ISSN: 0482-5276
revista.cs@ucr.ac.cr
Universidad de Costa Rica
Costa Rica
RESUMEN
El artculo analiza el enfoque de los derechos humanos en las polticas pblicas. Explicita la distincin y la tensin existente entre derecho y derechos humanos, as como
sus efectos en los conceptos de estado, ciudadana y democracia. Se interesa sobre los
elementos que deben ser considerados para formular una poltica pblica con enfoque
de derechos. Finalmente, hace una discusin acerca de cmo tal enfoque construye
una perspectiva crtica de las polticas pblicas de reforma y repiensa la relacin entre
el estado y la sociedad activa y autorreflexiva individual y colectivamente.
ABSTRACT
The article analyzes the human rights approach in the public policies. Explicit the distinction and the existing tension between right and human rights and its effect in the
concepts of State, citizenship and democracy. It bears questions over the requirements
that must be taken in consideration to formulate a public policy with rights approach.
Finally, arises a discussion on how the above-mentioned approach submits to the systematical critique of the public policies reform and binds to rethink the relations State
and civil society concerning active and auto-reflexive individuals.
I.
INTRODUCCIN
Las ideas expresadas en este documento son de estricta responsabilidad del autor y no representa las
ideas de los organismos con los que se encuentra
vinculado laboralmente.
106
de Costa Rica, donde en los ltimos aos ha habido un impresionante despliegue de nuevas leyes especificando derechos, un discurso estatal
apegado a los derechos y esfuerzos sociales e
institucionales dirigidos a reformular la poltica pblica desde este ngulo.
El artculo avanza en una discusin ms
especfica que vaya del enunciado a los desafos
prcticos y tcnicos que estn enfrentando estas polticas estatales. No hay duda que el camino de esta reflexin se orienta hacia los intersticios de una gerencia social que debe reacomodarse a la luz de la visin de los derechos, desde
una perspectiva que no requiera aludir sistemticamente a estos para garantizar que se orienta en este sentido. El itinerario est claro: hay
que discutir los modelos de atencin, las estrategias de fomento de la participacin social y
comunitaria y los enfoques de reingeniera institucional; hay que redisear los sistemas de informacin y de evaluacin social a la luz de
nuevos para qus, hay que impulsar polticas
de comunicacin y movilizacin social y someter a la crtica epistemolgica de los derechos
humanos los diferentes enfoques que alimentan las polticas pblicas especficas. Esta es
una tarea titnica que implica la deconstruccin/reconstruccin de la teora social y el desarrollo de una nueva ingeniera social. Este
trabajo es un primer esfuerzo del autor en esta
direccin, que procura abordar estos desafos
desde una perspectiva que no recaiga en el particularismo de los derechos y que avance en
una visin integradora.
II.
107
Al mismo tiempo que el escenario poltico latinoamericano sufri semejantes transformaciones polticas y sociales, surgi la tematizacin de una nueva opacidad social, oculta en
los mismos cimientos de la sociedad y caracterizada por una violencia salvaje y annima. Me
refiero al ejercicio perverso del poder emanado
de fuentes no vinculadas con el sistema poltico
y econmico formal en la familia, la escuela, la
clnica, el mundo del trabajo e incluso el mismo mercado, que condujo a la identificacin de
nuevos problemas sociales. Lo particular de estos, es que se encuentran vinculados con severas disfuncionalidades en instituciones claves
para el proceso de integracin social como la
paternidad, el matrimonio, la familia, la sexualidad cuyas causas trascienden la tradicional
problemtica social asociada a la distribucin
de la riqueza y se relaciona, ms bien, a la existencia de una cultura patriarcal, adultocentrista y racista, que va ms all de los antagonismos tradicionales que distingue la sociedad capitalista.
A escala mundial, el reconocimiento tico y, en algunos casos normativo, de los derechos de las mujeres, de la niez, de la adolescencia, de la juventud, de la poblacin indgena
y de la tercera edad, promovido por el Sistema
de Naciones Unidas, no slo coadyuv a otorgarle una legitimidad poltica a esta discusin,
sino que, adems, permiti esfuerzos orientados a operacionalizar las concepciones ticas
que fundamenta la Doctrina de los Derechos
Humanos en polticas pblicas y a institucionalizar los movimientos sociales, derivados de estas demandas.
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jueces y de las instituciones dedicadas a la Administracin de la Justicia, que no siempre tienen suficientes conocimientos y capacidades
para aplicar las normas dictadas por las Convenciones sobre los derechos humanos reconocidas internacionalmente.
El derecho se visualiza como un mecanismo de integracin social que fomenta el establecimiento de reglas de convivencia legales y
permite la libre argumentacin y contra argumentacin. As como, contribuye en el desarrollo e internalizacin de una cultura democrtica (Habermas, 1998) en la que, como sealan
Bustelo y Minujn, (1999) quepan todos. Se trata, como arguye Seller, (2000, p: 3) de crear
una situacin en la que se ... interpretan estas
normas y mecanismos de accin hasta convertirlas en un modo de vida a travs de la cual se
comparten sus valores y principios para modelar actitudes y conductas generales.
El enfoque de los derechos humanos
propicia el reconocimiento jurdico de los derechos por medio del derecho positivo y el reconocimiento social y cultural, expresado en valores de reconocimiento recproco (Guendel,
2000). El derecho es distinto, en este sentido, a
los derechos. El derecho es la juridizacin de
las reglas, algunas de las cuales tienen un carcter legal (Bobbio, 1992). Los derechos ms
bien se refieren a una toma de posicin moral
sobre las relaciones entre las personas y colectivamente entre los grupos sociales (Habermas,
1998). El derecho, a pesar de que est respaldado moralmente no es una norma moral, porque
en este caso se transformara en religin y se
constituira en un instrumento de aplicacin
autoritaria de valores sustentados en la fe (El
Corn o La Biblia). Cuando nos referimos a la
moral estamos aludiendo al conjunto de conceptos de vida o valores que sustentan las normas, usos y costumbres culturalmente reconocidas, algunas de las cuales han cristalizado en
normas legales y forman parte del sistema de
leyes que gobierna la sociedad.
El nuevo enfoque de los derechos humanos es una concepcin de la vida social que
procura reconciliar la moral, la poltica y el derecho en un horizonte tico pero al mismo
tiempo operacional, que ha avanzado en una
visin de poltica pblica. Estos tres rdenes
haban sido separados por las concepciones positivistas, las cuales pusieron nfasis en los aspectos lgicos y procedimentales de la ley, perdiendo la perspectiva de las vinculaciones polticas y morales que tiene esta. La consecuencia
que tiene este proceso de incorporacin de los
derechos de los grupos sociales que han estado
excluidos en el derecho positivo actual, ha provocado un redimensionamiento del derecho como tal. Pero al mismo tiempo, ha replanteado
las formas tradicionales de hacer poltica de
parte de los movimientos sociales, ya que estos
se han visto obligados actuar dentro de la institucionalidad formal y a desarrollar estrategias
viables de reconfiguracin del proceso de integracin social. Tambin han sometido a un
cuestionamiento profundo a las instituciones
sociales y pblicas.
No hay duda que la creciente institucionalizacin de las sociedades es el factor que ha
obligado a evolucionar hacia este tipo de frmulas que traducen las vindicaciones de
los derechos humanos en reglas, polticas y
prcticas sociales. Presumo que las sociedades
latinoamericanas donde las instituciones modernas tienen una mayor gravitacin, son las
que han avanzado ms en la instauracin de dicho enfoque.
Una de las principales caractersticas
del enfoque de los derechos humanos es que
no pone nfasis en las estructuras sociales sino en las personas y sus relaciones. Se concibe
a la sociedad como una gran red conformada
por una multiplicidad de redes sociales que a
su vez articulan los planes de accin individuales y grupales y propician los lazos de pertenencia que configuran el proceso de integracin social (tejido social) (Guendel, 2000). La
instauracin de reglas conscientemente constituidas posibilita llegar a acuerdos y a prcticas de tolerancia que permiten la inclusin activa de las personas como sujetos en dichas redes. Cuando se habla de la persona humana no
se hace referencia al individuo, sino al sujeto
social cuya razn de ser se encuentra al mismo tiempo en la vinculacin entre la historia
personal y social. La concepcin que la reduce
al individuo desvincula el yo personal con el
yo social, desocializando a la persona humana
(Martn-Bar, 1990). La integracin social su-
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110
calidad de vida. La complementariedad del reconocimiento de ambos tipos de derechos configur el Estado Social de Derecho, que en algunos pases, particularmente, en Europa Occidental alcanz el pleno desarrollo. Finalmente,
el reconocimiento de los derechos de autonoma y de libertad de todos sujetos especficos
implica la ciudadana cultural. Esto ampli el
concepto de ciudadana, ya que estableci la
igualdad jurdica para todas las personas que
conforman la sociedad, sin importar el sexo, la
edad, el origen tnico o social, creando la necesidad de establecer un conjunto de reglas dirigidas a favorecer de manera especial aquellos
sectores que histricamente han sido excluidos
del ejercicio pleno de sus derechos. El reconocimiento de la igualdad jurdica para todas las
personas tiene connotaciones polticas y morales de gran envergadura, pues formalmente
acaba con las jerarquas impuestas por las culturas polticas excluyentes y plantea el ejercicio
de la libertad en todos los mbitos. Conceptos
como la igualdad, el bienestar y la libertad,
concebidos de manera separada por parte de los
socialistas y los liberales, respectivamente, son
vistos ahora como parte constitutiva de una
misma realidad socioeconmica y cultural5.
Con ello contribuye a tematizar la democracia en mbitos que hasta ahora haban sido
considerados como parte del mundo privado,
lugar donde segn las concepciones polticas
tradicionales no gobierna la libertad ni est sometido a las reglas de acatamiento colectivo
(Arendt, 1993) y coadyuva a revisar en el mundo de lo pblico las concepciones de autoridad
basadas en una jerarqua social que en la prctica niega a los sujetos de derechos. La poltica
desde esta perspectiva se descentraliza y se enfoca hacia el cuestionamiento de la autoridad
como medio para legitimar y sancionar el poder y la jerarqua social.
El reconocimiento legal de los derechos es necesario pero no suficiente, se requiere de la aceptacin social para que sea
Seguidores de diferentes corrientes tienden a coincidir que la libertad, la igualdad y la justicia son
factores indispensables del bienestar de las personas (Vase Sen, 1999, Mouffe, 1999).
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problemticas muy especficas, sino que, adems, ha provocado una dispora social e institucional, que construye una mixtura de enfoques y estructuras institucionales.
Como consecuencia, las polticas pblicas han venido abandonando poco a poco los
criterios de homogeneidad para irse acercando
a concepciones cada vez ms amplias y diversas, que no se limitan como ocurra antes a
complementar el precio de la fuerza de trabajo,
sino que interviene en los procesos sociales
complementarios al desenvolvimiento de la reproduccin de la fuerza de trabajo activa y en la
atencin de los procesos de desincorporacin
de la misma. De ah que estas polticas pblicas
adquieran de una manera ms clara y definitiva
el carcter de polticas de integracin social, lo
cual conduce a que se tornen mucho ms complejas y diferenciadas, al mismo tiempo que requieren ser ms integrales e integradas.
Este nivel de complejidad tcnica y poltica, que pareciera estar llevando al Estado a
grados de ingobernabilidad institucional, se
expresa en la multiplicacin y la superposicin
de programas y proyectos, en la focalizacin o
especificacin territorial o social de la atencin,
y en la prdida de la globalidad de la cuestin
social. Adems, se est produciendo una dinmica de competencia de recursos, en un contexto de mayor escasez, que sobrepolitiza todava ms la dinmica estatal, estimulando los
viejos y enraizados vicios del clientelismo poltico. Es realmente una paradoja, ya que la poltica gubernamental se ensancha y diversifica
para incluir a los excluidos pero en ese afn
pierde capacidad operativa y poltica de respuesta, provocando el efecto contrario: descontento y desestabilizacin social. Lo que demuestra que los Estados latinoamericanos requieren desarrollar mayores capacidades para
asumir tales desafos6.
6
Ello justifica la asistencia tcnica de los organismos del Sistema de Naciones Unidas y otros organismos de cooperacin internacional y advierte la
importancia de que esta asistencia involucre el desarrollo de redes de intercambio, pues las experiencias son tan novedosas y los desafos tan extraordinarios que la cooperacin horizontal puede contribuir a que se disminuyan los costos de reconversin tecnolgica de estas polticas.
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Como se seal anteriormente, para la construccin de la ciudadana es tan importante el reconocimiento legal y poltico-institucional, como el reconocimiento social.
114
Guillermo Odonnell en un reciente artculo esboz cinco deficiencias que deben ser
corregidas por los pases latinoamericanos con
el objeto de consolidar un Estado de derecho,
las cuales paso a citar en trminos positivos. En
primer trmino, se encuentra el mejoramiento
de las leyes de cara a evitar discriminaciones
hacia las mujeres y las minoras y mejorar las
garantas procesales para las personas en conflicto con la ley. En segundo trmino, establece
la necesidad de que se cumpla el principio de
igualdad jurdica, de modo que se acabe con la
impunidad otorgada por los privilegios a perso-
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Vase, los aportes realizados por Rawls con respecto a la construccin de una teora de la justicia
fundada en los derechos.
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El fin de la guerra fra y la modernizacin de la comunicacin colectiva ha favorecido a que estos medios contribuyan a desarrollar una opinin pblica.
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discutir temas y prcticas de ndole institucional, social y poltica, que presentan efectos importantes en la cultura y las percepciones polticas de la opinin pblica. Esto ha conducido al
desarrollo de nuevas alianzas polticas que han
refuncionalizado entidades, que venan teniendo un rol limitado a la produccin de tecnologas o de conocimientos dirigidos exclusivamente para expertos. Asimismo, est permitiendo reorientar la cultura del experto en funcin
del desarrollo de un tipo de conocimiento que
coadyuva con la ciudadana activa.
3.1.2. LA POLTICA PBLICA Y SUS INSTRUMENTOS
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Me refiero a los movimientos de defensa de los derechos de la mujer, los movimientos de promocin
de los derechos de la niez, la adolescencia y la juventud, los movimientos indigenistas, los movimientos ecologistas y de otros grupos sociales minoritarios, que estn gravitando en la sociedad latinoamericana actual e impulsando nuevas polticas
pblicas o al menos promoviendo la incorporacin
de sus intereses especficos en las polticas pblicas
tradicionales.
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De acuerdo con Eduardo Bustelo el paradigma vertical ha venido evolucionando hacia otro pluralista
en donde se reconoce ya no solo al Estado, sino
tambin al sector privado, al sector gubernamental
y una variedad de formas asociativas formales. En
este modelo, todos aprenden, por lo tanto, todos
analizan, todos coordinan y todos controlan. Un
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Una perspectiva no jerarquizada del Estado entendera que Estado y Sociedad configuran dos redes
que las personas, las organizaciones y las familias se constituyen necesariamente en ejecutoras de proyectos y programas. Esto implica un
paso adelante con respecto a las posturas progresistas que la gestin democrtica del Estado
implica nicamente incorporar la participacin
social en las actividades de planificacin institucional. Recordemos que la actividad estatal se
entenda exclusivamente como un suplemento
del mercado, y, por lo tanto, esta participacin
se conceba bsicamente como una coordinacin funcional con la sociedad. El enfoque de
los derechos humanos plantea una intervencin del Estado no enfocada nicamente hacia
el complemento del mercado, tal y como ocurra antes, sino dirigida a crear una nueva cultura de la integracin social, basada en el reconocimiento recproco.
Las patologas sociales21 ms que disfuncionalidades son concebidas, desde esta
perspectiva, como violaciones a los derechos
individuales o colectivos, razn por la cual su
tratamiento exige el desarrollo de una nueva
manera de relacionamiento entre las personas
en los diferentes mundos sociales (mundo del
con propsitos idnticos aunque con funciones diferenciadas.
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permite un gobierno democrtico, ya que la dimensin colectiva del derecho se encuentra ausente, por otra parte una localidad con una institucionalidad fuerte pero con ausentes o dbiles estructuras de participacin comunitaria
asegura una gestin social del territorio, pero
sin tomar en consideracin las necesidades o
las imgenes de la comunidad.
Una poltica pblica dirigida primordialmente a garantizar la ciudadana y por lo
tanto a potenciar el sujeto en el proceso de integracin social, es una actividad por definicin integral e integrada, pues est dirigida a
un sujeto que constituye en s mismo una
unidad biolgica, social y mental. Las polticas
estatales han perdido de vista este leitmotiv,
razn por la cual se han definido con arreglo a
las concepciones fragmentadas y formalizadas
fundamentadas en una razn instrumental
que olvid a la persona humana como el sujeto del desarrollo social. Esta es una de las causas que han conducido a que se haya levantado
un aparato de estado, autorreferenciado y diferenciado, que perdi la visin de conjunto y
no ha sabido implementar mecanismos de
coordinacin funcional. Un ejemplo de esta
desintegracin funcional existente es la separacin que presenta la poltica que atiende el
crecimiento econmico y la poltica que tradicionalmente ha atendido la integracin social.
Como lo ha sealado recientemente la Comisin Econmica para Amrica Latina.
La formulacin e integralidad de la poltica social enfrenta grandes dificultades
que se originan en los conflictos entre lo
deseable y lo posible, entre objetivos sociales y econmicos, entre prioridades
intertemporales, y entre ptimos sociales y eficiencia microeconmica. Esto
hace que la poltica social sea, ante todo,
un tema esencial y simultneamente poltico y econmico (Ocampo, 2000, p:80).
La poltica de inversin pblica en Amrica Latina, salvo excepciones calificadas, no le
ha otorgado la atencin que se merece a las
prioridades de inversin social de largo plazo.
Los criterios de estabilidad macroeconmica
han sobrestimado el equilibrio fiscal sobre
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cualquier otra medida, de ah que la poltica social se haya visualizado ms como un costo que
como una inversin para el desarrollo humano.
Esto contrasta con investigaciones comparativas que han correlacionado niveles de acervo de
capital social y niveles de desarrollo econmico
entre distintos pases y experiencias locales con
un nivel significativo de integracin social,
confianza bsica y desarrollo de la cultura de
respeto de los derechos humanos, las cuales
han concluido que esta poltica ha sido factor
primordial de crecimiento econmico y sobre
todo de desarrollo humano (Kliksberg, 2000).
El desarrollo de una visin integrada de
la poltica pblica, implica el impulso de una
accin mancomunada de las instituciones pblicas y privadas, que posibilite una poltica social, econmica y judicial de carcter integral.
La sociedad es un sistema de responsabilidad
social, su carcter interdependiente e interactivo propicia la configuracin de redes. Precisamente, la tarea de la poltica pblica consiste
en evitar que ese tejido social se rompa, fortaleciendo y orientando estas redes hacia propsitos comunes centrados en garantizar el bienestar integral de la persona.
La construccin de conceptos y mecanismos organizacionales que operacionalicen esta
idea de articular las diferentes iniciativas privadas, gubernamentales y locales en una estrategia global, resulta una exigencia en las condiciones actuales. En el campo de niez y adolescencia se ha avanzado en esta materia con la
formulacin del concepto de sistema de proteccin integral, el cual constituye una idea que
permite visualizar la organizacin institucional
y social de un modo integrado. La poltica pblica consistira en el resultado de este accionar
sistmico y no provendra nicamente del modo
como el Estado interpreta las demandas, pues
tambin reflejara el pensamiento de los rganos de representacin de la sociedad civil, lo
cual posibilita el desarrollo de polticas pblicas
pluralistas. La visin sistmica crea un mbito
de coordinacin entre los subsistemas que compone la poltica pblica: el subsistema de administracin de la justicia, el subsistema de poltica social y el subsistema de representacin social, estableciendo vinculaciones sociales y funcionales entre lo estatal, lo gubernamental, lo
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las leyes. No slo se han superpuesto programas y proyectos a los que ya existan, inspirados en lo que Garca Mndez ha denominado la
doctrina de proteccin irregular, sino que, adems, el avance en la revisin sustantiva de las
estrategias y contenidos formulados por los viejos conceptos de poltica pblica de niez y
adolescencia centrados en la asistencia social,
ha topado con mltiples obstculos polticos,
culturales y administrativos.
La idea de integralidad, por otra parte,
est referida al abordaje de las diferentes dimensiones del sujeto. Se ha avanzado suficientemente en reconocer tanto los aspectos subjetivos como los objetivos vinculados con las necesidades materiales. Ello tiene implicaciones funcionales, pues hay que organizar un Estado y
una sociedad que se han conformado para abordar nicamente la parte vinculada con la sobrevivencia de las personas e ineludiblemente obliga a someter a la discusin los instrumentos y
contenidos de la poltica pblica. Extraamente
hasta ahora ha existido un divorcio entre los aspectos formales de las polticas y de sus estrategias y los contenidos especficos. La sectorializacin ha contribuido a ello, los esfuerzos recientes por construir elementos comunes entre
los sectores se han limitado la mayora de las
veces a la discusin de la estrategia global, como
por ejemplo, la participacin social, la descentralizacin o la focalizacin de las polticas pblicas y se ha descuidado el abordaje global de
las estrategias y de los contenidos especficos para atender preventiva o curativamente las problemticas sociales, las cuales normalmente se
quedan en el mbito restringido de los superexpertos. Es indispensable evaluar esas estrategias especficas de la atencin de la salud y de la
enfermedad, educacin y el aprendizaje social,
la prevencin y atencin del riesgo social y la
erradicacin de la pobreza, preguntndose si estn apegadas al cumplimiento de los derechos
humanos. La mayora de las estrategias vigentes
se basan en concepciones asistenciales que no
incorporan el gnero, el ciclo de vida y las determinaciones establecidas en las leyes y convenciones aprobadas en materia de los derechos
humanos. Esto implica una ardua tarea de disear nuevos conceptos, sistemas, modelos de
atencin y de promocin de servicios y meca-
nismos particulares que incorporen este enfoque y propicien una vinculacin nueva entre el
estado, la sociedad y la persona.
Para lograr esta reingeniera social es
necesario partir de una concepcin distinta de
la realidad social centrada en el sujeto, lo cual
implica realizar rupturas epistemolgicas con
las visiones tradicionales basadas en el adultocentrismo, el patriarcado, etnocentrismo y otras
unilateralizaciones perversas de lo social. Esto
est obligando a la reconstruccin de los encadenamientos hacia atrs y hacia delante de cada
una de las problemticas sociales, de modo que
puedan identificarse las rutas crticas y desarrollar un abordaje reconstructivo de lo social. Se trata de enfocar de manera integral los
planes de accin de las personas, identificando
las mejores maneras de incorporar mecanismos
y valores que propicien el reconocimiento recproco en la direccin que Habermas ha esbozado en la teora de la accin comunicativa
en las redes de integracin social. Recordemos
que el concepto de inclusin social, tal y como
lo ha formulado recientemente CEPAL, alude al
fomento de un proceso que permita fortalecer
los mecanismos de pertenencia social y cultural
de las personas y grupos sociales a las redes que
conforman la sociedad. Esta es la dinmica de
integracin social que es necesario intervenir,
propiciando formas de relacionamiento que fortalezcan el tejido social.
Esto tiene implicaciones en varios mbitos de la planificacin social: 1) La evaluacin y
la informacin, se requiere reestablecer la jerarqua y la naturaleza de las interrelaciones de los
factores causales que intervienen en las problemticas sociales, esto exige revisar las metodologas evaluativas y desarrollar sistemas de alerta y
de seguimiento que activen mecanismos pblicos para atender dichas patologas e identificar
las brechas de cumplimiento de derechos. 2) La
gerencia social se ve obligada a revisar aspectos
referidos a la organizacin de los servicios, a los
vnculos funcionales entre las instituciones en
el diseo e integracin de los planes operativos y
a la gestin presupuestaria, incorporando el enfoque de derechos. Asimismo, se ve compelida a
desarrollar y administrar inteligentemente un
sistema de proteccin integral, orientado a
crear redes sociales en el nivel nacional y local
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intercambios entre organizaciones o individuos, permitindoles realizar objetivos especficos. Es decir, las instituciones son como reglas del juego que las
organizaciones estn jugando (Suzane
Dove, 2001, p:3).
Es una gerencia social que no puede limitarse, entonces, a administrar la organizacin,
sino que est obligada a impulsar la discusin y
observancia pblica de estas reglas sociales que
devienen instituciones y que a fin de cuentas son
las polticas pblicas mismas, entendiendo estas
como la combinacin de la medida gubernamental y el acuerdo social activo, expresado en
reglas y mandatos y en mecanismos de participacin. Como ha sealado Kliksberg
... La gerencia no slo administra recursos, sino que administra polticas (que
son ms importantes en el funcionamiento de la organizacin). La gerencia
de polticas implica un enfoque estratgico, una visin totalizadora, una perspectiva a largo plazo, etc. Significa, entre
otros aspectos, no reprimir la incertidumbre organizacional, sino hacerle
frente. (...) La gerencia que maneja polticas, en lugar de mirar hacia atrs, se
orienta hacia el futuro con un enfoque
heurstico ( Kliksberg, 1989, p: 45).
Adquirir conciencia de esta distincin
implica reconocer la diferencia y las articulaciones necesarias entre el Estado y su aparato y
entre las funciones del Estado y las funciones
de las organizaciones que lo constituyen.
El Estado se encuentra ahora obligado a
distribuir bienes y servicios, a promover valores
y a establecer y propiciar reglas de convivencia
social. En consecuencia, la poltica pblica debe incursionar activamente en la produccin y
comunicacin de la nueva moral que fundamenta los derechos humanos y en el cumplimiento y participacin en la constitucin de estas reglas. La comunicacin social se constituye en consecuencia en una actividad estratgica, ya que esta institucionalidad para que opere
debe expresarse en una cultura y, por lo tanto,
el impulso del cambio sociocultural deviene en
Estos esfuerzos que poco a poco van fortalecindose en las polticas pblicas de Amrica Latina parecieran ir propiciando una nueva
visin de la poltica pblica social que est obligando a combinar los enfoques de la racionalizacin de la poltica social promovidos, principalmente por los organismos financieros internacionales, con una perspectiva de la racionalizacin del proceso de integracin social que
aspira a desarrollar un concepto ms amplio
del cambio institucional centrado en el impulso de una reforma social y cultural. Abordar el
proceso de integracin social desde este enfoque orientado a crear redes de solidaridad, formas de organizacin social basadas en la cooperacin y la responsabilidad social, capacidades
ciudadanas y el desarrollo de una moral generalizada traducida en derechos o normas de
conducta interiorizadas24 implica construir, lo
24
Lechner al respecto seala Las relaciones de confianza que desarrollan las personas dependen de las
oportunidades y las restricciones que ofrece el contexto histrico-social. Cabe suponer que ellas requieren un ambiente de moral generalizada en el
sentido de normas de conducta interiorizadas. En
la medida en que existen tales normas morales
compartidas las personas pueden confiar en que un
amplio grupo de annimos compartan su juicio
acerca de lo que son acciones buenas y malas, legtimas e ilcitas. Slo en combinacin con una moral generalizada, aplicable ms all del estrecho
crculo de conocidos personales, la autonoma individual deviene el motor del desarrollo moderno
(Platteau, 1994). La vigencia de tales normas abstractas predispone a la cooperacin social. En cambio, un debilitamiento de la moral en tanto normas
socialmente vinculantes suele conllevar un debilitamiento de los lazos de confianza y cooperacin
(Lechner, 1999: 12-19).
123
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Lugugo@hotmail.com
lguendel@unicefcr.org