STANDAR BIAYA PENDIDIKAN

BIAYA OPERASI
SEKOLAH DASAR

BADAN STANDAR NASIONAL PENDIDIKAN

JAKARTA
19 Desember 2006

Kata Pengantar

Konstitusi amandemen UUD l945 mengamanatkan bahwa pemerintah mempunyai

kewajiban mengalokasikan biaya pendidikan sebesar 20% dari APBN dan 20% dari
APBD selain gaji guru agar mutu dan pemerataan pendidikan dapat lebih ditingkatkan.
Upaya peningkatan mutu dan perluasan kesempatan memperoleh pendidikan, khususnya
pendidikan dasar dan menengah memerlukan adanya standar nasional bidang pendidikan.
Untuk itu pemerintah telah menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) No. l9 Tahun 2005
tentang Standar Nasional Pendidikan (SNP) yang memberikan pengaturan standar
nasional pendidikan sekaligus merupakan kriteria minimal yang harus dipenuhi dalam
sistem pendidikan di seluruh wilayah hukum Negara Kesatuan Republik Indonesia
Pelaksanaan PP No. 19 Tahun 2005 membawa implikasi terhadap perlunya disusun
standar pembiayaan yang meliputi standarisasi komponen biaya pendidikan yang meliputi
biaya operasional, biaya investasi dan biaya personal. Selanjutnya dinyatakan bahwa
standar biaya-biaya satuan pendidikan ini ditetapkan dengan Peraturan Menteri
berdasarkan usulan Badan Standar Nasional Pendidikan (BSNP). Standar pembiayaan
pendidikan ini diharapkan dapat dijadikan acuan dalam penyelenggaraan pendidikan di
setiap Sekolah Dasar (SD), Sekolah Menengah Pertaman (SMP), dan Sekolah Menengah
Atas (SMA) di seluruh Indonesia.
Naskah ini memberikan uraian tentang konsep dan metodologi perhitungan biaya
operasi pendidikan, serta hasil perhitungan berbasiskan data tahun 2006 bagi SD seluruh
Kabupaten/Kota di Indonesia. Hasil perhitungan ini disiapkan sebagai dasar bagi
perhitungan standar pembiayaan operasi SD tahun 2007.

ii

Daftar Isi

halaman
Kata Pengantar

ii

Daftar Isi

iii

Daftar Singkatan

iv

1. Landasan Hukum

2. Konsep Pembiayaan Pendidikan

2.1 Sistem Pembiayaan Pendidikan
2.2 Pendekatan Kecukupan

4
4
6

3. Metodologi dan Teknik Perhitungan Standar Biaya Operasi

3.1 Model Dasar Perhitungan Standar Biaya Operasi
3.2 Data dan Sumber Data
3.3 Komponen Perhitungan Standar Biaya Operasi
3.3.1 Biaya Pegawai
3.3.2 Biaya Bukan-Pegawai

7
7
7
9
10
11

4 Asumsi-asumsi Perhitungan Standar Biaya Operasi Sekolah Dasar

13

Lampiran-Lampiran
Lampiran 1: Biaya Operasi Sekolah Dasar per Tahun Standar DKI (6 rombel)
Lampiran 2: Standar Biaya Operasi Pendidikan Sekolah Dasar per Murid
Per Tahun, Kabupaten/Kota dan Rombel
Lampiran 3: Indeks Kemahalan Konstruksi Kabupaten/Kota

iii

Daftar Singkatan
APBD
APBN
ATS
BOS
DAK
DASK
Depdiknas
IKK
IPM
MAK
MTs
PMR
PP
RA
Rombel
SAB
SD
SDLB
Sisdiknas
SMA
SMALB
SMK
SMP
SMPLB
SNP
SPM
TK
TKK
UAS
UKS
UU
UUD

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional
Alat Tulis Sekolah
Bantuan Operasional Sekolah/Siswa
Dana Alokasi Khusus
Dokumen Anggaran Satuan Kerja
Departemen Pendidikan Nasional
Indeks Kemahalan Konstruksi
Indeks Pembangunan Manusia
Madrasah Aliyah Kejuruan
Madrasah Tsanawiyah
Palang Merah Remaja
Peraturan Pemerintah
Radhyatul Atfal
Rombongan belajar
Standar Analisa Biaya
Sekolah Dasar
Sekolah Dasar Luar Biasa
Sistem Pendidikan Nasional
Sekolah Menengah Atas
Sekolah Menengah Atas Luar Biasa
Sekolah Menengah Kejuruan
Sekolah Menengah Pertama
Sekolah Menengah Pertama Luar Biasa
Standar Nasional Pendidikan
Standar Pelayanan Minimal
Taman Kanak-kanak
Tingkat Kemahalan Harga Konstruksi
Ujian Akhir Sekolah
Unit Kesehatan Sekolah
Undang-undang
Undang-undang Dasar

iv

BAB 1
Landasan Hukum

Pembiayaan pendidikan telah diatur dalam UUD Negara Republik Indonesia 1945
(Amandemen IV) yang menyatakan bahwa setiap warga negara berhak mendapat
pendidikan; setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib
membiayainya; pemerintah mengusahakan dan menyelenggarakan satu sistem pendidikan
nasional, yang meningkatkan keimanan dan ketakwaan serta akhlak mulia dalam rangka
mencerdaskan kehidupan bangsa, yang diatur dengan undang-undang; negara
memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) serta dari Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah (APBD) untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan
nasional; pemerintah memajukan ilmu pengetahuan dan teknologi dengan menjunjung
tinggi nilai-nilai agama dan persatuan bangsa untuk kemajuan peradaban serta
kesejahteraan umat manusia
UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional lebih lanjut telah
mengatur beberapa pasal yang menjelaskan pendanaan pendidikan yaitu pada Pasal 11
Ayat 2 Pemerintah dan Pemerintah Daerah wajib menjamin tersedianya dana guna
terselenggaranya pendidikan bagi setiap warga negara yang berusia tujuh sampai lima
belas tahun. Lebih lanjut pada Pasal 12, Ayat (1) disebutkan bahwa setiap peserta didik
pada setiap satuan pendidikan berhak mendapatkan beasiswa bagi yang berprestasi yang
orangtuanya tidak mampu membiayai pendidikannya dan mendapatkan biaya pendidikan
bagi mereka yang orangtuanya tidak mampu membiayai pendidikannya. Di samping itu
disebutkan pula bahwa setiap peserta didik berkewajiban ikut menanggung biaya
penyelenggaraan pendidikan, kecuali bagi peserta didik yang dibebaskan dari kewajiban
tersebut sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Pada Bab VIII Wajib Belajar Pasal 34 menyatakan bahwa setiap warga negara yang
berusia 6 (enam) tahun dapat mengikuti program wajib belajar; Pemerintah dan
Pemerintah Daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang
pendidikan dasar tanpa memungut biaya, wajib belajar merupakan tanggung jawab
negara yang diselenggarakan oleh lembaga pendidikan Pemerintah, Pemerintah Daerah
dan masyarakat. Ketentuan mengenai wajib belajar sebagaimana dimaksud dalam Ayat
(1), Ayat (2) dan Ayat (3) diatur lebih lanjut dengan PP. Pendanaan Pendidikan menjadi
tanggungjawab bersama antara Pemerintah, Pemerintah Daerah, dan masyarakat. Sumber
pendanaan pendidikan ditentukan berdasarkan prinsip keadilan, kecukupan, dan
keberlanjutan. Pengelolaan dana pendidikan dilakukan berdasarkan pada prinsip keadilan,
efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas publik.

Secara khusus disebutkan bahwa dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya
pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20% dari APBN pada sektor pendidikan dan
minimal 20% dari APBD. Gaji guru dan dosen yang diangkat oleh Pemerintah
dialokasikan dalam APBN dan APBD.
Partisipasi masyarakat dalam pendidikan berbasis masyarakat adalah dengan
berperan serta dalam pengembangan, pelaksanaan kurikulum, dan evaluasi pendidikan,
serta manajemen dan pendanaannya sesuai dengan standar nasional pendidikan. Dana
penyelenggaraan pendidikan berbasis masyarakat dapat bersumber dari penyelenggara,
masyarakat, Pemerintah, Pemerintah Daerah dan/atau sumber lain yang tidak
bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lembaga pendidikan
berbasis masyarakat dapat memperoleh bantuan teknis, subsidi dana, dan sumber daya
lain secara adil dan merata dari Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah.
UU No. 14/2005 tentang Guru dan Dosen Pasal 13 menyatakan bahwa Pemerintah
dan Pemerintah Daerah wajib menyediakan anggaran untuk peningkatan kualifikasi
akademik dan sertifikasi pendidik bagi guru dalam jabatan yang diangkat oleh satuan
pendidikan yang diselenggarakan oleh pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat.
Ketentuan lebih lanjut mengenai anggaran untuk peningkatan kualifikasi akademik dan
sertifikasi pendidik diatur dengan PP
Pada Peraturan Pemerintah No.19/2005 tentang Standar Nasional Pendidikan
terdapat kerancuan antara Bab I Pasal 1 Ayat (10) dan Bab IX Pasal 62 Ayat (1) s/d (5)
tentang ruang lingkup standar pembiayaan. Ketentuan Umum tentang Standar
Pembiayaan pada Pasal 1 tampak lebih sempit dari Pasal 62 yaitu standar pembiayaan
pada Pasal 1 adalah mencakup standar yang mengatur komponen dan besarnya biaya
operasi satuan pendidikan yang berlaku selama satu tahun. Pada Pasal 62 mencakup
biaya investasi, biaya operasi dan biaya personal. Pada Bab IX: Standar Pembiayaan,
Pasal 62 disebutkan bahwa:
(1) Pembiayaan pendidikan terdiri atas biaya investasi, biaya operasi, dan biaya
personal.
(2) Biaya investasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) meliputi
biaya penyediaan sarana dan prasarana, pengembangan sumberdaya manusia, dan
modal kerja tetap.
(3) Biaya personal sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) meliputi biaya pendidikan
yang harus dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses
pembelajaran secara teratur dan berkelanjutan.
(4) Biaya operasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) meliputi:
a. Gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang
melekat pada gaji.
b. Bahan atau peralatan pendidikan habis pakai, dan
c. Biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa
telekomunikasi, pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur,
transportasi, konsumsi, pajak, asuransi, dan lain sebagainya.
(5) Standar biaya operasi satuan pendidikan ditetapkan dengan Peraturan Menteri
berdasarkan usulan BSNP

Sebelum PP tentang standar pembiayaan pendidikan ini dikeluarkan, telah ada SK

Mendiknas tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan (SPM) yaitu Kepmendiknas
No.053/U/2001 yang menyatakan bahwa SPM bidang pendidikan adalah tolok ukur
kinerja pelayanan pendidikan atau acuan bagi penyelenggaraan pendidikan di provinsi
dan kabupaten/kota sebagai daerah otonom. Penyusunan SPM bidang Pendidikan Dasar
dan Menengah mengacu kepada PP No. 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah
dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom mengisyaratkan adanya hak dan
kewenangan Pemerintah Pusat untuk membuat kebijakan tentang perencanaan nasional
dan standarisasi nasional.
Dalam rangka penyusunan standarisasi nasional itulah, Mendiknas telah
menerbitkan Keputusan No.053/U/2001 tanggal 19 April 2001 tentang SPM yang
diharapkan dapat digunakan sebagai pedoman dan sekaligus ukuran keberhasilan dalam
penyelenggaraan pendidikan di daerah provinsi, kabupaten/kota bahkan sampai di tingkat
sekolah.
Kepmendiknas No. 129/U/2004 merupakan hasil revisi dari kepmen
sebelumnya sesuai dengan perubahan yang terjadi dalam sistem dan manajemen
pendidikan nasional. Pada kepmen ini pendidikan nonformal, kepemudaan, olahraga,
dan Pendidikan Usia Dini lebih ditonjolkan. Pendidikan nonformal seperti pendidikan
keaksaraan, pendidikan kesetaraan SD, SMP, SMA, pendidikan ketrampilan dan bermata
pencaharian, kelompok bermain, pendidikan kepemudaan dan olahraga secara ekplisit
telah ditentukan standar pelayanan untuk masing-masing SPM.
Karena standar pembiayaan juga mencakup kebutuhan atas buku teks pelajaran,
maka perlu diperhatikan Peraturan Mendiknas No. 11 Tahun 2005 tentang Buku Teks
Pelajaran yaitu Pasal 7: satuan pendidikan menetapkan masa pakai buku teks pelajaran
paling sedikit 5 tahun dan buku teks pelajaran tidak dipakai lagi oleh satuan pendidikan
apabila ada perubahan standar nasional pendidikan dan buku teks pelajaran dinyatakan
tidak layak lagi oleh Menteri. Pada Pasal 8 ditegaskan bahwa: guru dapat menganjurkan
kepada peserta didik yang mampu untuk memiliki buku teks pelajaran; anjuran
sebagaimana dimaksud bersifat tidak memaksa atau tidak mewajibkan; untuk memiliki
buku teks pelajaran, peserta didik atau orangtua/walinya membelinya di pasar; untuk
membantu peserta didik yang tidak mampu memiliki akses ke buku teks pelajaran, satuan
pendidikan wajib menyediakan paling sedikit 10 (sepuluh) eksemplar buku teks pelajaran
untuk setiap mata pelajaran pada setiap kelas, untuk dijadikan koleksi perpustakaannya

BAB 2
Konsep Pembiayaan Pendidikan

2.1 Sistem Pembiayaan Pendidikan

Sistem pembiayaan pendidikan merupakan proses dimana pendapatan dan sumber
daya tersedia digunakan untuk memformulasikan dan mengoperasionalkan sekolah.
Sistem pembiayaan pendidikan sangat bervariasi tergantung dari kondisi masing-masing
negara seperti kondisi geografis, tingkat pendidikan, kondisi politik pendidikan, hukum
pendidikan, ekonomi pendidikan, program pembiayaan pemerintah dan administrasi
sekolah. Sementara itu terdapat beberapa faktor yang perlu diperhatikan untuk
mengetahui sesuai tidaknya sistem dengan kondisi negara. Untuk mengetahui apakah
sistem tersebut memuaskan, dapat dilakukan dengan cara: i) menghitung berbagai
proporsi dari kelompok usia, jenis kelamin, tingkat buta huruf; ii) distribusi alokasi
sumber daya pendidikan secara efisien dan adil sebagai kewajiban pemerintah pusat
mensubsidi sektor pendidikan dibandingkan dengan sektor lainnya.
Setiap keputusan dalam masalah pembiayaan sekolah akan mempengaruhi
bagaimana sumber daya diperoleh dan dialokasikan. Oleh karena itu perlu dilihat siapa
yang akan dididik dan seberapa banyak jasa pendidikan dapat disediakan, bagaimana
mereka akan dididik, siapa yang akan membayar biaya pendidikan. Demikian pula
sistem pemerintahan seperti apa yang paling sesuai untuk mendukung sistem pembiayaan
pendidikan. Tanggungjawab pemerintah dalam pembiayaan pendidikan termasuk untuk
pendidikan kejuruan dan bantuan terhadap murid. Hal itu perlu dilihat dari faktor
kebutuhan dan ketersediaan pendidikan, tanggungjawab orang tua dalam menyekolahkan
vs social benefit secara luas, pengaruh faktor politik dan ekonomi terhadap sektor
pendidikan.
Menurut Levin (1987) pembiayaan sekolah adalah proses dimana pendapatan dan
sumber daya tersedia digunakan untuk memformulasikan dan mengoperasionalkan
sekolah di berbagai wilayah geografis dan tingkat pendidikan yang berbeda-beda.
Pembiayaan sekolah ini berkaitan dengan bidang politik pendidikan dan program
pembiayaan pemerintah serta administrasi sekolah. Beberapa istilah yang sering
digunakan dalam pembiayaan sekolah, yakni school revenues, school expenditures,
capital dan current cost. Dalam pembiayaan sekolah tidak ada pendekatan tunggal dan
yang paling baik untuk pembiayaan semua sekolah karena kondisi tiap sekolah berbeda.
Setiap kebijakan dalam pembiayaan sekolah akan mempengaruhi bagaimana
sumber daya diperoleh dan dialokasikan. Dengan mengkaji berbagai peraturan dan

kebijakan yang berbeda-beda di sektor pendidikan, kita bisa melihat konsekuensinya

terhadap pembiayaan pendidikan, yakni:
Keputusan tentang siapa yang akan dididik dan seberapa banyak jasa pendidikan
dapat disediakan
Keputusan tentang bagaimana mereka akan dididik
Keputusan tentang siapa yang akan membayar biaya pendidikan
Keputusan tentang sistem pemerintahan seperti apa yang paling sesuai untuk
mendukung pembiayaan sekolah
Untuk menjawab pertanyaan tersebut di atas, ada dua hal pokok yang harus dapat
dijawab, yakni: i) bagaimana sumber daya akan diperoleh, ii) bagaimana sumber daya
akan dialokasikan pada berbagai jenis dan jenjang pendidikan/tipe sekolah/kondisi daerah
yang berbeda. Terdapat dua kriteria untuk menganalisis setiap hal tersebut, yakni, i)
efisiensi yang terkait dengan keberadaan sumber daya yang dapat memaksimalkan
kesejahteraan masyarakat dan ii) keadilan yang terkait dengan benefits dan costs yang
seimbang.
Menurut J. Wiseman (1987) terdapat tiga aspek yang perlu dikaji dalam melihat
apakah pemerintahan perlu terlibat dalam masalah pembiayaan pendidikan:
Kebutuhan dan ketersediaan pendidikan terkait dengan sektor pendidikan dapat
dianggap sebagai salah satu alat perdagangan dan kebutuhan akan investasi dalam
sumberdaya manusia/human capital
Pembiayaan pendidikan terkait dengan hak orang tua dan murid untuk memilih
menyekolahkan anaknya ke pendidikan yang akan berdampak pada social benefit
secara keseluruhan
Pengaruh faktor politik dan ekonomi terhadap sektor pendidikan
Dalam hal pendidikan kejuruan dan industri, M. Woodhall (1987) menjelaskan
bahwa di masa lalu pembiayaan pendidikan jenis ini ditanggung oleh perusahaan.
Perusahaan memberi subsidi kepada para pekerjanya sendiri. Sekarang peran pemerintah
semakin besar dalam pembiayaan ini. Hal itu disebabkan adanya kepentingan ekonomi.
Artinya kebijakan ketenagakerjaan, diharapkan dapat meningkatkan kepentingan untuk
membagi biaya dan manfaat dari pendidikan ini dengan adil.
Beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam pendidikan kejuruan ini adalah:
Peran pemerintah dalam membiayai jenis pendidikan ini
Perbedaan antara jenis training yang umum dan spesifik
Pilihan antara training yang on dan off the job
Keseimbangan antara pembiayaan dari pemerintah dan sektor swasta di
pendidikan ini
Pentingnya praktek kerja sebagai kelanjutan dari jenis pendidikan ini
Pembayaran kompensasi selama mengikuti pendidikan ini
Sumber daya yang dialokasikan untuk jenis pendidikan ini

2.2 Pendekatan Kecukupan (Adequacy Approach)

Pengukuran biaya pendidikan seringkali menitikberatkan kepada ketersediaan dana
yang ada namun secara bersamaan seringkali mengabaikan adanya standar minimal untuk
melakukan pelayanan pendidikan. Konsep pendekatan kecukupan menjadi penting karena
memasukkan berbagai standar kualitas dalam perhitungan pembiayaan pendidikan.
Sehingga berdasarkan berbagai tingkat kualitas pelayanan pendidikan tersebut dapat
ditunjukkan adanya variasi biaya pendidikan yang cukup ideal untuk mencapai standar
kualitas tersebut. Analisis kecukupan biaya pendidikan ini telah digunakan di beberapa
negara bagian Amerika Serikat untuk mengalokasikan dana pendidikan. Berbagai studi di
Indonesia telah pula mencoba memperhitungkan biaya pendidikan berdasarkan standar
kecukupan.
Perhitungan biaya pendidikan berdasarkan pendekatan kecukupan ditentukan oleh
beberapa faktor, diantaranya:
Besar kecilnya sebuah institusi pendidikan
Jumlah siswa
Tingkat gaji guru (karena bidang pendidikan dianggap sebagai highly labour
intensive)
Rasio siswa dibandingkan jumlah guru
Kualifikasi guru
Tingkat pertumbuhan populasi penduduk (khususnya di negara berkembang)
Perubahan dari pendapatan (revenue theory of cost)

BAB 3
Metodologi dan Teknik Perhitungan Standar Biaya Operasi
3.1 Model Dasar Perhitungan Standar Biaya Operasi
Untuk menghitung berapa kebutuhan pembiayaan operasional pendidikan dalam
pencapaian SPM pendidikan yang berkualitas diperlukan tools Standar Analisa Biaya
(SAB), dan dihitung dengan pernyataan sebagai berikut:
m

f i qi ni pi f j q j n j ha p j
TC a
i 1
j 1

(1)

di mana:
TCa = biaya keseluruhan (Rp) per sekolah per tahun,
pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA) di kabupaten/kota a
fi,j
= frekuensi item ke-i dan ke-j per tahun
qi,j
= kuantitas item ke-i dan ke-j per tahun
ni,j
= per satuan item ke-i dan ke-j
pi,j
= harga item ke-i dan ke-j (Rp)
m
= jumlah item biaya pegawai
n
= jumlah item komponen bukan-pegawai
ha
= indeks kemahalan pendidikan di kabupaten/kota a
Perlu dicatat bahwa ha menyatakan indeks kemahalan daerah untuk 434
kabupaten/kota di Indonesia, dan ha = 1 untuk DKI Jakarta yang dalam studi ini
digunakan sebagai benchmark. Nilai ha diproksi dengan indeks kemahalan konstruksi
yang didapat dari studi oleh Depkeu dan BPS, yang dalam hal ini telah diadaptasikan
dengan memperhitungkan faktor transportasi, dan didapat rentang nilai ha sebagai
berikut: 0,91 ha 3,7.
Dengan demikian, perhitungan standar biaya operasi dibagi ke dalam dua kelompok
yaitu: (i) biaya pegawai [suku pertama ruas kanan persamaan (1)]; (ii) biaya bukanpegawai [suku kedua ruas kanan persamaan (1)]. Pada masing-masing kelompok,
ditentukan lebih dahulu dan sedapat mungkin berdasarkan data yang tersedia (sekunder
dari BPS dan berbagai laporan studi terkait) maupun data yang dikumpulkan dari studi
lapangan. Selanjutnya, biaya satuan per siswa per tahun untuk setiap kabupaten/kota
dapat ditentukan sebagai berikut:

UC TC
xx

(2)

di mana:
UCa = Biaya satuan (Rp) per siswa per tahun,
pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA) di kabupatem/kota a
x1
= Jumlah siswa per rombel pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA)
x2
= Jumlah rombel di sekolah
Berbagai angka yang diasumsikan dalam perhitungan untuk jenjang pendidikan SD
dijelaskan pada Bab 4.
3.2 Data dan Sumber Data
Data dikumpulkan berdasarkan laporan keuangan maupun standar biaya dari
beberapa daerah terpilih. Tim Pembiayaan BSNP melakukan kunjungan lapangan ke 12
provinsi dan 27 kabupaten/kota seperti ditampilkan dalam Tabel 3.1 Pemilihan daerah
survei berdasarkan purposive sampling, disebabkan kondisi daerah yang sangat
bervariasi, waktu dan tenaga yang terbatas. Akurasi data biaya pendidikan sangat
diperlukan dalam penentuan standar pembiayaan pendidikan. Studi maupun data yang
lebih menyeluruh dan rinci mengenai satuan biaya berdasarkan kualitas barang dan jasa
di masa yang akan datang sangat diperlukan untuk merevisi standar pembiayaan
pendidikan.
Berdasarkan Studi Lapangan, Tim mengumpulkan antara lain Standar Harga Barang
dan Jasa yang berlaku di tingkat kabupaten/kota, Dokumen Anggaran Satuan Kerja
(DASK) untuk Bidang Pendidikan dan beberapa contoh Anggaran Pendapatan dan
Belanja Sekolah dari tingkat dasar dan menengah. Terdapat variasi yang besar antara
daerah yang memiliki Standar Harga secara lengkap (misal DKI Jakarta) dan daerah yang
hanya memiliki Standar Harga secara terbatas (misal Papua). Oleh karena itu DKI Jakarta
dipakai sebagai dasar perhitungan standar pembiayaan pendidikan. Perhitungan standar
pembiayaan pendidikan untuk daerah lain dilakukan dengan mengalikan data standar
pembiayaan pendidikan untuk DKI Jakarta dengan Indeks Kemahalan Pendidikan antar
Daerah.

Propinsi
DKI Jakarta
Jawa Barat
Bali
NTT
Papua

Tabel 3.1
Daftar Kunjungan Lapangan ke Kabupaten/Kota
Mei, 2006
Kabupaten
Kota
Bekasi
Bandung
Karangasem
Sikka
Jayawijaya
8

Bekasi
Bandung
Cimahi
Denpasar
Kupang
Jayapura

Maluku Utara
Sulawesi Utara
Sulawesi Selatan
Kalimantan Timur
Kalimantan Selatan
Kepulauan Riau

Halamahera Barat
Minahasa
Maros
Kutai Kertanegara
Barito Kuala

Sumatera Barat

Solok

Ternate
Manado
Makasar
Balikpapan
Banjarmasin
Tanjung Pinang
Batam
Padang

Data Indeks Kemahalan Pendidikan antar Daerah belum tersedia untuk Indonesia,
sehingga dalam hal ini diproksi dengan data Indeks Kemahalan Konstruksi antar Daerah
(IKK) yang disusun oleh BPS dan Depkeu untuk 434 kabupaten/kota dan 33 propinsi
(BPS dan Depkeu, 2005). Indeks ini merupakan angka yang menunjukkan perbandingan
tingkat kemahalan harga bangunan/konstruksi (TKK) suatu kabupaten/kota atau propinsi
terhadap TKK rata-rata Nasional.
TKK merupakan cerminan dari suatu nilai bangunan/konstruksi atau biaya yang
dibutuhkan untuk membangun 1 (satu) unit bangunan per satuan ukuran luas di suatu
kabupaten/kota atau propinsi yang diperoleh melalui pendekatan terhadap sejumlah
bahan bangunan, termasuk sewa alat berat dan upah jasa yang menjadi paket komoditas.
Selain itu, penghitungan IKK juga telah memperhitungkan biaya transportasi antara
daerah tersebut dengan ibukota propinsi yang merupakan proksi tingkat kemahalan antar
daerah untuk daerah kepulauan. Adanya keragaman geografis wilayah daratan, lautan,
dan pegunungan sebenarnya sudah dicerminkan dalam variabel Indeks Kemahalan
Konstruksi (IKK) karena sudah diperhitungkan dalam tambahan komponen biaya
transportasi khusus untuk daerah kepulauan. Sebagai contoh IKK daerah kepulauan
Maluku relatif jauh lebih tinggi dibandingkan dengan daerah yang hanya memiliki
wilayah daratan saja.
IKK selain dapat digunakan sebagai tools untuk menghitung tingkat variasi
kemahalan antar daerah, juga dapat digunakan sebagai variabel adjustment atas cost/unit
untuk setiap kabupaten/kota dan provinsi agar hasil formulasi standar pembiayaan
pendidikan memiliki tingkat akurasi yang tinggi bagi setiap daerah. Di samping itu,
terdapat Indeks Pembangunan Manusia (IPM) sebagai variabel tambahan untuk
peningkatan kualitas SDM pada usia sekolah (schooling years) terutama pada level
pendidikan dasar dan menengah.

3.3 Komponen Perhitungan Standar Biaya Operasi

Menurut PP 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan, biaya operasi
satuan pendidikan adalah bagian dari dana pendidikan yang diperlukan untuk membiayai
kegiatan operasi satuan pendidikan agar dapat berlangsungnya kegiatan pendidikan yang
sesuai standar nasional pendidikan secara teratur dan berkelanjutan.

Sementara itu, menurut Ayat (4) Pasal 62 PP No. 19 Tahun 2003, biaya operasi
satuan pendidikan meliputi biaya berikut.
a. gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji.
b. bahan atau peralatan pendidikan habis pakai.
c. biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa telekomunikasi,
pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak,
asuransi, dan lainnya.
Walaupun dalam pasal ini biaya operasi hanya didefinisikan ke dalam tiga
kelompok biaya, namun ada sebagian biaya investasi yang juga dapat dikeluarkan setiap
tahun yaitu biaya depreasiasi (sebagai penyisihan dari investasi) dan dapat bersifat tunai.
Dana ini merupakan penyisihan untuk investasi di masa yang akan datang misalnya dana
untuk pembelian buku (karena buku diasumsikan berusia 5 tahun, dana tersebut dapat
dibelanjakankan per tahun sejumlah 20% dari dana keseluruhan), dana untuk
memperbaharui gedung maupunperalatan. Penggunaan dana depresiasi ini dapat berupa
pembangunan gedung baru atau renovasi berat gedung lama, maupun pembelian
peralatan baru. Namun perhitungan biaya investasi tidak diperhitungkan dalam Standar
Biaya Operasi Pendidikan.
Untuk keperluan perhitungan standar biaya operasi dalam naskah ini, biaya operasi
dibagi ke dalam dua kelompok, menjadi biaya pegawai dan biaya bukan-pegawai.
Perhitungan standar biaya operasi ini didasarkan pada kebutuhan biaya minimal untuk
menyelenggarakan kegiatan sekolah. Standar biaya operasi disusun berdasarkan
peraturan yang berlaku serta masukan dari berbagai tim standar pendidikan lainnya.
3.3.1 Biaya Pegawai
Sesuai dengan UU No.14 Tahun 2005, biaya pegawai dibagi menjadi dua
kelompok: (i) Gaji pokok serta tunjangan yang melekat pada gaji, (ii) Penghasilan lain
yang terdiri atas: tunjangan profesi, tunjangan fungsional, tunjangan khusus dan Maslahat
Tambahan.
Gaji Pendidik dan Tenaga Kependidikan serta Segala Tunjangan yang Melekat
pada Gaji
Ayat (6), Pasal 1, Bab I UU No. 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan
Nasional memberikan batasan pendidik adalah tenaga kependidikan yang berkualifikasi
sebagai guru, dosen, konselor, pamong belajar, widyaiswara, tutor, instruktur, fasilitator
dan sebutan lain yang sesuai dengan kekhususannya, serta berpartisipasi dalam
menyelenggarakan pendidikan.
Sedangkan, batasan tenaga kependidikan sebagaimana Ayat (6), Pasal 1, Bab I UU
No. 20 Tahun 2003 adalah anggota masyarakat yang mengabdikan diri dan diangkat
untuk menunjang penyelenggaraan pendidikan. Sementara itu, Ayat (1) Pasal 35 PP No.
19 Tahun 2005 menjelaskan tenaga pendidikan sebagai berikut.

10

Tenaga kependidikan pada TK/RA atau bentuk lain yang sederajat sekurangkurangnya terdiri atas kepala TK/RA dan tenaga kebersihan.
Tenaga kependidikan pada SD/MI atau bentuk lain yang sederajat sekurangkurangnya terdiri atas kepala sekolah/madrasah, tenaga administrasi, tenaga
perpustakaan, dan tenaga kebersihan sekolah/madrasah.
Tenaga kependidikan pada SMP/MTs atau bentuk lain yang sederajat atau SMA/MA,
atau bentuk lain yang sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala
sekolah/madrasah, tenaga adminstrasi, tenaga perpustakaan, tenaga laboratorium, dan
tenaga kebersihan sekolah/madrasah.
Tenaga kependidikan pada SMK/MAK atau bentuk lain yang sederajat sekurangkurangnya terdiri atas kepala sekolah/madrasah, tenaga adminstrasi, tenaga
perpustakaan, tenaga laboratorium, dan tenaga kebersihan sekolah/madrasah.
Tenaga kependidikan pada SDLB, SMPLB, dan SMALB atau bentuk lain yang
sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala sekolah, tenaga adminstrasi, tenaga
perpustakaan, tenaga laboratorium, tenaga kebersihan sekolah, teknisi sumber belajar,
psikolog, pekerja sosial, dan terapis.
Tenaga kependidikan pada Paket A, Paket B dan Paket C sekurang-kurangnya terdiri
atas pengelola kelompok belajar, tenaga adminstrasi, dan tenaga perpustakaan.
Tenaga kependidikan pada lembaga kursus dan lembaga pelatihan keterampilan
sekurang-kurangnya terdiri atas pengelola atau penyelenggara, teknisi, sumber
belajar, pustakawan, dan laboran.

Seiring dengan telah disetujuinya UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen,
pengertian gaji dan tunjangan meliputi:
Gaji pokok , besarnya gaji pokok mengikuti aturan menteri keuangan tentang gaji
PNS
Tunjangan yang melekat pada gaji, yang meliputi tunjangan: (i) isteri/suami 10%, (ii)
anak 2% dengan batas maksimal dua orang anak hingga usia 21 tahun atau belum
pernah menikah atau belum berumur 25 tahun kuliah dan belum pernah menikah, (iii)
jabatan, (iv) beras, dan (v) khusus, yakni diberikan sebagai pengganti apabila yang
bersangkutan terkena pajak penghasilan sejumlah potongan yang terkena pajak
Penghasilan lainnya
Tunjangan profesi: tunjangan profesi diberikan kepada guru yang telah memiliki
sertifikat pendidik yang diangkat oleh penyelenggara pendidikan/satuan pendidikan
yang diselenggarakan oleh masyarakat. Besarnya tunjangan setara dengan satu kali
gaji pokok guru.
Tunjangan fungsional: tunjangan yang diberikan kepada guru yang diangkat oleh
satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh Pemerintah dan pemerintah daerah.
Besar tunjangan mengikuti subsidi yang dialokasikan oleh Pemerintah atau
pemerintah daerah.
Tunjangan khusus: tunjangan yang diberikan kepada guru yang bertugas di daerah
khusus. UU No. 14 Tahun 2005, Pasal 1, Ayat 17, menjelaskan bahwa daerah khusus
adalah daerah yang terpencil atau terbelakang; daerah dengan kondisi masyarakat

11

adat yang terpencil; daerah perbatasan dengan negara lain; daerah yang mengalami
bencana alam, bencana sosial, atau daerah yang berada dalam keadaan darurat lain.
Maslahat tambahan merupakan tambahan kesejahteraan yang diperoleh dalam bentuk
tunjangan pendidikan, asuransi pendidikan, beasiswa, dan penghargaan bagi guru
serta kemudahan untuk memperoleh pendidikan bagi putra dan putri guru, pelayanan
kesehatan, atau bentuk kesejahteraan lain.

3.3.2. Biaya Bukan-Pegawai

Biaya bukan-pegawai terdiri atas: (i) Alat Tulis Sekolah (ATS)/bahan habis pakai,
(ii) Rapat-rapat, (iii) Transpor/perjalanan dinas, (iv) Penilaian, (v) Daya dan jasa, (vi)
Pemeliharaan sarana dan prasarana, (vii) Pendukung pembinaan siswa.

ATS/bahan habis pakai

Biaya ATS meliputi biaya minimal bagi seluruh pengeluaran sekolah untuk alat tulis yang
dibutuhkan untuk pengelolaan sekolah dan proses pembelajaran. ATS untuk pengelolaan
sekolah dan proses pembelajaran mencakup: pensil, pena, toner/tinta printer, tinta
stempel, penghapus pensil, penghapus tinta, buku tulis, buku administrasi, buku polio,
kertas HVS, kertas karbon, penggaris, amplop, stepler kecil dan isi, stepler besar dan isi,
pemotong/cutter, gunting, lem, lakban, selotip, kotak P3K dan isi, set alat jahit, tali rapia,
buku raport siswa, buku rencana pembelajaran, buku absen, buku nilai, karton manila,
kapur tulis, penghapus papan tulis, penggaris papan tulis, bahan praktikum IPA (SD s/d
SMA), bahan praktikum IPS (SMP dan SMA), bahan praktikum bahasa (SMP dan SMA),
bahan praktikum komputer (SD s/d SMA), bahan praktikum ketrampilan (SMP dan
SMA) kartu anggota perpustakaan, kartu buku, foto copy, kertas warna, cat poster, spidol

Rapat-rapat
Biaya rapat adalah biaya minimal yang dikeluarkan untuk menyelenggarakan rapat-rapat
bagi keperluan sekolah. Rapat-rapat ini meliputi rapat penerimaan siswa baru, rapat
evaluasi semester siswa, rapat kenaikan kelas, rapat kelulusan, rapat pemecahan masalah,
rapat koordinasi, rapat wali murid.

Transpor/perjalanan dinas
Biaya transpor/perjalanan dinas adalah biaya yang dikeluarkan untuk berbagai keperluan
dinas baik dalam kota maupun luar kota.

Penilaian
Biaya penilaian mencakup berbagai biaya minimal yang dikeluarkan untuk
menyelenggarakan ujian dan evaluasi siswa, yaitu: ulangan umum kelas I s/d III, ujian
akhir tertulis, penyusunan soal UAS, penyusunan soal ulangan umum.

Daya dan jasa

12

Biaya daya dan jasa adalah biaya minimal untuk mendukung kegiatan belajar mengajar di
sekolah, mencakup biaya listrik, telepon dan air.

Pemeliharaan sarana dan prasarana

Biaya pemeliharaan sarana dan prasarana
mempertahankan kualitas sekolah agar layak
mengajar yaitu mencakup bahan dan alat
penggantian genteng yang rusak, perbaikan
meubel, pemeliharaan peralatan.

sekolah adalah biaya minimal untuk

digunakan sebagai tempat belajar dan
kebersihan, pengecatan gedung/pagar,
atau penggantian kunci, pemeliharaan

Pendukung pembinaan siswa

Biaya pendukung pembinaan siswa adalah biaya minimal untuk menyelenggarakan
kegiatan pembinaan yang mencakup Pramuka, Palang Merah Remaja (PMR), Unit
Kesehatan Sekolah (UKS), pembinaan prestasi olah raga, pembinaan prestasi kesenian,
cerdas-cermat, perpisahan kelas terakhir, dan pembinaan kegiatan keagamaan

13

BAB 4
Asumsi-asumsi Perhitungan Standar Biaya Operasi Sekolah Dasar

14

Lampiran 3
Indeks Kemahalan Konstruksi
Keberagaman potensi ekonomi dan tingkat variasi kemahalan antar daerah
merupakan variabel utama untuk mengantisipasi adanya disparitas kemampuan daerah
dalam mendanai anggaran pendidikan agar sesuai dengan standar pembiayaan secara
nasional. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, Depkeu dan BPS telah menyusun
variabel Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) yang terdiri dari IKK untuk 434
kabupaten/kota dan 33 propinsi, yaitu angka yang menunjukkan perbandingan tingkat
kemahalan harga bangunan/konstruksi (TKK) suatu kabupaten/kota atau propinsi
terhadap TKK rata-rata Nasional.
TKK merupakan cerminan dari suatu nilai bangunan/konstruksi atau biaya yang
dibutuhkan untuk membangun 1 (satu) unit bangunan per satuan ukuran luas di suatu
kabupaten/kota atau propinsi yang diperoleh melalui pendekatan terhadap sejumlah
bahan bangunan, termasuk sewa alat berat dan upah jasa yang menjadi paket komoditas.
Selain itu, penghitungan IKK juga telah memperhitungkan biaya transportasi antara
daerah tersebut dengan ibukota propinsi yang merupakan proksi tingkat kemahalan antar
daerah untuk daerah kepulauan. Adanya keragaman geografis wilayah daratan, lautan,
dan pegunungan sebenarnya sudah dicerminkan dalam variabel Indeks Kemahalan
Konstruksi (IKK) karena sudah diperhitungkan dalam tambahan komponen biaya
transportasi khusus untuk daerah kepulauan. Sebagai contoh IKK daerah kepulauan
maluku relatif jauh lebih tinggi dibandingkan dengan daerah yang hanya memiliki
wilayah daratan saja.
IKK selain dapat digunakan sebagai tools untuk menghitung tingkat variasi
kemahalan antar daerah, juga dapat digunakan sebagai variabel adjustment atas cost/unit
(BSP) untuk setiap kabupaten/kota dan provinsi agar hasil formulasi standar pembiayaan
pendidikan memiliki tingkat akurasi yang tinggi bagi setiap daerah. Di samping itu,
terdapat Indeks Pembangunan Manusia (IPM) sebagai variabel tambahan untuk
peningkatan kualitas SDM pada usia sekolah (schooling years) terutama pada level
pendidikan dasar dan menengah.
Kelompok Jenis Bangunan
Pengelompokan jenis bangunan mengacu pada Klasifikasi Lapangan Usaha Indonesia
(KLUI), yaitu:
Bangunan tempat tinggal dan bukan tempat tinggal
Bangunan pekerjaan umum untuk pertanian
Bangunan pekerjaan umum untuk jalan, jembatan, dan pelabuhan
Bangunan untuk instalasi listrik, gas, air minum, dan komunikasi
Bangunan lainnya
Data Penunjang Penghitungan IKK
Paket komoditas IKK
Secara ideal terdiri dari 30 jenis bahan bangunan, 3 sewa alat berat, dan 8 upah jasa.
15

Diagram timbang IKK

Diagram yang digunakan terdiri dari diagram timbang kelompok jenis bangunan dan
diagram timbang umum.

Diagram timbang kelompok jenis bangunan

Disusun berdasarkan kuantitas/volume bahan bangunan yang dibutuhkan untuk
membangun satu unit bangunan per satuan ukuran luas (M 2) menurut kelompok jenis
bangunan (5 kelompok) yang diperoleh melalui Studi Tingkat Kemahalan Konstruksi.

Diagram timbang umum

Disusun berdasarkan data realisasi APBD dan pengeluaran belanja pembangunan dan
rutin. Data ini diperoleh dari Pemerintah Kabupaten/Kota setempat. Untuk diagram
timbang umum IKK propinsi diperoleh dari Pemerintah Propinsi.

Harga bahan bangunan, sewa alat berat, dan upah jasa

Harga bulan Februari (triwulan I) 2004 yang dikumpulkan melalui survei HPB-K
Triwulanan di seluruh kabupaten/kota di Indonesia

Cara Penghitungan IKK

TKK kelompok jenis bangunan kabupaten/kota dihitung dengan formula sebagai berikut:

TKK kj

HiQij

i 1

TKKkj = tingkat kemahalan harga bangunan kelompok jenis bangunan j di

kabupaten/kota k
Hi
= harga bahan bangunan i
Qij
= kuantitas/volume bahan bangunan i jenis bangunan j

Tipe/jenis spatial
Cakupan/coverage (kabupaten/kota): 434
Paket komoditas dan jasa: 22
Pengumpulan data harga lengkap seluruh kabupaten/kota
Penimbang/bobot bahan bangunan bersumber dari hasil survei konstruksi
Kimpraswil dengan menggunakan Tabel I/O
Penimbang/bobot jenis bangunan: Realisasi APBD Kab/Kota Tahun Anggaran 2004
Metode penghitungan Indeks dapat menggunakan rata-rata geometrik tidak dibobot
(unweighted geometric mean) serta rata-rata tertimbang (weighted arithmetic mean)

16

17