia, nos
diversos estados soberanos, livres e independentes; ou, ento, que esse poder se
concentrava nos legislativos e, em particular,
nas cmaras baixas; ou, ainda, que a liberdade s florescia em Estados pequenos. De
outro lado, a noo de que organismos governamentais secundrios como, por
exemplo, estados ou provncias , poderiam
efetivamente compartilhar soberania com o
poder central.
Uma outra ordem de conseqncias
muito caracterstica da sensibilidade republicana que se formou na vertente anglo-sax
da tradio veio da intuio de que havia algo
muito pertinente na defesa do direito do indivduo desfrutar os prprios bens com imunidade contra a ao arbitrria do prncipe
ou de seus representantes. Dito de outro
modo: essa tpica colocou em relevo a possibilidade de uma conduta poltica orientada pela utilidade, pela concepo da
liberdade como um bem que permite gozar todos os outros bens para usar o argumento e a linguagem de Montesquieu
e pela idia de que a forma republicana inclua o reconhecimento compreensivo de que
os interesses tambm possuem valor agregativo.
A idia de associar bem pblico ao que
Tocqueville definiu como o exerccio do interesse bem compreendido produziu uma
atualizao, para a modernidade, do antigo
princpio republicano da virtude. As virtudes
possuem dois traos gerais: so qualidades de carter reais e raras, capazes de exprimir as paixes humanas em feitos nobres
e singulares. Articuladas ao mundo pblico
implicam civismo, isto , oferecem um ideal
75
de excelncia no exerccio da cidadania.

Contudo, nos tempos modernos, em que
ocorre uma perda considervel das antigas
virtudes, a oportunidade de se romper o cordo de isolamento da concentrao do indivduo em seu espao privado estaria menos
na reativao do ideal moral e mais na identificao racional dos interesses particulares
com aqueles da cidadania. Em qualquer dos
casos, porm, o elemento dinmico central
do republicanismo no tanto a virtude cvica ou o interesse bem compreendido, mas
o resultado do seu exerccio como modo de
conduzir a vida na polis.
Contudo, no caso brasileiro, o percurso
do republicanismo durante o sculo 18 e,
especialmente, ao longo do sculo 19, no
traduziu a possibilidade histrica da sua afirmao na vida poltica do pas aps o golpe
republicano de 1889. Com efeito, a idia de
ausncia, de vazio, parece ter aderido fortemente s pretenses de enraizamento e
ancestralidade da Repblica no Brasil, projetando um cenrio que se desdobraria nos
perodos subseqentes, marcados por forte
negatividade quanto possibilidade de se
recorrer a uma tradio do republicanismo
para enfrentar os problemas que afligem a
formao histrica brasileira.
Assim, um engano supor que o golpe
de Estado de 15 de novembro de 1889 foi a
materializao de um projeto lentamente
amadurecido por um longo perodo de ao
republicana. No por acaso, a trajetria de
consolidao da Repblica at os anos 30
pode ser conhecida entre ns a partir da
observao dos processos de sucesso
presidencial, momentos em que a no institucionalizao dos procedimentos de escolha dos candidatos tornava a estabilidade
do experimento republicano dependente da
habilidade dos caciques brasileiros, e revelava as condies de forte retrao da esfera pblica, oligrquica e hieraquizada,
controlada por um nmero reduzido de polticos em cada estado, principal sustentculo
do federalismo desigual vigente no Brasil.
Essa foi sua marca de origem: a Repblica se tornou vitoriosa em 1889 sem a
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75
76
vocao da incorporao dos princpios do

republicanismo diante da sociedade que
emergia com a expanso da vida mercantil;
e permaneceu fiel a essa marca, liberal em
economia, excludente em poltica e no social,
administrada por homens de frgeis convices republicanas. Com efeito, a distncia
entre o iderio formador de suas matrizes e
o exerccio de sua prtica poltica persistiu
ao longo da nossa histria poltica contempornea: a Revoluo de Trinta refundou a
Repblica impondo o predomnio da Unio
sobre a Federao, das corporaes sobre
os indivduos e a procedncia do Estado
sobre a sociedade civil. O preo da modernizao autoritria e da ampliao do escopo do Estado a fim de abrigar os novos
personagens sociais nascidos do mundo urbano e industrial importou na perda da autonomia da sociedade quanto ao Estado e uma
herana do autoritarismo poltico a pesar
sobre a histria republicana desse Brasil
moderno como ocorreria no regime militar ps-1964 que obedeceu em linhas gerais a esse modelo deixando para trs,
como um elo do republicanismo ainda a ser
retomado, o desafio da construo de uma
experincia efetivamente republicana sob
condies democrticas.
Referncias
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UFMG, 2000.
CARDOSO, Srgio (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2004.
MAQUIAVEL, Nicolau. Comentrios sobre a primeira dcada de Tito Lvio.
Braslia: Editora da UnB, 1982.
MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Abril Cultural, 1979.
LESSA, Renato. A inveno republicana. Rio de Janeiro: IUPERJ/ Vrtice,
1988.
POCOCK, J. G. A. The machiavellian moment: florentine political thought
and the atlantic republican tradition. Princeton: Princeton University Press,
1975.
VIROLI, Maurizio. Republicanism. Princeton: Princeton University Press,
1999.
TOCQUEVILLE, Alexis de. Democracia na Amrica. Belo Horizonte: Itatiaia;
So Paulo: Edusp, 1977.
76
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Financiamento de
Campanha (pblico
versus privado)
Renato Janine Ribeiro
Se as campanhas polticas devem ser

financiadas com dinheiro pblico ou privado uma das discusses discretas que
ocorrem na poltica brasileira. No um
debate to ruidoso como, por exemplo, o
do voto facultativo ou obrigatrio. Alis, o
problema da reforma poltica brasileira que
poucos assuntos, nela, assumem vulto e
so considerados, pela opinio pblica,
como relevantes.
Uma discusso sobre reforma poltica
deve comear indagando se a prpria discusso poltica, em dois sentidos: no de
saber se o demos, ns, o povo, efetivamente a assume como sua, em vez de confinar-se ela ao grupo dos especialistas, como
se estes fossem engenheiros da vida social
e poltica e no de saber se estabelece um
recorte entre as posies polticas, sobretudo entre direita e esquerda. Nos dois casos,
o debate da reforma poltica brasileira pouco
poltico, porque confinado a especialistas e
porque apartado das divises partidrias.
So raros, no debate da reforma poltica
brasileira, os temas que polarizam os partidos,
ou que chegam arena pblica, sociedade,
com forte contedo poltico eu enfatizaria
apenas o carter obrigatrio ou facultativo do
voto (Ribeiro, 2003), a corrupo e o financiamento das campanhas. Uma questo relevante como a do voto distrital ou proporcional,
que em vrios pases ope direita a esquerda,
aqui levantada quase que s tecnicamente,
por cientistas polticos. No empolga sequer
os parlamentares, quanto mais o povo. Mas
na Frana, por exemplo, a eleio distrital
dos deputados foi introduzida, em comeos
dos anos 1870, para evitar que a cada poucos
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77
78
meses, sempre que surgia uma vaga na

Cmara, a eleio se desse no mbito de
um departamento inteiro e, assim, marcasse sucessivos tentos da esquerda republicana contra a direita monarquista que, na
poca, controlava um Parlamento eleito s
pressas, logo aps a vitria prussiana na
guerra de 1870. Cada pleito era, assim, um
plebiscito, e concorria para enfraquecer o
peso dos versalheses que haviam esmagado a Comuna de Paris e desejavam restaurar a monarquia em sua vertente legitimista
(cf. Halvy, 1930 e 1937). Ora, o paradoxo
do presente debate brasileiro que a reforma poltica, aqui, no uma questo poltica.
Uma das raras excees a essa dupla
indiferena poltica partidria e popular
est no financiamento pblico das campanhas eleitorais. um dos temas que mais
divide a esquerda e a direita. Enquanto o
voto proporcional ou distrital, obrigatrio ou
facultativo, pode ter apoios e crticas em todos os lados da poltica, e sua discusso
parece, sobretudo, tcnica (uma espcie de
engenharia da legislao eleitoral com o
fito de resolver os grandes problemas polticos do Pas), no caso do financiamento pblico a direita contrria, e a esquerda
favorvel. Os argumentos bsicos so simples. Os oponentes do financiamento pblico afirmam que dinheiro precioso seria
desviado de fins mais nobres a educao, a sade, a segurana para alimentar
a atividade poltico-partidria. Considerando
a m imagem que os polticos tm no Brasil
e que se agravou nos ltimos tempos,
quando o Partido dos Trabalhadores perdeu
a aura que o distinguia das demais agremiaes compreensvel que essa oposio ao financiamento pblico tenha apoio
popular. J os defensores do financiamento
pblico sustentam que este reduziria a corrupo e a desigualdade entre os contendores.
Qualquer anlise do financiamento das

campanhas deve remeter primeiramente
corrupo. Na literatura especializada, a
78
discusso do financiamento uma espcie

de finale de anlises ou relatos mais longos
sobre a corrupo. Faamos uma tipologia
desta ltima, ento. Propomos que seja dita
antiga, moderna e ps-moderna. A corrupo antiga era dos costumes. Dos cidados
se exigia que fossem austeros, pondo a res
publica acima do interesse privado. A repblica antiga era machista, enfatizando a censura lassido dos costumes e abertura
feminina aos sentimentos que arriscavam
destruir um Estado que tinha de ser varonil.
J a corrupo moderna a da apropriao privada de fundos pblicos. Tem uma
verso, talvez mais amena, que o patrimonialismo. Este, se for entendido como a apropriao do bem pblico como patrimnio
privado, geralmente opera em duas vias. O
rico apropria-se da coisa pblica, mas cede
alguns bens para uso pblico. O emprstimo, no Brasil colonial, de prdios privados
para sediar cmara e cadeia, o que em tese
at mereceria elogio, acarretava a recproca,
isto , a percepo de que o aparato estatal
poderia servir a seus patrocinadores privados. Formas diversas de patrimonialismo
perduram na sociedade brasileira, inclusive
algumas muito elogiadas pela mdia, como
quando o cuidado com o verde pblico
jardins, praas, grama assumido por
empresas privadas.
Mas a corrupo moderna no se esgota, nem tem sua figura cannica, no patrimonialismo. Sua maior diferena em face
da antiga est em substituir a figura da degradao dos costumes e da degradao feminina dos costumes pela do furto.
A corrupo moderna apenas o furto da
coisa pblica, reduzida ao errio. A idia
antiga de bem pblico , assim, substituda, quando se fala do ataque a ele isto ,
quando o bem comum considerado a partir da corrupo, que seu negativo, seu
princpio de morte , pela idia moderna
de bens pblicos de ordem material. Em vez
de um conjunto de valores imateriais, agregados na convico qualitativa de uma ptria ou um coletivo pelo qual valia a pena
morrer (pro patria mori) ou matar (pugna pro
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patria), passamos a quantificar o bem pblico, mensurando a subtrao dos bens

pblicos. Isso debilita o conceito de corrupo. A acusao, hoje constante, de que os
polticos seriam ladres e a reduo, brasileira e internacional, do debate poltico discusso da honestidade pessoal dos polticos,
acompanham esse downsizing moderno
da corrupo.
Mas convm empregar moderno entre
aspas, porque essa corrupo aparece j no
Antigo Regime lembre-se a condenao
do filsofo e chanceler ingls, Francis Bacon, em 1621 e sua denncia, como atesta a Arte de furtar, de Manuel da Costa
(1601-1667), tambm anterior s revolues
que constituem a modernidade poltica. A
corrupo , pois, moderna no sentido da
modernidade em geral, que se inicia com
as Navegaes, mas no moderna no sentido poltico, especfico dos regimes mais
republicanos e democrticos que surgiram
posteriormente. Assim, h uma certa continuidade conceitual entre a corrupo do
Antigo Regime e a da modernidade poltica. Apesar das alteraes de escala e mesmo qualitativas entre a corrupo na
monarquia absoluta e nos governos eleitos
modernos, h sculos no se percebe a corrupo, majoritariamente, como sendo a dos
costumes e, sim, como furto. Na verdade,
por tentador que seja retomar a idia antiga
de corrupo, enfrentando pois a corrupo
mediante uma educao solidria voltada
para um bem comum qualitativamente definido e no apenas por medidas de auditoria efetuadas por especialistas sobre os
atos e instituies estatais , por tentador
que seja devolver gora o papel de combater a corrupo em vez de deleg-lo a
peritos, fazendo-o incompreensvel para o
leigo, isto , para o cidado e a Cidade , o
risco da retomada do conceito antigo seria
ameaar o que Benjamin Constant chamou
liberdade moderna. Pois, muito da corrupo antiga o que hoje chamamos a liberdade dos modernos, ou liberdade negativa
(Isaiah Berlin), a liberdade de divergir de um
padro de vida socialmente imposto (Cons-
79
tant, 1958). Talvez por isso, o conceito restrito e moderno de corrupo seja mais adequado, que o antigo, a nosso tempo.
Contudo, em nossos dias cresce uma
corrupo ps-moderna. Esta no um furto aos cofres pblicos efetuado por indivduos ou classes gananciosos. , em seu cerne,
uma corrupo fruto da busca do poder pelo
poder, que portanto se auto-alimenta, porque a praticam grupos que tm por finalidade principal reeleger-se e assim necessitam
de recursos pingues para serem competitivos no prximo pleito. ps-moderna porque se joga no plano das imagens. Grassa
num ambiente de massas, em que os eleitores se libertaram das amarras que antes
decretavam em quem votassem, mas no
vm a formular seu voto de maneira iluminista, pelo exame das diferentes propostas,
e, sim, movidos pelo afeto. legtimo votar
seguindo o afeto, porque o que se decide
no voto so essencialmente valores, e escolher um projeto individualista (ou liberal) e
social (ou socialista) em ltima anlise excede o que a razo pode gerar. Mas o problema est no seqestro do afeto pela mdia,
inflacionando os custos das campanhas
mesmo quando a propaganda gratuita e
se veda, como no Brasil (mas no nos Estados Unidos, na Argentina e no Uruguai, para
citarmos alguns exemplos), a publicidade
paga na telinha. Com isso se gera uma nova
corrupo, que se distingue da moderna
por no beneficiar necessariamente o bolso
do corrupto, mas um projeto poltico que
pode at ser justo e honrado. O terrvel da
corrupo ps-moderna que ela se torna
quase a nica maneira de sobreviverem, na
cena poltica tornada espetculo, mesmo os
honestos.
S cabe estudar o financiamento pblico

das campanhas pensando na e contra a
corrupo. Ele defendido sobretudo pelas
esquerdas, que, mais que isso, propugnam
o financiamento pblico exclusivo das campanhas, proibindo-se o privado. Isso lgico,
porque as esquerdas, se no abrirem mo
de seus ideais, dificilmente arrecadaro
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79
80
grandes fundos junto aos maiores financiadores, isto , os ricos e as empresas privadas. Sem um financiamento amplamente
pblico das candidaturas, essas tendero a
ser refns dos grupos de interesse que as
apiem. O custo social pode ser maior do
que a economia no gasto pblico resultante
do financiamento privado. Grupos de interesse cobraro, depois, com forte gio, o
que pagaram.
Por outro lado, quase impossvel as direitas aceitarem uma proposta cortando os
recursos que podem obter dos indivduos
mais ricos e das maiores empresas. A essa
razo pragmtica, soma-se outra: extremamente difcil fiscalizar a entrega de recursos
s campanhas. Ser fcil burlar as leis existentes ou futuras o que, por sua vez, como
apropriadamente comenta Delia Ferreira
1
Rubio, requer a criao de rgos capacitados para acompanhar a boa arrecadao
e uso do dinheiro, o que, acrescentamos,
leva mais uma vez a uma soluo burocrtica (sem sentido pejorativo) do problema,
por meio de algum rgo pblico, como um
tribunal ou uma agncia, independente dos
poderes eleitos. Em face disso, Rubio prope uma soluo intermediria: o financiamento pblico, sem proibio da contribuio
privada, mas com forte fiscalizao desta
ltima (e do uso do dinheiro de ambas).
Na verdade, a discusso sobre a doena
e seu remdio, isto , sobre a corrupo e o
financiamento das campanhas, tem-se tornado altamente especializada e prope cada
vez mais a criao de rgos tecnicamente
capacitados, para coibir as formas de seqestro privado da coisa pblica. Trabalhos
2
como os de Fleischer, em que pese sua
qualidade, apresentam o reforo dos controles como a principal sada para um ambiente corrupto. Este ponto contrasta com o
que dissemos no incio do verbete, quando
comentamos que o debate sobre o financiamento pblico um dos poucos capazes
de inflamar os nimos polticos na discusso brasileira sobre a reforma. Pois, como
bem expressa Rodolfo Terragno em seu
Proyecto 95,
80
Se as pessoas no confiam nos partidos, a

misso da poltica se torna ilusria: para
mobilizar e orientar, os partidos precisam ser
confiveis. Como confiar em partidos que
operam s escuras? Como esperar que administrem bem o Estado quando no podem
(ou no querem) mostrar sua prpria administrao? Se hoje recebem fundos clandestinos, como acreditar que, amanh, tenham
independncia e autoridade para punir a clan3
destinidade?
Porm, se o debate quase candente,

as propostas o esfriam. Praticamente no
h projeto de soluo de sada que enfatize
a soluo republicana seja esta forte, isto
, propondo que caiba gora, aos cidados, enfrentar a corrupo, seja ela fraca,
confiando numa imprensa livre e pluralista
para equilibrar os pontos de vista opostos.
Nesse sentido, o que se prope em termos
de equilbrio de chances entre os partidos,
no Brasil, no destoa muito de uma legislao eleitoral e um sistema judicial eleitoral
cujas principais preocupaes mais parecem consistir em coibir a discusso e a expresso de idias e seus exageros do
que em liberar o debate para os cidados.
No fundo, h uma certa amargura ou decepo no interior desses debates polticos: a
renncia expectativa de que a res publica
possa prevalecer e, na sua falta, a aposta
numa burocracia weberiana que d conta
dos excessos. Para aqueles que pensam a
poltica como um excesso (Rancire, por
exemplo, e os lacanianos), evidentemente,
aqui h um erro de base, uma reduo da
poltica administrao e livre concorrncia entre os partidos, como se crissemos
um conselho que, a exemplo do CADE, evitasse os monoplios e assegurasse a competio.
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Notas
1
Ante esse panorama [uma imagem de desonestidade

dos polticos de 87% na Amrica Latina, contra 63%
na mdia mundial], a primeira reao a proposta de
solues normativas (RUBIO, Delia Ferreira.
Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados. Novos Estudos
Cebrap. n. 73, p. 6-16, nov. 2005). Acrescenta que
A nosso ver, a divulgao pblica da origem e do
destino dos fundos que financiam a poltica muito
mais importante que o estabelecimento de limites e
restries de difcil aplicao e controle, mas conclui:
a efetividade das restries legais depende
essencialmente da capacidade e eficcia dos rgos
de controle.
Ver, por exemplo: Uma das razes para que a

corrupo poltica seja praticada com uma relativa
impunidade no Brasil a total falta de mecanismos
internos e externos de controle. In: FLEISCHER,
David. Political corruption in Brazil. The delicate
connection with campaign finance. Crime, law and
social change, 25: 311, 1997; ver, tambm, seus
Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report; e, especialmente: O
impacto da Reforma Poltica sobre a Cmara Federal.
Plenarium, 1: 123-41, 2004.
Citado, sem indicao do nome de Terragno, no

interessante trabalho de CAMPOS, Mauro Macedo.
Financiamento de campanhas eleitorais e accountability
na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em
perspectiva comparada. Programa de Cincia Poltica
da UFMG, 2004.
Referncias
CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e
accountability na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspectiva comparada. Programa de Cincia Poltica da UFMG, 2004.
CONSTANT, Benjamin. A liberdade dos antigos comparada dos
modernos. In: BERLIN, Isaiah. Quatro ensaios sobre a liberdade.
Braslia: Editora da UNB, 1958.
FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection
with campaign finance. Crime, Law and social change, 25: 311, 1997.
FLEISCHER, David. Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report, 2002.
FLEISCHER, David. O impacto da reforma poltica sobre a Cmara
Federal. Plenarium, 1: 123-141, 2004.
HALVY, Daniel. La Fin des Notables. 1930.
HALVY, Daniel. La Rpublique des ducs. 1937.
RIBEIRO, Renato Janine . Sobre o voto obrigatrio. In: BENEVIDES,
Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003.
RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados. Novos Estudos CEBRAP, n. 73, p. 6-16,
nov. 2005.
81
01/08/06, 17:28
81
82
Corrupo e
Estado de Direito
Newton Bignotto
Quando se discute reforma poltica no

Brasil, um dos obstculos mais citados para
o pleno desenvolvimento da vida democrtica no pas a corrupo freqente dos agentes do Estado e os prejuzos causados pelo
que muitos acreditam ser um fato generalizado na vida pblica. Essa percepo do
senso comum acompanha a maneira como
alguns cientistas polticos definem o fenmeno da corrupo nas sociedades contemporneas. Gianfranco Pasquino no conhecido
Dicionrio de Poltica, editado dentre outros
por Norberto Bobbio, afirma que corrupo
designa o fenmeno pelo qual um funcionrio pblico levado a agir de modo diverso dos padres normativos do sistema,
favorecendo interesses particulares em troco de recompensa. Corrupto , portanto, o
comportamento ilegal de quem desempenha um papel na estrutura estatal. Ao colocar assim o problema, o autor restringe seu
alcance aos atores diretamente relacionados
com a ao governamental e sugere que a
corrupo primariamente um ato ilegal,
perpetrado por aqueles que deveriam zelar
pelo bom funcionamento do aparelho estatal, notadamente os funcionrios. O mbito
de ao dos corruptos , pois, essencialmente o Estado.
A abordagem da questo tal como apresentada mostra que o principal remdio para
a corrupo deve ser de natureza legal, uma
vez que ela antes de tudo um ato de ilegalidade. Isso sugere que uma reforma poltica deveria se concentrar na modificao da
legislao vigente, visando adequ-la ao
carter generalizado que o fenmeno parecer ter adquirido na sociedade brasileira.
Ocorre que, se estudarmos o problema desse ponto de vista, ser mister reconhecer
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que o aparato legal brasileiro, como o de

muitas naes democrticas, est longe de
ser omisso em relao aos funcionrios que
transgridem a lei. O cdigo de conduta do
funcionalismo, assim como a legislao brasileira em suas vrias formas, prev uma
srie de punies, que so aplicadas com
maior ou menor sucesso pelas corregedorias pblicas, assim como pela justia
comum. A reforma da legislao certamente
pode torn-la mais eficiente diante dos muitos desmandos que dominam nossa vida
pblica.
O que se deve perguntar, entretanto,
se a anlise por esse vis abarca todos os
aspectos do problema, mesmo na forma
como percebido pelo senso comum. O
mal-estar que domina muitos setores da sociedade brasileira, quando confrontadas com
a pergunta sobre o funcionamento do Estado, no parece se esgotar na queixa contra
a ineficincia dos mecanismos legais em punir os transgressores. A corrupo tida
como um problema para a sociedade brasileira, em grande medida, porque percebida como parte de nossa vida poltica em
toda sua extenso e no apenas em uma de
suas dimenses. Quando se fala da corrupo dos polticos, o fenmeno ganha uma
amplitude que no est prevista na anlise
de muitos cientistas sociais. A restrio da
questo, no entanto, como aquela operada
por Pasquino, tem o mrito de apontar para
solues possveis pelo uso de mecanismos
tradicionais de controle das atividades do
Estado, que se torna muito mais difcil, quando tomamos a corrupo em sua acepo
mais larga, que afeta a relao dos cidados
de um Estado com a vida poltica em geral
e no apenas com uma de suas instncias
mais facilmente identificveis. No caso brasileiro, parece-nos, entretanto, que o conceito alargado de corrupo est mais prximo
das preocupaes dos cidados comuns,
do que a abordagem restritiva proposta por
alguns cientistas sociais.
Historicamente o problema da corrupo
faz parte do vocabulrio da filosofia poltica
desde a Antiguidade. Plato abordou a ques-
83
to no oitavo livro da Repblica. Para o pensador grego cada regime poltico corresponde a um tipo de homem. Assim, numa
aristocracia, um determinado grupo social
restrito ocupa o poder e governa segundo
seus interesses e valores. Quando os filhos
dos aristocratas perdem a capacidade de
reproduzir o comportamento de seus pais,
o regime se corrompe e se transforma em
outra forma de governo. O importante nessa
mudana de regime que ela inevitvel
aos olhos do filsofo e se tornava inexorvel
com o passar do tempo.
A herana platnica foi recebida por Aristteles que a ela dedicou pginas luminosas no quinto livro de sua Poltica , e
depois foi popularizada pelo historiador grego Polbio, que viveu no segundo sculo de
nossa era. Ele afirmava que os regimes
mudavam segundo uma ordem predeterminada e sempre num mesmo sentido. Dos
melhores regimes passa-se para os piores
at que preciso regenerar inteiramente o
corpo poltico. Para resistir a essas mudanas, necessrio misturar na constituio
do regime elementos oriundos das trs formas no degeneradas de governo: a realeza, a aristocracia e a democracia. Com isso
pretende-se evitar que a simples passagem
do tempo destrua o corpo poltico sem que
os homens possam fazer algo para det-la.
No entanto, mesmo num regime misto, a
corrupo um fato inexorvel, que pode
ser retardado, mas no evitado para sempre. Para os antigos havia, portanto, uma
relao direta entre o comportamento dos
homens e a corrupo do corpo poltico, mas
ela dizia respeito essncia dos regimes. O
que se corrompia eram as formas polticas,
mas a origem do processo estava nos homens,
nos costumes degradados e na violao
freqente da lei. Durante o Renascimento,
os humanistas italianos, Maquiavel em particular, retomaram o problema do estudo da
corrupo, insistindo sobre o fato de que se
os homens fracassam em defender os valores republicanos, a corrupo ganha terreno
e destri o corpo poltico.
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Na modernidade Montesquieu abordou,

no oitavo livro de seu Do esprito das leis, o
tema da corrupo de uma maneira que lembra a dos antigos. Para ele : A corrupo de
cada governo comea quase sempre pela
dos princpios. Mas o que um princpio?
Para o pensador, princpio o que faz um
regime poltico agir, a seta que guia os homens em suas aes, quando devem fazer
escolhas na cena pblica. Numa repblica
o princpio sempre a virtude. Isso no significa dizer que num regime republicano
que para ele engloba as democracias os
homens ajam virtuosamente ou sejam sempre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto
de Do esprito das leis, afirma que: Podemos definir esta virtude como o amor pelas
leis e pela ptria. Este amor. Exigindo sempre a supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular, produz todas as
virtudes individuais; elas nada mais so do
que esta supremacia. Ao se corromper o
princpio de uma repblica o que se constata que os homens deixam de agir por amor
ptria, ou param de defender os interesses pblicos acima de tudo, e passam a se
guiar por outros ideais, que tanto podem ser
os desejos individuais, quanto a honra, que
move as monarquias.
No sculo 19, essa maneira de abordar o
problema da corrupo deixou de ser considerada e foi aos poucos perdendo terreno
para anlises mais prximas daquelas que
dominam hoje as cincias sociais. Que sentido tem ento recorrer ao passado? Certamente no podemos mais nos referir
corrupo como a um fenmeno natural, nem
mesmo esperar da mistura de diversos modelos de governo a soluo para as graves
questes suscitadas pela corrupo dos
agentes do Estado. O que cabe reter a
idia de que ao se corromper o corpo poltico perde sua identidade e deixa de oferecer
a seus membros a proteo de suas leis.
Para manter viva essa herana devemos,
pois, ver de que maneira a modernidade alterou nossa forma de pensar a natureza dos
corpos polticos e sua forma de funcionar.
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O primeiro passo para efetuar o vnculo

entre a tradio e a modernidade reconhecer que a identidade das naes contemporneas garantida por sua Constituio
conjunto de leis fundamentais que no pode
ser modificado pelos governantes particulares e no mais por princpios abstratos
ou transcendentes. Embora possamos pensar a Constituio de diversas maneiras, o
que rene as diversas concepes a idia
de que os Estados modernos so estruturados em torno de leis fundamentais, que garantem seu funcionamento e limitam os
poderes dos governantes. Tanto para aqueles que, como Rousseau ou Hegel, enxergam na Constituio um organismo jurdico,
que confere unidade ao Estado, quanto para
os que, como Locke e Rawls, vem no aparato legal constitucional uma maneira de
garantir os direitos individuais pela limitao
dos poderes, a afirmao da identidade do
Estado moderno por sua Constituio parte
do princpio da superioridade das leis sobre
as vontades individuais. Nesse sentido, ao
criar o mecanismo constitucional, seja pela
preservao dos costumes e leis tradicionais (Burke), seja pela expresso escrita da
vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau),
os cidados assumem que desejam viver
segundo seus princpios e que estes no
podero ser destrudos sem que o Estado
tambm o seja. Uma das conseqncias
dessa maneira de abordar o problema da
fundao das formas polticas que no h
Estado de direito e Constituio sem que
aja delimitao das fronteiras entre o domnio pblico e o domnio privado. Da mesma
forma, nessa lgica, a Constituio o marco ltimo para decidir da legalidade ou ilegalidade de uma ao.
Para pensar o problema da corrupo no
Brasil importante fugir de sua interpretao corriqueira, levar em conta as relaes
complexas, que se estabeleceram ao longo
dos anos entre rgos estatais e grupos privados. Dentre ns, a Constituio nunca chegou a ocupar o lugar que tem na vida poltica
de naes como os Estados Unidos. Embora
tenhamos uma rica histria constitucional,
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a separao entre o pblico e o privado nem

sempre percebida como um fato derivado
das leis fundamentais e nela refletidos. De
um lado, grupos ou partidos polticos que
chegam ao poder costumam desconhecer
o fato de que o aparato constitucional constitui um limite instransponvel para suas
aes. Agindo como grupo privado, vrios
atores polticos se comportam como se a
vitria nas eleies significasse a posse da
totalidade dos poderes do Estado. A confuso entre a esfera do governo e os domnios
do Estado conduzem crena de que a soberania popular, origem das leis em uma
democracia, apenas uma referncia ideal,
sem correspondncia na realidade. Por outro lado, o prprio Estado parece reproduzir
seus quadros, como mostrou Faoro, criando
um grupo dirigente, que no reconhece limites para suas prticas, alm daqueles inerentes s disputas polticas.
Olhando para esse quadro, possvel
concluir que no Brasil, se a corrupo em
grande medida o efeito do comportamento
ilegal de funcionrios pblicos, ela um fenmeno que atinge setores muito mais amplos de nossa sociedade e ameaa romper
o equilbrio constitucional atentando contra
alguns de seus princpios fundamentais.
Atacar o problema de frente implica retomar
o debate sobre as definies entre o pblico
e o privado e pensar numa reforma da legislao que contemple o conjunto das foras
polticas, e no apenas os agentes do Estado. Essa ampliao dos horizontes da anlise ajuda a ver que a corrupo um risco
para os fundamentos da democracia. Ao
preferir os interesses privados aos interesses pblicos, mais do que transgredir a lei,
atinge-se o ncleo mesmo do Estado: sua
Constituio. Uma reforma da legislao ter
pois necessariamente que levar em conta a
ameaa representada pelos corruptos e o
fato de que a corrupo diz respeito maneira como a sociedade como um todo lida
com a coisa pblica. O Estado de direito
no sobrevive sem que todos os atores envolvidos no processo sejam responsabilizados e sem a afirmao da superioridade do
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bem pblico sobre o bem privado. claro

que os crimes cometidos por funcionrios e
cidados devem ser punidos segundo a legislao vigente. Mas, se quisermos levar
em conta a natureza verdadeiramente poltica
da corrupo, ser preciso prestar ateno
a seu nascedouro nas relaes promscuas
entre os interesses de agentes particulares
e as aes governamentais. Sem uma definio clara das fronteiras entre o pblico e o
privado e a extenso da punio a todos os
agentes corruptores, as diversas prticas ilegais, que caracterizam a corrupo no Brasil,
sero uma ameaa constante manuteno do Estado de direito. A idia dos antigos de que a corrupo dos homens leva
destruio do corpo poltico serve, assim,
como uma indicao dos riscos que corremos, quando abandonamos o marco das
leis fundamentais, para gerirmos a vida pblica com a lgica imediata das disputas
eleitorais.
Referncias
ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982.
BOBBIO, N. et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: EDUNB, 1992, 2 v.
FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 2001.
LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University
Press, 1960.
MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Editora Abril, 1979.
PLATO. A Repblica. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001.
RAWLS, J. A theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973.
ROUSSEAU, J.J. O contrato social. Rio de janeiro: Martins Fontes, 1999.
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Voto Obrigatrio
Ccero Arajo
O voto obrigatrio aquele em que a

participao eleitoral no deixada ao arbtrio do eleitor, mas determinada por lei, que
assim prev sanes no caso de no-cumprimento. Seu oposto o voto facultativo.
Desde sua introduo em pases europeus, no final do sculo 19 a regra adotada no Brasil desde 1934 , o voto
obrigatrio objeto de aceso debate, que
incide sobre o prprio carter da participao poltica num regime democrtico. O presente verbete dar um panorama desse
debate.
As razes a favor ou contra o voto obrigatrio podem ser classificadas em dois tipos:
I) razes de princpio, que levam em conta o
significado e o estatuto mesmo do ato de
votar; e II) razes prudenciais, que consideram os efeitos benficos ou danosos da
obrigatoriedade (ou no) da participao.
I) Os crticos costumam argumentar que,
se o voto um direito, por definio ele no
poderia ser obrigatrio. Das duas, uma: ou
possumos um direito, caso em que est em
nosso poder exerc-lo ou no; ou somos
compelidos por lei a fazer algo, e ento isso
de fato uma obrigao, no um direito.
Porm, grande parte dos defensores do voto
obrigatrio concebem que o voto um direito do cidado, o que seria uma contradio
patente.
H duas respostas distintas a essa objeo conceitual. Pode-se simplesmente deixar de lado a idia de que o voto um direito,
para passar a v-lo como um dever do cidado, passvel da compulso da lei. Nesse
caso, faz-se necessria uma linha de argumento para explicar por que no seria um
direito. Mas h ainda outro tipo de resposta:
pensar num sentido de direito compatvel
com a simultnea idia de obrigao. O voto
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seria, por exemplo, assemelhado ao direito

educao, no qual se faz necessrio distinguir o acesso a algo, de seu desfrute
efetivo. Todo cidado tem direito de acesso
educao no sentido de que pode exigi-la do Estado , mas, uma vez obtido,
no est ao arbtrio do favorecido exerc-lo
ou no. Tanto que, nos pases em que a
educao declarada um direito, ela tambm obrigatria para os seus beneficirios.
Em outras palavras, um direito e um dever
legal ao mesmo tempo.
Mas seria mesmo adequado aproximar
o voto educao? A compulsoriedade da
educao est relacionada tutela que o
Estado reivindica sobre sua populao mais
jovem. Na verdade, o Estado obriga os pais
a exercerem sua funo de tutores dos filhos; em caso de falha paterna nessa tarefa, o Estado se encarrega de cumpri-la
diretamente. A tutela, porm, dirigida a
pessoas que ainda no atingiram a maioridade, isto , a plena autonomia e responsabilidade por seus atos. Mas essa idia no
se aplica ao voto, que justamente pressupe a autonomia, no a tutela. No se concede o voto a quem precisa de tutor. E isso
nos remete ao cerne do problema de conceber o voto como uma obrigao legal.
John Stuart Mill, num clebre ensaio sobre o governo representativo, props que,
em vez de pens-lo como um direito individual que pode ser exercido ou no, ou
mesmo transferido, ao arbtrio de seu possuidor , o voto deveria ser considerado o
resultado de um ato pblico de confiana
(trust), que lanaria a seu receptor certas responsabilidades, a comear o prprio ato de
votar.
O exerccio de qualquer funo poltica, seja
como um eleitor ou como um representante, um poder sobre os outros. Aqueles que
dizem que o sufrgio no um ato de confiana, mas um direito, dificilmente aceitaro
as concluses a que sua doutrina conduz. Se
um direito, se pertence ao eleitor em seu
prprio benefcio, com que base poderamos
culp-lo por vend-lo, ou por us-lo para recomendar a si prprio a quem seja de seu
interesse agradar?
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Atribuir a algum um ttulo de eleitor,

portanto, no o mesmo que atribuir-lhe um
ttulo de propriedade, mas antes oficiar-lhe
a obrigao de fazer jus confiana nele
depositada, que tambm um reconhecimento de sua capacidade para contribuir com
uma atividade necessariamente concertada.
Mais do que da educao, poder-se-ia argumentar, o voto se aproximaria de atividades como o servio militar: de um tipo de
servio que, ou se realiza coletiva e cooperativamente, ou perde sua eficcia. Como no
se trata de tutela, no seria contraditrio falar aqui de uma mesma pessoa ter um direito de acesso que, sendo algo distinto de
um ttulo de propriedade, complementado
por um dever de exerccio. Quanto transformao desse dever numa obrigao legal, esta poderia ser justificada como uma
forma de evitar que uma parte dos cidados
jogue nas costas dos demais um servio
pblico. Seria, em suma, um modo de desestimular aquilo que os cientistas polticos costumam chamar de efeito do carona.
Contudo, h um problema que esse argumento parece no levar em considerao:
a qualidade do voto. Num regime democrtico, o voto define a qualidade de suas decises, especialmente no que diz respeito
escolha dos representantes da comunidade. Nesse sentido, querer que todos participem de uma eleio implica supor que o
voto de cada participante faz diferena, e,
portanto, que cada voto expressa uma deciso independente. por isso que a quantidade de votos no deve servir de substituto
para a sua qualidade. Note-se que, sob essa
perspectiva, o direito de sufrgio incompatvel com a obrigao legal, mas no
preciso que o seja com o dever cvico, contanto que pensado em termos morais, e, no,
jurdicos. O cidado tem o direito (legalmente
garantido) e tambm o dever (moral) de votar, mas de votar com sua conscincia. Esse
o significado crucial de uma eleio livre
e da que tenha de ser formulada em termos
de um direito: a livre conscincia do eleitor,
sua espontaneidade, digamos assim, define
a qualidade de seu voto. Mas exatamente
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isso que o instituto da obrigatoriedade parece desprezar. E, ao induzir o voto leviano e

alienado, a regra provoca a ampliao de
prticas clientelsticas na relao candidato-eleitor, cada lado vendo nela uma oportunidade de troca de favores.
II) As ponderaes de princpio, no entanto, no esclarecem toda a questo. Mesmo que argumentos dessa ordem venham
a nos fazer pender na direo do voto facultativo, seria imprudente desconsiderar os
efeitos, reais ou possveis, de sua instituio numa sociedade com tais ou quais
caractersticas. Se desprezamos esse aspecto, uma medida, em tese, bem-intencionada pode revelar-se perversa na prtica.
Ou, ainda que correta conceitualmente, a depender da estrutura social sobre a qual se
ergue, acabe produzindo efeitos danosos que
superem muito os benficos. esse o ponto em que se fixam certos defensores do
voto obrigatrio.
Tomemos, por exemplo, os efeitos da
participao/absteno eleitoral sobre a
representao poltica. H quase um consenso entre os cientistas polticos de que a
maior ou menor extenso e variedade dessa
participao tem seus reflexos no comportamento dos representantes. Quanto mais
um determinado grupo social alijado do
voto, menor a chance de encontrar agncias
polticas dispostas a fazer ecoar suas queixas ou defender seus interesses. J o simples fato de um representante saber que
essa participao existe, altera seu modo
de proceder na arena pblica. De modo que
uma participao eleitoral diferenciada de
grupos sociais causa efeitos distintos na atuao dos governantes. Quem participa menos recebe menos ateno.
isso que parece ocorrer quando o voto
torna-se facultativo. Grupos marginalizados
da sociedade marcados desfavoravelmente pela escolaridade, pela distribuio
de renda ou pelo preconceito racial tendem a participar menos das eleies. Seu
prprio alijamento social os torna mais descrentes das instituies polticas, logo, menos estimulados a votar. No votando,
88
contudo, esses grupos acabam reforando

sua marginalizao social, pelas razes expostas acima. O voto obrigatrio seria ento
uma poltica de Estado que, mesmo no eliminando a desigualdade poltica derivada da
estrutura social, pelo menos a atenuaria. E
isso j compensaria as desvantagens da
prpria compulsoriedade. De fato, a srie
histrica de eleies nos Estados Unidos,
onde o voto facultativo, revela uma menor
proporo de comparecimento eleitoral da
populao negra em relao branca. No
Brasil, uma pesquisa de opinio recente indica que as faixas de menor escolaridade
compareceriam menos do que as de maior
escolaridade, se lhes fosse dada a opo
de no votar. O caso dos Estados Unidos,
especialmente, um alerta para o perigo de
que a defesa do voto facultativo se torne um
libi para justificar o descompromisso deliberado para com as camadas mais preteridas da sociedade.
Quanto aos efeitos da absteno sobre
as decises de governo, em especial as
polticas pblicas, os dados empricos no
so claros. Mesmo com informaes inconclusivas, h quem pondere, tendo em conta, por exemplo, a histria do desempenho
de Estados como o brasileiro para diminuir
as desigualdades sociais mesmo em
tempos de democracia, mas com voto obrigatrio , que o impacto de um comparecimento eleitoral amplo e variado nulo ou
irrelevante. Os porta-vozes dessa opinio at
sugerem que, no fundo, os grupos marginalizados tm um motivo bem razovel para
se abster ou desejar se abster: a percepo, geralmente confirmada, de que seu voto
faz pouca diferena. No votar seria, portanto, um sinal de protesto.
Mas se um protesto contra as prticas
da representao poltica, por que no votar
em branco ou nulo, em vez de se abster?
Essa pergunta remete relao entre o comparecimento eleitoral e o grau de compromisso
dos cidados com a sustentao de um regime democrtico. Ser que esse compromisso deve depender exclusivamente do
desempenho satisfatrio dos representantes?
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Suas falhas, ainda que graves, deveriam levar rejeio do prprio regime poltico?
Aps uma experincia recente e dolorosa de
ditadura militar, essa uma questo inquietante para muitos brasileiros sinceramente
preocupados em preservar do esvaziamento
uma democracia frgil e ainda em construo. certo que a rejeio da representao
poltica corrente no implica a condenao
do regime democrtico em si, diferena que
poderia ser muito bem marcada pelo comparecimento com voto nulo ou em branco.
Porm, boa parte do eleitorado potencial no
a percebe, o que acaba facilitando o caminho da absteno.
O voto obrigatrio, por sua vez, no parece ser capaz de corrigir essa deficincia, na
medida em que seja fator de participao
pouco refletida. Retornamos ento ao ponto
crucial: a quantidade no substitui a qualidade. O compromisso com o regime no
funo de nmeros expressivos de comparecimento que se possam apresentar no final de um pleito como faziam os governos
socialistas autoritrios do Leste Europeu ,
mas do engajamento consciente e deliberado na sua sustentao.
Assim, desde que os efeitos da participao/absteno so bastante incertos, tanto
os defensores quanto os crticos do voto
obrigatrio no teriam motivos para se entrincheirar to rigidamente em suas posies. J as vises de princpio, embora muito
importantes para iluminar o caminho da discusso, no deveriam permanecer imunes
s conseqncias prticas da adoo de
uma norma institucional, que certamente
variam de acordo com o contexto, social ou
histrico, por mais inconclusivas que sejam
as pesquisas empricas sobre como elas
variam. No fim das contas, ambos os lados
tm de reconhecer que a definio institucional do carter do voto no substitui a necessidade de esclarecer a cidadania, atravs
dos partidos, dos meios de comunicao e
do prprio sistema educacional, a respeito
do que est em jogo nesse gesto aparentemente simples, mas to emblemtico da
disposio cvica das naes democrticas.
89
Referncias
BENEVIDES, M. V.; VANUCCHI, P. ; KERCHE, F. (Org.). 2003. Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo.
DAHL, R. 1989. Democracy and its critics. New Haven: Yale University
Press.
ELKINS, Z. 2000. Quem iria votar? Conhecendo as conseqncias do voto
obrigatrio no Brasil. Opinio Pblica, VI(1): 109-136.
HERRMANN DE OLIVEIRA, L. H. 1999. Voto obrigatrio e eqidade: um
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KAHN, T. 1992. O voto obrigatrio. Dissertao (Mestrado) FFLCH-USP,
So Paulo. Mimeografado.
FIGUEIREDO, M. 1990. O voto obrigatrio (comportamento do eleitor brasileiro). Textos Idesp, n. 36. So Paulo: Idesp.
LIPSET, M. (Org.). 1995. The Encyclopedia of Democracy. Londres:
Routledge.
PORTO, W. C. 2000. Dicionrio do voto. Braslia: Editora da UnB.
STUART MILL, J. 1980. Consideraes sobre o governo representativo.
Braslia: Editora da UnB.
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89
90
CPIs e
Investigao Poltica
Fbio Wanderley Reis
As informaes sobre as origens das

comisses parlamentares de inqurito so
variadas e desencontradas. H mesmo interpretaes que as fazem remontar prpria
conquista normanda da Inglaterra. Mais
usualmente, porm, elas so ligadas aos
desdobramentos da Revoluo Gloriosa de
1688 e do desenvolvimento do parlamentarismo naquele pas, apesar de que gradualmente a indicao de comisses especiais
tenha ento sido substituda pela atuao
do prprio Gabinete na realizao das investigaes sobre eventuais desvios de conduta
em assuntos governamentais. Na primeira
metade do sculo 19 as comisses parlamentares de inqurito se estabelecem mais
nitidamente na tradio britnica, com seu
papel decaindo em seguida at a implantao, em 1921, dos Tribunais de Inqurito,
destinados a funcionar em bases mais permanentes e menos sensveis ao facciosismo ou
partidarismo poltico.
Mas nos Estados Unidos que as comisses parlamentares de inqurito mais
se desenvolvem. Isso pode ser visto como
decorrncia da importncia adquirida pelo
recurso a comisses, em geral, no Congresso
estadunidense, a qual, por sua vez, pode
ser vinculada peculiar dinmica partidria
do pas. Girando em torno de partidos correspondentes ao que Maurice Duverger designou como partidos de quadros (de
coeso precria e funcionamento praticamente restrito ao prprio Parlamento ou Congresso, a no ser nos momentos eleitorais),
essa dinmica tende a favorecer a operao
de comisses suprapartidrias, em contraste
com o efeito produzido no mbito parlamentar
pelo longo predomnio, em diferentes pases
da Europa, de partidos coesos e disciplinados,
de orientao ideolgica mais marcada e
mais prximos ao modelo dos partidos de
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massas de Duverger. Seja como for, as

constituies de vrios estados norte-americanos j contemplavam, desde a independncia, o mecanismo das comisses
parlamentares de inqurito, e elas continuam
a ter papel destacado, tanto no mbito estadual, quanto no federal. A influncia da experincia dos Estados Unidos foi certamente a
de maior importncia para a introduo do
mecanismo das comisses parlamentares
de inqurito no Brasil. Mas elas so tambm importantes em vrios outros pases,
podendo-se citar Alemanha, Grcia, Irlanda
e Austrlia como exemplos de relevo.
Um conveniente resumo do status das
comisses parlamentares de inqurito nas
sucessivas constituies brasileiras fornecido por Srgio Resende de Barros em texto
recente (Barros, 2006). Ausentes das duas
primeiras constituies, as de 1824 e 1891,
elas vo aparecer pela primeira vez na constituio de 1934, que previa a CPI em seu
artigo 36. A CPI era a restrita, porm, Cmara dos Deputados, enquanto o poder para
criar comisses de inqurito estava restrito,
no Senado, parte dele que funcionava durante o recesso parlamentar, a Seo Permanente. Omitido, naturalmente, na Constituio
de 1937, imposta por Getlio Vargas, o instrumento da CPI retorna na Constituio de 1946,
sendo previsto para ambas as Casas legislativas. J a Constituio de 1967, no artigo 39,
prev a CPI mista de deputados e senadores,
alm da CPI de cada Casa, introduzindo,
ainda, a exigncia de prazo certo para o funcionamento da CPI, ademais de reafirmar a
exigncia de que ela tenha fato determinado como seu objeto, que j vinha desde
a Constituio de 1934.
A Constituio em vigor, promulgada em
1988, dispe sobre comisses parlamentares
de inqurito no pargrafo 3 do artigo 58, relativo a comisses permanentes e temporrias
do Congresso Nacional. Diz o pargrafo 3:
As comisses parlamentares de inqurito,
que tero poderes de investigao prprios
das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas,
sero criadas pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um
91
tero de seus membros, para a apurao

de fato determinado e por prazo certo, sendo
suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal
dos infratores.
A avaliao a ser feita do instrumento

representado pelas comisses parlamentares
de inqurito e do papel que tm cumprido
na vida poltica brasileira equvoca. Em
princpio, elas certamente podem trazer contribuies positivas e importantes na exposio pblica de conduta imprpria em reas
variadas e no seu eventual esclarecimento.
Contudo, dada precisamente a publicidade
que tende a cerc-las, e que afim s prprias razes de que existam, a atuao das
CPIs se v exposta tambm s complicaes
e dificuldades que, do ponto de vista do ideal
democrtico, envolvem a operao da opinio pblica e as relaes entre maiorias e
minorias.
Assim, as comisses parlamentares de
inqurito so com freqncia, como sugerido acima, objeto de partidarizao e facciosismo excessivos, com conseqncias
negativas. Esse aspecto de facciosismo
pode ser ligado, na atualidade brasileira, ao
prprio dispositivo do artigo 58 da Constituio que estende s comisses, includas
as CPIs, o princpio da proporcionalidade na
representao dos partidos ou dos blocos
parlamentares que participam da respectiva
Casa legislativa. Embora o dispositivo possa,
sem dvida, pretender justificar-se em termos
democrticos, sua vigncia redunda em que
os partidos ou blocos majoritrios possam,
com freqncia, estabelecer ou bloquear a
instalao de CPIs, ou condicionar fortemente
o seu funcionamento uma vez implantadas.
A justificao democrtica do dispositivo
remete importncia da regra da maioria
como meio, que parece natural ou mesmo
inevitvel, de traduzir em termos operacionais
a idia da vontade da coletividade, seja qual
for a escala em que esta se defina. Mas os
problemas se introduzem se temos em conta, com referncia coletividade poltica
abrangente, o contraste entre o modelo da
democracia direta, que tende a consagrar
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91
92
sem mais a vontade da maioria em cada

momento, e o modelo da democracia constitucional, empenhado na construo institucional complexa em que regras bsicas
limitam o peso das maiorias cambiantes (e
da maioria suposta, a difusa opinio pblica) e tornam possvel garantir os direitos
liberais e civis, includos os direitos das minorias (como se sabe, a idia dos direitos
civis no existia, por exemplo, na Atenas clssica, o grande exemplo de democracia direta). Ora, as democracias modernas,
includa a brasileira, so, com boas razes,
democracias constitucionais e representativas (com os partidos polticos cumprindo
papel indispensvel no processo de representao), ainda que haja experimentao
mais ou menos intensa com mecanismos
de democracia direta em diferentes casos
experimentao que se v cercada tanto
de aspectos positivos e promissores quanto
de conseqncias problemticas. Por outro
lado, elas so tambm democracias em que
a opinio pblica se faz sentir fortemente
e de modo peculiar, tendo em vista a importncia, a diversidade e o dinamismo crescente dos meios de comunicao de
massas.
Tudo isso traz dificuldades avaliao
das comisses parlamentares de inqurito.
Alguns pretendem ligar a atuao das CPIs
justamente ao fato seja como causa ou
como efeito de que haja clamor pblico
a respeito de determinados assuntos ou problemas, clamor este que mesmo visto
como um fator de legitimao delas, particularmente no caso de certos desdobramentos especiais, como o do impeachment
de governantes. Mas no cabe ignorar a
tenso sugerida entre o clamor pblico (ou
a opinio pblica) e os princpios que a
democracia constitucional e representativa
consagra. A presso em favor da unanimidade e a tendncia a suprimir a divergncia
que se podem apontar na dinmica da opinio pblica so, na verdade, traos que, juntamente com presses de outro tipo, no s
dificultam a manifestao das preferncias
privadas e autnticas dos prprios cidados
e eleitores: elas so obstculos, igualmente,
livre deliberao pelo representante ou
92
parlamentar no exerccio de suas funes,

incluindo o trabalho das comisses parlamentares de inqurito. Se ningum questiona que o voto secreto seja uma conquista
democrtica quando se trata do cidado
em seu papel de eleitor, pretender algo distinto com respeito s decises no mbito parlamentar redundaria em defender o chamado
mandato imperativo, em que o parlamentar
simplesmente faria o que quisessem os eleitores em cada momento e cuja impropriedade
nas condies da democracia constitucional
e representativa evidente ainda que ponhamos de lado a diversidade de presses
a que pode estar sujeito o parlamentar e as
dificuldades adicionais que vm da. Mas
os embaraos envolvidos nesses temas
complicados (vejam-se, por exemplo, Elster;
Slagstad, 1993; Kuran, 1995) contaminam
tambm, naturalmente, o prprio recurso
regra da maioria e proporcionalidade partidria no que se refere implantao e ao
funcionamento das comisses parlamentares
de inqurito, transformando-as em instrumento sempre disponvel e fatalmente
esprio, em algum grau para atores de
motivao politicamente mope ou mida.
A experincia com as comisses parlamentares de inqurito na histria poltica mais
ou menos recente do pas respalda a ambivalncia em sua avaliao. Tomemos, para
comear, um exemplo relativo s turbulncias
do perodo democrtico de 1945 a 1964.
Temos, em abril de 1953, a instalao, sob
o controle da oposicionista Unio Democrtica Nacional (UDN) e a inspirao da campanha sem trguas empreendida contra o
governo constitucional de Getlio Vargas por
Carlos Lacerda, deputado e dono do jornal
Tribuna da Imprensa, da CPI destinada a
apurar o suposto favorecimento financeiro
que teria sido prestado ilicitamente pelo
governo ao jornal ltima Hora, de Samuel
Wainer, que competia com a Tribuna e atacava Lacerda ferozmente. Embora nada se
tenha provado sobre o envolvimento do governo, inviabilizando-se uma eventual proposta
de impeachment, o fato que a CPI foi um
fator saliente do tumulto poltico que culminou no suicdio de Vargas em agosto do
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ano seguinte. E o episdio tem o interesse

de permitir salientar de forma singularmente
dramtica o carter problemtico do recurso
opinio pblica, com suas idas e vindas:
qual, na conjuntura, a verdadeira opinio
pblica, a que vociferava com Lacerda e a
UDN ou a que se viu mobilizada em seguida,
com a comoo popular causada pela morte
do presidente?
Mais recentemente, h vrios exemplos
de CPIs cuja atuao pode ser apreciada de
maneira positiva, embora a ligao entre a
maior ou menor legitimidade de suas decises
e o clamor pblico ocorrido em torno delas
no seja menos problemtica. Tivemos a CPI
de Paulo Csar Farias, tesoureiro da campanha de Fernando Collor Presidncia, que
se dedicou a apurar denncias de corrupo
e resultou, em 1992, no impeachment do
presidente, que, em seu ineditismo, redunda
em claro reforo do quadro institucional ao
fazer-se sem tropelias ou violncias extralegais. Na esteira desses acontecimentos,
e com desdobramentos institucionais que
devem igualmente ser vistos com bons
olhos, tivemos em 1993 a CPI do Oramento,
em que a Cmara foi levada a cortar na prpria carne, como se ressaltou ento, com a
cassao de vrios deputados os quais
incluam, porm, o deputado Ibsen Pinheiro,
posteriormente inocentado pela Justia. Levantamento realizado por Bertha Maakaroun em
matria recente no jornal Estado de Minas
(Maakaroun, 2006.) v com grandes reservas
os ganhos obtidos com as 125 CPIs criadas
no Congresso Nacional nos ltimos 22 anos:
no s so poucas as punies efetivas de
culpados, mas so tambm grandemente
escassos os avanos legais resultantes de
suas recomendaes. E os problemas acarretados pelo facciosismo partidrio continuam
a mostrar-se claramente em vrios casos:
destaquem-se a CPI do Banestado, levada
a sequer produzir um relatrio final em conseqncia do enfrentamento partidrio entre
o presidente e o relator (apesar da gravidade
das denncias contidas em material recebido do Ministrio Pblico sobre os bilhes
de reais em contas de servidores pblicos
no exterior); e a CPI dos Bingos, conduzida
no Senado, na qual o controle exercido pela
93
oposio ao governo Lula tem permitido que

assuma a feio de CPI do fim do mundo,
como tem sido chamada na imprensa, com
atuao legalmente questionvel. Mas h, na
direo contrria, o contra-exemplo de outra
CPI recente, a CPI dos Correios, que inegavelmente ajudou a lanar luz sobre os desmandos do PT quanto compra de apoio no
Congresso, no obstante o governo ter supostamente seu controle total, como registrava a imprensa em meados de junho de
2005.
Uma indagao final sobre os matizes
na ligao entre CPIs e opinio pblica. Ela
sugerida, entre outras coisas, pelos dados
sobre o persistente apoio popular a Lula que
as pesquisas apontam, apesar da derrocada
petista de 2005: a continuada exposio
pblica das refregas que tm as CPIs como
cenrio no concorrer para a intensificao
do desgaste da atividade poltica como tal,
com conseqncias, ao cabo, certamente
negativas?
Referncias
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BARROS, Srgio Resende de. A CPI como instrumento de apurao da
corrupo. Disponvel em: <www.raul.pro.br/artigos/cpi.htm>. Acesso
em: 13 maio 2006.
COUTO, Cludio Gonalves. Voto aberto e prestao de contas. Folha de
S.Paulo, 02 de maio de 2006, p. 3.
DICIONRIO Histrico-Biogrfico Brasileiro. Verbete Lacerda, Carlos.
CPDOC/FGV. Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/
verbetes_htm/2684_1.asp>. Acesso em: 12 maio 2006.
ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Ed.). Constitutionalism and democracy.
Nova York: Cambridge University Press, 1993.
KURAN, Timur. Private truths, public lies: the social consequences of
preference falsification. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995.
MAAKAROUN, Bertha. Muita poltica e pouco resultado. Estado de Minas,
p. 1, 3-6, 5 mar. 2006.
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S.Paulo, p. 3, 26 abr. 2006.
REIS, Fbio W. Constitucionalismo e opinio pblica. Folha de S.Paulo,
p. 3, 11 maio 2006.
SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano. Rio de Janeiro:
Forense, 1966.
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93
94
Participao e
Opinio Pblica
Iniciativa Popular
Sonia Fleury
Iniciativa popular designa, em termos

genricos, diferentes maneiras de participao popular no exerccio dos poderes
Legislativo e Executivo incluindo o plebiscito, referendo, conselhos gestores, oramento participativo, conselhos em termos
estritos, ou iniciativa popular legislativa, o
poder de acesso de um grupo de cidados
na elaborao de um Projeto de Lei, cumpridos certos pressupostos legais, a ser submetido apreciao do Poder Legislativo.
Trata-se, em ambos os casos, da conjugao de mecanismos de democracia representativa com instrumentos de democracia
direta ou de participao popular. No Brasil,
como em outros pases, a soberania popular
se exerce, primordialmente, por meio da representao da cidadania obtida atravs de
eleies de seus representantes no Poder
Legislativo e no Poder Executivo. No entanto, cada vez mais, tornam-se presentes
mecanismos de participao popular que
demonstram a possibilidade e a necessidade de convivncia da democracia representativa com a democracia participativa.
A Constituio Federal de 1988 CF/88
consagra ambas modalidades de exerccio
da soberania no artigo primeiro, pargrafo
nico, onde se l: Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio.
Os cinco mecanismos de participao
popular mais conhecidos e utilizados no mundo so o plebiscito, o referendo, a iniciativa
popular, o recall, e o veto popular. No Brasil,
apenas os trs primeiros foram inscritos no
artigo 14 da CF/88:
94
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A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da
lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.
A trajetria da inscrio da participao

popular nos marcos legais no Brasil tem sido
mais retrica que efetiva, s mesmo representando um novo patamar de exerccio da
democracia a partir da CF/88.
Benevides (1991) historia a participao
popular nas Constituies brasileiras desde
a existncia do princpio da revogao dos
mandatos de representantes no Imprio, em
relao possibilidade de perda de mandato
dos eleitos para o Conselho de Procuradores
do Estado. No entanto, este instituto previsto
em 1822, durou apenas um ano. Tambm
menciona a ao popular na Constituio de
1824, que previa a responsabilizao penal
dos juzes de direito e dos oficiais de justia
em casos de suborno, peita, peculato e concusso. No entanto, recorre interpretao
do historiador Francisco Iglesias para analisar
esta iniciativa como uma forma de disfarar
a outorga da Constituio de 1824.
A Constituio Federal de 1891 no
continha instrumentos de democracia semidireta, embora as primeiras constituies
republicanas de alguns estados da Federao, como a de So Paulo, admitiam no
s a revogao dos mandatos legislativos
como tambm o veto popular, ou seja, a
anulao das deliberaes das autoridades
municipais mediante proposta de um certo
nmero de eleitores. J as constituies
republicanas dos estados do Rio Grande
do Sul, de Gois e de Santa Catarina, tambm introduziram o princpio do recall , isto
, o poder do eleitorado para cassar o mandato de seus representantes.
Enquanto a Constituio Federal de 1934
no acolheu os mecanismos de democracia
semidireta, apenas introduzindo a inovao
da representao classista, a Carta Outorgada de 1937 estabelecia quatro modalidades de plebiscito, relativas alterao da
diviso territorial, atribuio de poderes legislativos ao Conselho de Economia Nacional,
95
aprovao de eventual emenda ou projeto

de alterao da Constituio e, finalmente,
rezava que o prprio texto constitucional
deveria ser submetido a plebiscito, o que
jamais ocorreu.
O perodo democrtico que se inaugura
em 1945 e se consubstancia na Constituio
de 1946 privilegiou a opo por uma democracia representativa sem participao popular, vistas como concorrentes, sendo que
apenas o plebiscito foi previsto para os casos
de alterao da diviso territorial. Por essa
razo, o plebiscito que ocorreu em 1963, foi,
por muitos, considerado sem respaldo jurdico. O clima poltico conturbado pela renncia do presidente Jnio Quadros e a
edio de Emenda Constitucional (n 4 de
1961), alterando o sistema de governo com
a instaurao do parlamentarismo, propiciaram a convocao do plebiscito no qual
a populao aprovou, mais do que tudo, a
retomada dos poderes pelo presidente Joo
Goulart.
A atmosfera hostil democracia presente
na confeco da Constituio de 1967 e da
Emenda n 1 de 1969 no permitiu avanos
em relao participao popular, apenas
acrescentando a consulta prvia populao
para a criao de municpios. A exploso da
participao popular como tema de debates
e como prtica poltica vem a ocorrer com
a redemocratizao e a mobilizao e a organizao da sociedade civil em torno das
grandes campanhas polticas como as Diretas J em 1985 e as lutas por uma Assemblia Nacional Constituinte ANC exclusiva
e soberana. Apesar das derrotas sofridas
em relao s duas propostas, com a instalao da ANC congressual em 1987, h uma
intensa campanha pelo direito de apresentao de emendas populares que termina
vitoriosa.
O regimento da ANC garantiu o direito
emenda popular, (artigo 24) alm da possibilidade de apresentao de sugestes e de
audincias pblicas nas comisses temticas. As organizaes da sociedade civil
participaram ativamente do processo cons1
tituinte fazendo uso destes instrumentos,
levando os constituintes a tomarem contato
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95
96
com a efervescncia dos movimentos sociais e com suas propostas de institucionalizao da participao popular.
Os argumentos em defesa da participao popular so resumidos por Sgarbi e
Assad (2006):
1- a democracia semidireta ou participativa
um processo permanente de educao para
a cidadania ativa;
2- o regime democrtico fortalecido com a
cobrana e o controle da populao;
3- corrige os vcios de sistemas de governo
desassociados da opinio pblica;
4- os pequenos partidos, apoiados pela opinio pblica, so fortalecidos;
5- no mbito municipal, o cidado pode decidir sobre questes que lhe dizem respeito;
6- criao de novas lideranas a partir de pequenas comunidades;
7- fonte de legitimao e recuperao da
esfera poltica, podendo evitar cises.
As crticas em relao democracia participativa esto baseadas na idia de que ela

restringiria a prpria existncia do regime
democrtico, ao solapar a legitimidade dos
representantes eleitos, alm de ser passvel
de manipulao da populao pelo governante, fortalecendo, assim, sua autoridade
em situaes de conflito com o Legislativo.
Em termos histricos encontramos evidncias que comprovam a veracidade de
argumentos tanto favorveis quanto desfavorveis democracia participativa: enquanto
na Sua a participao popular tem sido
importante fator de fortalecimento dos pequenos partidos ou blocos partidrios contribuindo para superao de impasses,
favorecendo a negociao e, assim, aproximando governo e opinio pblica, a Frana
viveu a experincia traumtica de utilizar a
participao popular exclusivamente como
meio de fortalecer o poder pessoal do governante (Napoleo e De Gaulle).
A experincia brasileira recente rica em
inovaes em relao combinao de
democracia representativa e participativa,
embora ainda resista em relao regulamentao das formas de participao.
Em primeiro lugar, resta lembrar que na
votao em primeiro turno da Constituio,
96
alm do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular, tambm foi includo o veto

popular, que, no entanto, terminou sendo
eliminado no segundo turno da votao. O
veto popular pode ser entendido como um
referendo revocatrio, pois estabelece as
condies nas quais a populao pode derrubar uma legislao j aprovada pelo Congresso. A ausncia do veto popular e do
instrumento do recall que garante
populao o direito de cassar um representante eleito que no atua da forma prevista
tem sido denunciada como restries
soberania popular. Com o aumento do descrdito em relao ao comportamento de
parlamentares, identificados como sendo
movidos por interesses muito distantes do
interesse pblico, cresce na sociedade civil
organizada a demanda pela introduo
destes instrumentos que poderiam coibir
prticas legislativas escusas. Dentro da Campanha Nacional em Defesa da Repblica e
2
da Democracia, os senadores Pedro Simon
e Eduardo Suplicy lideram uma proposta de
emenda constitucional que institui a revogao de mandatos eletivos no Executivo e
nas diversas Casas Legislativas.
Em relao aos instrumentos includos na
CF/88 o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular so muitas as dificuldades
para implement-los de forma mais rotineira
no exerccio da democracia, em funo das
vrias lacunas no texto constitucional, da
demora em promulgar uma legislao infraconstitucional que regulasse estas prticas
e, finalmente, da ausncia de uma cultura
cvica amplamente disseminada entre a
populao.
A legislao que regulamentou os instrumentos constitucionais de participao popular tardou uma dcada a ser promulgada
(Lei 9.709 de 18/11/1998), sendo que praticamente repetiu o que estava no texto
constitucional.
O plebiscito utilizado como uma forma
de consulta sobre qualquer questo de inte3
resse pblico, no tendo feio normativa,
mas servindo para se avaliar a repercusso
de uma medida futura a ser tomada. J o
referendo um instrumento concernente a
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ato normativo, de nvel constitucional ou infraconstitucional, podendo anteceder ou no

feitura da norma, com carter necessariamente vinculativo.
Enquanto a doutrina clssica considera
que no referendo consultivo, o qual antecede
a qualquer lei ou ato normativo, no h garantia de que as autoridades iro acatar a
manifestao popular, a opinio atual mais
corrente que os referendos devem ter
sempre carter vinculante, caso contrrio,
seriam plebiscitos (Benevides, 1991).
Outra polmica diz respeito convocao de plebiscitos e referendos, j que a
Lei 9.709/98, ao regulamentar estes instrumentos, determinou que em ambos os casos,
apenas o Congresso Nacional (mnimo de 1/
3 dos membros da Cmara ou do Senado)
poder faz-lo. Enquanto na CF/88 (artigo
49, XV) o legislador dita que competncia
exclusiva do Congresso Nacional autorizar
referendo e convocar plebiscito, na legislao infraconstitucional o termo utilizado,
em ambos os casos convocar. Esta alterao substancial, na medida em que fica
assim vetada a possibilidade de que o povo
solicite a realizao de plebiscitos e referendos, pois esta deciso uma prerrogativa exclusiva do Congresso Nacional.
Sobre este tema, tramita na Cmara dos
Deputados o Projeto de Lei 4.718/2004 de
autoria do jurista Fbio Konder Comparato,
como parte da Campanha Nacional em Defesa da Repblica e da Democracia. O projeto pretende resgatar o princpio constitucional
da soberania popular, ao permitir que plebiscitos e referendos sejam convocados seja por
iniciativa popular (1% do eleitorado), seja por
iniciativa de um tero dos membros de uma
das Casas do Congresso.
Alm disso, o projeto prev a extenso
do referendo s emendas constitucionais e
aos tratados e outros acordos internacionais,
bem como a obrigatoriedade de referendo
sobre matrias eleitorais. Tais projetos devero ter prioridade em sua tramitao e a
revogao ou alterao de uma lei oriunda
de iniciativa popular s poder ocorrer se
submetida a referendo popular.
Este projeto pretende ampliar a participao popular nos termos previstos na CF/
97
88, alm de preencher as lacunas na legislao atual. So elas: subjetividade embutida na definio do que so temas de
relevncia nacional; carter no vinculativo
das decises submetidas deciso popular;
indefinio do mbito da participao popular; ausncia de procedimentos que garantam
a prioridade na tramitao e na aprovao de
iniciativas populares legislativas.
Em 1993 ocorreu o plebiscito sobre a forma
e o sistema de governo, vencendo a forma
de governo republicana e o sistema de governo presidencialista. J em 2005 houve o
primeiro referendo, previsto no Estatuto do
Desarmamento, no qual a populao rejeitou
a proibio de comercializao de armas de
fogo.
A iniciativa popular legislativa foi inscrita
na CF/88 (artigo 61, pargrafo 2.) e regulada pela Lei 9.709/98, estabelecendo que
ela pode ser exercida pela apresentao
Cmara dos Deputados de Projeto de Lei
subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado,
distribudo em pelo menos cinco estados,
com no menos de trs dcimos por cento
dos eleitores em cada um deles.
Estas condies so consideradas por
muitos como altamente restritivas, j que
requerem um elevado percentual de participao em uma sociedade que, em muitos
lugares, carece de informaes, educao
e cultura cvica. Alm disso, no existe regulamentao sobre a tramitao, sobre a obrigao de o Congresso votar estas matrias
e prazos para sua regulamentao. A legislao em vigor tambm no esclarece se a
Presidncia poder exercer seu poder de
veto.
Mesmo assim, a partir de uma situao
de comoo desencadeada pela tragdia
que acometeu a escritora Glria Perez e, com
o apoio da mdia, foi promulgada lei de iniciativa popular (Lei 8.930/94) que ampliou o rol
dos crimes hediondos inafianveis e insusceptveis de graa ou anistia. Outro Projeto
de Lei de iniciativa popular contra a corrupo eleitoral foi aprovado (Lei 9.840/99) a partir
de intensa mobilizao da sociedade civil,
dando maiores condies Justia Eleitoral
para coibir a compra de votos.
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97
98
A principal polmica em relao ao uso

da iniciativa popular diz respeito impossibilidade atual de que seja usado para propor
ao Congresso Nacional emenda Constituio Federal, embora algumas Constituies
Estaduais e Leis Orgnicas Municipais assegurem este direito populao.
As lacunas apontadas no tm sido,
entretanto, impeditivas da participao popular, mesmo no caso em que a proposta
de iniciativa popular esbarrou em um quesito
de constitucionalidade, por conter disposies
que afrontaram prerrogativas exclusivas do
Presidente. o caso de lei de iniciativa popular, de 2005, com proposta de criao do
Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Popular, do Fundo Nacional de Habitao e
de seu Conselho Gestor. Foi vitorioso o entendimento de que o projeto originado de iniciativa popular constituiria exceo ao princpio
da reserva de iniciativa do Chefe do Poder
Executivo, sendo o projeto sancionado pelo
Presidente da Repblica.
Este caso se assemelha experincia
de implantao dos Oramentos Participativos OP em diferentes municpios brasileiros, nos quais o Poder Executivo abre mo
de sua prerrogativa de formular a lei oramentria de forma exclusiva e convoca a
populao para, dentro de critrios e regras
previamente acordados, participar na formulao e acompanhamento de sua execuo.
O carter vinculativo da deciso no estabelecido legalmente, mas por meio de um
compromisso moral dos governantes do
Executivo e da presso inerente a este mecanismo, para a aprovao do Legislativo.
Alm desta inovao no sentido do estabelecimento de mecanismos de co-gesto
social, muitas outras modalidades foram
introduzidas a partir da CF/88 e da legislao infraconstitucional, no campo das polticas pblicas, onde governo e membros da
sociedade civil participam conjuntamente do
processo de sua formulao, controle e
acompanhamento da execuo. Tendo como
parmetro a criao do SUS Sistema nico
de Sade, desenhou-se, a partir da CF/88,
um novo padro de polticas sociais nas
quais foram assegurados mecanismos de
participao da populao em todos os nveis
98
governamentais, por meio das instncias

colegiadas de co-gesto (Conselhos) e do
mecanismo ascendente de formao da
poltica (Conferncias).
Estas experincias tm se expandido
para outros setores de polticas pblicas e,
mais recentemente, passaram a incluir a
participao popular na discusso do PPA
Plano Plurianual 2004-2007 e no debate das
polticas econmicas com a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social (Fleury, 2006).
Notas
1
Foram apresentadas 160 emendas subscritas por 12

milhes de eleitores em temas diversos.
Lanada pela Ordem dos Advogados do Brasil, com

o apoio da CNBB e do MST.
No caso de criao de territrios ou sua transformao

em Estado, bem como na criao, incorporao, fuso
e desmembramento de municpios, a CF/88 exige a
realizao de plebiscitos (artigo 18, pargrafos 2 e 3).
No h proibio expressa sobre o assunto na CF/88

nem na Lei 9.907/98, mas ambas mencionam apenas
projetos de lei de iniciativa popular.
Referncias
BENEVIDES, Maria Vitoria de Mesquita. A cidadania ativa referendo,
plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991.
FLEURY, Sonia. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do
governo Lula. In: _____. Estado e gesto pblica vises do Brasil
contemporneo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2006.
SGARBI, Adrian; ASSAD, Chistianne C. Democracia semidireta no Brasil,
plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Teor comunicativo e
procedimento. Disponvel em:<www.puc-rio.br/direito/revista/online/
rev05_adrian.html>. Acesso em: 19 abr. 2006.
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Plebiscito e Referendum
Cludia Feres Faria
Uma vez que a representao poltica,

embora indispensvel, mostra-se insuficiente
como mecanismo de expresso da vontade
popular nas sociedades complexas, formas
institucionais adicionais de expresso dessa
vontade so bem vistas, tanto do ponto de
vista terico quanto prtico. neste sentido
que o referendo e o plebiscito abrem novas
oportunidades para a participao e a deliberao direta dos cidados em questes
concernentes elaborao e reviso de
leis, implementao de polticas pblicas
e ao controle dos atos dos representantes
no Legislativo e no Executivo. No obstante,
como veremos a seguir, a utilizao destes
institutos varia de conjuntura para conjuntura
e de constituio para constituio.
Origens etimolgicas dos termos

Plebiscito Latim: plebiscitum plebis:
povo comum e scitum: decreto. Expresso
da vontade do povo sobre questes polticas por votao direta. Na antiga Roma, significava uma lei implementada por uma
assemblia do povo, presidida por um tribuno ou outro magistrado plebeu, independentemente do Senado (Websters New
Twentieth Century Dictionary, 1979).
Referendo Latim: referendum. Submisso da lei, proposta ou em vigor, ao voto
direto do povo; direito do povo de votar diretamente esta lei (Websters New Twentieth
Century Dictionary, 1979).
99
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99
100
Diferena conceitual entre

plebiscito e referendo
Uma clara distino conceitual entre os
dois institutos motivo de controvrsia tanto no meio poltico quanto jurdico. Segundo
Benevides (1991, 2003), os termos padecem
de uma ambigidade semntica. Gemma
(1991), por exemplo, mostra que existem
aqueles que defendem a existncia do plebiscito quando o povo delibera sobre um
assunto sem ato prvio dos rgos estatais,
cuja presena caracterizaria o referendo.
Outros afirmam que o plebiscito existe quando o povo se pronuncia sobre determinados
fatos ou acontecimentos (como, por exemplo, sobre a escolha de formas de governo)
e no sobre atos normativos, e existem ainda
aqueles que apresentam o plebiscito como
a escolha de um homem, enquanto o referendo diz respeito a um problema (p. 927).
Sentido moderno dos termos

Plebiscito trata-se, de um modo geral,
de uma consulta prvia populao sobre
questes de interesse coletivo.
Referendo votao popular sobre objetos de disciplina constitucional e que ocorre
com maior regularidade, podendo ser facultativo ou obrigatrio (Gemma, 1991).
A regularidade ou no das questes
submetidas consulta popular no , para
Benevides (1991, 2003), necessariamente
um critrio distintivo, aparecendo de formas
diferenciadas em vrias Constituies. O que
distingue os dois termos , segundo esta
autora, a natureza da questo que motiva a
consulta popular se normas jurdicas ou
qualquer outro tipo de medida poltica e
o momento de convocao.
Quanto natureza da questo em causa:
o plebiscito diz respeito a qualquer tipo de
questo de interesse pblico, no necessariamente ordem normativa, incluindo a
polticas governamentais. O referendo concerne unicamente a normas legais e constitucionais (Benevides, 1991, p. 40).
100
Quanto ao momento da convocao: o

plebiscito consiste em uma manifestao
popular sobre medidas futuras, referentes ou
no s normas jurdicas. O referendo sempre convocado depois da edio de atos normativos, seja para confirmar ou rejeitar normas
legais ou constitucionais em vigor (idem).
Exemplos de experincias
contemporneas
A Sua um dos pases que mais utilizam o referendo, mas o encontramos tambm nas Constituies de vrios outros pases,
como Austrlia, ustria, Canad, Dinamarca,
Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Inglaterra,
Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Pases
Baixos, Sucia e alguns pases da frica de
expresso francesa. Nos EUA, o referendo
estadual existe em quase todos os estados.
Na Amrica do Sul, temos na Bolvia, Chile,
Colmbia, Uruguai, Equador, Guatemala,
Panam, Venezuela, Peru, Paraguai, Panam
e Brasil. O referendo est presente tambm
na maioria das Constituies dos pases do
Leste Europeu.
O contedo e o tipo de referendo variam
conforme a conjuntura e a Constituio. Assim que o referendo pode ser utilizado para
ratificar uma nova constituio, como na
Rssia em 1993 e na Polnia em 1997, ou
para ratificar revises constitucionais, como
prev a Constituio espanhola (Silva, 2005,
p. 192).
Existem ainda tipos distintos de referendos, como o Referendo Constituinte (relativo
aprovao de uma Constituio), Constitucional (relativo reviso da Constituio),
Legislativo ou Administrativo (concernente s
leis ou atos administrativos), Vinculantes ou
Consultivos (relativos ao compromisso das
autoridades com o resultado das consultas),
Obrigatrios ou Facultativos (relativos necessidade ou no da convocao), Constitutivo ou Revocatrio (relativo a uma norma
que passa ou deixa de existir) e/ou aqueles
referentes eficcia territorial (Gemma, 1991;
Benevides, 1991).
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Em que pese a existncia dessa variedade de tipos, Silva (2005) chama ateno
para algo que os une a todos: o fato de o
referendo ser um direito poltico. Segundo a
autora, o que permite reunir todas essas
modalidades de referendo sob o mesmo
nome que todas elas, exceto o referendo
consultivo, constituem um modo de associar a vontade do povo a um ato normativo, de
tal sorte que essa vontade seja imprescindvel para a existncia do ato (p. 195). Da a
importncia destes institutos enquanto expresses adicionais da soberania popular.
Por meio deles, nos afirma a autora, os cidados tornam-se menos dependentes da vontade dos representantes, podendo expressar
diretamente suas vontades (p. 196).
Esta importncia foi relativamente obscurecida em funo de episdios histricos,
como os plebiscitos napolenicos (1799,
1850), aquele convocado por Hitler em 1938,
entre outros, atravs dos quais as tcnicas
plebiscitrias foram utilizadas para instituir
e/ou manter governos despticos. O temor
instituio de governos totalitrios com
base no apelo popular fez com que o termo
assumisse um sentido pejorativo e sua prtica fosse vista com desconfiana. importante ressaltar, entretanto, que aquilo que
est em questo menos o mecanismo
de consulta em si e mais a regulamentao do instrumento. Dessa forma, tais institutos podem ou no se tornar uma arma
nas mos do Executivo, dependente que
esto das formas adequadas de regulao
(Benevides, 1991, p. 57).
Brasil
No Brasil, a Constituio de 1988 inaugurou, de forma indita no pas, a prtica da
democracia direta. Fruto de um processo
intenso de participao da populao e de
seus aliados institucionais na Constituinte, o
artigo 14 dessa Constituio instituiu a prtica do referendo, do plebiscito e da iniciativa
popular legislativa nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal.
101
Juntamente com a previso desses mecanismos de democracia direta, a Constituio reservou ao Congresso Nacional a
competncia exclusiva para autorizar referendo, convocar plebiscito (art. 49, inciso XV) e
para decidir sobre a relevncia dos temas
submetidos consulta popular. Ela manteve a exigncia de plebiscito para questes
territoriais, ou seja, para a criao de estados e territrios federais (art. 18, pargrafo
o
3 ) e para criao, incorporao, fuso e
desmembramento de municpios (art. 18,
o
pargrafo 4 ). Ela no se pronunciou sobre a
possibilidade de referendo constitucional (reforma, reviso ou emenda) e excluiu matria
constitucional do mbito da iniciativa popular (art. 60). Ela no especificou se as consultas so obrigatrias ou facultativas e no
esclareceu se o resultado das consultas
vinculante ou indicativo.
Dez anos depois, foi promulgada a Lei
9.709/98, que visava regulamentar os mecanismos diretos de participao popular no
pas. Esta norma legal prev que o plebiscito ser convocado com anterioridade ao ato
legislativo ou administrativo e que caber ao
povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que
o
lhe foi submetido. Seu artigo 3 manteve a
convocao do plebiscito sob responsabilidade do Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, com proposta de, no
mnimo, 1/3 dos integrantes de qualquer
uma das Casas. Nos mbitos estadual e
municipal, o plebiscito deve ser convocado
em conformidade com a respectiva Constituio Estadual e com a Lei Orgnica Municipal. A mesma lei prev que o referendo
ser convocado com posterioridade ao ato
legislativo ou administrativo, cumprindo ao
povo a respectiva ratificao ou rejeio.
A Lei 9.709/98 mostrou-se insuficiente em
vrios aspectos. Ela no contribuiu para dissipar a aludida ambigidade semntica que
caracteriza os dois termos, uma vez que a
diferena entre os dois institutos limitou-se
somente ao aspecto temporal: o plebiscito
convocado antes do ato legislativo ou
administrativo, e o referendo convocado
depois. Alm disso, ao manter nas mos do
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101
102
Congresso Nacional a prerrogativa de convocar o processo de consulta popular sobre

matria de acentuada relevncia, ela inviabilizou tanto a possibilidade de o povo solicitar a realizao de um plebiscito ou referendo
quanto de decidir qual assunto considera
importante para ser discutido e consultado
no mbito nacional, uma vez que permaneceu nas mos do Congresso a tarefa de dizer
o que ou no relevante (Auad, p. 32).
Em funo dos limites dessa Lei, presentes tambm na Constituio de 1988,
Benevides (2003) insiste na necessidade de
se debater e regular devidamente certas
questes para que os mecanismos de democracia direta possam tornar-se, na prtica, meios efetivos de expresso da vontade
popular. Para tal, sugere a autora, a discusso e a regulao deve abranger questes
referentes ao objeto e tipos de consulta e
aos procedimentos para sua realizao. No
que diz respeito ao objeto e aos tipos, Benevides chama ateno para questes como
o carter obrigatrio ou facultativo das consultas; se facultativo, sobre o carter indicativo ou vinculante de seus resultados e sobre
a abrangncia dos temas, ou seja, quais sero includos e quais sero excludos das
consultas. No que concerne aos procedimentos para sua realizao, a autora sugere questes referentes a quem pode autorizar (ou
convocar) referendos e plebiscitos, sobre os
prazos para convocao, o nmero mnimo
de assinaturas necessrias, o processo de
coleta, a formulao da questo, a veiculao das informaes, a abrangncia e a
qualidade do debate, o financiamento das
campanhas, a utilizao dos meios de comunicao de massa, bem como sobre a
continuidade do processo e os meios para
enfrentar o bloqueio dos poderes constitudos (p. 94-95).
Exemplos da prtica de referendo

e plebiscito no Brasil
Nacionalmente, tivemos no pas, embora no previsto constitucionalmente, um Plebiscito, ocorrido em Janeiro de 1963, para
102
definir a permanncia ou no do sistema

parlamentarista, instaurado em setembro de
1961, como soluo para a crise provocada
pela renncia de Jnio Quadros.
Votao: Sim para o Regime Presidencialista: 82,02%; No: 17,98%; votantes:
66,23%; votos registrados: 18.565.277
(http://c2d.unige.ch/Brasil).
Depois de 30 anos e conforme previsto
no artigo 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, tivemos o Plebiscito
de setembro de 1993 sobre a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou
presidencialismo).
Votao sobre a forma de governo monarquia: 13,40%; repblica: 86,60%; votantes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552.
Votao sobre sistema de governo parlamentarismo: 30,80%; presidencialismo:
69,20%; votantes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
Em 2005, tivemos o primeiro referendo
da histria do pas, sobre a proibio da
comercializao das armas de fogo e munies com vistas aprovao (ou no) do
artigo 35 da Lei 10.826 de 23/12/2003, conhecido como Estatuto do Desarmamento.
Votao Sim: 36,10%; No: 63,92%;
votantes: 78,16%; votos registrados:
122.000.000 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
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referendo e iniciativa popular. [s.d.]. Disponvel em: <www.unibero.edu.br/
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BENEVIDES, Maria Vitria. Ns, o povo: reformas polticas para radicalizar
a democracia. In: BENEVIDES, M. V., VANNUCHI; P.; KERCHE, F. (Org.).
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Perseu Abramo, 2003.
CENTRE DTUDES ET DE DOCUMENTATION SUR LA DMOCRATIE
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GEMMA, Gldio. Verbetes plebiscito e referendum. In: BOBBIO, N. et al.
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SILVA, Daniela Romanelli da. Democracia e direitos polticos. So Paulo:
Instituto de Direitos Polticos, 2005.
WEBSTERS NEW TWENTIETH CENTURY DICTIONARY. 2. ed. Published
by Prentice Hall Press, 1979.
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Poltica de Cotas
Cli Regina Jardim Pinto
A poltica de cotas uma forma de ao

afirmativa que reserva, para um grupo especfico, um nmero definido de lugares em
eleies de todas as ordens, em vagas para
preenchimentos de concursos pblicos e
vagas de trabalho em empresas privadas.
A poltica de cotas atribuda a grupos que,
por suas histrias, encontram-se em condies de inferioridade em relao ao conjunto da populao. Sua aplicao resultado,
na grande maioria das vezes, da luta destes
grupos por direitos. Nas ltimas dcadas do
sculo 20 e nos primeiros anos do sculo
21, mulheres, populaes afro-descendentes, nativos em pases de colonizao europia, pessoas com dificuldades especiais
tm conquistado espao nos locais de trabalho, no sistema de ensino e na poltica
institucional, principalmente nos parlamentos, atravs da poltica de cotas.
A poltica de cotas para mulheres nos
parlamentos uma das polticas de ao
afirmativa mais presentes no mundo ocidental, decorrncia, em grande parte, da fora
do movimento feminista. As cotas parlamentares concretizam-se de duas formas: nas
listas partidrias ou como reservas de assentos nos parlamentos. A primeira ainda
divide-se em espontneas e compulsrias:
a espontnea, muito presente nos pases
europeus, resultado de polticas internas
dos partidos, que resolvem reservar um nmero especfico de lugares para mulheres
em suas listas nas eleies legislativas. Nas
cotas compulsrias h leis que definem o
percentual de candidatos do mesmo sexo
nas listas partidrias, como o caso do Brasil, da Argentina e da Blgica. A segunda
forma de implementar cotas definir o nmero de cadeiras no Parlamento para mulheres. Na primeira forma, a presena da
103
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103
104
mulher nos parlamentos depende, em grande medida, dos votos que somam em disputa com os candidatos homens (dentro ou
fora do partido). No ltimo caso, as mulheres chegam ao Parlamento sem disputar
votos com os homens.
A luta pelas cotas no sistema partidrio
para as mulheres est estreitamente ligada
ao movimento feminista, disseminado no
mundo ocidental a partir da dcada de 70, e
ao concomitante descrdito na democracia
liberal, que parte do ideal iluminista da igualdade entre todos os indivduos como a base
da justia entre os seres humanos, independentemente do sexo e de outras diferenas.
Mulheres, afro-descendentes e nativos em
pases colonizados constituram-se ao longo do ltimo quartel do sculo 20 como sujeitos polticos demandantes de um direito
negado pelas democracias liberais que, no
considerando a diferena, haviam deixado
esses grupos historicamente fora dos parlamentos e dos cargos de mando poltico.
Todos eram iguais, mas os parlamentos e
os cargos executivos estavam sendo preenchidos, repetidamente, por homens brancos.
As cotas aparecem como uma forma de
compensar pontos de partida muito diferentes, que deixavam mulheres e outros grupos dominados em condio de grande
inferioridade na disputa por cargos polticos.
O sistema de cotas, como de resto outras formas de aes afirmativas, sempre
foi envolvido em polmicas. Trs delas so
significativas: o perigo da naturalizao da
diferena, no reconhecendo as razes histricas, isto , mulheres, negros, nativos no
devem ser sujeitos de polticas de cotas por
suas naturezas de serem mulheres, negros
ou nativos, mas pelas posies em que as
condies histricas os colocaram. Portanto, a luta deve ser para superar esta condio e, conseqentemente, a necessidade
das cotas; a segunda delas diz respeito a
uma desqualificao da representao ou
mesmo da presena de segmentos, que
seriam eleitos em decorrncia das cotas e
no por qualidades pessoais. Tal polmica
desconhece que qualidades pessoais no
104
so necessariamente as razes pelas quais

os no diferentes esto nas posies de
representao: recursos econmicos, acesso mdia, redes familiares, muitas vezes,
so muito mais poderosos que qualidades
pessoais para determinar o lugar de homens
brancos nos parlamentos e nos postos do
Poder Executivo.
A terceira polmica, a mais terica delas, diz respeito ao que a cientista poltica
inglesa Anne Phillips chamou de poltica de
presena e poltica de idias, isto : para
defender os interesses de um determinado
grupo essencial que este grupo esteja presente, ou basta que algum, ou um partido,
ou um grupo parlamentar independentemente de sua origem defenda suas idias? Esta
questo particularmente sensvel, pois a
poltica de cotas no garante que as mulheres, os afro-descendentes e os nativos eleitos para cargos legislativos ou executivos,
necessariamente, venham a defender as demandas dos movimentos feministas, negros
ou indgenas. H duas lutas concomitantes
nesta questo, a luta para que cidads e
cidados discriminados tenham acesso ao
mundo da poltica e luta para que cidados e cidads discriminados constitudos
como sujeitos de luta pelos direitos de seus
grupos tenham acesso s posies de poder. Phillip tem reflexes fundamentais sobre o tema, afirmando que a presena
fundamental para a idia, mas que uma no
exclui a outra, isto , mais fcil que os direitos das mulheres sejam defendidos pelas mulheres parlamentares, mas isto no
exclui a possibilidade de que as idias estejam presentes nos representantes homens.
Portanto, a eficcia das cotas pode ser medida a partir de dois parmetros: o nmero
de mulheres que alcanam a eleio e a
qualidade da presena em relao s demandas dos grupos que deram origem s
cotas. Pode haver casos em que as cotas
sejam absolutamente cumpridas, e os interesses dos grupos que as geraram no sejam representados.
Em qualquer uma destas situaes h uma
questo anterior que a da possibilidade
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da poltica de cotas realmente concretizar a

presena da mulher. Estudiosos da questo
so bastante unnimes em afirmar que as
cotas em si podem modificar, ou no, as
condies das mulheres, a partir de combinaes com uma srie de outros fatores, tais
como culturais, histricos e mesmo de engenharia poltica. Por exemplo, nos pases
escandinavos, as cotas foram negociadas
no interior dos partidos, o que resultou em
um avano muito significativo no nmero de
mulheres no Parlamento. Esta negociao,
entretanto, s possvel ser feita em condies em que as mulheres tm voz reconhecida e onde existe uma cultura com valores
igualitrios fortes, como o caso destes
pases.
Em cenrios onde as cotas so impostas por lei sua eficcia varia muito segundo
o sistema eleitoral. No sistema proporcional
onde os candidatos so eleitos a partir de
uma lista em grandes regies eleitorais,
como o caso do Brasil, na proporo dos
votos de cada partido, as mulheres tm mais
possibilidade de ser eleitas, do que nos sistemas majoritrios, onde cada partido enfrenta a eleio em distritos com um nico
candidato. No sistema proporcional tambm
h diferenas entre listas abertas e fechadas. Qualquer uma delas oferece vantagens
e desvantagens, conforme o cenrio em que
estejam: as listas abertas, aquelas onde os
partidos apresentam candidatos sem nenhum tipo de ordenamento, e o eleitor vota
em um nome, teoricamente, trariam grandes vantagens para as mulheres, pois possibilitariam a votao a partir de campanhas
especficas. Entretanto, a possibilidade de
uma campanha vitoriosa est estreitamente
ligada ao apoio partidrio e capacidade
de angariar fundos privados, quando no h
o financiamento pblico das campanhas.
Nas listas fechadas a situao apresenta trs
nuances importantes. Quando o sistema atribui ao partido o direto de ordenar a lista, as
mulheres, se no tiverem poder dentro do
partido, podem ficar na base desta lista, sem
nenhuma possibilidade de eleio. Uma situao distinta quando o partido ordena
105
os candidatos e o eleitor pode mudar esta

ordem, o que daria mais chances s mulheres e, finalmente, uma terceira situao constitui-se de listas compostas alternadamente
com um nome de homem e um nome de
mulher.
Uma outra varivel dentro do sistema eleitoral que pode pesar na presena das mulheres no Parlamento o nmero de partidos.
Em democracias estabelecidas com um
nmero reduzido de partidos mais difcil
para a mulher se apresentar com sucesso
como candidata, do que em democracias
que aceitam um nmero maior de partidos,
onde novas foras polticas esto muitas vezes mais abertas presena da mulher.
A histria da lei de cotas para mulheres
no Brasil tem uma trajetria interessante,
pois o pas chega a 1997 com a garantia de
30% de mulheres nas listas partidrias para
as eleies legislativas em todos os nveis,
sem que este fosse um grande tema do
movimento feminista, e sem que os partidos, por sua vez, tivessem oferecido resistncia aprovao da lei. De iniciativa da
deputada federal petista Marta Suplicy, a lei
vigorou pela primeira vez nas eleies de
1996 garantindo 20% para as mulheres (Lei
9.100/95). Em 1997 com a nova legislao
eleitoral (9.504/1997), este percentual passou para 25% nas eleies de 2000 e 30% a
partir de 2002. Esta lei tambm aumentou
para 1,5 o nmero de candidatos para cada
vaga nos legislativos federal e estadual, e
trs para cada vaga nas cmaras municipais.
A pouca resistncia dos partidos lei das
cotas est estreitamente ligada a duas de
suas caractersticas. A primeira se refere
no-obrigatoriedade do preenchimento da
cota de 30% nas listas: o partido no pode
preench-la com candidatos homens, mas
no sofre nenhuma sano se no a preencher com candidatas mulheres. A segunda
razo o aumento do nmero de candidatos. Podendo apresentar 1,5 candidato para
cada vaga nas diversas Casas Legislativas,
os partidos tm espao de sobra para acomodar todos os candidatos, no causando
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problema a cota de 30%. Esta segunda razo est diretamente relacionada forma
como as campanhas eleitorais so financiadas no Brasil. O financiamento privado desobriga os partidos de apoiarem de forma
igualitria o conjunto de seus candidatos, da
que a presena das mulheres, devido s
cotas, no muda de forma significativa as
possibilidades dos candidatos homens.
A poltica de cotas em suas diferentes
formas tem sido fundamental para o aumento da presena das mulheres nos legislativos, nos mais diferentes pases do mundo.
No Brasil, estes efeitos ainda so muito tnues. Para as legislaturas federal, estadual
e municipal, que correspondem aos anos de
2003-2006, as mulheres representam 8,7%
dos congressistas, 12% nas Assemblias
estaduais e 11,7% nas Cmaras de Vereadores.
Do exposto, duas questes merecem
ateno: a primeira diz respeito ao fato de
que as possibilidades de o sistema de cotas mudar o quadro da ausncia das mulheres no Parlamento esto estreitamente
relacionadas a um conjunto de variveis, que
dependem tanto da prpria ao na direo
de garantir cotas, como da legislao eleitoral
e partidria. A segunda questo relaciona-se
qualidade da representao feminina e este
um tema particularmente complexo, pois
uma posio defender a presena das
mulheres porque elas so mais de 50% dos
eleitores no caso do Brasil, por exemplo,
outra, defender a presena de mulheres
que entram na poltica com uma plataforma
de defesa dos direitos das mulheres. O melhor dos mundos seria a coincidncia entre
essas duas presenas, mas isso, na maioria das vezes, no acontece, grande parte
das mulheres que se elegem tem pouca ou
nenhuma ligao com o movimento ou causa
feminista. No Brasil tem sido muito raro
mulheres que se apresentam como candidatas defendendo uma plataforma feminista, entretanto, interessante acompanhar o
comportamento das mulheres parlamentares
eleitas para o Congresso Nacional desde
1988. Estas deputadas e senadoras, dos
106
mais diversos partidos, tm atuado como

bancada quando os temas so de interesses
das mulheres. A primeira experincia neste
sentido foi na Constituinte, quando 26 mulheres eleitas sem qualquer ligao com o
feminismo superaram suas divergncias
partidrias, se autodenominaram Bancada
Feminina e apresentaram 30 emendas sobre
os direitos das mulheres, englobando praticamente todas as reivindicaes do movimento feminista poca. A quase totalidade
dessas emendas est presente em forma
de artigos na Constituio de 1988.
Referncias
ARAJO, Clara. Mulheres e representao poltica: a experincia das
cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, v. 6, n.1, 1998.
DOSSI MULHERES NA POLTICA, MULHERES NO PODER. Revista de
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SOARES, Glucio; RENN, L.. Reforma poltica lies da histria
recente. So Paulo: FGV, 2006.
MIGUEL, Luis Felipe. Teoria poltica feminista e liberalismo: o caso das
cotas de representao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 44,
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PHILLIP, Anne. Gnero y teoria democrtica. Mxico: UNAM, 1886.
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Regulao
das Pesquisas
Rachel Meneguello
A regulao das pesquisas um tema

controverso que traz o debate da Reforma
Poltica para o campo tico do acesso s
informaes de campanha e das normas de
sua produo, e impe sua definio sobre
o papel da opinio pblica na conformao
do jogo democrtico.
Desde 1965, a regulao das pesquisas
tem estado presente na legislao eleitoral
brasileira. No Cdigo Eleitoral definido no
incio do regime militar, estavam estabelecidos os 15 dias anteriores eleio como o
perodo de restrio para a divulgao de
prvias eleitorais (Lei 4.737/1965, art. 255).
Essa medida foi mantida e ampliada aps
a democratizao em 1985, quando a legislao estabeleceu a proibio para o perodo dos 21 dias anteriores eleio de 1986
(Lei 7.508/1986), para os 30 dias anteriores
ao 1 turno da eleio presidencial de 1989
e para os 10 dias anteriores ao 2 turno (Lei
7.773/1989). Apenas em 1990 as restries
divulgao seriam retiradas da legislao
(Resoluo 16.402/1990). Contudo, j em
1988, atravs de recursos apresentados pelos meios de produo e divulgao de pesquisas, com base no direito constitucional
liberdade de expresso e de informao, a
proibio fora suspensa e a divulgao sem
restrio de tempo passou a orientar as campanhas eleitorais desde ento.
Com o fim das restries de tempo, a
legislao eleitoral brasileira estendeu seu
campo de ao para a regulao das informaes tcnicas e polticas consideradas
relevantes para a compreenso correta dos
resultados divulgados, e que procuravam conferir transparncia tanto quanto aos agentes
107
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107
108
envolvidos no processo poltico quanto sobre os parmetros metodolgicos de produo dos dados. Assim, a divulgao das
pesquisas passou a ser condicionada ao
registro, no Tribunal Eleitoral, das informaes sobre o contratante da pesquisa, a fonte pagadora, o valor e a origem dos recursos,
e das informaes sobre metodologia, perodo de realizao, questionrio e amostra.
A regulamentao relativa s exigncias tcnicas e metodolgicas acompanham a divulgao das prvias em todos os pleitos
eleitorais do perodo.
A livre divulgao das pesquisas, no entanto, manteve seu carter polmico entre a
classe poltica. Na dcada de 90, algumas
propostas de emenda constitucional buscaram definir restries de tempo para divulgao, chegando at a quatro meses antes
da eleio (PEC 43/99). Os trabalhos subseqentes da Comisso Especial de Reforma
Poltica indicariam que o foco de ateno da
regulao tambm seria metodolgico, detalhando as informaes tcnicas da pesquisa realizada, ampliando as possibilidades de
controle pela Justia Eleitoral sobre a qualidade dos dados e garantia da transparncia
do jogo poltico para o eleitor (Relatrio da
Comisso Especial, n 1.767, 22/10/03).
Com a Reforma Poltica parcial realizada
nos anos de 2005 e 2006 foram definidas
novas regras para a realizao das campanhas eleitorais e, especificamente para as
pesquisas, foi resgatada a restrio da divulgao para o perodo dos 15 dias anteriores ao pleito. No caso das pesquisas,
entretanto, contrariando a definio do Congresso e a sano da Presidncia da Repblica, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que
as novas regras de campanha tero validade apenas a partir da eleio municipal de
2008 (Lei 11.300 de 10/05/06, com alteraes pelo Tribunal Superior Eleitoral de 23/
05/2006).
Em termos comparados, com a mais
recente alterao sobre os prazos de restrio da divulgao, a legislao brasileira
passa a ser uma das mais rigorosas em um
conjunto dos pases democrticos. As infor-
108
maes do Relatrio elaborado em 2003

pela ESOMAR/WAPOR (Spangenberg,
2003), a respeito da existncia de restries
para divulgao de resultados de pesquisas
eleitorais em 66 pases, mostram que para
30 deles vigorava algum tipo de restrio.
Segundo o Relatrio, os pases com legislao mais rigorosa so Luxemburgo, com a
restrio de 30 dias; Repblica da Coria,
com 23 dias; Itlia e Grcia, com restrio
de 15 dias; e a Eslovquia, com 14 dias.
Nos demais pases, as restries variam para
o perodo entre um e sete dias anteriores
eleio. A nova legislao retira o Brasil do
grupo em que figurava no referido Relatrio,
ao lado de 36 democracias em que vigora a
livre divulgao de prvias eleitorais.
As mudanas nas determinaes legais
traduzem a polmica central sobre a qual
reside este tema, qual seja, a discusso sobre o quanto as pesquisas pr-eleitorais
influenciam o eleitorado, informam ou desinformam os cidados, e este debate estendese para o entendimento sobre o papel que a
opinio pblica deve ter no funcionamento
da dinmica democrtica.
Em grandes linhas, o debate sobre a regulao das pesquisas desdobra-se em
duas principais dimenses. A primeira delas relaciona-se ao significado poltico da opinio pblica. A defesa da livre divulgao
de prvias eleitorais tem como principal argumento o direito bsico informao e ao
conhecimento pelos eleitores do movimento das foras polticas durante a campanha.
Esse argumento reconhece a opinio pblica como um importante agente poltico das
sociedades democrticas, que intervm e
regula as instituies e que expressa a autonomia dos indivduos na sua relao com o
sistema poltico. Dessa forma, quando so
apropriadamente realizadas e utilizadas pelos meios de comunicao, as pesquisas
tm um papel significativo na dinmica da
democracia e constituio dos poderes.
Por outro lado, para os que so contrrios divulgao das pesquisas, o argumento central reside em considerar a opinio
pblica um espao sem autonomia, que no
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expressa uma sociedade articulada em interesses, resumindo-se expresso de indivduos atomizados, facilmente manipulveis
pelos agentes do jogo poltico. Em linhas
gerais, afirma-se que a dinmica democrtica da sociedade de massas deve constituir suas bases de legitimidade em estruturas
mais slidas do que os efeitos promovidos
por informaes de momento, que conduzem
os cidados a atitudes meramente reativas
nos processos polticos. Nesse sentido,
como fontes de informao dos eleitores, os
resultados das pesquisas exerceriam uma
influncia indevida nas eleies, dadas as
possibilidades de erros e de manipulao das
informaes pelos agentes do jogo poltico.
A segunda dimenso da polmica sobre as pesquisas diz respeito ao impacto
das informaes sobre o processo de deciso do eleitor. No parece haver dvida quanto ao fato de que os resultados das
pesquisas exercem algum tipo de efeito
sobre a deciso de voto. A absoro dos
resultados pelos agentes de socializao e
intermedirios culturais que realizam a incluso do eleitorado na esfera da disputa poltica, sobretudo os meios de comunicao,
torna praticamente impossvel que as prvias eleitorais no sejam somadas ao amplo
conjunto de informaes que orientam as preferncias dos cidados. A discusso reside, portanto, na intensidade do efeito das
pesquisas e aqueles que defendem as restries de divulgao tm a seu favor uma
extensa produo bibliogrfica que aponta
o real impacto das predies eleitorais sobre o comportamento do eleitor.
A tese mais freqente baseia-se na idia
de que sua divulgao conduz parte significativa do eleitorado a votar no candidato que
est frente nas pesquisas, contaminando
a opinio pblica e distorcendo o curso natural dos resultados. Essa hiptese de influncia denominada bandwagon effect
uma metfora que faz aluso ao vago de
circo que conduz a banda, colocado sempre frente da caravana afirma que os
resultados das prvias eleitorais colocam
uma presso social sobre os eleitores inde-
109
cisos, que so conduzidos a votar no candidato apresentado com chances de vitria.

As hipteses da influncia abordam ainda outros efeitos da percepo das informaes das pesquisas pelo eleitor, como a
hiptese do underdog effect, que define a
tendncia do voto no candidato que est em
ltimo lugar, e a hiptese do voto estratgico (o voto til), que resulta do clculo das
chances de evitar uma maioria especfica e
define o voto do eleitor em uma segunda
opo.
Por outro lado, alguns estudos tm mostrado que os efeitos do conhecimento pelo
eleitorado de resultados de pesquisas eleitorais tm um impacto menor sobre o processo de deciso do voto. Esses estudos
apontam que esse impacto dependente
de situaes especficas do jogo poltico, e
ocorrem em geral quando as situaes de
disputa eleitoral so acirradas. Alm disso,
a influncia das pesquisas depende em
parte do grau de confiabilidade estabelecido no contexto das campanhas polticas.
No caso brasileiro, alguns estudos sobre
o papel das pesquisas nas campanhas indicam que h uma superestimao do seu
impacto sobre o processo de deciso do
voto. Anlises realizadas sobre as eleies
presidenciais de 1989 e 1994 indicam que
seu papel foi limitado, e que as fontes interpessoais e a propaganda televisiva, notcias
e debates, foram meios muito mais poderosos de influncia potencial sobre a deciso
eleitoral. Os estudos mostram ainda que as
pesquisas no figuravam como principal meio
de informao poltica, e detinham razovel
desconfiana e indiferena de parcelas considerveis do eleitorado quanto aos resultados divulgados (Olsen; Cavallari; Straubhaar,
1993; Venturi, 1995).
O efeito predominante da propaganda
poltica, sobretudo veiculada pela mdia eletrnica, foi da mesma forma identificado para
a eleio presidencial de 2002, mas, neste
contexto, o grande nmero de pesquisas
eleitorais realizadas, o acompanhamento
constante pelos institutos de pesquisas do
movimento das preferncias por candidatos
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109
110
e seu papel na composio da pauta dos

meios de comunicao permitiram sugerir
a presena de um grau significativo de influncia sobre a deciso do voto (Figueiredo;
Coutinho, 2003).
A dificuldade em dimensionar o impacto
de meios de informao poltica sobre o processo de escolha poltica em contextos complexos um dos pontos que alimenta a
polmica da regulao das pesquisas. Os
resultados no so consumidos de forma
pura, interagem com a mdia e produzem,
a partir da, uma realidade especfica sobre
o jogo poltico. O caso brasileiro potencializa
essas dificuldades, as campanhas ocorrem
em um cenrio composto por mltiplos
meios de informao livre e so ainda orientadas por uma legislao que permite uma
intensa exposio diria propaganda eleitoral pelo rdio e televiso, impossibilitando
avaliar o efeito isolado de cada um dos meios
com que o eleitor se orienta e decide.
Referncias
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eleitorais em decises de voto. Opinio Pblica, 1, 2: 98-119.
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FIGUEIREDO, R.; COUTINHO, C. 2003. A eleio de 2002. Opinio Pblica,
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GLYNN, Carrol J.; HERBST, S.; OKEEFE, Garret J.; SHAPIRO, R.Y. 1999.
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LAZARSFELD, K. P.; BERELSON, B.; GAUDET, H. 1948. The peoples choice.
How the voter makes up his mind in a presidential campaign. New York:
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SPANGENBERG, F. 2003. The freedom to publish opinion polls results: report
on a worldwide update. The Foundation for Information, ESOMAR/WAPOR
(European Society for Opinion and Marketing Research/World Association
for Public Opinion Research).
VENTURI, G. 1995. Pesquisas pr-eleitorais: legitimidade, influncia e
contribuies cidadania. Opinio Pblica, 3, 2:129-145.
110
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Regulao da Mdia
Regina Mota
Francisco Tavares
(colaborador)
Regulao da mdia a relao que se

estabelece entre os mecanismos de controle do Estado, por meio de normas e de sua
fiscalizao, e a propriedade, circulao e
produo de informao dos meios de comunicao na sociedade. Existem outras
medidas que podem ser estabelecidas pelo
prprio mercado da auto-regulao, demanda e participao da sociedade civil, em
conselhos editoriais, conselhos de curadores e ouvidorias.
O direito liberdade de expresso o princpio sob o qual se baseia a publicidade de
fatos que so do interesse de leitores de jornais, radiouvintes, telespectadores e internautas, caracterizando a circulao de informao
e de idias, bem como a formao da opinio pblica em um Estado democrtico. A
funo publicitria da mdia tem impacto nas
escolhas polticas que sero tomadas pelos
cidados, conseqncia da construo de
suas preferncias ideolgicas e partidrias.
Aparentemente, existe uma contradio
entre o conceito de regulao e o direito fundamental liberdade de expresso, o que
impede a obteno de acordo entre os diversos atores sociais com interesses na
questo, tais como empresrios, movimentos sociais, trabalhadores do ramo da comunicao e agentes polticos.
A tenso entre esses conceitos, entretanto, apenas aparente. Toda mdia alvo de
alguma regulao. A fronteira entre regulao dos veculos de comunicao e censura
reside no grau de legitimidade das decises
e disposies normativas, mais do que na
presena do Estado.
Nos ltimos vinte anos, desde o processo
constituinte (1986-1988), grupos da sociedade
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civil organizada (FNDC, OAB, ABI, sindicatos

e universidades) tm pautado o tema do controle pblico dos meios de comunicao, com
apoio de parlamentares e com encaminhamento de propostas a serem submetidas a
debate, a fim de se tornarem leis. O caso
mais notvel da atual Lei Geral das Comunicaes, que nos ltimos vinte anos colecionou mais de trinta verses, e aguarda um
Projeto de Lei que possa convergir os interesses inconciliveis do setor.
Apesar da constncia dessas iniciativas
nenhuma delas teve sucesso, no conseguindo vencer o fortssimo lobby das emissoras
de radiodifuso comercial e empresas jornalsticas dentro do Congresso Nacional, no qual
um nmero significativo de deputados e senadores proprietrio de emissoras de rdio, televiso e jornais (Stadinick, 1991;
Bayma, 2001).
Regulao da mdia e democracia

Por meio de estudos comparados possvel estabelecer uma relao bastante elucidativa entre regulao da mdia e processo
democrtico. A observao da legislao que
limita e controla a propriedade e das barreiras impostas circulao e concentrao da
informao, em um conjunto de pases (Querino, 2002), demonstra que naqueles de tradio democrtica consolidada (Noruega,
Canad, Alemanha, Inglaterra e Frana) h
muito mais regulao do que em democracias mais recentes, como o caso da Espanha, Portugal, Mxico, Argentina e Brasil.
Um caso parte a Itlia, onde no h
regra alguma que proba polticos de serem
titulares de licena de radiodifuso, o que
no ocorre na lei brasileira (n 4.117), apesar
de no haver notcia de uma nica cassao
de concesso a titular de diploma parlamentar, no Brasil. As legislaes da Noruega,
Alemanha e Frana no apenas impem limites rgidos propriedade cruzada e ao
monoplio de mdia, como controlam limites de audincia de emissoras de televiso,
a fim de garantir a diversidade cultural e de
112
informao, determinando a veiculao de

produo independente, a ser transmitida em
horrio nobre e em canais capazes de cobrir
pelo menos 50% dos domiclios da rea licenciada (Querino, p. 162, 2002). A lei norueguesa impede que uma sociedade possa
controlar mais de 20% de circulao nacional de jornais e um tero do mercado nacional de radiodifuso de sons e imagens.
Em qualquer um dos casos analisados,
a questo fundamental diz respeito ao rgo regulador e, ou fiscalizador. A Frana se
preocupa em articular suas duas agncias,
o Conselho de Concorrncia e o CSA Conselho Superior de Audiovisual, por meio de
um guia legal para as aes dessas autoridades. A lei do depsito legal, instituda para
os documentos impressos em 1537 e em
1992 para o rdio, vdeo e televiso, facilita a
fiscalizao j que toda e qualquer informao deve ser depositada para registro em
rgo governamental antes de entrar em circulao no pas.
possvel dizer que nas democracias
consolidadas a regulao da mdia uma
condio para a garantia da pluralidade e
da diversidade de formao de opinio e do
respeito s diferenas lingsticas, tnicas,
culturais e sociais que coexistem dentro de
uma unidade geopoltica.
A regulao da mdia no Brasil

Existem importantes conquistas legais
nos mecanismos de regulao da mdia no
Brasil, cuja pouca eficcia conseqncia
da cultura jurdico-normativa, do descumprimento das leis ou de seu esvaziamento por
portarias e decretos, em desrespeito hierarquia estabelecida no direito. Os principais
dispositivos sero apresentados a seguir.
1. Dispositivos Constitucionais Gerais

de Regulao da Mdia no Brasil
Estabelecido o vnculo entre o direito humano liberdade de expresso e a regulao da mdia, necessrio mencionar os
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dispositivos consignados no mais importante texto jurdico do pas, a Constituio Federal:

Vedao censura. No lcita, no Brasil, qualquer censura de natureza poltica,
ideolgica e artstica (art. 220 da Constituio). Do mesmo modo, livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o
o
anonimato (art. 5 , IV) e livre a expresso
da atividade intelectual, artstica, cientfica e
de comunicao, independentemente de
o
censura ou licena (art. 5 , IX).
Direito de resposta. Com vistas promoo do debate e reparao de danos ou
ofensas perpetrados por meio da mdia,
assegura-se o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm de indenizao por
o
dano material moral ou imagem (art. 5 ,
V). O direito em referncia regulamentado
pela Lei de Imprensa (5.250/67) e deve obedecer ao seguinte: a) igual dimenso ofensa, com mnimo de cem linhas para veculo
impresso, e um minuto, para radiodifuso;
b) atendimento em 24 horas ou no prximo
nmero ou programa.
Imunidade tributria. A Constituio determina a no instituio de impostos sobre
livros, jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso (art. 150, IV, d). uma
medida que visa reduzir o valor desses produtos no pas e popularizar o acesso aos
livros e mdia impressa. Seu impacto efetivo, como se sabe, muito reduzido.
Merece destaque o fato de que os tribunais brasileiros tm dado pouca guarida ao
direito de resposta. Constitui exceo o pronunciamento por escrito do ento governador do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, cuja
ao judicial obrigou a Rede Globo de Televiso a colocar no Jornal Nacional e na boca
do seu apresentador Cid Moreira uma contundente critica emissora. Dois outros fatos levados a julgamento pelo Ministrio
Pblico de So Paulo demonstram a possibilidade de acionamento dos atuais mecanismos, sendo o primeiro a suspenso do
Programa Domingo legal, do SBT por uma
semana, em 2003, e a retirada do ar do Programa Tardes quentes, da RedeTV, com sub-
113
seqente veiculao de programao de

defesa de direitos humanos, durante sessenta dias, em novembro e dezembro de
2005.
2. Temas sujeitos Regulao Especial

Publicidade Governamental
No Brasil, o Poder Pblico um dos maiores anunciantes da mdia e no cumpre sistematicamente o estabelecido pela Constituio,
que limita o uso de recursos para fins publicitrios a peas informativas, de orientao
social e de carter educativo.
Nesse ponto pode-se observar um abuso, por parte dos governos, do uso publicitrio-persuasivo em detrimento da expresso
informativa, a qual deveria munir os cidados
de dados que lhes permitissem exercer
maior controle sobre seus governantes. Pensando na transparncia da administrao
pblica, seria desejvel: a) a existncia de
normas que determinassem menor volume
de gastos com publicidade e vedao expresso meramente propagandstica; e,
b) o acesso, por parte dos cidados, aos
dados referentes ao volume de recursos gastos com cada veculo de comunicao. Essas
medidas seriam coerentes com o princpio da
publicidade da administrao pblica, prescrito no caput do artigo 37 da Constituio.
Radiodifuso
No Brasil, o acesso aos meios de comunicao desigual do ponto de vista do domnio da lngua escrita (11,4% da populao
analfabeta), do acesso a revistas, livros,
jornais e Internet (14,3% da populao est
conectada), restando aos pobres e incultos
as informaes exclusivamente veiculadas
por rdio e televiso, que chegam a 87,8%
e 90,0% dos domiclios brasileiros, respectivamente (IBGE/2004). A televiso atinge
mais a populao brasileira do que a maioria dos servios pblicos (gua e esgoto, por
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114
exemplo), sendo a principal e mesmo nica

fonte de lazer, cultura e contato com o mundo para inmeras comunidades distantes de
centros urbanos. Assim, seja em funo do
massivo alcance, seja em decorrncia das
limitaes tcnicas para que todos se expressem por meio do rdio e da televiso,
denota-se que esses meios de comunicao
devem ser especial e peculiarmente regulados em um pas democrtico.
A operao de estaes de rdio e de
televiso no Brasil um servio pblico, cujo
exerccio deve atender a condies objetivas e subjetivas. A primeira diz respeito ao
recurso natural pblico e limitado chamado
espectro de radiofreqncia, a ser utilizado
para atender os seguintes princpios: a) contedos que atendam a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
b) promoo da cultura nacional e regional e
estmulo produo independente; c) regionalizao da produo cultural, artstica e
jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei; d) respeito aos valores ticos
e pessoais da pessoa e da famlia, conforme transcrito do artigo 221 da Constituio
da Repblica.
No necessria uma demonstrao
emprica para se afirmar, com segurana,
que a quase totalidade dos radiodifusores
privados do Brasil operam seus servios de
modo invlido juridicamente, uma vez que
no atendem aos critrios, limites e condies acima reproduzidos.
Quanto aos critrios subjetivos, a Constituio prev um complexo sistema de concesso, permisso ou autorizao pblicas.
O Executivo pode outorgar e renovar a concesso, cuja validade depende de uma ratificao por parte do Congresso e cujo
cancelamento depende de deciso do Poder Judicirio. razovel concluir, ento, que
a Constituio prescreve interessantes mecanismos de accountability horizontal, ao
assegurar que os concessionrios de radiodifuso sejam escolhidos por representante
da maioria da populao (Executivo), sob
ratificao do Poder que conta com representantes populares das maiorias e minorias
114
(Congresso), e se submetam ao direito vigente, sob pena de perderem a concesso

por fora de deciso judicial. Tem-se, ainda,
que as empresas de radiodifuso no podem ser objeto de monoplio ou oligoplio e
devem contar com pelo menos 70% de seu
capital votante e capital total pertencendo a
brasileiros natos ou naturalizados h mais
de dez anos. Quanto ao modo de explorao da atividade, devem coincidir o pblico,
o privado e o estatal. Mais uma vez, evidente que o texto constitucional freqentemente ignorado.
Propaganda eleitoral
Outro aspecto polmico e especfico no
campo da regulao da mdia no Brasil a
propaganda eleitoral. A lei determina os perodos de emisso televisual e outras formas
de propaganda, tendo como regulador o Tribunal Superior Eleitoral, que recebe e investiga as denncias de prticas irregulares e
procede s sanes. H, em nosso Direito,
ditames rgidos acerca da utilizao da mdia
nas eleies, desde divulgao de pesquisas
at a promoo de debates na televiso.
A intensa fiscalizao recproca entre
partidos e candidatos a cargos eletivos explica a peculiar eficcia dos dispositivos de
regulao da comunicao social no mbito
das eleies. Assim, mecanismos como o
direito de resposta e a coibio de condutas, como calnia, injria e difamao, so
mais freqentemente aplicados em processos judiciais de natureza eleitoral do que em
aes congneres julgadas pela justia comum.
Conselho de Comunicao Social
A observncia, a regulao e o aprimoramento aplicativo e interpretativo das normas
constitucionais apresentadas esto a cargo
de um rgo auxiliar do Congresso: o Conselho de Comunicao Social.
Esse rgo foi instalado em 22 de maio de
2002, apesar da Lei 8.389, de dezembro de
1991, ter estabelecido um prazo de sessenta
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dias para a sua instalao. O Conselho

composto por representantes da sociedade
civil, de empresrios e de trabalhadores e
tem como misso pensar polticas pblicas
para o setor, sugerir legislao e regulamentao, analisar as outorgas de concesso e
renovao de emissoras e dar visibilidade
ao debate da comunicao junto sociedade. O CCS, entretanto, no cumpre devidamente seus objetivos, provavelmente em
funo de sua composio exacerbadamente
corporativa e alheia complexidade da sociedade brasileira.
Concluso
A regulamentao da mdia no Brasil
carece de novos instrumentos regulatrios e
do cumprimento e vigilncia de princpios
constitucionais e leis vigentes, assegurando
o exerccio dos direitos difusos. A ao de
grupos sociais junto ao Ministrio Pblico
tem conseguido, por meio da justia, fazer
valer esses direitos, ao aplicar as sanes
existentes a empresas privadas de comunicao e rgos pblicos, como nas causas
citadas. Por outro lado, falta uma dinmica
comunicacional que inclua telespectadores,
e outros leitores da mdia num debate sobre
essas questes to vitais para a democracia e, principalmente, pesquisa sistemtica
sobre o universo da mdia no Brasil, com a
colaborao dos meios de comunicao e
informao.
115
Referncias
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e o coronelismo eletrnico no Brasil. Assessoria a Bancada do PT na
Cmara dos Deputados, Braslia, 27 de novembro de 2001.
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QUERINO, Carolina. Legislao da radiodifuso e democracia: uma perspectiva comparada. Comunicao e Poltica, v. IX, n. 2, Rio de Janeiro,
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STADINICK, Clia. A hiptese do coronelismo eletrnico. Porto Alegre:
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Leis
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Sites
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<http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u116266.shtml>.
<http://conjur.estadao.com.br/static/text/39269,1>.
<http://www1.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/
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<http://www.frigoletto.com.br>.
<http://www.tse.gov.br>.
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115
116
Corporativismo
Renato Raul Boschi
Corporativismo, num sentido mais

abrangente, refere-se a uma modalidade de
representao de interesses definida em torno
de categorias sociais especficas, geralmente
a partir da atividade ocupacional, organizadas coletivamente para a defesa ou realizao de seus interesses. O termo tem suas
origens nas corporaes de ofcio surgidas
na Idade Mdia em algumas reas da Europa
como as guildas dos Pases Baixos
que se constituam em grupos organizados,
em funo de suas categorias profissionais,
para o exerccio de atividades produtivas e
comerciais. Ao longo do tempo, com a transio da ordem feudal para o modo de produo capitalista, a organizao corporativa
de interesses adquiriu tambm uma conotao de classe social, separando de um lado
capitalistas e, de outro, trabalhadores. Tal distino em funo da localizao dos grupos
no processo produtivo e na estrutura social
veio marcar definitivamente o significado do
termo corporativismo como se reportando a
uma dinmica poltica particular, associada
regulao dos conflitos entre capital e trabalho. Mais especificamente, tal dinmica
se relacionava, primeiro soluo harmnica dos conflitos de interesse e, por extenso, mais tarde, possibilidade de
controle do conflito por parte das autoridades polticas constitudas. Nesse veio, a
noo de organizao de interesses corporativos foi apropriada pelo pensamento
autoritrio, tendo encontrado expresso formal na Carta del Lavoro e aplicada, na prtica, com a ascenso do fascismo ao poder
na Itlia. Foi essa a verso do corporativismo que acabou se difundindo e que foi implantada em alguns pases por governos de
propenso autoritria, sobretudo na Pennsula Ibrica e, depois, na Amrica Latina.
116
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Nesse sentido, corporativismo acabou sendo identificado como a estrutura capaz de

viabilizar a soluo dos conflitos de classe
atravs de um ordenamento hierarquizado
dos interesses, organizados por categorias
profissionais ou classe social, com o monoplio da representao legitimamente reconhecido e controlado pelo Estado.
Em alguns casos, como no Brasil onde
tal estrutura foi implantada pelo governo Vargas durante a dcada de 30 o ordenamento foi feito, ainda, segundo critrios
territoriais, envolvendo uma hierarquizao do
plano municipal, passando ao plano estadual, at o federal, com a criao de sindicatos patronais, de trabalhadores e outras
categorias profissionais no mbito municipal, federaes no mbito estadual e confederaes na esfera federal. A frmula de
ordenamento e monoplio da representao
de interesses foi tambm adotada em outros contextos, sobretudo por governos social-democratas nos pases nrdicos, mais
ou menos mesma poca. Mas, diferentemente dos pases onde a estrutura corporativa foi imposta, a chegada dos partidos
social-democratas ao poder foi pautada pela
realizao de pactos, a partir dos quais estruturas abrangentes de representao foram
implantadas para viabilizar a concertao
entre os setores do trabalho e do capital com
arbitragem estatal, assegurando assim, tanto
a governabilidade, quanto a consecuo de
metas de desenvolvimento. O reconhecimento emprico da diferena entre os processos
acima descritos ocasionou a cunhagem dos
termos corporativismo estatal e corporativismo societal, os quais tiveram ampla vigncia na literatura especializada a partir dos
anos 70, originando tambm a noo de
neocorporativismo para se referir modalidade de pactos que viabilizaram a expanso do Estado de Bem-Estar da chamada
Era Dourada.
As conseqncias da ao coletiva organizada e do associativismo, em geral, foram objeto de inmeras reflexes tericas,
tanto do ponto de vista do funcionamento
da democracia, quanto do ponto de vista do
117
desenvolvimento econmico. dentro desta

linha de questes que se insere a discusso
mais acadmica sobre o corporativismo, na
medida em que se trata, em ltima anlise,
de uma forma especfica de ao coletiva
organizada com os objetivos de controlar o
conflito entre capital e trabalho, por um lado,
e de se assegurar o crescimento econmico,
por outro. Na sua verso mais tradicional (que
antecede aos feitos da social-democracia do
ps-guerra e a qual, posteriormente, veio a
ser identificada com o fascismo e o autoritarismo), o corporativismo foi a frmula utilizada para se superar o atraso econmico
atravs da estruturao e do ordenamento
dos interesses de classes, do controle do
conflito aberto e da participao poltica e,
ao mesmo tempo, constituindo-se no mecanismo bsico de regulao econmica
atravs da criao de rgos consultivos
envolvendo governo e setor privado. Os pases de industrializao retardatria (que incluem a segunda leva de industrializao na
Europa e, depois, os pases da Amrica
Latina) no apenas se deparavam com o
problema de criar ou estruturar uma classe
empresarial eficiente, como tambm uma
classe operria colaborativa e disposta s
tarefas inerentes ao desenvolvimento. Da
que se tenha implantado arranjos corporativistas em pases como a Alemanha, Itlia,
ustria, depois os pases nrdicos, bem
como na Argentina, no Mxico, no Chile e no
Brasil.
No Brasil, este formato permitiu a incorporao poltica dos trabalhadores sob controle do Estado, bem como a organizao
do empresariado e sua incluso em alguns
rgos consultivos. Alm da estrutura que
se implantou no formato descrito anteriormente, aps a Revoluo de 1930, para os
trabalhadores, tal controle se efetivou atravs da concesso de direitos sociais com a
promulgao da Legislao Trabalhista, a
CLT at hoje em vigor na letra, num processo
de extenso da cidadania pela via da regulao do mercado de trabalho. A Legislao
Sindical que presidiu a criao da estrutura
de representao de interesses foi, contudo,
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117
118
assimtrica no que diz respeito s limitaes

sobre a capacidade de organizao dos setores do trabalho em comparao ao patronato. Enquanto aos primeiros s era permitido
se organizar em sindicatos segundo os critrios da legislao em vigor, aos segundos
foi facultada a possibilidade de manuteno
de algumas associaes preexistentes e,
sobretudo, a criao de novas associaes
paralelas estrutura oficial, sem as amarras
relativas a critrios territoriais ou ao monoplio da representao. Tal fato teve profundas implicaes no que diz respeito
maneira como a estrutura de representao
de interesses do empresariado evoluiu subseqentemente: primeiro no que concerne
sua maleabilidade e flexibilidade para adaptao a novas conjunturas, num sentido positivo; segundo, quanto sua fragmentao
e disperso, numa direo menos positiva,
por exemplo, como um obstculo criao
de associaes abrangentes capazes de viabilizar a formulao de plataformas de curto e longo prazo para o conjunto da classe.
A questo mais contundente se refere, porm, aos diferenciais de recursos para a ao
coletiva entre as classes: enquanto para os
trabalhadores a organizao dos interesses
estrategicamente mais relevante e s pode
se dar dentro de regras rgidas que implicam a compulsoriedade de afiliao individual a um nico sindicato, alm da
dependncia aos recursos estabelecidos
na legislao, o empresariado, dotado de
mais recursos organizacionais e para quem
a ao coletiva menos central, pode se
valer de dois mecanismos, sendo um marcado por essas mesmas normas que regem
o funcionamento da estrutura oficial corporativa em bases compulsrias, e o outro, tpico de uma modalidade voluntria de ao
coletiva para a afiliao de empresas. A lgica envolvida nessa ltima modalidade
mais eficaz no sentido de controlar o acesso
aos benefcios, por parte daqueles que no
contriburam para a produo do bem coletivo resultante. Assim, num quadro de ao
compulsria, a lgica da ao coletiva fica
extremamente pautada pela dependncia a
118
recursos externos, como o imposto sindical,

que desde a implantao da estrutura corporativa oficial financia as atividades das
entidades a ela pertencentes. O imposto sindical continua sendo, por essa razo uma
das peas-chave na discusso das reformas
atualmente em curso, tanto para as entidades de trabalhadores, quanto patronais, j
que financia vrias atividades com base na
contribuio do valor de um dia de trabalho
deduzidos do salrio em folha para os primeiros e uma contrapartida que varia de 0,02
a 0,8%, proporcional ao capital social da
empresa para os segundos.
Como se viu, no em todos os pases a
frmula de corporativismo adotada implicou
a restrio de direitos polticos, a concesso de direitos sociais como forma de controle da participao poltica ou a adoo pura
e simples de instituies centralizadoras e
de cunho autoritrio. Assim, se do ponto de
vista econmico importa a relao entre interesses organizados e desempenho, do
ponto de vista poltico, o eixo de discusses
se situa nas dimenses democrticas ou
autoritrias do corporativismo. Essa conseqncia tambm estrutura o debate na Cincia Poltica, demarcando campos analticos
distintos em funo do papel dos grupos
de interesses e do associativismo, em geral, na dinmica poltica. O pluralismo de veio
democrtico e o corporativismo de cunho autoritrio se constituram como duas tradies
analticas distintas, conquanto em ambos os
casos a atuao de grupos de interesse esteja presente e possa ser vista como inerente dinmica poltica do Estado capitalista.
No primeiro caso so destacados, contudo,
os aspectos positivos da atuao de grupos
especficos no contexto da democracia. No
caso do corporativismo salientam-se, mais
freqentemente, os perigos inerentes concentrao dos interesses em grupos hierarquizados e controlados a partir do Estado.
Os casos do corporativismo dos pases nrdicos da social-democracia negam a verso
autoritria que se atribuiu ao corporativismo,
tendo se instaurado, de fato, uma polmica
na fase urea do Estado de Bem-Estar, sobre
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se o arranjo tripartite da negociao de polticas a partir de associaes centralizadas

representando os interesses do capital de
um lado, do trabalho, de outro e tendo o
Estado como um rbitro, se caracterizavam
ou no como instituies democrticas.
Argumentava-se, de um lado, que a centralizao contribua para a politizao das lideranas e, portanto, para a criao de uma
elite que progressivamente se afastava das
bases dentro de cada organizao de carter abrangente. Tambm apontado como
negativo, nesse particular, era o carter compulsrio das decises para a totalidade das
categorias representadas por uma associao de topo. Posteriormente, com a expanso de direitos sociais do Estado de
Bem-Estar, os resultados positivos de concertaes tripartites foram destacados, tanto nas suas dimenses polticas (reduo
do conflito), quanto econmicas (estabilidade macroeconmica, controle inflacionrio e
at mesmo como a alternativa para assegurar a competitividade de pequenas naes
no cenrio internacional). Pode-se dizer que
o corporativismo destacado na maioria dos
estudos sobre o Estado de Bem-Estar como
a varivel central na explicao dos aspectos virtuosos daquele modelo.
Embora a verso mais difundida do termo corporativismo, recentemente, guarde a
conotao de interesses especficos como
sendo ilegtimos na poltica por dizerem respeito tentativa de se fazer valer os interesses de minorias, nos Estados Unidos inexiste
tal conotao, sendo considerados legtimos
os interesses especiais organizados e sua
interferncia na vida poltica, como seja, por
exemplo, a atuao de lobbies no Congresso. A existncia de inmeros grupos de interesses e outras associaes at mesmo
apontada em seus aspectos positivos do
ponto de vista do sistema poltico, como uma
das caractersticas centrais da democracia
e a base mesma para a instaurao do paradigma polirquico de corte anglo-saxo. A
competio entre mltiplos grupos de interesses , assim, uma das caractersticas do
sistema democrtico pluralista, no qual se
119
resguarda a possibilidade de representao

de distintos interesses em vista da sua fragmentao, disperso e da eventual alternncia de orientaes polticas e dos grupos que
disputam o poder pela via das eleies.
No veio do debate mais contemporneo
que se travou no contexto da retrao do
Estado de Bem-Estar, da concomitante
implementao de polticas neoliberais e da
globalizao, retomam-se as conseqncias da ao coletiva e do associativismo
sobre o desempenho econmico das naes. Mas, aqui tambm, de um lado, uma
corrente enfatiza fortemente a atuao das
chamadas coalizes distributivas no sentido de se apropriar de rendas em seu benefcio e gerar ineficincia, enquanto outra
destaca a forte relao existente entre recuperao econmica, intervencionismo estatal e formatos corporativos de relacionamento
entre Estado e sociedade. Inicialmente, a
partir dos dilemas cruciais acerca da ao
coletiva propostos por Mancur Olson em seu
clssico A lgica da ao coletiva, esse autor se questiona sobre a relao entre interesses de grandes grupos, a apropriao de
rendas e, numa linha contrria descrita
anteriormente do corporativismo como motor do desenvolvimento, sobre a possibilidade de declnio econmico. Uma srie de
estudos posteriores corroborando essa relao nefasta entre interesses organizados e
apropriao de rendas postulam que o conluio entre interesses corporativos e Estados
altamente intervencionistas e dotados de
burocracias ampliadas constituiria um entrave ao desempenho econmico. Tais estudos
serviram de base para a adoo das reformas neoliberais, voltadas reduo do Estado e ao controle do chamado rent-seeking.
Pode-se aventar que a acepo mais corrente de corporativismo enquanto defesa de
interesses especiais de determinadas corporaes e sua encampao pelo Estado
tenha se difundido a partir dessa corrente,
no seio do debate mencionado.
Por outro lado, estudos recentes focalizando o sucesso de estratgias de desenvolvimento em cenrios restritivos e
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altamente competitivos tm salientado que

a explicao do xito se deve ao estabelecimento de sinergia e redes de comunicao
entre burocracias especializadas e um setor
empresarial organizado, ambos resguardando sua autonomia relativa. Tal o caso
do ressurgimento do Japo no ps-guerra,
bem como dos pases do Sudeste Asitico,
mais recentemente, os quais desenvolveram
enormes capacidades de coordenao entre Estado e grupos empresariais para a execuo de polticas industriais no contexto da
globalizao. Estudos comparativos sobre
a retrao do Estado de Bem-Estar mostram,
tambm, que a existncia de estruturas corporativas ou de um forte associativismo empresarial explica tanto menores graus de
retrao das polticas sociais e maior capacidade de recuperao econmica, quanto
menor desarticulao das atividades sindicais, posteriormente implementao de
reformas neoliberais. Outros trabalhos focalizando estratgias de desenvolvimento na
globalizao mostram como os regimes produtivos que se definem a partir de incentivos das instituies de mercado e uma certa
coordenao estatal desenvolvem vantagens
institucionais comparativas, tendo como
base as relaes associativas que se estabelecem entre empresas individuais localizadas em determinadas cadeias produtivas.
Tudo isso sugere a importncia de graus de
intervencionismo estatal e articulao de interesses organizados ou seja, modalidades de corporativismo como um fator
positivo no desempenho econmico.
Neste sentido, embora a primazia das
relaes de mercado e a nfase na no-interferncia de fatores polticos preconizadas
como condio para o sucesso econmico
minimizem e, de fato, desloquem a importncia poltica do vetor trabalho, na realidade toda a dinmica da globalizao tende a
se situar ao redor desse eixo. Desde as migraes internacionais dos pases menos
desenvolvidos para os desenvolvidos, as
polticas de imigrao restritivas que surgem
em contrapartida, a flexibilizao de direitos
sociais voltada atrao de capitais, os
120
movimentos sociais e os protestos coletivos

que surgem em decorrncia, as reaes de
cunho nacionalista que opem cticos da
globalizao aos seus mais radicais defensores, a competitividade no comrcio internacional e at mesmo o sucesso de
estratgias de desenvolvimento, so, todos
eles, processos determinados por fatores
direta ou indiretamente ligados ao emprego. Toda essa dinmica est marcada por
uma contradio entre a necessidade de
reforo das instituies de mbito nacional
e territorial, por um lado (como o caso das
leis de imigrao e restrio de direitos de
cidadania a populaes migrantes), e, por
outro lado, do enfraquecimento de outras
(como os direitos sociais institudos pelo
corporativismo). O capital tende a fluir para
os contextos onde o custo do trabalho se
minimiza a partir da flexibilizao de instituies corporativas e dos direitos sociais. Ao
mesmo tempo, a perspectiva do desemprego est na raiz da instabilidade e do conflito social contemporneo, no apenas em
pases em desenvolvimento, mas tambm
em alguns pases desenvolvidos como
Frana e Alemanha, os quais experimentaram o xodo de investimentos nacionais para
outros contextos, com a conseqente perda
de postos de trabalhos e tambm reformas
na legislao social.
essa a dinmica que informa os processos de reforma que esto sendo propostos na maioria dos pases, entre eles o Brasil,
onde a necessidade de atrao de investimentos impe, por um lado, medidas de
flexibilizao, mas tambm medidas para
conter o aumento do desemprego, que pode
ter conseqncias sociais e polticas desastrosas. As reformas em discusso no Frum Nacional do Trabalho, criado em 2003,
se propem a um acordo equilibrado tripartite em que se procura atender as reivindicaes de trabalhadores, empresrios e
redefinir o papel de arbitragem do Estado.
As propostas em discusso, porm, parecem ter resultados bastante assimtricos
para os atores envolvidos. O projeto procura
flexibilizar alguns pontos da Legislao
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Trabalhista em termos de direitos e, ao mesmo tempo, mantm intocados outros pontos da Legislao Sindical, como o imposto
e a unicidade sindicais, cuja eliminao se
constituiu numa das bandeiras histricas de
centrais sindicais como a CUT, desde os anos
80. Na realidade, o projeto de emenda constitucional prvio possibilidade de aprovao do anteprojeto de reforma determina
a extino da unicidade sindical e dos conceitos de categoria profissional e econmica como critrios para a formao de
sindicatos, mas estabelece outras condies
draconianas em seu lugar, sobretudo do
ponto de vista do papel e do reconhecimento
das centrais sindicais. Tambm quanto ao
direito de greve, o anteprojeto amplia os limites impostos por legislao anterior, bem
como mantm a Justia do Trabalho como
rbitro dos conflitos capital/trabalho. Enquanto a imposio de perdas de direitos pode
afetar negativamente os trabalhadores, a
manuteno do imposto sindical (ou apenas
a sua eliminao gradual e escalonada)
reivindicada por ambos, empresrios e trabalhadores, na medida em que se constitui
em um dos pilares de financiamento das
suas respectivas entidades corporativas. O
anteprojeto privilegia, ainda, uma das demandas empresariais que defende que o contrato coletivo determinado pelo Estado deve
ser objeto de acordo entre as partes envolvidas, priorizando, assim, o negociado sobre
o legislado. Em resumo, a reforma proposta
mantm algumas das caractersticas bsicas do corporativismo tradicional, na medida em que refora o poder do Estado, atende
prioritariamente os interesses do patronato
e restringe a liberdade de organizao dos
segmentos do trabalho. A no se chegar a
um ponto de equilbrio, porm, em funo
dos determinantes mais conjunturais que
cercam o processo, como o contexto da globalizao, perdem os trabalhadores, perdem
os empresrios, perde o pas. Na prtica,
porm, independentemente das decises a
que se chegue no FNT, a Legislao Trabalhista vem sendo tratada como letra morta
e, nos casos de litgio, os empregadores tm
121
optado por encaminhar os casos Justia

do Trabalho, reforando a dimenso da judicializao da poltica. Em outros casos tem
prevalecido a utilizao de subterfgios que
contornam as exigncias da legislao,
como, por exemplo, a prtica de evitar contrataes com carteira de trabalho negociando com os candidatos a postos de
emprego uma contratao de servios atravs do registro de empresas fictcias, tudo
dentro da legislao em vigor. Constata-se,
assim, um quadro de desrespeito legislao por parte dos empresrios, de fraqueza
dos sindicatos em fazerem valer os seus
direitos e, ao mesmo tempo, de ausncia
de fiscalizao por parte do Estado no sentido de aplicar a lei vigente.
Como uma das instituies republicanas
mais estveis, o corporativismo foi objeto de
diferentes interpretaes, tanto nos momentos iniciais de sua implantao como, mais
recentemente, quando se observa a desconstruo das instituies que presidiram todo
o perodo do Estado desenvolvimentista. Para
o primeiro perodo, os aspectos negativos
foram francamente enfatizados em detrimento dos aspectos positivos. Prevaleceu a
nfase no controle das atividades sindicais
pelo Estado, em detrimento da nfase na
institucionalizao de direitos e polticas sociais razoavelmente compreensivas. Prevaleceu a nfase no gigantismo do Estado e
na ineficincia do intervencionismo em detrimento do foco nos ndices expressivos de
crescimento econmico durante todo o perodo desenvolvimentista e na criao de
uma razovel estrutura de suporte estatal ao
setor privado. Assim, no perodo das reformas
orientadas ao mercado, a completa superao
das instituies da Era Vargas foi salientada
como um imperativo. Embora as reformas
efetivadas na dcada de 90 tenham introduzido uma radical mudana de curso nas
caractersticas do Estado e nos padres de
intervencionismo estatal, com a conseqente
adaptao de muitas das instituies anteriores ao novo contexto, permanecem aspectos do legado corporativista anterior, tanto
nas caractersticas estruturais, quanto em
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121
122
termos do relacionamento Estado/sociedade,

como at mesmo em termos do contedo
das reformas propostas, em alguns de seus
aspectos negativos, como se viu acima.
O cenrio institucional resultante ainda se
encontra indefinido em termos de um regime
produtivo mais tipicamente coordenado por
instituies de mercado, ou de coordenao
mais centralizada no Estado. Conquanto distinto, o novo modelo guarda uma certa linha
de continuidade com o modelo anterior, por
um lado, em termos da constituio de alguns ncleos consultivos para a discusso
de diretrizes gerais de desenvolvimento
(como o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social) e de implementao de
polticas industriais no mbito de agncias
de suporte ao setor privado (como o BNDES).
Por outro lado, se instituram mecanismos
de coordenao pelo mercado, com o reforo autoridade monetria ainda no sancionado legalmente, a implantao de agncias
regulatrias autnomas e a operao de algumas organizaes de interesses em moldes mais pluralistas. Um conjunto expressivo
de outras organizaes permanece em estruturas de representao organizadas nos
mesmos moldes hierrquicos e territoriais
do corporativismo anterior, porm exibindo
novas formas de atuao. As organizaes
empresariais pertencentes a esta estrutura
como o caso da CNI (Confederao Nacional da Indstria) e de algumas federaes
(FIESP, FIRJAN, etc.) se modernizaram
bastante e atuam de maneira gil e eficiente
para fazer face aos novos desafios impostos
por uma economia aberta e pela globalizao. Os sindicatos operrios vm passando
por um declnio em sua capacidade de mobilizao e de organizao, mas ainda tm
voz e espao poltico na estrutura do Estado
em governos recentes com representantes
escolhidos para o Ministrio do Trabalho.
Mas se se retm parte do legado, talvez se
configure uma nova modalidade de corporativismo, principalmente porque se trata de
instituies operando num contexto nacional
e sobretudo internacional totalmente distinto.
City University of New York como professor visitante e

pesquisador associado ao Bildner Center, com bolsa
snior CAPES/Fulbright, no primeiro semestre de 2006.)
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WERNECK VIANNA, Luiz (1999). Liberalismo e sindicato no Brasil. Belo
Horizonte: Editora UFMG.
(Escrito durante permanncia no Graduate Center da
122
01/08/06, 17:28
Mtodo de
Constituio das
Instncias
Decisrias
Federalismo
Marta Arretche
A cincia poltica est longe de ter um

consenso quer sobre a definio de Estado
federativo quer sobre as relaes entre este
e os ideais democrticos. H concordncia
geral quanto ao postulado de que Estados
federativos so aqueles em que um governo central convive com unidades federativas
independentes, sejam elas provncias, estados, municpios, cantes, etc.
Entretanto, diferentes instituies polticas so destacadas como essenciais para
garantir a estabilidade dessa forma de Estado, bem como para caracterizar o que lhe
especfico. A multiplicidade de conceitos
deriva do fato de que a distribuio de autoridade entre as unidades federativas e a
Unio, bem como seu equilbrio, so alcanados por diferentes instituies polticas,
tais como as regras de representao das
unidades federativas nas arenas decisrias
nacionais; as regras que regem sua autonomia poltica; a distribuio de recursos
tributrios e fiscais; a distribuio de competncias. Finalmente, de fundamental importncia so as instituies polticas que
garantem a estabilidade da frmula adotada,
impedindo que a Unio invada a autoridade
das jurisdies, transformando-as em meras
unidades administrativas ou, por outro lado,
que a autoridade central seja enfraquecida a
123
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123
124
ponto de ameaar a unidade do Estadonao. A variedade de arranjos adotados

pelos Estados federativos resiste a uma
nica, definitiva, definio do conceito. Por
conseqncia, as diferentes teorias tendem
a privilegiar este ou aquele tipo de instituio
poltica como essencial.
Igualmente, no h consenso nos julgamentos acerca das relaes entre esta forma de Estado e a distribuio de direitos e
de representao poltica, bem como para
a garantia dos atributos de estabilidade e
accountability da ordem democrtica.
No campo da garantia dos direitos, as
posies variam entre plos opostos: de
autores que defendem que esta a forma
de Estado mais adequada garantia das
liberdades individuais, dado que a competio entre as jurisdies manteria os governos necessariamente limitados (Buchanan,
1995) a autores que defenderam no haver
nenhuma relao entre federalismo e liberdade, de vez que nos EUA este permitiu que
minorias no nvel nacional os escravocratas se mantivessem como maioria no
nvel local, preservando a escravido (Riker,
1975).
Os Estados federativos freqentemente
adotam alguma modalidade de sobre-representao das minorias, vale dizer, grupos
tnicos ou religiosos concentrados espacialmente, ou ainda estados/regies menos
populosos ou mais pobres. As frmulas so
muito variadas, envolvendo, na maior parte
dos casos, a formao da Cmara Alta, que
representa as unidades federativas. Diferem
bastante as interpretaes sobre o significado desta regra para o ideal representativo.
Stepan (1999) considera que a frmula fere
o princpio democrtico de que um homem
= um voto. Lijphart (1984), ao contrrio,
considera que a sobre-representao uma
instituio que garante o respeito vontade
da minoria e impede a tirania da maioria.
Fillipov et al. (2004) vo alm e consideram
que a estabilidade democrtica em federaes assimtricas depende essencialmente de regras de sobre-representao; caso
contrrio, o domnio da maioria nas decises
124
nacionais implica grandes chances que a

minoria opte pela secesso.
Com relao estabilidade da ordem
democrtica, h autores que enfatizam os
efeitos negativos dessa forma de Estado,
argumentando que em contextos de congestionamento da agenda dos governos, em que
muitas e rpidas decises so necessrias,
o poder de veto das unidades federativas
impediria a tomada de decises, produzindo paralisia decisria e, por extenso, instabilidade democrtica (Lamounier, 1992). Para
outra perspectiva, essa forma de Estado seria
mais propensa a produzir estabilidade democrtica em sociedades caracterizadas por
profundas divises sociais, raciais, tnicas
ou religiosas, de vez que preservaria espaos de autonomia e de representao para
as minorias (Lijphart, 1984; Fillipov et al.,
2004).
Concluses igualmente no definitivas
presidem o debate sobre accountability.
Embora muitos autores afirmem que a proximidade entre governantes e governados
derivada da descentralizao da autoridade
poltica permite maior controle dos cidados sobre as decises dos eleitos (Tocqueville, [1835]1977; Tiebout, 1956), h autores
que demonstram que a disperso da autoridade poltica permite que os governantes
transfiram a responsabilidade de seus atos
para governantes de outras jurisdies, evitando, assim, as sanes de seus prprios
eleitores (Pierson; Weaver, 1993).
O Brasil adota a frmula federativa desde
1891, ainda que nos perodos de exceo
(Revoluo de 30, Estado Novo e Regime
Militar) princpios federativos tenham sido
suprimidos, particularmente a autonomia
poltica de governadores e prefeitos. Do arranjo federativo adotado pela Constituio de
88, a agenda de reformas concentra-se nas
dimenses relativas distribuio de recursos
fiscais e de competncias, ao passo que
so bastante estveis as instituies polticas que garantem a unidade do Estado
federativo, bem como aquelas relativas
autonomia poltica e representao dos
governos subnacionais.
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So estveis as instituies orientadas a

garantir a unidade e estabilidade do estado
federativo. A proibio de secesso uma
clusula ptrea da CF/88, o que quer dizer
que no podem os entes federativos retirar-se da Unio, nem esta regra pode ser
objeto de emenda constitucional. O Supremo
Tribunal Federal desempenha na prtica,
entre outras funes, o papel da Suprema
Corte, qual seja, opera como uma instncia
de arbitragem nos conflitos de interesse
entre a Unio e os Estados, interpretando a
Constituio.
H grande estabilidade nas regras que
regem a autonomia poltica das unidades
federativas. No Brasil, estados e municpios
so unidades federativas autnomas, tendo
autonomia para eleger os membros dos Poderes Executivo e Legislativo. Isto significa
que os governos locais tm autoridade poltica prpria, derivada de seus prprios eleitores. Respeitada a distribuio constitucional
de competncias, tm autonomia legislativa
para adotar suas prprias polticas pblicas,
bem como, simetricamente, tm autonomia
para aderir (ou no) quelas propostas pelos
demais nveis de governo.
Entretanto, diferentemente de outros Estados federativos, o sistema de governo,
bem como as regras eleitorais e de representao so homogneos em todo o territrio nacional. Os governos estaduais e
municipais seguem o princpio da separao
de poderes e no tm autonomia para definir
suas prprias regras e procedimentos eleitorais. Estas so definidas por legislao
federal e pelo Supremo Tribunal Eleitoral.
Do mesmo modo, as unidades federativas
no tm autonomia para estabelecer suas
prprias regras de representao legislativa.
A Constituio Federal define o nmero de
representantes das Assemblias Legislativas estaduais e das Cmaras Municipais.
No est na agenda de reformas polticas modificao neste padro homogneo
de escolha de governos e representantes.
Confirmando este padro, a nica reforma
aprovada no perodo recente diz respeito
125
alterao do nmero de vereadores nas

Cmaras Municipais, aprovada em 1992,
vlida para todo o territrio nacional.
So igualmente estveis as regras que
regem a representao dos estados nas cmaras nacionais, bem como as que definem o unicameralismo no mbito estadual.
Este ltimo definido pela Constituio e
deve ser adotado por todas as unidades
federativas. Para o Senado, cada estado
tem trs cadeiras. Esta a Casa que representa os Estados, o que justifica o princpio de equivalncia, independentemente da
populao. Para a distribuio das cadeiras
na Cmara dos Deputados, o artigo 44 da
CF 88 tambm estabelece um princpio de
no-proporcionalidade em relao populao: um mnimo de oito, e um mximo
de 70 representantes por estado. Na prtica,
a frmula sub-representa os estados mais
populosos e sobre-representa aqueles com
populao mais reduzida.
A regra foi adotada na Constituio de
1934 e reiterada por todas as Constituies
posteriores (Nicolau, 1997). Mudou o princpio
de proporcionalidade vigente na Repblica
Velha, que garantia o controle da Cmara dos
Deputados pelos estados mais populosos.
Atualmente, apenas o estado de So Paulo
est sub-representado e os pequenos estados do Norte, sobre-representados; mas,
na histria brasileira, variaram os estados
beneficiados e penalizados (Nicolau, 1997).
O tema tem sido objeto de vivo e intenso
debate acadmico, por suas relaes com
os ideais normativos de representao
democrtica, bem como de garantia dos
direitos das minorias. Entretanto, no entrou
para a agenda de reformas polticas, revelando, ao contrrio, grande estabilidade
desde sua adoo.
A estabilidade das regras que dizem
respeito distribuio do poder poltico entre as unidades da Federao contrasta com
a centralidade dos temas relativos distribuio de recursos tributrios fiscais, bem
como de competncias na rea social, na
agenda de reformas.
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Parte expressiva da agenda de reformas

do arranjo federativo adotado pela CF 88 refere-se s reformas tributria e fiscal. As
questes centrais desta agenda dizem respeito autonomia dos governos subnacionais para legislar sobre seus prprios impostos
e s regras que regem a distribuio de recursos fiscais.
As regras fiscais e tributrias da CF/88
implicaram perda de receitas e de autoridade tributria para a Unio. Na dcada de 90,
esta recuperou parte do terreno perdido, aumentado a carga tributria via elevao de
alquotas das contribuies sociais, criando
novos impostos, e retendo parte das transferncias constitucionais. Alm disso, aprovou
a legislao federal que regula com razovel
detalhe o gasto dos governos subnacionais
nas reas de sade, educao, previdncia,
pessoal ativo e inativo, bem como suas condies de endividamento. Tais reformas
aumentaram as receitas da Unio e limitaram
a autonomia de gasto dos governos locais.
Permanece na agenda a questo da autonomia dos governos locais para legislar sobre
seus prprios impostos. O debate ope, de
um lado, os que defendem a necessidade
de uma legislao federal que evite os efeitos
nocivos da guerra fiscal e, de outro, os que
defendem sua manuteno como instrumento
de desenvolvimento econmico das reas
menos desenvolvidas. Parte desta agenda
j foi adotada por emenda constitucional
aprovada em 2003, que estabelece alquotas
mnimas para o principal imposto municipal
(ISS). Por outro lado, o projeto de unificao
do ICMS do governo Lula no foi aprovado.
Presena igualmente visvel na agenda
de reformas tm as alquotas dos impostos
federais de repartio obrigatria, que constituem os fundos constitucionais. Estes so
instrumentos de redistribuio vertical de tributos e de equalizao fiscal, adotados
desde a Constituio de 1946. H intensa
barganha federativa em torno da distribuio
desses recursos. De um lado, estados e
municpios pressionam sistematicamente
pela ampliao dos recursos de distribuio
126
automtica, tendo conseguido algumas vitrias legislativas pontuais. De outro lado, o

reconhecimento do limitado efeito equalizador do sistema fiscal vigente tem justificado
uma agenda de reviso do modelo de federalismo fiscal, com vistas melhoria de seus
efeitos redistributivos, bem como da capacidade de investimento do governo federal.
Intensa inovao legislativa e institucional caracterizou o perodo recente no que diz
respeito distribuio federativa de competncias na rea social. Os constituintes de
1988 optaram pelo formato das competncias comuns para as polticas de sade, assistncia social, cultura e educao,
habitao e saneamento.. Alm disso, privilegiaram a adoo de um modelo descentralizado e democrtico. Ademais, o Brasil
adota o princpio da uniformidade de benefcios, isto , os tipos e valores dos servios
oferecidos pelo Estado devem ser homogneos em todo o territrio nacional. Na prtica, isso significou que estas polticas sejam
executadas preferencialmente por estados
e municpios, com a participao da sociedade civil em conselhos setoriais. Para tanto,
transferncias fiscais so mobilizadas para
induzir a oferta de bens e servios.
Grandes expectativas relacionadas a ideais cvicos e democrticos so postas no
formato descentralizado e participativo. Espera-se que este crie condies favorveis a
accountability dos governos, bem como
mecanismos de controle e fiscalizao de
sua ao. Desde o incio da dcada de 90,
parte importante das iniciativas de reforma
nestas reas envolveram a implantao dos
sistemas descentralizados por poltica setorial, bem como a implantao de milhares
de conselhos setoriais. Estes conselhos, por
sua vez, espelham a estrutura federativa do
Estado, qual seja, esto organizados em mbito municipal, estadual e federal.
No tocante distribuio das funes
entre os nveis de governo, a CF/88 no alterou
a estrutura centralizada de gesto das polticas sociais, herdada do regime militar.
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Tampouco as reformas implementadas na

dcada de 90 alteraram esta estrutura prvia.
Para as reas de sade, habitao e saneamento, esta estrutura era e permanece
centralizada, qual seja, o governo federal controla as principais fontes de recursos e normatiza seu desembolso, pautando a agenda
dos governos locais. Na rea de educao
fundamental, esta estrutura historicamente
descentralizada, cabendo ao governo federal
a atribuio de normatizar condies gerais.
Finalmente, os programas de transferncia
de renda tiveram forte expanso a partir de
2000. Nestes, os governos locais so executores de programas formulados e financiados
pelo governo federal.
No constam da agenda de reformas
propostas para reverter o padro uniforme
de oferta de servios bsicos no territrio
nacional. Ao contrrio, as propostas em pauta
particularmente no tocante ao SUS e
criao do FUNDEB visam elevar a redistribuio de recursos da Unio, de modo a
tornar o princpio mais efetivo. Isso ocorre
em funo da reconhecida desigual capacidade de oferta de servios entre as unidades
da Federao, derivada de sua desigual
capacidade de gasto. Tais desigualdades
so avaliadas como injustas, o que revela a
supremacia do princpio moral que considera
necessria a igualdade de oferta de servios
sociais no territrio nacional.
Por outro lado, tem presena permanente
no debate poltico a contestao do formato
centralizado de organizao federativa das
competncias comuns, pelo qual a Unio
tem elevada ingerncia na agenda social dos
governos locais, limitando na prtica sua autonomia para definir seus prprios programas.
Argumenta-se que esta fere o princpio federativo da autonomia poltica, bem como limita a capacidade de os governos locais
atenderem s demandas de seus cidados,
adaptando-se s necessidades locais. Tais
princpios orientam os debates internos
organizao de cada poltica setorial e representam uma tenso permanente nas relaes
entre os nveis de governos no que diz respeito distribuio de autoridade na prestao de servios sociais.
127
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Horizonte/So Paulo: Itatiaia/USP.
01/08/06, 17:28
127
128
Sistema Eleitoral
Antnio Octvio Cintra
As eleies desempenham papel essencial na constituio do poder nas democracias representativas. semelhana das
demais atividades polticas que se do no
regime democrtico, tambm elas devem
se pautar por normas cuja aplicao garanta a justeza, a transparncia e a imparcialidade dos resultados.
A literatura da cincia poltica sobre as
eleies tem reservado a denominao sistema eleitoral ao conjunto de normas que
definem: 1) a rea geogrfica em que os
representantes sero eleitos e em que os
votos sero coletados e computados as
circunscries ou distritos ; 2) os graus
de liberdade disposio do eleitor na votao e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os
votos em cadeiras parlamentares ou em
postos no Executivo.
Dos sistemas eleitorais, como de outros
institutos polticos, esperam-se efeitos diversos, muito difceis de obter, de modo satisfatrio, numa soluo equilibrada, que os
concilie e seja aceita pelos vrios grupos em
competio pelo poder. A forma dos sistemas eleitorais e as mudanas que sofrem
ao longo da histria resultam de conflitos e
de negociaes entre as vrias foras polticas. Os sistemas eleitorais concretos so
reavaliados de tempos em tempos pelos participantes do jogo poltico, em funo do que
eles ganham ou perdem com suas estipulaes. Alguns sistemas, porm, tm-se mostrado duradouros, como o britnico e o
norte-americano, porque os vrios competidores polticos aprenderam, ao longo da histria, a us-los estrategicamente, de forma
que nem perdas, nem ganhos, recaiam sistematicamente sobre um nico grupo.
Conquanto resultem da prpria luta poltica, os sistemas eleitorais devem, enquanto instituies democrticas, satisfazer
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certas exigncias normativas, como, entre

outras, as de dar representao aos diferentes grupos, fortalecer os vnculos entre a representao e os cidados, aumentar a
capacidade do sistema poltico de decidir e
governar, e tornar os resultados do pleito inteligveis para o eleitor.
Dois princpios eleitorais

Na definio de seus sistemas eleitorais,
as democracias se deparam com a escolha
entre os princpios majoritrio e proporcional.
O princpio majoritrio, de longa tradio
histrica, pode encarar-se tanto como um
critrio para a tomada de deciso em grupos,
quanto como um critrio de representao
poltica (Nohlen, 1981).
Nas deliberaes coletivas, freqentemente se tomam decises por maioria de
votos, sendo essa regra encarada como concorde com os postulados democrticos.
Assim, nas duas Casas do Congresso brasileiro, tomam-se as deliberaes por maioria.
Os primeiros sistemas eleitorais usados
pelas modernas democracias para as eleies parlamentares aplicaram o princpio
majoritrio. O territrio nacional era dividido
em circunscries (distritos) e, nelas, se aplicava alguma modalidade de regra majoritria para conhecer a quem caberiam as
cadeiras em disputa em cada circunscrio.
Na verdade, a maioria suscetvel de definio varivel: existe a maioria relativa (tambm chamada pluralidade), a absoluta
(conhecida tambm como maioria simples)
e as maiorias qualificadas (a exigncia, por
exemplo, de 2/3 dos votos).
A finalidade, explcita ou implcita, da
adoo do princpio majoritrio a de representar as maiorias de cada circunscrio no
Parlamento. Uma maioria parlamentar resulta,
assim, da agregao de diversas maiorias
distritais. Como, em cada distrito, aproveitam-se apenas os votos da maioria, pequenas diferenas percentuais entre a
votao do partido majoritrio e a do minoritrio em nvel nacional podem traduzir-se,
129
no resultado global do pleito, em grandes

diferenas no nmero de cadeiras parlamentares. O sistema eleitoral majoritrio preocupa-se, pois, com a formao de maiorias
significativas no corpo de representantes,
vistas como indispensveis para haver governo, sobretudo no sistema parlamentarista.
Os defensores do sistema majoritrio
sustentam, contudo, que tambm as minorias conseguiro representar-se. Apesar de
os votos minoritrios se perderem na maioria dos distritos, pois s os candidatos mais
votados levam as cadeiras, nada impede
que, em outros distritos, os candidatos do
partido nacionalmente minoritrio constituam
maioria e conquistem vagas. Agregados, os
representantes do partido ou partidos minoritrios podem exercer sua funo parlamentar
de oposio e lutar para convencer os eleitores a neles votar em futuras eleies, para
se tornarem maiorias. E no se trata de um
desiderato vazio, pois h real revezamento
no poder em pases que adotam o sistema
majoritrio, como o caso do Reino Unido.
Sustenta-se, tambm, que o sistema
majoritrio leva eleio de representantes
com responsabilidade claramente definida
perante eleitorados geograficamente circunscritos, argumento vlido, sobretudo, no caso
norte-americano.
A maioria relativa ou pluralidade adotada
nos sistemas eleitorais britnico e norteamericano (critrio conhecido como o do first
past the post). Outros pases, como a Frana,
requerem a maioria absoluta, sendo muitas
vezes necessrio, para obt-la, proceder a
um segundo turno eleitoral, em que apenas
os dois candidatos mais votados no primeiro
turno podem concorrer em cada distrito.
Freqentemente se disputa apenas
uma vaga por distrito, mas pode haver distritos em que se eleja uma representao
maior so os distritos plurinominais ,
seja votando-se em chapas partidrias, ganhando a mais votada, seja em candidatos, ganhando os que obtenham a
maioria dos votos, at serem distribudas
todas as cadeiras.
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130
Alm de seu uso na representao parlamentar, o sistema majoritrio se usa em

algumas eleies senatoriais (caso brasileiro
e norte-americano) e nas eleies presidenciais, nas quais se adota seja o critrio da
maioria relativa seja o da maioria absoluta,
com possibilidade de segundo turno (Nicolau,
2004, p. 30).
Os argumentos favorveis aos sistemas
majoritrios no calaram as crticas dos que
os consideravam fechados aos novos eleitorados, surgidos ao longo do sculo 19 na
Europa, com a expanso da franquia, como
tambm dos setores da elite, temerosos
diante da possibilidade da perda de poder
no confronto com as novas maiorias. Em
conseqncia, a partir da segunda metade
daquele sculo, ganhou fora a demanda de
outro princpio de deciso e representao,
o proporcional.
Segundo o princpio proporcional, a deciso sobre uma eleio deve atender s propores dos votos conquistados pelos vrios
competidores. Na prtica, o princpio de
deciso proporcional se traduz em frmulas
eleitorais mediante as quais os partidos conquistam uma cadeira parlamentar cada vez
que atinjam certo montante de votos, o qual
pode ser, por exemplo, o quociente eleitoral,
a mdia maior ou o resto maior.
Como princpio de representao, o sistema proporcional considera que as eleies
visam representar no Parlamento, na medida
do possvel, todas as foras sociais e grupos
polticos existentes na sociedade, na mesma
proporo de seu respectivo apoio eleitoral.
O parlamento deve ser um mapa acurado
das divises e tendncias da sociedade,
reproduzindo-as em seus tamanhos relativos.
Para seus propugnadores, ele mais justo,
representativo e atende melhor ao imperativo democrtico de dar voz s minorias, do
que o princpio majoritrio.
O sistema proporcional hoje praticado,
sobretudo, mediante o uso de listas partidrias. Contudo, por sua significao histrica, meno deve ser feita ao sistema do
voto nico transfervel, inventado pelo jurista
Thomas Hare, em 1859, e atualmente usado
130
nas eleies de deputados na Repblica

da Irlanda. Esse pas se divide em 41 distritos eleitorais, em que se elegem trs,
quatro ou cinco representantes. Os eleitores
numeram seus candidatos em ordem de
preferncia. O total de votos dividido pelo
nmero de cadeiras a preencher, para calcular o quociente eleitoral. Os candidatos
cujas primeiras preferncias permitem igualar
ou superar o quociente so eleitos. Os votos
desses candidatos que excederem o quociente so dados s segundas preferncias
do eleitor, os votos que sobrarem destes
so dados s terceiras preferncias, e assim
sucessivamente, at se preencherem todos
os lugares.
A seguir, apresentamos alguns elementos
cuja combinao faz variarem os sistemas
proporcionais concretos:
a. Os representantes podem se eleger na
circunscrio ou distrito nacional como
ocorre em Israel ou em pores menores
do territrio, que podem ser os estados
ou provncias (caso brasileiro) ou parcelas
destes.
b. Em cada distrito, pode-se eleger nmero
varivel de representantes. O tamanho da
representao eleita por um distrito sua
magnitude e, quanto maior, maior a proporcionalidade dos resultados.
c. Pode-se dar ao eleitor maior ou menor
influncia na escolha dos representantes.
Como, no sistema proporcional, cada distrito
elege certo nmero deles, os partidos apresentam seus candidatos em listas, de caractersticas variveis. Umas do maior liberdade
ao eleitor, ao lhe permitir escolher um candidato dentre os arrolados pela lista do partido,
outras, maior fora ao partido, sendo o eleitor
obrigado a votar na lista elaborada pelo partido e no em candidatos individuais. No voto
em candidato, contam, na distribuio de
cadeiras, os votos por ele conquistados
pessoalmente. No voto partidrio (voto na
lista, tal como o nosso voto de legenda),
vota-se no conjunto dos candidatos, ou seja,
numa chapa partidria.
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d. Um tipo polar de lista a lista fechada e

preordenada, cabendo ao eleitor votar pela
lista tal como se lhe oferece, ou rejeit-la por
inteiro. invarivel a ordem de precedncia
dos candidatos, fixada pelo partido antes da
eleio. Na distribuio das cadeiras pelo
partido, segue-se a ordem previamente estipulada por este e conhecida do eleitor.
Temos, nesse tipo, o caso extremo do voto
partidrio, no personalizado. Outros tipos de
lista flexibilizam a lista fechada e preordenada.
O eleitor pode, em alguns casos, mexer com
a ordem prefixada, seja colocando um nmero
diante do nome dos candidatos, para indicar
quem deseja em primeiro lugar, segundo,
terceiro, etc., diferentemente da ordem prefixada, seja dando um voto personalizado a
um ou mais candidatos da lista (chamado
voto preferencial). Em outros casos, pode
tambm riscar nomes de candidatos que no
deseja na lista, que se torna, ento, semiaberta. Na lista aberta, no apenas o eleitor
pode introduzir as transformaes acima
mencionadas, como tambm pode combinar,
numa nova ordenao, candidatos de listas
diferentes (chama-se a isto panachage) ou
introduzir nomes novos. Caso extremo de
lista aberta o adotado no Brasil. A lista partidria , aqui, apenas uma relao oficial dos
candidatos registrados, cabendo ao eleitor
escolher um nome entre os apresentados
(podendo, porm, optar por votar na legenda
partidria, em vez de num candidato). Aps
o pleito, os candidatos so ordenados pela
sua votao pessoal, sendo eleitos os mais
votados, at preencher o nmero de vagas
do partido (Nicolau, 2004, p. 42-61; Nohlen,
1981, p. 106-151).
e. Alguns pases distribuem as cadeiras
proporcionalmente, mas em duas fases. Na
primeira, distribuem-nas em nvel de distrito
(estados, provncias ou divises menores).
Para corrigir eventuais desproporcionalidades surgidas nessa primeira rodada,
fazem uma segunda distribuio de cadeiras
em nvel nacional, usando as cadeiras restantes da primeira distribuio.
f. Para a distribuio proporcional das cadeiras entre os partidos, adotam-se regras
131
matemticas, chamadas frmulas eleitorais,

divididas em dois grandes grupos: o dos
divisores e o dos quocientes. Quando se
adotam os divisores, os votos dos partidos,
totalizados no distrito, so divididos por uma
srie crescente de divisores, sendo os mais
conhecidos os divisores dHondt (1, 2, 3...) e
os Sainte Lagu (1, 3, 5...). Os quocientes da
diviso, conhecidos como mdias, so dispostos em ordem decrescente, e permitem
sucessivas rodadas de distribuio das cadeiras disponveis, cabendo sempre a cadeira ainda no distribuda ao partido que,
em cada rodada, apresentar a maior mdia
(donde a denominao de mtodo das
maiores mdias). No caso dos quocientes
eleitorais, divide-se o total de votos pelo nmero de cadeiras a preencher (quociente
Hare). O resultado da diviso o quociente
eleitoral, pelo qual se divide o total de votos
de cada partido, para calcular quantas cadeiras cada um conquistou (seu quociente
partidrio). preciso ainda uma regra para
distribuir as cadeiras restantes, aps a primeira distribuio. No Brasil, adotamos o
quociente Hare na primeira operao, mas
se usam os divisores dHondt para distribuir as sobras (Lei 4.737/1965, art. 109).
Sistemas mistos
No perodo imediatamente posterior
Segunda Grande Guerra, a Alemanha Ocidental concebeu um sistema eleitoral que
busca conciliar os princpios proporcional e
majoritrio. Decide-se a eleio de metade
dos representantes ao Parlamento Federal
pelo critrio majoritrio, aplicado em distritos uninominais. A eleio da outra metade
segue o princpio proporcional, cabendo aos
eleitores votar em listas fechadas e preordenadas, apresentadas em nvel estadual. Contudo, o clculo do nmero de cadeiras de
cada partido (ou seja, o quociente partidrio) segue a frmula proporcional, com
base na votao partidria obtida nas listas,
razo de o sistema ser classificado entre os
proporcionais.
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Em anos mais recentes, sistemas mistos tm sido implantados em numerosos

pases, tais como a Itlia, a Nova Zelndia
ou a Rssia, nem todos procurando, como
o alemo, seguir os cnones da proporcionalidade na atribuio de cadeiras aos partidos. Elegem-se, na verdade, dois estratos
de representantes, um, segundo o princpio
majoritrio, o outro, segundo o proporcional
(Cintra, 2005, p. 75-90; Nicolau, 2004, p. 63-76).
Sistemas eleitorais e
sistemas partidrios
Entre as razes do interesse pelo estudo
dos sistemas eleitorais esto seus possveis
impactos sobre o sistema partidrio, em
particular sobre o nmero de partidos polticos. A cincia poltica considera o nmero
de partidos um importante fator para a capacidade governativa e a estabilidade do prprio sistema poltico (Przeworski et al., 2000).
Nos anos 50, Maurice Duverger deu formulao geral relao entre o sistema eleitoral
e o nmero de partidos. O sistema majoritrio, de maioria simples, levaria ao bipartidarismo, e o proporcional, ou o majoritrio
de dois turnos, ao multipartidarismo.
Trata-se do presumvel efeito das restries do sistema eleitoral sobre o clculo eleitoral do votante. Na pluralidade, o eleitor no
desperdiar o voto em candidatos com
poucas chances de vitria, e tal comportamento induzir, ao longo do tempo, ao estreitamento do leque partidrio em dois
partidos, primeiro em nvel distrital e, eventualmente, em nvel nacional.
No sistema proporcional, as barreiras so
menores e, portanto, no dissuadem o voto
em candidatos e em partidos menos populares. Desde a sua formulao original, inmeros autores testaram essas generalizaes
e tentaram delimitar-lhes a validade. preciso considerar, por exemplo, a prpria presena, na sociedade, de um sistema
partidrio, com maior ou menor estruturao
e polarizao interpartidria, ou a existncia
de clivagens sociais, entre elas as de car-
132
ter tnico, e sua distribuio geogrfica, para

que os sistemas eleitorais possam ou no
exercer um efeito redutor sobre o nmero de
partidos (Sartori, 1996). Esses condicionantes impem, at mesmo, s vezes, inverter
a direo da causalidade. Como observa
Vernon Bogdanor, a representao proporcional, em vez de necessariamente causar
a multiplicao no nmero de partidos, foi
mero reconhecimento da prvia existncia
de um sistema multipartidrio (Bogdanor,
1993, p. 197).
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SARTORI, Giovanni, (1996). Engenharia constitucional. Braslia:
Editora da UnB.
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Lista Aberta - Lista

Fechada
Jairo Nicolau
Um aspecto fundamental no sistema de

representao proporcional a definio de
quais nomes da lista que o partido apresentou nas eleies sero eleitos. Uma opo
a lista fechada, sistema no qual os partidos
definem antes das eleies a ordem dos
candidatos na lista. Neste caso, os eleitores
no podem votar em nomes especficos,
mas apenas no partido. As cadeiras que o
partido obtiver vo para os primeiros nomes;
por exemplo, se um partido elege dez representantes, os dez primeiros nomes ocuparo as cadeiras. Entre as democracias que
utilizam a lista fechada esto Israel, Espanha, Portugal, Argentina e frica do Sul. A
Itlia utilizou a lista fechada pela primeira vez
nas eleies de 2006.
Uma outra opo a lista aberta, sistema em que a deciso de quais candidatos
sero eleitos depende exclusivamente dos
eleitores. Os partidos apresentam uma lista
de candidatos e o eleitor vota em um dos
nomes. As cadeiras obtidas pelo partido so
ocupadas pelos nomes mais votados da lista. A lista aberta utilizada no Brasil, na Finlndia, no Chile e na Polnia.
Uma terceira opo a lista flexvel. Neste sistema, os partidos definem a ordem dos
candidatos antes das eleies, mas os eleitores podem votar em um determinado nome
da lista. O voto dado na legenda confirma o
ordenamento dos candidatos definido pelos
partidos. Caso um candidato obtenha um
nmero significativo de votos (os critrios
de contagem variam em cada pas) ele pode
mudar sua posio na lista. Esse sistema
utilizado na ustria, Holanda, Blgica, Sucia,
Dinamarca e Noruega. Nestes pases, em
geral, o eleitor confirma a lista partidria, por
isso, reduzido o contingente de candidatos
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que conseguem mudar suas posies na

lista.
O Brasil adotou o sistema de lista aberta

em 1945, antes de outros pases que se
notabilizaram por utiliz-la (ela foi adotada
na Finlndia em 1955 e no Chile em 1958). O
sistema atualmente em vigor no pas oferece
duas opes aos eleitores: votar em um
nome (voto nominal) ou em um partido (voto
de legenda). As cadeiras obtidas pelos partidos (ou coligaes entre partidos) so ocupadas pelos candidatos mais votados de
cada lista. importante sublinhar que as
coligaes entre os partidos funcionam como
uma nica lista; ou seja, os mais votados
da coligao, independentemente do partido ao qual pertenam, se elegem. Diferentemente de outros pases (Chile, Finlndia e
Polnia) onde os eleitores tm que obrigatoriamente votar em um nome da lista para ter
o seu voto contado para o partido, no Brasil
os eleitores tm a opo de votar em um
nome ou em um partido (legenda). O voto
de legenda contado para distribuir as cadeiras entre os partidos, mas no tem nenhum efeito na distribuio das cadeiras
entre os candidatos.
J na dcada de 1950 o sistema de lista
aberta brasileiro passou a receber crticas
de alguns polticos e estudiosos. Dois pontos
apareceram com mais freqncia nestas
crticas. O primeiro que durante a campanha eleitoral, ao invs de cooperarem entre
si, os candidatos seriam estimulados a competirem pelas possveis cadeiras obtidas
pelos partidos. O segundo que os candidatos teriam fortes incentivos para pedir voto
para si, mas poucos incentivos para enfatizar
a campanha partidria, o que contribuiria
para promover a personalizao e enfraquecer os partidos. Em geral, essas crticas
estavam associadas a outras dirigidas a
outros aspectos do funcionamento da representao proporcional no Brasil (a distoro
na representao das cadeiras dos estados
na Cmara dos Deputados; os efeitos da
frmula eleitoral e a regra das coligaes).
134
Por essa razo, as propostas de reforma eleitoral procuravam ser uma opo no para a
lista aberta em particular, mas sim representao proporcional. Durante as dcadas
de 1960 e 1970 o sistema majoritrio (conhecido no meio poltico como voto distrital)
foi a opo dominante nas propostas de reforma eleitoral. Nas dcadas de 1980 e 1990
houve uma preferncia por propostas que
defendiam a adoo de alguma variao de
sistema misto (conhecido no meio poltico
como voto distrital-misto).
Em 2003, a Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados,

presidida pelo deputado Ronaldo Caiado
(PFL), sugeriu a substituio do sistema de
lista aberta pelo de lista fechada nas eleies
para Cmara dos Deputados, Assemblias
Legislativas e Cmaras Municipais. Segundo
os defensores da proposta, a lista fechada
deveria ser adotada por duas razes. A primeira o fortalecimento dos vnculos entre
os eleitores e os partidos. A segunda que
apenas a lista fechada compatvel com o
financiamento exclusivamente pblico das
campanhas eleitorais, outra proposta que
constava do relatrio. O argumento que
seria impossvel controlar os gastos do fundo
de campanha devido ao grande nmero de
candidatos que disputam as eleies. A proposta de adoo da lista fechada no Brasil
gerou controvrsia entre estudiosos, polticos
e jornalistas. Entre os argumentos apresentados trs merecem ser discutidos com
mais cuidado.
Reduo da escolha dos eleitores. O sistema de lista aberta permite que o eleitor
faa duas escolhas simultaneamente: por
um determinado partido (ou coligao) e por
um determinado candidato que concorre por
esse partido (ou coligao). No sistema de
lista fechada o eleitor poderia apenas votar
no partido. Assim, nas situaes em que o
eleitor tivesse alguma restrio por um ou
mais nomes dispostos nos primeiros lugares
da lista (e que provavelmente seriam eleitos)
ele no teria nada a fazer. Portanto, o eleitor
teria a sua margem de escolha reduzida.
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Os defensores da lista fechada argumentam que o funcionamento do sistema representativo no Brasil j tem vrios mecanismos
que afetam a escolha dos eleitores. O primeiro a coligao entre os partidos, que
permite que o voto dado em um candidato
de um partido acabe contribuindo para eleger um candidato de outro. O segundo a
constante troca de partido por parte dos
deputados durante o mandato, o que viola a
noo de representao partidria; cerca de
1/3 dos deputados abandonam a legenda
pela qual eles foram eleitos durante o mandato. O terceiro um limitado controle da
atividade parlamentar: os eleitores tm a liberdade de escolher o seu candidato, mas
essa deciso no passa da cabine eleitoral,
j que meses depois da eleio j muito
reduzido o contingente de eleitores que se
lembram do nome do candidato em quem
votaram a pesquisa Estudo Eleitoral do
Brasil (ESEB) realizada em dezembro de
2002, dois meses depois da eleio, revelou
que apenas 44% dos eleitores lembravam
do nome do candidato a deputado federal.
A oligarquizao dos partidos. Para muito
crticos, o principal efeito da introduo da
lista fechada no Brasil seria a oligarquizao
dos partidos. Os dirigentes de cada seo
partidria passariam a ter o poder de controlar a indicao dos nomes que comporiam
a lista, priorizando seus aliados para ocuparem os primeiros lugares na lista e deixando os adversrios na parte inferior da lista.
O risco existe, mas importante lembrar que
alguns pases utilizam os sistemas de lista
fechada com relativo sucesso. Portugal e
Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na
fase de redemocratizao e conseguiram
organizar um sistema partidrio consistente.
A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema
de lista fechada para favorecer determinados
grupos tnicos e religiosos, e a Argentina
para garantir a representao feminina na
Cmara dos Deputados. A Sucia utilizou
com sucesso a lista fechada at 1994. No
h nenhuma evidncia de que os partidos
nestes pases sejam menos democrticos
do que os de outras democracias.
135
Poder-se-ia esperar que a lista fechada

estivesse associada a uma menor renovao
parlamentar (uma evidncia indireta de oligarquizao). A pesquisa feita pelos cientistas
polticos ingleses Richard Matland e David
Studlar, comparando 25 diferentes pases,
mostrou que no h nenhuma relao entre
o sistema eleitoral e a taxa de renovao
parlamentar.
Outra premissa equivocada da crtica da
oligarquizao imaginar que o processo
de seleo de candidatos no mudaria sob
a vigncia de um novo sistema eleitoral. Hoje
os eleitores podem votar em um dos candidatos, mas a lista de nomes selecionada
pelos partidos de maneira fechada. Em geral,
os nomes so escolhidos pelos dirigentes
partidrios e aprovados nas convenes.
Com a maior importncia conferida aos partidos no sistema de lista fechada, tambm
plausvel imaginar que poderamos ter
partidos menos oligarquizados (com primrias e convenes mais disputadas, por
exemplo), do que os que temos hoje. Alm
disso, possvel criar instrumentos para
reduzir o controle dos lderes, tais como:
assegurar que a lista ser formada proporcionalmente entre as diversas chapas que
disputaro a conveno; garantir que a escolha pelos delegados (ou filiados) dos nomes que comporo a lista ter que ser feita
pelo voto secreto.
Ausncia de prestao de contas personalizada. Uma crtica mais consistente lista
fechada que ela no incentiva uma ligao
direta dos representantes com os seus eleitores. Neste modelo, a principal motivao
do deputado cultivar o trabalho partidrio
(pois esse que garante a boa posio da
lista na eleio seguinte), e o parlamentar
tem muito pouco interesse em prestar contas
de seu mandato populao em geral. Essa
a principal crtica feita ao funcionamento
da lista fechada na Argentina, em Israel e na
Espanha.
No sistema de lista aberta em vigor no
Brasil os deputados so movidos pela
necessidade de sempre estarem conectados s suas bases. Os crticos da lista
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135
136
aberta alegam que essa conexo nem sempre

feita de maneira eficiente: algumas reas
do estado ficam sem representao direta,
j que no conseguem eleger representantes,
enquanto outras ficam sobre-representadas;
alguns deputados passaram a representar
interesses de grupos muito especficos (movimentos sociais, grupos econmicos, igrejas,
corporaes) em detrimento de interesses
mais gerais; sem contar o disvirtuamento
do mandato com envolvimento em esquemas
de corrupo.
Grande parte das reformas feitas recentemente em outras democracias tem procurado alguma combinao que garanta
simultaneamente o voto partidrio e algum
tipo de accountability pessoal. Muitos pases
(Itlia entre 1993 e 1995, Japo, Nova Zelndia,
Bolvia e Venezuela) adotaram sistemas
mistos, que combinam a lista fechada e o
voto majoritrio-distrital. A Sucia, depois de
uma longa discusso, abandonou o sistema
de lista fechada por um sistema de lista flexvel, que permite que o eleitor altere a lista.
Referncias
BOGDANOR, Vernon (1985). Representatives of people? Parliamentarians
and Constituents in Western democracies. Aldershot/Hants/England:
Gower Publishing Company.
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cultivate a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral
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KARVONEN, Lauri (2004). Preferential voting: incidence and effects.
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KATZ, Richard S. (1997). Democracy and elections. Oxford: Oxford
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NICOLAU (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
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SHUGART, Matthew Soberg (2005). Comparative electoral systems
research: the maturation of a field and a new challenge ahead. In:
GALLAGUER, Michael; MITCHELL, Paul. The politics of electoral systems.
Oxford: Oxford University Press.
Um passo importante na discusso de

reforma eleitoral no Brasil foi trazer a opo
de adoo da lista fechada baila. Esse
movimento serviu para discutir com mais
cuidado as mazelas e as virtudes do sistema
em vigor no Brasil. Um passo adiante ser
olhar com cuidado a experincia dos pases
que utilizam a lista flexvel. Observar particularmente como a Blgica, a Sucia e a
ustria escolhem seus deputados pode
abrir novos caminhos para a discusso sobre
a reforma eleitoral. A proposta de fortalecer
o vnculo dos eleitores com os partidos, sem
perder a possibilidade do voto individual,
uma opo que deve ser considerada no atual
debate sobre qual a melhor forma de escolher
os representantes no Brasil. Um fator que facilita que a lista aberta brasileira j permite
os dois tipos de voto (nominal e de legenda);
restando apenas criar um mecanismo para
que o voto de legenda possa favorecer os
primeiros nomes da lista.
136
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Nmero e Distribuio
de Cadeiras na
Cmara dos
Deputados
David Samuels
Segundo as pesquisas de opinio pblica,

os brasileiros tm uma apreciao negativa
dos membros do Congresso. Esse sentimento comum no mundo todo. No meu
pas, (EUA), escndalos persistentes comprometem tanto a Cmara dos Deputados
quanto o Senado. Alguma coisa pode ser
feita para melhorar a qualidade e a consistncia da representao democrtica? Este
verbete considera duas reformas potenciais:
a mudana no nmero dos deputados e na
distribuio deles nos estados brasileiros.
As preocupaes relativas ao nmero
dos representantes coincidem com o nascimento da prpria democracia. Os autores
dos Federalist Papers (ver especialmente nmeros 55 e 56) artigos que debatiam a
forma que a Constituio dos Estados Unidos
deveria assumir durante a conveno constitucional americana original sugeriam que
a legislatura deveria ser grande o suficiente
para retratar os diversos interesses da populao, a fim de construir coalizes, e, assim,
tornar a corrupo mais difcil, porm, no
to grande que resultasse em confuso e
na inabilidade para tomar decises.
Mudar o tamanho da Cmara de Deputados do Brasil mudaria a qualidade da representao democrtica? Eu sou ctico. Em
uma perspectiva comparada, o nmero de
Deputados na Cmara no muito grande.
De fato, como a Tabela 1 sugere, poderia se
argumentar que a Cmara de Deputados
muito pequena. Esta tabela mostra a populao de vrios pases, o nmero dos membros da Cmara dos Deputados de uma
determinada legislatura e a relao entre a
137
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137
138
populao e o nmero dos deputados. Na

maioria dos pases que constam nessa tabela, essa relao muito menor do que
no Brasil. Apenas em pases muito grandes, como os Estados Unidos e a ndia,
essa taxa maior. So muito grandes os
parlamentos de pases como Israel, Holanda
e Nova Zelndia?
De fato, a relao entre a populao e o
nmero de cadeiras na Cmara no diferencia muito da mdia mundial, sugerindo que
o tamanho da Cmara no nem muito grande nem muito pequeno. (Analistas tm mostrado que existe uma relao estatstica
extremamente forte entre o logaritmo do nmero de cadeiras e o cubo do logaritmo da
populao, conhecida como a Lei do Cubo.
O nmero de cadeiras na Cmara dos Deputados tem historicamente conformado a
Lei do Cubo.) Deixe-me examinar historicamente a evoluo dessa relao no Brasil. A
Figura 1 ilustra essa tendncia. O eixo horizontal indica o nmero de cadeiras na Cmara dos Deputados. Isto se relaciona com
a populao estimada do Brasil no momento da eleio, no eixo vertical. O primeiro
ponto, na posio mais baixa esquerda,
busca estes dois nmeros no ano de 1872.
A linha que conecta os pontos do grfico
segue a evoluo do tamanho da Cmara
at 2006. A linha s rompe com sua tendncia de crescimento quando, em 1970, ela
se volta mais para a esquerda. O regime
militar no poder, neste perodo, reduziu o tamanho da Cmara como parte de seu esforo para control-la. Entretanto, uma vez
iniciado o processo de transio para a democracia, a linha retornou ao seu curso normal de crescimento na medida em que a
populao aumentava. Se os militares no
tivessem reduzido o tamanho da Cmara,
no haveria razo para supor que a Cmara
brasileira seria, hoje, maior ou menor do que
ela realmente .
Se examinarmos a evoluo histrica da
relao entre populao e o nmero de cadeiras no Brasil mais de perto, ns chegaremos novamente concluso de que o
tamanho da Cmara muito pequeno. A
138
Tabela 2 mostra que, em 1872, a Cmara

possua um deputado para aproximadamente 81 mil brasileiros. Essa relao foi
diminuindo at 1893, o que significa que a
taxa de crescimento da populao na Cmara de Deputados superou a de crescimento da populao brasileira como um
todo. Entretanto, de 1993 em diante, a situao se inverteu: a taxa de crescimento da
populao brasileira tem superado, em muito, o crescimento do tamanho da Cmara.
O tamanho da Cmara se fixou em 513 deputados desde 1994, mas a populao brasileira aumentou em mais de 30 milhes de
pessoas desde ento. Um argumento a favor
do aumento do tamanho da Cmara poderia ser feito hoje, principalmente porque a
populao brasileira continua a crescer. Diminuir o tamanho da Cmara, em contraste,
muito provavelmente no redundaria em uma
economia significativa do oramento federal. Dado que os brasileiros acreditam pouco nos membros do Congresso, reduzir o
tamanho da Cmara poderia torn-los ainda
mais distantes de seus representantes.
Ademais, a teoria democrtica sugere que
a representao poltica aumenta a proximidade que as pessoas sentem em relao aos seus representantes. Dificilmente
uma pessoa pode esperar representar fielmente os interesses de 363 mil pessoas.
No lugar de ajustar o tamanho da Cmara, os brasileiros podem considerar ajustar a forma atravs da qual so alocadas as
cadeiras no interior da Cmara. Um fato freqentemente mencionado sobre as legislaturas brasileiras seu alto grau de
desproporcionalidade. Desproporcionalidade
o grau atravs do qual a proporo da
populao em relao s cadeiras varia segundo cada estado. Se a populao de todos
os estados brasileiros fosse a mesma e o
nmero de cadeiras alocadas para cada um
deles fosse o mesmo, no haveria desproporcionalidade na Cmara de Deputados.
Entretanto, dado que a Constituio brasileira estabelece um mnimo de oito, e um
mximo de setenta cadeiras para cada
estado, isto est longe de ser o caso. So
Paulo possui cerca de 35 milhes de pessoas
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e tem 70 cadeiras na Cmara, uma proporo de 500 mil cidados para cada deputado. Essa proporo muito diferente
daquela encontrada no Amap, por exemplo,
onde temos cerca de 600 mil pessoas e oito
cadeiras, uma proporo de 75 mil cidados
para cada deputado.
Muitas das democracias consolidadas
tm realizado reformas na proporcionalidade
das cadeiras nas Cmaras dos Deputados
com o objetivo de alcanar aquilo que
conhecido como a norma da proporcionalidade, uma pessoa, um voto, ou seja, o voto
dos cidados nos diferentes distritos deve
ser igualmente representado na legislatura.
Embora a desproporcionalidade no Brasil
seja quase dez vezes pior do que a desproporcionalidade nos Estados Unidos ou no
Reino Unido, por exemplo, ela no a pior
no mundo: as Cmaras dos Deputados da
Argentina, do Chile, do Equador e da Bolvia
so muito mais desproporcionais do que a
brasileira.
O Brasil deveria corrigir a proporcionalidade na Cmara dos Deputados? Fazer isto
significaria dar para So Paulo mais cadeiras, tirar cadeiras de alguns estados sobrerepresentados nas regies Nordeste e,
especialmente, Norte, ou em ambas. Este
objetivo, do ponto de vista da teoria democrtica, pode ser normativamente desejvel,
mas ele praticamente vivel? A desproporcionalidade no Brasil apresenta uma longa raiz histrica. A Cmara j era altamente
desproporcional antes da queda do Imprio.
A Constituio brasileira de 1891 institucionalizou a desproporcionalidade existente ao
alocar um mnimo de quatro deputados para
cada estado. A Constituio de 1933 buscou
reduzir o poder dos estados de Minas Gerais
e So Paulo, que conformavam a poltica do
caf-com-leite, e as injustias contra So
Paulo e Minas Gerais continuaram quando as
eleies competitivas e o sufrgio universal
foram estabelecidos depois da queda de
Vargas em 1945. Membros da Assemblia
Constituinte de 1946 decidiram aumentar para
sete o nmero mnimo de deputados federais de cada estado. Os estados com mais
139
de 20 deputados ganharam ainda um deputado adicional, num total de 150 mil cidados.
Em uma manobra visando atingir So Paulo,
foi institudo que o estado que obtivesse mais
de 20 deputados s teria direito a mais um,
num total de 250 mil cidados. A Constituio
de 1946 aumentou, assim, a desproporcionalidade, principalmente contra So Paulo.
A desproporcionalidade teve conseqncias polticas importantes no perodo de 19451964. Vrios cientistas polticos sugeriram
que ela contribua para distanciar o Executivo
do Legislativo, uma vez que a composio
majoritria e dominante de cada Casa diferia substancialmente: uma base urbana para
o Executivo e uma base rural para o Legislativo. Dessa forma, a desproporcionalidade
pode ter contribudo para a tenso entre Executivo-Legislativo nesse perodo.
Durante a ditadura brasileira (1964-1985),
os militares mudaram as leis eleitorais vrias vezes com o objetivo de fortalecer a ala
conservadora do Congresso e enfraquecer
principalmente a oposio urbana. Em 1977,
o regime estabeleceu um mximo de deputados por estado. Essa deciso s afetou
negativamente So Paulo, mas ao limitar So
Paulo, ela conseqentemente aumentou o
peso poltico das regies rurais e mais
pobres, onde o apoio ao governo era mais
forte. Em 1982, um pouco antes do restabelecimento das eleies democrticas
para deputado federal, o regime aumentou
o mnimo de nmero de cadeiras para 18
por estado e, o mximo, para 60. Essa mudana favoreceu ainda mais os estados j
sobre-representados e melhorou apenas
marginalmente a situao de So Paulo,
pois em um sistema proporcional justo, So
Paulo teria obtido 101 cadeiras no lugar de
60 cadeiras. (Nessa mesma poca, Minas
Gerais j no era mais sub-representada
porque sua populao no tinha crescido
to rapidamente quanto a de So Paulo.)
Alm disso, os militares criaram o novo
estado de Rondnia, na regio mais pobre
e mais conservadora do Nordeste, acrescentando, assim, outros 8 deputados e 3
senadores ala conservadora.
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140
O aumento da desproporcionalidade na
Cmara no terminou com o fim do regime
militar. Em 1988, a nova Constituio democrtica aumentou o nmero mximo de deputados por estado para 70, embora So
Paulo no tivesse elegido esse nmero de
deputados at 1994. Entretanto, entre 1985
e 1990 seis novos estados foram criados,
acrescentando 48 deputados (cerca de 10%
do total) e 18 senadores (cerca de 20% do
total) para as regies menos desenvolvidas,
rurais e menos populosas do Brasil. Por contraste, So Paulo nunca conseguiu estabelecer uma boa negociao no sentido de
aumentar o tamanho de sua delegao de
deputados. So Paulo continua o nico estado substantivamente sub-representado na
Cmara, embora vrios estados permaneam
sobre-representados. Concretamente, os
estados que pertencem s regies subdesenvolvidas do Norte, Nordeste e CentroOeste possuem 42% da populao e
controlam 51% das cadeiras da Cmara.
A reproporcionalidade das cadeiras mudaria a natureza ou a qualidade da representao democrtica no Brasil? Equalizar a
relao entre populao e cadeiras nos estados brasileiros tem um apelo normativo:
os tericos h muito tempo vm sugerindo
que a democracia deve buscar considerar
cada voto de forma mais igualitria possvel. A existncia de um Senado torna claramente esse objetivo impossvel, uma vez que
os territrios possuem direito representao igual no Senado, independentemente de
suas respectivas populaes. Entretanto,
isso sugere que a Cmara deva ser mantida
como a Cmara do Povo enquanto o papel
da Cmara dos Territrios deve ser limitado ao Senado. No Brasil, a distribuio de
cadeiras na Cmara favorece os interesses
polticos dos estados e das regies sobrerepresentadas. O resultado disso que o
povo e os polticos desses estados possuem, desproporcionalmente, mais poder para
afetar as polticas pblicas, especialmente
a distribuio dos recursos oramentrios,
do que os cidados e os polticos em outros
estados. Isto , certamente, injusto do ponto
140
de vista normativo, mas sobre-representar

os interesses das regies mais pobres s
expensas das regies mais ricas uma prtica bem sedimentada no Brasil. Nessa troca, So Paulo paga um preo poltico. Talvez
isto no seja timo do ponto de vista terico, mas muito funcional para o Brasil do
ponto de vista prtico.
Tabela 1 - Mdia do Tamanho das Cmaras dos Deputados

Pases
Populao
Deputados
Pop./Deputados
186.000.000
513
363.000/1
Canad
33.000.000
308
107.000/1
Frana
61.000.000
577
106.000/1
Alemanha
82.000.000
614
134.000/1
1.100.000.000
545
2.000.000/1
50.000/1
Brasil
ndia
Israel
6.000.000
120
Itlia
58.000.000
630
92.000/1
127.000.000
480
265.000/1
16.000.000
150
107.000/1
4.000.000
120
33.333/1
Portugal
10.000.000
230
43.000/1
Espanha
40.000.000
350
114.000/1
Japo
Holanda
Nova Zelndia
Reino Unido
Estados Unidos
60.000.000
646
93.000/1
295.000.000
435
678.000/1
Tabela 2 - Mdia do Tamanho das Cmaras no Brasil

Ano
Populao
1872
9.930.477
Deputados
122
81.397
1881
120.000.000
125
96.000
1890
14.333.915
205
69.922
1893
14.333.915
212
67.613
1933
35.000.000
214
163.551
1934
35.000.000
250
140.000
1945
46.000.000
286
160.839
1950
51.943.813
304
170.868
1954
58.000.000
326
177.914
1962
69.546.751
404
172.145
1966
80.000.000
409
195.599
1970
93.137.796
310
300.445
1974
100.000.000
364
274.725
1978
110.000.000
420
261.905
1982
125.000.000
479
260.960
1986
135.000.000
487
277.207
1990
146.825.472
503
291.900
1994
150.000.000
513
292.398
1998
165.000.000
513
321.637
2002
175.000.000
513
341.131
2006
186.112.794
513
362.793
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Pop. Dep.
Figura 1 - Populao X N de Deputados
(Agradeo ao Professor Jairo Nicolau do IUPERJ por disponibilizar as informaes sobre o nmero de cadeiras
nas Cmaras de Deputados desde o sculo 19.)
(Traduo: Cludia Feres Faria - DCP-UFMG)
Referncias
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na Cmara dos Deputados Brasileiros. DADOS: Revista de Cincias
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in Latin America: Historical and Comparative Perspectives. In: GIBSON,
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Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
TAAGEPERA, Rein; SHUGART, Matthew. 1989. Seats and votes. New Haven:
Yale University Press.
141
01/08/06, 17:29
141
142
Coligaes Eleitorais
David Fleischer
As primeiras teorias sobre as coligaes

e as motivaes dos partidos polticos em
participar dessas estratgias polticas foram
elaboradas no incio dos anos 60 (Gamson),
e subseqentemente ampliadas e adaptadas para incluir dados novos e outras experincias.
No campo da cincia poltica encontramos
dois enfoques sobre coligaes: 1) alianas
entre partidos polticos para formar ou compor
chapas de candidatos em comum para concorrer s eleies [coligaes partidrias ou
eleitorais] (Krause; Schmitt; Oliveira; Soares);
e 2) alianas ou coalizes de partidos (no
perodo ps-eleitoral) para sustentar um governo com uma maioria efetiva e confivel
no Poder Legislativo. Porm, nem sempre
um decorre do outro ou seja, muitas vezes
a coligao eleitoral que ajudou eleger um
grupo de partidos no se converte numa
coalizo partidria no Legislativo, para sustentar o governo recm-eleito principalmente em sistemas presidencialistas,
pluripartidrios com representao proporcional (RP) e especialmente quando essa RP
usa coligaes com listas abertas como
no caso brasileiro.
Ainda, os estudiosos que analisam a formao e a operao de coligaes eleitorais
dividem seus enfoques:
1) Entre presidencialismo e parlamentarismo;
2) Quanto ao grau de pluralismo no sistema
partidrio (Dalmoro; Fleischer);
3) Entre os diversos sistemas eleitorais praticados (Schmitt);
4) Entre as listas abertas ou fechadas no sistema proporcional (Dalmoro; Fleischer);
5) Se sublistas so permitidas (na eleio
proporcional e/ou majoritria);
142
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6) Entre a coincidncia (ou no) de eleies

majoritrias e proporcionais (Sousa);
7) Entre os impactos de uma clusula de
barreira (Machado); e
8) Se existe algum mecanismo ou regra de
fidelidade partidria na fase ps-eleitoral.
Na Europa, comum a formao de coligaes eleitorais abrangentes, como na ltima eleio italiana, onde duas coligaes
praticamente empataram Unio de Romano Prodi e Casa das Liberdades (CDL)
de Slvio Berlusconi. Na Alemanha, tambm
em 2006, nenhum dos dois grandes blocos
Social Democracia (SPD) e a Democracia
Crist (CDU/CDS) elegeu uma maioria
absoluta de cadeiras no Bundestag e no
conseguiu articular uma coalizo majoritria
com os partidos menores. Assim, os dois
formaram uma grande coalizo nacional
para governar.
Coligaes eleitorais
Embora haja um forte vnculo entre coligaes eleitorais e coalizes de governo,
especialmente em sistemas parlamentaristas
onde a fidelidade partidria muito forte, a
presente anlise vai abordar a fase eleitoral
deste fenmeno como e por que os partidos
se associam em coligaes eleitorais?
Em 2002 e 2006 no Brasil, temos os casos
de coligaes (ou alianas) eleitorais informais em funo da verticalizao das coligaes federais/estaduais imposta pelo TSE
em maro de 2002 e mantida em 2006
(Santos). Embora a coligao PSDB-PMDB
fora formalmente verticalizada em 2002, em
apoio a candidatura de Jos Serra Presidncia da Repblica, em vrios estados o
PMDB traiu este artifcio e mobilizou votos
o
em favor de Lula j no 1 turno. Em 2006,
muitos partidos evitaram participar de coligaes presidenciais, para garantir maior
liberdade de organizar coligaes diversas
nos 27 estados, inclusive o PMDB, que repetiu a sua deciso de 1998 no lanou candidato presidencial e no participou de
nenhuma coligao presidencial, justamente
143
para ficar livre da verticalizao em nvel

1
estadual. Esta tendncia seria a composio
informal de coligaes esdrxulas [termo
usado pelo TSE em 2002 para justificar a
verticalizao].
Mas, por quais razes os partidos procuram participar de coligaes? Em geral,
nos sistemas proporcionais, a razo dos
pequenos partidos a sobrevivncia eleitoral, frente a barreira do quociente eleitoral quanto menor a bancada estadual,
maior esta barreira para os pequenos partidos. No Brasil, os menores estados tm
uma bancada de oito deputados federais, e
assim o quociente eleitoral um oitavo
(12,5%) dos votos vlidos, maior ainda que
a barreira dos 5%. J nos estados maiores,
como So Paulo com 70 deputados federais,
o quociente eleitoral menor proporcionalmente 1/70 ou 1,4% dos votos vlidos para
eleger um deputado.
Logo, seria de se esperar uma maior freqncia de coligaes proporcionais nos
estados menores, e uma menor freqncia
nas unidades maiores. Tambm, a sobrevivncia das legendas pequenas [micropartidos]
seria facilitada em circunscries maiores
(Schmitt). Por exemplo, no perodo 19451964, os pequenos partidos (PTN, PST, PRP,
PRT e MTR) sempre conseguiram eleger
alguns poucos deputados em So Paulo e
outros no Rio de Janeiro (ex-Distrito Federal/
Estado da Guanabara) justamente grandes
colgios eleitorais naquela poca (Oliveira).
Mas, por que ento os grandes partidos
aceitaram os pequenos como parceiros em
coligaes proporcionais? Aparentemente,
para conseguir uma mobilizao eleitoral um
pouco maior contra os outros partidos grandes em cada estado antes de 1964, freqentemente havia apenas duas grandes
coligaes em nvel estadual em torno dos
dois mais importantes partidos locais (PSD,
UDN e PTB). A partir de 1994, no Brasil, as
eleies majoritrias (Presidente, Governador
e Senador) so coincidentes com os pleitos
proporcionais.
Porm, em 1954, 1958 e 1962, metade
dos estados brasileiros tinham eleies coincidentes (Governador e Deputados, ambos
01/08/06, 17:29
143
144
com mandatos de quatro anos) enquanto na

outra metade havia mandatos no-coincidentes (Governador, cinco anos e Deputado,
quatro anos). Neste modelo quase experimental, Sousa mostrou que em 1962, 42,4%
dos deputados federais foram eleitos por
coligaes. Mas, nos 11 estados com eleies coincidentes, 61,7% dos deputados
foram eleitos via coligaes eleitorais, porm, nos outros 11 estados (com eleies
no-coincidentes) apenas 28,3% dos deputados foram eleitos via coligaes. Tambm
cabe lembrar que em 1962, havia duas vagas
para senador na agenda eleitoral. Assim,
nestes 11 estados com eleies coincidentes,
alm da coligao para deputado, o partido
lder negociava os cargos de vice-governador e senador, alm dos suplentes deste.
Muitas vezes, os grandes partidos procuram atrair mdios e pequenos partidos
para a sua coligao eleitoral para aumentar
o tempo disponvel no horrio eleitoral gratuito, especialmente para os cargos majoritrios. Outra razo o efeito do federalismo
partidrio brasileiro onde alguns partidos
so mais fortes em alguns estados, e outros
no. Por exemplo, o PDT (um partido mdio)
mais forte no Rio Grande do Sul e no Rio
de Janeiro. O PSDB e o PFL so fortes em
muitos estados, mas fracos no Rio Grande
do Sul, enquanto o PMDB forte em quase
todos os estados. J o PT conquistou a maior
bancada na Cmara dos Deputados em
2002, mas somente elegeu trs governadores
em estados menores (Acre, Mato Grosso do
Sul e Piau) (Braga).
importante ressaltar que no Brasil nunca
se usou a sublegenda em eleies proporcionais, como em outros pases, por exemplo, a Argentina. No modelo brasileiro,
quando os partidos formam uma coligao
para deputado (com listas abertas) estas
agremiaes perdem a sua identidade, como
se a coligao fosse um balaio grande. Na
Argentina, para exemplificar, numa coligao,
cada partido participante tem a sua sublista
prpria que apurada separadamente. Assim,
conforme a votao obtida, aloca-se a cada
coligao os assentos proporcionais sua
144
votao, e depois se processa um novo clculo proporcional entre as sublistas para ver
quantos destes assentos conquistados cabem
a cada sub-lema.
No Brasil, usou-se o artifcio de sublegenda
apenas para cargos majoritrios durante o
regime militar (1964-1985) para eleger senadores e prefeitos. Neste caso, a ARENA e o
MDB poderiam lanar at trs candidatos a
estes cargos, e o partido que recebia o maior
nmero de votos vencia, e a sublegenda
deste elegia o senador ou o prefeito, embora
o candidato (sublegenda) do outro partido
talvez tenha alcanado a maioria simples
dos votos. Este mecanismo da sublegenda
foi um casusmo que favorecia a ARENA, que
tinha dificuldades em acomodar suas alas
(ex-PSD, ex-UDN, ex-PR, etc.) nestas eleies
majoritrias.
Nas eleies majoritrias anteriores a
1964, as alianas partidrias eram seladas
pela composio das chapas presidente/vice-presidente, governador/vice-governador, senador/suplentes e prefeito/vice-prefeito
lembrando que naquela poca os vices
eram candidatos independentes (desvinculados do cargo titular), e de suplentes a
senador. A partir de 1985, os vices passaram a constar numa chapa nica com o titular,
mas estes cargos ainda eram negociados
para formar coligaes.
No perodo pr-1964, o contedo das alianas eleitorais tambm era esdrxulo [na
linguagem do TSE, em 2002] , conforme o
estado. Por exemplo, o PTB aliava ao PSD
contra a UDN em alguns estados (como
Cear), e, em outros, a UDN coligava com o
PSD contra o adversrio comum (PTB), como
no Rio Grande do Sul. Em 1950, Getlio
Vargas e Adhemar de Barros selaram uma
aliana PTB-PSP para o retorno de Vargas
Presidncia (o PSP lanou o candidato a vicepresidente) e ainda queriam a adeso do PSD.
Porm, o presidente General Eurico Gaspar
Dutra vetou essa idia e obrigou o seu PSD
a lanar candidato prprio o pouco conhecido deputado mineiro Christiano Machado.
No entanto, na maioria dos estados, o PSD
apoiou a eleio de Vargas informalmente.
Assim, o PSD foi cristianizado (Soares).
01/08/06, 17:29
Nas eleies proporcionais de 1994, por

exemplo, vrias coligaes exibiam uma falta
de consistncia ideolgica nas suas composies por exemplo: o PSDB de F.H.
Cardoso se aliou com o PDT em sete estados, o PCdoB, em seis, e o PPS em quatro;
e o PFL de Marco Maciel aliou-se ao PDT
em seis estados. O PT tinha uma poltica de
coligaes mais consistente naquele ano e
se aliou com o PSDB em apenas um estado.
Naquela eleio, o PCdoB coligado com o
PT conseguiu eleger 10 deputados federais,
mas oito destes s custas do PT em funo da lista aberta onde o PCdoB mandava seus eleitores concentrar seus votos
em um s nome, enquanto eleitores do PT
dispersavam seus votos na legenda.
Reforma poltica e
coligaes eleitorais
Vrias propostas de reformar a legislao partidria e eleitoral tm sido apresentadas nos ltimos anos. Algumas dessas
modificaes propostas teriam impactos sobre o artifcio de coligaes eleitorais:
1) simplesmente proibir coligaes nas eleies proporcionais;
2) adotar listas fechadas e preordenadas
pelos partidos/coligaes;
3) utilizar sublegendas dentro destas listas
fechadas; e
4) adotar o mecanismo de federaes de
partidos em vez de coligaes.
A simples eliminao de coligaes nas

eleies proporcionais seria o fim da maioria
dos pequenos e micropartidos no Brasil
inclusive os chamados partidos histricos,
como o PCdoB e o PPS. Talvez, apenas sete
ou oito partidos maiores sobrevivessem a
esta regra (Dalmoro; Fleischer).
Adotar listas fechadas outra mudana
cogitada nessas propostas para enquadrar
o Brasil na variante do sistema proporcional
mais freqentemente usado mundialmente.
Porm, duas alternativas so apresentadas
com ou sem sublistas ou sublegendas.
145
No modelo com sublegendas, cada partido participante da coligao apresentaria

a sua lista de candidatos previamente ordenada (do 1 nome ao 20 nome, por exemplo)
e na subdiviso das vagas conquistadas pela
coligao a parcela alocada a cada sublegenda participante obedeceria ordem preestabelecida em cada sublista.
Na alternativa sem sublegendas, os partidos participantes da coligao balaio
grande teriam que decidir quantos candidatos caberia a cada legenda e a ordem
em que estes entrariam na lista nica.
Tanto uma como outra alternativa teriam
um impacto negativo sobre as chances de
os pequenos partidos aproveitarem a coligao para eleger seus candidatos, comparado com a simples lista aberta.
Finalmente, a proposta de transformar as
tradicionais coligaes eleitorais no Brasil em
federaes de partidos foi formalizada
atravs do Projeto Lei 2.679/03 aprovado pela
Comisso Especial da Cmara dos Deputados em 3 de dezembro de 2003. Alm de
fechar a lista proporcional para a eleio
de deputados, esse PL enquadrou os partidos participantes de coligaes [federaes]
num esquema de fidelidade ps-eleitoral.
Cada federao de partidos [coligao]
teria que ficar unida durante trs anos aps
a eleio, e seus deputados eleitos seriam
impedidos de mudar de partido. De uma vez,
esse mecanismo tentaria preservar os pequenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar
o troca-troca de legendas pelos deputados
aps o pleito. Em 2002, por exemplo, a coligao que elegeu o presidente Lula (em
segundo turno) havia eleito 218 deputados
no primeiro turno mas at 1 de fevereiro
de 2003 (data da posse dos eleitos) a bancada governista havia recebido 34 migrantes
e contava com 252 deputados. Mais tarde,
com a adeso do PMDB e do PP, a bancada
governista chegou a 370 deputados em junho
de 2003.
Na legislao atual de coligaes, esta
aparente unio se desfaz no dia aps o
pleito, e cada deputado eleito, cada partido,
toma seus rumos de uma maneira independente como um ficar na linguagem dos
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145
146
jovens. Com a federao de partidos, seria

como uma unio estvel de trs anos. Porm, o PL 2.679/03 colocou alguns condicionantes para formar tais federaes,
inclusive a norma de candidato nato (os
atuais deputados teriam lugar cativo no topo
da lista fechada da federao) obviamente, para facilitar a aprovao pelos deputados eleitos em 2002.
Mesmo com a insero de vrios agrados para os deputados, esse Projeto de Lei
no entrou na pauta de votao na Cmara
dos Deputados por causa de ameaas de
trs partidos mdios PP, PTB e PL (os
ltimos dois muito beneficiados pela migrao de deputados em 2002 e 2003). Quem
sabe, com uma grande renovao, a nova
Cmara consiga, em 2007, votar uma reforma poltico-partidrio-eleitoral e modificar
este mecanismo de coligaes eleitorais.
SOARES, Glucio Ary Dillon. 1964. Alianas e coligaes eleitorais:

notas para uma teoria. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, 17:95-124.
SOUSA, Vivaldo de. 2005. O comportamento das coligaes eleitorais
entre 1954-1962: pleitos majoritrios coincidentes com proporcionais.
In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 27-41.
Nota
1
Nos cdigos eleitorais de 1950 e 1965, estes

conjuntos de partidos para fins eleitorais eram
chamados de alianas, j na legislao eleitoral a partir
de 1985 a denominao passou a ser coligaes.
Braslia, 5 de junho de 2006.
Referncias
BRAGA, Maria do Socorro. 2006. Dinmica de coordenao eleitoral
em regime presidencialista e federativo: determinantes e conseqncias das coligaes partidrias no Brasil. In: SOARES, G. A. D.;
RENN, L. R. (Org.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio
de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. p. 228-245.
DALMORO, Jefferson; FLEISCHER, David. 2005. Eleio proporcional:
os efeitos das coligaes e o problema da proporcionalidade. In:
KRAUSE; SCHMIDTT (Org.). Partidos e coligaes, p. 85-113.
GAMSON, William A. 1961. A theory of coalition formation. American
Sociological Review, 26:373-382.
KRAUSE, Silvana; SCHMITT, Rogrio (Org.). 2005. Partidos e coligaes
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Paulo: Editora UNESP.
MACHADO, Aline. 2005. A lgica das coligaes no Brasil. In: KRAUSE;
SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 43-83.
OLIVEIRA, Isabel Ribeiro de. 1973. Notas sobre o comportamento das
coligaes eleitorais no Brasil (1950-1962). Dados, Rio de Janeiro,
10:166-183.
SANTOS, Fbio. 2006. Verticalizao: a confuso no colo do STF. Primeira leitura, 3 de maro de 2006. <http://www.primeiraleitura.com.br>.
SCHMITT, Rogrio. 2005. Os estudos sobre alianas de coligaes
eleitorais na Cincia Poltica brasileira. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.).
Partidos e coligaes. p. 11-25.
146
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Justia Eleitoral
Matthew Taylor
A Justia Eleitoral foi criada em 1932,

como parte de uma ampla reforma no processo eleitoral incentivada pela Revoluo
de 1930. Sua criao foi um grande avano
institucional garantindo, pela primeira vez na
histria brasileira, que as eleies tivessem
o aval de um rgo teoricamente imune
influncia dos mandatrios (Silva Bohn et al.,
2002). Esta instituio foi extinta com o advento do Estado Novo, mas foi reerguida em
1945 e manteve-se em funcionamento contnuo desde ento, mesmo durante o regime militar de 1964 a 1985. Durante este
ltimo perodo, deve-se ressaltar o fato de o
processo eleitoral no raras vezes ter sido
manipulado pelo regime militar. Entretanto,
esta manipulao geralmente se dava no
mbito da legislao eleitoral, e no no plano de maior atuao da Justia Eleitoral, o
processo eleitoral em si (Sadek, 1995).
Talvez devido a esta histria, a Justia
Eleitoral pde exercer o papel importante que
desempenhou na transio para a democracia, possibilitando a adoo de novas regras
e de novos padres de participao eleitoral
distintas daquelas traadas pelo regime
militar, alm de proporcionar um nvel mnimo de confiabilidade ao novo sistema de
administrao e controle do processo eleitoral (Sadek, 1990, 1995). No exagero afirmar que a Justia Eleitoral foi uma das
instituies mais relevantes em termos de
providenciar as garantias necessrias para
uma transio estvel, tanto nas eleies
indiretas de 1985, quanto nas primeiras eleies diretas de 1989, episdio no qual a instituio foi diretamente responsvel pela
implementao e o julgamento dos critrios
para o registro de novos partidos polticos e
candidatos aos diversos nveis de governo.
147
01/08/06, 17:29
147
148
A Justia Eleitoral
como instituio
A Justia Eleitoral desempenha uma importante funo na administrao e conduo das eleies, cuidando tanto da iseno
e lisura do processo quanto da sua abrangncia e celeridade. Cuida do controle do
alistamento eleitoral; do registro das candidaturas; do controle das campanhas e, em
especial, da propaganda eleitoral; da contagem e processamento dos votos; da anlise das contas das campanhas; e da
diplomao dos vitoriosos. Apesar de ser
uma instituio da Justia, a Justia Eleitoral
no somente adjudica disputas no mbito
eleitoral, mas tambm rene atribuies dos
poderes Executivo e Legislativo: administra
e gerencia as eleies e estabelece regras
legais atravs da emisso de instrues
normativas.
A Justia Eleitoral composta de forma
parecida aos outros rgos da Justia no
Brasil, isto , por um Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Tribunais Regionais Eleitorais
(TREs) na capital de cada estado e no Distrito Federal, juzes eleitorais, e juntas eleitorais (Constituio de 1988, art.118). O TSE,
rgo mximo da Justia Eleitoral, composto por sete membros, sendo que trs
destes so indicados dentre os ministros do
Supremo Tribunal Federal (STF), dois dentre
os ministros do Supremo Tribunal de Justia,
e dois so nomeados pelo Presidente da
Repblica, entre advogados indicados pelo
STF. As decises do TSE so irrecorrveis,
salvo aquelas que so inconstitucionais ou
denegatrias de habeas corpus ou mandado
de segurana (art. 119). Os juzes eleitorais
so juzes de Direito, e as juntas eleitorais
so presididas por um juiz vitalcio e mais
dois cidados nomeados pelo TRE local.
Com exceo das juntas eleitorais, todos os
rgos da Justia Eleitoral so permanentes,
mas embora os funcionrios sejam de carreira, os juzes tm cargo temporrio, sendo
que a nomeao para o prazo de dois anos
com uma possibilidade de renovao para
um segundo binio.
148
Em termos do poder institucional da Justia Eleitoral, so vrias as garantias da provvel continuidade da Justia Eleitoral como
poder independente e de razovel influncia
dentro do sistema poltico. Alm do histrico
geralmente positivo da Justia Eleitoral como
rbitro da contestao poltica, e da nomeao
de integrantes da Justia Eleitoral oriundos
de um Judicirio que j razoavelmente independente diante dos poderes Executivo e
Legislativo, a instituio tambm se beneficia por possuir amplas competncias administrativas que lhe outorgam o poder de
regulamentar as leis eleitorais. Adicionalmente, as regras eleitorais so estabelecidas
em nvel federal e tm validade em todas as
unidades da Federao, ao contrrio da praxe
na maior parte dos sistemas federativos (Silva
Bohn et al., 339), o que proporciona Justia
Eleitoral uma facilidade de agir de forma
uniforme em toda o territrio brasileiro.
Fraquezas na Justia Eleitoral

Em geral, o desempenho da Justia Eleitoral tem sido extremamente positivo em
termos da eficincia e autonomia com a qual
cumpriu sua funo no perodo ps-autoritrio. No entanto, esse desempenho mostra
alguns desequilbrios. De um lado, a Justia
Eleitoral tem se mostrado extremamente eficaz na melhoria do processo eleitoral, isto ,
em relao apurao do voto e participao generalizada dos eleitores. No pairam
grandes dvidas sobre fraudes na urna no
dia da votao: a introduo da urna eletrnica (comeando em 1996, e tornando-se
quase universal em 2000) ajudou a tornar o
processo de votao mais clere e transparente. A capacidade de organizao logstica das eleies tambm formidvel: o
processo pelo qual as cdulas e urnas so
colocadas at nos povoados mais remotos
um feito que comprova a extenso e a
capacidade do Estado brasileiro. Ainda do
lado positivo, o TSE tem mostrado uma
capacidade de absorver um eleitorado que
cresceu continuamente ao longo do ltimo
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sculo, tanto em seus nmeros absolutos

(atualmente em torno de 122 milhes), quanto
como porcentagem da populao, culminando na outorga do voto aos analfabetos
em 1985, que tornou o sufrgio adulto universal. Enfim, o processo pelo qual os eleitores participam do processo de votao,
supervisionados pela Justia Eleitoral, beneficia-se de alta taxa de credibilidade.
De outro lado, no entanto, o desempenho
da Justia Eleitoral deixa muito a desejar,
avanando pouco no sentido de fiscalizar a
participao dos partidos ou dos candidatos
nas mesmas eleies, e muito menos ainda
na punio de eventuais erros decorrentes
da atuao destes atores polticos. Tendo em
mente o propsito desta coletnea, de oferecer subsdios para aprimorar as instituies
polticas, essencial assinalar as principais
fraquezas da Justia Eleitoral.
Estas se resumem principalmente na dificuldade de monitorar e detectar irregularidades e na dificuldade de punir efetivamente
os envolvidos em eventuais crimes eleitorais.
Embora a Justia Eleitoral seja eficaz na punio de algumas manipulaes do processo eleitoral, como abusos por parte da
mdia ou abusos no horrio eleitoral gratuito,
deixa muito a desejar na fiscalizao e punio de irregularidades relativas ao financiamento irregular de campanhas (caixa dois)
e ao uso indevido da mquina governamental.
De acordo com um levantamento parcial das
representaes feitas diante da Justia Eleitoral, 70% dos procedimentos so relativos
ao horrio eleitoral, e apenas 0,3% resulta
em condenao por crime eleitoral (Santos,
2003).
Estas fraquezas da Justia Eleitoral resultam de dois males maiores: o fato de
mudanas na legislao sobre campanha e
sobre as eleies estarem justamente nas
mos dos que mais se beneficiam de uma
legislao pouco rigorosa; e a dificuldade
de se monitorar eleies efetivamente diante
de um sistema poltico-partidrio que incentiva um nmero imenso de candidaturas e
partidos. O TSE j concedeu registro definitivo a 29 partidos polticos, o que lhes permite participar das eleies e da propaganda
149
eleitoral gratuita, alm de receber recursos

do Fundo Partidrio. Foram quase 380 mil
candidatos a cargos municipais, estaduais
e federais nas eleies de 2004, sendo que
muitos destes concorreram com seus correligionrios partidrios, inflando o custo e a
agressividade das campanhas. Diante das
reconhecidas deficincias tcnico-materiais
e de recursos humanos da Justia Eleitoral
(Sadek, 1995, p. 67), o elevado nmero de
candidatos e partidos e a acirrada concorrncia entre eles dificultam imensamente a
fiscalizao.
A coibio preventiva da prtica de crimes eleitorais, atravs do monitoramento
efetivo dos candidatos e partidos polticos,
difcil, em vista das inmeras possveis
contravenes, tais como o uso da mquina
do governo para favorecer candidatos, o
financiamento ilcito de campanhas, e as
tentativas de compra de votos, fenmeno que
pesquisa nacional estima ter atingido um em
cada sete eleitores (Speck, 2003). O monitoramento de tais infraes pela Justia Eleitoral depende quase inteiramente de
denncias advindas da sociedade civil. A
nica exceo a esta regra se d no monitoramento pr-ativo do financiamento de campanha, pelo qual todos os candidatos
apresentam as contas da campanha para
considerao pela Justia Eleitoral at trinta
dias aps o pleito.
Mas a combinao de campanhas carssimas (Silva Bohn et al., 2002 estimam o custo
de se eleger deputado federal em torno de 4,5
a 6 milhes de dlares), regras incuas ou
frouxas tanto de declarao de gastos quanto do autofinanciamento da campanha pelo
prprio candidato (o que dificulta o monitoramento de ingressos suspeitos), e a falta
de uma legislao mais rigorosa, que permita a rejeio de contas suspeitas, tende a dificultar o trabalho da Justia Eleitoral.
Como concluem Silva Bohn et al. (2002, p.
351), devido a esses fatores, as contas de
campanha acabam se tornando uma pea
de fico, e a prestao de contas vista
como um acordo de cavalheiros, no qual
cada partido ratifica a lisura da contabilidade alheia, para que, em troca, possa ter
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149
150
as prprias contas aprovadas. O resultado, no surpreendentemente, um uso generalizado do chamado caixa dois, pelo
qual as doaes e gastos verdadeiros de
campanha so feitos longe do olhar da Justia Eleitoral.
A dificuldade em se punir infraes devese, em parte, a separao institucional da
Justia Eleitoral de outras instituies jurdicas:
isto , da existncia de esferas diferentes
da Justia para tratar de assuntos de corrupo por polticos governantes, e, outra,
para tratar de irregularidades eleitorais, mesmo que a prtica da corrupo pelos governantes muitas vezes seja incentivada pelas
demandas do sistema eleitoral. Deve ser
realada, tambm, a existncia de uma justia privilegiada para alguns polticos, como
deputados e ministros, que detm o privilgio de foro especial, ao contrrio de seus
pares no eleitos.
Pensando uma nova

Justia Eleitoral
Qualquer reforma a ser pensada para a
Justia Eleitoral deve achar um equilbrio
entre diversas metas: aumentar o grau de
transparncia disponvel ao eleitorado sobre
a real relao entre candidatos polticos e
seus financiadores; fortalecer os partidos
polticos de forma que eles representem de
fato uma tendncia discernvel ao eleitor, e
no um emaranhado de interesses diversos
e, muitas vezes, internamente conflitantes;
e finalmente, criar regras claras, transgresses s quais possam ser monitoradas, investigadas e eficientemente punidas de
maneira que desestimulem futuros crimes.
Mas estes objetivos apresentam duas complicaes: a primeira a possibilidade de
um excesso de regras que possam ser ignoradas pela sua complexidade e pelas dificuldades de implement-las efetivamente.
A segunda, de ordem mais imediata, que
estas mudanas requerem reformas em trs
nveis bem distintos do sistema jurdico e
poltico.
150
O primeiro nvel, no qual as reformas

podem ser promovidas, interno Justia
Eleitoral. Essas mudanas podem ser avanadas dentro do TSE atravs de resolues
de cunho prprio ou de acordos de cooperao com outras partes da burocracia estatal
para tentar aprimorar o controle e a transparncia das eleies. Esforos neste sentido
variam desde iniciativas burocrticas, como
o recadastramento de eleitores ou a criao
de um novo ttulo de eleitor que iniba as fraudes, at esforos que j esto em andamento
para aprofundar a cooperao e a troca de
informaes com outras instituies do Estado. Estes ltimos incluem tentativas de
melhorar o monitoramento das campanhas
polticas atravs da cooperao entre a Justia Eleitoral, a Receita Federal e os Tribunais
de Conta, e o aprofundamento da cooperao
com a Polcia Federal e os Ministrios Pblicos, nos esforos de investigao e efetiva
punio de eventuais transgresses. No caso
da cooperao com a Receita, j est em
curso uma inovadora tentativa de acompanhamento conjunto da prestao de contas
nas eleies de 2006, que poderia ser
aprofundada tanto com a Receita quanto
com os Tribunais de Conta para desvendar
gastos e receitas no declaradas.
Outras mudanas internas Justia j
foram propostas por uma comisso de notveis convocada pelo TSE em 2005, mas
ainda no foram implementadas. Entre estas esto a melhoria na prestao de contas
partidrias, que hoje em dia no se colocam
disposio na Internet, dificultando, assim,
o acompanhamento pblico, e uma melhor
divulgao dos doadores de campanha, com
nfase na identificao pblica destes, antes das eleies. Ambas as propostas ajudariam a fechar o cerco aos doadores que
se aproveitam da no publicidade das contas partidrias para fazer doaes ao partido que no raramente so diretamente
repassadas a um determinado candidato.
Finalmente, uma mudana de efeito prtico
poderia ter efeitos imediatos: a realocao
dos recursos internos da Justia Eleitoral. Por
via de exemplo, o TSE gastou em tornou de
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R$1 milho no ano passado para renovar sua

frota de carros oficiais, mas disps de somente cinco funcionrios para realizar todo o
controle nacional das despesas partidrias.
O segundo nvel de reformas inclui mudanas na prpria instituio da Justia Eleitoral e na legislao relativa s eleies.
Ambas haveriam de ser aprovadas pelo
Congresso. Em relao primeira, de longa data a crtica investidura temporria dos
membros dos tribunais eleitorais, que apresenta o inconveniente de impedir uma maior
especializao nos assuntos atinentes ao
contencioso eleitoral (Sadek, 1995, p. 38).
Neste mesmo sentido, a Justia Eleitoral
como instituio tambm poderia ser fortalecida atravs de maiores dotaes oramentrias para a Justia Eleitoral e o
Ministrio Pblico eleitoral, permitindo a
ampliao de sua capacidade (se combinado com a racionalizao e realocao de seu
gasto na linha recomendada acima).
Entre as propostas para aprimorar o controle dos gastos legtimos de campanha, o
aumento da fiscalizao, a criao de benefcios para os contribuintes legais, e um aumento na efetiva punio so essenciais. Em
relao fiscalizao, uma proposta seria a
contratao temporria de auditores externos pela Justia Eleitoral durante perodos
eleitorais. Estes auditores poderiam ser tanto do setor privado quanto servidores pblicos emprestados durante o perodo
eleitoral (do Ministrio da Fazenda, dos Tribunais de Contas, etc.) para incorporar comisses temporrias de fiscalizao de
contas. Tal proposta no implicaria aumento
permanente no tamanho da burocracia, mas
garantiria uma divulgao mais rpida das
fontes financiadoras legtimas e da relao
entre gastos efetivos e rendas declaradas.
Uma segunda proposta, do Professor Marcos Cintra, centralizaria o oramento dos
candidatos na Justia Eleitoral: qualquer doao ou gasto declarado teria que passar
pelo crivo da burocracia eleitoral, permitindo
maior fiscalizao da fonte e destino dos recursos declarados. Qualquer gasto extra-oficial seria facilmente reconhecido por no ter
151
passado pela Justia Eleitoral. Em relao

a benefcios, uma proposta recorrente a
iseno fiscal dos contribuintes, que criaria
incentivos para tirar as doaes das sombras
e aumentaria a transparncia das campanhas. Finalmente, em termos de punio,
o aumento das penalidades para a prtica
de caixa dois j foi proposto, com um aumento na pena mxima de cinco a oito anos
e a elevao das multas. Mas essas punies deveriam ser estendidas, na prtica,
no somente aos polticos envolvidos, mas
tambm aos doadores, que quase nunca
sofrem as conseqncias pela prtica de
caixa dois.
Reformas mais profundas na legislao
relacionada Justia Eleitoral tendem a ser
de difcil implementao, especialmente
porque a presso pblica a favor da reforma
chega a seu apogeu exatamente no auge
das crises polticas, quando os congressistas esto geralmente distrados pelo acompanhamento do escndalo. Mas no se deve
esquecer que mudanas mais profundas na
legislao eleitoral, como o aumento da eficcia das penalidades, podem ser efetivadas atravs dos esforos da sociedade civil.
Nesse sentido, a aprovao da Lei 9.840 de
1999 exemplar: um grupo de organizaes
civis, liderado pela Conferncia Nacional dos
Bispos do Brasil (CNBB) e a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), conseguiu mais
de um milho de assinaturas para aprovar
uma iniciativa popular de lei mudando as
penalidades impostas para a compra de
voto, impondo no somente uma multa, mas
tambm e talvez de maior efeito dissuasor para os polticos permitindo que a
Justia Eleitoral rapidamente invalide a candidatura de polticos envolvidos. difcil acreditar que o Congresso teria tomado a
iniciativa de promover esta reforma sem uma
presso mais direta da sociedade.
Finalmente, embora no seja imediatamente relevante a questo da Justia Eleitoral, mudanas mais amplas no sistema
poltico-partidrio tambm poderiam ajudar
a melhorar a transparncia do sistema eleitoral. As trs propostas mais comuns so
01/08/06, 17:29
151
152
de trocar a representao proporcional para

um sistema de voto distrital misto, criar listas fechadas de candidatos dentro de cada
partido e introduzir regras mais rgidas de
fidelidade partidria. Juntas, estas propostas criariam um vnculo mais direto entre eleitores e seus representantes distritais,
diminuiriam a competio entre candidatos
do mesmo partido, e fortaleceriam os partidos polticos. Em suma, poderiam diminuir
o alto custo das campanhas, eliminando um
incentivo muito relevante no problema do financiamento ilegal atravs de caixa dois,
alm de aumentar os custos eleitorais de
transgresses eleitorais, tanto para candidatos especficos quanto para seus partidos
polticos.
Enfim, no faltam propostas para melhorar a transparncia do processo eleitoral. Algumas, como o financiamento pblico das
campanhas, no parecem ser solues eficazes, porque reduziriam pouco os incentivos ao financiamento no contabilizado pelas
campanhas. Outras propostas, como um
aumento nas penalidades impostas aos infratores, dificilmente alcanaro o sucesso
se no forem implementadas conjuntamente com outras medidas que fortaleam a
Justia Eleitoral na sua capacidade fiscalizadora e punitiva. Finalmente, importante
realar a dificuldade de qualquer iniciativa
reformista prosperar sem macio apoio popular. Tendo em vista a ampla reao popular ao atual escndalo poltico, talvez seja
uma hora propcia para se pensar as alternativas que possam criar um sistema mais
efetivo e capaz de coibir as piores contravenes das leis eleitorais, garantindo, assim, a legitimidade do sistema democrtico
brasileiro.
SANTOS, Reinaldo dos. Mdia e democracia na legislao eleitoral brasileira: um levantamento dos mecanismos legislativos de controle e compensao do uso dos meios de comunicao em contextos eleitorais
(1974-2000). Trabalho apresentado no XXVI Congresso Anual em Cincia
da Comunicao, 02-06 de setembro de 2003.
SILVA BOHN, Simone Rodrigues da; FLEISCHER, David; WHITACKER,
Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.).
Caminhos da transparncia. So Paulo: Editora da Universidade Estadual
de Campinas, 2002. p. 335-354.
SPECK, Bruno Wilhelm. A Compra de votos uma aproximao emprica.
Opinio Pblica IX, n. 1, p. 148-169, 2003.
Referncias
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In: LAMOUNIER, Bolivar (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio.
So Paulo: Sumar, 1990.
SADEK, Maria Tereza. A Justia Eleitoral e a consolidao da democracia
no Brasil. So Paulo: Konrad Adenauer Stiftung, 1995.
152
01/08/06, 17:29
O Financiamento
de Campanhas
Eleitorais
Bruno Wilhelm Speck
O que compreende
o financiamento de
campanhas eleitorais?
Por financiamento de campanhas eleitorais entendem-se os recursos materiais
empregados pelos competidores em eleies populares (partidos e candidatos) para
organizar a campanha e convencer os cidados a lhes conferirem o voto. No compreende os custos da organizao do processo
eleitoral, como o registro de eleitores, a instalao das urnas, os profissionais e voluntrios recrutados para servir no dia da
eleio, a adjudicao de processos, etc.
que correm por conta do Estado. Tambm
no compreendem o financiamento ordinrio das organizaes partidrias ou a remunerao dos representantes eleitos, apesar
de ambas as fontes terem muitos vasos
comunicantes com o financiamento de campanhas. Por outro lado, todos os gastos com
a finalidade de convencer eleitores a votarem a favor de determinado projeto poltico,
partido ou candidato podem ser considerados gastos de campanha.
Um dos problemas de delimitao do
fenmeno de financiamento de campanhas
eleitorais diz respeito identificao do perodo de campanha. Mesmo que a legislao
em muitos pases defina um perodo oficial
para a campanha, atravs de uma definio
legal, a dinmica da realidade poltica muitas
vezes se impe com fora maior. As prcampanhas dentro dos partidos, para competir pela nomeao como candidato, so
uma tendncia do processo de democratizao dos partidos em muitos pases.
153
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153
154
Mesmo que ainda no tenham atrado a

ateno dos observadores em muitos pases, elas igualmente envolvem recursos e
so parte do financiamento eleitoral.
Outro problema de desenhar uma linha
divisria se refere aos atores envolvidos no
financiamento eleitoral. A arrecadao, administrao e alocao dos recursos correm,
tipicamente, por conta ou dos partidos polticos ou dos candidatos, dependendo do
sistema eleitoral e da cultura poltica. Em
reao legislao eleitoral, outras modalidades de financiamento se tornaram freqentes. Alguns financiadores efetuam
gastos com bens ou servios em favor de
candidatos ou partidos, evitando a contabilizao desses valores como doao. Outras
iniciativas so comits em apoio a determinados candidatos ou temas, administrando
recursos e atuantes com finalidade eleitoral.
Ambos os fenmenos, muitas vezes originados para driblar restries impostas pela
legislao eleitoral, igualmente configuram
financiamento eleitoral.
Apesar de que os recursos financeiros
tendem a se tornar a moeda mais freqente
no apoio material a campanhas eleitorais,
formas de apoio material so bastante comuns. Empresas colocam veculos disposio dos candidatos, fornecem camisetas
ou outros bens. Prestadores de servios ajudam com descontos em pesquisas, anncios ou outros recursos valiosos em
campanhas. Como a liquidez dos recursos
pode ser um problema grande em campanhas, crditos financeiros por bancos ou
outras instituies so um recurso importante
para os partidos polticos. O pagamento de
um fornecedor ou prestador de servio poder adquirir o carter de um crdito, ou,
caso esse pagamento nunca ocorra, dever
ser contabilizado como contribuio. Os
aportes em espcie, os descontos e servios gratuitos bem como os crditos financeiros, mesmo que de difcil contabilizao,
so parte do financiamento da poltica.
154
Necessidade de recursos e
riscos decorrentes do
financiamento de campanhas
O assunto do financiamento da competio poltica se tornou um tema sensvel em
todas as democracias modernas. Em sistemas com eleies competitivas, a propaganda eleitoral um ingrediente necessrio para
a comunicao entre os cidados e os candidatos a cargos polticos. A competio por
votos seria impossvel sem os recursos necessrios para convencer o eleitor. O dinheiro tem um papel positivo na competio
poltica, mas tambm h riscos decorrentes
do financiamento poltico.
As crticas dirigidas ao tema do financiamento da competio eleitoral se referem a
problemas de naturezas diferentes. Uma
primeira crtica se refere possvel distoro da competio eleitoral pelo peso dos
recursos financeiros em campanhas ou pela
distribuio desses recursos entre os competidores. Na primeira variante a acusao
se refere ao encarecimento das campanhas
eleitorais como indicador de uma crescente
manipulao do eleitorado pelas modernas
tcnicas de propaganda e comunicao. O
objetivo da diminuio da importncia do dinheiro na poltica coincide com o ideal de uma
relao mais orgnica e consciente entre os
partidos polticos e o seu eleitorado. A mera
influncia do dinheiro vista como uma influncia malfica sobre o processo eleitoral.
A segunda variante dessa mesma preocupao com o processo eleitoral diz respeito distoro da competio eleitoral a
partir da distribuio dos recursos. As causas mais importantes de distoro da competio eleitoral por um desequilbrio nos
recursos disponveis para a campanha so:
o poder econmico dos candidatos que
autofinanciam as suas campanhas; o abuso
de recursos do Estado para financiar unilateralmente candidatos ou partidos governistas;
e o acesso desigual ao financiamento privado. Um dos problemas na busca por solues para essa distoro reside na dificuldade
de identificar qual seria uma distribuio
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justa dos recursos entre os candidatos. A

distribuio totalmente eqitativa dos recursos entre todos os candidatos ou partidos
raramente defendida. A prpria distribuio
desigual dos recursos expressa tambm o
enraizamento social de alguns partidos e a
falta de apoio popular para outros.
A segunda crtica ao financiamento poltico se refere subverso do princpio da
igualdade dos cidados quanto sua influncia sobre a representao poltica. A ampliao do sufrgio a todos os cidados,
processo consolidado na maioria dos pases modernos durante o sculo 20, est baseada no princpio da igualdade do voto. A
possibilidade de influenciar o processo de
representao pela via de doaes a partidos e candidatos abre novamente a questo das garantias mnimas para assegurar a
eqidade dos cidados. Em sistemas de
financiamento poltico sem regulao os
cidados tm capacidade muito desigual
de aportar recursos para campanhas eleitorais. Adicionalmente, a legitimidade de
entidades estrangeiras, empresas, organizaes sociais ou instituies em influenciarem o processo eleitoral por meio de
doaes pode ser questionada. Em defesa
desse princpio da igualdade, muitos pases
vetam qualquer contribuio de determinados
atores ou estabelecem tetos mximos para
as doaes para restabelecer parcialmente
o princpio da igualdade.
A terceira crtica diz respeito possvel
dependncia dos candidatos eleitos dos
seus financiadores, que poder se expressar na futura concesso de favores, vantagens ou na representao privilegiada dos
interesses, uma vez que os candidatos se
elegeram como chefes de governo ou representantes da sociedade. Esta relao de trocar apoio financeiro campanha por
benefcios aos financiadores, claramente,
viola os deveres de representao e tem um
nus para a sociedade. Estas doaes que
compram acesso ao poder ou outras vantagens se aproximam da definio da corrupo na rea administrativa.
155
Variaes em torno da corrupo da representao poltica pelo financiamento de

campanha incluem tambm situaes inversas, em que a concesso de contratos vantajosos ou outros favores ocorre antes da
campanha eleitoral. H tambm situaes
onde empresas privadas sofrem presso por
meio de rgos de fiscalizao, de licenas
concedidas ou contratos mantidos com o
Estado, aproximando o financiamento da
extorso. Em ambos os casos o problema
do financiamento privado se mescla fortemente com a questo do abuso da mquina governamental para fins eleitorais.
A regulao do financiamento poltico e
a discusso sobre a sua reforma esto fortemente vinculadas questo dos objetivos
da reforma. A discusso sobre as ferramentas de regulao mais adequadas se desenvolve em grande parte em funo dos riscos
percebidos como mais prementes e dos
valores que devem ser fortalecidos pela reforma: a garantia de uma competio eleitoral mais equilibrada, a independncia entre
financiadores e doadores ou o fortalecimento da eqidade cidad no financiamento das
campanhas. Mesmo que estes objetivos no
sejam mutuamente excludentes, as ferramentas a serem escolhidas para enfrentar
cada um destes desafios variam bastante.
A regulao e reforma do
financiamento da competio
eleitoral no Brasil
Numa perspectiva comparativa a regulao do financiamento abrange trs abordagens, cada uma com ferramentas diferentes,
cuja combinao caracteriza o sistema de
financiamento poltico de cada pas.
A primeira abordagem se baseia na idia
de impor limites e vedaes ao financiamento, de forma a minimizar os riscos decorrentes do financiamento. Isto inclui a
vedao de doaes estrangeiras, de empresas em geral ou somente das que mantm relaes contratuais, que dependem
de licenas ou permisses do Estado, e a
proibio de doaes annimas. Os limites
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155
156
s doaes permitidas assumem vrias

formas, desde a definio de valores mximos que doadores individuais podem usar
para influenciar o processo eleitoral; limites para as contribuies desses a candidatos ou partidos individuais; a definio de
tetos para os gastos permitidos aos candidatos e partidos; a limitao do total dos
recursos privados permitidos nas campanhas.
Outra vedao importante no financiamento poltico se refere ao uso unilateral de
recursos pblicos nas campanhas eleitorais.
Hoje, na maioria dos pases, o uso arbitrrio
de recursos do governo a favor de partidos
ou candidatos vedado por lei. Mas na prtica a efetiva coibio do abuso da maquina
estatal em favor de determinados candidatos freqentemente ultrapassa o Cdigo
Eleitoral. Ele est fundamentado na construo
de um servio pblico livre de ingerncias
arbitrrias sobre o quadro de funcionrios.
Adicionalmente, a coibio do abuso da mquina passa pela reforma dos sistemas de
compras pblicas, dos sistemas tributrios
e de outras reas de fiscalizao e controle
onde a arbitrariedade governamental abre
margem para o abuso da mquina. Programas sociais de assistncia individual a populaes carentes podem induzir ao mesmo
tipo de abuso, condicionando o voto dos eleitores. Recentemente a questo da alocao
dos recursos para a publicidade governamental com fins eleitorais se tornou um tema
de crticas em muitos pases.
O sistema brasileiro, definido na Lei dos
Partidos Polticos de 1995 e na Lei Eleitoral
de 1997, estabelece que entidades ou governos estrangeiros, instituies pblicas da
administrao direta ou indireta; empresas
pblicas e sociedades de economia mista,
entidades subsidiadas com recursos pblicos;
entidades de utilidade pblica; concessionrias e permissionrios de servios pblicos,
e entidades de classe ou sindical so vedadas de contriburem com recursos para partidos e campanhas. As definies entre as
duas normas quanto s vedaes variam
ligeiramente (Lei dos Partidos Polticos 9.096/
95, art. 31; Lei Eleitoral 9.504/97, art. 24).
156
Em uma comparao internacional a vedao do financiamento por entidades de classe e sindicatos, herdada ainda da ditadura
militar no Brasil, poderia ser considerada anacrnica. A influncia do conflito entre capital
e trabalho sobre a representao poltica e o
sistema partidrio talvez seja menos preocupante em funo da existncia de certo
equilbrio de foras. Contrariamente, a omisso da legislao brasileira quanto a contribuies por empresas que prestam servios
ou realizam obras para o Estado questionvel, pois o risco de uma troca de favores
entre o doador e o futuro governante iminente.
A discrepncia entre a Lei dos Partidos e
a Lei Eleitoral grande no que diz respeito
ao estabelecimento de limites s doaes.
Enquanto a primeira no estabelece nenhum
tipo de limite para o aporte de recursos privados, a segunda define tetos para as contribuies de pessoas fsicas (10% da renda)
e jurdicas (2% do faturamento). Esta norma
causa estranheza por dois motivos: primeiro, a definio do teto de contribuies em
funo do poder econmico dos doadores
est em conflito com a idia de garantir a
eqidade entre os doadores. A atual legislao brasileira transforma a iniqidade social
e econmica em norma para o financiamento eleitoral. Quem tem uma renda menor
poder doar menos s campanhas no s
por fora da realidade, mas tambm pela
lei. Por outro lado, a inexistncia destes limites para o financiamento dos partidos em
combinao com a possibilidade de que
partidos transfiram recursos para campanhas
eleitorais criam um forte incentivo para contornar esta norma legal, utilizando os partidos polticos como intermedirios. Esta
brecha na lei torna o financiamento poltico
menos transparente.
Finalmente, no existe um limite estabelecido pela legislao acerca de tetos para
os gastos. A Lei Eleitoral apenas estabelece
que os candidatos devam auto-estipular um
teto para os seus gastos e comunicar esse
valor Justia Eleitoral (Lei Eleitoral 9.504/97,
art. 18). Essa regra de difcil compreenso, pois no serve ao propsito de nivelar o
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montante dos recursos gastos em campanhas, tornando as eleies menos custosas.

Em resumo, o financiamento poltico no Brasil atualmente se caracteriza por ser muito
permissivo quanto origem e aos volumes
dos aportes para os partidos e campanhas
eleitorais.
A segunda abordagem na regulao do
financiamento da poltica consiste na proviso de recursos pblicos aos candidatos e
partidos. A justificativa destes aportes pblicos
aos partidos pode ser o seu papel intermedirio entre a sociedade e o poder pblico.
Os partidos seriam remunerados pelo servio
que prestam ao sistema poltico. Outro motivo
pragmtico seria o provimento de recursos
para substituir parcialmente as outras fontes
de financiamento e diminuir os riscos decorrentes do uso ilegal da mquina ou do financiamento privado. Neste caso a justificativa
instrumental. Os partidos recebem recursos
pblicos para manter a sua independncia.
As formas de financiamento pblico se
dividem em trs grupos: as isenes de
impostos aos partidos e aos doadores; o
acesso gratuito ou subsidiado a servios pblicos e instalaes; os recursos oramentrios diretos. No caso brasileiro, a relevncia
econmica da iseno do imposto de renda
concedido aos partidos polticos limitada.
No entanto, o acesso gratuito concedido aos
meios eletrnicos de comunicao representa uma forte interveno do Estado na competio eleitoral. O horrio eleitoral gratuito
em rdio e televiso foi introduzido em 1962,
e durante a ditadura militar a legislao foi
complementada em 1974, proibindo a contratao de propaganda adicional paga nestes meios. Desde ento o sistema brasileiro
se caracteriza pela concesso de amplo espao gratuito aos partidos antes da eleio.
Os 100 minutos dirios concedidos durante
45 dias antes da eleio aos partidos em
rdio e televiso representam uma dotao
generosa, se comparada a outros pases. O
valor comercial deste espao de propaganda, estimado em 2,4 bilhes de reais, ilustra
a importncia deste canal de comunicao
na sociedade brasileira (Speck, 2005). O ho-
157
rrio eleitoral gratuito concedido durante as

eleies nacionais, estaduais e municipais.
A distribuio deste espao gratuito em
um canal de comunicao to importante
quanto rdio e televiso de central importncia para os competidores, principalmente levando em conta a proibio do espao
adicional pago (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 44).
A Lei Eleitoral aloca 1/3 do espao em fraes iguais entre todos os partidos que apresentam candidatos na eleio e tiverem
representao na Cmara dos Deputados.
Com o nmero grande de partidos este espao acaba sendo extremamente fracionado. Outros 2/3 do tempo so distribudos de
forma proporcional composio da Cmara no incio do perodo legislativo. A vinculao de um dos mais importantes recursos
na eleio ao sucesso eleitoral no passado
tende a perpetuar a relao de foras entre
os partidos.
Outro fator de financiamento vai na mesma
direo. Desde 1995 os partidos polticos
recebem anualmente recursos diretos do
fundo partidrio no valor total de aproximadamente 1 real por eleitor (2005: 120 mil reais).
Estes recursos no so destinados explicitamente s eleies, mas por outro lado a
lei no probe tal utilizao, exceto a 20% do
Fundo Partidrio que deve ser destinado a
fins educativos. A distribuio de 99% dos
recursos do Fundo Partidrio se d pelo critrio do sucesso eleitoral na ltima eleio,
perpetuando outra vez a relao de fora entre
os partidos atravs dos subsdios pblicos
(Lei dos Partidos 9.096/95, art. 41).
Os projetos sobre a ampliao do fundo
partidrio e a proibio dos recursos privados em anos eleitorais devem levar em conta a necessidade de se intensificar a
fiscalizao para coibir de forma eficiente o
caixa dois. Outra preocupao a importncia dos critrios de distribuio dos recursos do Fundo, quando estes se tornam
hipoteticamente o nico recurso na campanha. Um desequilbrio nesta alocao dos
recursos pblicos influenciar profundamente
as chances dos competidores polticos.
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157
158
A terceira abordagem na regulao do

sistema de financiamento de campanhas
consiste na criao de maior transparncia
sobre o financiamento da poltica. A justificativa para tal aposta na transparncia inclui
a necessidade de prestao de contas para
verificao do cumprimento da legislao
vigente, bem como a prestao de contas
sobre a utilizao dos subsdios pblicos. A
divulgao da informao sobre os financiadores permite que outros atores possam
participar da fiscalizao dessas declaraes, denunciando informaes incompletas ou falsas Justia Eleitoral. Tambm se
argumenta que a forma como os partidos
tratam da questo dos recursos durante a
campanha dar pistas sobre a futura gesto dos recursos pblicos. Porm, a justificativa central para a maior transparncia
sobre o financiamento das campanhas o
voto informado. A idia bsica que o financiamento das campanhas parte integral e
essencial das propostas polticas que esto
sendo apresentadas pelos partidos e candidatos. Para que os cidados possam fazer
uma escolha baseada em informaes,
necessrio que saibam antes da eleio os
principais dados sobre o financiamento.
Poucos pases conseguiram avanar nesta direo da produo e divulgao de informaes sobre o financiamento antes das
eleies. No caso do Brasil, os avanos na
prestao de contas foram grandes desde o
escndalo em torno do ex-presidente Fernando Collor e seu coordenador de campanha
Paulo Csar Farias. A Lei Eleitoral de 1997
obriga os candidatos e partidos a prestarem
contas de forma detalhada sobre a origem e
destino dos recursos utilizados na campanha.
As doaes so identificadas individualmente, incluindo nome dos doadores, o cdigo da Receita Federal (CNPJ/CGC) e a data
da doao. Tambm obrigatrio registrar
as doaes em espcie, estimando o seu
valor em dinheiro. Todos os recursos de campanhas devem ser administrados em uma
conta bancria nica de cada candidato. A
Justia Eleitoral, responsvel pela organizao do processo eleitoral, completou este
sistema com a introduo da prestao de
158
contas sobre o financiamento eleitoral em

formato eletrnico e a divulgao dos dados
para a sociedade.
Os escndalos polticos que sacudiram
o pas durante o ano 2005 tiveram forte vinculao com o tema do financiamento da
poltica. Parte das revelaes se referiu s
prestaes de contas incompletas de partidos e candidatos. Este fenmeno do caixa
dois indica srias falhas quanto fiscalizao da prestao de contas e punio de
transgresses. Por outro lado, importante
notar que os recursos declarados pelos candidatos somam mais de um bilho de reais
em cada uma das ltimas eleies nacionais (2002) e municipais (2004). Com isso a
fiscalizao dos dados do caixa um pela
imprensa e pela sociedade civil se tornou
uma real possibilidade.
Por outro lado a lei ainda falha no Brasil
no que diz respeito tempestividade da
prestao de contas. A obrigao de prestao de contas concomitante ao processo
eleitoral se limita ainda aos partidos polticos que durante as eleies devem prestar
contas mensalmente Justia Eleitoral. Tecnicamente o sistema brasileiro est preparado para exigir informaes detalhadas
sobre o financiamento tambm dos seus
candidatos durante a campanha. Para tornar
o tema do financiamento um assunto para o
voto informado do cidado, seria necessrio
que estes dados sobre a origem e uso dos
recursos em campanha estivessem amplamente disponveis antes da eleio.
Referncias
BOHN, Simone Rodrigues da Silva; FLEISCHER, David; WHITACKER,
Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm.
Caminhos da transparncia. Campinas: Editora Unicamp, 2002, p. 335-354.
FLEISCHER, David. Reforma poltica e financiamento das campanhas
eleitorais. Cadernos Adenauer, ano 1, n. 10, p. 79-103, 2000.
KINZO, Maria DAlva Gil. Funding parties and elections in Brazil. In:
BURNELL, Peter; WARE, Alan (Ed.). Funding Democratization.
Manchester: Manchester University Press, 1998. p. 116-136.
SAMUELS, David J. Pork Barreling Is Not Credit Claiming or Advertising:
Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil. The
Journal of Politics, v. 64, n. 3, p. 845-863, August 2002.
SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escndalos ou perseguir ideais? A
regulao do financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer,
ano 6, n. 2, p. 123-159, 2005.
01/08/06, 17:29
O Bicameralismo
em Perspectiva
Comparada
Mariana Llanos
Francisco Snchez
A atual agenda de reformas polticas no

Brasil encontra-se dominada por temas vinculados aos partidos polticos: listas abertas
ou fechadas, migrao partidria, confederaes de partidos ou o tipo de financiamento.
Nesse contexto, a ausncia de formulaes
vinculadas ao bicameralismo e ao papel das
cmaras legislativas no sistema poltico, sobretudo o do Senado, no resulta, em princpio, surpreendente. Entretanto, desde uma
perspectiva continental, essa ausncia pode,
sim, resultar chamativa. De fato, nos ltimos
anos o papel das cmaras altas tem sido
freqentemente objeto de debate poltico e
(em menor medida) acadmico, em vrios
pases da regio. Como resultado, em alguns casos, importantes reformas institucionais foram levadas a cabo. Em um extremo,
as reformas impulsionadas pelos presidentes Alberto Fujimori e Hugo Chvez acabaram suprimindo as cmaras altas no Peru
(1994) e na Venezuela. Em ambos os casos,
a abolio do Senado sinalizou claros objetivos de concentrao do poder poltico: um
Congresso dividido mais difcil de controlar
do que um unificado. Sem chegar supresso,
e com objetivos diversos, nos outros pases
bicamerais da Amrica Latina efetuaram-se
reformas que afetaram aspectos da estrutura e do funcionamento do bicameralismo,
tais como o tamanho das cmaras, a durao
dos mandatos legislativos ou a eleio direta
dos senadores, para citar alguns exemplos.
O objetivo destas pginas no agregar
mais uma dimenso j extensa agenda
de reformas, nem efetuar recomendaes a
favor ou contra o bicameralismo. Nosso propsito apenas trazer cena o tema, por
159
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159
160
duas razes principais. Em primeiro lugar,

apesar das reformas propostas no Brasil
relacionarem-se basicamente aos partidos
polticos, elas tambm esto destinadas a
impactar o funcionamento do sistema legislativo, mbito institucional em que os partidos
atuam. Assim, no poderamos desconsiderar a existncia de duas cmaras que, com
atribuies similares, participam da complicada engrenagem de elaborao das leis.
Em segundo lugar, sabe-se que no apenas
os sistemas eleitorais geram incentivos institucionais que afetam o comportamento dos
atores polticos. As regras internas do Parlamento tambm o fazem, e, neste sentido,
dever-se-ia ter em conta que papel desempenha a instituio do bicameralismo, ou
alguma de suas dimenses, como varivel
explicativa de tal comportamento.
Por esses motivos, consideramos importante comear examinando as caractersticas bsicas do bicameralismo na Amrica
Latina, a fim de identificar seus pontos fortes e fracos e oferecer elementos de anlise
para uma melhor compreenso do caso brasileiro. A seguir, mostraremos as mltiplas
dimenses que compem essa instituio
e os mltiplos propsitos perseguidos por
elas. Da mesma maneira, nos referimos
sua inter-relao com outras instituies.
Dessa forma estaremos em condies mais
adequadas de avaliar melhor o impacto das
propostas de reforma, como tambm de considerar se o bicameralismo no seu conjunto
ou se algum de seus componentes
deveria desempenhar tambm um papel em
futuros processos de reforma institucional.
Bicameralismo, federalismo
e presidencialismo
As legislaturas bicamerais quais sejam, aquelas em que as deliberaes acontecem em duas cmaras distintas (Tsebelis;
Money, 1997, p. 1) so um modelo legislativo bastante difundido na Amrica Latina.
A metade dos pases da regio conta hoje
em dia com esse tipo de legislatura: Mxico
160
e Repblica Dominicana, alm de sete pases

da Amrica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil,
Chile, Colmbia, Paraguai e Uruguai. H poucos anos, o bicameralismo prevalecia inclusive em um nmero maior de pases. Aos
casos do Peru e da Venezuela mencionados
acima se somam as abolies das cmaras altas que aconteceram no Equador
e na Nicargua nos anos 70, e em Cuba, em
1959. Desse modo, nos ltimos cinqenta
anos na Amrica Latina se suprimiram mais
cmaras altas que nas democracias avanadas. Ainda assim, o bicameralismo continua sendo uma instituio com grande
1
presena no continente.
Os sistemas bicamerais hoje vigentes
constituem um grupo homogneo no que se
refere a dois elementos bsicos: a legitimao democrtica das cmaras altas atravs
2
da eleio direta dos seus membros e poderes constitucionais quase equivalentes
para ambas as cmaras. De acordo com
essas caractersticas, os bicameralismos do
continente encontram-se entre os mais poderosos do mundo.
Para entender melhor o significado e os
efeitos que trazem consigo os bicameralismos
poderosos podemos comear remetendo a
Lijphart (1984, 1999), que distinguiu trs
tipos bicameralismo forte, intermedirio
e dbil segundo o posicionamento das
cmaras legislativas em torno de dois eixos.
Primeiro, o da simetria/assimetria, conforme
o qual o bicameralismo simtrico se ambas as cmaras so eleitas popularmente e
possuem poderes constitucionais similares,
e segundo, o da incongruncia/congruncia,
indicando que ambas as cmaras so incongruentes e diferem em sua composio poltica. Desse modo, os bicameralismos fortes
so ao mesmo tempo simtricos e incongruentes; os dbeis combinam assimetria
com congruncia; e os intermedirios so
casos de assimetria e incongruncia, ou de
simetria e congruncia.
A classificao de Lijphart um ponto
de partida importante, mas suas categorias
resultam demasiado agregadas ao ser aplicadas aos estudos de caso relativamente
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homogneos como os latino-americanos. Por

isso, em um trabalho anterior (Llanos; Nolte,
2004) as desagregamos e percebemos que
tal procedimento era fundamental para se
compreender o papel do bicameralismo, e
das segundas cmaras em particular, no
sistema poltico. Efetivamente, nossos resultados constataram que a maioria dos bicameralismos da Amrica Latina encontra-se
entre as legislaturas mais simtricas existentes. Isso inclui tanto pases federais
(Argentina, Brasil e Mxico) como unitrios
(Paraguai, Colmbia, Repblica Dominicana,
3
Peru sob a Constituio anterior). Os poderes
dos Senados latino-americanos so comparveis ao menos nos textos constitucionais com o do Senado norte-americano,
o qual tem sido geralmente considerado o
corpo legislativo mais poderoso do mundo
(Smith, 2000) e uma exceo entre as cmaras altas por possuir o mesmo poder legislativo que as cmaras baixas (Sinclair, 1999).
O poder das cmaras altas do continente
reside em seus poderes constitucionais que,
segundo explicamos no nosso estudo, devem ser avaliados levando em conta no
apenas a participao de cada cmara no
processo legislativo, como tambm as regras de resoluo de desacordos intercamerais e as atribuies de cada cmara para
controlar o Poder Executivo. Tratando do primeiro ponto, todos os Senados tm faculdades para iniciar seus prprios projetos de
lei e para modificar ou rechaar qualquer
outro projeto. Sobre as bases desses importantes poderes que todos os Senados
tm em comum, alguns so mais dbeis/
poderosos que outros devido a alguns fatores adicionais que tm a ver com o trmite
das leis. Por exemplo, algumas cmaras
baixas possuem mais atribuies para iniciar
os processos legislativos. No Brasil, todos
os projetos do Poder Executivo iniciam-se
pela cmara baixa enquanto em outros
pases o ingresso desses projetos repartido entre ambas as cmaras. Da mesma forma, no caso de desacordos entre as cmaras,
algumas Constituies acabam favorecendo
a cmara baixa mais do que ao Senado,
como acontece com as disposies para as
161
sesses conjuntas na Bolvia e no Uruguai.

Mas, como apontamos, estas diferenas
entre bicameralismos, por si s, so muito
simtricas no tratamento da legislao.
Adicionalmente, os Senados possuem
extensas faculdades de controle. Assim
como as cmaras baixas, eles podem efetuar interpelaes, apresentar pedidos de
informao, criar comisses de investigao,
etc., faculdades que, nos bicameralismos
que operam sob sistemas parlamentares,
correspondem apenas Cmara Baixa j
que o gabinete politicamente responsvel
4
ante esta Cmara. Alm disso, todos os
Senados contam com faculdades exclusivas
para confirmar as nomeaes propostas
pelo Poder Executivo nas diversas reas
como o Poder Judicirio, o servio exterior,
as agncias reguladoras. Essa faculdade
prpria dos senados da regio e provm do
exemplo da Constituio norte-americana.
Com essas caractersticas, no restam dvidas de que estamos diante de senados
poderosos ou veto players, ou seja, atores
institucionais que podem bloquear a adoo
das polticas (Tsebelis, 1995). Em outras palavras, os Senados so um ator central na
complexa engrenagem de pesos e contrapesos ao duplicar os controles do Poder Legislativo sobre o Executivo e oferecer contrapesos
frente ao perigo de uma tirania da maioria ou
5
uma tirania da cmara baixa. Na Amrica
Latina, esses casos correspondem tanto a
sistemas federais como unitrios. Pode-se
afirmar, assim, que o bicameralismo simtrico encontra-se correlacionado com o presidencialismo, e no com o Federalismo,
como se acreditava e ainda se costuma argu6
mentar (Liphart, 1984; Sartori, 1997).
Por certo, a forma como esses poderes
do Senado operam efetivamente depende,
em grande medida, de como opera a outra
varivel que Lijphart definiu como crucial
para os bicameralismos: a congruncia/
incongruncia. Segundo o autor, quando
ambas as cmaras so congruentes, ou
seja, esto ocupadas por maiorias polticas
similares, tendero a comportar-se de maneira similar, diminuindo, assim, o impacto
de suas faculdades de veto. Entretanto, essa
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161
162
, no nosso entendimento, uma definio

um tanto restritiva de congruncia. Apesar
das maiorias polticas serem, em geral, um
bom preditor do comportamento legislativo,
maiorias polticas similares no necessariamente implicam que a atuao das cmaras
ser semelhante e coordenada. De fato, as
opinies podem variar dentro de um mesmo
partido, ou o mesmo partido pode representar diferentes constituencies em ambas
as cmaras, ou ambas as cmaras podem
diferir quanto s suas regras de deciso interna (Tsebelis; Money, 1997, p. 53-54).
Ainda, outras variveis institucionais, tais
como o tamanho das cmaras, o tamanho
dos mandatos e os requisitos para ser eleito
senador/deputado podem afetar o comportamento dos membros de cada Cmara
Legislativa. Se definirmos a congruncia de
maneira mais ampla, observamos que a
paisagem ainda mais variada na Amrica
Latina do que o que ocorre com a simetria.
Brasil, Argentina e Chile (antes da ltima
reforma) so os pases nos quais ambas
as cmaras mais se diferenciam porque o
7
sistema de eleio difere para ambas, a
durao do mandato maior para os senadores, h mais requisitos para ser senador
do que deputado, o Senado renova-se parcialmente, e a Cmara De Deputados totalmente (ou em diferentes propores, como
ocorre na Argentina). Se a isso se soma que
os Senados so muito menores do que as
Cmaras Baixas, principalmente no caso
brasileiro, podemos concluir que a lgica
com que operam ambas as cmaras muito
distinta e que provvel que algumas diferenas intercamerais persistam, inclusive se
ambas contam com a mesma composio
poltica. Em geral, os membros das cmaras
altas se encontram em estados avanados
de suas carreiras polticas e costumam ter
posies de liderana nos seus partidos.
Alm disso, graas ao tamanho menor da
cmara alta, suas relaes com outros senadores so informais e diretas, o que favorece
as negociaes e os consensos polticos.
Com isso, observamos que o papel do
bicameralismo e das cmaras altas no sistema poltico muito mais amplo e complexo
162
de avaliar do que habitualmente se acredita.

Primeiro, com seus poderes simtricos, as
Cmaras Altas contribuem ao sistema de
pesos e contrapesos no apenas ao fazer
mais difcil a concentrao de poder no Executivo como tambm ao permitir evitar o predomnio de uma maioria escassa e/ou
circunstancial na outra Cmara, a qual poderia violar os direitos da minoria no processo legislativo. Segundo, os sistemas
bicamerais, particularmente os simtricos,
dificultam as mudanas do status quo, outorgando estabilidade produo legislativa. Terceiro, o bicameralismo incentiva um
mtuo controle de qualidade (Tsebelis;
Money, 1997, p. 40) entre as cmaras e um
aumento da informao disponvel no trabalho legislativo. Os mandatos mais longos e
requisitos mais exigentes para os candidatos a senador so, alm da discusso das
leis em duas cmaras distintas, elementos
que as constituies incorporaram para lograr
uma melhor qualidade das leis. Finalmente,
o bicameralismo permite a representao de
interesses distintos nas duas cmaras, tipicamente os interesses de entidades territoriais nos sistemas federais, e diferentes
distritos como a representao da nao
na sua totalidade no senado e nos distritos
menores por deputados em sistemas
unitrios.
Concluindo, ainda que habitualmente se
associe automaticamente o bicameralismo
forte e os Senados com a representao dos
estados em sistemas federais, esta uma
simplificao errnea que carece de reviso.
Como exposto acima, a representao dos
estados uma funo a mais entre outras
de igual envergadura, como a contribuio
do bicameralismo ao sistema de pesos e
contrapesos. Esse um ponto a se ter em
conta em todo o processo de reforma poltica:
a presena de duas Cmaras Legislativas
d mais complexidade ao processo de elaborao de leis e formao de maiorias de
governo, alm de aumentar as instncias de
controle do Poder Executivo. Por outra parte,
a representao dos estados no exclusiva dos Senados nos sistemas federais da
Amrica Latina j que a Cmara Baixa est
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tambm integrada por representantes desses distritos. Alm disso, os estados pequenos j se encontram sobre-representados na
Cmara Baixa, efeito que normalmente buscado nas Cmaras Altas atravs da contribuio de cada estado ou provncia com o
mesmo nmero de senadores.
Algumas reflexes para

o caso do Brasil
A reforma do sistema bicameral no
toma parte da atual agenda de reformas no
Brasil, mas os objetivos dessa agenda giram em torno de temas que, de um modo
ou de outro, esto vinculados diviso do
Legislativo em duas cmaras: a formao
de maiorias estveis no Parlamento para garantir a governabilidade... (Hofmeister, 2005,
p. 11); ou, segundo expressou tambm o
presidente do Senado, a criao de condies para um relacionamento produtivo e
eficaz entre os Poderes da Repblica, especialmente entre o Executivo e o Legislativo.
De modo que o governo possa, de fato, governar. E que o Parlamento possa, de fato,
legislar (Calheiros, 2005, p. 2).
Como o Poder Legislativo est composto de duas cmaras, possvel prever que
as reformas do sistema eleitoral que se relacionem principalmente ao comportamento
dos partidos na Cmara Baixa tero um impacto mais amplo. Ocorre-nos pelo menos
uma forma em que isso pode chegar a acontecer. Se considerarmos que uma parte importante da reforma pretende diminuir a
infidelidade do parlamentar durante seu
mandato e aumentar o controle dos lderes
partidrios sobre o comportamento dos seus
liderados, no se pode perder de vista que
as mudanas nesse sentido introduziro
uma maior rigidez na poltica parlamentar.
Os governos que chegarem ao poder com
maiorias prprias na Cmara Baixa podero
gozar delas, mas os que no as tenham
8
enfrentaro dificuldades em alcan-las.
Adicionalmente, em um sistema bicameral
simtrico, se as duas cmaras tm diferente composio, ou se ambas ou alguma
163
delas tem uma conformao poltica diferente

do Poder Executivo (divided government),
requer-se uma grande vontade negociadora
para superar bloqueios. O exemplo da Argentina, com um Senado com maioria do Partido
Justicialista desde o retorno da democracia
em 1983, ilustrativo das falhas a este respeito: os dois presidentes no justicialistas
da terceira onda (Ral Alfonsn; Fernando de
la Rua) enfrentaram srios bloqueios legislativos. Nenhum dos dois logrou terminar seu
mandato constitucional.
Este apenas um exemplo de como as
reformas que apontam para um objetivo especfico (como pode ser a consolidao de
partidos polticos fortes) podem produzir, ao
mesmo tempo, efeitos no desejados. A
combinao de partidos polticos fortes com
presidencialismo e bicameralismo simtrico pode trazer novos problemas, como o das
maiorias divergentes. Esses problemas iro
requerer, por sua vez, novas solues: talvez a necessidade de modificar algum aspecto do sistema bicameral para tornar mais
vivel a convergncia de interesses interinstitucionais. Seria conveniente, ento, considerar esses riscos no momento de encarar
as reformas planejadas.
(Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco)
Notas
1
Por exemplo, no Peru a discusso sobre um eventual

retorno ao bicameralismo renovou-se recentemente.
A Argentina foi o ltimo pas a incorporar a eleio

direta de senadores na Reforma Constitucional de
1994, enquanto a reforma constitucional ocorrida no
Chile em agosto de 2005 acabou com os senadores
designados nesse pas, os quais constituam
aproximadamente 20% cento da Cmara Alta.
Adicionalmente, os outros casos estudados Bolvia,

Chile, Uruguai, Venezuela sob a Constituio anterior
so menos simtricos que aqueles mencionados
no texto principal, mas, ainda, notavelmente simtricos,
se comparados com outros bicameralismos fora da
regio.
Apenas no Chile o Senado no tem estas faculdades.
The Federalist Papers, principalmente o n. 62.
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164
Consultar tambm NEIVA (2004) para concluses

similares sobre a relao entre presidencialismo e
bicameralismo forte.
Claro, tanto na Argentina como no Brasil, o distrito

eleitoral a provncia/estado, mas enquanto o nmero
de senadores por distrito permanece estvel, o de
deputados varia (com um mnimo de cinco deputados
na Argentina, e oito no Brasil).
Na mesma linha de pensamento FLEISCHER (2005,

p. 89) cita L.M.Rodrigues: O eleitor no se incomoda
com a infidelidade dos parlamentares migrantes, j
que de alguma maneira ajudam o governo a construir
maiorias no Legislativo depois de cada eleio.
Referncias
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164
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Suplentes de
Parlamentares
Charles Pessanha
Ana Luiza Backes
A Constituio Federal CF determina a

substituio dos deputados ou senadores
por suplentes nos casos de vacncia definitiva do cargo (ocorrida por motivos de morte, renncia ou perda de mandato) ou
afastamento temporrio do titular (licenciado em caso de doena ou para tratar, sem
remunerao, por no mximo cento e vinte
dias, de interesses particulares, ou ainda
para exercer cargos de Ministro de Estado,
Governador de Territrio, Secretrio de Estado, do Distrito Federal, de Territrio, de Prefeitura de capital ou chefe de misso
diplomtica temporria) (art. 56). Na hiptese de vacncia, no havendo suplente, farse- eleio para o cargo se faltarem mais
de 15 meses para o trmino do mandato
(art. 56, pargrafo 2). Cada uma das duas
Casas Legislativas tem regras prprias para
a escolha dos suplentes, refletindo as diferenas dos processos de recrutamento: os
membros da Cmara dos Deputados, representantes do povo, so eleitos pelo sistema
proporcional (art. 45); os do Senado Federal,
representantes dos Estados e do Distrito
Federal, pelo princpio majoritrio (art. 46). A
regra de preenchimento da suplncia para
deputado federal est definida no Cdigo
Eleitoral, juntamente com a frmula da representao proporcional (Lei 4.737, de 15
de julho de 1965, arts. 105 a 113). Aps a
eleio, a lista partidria de cada partido ou
coligao ordenada de acordo com o resultado das urnas, na ordem da votao recebida por cada candidato (art. 108). Os
mais votados, em nmero equivalente ao do
quociente partidrio, so eleitos, e os demais passam a constituir a lista de suplncia, vlida para o partido ou coligao durante
165
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todo aquele mandato (art. 112). A ordem de

chamada a definida pelo desempenho de
cada candidato na eleio, mesmo que, nos
casos de coligao, o suplente seja de outro partido coligado, e, no oriundo da mesma legenda do deputado substitudo. Vale
lembrar que a regra se aplica tambm se o
suplente convocado tiver trocado de partido
aps o pleito o critrio para o preenchimento das vagas aquele resultante da eleio, consagrado na lista de suplentes. J
para o Senado Federal, a Constituio determina que cada senador ser eleito com dois
suplentes (art. 46, pargrafo 3). O mtodo
adotado para essa eleio o de chapa
nica cada candidato ao Senado concorre com seus dois suplentes, implicando
sua eleio, necessariamente, a eleio dos
substitutos. O grande problema dessa frmula que ela acaba por ocultar os candidatos suplncia, cujos nomes no so
divulgados durante a campanha, no so
votados diretamente e permanecem assim
quase sempre desconhecidos dos eleitores.
O que se observa na prtica que para a
indicao do cargo prevalecem escolhas de
parentes, de financiadores de campanha e
at acordos para diviso de mandato. No
raro, so eleitos suplentes que jamais exerceram cargos pblicos e/ou que no teriam
condies de disputar, perante o eleitorado,
uma cadeira no Senado. A situao torna-se
mais sria pelo fato de as vacncias permanente e provisria no serem incomuns no
Senado Federal. Desde a promulgao da
Constituio de 1988, por exemplo, vrios
senadores renunciaram ao mandato para
assumir cargo de Ministro do Tribunal de
Contas (1/3 da composio do Tribunal
indicada pelo Senado Federal, que costuma
optar por senadores ou ex-senadores); outros
renunciaram por razes diversas ou tiveram
os mandatos cassados, pela Justia Eleitoral
ou por seus pares. No mesmo perodo, vrios
senadores se afastaram para exercer cargos
previstos na Constituio, principalmente de
ministros de Estado, ou por licenas mdicas ou ainda para tratar de interesses particulares. O mandato de senador nesses
casos foi exercido por substitutos que, na
166
maior parte dos casos, no participaram das

campanhas e, portanto, no assumiram
compromissos com o eleitorado, que os elegeu sem conhec-los e nem a suas propostas.
Outras Constituies
O preenchimento de vacncia em eleies
majoritrias no , realmente, to simples
quanto no caso das eleies proporcionais
em que, como foi visto, as listas partidrias
criam, automaticamente, uma lista de suplncia (sejam as listas abertas, ordenadas
pelo voto do eleitor, ou preordenadas). As
frmulas mais usadas para a substituio
de representantes oriundos de eleies majoritrias so a convocao de um novo pleito ou a previso de eleio conjunta de
suplentes para os cargos. Nos Estados Unidos, cujos desenhos institucionais tiveram
grande importncia para os pases sul-americanos, a Emenda Constitucional 17, de 1912
que revogou as eleies indiretas para a
Cmara Alta, pelas Assemblias Legislativas, e estabeleceu eleies diretas para o
Senado regulamentou o problema da suplncia ao dispor que, ocorrendo vagas na
representao de um Estado no Senado, a
autoridade executiva do Estado convocar
eleies para o seu preenchimento. Todavia,
a Assemblia Legislativa poder autorizar a
autoridade executiva a proceder a nomeaes temporrias enquanto o povo no preencher a vaga por eleio, nos termos
previstos pela Assemblia Legislativa. No
Brasil, j foram experimentadas algumas
frmulas. A Constituio de 1891, um pouco antes dos Estados Unidos, usou a frmula da nova eleio, para suprir as
vacncias, ao determinar que o senador eleito em substituio de outro exercer o mandato pelo tempo que restava ao substitudo
(art. 31, pargrafo nico). A Constituio de
1946 partidariza a eleio para o Senado ao
criar a figura do suplente ligado ao candidato, determinando que substituir o Senador,
ou suceder-lhe- nos termos do artigo 52, o
suplente com ele eleito (art. 60, pargrafo
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4). Na eventualidade da inexistncia de suplente, cabia ao presidente da Casa solicitar ao Tribunal Superior Eleitoral para
providenciar a eleio, salvo se faltarem
menos de nove meses para o trmino do
perodo. Nesse caso, o eleito exerceria o
mandato pelo tempo restante (art. 52). A
Constituio de 1967 determinou que cada
Senador ser eleito com seu suplente (art.
43, pargrafo 2). O pronome reforou a ligao do suplente ao titular. Em 1977, no
bojo do pacote de abril, foi includa a frmula de eleio do Senador com dois suplentes (art. 41, pargrafo 3 da Emenda
Constitucional 1/69, com redao dada pela
Emenda Constitucional 8/77). Ao mesmo
tempo, foi estendido para as eleies do
Senado o mecanismo da sublegenda partidria (a Lei 5.453, de 14 de junho de 1968
havia institudo o sistema de sublegendas
nas eleies para Governador e Prefeito), atravs do Decreto-Lei 1.541/77, permitindo o
lanamento de mais de um candidato por
partido para cada vaga de senador. Segundo o mtodo adotado, os candidatos no
eleitos eram transformados em suplentes.
O instituto da sublegenda facultava aos partidos polticos o lanamento de at trs candidatos para o Senado e para as Prefeituras,
sendo os votos de todos os candidatos do
mesmo partido somados, destinando-se a
cadeira ao mais votado dentre eles. O objetivo da frmula, contudo, no era resolver o
problema da suplncia, mas dar aos partidos, durante a vigncia do bipartidarismo
forado, a possibilidade de expressar divergncias.
Propostas em discusso
no Congresso
a) Reviver a sublegenda. Uma alternativa em
exame a de reviver a sublegenda para a
eleio de senador, por via de lei ordinria
(ver PL 2.876/2004, do Deputado Costa
Ferreira, em tramitao na Cmara). Segundo a proposta, maneira do que fazia o Decreto-Lei 1.541/77, os partidos poderiam
optar pelo sistema atual (indicando um candidato e seus dois suplentes) ou lanar at
167
trs candidatos (sendo eleito o mais votado, os outros dois convertendo-se em suplentes). No caso da opo pela sublegenda,
teramos a vantagem de obrigar os suplentes a disputarem eleies. Do ponto de vista
formal, no h nada que impea a criao de
um instituto semelhante para a eleio de
senadores hoje. Enquanto alternativa para
os problemas da suplncia dos senadores,
contudo, a soluo deixa a desejar, pois a
superao do sistema atual seria facultativa,
ou seja, dependeria da opo adotada pelo
partido. Alm disso, para que se concretizem as vantagens (que os candidatos a suplente sejam obrigados a buscar apoio junto
ao eleitorado), torna-se necessria a existncia de diversas candidaturas no interior
do partido. Esse sistema estimularia divises nas nossas j frgeis agremiaes partidrias, transformando as eleies em uma
disputa interna entre as legendas. Os inconvenientes gerados por essas disputas provavelmente superariam as vantagens
associadas s mudanas que se pretendem
na forma de escolher a suplncia.
b) Tornar suplentes os candidatos mais votados.. Uma alternativa freqentemente aventada como soluo para o problema a de
transformar em suplentes os segundos e
terceiros candidatos mais votados para o
Senado, no respectivo estado. Essa frmula,
para ser implantada, exige a mudana da
Constituio, j que contraria a letra do pargrafo 3 do artigo 46. H vrias Propostas de
Emenda Constitucional em tramitao na
Cmara, propondo justamente essa alterao (ver PECs 142/95, 541/97, 362/2001, 149/
2003, 312/2004). Essa mudana seria de fcil implantao, pois aproveita o sistema de
eleio nos moldes atuais, sem necessitar
de muitas adaptaes nos mecanismos eleitorais, o que talvez explique o grande nmero de propostas que visam institu-la.
Entretanto, no parece ser a melhor soluo,
pois significaria substituir o eleito pelo candidato derrotado, cuja proposta pode ter sido
amplamente repudiada pelo eleitorado. Alm
disso, rompida a afinidade partidria entre
o substituto e o titular, podendo gerar todo
tipo de atrito na hora da substituio, levando mesmo o Senador a evitar o afastamento
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167
168
para no alterar a participao de seu partido

no Senado (impedindo, por exemplo, que
se candidate a governador de seu estado,
ou que participe de ministrios).
c) Criar a candidatura a suplente. Uma terceira
alternativa em discusso no Congresso a
de permitir ao eleitor votar diretamente no
suplente, escolhendo entre as alternativas
apresentadas pelo partido. A idia que cada
candidato ao Senado seria registrado com
vrios candidatos a suplente, e caberia ao
eleitor escolher quais deles iriam efetivamente se credenciar a substituir o senador
eleito. Vale esclarecer que as eleies do
titular e de seus suplentes no seriam independentes entre si, pois o eleitor escolheria
os substitutos dentre os oferecidos na chapa do partido, os suplentes concorreriam vinculados candidatura principal. Essa nos
parece ser a melhor frmula para solucionar
o problema da suplncia, pois obriga os partidos a tornar pblicos os nomes dos candidatos a suplente, entregando ao eleitor a sua
escolha. E no tem os inconvenientes das
duas anteriores: nem criar suplentes com
antagonismos irreconciliveis com os titulares, nem obrigar diviso dos partidos em
sublegendas. J foram apresentadas no Congresso Nacional propostas contendo essa
frmula, uma implantando a mudana por
via de emenda Constituio, e a outra por
legislao infraconstitucional. A PEC 67/
2003, cujo primeiro signatrio o deputado Maurcio Rands, prope alterar a Constituio para adotar um sistema desse tipo,
estabelecendo que o eleitor faa diretamente
a escolha de um suplente, dentre as alternativas apresentadas pelo partido. Cumpre
registrar que a proposta reduz o nmero de
suplentes para um, pois altera tambm o
mandato dos senadores, que seria reduzido
a quatro anos (o nmero de dois suplentes,
que est em vigor hoje, est relacionado ao
longo mandato de oito anos, para o qual se
considerou que apenas um suplente poderia ser muito pouco). No Senado, por sua vez,
tramitou um Projeto de Lei visando instituir
essa alterao por via de lei ordinria: o PL
29/1995, apresentado pelo Senador Eduardo
Suplicy, o qual foi arquivado. Era defendido
no projeto que no seria necessrio alterar a
168
Constituio, pois a redao dada ao pargrafo 3 do artigo 46 no impede que se

proceda a uma escolha direta dos suplentes
(ao contrrio do que ocorre com a eleio
dos vices para os cargos executivos,
inseparveis dos titulares, conforme o disposto no pargrafo 1 do artigo 77). Essa
argumentao parece capaz de resistir ao
exame de constitucionalidade requerido
para a adoo da medida por legislao
infraconstitucional. O projeto do Senador
Suplicy afrontava a Carta Magna em outro
ponto, porm, j que previa a escolha de apenas um suplente, ao invs dos dois expressamente determinados na Constituio.
d) Suplente assume apenas at nova eleio
para senador. Vrios projetos em tramitao
no Senado criam novas regras de substituio: o suplente substituiria o titular apenas nos afastamentos temporrios; nos
casos de vaga, seria eleito novo senador
com mandato-tampo nas prximas eleies
gerais subseqentes (ver PECs 11/2003 e
8/2004), ou seriam convocadas novas eleies (ver PECs 5/2001 e 24/2001). A proposta no resolve o problema de suplentes
desconhecidos do eleitor, mas pelo menos
evita que eles venham a exercer longos
mandatos. necessrio considerar, contudo,
que a realizao de um novo pleito pode
significar custos excessivos; a melhor alternativa, no caso, parece ser a de aguardar
at a prxima eleio geral.
e) Impedir registro de parentes para suplncia. Outra proposta de alterao s
regras de suplncia foi tentada pela Senadora Marina Silva (SF PLS 00190/99) propondo alterar a Lei Complementar 64 (Lei
de Inelegibilidade), para vedar o registro de
suplentes que fossem parentes do candidato ao Senado, at o segundo grau. A proposta, contudo, foi rejeitada no Plenrio do
Senado (em 17/10/2001). Em 2003 foi apresentado projeto com idia semelhante,
dessa vez, como proposta de alterao constitucional (ver PEC 11/2003).
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169
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169
170
Regras Decisrias
Poderes de Agenda do
Presidente
Magna Incio1
O poder de agenda refere-se capacidade de determinado ator influenciar ou determinar as alternativas consideradas nos
processos decisrios, em relao ao contedo e aos procedimentos a partir dos
quais tais alternativas se convertem em decises polticas (Figueiredo; Limongi, 1999;
Cox, 2003). Essa influncia exercida, portanto, por meio da restrio e seleo das
alternativas de polticas e mediante a reduo
das oportunidades para a modificao ou
substituio dessas alternativas pelos demais
participantes do processo decisrio.
O sistema de separao de poderes vigente no Brasil atribui ao Presidente da Repblica um conjunto de competncias e
prerrogativas institucionais, que lhe confere
recursos e vantagens estratgicas na definio da agenda legislativa e uma forte influncia sobre a produo legal. A abrangncia
das iniciativas legislativas e as condies de
participao do Poder Executivo na produo
legal garantem ao Presidente amplos poderes de agenda. Tais iniciativas incluem o
uso de poder de decreto constitucional e delegado, a competncia para propor Emenda
Constitucional, a iniciativa legislativa exclusiva em diferentes matrias, alm da iniciativa concorrente em legislao ordinria e
complementar. A regulamentao desses
poderes legislativos assegura ao Presidente
a capacidade de alterar o contexto decisrio,
com a adoo de movimentos que afetam
os procedimentos e a dinmica do processo
legislativo.
170
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A edio de legislao emergencial, por

meio de medidas provisrias (MP), constitui um dos principais poderes legislativos do
Presidente. O recurso ao poder de decreto
permite ao mandatrio intervir diretamente
sobre o contedo e o ritmo do trabalho parlamentar (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha,
2002). A Carta Constitucional de 1988 incluiu
dispositivos para disciplinar o uso dessas
medidas: um papel ativo do legislador, que
pode apresentar emendas ao projeto de Lei
de Converso da MP, e do Legislativo, j que
a aprovao do Legislativo necessria para
a manuteno da sua eficcia legal.
Embora a autorizao constitucional limite
o uso das MPs s situaes de relevncia e
urgncia, a edio abusiva dessas medidas
incentivou mudanas na regulamentao do
dispositivo, embora essas tenham sido lentas
e pontuais. As modificaes se concentraram
na restrio das matrias suscetveis a esse
tipo de ao legal na reviso do rito de tramitao das MPs nas casas legislativas. O
ritmo e a natureza dessas modificaes revelam um movimento reativo dos legisladores diante do uso ascendente das MPs e
dirigido para a regulao de um campo mais
vasto de matrias. Essas iniciativas, no entanto, pouco contriburam para inibir o uso
intensivo do poder de decreto presidencial,
potencializado pelo recurso reedio de
MPs no apreciadas.
A Emenda Constitucional 32, de 2001,
consolidou a regulamentao do uso das
medidas provisrias, mas tambm inovou
em alguns aspectos: a extenso do perodo
de vigncia legal da medida (de trinta para
sessenta dias, prorrogveis), mas com a
proibio de reedio, na mesma sesso
legislativa, de MP que tenha sido rejeitada
ou que no foi apreciada no prazo legal; proibio de edio de MP sobre matria j
disciplinada em Projeto de Lei aprovado pelo
Congresso Nacional e pendente de sano
ou veto do Presidente da Repblica (CF,
artigo 62, IV); e, regulao dos efeitos de
medidas que resulte em instituio ou majorao de impostos (CF, artigo 62, pargrafo 2).
Dentro desse novo enquadramento legal,
a medida provisria tem fora de lei por um
171
perodo de sessenta dias, sendo prorrogvel

uma vez por igual perodo, mas perde a
eficcia legal se no for convertida em lei
dentro dos prazos previstos. A tramitao
dessas medidas impacta diretamente o
processo legislativo, pois elas entram em
regime de urgncia, caso no sejam apreciadas em at 45 dias desde a sua publicao, com conseqente suspenso das
demais deliberaes legislativas at que se
conclua a votao.
A participao do Presidente no processo
legislativo ampliada pela posio monoplica que este ocupa em relao iniciativa de determinadas leis. Cabe privativamente
ao Presidente da Repblica a iniciativa de
propor legislao sobre matrias oramentrias, tributrias, de organizao da administrao pblica, relacionadas criao e
extino de ministrios e rgos da administrao, alterao de efetivos das Foras
Armadas, aos servidores pblicos da Unio
e dos territrios. Ou seja, a ao legislativa
sobre reas cruciais de polticas pblicas
somente pode ser deflagrada pela iniciativa
deliberada do Poder Executivo.
No que tange capacidade de alocar os
recursos pblicos de acordo com as suas
preferncias e prioridades, as vantagens
estratgicas do Poder Executivo so observadas ao longo de todo o ciclo oramentrio.
Alm de iniciativa exclusiva, o poder de
agenda do Presidente ampliado diante das
restries a que as emendas parlamentares
esto sujeitas, as quais devem ser compatveis com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes
Oramentrias e no podem criar despesas
(Santos, 2003). Ou seja, as emendas devem
indicar os recursos necessrios, sendo admitidos aqueles decorrentes de anulao de
despesas e que no incidam sobre as dotaes para pessoal e seus encargos, servio
da dvida e transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e o Distrito
Federal (CF, artigo 166, pargrafo 3, inciso II).
O carter autorizativo do oramento confere ampla discricionariedade ao Presidente
na sua execuo das dotaes previstas na
lei aprovada pelo Legislativo.
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171
172
Essas prerrogativas asseguram ao Presidente as vantagens de first-mover na arena

legislativa (Cox; Morgenstern, 2002), o que
o torna capaz de submeter deliberao
legislativa propostas mais prximas de suas
preferncias. Alm disso, na ausncia de
iniciativa concorrente, o Presidente pode escolher o timing de apresentao dessas
propostas diante da antecipao do seu
impacto junto aos legisladores, embora,
como no caso das leis oramentrias, haja
previso de prazos para que a legislao seja
iniciada.
No caso das leis complementares e ordinrias, a iniciativa legislativa compartilhada
com diferentes participantes do sistema
poltico: membro ou comisso da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da
Repblica, alm dos cidados, atravs da
iniciativa popular.
Alm da abrangncia das prerrogativas
presidenciais na proposio de leis, o poder
de agenda do Presidente exercido mediante a modificao dos procedimentos deliberativos, por meio da solicitao de urgncia
na tramitao de projetos de sua autoria. O
regime de urgncia restringe o tempo disponvel para a deliberao legislativa, afetando
as condies de exerccio das atribuies
de verificao e controle do Executivo por
parte do Legislativo. Quando a proposio
tramita em regime de urgncia e a Cmara
dos Deputados e o Senado Federal no se
manifestarem sobre a proposio, cada qual
sucessivamente, em at quarenta e cinco
dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa,
com exceo das que tenham prazo constitucional determinado, at que se ultime a
votao (CF, artigo 64, pargrafo 2, pargrafo com redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001). Cabe destacar que
as regras regimentais da Cmara dos Deputados prevm que o Presidente pode solicitar
o regime de urgncia depois da remessa
do projeto e em qualquer fase de seu andamento (RICD, artigo 204, pargrafo1).
172
A prerrogativa de vetar total ou parcialmente os Projetos de Lei aprovados pelo

Poder Legislativo outro componente crucial
do poder de agenda do Presidente. Tais
dispositivos permitem ao chefe do Executivo
bloquear a alterao do status quo, ou seja,
a legislao em vigor, por meio do veto total
deliberao legislativa, ou alter-la seletivamente, atravs da supresso de partes do
projeto aprovado. Embora o veto seja sujeito
apreciao do Congresso e, portanto, passvel de ser rejeitado ou mantido, a prerrogativa do Presidente para sancionar as partes
no vetadas ampliam a sua capacidade de
moldar a legislao de acordo com as suas
preferncias, inclusive pela supresso das
alteraes interpostas ao projeto original
pelos legisladores.
O quadro resultante da extenso desse
poder de agenda a predominncia do Presidente na produo legal, que se expressa
tanto pelo volume de legislao emergencial
decorrente do uso ordinrio do poder de
decreto (Pessanha, 2002), como tambm
envolve mudanas significativas do status
quo operadas no nvel constitucional. Em
termos de produo legal, no perodo psconstitucional, o sucesso presidencial atinge patamares elevados no Brasil: cerca de
80% das leis sancionadas tiveram origem
no Executivo (Figueiredo; Limongi, 1999;
Pessanha, 2002; Santos, 2003; Incio, 2006).
Parte importante da agenda da reforma
poltica so as iniciativas voltadas para alterar
o arranjo institucional e os efeitos distributivos das regras no que tange ao equilbrio
das prerrogativas dos Poderes Legislativo e
Executivo na arena congressual. Desde a
promulgao da Constituio em 1988, o
foco dessa agenda tem se deslocado das
mudanas relativas ao sistema de governo
para as alteraes nas regras constitucionais e infraconstitucionais que regulam os
poderes legislativos do Presidente.
Embora no Congresso tramitem propostas para a adoo do semipresidencialismo
ou do parlamentarismo, o apoio ao presidencialismo manifestado no plebiscito de 1993
pode ser associado ao deslocamento das
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agendas de reforma para as questes relativas aos processos eleitorais, organizao

partidria e s bases institucionais da relao entre o Legislativo e o Executivo. Um
volume considervel de iniciativas legislativas
tem como foco a distribuio de poderes
legislativos e a capacidade assimtrica do
Presidente para implementar a sua agenda
legislativa vis--vis os parlamentares.
Diversas proposies buscam alterar as
bases constitucionais de exerccio do poder
de decreto do Presidente, por meio das
MPs, a despeito da sua recente regulamentao pela Emenda Constitucional 32, de
2001. Trs grupos podem ser diferenciados:
(1) proposies que buscam definir as
matrias insuscetveis de regulao atravs
desse dispositivo; (2) proposies introduzindo regras para a admisso e a eficcia
legal das MPs, e (3) proposies voltadas
para a extino do instituto. Entre as proposies do segundo grupo, algumas iniciativas introduzem a exigncia de aprovao
de parecer de uma comisso mista sobre
a observncia dos pressupostos da urgncia
e relevncia para que se atribua fora de
lei MP; redefinem os prazos para a perda
desta eficcia e propem a restrio do
nmero de MPs tramitando simultaneamente no Congresso.
Um aspecto a destacar diz respeito s
condies de verificao e controle entre as
casas legislativas no que tange apreciao
das MPs. Nessa direo, a discusso sobre a mudana no rito de tramitao das MPs
passou a abranger tambm aspectos relacionados aos legislative checks no interior do
sistema bicameral. Em relao casa iniciadora da votao, uma proposta em debate
a alternncia entre as Casas legislativas,
atualmente uma prerrogativa da Cmara dos
Deputados. Outra alterao proposta de
zeramento de prazos, ou seja, a contagem,
em separado, do perodo de tramitao das
medidas em cada Casa legislativa, de forma
a garantir ao Senado um prazo adequado
de discusso da matria.
Essas propostas apontam no s para
as iniciativas individuais dos legisladores,
mas evidenciam algum grau de mobilizao
173
das casas legislativas em torno dessa

agenda, pois parte dessas propostas integra
o relatrio de comisso mista especial formada para a anlise do rito de tramitao
das MPs.
Um outro item da agenda de reformas,
com impacto sobre os poderes de agenda
do Presidente, diz respeito execuo do
oramento autorizado pelo Congresso. Um
dos focos do movimento parlamentar pela
reforma oramentria consiste na limitao
da discricionariedade do Poder Executivo na
redefinio das prioridades de gasto conduzida por meio do contingenciamento das
dotaes autorizadas na lei oramentria.
Nesta direo, tramitam propostas relativas
execuo obrigatria das dotaes previstas na Lei Oramentria Anual LOA, tornando o oramento impositivo ao invs de
autorizativo, como vigente atualmente. Um
desdobramento dessa agenda a visibilidade crescente de propostas voltadas para
a integrao das comisses temticas ao
processo oramentrio. Essas iniciativas tm
como foco a descentralizao do poder de
deliberao oramentria e o desenvolvimento
de capacidades difusas de acompanhamento e de fiscalizao pelas comisses
temticas. O desenvolvimento dessas capacidades revela-se decisivo no s pelo poder
de agenda presidencial em matria oramentria, mas tambm devido s exigncias
decorrentes da adoo de um marco legal
de planejamento fiscal plurianual, pautado
no princpio de conservao do equilbrio oramentrio, o que introduziu novos desafios
para a deliberao e a tomada de deciso
acerca das prioridades na alocao dos
recursos pblicos.
Diante desse quadro pode-se concluir
que as proposies acima apontam para
uma agenda em que o fortalecimento da
posio institucional do Poder Legislativo
ganha centralidade, indo alm da simples
reduo ou extino de prerrogativas e de
competncias do Presidente. Se orientadas
para o desenvolvimento de capacidades
institucionais do Poder Legislativo relativas
ao conjunto das atribuies parlamentares
01/08/06, 17:29
173
174
(legislar, fiscalizar e controlar), essas iniciativas podero contribuir para a construo

de bases mais adequadas de cooperao
entre o Executivo e Legislativo e o fortalecimento desses Poderes como mecanismos
de verificao e controle recprocos dentro
do arranjo democrtico brasileiro.
Nota
1
Com assistncia de pesquisa realizada por Pedro

Lucas de Moura Palotti e Lvia Maria Alves Cndido
Pereira, alunos da EG/FJP.)
Referncias
BRASIL. 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (edio
atualizada). Braslia: Senado Federal.
________. 2006. Regimento Interno da Cmara dos Deputados
(atualizado). Braslia: Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http:/
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CAREY, J. 2005. Legislative organization (or, what we want from
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COX, Gary W. 2005. The organization of democratic legislatures. In:
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IUPERJ/FAPERJ.
SANTOS, F. 2003. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo.
Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ.
174
01/08/06, 17:29
Modalidades e
Procedimentos de
Votao nas
Modernas Casas
Legislativas
Sabino Fleury
O processo decisrio no interior das modernas Casas Legislativas admite modalidades e procedimentos distintos de votao:
o voto dos representantes pode ser ostensivo ou secreto, simblico ou nominal. A existncia tanto de modalidades quanto de
procedimentos distintos de votao relaciona-se diretamente com a concepo que se
tem acerca da natureza da moderna democracia representativa e com as prticas consolidadas dela decorrentes.
Nas antigas democracias diretas, dos
quais o exemplo grego o mais conhecido
e citado, a condio imperativa quanto
participao nos negcios da polis implicava, para aqueles que eram considerados cidados, exigncia da manifestao livre e
aberta da sua vontade. O segredo na manifestao da vontade dos cidados que decidiam diretamente sobre os rumos da
poltica ou julgavam seus concidados era
algo que no teria nem significado lgico e
nem aplicabilidade prtica.
Examinar, portanto, as formas e os tipos
de votao previstos normalmente nos regimentos internos das Casas Legislativas implica, preliminarmente, assumir como realidade
histrica atual a moderna predominncia da
representao sobre a participao direta e,
a partir dessa premissa, analisar as possibilidades de variao no processo decisrio,
as quais tm importantes desdobramentos
na definio das regras do jogo no interior do
Poder Legislativo.
Pode-se considerar que a democracia
moderna, representativa, tem como elemento
175
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175
176
terico comum, presente nas obras de importantes pensadores como Hobbes, Locke
e Montesquieu, entre outros, nos sculos 17
e 18, o reconhecimento de que parte da soberania popular deve ser transferida para um
nico ou para um colegiado especfico de
representantes, que lhes garante a segurana individual ou a estabilidade coletiva das
relaes econmicas e sociais. Essa transferncia implica o reconhecimento da legitimidade de atribuies especficas de rgos
polticos especializados e, portanto, a inevitabilidade da representao dos interesses
gerais por meio de mandatos conferidos a
representantes escolhidos pela coletividade.
Qualquer forma de representao (mandato) tem como elemento intrnseco o estabelecimento de vnculos jurdicos e sociais
entre duas categorias de sujeitos: os representados (mandantes) e os representantes
(mandatrios). Nos casos mais comuns nas
sociedades atuais, em determinadas ocasies algumas pessoas conferem poderes
especficos a outras para que pratiquem, em
seu nome, certos atos que so normalmente especficos e bem definidos. Esse o
caso, por exemplo, das procuraes que so
outorgadas por determinados indivduos para
que outros pratiquem, em seu nome, atos
jurdicos especficos. Aqui, o mandante delimita as condies do exerccio do mandato, acompanha a execuo das atribuies
pelo mandatrio e, caso no as considere
adequadas, pode, por ato unilateral, extinguir a relao entre as partes, com a revogao do mandato. A natureza das relaes
entre mandante e mandatrio imperativa:
o descumprimento das condies pactuadas razo jurdica e fundamento vlido para
a revogao dessa modalidade de contrato.
A lgica dessa relao assenta-se, portanto, na ampla clareza das decises e na inexistncia de qualquer possibilidade de sigilo
entre as partes.
O exemplo apresentado diz respeito a
relaes que se estabelecem preferencialmente no plano das atividades privadas e
normalmente regulado pelas leis civis. No
campo da representao poltica a questo
no se apresenta historicamente resolvida,
176
ainda que haja, atualmente, o predomnio da

concepo que admite a natureza no-imperativa dos mandatos parlamentares. Esse
predomnio est associado aos conceitos
consolidados no decorrer do processo
histrico de construo das limitaes democrticas ao exerccio do poder dos governantes.
Como j se disse, o surgimento do Estado
moderno est amplamente associado
transferncia de parte da soberania individual
ao corpo coletivo, fundamentada no reconhecimento de que somente assim poderia ser
assegurada a vigncia de determinados valores e bens coletivos considerados indispensveis para a existncia da sociedade.
Nesse contexto, a questo dos limites da
delegao, quando colocada, relacionava-se
diretamente com o objetivo primordial do
contrato: a princpio, seriam intolerveis apenas os atos que pudessem afetar diretamente
a prpria sobrevivncia da coletividade.
Ao longo do processo histrico de construo liberal da democracia moderna, a principal maneira encontrada para resolver o
problema da responsabilizao dos governantes no se relaciona, portanto, com a
demarcao dos limites de sua atuao, e
sim com o reconhecimento da necessidade
de alternncia no exerccio do poder. A delimitao temporal dos mandatos, possvel
com a existncia de processos peridicos
de substituio dos mandatrios, possibilitaria, em tese, aos mandantes o exerccio
do controle sobre o exerccio das atribuies
dos governantes. A predominncia do controle dos mandatos por meio de eleies
peridicas contribui para o reforo da tese
da autonomia da representao: obedecidos
os limites pactuados no contrato, a sua execuo, por parte dos mandatrios, passa a
ser objeto de um elevado nvel de discricionariedade. Como conseqncia desse processo, poder-se-ia considerar que, em
determinadas situaes, a exposio aberta
e ampla dos procedimentos de deciso no
seria condio absolutamente necessria,
pois a validao do mandato aconteceria no
momento eleitoral e teria como principal
objeto o exame dos resultados obtidos pelos
seus executantes.
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Alm dessa caracterstica, um outro fator importante interfere na elaborao das

normas regimentais relacionadas com os
procedimentos de votao. Autores como
David Mayhew (1974) e Douglas Arnold
(1990), estudando especialmente o Congresso norte-americano e o comportamento dos
representantes eleitos, apontam como principal motivao para a sua atuao a busca
da reeleio. Entre as estratgias adotadas
com vistas a alcanar esse objetivo, os congressistas adotam mecanismos que permitem maior ou menor rastreamento, por parte
dos eleitores, no que diz respeito s suas
decises e votaes: escolhas consideradas
pouco vantajosas eleitoralmente tendem a
ser ocultadas, ao passo que as lucrativas
devem ser amplamente expostas.
As modalidades e os procedimentos distintos de votao esto, portanto, relacionados, por um lado, ao processo histrico de
construo da moderna democracia representativa, marcado pela natureza no-imperativa dos mandatos, e, por outro, lgica
da ao dos parlamentares, orientada para
a continuidade de suas carreiras polticas.
Examinando-se o caso brasileiro atual,

encontramos duas modalidades distintas de
votao, previstas constitucionalmente e
aplicadas em todas as Casas Legislativas,
seja no nvel da Unio, no dos Estados ou
dos municpios. So elas a ostensiva e a
secreta. Como regra geral adota-se a votao ostensiva, na qual o representante abertamente manifesta a sua deciso quanto ao
fato ou norma em exame.
A votao secreta constitui uma exceo
e ocorre, em princpio, em situaes expressamente previstas no texto constitucional
perda de mandato parlamentar, suspenso
de imunidades parlamentares durante o Estado de Stio, eleio para membros da
Mesa Diretora, deciso sobre veto presidencial. O Regimento Interno da Cmara dos
Deputados prev, tambm, a possibilidade
da adoo de votao secreta quando seja
aprovado requerimento nesse sentido, apresentado por um dcimo dos parlamentares
ou lderes.
177
Ao lado das modalidades apontadas h,

tambm, dois tipos de procedimentos diferenciados de votao: o simblico e o nominal. O procedimento simblico, no qual a
manifestao de vontade do representante
se d por gestos ou palavras proferidas concomitantemente por toda a coletividade,
constitui a regra geral. No Congresso brasileiro, uma vez anunciado o incio do processo
de votao os parlamentares favorveis a
uma determinada proposio so instados
a permanecerem como se encontram (assentados ou de p); no Congresso norteamericano a manifestao se faz em primeiro
lugar pela manifestao de voz por todos os
presentes (pronuncia-se aye quando se
favorvel e no, quando se contrrio) e,
em caso de dvida quanto ao volume do som,
por procedimento anlogo ao brasileiro.
O procedimento de votao nominal
adotado, no caso brasileiro, quando se exige quorum especial para a aprovao de
determinada matria. Isso acontece nos casos de proposta de emenda Constituio,
de Projeto de Lei Complementar, de anlise
de veto presidencial e em algumas outras
situaes especficas mencionadas nos regimentos internos, normalmente relacionadas com a aprovao de indicaes para o
exerccio de funes pblicas relevantes ou
a remoo dos ocupantes de determinados
cargos.
Os resultados apurados em votao ostensiva e pelo procedimento simblico
regra geral podem ser co-validados por
meio de apurao por procedimento nominal, a partir de requerimento aprovado para
que se tenha a sua verificao, desde que o
fato seja solicitado por seis centsimos dos
parlamentares, tanto no Congresso brasileiro, quanto no norte-americano (31 deputados
no caso brasileiro, 44, no norte americano).
Deve-se notar que a modalidade secreta
de votao exige sempre o procedimento
nominal, pois o simblico pressupe que se
tenha alguma forma de manifestao pblica,
embora diluda na coletividade. Nesse caso,
divulga-se apenas o resultado final do processo de votao, sem a discriminao da
orientao de cada um dos parlamentares
considerados individualmente.
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Para a efetivao das votaes nominais

podem ser utilizados sistemas distintos de
apurao da vontade dos parlamentares. Os
mais modernos, adotados no Congresso
Nacional e em praticamente todas as Assemblias Legislativas estaduais, so os eletrnicos, nos quais os representantes registram
sua deciso em sistemas computadorizados, protegidos por senhas individuais de
acesso. Na impossibilidade tcnica de utilizao dos sistemas eletrnicos ou nos casos de eleio para postos de direo no
Legislativo, utilizam-se cdulas de papel,
que so depositadas em urnas. No Senado
brasileiro, o regimento interno prev a opo
de utilizao de bolas (branca para aprovao, preta para rejeio), nos casos de falha
no sistema eletrnico.
O Quadro I permite a visualizao da tipologia descrita.
Quadro I - Modalidades e Procedimentos de Votao no Congresso Brasileiro
Modalidade de Votao
Procedimento de Votao
Matria (exemplos)
Ostensiva
Simblico
Leis e proposies em geral
Nominal
Normas com quorum especial

Quando decorrente de requerimento
previamente aprovado
Quando decorrente de verificao de votao
Secreta
Nominal
Perda de mandato parlamentar

Suspenso de imunidades
durante o Estado de Stio
Exame de veto presidencial
Quando decorrente de requerimento
previamente aprovado
Aceitando-se como vlidas as formulaes

de Mayhew e Arnold acerca da convenincia
da exposio ou do ocultamento da atividade
parlamentar e de sua relao com a continuidade nas carreiras polticas, podemos
pensar em uma associao entre o processo
de votao e o interesse principal dos ocupantes dos cargos eletivos, o que leva
predominncia de uma forma que associa a
mdia visibilidade do posicionamento individual com a alta freqncia no processo. A
regra geral que determina a votao ostensiva pelo procedimento simblico exemplifica
claramente essa opo: resguarda-se o princpio da publicidade, inerente moderna
178
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democracia representativa, mas dilui-se a

apurao da atividade individual e conseqente responsabilizao em um ato aparentemente coletivo e indistinto. O Quadro II
sintetiza essa situao.
Referncias
ARNOLD, R. Douglas. The Logic of congressional action. New Haven:
Yale University Press, 1990.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Resoluo n 17, de 1989: Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
Quadro II - Tipos de Votao: Freqncia e Visibilidade
BRASIL. Senado Federal. Resoluo n 93, de 1970: Regimento Interno

do Senado Federal.
Tipo de Votao Freqncia

(n de Ocorrncias)
Visibilidade
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
Ostensiva simblica
Alta (regra geral)
Mdia
Ostensiva nominal
Baixa (situaes especficas)
Alta
Secreta nominal
Rara (situaes excepcionais)
Inexistente
Considerando-se que o acompanhamento das atividades dos representantes e

a instaurao de uma dinmica permanente
de responsabilizao no se limitam apenas
ao momento eleitoral, pode-se discutir um
modelo de transparncia que varia desde a
alta visibilidade, presente nas votaes do
tipo ostensiva-nominal, at a inexistente, no
tipo secreta-nominal. No h, no entanto,
como se julgar a priori a validade de um ou
outro tipo: deve-se conjugar a sua aplicabilidade com a natureza dos assuntos a serem
decididos. Nesse sentido, pode-se considerar inadequada para a responsabilizao dos
representantes e para o funcionamento da
moderna democracia a alternativa existente
no Congresso brasileiro em que se permite
a substituio de uma votao ostensiva-simblica por uma secreta-nominal, tendo como
fundamento apenas a aprovao de requerimento decorrente de convenincias polticas.
Mas, por outro lado, no se pode condenar
a adoo deste ltimo tipo de votao nos
casos de eleio dos membros das mesas
diretoras, situao em que o processo guarda grande semelhana com aquele que regulamenta a prpria eleio geral dos
parlamentares e que tem no sigilo do voto
um dos elementos centrais para a livre manifestao da vontade dos eleitores.
179
CONGRESSO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Organization of

the Congress: final report of the Joint Committee on the Organization
of Congress, December, 1993.
DAHL, Robert. Poliarchy: participation and opposition. New Haven: Yale
MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven/London:
Yale University Press, 1974.
U.S. HOUSE OF REPRESENTATIVES. How our laws are made. Washington,
DC, Jun. 2003.
01/08/06, 17:29
179
180
Pertencimento
do Mandato
Maria Hermnia Tavares
de Almeida
O mandato est no cerne das relaes

entre representantes e representados em
um sistema poltico democrtico. Logo, a
discusso sobre sua natureza e amplitude
ocupa lugar especial nas controvrsias sobre
o que e o que deve ser a democracia representativa.
Mandato eleitoral pode ser entendido
como um conjunto de poderes concedidos
pelo eleitor, por meio do voto, a um candidato a represent-lo, habilitando-o a tomar
decises de governo, tanto no Legislativo
quanto no Executivo.
Sendo o mandato uma delegao de
poderes, pertence, em ltima instncia, a
quem o concede. Em uma democracia representativa, por definio, o mandato pertence
aos cidados que, a cada eleio, podem
reafirm-lo ou revog-lo. Presume-se que os
mandatrios correspondam s aspiraes
dos eleitores e lhes prestem contas. Mas a
maneira como o fazem e o grau com que o
fazem so objeto de controvrsia muito antiga.
O mandato tanto pode ser entendido como
autorizao ampla para agir, como pode ser
circunscrito por uma definio precisa dos
objetivos almejados e dos meios e condutas preferidos para atingi-los.
As discusses sobre a latitude dos mandatos eleitorais acompanharam a histria dos
sistemas representativos que terminaram
dando origem s democracias contemporneas.
A idia de mandato como autorizao
ampla est associada ao pensador e poltico
ingls Edmund Burke (1729-1797). Em seu
famoso Discurso aos eleitores de Bristol, de
1774, Burke afirmou que os parlamentares
no devem ser agentes ou advogados de
interesses determinados nem o Parlamento,
um congresso de embaixadores de interesses diferentes e hostis. Ao eleger um
180
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representante por seu distrito, os eleitores

esto escolhendo um parlamentar que no
deve abrir mo da sua opinio imparcial,
de seu juzo maduro e da sua conscincia
ilustrada. Por trs dessa concepo est a
premissa de que a eleio um procedimento de escolha dos melhores entre todos,
que recebero um mandato aberto para decidir entre alternativas de polticas de acordo
com sua conscincia e seu discernimento.
Raciocnio semelhante o dos autores de
Os artigos federalistas, de 1787. No captulo
10, James Madison (1751-1836) argumenta
que uma das razes da superioridade da
repblica (representativa) sobre a democracia
(direta) precisamente o mecanismo da
delegao do governo a um pequeno nmero
de cidados eleitos pelos demais. O sistema
assim concebido permite que as opinies
do povo sejam filtradas por uma assemblia seleta de cidados, cuja sabedoria
pode melhor discernir o verdadeiro interesse
de seu pas e cujo patriotismo e amor justia sero menos propensos a sacrific-lo a
consideraes temporrias e parciais. O
mandato como autorizao ampla seria,
assim, a condio da deliberao poltica
livre das injunes de interesses particulares
e do esprito de faco.
No outro extremo, no foram poucos os
que, desde os primrdios do governo representativo, defenderam o mandato imperativo, ou seja, uma delegao limitada, por
meio da qual o titular estabelece o modo
pelo qual o mandatrio dever agir em seu
nome.
O governo representativo e, a seguir, a
democracia representativa desde o incio foram
perseguidos pela sombra de uma outra idia
de democracia, aquela que postulava a participao direta dos cidados nas decises
pblicas e negava a legitimidade de uma
organizao poltica assentada no mandato.
O mandato imperativo a revanche da
democracia direta sobre o princpio vitorioso
da representao. J que a delegao inevitvel, que seja mnima sua amplitude e mximo o controle do titular sobre o mandatrio.
O povo deve reter o poder em suas mos,
entreg-lo apenas com parcimnia e s sob
a mais estrita superviso, afirmava James
181
Burgh (1714-1775), filsofo ingls que

exerceu poderosa influncia sobre os antifederalistas, durante as discusses que
acompanharam a votao da Constituio
norte-americana, na Conveno da Filadlfia
(1787), e sua ratificao pelos Estados, no
ano seguinte. Da mesma forma, os autores
de Cattos Letters (1748), outra influncia
importante sobre os que se opunham
Constituio, afirmavam que O cime poltico (...) no povo uma Paixo necessria e
merecedora de aplauso. Os governantes
devem ser estritamente vigiados, e contrabalanados com Restries mais fortes do
que sua Tentao de romp-las.
Posio semelhante tiveram as correntes
democratas radicais e socialistas europias.
O mandato imperativo e a revocabilidade dos
mandatos por deciso dos eleitores foram
adotados pelos revolucionrios da Comuna
de Paris em 1871 e saudados como instrumentos da democracia socialista, em oposio democracia burguesa, por Karl Marx
(1818-1883), em seu estudo A Guerra Civil
na Frana (1871).
Nos sculos 18 e 19, as discusses entre
partidrios do mandato de contedo amplo
e do mandato imperativo tiveram um carter
eminentemente normativo. Tratava-se de
estabelecer que tipo de mandato era mais
adequado para realizao de um dado ideal
de democracia.
Os estudiosos da democracia, no sculo
19, sem abandonar de todo as preocupaes
normativas, deslocaram a discusso para o
terreno das condies que favorecem o
maior ou menor controle dos eleitores sobre
os representantes eleitos. Os argumentos
situam-se em nveis variados de abstrao
e dizem respeito a duas questes: a inteligibilidade da vontade dos eleitores e a capacidade dos eleitores para efetivamente
controlar seus representantes.
Joseph Schumpeter (1883-1950) ps em
dvida a possibilidade de se atribuir um contedo preciso escolha dos eleitores. Em
Capitalismo, socialismo e democracia
(1942) negou que o povo tivesse uma
opinio definida e racional sobre todas as
questes individuais e que objetivasse
essa opinio numa democracia
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escolhendo representantes que zelariam

para que essa opinio fosse seguida. Afirmou,
ao contrrio, que o nvel de informao e o
discernimento dos eleitores eram baixos e,
em conseqncia, nula a sua capacidade de
controlar a ao dos eleitos, a no ser recusando-se a reeleg-los. Dessa forma, todo
mandato seria necessariamente delegao
ampla e vazia de contedo.
Em outro registro, a discusso sobre a
natureza e a amplitude do mandato explora
os problemas inerentes a toda delegao de
poderes e atribuies.
Assim, a teoria do titular-agente, desenvolvida por economistas, assenta-se na idia
de que a contratao de um agente sempre
ocorre em circunstncias de informao incompleta e assimtrica, que beneficiam o agente
em detrimento do controle do titular sobre
seu desempenho. O mandatrio sempre
sabe algo que o titular desconhece e que
lhe permite agir em benefcio prprio s
expensas dos interesses ou expectativas
do titular.
Aplicada relao especfica entre eleitor
e mandatrio eleito, essa teoria afirma que o
representante tem interesses prprios no
necessariamente coincidentes com os dos
eleitores e que ele sempre goza de significativa liberdade de ao em relao queles
que lhe conferiram o mandato. Isto porque o
mandatrio conhece mais do que o eleitor
as alternativas efetivamente disponveis e as
condies em que as decises so tomadas.
Como lembra Giovanni Sartori a distino
crucial quando se trata de poder entre os
titulares que o detm e os que na realidade
o exercem, pois o poder , em ltima instncia, exercitium: exerccio do poder. Em
outros termos, o mandatrio tem sempre a
possibilidade de exercer os poderes que lhe
foram delegados sem muita considerao
pelas expectativas dos eleitores que lhes
outorgam a delegao.
Titular do mandato, o eleitor, em uma
democracia representativa, de fato tem pouco
controle sobre como ele efetivamente exercido. Mantm o poder de punir o mandatrio,
ex post, votando pela no renovao de seu
mandato.
Alguns sistemas democrticos dispem
do mecanismo constitucional do recall, que
182
possibilita a cassao dos eleitos diretamente pelos eleitores, por meio da convocao
de eleio com esse objetivo especfico.
Considerado um instrumento de democracia direta, o recall no uma instituio muito
difundida fora dos Estados Unidos, onde foi
adotado por 26 estados. Alguns cantes
suos possuem uma forma de recall, o aberrufungrecht, que possibilita a revogao do
mandato de toda a assemblia legislativa.
A constituio venezuelana de 1999 adotou
o procedimento, que possibilitou o referendo sobre o governo Chavez em 2004.
Entretanto, tanto o poder de punir o mandatrio no o reelegendo quanto o de revogar seu mandato por meio do recall, onde
ele existe, dependem da quantidade e da
qualidade de informaes de que o eleitor
disponha e de sua capacidade de process-la para formar um juzo sobre o desempenho de seu representante.
Referncias
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defects and abuses. Filadelfia, v. II, p. 36, apud MAIN, J. T. Antifederalists critics of the Constitution 1781-1788. New York: W.W.
Norton & Co., 1974. p. 9.
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New York: W.W.Norton & Co., 1974. p. 9.
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Janeiro: Zahar Editores, 1984. p. 336.
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Migrao Partidria
Andr Marenco
Migrao partidria corresponde estratgia individual de troca de partido, adotada

por candidatos ou parlamentares, buscando incrementar suas oportunidades de carreira poltica. Pode ocorrer durante o mandato
para o qual o representante tenha sido eleito
ou, ainda, como infidelidade partidria registrada em algum ponto ao longo de sua
carreira. Pelo menos um em cada quatro
deputados federais eleitos no Brasil, entre
1986 e 2002, abandonou o partido responsvel por sua eleio para a Cmara dos
Deputados (Melo, 2004). Considerando-se a
fidelidade partidria registrada ao longo da
carreira poltica, 53% dos deputados federais eleitos em 2002 possuam registro de
filiao a mais de um partido durante sua
trajetria pblica. A proporo de deputados
que mudam de legenda alguns, vrias
vezes na mesma legislatura tem contribudo para o reforo de uma imagem negativa do Legislativo brasileiro, relacionada
fragilidade dos partidos, ao governismo e
ao predomnio de ambies particulares e
comportamento antitico.
Referncias migrao partidria em
outras instituies, como o Congresso americano (Grose, 2003), o Parlamento europeu
(McElroy, 2003) e Legislativos da Itlia
(Heller; Mershon, 2005) e do leste da Europa
(Kreuzer, 2004; Thames, 2005) indicam que
sua ocorrncia nesses casos se verifica em
escala residual. Este tambm foi o caso do
Brasil, nas legislaturas eleitas entre 1946 e
1962, quando as raras ocorrncias de mudana de sigla no chegaram a afetar significativamente a composio das bancadas
partidrias no Congresso Nacional (Nicolau,
1996; Marenco dos Santos, 2001). Da mesma
forma, uma rgida legislao em vigor durante o regime autoritrio (1964/1985) estabelecia penas severas para a infidelidade
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partidria, inibindo a adoo dessa estratgia. Contudo, a expanso do multipartidarismo e a crise do PMDB e, em menor
medida, do PFL, durante a legislatura eleita
em 1986, contriburam para incrementar a
freqncia nas trocas de legenda, convertendo esse comportamento em um fenmeno endmico na dinmica legislativa e
nas carreiras polticas no Brasil. Isso significa
que os altos ndices de migrao no esto
relacionados apenas a processos de realinhamento poltico, como a criao do PSDB,
em 1988, ou o colapso do PRN, aps o processo de impeachment do ex-presidente
Collor de Mello. Mesmo com a estabilidade
do sistema partidrio verificada a partir de
1994, sem cises nos principais partidos, a
freqncia das trocas de legenda manteve-se
elevada, revelando no se tratar de fenmeno
de reacomodao de identidades ideolgicas,
mas comportamento individual visando maximizar oportunidades de carreira poltica.
Conseqncias
Quando a defeco partidria ocorre durante o mandato parlamentar, a principal
conseqncia institucional desse comportamento implica uma alterao na correspondncia entre votos e cadeiras, violando uma
regra bsica da representao poltica, de
que a distribuio de preferncias dos eleitores constitua a condio e medida para
definir as oportunidades de acesso a postos
pblicos. Para entendermos isso, devemos
lembrar que apenas um pequeno nmero
de candidatos s cadeiras legislativas obtm
sufrgios nominais em nmero igual ou superior ao quociente eleitoral (a relao entre
o nmero de votos vlidos e as vagas em
disputa), assegurando sua eleio com os
seus prprios votos. A grande maioria dos
eleitos, embora tendo obtido votos nominais
em proporo inferior ao quociente, conquista
sua vaga beneficiando-se dos votos partidrios: os votos excedentes dos deputados
que alcanaram o quociente eleitoral, os
votos dos candidatos partidrios que no so
eleitos e os votos conferidos legenda
184
partidria (Santos, 2003). Assim, mesmo

que afirme que sua eleio deveu-se sua
reputao individual e ao voto pessoal de
seus eleitores, esses votos foram insuficientes para assegurar a eleio da maioria
dos deputados eleitos. Mais uma vez, vale
repetir: o xito eleitoral de um candidato a
mandato legislativo depende do desempenho de seu partido e da cota de vagas que
este ter direito com base na soma dos votos de todos os seus candidatos. Por outro
lado, a regra de voto preferencial, operando
no Brasil, permite que o eleitor, com um nico voto, interfira sobre a distribuio de poder em dois planos: 1) escolhendo o
candidato de sua preferncia e definindo a
ordem dos eleitos; e 2) determinando o tamanho de cada bancada partidria nas Cmaras Legislativas. Quando troca de legenda,
o parlamentar despreza os votos responsveis por sua eleio e viola a distribuio de
poder poltico entre os partidos, tal como
determinada originalmente pelos eleitores.
Considerando a observao de uma tendncia governista presente na migrao partidria, especialmente em contextos de governos
de coalizo e com alta popularidade presidencial (Melo, 2004), pode-se concluir que este
processo interfira, ainda, sobre a disposio
e a capacidade do Legislativo em adotar comportamento pr-ativo, na produo legislativa
e no monitoramento e controle sobre agncias
governamentais, inibindo processos de accountability horizontal.
Duas outras conseqncias negativas
podem ser associadas migrao partidria, seja quando ocorre durante o mandato
ou ao longo da carreira poltica. Infidelidade
partidria revela que os partidos no so
ao menos para os deputados que trocam
de legenda condies indispensveis
para a gerao de oportunidades de carreira
poltica. Quando se pode trocar de partido e
ainda assim assegurar uma reeleio, ou,
ainda, a mobilidade nos cargos polticos,
indica que a fidelidade partidria possui pouco valor na definio das estratgias da elite
poltica. Ou, ainda, que os insumos para a
maximizao de carreiras so obtidos junto a
outras agncias (como acesso patronagem
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e a recursos distributivos alocados pelo

Poder Executivo, vnculos com organizaes
sociais ou meios de comunicao), s quais
asseguram-se lealdades preferenciais. Em
contraste, a durabilidade temporal nos vnculos de fidelidade partidria representa
uma situao em que a filiao partidria
prov meios relevantes para a manuteno
do posto poltico, implicando custos maiores
para sua ruptura, sendo racional para o parlamentar cultiv-la.
Outra conseqncia associada ao fenmeno da troca de legendas pode ser identificada no incremento do custo da informao
para os eleitores sobre reputaes partidrias. Repetidamente, ouve-se a frase que,
no Brasil, os eleitores votam na pessoa e
no no partido. O que pode ser vlido,
sobretudo, quando se considera o volume
de informao necessria para que o eleitor
possa estabelecer as diferenas entre cada
legenda, dificuldade potencializada pelo nmero de partidos e candidatos que incrementa os custos de monitoramento dos
eleitos pelos eleitores (Nicolau, 2002). A
estabilidade eleitoral associada fidelidade
partidria pode, em longo prazo, gerar a
informao necessria para a produo de
reputaes partidrias medida que ao
votar uma eleio aps a outra, em seu candidato preferido, o eleitor resulte por associ-lo
legenda, e com isso, termine por constituir
identidade partidria. Ao mudar de partido,
o representante introduz custo adicional para
a gerao de identidades partidrias, uma
vez que torna mais difcil a converso de sua
reputao pessoal em reputao partidria.
Causas
Explicaes para a infidelidade partidria entre os polticos brasileiros costumam
identificar como causas para tal comportamento a reduo da incerteza associada
manuteno da carreira poltica e os incentivos oferecidos pelas regras eleitorais e os
procedimentos que regulamentam o funcionamento interno das Casas Legislativas.
185
Assim, para Mainwaring (1991), a regra

eleitoral de lista aberta, ao no promover uma
ordem prvia dos candidatos partidrios a
postos legislativos, teria estimulado a autonomia dos candidatos em relao a seus
partidos, uma vez que sua eleio no dependeria da indicao partidria, mas da
quantidade de votos personalizados que cada
postulante seja capaz de conquistar, condio para o ranqueamento dos candidatos,
uma vez conhecida a cota proporcional de
cada partido. A partir de um estudo comparativo buscando medir o efeito de diferentes
modelos de listas eleitorais sobre a robustez
dos sistemas partidrios, Carey e Shugart
(1996) propuseram um escore para mensurar
os meios de controle disposio da liderana partidria: controle das nominaes e
da ordem dos eleitos, transferncia de votos, restries competio intrapartidria
e existncia de barreiras formao de novos partidos, promovida pela magnitude dos
distritos eleitorais. Nesta direo, a combinao lista aberta com elevada magnitude
das circunscries eleitorais (tal como observado no Brasil) incrementaria o potencial de
competio intrapartidria, reduzindo, simultaneamente, o controle da liderana partidria sobre seus membros e candidatos, com
conseqncias presumveis sobre a infidelidade partidria.
Analisando as trocas de partidos na Cmara dos Deputados, Melo (2004) observou
que este fenmeno apresenta regularidades,
associadas: 1) ao ciclo eleitoral, sendo mais
provveis no primeiro e terceiro ano de cada
legislatura; 2) a ocorrncia entre parlamentares com menor acesso aos recursos de
Poder Legislativo (Mesa, liderana partidria, presidncia de comisso ou cargos no
Executivo); e 3) a uma direo que varia conforme a natureza e a popularidade do governo: migrao governista, quando de governo
de coalizo e com popularidade presidencial
em alta, ou migrao no-governista, em
governos de cooptao ou apartidrios e,
ainda, baixa popularidade.
Analisando os registros de migrao partidria com base em variveis de recrutamento eleitoral (Marenco dos Santos, 2003,
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2006), pode-se verificar que a adoo de

estratgias de infidelidade no constitui fenmeno homogneo, variando segundo: 1)
caractersticas da circunscrio eleitoral de
cada candidato (os estados), positivamente
relacionadas com as taxas estaduais de volatilidade eleitoral (a flutuao partidria do eleitorado entre uma eleio e a anterior), sendo
irrelevante o efeito provocado pela magnitude
eleitoral; 2) o tempo de filiao partidria
prvio conquista da cadeira legislativa.
Maior probabilidade de defeco partidria
pode ser verificada entre deputados filiados
a menos de quatro anos no partido responsvel pela vaga, e, quando a troca de partido seguida pela tentativa de reeleio para
a legislatura seguinte, so observadas menores taxas de reeleio entre os infiis e
pior desempenho eleitoral (votos e posio
na ordem final) entre aqueles que trocaram
de legenda aps perodos de filiao partidria prvia mais longos (acima de quatro
anos).
Paralelamente, propostas de reformas

incrementais supem que medidas focalizadas que ampliem o custo para a infidelidade, como o aumento do tempo mnimo
de filiao partidria, poderiam inibir estratgias de migrao, sem os efeitos perversos
eventualmente associados ao reforo de
mquinas partidrias.
Referncias
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Folha de S.Paulo, 05 jul., p. A3.
CAREY, John; SHUGART, Matthew (1996). Incentives to cultivate
a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral
Studies, v. 13, n. 4, p. 417-439.
Alternativas
COMISSO DE REFORMA POLTICA DA CMARA DOS DEPUTADOS

(2003). Projeto de Lei 2.679. Braslia: Cmara dos Deputados.
As proposies de reformas polticas visando neutralizar os incentivos migrao

partidria obedecem a escopos distintos
quanto sua amplitude e seguem os diagnsticos sobre as causas responsveis pela
adoo desta estratgia. A exposio de
motivos do Projeto de Lei 2.679 correlaciona
voto preferencial com precrio controle exercido pela liderana dos partidos sobre as
carreiras polticas de seus membros e adota uma proposta de reforma poltica mais
radical, com a introduo de procedimento
de listas fechadas, nas quais o ordenamento
dos candidatos a ocupar a cota proporcional
de cadeiras partidrias ocorre antes da eleio
e com base em decises tomadas pelos
rgos partidrios:
O voto em candidato, em vez de em partido,
tem sido diagnosticado, de longa data, inclusive por eminentes lderes polticos, como
nocivo disciplina e coeso partidrias. Na
medida em que boa parcela de nossa repre-
sentao poltica enfrenta o desafio eleitoral

atravs de esforos e estratgias individuais, inclusive no financiamento de campanhas, certamente, seu comportamento em
relao ao partido no ter as mesmas caractersticas que teria, caso o partido fosse relevante para a escolha dos eleitores. (Projeto
de Lei 2.679, Comisso Especial de Reforma
Poltica, 2003.)
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187
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Clusula de Barreira
Mnica Mata
Machado de Castro
A clusula de barreira , hoje, um dos

elementos da Lei Eleitoral brasileira. O Cdigo Eleitoral estabelece que os partidos polticos alcancem certo patamar de votos, alm
do j exigido pelo quociente eleitoral, para
ter direito ao funcionamento parlamentar.
Esse instituto , at certo ponto, diferente da clusula de excluso, adotada em alguns sistemas eleitorais do mundo, como
os da Alemanha, Grcia e Argentina, onde
um partido excludo da competio por
cadeiras nos parlamentos e no elege representantes se no superar determinado limiar
de votao em termos nacionais. Esse mecanismo foi concebido como um antdoto
contra a tendncia de fracionamento do sistema partidrio, caracterstica dos sistemas
eleitorais de representao proporcional:
impede-se, por meio da clusula de excluso,
a possibilidade da existncia de diversos
partidos pequenos com representao nos
parlamentos, o que dificultaria a formao
de governos de maioria estvel e prejudicaria,
conseqentemente, a chamada governabilidade ou estabilidade do sistema poltico.
Nos pases em que essa norma foi adotada, como a Alemanha, impediu-se, de fato,
a proliferao de partidos pequenos ao longo
do tempo, promovendo-se a concentrao
partidria.
No Brasil, no fim do regime militar (19641985), tentou-se instituir a clusula de excluso, por meio da Emenda Constitucional 25,
de 27 de novembro de 1985, que, modificando o artigo 152, pargrafo 1 da Constituio de 1967, estabeleceu que no teria
direito a representao no Senado Federal e
na Cmara dos Deputados o partido que no
obtivesse o apoio, expresso em votos, de
3% do eleitorado, apurados em eleio geral
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para a Cmara dos Deputados e distribudos em, pelo menos, cinco estados, com o
mnimo de 2% do eleitorado de cada um
deles.
No pargrafo seguinte, entretanto, acrescentou-se: Os eleitos por partidos que no
obtivessem os percentuais exigidos pelo
pargrafo anterior tero seus mandatos preservados, desde que optem, no prazo de
sessenta dias, por qualquer dos partidos
remanescentes.
Mais ainda, de acordo com o artigo 5
da mesma Emenda, esse dispositivo no
se aplicaria s eleies de 15 de novembro
de 1986, quando foi escolhida a Assemblia
Nacional Constituinte.
Essas normas nunca entraram em vigor,
porque a Constituio promulgada em 1988
nada disps sobre votao mnima em partidos polticos para obterem representao
parlamentar, impedindo, dessa forma, a instituio da clusula de excluso por meio de
lei ordinria. Assegurou-se, no texto constitucional, o funcionamento parlamentar dos
partidos polticos, a ser estabelecido em lei,
de acordo com o inciso IV do artigo 17.
Foi a Lei 9.096, de 19 de setembro de
1995, que, ao regulamentar o artigo 17 da
Constituio Federal de 1988, estabeleceu a
chamada clusula de barreira, ao dispor, no
captulo II, artigo 13, que:
Tem direito a funcionamento parlamentar,
em todas as Casas Legislativas para as quais
tenha elegido representante, o partido que,
em cada eleio para a Cmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mnimo, cinco
por cento dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em,
pelo menos, um tero dos Estados, com um
mnimo de dois por cento do total de cada
um deles.
Entretanto, nas Disposies Finais e Transitrias, a mesma lei, no artigo 57, abrandou as exigncias para o funcionamento
parlamentar dos partidos polticos na Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmara dos Vereadores, nas duas
legislaturas subseqentes, ou seja, at 2007,
ao dispor que:
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No perodo entre o incio da prxima

Legislatura [a de 1999] e a proclamao
dos resultados da segunda eleio geral
subse-qente para a Cmara dos Deputados, ser observado o seguinte:
1 direito a funcionamento parlamentar ao
partido com registro definitivo de seus
estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at
a data da publicao desta Lei que, a partir
de sua fundao tenha concorrido ou venha
a concorrer s eleies gerais para a Cmara
dos Deputados, elegendo representante
em duas eleies consecutivas:
a) na Cmara dos Deputados, toda vez que
eleger representante em, no mnimo, cinco
Estados e obtiver um por cento dos votos
apurados no Pas, no computados os brancos
e nulos.
Para ter funcionamento nas Assemblias

Legislativas e nas Cmaras de Vereadores,
durante o mesmo perodo, as exigncias,
em geral, eram as mesmas: o partido devia
obter 1% dos votos apurados na Circunscrio, no computados os brancos e nulos.
Assim, a clusula de barreira, tal como
instituda na Lei 9.096, somente entra em
vigor a partir da eleio de 2006: na prxima
legislatura, apenas os partidos que alcanarem, no mnimo, 5% dos votos vlidos para
deputado federal, em pelo menos nove estados, com pelo menos 2% do total de votos
em cada um, tero direito ao funcionamento
parlamentar nas Casas Legislativas (Senado,
Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmara dos Vereadores).
Ter funcionamento parlamentar exigncia,
estabelecida na mesma lei, para participar
da distribuio de 99% do Fundo Partidrio,
na proporo dos votos obtidos pela sigla
para deputado federal (art. 41, inciso II da
Lei 9.096). Alm disso, somente partidos
com funcionamento parlamentar tero assegurado o acesso gratuito ao rdio e televiso: podero realizar um programa
nacional e um em cadeia estadual e no
Distrito Federal em cada semestre, com
vinte minutos de durao e utilizar quarenta
minutos, por semestre, para inseres de
trinta segundos ou um minuto nas redes
nacionais e emissoras estaduais (art. 49).
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189
190
Somente os partidos que atingirem a clusula de barreira tero direito a uma bancada
no legislativo federal, com estrutura de liderana, salas e assessores. E somente os
partidos com liderana podem pedir a
palavra a qualquer tempo em sesses do
Congresso e escolher representantes para
presidir as comisses de trabalho.
Os partidos que no atingirem a clusula
de barreira participaro da distribuio de
somente 1% do Fundo Partidrio e tero direito a apenas um programa gratuito de dois
minutos por semestre, em rede nacional.
Esses partidos pequenos elegero deputados
se alcanarem o quociente eleitoral, mas
seus parlamentares no tero direito a toda
a infra-estrutura existente nas Casas Legislativas para garantir o funcionamento partidrio. Sem acesso aos recursos assegurados
na Cmara dos Deputados aos partidos mdios e grandes, os congressistas eleitos por
partidos pequenos que no tenham atingido
a clusula de barreira vo trabalhar quase
como se fossem avulsos.
A assessoria da Cmara dos Deputados
calcula que, se a clusula de barreira tivesse
sido adotada para a legislatura de 2003, considerados os votos da eleio de 2002,
somente sete partidos teriam garantido seu
funcionamento parlamentar: PT, PSDB, PFL,
PMDB, PP, PSB e PDT. Depois da eleio,
tambm PL e PTB incorporaram deputados
eleitos por outros partidos e atingiram as exigncias da clusula de barreira.
Pode-se afirmar que a clusula de barreira, como instituda na lei brasileira, funcionar como verdadeira clusula de excluso, na
melhor das hipteses, no mdio prazo. No
afetar diretamente a representao poltica
num primeiro momento, j que os parlamentares eleitos pelos partidos pequenos que
alcanarem o quociente eleitoral podero
assumir seus cargos. Mas, sem acesso a
recursos, esses polticos s tero provavelmente duas alternativas: mudar de partido,
o que afeta a representao poltica e aumenta a desproporcionalidade da distribuio das cadeiras nos parlamentos, ou
trabalhar com uma srie de limitaes, de
190
forma isolada e sem visibilidade. A tendncia, com o tempo, que esses partidos
deixem de existir, incorporando-se ou fundindo-se com outros partidos. Especialmente
para os pequenos partidos ideolgicos tradicionais no Brasil, a clusula de barreira
pode significar uma sentena de morte. J
os membros dos partidos nanicos, de aluguel, se eleitos, provavelmente se adaptaro mais facilmente s novas circunstncias,
inscrevendo-se em partidos mdios e grandes.
Diversos projetos em tramitao na Cmara dos Deputados modificam as exigncias da clusula de barreira: h propostas
de reduo do percentual de votos exigidos
para o funcionamento parlamentar dos partidos dos atuais 5% para 2% ou mesmo 1%
dos votos nacionais para a Cmara dos Deputados; h projeto que garante funcionamento parlamentar ao partido que tenha
elegido pelo menos um deputado em cinco
estados da Federao; outro revoga os dispositivos da clusula de barreira; h, ainda,
a proposta de se considerar superada a clusula de barreira quando o partido preencher
uma ou outra das duas exigncias: 5% dos
votos nacionais ou 2% dos votos em 1/3 dos
Estados. Esses projetos foram elaborados
por deputados do PCdoB e do PL, mas tambm tramita na Cmara um projeto de deputado do PSDB que reduz de 5% para 2%
dos votos vlidos nacionais a exigncia da
clusula de barreira para o partido ter funcionamento parlamentar.
Esses projetos, se levados votao e
aprovados ainda em 2006, supostamente
no afetaro o funcionamento parlamentar
tal como previsto na lei de 1995, cujas exigncias passam a vigorar somente agora.
Dessa forma, tudo indica que ser experimentada, pela primeira vez na democracia
brasileira, a chamada clusula de barreira.
Agradeo a Felipe Nunes dos Santos, aluno do Curso

de Cincias Sociais, que recolheu informaes para
este verbete, em pesquisa no stio da Cmara dos
Deputados.
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Referncias
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco.
Dicionrio de Poltica. Braslia: UnB, 1986.
LIMA, Eduardo Martins. Sistemas multipartidrios e eleitorais brasileiros em perspectiva comparada (1945-1964 e 1985-1998). So Paulo:
Annablume; Belo Horizonte: Fumec, 2004.
PORTO, Walter Costa. Dicionrio do voto. Braslia: Universidade de
Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000.
SILVA, Jos Nepomuceno (Org.). Cdigo Eleitoral. 12. ed. So Paulo:
Rideel, 2006.
TAVARES, Jos Antnio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias
contemporneas: teoria, instituies, estratgia. Rio de Janeiro:
Relume-Dumar, 1994.
191
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191
192
Reforma
Constitucional
Glucio Soares
As posies relativas reforma constitucional formam um contnuo desde as que

nos dizem que a Constituio de 1988 no
precisa de reformas e sim de tempo; passando pelas que preconizam mudanas
pontuais, pequenos ajustes, mantendo a atual
estrutura e at as que afirmam que a Constituio reflete uma concepo errada do Estado e das suas relaes com a cidadania,
devendo ser amplamente reformada ou
substituda. Este texto usa a experincia de
outros pases para analisar a questo da reforma constitucional a partir de trs consideraes:
A extenso da Constituio
O carter da Constituio
A representao dos partidos no Congresso
O tamanho das Constituies varia, e

muito. A do Brasil das maiores, como o
so a da Argentina, a da ndia e a do Mxico. Do lado curto, esto as constituies
de pases como a Frana (1958; 1982), a
Coria do Sul, a Indonsia e a de Hong Kong
(de 1990). Algumas so breves, mas de cobertura ampla, como as do Canad, da Austrlia, e de Singapura. Muitos acham que
uma constituio deve ser breve e direta,
usando como exemplo a Constituio dos
Estados Unidos, que se destaca pela sua
durao e brevidade, tem sete artigos e vina
te e sete emendas. A XXVII emenda foi proposta em 25 de setembro de 1789 e ratificada
em 7 de maio de 1992, mais de dois sculos depois. Nos ltimos cinqenta anos apenas quatro emendas, de nmeros XXIII a
XXVI, foram propostas e aprovadas; do lado
oposto, a da ndia, com 395 artigos, j teve
93 emendas (at 14 de fevereiro de 2006).
192
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Historicamente, as constituies tenderam a crescer. Sartori, comentando a Constituio da ndia, que tem 395 artigos, e a
nossa, com 245 artigos, afirmou que existe
uma tendncia ao crescimento das constituies desde o fim da Segunda Guerra Mun1
dial. O nmero das constituies funo
do surgimento de novas naes: mais da
metade das constituies existentes so posteriores a 1974. H mais constituies, mas
elas tambm so maiores. A tendncia ao
crescimento das constituies tambm se
observa no nvel estadual. Robert Luce, um
importante poltico que era um estudioso das
constituies estaduais americanas, concluiu
que na primeira dcada elas tinham, na mdia, dez pginas e meia; nas trs dcadas
seguintes, 12 pginas, e de 1815 a 1845, 16
pginas. Outros estados aumentaram o tamanho das suas constituies: Pensilvnia
de 11 para 31 e Delaware de 6 para 36.
A brevidade depende da cobertura, de
quantos temas diferentes esto na Constituio. Uma, bem escrita, direta, com ampla cobertura ser maior do que outra,
igualmente bem escrita e direta, mas de cobertura estreita. Uma deciso crucial, que
afeta o tamanho das constituies, o que
incluir e o que deixar de fora, para leis menores.
As primeiras constituies eram polticas
e dispunham sobre como deveria ser o Estado, suas divises e seus poderes. Em
muitos casos, foram seguidas por emendas
e disposies sobre os direitos e liberdades
individuais. A americana introduziu o famoso Bill of Rights. Muitas constituies posteriores adotaram essa modificao. Porm,
como notaram Sicat e Sicat, analisando as
Constituies tomando a americana como
ponto de partida, a extensa presena de
direitos econmicos e sociais e garantias
nas constituies mais recentes, demonstra que a nfase nas liberdades individuais
no era mais suficiente. Direitos sociais e
econmicos foram introduzidos. Essas incorporaes, de inspirao progressista, cresceram com as vrias formas de estados
socialistas e social-democratas, mas foram
193
sendo incorporadas por outros estados. A

crise financeira dos estados trouxe baila a
necessidade de moderar alguns desses direitos. Uma linha recente de pensamento incorpora a noo de equilbrio entre direitos
e deveres. possvel ter uma idia de se o
equilbrio existe numa Constituio simplesmente contando artigos ou palavras relacionados com os direitos e os deveres.
Os direitos e os deveres esto desigualmente representados na Constituio de
1988 por esse critrio. Os deveres aparecem apenas nove vezes, e destas, os
deveres esto imediatamente precedidos
por direitos em sete; as outras duas se
referem ao Poder Judicirio e ao Ministrio
Pblico. J direitos (no plural) aparecem
93 vezes. Outras presenas freqentes so
garantia (ias, etc.), que surge 85 vezes,
aposentadorias, etc. surge 65 vezes; sua
parenta prxima, penses (incluindo penso
e pensionistas) outras 41; os benefcios tm
forte presena, 81 vezes; a proteo e semelhantes outras 48 vezes, e assim por diante.
A forte presena de direitos, combinada com
a escassez de deveres, sugere que pode
haver um desequilbrio na concepo da
Constituio. No uma imagem de ns, o
povo, mas de uma instituio externa que
est l para servir a quem tem direitos sobre
ela. Vrios itens que, em muitos pases, so
objeto de lei ordinria esto presentes na
Constituio de 1988.
Figura 1
Direitos e Deveres na Constituio de 1988
O equilbrio entre direitos e deveres

uma ampliao da posio de Hayek de que
a criao de direitos acarreta, simultaneamente, a criao de deveres e que os que
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193
194
tero esses novos deveres precisam dos

meios para cumpri-los. Com meios adequados, os direitos constitucionais tm um impacto positivo, como demonstraram Lorenz
Blume e Stefan Voigt da Universidade de
2
Kassel . Blume e Voigt analisaram muitos
indicadores de direitos humanos, polticos e
sociais, chegando a quatro fatores, um dos
quais tem que ver com direitos de propriedade, outro com direitos especficos, emancipatrios (de mulheres e de trabalhadores)
e dois que se relacionam com direitos polticos
e com estruturas democrticas. Todos se relacionam com a renda per capita em 2000 (log),
mas os direitos de propriedade foram os que
mais se correlacionaram; foram, tambm,
os nicos que se correlacionaram significativamente com outros indicadores, como o
crescimento da renda per capita entre 1993
e 2000. Contrariamente ao mito, as ditaduras
e regimes opressivos so economicamente
ineficientes.
O carter paternalista, protecionista e
assistencialista do Estado se revela na freqncia com que certos temas aparecem
na Constituio.
Figura 2
Outros tipos de Protecionismo e
Assistencialismo na Constituio
pases com alta renda per capita. A previdncia do setor pblico causa um desequilbrio maior do que a privada, que se refere a
um nmero muito maior de pessoas. Essa
discriminao um dos fatores que levam a
cidadania a um afastamento em relao ao
ideal de ver no Estado e na Constituio ns,
o povo. Estado, Constituio, polticos e poder integram a alteridade. A falta de identidade com eles gerou uma espcie de lei
de Gerson em relao a eles e as conseqentes atitudes reivindicatrias. O corporativismo impede que o Estado e suas instituies
sejam percebidos como nossos; a Nao,
sim, o Estado, no.
Como saber se uma constituio

boa ou no?
O teste do tempo tem sido enfatizado
como critrio para avaliar a qualidade das
Constituies. Hague, Harrop e Breslin, em
2001, reforam a imagem das constituies
como produtos da engenharia poltica, que
devem ser julgadas por quo bem resistem
ao teste do tempo. Esses autores acham
que freqentes emendas constitucionais indicam um sistema poltico sob presso. No
devemos esquecer que h dois parmetros
importantes na anlise das emendas (e reformas) constitucionais, o tempo e a dimenso. H mais o que emendar e reformar em
Constituies de ampla cobertura, e se espera que as emendas diminuam depois de
certo tempo. A maneira de emendar as constituies varia muito.
No Brasil, as emendas constitucionais
exigem maioria de 60% em cada Casa:
Art. 60, III - 2 - A proposta ser discutida e
votada em cada Casa do Congresso Nacional,
em dois turnos, considerando-se aprovada
se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos
dos respectivos membros.
No Brasil, a herana corporativista pesou

muito sobre os gastos do Estado, concedendo ao funcionalismo privilgios e prerrogativas no encontrveis na maioria dos
194
Esta maioria nas duas casas no fcil

de ser obtida em temas que separem governo e oposio devido pulverizao partidria. Os dados referentes Cmara dos
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Deputados mostram que, em 1990, era necessrio que os cinco maiores partidos se unissem para garantir a aprovao de emendas
constitucionais e quatro para obter maioria simples; em 1994, eram necessrias as cadeiras
dos trs maiores partidos para a maioria simples e quatro para obter os 60%; situao que
se repetiu em 1998. Em 2002, tanto a maioria
simples quanto as emendas necessitavam de
todos os votos dos quatro maiores partidos.
Figura 3 - Nmero de partidos necessrios para
obter maioria simples e para Emendas Constitucionais na Cmara dos Deputados
No obstante, esse apenas um exerccio ilustrativo. Em 2002, a segunda maior

bancada, a do PFL, e a quarta, do PSDB,
eram da oposio. Situao semelhante se
configurou nas legislaturas que se iniciaram
em 1998, 1994 e 1990. Com base, apenas,
nos partidos, este exerccio analtico sugere
que a distribuio de cadeiras na Cmara
dos Deputados tornou difcil governar e mais
fcil fazer bloquear a ao do governo e que
apenas as mudanas constitucionais quase
consensuais so aprovadas. No obstante, a
Constituio trazia embutida a necessidade
de muitas emendas, haja vista a que a palavra emenda aparece nada menos do que
759 vezes no seu texto. As emendas e reformas constitucionais podem ter um impacto
sobre o crescimento econmico como argu3
mentam Sicat e Sicat.
A tentativa de obter maioria para poder
governar se reflete nos dados sobre a mudana de partidos, muito bem estudada por
195
Carlos Ranulfo. Antes mesmo de iniciadas

as sesses, assim como nos primeiros
meses de cada legislatura, observa-se uma
debandada de deputados de vrios partidos
na direo de partidos da base governista.
Esse movimento s existe porque as cadeiras so consideradas como pertencentes ao
deputado e no ao partido e porque as trocas so permitidas.
Pensar a formao de maiorias governistas estveis com base em partidos , apenas, a primeira aproximao. Os arranjos
institucionais brasileiros estimulam outra
caracterstica, a infidelidade partidria, que
pulveriza as negociaes para a formao
de maiorias estveis com que governar. Alm
de negociar com partidos e grupos, o governo forado a negociar individualmente com
os parlamentares.
Reformas constitucionais de interesse do
governo podem, com relativa facilidade, ser
bloqueadas pela oposio; no obstante, as
mais necessrias so as relativas crise financeira do Estado, porque tocam no seu
carter assistencialista, as que eliminem
privilgios e as que corrijam o desequilbrio
entre direitos e deveres.
Um ponto importante de uma reforma
constitucional seria aumentar o controle dos
eleitores sobre os eleitos. Lars P. Feld e Marcel
R. Savioz (1997) estudaram os efeitos da
democracia direta e do maior controle sobre
o desempenho econmico na Sua, concluindo que existe uma associao robusta
entre os dois.
Num sistema eleitoral em que alguns interesses corporativos e particulares garantem
a eleio de parlamentares, difcil alterar a
concepo do Estado, tal qual refletida na
Constituio, de representao muito desigual de interesses, com privilgios e prerrogativas espalhados no seu texto, a um
Estado onde todos sejam, efetivamente,
iguais perante a Lei e onde direitos e deveres, gastos e receitas, se equilibrem. E, mais
importante, que tenhamos uma atitude de
paternidade e responsabilidade pelo Estado
e no uma atitude exclusivamente reivindicatria. Ns, o povo...
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195
196
Notas
1
No obstante, h vrias revises que reduziram o

nmero de artigos, como a da Somlia de 156 para
130, e a da Coria do Sul de 171 para 166.
The Economic Effects of Human Rights, Paper N

66/04.
3 Ver, da mesma srie, The Constitution and economic

progress: when more is less and less is more.
Discussion Paper No. 0413, September 2004.
4
Ver Retirando as cadeiras do lugar: migrao partidria

na Cmara dos Deputados (1985/2002). Belo
Horizonte: Editora UFMG, 2004. 212 p.
Referncias
ANCKAR, Dag; KARVONEN, Lauri. Constitutional amendment
methods in the democracies of the world. Paper delivered at the
XIIIth Nordic Political Science Congress, Aalborg, Denmark,
August 15-17, 2002.
FELD, Lars P.; SAVIOZ, Marcel R. Direct democracy matters for economic
performance: an empirical investigation. Kyklos, 50, 4, p. 507-538, 1997.
HAGUE, R.; HARROP, M; BRESLIN, S. Comparative government
and politics. 5. ed. New York: Palgrave Macmillan, 2001.
HAYEK, F. (1976). Law, legislation and liberty. The mirage of social
justice. Chicago: University of Chicago Press. v. 2.
SARTORI, Giovanni. Comparative Constitutional Engineering. 2.
ed. 1997.
SICAT, Gerardo P.; SICAT, Loretta Makasiar. An international
comparison of constitutional style: implications for economic
progress, university of the philippines school of economics.
Discussion Paper No. 0412, September 2004.
196
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Emendas
Parlamentares
Marcus Melo
Juntamente com o trabalho em comisses, a apresentao de emendas parlamentares representa parte essencial do trabalho
legislativo. Uma emenda qualquer proposio apresentada como acessria a proposta de emenda Constituio, a Projeto
de Lei ordinria, de lei complementar, de
decreto legislativo ou de resoluo (estes
ltimos se referem a competncias privativas do Legislativo, e tm pouca relevncia
poltica em sentido mais amplo). As emendas apresentadas visam influenciar as decises de poltica pblica e, como tal, so
iniciativas legtimas no processo legislativo.
No Brasil, no entanto, as emendas ao oramento passaram a ser vistas como mecanismos ilegtimos e escusos de barganha
poltica em virtude de sua estreita vinculao com jogos de patronagem e corrupo.
Em sistemas presidencialistas, principalmente os multipartidrios, como o caso
brasileiro, em que so freqentes os governos de coalizo, as emendas e sua eventual
incorporao representam, potencialmente,
mecanismos importantes de negociao entre os membros da coalizo. O desenho institucional hbrido do pas em que traos
proporcionalistas (por exemplo, sistema eleitoral proporcional) coexistem com caractersticas majoritrias (presidentes com amplos
poderes) implica maior espao para o trabalho das oposies ou para a barganha que
ocorre durante a tramitao legislativa de
uma proposio no seio da prpria coalizo
de governo. O espao privilegiado para o
emendamento so as comisses congressuais, embora as emendas tambm possam ser apresentadas no plenrio das Casas
Legislativas, seja a de origem da emenda
ou a revisora, conforme o caso.
197
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197
198
Em pases cujos sistemas polticos apresentam corte majoritrio h pouca atividade

de emendamento. Isso se deve, fundamentalmente, a trs fatores. Em primeiro lugar,
nesses sistemas so freqentes os governos majoritrios de partido nico, em que
os partidos tambm so fortes e disciplinados (por exemplo, Reino Unido ou Frana).
Em segundo lugar, o(s) partido(s) de oposio interfere(m) muito pouco na atividade
legislativa e governativa, seja porque as regras de organizao dos trabalhos legislativos conferem grande poder ao partido no
governo, convertendo os partidos de oposio em expectadores da atividade governativa, ou em virtude de o trabalho das
comisses ser inexpressivo. Em terceiro lugar, nos sistemas majoritrios de tipo parlamentarista, h pouco incentivo para o
emendamento, o qual, em muitos casos, se
confunde com o voto de desconfiana do
Legislativo. Em muitos pases que adotaram
as instituies parlamentaristas britnicas a
prtica de apresentao de emendas a Projetos de Lei ou ao oramento virtualmente
desconhecida. Ela substituda por negociao no plano intrapartidrio entre lideranas partidrias e suas bases.
Esse padro de baixa atividade de emendamento ainda mais expressivo no caso
de emendas ao oramento. A despeito de
alguns traos que so universais como, nos
casos onde h a possibilidade de apresentao de emendas, a exigncia de no se
exceder o teto fixado na lei do Executivo, h
grande variao quanto ao papel do legislador no processo oramentrio (OECD/World
Bank, 2003). Em alguns pases de claro desenho majoritrio como Austrlia, Irlanda,
Japo, Grcia e Nova Zelndia (alm de outros, como Israel e Uruguai), vedado ao
Legislativo alterar ou emendar o oramento,
cabendo-lhe apenas rejeit-lo ou aprov-lo
na ntegra. Em outros casos, embora no
haja vedao, os parlamentares nunca introduzem mudanas no oramento (por exemplo, Reino Unido, Sucia, Blgica). H ainda
casos em que a proposio de uma emenda ao oramento equivale a um voto de des-
198
confiana (seis pases em conjunto de 37

pases do survey OECD/World Bank). Em
alguns pases permitida a apresentao
de emendas, mas se isso no ocorrer, a proposta do Executivo aprovada por decurso
de prazo (por exemplo, Chile). Em pases
como a Colmbia e o Brasil, as emendas
parlamentares devem ser aprovadas pelo
Executivo para terem efeito legal (no caso
brasileiro esto sujeitas ao veto presidencial,
sendo passveis, portanto, de serem ainda
derrubadas). H variaes tambm quanto
ao grau de agregao do oramento. Em
muitos casos, permitem-se emendas apenas
no que se refere a agregados, e no no nvel
programtico e setorial (idem).
Com as mudanas introduzidas desde a
Constituio de 1988, o Brasil tornou-se particularmente permissivo no que se refere ao
ativismo parlamentar na rea do oramento
cerca de 70 mil emendas foram apresentadas ao oramento em 1993 (em franco
contraste com a Constituio de 1967 que,
em seu artigo 65, vedava a apresentao de
emendas parlamentares). Aps sucessivas
medidas restritivas, adotadas depois do
escndalo do oramento, os parlamentares
podem apresentar emendas limitadas quanto
ao valor total da apropriao, ao nmero e
ao tipo de emenda (individual, coletiva e de
relatoria), e com elevado nvel de desagregao (em nvel de projeto). No entanto, essa
relativa liberalidade compensada pelo fato
de que o oramento apenas autorizativo e,
no, mandatrio (caso dos EUA, entre outros). O Executivo tem o poder negativo de
deixar de executar emendas, o que lhe permite selecionar o oramento a ser executado conforme suas preferncias (Alston et al.,
2005).
As emendas parlamentares adquiriram
grande centralidade no debate pblico recente, e na literatura de cincia poltica brasileira, em trs contextos distintos, dois dos
quais marcados por forte crise institucional.
Em primeiro lugar, durante o processo de
reforma constitucional na dcada de 90,
quando a questo do suposto abuso do
processo de emendamento por parte dos
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partidos de oposio foi colocada na agenda.

A principal questo, neste contexto, referese ao impacto do processo de emendamento
sobre a capacidade governativa, especialmente no que se diz respeito aprovao e
implementao da agenda de reformas do
governo. Neste contexto, o atribulado processo de tramitao de emendas constitucionais na rea da previdncia social, da
administrao pblica e da reforma tributria, pelo seu passo relativamente errtico e
sua extenso no tempo, levou a crticas e
propostas de reforma institucional. Essas crticas tambm estavam vinculadas ao rito processual de aprovao de emendas, que
incluam dispositivos sobre a apresentao
de destaques para votao em separado
(DVS) as quais favoreciam a obstruo por
parte da oposio ao governo.
O segundo contexto foi o do escndalo
do oramento no incio da dcada de 90,
que revelou os mecanismos de corrupo
na apresentao de emendas. Finalmente,
os escndalos ocorridos durante o governo
Luiz Incio Lula da Silva, a chamada crise
do mensalo e a crise da mfia dos
sanguessugas envolvendo a execuo de
emendas ao oramento na rea da sade.
O debate na cincia poltica brasileira e
internacional em torno dessas questes teve
como eixo articulador as relaes ExecutivoLegislativo e o papel das emendas ao oramento na formao da base de apoio
parlamentar ao Executivo. Esse debate se
inscreve em uma discusso mais ampla
sobre as instituies polticas e seus efeitos
sobre a governabilidade. Duas perspectivas
rivais podem ser identificadas. O argumento geral que conclui que as instituies polticas produzem ingovernabilidade focaliza os
seguintes aspectos e relaes de causalidade: acredita-se que o presidencialismo
produz ingovernabilidade devido s origens
separadas dos mandatos do Executivo e
Legislativo, abrindo-se, dessa forma, a possibilidade de existncia de executivos sem
sustentao parlamentar (Ames, 1995).
Argumenta-se, tambm, que esses efeitos so potencializados pelo uso de regras
199
eleitorais que produzem incentivos para o

comportamento individualista dos parlamentares, como o voto proporcional com lista
aberta adotado no pas (idem). Esses incentivos minariam, segundo essa perspectiva
analtica, a coeso e a disciplina partidrias.
A regra proporcional com clusulas de barreira excessivamente permissivas tambm
impactaria a governabilidade por produzir um
quadro de fragmentao partidria, expresso em um elevado nmero de partidos efetivos, exacerbando os problemas de formao
de base de apoio para o governo. O federalismo, por sua vez, contribuiria para a ingovernabilidade por fortalecer as lealdades
polticas de carter local e regional. Nessa
perspectiva, portanto, executivos dbeis seriam refns de um congresso fragmentado
e voltado para questes de carter localista
e paroquial. As emendas parlamentares
seriam, ainda, nessa perspectiva analtica,
os exemplos paradigmticos de comportamento de tipo localista.
Na perspectiva rival, argumenta-se que
os executivos dispem de um conjunto de
instrumentos institucionais que garantem ao
Executivo preponderncia nas relaes com
o Congresso (Figueiredo; Limongi, 2002).
Dentre esses, destacam-se as medidas provisrias, as competncias privativas na rea
administrativa financeira e oramentria, e o
controle da agenda dos trabalhos congressuais. Segundo tal perspectiva analtica, os
incentivos existentes na arena extracongressual arena eleitoral, por exemplo tm
pouca influncia no comportamento parlamentar no Congresso. Nesta ltima arena,
as regras de funcionamento do Congresso
conferem forte primazia ao Executivo e aos
lderes partidrios, possibilitando previsibilidade ao resultado da interao entre o Executivo e o Legislativo: poder-se-ia prever
efetivamente grande sucesso do Executivo
na aprovao de sua agenda.
Como a questo das emendas parlamentares pode ser analisada nessas distintas
linhas argumentativas? Trs aspectos podem ser destacados. O primeiro refere-se
relao entre execuo de emendas e apoio
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199
200
ao Executivo. A questo fundamental se

h efetivamente uma correlao entre essas
duas variveis e qual o mecanismo causal
envolvido. Os parlamentares so premiados
com a execuo de suas emendas pelo seu
apoio ao Executivo ou passam a apoiar o
Executivo porque tm suas emendas executadas? Mueller e Pereira (2002) encontram
evidncias para ambas as hipteses, eliminando os problemas de endogeneidade nessa correlao com o uso de variveis
instrumentais. Limongi e Figueiredo (2005)
contestam a plausibilidade dessas hipteses, argumentando que a filiao partidria
seria um preditor mais importante do comportamento de apoio do parlamentar, embora o modelo estatstico que testam seja
inconclusivo sobre o papel isolado da varivel apoio ao Executivo na explicao. Como
as duas variveis esto correlacionadas,
permanecem problemas metodolgicos
para a explicao. A questo tambm no
pode ser adequadamente discutida considerando-se o comportamento de parlamentares da oposio (que, supostamente,
seriam aqueles propensos a serem cooptados pela execuo estratgica de suas
emendas). Afinal, grande parte do jogo oramentrio envolve parlamentares da prpria
base do governo. Ou seja, no h incongruncia entre a correlao entre apoio ao
governo e partido, por um lado, e premiao
ao parlamentar com base no seu comportamento.
Algumas questes ainda no esto adequadamente respondidas pela literatura,
como, por exemplo, a existncia de parlamentares que no apresentam emendas ao
oramento, mas apiam o governo. No
possvel concluir, com base no conhecimento existente, que o governo depende
exclusivamente da liberao de verbas para
governar. A refutao dessa tese tambm
exigiria, obviamente, a considerao de
outras variveis para mensurar o efeito isolado desta varivel.
O segundo aspecto da discusso referese interpretao da natureza do jogo poltico
em torno do oramento. Uma interpretao
200
desse jogo que os parlamentares tentam

maximizar suas chances de reeleio e, para
tanto, buscam fundamentalmente apresentar emendas que maximizem essas
chances. Essa premissa comportamental
tem como implicao que as agendas do
Executivo Federal e dos parlamentares individuais so distintas em virtude do imperativo da chamada conexo eleitoral. Como a
base eleitoral do presidente abrange o pas
como um todo, o Executivo Federal busca
maximizar seu desempenho nas questes
para as quais responsabilizado nas eleies: questes fiscais, desempenho macroeconmico e nvel de desemprego (e,
crescentemente, tambm para programas
de transferncia de renda). Os parlamentares individuais concentram seus esforos
em patrocinar emendas que atraiam benefcios tangveis para as suas bases (microrregies ou estados, ou setores). Essas
transferncias freqentemente representam
um custo para o governo federal (ou um desvio em relao ao ponto que expressa melhor sua preferncia em uma representao
espacial de alternativas de polticas). Crticos dessa viso sustentam no haver uma
agenda parlamentar e outra do Executivo
Federal, mas, sim, uma agenda de governo e uma da oposio. No limite, argumenta-se que o Executivo Federal domina
o processo oramentrio e ele prprio, atravs de suas lideranas (no caso do oramento, os relatores da comisso), define
parte importante do contedo das emendas
parlamentares que j so parte da agenda
poltica (e por extenso eleitoral) do Executivo (Limongi; Figueiredo, 2005).
O terceiro aspecto refere-se ao papel das
emendas individuais no comportamento
parlamentar. Aps as mudanas voltadas
para racionalizar o processo oramentrio e
que foram introduzidas desde 1996, as
emendas individuais diminuram sua importncia no conjunto das emendas. Sua pouca
expresso em termos de valores quantitativos
alocados e em termos relativos vis--vis as
emendas coletivas (cerca de 20% do total)
e de relatoria tem levado a crticas sobre seu
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papel no jogo entre o Executivo e o Legislativo. No entanto, permanece o enigma de

por que tantos parlamentares se envolvem
ativamente com o emendamento e a constatao de que, embora diminutas em valores, as emendas influenciam as chances
de reeleio.
A agenda de pesquisas sobre essa questo deve considerar outros aspectos em anlises que controlem o efeito potencial de um
amplo nmero de variveis explicativas do
apoio parlamentar ao Executivo. Dentre esses
se destacam a distribuio de portflios
ministeriais, de postos de comando nas
empresas estatais e cargos na administrao pblica federal, nos fundos de penso
das empresas, como tambm alocao de
contratos e concesso de crdito. Uma anlise mais fina deveria desagregar os parlamentares por categorias, uma vez que
razovel supor que o jogo das emendas individuais ao oramento envolve um conjunto
especfico de parlamentares provavelmente
os que no tm acesso a outros recursos
polticos, tais como os citados acima. Outra
varivel que deve ser considerada a distncia ideolgica entre os membros da coalizo pode-se hipotetizar que os membros
mais distantes do partido hegemnico seriam
mais propensos a trocar apoio por votos. Por
sua vez, a operacionalizao dos testes para
confirmao dessas hipteses freqentemente envolve o uso dos registros de votaes nominais para matrias em que haja
encaminhamento conhecido do Executivo
sobre a matria. O uso de votaes nominais tambm apresenta problemas metodolgicos conhecidos, de forma que o debate
em torno dessas questes dever perdurar.
Em sntese, possvel identificar potencialmente um trade off entre eficincia governativa e extenso da atividade de
emendamento. Se, por um lado, o processo
de emendamento pode levar ao aprimoramento tcnico de propostas e, conseqentemente, a um maior alinhamento ou
consistncia entre as preferncias da sociedade (ou do chamado eleitor mediano), ele
tambm pode comprometer a eficcia de
201
governos, ao produzir uma demora indesejvel no processo de tomada de decises,

sobretudo em contexto de choques adversos ou crises, e ao afetar a racionalidade na
alocao de recursos. Contudo, como assinalado, as emendas parlamentares passaram
a representar, simbolicamente, as distores
e as mazelas da democracia brasileira e as
vicissitudes de governos de coalizo.
Referncias
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political economy of the budgetary process in Brazil. Washington,
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Politics, v. 57, n. 2.
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LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina (2005). Processo oramentrio e comportamento legislativo. Dados. Revista de Cincias
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PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo (2002). Comportamento
estratgico em presidencialismo de coalizo. Dados. Revista de
Cincias Sociais, v. 45, n. 2.
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201
202
Emendas
Constitucionais
Cludio Gonalves Couto
Sucintamente, emendas constitucionais

so mudanas pontuais do texto constitucional, efetuadas de acordo com procedimentos especficos, que so, eles mesmos,
fixados na Constituio. Em regra, tais procedimentos so mais exigentes do que os
necessrios aprovao de leis, demandando consensos polticos mais amplos do
que os que propiciam a formao de maiorias
parlamentares estritas (50% + 1), requeridas
para que leis sejam aprovadas pelo Legislativo. Isso ocorre por ser a Constituio mais
importante do que as demais normas legais
que a ela se subordinam , pois serve
de base vida poltica. Por isso, entende-se
que deva possuir maior permanncia, razo
pela qual se dificulta sua modificao, conferindo-lhe estabilidade e preservando-a de
alteraes freqentes, suscetveis de ocorrer no calor das disputas polticas momentneas. Sua condio de mudanas pontuais
distingue as emendas de processos especiais chamados de Reviso Constitucional,
que por vezes tm carter mais abrangente
e so capazes de alterar mais profundamente
a Constituio.
Tanto as emendas como a reviso podem
servir, em princpio, para corrigir imperfeies
do texto constitucional (Levinson, 1995), sejam elas decorrentes da perda de atualidade diante das mudanas sociais, seja em
virtude do que possa ser considerado a posteriori um erro dos constituintes. De qualquer
modo, tanto a importncia da distino entre
emenda e reviso, quanto os procedimentos exigidos para o emendamento constitucional variam muito entre os pases, sendo
impossvel estabelecer um modelo nico,
vlido para todos os casos. Tal variao decorre dos diversos entendimentos sobre o
202
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significado da prpria Constituio para o

regime poltico que embasa.
Podemos considerar uma Constituio de
duas perspectivas, uma ideal, outra emprica. Do ponto de vista ideal, Constituio o
ordenamento jurdico supremo e primrio do
Estado, determinando (1) suas estruturas
fundamentais, (2) as regras bsicas de seu
funcionamento e (3) os direitos essenciais de
seus cidados. Logo, normas que no correspondam a esses trs elementos no so
constitucionais e ficam foram do texto da
Constituio, sendo remetidas s leis. este
o caso de normas que: (a) entrando em mincias, no contemplam exclusivamente o
que fundamental, essencial ou bsico nos
trs elementos tipicamente constitucionais,
mas especificam seu funcionamento; ou (b)
simplesmente no tratam desses trs aspectos, referindo-se a outros assuntos. Tambm no so constitucionais as normas que
regulamentam de forma partidariamente
controversa aspectos dos trs elementos
constitucionais mencionados. Ao deixar de
estipular normas bsicas, as leis estabelecem, ao invs disso, normas de carter secundrio, tercirio, etc. Estas devem ser,
contudo, logicamente compatveis com as
normas fundamentais que compem a Constituio.
A importncia da compatibilidade decorre
da supremacia da Constituio sobre as
demais normas: estando hierarquicamente
submetidas Constituio, podem variar
apenas dentro dos limites que a normatividade constitucional admite. Por exemplo, se
a Constituio fixa que X > Y, a normatividade infraconstitucional pode variar infinitamente na sua regulamentao de X, fixando X,
X, X, etc., mas sempre sob a condio
de que todo X > Y. Se alguma norma infraconstitucional uma lei, um decreto
implicar que X < Y, ento ela ser considerada inconstitucional. Desse modo, se os
atores polticos desejarem que X < Y, eles
no podero faz-lo por meio de leis ou atos
administrativos, que so hierarquicamente
inferiores Constituio, precisando mud-la,
emendando-a ou revisando-a.
203
Entretanto, empiricamente uma Constituio pode se afastar desse modelo ideal

de duas formas distintas. Na primeira, alm
do ordenamento jurdico primrio, uma Constituio pode conter normas de carter secundrio, tercirio, etc., com isso: a) adentrando
ao detalhamento dos elementos fundamentais da organizao de um Estado; b) tratando de matrias referidas a esses elementos
fundamentais de um modo sujeito a controvrsias partidrias contnuas; ou c) normatizando assuntos estranhos aos elementos
fundamentais da organizao estatal. Neste
caso, o critrio de contedo para distinguir o
que diz ou no respeito Constituio perde
importncia, e resta apenas verificar qual
texto legal formalmente designado como
sendo a Constituio, independentemente
do que possa conter (Couto; Arantes, 2006).
A segunda maneira pela qual uma Constituio realmente existente se afasta do
modelo ideal quando ela no , na prtica,
o ordenamento jurdico supremo do Estado,
no ocupando efetivamente uma posio
superior na hierarquia das normas (Kelsen,
1990). Isso ocorre caso a normatividade constitucional no estabelea limites ao que pode
ser feito nas arenas legislativa ou executiva,
deixando legisladores ou membros do Executivo livres para decidir normas que contrariam a Constituio e mesmo assim so
vlidas. Embora em democracias tal latitude decisria dificilmente seja desfrutada
pelo Executivo, ela em vrios casos o pelo
Parlamento, considerado soberano e, portanto, habilitado a modificar ilimitadamente todo
o direito em vigor.
Em tais casos, sendo a Constituio equiparada legislao comum, no mais se
verifica uma hierarquia de normas ao menos na prtica , e a modificao das determinaes constitucionais ocorre facilmente.
A facilidade se deve possibilidade de: a)
criar normas que contrariam a Constituio
sem a exigncia de que esta seja emendada
ou revisada; b) passar emendas cuja dificuldade de aprovao a mesma da aprovao de leis; c) aprovar leis que contrariam a
Constituio, mas no so derrogadas em
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203
204
funo disso. A primeira situao vale naqueles pases que no tm uma Constituio escrita, sendo o direito constitucional
costumeiro renovvel e revogvel por decises parlamentares comuns (Reino Unido,
Nova Zelndia); a segunda, naqueles casos
que, mesmo dispondo de uma constituio
escrita, exigem-se para sua modificao
procedimentos equivalentes aos da aprovao de leis (ustria); a terceira se verifica
onde uma lei que contrarie a Constituio
no possa ser derrogada seno pela vontade do mesmo Parlamento que a aprovou
(Frana).
Outra conseqncia da soberania do Parlamento nos pases sem supremacia constitucional que no haver outro rgo capaz
de derrogar leis inconstitucionais. Porm,
onde a Constituio for soberana, a derrogao da legislao e de outras normas jurdicas ocorrer pela interveno dos tribunais.
Esta pode ocorrer: a) apenas de forma localizada, para o caso concreto, quando algum
requer o direito de no cumprir leis inconstitucionais, sem, contudo, implicar a anulao
da lei, que continua valendo para os demais;
ou b) de forma geral, abstrata, por meio de
um tribunal constitucional ou de uma corte
suprema, que se torna instrumento-chave
para assegurar sua prevalncia sobre as
demais normas, anulando decises parlamentares majoritrias que porventura estejam
em desacordo com disposies constitucionais. Portanto, o controle judicial da constitucionalidade das leis impede que decises
legislativas contrariem preceitos constitucionais, requerendo a aprovao de emendas constitucionais. Da que, na tentativa de
explicar os processos de mudana constitucional, costume-se relacionar estreitamente
as regras de emendamento forma como
as cortes controlam (ou no) a constitucionalidade da legislao.
Todavia, essa relao complicada para
o funcionamento da democracia, pois o
Judicirio pode agir no apenas como um
protetor da Constituio contra normas inconstitucionais, mas tambm como um ator constituinte no-eleito. Donald Lutz (1995) observa
204
que quanto mais difcil for mudar uma Constituio por meio de emendas, mais provvel ser a interveno dos juzes na poltica
cotidiana. O Judicirio torna-se uma vlvula
de escape para mudanas constitucionais
desejadas por setores da populao, porm
difceis de realizar pelos trmites polticos
normais. Levando para os tribunais a redefinio dos limites constitucionais legislao transforma-se a interpretao judicial
num atalho para mudanas: constitucionalizam-se ou inconstitucionalizam-se judicialmente normas vigentes que permaneceriam
inalteradas at que se conseguisse modificar o prprio texto da constituio mediante
emendamento. Cria-se, porm, um srio
problema de legitimidade democrtica, j
que juzes no tm representatividade, pois
no so eleitos. Esse quadro caracteriza a
situao dos Estados Unidos, onde a Constituio pouqussimo emendada, e a Suprema Corte possui papel importantssimo
na poltica cotidiana.
engano supor que o ativismo judicial
nos EUA decorra de ser a Constituio desse
pas muito sucinta e genrica, tornando-se
alvo fcil da interpretao das cortes e facilitando sua intromisso na vida poltica. O
problema no est no carter genrico do
texto, mas na dificuldade de emend-lo. As
exigncias para modificar formalmente o
texto constitucional nos EUA so rigorosssimas: requer-se o apoio de 2/3 de cada uma
das cmaras do Congresso (Casa de Representantes e Senado) para se iniciar uma proposta que, depois disso, deve ser aprovada
por trs quartos dos estados da Federao
nas Assemblias Legislativas ou em convenes convocadas somente para isso. No
casual que se aprovaram apenas 27 emendas em 220 anos; ou 17 emendas em 215
anos, desconsiderando-se as 10 primeiras,
aprovadas num nico pacote negociado
quatro anos antes, quando da aprovao do
texto original. Noutro extremo est o Brasil:
em apenas 18 anos a Constituio foi emendada 58 vezes. O que explica essa diferena?
O Brasil apresenta uma situao peculiar,
comparado a outros pases. A Constituio
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de 1988 no contm apenas normas fundamentais, mas uma srie de disposies, que
so: a) detalhamentos de normas fundamentais; b) regulamentaes partidariamente controversas delas; ou c) normas
completamente estranhas s fundamentais.
Nos trs casos, a Carta brasileira, em vez
de estabelecer apenas disposies constitucionais propriamente ditas, estipula polticas pblicas. Isto traz duas conseqncias,
uma prtica, outra de princpio.
Conseqncia prtica: a constitucionalizao de polticas pblicas restringe a liberdade de governos e maiorias parlamentares
estritas para implementar suas agendas. A
modificao de qualquer dispositivo da Carta
exige maiorias ampliadas de 3/5 dos legisladores na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, em duas votaes em cada
Casa, sendo que qualquer modificao efetuada por uma delas naquilo decidido pela
outra obriga a uma nova apreciao do ponto alterado, at haver concordncia. Isto requer coalizes parlamentares ampliadas,
bem mais onerosas do que as normalmente
necessrias para que partidos eleitoralmente
vencedores sustentem seus governos e implementem suas agendas. Porm, como
as exigncias para o emendamento constitucional no Brasil so relativamente menores
do que em outros pases, verifica-se um elevado ndice de emendamento constitucional
em termos comparativos cerca de 3,13
emendas por ano. Assim, nossa Constituio
apresenta grande volatilidade formal, embora
o grosso das modificaes incida no sobre
provises verdadeiramente constitucionais,
mas sobre polticas pblicas constitucionalizadas (Couto; Arantes, 2003).
Conseqncia de princpio: a constitucionalizao de polticas pblicas antidemocrtica. Em decorrncia dos trmites mais
exigentes para o emendamento constitucional em relao aprovao de leis, a
constitucionalizao de matrias que so alvo
da controvrsia cotidiana dos partidos na
poltica competitiva obstaculiza a alterao
do status quo por governos e maiorias parlamentares eleitas para faz-lo. Curiosamente,
205
tal situao foi gerada por uma Assemblia

Nacional Constituinte que decidiu com base
numa regra de maioria estrita (50% + 1) em
sesso unicameral, mas que determinou a
necessidade de 3/5 dos votos em duas cmaras para alterar suas decises no futuro.
Portanto, criou-se no Brasil um problema de
legitimidade intertemporal: uma maioria
estrita constitucionalizou matrias de natureza infraconstitucional, permitindo que no
futuro apenas maiorias ampliadas pudessem
modific-las, onerando governos e maiorias
legislativas com o nus de construir consensos ampliados, caso desejassem implementar agendas conflitantes com as polticas
herdadas.
De fato, os governos brasileiros empenharam-se em construir supermaiorias para
governar mudando a Constituio. Fernando
Henrique Cardoso construiu coalizes que lhe
deram cerca de 75% das cadeiras nas duas
casas do Congresso; aprovaram-se 35
emendas. Luiz Incio Lula da Silva chegou a
deter apoio semelhante na Cmara, mas jamais
ultrapassou 60% dos votos no Senado; aprovaram-se 13 emendas. As 48 emendas aprovadas durante os mandatos desses dois
presidentes do uma mdia de quatro por
ano, idntica do perodo Itamar Franco,
quando oito emendas passaram em pouco
mais de dois anos, seis delas (Emendas
Constitucionais de Reviso) durante a Reviso Constitucional agendada no prprio texto da Carta de 1988 para ocorrer cinco anos
aps sua promulgao, indicando que os
prprios constituintes anteviam que disposies como as da Constituio brasileira
necessitariam de mudanas, mesmo que
pouco tempo aps sua aprovao.
Como negociaes para a aprovao de
mudanas sobre disposies de teor partidrio geram muita barganha, essas emendas freqentemente inseriram ainda mais
polticas pblicas na Carta, sendo raras as
emendas que desconstitucionalizaram polticas. Durante o perodo FHC a Constituio
brasileira cresceu 15,3%, e a maior parte
dessa taxa decorre de novos dispositivos de
polticas pblicas (Couto; Arantes, 2003).
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205
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Essa dinmica engendrar novas tentativas

de modificao no futuro, e, conseqentemente, permaneceremos longamente presos
a uma agenda constituinte. A hiptese inversa,
da desconstitucionalizao de polticas pblicas, parece bastante improvvel.
Referncias
COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constitucin o polticas
pblicas? Una evaluacin de los aos FHC. In: PALERMO; Vicente
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Fontes; Braslia: Editora UnB, 1990.
LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and
practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton
LUTZ, Donald. Toward a theory of constitutional amendment. In:
LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and
practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton
206
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Oramento Pblico no
Brasil Democrtico
Paulo Calmon
O oramento pblico o documento que

consolida as estimativas das receitas e despesas do governo. Nesse sentido, o oramento pode ser considerado como um plano
que orienta as decises do governo sobre
mobilizao e o destino a ser dado aos recursos a serem extrados da sociedade.
O oramento pblico resolve um problema recorrente no governo, isto , a definio
do perfil de alocao de seus recursos. Problemas recorrentes no governo tendem a
gerar solues institucionalizadas. Esse processo institucionalizado de alocao de recursos pblicos chamado de processo
oramentrio. Cabe enfatizar que alm da
fase de elaborao das estimativas de receitas e despesas, o processo oramentrio inclui tambm as fases de execuo e
avaliao da alocao desses recursos.
O estudo da evoluo dos processos oramentrios no tarefa simples. Ele vai alm
da anlise centrada apenas na evoluo das
tcnicas de gesto das finanas pblicas.
Isso porque o processo oramentrio revela
muito sobre a natureza do Estado e do regime
poltico existente. Algumas das perguntas
mais interessantes desse estudo dizem respeito evoluo das regras que regem as
diferentes formas de organizao desse processo. Esse conjunto de regras tambm
chamado de estrutura de governana do
processo oramentrio. As caractersticas
gerais da estrutura de governana do processo oramentrio so normalmente especificadas na Constituio de um pas, sendo
posteriormente complementadas por um
conjunto de normas adicionais.
A estrutura de governana do processo
oramentrio tem vrias funes, das quais
se destacam: a) a definio das arenas
207
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decisrias; b) a certificao dos atores que

participaro dessas arenas; e c) a estruturao das normas e procedimentos que orientaro a negociao entre esses atores.
Os processos oramentrios tm um
papel muito importante na sociedade. Em
ltima instncia, eles geram decises que
iro definir os ganhadores e perdedores da
ao do Estado. No por acaso que algumas das grandes revolues na histria
tiveram, entre suas principais causas, o
descontentamento com os tributos e o perfil
do gasto pblico. Como bem afirmou Joseph
Schumpeter, um dos grandes pensadores
do sculo XX e pai da sociologia fiscal,
O esprito de um povo, seu nvel cultural,
sua estrutura social, o resultado das suas
polticas tudo isso e muito mais est refletido em sua histria fiscal, desnudada de
todas as frases. Aquele que consegue ouvir
sua mensagem tambm capaz de discernir,
com maior clareza, os troves da histria.
Considere, por exemplo, as duas diferentes origens da palavra que usualmente utilizada para denominar o oramento pblico
e como estas refletem, em grande medida,
diferentes percepes do que deveria ser a
estrutura de governana do processo oramentrio. Na lngua portuguesa, a palavra
orar um termo originalmente relacionado
tentativa de direcionar uma embarcao,
estimando onde se encontra a linha do vento.
Nesse sentido, orar uma atividade voltada
para a resoluo de um problema tcnico.
No entanto, em grande parte dos pases
europeus o termo mais utilizado para se referir ao oramento pblico a palavra budget.
Trata-se de palavra com origem curiosa:
budget era a pasta de couro que o Chanceler
do Errio ingls levava ao Parlamento contendo a estimativa das receitas e despesas
do Rei. O Parlamento ento requeria que o
Chanceler abrisse sua pasta (open the
budget) revelando as intenes do Rei e submetendo-as ao crivo dos representantes eleitos pelo povo. A prtica de submeter o
oramento pblico ao Legislativo prevaleceu
na Inglaterra desde o incio do sculo 13.
208
Ela se fundamentava no princpio de que sem

representao no haveria taxao. Esse
princpio se consolidou e passou a estabelecer um dos pilares dos sistemas polticos
de vrios outros pases. O oramento entendido como budget fundamentalmente um
ato de natureza poltica, refletindo a natureza
e a dinmica das instituies democrticas
nesses pases.
E no Brasil? Que estrutura de governana
adotada no processo oramentrio brasileiro? Como essa estrutura evoluiu ao longo
do tempo? Qual a relao entre a evoluo
do processo oramentrio e a trajetria da
democracia representativa no pas?
O processo oramentrio no Brasil tem
peculiaridades que esto diretamente relacionadas sua estrutura social, econmica
e poltica. Primeiramente, h que se considerar a evoluo do Estado e como ela afetou a capacidade de programar e controlar
as finanas do governo. Ao longo dos anos,
o setor pblico brasileiro foi se tornando maior
e mais complexo. Em funo disso, os conflitos dentro do Estado se multiplicaram e
tornou-se cada vez mais difcil estabelecer
mecanismos eficazes para a coordenao
da ao pblica. Apesar dos avanos nas
tecnologias de gesto do setor pblico, a
tarefa de elaborar e executar o oramento
hoje muito mais difcil e complexa do que
era h dcadas.
Em segundo lugar, mas igualmente importante, h que se considerar tambm as
condies socioeconmicas do pas. O Brasil um pas em desenvolvimento cujo processo de crescimento foi marcado pela
gerao de externalidades sociais importantes que aprofundaram um perfil desigual de
distribuio de renda e riqueza, somado a
uma trajetria da atividade produtiva caracterizada por perodos de grande instabilidade
macroeconmica. Tais condies impem ao
governo uma enorme presso. H sempre a
expectativa de que este seja capaz de preconizar e implementar aes que resolvam os
problemas sociais e econmicos do pas. Essas
presses afetam as condies de governabilidade democrtica e criam constante incerteza na gesto dos recursos pblicos.
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Finalmente, pode-se examinar as particularidades da trajetria do sistema poltico

e como estas reverberaram na evoluo da
estrutura de governana do oramento pblico. De maneira geral, pode-se constatar a
existncia de um movimento pendular nessa
estrutura, cuja dinmica regida pela tentativa de elevar a participao do Legislativo
nas decises sobre alocao de recursos e
pelas frustraes que esse processo gerou,
resultando em um movimento oposto, de
centralizao de poder no mbito do Executivo. No entanto, o que se constata que
esse movimento pendular afetou mais os
aspectos instrumentais da estrutura de governana do processo oramentrio do que
sua substncia.
Em outras palavras, o processo de construo da estrutura de governana do processo oramentrio tem ocorrido em dois
nveis. Em um primeiro nvel, que define a
distribuio de poder decisrio entre o Executivo e o Legislativo, h um movimento pendular que reflete a trajetria do sistema
poltico brasileiro. Em um segundo nvel, h
restries de carter estrutural, associadas
dinmica do Estado brasileiro e evoluo da democracia no pas. Nesse segundo
nvel manifesta-se, de forma consistente ao
longo do tempo, a existncia de um profundo
hiato de capacidade no setor pblico, evidenciando as dificuldades enfrentadas pelo Estado brasileiro em mobilizar e programar
recursos, assim como em coordenar, controlar e avaliar adequadamente suas aes
no sentido de atender s expectativas e demandas da sociedade.
Se considerarmos apenas o primeiro nvel,
isto , o movimento pendular de concentrao
ou desconcentrao do poder decisrio,
nota-se que ele ocorre de maneira no harmnica. De forma muito sumria, poderamos
destacar os seguintes marcos principais
nesse movimento:
A aprovao das Constituies de 1824 e
1891, que estruturam o processo oramentrio brasileiro, dando papel de destaque ao
Legislativo, mas concedendo ao Ministrio
da Fazenda a iniciativa de elaborar a proposta
oramentria.
209
O veto presidencial proposta oramentria aprovada pelo Legislativo em 1922, em

funo do uso abusivo das emendas parlamentares, no episdio que marcaria o fim
das chamadas caudas oramentrias e se
constitui na primeira tentativa de disciplinar
sistematicamente a interveno do Legislativo
em matria oramentria.
A tentativa de concentrar o poder decisrio
nas mos do Executivo ao longo do Estado
Novo e a iniciativa frustrada de transferir a
funo de elaborar o oramento do Ministrio da Fazenda para o DASP.
A recuperao da influncia do Legislativo
no perodo de vigncia da Constituio de
1946 e as dificuldades de ordenar o processo oramentrio em funo da sucesso de
conflitos envolvendo partidos polticos, congressistas e burocratas.
A reforma oramentria instaurada pela
Constituio de 1967 e a Emenda 01/69, que
preconizava um papel meramente cerimonial ao Legislativo, estabelecia a Comisso
Mista de Oramento, com poder terminativo
para aprovar o oramento e criava o oramento plurianual de investimentos (OPI). Paralelamente, se transferiu para Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica,
hoje Ministrio do Oramento, Planejamento
e Gesto a responsabilidade de elaborar a
proposta oramentria.
De maneira geral, a centralizao preconizada pela reforma oramentria de 1967

teve pouco sucesso. Na verdade, as estimativas contidas na dobradinha formada
pelo Oramento Geral da Unio e pelo OPI
se tornavam rapidamente obsoletas em funo das altas taxas de inflao que prevaleceram nos anos 70 e 80. Com isso, o
oramento era continuamente redesenhado
ao longo do ano a partir de reestimativas da
receita e da concesso de crditos suplementares. Alm disso, o oramento tinha
abrangncia muito limitada, ficando de fora
uma srie de despesas e receitas importantes para o governo. Em suma, a despeito
da existncia de um regime autoritrio e, supostamente, gerido de forma hierrquica, a
capacidade do governo de programar suas
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209
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despesas era pequena e sujeita a diferentes

tipos de manipulao e manobras.
A Assemblia Constituinte de 1987 almejou modificar a estrutura de governana
do processo oramentrio, com intuito de
tornar esse processo mais transparente e
democrtico. Com esse intuito objetivou-se
restaurar a influncia do Legislativo nas decises e deliberaes sobre o oramento
pblico. Ao mesmo tempo, se intentou aumentar a abrangncia do oramento, que
passaria a incluir as receitas e despesas com
a previdncia social e os investimentos das
empresas estatais. Por outro lado, mantiveram-se vrios dos elementos estabelecidos
anteriormente, tais como uma Comisso
Mista de Oramento separada das demais
comisses permanentes do Legislativo, que
teve seus poderes ampliados. Embora tivesse
perdido seu poder terminativo, a Comisso
Mista de Oramento passou a centralizar
todas as decises sobre matria oramentria, constituindo, na prtica, quase como
uma terceira casa no Congresso Nacional.
Em termos de instrumentos, conforme j
mencionado, a Lei Oramentria Anual (LOA)
teve seu escopo ampliado e o OPI foi substitudo pelo PPA (Lei do Plano Plurianual), que
proporcionava uma perspectiva de mdio
prazo (quatro anos) sobre os investimentos
governamentais. Esses instrumentos foram
complementados pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). A funo da LDO era fixar
metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo a meta para o supervit primrio e orientando a elaborao da
LOA e do PPA.
Havia grande esperana de que a nova
estrutura de governana pudesse tambm
inaugurar uma nova fase no processo oramentrio. No entanto, a prpria Assemblia
Constituinte de 1987 reconheceu a necessidade da elaborao de uma lei complementar, que complementasse e especificasse os
vrios dispositivos fixados na Constituio.
At o momento, tal lei ainda no foi submetida ao Congresso Nacional. Isso significa
que a reforma oramentria de 1988 permanece at hoje fundamentalmente incompleta.
210
Em 2006 a estrutura de governana do

processo oramentrio completar 18 anos
de vigncia. Ao atingir a maioridade, evidencia-se a frustrao daqueles que esperavam
que as reformas implementadas pela Constituio de 1988 proporcionariam uma maneira mais eficiente e democrtica de
planejar, executar e avaliar os gastos governamentais. No entanto, ao longo desses anos
foram inmeros os escndalos envolvendo
a m alocao de recursos pblicos, muitos
desses tendo atores no Legislativo como
principais protagonistas. Esses escndalos
tm afetado no apenas a imagem do Legislativo, mas a prpria crena nas instituies democrticas. Portanto, urgente e
fundamental que se faa uma reflexo crtica sobre a atual estrutura de governana do
processo oramentrio. Dentre as muitas
questes que poderiam pautar essa reflexo, cabe citar as seguintes:
a) Como estabelecer mecanismos transparentes e democrticos para negociao do
ajuste fiscal, reduzindo a rigidez oramentria hoje existente, manifesta em um grande nmero de vinculaes e despesas
mandatrias, mas ao mesmo tempo garantindo um perfil de gastos pblicos que seja
politicamente sustentvel, economicamente
coerente e justo do ponto de vista social?
b) Como integrar melhor as funes de
planejamento e oramento, gerando uma
programao de gastos que verdadeiramente reflita as prioridades definidas no
Congresso Nacional e que seja factvel de
ser implementada, tanto do ponto de vista
da administrao financeira, quanto do ponto
de vista da anlise e avaliao das polticas
pblicas? Como criar condies para o estabelecimento de um oramento impositivo,
e no apenas autorizativo como existe hoje,
mas que ao mesmo tempo gere um perfil
de gastos coerente com os recursos disponveis e as prioridades elegidas?
c) Como fortalecer o controle e a avaliao
da ao governamental, reduzindo a oportunidade de ocorrncia de desvios ou o uso
inapropriado dos recursos pblicos, mas
tambm evitando o surgimento de um estilo
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de auditoria ineficiente ou predatria, que

consuma tempo e recursos disponveis, mas
que gere pouco impacto substantivo em
termos de efetividade das polticas pblicas?
BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor pblico no Brasil.

So Paulo: Campus, 2005.
d) Como estruturar cronogramas, procedimentos, regras e arenas decisrias do processo oramentrio que viabilizem uma
participao substantiva, e no apenas cerimonial, do Congresso Nacional nas decises?
E, de semelhante forma, como estruturar
canais de deliberao e participao direta
da sociedade nas discusses e debates sobre
os vrios aspectos do oramento pblico?
GIACOMONI, James. Oramento pblico. 13. ed. So Paulo: Atlas,

2005.
e) Como estabelecer uma trajetria coerente

e sustentvel para criao de capacidade no
setor pblico federal, estadual e municipal
para elaborao, implementao e avaliao
das aes preconizadas no apenas nos seus
oramentos? Como capacitar a sociedade
para participar desse processo de uma forma
construtiva?
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo

na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1999.
LOPREATO, Francisco Luiz. O colapso das finanas e a crise da federao. So Paulo: UNESP, 2003.
MONTEIRO, Jorge Vianna. Lies de economia constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004.
OLIVEIRA, Fabrcio Augusto. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil.
So Paulo: Hucitec, 1995.
REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O oramento pblico e a
transio de poder. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004.
SENADO FEDERAL. Planos e oramentos pblicos: conceitos, elementos bsicos e resumos dos projetos de leis do Plano Plurianual
2004-2007 e do Oramento 2004. Editado pela Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle CONORF do Senado Federal.
Obtida, por meio eletrnico, em 9 de Junho de 2006 no endereo:
<http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf.>.
Tais questes exigiro mudanas que no

podero ser geradas apenas pela adaptao
do processo oramentrio hoje existente.
Elas requerem transformaes estruturais,
que esto diretamente associadas s mudanas no sistema poltico do pas. Portanto,
as discusses sobre a reforma oramentria
e a reforma poltica deveriam caminhar lado
a lado. Elas se complementam e se reforam.
O xito ou o fracasso dessas reformas afetar,
de maneira muito importante, os limites e as
possibilidades da governabilidade democrtica do pas.
Referncia
SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG,
R.A. (Ed.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of
capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991.
Sugesto de 10 textos para serem

consultados sobre o tema
AZEVEDO, Sergio; FERNANDES, Rodrigo. Oramento Participativo:
construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005.
BEZERRA, Marcos Otavio. Em nome das bases: poltica, favor e
dependncia pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1999.
211
01/08/06, 17:30
211
212
Autonomia/
Independncia dos
Bancos Centrais
William Ricardo de S
O estado-da-arte do debate normativo

sobre o desenho e a implementao da
poltica monetria indica como recomendvel
um alto grau de autonomia dos bancos centrais, por razes tericas e pela evidncia
emprica disponvel. Conceitualmente, a autoridade monetria dita independente quando
autnoma na definio de seus objetivos e
instrumentos de atuao. Se sua liberdade
restrita escolha desses instrumentos,
trata-se de um banco central com autonomia
operacional ou com independncia de instrumentos (Fischer, 1994; Maziero; Werlang,
2004).
Como indicadores de independncia ou
autonomia so usualmente considerados os
processos de indicao das diretorias dos
bancos centrais e a eventual existncia de
mandatos para os seus membros, bem
como o seu tempo de permanncia no cargo. Tambm importam os objetivos e a formulao da poltica monetria, assim como
as definies quanto concesso de crditos pelo banco.
Mandatos mais longos e legalmente definidos de modo a impedir ou dificultar a
demisso dos seus diretores sinalizam
maior autonomia, assim como a eleio da
defesa da estabilidade de preos como o
objetivo exclusivo do Banco Central, que teria a palavra final quando este conflitasse com
outras preferncias do governo. Outros objetivos ou a incapacidade de decidir entre
prioridades concorrentes implicariam menor
autoridade. Por fim, a maior restrio ao
papel de emprestador do Banco Central o
tornaria mais autnomo. Se o acesso aos
seus recursos restrito ao governo central,
menos mal. Caso se estenda a outros nveis
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de governo, a empresas pblicas e ao setor

privado, perde-se no quesito autonomia
(Cukierman et al., 1992; Grilli et al., 1991).
Contudo, a diversidade de atribuies e
arcabouos legais entre Bancos Centrais no
d conta das variaes na sua autoridade
de facto. Tal fica evidente, por exemplo,
quando se constata que mesmo sem alteraes no indicador de independncia legal
do Banco Central brasileiro entre 1964 e
1989, tenha cado tanto a sua autoridade
de facto a partir de 1967 (Maxfield, 1997).
H, pois, que tambm ter em conta indicadores informais. Nessa linha, Cukierman e
Webb (1995) desenvolvem um ndice de
vulnerabilidade poltica dos Bancos Centrais
que indica que parcela das transies polticas implica a troca da direo da autoridade monetria em um prazo de at seis
meses. Quanto maior aquela, maior a vulnerabilidade.
Em termos tericos, um primeiro argumento a favor da maior autonomia destaca
os prazos para que se manifestem os efeitos da poltica monetria, primeiro sobre o
crescimento da renda ou produto e, depois,
sobre os nveis de inflao. A no visualizao
dos benefcios de mdio e longo prazo da
poltica, aliada evidncia de seus custos
mais imediatos ainda que passageiros
sobre os nveis de renda e emprego, poria
em risco a sua continuidade. Um risco maior
em conjunturas eleitorais, quando mais importaria angariar suporte poltico j (Blinder,
1999). Alm disso, a desinflao tende a implicar custos concentrados e benefcios difusos, propensos a angariar apoios menos
decididos e oposio mais acirrada, tanto mais
se considerada a sua incidncia temporal.
Mas a maior autoridade dos Bancos Centrais no seria um bom antdoto apenas para
os excessos dos polticos: sem barreiras ao
uso eleitoral da poltica monetria, abre-se
nos mercados a possibilidade do ganho
especulativo em um ambiente de incertezas.
Fugas de capitais, desvalorizao cambial
e mais inflao so os problemas que se
evitam se esvaziadas essas incertezas por
um Banco Central comprometido com a estabilidade dos preos. Afinal, a sua correo
213
aps as eleies sempre impe custos sobre

os investimentos, a renda real e o emprego,
como no Brasil em 2002-2003, quando da
eleio e do primeiro ano do governo Lula.
Assim, um guardio da moeda com autonomia ou independncia tambm seria um
bom antdoto para os excessos dos mercados!
Alm disso, destaque-se o argumento
sobre o vis inflacionrio dos governos que
se preocupam tanto com a estabilidade de
preos quanto com a taxa de desemprego,
do que resultaria um nvel pretendido de
emprego maior do que o que se considera a
sua taxa natural aqui entendida como o
limite a partir do qual mais emprego acarretaria presses inflacionrias. Essa discrepncia entre taxa natural e pretendida resultaria
do peso morto (custo social) da tributao
(Barro; Gordon, 1983) ou da obteno pelos
sindicatos de salrios reais maiores do que
os que permitiriam ajustar o mercado de
trabalho, gerando desemprego excessivo
(Cukierman, 1992, cap. 3). A busca de sua
diminuio pela expanso monetria que
daria vis inflacionrio poltica econmica.
Sabe-se, contudo, que s uma inflao
inesperada teria impacto sobre o nvel do
emprego ou da renda real, e uma vez reconhecido que os agentes econmicos tm ampla
capacidade de prever as aes do governo,
daquela expanso monetria apenas resultaria, ao fim e ao cabo, a manuteno da
taxa natural de desemprego combinada com
um mais alto nvel de preos.
Porm, a expanso monetria motivada
pela busca de alta do nvel de emprego seria
mais tpica de pases desenvolvidos. Nos
outros, em especial pela pequena dimenso
de seus mercados de capitais, seria outra a
razo mais provvel das expanses monetrias e do vis inflacionrio dos governos: a
monetizao de seus dficits, dada a impossibilidade de se financi-los a custos razoveis, sem uma alta concomitante e significativa
dos juros (Cukierman, 2006, p. 4).
Tambm se tem boa evidncia emprica
de suporte defesa da autoridade dos
Bancos Centrais. Alesina e Summers (1993);
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213
214
Cukierman et al. (1992); Eijffinger e Hann

(1996) e Fischer (1994) deixam claro que
pases desenvolvidos com Bancos Centrais
com maior independncia de jure convivem
com ndices mdios de inflao mais baixos,
sendo que em Alesina e Summers (1993)
tambm se demonstra que tal no implica
menores ndices de crescimento econmico.
Alis, a evidncia de que a ao dos Bancos
Centrais no tem impacto sobre o crescimento
real da economia tambm corroborada por
Grilli et al. (1991) e Cukierman et al. (1993).
Porm, a correlao negativa entre a autonomia legal do Banco Central e a inflao
no prevalecia quando tambm considerados os pases em desenvolvimento. Nesses,
contudo, mais precria a justaposio entre indicadores de facto e de jure da autonomia dos Bancos Centrais, o que sugeriu duas
qualificaes abordagem inicial: por um
lado ter-se em conta indicadores informais
relevantes e, por outro, a eventual constitucionalizao do status da autoridade monetria, de modo a reduzir-se a distncia entre
suas dimenses legal e real.
Quando indicadores como a rotatividade
das direes dos Bancos Centrais e a sua
vulnerabilidade poltica foram considerados,
tambm para os pases em desenvolvimento reapareceu a correlao negativa entre
inflao e autonomia da autoridade monetria (Cukierman, 1992, cap. 19; Cukierman
et al., 1992; Cukierman; Webb, 1995).
Na linha da segunda qualificao acima
referida, Gutirrez (2003)
considera no ndice de independncia as
medidas constitucionais com relao aos
objetivos (...), formulao da poltica, autonomia econmica e poltica e prestao de contas da autoridade monetria, sob a alegao
de que para pases em desenvolvimento,
mudanas constitucionais refletem melhor
a independncia de fato do Banco Central
do que leis ordinrias (Maziero; Werlang,
2004, p. 330).
Isso feito, tambm para o conjunto considerado de pases da Amrica Latina e do

Caribe obtm-se a correlao negativa entre
214
inflao e independncia da autoridade monetria, nesses casos garantida por proviso constitucional (Gutirrez, 2003, p.1 e 24).
No que respeita relao entre status do
Banco Central e crescimento econmico nos
pases em desenvolvimento, Cukierman et
al. (1993) apontam duas evidncias: se considerada a autonomia legal (infraconstitucional),
no se verifica qualquer relao, como no
caso dos pases desenvolvidos; se a varivel
a autonomia de facto do Banco Central,
constata-se que a vulnerabilidade da sua
direo bem como a freqncia da sua substituio esto negativamente associadas ao
crescimento da renda per capita. Ou seja,
quanto maiores aquelas e menor a autonomia da autoridade monetria , menor o
crescimento per capita. Mais ainda, em alguns
casos verifica-se tambm um impacto negativo similar sobre a parcela do investimento
no total do PIB.
Destaque-se que tais resultados esvaziam
uma das mais eloqentes e pouco fundamentadas crticas autonomia dos Bancos
Centrais, a de que esta comprometeria o crescimento econmico, por seu foco na estabilidade de preos. Ou no h evidncia nesse
sentido ou existe evidncia contrria, ainda
que no generalizvel para todos os pases
e variveis consideradas. Uma constatao
alinhada com o consenso macroeconmico
a respeito de que a poltica monetria no
afeta, no longo prazo, as variveis reais da
economia, como o crescimento do produto
e da renda, que devem ser (...) o objetivo
da poltica econmica como um todo. (...) A
maior contribuio da poltica monetria aos
objetivos de crescimento sustentado de
longo prazo a estabilidade do nvel de
preos da economia (Maziero; Werlang,
1994, p. 326).
Outra crtica usual ao aumento da autoridade dos Bancos Centrais destaca o seu
carter supostamente antidemocrtico.
Mas, ainda quando da referncia ao propsito de independncia que implicaria dar
autoridade monetria inclusive a definio
dos seus objetivos , cabe reconhecer que
sua adoo em qualquer democracia teria
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de cumprir todo um rito prvio de legitimao

poltica no Executivo e no Legislativo, por
representantes eleitos. Em se tratando de
autonomia do Banco Central, permanece a
aprovao prvia por polticos eleitos e ainda
se restringe a sua autoridade mera escolha
dos instrumentos para perseguir objetivos
definidos por governos tambm eleitos.
Alm disso, h que considerar a fartura
de mecanismos de informao e prestao
de contas tpica da atuao da autoridade
monetria independente ou autnoma nas
modernas democracias. Em especial com
a difuso do uso das chamadas metas de
inflao, a partir dos anos 90, criou-se um
indicador facilmente monitorvel do desempenho dos Bancos Centrais. No caso brasileiro, por exemplo, a grande disponibilidade
de informaes e a periodicidade da prestao de contas sobre a atuao do Banco
Central uma exceo em um universo de
grande opacidade decisria. Assim, cabe
reconhecer na autonomia do Banco Central a
real possibilidade de representao prioritria das preferncias mais permanentes da
sociedade sobre o controle da inflao frente
s dos governos, eventualmente mais orientadas pela busca do sucesso eleitoral de
curto prazo.
Por fim, cabe lembrar as palavras de Lijphart
(2003):
Dar poder independente aos Bancos Centrais
tambm outra forma de dividir o poder, e se
enquadra no grupo de caractersticas da diviso do poder (a segunda dimenso) do
modelo consensual de democracia. Os
Bancos Centrais subservientes ao Executivo
se enquadram na lgica do poder concentrado da democracia majoritria (p. 265, 266).
Referncias
ALESINA, A.; SUMMERS, L. (1993). Central bank independence and
economic performance: some comparative evidence. Journal of
Money, Credit and Banking, 25, p. 151-162.
BARRO, R.; GORDON, R. (1983). A positive theory of monetary policy
in a natural rate model. Journal of Political Economy, 91, p. 589-610.
BLINDER, A. (1999). Bancos centrais: teoria e prtica. So Paulo:
Editora 34.
CUKIERMAN, A. (1992). Central bank strategy, credibility and
independence: theory and evidence. Cambridge, MA: MIT Press.
_______. (2006). Central bank independence and policy results: theory
and evidence. Lecture prepared for the International Conference on
Stability and Growth: The role of the Central Bank. Mexico City,
November, 14-15.
_______. et al. (1992). Measuring the independence of central banks
and its effect on policy outcomes. The World Bank Economic Review,
6, p. 353-398, September.
_______. et al. (1993). Central bank independence, growth,
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_______ ; WEBB, S. (1995). Political influence on the central bank:
international evidence. The World Bank Economic Review, 9, 3, p.
397-423, September.
EIJFFINGER, S.; HAAN, J. (1996). The political economy of central
bank independence. Princeton Studies in International Economics,
19, International Finance Section, Princeton University.
FISCHER, S. (1994). Modern central banking. In: CAPIE, F. et al. The
future of central banking. New York: Cambridge University Press.
GRILLI, V. et al. (1991). Political and monetary institutions and public
financial policies in the industrial countries. Economic Policy, v. 6,
n. 13, p. 341-392.
GUTIRREZ, E. (2003). Inflation performance and constitutional
central bank independence: evidence from Latin America and the
Caribbean. Washington: IMF Working Paper 03/53.
LIJPHART, A. (2003). Modelos de democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira.
MAXFIELD, S. (1997). Gatekeepers of Growth. Princeton: Princeton
University Press.
MAZIERO, P.; WERLANG, S. (2004). Poltica monetria e autonomia
do Banco Central. In: GIAMBIAGI et al. Reformas no Brasil: balano
e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira.
Por tudo isso, tambm a crtica ao carter

supostamente antidemocrtico da maior
autonomia dos Bancos Centrais deve ser
vista com reservas.
215
01/08/06, 17:30
215
216
Independncia do
Banco Central
Incompatibilidade
entre Teoria e Prtica
Frederico G. Jayme Jr.
Marco Aurlio Crocco
A teoria
O tema da independncia do Banco
Central ganhou corpo no final dos anos 70,
aps a publicao de um importante artigo
sobre a questo da inabilidade dos policy
makers em lidar com o problema do tradeoff entre inflao e desemprego (Kydland;
Prescott, 1977). Conhecido como o problema
de inconsistncia dinmica, o argumento
central o de que se a inflao esperada
baixa, de modo que o custo marginal de uma
inflao adicional seja baixo, os policy makers
estaro estimulados a produzir polticas que
aumentem o produto temporariamente alm
de seu nvel de equilbrio de longo prazo. O
problema que o pblico conhece esse
incentivo e no ir esperar inflao mais baixa.
O resultado que haver mais inflao sem
crescimento do produto. A soluo para essa
inconsistncia dinmica a delegao da
poltica monetria para algum ou alguma
instituio extragoverno, no caso, um currency
board ou um Banco Central Independente.
Posteriormente, Barro e Gordon (1983) sofisticaram o modelo ao incluir o problema da
credibilidade da poltica monetria.
Do ponto de vista terico, um primeiro
aspecto que merece uma anlise mais detalhada a hiptese da existncia de uma
taxa natural de desemprego para a qual a
economia tende no longo prazo. Admitir essa
hiptese significa admitir que os diversos
mercados de bens, servios, crdito e
de trabalho se ajustam automaticamente,
216
01/08/06, 17:30
fazendo com que a economia caminhe para

seu ponto de equilbrio natural.
Um segundo pressuposto terico est
relacionado ao comportamento dos agentes
econmicos, que formariam suas previses
acerca do futuro de acordo com a teoria das
expectativas racionais. Desse modo, qualquer atitude discricionria do Banco Central
produz rudos que podem levar os agentes formadores de preos a errar. Os erros
diminuem a credibilidade do Banco Central,
ao mesmo tempo em que produzem efeitos
sobre o nvel de produto e emprego somente
no curto prazo. No longo prazo, no entanto, a
moeda neutra, ou seja, no capaz de
afetar os nveis de emprego e renda, mas
somente o nvel de preos. Esse argumento,
portanto, justifica eventuais polticas de juros
altos porque a taxa de juros, que a contrapartida de uma poltica monetria, deve servir
aos objetivos de manter a inflao baixa. Os
efeitos de curto prazo sobre emprego e renda,
no entanto, tendem a se dissipar no longo
prazo. Este um ponto central na argumentao e que ser retomado adiante.
Segundo Kydland e Prescott (1977), sendo a moeda neutra no longo prazo, a poltica
monetria deve se submeter ao objetivo precpuo de garantir inflao constante e baixa.
Com efeito, a inabilidade dos formuladores
de poltica econmica em se comprometerem
com uma poltica econmica de inflao
baixa conduzir a um crescimento excessivo
da inflao. Segundo esses autores, os polticos so incentivados, sistematicamente, a
produzir mais inflao atravs de uma poltica monetria mais expansiva (com taxas
de juros abaixo da taxa de equilbrio). Em
geral, tendem a fazer isso principalmente em
perodos pr-eleitorais. No obstante possam
ter sucesso em algum momento, como o
aumento do emprego e da renda, porque os
agentes no esperariam esta atitude do governo, este sucesso ocorre apenas no curto
prazo. Como visto, no longo prazo, a poltica
monetria expansionista produziria apenas
aumento de preos sem efeito sobre emprego e renda. medida que o governo vai
repetindo esta estratgia, e os agentes no
217
cometem erros sistemticos, o Banco Central

perde credibilidade, e a tentativa de aumentar
emprego e renda via poltica monetria no
tem nenhum efeito, causando apenas aumento da inflao. Essa a essncia do argumento. A reputao e a credibilidade para
se manter uma poltica monetria crvel, e
que no produza vis inflacionrio, central
para o argumento aqui apresentado (Barro;
Gordon, 1983).
Para lidar com o problema da reputao e
da credibilidade dos formuladores de poltica, trs seriam as possibilidades, quais
sejam, regra fixa de poltica monetria;
Currency Board (o Banco Central se compromete a manter o cmbio fixo, e a poltica
monetria toda ela dependente do volume
de reservas internacionais disponveis) ou
Banco Central Independente. Neste caso, o
presidente do Banco Central deve ser escolhido entre pessoas de reconhecida capacidade tcnica e que seja avesso inflao. A
suposio implcita que este critrio de
escolha seja dado, ou seja, no se discute
quem e o porqu dessa escolha.
Segundo Cukierman (1992), ao apresentar
os argumentos tericos que sustentam a
tese de independncia, um Banco Central
que esteja comprometido com a inflao
baixa acabaria atuando positivamente sobre
os agentes privados, via credibilidade e reputao. Esses efeitos positivos na performance
econmica ocorreriam devido ao fato de que
estando livre de presses polticas, o Banco
Central pode promover a estabilidade, principalmente devido ao isolamento da poltica
monetria dos ciclos polticos eleitorais. Veja
que aqui tambm est implcita a suposio,
com limitados resultados empricos, de que
baixa inflao garante maior estabilidade do
crescimento.
Importante observar que toda a construo
terica acima apresentada pressupe, implcita ou explicitamente, que a interferncia da
autoridade monetria para aumentar o nvel
de produto e emprego necessariamente
deletria no curto ou no longo prazos. Mais
do que isso, pressupe um sistema de dominncia monetria, ou seja, que a poltica
fiscal dependente da poltica monetria.
01/08/06, 17:30
217
218
Neste caso, a poltica fiscal expansionista

gera, cedo ou tarde, a necessidade de
aumentar a oferta monetria para financiar
gastos, ou mesmo para monetizar a dvida.
O corolrio do fundamento terico que d
sustentao tese da Independncia (bem
como da autonomia) do Banco Central que
o Estado deve evitar intervir na atividade econmica, principalmente atravs da poltica
monetria, pois no ter qualquer efeito
sobre produto e renda. As evidncias empricas no demonstram que a independncia
do Banco Central seja a panacia para se
obter crescimento virtuoso via mercado.
Essas evidncias so ainda mais problemticas em pases em desenvolvimento, que
em sua maioria sofrem de restries
estruturais de divisas. De fato, pases que
possuem Bancos Centrais mais ou menos
independentes, EUA e o Banco Central
Europeu so os exemplos mais tpicos, possuem moedas conversveis e com liquidez
internacional.
Crticas proposta de Banco

Central independente
Sem esgotar as diversas vises crticas
sobre independncia do Banco Central, podemos levantar dois grupos, quais sejam:
crtica aos pressupostos tericos e crtica ao
conceito de credibilidade e insuficincia de
evidncias empricas.
Pressupostos tericos
O primeiro aspecto terico a ser analisado a suposio da existncia de uma
taxa natural de desemprego. Vrios questionamentos podem ser feitos a esta hiptese.
Em primeiro lugar, esto os fatos empricos.
Na histria do capitalismo so raros para
no dizer inexistentes os perodos em que
a economia operou na sua respectiva taxa
1
natural de desemprego. Em segundo lugar,
h a discusso sobre em que medida os
diversos mercados funcionam da forma
supracitada. Limitando-se apenas ao caso
218
do mercado de trabalho, amplamente

conhecido o fato de que no existe um mecanismo automtico de ajuste que reduza,
ou aumente, os salrios reais de acordo com
a oferta e procura por mo-de-obra. possvel
observar em vrios pases, em diversos momentos, a existncia de trabalhadores desempregados que esto dispostos a trabalhar
por salrios mais baixos do que os vigentes.
Esto desempregados no porque exista
uma suposta falha de mercado, mas sim
porque os empresrios no esto dispostos
a contratar, mesmo com salrios rebaixados.
No o fazem porque contratam em funo
de sua expectativa de demanda de seus
produtos e no em funo do custo de sua
produo. O importante aqui ter claro que
trabalhadores e empresrios no se confrontam com a mesma correlao de foras. Em
ltima instncia, quem define quando e
quanto contratar so os empresrios.
Isto nos leva ao questionamento de um
segundo aspecto do ponto de vista terico:
o de que a poltica monetria s afetaria as
variveis monetrias no longo prazo. A aceitao dessa hiptese implica utilizar a poltica
monetria, e principalmente a taxa de juros,
com o nico objetivo de controlar a inflao.
Alm disso, em conjuno com a primeira
hiptese, isto supe admitir que a utilizao
da poltica monetria para tentar alterar o
nvel de atividade econmica seria incua,
uma vez que a economia sempre tenderia a
voltar a operar no nvel de sua taxa natural
de desemprego, apenas agora com nveis
de inflao mais elevados.
Se entendermos a economia capitalista
como sendo aquela em que capitalistas
buscam preservar, e aumentar, sua riqueza
atravs da posse de ativos diversos, como
bens de capital, ativos financeiros, ativos fixos
e, at mesmo, a posse de moeda, a poltica
monetria teria o poder de alterar a rentabilidade de diversos ativos. Dependendo do
resultado dessa poltica, expresso na rentabilidade comparada da posse de cada um
destes ativos, possvel existir situaes que
faam com que os capitalistas prefiram
valorizar sua riqueza em ativos cuja ampliao
de sua oferta no implique na gerao de
01/08/06, 17:30
emprego, como o caso dos ativos financeiros. Ou seja, a poltica monetria tem o
poder de permitir que a valorizao do capital
ocorra no chamado circuito financeiro e no
no circuito produtivo (produo de bens e
servios). Alm disso, no existiria mecanismo algum em uma sociedade capitalista
que garantisse, naturalmente, a alterao
desse quadro. A poltica monetria poderia,
indefinidamente, possibilitar aos capitalistas
a ampliao de sua riqueza demandando
ativos cuja oferta no implicasse na contratao de mo-de-obra.
Aceitar que a poltica monetria possa
afetar permanentemente o nvel de atividade
econmica implica tambm aceitar que
necessria uma coordenao entre esta e a
poltica fiscal. A no coordenao pode determinar o surgimento de duas situaes altamente prejudiciais ao desempenho da
economia. Em primeiro lugar, poderia surgir
uma situao de conflito entre a poltica monetria e a fiscal. Por exemplo, poderia ocorrer
de o Executivo estar conduzindo uma poltica
fiscal expansionista, enquanto, no mesmo
momento, o Banco Central estaria implemen2
tando uma poltica monetria contracionista.
Finalmente, do ponto de vista terico,
faltaria discutir os determinantes da inflao.
A proposta do BCI pressupe que a inflao
seja um fenmeno puramente monetrio,
onde a quantidade de moeda na economia
determinaria o nvel geral de preos. Essa
hiptese questionvel. Aceitando esse
questionamento, a explicao sobre os determinantes da inflao deve ser buscada
em outra matriz terica. Entre as diversas
explicaes para este fenmeno se destaca
aquela que trata a inflao como resultado
de um conflito distributivo, principalmente
entre capital e trabalho, sobre o excedente
produzido na sociedade.
A fragilidade do
conceito de credibilidade
Um dos argumentos fundamentais para
a tese de independncia a suposta credibilidade que esta deciso daria poltica
219
monetria, facilitando, assim, o combate

inflao. Sem dvida, uma poltica governamental confivel, qualquer que seja ela, facilita a sua implementao e a obteno de
seus objetivos. No entanto, o que deve ser
discutido como esta credibilidade obtida
e o que ela significa. Existem vrios problemas com esta interpretao que merecem
uma anlise mais detalhada.
Inicialmente necessrio reconhecer que
o conceito de poltica econmica que tenha
credibilidade incorre em um problema de
circularidade. Uma poltica para ter credibilidade deve atingir seus objetivos. No entanto,
segundo os adeptos do Banco Central Independente, para atingir seus objetivos, a autoridade monetria deve possuir credibilidade.
Ou seja, credibilidade condio e resultado
de uma poltica monetria. A necessidade
de se implementar polticas confiveis para
a obteno dos resultados desejados faz
com que polticas alternativas dominante
sejam excludas a priori. A possibilidade de
se testar outras polticas descartada por
definio. Ou seja, a prpria reao de setores
da sociedade faz com que alternativas no
possam ter o tempo necessrio para atingir
seus objetivos, no conseguindo, assim, a
credibilidade necessria para se sustentarem
no decorrer do tempo.
O comportamento de setores da sociedade anteriormente descrito nos leva ao segundo ponto a ser destacado, vale dizer, a
credibilidade de uma poltica econmica
determinada por fatores endgenos sociedade onde implementada, e no determinada, exogenamente, por um manual de
economia qualquer. No atual mundo de liberalizao financeira e globalizao, a credibilidade de polticas econmicas assegurada
pela mobilizao de poderes polticos e
econmicos. Como salienta Grabel (1998),
programas econmicos no neoliberais se
tornam endogenamente no confiveis uma
vez que aqueles governos que os pem em
prtica, normalmente, so incapazes de
impedir que o capital, tanto domstico, quanto
internacional, se engaje em atividades que
minem tais programas, como, por exemplo,
01/08/06, 17:30
219
220
fuga de capital, suspenso de linhas de crdito ou ajudas financeiras. Uma ressalva

importante: no se est afirmando aqui que
apenas as polticas neoliberais possam ter
sucesso no atual contexto, mas, sim, que o
critrio de credibilidade no econmico,
mas poltico. (Blinder, 1997).
Notas
1
A dificuldade em encontrar qual seria a taxa natural

de desemprego motivou pesquisadores a utilizar um
conceito mais moderno de NAIRU (Non accelerating
inflationary rate of unemployment), que consiste na
taxa de desemprego compatvel com a no acelerao
da inflao.
Esse um problema recorrente na relao entre o

Banco Central e o Tesouro Nacional. No caso do
Brasil, a dificuldade em coordenar a poltica fiscal e a
poltica monetria visvel. Mas mesmo Alan Blinder,
um observador acima de qualquer suspeita com
relao sua vinculao terica, aponta que um Banco
Central independente no conseguiria lograr xito
em sua poltica monetria sem a coordenao com o
Tesouro. Neste caso, sua proposta seria uma poltica
fiscal sempre equilibrada intertemporalmente, o que,
em ltima instncia, impediria o governo de fazer
poltica econmica no curto prazo (Blinder, 1997).
Referncias
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NORDHAUS, W. (1975). The political business cycle. Review of
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220
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Parte
III
O Presidencialismo de
Coalizo Precisa Ser
Mudado?
221
01/08/06, 17:30
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Governos de Coalizo
no Sistema Presidencial
O Caso do Brasil sob a gide
da Constituio de 1988
Fabiano Santos
1. Introduo
A reforma poltica no Brasil se tornou uma espcie de superstio
modificaes, de preferncia radicais, so vistas como capazes
de grandes e revolucionrias transformaes na cultura cvica de
candidatos e eleitores. Recentemente, volta s colunas dos jornais
e discursos de polticos a questo do sistema de governo. No
basta a populao ter se pronunciado duas vezes e com ampla
maioria a favor do atual modelo colocam-se os presidencialistas,
mais uma vez, na defensiva. Ora, qual a grande diferena entre
os dois sistemas? De imediato, importante assinalar aquilo que
no os distingue: estudos recentes e rigorosos sobre o assunto,
bem como, atenta observao da histria recente dos pases democrticos comprova que no existem vantagens de um sistema
sobre o outro quanto aos quesitos transparncia e honestidade.
Ademais, tambm verdade que a suposta superioridade do parlamentarismo, no que concerne a estabilidade do regime, foi contestada de maneira vigorosa pelas anlises do cientista poltico Jos
Antonio Cheibub, da Universidade de Yale (2005): a aparente instabilidade dos regimes presidenciais no passa de uma correlao
espria, iluso alimentada pelo fato de serem os pases presidencialistas, em sua maioria, membros do continente sul-americano e
naes vtimas de ditaduras militares, estas sim, as naes herdeiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas,
mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetria
de redemocratizao.
Mas, ento, a pergunta retorna: qual a diferena entre os sistemas de governo? Vale a pena, ainda, explorar aquilo que, embora
aparea como diferena, no distingue os dois sistemas em sua
essncia. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emergncia de governos majoritrios, ao passo que os presidenciais
permitiriam a formao de governos minoritrios. Nada mais longe
da verdade em torno de 40% dos governos formados nos pases
parlamentaristas da Europa Ocidental do ps-guerra no eram compostos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no
223
01/08/06, 17:30
224
Legislativo. Em uma palavra, a incidncia de

governos de minoria to comum no parlamentarismo, quanto no presidencialismo.
Argumenta-se, alm disso, que os sistemas
presidenciais no geram incentivos para a
formao de governos de coalizo, o que,
mais uma vez, longe est de corresponder
aos fatos da vida. S para ficarmos em
nosso continente, desde a ltima onda de
redemocratizao, o modelo institucional
por excelncia na Amrica do Sul o presidencialismo de coalizo, experincia rica na
qual se observam exemplos de slida estabilidade com a Concertacin no Chile, convivendo com momentos fugazes e turbulentos,
como foi o caso, indito na Argentina, de
governo de coalizo com os radicais e a
FREPASO.
Voltemos, ento, ao tema das diferenas.
Uma pergunta talvez elucide a dvida fundamental: Como possvel a formao de
governos de minoria em sistemas parlamentaristas, se a confiana da maioria do Parlamento necessria para a sustentao do
governo? A explicao simples: ter a confiana do Parlamento significa basicamente
existir uma maioria partidria que pelo menos tolera o governo. Ora, tolerar um governo no o mesmo que dele participar.
Portanto, freqentemente, governos se formam sem que do gabinete faam parte partidos cuja soma das bancadas alcance a
maioria das cadeiras. assim a prtica mais
comum na Escandinvia, em algumas ocasies na Frana, na Espanha e em vrios outros pases da Europa. Contudo, quando uma
oposio no tolera o governo, derrotando-o
em algum ponto importante de sua agenda
ou, mais explicitamente, votando uma moo de desconfiana, a, sim, novas eleies
so convocadas ou nova coalizo de governo se forma e aqui que reside diferena
fundamental entre um e outro sistema.
Quando em um sistema parlamentar a
maioria legislativa formada por partidos
que fazem oposio, o Parlamento pode votar uma moo de desconfiana e haver a
convocao de novas eleies, ao passo que
esta possibilidade no existe no sistema presidencial, isto , o governo pode sobreviver,
224
mesmo enfrentando uma oposio majoritria no Legislativo outra no a experincia predominante nos EUA do ps-guerra,
os chamados governos divididos, nos quais
a maioria que controla o Congresso no
formada pelo partido ao qual filiada e pelo
qual se elegeu o presidente. Do ponto de
vista da conduo do processo poltico e de
negociao da agenda, governos divididos
so certamente marcados por idas e vindas,
negociaes e, s vezes, conflitos abertos,
todavia, isto em nada autoriza a concluso
segundo a qual as chances de estabilizao do processo democrtico, de sucesso
econmico dos governos, da capacidade
maior ou menor de aprovar agendas sejam
maiores no parlamentarismo. De novo, todos os fenmenos que tornam o processo
governativo mais lento e negociado, como,
por exemplo, governos de minoria, de coalizo, ou os dois, ocorrem com a mesma freqncia num e noutro sistema. O que os
diferencia, sim, que no parlamentarismo o
Executivo possui a prerrogativa de dissolver
o Parlamento quando lhe parecer de convenincia poltica, na expectativa de aumentar
seu poder de barganha no Legislativo. Ademais, nesse sistema, uma maioria parlamentar tem o poder de derrubar os mandatrios
do Executivo, nas ocasies em que a mesma decide no tolerar a situao. No presidencialismo, por seu turno, a nica forma
de interrupo de mandatos parlamentares
e do chefe do Executivo, guardados casos
extremos de m conduta que levam ao impedimento ou cassao, o velho e bom
voto popular.
A partir destas consideraes, toda uma
agenda de pesquisa surge em torno das
experincias presidencialistas com foco na
dinmica de montagem e manuteno de
apoios no Legislativo ao chefe do Executivo.
Basicamente, duas prticas institucionais no
contexto desse sistema de governo tm chamado a ateno dos analistas: os governos
divididos e o presidencialismo de coalizo.
Neste texto, a nfase recair sobre a segunda prtica institucional.
1
O estudo clssico sobre o tema de STROM (1990).
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Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos
2. Definio e prtica do
presidencialismo de coalizo
na Amrica do Sul
O que o presidencialismo de coalizo?
O termo, que aparece no ano de 1988 em
artigo clssico de Srgio Abranches (1988),
descreve o modelo institucional tpico da
Amrica do Sul: o presidente constri base
de apoio concedendo postos ministeriais a
membros dos partidos com representao
no Congresso, e estes, em troca, fornecem
os votos necessrios para aprovar sua agenda no Legislativo.
Assim definido, de fato, a prtica do presidencialismo de coalizo bastante difundida em nosso continente. Evidncias
coletadas e analisadas por Anastasia, Melo
e Santos (2004) revelam que, durante a dcada de 90, apenas a Argentina no montou
governos desse tipo. Bolvia, Brasil e Chile,
por outro lado, somente conheceram governos com apoio multipartidrio no Legislativo. Colmbia e Uruguai tambm podem ser
contabilizados como pases com prtica predominante de gabinetes de coalizo. A incidncia de governos minoritrios no
desprezvel: nada menos do que 42 gabinetes contaram com partidos cujo nmero
de cadeiras ficou abaixo dos 50% da cmara
baixa. Destes, 19 foram gabinetes unipartidrios (alm da Argentina, com a participao
da Colmbia, Equador, Peru e Uruguai).
Equador e Venezuela sempre foram governados por presidentes com apoio minoritrio no Parlamento.
Alguns pases, como Brasil, Bolvia, Chile,
Colmbia e Uruguai praticam de forma bastante consolidada a poltica de montagem
de governos majoritrios ou supermajoritrios
de coalizo. Nesse aspecto, as experincias
so dspares: enquanto o Brasil navega preferencialmente entre coalizes com maiorias
amplas e alguns poucos experimentos minoritrios (caso isolado do governo Collor), os
presidentes chilenos no montaram governos
minoritrios, oscilando entre maioria estrita
e maiorias amplas, sendo tambm rara esta
experincia na Bolvia. De outra forma, enquanto na Colmbia prepondera o formato
225
quase consensual, no Uruguai a prtica est

bem distribuda entre os diversos formatos.
Ainda segundo Anastasia, Melo e Santos
(2004), as condies estruturais para uma
relao conflituosa entre presidente e Assemblia esto dadas em poucos casos, mais
especificamente, Equador e Peru nos
quais existem presidentes com escasso
apoio no Legislativo, mas dotados de considerveis poderes de agenda, como, por
exemplo, o poder de decreto. Em menor
medida, algo semelhante aconteceu no
Brasil de 1991 a 1992, perodo durante o qual
o pas foi governado de maneira claramente
apartidria, o que contribuiu decisivamente
para o impedimento do presidente Collor.
Nas prximas sees, o objetivo ser,
num primeiro momento, o de examinar o
perfil das coalizes partidrias de apoio ao
Presidente no Brasil, assim como os mecanismos auxiliares de governabilidade constantes da Carta de 1988. Num segundo
momento, detectar as conseqncias do
presidencialismo de coalizo no Brasil no
que concerne ao comportamento dos partidos no Legislativo. Cumpre notar ainda que
o intuito da anlise , basicamente, o de
descrever processos, apoiada em dados
agregados e na literatura contempornea
sobre relaes entre Executivo e Legislativo em nosso pas.
3. Coalizes parlamentares e
a montagem de ministrios no
presidencialismo brasileiro
Vrios estudiosos criticam os efeitos da
combinao entre presidencialismo e multipartidarismo sobre a governabilidade. Segundo Mainwaring, o sistema partidrio
brasileiro devido ao alto grau de fragmentao e indisciplina no consegue compensar os poderes institucionais conferidos
ao presidente se este tenta estabelecer uma
base estvel de apoio: De forma resumida,
a combinao de presidencialismo, sistema
multipartidrio fragmentado e federalismo
robusto , na maioria das vezes, difcil.
(1997, p. 56). Outra predio corrente na
01/08/06, 17:30
225
226
literatura que o parlamentarismo forneceria forte incentivo formao de coalizes majoritrias (somada ao fato de que os partidos
representados nos gabinetes agiriam de forma disciplinada no plenrio), enquanto que nos regimes de separao de poderes o resultado mais provvel seria a formao de bases de apoio instveis e
dependentes da formao de coalizes ad hoc.
Pois bem, no caso brasileiro possvel demonstrar que nos
dois perodos democrticos os governos se empenharam em maior
ou menor grau em formar ministrios levando em conta a fora e
o peso relativo dos partidos no Parlamento (Abranches, 1988;
Meneguello, 1998; Amorim Neto, 2000). Apesar de no dispor da
ameaa de dissoluo do gabinete tal como no parlamentarismo,
os presidentes podem promover mudanas ministeriais para
2
recompor suas bases de apoio.
Tabela 1 Gabinetes presidenciais
Presidente
e Gabinete
Durao
do governo
Partidos representados
no ministrio
Taxa de
3
coalescncia
Tamanho (%)
nominal do
gabinete - CD
% ministros
sem filiao
partidria
Sarney I
03/85 - 02/86
PMDB-PFL-PTB-PDS
0,66
93,5
18
Sarney II
02/86 - 01/89
PMDB-PFL
0,64
69,3
14
Sarney III
01/89 - 03/90
PMDB-PFL
0,41
53,3
35
Collor I
03/90 - 10/90
PMDB-PFL-PRN
0,40
50,3
60
60
Collor II
10/90 - 01/92
PFL-PDS-PRN
0,40
29,6
Collor III
01/92 - 04/92
PFL-PDS
0,30
26,2
60
Collor IV
04/92 - 10/92
PFL-PDS-PSDB-PTB-PL
0,46
43,7
45
Itamar I
10/92 - 01/93
PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB (s/partido)
0,62
61,6
20
Itamar II
01/93 - 05/93
PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB-PT
0,59
67,4
38
Itamar III
05/93 - 09/93
PMDB-PFL-PSDB-PTB -PSB
0,51
53,3
38
Itamar IV
09/93 - 01/94
PMDB-PFL-PSDB-PTB -PP
0,48
58,6
52
Itamar V
01/94 - 01/95
PMDB-PFL-PSDB -PP
0,22
55,3
76
FHC I (1)
01/95 - 04/96
PSDB-PMDB-PFL-PTB
0,57
56,3
32
FHC I (2)
04/96 - 12/98
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS
0,60
76,6
32
FHC II (1)
01/99 - 03/99
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS
0,70
74,3
23,8
FHC II (2)
03/99 - 10/01
PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS
0,59
68,2
37,5
FHC II (3)
10/01 - 03/02
PSDB-PMDB-PFL-PPB
0,68
62,0
31,6
FHC II (4)
03/02 - 12/02
PSDB-PMDB-PPB
0,37
45,1
63,2
Lula I
01/03 - 12/03
PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB
0,64
49,3
17,2
Fonte: Amorim Neto (2004).
226
Segundo MENEGUELLO (1998) a necessidade de adequar a formao

ministerial heterogeneidade de interesses conduz os governos a modificarem,
com certa freqncia, a estrutura organizacional dos rgos ministeriais
aumentando o seu nmero, desmembrando ministrios, fato que visa muito
mais presso da diversidade de interesses do que propriamente critrios
tcnicos.
AMORIM NETO (2000) usa o indicador taxa de coalescncia para indicar o

desvio de proporcionalidade da relao entre postos ministeriais e o tamanho
das diversas bancadas na Cmara. O ndice varia de 0 indicando nenhuma
correspondncia entre as variveis a 1, indicando uma alocao
perfeitamente proporcional. Ver a coluna taxa de coalescncia da Tabela 4. A
ltima coluna da tabela indica a porcentagem de ministrios em que os
ocupantes no esto filiados a nenhum partido poltico.
01/08/06, 17:30
A Tabela 1 fornece dados sobre as coalizes formadas entre 1985 e 2003. Nela podemos observar o empenho da maioria dos
governos em formar gabinetes com fora
parlamentar suficiente para a futura aprovao de suas agendas tal fato pode ser
notado na percentagem total de cadeiras
controladas (nominal) pelos partidos pertencentes coalizo governamental. No Senado
estas porcentagens so mais significativas;
para se ter uma idia, nas formaes ministeriais de incio de mandato as coalizes
governamentais no governo Sarney, Collor e
FHC detinham o controle de cerca de 81,7%,
58,1% e 68,6% das cadeiras respectivamente.
Mesmo o governo Collor que tentou se
afastar da referida estratgia, com sua postura antipartidria, num momento seguinte
foi obrigado a se render a ela, e isto pode
ser observado pela sua tentativa final de formar um gabinete mais inclusivo. Tanto o governo FHC quanto o governo Lula se
empenharam em tornar correspondentes a
distribuio de ministrios com o peso dos
partidos na coalizo, embora o tamanho da
bancada parlamentar de apoio montada por
FHC fosse bem superior. O indito governo
de esquerda eleito em 2002 detinha 49,5%
das cadeiras na Cmara, mas j no incio de
governo negociava a entrada do PMDB na
coalizo, o que aumentaria a bancada em
mais 14,4%, quase alcanando o requerimento
de 3/5 para mudanas no texto constitucional.
A participao formal atravs da ocupao de
pastas ministeriais no se consumou, mas,
mesmo assim, o governo contou com o apoio
4
H algumas premissas subjacentes s hipteses que bom esclarecer. A

hiptese principal quanto maior o grau de coalescncia, mais disciplinado
o comportamento dos partidos pertencentes coalizo governante implica
motivaes office-seeking. No entanto, partidos tambm tm outras
motivaes: maximizao de votos e/ou de polticas. A primeira checada
pela hiptese 2: medida que avana o mandato, a disciplina diminui (devido
a consideraes eleitorais futuras formam-se faces de oposio), e a outra,
pela hiptese 3: quanto mais ideologicamente diversa a composio da
coalizo, mais baixa a disciplina.
A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulao de polticas pblicas

torna a participao no governo ainda mais importante para os parlamentares
interessados em garantir retornos eleitorais. Sendo assim, o controle de
cargos fornece mecanismos que permitem cobrar disciplina partidria. Os
parlamentares podem incorrer em custos, votando a favor de medidas
contrrias aos seus interesses imediatos, em funo dos ganhos que podem
auferir como membros da coalizo de governo (FIGUEIREDO; LIMONGI,
1999, p. 38).
227
do PMDB e do PP agenda presidencial nos

dois primeiros anos de governo.
Ademais, alm dos critrios partidrios
os governos tambm se empenham em responder diversidade federativa (Abranches,
1988; Meneguello, 1998). Tanto no meio jornalstico como no acadmico so comuns
as referncias relativas influncia dos governadores sobre as bancadas parlamentares na Cmara. Segundo Meneguello, no que
tange a formao ministerial, pode-se observar que a composio partidria das coalizes governamentais federais acompanha
o controle partidrio dos governos estaduais
no perodo (Meneguello, 1998, p. 77). Os
subsistemas partidrios regionais so, portanto, outro parmetro relevante para a construo de maiorias governativas. A regio
Sudeste tem sido de forma crescente, ao
longo do perodo, a maior beneficiria no
processo de formao ministerial no governo FHC a regio chegou a ocupar 67%
dos ministrios seguida em menor medida pela regio Nordeste (Meneguello, 1998).
Tal fato tambm deveria ser considerado
relevante para aqueles que insistem no debate sobre a desproporcionalidade representativa dos estados e regies no Parlamento.
No caso brasileiro evidencia-se, ento,
que quase todos os gabinetes comandam
uma maioria nominal na Cmara; mas o que
dizer dos nveis de disciplina partidria? Nas
diversas coalizes analisadas por Amorim
Neto (2000) a disciplina partidria foi funo
principalmente do grau de coalescncia do
ministrio e do desenrolar do mandato presidencial e, dependendo do partido, da dis4
tncia ideolgica em relao ao Executivo.
O resultado final indica que uma maior proporcionalidade entre o peso dos partidos no
ministrio e sua contribuio em cadeiras
para a coalizo governamental no Legislativo tem efeitos positivos sobre a disciplina
dos partidos governantes, mas a disciplina
decresce durante o mandato presidencial.
5
Alm da distribuio de ministrios, o presidente e os lderes partidrios possuem
prerrogativas em suas esferas de atuao
que induzem os parlamentares a cooperarem. Este ser o tema da prxima seo.
01/08/06, 17:30
227
228
4. Poderes de agenda
do Presidente
Na Repblica de 46 o principal recurso
de poder disponvel ao presidente era a utilizao da patronagem num ambiente em que
o Legislativo possua importantes prerrogativas decisrias e, por isso, compartilhava a
agenda com o Executivo (Santos, 1997).
Comparativamente, a Constituio de 1988
alterou drasticamente o equilbrio entre os
poderes atravs de vrias prerrogativas de
agenda concedidas ao governo. Como provam os indicadores referentes proporo de leis iniciadas e aprovadas na mesma
administrao no perodo pr-64 o Executivo apresentava taxas de sucesso em torno de 30% e no perodo ps-88 esse ndice
se inverte. Mais impressionante ainda a
grande variao no primeiro perodo dos percentuais entre diferentes governos (entre
9,8% e 45%); enquanto que no perodo ps88, ao contrrio, observa-se uma maior estabilidade ou uma menor variao nas taxas
6
de sucesso (entre 65,4% e 72%); indicando que esses novos fatores institucionais tm
exercido um importante peso, a despeito de
fatores circunstanciais e da variao do tamanho dos partidos dos diversos presidentes (Figueiredo, 2000).
O perodo atual se diferencia tambm
pelo maior grau de disciplina dos partidos
que pertencem coalizo de governo. Parte
da explicao encontrada no fato de a
agenda ser quase toda originada no Executivo e, geralmente, aprovada em regime de
urgncia o que a qualifica como uma agen7
da imposta. A grande diferena, entre os
dois perodos democrticos, que a patronagem acompanhada de poder de agenda
8
fornece uma base mais segura de apoio
parlamentar do que o recurso isolado primeira. Os atuais poderes de agenda do presidente derivam do monoplio do Executivo
na iniciao de projetos (na rea oramentria e administrativa), no recurso a requerimentos de urgncia e, principalmente, na
possibilidade de emitir medidas provisrias
com vigncia imediata a partir de sua publi9
cao.
228
Figueiredo e Limongi (1999) fornecem

evidncias de que a taxa de aprovao de
legislao em que o Executivo detm monoplio de iniciativa altssima apenas quatro leis referentes a matrias oramentrias
(pedido de abertura de crdito) foram rejeitadas em 10 anos na Cmara! Por sua vez, o
direito de requerer urgncia confere outras
vantagens estratgicas ao presidente e
altamente correlacionada com as taxas de
aprovao das leis, pois: 1) estipula prazos
para apreciao da matria, independentemente da complexidade do assunto e dos
interesses envolvidos (a apreciao deve ser
feita em 45 dias em cada uma das Cmaras;
no havendo manifestao sobre a matria
ela vai imediatamente para a ordem do dia);
2) altera o fluxo Legislativo ordinrio ao retirar
a matria das comisses, onde vinham sendo apreciadas, e remet-las diretamente ao
plenrio; 3) quanto maior o nmero e o tempo
gasto para apreciar matrias oriundas do
Executivo, menor o tempo para a Cmara
discutir e votar seus prprios projetos. Portanto, o requerimento de urgncia permite a
interveno na agenda do plenrio, independentemente da vontade dos parlamentares
(j que o mesmo no submetido votao),
contrariamente ao caso norte-americano em
que o Legislativo controla a agenda autonomamente (Amorim Neto; Cox; McCubbins,
2003).
Essa menor taxa ocorreu durante o governo Collor.
Para a comparao entre os perodos atual e o de 1946-1964, ver SANTOS

(2003). Uma boa definio de poder de agenda: definio dos temas
substantivos a serem apreciados e determinao dos passos e da seqncia
de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 69).
lcito supor, ento, que a dinmica da interao Executivo-Legislativo assumir

feio inteiramente distinta na ausncia do poder de agenda em favor do
presidente. Sem que seja possvel ao governo manipular estrategicamente a
distribuio de preferncias dos deputados e ocupar a agenda do plenrio,
retirando tempo para a tramitao de matrias originadas no Legislativo, podese imaginar um cenrio de extrema incerteza para as pretenses do presidente.
No s os deputados adquirem maior influncia legislativa, como tambm a
taxa de cooperao com o presidente tende a ser sistematicamente menor
(SANTOS, 1997, p. 477).
O presidente tem tambm o poder de veto total ou parcial em relao s leis

aprovadas pelo Congresso, que podem ser derrubados por uma maioria
absoluta.
01/08/06, 17:30
Medidas Provisrias. Os poderes de

agenda anteriores tm efeitos modestos se
comparados com aqueles provenientes das
medidas provisrias (MP), ou seja, referentes capacidade do Executivo de emitir
decretos com fora de lei imediata e sem
consulta ao Legislativo. O seu uso, a princpio, seria limitado a questes de urgncia e
relevncia, mas com o tempo passou a englobar inclusive problemas administrativos
e rotineiros. Segundo a Constituio de 1988,
a MP teria vigncia a partir da data de sua
publicao e deveria ser apreciada pelo Congresso em trinta dias, caso contrrio perderia sua validade. Na prtica, no entanto, o
Executivo freqentemente reeditava as medidas e, por meio disso, obtinha sucesso ao
contornar a necessidade de submet-las a
votao. A edio e as freqentes reedies
evitavam que o Executivo incorresse nos
custos de formao de maiorias, ao contrrio, estes encargos da ao coletiva eram
repassados ao Legislativo.
Compreendidos estes aspectos bsicos
das MPs, abre-se o debate sobre suas conseqncias no padro de relao entre o Executivo e o Legislativo. Tal padro depende
muito das estratgias escolhidas pelos presidentes; se ele opta por montar um governo
de coalizo concedendo postos ministeriais
em proporo fora dos partidos no Parlamento, provavelmente ao emitir MPs ele tentar observar o interesse da maioria governativa
que lhe d sustentao (e tentar governar
por meios ordinrios). O caso do governo FHC
emblemtico, pois alm de montar um
gabinete com razovel grau de coalescncia,
permitiu que os textos legais de diversas reedies sofressem alteraes negociadas
(Amorim Neto; Tafner, 2002). Collor deu o
exemplo oposto ao formar, no primeiro ano
de governo, um ministrio no inclusivo e
ao abusar da edio de MPs originais. O
Congresso, por sua vez, reagiu ao colocar
em discusso uma lei com o objetivo de regular a utilizao dessa forma de poder de
agenda, fato que repercutiu de maneira didtica sobre o presidente, diminuindo seu
mpeto de tentar governar unilateralmente
(Power, 1998).
229
As medidas provisrias tinham, por outro

lado, o efeito de proteger os membros da
coalizo da repercusso de medidas impopulares. Segundo Figueiredo (2000), com as
reedies, os lderes partidrios no assumiam diretamente a responsabilidade pblica
pela aprovao das MPs, embora participassem das modificaes feitas no texto legal.
Por isso, as freqentes reedies no podem, por outro lado, ser consideradas como
abdicao por parte do Legislativo.
Poder de agenda e controle sobre o processo
legislativo so instrumentos dos governos
para a proteo de sua maioria de apoio de
decises impopulares e preservao de acordos em torno de polticas. Neste sentido, forjam aes concertadas entre o governo e a
maioria que o apia, elevando, conseqentemente, a cooperao (Figueiredo, 2000, p. 12).
Em 2001, contudo, o Congresso Nacional

aprova o projeto de Emenda Constitucional
N 32, conferindo nova regulamentao ao
uso das medidas provisrias. Sob a nova
metodologia, a MP passou a ter validade de
60 dias, prorrogveis por mais 60, findos os
quais o Congresso obrigado a se manifestar
em at 45 dias, sob pena de ter sua pauta
trancada. O intuito da PEC 32 era mitigar o
mpeto do Executivo em legislar via MPs.
Pressupunha-se que os governos selecionariam medidas relevantes e urgentes de
modo a no paralisar os trabalhos legislativos. A realidade, como comumente ocorre
com matrias relacionadas a reformas polticas, mostrou-se bem diferente. A nova
regra, ao invs de inibir, produziu um nmero
maior de emisses tanto no final do governo FHC como no atual governo Lula. Ao
mesmo tempo, fato de certa forma raro sob
a antiga regra, foram rejeitadas 14 MPs no
governo FHC e, at agora, sete no governo
Lula o que corrobora o ponto a respeito do
manto protetor do mecanismo das reedies.
Em suma, a eliminao da possibilidade de
reedio, assim como a obrigatoriedade da
manifestao do plenrio, traz tona a possibilidade de conflito aberto e pblico.
01/08/06, 17:30
229
230
A Tabela 2 apresenta as MPs emitidas em cada governo com as

respectivas mdias mensais, e revela, de outro lado, o contraste entre a
emisso das MPs sob a antiga regulamentao e a atual a PEC 32.
Tabela 2 - Medidas Provisrias Originais por Governo
Fernando Collor
Itamar Franco
Fernando H. Cardoso
1990
1991
mar./dez. jan./dez.
1992
jan./out.
1992
out./dez.
1993
jan./dez.
1994
jan./dez.
1995
jan./dez.
1996
jan./dez.
1997
jan./dez.
1998
jan./dez.
76
47
91
30
41
34
55
Mdia
mensal
0,75
0,44
1,33
3,92
7,58
2,5
3,42
2,83
4,58
Total
89
Mdia por
governo
2,92
FHC II
142
160
5,26
3,33
FHC II - aps PEC 32/2001
Lula Sob regras da PEC 32/2001
1999
jan./dez.
2000
jan./dez.
2001
jan./set.
2001/2002
(15 meses)
2003
jan./dez.
2004
jan./dez.
2005
jan./dez.
2006
2 meses
47
23
33
102
56
73
42
Mdia
mensal
3,92
1,92
3,67
6,8
4,7
6,1
3,5
Total
103
102
175
Mdia por
governo
3,12
6,8
4,6
Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.
Se tomarmos como base os dois primeiros anos do mandato, o

10
governo Lula, em mdia, emitiu muito mais MPs do que os governos anteriores. Os dados so mais impressionantes se levarmos
em conta a excepcionalidade dos anos de implantao dos planos
de estabilizao em 1990 e 1994, que empurraram as mdias dos
governos Collor e Itamar para cima. Neste sentido, os nmeros
absolutos nesses anos poderiam ser justificavis sob a tica da
relevncia e urgncia. No entanto, uma anlise cuidadosa da Tabela 2, nos revela que tal fato pode ter a ver mais com o novo tipo de
regulamentao das MPs do que com o particular ocupante da
presidncia. Ou seja, ocorreu um maior nmero de emisses sob
as regras da PEC 32, no final do mandato de FHC e incio do governo Lula. Este aspecto, os efeitos no antecipados da PEC 32, mereceria anlise mais detida em outra oportunidade.
Devido ao renovado mpeto de Lula em continuar emitindo grande nmero de MPs, sob o funcionamento das regras da PEC 32, os
parlamentares agitam-se de novo para propor um novo freio institucional. Estas propostas de uma nova PEC, para regular o instituto
das MPs, vm de deputados tanto de fora como de dentro da base
de governo. No de se admirar, j que Lula no s manteve o
mesmo padro de governos anteriores, qual seja, de usar as MPs
para legislar tambm sobre matrias no relevantes e urgentes,
11
como tambm os excedeu em nmero.
10
A partir do terceiro ano o governo tem sua agenda emperrada devido s

acusaes de corrupo e s investigaes das Comisses Parlamentares de
Inqurito.
11
Devemos reiterar, inclusive pela anlise feita do contedo das proposies,

que no haveria motivos justificveis para o excessivo nmero de emisses
de MPs no governo Lula.
230
01/08/06, 17:30
5. Centralizao decisria
no Legislativo
Outro fator, que ajuda a tornar concentrado o processo de formulao de polticas
pblicas a centralizao do processo legislativo ordenado pelo Regimento Interno
da Cmara dos Deputados. Na Cmara dos
Deputados, a distribuio de direitos parlamentares feita sob critrios partidrios: o
princpio da proporcionalidade partidria
determina a composio da Mesa Diretora
e a distribuio dos parlamentares pelas comisses. O regimento reconhece a existn12
cia do Colgio de Lderes, instncia
decisria, que atua de forma centralizada na
determinao da pauta dos trabalhos legislativos juntamente com o presidente da Mesa
Diretora.
13
Os lderes, na prtica, controlam o fluxo
de trabalhos legislativos e os direcionam ao
plenrio, que passa a ser o principal locus
decisrio, neutralizando, assim, as comisses
como locus de poder descentralizado. Isto
feito atravs do requerimento de urgncia (tem
que ser votado e aprovado, ao contrrio da
urgncia constitucional; mas, em compensao, seus prazos so bem menores), que
retira a lei da comisso competente e a envia
14
imediatamente ao plenrio. Para o requerimento so necessrios 1/3 dos membros
da Cmara ou o apoio dos lderes que representem esse nmero ou 2/3 dos membros
12
O Colgio de Lderes um rgo decisrio composto pelas lideranas

partidrias e pelo lder do governo. Suas decises devem se dar por consenso.
Se isto no ocorre, os votos dos lderes passam a ter o peso proporcional
sua bancada, sendo sob esse critrio obtida a maioria absoluta (PACHECO;
MENDES, 1998).
13
Segundo o Regimento Interno, os lderes podem usar a palavra nas sesses

durante um tempo proporcional ao tamanho de sua bancada; podem sem
direito a voto participar dos trabalhos de qualquer comisso; encaminhar
votaes em plenrio; indicar os membros a compor as comisses; registrar
os candidatos do partido aptos a concorrerem aos cargos da Mesa; inscrever
membros para as comunicaes parlamentares antes da ordem do dia e
podem, ainda, indicar os vice-lderes da sua bancada (PACHECO; MENDES,
1998).
14
Para os lderes, h a preocupao com a reputao coletiva do partido. Assim,

nomeaes para comisses com amplas jurisdies quelas cujo impacto
afeta a imagem pblica do partido e altas externalidades (suas decises
afetam membros que no participam da comisso) so objeto de interesse
primordial para os lderes.
15
As comisses apresentam significativas taxas de rotatividade, o que dificulta

o desenvolvimento endgeno de expertise.
231
de uma comisso ou da Mesa Diretora. Na

prtica, essa prerrogativa acaba se restringindo aos lderes, pois h bvios problemas
de coordenao e formao de maioria, o
tempo reduzido e difcil reunir o contingente necessrio antes que o assunto seja
dado por encerrado. Dessa forma, os parlamentares individuais tm capacidade muito
reduzida de direcionar os trabalhos legislativos, o que contrasta com a assinatura do
lder, que representativa, ou seja, suficiente para expressar a vontade do partido
(Figueiredo; Limongi, 1999). O requerimento
de urgncia limita, ainda, o direito de propor
emendas em plenrio: necessrio 1/5 dos
membros para garanti-lo. A maioria dos pedidos de urgncia feita no interesse do
Executivo, sendo que cerca de 70% deles
so feitos pelo prprio Congresso (Pereira;
Mueller, 2000). Outro fato interessante, avalizando o papel das lideranas no perodo
1995-1998, que quanto mais extrema foi a
preferncia mediana da comisso em relao s preferncias do plenrio, maior foi
probabilidade da utilizao do requerimento
de urgncia (Pereira; Renn, 2001).
A nomeao de parlamentares para as
comisses feita pela Mesa Diretora de
acordo com a indicao dos lderes partidrios. Segundo Santos (2003), a seleo daqueles que vo compor as comisses
baseada na lealdade dos membros posio
do partido nas votaes em plenrio. Esse, no
entanto, no o nico critrio, pois os lderes
se preocupam com a qualidade informacional
das leis, principalmente em relao s
comisses-chave. Ento, a par da lealdade
partidria, entra tambm no clculo dos l15
deres a questo da policy expertise, ou
seja, leva-se em conta a especializao
prvia dos parlamentares.
Na Cmara, as duas comisses que
preenchem este requisito (e so de extrema
importncia tanto para a agenda presidencial
como para os membros da coalizo governamental) so as comisses de Constituio
e Justia e de Redao, que so responsveis pela constitucionalidade das leis aprovadas; e a Comisso de Finanas e Tributao
responsvel pelas leis que tm impacto fiscal
01/08/06, 17:30
231
232
(que afetam as polticas distributivas); ambas

com poder de veto sobre a apreciao de
leis (Santos, 2003). Para os partidos, a preocupao, em virtude de sua posio estratgica, de indicar para a presidncia
dessas comisses lderes cujas preferncias sejam representativas do partido. No trabalho de Pereira e Mueller (2000) verificou-se
que, na composio da maioria das comisses no perodo entre 1995 e 1998, o membro mediano apresentava altos ndices de
lealdade ao Executivo. Isso implica que a
coalizo governante dispe de timo mecanismo para barrar leis contrrias aos seus
interesses e, ainda, de forma complementar, evitar confrontos no plenrio. Esses no
so os nicos mecanismos de que dispem
os lderes partidrios vis--vis s comisses,
pois os lderes podem a qualquer momento
substituir seus membros ou ainda mitigar
as comisses permanentes atravs da cria16
o de comisses especiais (Pereira; Mueller, 2000).
17
As comisses e o plenrio so esvaziados como instncias decisrias na medida
em que as discusses substantivas so
deliberadas no Colgio de Lderes. A participao dos parlamentares , ento, restrita
fase final do processo, quando a lei submetida votao. A centralizao decisria
no Colgio de Lderes favorece o Executivo
ao diminuir as incertezas prprias de um processo de negociao descentralizado (Figueiredo; Limongi, 1999).
Outro bom indicador do reduzido direito
dos parlamentares o curtssimo tempo de
tramitao das matrias aprovadas, o que
indicaria que os parlamentares se limitam a
votar matrias previamente acordadas entre
os lderes e o Executivo. Alm disso, as leis
introduzidas pelo Legislativo, geralmente por
parlamentares individuais, demoram trs
vezes mais tempo para serem aprovadas do
que as do Executivo: h problemas de seleo e apreciao devido quantidade e ao
tempo a organizao legislativa no foi
otimizada para tratar as demandas dos
parlamentares individualmente (Figueiredo;
Limongi, 1999).
232
6. Os partidos polticos
na Cmara dos Deputados
As duas prximas sees sero dedicadas ao estudo das conseqncias do presidencialismo de coalizo em termos de
comportamento partidrio. Dois temas, em
particular, interessam na anlise a seguir: a
disciplina partidria e a indicao das lideranas partidrias em votaes em plenrio.
Figueiredo e Limongi (1999) observaram
ser possvel, seguindo a indicao dos lderes partidrios no perodo 1989-1998, dispor
os partidos num continuum ideolgico como
se segue: PPB, PFL, PTB na direita, PMDB
e PSDB como partidos de centro, e PDT e
PT como partidos de esquerda disposio esta consistente com outros estudos.
A idia sugerida por esta ordenao que
partidos adjacentes tm maior probabilidade de encaminharem votos semelhantes;
e essa probabilidade decresce medida que
aumenta a distncia entre eles considerando aquela ordenao como a disposio
ideolgica dos partidos num espao unidimensional. Em linhas gerais, considerando
o contraste entre a coalizo de governo de
centro-direita e a oposio, podemos aceitar esta hiptese, adicionando o fato de que
os partidos referidos respondiam por quase
90% das cadeiras da Cmara.
16
As comisses especiais so obrigatrias quando se sobrepem jurisdies

ou estiverem em tramitao projetos de emendas constitucionais.
17
S para enfatizar: o papel de destaque dos lderes partidrios no depende

exclusivamente do Colgio de Lderes; depende do peso ponderado de
suas assinaturas para requerimentos, destaques de votao, apresentao
de emendas, mas, principalmente, atravs dos requerimentos de urgncia
(acordados antes de ir a plenrio) que alteram o fluxo normal de tramitao
das matrias, retirando-as das comisses e incluindo-as na ordem do dia; o
que dificulta a apreciao crtica de seu contedo pelo plenrio (retira das
comisses sua prerrogativa decisria). Vale notar que, por outro lado, os
constituintes tinham dotado as comisses com poder terminativo ou seja,
com o poder de aprovar projetos em carter final sem passar pelo plenrio
(que evitaria a centralizao dos trabalhos no plenrio, ocasionaria ganhos de
qualidade por meio de especializao e desafogaria a pauta), exceto se
houvesse recurso contra. As comisses como instncia primeira e obrigatria
de passagem dos projetos, onde se emitem pareceres e se selecionam
aqueles aptos considerao do plenrio, no deixam de ter sua funo
tcnica. Mas os dados evidenciam que apenas 29% das leis passam pelo
fluxo ordinrio (at chegar ao plenrio) e apenas 16% so aprovadas em
carter terminativo. A imensa maioria tramita em regime de urgncia (entre
1988-1994, cerca de 55%) e, em sua maioria, urgncia urgentssima;
desconsiderando o trabalho das comisses e esvaziando-as (FIGUEIREDO;
LIMONGI, 1999).
01/08/06, 17:30
18
Pode-se replicar este mtodo para o segundo mandato de FHC

e para os dois primeiros anos do governo Lula, com a diferena de
que inclumos dois partidos o PL e o PSB. Esses partidos representavam menos de 6% das cadeiras na Cmara no perodo 19942001, logrando, todavia, uma ampliao nesta participao para
10% no governo Lula. Ou seja, a incluso dos dois partidos se deve
importncia que adquiriram recentemente.
O padro de contraste entre a centro-direita e a esquerda, considerando a indicao de voto das lideranas semelhante nos dois
mandatos de FHC. O exame da Tabela 3 confirma a hiptese da
consistncia ideolgica no segundo mandato do presidente FHC,
mas no no governo Lula. A liderana do PL, no perodo 1999-2002,
na maior parte das vezes, indicou votos conjuntamente com a esquerda, entretanto, neste nterim era um partido irrelevante que representava, em mdia, 2,4% das cadeiras na Cmara (e que alm
disso sofreu um esvaziamento devido migrao partidria, ao
contrrio do que ocorreu quando se tornou o parceiro eleitoral preferencial de Lula).
Tabela 3 - Indicaes Semelhantes de Voto pelas Lideranas Partidrias (%)
Governo FHC II (1999-2002)
PPB
PFL
Governo Lula (2003-2004)
PFL
PTB
PL
PSDB
PMDB
PDT
PSB
PT
PFL
PTB
PL
PSDB
PMDB
PDT
PSB
93
82
39
95
94
16
13
21
27
90
88
32
88
78
86
87
79
40
94
92
18
16
22
22
23
74
26
27
18
19
42
83
81
32
23
31
95
25
92
85
94
94
39
41
69
69
65
27
92
87
92
93
97
20
17
25
30
28
22
23
21
17
26
82
89
90
82
82
87
88
PTB
PL
PSDB
PMDB
PDT
PSB
85
PT
98
Fonte: Banco de dados NECON.
Este padro de consistncia se desfaz justamente com a ascenso presidncia de um partido fortemente estruturado e ideolgico o PT , ao incorporar dois partidos de direita coalizo
de governo, o PL e o PTB. Alm disso, outro partido de direita, o
PPB, tambm se alinha com o governo nas votaes, mesmo sem
participao em ministrios. O PMDB, como de praxe, segue a
reboque do governo. A popularidade do governo e a atratividade
exercida pelo Executivo podem ser a explicao desse alinhamento
informal dos dois ltimos partidos. Por sua vez, PSDB e PFL apresentaram baixo nvel de coordenao no primeiro ano, indicando
encaminhamentos semelhantes em apenas 61% das votaes (e
86% no segundo).
18
A amostra utiliza as votaes que apresentam algum nvel de conflito em plenrio, eliminando aquelas
consensuais. Uma votao definida como consensual se os lderes dos maiores partidos PT, PFL, PMDB,
PSDB, PP, PTB, PL, PSB e PDT sinalizam a mesma indicao de voto e, ao mesmo tempo, quando no
ocorre a oposio de pelo menos 10% do plenrio. No entanto, bom advertir o leitor de que foram
necessrias algumas adaptaes. Por isso, so seguras as observaes das tendncias gerais dentro de cada
mandato, mas no to rigoroso quando se comparam governos diferentes. Por exemplo, seguro observar
que o PL, no segundo mandato FHC II, votou a maior parte das vezes com a esquerda, mas no to
aconselhvel comparar a diferena numrica entre esse mandato e o de Lula. Neste ltimo, os partidos de
oposio entraram constantemente em obstruo.
233
01/08/06, 17:30
233
234
De imediato percebe-se que um fenmeno muito interessante

ocorre no governo Lula: se durante todo o perodo de redemocratizao, passando pelos governos Sarney, Collor, Itamar Franco e
FHC, predominou um claro padro ideolgico no modo pelo qual
os lderes se posicionavam diante das questes postas votao,
isto no mais se verifica no perodo que se inicia em janeiro de
2003. O padro atual sofre alterao significativa, pois o tom do
posicionamento dos partidos deixa de ser ideolgico, tornando-se
mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e
independentes (PMDB e PPB) versus oposio. Aqui, j podemos
observar uma mudana significativa na operao do presidencialismo de coalizo.
7. Disciplina partidria
Segundo Ames (2001), o sistema eleitoral brasileiro de representao proporcional com lista aberta produz o custo de gerar
partidos fracos e uma poltica personalizada, que se reflete em
indisciplina generalizada dentro da arena legislativa. O PR brasileiro
enfraqueceria, ento, o controle partidrio no momento eleitoral
durante a campanha e posteriormente no controle do comportamento dos deputados no Legislativo e impediria a emergncia de
uma agregao de interesses coerentes. Uma outra vertente, encampada inicialmente por autores como Figueiredo e Limongi (1999),
insiste na tese de que a impossibilidade de punio aos membros
indisciplinados no Congresso no implica na irrelevncia do partido. Como vimos, o presidente e os lderes partidrios possuem
uma srie de prerrogativas decisrias que induzem os parlamentares a um comportamento cooperativo.
A Tabela 4 apresenta a percentagem mdia de deputados que
declararam o mesmo voto que a liderana partidria. H diversas
formas de interpretar estes dados, uma delas afirmando de que
os ndices de disciplina so maiores do que aqueles encontrados
19
Tabela 4 - Disciplina Partidria
por Governo %
Sarney
1986-1989
Collor
1990-1992
Itamar
1993
FHC I
1994-1998
FHC II
1999-2002
Lula
2003-2004
PT
98,8
96,7
PDT
93,5
92,9
97,8
97,1
98,9
95,8
91
91,5
94,3
PSDB
86,8
88,3
86,4
87
92,9
96,4
84,6
PFL
88,2
90,3
87,4
95,1
95
84,3
PPB
85,2
90,9
87,4
84,3
91,2
83,7
PTB
79,5
84,6
83,9
89,7
87
91,3
PMDB
83,7
87,5
91,2
82,3
86,8
83,1
Mdia
88,0
90,2
89,4
90,4
92,8
90,0
Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), com exceo dos dados referentes FHC II e Lula (Banco de dados Necon).
19
Na seleo das votaes, optei pelo mtodo sugerido por FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) de considerar
como expressando algum grau de conflito as votaes onde pelo menos um partido dos sete maiores colocar
uma posio contrria aos outros, e quando ocorrer a oposio de pelo menos 10% no plenrio. No entanto,
algumas adaptaes se fizeram necessrias a fim de incluir outros partidos menores.
234
01/08/06, 17:30
no perodo 1946-1964. Santos (1997) afirma

que uma diferena fundamental entre os
perodos que a partir da Constituio de
1988, a patronagem conjugada com os poderes de agenda ajudara a construir uma
base mais segura de apoio parlamentar e
incidiram de forma mais incisiva sobre a disciplina partidria. Contrasta tambm a mudana de uma agenda partilhada na primeira
experincia democrtica para uma agenda
imposta, quase toda originada no Executivo
e, em sua maioria, aprovada em regime de
urgncia.
Por outro lado, podemos analisar os dados em si mesmos. Para todo o perodo
1986-2004 a mdia de disciplina ficou em
torno de 90%. Considerando apenas o perodo mais recente, observamos que nos dois
mandatos de FHC o padro de disciplina dos
partidos muito semelhante, exceo do
PPB, que aumentou seu nvel de adeso no
segundo mandato de FHC. Nos dois primeiros anos do governo Lula a queda da mdia
de disciplina foi causada pelo aumento da
indisciplina no PPB e no PDT, e em maior
grau nos dois principais parceiros da ex-coalizo no governo FHC, agora na oposio.
Dito de outra forma, h evidncias de que a
presena no governo dos partidos de esquerda pode produzir quedas nos indicadores
de disciplina; nos partidos de direita, ao
contrrio, seria a no-participao formal no
governo o fator que causaria impacto negativo sobre a disciplina. Entretanto, ainda
cedo para afirmarmos isto com segurana.
As duas vertentes apresentam elementos importantes ao debate sobre o carter e
intensidade da disciplina partidria. Por um
lado, os ndices de disciplina calculados em
relao s votaes nominais podem representar a ltima fase de um processo intenso
de barganha, como aponta Ames (2001), e
este fato no irrelevante, pois os ndices
podem no revelar os custos de transao
incorridos. No entanto, de outro lado, fundamental considerar que os ndices do perodo
ps-Constituio de 1988 so consistentemente mais elevados do que no perodo
democrtico anterior (que tambm era um
regime presidencialista, federal e com
representao proporcional de lista aberta).
235
Ou seja, o argumento de Ames no ajuda a

explicitar a variao entre os perodos. A
levar em conta, principalmente, os trabalhos
de Figueiredo e Limongi (1999) e Santos
(2003) a explicao residiria na centralizao
do processo decisrio na presidncia e nas
lideranas partidrias.
8. Concluso
A anlise at o momento pode transmitir
a impresso de acordo com a qual no existem riscos de instabilidade no sistema presidencial baseado em coalizes. Uma
questo que vem imediatamente tona diz
respeito crise aguda no relacionamento do
Executivo com o Legislativo, a partir de meados do mandato do presidente Luiz Incio
Lula da Silva. O atual quadro de instabilidade possui pelo menos duas dimenses fundamentais: 1) em primeiro lugar, o conflito
poltico-partidrio que se desenvolve no Congresso; 2) em segundo lugar, o conflito no
interior da base de apoio ao governo.
A observao do processo poltico em
outras partes do mundo indica, ao contrrio
do que supuseram, durante boa parte da
dcada de 1990, os tericos liberais e de
esquerda encantados alguns, desanimados outros, pelo fenmeno da globalizao econmica uma acentuao da
clivagem entre conservadores e trabalhistas,
liberais e social-democratas, direita e esquerda. Seja nos EUA, com a polarizao entre
republicanos e democratas, seja no Parlamento Europeu, com a diviso dos grupos
partidrios entre liberais e social-democratas, seja na Amrica do Sul, com a emergncia dos socialistas no Chile, com o Frente
Amplio no Uruguai e o PT no Brasil, o fato
que as divergncias no que tange base
social, aos interesses e s idias dos partidos posicionados direita e esquerda do
espectro poltico s tm se aprofundado. Inmeros analistas e polticos brasileiros insistem em olhar apenas para a poltica monetria
e, a partir da, verificando a convergncia no
tratamento da poltica cambial e de juros,
concluir que no existem diferenas significativas entre os interesses e a coalizo
01/08/06, 17:30
235
236
social dos que apiam o governo Lula e

dos que lhe fazem oposio. Entretanto,
sem considerar tais diferenas no conseguimos entender as motivaes e as estratgias dos partidos de oposio, notadamente,
PSDB e PFL. CPIs, para a oposio, so
um instrumento de combate poltico, combate que tem em sua raiz uma disputa pelo
poder de definir as polticas de distribuio e redistribuio de recursos e incentivos administrados pelo Estado.
O segundo tpico refere-se aos conflitos
no interior da base de sustentao do governo
Lula administra um conjunto grande e
heterogneo de atores partidrios. Alm
disso, herda uma agenda de problemas cujo
enfrentamento divide aliados e seu prprio
partido. Partidos como PL, PTB e PP, de
fora intermediria e lutando com todos os
meios para sobreviver, dado o espectro da
reforma poltica, acabaram disputando
espao no esplio ministerial com atores to
diversos quanto o PT, o PSB, PCdoB e, num
primeiro momento, PDT, PPS e PV. Mtodos
e concepes to diversos acabaram por
dificultar o trabalho de coordenao da
base, surpreendido sistematicamente com
denncias, fogo amigo e derrotas no plenrio e nas comisses congressuais.
O atual quadro de instabilidade nos ensina
o quanto o contexto em que se desenrola o
conflito partidrio importante. Boa parte das
dificuldades pelas quais passa o governo
decorre do manejo de uma coalizo com
parceiros muito distantes em termos de insero social, trajetria poltica e viso de
mundo. O preo que partidos como PP e PL
cobram para se associar a um partido com
o perfil do PT parece alto demais aos olhos
do presidente. O ideal, nestas situaes,
que o governo organize um ministrio mais
homogneo e negocie a aprovao de sua
agenda com os partidos de oposio nas
comisses do Congresso. Nestas condies,
o ganho em termos de transparncia das
negociaes e coordenao intragovernamental superar, certamente, os custos em
termos de conflitos intrabase no Legislativo
e das disputas por espao de poder no
Executivo. Em outras palavras, a prtica
de coalizes no Brasil tem dado enorme
236
contribuio ao processo governativo, todavia, alternativas podem e devem ser buscadas quando o contexto no to propcio
para a montagem de ministrios to amplos. A experincia europia de governos
de minoria e a norte-americana de governos divididos esto a para provar que a
participao no Executivo no condio
necessria para a viabilizao da agenda governamental no Legislativo.
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01/08/06, 17:30
Presidencialismo e
Governo de Coalizo
Fernando Limongi
De uns tempos para c, referir-se ao sistema poltico brasileiro

nomeando-o como presidencialismo de coalizo se tornou comum.
A adjetivao que passou a acompanhar nosso presidencialismo
deixa subentendido que este tem algo de peculiar, de especial.
No praticaramos um presidencialismo qualquer, vulgar. Teramos
um regime com caractersticas prprias. Para o bem ou para o mal,
o presidencialismo brasileiro funcionaria dessa forma particular;
como um presidencialismo de coalizo.
E esse modo peculiar de operar do sistema poltico invocado
tanto em tempos de calmaria quanto de turbulncia. Se o cenrio
de tranqilidade e o governo tem sucesso em suas iniciativas, o
presidencialismo de coalizo convocado para dar conta do que se
passa. Em momentos de crise, recorre-se a ele para explicar os
acontecimentos pouco abonadores que se l nas pginas dos jornais e/ou dificuldades enfrentadas pelo governo para aprovar esta
ou aquela medida.
A entrada em voga do termo, seu uso generalizado no interior da
literatura acadmica e entre jornalistas, relativamente recente, levando-nos a concluir que esse formato peculiar de operar teria tomado corpo h pouco. Uma nova denominao que se prestaria a
uma nova realidade, ou mais precisamente, para dar conta de uma
mutao ocorrida nos ltimos anos.
No to claro, no entanto, o que est por detrs dessa convergncia terminolgica. O que afinal seria um presidencialismo de
coalizo? Qual sua forma peculiar de operao? Os dois termos
que compem a expresso, presidencialismo e coalizo, so bem
conhecidos e de uso generalizado. Sabemos ou deveramos saber
o que um sistema de governo presidencialista. Sabemos ou
tambm deveramos saber como operam os governos baseados em coalizes partidrias. No h nada de especial em um
sistema presidencialista e em governos mantidos por coalizes
partidrias. Mas, ento, cabe se indagar por que a juno dos termos seria capaz de nomear algo novo?
A primeira parte deste artigo dedicada a investigar as razes
que poderiam explicar esta aspirao originalidade, isto , s
possveis especificidades do sistema poltico brasileiro que justificariam tom-lo como um novo tipo de regime, como um presidencialismo de coalizo com direito a grifo e itlico. A segunda parte
trata do funcionamento do sistema poltico brasileiro, de sua estrutura, procurando mostrar como o sistema presidencial brasileiro
237
01/08/06, 17:30
238
opera de forma similar a regimes parlamentaristas. A produo legal em um e outro

regime controlada pelo Executivo a partir
de seu controle sobre o processo decisrio.
O exame da produo legal mostra que o
presidente brasileiro no apenas controla a
produo legal como tambm tem altas taxas de sucesso em suas proposies. Esses
traos, usualmente associados a governos
parlamentaristas, desmentem boa parte dos
diagnsticos existentes acerca da paralisia
governamental. No h evidncias de que o
governo brasileiro se veja paralisado em funo dos obstculos que o Congresso anteporia s suas pretenses. Se algo, o
verdadeiro, oposto: o Congresso coopera
com o Executivo.
A dominncia e o sucesso legislativo do
governo se devem ao apoio consistente dos
partidos que participam do governo. Em sistemas multipartidrios como o brasileiro,
quando o Executivo no controla a maioria
das cadeiras, recorrer formao de uma
coalizo partidria para governar uma op1
o usual. No h nada de excepcional nesta estratgia. Governos de coalizo um
resultado corriqueiro onde no existe um
partido majoritrio tanto em regimes presidencialistas como em parlamentaristas. As
suspeitas de que governos de coalizo seriam inviveis no presidencialismo no resistiram ao exame emprico e terico. Ainda
assim a possibilidade de que partidos atuem e o faam de forma consistente, votando de forma coesa e seguindo as orientaes
do governo, desafia a credulidade da maioria
dos observadores da cena poltica brasileira.
A despeito destas convices arraigadas,
isto que se passa. Ou seja, a concluso a que
se chega, portanto, que no precisamos
recorrer a especificidades ou caractersticas
singulares para explicar o funcionamento do
governo brasileiro.
A terceira parte examina as objees
usualmente levantadas caracterizao e
explicao oferecida na segunda parte. Suspeita-se que o governo brasileiro carece das
bases mnimas para operar recorrendo ao
apoio consistente de uma coalizo partidria.
238
O fato de o governo aprovar a maioria das

alteraes do status quo legal ocorridas desde a promulgao da Constituio de 1988
e de sofrer poucas derrotas na arena legislativa tendem a ser minimizados. As objees
usuais, a de que a anlise no considera as
alteraes impostas pelos legisladores e
tampouco leva em conta a parcela da agenda do governo no submetida em funo da
antecipao da derrota, so consideradas e
discutidas a fundo. Retoma-se tambm nesta seo o debate acerca das bases do apoio
consistente s propostas governamentais
em votaes nominais. Qual o preo pago
pelo presidente para manter unida a sua base
de governo? Pode-se dizer que as negociaes polticas so levadas a cabo por partidos?
Por fim, a ltima seo oferece concluses a partir da reconstituio do argumento desenvolvido. O presidencialismo de
coalizo no deve tomar foro de mais uma
destas realidades que s teriam lugar no Brasil. Governos de coalizo so ocorrncias
normais onde nenhum partido controla a
maioria das cadeiras no Legislativo. O poder de agenda com que Executivos tendem
a ser dotados, seja em sistemas presidencialistas, seja em parlamentaristas, reverte
em controle sobre o processo decisrio. Este
mesmo controle, permite a estruturao e a
proteo da base legislativa de apoio ao
governo que se expressa no suporte dos
parlamentares em votaes das matrias de
interesse do Executivo. A coeso da base
do governo explica o sucesso e o domnio
do Executivo na arena legislativa.
Parte 1:
Da denominao
Quando o General Ernesto Geisel desencadeou o processo de distenso, as expectativas entre os acadmicos quanto ao futuro
poltico de um possvel regime civil eram francamente pessimistas. As chances de que
1
Outras possibilidades devem ser consideradas, por exemplo um governo de

minoria comandado pelo presidente ou, em um caso extremo, a formao de
uma coalizo legislativa majoritria por partidos de oposio.
01/08/06, 17:30
Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi
aquele processo culminasse em uma democracia estvel, de acordo com a maioria dos
analistas, eram diminutas. As razes invocadas para prognsticos to negativos eram
as mais variadas. Esta certeza da inviabilidade de uma ordem democrtica plena tendeu a crescer ao longo do penoso e tortuoso
processo. Com a proximidade do retorno dos
militares aos quartis, ganhou importncia
crescente o diagnstico institucional, segundo o qual a combinao do presidencialismo
e do multipartidarismo condenaria a democracia instabilidade e ao fracasso.
Quando da convocao da Constituinte,
isto , quando a distenso j havia desembocado em uma democracia, parece-me
correto afirmar que havia se formado um
consenso no interior das elites intelectuais e
polticas do pas. Reformas polticas seriam
condies sine qua non para a consolidao
2
da democracia. Tais reformas pediriam dois
passos essenciais e fundamentais, a saber,
o abandono do sistema de governo presidencialista e a revogao da representao
proporcional. O mantra repetido por todos
era: a consolidao da democracia requer
partidos fortes e estes so inviveis sob presidencialismo e representao proporcional
com lista aberta. A insistncia nas velhas
frmulas levaria o pas a conviver permanentemente com a crise de governabilidade. No
havia consenso quanto frmula alternativa
a abraar se o melhor seria adotar o parlamentarismo puro ou semipresidencialismo,
se o sistema eleitoral misto ou o majoritrio
mas havia convico de que mudar era
vital. Qualquer outro modelo institucional seria
melhor do que o adotado pela Constituio
de 1946.
No mais das vezes, a condenao do
presidencialismo seguiu as pegadas do trabalho clssico de Juan Linz (1990 e 1994).
Como fartamente sabido, o cientista poltico
espanhol oferece uma pletora de razes e
argumentos em favor do parlamentarismo.
2
Outro ponto consensual era o de que a democracia sem avanos substantivos

imediatos, isto , sem ganhos concretos em termos sociais para a populao
mais carente tambm seria invivel, no sobreviveria. Em boa parte das anlises,
estes dois pontos estavam intimamente relacionados.
239
Para fins da discusso desse texto, importante salientar que o exame aprofundado das
condies apontadas revela que estas s se
sustentam se for verdade que presidentes
no podem ser apoiados por uma coalizo
partidria no Congresso. Dito de maneira
inversa: se presidentes, maneira dos primeiros-ministros em governos parlamentaristas multipartidrios, puderem contar com
o apoio de uma maioria formada a partir de
uma coalizo de partidos, se isso for possvel
ento, no h razo para supor que a separao de poderes leve, necessariamente, a
conflitos insuperveis entre o Executivo e o
Legislativo (ver Figueiredo; Limongi, 1999
e Cheibub e Limongi, 2000 para a reconstituio desse argumento).
O ponto de partida do raciocnio de Linz
conhecido. O presidencialismo um regime baseado no princpio da separao dos
poderes e, portanto, o Executivo e o Legislativo devem concordar para que alteraes
do status quo legal venham a ocorrer. No
h garantias de que a maioria dos legisladores esteja em acordo com a vontade do Executivo. Mais do que isso, no h incentivos
gerados pelo prprio sistema para que a
cooperao entre os poderes ocorra. Isto se
deve, fundamentalmente, ao fato de os mandatos serem obtidos e mantidos de forma
independentes. Assim, esta a concluso,
salvo condies excepcionais, o presidencialismo tende a gerar conflitos insolveis entre os poderes. A separao de poderes
igualada, assim, a conflito entre poderes com
vontades e pretenses polticas diversas,
conflito este que no pode ser arbitrado por
nenhum frum legtimo. Ambos os poderes
tm origem na vontade popular e no esto
submetidos a qualquer outro poder.
H situaes em que tal conflito no deve
emergir. Se o partido do presidente controlar a maioria das cadeiras no Legislativo,
espera-se que ambos os poderes sejam
capazes de adotar uma agenda poltica comum. Quando esta feliz coincidncia no
ocorrer, argumenta Linz, o chefe do Executivo
estar condenado ao fracasso legislativo, e
o pas, paralisia decisria. No caso de
01/08/06, 17:30
239
240
pases que adotam a representao proporcional, como o nosso caso, a possibilidade

de presidentes cujos partidos sejam majoritrios, para todos os efeitos, pode ser descartada.
Para fins de argumentao, no entanto,
preciso reter esta possibilidade. Partidos
polticos podem estabelecer o elo entre os
poderes, a razo para que a ao dos poderes seja coordenada. certo que nestes argumentos, mesmo esta possibilidade
qualificada ou minimizada na medida em que
se postula que o presidencialismo no favorece a emergncia de partidos disciplinados.
Deixando esta objeo para considerao
posterior, cabe ento indagar por que presidentes minoritrios no recorreriam formao de uma coalizo partidria para obter o
apoio da maioria dos legisladores? Afinal,
governos apoiados por coalizes partidrias
so algo normal e corriqueiro em pases
parlamentaristas multipartidrios. Por que
presidentes no lanariam mo do expediente a que recorrem primeiros-ministros?
Linz e seguidores oferecem duas razes,
ambas singelas e diretas, para rejeitar esta
possibilidade. Primeira: presidentes no o
faro porque no querem. Simplesmente,
relutaro em dividir o poder aps terem conquistado o grande prmio. Assim, inebriados pelo poder obtido nas urnas, em lugar
de buscar apoio partidrio no Congresso,
presidentes preferiro apelar diretamente aos
eleitores, ou melhor, s massas, para recuperar o tom do argumento, para pressionar
o Legislativo e impor sua agenda.
A segunda razo oferecida por Linz que
se por ventura o fizerem, isto , se buscarem
formar uma coalizo, os presidentes ouviro
respostas negativas de todos os partidos
convidados. Estes preferiro apostar no
fracasso do governo, esperando assim conquistar o grande prmio, o cargo de presidente, nas eleies vindouras. Logo, buscar
o apoio do povo, usando-o para pressionar o
Congresso, seria a nica alternativa poltica
vivel deixada a presidentes em exerccio.
Presidencialismo, portanto, levaria a um tipo
3
de poltica plebiscitria.
240
Retornando ao tema deste artigo: o uso

corrente da expresso presidencialismo de
coalizo pode ser interpretado como o reconhecimento de que o Brasil teria superado
os obstculos vislumbrados por Linz. Da a
necessidade de qualificar o presidencialismo brasileiro, de tom-lo como especial.
Combinar presidencialismo e coalizes no
o normal, o esperado.
Na realidade, a expresso Presidencialismo de Coalizo foi cunhada por Srgio
Abranches em artigo que hoje um verdadeiro clssico da literatura poltica nacional.
Para Abranches, a estrutura institucional brasileira seria problemtica e tendente a gerar
crises no pelo fato de combinar presidencialismo e multipartidarismo, como argumentavam os adeptos das proposies de
Linz, mas sim da adio de um terceiro elemento a esta frmula, a saber, o federalismo.
Da presena do federalismo, cuja anlise pelo autor no se limita a seus aspectos
puramente institucionais, cobrindo tambm
a diversidade e heterogeneidade socioeconmica, Abranches deriva que as coalizes
para apoiar o chefe do Executivo teriam que
atender a critrios extrapartidrios. Isto , ao
construir sua base de apoio parlamentar, o
presidente teria que combinar critrios partidrios e federativos, levando em conta, sobretudo, o poder dos governadores. A
conseqncia deste recurso a composio de uma coalizo de apoio que, do ponto
de vista socioeconmico e poltico, ser
marcada pela heterogeneidade.
Para que sejam capazes de atender este
duplo critrio o partidrio e o federal as
coalizes sero necessariamente, sobredimensionadas e, mais importante, dada a
diversidade dos interesses sociais que abarcam, fadadas ineficincia governamental.
Ou seja, ainda que as coalizes sejam concebidas com o objetivo de superar o conflito
entre os Poderes Executivo e Legislativo, a
grande coalizo partidria-regional acabar
3
Note que o argumento depende fortemente de que os atores polticos

relevantes mantenham sua crena de que s h um prmio a disputar e
obter: a presidncia. Se presidentes souberem que dependem da cooperao
do Congresso e congressistas souberem que podem influenciar a poltica
participando do governo, torna-se impossvel sustentar que o presidencialismo
seja um jogo de soma zero. Para o desenvolvimento desse argumento,
consultar LIMONGI, 2003.
01/08/06, 17:30
reduzida impotncia. Muito dificilmente ela

ser capaz de garantir a aprovao de uma
agenda presidencial consistente.
Assim, na viso de Abranches, o presidencialismo de coalizo seria uma forma
peculiar de funcionamento de governos pre4
sidencialistas encontrado apenas no Brasil,
ainda que a amostra de regimes presidencialistas com que trabalhe seja reconhecidamente limitada. O fundamental, no
entanto, notar que o presidencialismo de
coalizo, dada a natureza heterognea das
coalizes formadas, seria de um regime com
alta propenso a se defrontar com crises
polticas. Nas palavras do prprio autor, o
presidencialismo de coalizo seria
um sistema caracterizado pela instabilidade,
de alto risco e cuja sustentao baseia-se
quase exclusivamente no desempenho corrente do governo e de respeitar estritamente
os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na
fase da formao da coalizo (1988, p. 27).
O texto original repleto de referncias

impossibilidade de funcionamento normal e
corriqueiro desta forma peculiar de regime
poltico. Na raiz dos problemas enfrentados,
estaria a falta de mecanismos ou instncias
para superar os provveis conflitos entre o
Executivo e o Legislativo:
Governos de coalizo tm como requisito
funcional indispensvel uma instncia, com
fora constitucional, que possa intervir nos
momentos de tenso entre o Executivo e o
Legislativo, definindo parmetros polticos
para resoluo de impasses e impedindo que
as contrariedades polticas de conjuntura levem ruptura do regime (1988, p. 31).
Abranches escrevendo antes da elaborao da Constituio de 1988, tomando a

experincia da Repblica de 46 e os anos
5
iniciais do governo Sarney como exemplos,
4
O autor reconhece ao longo do texto a existncia de outros dois tipos de

presidencialismos, o bipartidrio e o de gabinete.
Abranches recorre ao seu modelo para explicar as dificuldades do segundo

governo Fernando Henrique Cardoso. Ver ABRANCHES, 2001, p. 263 et seq.
Uma discusso sobre o termo pode ser encontrada em Insight/Inteligncia
VII (8), 2005.
241
via poucas chances de sucesso do presidencialismo de coalizo. Ao recorrer a coalizes heterogneas, o presidente se tornaria
prisioneiro de compromissos mltiplos, partidrios e regionais, situao em que sua
autoridade pode ser contrastada por lideranas dos outros partidos e por lideranas regionais, sobretudo os governadores (1988,
p. 26). A outra opo, uma coalizo concentrada, tambm no seria a soluo, posto que esta se, por um lado, lhe confere
maior autonomia em relao aos parceiros
menores, por outro, obriga o presidente a
manter mais estreita sintonia com seu prprio partido. Se o partido majoritrio heterogneo interna e regionalmente, obtm-se
o mesmo efeito: a autoridade presidencial
confrontada pelas lideranas regionais e faces intrapartidrias (1988, p. 26). Em ltima anlise, a leitura destes excertos revela
que, qualquer seja o curso adotado, presidentes no contam com a possibilidade de
obter apoio partidrio. Partidos so sempre
caracterizados por sua heterogeneidade e
pelas consideraes regionais.
Linz e Abranches, portanto, discordam
quanto possibilidade da formao de coalizes sob presidencialismo. Pouco provvel
para o primeiro, inevitvel para o segundo.
A despeito dessa discordncia de fundo, h
pontos comuns a notar. Ambos partem da
mesma suposio, a de que a separao
de poderes pode ser equiparada a conflito
entre poderes. As relaes entre o Poder Executivo e o Legislativo so pensadas a partir
de uma perspectiva vertical, assumindo-se
que estes poderes tm vontades divergentes e, em ltima instncia, inconciliveis.
Um segundo aspecto comum deve ser
notado: a ausncia da considerao da hiptese de que partidos possam oferecer
bases suficientes para a constituio de coalizes legislativas. Afinal, por que as coalizes consideradas por Abranches devem ter
como eixo consideraes federativas? Por
que o simples critrio partidrio no seria
suficiente? A razo para tanto decorre da rgida linha demarcatria traada para distinguir os regimes parlamentaristas dos
01/08/06, 17:30
241
242
presidencialistas. Neste caso, em verdade,

h sobredeterminao, isto , duas razes
para que essa hiptese sequer seja cogitada. De um lado, a suposta incompatibilidade entre presidencialismo e partidos fortes.
De outra, a fragilidade notria dos partidos
polticos no Brasil, decorrncia no apenas
do sistema de governo, mas tambm da
legislao eleitoral e da, no caso de Abranches, heterogeneidade social. A possibilidade de que partidos brasileiros possam ser
plos a organizar e estruturar o apoio poltico ao presidente parece ser inimaginvel. A
hiptese no sequer cogitada, quanto mais,
testada. No entanto, se no chega a ser objeto de anlise sistemtica, cabe perguntar,
de onde vem tamanha certeza?
Pesquisas recentes mostram que no h
razes para descartar a viabilidade de coalizes partidrias sob o presidencialismo. Em
primeiro lugar, do ponto de vista emprico,
Linz estava redondamente enganado. Presidentes minoritrios formam coalizes para
governar (Deheza, 1998; Amorim Neto, 1995,
Chasquetti, 1998). Em segundo lugar,
Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) mostraram que a lgica que regula a formao
de governos em uma e outra forma de governo no radicalmente diversa. No fundamental, o modelo usado para dar conta do
processo que organiza a distribuio de
pastas ministeriais e obteno de apoio
legislativo no parlamentarismo pode ser
estendido ao presidencialismo. Em sendo
assim, resta indagar se permanece algo que
poderia justificar o tom especial com que o
termo presidencialismo de coalizo vem
sendo empregado no Brasil.
Se coalizes so normais sob presidencialismo por que usar o termo presidencialismo de coalizo como se ele denotasse
algo muito especial? Resta examinar o funcionamento, a operao cotidiana do governo
brasileiro. Seguindo as pistas oferecidas por
Abranches, preciso investigar a natureza
das coalizes formadas. Estas so as tarefas
a que se volta a seo seguinte.
242
Parte 2:
Da estrutura e funcionamento
A distino entre as lgicas de funcionamento dos regimes em que h fuso dos
Poderes Executivo e Legislativo (parlamentarismo) e aqueles em que vigora a separao de poderes (presidencialismo) est
no cerne dos argumentos poltico-institucionais correntes. No entanto, cabe perguntar se a distino entre estes dois
sistemas de governo , de fato, to radical
quanto normalmente se apregoa. Sobretudo, para o caso em discusso, preciso
reconsiderar os efeitos e significado que a
separao de poderes tm nos atuais sistemas presidencialistas.
Executivo e Legislativo tm origem distintas sob o presidencialismo. No segue
que sejam dois poderes a operar de forma
totalmente independente. A definio de presidencialismo oferecida por Shugart e Carey
(1992) aponta nesta direo. Segundo esses autores, o presidencialismo seria definido pela independncia dos mandatos do
presidente e dos legisladores, pela durao
predeterminada e fixa desses mesmos mandatos e, este o ponto a ressaltar, pelo fato
de o chefe do Poder Executivo possuir considerveis poderes legislativos.
Considerveis poderes legislativos um
tanto impreciso para figurar como critrio em
uma definio. Ainda assim, o fato que,
em regimes presidencialistas, presidentes
so, por definio, dotados de poderes legislativos. No tm assento na Legislatura
mas so legisladores. O qualificativo considerveis necessrio para dar conta da variao destes poderes. O mnimo garantido
pela Constituio norte-americana, que reserva ao presidente apenas o poder de veto.
Em geral, esta opo minimalista no foi seguida pelos demais regimes presidenciais.
Do ponto de vista de seus poderes legislativos, quando comparados ao presidente norte-americano, os demais presidentes tendem
a ser consideravelmente mais poderosos.
Na realidade, as constituies recentes tm
ampliado, e muito, os poderes legislativos
01/08/06, 17:30
presidenciais, conferindo ao chefe do Executivo a prerrogativa exclusiva de iniciativa

das propostas legislativas nas reas mais
importantes, como tributao e proposio
do oramento. Alm disso, presidentes passaram a deter meios para forar a incluso
de suas propostas na agenda do Poder Legislativo, por meio, por exemplo, da solicitao de apreciao sob regime de urgncia
ou em casos extremos, por recurso ao poder de decreto.
Assim, onde o presidente dotado de
considerveis poderes legislativos, o significado e as conseqncias da separao
precisam ser considerados. Presidentes, por
fora dos textos constitucionais vigentes em
boa parte dos pases presidencialistas, tm
presena garantida no interior do Poder Legislativo. Ao lhe conferir prerrogativas exclusivas de iniciar legislao nas reas mais
importantes, estas constituies acabam por
lhe reservar o papel de principal legislador
do pas.
A prerrogativa exclusiva para iniciar legislao confere ao chefe do Executivo vantagens estratgicas que podem ser usadas
para estruturar o apoio s suas medidas no
interior do Poder Legislativo. Isto , podem
ser usados da mesma forma que se supe
sejam usados por primeiros-ministros. No
h boas razes para supor que estes poderes sero usados de forma diversa em um e
outro regime. A suposio de que sero usados para confrontar e submeter a oposio
do Legislativo parte de uma leitura equivocada do significado da separao de poderes. Nestas, o Legislativo sempre pensado
como um ator nico, dotado de um interesse
comum cuja realizao o coloca em confronto
com o Executivo. No entanto, legisladores
tm interesses polticos diversos e conflitantes entre si, expressos em sua filiao partidria. Alguns se beneficiam do sucesso do
Executivo, outros de seu fracasso. Logo, para
os primeiros, os poderes de agenda do Executivo so bem-vindos.
A comparao entre a estrutura da produo legislativa brasileira com a que tem
lugar em pases parlamentaristas mostra
quo prximo o nosso presidencialismo se
243
encontra desses regimes. Espera-se que

governos parlamentaristas controlem a produo legislativa. Esse controle demonstrado computando-se dois ndices, o de
sucesso e o de dominncia das iniciativas
legislativas do Executivo. Os dois ndices so
simples de ser construdos e sua interpretao imediata. Quanto ao primeiro, medese basicamente a capacidade do Executivo
de aprovar as propostas que envia ao Legislativo. A maneira bvia de medir o sucesso
do governo dada pela razo entre o que
logra aprovar sobre o total que envia. A dominncia mede o controle exercido pelo executivo sobre a produo de novas normas
legais, o que pode ser mostrado dividindo
as leis aprovadas cuja proposio se deve
ao Executivo pelo total de leis aprovadas.
Tabela 1 - Successo e Dominncia do Executivo
na Produo Legislativa
Democracias Parlamentares (1971-1976)
Sucesso *
Dominncia **
Alemanha
69,2
81,1
Austrlia
90,6
100,0
ustria
86,7
84,1
Bahamas
97,6
100,0
Canad
71,0
83,0
Dinamarca
89,4
99,4
Finlndia
84,3
84,3
Inglaterra
93,2
83,1
Irlanda
90,1
88,2
Israel
76,4
94,4
Japo
80,0
83,2
Malta
90,0
100,0
Nova Zelndia
84,6
88,3
* Proporo dos Projetos de Lei do Executivo aprovados.

** Proporo de leis propostas pelo executivo sobre o
total de leis.
Fonte: Brasil: Banco de Dados Legislativos, Cebrap;
outros pases: Inter-Parliamentary Union, Parliaments
of the World, 1976.
O sucesso e a dominncia do Executivo so

tanto maiores quanto mais estes ndices se
aproximam de 100. As expectativas de que
o Executivo tenha altos ndices de sucesso
e de dominncia em regimes parlamentaristas, como mostra a Tabela 1, so amplamente confirmadas pelos dados. Estes
ndices so resultados da inter-relao entre
o monoplio exercido pelo governo sobre a
01/08/06, 17:30
243
244
agenda dos trabalhos legislativos, e o comportamento disciplinado

do(s) partido(s) que apoia(m) o governo.
Passemos ao Brasil. Os dados, como mostram a Tabela 2, no
so radicalmente diferentes. Antes o contrrio. Aqui, como nas
demais democracias consideradas anteriormente, cabe ao Execu6
tivo legislar. Do total de 3.165 leis ordinrias aprovadas entre a
promulgao do novo texto constitucional em outubro de 1988 e
dezembro de 2004, o Executivo foi responsvel pela iniciativa de
nada mais nada menos que 2.710 delas, isto , o ndice de dominncia aplicado ao Brasil chega a 85,6%. Dito de maneira direta: do
ponto de vista legal, o que muda no pas, muda por iniciativa do
7
Executivo.
Mas no apenas isto. O Executivo raramente derrotado. A taxa
de sucesso das iniciativas do Executivo de 70,7% para as leis
ordinrias. Isto , sete em dez projetos submetidos so aprovados
durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeies explcitas so raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados
em todo o perodo. Ou seja, a maioria dos projetos no aprovados
no foi rejeitada. Obviamente, o Congresso no precisa rejeitar uma
proposta para barrar as pretenses do Executivo. Projetos podem
ser engavetados ou barrados em pontos estratgicos de sua tramitao por minorias ativas sem que seja necessrio votar o projeto.
No entanto, o oposto tambm verdadeiro: no segue que todo
projeto no aprovado do Executivo tenha sido barrado. Por vezes, o
Executivo lana bales de ensaios, trata de uma mesma matria
em dois projetos paralelamente, retirando um deles quando o outro
aprovado. H ainda projetos retirados pelo prprio autor, isto ,
projetos apresentados por presidentes no final de seus mandatos e
retirados pelos seus sucessores. Alm disso, entre os projetos no
aprovados encontram-se ainda os que estavam tramitando no momento da coleta dos dados.
Tabela 2 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo
Brasil (1989-2004)
Partido do Presidente Coalizo de Governo
na Cmara dos
na Cmara dos
Deputados
Deputados
Sucesso do
Governo (% Cadeiras)
(% Cadeiras)
Executivo (%)
Sarney
Collor
Franco
Dominncia do
Executivo (%)
36,8
64,4
71,3
77,9
8,0
34,8
65,0
76,5
0,0
58,7
66,0
91,0
Cardoso I
15,3
73,4
73,0
84,6
Cardoso II
18,5
72,8
70,4
84,4
Lula
17,5
50,4
79,8
95,6
Total
14,7
59,1
70,7
85,6
Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
244
Excluindo as 206 leis de origem do Judicirio.
A dominncia, em realidade, se estende a produo de outras normas como

Leis Complementares e Emendas Constitucionais.
01/08/06, 17:30
A anlise detida dos projetos de lei propostos pelo Executivo e

que no foram aprovados revela que, em geral, no possvel
creditar esse resultado ao dos congressistas. O Legislativo
est longe de ser um obstculo s pretenses manifestas pelo
Executivo. (Para uma anlise detalhada destes casos, consultar
Figueiredo e Limongi, 1996. Para uma anlise cuidadosa da legislao referente rea de trabalho e sindical, ver Diniz, 2005).
Possveis objees ao significado destes dados sero tratadas
adiante. H dois pontos cruciais a frisar no momento. A dominncia e o sucesso do Executivo na arena legislativa so traos estruturais do atual sistema poltico brasileiro. Se assim no fossem, se
dependessem do tipo de coalizo formada pelo presidente ou de
suas qualidades pessoais como negociador, como querem alguns,
apresentariam maior variao governo a governo. Deve-se ressaltar
que estes so traos do nosso sistema atual, posto que no era
assim sob o regime de 1946, como mostra a Tabela 3. Ou seja, h
diferenas significativas entre os dois textos constitucionais no
percebidas pela maioria dos analistas. O sistema de governo e a
legislao partidria e eleitoral no foram mudados. No entanto, o
texto de 1988 trouxe consigo modificaes de fundo na estrutura e
na relao entre os poderes. O poder presidencial foi enormemente
reforado, mantendo-se o esprito e as alteraes impostas pelo
regime militar para fortalecer o Poder Executivo (ver Figueiredo;
Limongi, 1995).
Tabela 3 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo
Brasil (1949-1964*)
Partido do Presidente Coalizo de Governo
na Cmara dos
na Cmara dos
Deputados
Deputados
Sucesso do
Governo (% Cadeiras)
(% Cadeiras)
Executivo (%)
Dominncia do
Executivo (%)
Dutra
52,8
74,0
30,0
34,5
Vargas
16,8
88,0
45,9
42,8
7,9
84,0
10,0
41,0
Nereu
Ramos
33,9
66,0
9,8
39,2
Kubitschek
33,9
66,0
29,0
35,0
Quadros
2,1
93,0
0,80
48,4
Goulart*
23,5
72,0
19,4
40,8
Total
24,3
77,1
29,5
38,5
Caf Filho
* At 31 de maro de 1964. Os trs primeiros anos da administrao Dutra (1946-1948) foram

excludos por falta de informao sobre a origem das leis.
Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Os poderes de agenda que a Constituio de 1988 confere ao

presidente no so, em si mesmos, suficientes para garantir sua
predominncia e sucesso legislativo, mesmo na sua verso mais
extrema, o poder de alterar unilateralmente o status quo legal via
Medida provisria. O chefe do Executivo no pode legislar sem o
apoio da maioria. Medidas Provisrias, por exemplo, s se tornam
leis se aprovadas pelo plenrio. O mesmo se d em reas de iniciativa exclusiva, como taxao e leis relativas ao oramento. Sem o
apoio da maioria, presidentes, simplesmente, no governam.
245
01/08/06, 17:30
245
246
A observao pode parecer bvia, mas necessria diante de

duas objees comuns, ainda que conflitantes. Primeiro, no se
pode equiparar ou confundir o recurso a poderes de agenda com
expedientes antidemocrticos. Ou seja, os dados apresentados no
indicam que estaramos diante da reedio de algum tipo de caudilhismo ou autoritarismo disfarado. Tampouco se justifica falar
em um novo tipo de regime, a democracia delegativa, por exemplo. Poderes de agenda incidem sobre a capacidade do presidente
de formar e manter unida a coalizo partidria que o apia.
Segundo: a referncia para medir se o governo ou no capaz
de governar no pode ser a vontade do Executivo. Isto , se em
determinada matria no prevalecer a vontade do Executivo, no se
pode inferir da que tenhamos mau funcionamento do governo ou
qualquer tipo de obstculo estrutural governabilidade. Se a vontade do Executivo prevalecesse, a despeito da preferncia da maioria, ento, a sim, poderamos definir o governo brasileiro como
uma ditadura disfarada. No este o caso, o governo depende da
maioria, isto , governa porque esta lhe apia.
O fato que os dados relativos ao sucesso e dominncia do
governo apontam para uma grande proximidade entre a forma de
operar do presidencialismo brasileiro e os governos parlamentaristas. A presuno usual a de que a dominncia e sucesso
legislativo dos governos parlamentaristas dependem do apoio
disciplinado dos partidos que sustentam o governo. Podemos
estender esta presuno ao governo brasileiro? Esta possibilidade pede, ao menos, considerao. Vejamos.
O objetivo identificar qual a base e a natureza do apoio poltico
com que conta o Executivo para aprovar sua agenda legislativa, o
que pode ser feito recorrendo a dados relativos s votaes nomi8
nais que tiveram lugar na Cmara dos Deputados. Se o apoio poltico ao governo brasileiro segue os padres usuais em sistemas
parlamentaristas, ento presidentes distribuem posies no ministrio aos partidos polticos para obter apoio no Legislativo. Presidentes, ento, devem formar governos, montar sua base de apoio
congressual. Se as coisas se passarem dessa forma, ento partidos que recebem postos ministeriais passam a fazer parte do governo e, como conseqncia, passam a apoiar as suas propostas.
Faz-se necessrio, portanto, identificar a coalizo formada e testar
se esta, de fato, d suporte ao governo nas votaes nominais.
A Tabela 4 traz informaes relevantes sobre as coalizes de
governo formadas pelos presidentes no perodo ps-1988. A norma tem sido a de formar coalizes majoritrias. Somente Fernando
Collor no o fez, j que em nenhum momento chegou a contar com
uma maioria na Cmara dos Deputados. Fernando Henrique e Lula,
de outra parte, buscaram formar governos que lhes assegurassem
246
Inclui as votaes dos deputados nas Sees Conjuntas do Congresso Nacional.

A quase totalidade dessas votaes se refere a medidas provisrias que
tramitavam pelo Congresso Nacional at setembro de 2001.
01/08/06, 17:30
super maiorias em razo da importncia que reformas constitucionais tiveram em seus governos. Note-se, por fim, que apenas o
primeiro governo civil formou uma coalizo composta por apenas
dois partidos, os demais formaram coalizes multipartidrias.
Tabela 4 - Coalizes de Governo no Brasil 1988-2004

Incio da
Coalizo
Fim da
Coalizo
Durao da
Coalizo
Dias
Meses
PMDB-PFL
06/10/1988
14/03/1990
529
17,5
64,40
PRN-PDS-PFL
15/03/1990
31/01/1991
322
10,5
29,70
PRN-PDS-PFL (BLOCO1)*
01/02/1991
14/04/1992
438
14,5
34,59
PRN
PDS-PTB-PL-PFL (BLOCO2)*
15/04/1992
30/09/1992
168
5,5
43,54
Itamar 1
Sem Partido
PSDB-PTB-PMDB-PSB- PFL
(BLOCO3)*
01/10/1992
30/08/1993
333
11
60,04
Itamar 2
Sem Partido
PSDB-PTB-PMDB-PP- PFL
(BLOCO3)*
31/08/1993
24/01/1994
146
55,64
Itamar 3
Sem Partido
PSDB-PP-PMDB-PFL
(BLOCO4)*
25/01/1994
31/12/1994
340
11
55,27
FHC I 1
PSDB
PSDB-PTB-PMDB-PFL
01/01/1995
25/04/1996
449
16
57,26
32
77,19
38
76,61
Presidente
Partido do
Presidente
Sarney 2
PMDB
Collor 1
PRN
Collor 2
PRN
Collor 3
Partidos nas
Coalizes de Governo
% Cadeiras
na Cmara
(na data de incio)
FHC I 2
PSDB
PSDB-PTB-PMDB-PFL-PPB
(BLOCO5)*
26/04/1996
31/12/1998
979
FHC II 1
PSDB
PSDB-PMDB-PPB-PTB-PFL
(BLOCO6)*
01/01/1999
05/03/2002
1.159
FHC II 2
PSDB
PMDB-PSDB-PPB
06/03/2002
31/12/2002
300
10
45,22
Lula 1
PT
PT-PL-PCdoB-PDT
PPS-PSB-PTB-PV
01/01/2003
22/01/2004** 355
12,5
41,91
Lula 2
PT
PT-PL-PCdoB-PPS-PSB
PTB-PV-PMDB
(BLOCO7)*
23/12/2004
31/12/2004
343
11,5
61,21
* Composio dos Blocos Parlamentares:

BLOCO 1 = PFL, PRN, PMN, PSC e PST;
BLOCO 2 = PFL, PSC, PRN e PL;
BLOCO 3 = PFL, PSC e PRN;
BLOCO 4 = PFL, PSC e PRS;
BLOCO 5 = PPB, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL;
BLOCO 6 = PFL, PL, PMN, PSC, PSD, PSL e PST;
BLOCO 7 = PL e PSL.
As cadeiras dos membros dos partidos componentes do bloco s so contabilizadas quando os partidos permanecem no
bloco por todo o perodo da coalizo.
** O PDT rompe oficialmente com o governo Lula e deixa a base aliada em 12/12/2003. No entanto, mantivemos o critrio
de mudana ministerial com a sada do ministro Miro Teixeira em 23/01/2004.
Fonte: www.planalto.gov.br; Meneguello, 1998; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao: Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.
Critrios: 1. mudana de mandato e mudana na composio partidria do ministrio (sada ou entrada de ministro de um
novo partido formalmente membro da coalizo); 2. incio de nova legislatura ou de bloco parlamentar, alterando, portanto, a
porcentagem de cadeiras da coalizo no Congresso.
Uma vez definidas as coalizes de apoio ao governo, o segundo

passo testar empiricamente sua fora no plenrio. O teste facilitado pelo fato de os lderes do governo e dos grandes partidos
encaminharem votos antes das votaes nominais. Assim, sabese como votam o governo e os principais partidos, sejam eles
membros da coalizo do governo ou no. Dessa forma, pode-se
analisar o comportamento tanto das bancadas partidrias como da
coalizo do governo.
247
01/08/06, 17:30
247
248
Evidentemente, nem todas as votaes nominais envolveram

matrias de interesse do Executivo. S so consideradas na anlise as votaes em que houve manifestao explcita do lder do
governo. Estas formam a agenda legislativa do Executivo. Podemos verificar o funcionamento da base do governo examinando a
relao entre a posio do lder do governo e a dos partidos que
9
integram a base de apoio ao governo. importante ressaltar que
no h uma correspondncia unvoca entre os projetos aprovados e
as votaes nominais. Leis ordinrias podem ser aprovadas por
votao simblica. Alm disso, uma mesma matria pode ser objeto de mais de uma votao, uma vez que, por exemplo, emendas
s proposies apresentadas podem ser objeto de votao nominal. Alm disso, definies da pauta e do prprio processo deliberativo solicitaes de urgncia, encerramento de discusso, etc.
tambm podem provocar votaes nominais.
As decises mais importantes e controversas do ponto de vista
poltico tendem a provocar votaes nominais. Isto porque esse
modo de votao obrigatrio em matrias cuja aprovao exige
qurum qualificado, como o caso das emendas constitucionais e
das leis complementares. Quando a aprovao da matria depende de apoio de maioria simples, votaes nominais ocorrem somente quando solicitadas pelos lderes partidrios. Nestes casos,
como o Regimento Interno estabelece um prazo mnimo de uma
hora entre o trmino de uma votao nominal e a apresentao de
um novo requerimento, lderes devem usar estratgica e comedidamente este recurso escasso, isto , reservam seus requerimentos
s matrias mais importantes e politicamente sensveis.
Vejamos, ento, se de fato, a coalizo partidria formada pela
distribuio de pastas ministeriais age no interior do Legislativo.
Para tanto, a Tabela 5 distingue duas situaes: quando todos os
lderes dos partidos da coalizo indicam posio similar do lder
do governo e quando ao menos um dos lderes de um dos partidos
que faz parte da coalizo anuncia posio contrria do governo. O
primeiro caso classificado como uma votao em que a coalizo
age unida, e a segunda, como um caso de diviso na coalizo.
Como se v, em poucas ocasies, 142 em 786 votaes, h conflitos entre os partidos da coalizo do governo, mesmo se utilizando
um critrio deveras exigente para tomar a coalizo como unida. Ou
seja, pode-se concluir que, ao menos do ponto de vista das lideranas e das posies pblicas dos partidos, a coalizo ministerial
corresponde a uma coalizo legislativa. Resta analisar como se
comportam os parlamentares.
9
248
Para evitar distores na composio da amostra, foram usadas duas regras

adicionais para compor a agenda legislativa do Executivo. Em primeiro lugar,
foram includas as votaes de matrias introduzidas pelo governo mesmo
quando o lder do governo no encaminha voto. Nestes casos possvel
deduzir a posio do governo. Com isso, procura-se sanar dois problemas:
omisses estratgicas, isto , o lder do governo no indicaria voto ao antecipar
derrotas e perodos em que o governo no conta com um lder em plenrio.
Alm disso, foram excludas as votaes em que no h conflito partidrio,
isto , as votaes consensuais ou unnimes, evitando no inflar artificialmente
as taxas de apoio ao governo. Operacionalmente, uma votao classificada
como unnime se h consenso na orientao dos lderes dos sete grandes
partidos e a minoria representa menos do que 10% dos votos vlidos.
01/08/06, 17:30
Tabela 5 - Apoio da Coalizo de Governo Agenda Legislativa do Executivo, Segundo a Indicao dos Lderes e os Votos
das Bancadas
Coalizo de Governo
Coalizo Unida*
Coalizo Dividida**
N votaes
Projetos do % de
Governo
Disciplina***
Total
N votaes
Projetos do % de
Governo
Disciplina***
N votaes
Projetos do % de
Governo
Disciplina***
90,7
41,57
78,4
Collor 1
22
95,0
40,21
23
92,6
Collor 2
24
93,1
17
55,1
41
77,4
Collor 3
94,6
77,3
10
92,9
Itamar 1
90,7
23
72,3
32
77,5
Itamar 2
93,9
78,3
88,7
Itamar 3
95,9
69,6
89,4
FHC I 1
81
90,0
13
62,0
94
86,2
FHC I 2
209
87,8
22
69,9
231
86,1
FHC II 1
159
93,8
46
79,6
205
90,7
FHC II 2
14
92,4
64,8
15
90,5
Lula 1
77
95,6
67,4
84
93,2
Lula 2
29
90,1
67,3
36
85,7
Total
644
91,4
142
70,1
786
87,6
Sarney 2
* Todos os lderes dos partidos da coalizo de governo indicam de acordo com a indicao de voto do lder do governo. (Inclui casos em
que pelo menos um lder libera a bancada.
** Pelo menos um lder dos partidos da coalizo de governo se ope indicao de voto do lder do governo.
*** % de votos dos membros dos partidos da coalizo de governo.
Fonte: PRODASEN, Cmara dos Deputados. Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados
Legislativos do Cebrap.
A resposta est nos dados contidos na Tabela 5. Parlamentares

filiados a partidos formalmente vinculados ao governo votam com
seus lderes. Em mdia, 90,8% dos parlamentares votam favoravelmente agenda do governo, quando a coalizo est unida sem
que se verifiquem variaes significativas sob diferentes presidncias. Quando a coalizo est dividida, a disciplina dos parlamenta10
res em relao ao governo cai para 66,8%. Isto sugere que o
apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizo
no incondicional. Quando lderes partidrios se colocam contra o
governo, parte dos parlamentares vota com seus partidos. Segue a
concluso: o apoio ao governo tem bases partidrias. Em outras
palavras, o governo negocia apoio com os partidos, e no individualmente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada.
Partidos polticos so atores decisivos no interior do processo
legislativo brasileiro. O processo decisrio est longe de ser catico ou ser governado por interesses individuais. O plenrio altamente previsvel. Se as posies dos lderes partidrios so
conhecidas, possvel antecipar os resultados das votaes nominais. O governo no derrotado por revoltas do plenrio ou pela
indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o governo no conta com o apoio da maioria, quando acordos no so
fechados partidariamente. Por exemplo, o maior nmero de derrotas do governo em votaes nominais ocorreu sob a presidncia de
10
Notem que esta mdia no pondera o tamanho da bancada do partido

dissidente.
249
01/08/06, 17:30
249
250
Fernando Collor: 14 derrotas em 58 votaes

em que a maioria simples era exigida. Como
vimos, Collor no formou uma coalizo majoritria e, em muitas votaes, apostou na
vitria contando com a indisciplina da bancada do PMDB. Assim, das derrotas que
sofreu, 12 eram previsveis, isto , o governo
no tinha apoio dos partidos que controlavam a maioria das cadeiras. Quando Collor
negociou e obteve o apoio do PMDB, no foi
derrotado. O contraste com a performance
de Fernando Henrique Cardoso no poderia
ser maior. Em seus oito anos de presidncia, o governo FHC amargou 11 derrotas em
191 votaes de matrias que dependiam
de qurum simples para sua aprovao. A
base do governo foi testada em 221 ocasies em votaes constitucionais, colhendo
11
apenas 17 derrotas. E preciso entender o
significado de derrotas quando estamos falando das matrias constitucionais: significa, na verdade, incapacidade para aprovar
uma alterao do status quo constitucional.
Isto , o governo no conseguiu reunir os 3/5
dos votos necessrios para aprovar uma proposta. Derrotado, derrotado mesmo, no sentido da oposio lograr impor uma alterao
da constituio contrria aos seus interesses, o Executivo no foi uma vez sequer.
Em anlises recentes, tem sido comum
reconhecer que o governo FHC se mostrou
bem sucedido na arena legislativa ao ser
capaz de introduzir modificaes profundas
no quadro legal do pas. No entanto, mantm-se o diagnstico de que as instituies
vigentes tornariam o pas ingovernvel, atribuindo o sucesso do presidente s suas
qualidades pessoais, quando no sua virt
para dar tons mais elevados explicao.
O sucesso legislativo do governo FHC no
tem nada de especial. Sarney, Itamar e Lula
colheram resultados similares.
Em resumo, no h razes para tratar o
presidencialismo de coalizo como significativamente diverso dos governos de coalizo praticados sob regimes parlamentaristas.
Estamos diante de um governo de coalizo
em seus moldes clssicos, isto , em que
partidos organizam e garantem o apoio ao
250
Executivo. Este no prisioneiro ou refm

da sua base. Negociaes polticas garantem a aprovao da agenda legislativa definida pelo governo.
Parte 3:
Das objees
Pode-se argumentar que os dados apresentados no so suficientes para comprovar a capacidade do governo implementar
sua agenda. H inmeras qualificaes a
fazer que permitem suspeitar do alcance dos
dados apresentados e das interpretaes
avanadas. A dominncia do Executivo sobre a produo legislativa contaria apenas
parte da histria, uma vez que nada se disse sobre possveis alteraes feitas por parlamentares por meio de emendas.
Como emendas podem representar desde pequenas modificaes e ajustes at a
completa desfigurao da proposta original,
o mero cmputo do nmero de emendas
aprovadas por projeto no basta para responder questo.
Cabe observar que no seria de se esperar ou mesmo desejvel que os projetos enviados pelo Executivo passassem inclumes
pelo Congresso. O Legislativo tem autoridade e legitimidade para participar da elaborao das polticas pblicas. Ou seja, a
anlise da objeo pede mais do que a identificao imediata de qualquer interveno
dos legisladores como um obstculo s pretenses do Executivo. A questo de fundo,
portanto, no se emendas so ou no aprovadas, mas sim como so, isto , qual o
processo que leva aprovao de uma
emenda.
A forma como os trabalhos legislativos
so organizados, mais especificamente,
como so regulados o direito a apresentao e apreciao de emendas crucial
para entender a questo. A grande maioria
11
Para evitar confuses: uma emenda constitucional envolve um sem-nmero

de votaes. Derrota no o mesmo que rejeio da PEC proposta, mas sim
no aprovao de um de seus pontos especficos.
01/08/06, 17:30
das propostas ordinrias apresentadas pelo

governo aprovada sob regime de tramitao urgente. Isso implica a retirada do projeto da comisso, diminuio dos prazos de
apreciao e, este o ponto a frisar, imposio
de restries para considerao das emendas
apresentadas. Nestes casos, em ltima anlise, so apreciadas apenas as emendas que
contam com apoio dos lderes partidrios.
O fato que o processo decisrio no interior do Poder Legislativo se organiza em
torno das instncias partidrias. A possibilidade de participao individual na definio
do contedo das proposies legislativas
limitada. O Regimento Interno da Cmara
dos Deputados favorece os lderes partidrios cuja assinatura em questes procedimentais tem o peso proporcional sua
bancada, ou seja, lderes so tomados como
agentes perfeitos das bancadas que representam, minimizando os custos da ao
coletiva dos partidos. Nestes termos, partidos, representados por suas lideranas
formais, so peas centrais para qualquer
negociao poltica envolvendo os interesses
do Executivo.
Note-se ainda que o Executivo conta com
uma poderosa arma para lidar com emendas indesejveis ou contrrias ao seu interesse: o veto parcial e o total. Caso o projeto
seja subvertido por meio da aprovao de
emendas, o presidente pode simplesmente
no promulg-lo, vetando-o na ntegra. Em
casos menos dramticos, em que legisladores alteram aspectos especficos do projeto ou aproveitam para us-lo para pegar
carona, o Executivo pode recorrer ao veto
parcial. O presidente faz amplo uso de ambos os recursos. O veto parcial presidencial
usado, sobretudo, em suas prprias propostas, indicando que o presidente capaz
de impedir mudanas indesejadas. Do total
de projetos aprovados de iniciativa do Executivo, 9,6% foram objeto de veto parcial.
Quanto aos projetos propostos por legisladores submetidos sano presidencial,
nada mais nada menos que 31,4% foram
objeto de veto total (Moya, 2006).
251
O significado dos vetos no interior das

relaes Executivo-Legislativo vai alm dos
aspectos notados acima. Isso porque, em
geral, os vetos presidenciais raramente
chegam a ser considerados formalmente
pelo Congresso Nacional. Isto , no h um
esforo visvel para reverter a deciso presidencial. Se, de fato, tivessem expectativas
de ver as propostas que aprovaram sancionadas, por que no procurar derrubar o veto?
Uma possvel explicao que parlamentares sabem que a proposta ser vetada,
mas deixam ao Executivo o custo de faz-lo.
Outra possibilidade de que os custos para
aprovar uma medida sejam sensivelmente
menores dos que os envolvidos para a considerao de um veto, afinal, vetos so analisados pelo Congresso Nacional em Sesses
Conjuntas, cuja convocao pede procedimentos prprios. Consideraes estratgicas
que envolvem a antecipao da ao do outro
ator, que, obviamente, no se encerram na
questo do veto, sero discutidas a seguir.
Seja como for, o fato que a taxa de dominncia do Executivo sobre a produo legislativa e o amplo uso que o presidente faz do
veto sem que este seja contestado mostra
que o Legislativo no capaz de aprovar uma
agenda alternativa do Executivo. O nmero de projetos aprovados cuja iniciativa se
deve a legisladores pequeno. Estudos de
caso e eles existem em bom nmero
mostram que as leis aprovadas a partir de
propostas dos legisladores visam atender
interesses midos e paroquiais (Almeida;
Moya, 1997; Lemos, 2001; Ricci, 2003; Diniz,
2005; Amorim Neto; Santos, 2003). Como
j foi dito anteriormente, esta assimetria
um produto direto das prescries constitucionais que garantem ao Executivo a prerrogativa exclusiva de iniciar a legislao nas
reas de maior importncia. A vedao constitucional para a aprovao de legislao que
envolva gastos sem a previso de seus
recursos neutraliza os incentivos com que
contariam deputados para propor medidas
que beneficiem diretamente suas clientelas
eleitorais. Os direitos legislativos para tanto
foram subtrados dos parlamentares.
01/08/06, 17:30
251
252
O significado das taxas de sucesso das

iniciativas presidenciais tambm pode ser
objeto de questionamento. perfeitamente
possvel observar um presidente que raramente derrotado e, ao mesmo tempo, que
encontre no Congresso um obstculo intransponvel para sua verdadeira agenda. Basta
que o presidente reconhea quais so as
objees do Congresso s suas pretenses
e no o desafie. Isto , se o presidente antecipar corretamente quais as preferncias do
Congresso, s enviar as propostas que
sabe, de antemo, sero aceitas. Seriam
aprovadas apenas medidas andinas, sem
maior importncia.
A objeo, uma vez mais, pede considerao aprofundada e, em ltima anlise, no
pode ser respondida satisfatoriamente. Se
atores forem capazes de antecipar corretamente, se as relaes forem modeladas
como um jogo em que atores tm informao completa e perfeita, em equilbrio, o presidente s enviaria as propostas que sabe
sero aprovadas (ver, por exemplo, Cameron,
2000). Rejeies no deveriam ocorrer. Mas
tambm no deveriam ocorrer vetos, o Congresso tambm deveria ser capaz de antecipar as preferncias do Executivo, no
aprovando as emendas que sabe sero vetadas. No entanto, tanto rejeies das propostas enviadas pelo Executivo quanto vetos
ocorrem. Portanto, um modelo de informao
completa e perfeita no capaz de captar
as relaes envolvidas. Algumas possibilidades podem ser consideradas.
Considere-se, por exemplo, que a informao seja gerada pela prpria repetio
das relaes travadas no passado. A cada
proposta enviada e apreciada pelo Congresso, o presidente recebe uma nova informao sobre as preferncias dos legisladores.
Se o presidente usar a experincia anterior
como guia, isto , o resultado das propostas submetidas no passado, h poucas razes para suspeitar que ele seja levado a
refrear significativamente suas pretenses.
Para definir a estratgia do Presidente, preciso levar em conta ainda o fato de que o
custo em que incorre em funo de uma
derrota legislativa relativamente pequeno.
252
Seu mandato, diferentemente do que se

passa com primeiros-ministros, no est em
jogo. Ou seja, presidentes podem arriscar
(Cheibub; Przeworski; Saiegh, 2004, p. 577).
O jogo no se encerra na arena legislativa.
Tanto o presidente quanto os legisladores
esto de olho nas repercusses eleitorais de
seus atos e decises. Neste campo, uma
vez mais, o presidente conta com incentivos
para tomar a dianteira e colocar o Congresso
em posio desvantajosa. Presidentes podem apelar com maior facilidade opinio
pblica, invocando o interesse nacional de
longo prazo, para obter concesses do Congresso.
Logo, a taxa de sucesso do Executivo
um indicador limitado de uma realidade mais
complexa. Ainda assim, quando estes fatores so considerados, eles no justificariam
a impotncia do Executivo em virtude de uma
antecipao de uma oposio renhida e crvel do Congresso. Para que essa resistncia
seja invocada, preciso que sejamos capazes de identificar sinais da sua existncia.
At onde eu saiba, isto nunca foi mostrado
de maneira convincente.
Recorrer a juzos e opinies de membros
12
do governo e/ou inventariar as propostas
13
do Executivo veiculados pela imprensa no
suficiente para comprovar a existncia de
12
STEPAN (1992, p. 242) pergunta o que mais importante, se a aprovao da

maioria das propostas enviadas pelo presidente ao Congresso, ou a deciso
presidencial de no submeter formalmente ao Congresso a maior parte das
medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de
obstruo?. A resposta a seguinte: Com base nas entrevistas que realizei
com ministros do governo Cardoso, no incio de seu mandato e dois anos
depois, acho que a ltima opo politicamente mais significativa.
13
AMES (2003, p. 242) procura identificar a verdadeira agenda legislativa do

presidente para, assim, estudar o problema da no-deciso. Ames se pergunta
Como saber que proposies os presidentes iriam mandar ao Congresso se
a aprovao lhes parece uma hiptese remota? O autor argumenta que a
maioria das propostas razoveis [do Executivo] pelo menos ventilada na
imprensa. Em flagrante contradio com os supostos que informam sua
anlise, o autor afirma em nota que a agenda compilada por este mtodo
parte da hiptese de que as proposies originais do Executivo so sinceras,
e no estratgicas. Para alm desses problemas, difcil entender o mtodo
de coleta de dados do autor. Ames chega a avaliar o sucesso de declaraes
de ministros. Por exemplo, o que fazer com a seguinte proposta (Tabela 16,
25/11/1993): FHC diz que quer acelerar as privatizaes e os cortes dos
gastos do governo. Mais difcil, ainda, saber qual o critrio para avaliar o
sucesso dessa proposta, quanto mais quando o contedo da deciso
correspondente : Estoura o escndalo do oramento, enfraquecendo a
capacidade de o Congresso impor obstculos s proposies do Executivo.
01/08/06, 17:30
uma agenda no submetida pela antecipao da obstruo do Congresso. Este recurso desconsidera os aspectos estratgicos
invocados para justificar a antecipao de
reaes. O anncio de propostas e, mesmo,
seu envio ao Congresso, parte da estratgia do Executivo. O Executivo pode radicalizar na proposta para depois ceder, recorrer
a bales de ensaio, ameaar mexer aqui
para obter vantagens acol, etc. (ver Diniz,
2005, para uma anlise desse ponto). Em
resumo, preferncias so reveladas ao pblico como parte da relao estratgica em
que os atores esto envolvidos.
Do ponto de vista metodolgico, fica claro que identificar a verdadeira agenda do
Executivo no uma tarefa fcil. A identificao da segunda face do poder h muito
desafia os cientistas polticos. Alguns pontos, no entanto, podem ser estabelecidos.
Revelar uma suposta verdadeira ou sincera preferncia dos atores polticos, expressa privadamente, no de qualquer
interesse. Interessa estudar as propostas que
de fato integram o mundo poltico. Polticos
atuam em um mundo repleto de restries
postas pelo aparato institucional e pelas preferncias dos demais atores. Para que uma
proposta seja considerada como parte da
agenda do Executivo deve-se requerer um
mnimo de formalizao. Objetivos e intenes no significam o mesmo que uma
agenda. Por ltimo, deve-se notar que proposies devem ser testadas tendo em vista
sua prpria formulao.
14
Ames inicia seu livro propondo a seguinte reflexo: Imaginemos o seguinte

enigma: um pas formalmente democrtico enfrenta durante anos crises de
inflao, desperdcio e corrupo no governo, dficits no sistema
previdencirio, servios sociais de m qualidade, violncia e desigualdade
social. Parcelas importantes da populao apiam os projetos destinados a
combater estas crises. No Congresso, poucos parlamentares se opem s
propostas por razes programticas ou por presso do eleitorado. E, apesar
disso, os projetos raramente saem inclumes do processo legislativo. Muitos
sem qualquer chance de aprovao, jamais chegam s portas do Congresso.
Outros morrem nas comisses. Alguns acabam sendo aprovados, mas a
demora na deciso e concesses de substncia minam seu impacto.
Raramente o Executivo pode evitar o alto preo a pagar, em benefcios
clientelistas e patronagem, para obter apoio parlamentar (2003, p. 15).
253
A tese de que o pas viveria imerso em

permanente crise de governabilidade postula que o Congresso barrar as propostas
feitas pelos presidentes. As evidncias
empricas nos mostram que tal obstculo
simplesmente no existe. Somente diante
dessa constatao que os analistas procuraram identificar uma agenda no apresentada. Na realidade, muitas vezes, a
agenda no apresentada inferida a partir
dos resultados no obtidos. Por exemplo,
Ames invoca a persistncia da inflao,
pobreza e desigualdade de renda como indicadores dos obstculos postos pelo Congresso aos projetos presidenciais. O mnimo
que se pede a identificao de projetos
efetivos com este fim no aprovados pelo
14
Congresso.
Na verdade, o exemplo do combate
inflao deve nos alertar para os equvocos
contidos neste tipo de raciocnio. O Plano
Real foi aprovado sob a mesma estrutura
institucional que explicaria o fracasso dos
Planos Vero e Collor. Logo, o problema do
fracasso do combate inflao deve ser
creditado a outros fatores. No foi necessrio reformar o sistema poltico para dar
fim hiperinflao.
Custa a crer que projetos consistentes
e apoiados pela maioria da populao no
sejam submetidos ao Congresso porque sua
rejeio seja antecipada com certeza. Sobretudo porque o presidente no pode ter suas
pretenses barradas por minorias. Seu poder
de agenda, expresso, no caso, na prerrogativa de editar medidas provisrias e de solicitar urgncia para apreciao dos projetos,
impede que sua agenda legislativa seja
engavetada. Isto , o presidente est em
condies de forar o Congresso a rejeitar
explicitamente a sua proposta. Por que o presidente deveria ceder s ameaas veladas
de congressistas? Por que no transferir o nus
da rejeio de uma proposta ao Congresso?
Em ltima anlise, no h boas razes
para supor que as taxas de sucesso e dominncia legislativa dos presidentes brasileiros
escondam um governo acuado e paralisado.
O significado destes ndices no diverso
daquele que normalmente lhe atribudo em
01/08/06, 17:30
253
254
regimes parlamentaristas. Do ponto de vista

analtico, as objees discutidas acima se
aplicam igualmente Inglaterra, Frana,
Dinamarca, etc.
A mera possibilidade de que o funcionamento dos governos citados acima seja equiparado ao do brasileiro desafia a credulidade
de grande parte dos analistas. Existira uma
diferena radical entre estes dois mundos,
um mundo em que h partidos digno deste
nome e outro em que estes, simplesmente,
inexistem. Dito de outra forma, a diferena
de fundo estaria na forma como as taxas de
dominncia e sucesso legislativo so obtidas. Na Inglaterra e demais pases citados
acima, o primeiro-ministro teria como antecipar a reao do Legislativo, uma vez que o
Parlamento povoado por partidos disciplinados. J foi mostrado acima que no tocante sua manifestao emprica, isto , aos
ndices de coeso dos partidos, os presidentes brasileiros contam com o mesmo tipo
de apoio. O funcionamento da base do governo, sua capacidade de garantir a aprovao das matrias de interesse presidencial
est acima de qualquer disputa. Em havendo acordo com os partidos, a expectativa
de voto da base presidencial da ordem de
90% dos presentes. Ou seja, o plenrio
perfeitamente previsvel. As margens de incerteza quanto ao resultado da votao so
mnimas, e isto que importa para o Presidente. Anlises feitas com as mais diversas
metodologias e seleo de casos revelam o
15
mesmo cenrio: partidos so coesos.
O que est aberto discusso o modo
como este apoio obtido. A base funciona,
mas o que a move? Qual o combustvel usado? Que o Presidente, ou melhor, que o partido presidencial seja forado a fazer
concesses para a montagem da sua coalizo no motivo de alarme. da ordem
das coisas em governos democrticos. Para
obter apoio, o governo cede pastas ministeriais e movimenta as polticas no espao
decisrio na direo dos parceiros que atrai.
assim que a se formam coalizes em qualquer parte do mundo (Austen-Smith; Banks,
1988; Cheibub; Saiegh; Przeworski, 2004).
254
As denncias feitas por Roberto Jefferson

acerca da existncia de pagamentos mensais para azeitar o funcionamento da base
do governo teriam apenas provado o que
todos j saberiam. Sem vantagens diretas e
palpveis para os membros da base de
apoio do governo, os parlamentares no
votariam com o governo. O mensalo veio
ocupar o papel que se atribua liberao
de verbas para a execuo de emendas dos
parlamentares. Ambos os expedientes revelariam um governo frgil, sempre pronto a
ceder s ameaas dos parlamentares.
Mas por que o Presidente seria forado
a ceder? Seria, de fato, o Presidente o lado
mais fraco nesta negociao? Custa crer.
Est claro que o Presidente no far concesses de substncia ou pagar um preo em benefcios clientelistas e patronagem
para obter apoio parlamentar que excedam
o valor esperado do projeto. Se o Presidente
sabe calcular, est claro que no far concesses que inviabilizem ou contrariem o
projeto.
Mesmo que se assuma que os parlamentares no tenham qualquer interesse real
pelas polticas pblicas, que s lhes interessa obter vantagens, sejam elas eleitorais
ou mesmo diretas para seus bolsos, a realizao desses interesses passa pelo acesso aos recursos controlados pelo Executivo.
Logo, na oposio, parlamentares no recebem nenhum desses benficos e devem
aguardar a prxima eleio. Esta a nica
ameaa real que podem fazer, juntar-se
oposio e esperar a prxima eleio. Logo,
se so to interessados em benefcios, se
estes so to necessrios para sua sobrevivncia poltica, basta ao governo oferecer
15
A no ser que se recorra a raciocnios dbios como a classificao proposta

por AMES (2003, p. 262, nota 269) para votaes contestadas e
incontestadas. difcil entender por que quando o PMDB, PFL e PSDB,
membros da coalizo do governo FHC, votam, da mesma maneira o voto
dos lderes definido como incontestado e, dessa forma, passa a ter menor
peso na anlise dos coeficientes. Mais difcil ainda saber qual critrio que
o levou a tomar o PDT e o PFL por referncias para definir os votos
incontestados do PPB. J para o PDT, indicao similar ao PFL, representou
ausncia de contestao. Note-se que as votaes unnimes so excludas
da anlise que adota o corte usual, isto , maioria menor que 90%.
01/08/06, 17:30
qualquer valor maior que zero para obter cooperao. Deputados competem pelos recursos escassos controlados por uma nica
fonte, o Executivo, este que fica em condies de explorar esta situao em seu favor.
Tratar os parlamentares dotados de um
mesmo interesse, mesmo que seja o da
reeleio, desafia os fatos. Parlamentares
competem por votos e, por isso mesmo,
esto divididos em partidos. O poder de barganha dos partidos cresce com o tamanho
da sua bancada e com suas perspectivas
eleitorais futuras, isto , com a possibilidade de ganhar as prximas eleies presidenciais. Logo, pequenos partidos no
constituem um problema para a construo
da base do governo. Antes o contrrio. Por
definio, tm poucos votos a dar para o
Presidente, e suas perspectivas eleitorais
futuras no so propriamente auspiciosas.
Partidos maiores tm que pesar os prs
e contras de fazer parte do governo. O acesso mquina do governo e a formulao de
polticas traz dividendos, mas tambm envolve custos eleitorais. Partidos com chances de vitria em eleies futuras podem
preferir aguardar. Ou, de outra parte, para
que os ganhos compensem os custos, podem no interessar ao governo, que conta
com melhores opes para formar sua base.
Por isso mesmo, pequenos e mdios partidos so mais facilmente atrados para a base
do governo do que os partidos grandes.
Na realidade, a experincia brasileira
mostra que fazer oposio ao governo uma
opo que se reserva a poucos partidos,
restrita aos partidos que podem aspirar dirigir o governo em futuro prximo. Este foi o
caso do PT sob FHC e do PSDB/PFL sob
Lula. O PMDB, em ambos os perodos,
ficou a meio caminho. A possibilidade de
viabilizar uma candidatura presidencial prpria foi sempre o argumento dos que defenderam que o partido fizesse oposio ao
governo. O reconhecimento da inviabilidade
dessa alternativa alimentava os que propunham a adeso.
O combustvel que sustenta a coalizo
de governo no Brasil no diverso do encontrado em outros pases. O processo decisrio desenhado de forma a favorecer as
255
iniciativas do governo. Este tem o direito de

propor e, com isso, capaz de estabelecer
os termos da barganha com sua base de
sustentao.
Em resumo, a concluso a mesma a
que se chega ao se examinar as objees
relativas s taxas de sucesso e dominncia
legislativa. Em geral, salvo os preconceitos,
os argumentos normalmente apresentados
para questionar o significado real das taxas
de apoio agenda legislativa do Presidente
brasileiro so igualmente aplicveis aos demais pases parlamentaristas.
O Executivo brasileiro est longe de estar paralisado. descabido insistir na tese
da crise de governabilidade aps o governo
ter se mostrado capaz de aprovar tantas
Emendas Constitucionais. Resta se apelar
para o carter inconcluso ou incompleto das
reformas como prova das dificuldades do
governo. As reformas aprovadas, tornou-se
usual argumentar, foram parciais e, provavelmente, as menos importantes. H sempre uma reforma que poderia ter sido
aprovada. A agenda de reformas, no entanto, no tem fim. A cada reforma feita, uma
nova agenda de reformas proposta pelas
agncias multilaterais. Segundo a ltima contabilidade, o desafio atual promover com
sucesso a terceira gerao de reformas (ver
Melo, 2005). E novas geraes de reformas
nascem do reconhecimento das falhas das
propostas anteriores. Ou seja, o sucesso na
implementao da segunda gerao no nos
livra da necessidade de passar pela gerao seguinte. A concluso bvia: o problema pode estar na formulao das propostas.
Dito de outra maneira, o resultado das polticas aprovadas e, mesmo, a sua qualidade,
no pode ser o critrio para mensurar o desempenho do governo. Estas so discusses
de outra ordem, isto , que independem da
estrutura do sistema poltico.
01/08/06, 17:30
255
256
Parte 4:
Das concluses
O que tomamos hoje como a definio
do parlamentarismo, a saber, a fuso e interdependncia dos poderes Executivo e
Legislativo uma evoluo no esperada e
no teorizada de formas de governos monrquicos. Para que o ponto fique claro, vale
a pena recorrer caracterizao do governo
ingls de meados do sculo XIX oferecida
por Bagehot:
A breve descrio dos mritos caractersticos da Constituio Inglesa reside no fato
de que suas partes relevantes so muito
complicadas, antigas, venerveis e, de certa
forma, impositivas; enquanto sua parte eficiente, pelo menos enquanto grandes e crticas aes, decididamente simples e
moderna. () O segredo da eficincia da
Constituio Inglesa encontra-se na proximidade, na fuso quase completa dos poderes
Executivo e Legislativo. Segundo a teoria tradicional, a qualidade da nossa Constituio
consiste na completa separao das autoridades executiva e legislativa, mas, na verdade, seu mrito consiste na sua aproximao
singular. O elo que conecta o gabinete. Esta
nova palavra significa, segundo nosso entendimento, um comit do corpo legislativo
selecionado para ser o corpo executivo. ()
A legislatura escolhida para, em tese, elaborar a lei considera, de fato, como sua principal funo construir e manter o Executivo.
O presidencialismo tradicionalmente
caracterizado como um sistema em que prevaleceria a separao de poderes. A nfase
nessa caracterstica leva a que se desconsiderem as conseqncias dos poderes legislativos com que contam os chefes do
Executivo nos regimes presidenciais. No
entanto, quando estes so considerados,
desaparece a rgida linha que dividiria o parlamentarismo do presidencialismo.
Como mostrado nas sees anteriores,
o Presidente brasileiro , de jure e de fato, o
principal legislador do pas. De jure, porque a
Constituio de 1988 confere ao Presidente a
prerrogativa exclusiva de propor a alterao
256
da legislao nas reas mais importantes,

como oramento, taxao e modificao da
burocracia pblica. Por isso, 85,6% das leis
aprovadas aps a promulgao da Constituio de 1988 foram apresentadas pelo presidente da Repblica. Alm disso, 71% de
todos os Projetos de Lei submetidos ao Congresso pelos diferentes presidentes foram
aprovados durante o seu mandato, a grande maioria deles no mesmo ano em que foi
enviado. ndices semelhantes de domnio e
sucesso so encontrados nas democracias
parlamentaristas.
A aprovao dos projetos presidenciais
fruto do apoio sistemtico e disciplinado
de uma coalizo partidria. Em contraposio s vises folclricas vigentes, parlamentares seguem as orientaes de seus lderes.
O governo governa com apoio parlamentar
estruturado e disciplinado. As votaes nominais do perodo 1989-2004 mostram que
os partidos da coalizo do governo, ou seja,
os que tm pastas ministeriais, apoiaram
os projetos do governo. A disciplina mdia
das bancadas que compem a coalizo que
apia o governo foi de 90% ao longo do perodo, isto , em uma votao qualquer, nove
em dez deputados da base do governo seguem a indicao de voto do lder do governo. As coalizes de governo no Brasil so
formadas e obedecem a uma lgica que no
difere da que se verifica em sistemas parlamentaristas multipartidrios.
O presidencialismo de coalizo, portanto,
no assim to especial. O sistema poltico
brasileiro produz decises de acordo com a
mesma lgica que rege os demais sistemas
polticos. O Executivo tem a prerrogativa da
proposio, e suas iniciativas so aprovadas se apoiadas pela maioria. O presidente
no pode ir contra a vontade do Congresso.
Por isso, precisa formar uma coalizo legislativa que lhe garanta a maioria necessria.
Como lhe cabe se movimentar primeiro, o
Executivo pode explorar ao mximo as vantagens estratgicas que tal prerrogativa lhe
confere. Sobretudo, o Presidente pode usar
o seu poder de agenda para formar e manter unida a sua base de apoio.
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O debate sobre a necessidade de reformas

polticas no Brasil tem tonalidades surrealistas.
Baseado em um diagnstico institucional,
ainda que consideraes acerca da estrutura
social do pas no fossem descartadas,
advogou-se que reformas seriam necessrias
para obter governabilidade. Presidencialismo
combinado representao proporcional
com lista aberta seria uma frmula explosiva,
destinada a gerar partidos fracos e um Executivo impotente. Os defensores dessa frmula no se deram conta dos efeitos das
modificaes que a Constituio de 1988
adotou em relao ao quadro vigente sob a
experincia democrtica anterior. O Poder
Executivo foi reforado, dotando-o do poder
de agenda necessrio para estruturar o processo decisrio. O Poder Legislativo no ficou imune a essas transformaes, passando
tambm por uma redefinio de sua estrutura organizacional e institucional que recolocou a participao dos partidos no seu
interior. Sobretudo, o Regimento Interno da
Cmara e do Senado tomam os partidos
polticos como as peas centrais em torno
das quais o processo decisrio organizado. Ou seja, do ponto de vista dos resultados, o Brasil tem o que as reformas
preconizadas pretendem obter. O governo
conta com as armas institucionais necessrias para governar. Nada que se assemelhe
crise de governabilidade pode ser detectado pelas evidncias empricas disponveis.
Se democracias pedem partidos fortes, nos
termos dessa formulao, os partidos brasileiros atendem esta exigncia.
O Brasil, por certo, no um pas desenvolvido ou em que a pobreza e a desigualdade tenham sido erradicadas, ou mesmo,
talvez, enfrentadas com a seriedade e a firmeza esperadas. Na verdade, as reformas
polticas permanecem na agenda na medida em que seus objetivos se transformam
na velocidade dos acontecimentos. As mesmas medidas so propostas para sanar
qualquer problema, dos riscos da radicalizao poltica paralisia governamental, do
combate inflao erradicao da pobreza, dos problemas da previdncia ao combate violncia urbana.
257
Seja como for, o fato que os governos

brasileiros ainda tero que se haver com inmeras geraes e ondas de reformas. At o
momento, para as geraes e ondas j propostas, o sistema poltico brasileiro no foi
um empecilho. No frigir dos ovos, h de se
convir, o que constava no manual, foi aprovado. Se as reformas, as j aprovadas e as
futuras, traro os benefcios prometidos
uma outra questo. Uma questo que, com
base nas evidncias disponveis, no passa
pela estrutura institucional adotada. Nem
todos os resultados de polticas podem ser
derivados das instituies. A poltica no se
resume escolha das instituies. H mais,
muito mais, em jogo.
(Este texto retoma temas desenvolvidos em trabalhos
anteriores em co-autoria com Argelina Figueiredo. Sou
responsvel pela redao deste texto particular e,
portanto, dos equvocos existentes.)
Referncias
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LAMOUNIER, Bolvar. A democracia brasileira de 1985 dcada de
1990: a sndorme da paralisia hiperativa. In: VELLOSO, Joo Paulo dos
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PRZEWORSKI, A.; CHEIBUB, J.; ALVAREZ, M.; LIMONGI, F. Democracy
and development: political institutions and well-being in the world,
1950-1990. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. 312 p.
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Crticas ao Presidencialismo
de Coalizo no Brasil
Processos Institucionalmente Constritos
ou Individualmente Dirigidos?
Lucio R. Renn
1. Introduo
O termo presidencialismo de coalizo foi cunhado por Srgio
Abranches, em artigo publicado em 1988, e redescoberto recentemente por vrios autores que se debruam sobre o tema da relao Executivo/Legislativo e a questo da governabilidade no Brasil.
Segundo Abranches, o sistema poltico brasileiro tem caractersticas
hbridas (1988). A fim de evitar o trauma da paralisia decisria que,
segundo interpretao dominante da crise de 1964 (Santos, 1986),
em grande medida, resultou no golpe de Estado liderado por militares, o sistema poltico brasileiro na Nova Repblica tem um presidencialismo forte. Contudo, combina-se a isso uma maior capacidade
de veto, de investigao e de influncia na formulao de leis do
Poder Legislativo.
Estabelece-se um sistema que prev um Executivo com vrios
recursos de poder, como controle sobre o oramento, uma burocracia repleta de cargos comissionados e mecanismos legislativos
que facilitam o controle da agenda do legislativo, mas que define o
Poder Legislativo como o local de negociao poltica ltima para a
1
aprovao de leis. Esses recursos facilitam que o Executivo seja o
iniciador das propostas legislativas e de formulao de polticas
pblicas. Mas, as novas regras deixam claro que o Executivo necessita do apoio do Legislativo para governar. O Legislativo volta a
ser a arena de debate poltico por excelncia e o lcus onde se d
a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa
negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. O eixo
da questo, portanto, passa a ser a formao de maiorias no Congresso.
Um fator a mais, que a construo de apoio legislativo se d
em um ambiente de mltiplos partidos polticos. Essa a grande
diferena no funcionamento da relao Executivo/Legislativo no perodo democrtico atual em contraste com o regime autoritrio anterior. Durante a ditadura militar, a dominncia do Legislativo pelo
1
No irei aqui discutir a relao Executivo-Legislativo nos estados da Unio.

Para esse fim, ver SANTOS (2001). Para uma discusso sobre o
hiperpresidencialismo brasileiro no nvel estadual, ver ABRUCIO (1998).
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partido que apoiava o regime autoritrio era

praticamente completa. Hoje, nenhum partido do Presidente, aps as eleies presidenciais de 1989, isoladamente obteve
maioria dos assentos no Congresso. Isso
significa que o Executivo precisa de coligaes com diversos partidos para poder aprovar seus projetos de interesse no Legislativo.
Surge justamente da o carter de coalizo
do presidencialismo brasileiro. O jogo passa a ser centrado na negociao entre Executivo e partidos polticos para construo
de apoio legislativo. Uma relao que antes
era de apoio incondicional, aps a redemocratizao passa a ser de apoio negociado.
A questo-chave do debate atual sobre o funcionamento do presidencialismo de coalizo
justamente sobre os termos em que se d
a negociao entre Executivo e Legislativo e
se os parmetros da negociao variam
pelas diversas administraes, desde 1988,
ou se so constantes, constritos institucionalmente. Na verdade, esse debate talvez
um dos mais interessantes e sofisticados
da literatura sobre poltica brasileira e tem
prestado contribuio significativa para a
discusso sobre poltica comparada na
Amrica Latina.
O enfoque deste trabalho ser discutir as
crticas acerca do funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. A nfase,
portanto, recai nas limitaes, entraves e
possveis implicaes negativas que o desenho institucional presente possa ter para
a democracia no Brasil. Isso no quer dizer
que no haja aspectos positivos no funcionamento do sistema atual. H, na verdade,
um esforo por parte de alguns de demonstrar os lados positivos do presidencialismo
de coalizo. Tais argumentos fundamentam,
inclusive, um ponto de vista desfavorvel
necessidade de reformas no sistema poltico
brasileiro (Santos; 2006, Cheibub; Limongi;
2006). Os aspectos positivos no sero
exaustivamente discutidos aqui, pois so
explorados em outros artigos deste volume.
Contudo, h diversos autores que apontam
para problemas no presidencialismo de
coalizo. Segundo essa viso, h limitaes
260
no atual arcabouo institucional e espao

para reformas polticas.
As vises crticas podem ser divididas
em trs perspectivas: a primeira afirma que
o sistema no permite a governabilidade.
Os incentivos institucionais simplesmente
levam paralisia decisria ou ao alto custo
de negociao entre Executivo e Legislativo,
negociao essa que se d de forma individualizada entre deputados e Presidente.
A segunda no nega que o sistema funcione com base na troca de recursos (cargos,
emendas oramentrias) e no apenas na
discusso programtica entre partidos, mas
que essa troca intermediada por lideranas
partidrias. Ou seja, lideranas partidrias
da base aliada e o Executivo discutem os
aspectos programticos das propostas legislativas e utilizam recursos financeiros legais
a fim de criar um incentivo a mais para a
obteno de cooperao dos deputados.
Essas duas vises tm em comum o enfoque na construo de maiorias dentro do
Legislativo. Discutem os mecanismos usados
pelo Executivo para obter cooperao dos
deputados federais.
A terceira viso crtica enfoca principalmente a discusso sobre qual a natureza
da relao entre Executivo e Legislativo, se
uma de delegao ou de ao unilateral, e
se h variao no tempo nos termos dessa
relao. O ponto central, nesse caso, que
o presidencialismo de coalizo no funciona
de forma uniforme atravs das distintas
administraes que governaram o pas. O
desenho institucional no condiciona de
forma fixa o comportamento dos atores, gerando incentivos contraditrios que ampliam
em demasia a margem de manobra de governantes e do muito espao para que a
capacidade individual dos governantes tenha
papel central no gerenciamento da base
de apoio no Congresso e na formao de
maiorias. Cada uma dessas vises ser
explorada em seqncia no texto. Mas, antes,
cabe uma rpida reviso da viso mais favorvel ao presidencialismo de coalizo.
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Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn
2. As vantagens de coordenao do Executivo

Argelina Figueiredo e Fernando Limongi desenvolveram em sua
pioneira e vasta obra um argumento muito forte favorvel ao funcionamento do atual sistema poltico brasileiro (1995; 1999; 2000). A
idia central que a predominncia do Executivo prov ordem ao
funcionamento do sistema poltico e garante a governabilidade. Tal
predominncia deve-se, principalmente, s regras de funcionamento
interno da Cmara, que geram incentivos para a atuao legislativa
ativa do Executivo. Os incentivos institucionais existentes dentro da
Cmara so o principal determinante da relao Executivo/Legislativo, na viso desses autores.
O Executivo tem direito a apresentar medidas provisrias e a
pedir urgncia, dois mecanismos que facilitam o controle da agenda legislativa. Alm disso, o processo decisrio dentro da Cmara
dos Deputados muito centrado nas lideranas partidrias e na
mesa diretora. Comisses Permanentes da Casa tm poderes decisrios e de alocao de recursos bem mais restritos do que no
perodo de 1946 a 1964 (Santos; Renn, 2004). Deputados que no
exercem uma das poucas posies de poder na hierarquia da Casa
2
no tm influncia sobre o processo de tomada de deciso. Portanto, o arcabouo existente favorece a predominncia legislativa
do Executivo.
A Figura 1 no deixa margem para dvidas de que o processo
de produo de leis no Brasil liderado pelo Executivo. No perodo
de 1946 a 1964, o Poder Legislativo era o principal legislador no
pas. O Legislativo tinha mais instrumentos de poder, como alocao de mais recursos oramentrios e maior capacidade decisria
Figura 1 - Produo Legislativa no Brasil por Instituio Iniciadora
Executivo
Legislativo
Judicirio
Dentre as posies de poder no Legislativo, a Presidncia da Mesa Diretora

ganha relevncia maior, pois esse posto que controla a agenda da Casa. Por
isso, no surpreende que o Executivo se preocupe tanto em ter um aliado,
preferencialmente de seu partido ou um elemento de confiana de outro
partido, mas da base governista, na presidncia das duas Casas. Tambm
no surpreende as constantes tentativas de revolta do baixo clero, os
deputados que no tm posies de influncia no Congresso e que se
sentem excludos do processo decisrio. A vitria surpreendente do Deputado
Severino Cavalcante para a Presidncia da Cmara dos deputados foi, em
grande parte, um sinal claro da insatisfao de um grande nmero de deputados
que se sentem mudos no processo decisrio.
261
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261
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das comisses permanentes. Prevalecia um padro muito mais

claro de fragmentao do poder dentro do Poder Legislativo e de
limitao da capacidade do Executivo de liderar o processo legislativo. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos a fragmentao
do poder dentro do Congresso, naquele perodo, que est na essncia da existncia de impasses sobre polticas necessrias e da
paralisia decisria que contribuiu decisivamente para o golpe (1986).
O que se v, durante o regime militar, uma centralizao muito
grande de poder nas mos do Executivo e a completa usurpao
de poder do Legislativo. O Legislativo passa a ser figura decorativa
no Brasil e existe apenas para dar aparncia democrtica ao que,
de fato, era um regime de excluso poltica, social e econmica.
Com o retorno de governos civis ao poder e com a Constituio de
1988, mantm-se vrios instrumentos de poder nas mos do Executivo, mas se d maior capacidade de influncia legislativa e de
investigao ao Congresso que no regime militar. o arcabouo do
presidencialismo de coalizo.
Uma diferena tambm significativa entre o perodo democrtico atual e o anterior, que indica a maior centralizao de recursos
de poder nas mos do Executivo e de lideranas partidrias, diz
respeito ao funcionamento interno dos partidos polticos. O grau de
lealdade partidria, de deputados votarem de forma idntica aos
seus companheiros de legenda e de seguirem as indicaes dos
lderes, muito maior no perodo atual. As Figuras 2 e 3, originalmente apresentadas em Santos e Renn (2004), mostram que, no
plenrio como um todo, a mdia dos deputados que votam junto
com a linha partidria de 1991 a 1998 bastante superior mdia
do perodo de 1946-1964. Alm disso, no perodo mais recente,
uma grande parte dos deputados se encontra acima da mdia
(Santos; Renn, 2004).
Figura 2 - Lealdade Partidria, 1951-1963
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Figura 3 - Lealdade Partidria, 1991-1998
Alm disso, h uma grande previsibilidade no comportamento de

partidos polticos dentro da Cmara. Segundo Figueiredo e Limongi
(1995), os partidos polticos se alinham em um espectro ideolgico
claro que distingue uma coalizo de apoio ao Presidente e um conjunto de partidos de oposio. Saber o partido de um deputado,
segundo essa perspectiva, permite prever as escolhas que o deputado far frente s propostas em discusso na Casa.
Por ltimo, uma crtica comum que se faz aos partidos dentro
da Cmara refere-se s constantes mudanas partidrias de seus
membros. Muda-se de partidos com muita freqncia, o que tido
por alguns como um sinal de fragilidade das lideranas partidrias
em controlar os membros do partido (Mainwaring, 1999). Scott
Desposato, contudo, demonstrou recentemente que as mudanas
so, de fato, indicaes de depurao dos partidos polticos (2006).
Os polticos que mudam de partido j tendiam antes da mudana
a votar de forma mais similar aos membros do partido para o qual
eles/elas se transferiram do que o partido de origem (Desposato,
2006). Portanto, partidos passam a ser vistos como atores-chaves
no processo legislativo que tem como ator principal o Poder Executivo. A centralizao gerada pelos mecanismos institucionais que
existem dentro do Congresso que impede a paralisia decisria e
que fica como um contraponto a outras dinmicas institucionais
que estimulam a fragmentao de poder, tambm existentes no
Brasil.
Contudo, a pergunta que fica no ar o que, de fato, gera a
cooperao de membros do partido (backbenchers) com as lideranas partidrias, e, em ltima anlise, com o Executivo? essa
pergunta que se fazem os principais crticos do funcionamento do
presidencialismo de coalizo no Brasil.
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263
264
3. Os entraves
democracia no Brasil
Os crticos mais cidos do funcionamento
do sistema descrito acima argumentam que
ele gera incentivos para a descentralizao
de poder dentro da Cmara e fragiliza a capacidade de coordenao e agregao das
preferncias, reduzindo a capacidade de formao de maiorias e gerando paralisia decisria (Lamounier, 1994; Novaes, 1994; Ames,
1995, 2001; Mainwaring, 1999; Samuels,
2003). Segundo essa viso, o Congresso o
universo do parlamentar individualizado. Os
incentivos eleitorais gerados pelo sistema proporcional de lista aberta reduzem os incentivos para a cooperao de deputados frente
s lideranas partidrias e engendra uma
negociao direta entre deputados e Presidente. Por que o Executivo controla o oramento da Unio, que autorizativo ao invs
de mandatrio, e por que o encaminhamento
de recursos oramentrios tem papel importante no sucesso eleitoral de deputados,
deputados trocam apoio s propostas legislativas do Presidente por liberao de recursos oramentrios pelo Executivo que sero
destinados s bases eleitorais dos deputados
(Pereira; Mueller, 2002, 2003; Pereira; Renn
2001, 2003). Segundo essa viso, a troca
de recursos pblicos por apoio que permite
que o sistema funcione.
Provavelmente, o crtico mais veemente
do funcionamento da relao Executivo/Legislativo no Brasil Barry Ames (1995;
1995a; 2001). Para ele, o que define essa
relao a tentativa exaustiva do Executivo
e dos lderes partidrios em obter a cooperao dos membros do partido nas votaes
de propostas do Executivo. Para Ames, o
sistema ineficiente porque gera incentivos
para a no-cooperao e para a proliferao
3
de atores polticos com capacidade de veto.
A negociao, ento, passa a ser cara e ineficiente, levando, se no paralisia decisria,
pelo menos ao atraso na aprovao de reformas necessrias e modificao das propostas originais, s vezes alterando de forma
radical seu contedo e seu efeito prtico. Para
264
Barry Ames, os sucessivos fracassos na

aprovao de reformas necessrias durante o governo FHC, a despeito de uma coalizo de apoio bastante grande e consistente,
sinal que o apoio no era automtico e
orientado pelas lideranas partidrias.
A pergunta que Ames coloca o que
explica a cooperao de deputados s lideranas partidrias. A resposta simples:
pork barrel. Pork barrel o termo utilizado
pela literatura americana para se referir, de
forma pejorativa, a polticas distributivistas,
que Theodore Lowi define como tendo benefcios concentrados e custos difusos
4
(1963). So as trocas de apoio por polticas
distributivistas, na forma de emendas oramentrias, que fazem com que o sistema
poltico brasileiro funcione, mas esse funcionamento subtimo, ineficiente. Pior, o
Legislativo, principalmente pelos incentivos
de carter personalista e descentralizador do
sistema eleitoral, foca muito mais na formulao de polticas localistas, de carter clientelista, do que de polticas nacionais. As
implicaes, portanto, da troca de apoio
entre o Legislativo e o Executivo bastante
prejudicial democracia brasileira. Essas
trocas favorecem a continuidade de prticas
antigas, mas ainda arraigadas, de clientelismo, fisiologismo e patrimonialismo, que
podem, em ltimo caso, estar na base de
prticas corruptas. Para Ames, um dos problemas centrais do arcabouo institucional
brasileiro que ele no restringe suficientemente essas prticas que podem resultar
em perdas coletivas graves e que um pas
em desenvolvimento e necessitando dramaticamente de reformas estruturais no se
pode dar ao luxo.
Diferentemente de Limongi e Figueiredo,
que do maior importncia para os componentes centralizadores do sistema poltico
brasileiro e enfatizam a predominncia do
Executivo, Barry Ames enfoca muito mais
os componentes de descentralizao de
A interpretao de Ames bastante influenciada pela discusso terica de

TSEBELIS (2002).
Para uma discusso sobre o impacto de polticas de pork barrel nos Estados
Unidos, veja STEIN e BICKERS (1994).
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poder, atravs do destaque dado ao impacto

do sistema eleitoral. Fica claro, portanto,
que o arcabouo poltico brasileiro gera incentivos contraditrios para os atores polticos.
Elementos de centralizao coexistem com
dinmicas que descentralizam o poder.
justamente nesse ponto, a existncia de dinmicas institucionais contraditrias, que se
embasa a segunda viso crtica sobre o funcionamento do presidencialismo de coalizo.
4. Incentivos institucionais
contraditrios
Para Pereira e Mueller (2003), o sistema
poltico brasileiro tem dimenses contraditrias. H elementos que descentralizam o
poder e h outros que centralizam o processo de tomada de deciso nas mos de poucas lideranas. O sistema eleitoral, a estrutura
federativa e o sistema pluripartidrio, sem
dvida, aumentam o nmero de atores polticos com poder de veto e dificultam a construo de apoio legislativo ao Presidente. J
as regras internas da Cmara dos Deputados e as prerrogativas legislativas do Presidente centralizam o processo decisrio nas
lideranas partidrias e no Executivo. Essa
dinmica contraditria, por exemplo, leva
Pereira e Mueller a argumentarem que os
partidos polticos so fortes na arena legislativa e, simultaneamente fracos, na arena
eleitoral.
Dentro do Legislativo, partidos polticos
coordenam a negociao pelo apoio s propostas do Executivo e influenciam o contedo programtico dessas decises. Fora do
Poder Legislativo, quando da competio em
eleies, partidos no funcionam claramente como mecanismos de orientao do voto
e no afetam determinantemente a sorte eleitoral de seus membros. Essa dualidade
possvel porque as leis que regulam eleies
e que levam fragilidade eleitoral de partidos so contrabalanadas pelas leis que
regulam a interao entre partidos e Executivo dentro do Legislativo. Diferentemente de
Barry Ames, essa viso reconhece que h
265
mecanismos de centralizao de poder.

Barry Ames os desconsidera em sua anlise, argumentando que mecanismos com o
Colgio de Lderes no tm autonomia decisria dentro da Cmara dos Deputados.
De forma similar a Barry Ames, no entanto, Pereira e Mueller (2002; 2003) argumentam que dentro do Legislativo, a relao
entre lideranas partidrias e o chamado
baixo clero se d com base na redistribuio de polticas distributivas e cargos em
troca de apoio s propostas acordadas entre
as lideranas partidrias da base governista
e o Presidente. A diferena principal dessa
viso em relao posio de Ames que
a troca de recursos pblicos controlados pelo
Executivo por apoio no Legislativo no se d
de forma descentralizada, mas intermediada pelas lideranas partidrias. O Executivo discute com as lideranas partidrias
o contedo programtico das propostas
encaminhadas ao Legislativo, fornece os recursos pblicos que iro facilitar aos lderes
partidrios a obteno de apoio e, posteriormente, premia os deputados que, de fato,
votaram favoravelmente ao Executivo seguindo
a indicao dos lderes partidrios.
O mais importante na argumentao de
Pereira e Mueller (2002) que o custo de se
governar baseado na distribuio de recursos pblicos baixa. Embora o sistema privilegie as trocas localistas e clientelistas, isso
no significa que o Legislativo no participe
na discusso sobre temas nacionais e no
acarreta custos altos ao Executivo, tendo em
vista que o gasto com emendas oramentrias individuais de deputados federais pequeno, comparado com outros gastos do
governo. Mais ainda, Pereira e Renn (2001;
2003) argumentam que o fato de emendas
oramentrias terem papel central nas chances de sobrevivncia eleitoral de deputados
federais no indica que no haja algum tipo
de controle dos eleitores sobre seus representantes. Esse controle existe e enfoca o
papel do deputado na alocao de recursos
que melhoram a qualidade de vida de localidades que no receberiam esses recursos
por outro meio. Em um pas que necessita
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265
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de melhoras infra-estruturais urgentes, o

papel de deputados federais em trazer benfeitorias para localidades sem recursos deve
ser visto de forma positiva.
Segundo essa viso, como concluso, o
sistema se encontra em um equilbrio que
permite a governabilidade e que d aos partidos polticos na esfera legislativa espao
para negociar com o Executivo o contedo e
o timing das propostas apresentadas. A
viso, portanto, tenta combinar a anlise
de Figueiredo e Limongi, que enfoca as
instituies internas da Cmara e seus incentivos centralizadores, com a viso de
Ames que enfatiza os incentivos descentralizadores gerados pelo sistema eleitoral. A
combinao dessas duas perspectivas
resulta em uma viso menos negativa do que
a de Ames sobre o funcionamento do sistema brasileiro, mas uma que ainda ressalta de forma contundente que uma das
moedas centrais de troca entre o Executivo
e o Legislativo so cargos na burocracia e
a execuo de emendas oramentrias.
5. Delegao, ao unilateral
e processos individualmente
orientados
Por ltimo, uma terceira viso crtica ao
funcionamento do presidencialismo de coalizo enfoca a natureza da relao entre Executivo e Legislativo no Brasil. A pergunta que
se coloca se o Executivo age ao largo dos
interesses do Legislativo ou se h uma comunho de preferncias entre os dois poderes que resulta no Legislativo delegando ao
Executivo a tarefa e os custos de apresentar
propostas legislativas que so do interesse de
ambos. A idia que o Executivo, por conta
de seus recursos de poder, como cargos e
controle do oramento, tem mais facilidade
para resolver problemas de coordenao dentro do Legislativo. Alm disso, o Executivo
tem instrumentos legislativos que o prprio
Legislativo no dispe como medidas provisrias (MPs) e pedidos de urgncia, que
aceleram o processo de tomada de deciso.
266
Na verdade, a discusso sobre delegao e

ao unilateral problematiza o papel das MPs
na relao Executivo/Legislativo e se preocupa menos com a formao de maiorias
dentro da Casa, que o foco dos debates
resumidos nas sees anteriores.
Amorim Neto e Tafner (2002), seguindo
Figueiredo e Limongi (1999), argumentam
que o uso de medidas provisrias no significa necessariamente uma usurpao de
poder por parte do Executivo, mas indica sim
uma relao onde o Legislativo delega ao
Executivo o papel de iniciador das propostas legislativas. Ou seja, o Legislativo no
abdica de seu papel no processo legislativo,
mas assume uma posio onde os custos
da negociao de propostas e de aprovao
de projetos passam a ser incumbncia do
Executivo. Ainda mais, a base de apoio do
presidente no Congresso participa ativamente
da formulao de propostas e assume responsabilidade por garantir o apoio dos membros de seus partidos aos projetos propostos.
Obviamente, o apoio s garantido quando
a proposta no vai de encontro aos interesses
dos membros do Legislativo. Ou seja, trata-se
de um apoio do Legislativo condicional no
apenas troca de esplios do poder, mas
tambm ao fato do contedo programtico
da proposta satisfazer as preferncias dos
partidos da base de apoio ao governo.
O ponto mais importante da discusso
de Amorim Neto e Tafner, onde eles acrescentam ao argumento de Figueiredo e Limongi, a idia de que o Legislativo controla o
uso de medidas provisrias. Na essncia da
idia de delegao est a presena de algum
controle por parte de quem delega sobre a
ao do agente que recebe a delegao.
Pois bem, o Legislativo controla o uso de
medidas provisrias, segundo Amorim Neto
e Tafner (2002), atravs de mecanismos de
alarme de incndio e no atravs de
monitoramento constante. A reedio de
medidas provisrias funciona como uma
postura de espera por parte do legislativo
para avaliar a reao da sociedade civil ao
impacto da medida provisria. Caso algum
grupo social seja negativamente afetado
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pela medida e se manifesta contrrio, isso

funciona como o acionamento de um alarme de incndio, que leva o Congresso a
reexaminar a medida. As reedies, na
viso desses autores, so sempre alteraes
de curso da proposta inicial levando em
considerao as objees de grupos da
sociedade civil captados pelo Congresso e
acrescentados s novas verses das MPs.
Dessa forma, o Congresso Nacional delega
ao Executivo os custos de propor a poltica,
mas monitora seu funcionamento e realiza
ajustes de curso.
At a, no h crtica nenhuma ao funcionamento da relao Executivo/Legislativo no
Brasil. A crtica, no entanto, vem em um outro momento do argumento de Amorim Neto
e Tafner. Um ponto que os autores trazem
que o presidencialismo de coalizo, conforme a descrio feita por Abranches, s existe
mesmo no Brasil durante a primeira administrao de Fernando Henrique Cardoso.
Para esses autores, em perodos anteriores
o sistema no funcionava de acordo com a
premissa de que o Legislativo exercia controles claros sobre o Executivo e que este
ltimo conseguia construir maiorias consistentes e cooperativas. Portanto, o presidencialismo de coalizo no um resultado claro
do arcabouo institucional brasileiro, como
defendem Figueiredo e Limongi, mas sim
um momento, possivelmente de exceo,
durante uma administrao que soube recompensar seus aliados e lhes dar voz no processo de formulao legislativa. Nos perodos
de Sarney, Collor e Itamar Franco, no se pode
falar de uma relao Executivo-Legislativo nos
moldes em que ela se d na administrao
de Fernando Henrique Cardoso.
Pereira, Power e Renn (2005; 2005a)
fazem argumento semelhante. Esses autores
contrastam duas vises distintas sobre como
se d a relao entre Executivo e Legislativo.
A primeira a viso de que o Executivo age
unilateralmente, passando ao largo do Legislativo em suas decises. O Executivo assume
essa postura principalmente porque encontra um ambiente de conflito e pouca cooperao dentro do Legislativo e no consegue
construir maiorias de apoio que permitam
267
que seus projetos legislativos sejam aprovados. Para permitir que decises sejam
tomadas, o Executivo, ento, apela para o
uso de medidas provisrias para reduzir a
influncia do Legislativo no processo decisrio. A reedio de MPs, nessa viso,
apenas um mecanismo de perpetuao das
propostas tomadas a fim de evitar a participao do Legislativo.
A perspectiva da ao unilateral contraposta por Pereira, Power e Renn viso
de que o Legislativo delega ao Executivo o
papel de propor polticas e de negociar seu
sucesso. Nesse ltimo caso, o uso de MPs
se daria em um ambiente de concordncia
e de cooperao entre Executivo e Legislativo
e um instrumento para tornar o processo
legislativo mais rpido e eficiente. O uso de
MPs no vem de encontro ao uso de outros
mecanismos de legislar, como Projetos de
Lei (PLs). O executivo usa diversos instrumentos para governar, sejam eles legislao ordinria (PLs, PLPs, etc.) ou extraordinria (MPs),
sem visar com isso usurpar poder do Legislativo. Muito pelo contrrio, toma as iniciativas contando com o apoio do Legislativo.
Estes autores concluem que no perodo
de 1988 a 1998 h uma variao por administrao no uso de medidas provisrias.
Essa variao no se d quanto ao nmero
absoluto de medidas provisrias editadas.
Outrosim, se d quanto ao padro de relacionamento entre Executivo e Legislativo nas
administraes de Sarney, Collor, Itamar
Franco e Fernando Henrique Cardoso, todas
deveras condicionadas pelas diferenciadas
habilidades dos distintos presidentes da repblica e suas administraes de construir
maiorias no Congresso. O argumento que
essas variaes contextuais impactaram as
estratgias do Executivo sobre qual mecanismo de formulao legislativa empregar e
impactaram a reao do Congresso frente
s medidas provisrias. Ou seja, prevalecia
uma relao de ao unilateral por parte
do Executivo. J no perodo FHC, quando o
Presidente gerenciava sua coalizo de forma
bastante proporcional e contava com apoio
maior dentro do Legislativo, prevalecia uma
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267
268
relao de delegao do Legislativo para o

5
Executivo. O impacto do ambiente interno
da Cmara, nas administraes de Sarney,
Collor e Itamar Franco, quanto mais negativa
em relao ao Executivo, mais levava ao uso
de medidas provisrias. J no governo de
FHC, quanto menos conflituosa e mais cooperativa a relao entre Executivo e Legislativo, mais MPs o governo usava. Esses
achados levam os autores a argumentar que
o uso de MPs em um momento de conflito
uma forma de evitar que o Congresso bloqueie a proposta do Executivo; , portanto,
uma tentativa de usurpao do poder do Congresso. Por outro lado, o uso de MPs em
um momento de cooperao entre Executivo e Legislativo sinal de que o Legislativo
concorda com a MP. Nesse ltimo caso, MPs
passam a ser apenas um mecanismo de
eficincia legislativa, pois aceleram a tramitao de propostas que so do interesse tanto do Executivo quanto do Legislativo.
Uma comparao no uso de MPs, medidas extraordinrias de legislar, e PLs, legislao ordinria, nas diferentes administraes
permite a anlise da variao no uso de propostas distintas pelas diferentes administraes. Sero examinadas, de forma bastante
simples e apenas ilustrativa, duas hipteses.
A primeira que o uso de estratgias mistas,
combinando MPs e PLs, sinal de delegao. O uso exagerado de MPs em comparao PLs uma indicao de ao
unilateral. J o Presidente que alterna o uso
de ambos os tipos de legislao as utiliza
para avanar sua agenda governativa, sem
necessariamente usar medidas extraordinrias para limitar a participao do Congresso.
A segunda hiptese que a variao, por
ms, nas estratgias de uso dos diferentes
tipos de proposta legislativa, medida pelo
desvio padro, deve ser menor em ambientes
mais estveis, onde h maior apoio legislativo e menos imprevisibilidade no comportamento do Legislativo. Ou seja, em ambientes
menos conflituosos e onde prevalece uma
relao de delegao, o Presidente usa de
forma consistente e previsvel todos os mecanismos de legislar de que dispe.
268
As mdias mensais de uso de MPs e

PLs nos 18 meses da administrao Sarney,
contidas no banco de dados de Pereira, Power e Renn (2005), so de sete e cinco com
um desvio padro de aproximadamente cinco unidades para cada caso. Para os 31
meses do governo Collor, as mdias so
respectivamente trs MPs por ms e seis
PLs por ms, com desvios padro de aproximadamente cinco unidades em ambos os
casos. Nos 27 meses de administrao de
Itamar Franco, as mdias de ambos os tipos de legislao giram em torno de cinco
com desvios padro de aproximadamente
seis. Nos 48 meses do primeiro mandato
de FHC, as mdias so em torno de trs
MPs e quatro PLs, e o desvio padro de
ambas aproximadamente de dois.
A primeira hiptese levantada acima no
favorece o argumento que h muita variao
no uso de uma estratgia mista. Todas as
administraes usam, com freqncia similar, MPs e PLs. A exceo Collor, que
tende a usar mais PLs do que MPs, o que
pode vir como uma surpresa para muitos,
haja vista sua conflituosa relao com o Congresso. Isso favorece a idia de Figueiredo
e Limongi de que o impacto do presidencialismo de coalizo constante nas estratgias
legislativas do Executivo. Contudo, a avaliao
da mdia no suficiente. A mdia mascara
o padro em que se deram as escolhas no
tempo e sensvel aos valores extremos da
distribuio. Por isso, tambm necessrio
avaliar uma medida de disperso, e no s
de tendncia central.
Quando investigamos a variao na escolha do Executivo do tipo de legislao por
ms, fica claro que o desvio padro no governo FHC, onde h uma relao mais cooperativa com o Congresso, bem menor do
que em administraes anteriores. FHC utilizou os dois mecanismos de forma bastante
constante e com poucas alteraes de um
AMORIM NETO prope o ndice de coalescncia para me medir a

proporcionalidade da representao dos partidos da base aliada no gabinete
ministerial. O ndice leva em considerao o nmero de cadeiras que cada
partido tem na cmara e o nmero de ministrios que cada partido controla,
gerando um indicador do equilbrio da distribuio de esplios do poder com
base na capacidade de influncia dos partidos dentro do Congresso (2002).
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ms para o outro. Nos governos anteriores,

a variao nas estratgias de escolha de
mecanismos de formulao legislativa foi
muito maior e mais instvel. A variao menor , acima de tudo, indicao da previsibilidade das escolhas do Presidente, que s
possvel em um ambiente onde h uma
noo clara das preferncias do Congresso
e da capacidade de formao de maiorias.
Onde s h conflito e desordem, prevalece
a lgica do oportunismo e reina a instabilidade, o que se reflete em variao maior
dos indicadores de escolha do Executivo dos
mecanismos de formulao de leis. exatamente isso que acontece nas administraes
anteriores Fernando Henrique Cardoso.
Esses nmeros indicam uma margem razovel de manobra para as distintas administraes nas formas em que escolhem
interagir com o Legislativo. Reflete um padro que no constante e que sensvel
ao ambiente legislativo. O problema dessa
variao para o sistema poltico que o presidencialismo de coalizo oferece grande
amplitude de ao para presidentes e no
padroniza seus padres de comportamento
de forma a torn-los mais previsveis. Instituies devem aumentar a previsibilidade de
comportamentos e reduzir o espao para
variaes comportamentais individuais. Ao
se examinar principalmente a variao nas
escolhas dos presidentes no novo perodo
democrtico, fica claro que esses comportamentos so bastante instveis, principalmente em momentos quando a relao entre
Congresso e Executivo conflituosa.
O uso legal da alocao de recursos pblicos para localidades especficas

atravs de emendas oramentrias de parlamentares e o controle sobre uma
enormidade de cargos pblicos so sinais da legalizao do uso de recursos
pblicos para a obteno de apoio poltico, que est na essncia de definies
de patronagem e clientelismo (GAY, 1994; FOX, 1997; AMES, 1995; AMES
et al., 2003).
269
6. Concluso
Este artigo apresentou trs vises crticas com relao ao funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. As
crticas so basicamente de dois tipos: 1) a
construo de maiorias legislativas tarefa
difcil no Brasil e passa, necessariamente,
pela troca de recursos econmicos, como
emendas oramentrias e cargos na burocracia, por apoio poltico. Pior, o sistema,
como argumenta Ames, cria estmulos a
prticas corruptas, ilegais, que se confundem com clientelismo, nepotismo e outras
variaes de patrimonialismo, muitas j in6
corporadas estrutura legal do pas. 2) a
natureza da relao entre Executivo e Legislativo no constante no tempo, dando
margem para a influncia da habilidade do
governo em gerenciar sua base de apoio.
Essa variabilidade de habilidades leva a padres de maior ou menor incerteza em momentos diferentes, o que leva a crer que o
arcabouo institucional do presidencialismo
de coalizo d excessiva margem de manobra para atores polticos e reduz a previsibilidade do sistema. Ou seja, o processo
poltico muito mais individualmente dirigido do institucionalmente constrito.
Recentemente, vrios autores, citados
acima, escreveram diretamente sobre a necessidade de reforma poltica no Brasil (Soares; Renn, 2006). O conjunto de vises
sobre reformas polticas vai dos mais conservadores, como Figueiredo e Limongi
(2006) e Fabiano Santos (2006), que pregam
que mudanas institucionais seriam temerrias neste momento, aos mais reformistas, como Carlos Pereira (2006) e Octavio
Amorim Neto (2006), que propem mudanas no sistema de governo, aumentando
as caractersticas parlamentaristas do regime.
Entre essas vises, h vrias outras que sugerem alteraes menores de curso, como
reformas pontuais na lei eleitoral a fim de
diminuir o nmero de candidatos competindo em eleies (Renn, 2006; Almeida,
2006) e defensores de mudanas em regras
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269
270
de lealdade partidria (Marenco, 2006). O

que fica claro que no h consenso entre
analistas sobre a necessidade de reformas.
Mas, tambm deixa claro que nem todos
esto satisfeitos com o funcionamento do
presidencialismo de coalizo no Brasil. O
sistema atual no uma unanimidade entre
os especialistas que o avaliam. Essa ausncia de consenso sinal claro de que
h, pelo menos, alguns problemas com o
seu funcionamento e que, portanto, ajustes
de curso poderiam ser considerados.
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271
A presente edio foi composta pela Editora UFMG em

caracteres Zurich e impressa pela Label Artes Grficas,
em sistema off-set, papel off-set 90 g (miolo) e carto duo
design 350 g (capa), em agosto de 2006.
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ao abordarem o tema da relao dos sistemas polticos nacionais e a qualidade do

aos desafios afetos ao funcionamento do sistema poltico.

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A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita,

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e os impactos provveis das alteraes nas

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programtica, situao que veio a tornar-se

Introduo | Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia

Os verbetes sobre o republicanismo, tal

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nmero de parlamentares no Congresso

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A expresso melhores interesses dos cidados foi retirada de PRZEWORSKI,

A argumentao desenvolvida neste pargrafo e no seguinte est baseada em

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