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Direito Administrativo
Obra organizada pelo Instituto IOB So Paulo: Editora IOB, 2014. ISBN 978-85-63625-66-3
Informamos que de inteira responsabilidade do autor a emisso dos conceitos.
Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a
prvia autorizao do Instituto IOB. A violao dos direitos autorais crime estabelecido na
Lei n 9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Cdigo Penal.

Sumrio
Captulo 1. Introduo ao Direito Administrativo, 11
1. Introduo ao Direito Administrativo Princpios
Natureza Jurdica Fontes, 11
2. Regime Jurdico Administrativo Caractersticas
Elementos Prerrogativas Sujeies, 12
3. Prerrogativas Vantagens Sujeies Limitaes
Poderes e Deveres, 12
Captulo 2. Princpios Expressos e Implcitos da Administrao
Pblica, 14
1. Princpios Administrativos Classificao dos
Princpios Administrativos Princpios Expressos e
Implcitos, 14
2. Princpio da Legalidade, 15
3. Princpio da Moralidade, 16
4. Princpio da Impessoalidade, 16
5. Princpio da Eficincia, 17
6. Princpio da Publicidade, 18
7. Princpios Implcitos, 19
8. Princpios da Tutela e da Autotutela, 20
9. Princpio da Motivao, 21
10. Princpio da Continuidade do Servio Pblico, 22
11. Princpio do Contraditrio e da Ampla Defesa
Princpio da Isonomia, 22
12. Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade
Princpio da Finalidade Princpio da Segurana
Jurdica, 23
Captulo 3. Poderes e Deveres da Administrao Pblica, 25
1. Poderes Administrativos, 25

2. Abuso de Poder: Excesso de Poder Desvio de


Finalidade, 25
3. Poder Vinculado, 26
4. Poder Discricionrio, 26
5. Poder Normativo, 27
6. Poder Hierrquico, 28
7. Poder Disciplinar, 29
8. Poder da Polcia Conceito Limitaes, 29
9. Poder de Polcia Atributos, 30

Captulo 4. Ato Administrativo, 31


1. Ato Administrativo Conceito Supremacia da
Administrao Pblica, 31
2. Estrutura do Ato Administrativo Atributos, 32
3. Presuno de Legitimidade e Veracidade, 33
4. Imperatividade Supremacia do Interesse Pblico, 33
5. Autoexecutoriedade, 34
6. Tipicidade Ato Administrativo Normativo, 35
7. Exigibilidade e Executoriedade, 36
8. Competncia, 37
9. Finalidade, 38
10. Forma, 38
11. Motivo Motivao Teoria dos Motivos
Determinantes, 39
12. Objeto, 39
13. Elementos x Natureza Competncia Finalidade
Forma Motivo Objeto, 40
14. Classificao dos Atos Administrativos Atos
Vinculados Atos Discricionrios, 41
15. Atos Gerais e Atos Individuais, 41
16. Atos Internos Atos Externos Atos de Gesto Atos
de Imprio Atos de Expediente, 42
17. Atos Simples Atos Complexos Atos Compostos, 42

18. Atos Perfeitos Atos Imperfeitos Atos Pendentes


Atos Consumados, 43
19. Ato Vlido Ato Nulo Ato Anulvel Ato
Inexistente, 43
20. Ato Constitutivo Ato Declaratrio Ato Modificativo
Ato Extintivo, 44
21. Atos Negociais e Atos Ordinatrios, 45
22. Atos Enunciativos e Atos Punitivos, 46
23. Extino dos Atos Administrativos Anulao
Revogao, 47
24. Cassao Caducidade Contraposio Renncia
Convalidao do Ato Vcio de Competncia e de
Forma, 48

Captulo 5. Responsabilidade Civil do Estado, 50


1. Evoluo, 50
2. Responsabilidade Civil do Estado Responsabilidade
Objetiva: Elementos, 51
3. Responsabilidade Objetiva: Aplicabilidade, 51
4. Responsabilidade Objetiva: Excludentes da
Responsabilidade, 52
5. Responsabilidade Subjetiva: Situaes Especficas, 53
6. Questes Jurisprudenciais, 54
7. Questes Jurisprudenciais: Responsabilidade por Obra
Pblica e Outras Questes, 55
8. Ao de Regresso, 56
Captulo 6. Organizao Administrativa, 58
1. Administrao Pblica, 58
2. Administrao Direta ou Centralizada, 59
3. Caractersticas dos rgos, 60
4. Administrao Indireta ou Descentralizada, 61
5. Composio da Administrao Indireta, 61

6. Autarquia, 62
7. Sociedade de Economia Mista e Empresa Pblica, 63
8. Diferenas entre Sociedade de Economia Mista e
Empresa Pblica, 64
9. Fundao Pblica, 65
10. Funes da Fundao Pblica, 66
11. Agncia, 66
12. Agncia Executiva, 67
13. Agncia Reguladora, 68
14. Entidades Paraestatais, 69
15. Servios Sociais Autnomos, 70

Captulo 7. Controle da Administrao Pblica, 72


1. Controle Administrativo, 72
2. Meios de Controle, 73
3. Recursos Administrativos, 73
4. Representao Reclamao Reviso Pedido de
Reconsiderao, 74
5. Controle Externo Poder Legislativo, 75
6. Controle Externo Poder Judicirio, 75
7. Meios de Controle Externo Judicirio, 76
Captulo 8. Licitao, 78
1. Licitao, 78
2. Licitao Princpio do Julgamento Objetivo
Princpio da Isonomia, 79
3. Licitao Princpio da Adjudicao Compulsria
Princpio da Publicidade Princpio do Procedimento
Formal, 80
4. Modalidades de Licitao Convite Leilo
Concurso, 81
5. Licitao Dispensada Licitao Dispensvel
Licitao Inexigvel, 82

6. Anulao e Revogao, 83
7. Prego, 83

Captulo 9. Contratos Administrativos, 85


1. Contratos Administrativos, 85
2. Prazo dos Contratos Administrativos, 86
3. Clusulas Exorbitantes, 86
4. Clusulas Exorbitantes Fiscalizao da Execuo dos
Contratos Aplicao Direta de Sanes, 87
5. Clusulas Exorbitantes Ocupao Temporria
Restrio Oposio da Exceptio non Adimpleti
Contractus, 88
6. Clusulas Exorbitantes Exigncia de Garantia, 89
7. Teoria da Impreviso, 90
8. Extino dos Contratos Administrativos, 91
Captulo 10. Servidores Pblicos, 92
1. Agentes Administrativos, 92
2. Preenchimento de Unidades Administrativas, 93
3. Formas de Ingresso na Administrao Pblica, 93
4. Desnecessidade de Concurso, 94
5. Diferenas entre Estabilidade e Vitaliciedade, 95
6. Regime Jurdico dos Servidores, 96
7. Remunerao dos Servidores, 96
8. Limite no Pagamento da Remunerao e Subsdios
dos Servidores, 97
9. Remunerao do Servidor, 98
10. Vedao de Acumulao de Cargos, 98
11. Mandato Eletivo do Servidor, 99
12. Formas de Provimento de Cargo Pblico
Nomeao Posse e Exerccio Prazos
Promoo Readaptao Ocupao de Cargo em
Comisso, 100

13. Formas de Provimento de Cargo Pblico Reverso


Voluntria e Reverso Involuntria Reintegrao
Administrativa e Judicial Reconduo
Disponibilidade, 100

Captulo 11. Servios Pblicos, 102


1. Servios Pblicos, 102
2. Princpios dos Servios Pblicos, 103
3. Formas de Prestao dos Servios Pblicos, 104
4. Concesso e Permisso, 104
Captulo 12. Bens Pblicos, 106
1. Bens Pblicos, 106
2. Classificao dos Bens Pblicos, 107
3. Regime Jurdico dos Bens Pblicos, 107
Captulo 13. Interveno do Estado na Propriedade, 109
1. Conceitos e Fundamentos, 109
2. Servido Administrativa, 110
3. Servido Administrativa Caractersticas, 111
4. Requisio, 112
5. Ocupao Temporria, 113
6. Limitao Administrativa, 114
7. Tombamento Introduo, 115
8. Desapropriao Introduo, 116
9. Desapropriao Urbanstica, 117
10. Desapropriao Rural e Confiscatria, 117
11. Desapropriao Competncias, 119
12. Desapropriao Procedimentos, 119
13. Procedimentos da Desapropriao Fase Executiva, 120
14. Desapropriao Indireta, 121
15. Tredestinao e Retrocesso, 122
16. Formas de Interveno Previstas no Estatuto da
Cidade, 123

Captulo 14. Improbidade Administrativa, 125


1. Improbidade Administrativa, 125
2. Ato de Improbidade, 125
3. Investigao dos Atos de Improbidade, 126
Captulo 15. Processo Administrativo, 128
1. Processo Administrativo, 128
2. Princpios do Processo Administrativo, 129
3. Procedimento do Processo Administrativo, 129
4. Caractersticas do Processo Administrativo, 130
5. Caractersticas do Processo Administrativo Instruo
e Deciso, 131
Gabarito, 134

Captulo 1

Introduo ao Direito
Administrativo

1. Introduo ao Direito Administrativo


Princpios Natureza Jurdica Fontes
Direito administrativo o conjunto de regras e princpios aplicveis Administrao Pblica no desempenho de sua funo administrativa, sempre buscando
alcanar o interesse pblico, o bem comum. O princpio da legalidade exige que
a Administrao Pblica respeite a lei que organiza a atividade administrativa.
As fontes do direito administrativo so divididas em duas categorias: as indiretas ou mediatas e as diretas ou imediatas.
A fonte direta aquela na qual nasce o direito propriamente dito, ou seja, a Lei.
As fontes indiretas so aquelas que no criam o direito propriamente dito,
mas influenciam o legislador na criao da lei administrativa. So elas: costume
(prtica reiterada da sociedade de forma padronizada, sempre no mesmo sentido), jurisprudncia (decises reiteradas dos Tribunais no mesmo sentido) e doutrina (autores de direito que publicam obras cientficas, livros de direito, artigos,
ensaios jurdicos, ou seja, pesquisas feitas pelos cientistas do direito que podem
influenciar o legislador na criao de uma lei).
Ramo do direito pblico aquele em que o Estado uma das partes do contexto das normas, ou seja, est presente na relao jurdica, agindo com supremacia em relao ao particular. No direito privado, o Estado no estar presente, mas
somente os indivduos tratados isonomicamente, por exemplo, direito de famlia,
contratos, direito civil.

Exerccio
1.

Analise a seguinte afirmativa:

O direito administrativo um ramo do Direito Privado.

12

Direito Administrativo

2. Regime Jurdico Administrativo


Caractersticas Elementos Prerrogativas
Sujeies
O direito administrativo, como vimos, ramo do direito pblico.
O regime jurdico administrativo o tratamento jurdico diferenciado dado
pela lei Administrao Pblica na busca do interesse pblico.
As bases do regime jurdico administrativos so:
a) prerrogativas: so vantagens, que tm por fundamento a supremacia do
interesse pblico sobre o particular. Essas vantagens se materializam em vrios
institutos do direito administrativo, como o poder de polcia, e somente podem
ser usadas de forma vinculada a atingir o resultado, qual seja, o interesse pblico;
b) sujeies: so limitaes, deveres que, necessariamente, os agentes, rgos e entidades da Administrao devem respeitar. Essas sujeies equilibram as
vantagens. Por exemplo: a Administrao Pblica pode desapropriar (vantagem),
mas, se o fizer, dever indenizar (sujeio).
O regime jurdico administrativo concedido Administrao Pblica, que faz
as vezes de um gestor de interesses alheios, no caso dos interesses coletivos. Com
base nisto, existe um paradigma: toda vez que a Administrao Pblica age, ela
visa chegar ao interesse pblico, e, para tanto, a lei traz um princpio que fundamentar toda a sua atividade: o princpio da supremacia do interesse pblico
sobre o particular.
A supremacia decorre do resultado que a Administrao deve alcanar, qual
seja, o interesse pblico.
Importa, ainda, para finalizar, lembrar que o regime jurdico administrativo
um regime de direito pblico.

Exerccio
2.

Analise a seguinte afirmativa:

O regime jurdico administrativo impede a Administrao Pblica de agir


com supremacia em relao aos particulares.

3. Prerrogativas Vantagens Sujeies


Limitaes Poderes e Deveres
Conforme vimos, o regime jurdico administrativos baseia-se nas prerrogativas e
sujeies a que se submete a Administrao Pblica.

Direito Administrativo

13

As prerrogativas ou vantagens da Administrao so materializadas pelos


poderes: so os instrumentos que a Administrao tem para buscar o interesse
pblico.
Como exemplos, podemos citar o poder de polcia, o poder disciplinar, o poder regulamentar e o poder hierrquico.
Quanto aos deveres, so as obrigaes decorrentes do regime jurdico administrativo aplicados a toda a Administrao Pblica.
Os principais deveres que nascem deste regime so:
dever de eficincia: a Administrao Pblica obrigada a agir com eficincia. Atualmente, o modelo adotado o da administrao gerencial,
porque visa mais o resultado qualitativo. Deve-se sempre respeitar as pretenses da coletividade, implementando os desejos da sociedade;
dever de prestar contas: trata-se do dever que a Administrao Pblica
tem de comunicar sociedade tudo aquilo que est sendo feito por ela,
que mera gestora de interesses. A prestao de contas feita para a
sociedade e para todos os rgos de fiscalizao. Deve a Administrao
Pblica sempre agir com transparncia;
dever de probidade: reflete-se na ideia de tica. A Administrao Pblica
no pode, em hiptese alguma, deixar de lado os valores que se esperam
de um bom administrador. a honestidade;
poder-dever de agir: a Administrao Pblica no poder se omitir quando
uma determinada situao exigir uma conduta do poder pblico.

Exerccio
3.

Analise a seguinte afirmativa:

O dever de probidade est ligado ao princpio da moralidade administrativa.

Captulo 2

Princpios Expressos e
Implcitos da Administrao
Pblica

1. Princpios Administrativos Classificao


dos Princpios Administrativos Princpios
Expressos e Implcitos
A Administrao Pblica, segundo o regime jurdico administrativo, deve respeitar
alguns valores, ou seja, alguns princpios.
Princpios so, portanto, valores reconhecidos e impostos Administrao Pblica no desempenho da atividade administrativa. Esses valores so classificados,
pela doutrina, em expressos e implcitos.
Os expressos so os previstos no art. 37, caput, da CF: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
A dica para guardar estes princpios a palavra LIMPE, formada pela juno
na primeira letra de cada um dos princpios:
Legalidade;
Impessoalidades;
Moralidade;
Publicidade;
Eficincia.
Este rol meramente exemplificativo, ou seja, existem outros princpios que
regem a Administrao Pblica, chamados implcitos ou reconhecidos. Eles esto
espalhados por todo o ordenamento jurdico, na jurisprudncia e na doutrina.
Exemplos de princpios implcitos: objetividade do julgamento, continuidade
do servio pblico, etc.
Embora no previstos no art. 37 da CF, no h qualquer hierarquia entre estes
e os princpios expressos. Todos so igualmente aplicados Administrao Pblica, porque apresentam o mesmo grau normativo.

Direito Administrativo

15

Exerccio
4.

Analise a seguinte afirmao:

Os princpios aplicados Administrao esto previstos somente na Constituio Federal.

2. Princpio da Legalidade
A legalidade o primeiro dos princpios expressos da Administrao Pblica. Ele
significa que a Administrao s pode fazer o que a lei autoriza ou determina.
O princpio da legalidade nasce a partir da verificao do Estado Democrtico
de Direito: neste modelo de Estado, quem comanda a lei, criada democraticamente com a participao do povo. A vontade do administrador, portanto, deve
decorrer da lei.
O princpio da legalidade, como visto, tem previso Constitucional no art. 37,
caput. Porm, esta faceta do princpio a faceta aplicvel Administrao. Com
relao aos particulares, estes tambm esto sob a gide do princpio da legalidade, mas com outro vis: os particulares podem fazer tudo aquilo que a lei no
proba. o previsto no art. 5, II, da Constituio.
J a Administrao s poder agir de acordo com o que a lei determinar.
Sendo certo que a lei que determina as condutas da Administrao, a lei deve
sempre ser considerada em todo o agir da Administrao (agentes, rgos e entidades). O ato praticado em contrariedade lei um ato ilegal, e o ato ilegal praticado
pela Administrao Pblica deve ser anulado pela prpria Administrao. Se isto no
acontecer, os prejudicados podero pleitear a anulao perante o Judicirio.
Diz-se que a Administrao tem o dever de anular os atos ilegais, mas que
o Judicirio tem a faculdade de anular tais atos. Isto porque o Judicirio sempre
precisar da provocao para agir, enquanto que a Administrao age de ofcio
(nos casos de atos ilegais).
O princpio da legalidade faz previso tanto de atos discricionrios (a lei d
margem de liberdade, apresentando ao administrador algumas opes na sua
atuao) quanto de atos vinculados (a lei no d nenhuma margem de escolha
ao administrador).

Exerccio
5.

Analise a seguinte afirmao:

A Administrao Pblica pode fazer tudo aquilo que a lei no autorizar expressamente desde que a finalidade do ato seja alcanar o interesse pblico.

16

Direito Administrativo

3. Princpio da Moralidade
O princpio da moralidade tambm tem previso expressa no art. 37 da CF.
Liga-se ao dever de probidade, dever de agir de forma honesta, correta. Os
agentes administrativos devem desempenhar suas funes com tica, de forma
correta e honesta.
A moralidade administrativa tem uma fora maior que a moralidade comum
(que a que podemos ver no dia a dia e que no tem fora normativa suficiente
para invalidar um ato). A moralidade administrativa vai alm da mera reprovabilidade de um ato. Trata-se da anlise feita dos administradores, que devem agir de
forma correta, sob pena de o ato ser considerado invlido.
Esta a diferena: a imoralidade administrativa resulta na invalidao do ato,
ao contrrio do que ocorre com a imoralidade comum.
exemplo de violao ao princpio da moralidade a prtica do nepotismo. O
ato da nomeao de parentes do administrador para cargos em comisso dever
ser anulado, porque o ato imoral.
O controle de moralidade feito pela prpria Administrao Pblica (anulando os atos ilegais). Todavia, tambm o Poder Judicirio tem competncia e
legitimidade para anular atos ilegais praticados pela Administrao Pblica. Isto
porque o princpio da moralidade est previsto na CF, e o STF resguarda a CF de
violao de qualquer valor ali previsto. Se um ato viola a Constituio, o STF, que
o Judicirio, pode fazer o controle. Por isso, o Poder Judicirio est legitimado a
invalidar atos praticados pela Administrao Pblica de forma imoral.
A violao do princpio da moralidade, bem como ocorre com a violao do
princpio da legalidade, pode gerar, portanto, a anulao do ato administrativo.

Exerccio
6.

Analise a seguinte afirmao:

O administrador pblico pode praticar ato imoral desde que seja legal e vise
ao bem comum.

4. Princpio da Impessoalidade
O princpio da impessoalidade um dos mais ricos do art. 37 da CF.
Impessoalidade significa que o administrador deve conduzir a mquina administrativa de forma objetiva, ou seja, a ausncia de subjetividade no desempenho da atividade administrativa.

Direito Administrativo

17

Este princpio apresenta quatro interpretaes:


a) acepo dentro do princpio da finalidade: ser impessoal agir sempre
buscando o interesse pblico. Para esta corrente, s possvel atingir a impessoalidade se o foco for sempre o interesse pblico;
b) acepo dentro do princpio da isonomia: ser impessoal tratar todos da
mesma forma. a garantia da igualdade a todos que esto sob a gide da Administrao Pblica;
c) vedao de promoo pessoal do agente administrativo: o administrador
age com impessoalidade quando no se utiliza da mquina administrativa para
se promover. A ideia aqui a gesto de interesses alheios (e nunca prprios). O
administrador no pode usar nem nomes nem smbolos que levem promoo
pessoal. Esta acepo est no art. 37, 1. Este vis da impessoalidade se aplica
Administrao Pblica, mas observa-se que, em poca eleitoral, possvel a
utilizao de imagens para fins de campanha, considerando no a Administrao,
mas sim o poltico;
d) no desempenho da atividade objetiva, o agente age em nome da Administrao Pblica. Sendo assim, toda responsabilidade pelo dano causado pela conduta do agente, ser da Administrao Pblica. E, ainda, esta responsabilidade
objetiva.

Exerccio
7.

Analise a seguinte afirmao:

O princpio da impessoalidade visa impedir a utilizao da mquina pblica


pelo administrador para se promover.

5. Princpio da Eficincia
O princpio da eficincia significa que a Administrao Pblica e o administrador
devem sempre se pautar de forma a desempenhar um servio eficiente e eficaz,
que garanta o preenchimento dos anseios da sociedade, da coletividade.
Ser eficiente ser assduo, ser respeitoso com as necessidades dos administrados.
Este princpio foi introduzido no art. 37 em 1998, pela Emenda Constitucional
n 19. Mas, antes mesmo desta emenda, o princpio j era aplicado.
A eficincia retoma a transferncia da Administrao Pblica burocrtica (que
se utiliza de meios burocrticos fundamentais para a boa conduo da mquina

18

Direito Administrativo

administrativa; neste modelo, o resultado secundrio, pois o que importa so


os processos formais para o desenvolvimento da atividade) para a Administrao
Pblica gerencial. Neste modelo, o que importa o resultado, e no os meios
utilizados para alcanar este resultado qualitativo.
Exemplo de modelo burocrtico a licitao: por exigir tantas formalidades,
por vezes, o processo de licitao acaba interferindo no resultado final. A ideia
a de que quanto maior a formalidade, maior o combate corrupo.
A administrao gerencial se pauta pela eficincia, pelos resultados, pela qualidade do servio prestado coletividade. Ainda que a Administrao possa transferir o servio para pessoas jurdicas descentralizadas, o resultado deve sempre ser
a qualidade e a eficincia do servio prestado.
Observe que a professora Maria Sylvia di Pietro traz que o princpio da eficincia aplicado ao servidor e tambm prpria Administrao Pblica, mediante a
distribuio das atribuies dentro da Administrao Pblica.

Exerccio
8.

Analise a seguinte afirmao:

O princpio da eficincia somente aplicado ao servidor pblico efetivado.

6. Princpio da Publicidade
Falaremos agora sobre o princpio da publicidade.
A ideia da publicidade liga-se ideia de que a Administrao Pblica deve ser
a mais transparente possvel, permitido a todos que tomem conhecimento das
suas atividades, seja pela publicao dos atos, seja por outros meios.
O administrado deve conhecer as atividades realizadas dentro da Administrao Pblica, para que possa verificar se a Administrao est agindo de forma
legal, correta, tica.
A publicidade interpretada pela doutrina como garantia de controle e aplicada a todas as entidades da Administrao Pblica, e, portanto, aplicada tanto
Administrao Pblica Direta quanto Indireta.
Publicidade a garantia de transparncia. J a publicao um ato material:
a divulgao dos atos administrativos em dirios oficiais, jornais, etc. Assim, nem
toda publicidade garantida pela publicao de atos. exemplo de publicidade
que no garantida pela publicao de atos audincia pblica.
A publicidade a regra do sistema, mas no se trata de princpio absoluto. Em
certas situaes, a publicidade pode ser restringida, prevalecendo o sigilo.

Direito Administrativo

19

As excees ocorrem quando a publicidade coloca em risco a segurana nacional, o interesse pblico ou a intimidade das pessoas. Neste caso, a Administrao Pblica pode afastar a publicidade e manter os atos sob sigilo.
Por se tratar de conceitos indeterminados, a definio caso a caso da aplicao do sigilo cabe Administrao Pblica.
O princpio da publicidade materializa-se tambm no direito de petio: os administrados tm direito de conseguir certides para obter o conhecimento sobre
um fato, sob pena de violao do princpio da publicidade.
Por fim, lembra-se que o princpio da publicidade tambm garantido mediante a prestao de contas, que dever da Administrao Pblica.

Exerccio
9.

Analise a seguinte afirmao:

Em razo do dever de transparncia administrativa, o princpio da publicidade considerado absoluto pela doutrina.

7. Princpios Implcitos
J vimos todos os princpios expressos no art. 37 da CF. Agora, passamos a estudar os princpios implcitos, que so os princpios reconhecidos pelo ordenamento
jurdico, mas que no esto no referido artigo.
O fundamento destes princpios a ideia de que existem diversos outros princpios, que no os do art. 37 da CF, que devem ser aplicados Administrao
Pblica. Eles decorrem da interpretao do sistema administrativo.
Os princpios implcitos esto espalhados por toda a Constituio Federal, salvo no art. 37, caput. Esto tambm fixados na doutrina e so decorrentes da
jurisprudncia.
Os princpios explcitos no excluem os princpios expressos, ou seja, convivem
harmonicamente. Por vezes, podem ser aplicados em conjunto. E, por isso, pode-se afirmar que eles no tm, entre si, hierarquia.
O primeiro princpio implcito que estudaremos o princpio da supremacia
do interesse pblico: o interesse da coletividade superior ao interesse privado.
exemplo da aplicao deste princpio a desapropriao.
Outro princpio implcito o princpio da indisponibilidade do interesse pblico. A Administrao Pblica no pode abrir mo, renunciar aos interesses,
direitos ou bens da coletividade. A ideia a de que o administrador no dono

20

Direito Administrativo

dos interesses da Administrao, mas, apenas um gestor de interesses alheios.


Os interesses so, em verdade, da coletividade.
Este princpio permite a mitigao do exerccio de direitos individuais (extino
no, porque a extino s pode ocorrer por meio de lei).
Veja o exemplo: se um determinado servidor pratica ilcito, a Administrao
Pblica, ao verificar que realmente o ilcito ocorreu, no poder deixar de punir
tal servidor.

Exerccio
10. Analise a seguinte afirmao:

O princpio da supremacia do interesse pblico autoriza a Administrao


Pblica extinguir direitos individuais para resguardar o interesse pblico.

8. Princpios da Tutela e da Autotutela


Vamos ver nesta unidade dois princpios que no podem ser confundidos. Trata-se do princpio da tutela e do princpio da autotutela.
A Administrao Pblica, ao praticar os atos administrativos, recebe a autorizao para rever seus prprios atos. Esta autorizao exatamente o princpio
da autotutela: a reviso dos atos pela prpria Administrao Pblica, o controle
feito pelo prprio rgo ou entidade administrativa.
Quando um ato for realizado de forma ilegal, a Administrao poder rever
e anular o ato. Nos casos de ilegalidade, trata-se de um dever da Administrao
anul-lo. Por outro lado, os atos inconvenientes e inoportunos podem ser revogados pela Administrao. Portanto, a autotutela se materializa pela anulao
dos atos ilegais (dever da Administrao) e revogao dos atos inoportunos e
inconvenientes.
J, no princpio da tutela, temos o controle feito pela Administrao Pblica
Direta sobre a Administrao Pblica Indireta.
O princpio da tutela passa pela estrutura da Administrao Pblica. Quando
os rgos da Administrao Indireta so fiscalizados pela Administrao Direta,
temos o princpio da tutela. Exemplo: uma universidade federal ser fiscalizada,
pela Unio, acerca da execuo das atividades para as quais ela foi criada. Assim,
tutela o poder de controle dos atos das entidades da Administrao Indireta
pelos rgos centrais da Administrao Direta.

Direito Administrativo

21

J o princpio da autotutela administrativa representa que a Administrao Pblica tem o poder-dever de controlar seus prprios atos, revendo-os e anulando
-os quando houverem sido praticados com alguma ilegalidade.
A autotutela abrange o poder de anular, convalidar e, ainda, o poder de
revogar atos administrativos. A autotutela est expressa no art. 53 da Lei n
9.784/1999, assim como na Smula n 473 do STF.
Ambos os princpios trabalham uma forma de controle, mas, na autotutela,
temos o controle feito internamente, realizado pelos prprios agentes pblicos.

Exerccio
11. Analise a seguinte afirmao:

A superviso ministerial tem como fundamento o princpio da autotutela.

9. Princpio da Motivao
O princpio da motivao significa que os atos administrativos devem ser motivados, devem ser apresentadas as razes que deram origem ao ato administrativo.
Trata-se da ideia de justificar a prtica dos atos administrativos, e permitir que
haja um controle sobre a legalidade ou no do ato praticado.
Assim, a motivao garante a fiscalizao e o controle do ato administrativo.
A doutrina clssica entende que a Lei n 9.784/1994, nos arts. 2 e 50, elenca
os atos que necessariamente sero motivados. Assim, para este entendimento,
somente estes atos devem ser motivados.
No entanto, a doutrina moderna mudou a interpretao quanto ao tema. Os
atos administrativos devem sempre ser motivados, para garantir o controle pelo
administrado. Ainda que o ato seja, para esta corrente todos os atos devem ser
motivados.
A teoria dos motivos determinantes prega que quando houver a justificativa
para a prtica do ato, esta teoria passa a incorporar o prprio ato, sendo que se
os motivos forem falsos ou inexistentes, o ato tambm o ser.

Exerccio
12. Analise a seguinte afirmao:

A motivao dos atos administrativos permite a aplicao da teoria dos motivos determinantes.

22

Direito Administrativo

10. Princpio da Continuidade do Servio Pblico


O princpio da continuidade do servio pblico deve ser aplicado no servio pblico reconhecido no seu sentido amplo: atividade prestada pelo Estado sob normas
de direito pblico.
O servio pblico prestado pelo Estado, portanto, no pode ser interrompido, porque existe, por parte da sociedade, uma necessidade desta prestao de
servios.
A aplicabilidade deste princpio encontra-se no art. 175, pargrafo nico, IV,
da CF e na Lei n 8.987/1995 (regime de concesso e permisso da prestao do
servio pblico).
Na CF, temos a obrigao do Estado de manter o servio pblico adequado
para o pblico, ou seja, o servio deve ser prestado com qualidade. J, na Lei n
8.987/1995, temos que, em regra, o servio pblico no pode ser interrompido.
So situaes excepcionais em que esta interrupo pode ocorrer:
fato emergencial, que impea a prestao do servio;
motivos de ordem tcnica;
inadimplemento por parte do particular.
o disposto no art. 6, 3:
No se caracteriza como descontinuidade do servio a sua interrupo em
situao de emergncia ou aps prvio aviso, quando:
I motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes; e
II por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da coletividade.
Afora estas situaes, sempre necessrio o prvio aviso da interrupo de
prestao do servio pblico.

Exerccio
13. Analise a seguinte afirmao:

O servio de energia eltrica prestado Cmara dos Vereadores no pode


ser interrompido por se tratar de um servio essencial.

11. Princpio do Contraditrio e da Ampla Defesa


Princpio da Isonomia
O princpio da ampla defesa e contraditrio significa que toda sano administrativa
deve ser precedida de processo administrativo que garanta a defesa do investigado.

Direito Administrativo

23

Neste sentido, aplica-se o disposto no art. 5, LV, da CF e na Lei n 9.784/1994.


importante destacar que o princpio do contraditrio e da ampla defesa
aplicado em todos os processos, sejam eles administrativos ou judiciais.
Se o processo administrativo for realizado desrespeitando o contraditrio ou a
ampla defesa, esse processo ser considerado nulo.
Trata-se de um princpio que deve ser observado toda vez que atingir direitos
de uma pessoa.
O princpio da isonomia o princpio da igualdade, ou seja, a Administrao
Pblica deve tratar todos de forma igual, desde que estejam no mesmo nvel.
O princpio da isonomia adotado pelo ordenamento jurdico brasileiro o
substancial, ou seja, a Administrao Pblica deve tratar os iguais de forma igual
e os desiguais de forma desigual, na medida de sua desigualdade.

Exerccio
14. Analise a seguinte afirmao:

O princpio da ampla defesa no autoriza o servidor processado ser representado por um advogado, j que nos processos administrativos a defesa
tcnica dispensvel.

12. Princpio da Razoabilidade e


Proporcionalidade Princpio da Finalidade
Princpio da Segurana Jurdica
O princpio da razoabilidade e proporcionalidade remete ideia de que os meios
utilizados devem ser proporcionais aos fins almejados pela Administrao Pblica.
Desta forma, o princpio da razoabilidade nada mais do que a anlise dos
meios e fins.
O princpio da finalidade significa dizer que a Administrao Pblica deve
sempre buscar o interesse pblico.
Assim, como a finalidade da Administrao Pblica buscar o interesse
pblico, todas as suas aes devem estar vinculadas a este resultado.
importante destacar que, se for cobrado o princpio da finalidade como
princpio autnomo, estar-se- falando em um princpio implcito e, quando se
falar em finalidade dentro do princpio impessoalidade, ser apenas uma acepo
do princpio da impessoalidade.

24

Direito Administrativo

Se no for atentado o princpio da finalidade, ou seja, se for visado o favorecimento do particular e no do pblico, estar-se- diante de um desvio de
finalidade.
J o princpio da segurana jurdica significa dizer que as leis administrativas
no podem sofrer interpretaes retroativas.

Exerccio
15. Analise a seguinte afirmao:

O princpio da razoabilidade determina a concordncia entre os meios utilizados e o fim desejado pela Administrao Pblica.

Captulo 3

Poderes e Deveres da
Administrao Pblica

1. Poderes Administrativos
Regime jurdico o tratamento diferenciado, concedido pela lei Administrao
Pblica.
Poderes administrativos so instrumentos concedidos Administrao Pblica,
decorrentes do regime jurdico administrativo, para alcanar o interesse pblico.
O regime jurdico administrativo coloca um limite no exerccio das prerrogativas da Administrao Pblica, que no podero ser exercidas a no ser para
alcanar a finalidade, ou seja, para buscar o interesse pblico.
As espcies de poderes administrativos so: poder vinculado, poder discricionrio, poder hierrquico, poder disciplinar, poder normativo e poder de polcia.
importante destacar que esses poderes administrativos no so apenas
limitados pela finalidade, mas tambm so limitados pelo princpio da proporcionalidade.

Exerccio
16. Analise a seguinte afirmao:

Os poderes administrativos esto vinculados finalidade administrativa.

2. Abuso de Poder: Excesso de Poder Desvio


de Finalidade
O poder administrativo deve ser usado de forma normal, ou seja, dentro dos limites da lei. Sendo assim, se o poder administrativo for usado fora dos limites da
lei, haver abuso do poder.

26

Direito Administrativo

O abuso de poder pode configurar um excesso de poder ou um desvio de


finalidade.
Excesso de poder uma modalidade de abuso de poder que acontece quando
algum da Administrao Pblica atua em nome da Administrao Pblica, mas
sem possuir atribuies para a prtica do ato.
Quando algum utilizar os poderes administrativos para, ao invs de alcanar
o interesse pblico, alcanar interesses individuais, estar-se- diante do abuso de
poder chamado desvio de finalidade.
O abuso de poder gera uma situao baseada na ilegalidade e, toda vez que
se deparar com uma ilegalidade praticada pela Administrao Pblica o controle
se dar por meio da anulao.

Exerccio
17. Analise a seguinte afirmao:

O abuso de poder permite a revogao ou a anulao do ato administrativo.

3. Poder Vinculado
Poder vinculado o poder dado, concedido ao administrador pblico de agir sem
liberdade para aferir a situao ftica subjacente, ou seja, o poder em que o administrador deve agir de acordo com os limites e condies estabelecidos em lei.
Sendo assim, observa-se que o poder vinculado est limitado ao que estiver
estabelecido pela lei e pelo ordenamento jurdico.
A anlise da convenincia e da oportunidade j foi feita pelo legislador, criando a lei e determinando a atuao da Administrao Pblica, no podendo assim
o administrador negar a atuao estabelecida pela lei, ou mudar as consequncias
fixadas pela lei, por fora do poder vinculado.

Exerccio
18. Analise a seguinte afirmao:

O poder vinculado permite ao administrador agir de acordo com a convenincia e oportunidade exigida no caso concreto.

4. Poder Discricionrio
Poder discricionrio o poder que a Administrao Pblica tem de praticar
atos administrativos, permitindo a seus agentes analisar a convenincia e a

Direito Administrativo

27

oportunidade destes atos, ou seja, poder discricionrio uma margem de liberdade concedida pela lei Administrao Pblica para a prtica de atos discricionrios.
No entanto, importante destacar que esta discricionariedade deve estar prevista em lei.
Assim, o poder discricionrio assegura ao administrador pblico a prerrogativa
de analisar a convenincia e a oportunidade, ou seja, o administrador no exerccio
do poder administrativo tem uma margem de liberdade para analisar se o ato
bom ou ruim para a coletividade.
Se o poder discricionrio for exercido alm dos limites estabelecidos pela lei,
estar-se- diante do fenmeno da arbitrariedade.
importante destacar que toda arbitrariedade consiste em ato ilegal, e, sendo
assim, esse ato deve ser anulado pela Administrao Pblica. Caso a Administrao no o faa, o Poder Judicirio poder ser provocado para anular o ato por
meio de uma deciso judicial.

Exerccio
19. Analise a seguinte afirmao:

O excesso praticado pelo administrador no exerccio do poder discricionrio


chamado de arbitrariedade.

5. Poder Normativo
O poder normativo, tambm chamado de poder regulamentar, o poder que a
Administrao Pblica tem de construir uma base normativa mediante atos administrativos normativos.
Toda vez que a Administrao Pblica utilizar-se do poder normativo, estar
visando regulamentar uma lei.
Esse poder nasce da funo legislativa (atpica) que a Administrao Pblica
possui.
exemplo deste poder a criao de uma portaria, pela Administrao Pblica,
aplicada internamente.
Em relao aplicabilidade do poder normativo, quando, por exemplo, a Presidncia da Repblica utiliza-se de um decreto com o intuito de regulamentar uma
lei, est diante do poder normativo, conforme disposto no art. 84, IV, da CF/88.
O poder normativo sempre deve ser exercido nos limites da lei, ou seja, no
pode a Administrao Pblica utilizar o poder normativo para criar uma norma
que inove o ordenamento jurdico.

28

Direito Administrativo

O decreto autnomo permitido em duas situaes excepcionais: pela presidncia da Repblica para regulamentar, organizar a Administrao Pblica Federal e para extinguir funo ou cargo pblico vago na Administrao Pblica
Federal.

Exerccio
20. Analise a seguinte afirmao:

A publicao de um decreto presidencial a manifestao do poder hierrquico.

6. Poder Hierrquico
O poder hierrquico permite Administrao Pblica organizar os rgos pblicos
e os agentes administrativos, estabelecendo aqueles que esto no comando e
aqueles que tm como funo a execuo das atribuies.
Esse poder hierrquico garante a existncia de vrios outros institutos do direito administrativo, entre eles o poder disciplinar (poder de punir). Ainda, permite
que a Administrao Pblica faa o controle dos atos administrativos, ou seja,
quando a Administrao Pblica se organiza hierarquicamente, estabelecendo
os que esto no comando e os que esto executando os atos, permite que
estes que esto tenham o poder de rever os atos que so praticados pelos seus
subordinados.
Assim, se o ato praticado pelo subordinado for ilegal, o superior hierrquico
ter legitimidade para anul-lo.
O poder hierrquico permite tambm o controle de convenincia, ou seja,
se o superior hierrquico perceber que seu subordinado praticou um ato inconveniente ou inoportuno, ter o poder de controle em relao ao ato praticado,
podendo revog-lo.
O poder hierrquico exercido em relao aos agentes administrativos (os
agentes que so organizados hierarquicamente dentro de uma estrutura administrativa) e em relao aos rgos administrativos.

Exerccio
21. Analise a seguinte afirmao:

O poder hierrquico impede a avocao dos atos administrativos.

Direito Administrativo

29

7. Poder Disciplinar
Poder disciplinar o poder de aplicar sanes queles que possuem vnculo jurdico especfico com a Administrao Pblica. Esse vnculo pode se dar de diversas
formas, por exemplo, servidor pblico que tem um vnculo empregatcio com a
Administrao Pblica.
importante destacar que se uma pessoa no possuir um vnculo especfico
com a Administrao Pblica, no poder ser sujeito passivo do poder disciplinar.
O poder disciplinar pode ser exercido desde que sejam respeitados o contraditrio e a ampla defesa.
Outro ponto a ser destacado que o poder disciplinar tem que ser exercido de
acordo com os limites estabelecidos pela proporcionalidade, ou seja, a Administrao Pblica tem uma margem de discricionariedade para aplicar a sano, no
entanto, a quantificao desta sano deve ser proporcional.
Ainda, o poder disciplinar exige motivao, ou seja, a Administrao Pblica
obrigada a motivar a escolha da sano e a quantificao da sano imposta.

Exerccio
22. Analise a seguinte afirmao:

pressuposto para o exerccio do poder disciplinar o vnculo jurdico especfico entre a Administrao Pblica e o destinatrio da penalidade.

8. Poder da Polcia Conceito Limitaes


Poder de polcia o poder que a Administrao Pblica tem de restringir direitos
individuais em favor do interesse pblico.
Deve-se atentar que o poder de polcia no extingue direitos individuais, apenas restringe o exerccio do direito ou restringe uma atividade individual em prol
do interesse pblico.
Observe que polcia administrativa no pode ser confundido com polcia
judiciria.
O poder de polcia administrativa uma funo distribuda por diversos rgos e entidades da Administrao Pblica e a polcia judiciria a entidade
voltada soluo de crimes e contravenes penais.

30

Direito Administrativo

O poder de polcia exercido por rgos e entidades que recebem essa legitimao da lei, mas esse exerccio deve ser limitado. O poder de polcia deve ser
proporcional, ou seja, tem que ser proporcional para alcanar o fim desejado pela
Administrao Pblica.

Exerccio
23. Analise a seguinte afirmao:

O poder de polcia extingue um direito individual em benefcio do interesse


pblico.

9. Poder de Polcia Atributos


Os atributos (caractersticas) do poder de polcia so:
discricionrio: a Administrao Pblica pode escolher os meios para exercer
o poder de polcia. O que discricionrio no poder de polcia o fato que
a Administrao Pblica tem de escolher os meios para colocar em prtica
este poder. Se a Administrao Pblica tem o dever de agir com o seu
poder de polcia, no h a opo de agir ou no agir;
autoexecutoriedade: a Administrao Pblica pode colocar em execuo
os meios escolhidos para chegar a um resultado, ou seja, no precisa da
autorizao de outro poder para colocar em prtica o seu poder de polcia;
coercibilidade: a Administrao Pblica, para fazer valer seus atos de
polcia, poder, inclusive, utilizar da fora direta (fora fsica) ou indireta
(ameaa legal).
Os limites do poder de polcia so a legalidade e a proporcionalidade.
O poder de polcia pode ser um poder normativo, ou seja, fixar normas que
regulamentam, por exemplo, a construo de prdios em determinados locais.
importante destacar que o poder de polcia que pode ser transferido,
delegado, o poder de polcia fiscalizador ou fiscalizatrio.

Exerccio
24. Analise a seguinte afirmao:

A fixao de normas pela agncia reguladora no a manifestao do poder de polcia.

Captulo 4

Ato Administrativo

1. Ato Administrativo Conceito Supremacia


da Administrao Pblica
Todas as vezes que a Administrao Pblica colocar em prtica um poder
administrativo teremos a prtica de um ato administrativo, ou seja, ato administrativo o resultado do exerccio de um poder administrativo. Mas importante trabalhar o ato administrativo como uma espcie, modalidade de ato
jurdico.
Sendo assim, conceitua-se ato administrativo como a manifestao da vontade praticada pelo agente administrativo, de acordo com as regras do direito
pblico e com supremacia em relao ao particular.
Existe uma diferena entre atos administrativos, fatos administrativos e atos
materiais.
Ato material o ato praticado pela Administrao Pblica sem manifestao
de vontade vlida, so atos mecnicos, atos de execuo praticados pela Administrao Pblica. Por exemplo: um pedreiro que constri um muro em uma
escola pblica a mando da Administrao Pblica.
Fatos administrativos so situaes que acontecem independentemente da
vontade da Administrao Pblica e do administrador, mas que acabam repercutindo na Administrao Pblica. Por exemplo: uma enchente em decorrncia de
chuva excessiva.

Exerccio
25. Analise a seguinte afirmativa:

Os atos administrativos so modalidades de atos jurdicos.

32

Direito Administrativo

2. Estrutura do Ato Administrativo Atributos


A doutrina montou a estrutura do ato administrativo, sendo trabalhadas as caractersticas e os elementos ou requisitos de validade.
Estrutura do ato administrativo
Atributos do ato administrativo so caractersticas verificadas no ato administrativo a partir do regime jurdico administrativo. So caractersticas exclusivas do
ato administrativo e so exatamente estas caractersticas que fazem com que o
ato jurdico seja chamado de ato administrativo.
So elas:
autoexecutoriedade;
tipicidade;
imperatividade.
Os atos administrativos tm elementos que compem sua estrutura, ou seja,
requisitos de validade.
Elementos ou requisitos de validade do ato administrativo
Na ausncia de um dos requisitos, o ato administrativo ser considerado invlido, anulvel pela Administrao Pblica ou tambm pelo Poder Judicirio.
So elementos do ato administrativo:
competncia;
finalidade;
forma;
motivo;
objeto.
Esses elementos compem a estrutura do ato administrativo.
Nas provas, costuma-se misturar os atributos e elementos, por isso, importante memorizar essa estrutura.
O professor Celso Antnio Bandeira de Mello traz outra estrutura, mas, nos
concursos pblicos, no a estrutura mais utilizada. mais adotada a estrutura
criada por doutrinadores como Jos dos Santos Carvalho Filho, Hely Lopes
Meirelles, entre outros.

Exerccio
26. Analise a seguinte afirmativa:

A ausncia de um dos elementos administrativos torna o ato invlido.

Direito Administrativo

33

3. Presuno de Legitimidade e Veracidade


A presuno de legitimidade e veracidade tambm pode ser chamada de presuno de legalidade.
Conceito: os atos administrativos so considerados vlidos at que se prove
o contrrio.
Os atos praticados pela Administrao Pblica so considerados legais e os
fatos alegados para a prtica desse ato administrativo so considerados como
verdadeiros.
Presuno de legalidade a presuno que o ato administrativo foi praticado
de acordo com a lei. Presuno de veracidade no recai na legalidade do ato, mas
de a presuno de que os fatos alegados para a prtica dos atos administrativos
so verdadeiros. Exemplos: 1. um servidor que foi demitido por desviar dinheiro
pblico. Existe uma presuno de que a demisso ocorreu de acordo com a lei, a
Administrao Pblica respeitou a lei e demitiu esse servidor. Existe uma presuno de veracidade, de que realmente o servidor desviou dinheiro pblico e, em
virtude disso, foi demitido; 2. multa de trnsito: existe uma presuno de que o
agente da Administrao Pblica aplicou a lei de acordo com a lei e de que os
fatos praticados pelo particular foram verdadeiros, por exemplo, que o particular
parou o carro em local inapropriado.
Essas presunes so relativas, pois o destinatrio do ato pode fazer prova de
que o ato foi ilegal ou de que os fatos no aconteceram.
Essa presuno est presente somente nos atos administrativos. Assim, mesmo que o ato seja ilegal, produzir efeitos imediatos, tem eficcia garantida pela
presuno de legitimidade.

Exerccio
27. Analise a seguinte afirmativa:

Os atos administrativos produzem efeitos imediatos, ainda que os atos tenham sido praticados de forma manifestamente ilegal.

4. Imperatividade Supremacia do Interesse


Pblico
Atributos so as caractersticas que o ato administrativo possui.
Imperatividade
Conceito Imposio do ato independente da concordncia de seu destinatrio.

34

Direito Administrativo

O ato administrativo se baseia no princpio da supremacia do interesse pblico


sobre o particular. Os interesses privados no so fins visados pela Administrao
Pblica. Ela simplesmente d relevncia ao interesse pblico em relao ao interesse individual. o que se denomina poder de imprio.
Imperatividade a caracterstica do ato administrativo em que a Administrao Pblica pode coloc-lo em prtica independentemente da concordncia do
destinatrio do ato.
Se a Administrao Pblica age dentro das normas estabelecidas pelo direito,
no h que se falar em conduta antidemocrtica.
Poder extroverso do Estado
o poder que o Estado tem de colocar em prtica os seus atos e decises e no
ser impedido pela vontade de seus destinatrios. Ex.: desapropriao, que um ato
administrativo amparado pela imperatividade, no h que se concordar ou no.
Nem todos os atos administrativos possuem imperatividade. Ex.: os atos enunciativos no tm imperatividade. Trata-se estes de atos em que a Administrao
Pblica manifesta sua opinio, ou certifica um fato que aconteceu perante um rgo, entidade ou agente. Ex.: pedido de certido da prefeitura por um particular.
um ato administrativo, mas no tem imperatividade. Foi iniciativa do particular.
O ato imperativo nasce do princpio da supremacia do interesse pblico sobre
o particular.

Exerccio
28. Analise a seguinte afirmao:

A imperatividade est presente nos atos enunciativos.

5. Autoexecutoriedade
Se a Administrao Pblica precisasse ir ao Judicirio para praticar o ato administrativo, seria ineficiente. Por isso, o ato administrativo tem como caracterstica a
autoexecutoriedade.
A Administrao Pblica coloca em prtica seus prprios atos administrativos,
independentemente de autorizao de qualquer outro poder.
possvel fazer uma ligao entre a autoexecutoriedade e o princpio da separao dos poderes.
Os atos administrativos praticados pela Administrao Pblica independem de
autorizao de outro poder, em razo da supremacia do interesse pblico sobre o
particular e por causa da separao dos poderes.

Direito Administrativo

35

Nem todos os atos administrativos so autoexecutveis. Em alguns casos, o


ato administrativo deve ser levado ao Poder Judicirio para fazer valer a vontade
da Administrao. Ex.: uma multa no paga por um particular. A Administrao
no pode se utilizar da sua coercibilidade para que o indivduo pague a multa. A
cobrana da multa dever ser judicial.
O ato administrativo ser autoexecutvel quando a lei assim o determinar.
Quando a Administrao Pblica se deparar com uma questo emergencial, o
ato administrativo ser autoexecutvel.
A imperatividade traz que o ato administrativo pode ser realizado independentemente da concordncia do destinatrio. A autoexecutoriedade traz que o
ato administrativo pode ser realizado independentemente da concordncia dos
demais poderes.

Exerccio
29. Analise a seguinte afirmao:

Os atos administrativos emergenciais so autoexecutveis.

6. Tipicidade Ato Administrativo Normativo


O princpio da legalidade significa dizer que a Administrao Pblica est ligada
com o que a lei determinar que ela faa.
Neste sentido, os atos administrativos, para serem praticados de forma legtima, devem ter previso legal.
No pode a Administrao Pblica aplicar atos sem fundamento jurdico.
Observa-se que no h necessidade de previso de cada ato praticado pela
Administrao na lei, basta que o ato praticado pela Administrao tenha previso ou base no ordenamento jurdico. Ex.: ato administrativo praticado com
base no princpio da supremacia do interesse pblico, no quer dizer que no foi
praticado de acordo com a ordem jurdica.
Quando um ato praticado de acordo com o princpio da continuidade do
servio pblico, teve base em um princpio, no h necessidade de a lei estabelecer expressamente cada ato que pode ser praticado.
A tipicidade importante, pois garante segurana jurdica dos administrados. A Administrao Pblica no pode agir de uma forma amplamente livre.
A lei estabelece um regramento do comportamento dos rgos, agentes e
entidades.

36

Direito Administrativo

A incidncia do princpio da legalidade em relao aos atos administrativos faz


nascer o atributo da tipicidade e a ideia garantir a segurana dos administrados.
A lei tem que definir pelo menos uma linha comportamental do administrador,
que no pode criar manifestao de vontade sem que tenha uma base normativa.

Exerccio
30. Analise a seguinte afirmao:

A tipicidade dos atos administrativos um atributo influenciado pelo princpio da legalidade.

7. Exigibilidade e Executoriedade
Para alguns doutrinadores, os elementos exigibilidade e executoriedade compem a autoexecutoriedade.
Exigibilidade a obrigatoriedade natural do ato administrativo. Todos os atos
administrativos tm contedo normativo que obriga as pessoas a agirem de determinada forma, caso contrrio, a Administrao pode agir de uma maneira mais
coercitiva para fazer valer o comando normativo. Ex.: a Administrao Pblica verifica que um particular possui um imvel abandonado em determinado bairro da
cidade, cheio de mato e gua parada, colocando em risco os moradores ao redor.
A Administrao notifica o proprietrio para que este limpe o imvel no prazo de
quinze dias. Se o proprietrio no cumprir o que est estabelecido na notificao,
nascer a executoriedade, onde a Administrao poder utilizar mecanismos para
fazer valer o ato, para que o proprietrio limpe o imvel que est abandonado.
A executoriedade traz os mecanismos estabelecidos nas mos do poder pblico que permitem que este faa valer a obrigatoriedade descumprida.
No exemplo do imvel abandonado, se o proprietrio no fizer a limpeza
depois da notificao, a Administrao poder for-lo a fazer, por exemplo, aplicando uma multa. A Administrao tambm pode limpar e depois cobrar do
proprietrio o valor da empresa.
Exigibilidade uma obrigatoriedade, executoriedade a Administrao Pblica forando a prtica do ato pelo particular.
A exigibilidade atua no campo normativo, ou seja, estabelece uma ordem.
O termo normativo diferente de lei. A normatividade a fixao de um
comportamento em abstrato. Est presente em vrios atos, no s nos atos
administrativos.

Direito Administrativo

37

A executoriedade age no campo prtico, ou seja, a Administrao Pblica


se utilizando de ferramentas na prtica para fazer valer o comportamento em
abstrato estabelecido na obrigatoriedade.
Pode ser realizado por meio de multa, ou praticando o ato e cobrando do
particular. um passo posterior.
da violao da exigibilidade que nasce a executoriedade.

Exerccio
31. Analise a seguinte afirmativa:

A exigibilidade a obrigatoriedade originada nos atos administrativos.

8. Competncia
Inicialmente, para que o ato administrativo seja considerado vlido, preciso que
este tenha todos os requisitos necessrios.
O primeiro elemento a competncia, o que significa dizer que, para que
um ato administrativo seja considerado vlido, preciso que seja praticado por
algum que tenha vnculo com a Administrao Pblica e que esta pessoa tenha
atribuies para a prtica do ato.
Importante ressaltar que referidas atribuies so definidas pela lei.
Quando o requisito ora estudado violado, possvel que tal fato configure
excesso de poder.
Ainda, pode ocorrer a delegao da competncia, porm, observa-se que a
titularidade continua nas mos do delegante, havendo delegao somente da
execuo do ato.
Outro ponto a ser observado que o vcio de competncia pode ser convalidado. No entanto, somente ser possvel a convalidao do vcio de competncia
se esta competncia no for exclusiva.

Exerccio
32. Analise a seguinte afirmao:

As atribuies para a prtica do ato administrativo determinam a sua competncia.

38

Direito Administrativo

9. Finalidade
A finalidade um importante elemento do ato administrativo, sendo tambm um
princpio da Administrao Pblica.
A finalidade significa a busca pelo interesse pblico que, por sua vez, pode
receber outros nomes, como bem comum, interesse coletivo, interesse social,
dentre outros.
A finalidade do ato administrativo pode ser analisada em dois sentidos: sentido amplo e sentido estrito. Em sentido amplo, verifica-se a finalidade do ato
administrativo, independentemente da natureza, espcie, momento em que
praticado. Em sentido estrito, verifica-se a finalidade de cada ato, de forma
especfica.
Se a Administrao Pblica no considerar a finalidade do ato administrativo,
haver o denominado desvio de finalidade (vcio do ato administrativo).
Observa-se que o controle do desvio de finalidade feito mediante a anulao, podendo ser realizada tanto pela Administrao Pblica (controle interno)
quanto pelo Poder Judicirio (controle externo).
Insta salientar que o desvio de finalidade no pode ser convalidado, no podendo, ainda, ser revogado, j que a revogao exige, como pressuposto, a legalidade do ato.

Exerccio
33. Analise a seguinte afirmao:

A violao da finalidade administrativa ocasiona o desvio de poder.

10. Forma
A forma a materializao do ato administrativo, ou seja, como o ato administrativo se apresenta no mundo jurdico.
Parte da doutrina entende que a forma um elemento vinculado, isto , a
forma definida em lei e o administrador respeita aquela forma, j estabelecida.
Em regra, a forma do ato administrativo a forma escrita, pois garante segurana jurdica. Contudo, h excees: ato administrativo gestual, ato administrativo simblico e ato administrativo verbal.
Salienta-se que, quando uma lei determina que um ato administrativo deva
ser motivado por quem o pratica, esta motivao faz parte do elemento forma.

Direito Administrativo

39

Caso o elemento forma seja violado, este ato administrativo ser considerado
invlido, isto , a Administrao Pblica deve anular este ato.
Ademais, preciso observar que a convalidao permitida quando violado
o elemento forma. No entanto, se a forma do ato administrativo for a prpria
substncia do ato, esta forma no poder ser convalidada. Assim, se o ato administrativo existir no mundo real somente de forma escrita, por exemplo, este ato
no poder ser convalidado.

Exerccio
34. Analise a seguinte afirmao:

A forma atributo do ato administrativo.

11. Motivo Motivao Teoria dos Motivos


Determinantes
Os motivos dos atos administrativos so as razes de fato e de direito que levaram
sua.
Cumpre observar que o motivo no deve ser confundido com outros institutos, como o mvel, por exemplo, que consiste na inteno do administrador.
Tambm no deve ser confundido com a motivao, que consiste na justificativa
apresentada pelo administrador para a prtica do ato.
Importante destacar a Teoria dos Motivos Determinantes, uma teoria que decorre da motivao. As razes apresentadas para a prtica do ato administrativo
passam a incorporar o ato administrativo. Neste sentido, se estas razes forem
falsas ou inexistentes, o ato ser considerado invlido.
A invalidao do ato baseada na Teoria dos Motivos Determinantes pode ser
realizada tanto pela Administrao Pblica quanto pelo Poder Judicirio.

Exerccio
35. Analise a seguinte afirmao:

O mvel a manifestao dos motivos pelo administrador.

12. Objeto
Conforme j estudado, os motivos so as razes de fato e de direito que permitem o administrador pblico praticar os atos administrativos.

40

Direito Administrativo

J o objeto so as consequncias geradas pelo ato administrativo no mundo


jurdico, ou seja, as modificaes que o ato produziu no mundo real.
importante observar que o motivo est necessariamente ligado ao objeto
contido no ato administrativo.
Motivo e objeto podem ser elementos vinculados ou discricionrios, pois a lei
pode deixar a cargo do administrador, por exemplo, modular as consequncias do
ato a partir da anlise das razes de fato e de direito.

Exerccio
36. Analise a seguinte afirmao:

As consequncias do ato administrativo so sempre definidas pela lei.

13. Elementos x Natureza Competncia


Finalidade Forma Motivo Objeto
O primeiro ponto a ser observado que as atribuies para a prtica do ato administrativo vm definidas em lei, ou seja, a competncia um elemento vinculado.
A finalidade, por sua vez, tambm um elemento vinculado, pois sempre ser
o interesse pblico.
A forma tambm um elemento vinculado, em que pese a discusso doutrinria. Isso porque a forma vem definida em lei, devendo o administrador cumpri-la.
O motivo pode ser vinculado, quando a lei define as razes para a prtica
do ato; ou discricionrio, quando a lei concede uma margem de liberdade ao
administrador.
J o objeto tambm pode ser vinculado ou discricionrio, pois h situaes em
que o administrador pode analisar as razes (motivos) e escolher as consequncias geradas pelo ato administrativo.
importante observar que o ato vinculado aquele que possui todos os
elementos vinculados.
Ainda, reitera-se que a competncia e a forma so elementos que permitem
a convalidao.

Exerccio
37. Analise a seguinte afirmao:

As situaes de fato e de direito podem ser definidas na lei para a prtica do


ato administrativo.

Direito Administrativo

41

14. Classificao dos Atos Administrativos Atos


Vinculados Atos Discricionrios
Os atos administrativos podem ser classificados em vinculados e discricionrios.
O ato vinculado aquele resultante do exerccio de um poder vinculado.
J o ato discricionrio aquele que nasce a partir do exerccio do poder discricionrio.
No ato vinculado, todos os elementos so vinculados. Ainda, para este ato, a
lei no concede liberdade para que o administrador escolha ou analise a convenincia e a oportunidade.
Ademais, o ato vinculado no pode ser revogado, pois a revogao recai sobre
a anlise de convenincia e a oportunidade.
O ato discricionrio, por sua vez, pode ser objeto na anlise de convenincia
e a oportunidade. Referido ato pode ser anulado, bem como pode ser revogado.

Exerccio
38. Analise a seguinte afirmao:

Os atos vinculados so aqueles que possuem todos os elementos vinculados.

15. Atos Gerais e Atos Individuais


Os atos gerais so aqueles dirigidos coletividade em geral. Exemplo: a Anvisa
publica um regulamento com contedo abstrato e genrico, atingindo a todos
(coletividade).
J os atos individuais so aqueles dirigidos a pessoas certas e determinadas.
Exemplo: sujeito se dirige Administrao Pblica, solicitando que esta emita
uma declarao de que este estava naquele local, naquele horrio.
Outro exemplo de ato individual seria nomeao para ocupao de um cargo
pblico.

Exerccio
39. Analise a seguinte afirmao:

A aposentadoria por invalidez pode ser classificada como um ato individual.

42

Direito Administrativo

16. Atos Internos Atos Externos Atos


de Gesto Atos de Imprio Atos de
Expediente
Os atos administrativos podem ser classificados em: atos internos, atos externos,
atos de imprio, atos de gesto e atos de expediente.
Os atos internos so aqueles praticados no mbito interno da Administrao,
no vinculando terceiros. Exemplo: uma Portaria, que estabelece o funcionamento de determinado rgo.
J os atos externos so aqueles praticados no mbito externo da Administrao, afetando, assim, os administrados. Exemplo: multa de trnsito.
Os atos de imprio, por sua vez, so aqueles praticados com supremacia em
relao ao particular. Exemplo: a desapropriao de um bem imvel.
Os atos de gesto so aqueles praticados em igualdade de condio com o
particular. Exemplo: ato em que a Administrao Pblica realiza doao de bens
mveis, que no esto sendo utilizados por determinada Prefeitura Municipal.
Por fim, os atos de expediente so aqueles praticados para dar andamento a
processos e papis que tramitam internamente na Administrao Pblica, ou seja,
so atos de rotina administrativa.

Exerccio
40. Analise a seguinte afirmao:

Os atos de imprio tm origem no regime jurdico administrativo e sua existncia se justifica pela finalidade administrativa.

17. Atos Simples Atos Complexos Atos


Compostos
Outra importante classificao dos atos administrativos traz os atos simples, complexos e compostos.
Os atos simples dependem de somente uma manifestao de vontade. Exemplo: agente da Receita Federal aplica sano ao sujeito que sonegou imposto.
Os atos complexos, por sua vez, dependem da manifestao de uma pluralidade de vontades para a sua formao. Exemplo: portaria conjunta.

Direito Administrativo

43

J os atos compostos so aqueles em que h uma manifestao de vontade


para sua formao, dependendo da ratificao de outra vontade para sua eficcia.

Exerccio
41. Analise a seguinte afirmao:

As manifestaes colegiadas representam um ato simples quando sua finalidade compor a vontade de um rgo administrativo.

18. Atos Perfeitos Atos Imperfeitos Atos


Pendentes Atos Consumados
Os atos administrativos passam por um ciclo de formao, eles no surgem de
uma hora para outra, necessitando de um procedimento para seu nascimento.
Ato jurdico perfeito aquele ato que j preencheu o ciclo de formao, passando por todas as etapas estabelecidas em lei, sendo esse ato existente no mundo jurdico, como a portaria.
No ato jurdico imperfeito, ainda, no foi preenchido seu ciclo de formao.
Nesse caso, est faltando algum ato interno, como a portaria que est pendente
de publicao.
O ato jurdico pendente aquele que est sob condio ou termo, ou seja,
depende da ocorrncia da condio para que o ato tenha seus efeitos produzidos. J o termo o prazo fixado para que o ato comece a produzir seus efeitos.
O ato consumado aquele que j gerou todos os seus efeitos, como uma
deciso administrativa para a demolio de uma ponte.

Exerccio
42. Analise a seguinte afirmao:

Ato pendente aquele que ainda no preencheu seu ciclo de formao.

19. Ato Vlido Ato Nulo Ato Anulvel Ato


Inexistente
No campo da validade, os atos podem ser considerados como vlidos, nulos,
anulveis ou inexistentes.

44

Direito Administrativo

Ato administrativo vlido aquele que est de acordo com o ordenamento


jurdico, ou seja, esse ato foi praticado com observncia de todas as exigncias
impostas pela lei, como a nomeao de um servidor efetivo.
Vale lembrar que a validade do ato atua na esfera da legalidade, sendo que o
ato administrativo que viole a lei considerado como ato invlido.
O ato nulo aquele que nasce com um vcio insanvel, ou seja, aquele ato
administrativo que possui um defeito que no pode ser corrigido, como o ato
praticado com desvio de finalidade.
O ato anulvel apesar de carregar um vcio, esse defeito pode ser sanado. Isso
ocorre quando o vcio atingir os elementos relativos competncia ou a forma do
ato administrativo, como no caso de um ato praticado por pessoa incompetente,
posteriormente convalidado por seu superior hierrquico.
A diferena do ato nulo para o anulvel que o ato nulo jamais admitir correo enquanto o ato anulvel poder ser aproveitado.
Alm das espcies destacadas para o ato administrativo, existe uma corrente
doutrinria que admite que alguns atos atuam no campo da existncia, sendo
considerados atos inexistentes aqueles que no trazem o requisito essencial de
existncia.
Um clssico exemplo de ato inexistente o ato praticado por algum que no
possui vnculo algum com a Administrao Pblica. Nesse caso, h uma aparncia
de ato, mas o ato administrativo inexistente no mundo jurdico.

Exerccio
43. Analise a seguinte afirmao:

A validade do ato depende da sua convenincia e oportunidade.

20. Ato Constitutivo Ato Declaratrio Ato


Modificativo Ato Extintivo
Os atos administrativos podem, ainda, ser classificados em constitutivos, declaratrios, modificativos ou extintivos.
O ato constitutivo aquele que constitui o direito de algum, isto , aquele
ato que constitui uma relao jurdica, como o caso da nomeao do servidor
aprovado em concurso pblico.
O ato declaratrio aquele que declara a existncia de um direito, ou seja,
declara uma situao jurdica da qual decorrer uma gama de direitos.

Direito Administrativo

45

Importa mencionar que o ato declaratrio no constitui uma situao jurdica,


pois esta j existe, o objetivo no caso em tela a formalizao do ato.
A aposentadoria compulsria prevista para o servidor pblico que completou
setenta anos configura um exemplo de ato declaratrio, sendo qualquer ato posterior considerado de mera formalizao, j que a aposentadoria ocorre de forma automtica, surtindo seus efeitos a partir do momento em que completar essa idade.
O ato modificativo aquele que modifica o direito de algum. Com isso,
vislumbra-se a alterao jurdica na vida de determinado indivduo, como a alterao promovida pela Administrao das regras de construo em um bairro.
Ato extintivo pe fim ao direito de algum, pondo fim relao jurdica, como
na exonerao do servidor pblico.
No caso do ato administrao extintivo, tambm h a modificao na esfera
jurdica de outrem.

Exerccio
44. Analise a seguinte afirmao:

A demisso do servidor um ato declaratrio.

21. Atos Negociais e Atos Ordinatrios


Os atos negociais so aqueles atos que materializam a vontade da Administrao
Pblica que coincide com a vontade do particular, como a licena ou autorizao.
Na licena para construir, temos um ato vinculado. Desde que o administrado
preencha os requisitos legais, a Administrao Pblica conceder a licena. Na
referida hiptese, ambos (administrado e Administrao) tm o interesse.
A autorizao para abertura de um estabelecimento comercial tambm constitui interesse mtuo, j que a abertura desse ponto tambm relevante para a
Administrao.
Vale frisar que a autorizao um ato discricionrio da Administrao Pblica, visto que esta pode negar a concesso ou permisso, ainda que preenchidos
todos os requisitos estabelecidos em lei.
So atos ordinatrios aqueles atos que visam disciplinar o funcionamento interno dos rgos e agentes administrativos.
Esses atos integram a forma de atuao interna da Administrao Pblica,
sendo aqueles atos praticados com a finalidade de organizao o funcionamento
administrativo.

46

Direito Administrativo

Uma determinada portaria, circular ou uma ordem de servio so alguns


exemplos de atos ordinatrios.
Sendo o ato ordinatrio considerado um ato interno, ele no obrigar os particulares. Ademais, ato decorrente do poder hierrquico administrativo, que no
afeta servidores ligados a outras chefias, devendo, necessariamente, ser emitido
de acordo com as atribuies (competncia) do emitente.

Exerccio
45. Analise a seguinte afirmao:

Os atos normativos decorrem da manifestao do poder atpico legislativo


da Administrao Pblica.

22. Atos Enunciativos e Atos Punitivos


Os atos administrativos podem ser enunciativos e punitivos. O ato administrativo
enunciativo aquele em que a Administrao Pblica emite sua opinio, certifica
ou atesta determinado fato.
So exemplos de atos enunciativos o parecer e a certido. No parecer, a Administrao emite sua opinio acerca de um fato de sua competncia, como um
parecer emitido pelo Ibama relacionado a questes ambientais.
Para a doutrina, a certido nada mais que a cpia de documentos autenticados de livros ou processos que se encontram na repartio pblica, como a
certido de um depoimento prestado em processo administrativo.
O atestado tem sua validade a partir do momento em que os atos pelos quais
a Administrao comprova um fato conhecido por seus rgos competentes,
como um atestado comprovando que a participao do indivduo em processo
administrativo.
O ato punitivo aquele pelo qual a Administrao Pblica aplica uma sano
(pena) a um servidor ou particular.
Quando uma punio praticada pela Administrao recair numa determinada
pessoa ou pessoa jurdica que tenha vnculo jurdico com a Administrao, esse
ato punitivo ser decorrente do poder disciplinar, como a sano imposta a uma
empresa contratada.
J, na hiptese do exerccio do poder de polcia, o ato punitivo pode recair
sobre qualquer cidado (administrado), como a aplicao de multa de trnsito.

Direito Administrativo

47

Essa espcie de ato administrativo pode decorrer tanto do poder disciplinar e


hierrquico quanto do poder de polcia e deve respeitar os princpios do contraditrio e da ampla defesa.

Exerccio
46. Analise a seguinte afirmao:

Os atos punitivos devem ser precedidos do contraditrio e da ampla defesa.

23. Extino dos Atos Administrativos Anulao


Revogao
Considera-se a extino dos atos administrativos com o fim normal ou anormal
da sua existncia.
A extino normal dos atos administrativos se opera quando o ato deixa de
existir, pois j produziu todos os seus efeitos, sendo conhecido tambm como ato
consumado.
Ocorre que a questo mais complexa se d a partir da extino anormal, hiptese que o ato deixa de existir em virtude de alguma ilegalidade ocorrida no
momento de nascimento do ato.
A anulao a extino do ato administrativo em virtude de sua ilegalidade. A
ilegalidade do ato acaba atingindo esse ato administrativo gerando o dever para
a Administrao Pblica de extingui-lo.
Como se sabe, a Administrao Pblica possui poder de autotutela. Dessa
forma, compete verificar se os seus atos praticados so legais ou ilegais.
A demisso de um servidor pblico sem a devida apurao dos fatos por meio
de processo administrativo configura uma espcie de ato administrativo ilegal,
sendo um dever da Administrao anular esse ato.
Se isso no ocorrer, o prejudicado poder ir ao Poder Judicirio solicitar a
anulao do ato ilegal.
Importante destacar que nenhum ato administrativo ilegal produz efeitos vlidos, ou seja, se o ato ilegal todos os seus efeitos so considerados invlidos,
com a decretao da ilegalidade, todos os seus efeitos so apagados.
Os chamados efeitos ex tunc so aqueles que retroagem data da prtica do
ato administrativo.

48

Direito Administrativo

A revogao tambm uma forma de extino do ato administrativo. A diferena que o ato administrativo que ser revogado pela Administrao no um
ato ilegal, no entanto, um ato inconveniente e inoportuno.
O ato inconveniente, apesar de ser legal, trar transtornos para a sociedade,
sendo essa anlise uma faculdade da Administrao Pblica.

Exerccio
47. Analise a seguinte afirmao:

A anulao do ato sempre gera efeitos ex tunc.

24. Cassao Caducidade Contraposio


Renncia Convalidao do Ato Vcio de
Competncia e de Forma
O ato administrativo apresenta outras formas de extino, como a cassao que
a retirada do ato em virtude do descumprimento pelo beneficirio de uma condio imposta pela Administrao.
Um exemplo de cassao pode ser vislumbrado considerando uma autorizao concedida pela Administrao Pblica para a construo de um hotel, sendo
que, no referido caso, o beneficirio construiu um motel.
A caducidade indica a retirada do ato administrativo em razo de supervenincia da norma jurdica, que impede a sua manuteno, como a retirada da
autorizao para colocao de parque de diverso em virtude do advento do
Plano Diretor.
A contradio a retirada do ato por causa da edio de outro ato que impede a manuteno do ato anterior, como ato de exonerao retirando o ato de
nomeao do servidor pblico e os efeitos da nomeao deste.
A renncia representa a retirada do ato administrativo pela rejeio realizada
pelo beneficirio do ato, como a renncia a um cargo pblico.
A convalidao do ato representa a correo de defeito do ato administrativo
sanvel que, por sua vez, no pode gerar prejuzo para a Administrao, nem
para terceiros e somente ser admitida nas hipteses de vcio sanvel.
Pode ser convalidado o ato praticado por vcio de competncia, salvo se a
competncia for exclusiva.
Ainda, se admite a convalidao do ato que apresente vcio de forma, exceto
se a forma for essencial para a validade do ato.

Direito Administrativo

49

Quanto aos efeitos da convalidao, o ato administrativo retroage data da


prtica equivocada do ato, ou seja, possui efeitos ex tunc.

Exerccio
48. Analise a seguinte afirmao:

Quando uma lei superveniente ao ato impedir a sua manuteno, a sua


extino decorrer da caducidade.

Captulo 5

Responsabilidade Civil do
Estado

1. Evoluo
Se a Administrao Pblica, no desempenho de suas atividades comuns, causar
prejuzo a terceiros ser responsabilizada por isso. Denomina-se responsabilidade
extracontratual a responsabilidade gerada por um fato administrativo que gere
prejuzo a terceiro.
Nos primrdios do Estado, a responsabilidade praticamente no existia. Isso
porque era a fase de irresponsabilidade do Estado. A ideia era que o Estado era
materializado por intermdio dos reis e os reis eram a incorporao de Deus: The
king can do no wrong, ou seja, O rei nunca pode errar.
Verificando certa injustia na poca, surgiu a responsabilidade do Estado. O
Estado passou a se responsabilizar pelos prejuzos.
Quanto responsabilidade subjetiva do Estado, temos que h responsabilidade
do Estado se o prejudicado provar a culpa ou o dolo do agente administrativo. O
agente que agia em nome do Estado deve agir com culpa: negligncia, imprudncia ou impercia. Poderia ser provado o dolo, inteno do agente em causar o dano.
obvio, tambm, que o prejudicado perante o Estado no consegue produzir
provas contra o agente causador do dano, dando origem responsabilidade pela
falta do servio. O prejudicado no precisava mais provar a culpa, mas apenas
que o servio no tinha sido prestado ou tinha sido prestado de forma defeituosa.
Em relao responsabilidade civil objetiva, trata-se da responsabilidade do
Estado independentemente de culpa ou dolo do agente causador do dano. Basta
que existam a conduta, o prejuzo causado a terceiro e o vnculo existente entre
conduta e prejuzo para que haja responsabilidade da administrao. A responsabilidade objetiva vigora como regra do sistema.
A Administrao Pblica pode se utilizar de algumas excludentes de responsabilidade, porque se aplica a teoria do risco administrativo.

Direito Administrativo

51

Exerccio
49. Analise a assertiva que se segue:

No Brasil, atualmente, se aplica a teoria do risco integral na responsabilidade objetiva.

2. Responsabilidade Civil do Estado


Responsabilidade Objetiva: Elementos
A responsabilidade civil extracontratual objetiva, que independe da prova da
culpa ou dolo. Esta modalidade de responsabilidade est prevista no art. 37, 6,
da CF/88 e possui como elementos a conduta, o resultado e o nexo causal.
Em relao conduta, necessrio que haja atividade prestada pela Administrao Pblica, por intermdio de seu agente. O resultado o dano. No existe
responsabilidade civil sem dano. Exemplo: determinada pessoa atropelada por
servidor pblico. Se no houve resultado, no h que se falar em responsabilidade. O dano pode ser material ou moral.
A Administrao Pblica pode responder s pelo dano material, s pelo dano
moral ou pelos dois. muito difcil quantificar o dano moral.
O nexo causal ligao entre conduta (praticada pelo servidor) e resultado
(dano). Quando a Administrao Pblica consegue afastar a responsabilidade,
recai sobre o nexo causal.

Exerccio
50. Analise a afirmativa a seguir:

Constitui elemento da responsabilidade objetiva a culpa e o dolo do servidor.

3. Responsabilidade Objetiva: Aplicabilidade


Um fato gerado pela Administrao Pblica que causa prejuzo a terceiro, gera a
responsabilidade objetiva. De acordo com o art. 37, 6, da CF:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.

52

Direito Administrativo

A regra que a responsabilidade objetiva aplicada a todas as pessoas jurdicas de Direito Pblico, como a Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal,
Autarquias e Fundaes Pblicas de Direito Pblico.
Tambm se aplica a responsabilidade objetiva a pessoas jurdicas de Direito
Privado, prestadoras de servio pblico, como o caso da Fundao Pblica de
Direito Privado, da Sociedade de Economia Mista e Empresas Pblicas, quando
prestam servio pblico.

Exerccio
51. Julgue o item a seguir:

A responsabilidade objetiva de uma Autarquia no permite nenhum tipo de


excludente de responsabilidade.

4. Responsabilidade Objetiva: Excludentes


da Responsabilidade
A responsabilidade civil objetiva se aplica de acordo com o art. 37, 6, da Constituio Federal. Existem regras que afastam a responsabilidade da Administrao, as quais decorrem da Teoria do Risco Administrativo. Assim, Administrao
tem possibilidade de se defender de acusaes em algumas hipteses.
A excludente de responsabilidade tem a finalidade de afastar a responsabilidade da Administrao. As excludentes de ilicitude afastam o nexo causal, que
a ligao entre conduta e resultado. Pode ocorrer a culpa de terceiros. Exemplo:
pedestre sofre acidente por culpa de terceiro e atropelado por nibus da prefeitura. Nesse caso, no h responsabilidade da Administrao Pblica.
Pode haver tambm a culpa exclusiva da vtima, ou seja, o fato decorre de
conduta daquele que sofreu prejuzo. Exemplo: pessoa se joga da ponte e atropelada por carro da prefeitura. Foi a prpria vtima que causou o prejuzo.
Ainda, temos o caso fortuito e fora maior. Exemplo: em virtude da chuva,
uma rvore cai na cabea de uma pessoa. Foi a fora da natureza que gerou o
dano.
No se pode confundir a excludente de ilicitude em virtude de fora maior
com o dano gerado pela omisso da Administrao Pblica.
A culpa concorrente, ou seja, resultado que ocorreu por culpa de vtima e da
Administrao Pblica, no afasta a responsabilidade da Administrao Pblica.
Assim, haver somente abatimento no valor da indenizao.

Direito Administrativo

53

Exerccio
52. Analise a assertiva abaixo:

A culpa concorrente tem como finalidade afastar a responsabilidade da Administrao Pblica em todos os sentidos.

5. Responsabilidade Subjetiva: Situaes


Especficas
A responsabilidade da Administrao Pblica objetiva, contendo como elementos a conduta, o resultado e o nexo causal. Excepcionalmente, se aplica
Administrao Pblica a responsabilidade subjetiva. Alm dos presentes na
responsabilidade objetiva, deve-se analisar o dolo e a culpa do agente causador
do dano.
A Administrao no deixa de ressarcir aos cofres pblicos esse prejuzo causado por um dos seus agentes.
A ao de regresso proposta pela Administrao Pblica contra o verdadeiro
causador do dano para ressarcir os cofres pblicos de um prejuzo causado por
este. Exemplo: um agente da Administrao Pblica Municipal, dirigindo seu automvel, agindo como tal, atropela uma pessoa. A Administrao Pblica Municipal responde por esta conduta causada por um dos seus agentes. Nesse caso, a
responsabilidade direta e objetiva.
Se a Administrao for condenada a pagar esse terceiro, poder entrar com
uma ao regressiva contra o verdadeiro causador do dano (agente pblico).
Ao regressiva uma forma de a Administrao Pblica reembolsar um prejuzo causado por um dos seus agentes. Para tal, h requisitos. O primeiro que a
Administrao deve ser condenada ao pagamento de uma indenizao.
Ainda, deve a Administrao provar a culpa ou o dolo do agente. Exemplo:
sujeito foi atropelado por um agente da Prefeitura na frente dos estdios da IOB.
O sujeito entra com ao contra a Administrao Pblica Municipal, e ganha. Foi
indenizado por ter tido sequelas do acidente. A Administrao possui responsabilidade objetiva, ou seja, o sujeito no precisa provar a culpa do agente causador
do dano, mas ela, quando entrar com a ao de regresso, dever direcion-la ao
agente causador do dano. Assim, a Administrao deve provar que seu servidor
agiu com culpa ou dolo. Se a Administrao no conseguir provar, o agente no
ter que pagar aos cofres pblicos.

54

Direito Administrativo

Exerccio
53. Analise a assertiva abaixo:

A responsabilidade da Administrao Pblica ser objetiva ao passo que a


responsabilidade do servidor subjetiva. Sim ou no?

6. Questes Jurisprudenciais
Poder Legislativo pode criar lei que gere prejuzo a terceiros. Em regra, no h responsabilidade. Contudo, o STF entende que h responsabilidade se a lei criada for
declarada inconstitucional e acabar gerando prejuzo concreto a terceiro. Exemplo: lei estadual de Minas Gerais Nas licitaes do Estado no podem participar
concorrentes de outro estado. Todos os licitantes que no forem mineiros sero
excludos automaticamente.
Assim, os licitantes so excludos em virtude dessa lei, havendo prejuzo concreto. Esses licitantes podem entrar contra Poder Legislativo.
Se determinado juiz toma deciso que gera prejuzo a terceiro, h responsabilidade do Poder Judicirio.
De acordo com o art. 5, LXXV, CF:
O Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar
preso alm do tempo fixado na sentena.
Se o indivduo ficar preso alm do tempo gera responsabilidade do Poder
Judicirio.
Quanto responsabilidade na esfera civil, traz o art. 133, I e II, do CPC:
Responder por perdas e danos o juiz, quando:
I no exerccio de suas funes, proceder com dolo ou fraude;
II recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providncia que deva ordenar
de ofcio, ou a requerimento da parte.
Se o Juiz intencionalmente prejudicou uma das partes por no gostar dela,
agiu com dolo e ser responsabilizado. Quanto fraude, temos como exemplo
um juiz que seja objeto de corrupo. inerte e toma deciso somente depois de
duas semanas em caso de criana agredida pelos pais.
Em relao responsabilidade na esfera civil, deve-se ressaltar que h responsabilidade pessoal do juiz.

Direito Administrativo

55

Exerccio
54. Analise a seguinte afirmativa:

Em nenhuma hiptese, haver responsabilidade do Poder Legislativo na sua


funo tpica.

7. Questes Jurisprudenciais: Responsabilidade


por Obra Pblica e Outras Questes
Se Administrao Pblica constri uma obra pblica que acaba gerando prejuzos
a terceiros, poder haver responsabilidade civil.
Se o prejuzo foi causado pela simples existncia da obra, a Administrao
Pblica responde objetivamente perante esse terceiro. Exemplo: h um posto de
gasolina no meio do quarteiro e a Administrao Pblica faz um calado nas
ruas em volta desse posto. Aqui, nota-se que houve prejuzo por impedir o acesso
ao posto.
H responsabilidade objetiva da Administrao Pblica, tambm por responsabilidade pela simples existncia da obra. Exemplo: a Administrao Pblica
contrata um terceiro para construir uma ponte. Ao construir, a empresa utilizou
material de segunda linha, a ponte cai esmagando pessoas. A responsabilidade
direta pela construo da ponte desse terceiro, e ser responsabilidade subjetiva
em virtude do art. 70 da Lei n 8.666/1993.
Assim, ser necessria a prova da culpa desse terceiro ao construir a obra,
que tem responsabilidade direta. Caso esse terceiro responsvel no tenha como
pagar as vtimas do dano, a Administrao Pblica responder subsidiariamente.
As vtimas no ficam sem ser restitudas pelo prejuzo causado pela Administrao Pblica, seja de forma direta, seja por responsabilidade de terceiros.
Quanto simples existncia da obra, no caso do posto de gasolina em que
as ruas em volta viraram calado, ele foi prejudicado pela simples existncia do
calado. Sendo responsabilidade objetiva, no precisa provar a culpa da Administrao Pblica.
Em relao m execuo de obra, quem responde o terceiro contratado. A
responsabilidade dessa empresa contratada subjetiva. Esse terceiro, no tendo
condies de arcar com o prejuzo, ter responsabilidade subsidiria Administrao Pblica.
Se uma pessoa presa na cadeia pblica for morta por um colega de cela, o
Estado responder por esse crime por ter a posse do preso. Qualquer coisa que
acontea com o preso responsabilidade objetiva do Estado.

56

Direito Administrativo

Segundo jurisprudncia do STF, o Estado responde por qualquer dano causado ao preso, inclusive se causado por ele mesmo (suicdio).
Quanto s escolas pblicas, se um colega de sala de aula machucar outro, a
responsabilidade ser do Estado. A criana, enquanto est na escola pblica, est
na posse do Estado.

Exerccio
55. Analise a assertiva abaixo:

Em relao obra pblica, a responsabilidade ser solidria do terceiro e da


Administrao Pblica.

8. Ao de Regresso
Responsabilidade objetiva aquela que independe de culpa ou dolo do servidor.
De forma excepcional, se aplica a responsabilidade subjetiva da Administrao
Pblica.
Traz o art. 37, 6, da CF:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.
So as pessoas jurdicas de direito privado, exploradoras da atividade econmica, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas. Explorar atividade
econmica ou prestar servio pblico h uma dupla funo.
A Administrao Pblica por intermdio delas presta servio pblico, nos termos do art. 37, 6, havendo responsabilidade objetiva. Se agirem explorando
atividade econmica, aplicar-se- responsabilidade subjetiva.
Sociedade de economia mista exploradora da atividade econmica possui
responsabilidade subjetiva, ou seja, a culpa e o dolo do servidor tm que ser
provados.
A responsabilidade ser subjetiva em relao s empresas pblicas exploradoras da atividade econmica.
Decorrente da jurisprudncia do STF e STJ, em caso de omisso da Administrao Pblica, tem-se que se essa omisso gerar prejuzos a terceiros, ele poder
provar a culpa ou dolo do servidor que se omitiu na prestao do servio pblico.
Exemplo: cai uma rvore em cima de uma pessoa por conta de omisso da Ad-

Direito Administrativo

57

ministrao Pblica que no cuidou da rvore. H responsabilidade subjetiva da


Administrao Pblica, ou seja, a vtima ou sua famlia tem que provar a omisso,
culpa ou dolo.

Exerccio
56. Analise a assertiva abaixo:

As concessionrias de servio pblico respondem objetivamente em relao


aos usurios do servio pblico.

Captulo 6

Organizao
Administrativa

1. Administrao Pblica
A Administrao Pblica o conjunto de agentes, entidades, atividades e rgos
pertencentes ao Estado que tem a finalidade de concretizar polticas pblicas estabelecidas pelo governo, de modo que se alcance o interesse pblico.
Toda atividade executada pela Administrao decorre do Direito Pblico e ser
determinada por lei.
Dessa forma, um indivduo para se tornar um agente pblico dever ingressar
mediante concurso pblico, sendo este um requisito legal.
A Administrao Pblica pode ser classificada de duas formas: em sentido
objetivo e em seu sentido subjetivo.
A Administrao Pblica em sentido subjetivo indica o conjunto de agentes,
entidades e rgos nas mos do Estado com o objetivo de alcanar o interesse
pblico, ou seja, representa toda a estrutura inerente ao poder pblico.
J a Administrao Pblica em sentido objetivo significa o conjunto de atividades e poderes concentrados nas mos do Estado com o fim de alcanar o
interesse pblico.
A Administrao Pblica no se confunde com o Governo, pois sua atuao
se restringe ao campo estratgico ora idealizado pelo Governo que possui sua
atuao pautada no campo poltico.

Exerccio
57. Julgue a seguinte assertiva:

Os agentes pblicos compem a Administrao Pblica no sentido subjetivo.

Direito Administrativo

59

2. Administrao Direta ou Centralizada


A composio da estrutura da Administrao Pblica organizada sob dois aspectos: o da Administrao Pblica Direta ou Centralizada e do ponto de vista da
Administrao Pblica Indireta e Descentralizada.
A Administrao Pblica Direta ou Centralizada representa a base do poder
pblico, pois tem como marco inicial a Constituio Federal e se desenvolve por
intermdio de seus entes federativos e os seus rgos administrativos.
Dessa forma, a Constituio pode ser considerada a raiz do poder pblico,
uma vez que organiza o Estado a partir da distribuio das suas matrias constitucionais aos entes federados.
Assim, h a diviso das matrias e a devida atribuio das chamadas competncias constitucionais entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
Um exemplo que pode ser citado em matria de distribuio de competncias
pela CF a educao: a Constituio atribui Unio a responsabilidade por implementar normas de educao no Brasil.
Nesse sentido, a distribuio de matrias constitucionais recebe o nome de
descentralizao poltica.
Diante das inmeras competncias constitucionais que cada ente federado
recebeu, a lei autorizou que os entes por meio de uma diviso interna recebessem
determinadas atribuies.
Assim, ao invs de concentrar tudo numa s pessoa, as atividades foram distribudas internamente entre os rgos que compem cada ente, como a Unio
e seus Ministrios.
J as Secretarias compem os rgos dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, sendo que cada um desses entes ter sua prpria Secretaria.
Quando o ente federativo realiza a distribuio das competncias entre os
Ministrios e as Secretarias, ocorre o fenmeno da desconcentrao, sendo esse
fenmeno o responsvel pelo nascimento dos rgos administrativos.

Exerccio
58. Em relao Administrao Pblica, os rgos pblicos, como as Secretarias
de Estado, exercem suas funes por meio de:
a) Outorga.
b) Vinculao.
c) Cooperao.

60

Direito Administrativo

d) Desconcentrao.
e) Descentralizao.

3. Caractersticas dos rgos


Os rgos administrativos so compostos pelos Ministrios e Secretarias, sendo,
para todos os efeitos, considerados como rgos pblicos, visto que fazem parte
da Administrao Pblica Direta ou Centralizada.
Pode-se dizer que os Ministrios representam os braos da Unio, ao executar
suas atividades, como o Ministrio da Educao (MEC) que executa matria voltada para a implementao de polticas pblicas educacionais.
Os rgos pblicos revestem-se de algumas caractersticas especiais, como a
obrigatoriedade de serem criados por meio de lei. Assim, a lei cria determinado
rgo e transfere uma matria que ser de sua responsabilidade.
Os rgos pblicos no possuem personalidade jurdica, isso , o rgo pblico no categorizado como pessoa jurdica, j que apenas recebeu em mbito
interno determinada matria mediante a diviso do seu ente poltico.
Os Ministrios e as Secretarias no possuem patrimnio prprio. Essa receita
oriunda do ente poltico que o criou.
Vale distinguir que, na Administrao Pblica Indireta, a distribuio interna
de competncias no d origem s Secretarias e Ministrios, j que esses pertencem, exclusivamente, Administrao Pblica Direta.
Os rgos pblicos so subordinados ao seu ente e devem ser influenciados
pela normatividade do princpio da hierarquia, ou seja, a Unio ao criar um Ministrio, determinar toda a atividade que esse rgo executar.

Exerccio
59. Assinale a alternativa correta em relao Administrao Pblica:
a) Os rgos que compem a Administrao Pblica Direta no possuem
personalidade jurdica.
b) A empresa pblica possui personalidade jurdica de direito pblico e
controle acionrio do Estado.
c) A sociedade de economia mista, com capital integralmente pblico,
possui personalidade jurdica de direito pblico.
d) As autarquias e fundaes no possuem personalidade jurdica e integram a Administrao Direta do Estado.

Direito Administrativo

61

e) As autarquias em regime especial, criadas por lei, possuem personalidade jurdica de direito privado.

4. Administrao Indireta ou Descentralizada


A Constituio Federal autoriza que os entes polticos transfiram para outras pessoas a execuo de determinadas atividades, como o caso de a Unio, que pode
transferir uma atividade para uma autarquia.
A Administrao Pblica Indireta ou Descentralizada tem fundamento constitucional no art. 37, XIX, prevendo a possibilidade de a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal, por meio de lei especfica criar a autarquia e autorizar
a criao da fundao pblica, sociedade de economia mista e empresa pblica.
A descentralizao administrativa por outorga o fenmeno jurdico que permite Administrao Pblica Direta transferir para outra pessoa jurdica da Administrao Pblica Indireta a execuo do servio pblico por meio de uma lei.
H, ainda, outro mecanismo de descentralizao chamado de descentralizao por delegao, feita mediante a celebrao de contrato administrativo, transferindo a execuo de uma atividade.
o caso das concessionrias, permissionrias e autorizatrias, sendo essas
pessoas jurdicas as que recebem da Administrao Pblica a execuo de um
servio.

Exerccio
60. Em relao Administrao Pblica, as autarquias e fundaes exercem
suas funes por meio de:
a) Delegao.
b) Cooperao.
c) Descentralizao.
d) Desconcentrao.
e) Subordinao.

5. Composio da Administrao Indireta


A Administrao Pblica Indireta composta pelas autarquias, fundaes pblicas, sociedade de economia mista e empresa pblica.

62

Direito Administrativo

Importante frisar que as concessionrias, as permissionrias e as autorizatrias


so oriundas da descentralizao feita por delegao, razo pela qual no integram o rol da administrao indireta.
Somente as pessoas jurdicas criadas ou autorizadas por lei especfica so tidas
como integrantes da Administrao Pblica Indireta a partir da descentralizao
administrativa por outorga.
As demais pessoas como as concessionrias, as permissionrias e as autorizatrias so consideradas como delegatrias do servio pblico, portanto, no
integram a estrutura administrativa.
Alguns doutrinadores entendem que as concessionrias, as permissionrias e
as autorizatrias fazem parte de um grupo de paraestatais. Essa corrente no
absoluta e deve ser vista com certa cautela.
A corrente majoritria considera as concessionrias, as permissionrias e as
autorizatrias como pessoas delegatrias.
So caractersticas comuns das entidades da Administrao Indireta: serem
criadas ou autorizadas por lei especfica, terem personalidade jurdica, possurem
autonomia e patrimnio prprio.
O INSS, uma autarquia criada pela Unio, por ter seu patrimnio prprio, ao
colocar em prtica sua atividade administrativa, poder perfeitamente ser responsabilizado diante de terceiros, pois seus bens no pertencem Unio.
Essa autarquia, no que diz respeito autonomia, pode criar suas estratgias e
execut-las como lhe convier.
As entidades pblicas indiretas, em virtude de sua autonomia, no so subordinadas aos entes federativos, ou seja, o INSS no est subordinado Unio.
Essas entidades so influenciadas pelo princpio da especialidade, sendo que
cada integrante da Administrao Pblica Indireta tem sua criao com finalidade
especfica e no poder executar uma atividade diversa da prevista por lei especfica.

Exerccio
61. Julgue a seguinte informao:

As pessoas jurdicas integrantes da Administrao Pblica Indireta constituem um produto do mecanismo de desconcentrao administrativa.

6. Autarquia
Autarquia a pessoa jurdica que mais se aproxima do poder central, ou seja,
a entidade da Administrao Pblica Indireta que mais se parece com a Administrao Pblica Direta.

Direito Administrativo

63

A criao de uma autarquia se d por lei especfica (lei que trata somente de
uma matria), que cria diretamente a autarquia.
A personalidade jurdica de uma autarquia de direito pblico, o que garante
autarquia prerrogativas, como criar atos normativos administrativos e possui
poder de polcia.
No possvel a criao de uma autarquia para a explorao de atividade
econmica. A nica atividade de uma autarquia a execuo de servios pblicos
tpicos do estado.
O patrimnio de uma autarquia pblico e, portanto, no pode ser alienado,
dado em garantia ou usucapido.
A responsabilidade civil das autarquias est prevista no art. 37, 6, da
CF/1988:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.

Exerccio
62. Julgue a seguinte assertiva:

O patrimnio de uma autarquia no se submete usucapio.

7. Sociedade de Economia Mista e Empresa


Pblica
Uma sociedade de economia mista e uma empresa pblica no nascem
diretamente de uma lei especfica. A lei especfica autoriza a criao dessas
empresas estatais e o ato constitutivo registrado em cartrio.
A sociedade de economia mista e a empresa pblica tm personalidade jurdica de direito privado, ou seja, elas no recebem do direito nenhuma garantia a
mais como as autarquias.
As sociedades de economia mista e as empresas pblicas foram criadas para
explorar atividades econmicas praticadas pela iniciativa privada.
O patrimnio das sociedades de economia mista e empresas pblicas deve ser
classificado como privado, ou seja, no recebem nenhuma proteo em relao
natureza que esto previstas, porm, se este patrimnio privado estiver sendo
utilizado para a prestao de servios pblicos, estar afetado prestao de um
servio pblico e no poder ser usucapido, alienado, penhorado.

64

Direito Administrativo

A responsabilidade civil das sociedades de economia mista e da empresa pblica est prevista no art. 37, 6, da CF/1988:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.

Exerccio
63. Assinale a alternativa correta:
a) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so pessoas
jurdicas de direito privado que integram a Administrao Indireta.
b) As fundaes pblicas integram a Administrao Direta e as fundaes
privadas, a Administrao Indireta.
c) Administrao Indireta composta pelas Secretarias de Estado, Autarquias e Fundaes.
d) Na prtica, no h diferena entre a Administrao Direta e Administrao Indireta, uma vez que os rgos que as compem pertencem ao
Estado.
e) As autarquias em regime especial no so consideradas entes da Administrao Pblica Estadual.

8. Diferenas entre Sociedade de Economia


Mista e Empresa Pblica
As principais diferenas entre a sociedade de economia mista e a empresa pblica
se referem ao capital de formao e forma societria.
Na sociedade de economia mista, h uma mistura de capital pblico e de
capital privado, ou seja, esta modalidade de sociedade nasce a partir de uma
juno de dinheiro pblico (que investe mais capital) e de dinheiro privado. J o
patrimnio da empresa pblica , exclusivamente, pblico.
Forma societria o meio, um formato que a pessoa jurdica de direito
privado se apresenta na ordem jurdica, ou seja, se so sociedades annimas,
limitadas, entre outras.
As sociedades de economia mista s podem ser constitudas na forma de sociedade annima. J a empresa pblica pode ser constituda em qualquer forma
societria, inclusive na forma de sociedade annima.

Direito Administrativo

65

Exerccio
64. Julgue a seguinte afirmao:

A sociedade de economia mista deve sempre se apresentar na forma societria S.A.

9. Fundao Pblica
Fundao um patrimnio destacado de seu titular utilizado para prestao de
um servio coletividade.
A criao de uma fundao pblica est prevista no art. 37, XIX, da CF/1888:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
(...)
Ainda, encontramos previso de sua criao no art. 5, IV, do Decreto n
200/1967:
Fundao Pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido
pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da
Unio e de outras fontes.
De acordo com a doutrina e jurisprudncia, possvel a criao de uma fundao pblica nos mesmos moldes de uma autarquia.
Se uma fundao pblica for criada diretamente por meio de lei especfica,
como se fosse uma autarquia, receber as mesmas caractersticas de uma autarquia, sendo assim chamada de fundao pblica de direito pblico, fundao
autrquica ou autarquia fundacional.
A fundao pblica que no criada diretamente por lei especfica, mas a lei
especfica simplesmente autoriza a criao, chamada de fundao pblica de
direito privado, pois a sua personalidade jurdica de direito privado, desse modo,
no ter prerrogativas que a autarquia possui.

Exerccio
65. Julgue a seguinte afirmao:

No Brasil, somente possvel constituir fundaes pblicas de Direito Privado.

66

Direito Administrativo

10. Funes da Fundao Pblica


A fundao pblica, seja ela de direito pblico ou privado, s serve para prestar
servios pblicos, no explorando atividade econmica. A lei complementar ir
delinear qual a matria que a fundao ir executar.
Seu patrimnio pblico ou privado. Se estiver tratando de uma fundao
pblica de direito pblico, o patrimnio desta fundao ser considerado um
patrimnio pblico. Agora, se for uma fundao pblica de direito privado, seus
patrimnios sero considerados privados.
No entanto, mesmo que o patrimnio seja privado, se esta fundao prestar
um servio pblico, seu patrimnio receber uma proteo em virtude do princpio da continuidade do servio pblico.
A responsabilidade civil da fundao est disposta no 6 do art. 37 da
CF/1988:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.
As fundaes pblicas de direito pblico tm as seguintes caractersticas:
criao: lei especfica cria a fundao;
personalidade jurdica: direito pblico;
nomenclatura: fundao autrquica.
As fundaes pblicas de direito privado tm as seguintes caractersticas:
criao: lei especfica autoriza a criao;
personalidade jurdica: direito privado;
nomenclatura: fundao governamental.

Exerccio
66. Julgue a seguinte afirmao:

As fundaes autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico criadas
nos moldes de uma autarquia.

11. Agncia
Seguimos no estudo da Administrao Pblica Indireta, tratando agora das agncias.
O Estado passou a ser regulado pelo modelo gerencial, havendo necessidade,
portanto, de diminuio de seu tamanho. A realizao das atividades e a

Direito Administrativo

67

execuo dos servios deixam de ficar apenas concentrados nas mos da Administrao Pblica Direta, sem que seja transferida a titularidade das atividades e
servios (que permanece nas mos do Estado).
Neste contexto de administrao gerencial, nascem as agncias executivas e
reguladoras. Elas nasceram porque algumas autarquias apresentavam resultados
por demais inadequados. As agncias, ento, surgiram com o intuito de organizar
essa estrutura.
Agncia reguladora uma pessoa jurdica de direito pblico interno, geralmente, constituda sob a forma de autarquia especial ou outro ente da Administrao Indireta, cuja finalidade regular e/ou fiscalizar a atividade de determinado
setor da economia de um pas, a exemplo dos setores de energia eltrica, telecomunicaes, produo e comercializao de petrleo, recursos hdricos, mercado
audiovisual, planos e seguros de sade suplementar, mercado de frmacos e vigilncia sanitria, aviao civil, transportes terrestres ou aquavirios, etc.
J a agncia executiva a qualificao dada autarquia, fundao pblica ou
rgo da administrao direta que celebre contrato de gesto com o prprio ente
poltico com o qual est vinculado. Atuam no setor onde predominam atividades que, por sua natureza, no podem ser delegadas a instituies no estatais,
como fiscalizao, exerccio do poder de polcia, regulao, fomento, segurana
interna, etc.
Ocorre, ento, a descentralizao somada com a fiscalizao pelo poder pblico.

12. Agncia Executiva


A Administrao Pblica Indireta, por meio das autarquias e fundaes, sempre
prestou servios pblicos. Ocorre que comeou a ocorrer uma deficincia no produto final, a despeito dos grandes gastos.
A partir desse fato, o poder pblico passou a analisar se as autarquias ou
fundaes poderiam ser revitalizadas, sanando seus problemas. Algumas metas
passaram a ser estabelecidas para que pudesse retomar a sua eficincia e, em troca, atingidas tais metas, o Ministrio Supervisor assinava um contrato de gesto
para receber novas dotaes oramentrias.
Em outras palavras: a qualificao de agncias executivas se d por meio de
requerimento dos rgos e das entidades que prestam atividades exclusivas do
Estado e se candidatam qualificao. Aqui, esto envolvidas a instituio e o
ministrio responsvel pela sua superviso.
Segundo determina a Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, arts. 51 e 52 e pargrafos, o Poder Executivo poder qualificar como agncia executiva autarquias

68

Direito Administrativo

ou fundaes que tenham cumprido os requisitos de possuir plano estratgico de


reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento alm da celebrao de Contrato de Gesto com o respectivo ministrio supervisor.
A autarquia ou fundao deixava, desta forma, de ser denominada autarquia
e fundao e passava a ser chamada de agncia reguladora.
Esta qualificao deve ser dada por decreto do Presidente da Repblica. E,
da mesma fora, se, no cumpridas as metas, novo decreto poder retirar esta
qualificao.
As agncias executivas so autarquias com tratamento especial, ou seja, com
mais autonomia de gesto. Segundo o autor, sua atuao ocorreria principalmente nos setores de implementao de polticas como tributria, previdenciria
social bsica, de segurana pblica, proteo ambiental e fiscalizao. Elas poderiam tambm colaborar com a formulao de polticas pblicas, mas o seu
papel principal seria o de execuo.

Exerccio
67. Julgue o item a seguir.

A titulao de agncia executiva somente pode ser concedida s autarquias


de regime especial.

13. Agncia Reguladora


Agncia reguladora uma autarquia criada por lei para fiscalizar o servio no
essencial que foi transferido para realizao por um particular. Alm de controlar
a qualidade na prestao do servio, estabelecem regras para o setor.
No se trata de uma qualificao de uma autarquia, mas, sim, de uma autarquia de regime especial criada para ser agncia reguladora. Assim sendo, a
agncia reguladora est localizada na Administrao Pblica Indireta, e faz parte
da estrutura administrativa.
As agncias reguladoras so criadas por leis e tm natureza de autarquia com
regime jurdico especial. Consistem em autarquias com poderes especiais, integrantes da Administrao Pblica Indireta, que se dispe a fiscalizar e regular
as atividades de servios pblicos executados por empresas privadas, mediante
prvia concesso, permisso ou autorizao.
O regime especial por conta das atividades que executa: seu corpo funcional
existe para colocar em prtica o servio pblico de fiscalizao. Tem autonomia
financeira, pois seu patrimnio utilizado na fiscalizao dos servios.

Direito Administrativo

69

Atualmente, existem dez agncias reguladoras, implantadas entre dezembro


de 1996 e setembro de 2001, mas nem todas realizam atividades de fiscalizao.
Dentre elas, podemos citar: Anatel, Anvisa, Ana, ANP, Bacen, etc. Duas agncias esto previstas na CF: ANO e Anatel.
Agncia reguladora tem poder de polcia, porque para efetivar a sua fiscalizao poder intervir diretamente mediante atos de polcia (multa, restrio de
direitos, etc.).
H, ainda, as agncias, o poder normativo, porque podem emitir regulamentos para fazer valer a qualidade do servio.

Exerccio
68. As agncias reguladoras constituem espcie distinta de ente da Administrao Pblica Indireta: no so autarquias nem empresas pblicas; possuem
personalidade jurdica de direito privado.

14. Entidades Paraestatais


Algumas instituies no fazem parte do poder pblico, mas atuam ao lado do
Estado.
Entidades paraestatais so, portanto, entes privados que no integram a Administrao, mas que exercem atividades de interesse pblico sem finalidade lucrativa. Integram o chamado 3 setor.
Realizam servios sociais e de utilidade pblica, e so incentivadas pelo poder
pblico.
Importa lembrar:
no esto dentro da Administrao Pblica; e
podem ser caracterizadas como ONG.
O fomento do estado a estas entidades faz parte da Administrao Pblica em
seu sentido objetivo.
So caractersticas das entidades paraestatais:
so pessoas jurdicas de direito privado;
sem fins lucrativos (o que no significa que o servio cobrado no pode ser
cobrado: o que no pode haver a distribuio de lucro, que dever ser
sempre empregado dentro da prpria entidade);
liga-se ao poder pblico pelo fomento.

70

Direito Administrativo

As principais entidades paraestatais so os servios sociais autnomos (sistema S), as entidades de apoio, as organizaes sociais, as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip).

Exerccio
69. Julgue o item a seguir.

As entidades paraestatais pertencem Administrao Pblica Indireta.

15. Servios Sociais Autnomos


Os servios sociais autnomos so entes privados, institudos por lei para o desempenho de atividades assistenciais a determinadas categorias profissionais. Ex.:
Sesc, Sesi, Senai (Sistema S).
So institudos por lei (mas o nascimento propriamente dito ocorre com o
registro em cartrio de seus atos constitutivos, pois a lei somente autoriza a criao), constitudos por pessoas jurdicas de direito privado. Ministram assistncia
ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, e
so mantidos por doaes oramentrias ou por contribuies parafiscais.
Como todo ente parafiscal, tm administrao e patrimnio prprio e sua
finalidade auxiliar categorias profissionais. Assim sendo, no prestam servio
pblico delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse pblico.
So mantidos mediante contribuies pagas pelas empresas sobre a folha de
pagamento (contribuies do sistema S).
Seus funcionrios no precisam de concurso pblico para ingressar nos quadros, mas apenas de um processo seletivo simplificado. Sero regidos pela CLT,
sendo considerados empregados privados.
Devem prestar contas ao TCU (pelo fato de receberem e utilizarem recursos
pblicos).
Segundo o TCU, os servios sociais autnomos no esto sujeitos aos estritos
termos da Lei de Licitao, podendo elaborar normas prprias para as suas contrataes, desde que observem os princpios das licitaes.

Exerccio
70. As pessoas jurdicas que integram o terceiro setor tm regime jurdico:
a) De direito pblico.
b) De direito privado.

Direito Administrativo

71

c) Predominantemente de direito pblico, parcialmente derrogado por


normas de direito privado.
d) Predominantemente de direito privado, parcialmente derrogado por
normas de direito pblico.
e) De direito pblico ou de direito privado, conforme a pessoa jurdica.

Captulo 7

Controle da Administrao
Pblica

1. Controle Administrativo
Controle significa fiscalizao, ou seja, todas as atividades prestadas pela Administrao Pblica so passveis de fiscalizao, a qual garante a moralidade de
toda mquina do Estado.
A Administrao Pblica est legitimada a fiscalizar seus prprios atos, pois
est organizada de forma hierrquica, com base em rgos e agentes que comandam e outros que executam. Diante dessa organizao, possvel falar em
fiscalizao, porque quem est em posio de supremacia em relao aos subordinados tem legitimidade para fiscalizar os atos por eles praticados.
Nesse caso, estamos falando de controle interno, justamente aquele feito pela
prpria Administrao Pblica dos prprios atos por ela praticados. Se os atos
forem inconvenientes ou inoportunos, a Administrao est autorizada a revogar
tais atos. Este controle tem legitimao no Decreto-Lei n 200/1967.
O princpio da autotutela corresponde ao dever da Administrao de fiscalizar
seus prprios atos e dos seus servidores e agentes.
Alm desse controle interno, existe o controle externo, aquele feito por um
rgo, instituio ou pessoa localizada fora da Administrao Pblica. Pode ser
realizado pelo Poder Judicirio, Legislativo e pelo povo.
No porque existe um controle interno que no dever haver um controle externo tambm, ou seja, esses controles realizados podem ser concomitantes. Alm
disso, o controle externo, analisa a questo referente legalidade dos atos, ento, a
participao coletiva garante a legitimidade dos atos praticados pela Administrao.

Exerccio
71. Analise a seguinte afirmao:

O controle feito por um rgo interno localizado na prpria estrutura administrativa denominado de controle interno.

Direito Administrativo

73

2. Meios de Controle
O controle interno da Administrao, realizado por intermdio de seus rgos e
entes administrativos, pode ocorrer de diversas formas.
Esse controle pode ser realizado de ofcio (princpio da autotutela) ou provocado, e pode ser realizado antes, durante e depois da prtica do ato administrativo
(prvio, concomitante ou posterior).
Os meios de controle interno so: fiscalizao hierrquica e superviso ministerial.
A fiscalizao hierrquica aquela feita dentro de um vis hierrquico que
acaba se aplicando na organizao administrativa.
possvel que haja fiscalizao provocada, tendo relao com o princpio hierrquico e com o princpio da autotutela, que traz a possibilidade de fiscalizao
dentro de uma estrutura hierrquica.
A superviso ministerial a fiscalizao feita por rgos administrativos diretos em relao s entidades da Administrao Pblica Direta. No existe hierarquia entre tais rgos, e, portanto, nesse caso, se aplica o princpio da tutela:
a Administrao Direta tem legitimidade para fiscalizar as atividades praticadas
pelas entidades da Administrao Indireta.
Estes institutos tm previso no Decreto-Lei n 200/1967. Apesar de ser uma
lei federal, esse Decreto uma base normativa que trabalha a organizao da
Administrao como um todo, portanto, tem aplicabilidade em todas as esferas
da Administrao e no somente na federal.

Exerccio
72. Analise a seguinte afirmao:

De acordo com o Decreto-Lei n 200/1967, possvel o controle ministerial


somente no mbito da Administrao Federal.

3. Recursos Administrativos
O controle interno acontece tambm por meio de recursos administrativos,
que so instrumentos utilizados para impugnar uma deciso da Administrao
Pblica. Esse recurso no judicial, mas, sim, administrativo.
As modalidades de recursos administrativos so:
a) recurso hierrquico prprio: esse recurso destinado ao superior hierrquico daquele que tomou uma deciso administrativa, ou seja, corresponde a uma
relao organizada hierarquicamente;

74

Direito Administrativo

b) recurso hierrquico imprprio: esse recurso aquele enviado para outro rgo ou agente fora da estrutura hierrquica para que esse outro rgo ou agente
possa rever a deciso tomada.
possvel a existncia dentro da estrutura administrativa desses recursos
dependendo da legislao, ou seja, necessrio que haja previso em lei. Um
no excluiu a existncia do outro, sendo possvel a existncia concomitante.
Esse outro rgo tem que ter competncia para fazer a reviso dos atos praticados pelos agentes que compem esse determinado rgo.

Exerccio
73. Analise a seguinte afirmao:

No cabe recurso hierrquico imprprio das decises tomadas pela Administrao Pblica Federal brasileira, segundo a Constituio Federal.

4. Representao Reclamao Reviso


Pedido de Reconsiderao
Representao significa informar a prtica de qualquer atividade irregular ou ilcita. Pode ser apresentada por qualquer pessoa (cidado fiscalizando se a Administrao est praticando atividade regular ou no). O objeto da representao
sempre ser a informao de uma atividade irregular, no necessariamente ilcita.
A reclamao um recurso apresentado por qualquer interessado que tenha
inteno de se opor a uma deciso tomada ou ato praticado pela Administrao.
A reviso o recurso administrativo apresentado quando a Administrao Pblica toma deciso dentro de um processo administrativo que no cabe mais recurso,
por exemplo, processo transitado em julgado, mas, em virtude de um fato novo, o
interessado apresenta um pedido de reviso, justificando sua apresentao.
O pedido de reconsiderao o recurso destinado prpria pessoa que tomou a deciso administrativa, ou seja, uma splica quele que tomou a deciso.
No impede a propositura de outro recurso administrativo. Tem uma caracterstica prpria, podendo ser utilizado quando tiver diante de deciso de ltima
instncia administrativa.

Exerccio
74. Analise a seguinte afirmativa:

Das decises de ltima instncia judiciria, cabe o pedido de reconsiderao.

Direito Administrativo

75

5. Controle Externo Poder Legislativo


O Poder Legislativo fiscaliza a Administrao sob dois aspectos:
a) controle poltico: a fiscalizao da atividade poltica; nesse caso, temos
as CPI;
b) controle financeiro: realizado pelo Tribunal de Contas dentro do Poder Legislativo que, apesar do termo tribunal, no rgo do Poder Judicirio, mas sim
rgo que atua ao lado do Legislativo e tem como finalidade o controle financeiro
da Administrao, fiscalizando as contas pblicas.
O Tribunal de Contas est autorizado a fiscalizar as contas das paraestatais
(associaes sem fins lucrativos, pessoa jurdica sem fins lucrativos), assim como
de toda a Administrao Direta e Indireta.
O Tribunal vai fiscalizar a legalidade dos atos administrativos, se est utilizando
dos recursos pblicos de acordo com a lei ou se est violando as regras legais
referentes utilizao de dinheiro pblico.
Vai tambm analisar a economicidade, ou seja, se a administrao est gastando de mais ou de menos.
Alm disso, o TC fiscaliza a aplicao de subvenes, ou seja, a Administrao
pode fazer parcerias com pessoas jurdicas ou organizaes sociais (fomento).
O Tribunal atua tambm na fiscalizao em relao renncia de receitas,
tendo a Administrao que ter dinheiro em caixa para suprir aquele dinheiro que
entraria na cobrana de um determinado imposto.
O Tribunal pode fiscalizar de ofcio ou pode ser provocado em relao a uma
determinada matria.
Licitao tem tudo a ver com economicidade, legalidade, transparncia; portanto, o TC faz o controle de legalidade dos procedimentos administrativos ligados a
qualquer vnculo referente aplicao de recurso pblico, como no caso de licitao.

Exerccio
75. Analise a seguinte afirmao:

O Tribunal de Contas no pode analisar a legalidade de uma licitao.

6. Controle Externo Poder Judicirio


Tanto o controle judicirio quanto o legislativo fazem parte do sistema democrtico.
Em relao ao controle feito pelo Judicirio, existem dois sistemas dentro do
direito administrativo:

76

Direito Administrativo

a) administrativo francs/contencioso administrativo: o Poder Judicirio fica


impedido de analisar os atos praticados pela Administrao Pblica. Dentro desse
sistema, existe um rgo competente para analisar a legalidade;
b) administrativo ingls/jurisdio nica: o Poder Judicirio est autorizado
a analisar a legalidade dos atos praticados pela Administrao Pblica. O Brasil
adotou o Sistema Ingls.
O Poder Judicirio est autorizado a fiscalizar se os atos polticos praticados
pelos administradores esto sendo praticados de acordo com a lei ou no, desde
que algum provoque esse controle. Ex.: indulto.
O Judicirio est autorizado a fiscalizar se as leis criadas pelo Legislativo esto
de acordo com a CF. Questionada a constitucionalidade dessa lei, o Judicirio
est autorizado a declarar constitucional ou no, sendo denominados de atos
legislativos.
O controle do Judicirio tambm recai sobre os atos interna corporis, que so
praticados dentro da funo de uma atividade em um rgo administrativo. O
Judicirio pode intervir e anular a deciso tomada pelo parlamento. Ento, essa
atividade regulamentada por lei, e se essa atividade for praticada de forma
irregular, os prejudicados podem ir at o Judicirio pedir interveno naquela
atividade, anulando o resultado daquele exerccio que foi realizado.

Exerccio
76. Analise a seguinte afirmao:

No Brasil, adota-se o Sistema Ingls no que tange ao controle feito pelo


Poder Judicirio.

7. Meios de Controle Externo Judicirio


O Poder Judicirio atua em virtude da apresentao ou interposio dos remdios
constitucionais, ou seja, habeas corpus, habeas data, ao popular, ao civil pblica, mandado de segurana e mandado de injuno, que tm como finalidade
proteger um direito fundamental.
O habeas corpus visa proteo de um direito lquido e certo referente locomoo do indivduo, protege o direito de ir e vir.
No pode ser confundido com habeas data, que tambm garantia de direitos
constitucionais, referente a informaes personalssimas dos indivduos, ou seja,
utilizado para proteger o direito ao acesso dessas informaes pelo indivduo.

Direito Administrativo

77

O mandado de segurana visa proteo de direito lquido e certo no amparado por habeas corpus nem por habeas data. Tem carter residual, ou seja, s
ser possvel sua impetrao se no for adequada a propositura nem de habeas
corpus nem de habeas data. No precisa ser comprovado por meio de prova, mas,
imediatamente, por meio de ato que ser apresentado numa petio inicial.
O mandado de injuno visa questionar omisso legislativa, ou seja, necessria criao de outra lei para regulamentar esses direitos. Portanto, quando o
direito a ser exercido depende de um regulamento, os prejudicados, em virtude
dessa omisso, podem entrar com o mandado de injuno.
A ao popular pode ser proposta por qualquer cidado. Visa proteo do
meio ambiente, de direitos culturais, de objetos relacionados cultura. Se a ao
popular proposta por qualquer cidado, e este, depois, desiste dela, o MP pode
assumir a titularidade dessa ao popular. No pode o MP propor uma ao popular, mas est legitimado a continuar com ela.
A ao civil pblica tambm tem finalidade de proteger direitos difusos e
coletivos, ou seja, interesses metaindividuais (pertence a todos ns). Somente os
legitimados pela lei da ao civil pblica podem ingressar com ela.

Exerccio
77. Analise a seguinte afirmao:

A ao popular somente pode ser proposta pelo Ministrio Pblico.

Captulo 8

Licitao

1. Licitao
A Lei n 8.666/1993 disciplina a matria de licitao que representa o procedimento administrativo de natureza constitucional utilizada pela Administrao
Pblica para a escolha da melhor proposta a ser contratada.
Dessa forma, a licitao possui carter de procedimento administrativo de
natureza constitucional.
A licitao um procedimento formal vinculado, visto que a Administrao
Pblica dever, obrigatoriamente, respeitar a forma estabelecida em lei.
Quanto finalidade, a licitao busca a escolha da melhor proposta a ser
contratada com a Administrao, devendo observar a isonomia e garantir a sustentabilidade.
A licitao fundamental para garantir a impessoalidade no momento da
contratao, cabendo ao administrador a anlise da melhor proposta oferecida
pelo licitante, mesmo sem conhecer o nome da empresa.
Para todos os fins, a sustentabilidade deve ser interpretada em sentido amplo,
pois pode alcanar o meio ambiente ou questes atreladas ao desenvolvimento
social.
O dever de licitar um dos deveres mais extensos que o Direito Pblico trata
e alcana a Administrao Direta e a Administrao Indireta, envolve a Unio,
os Estados, os Municpios, as autarquias, fundaes, as sociedades de economia
mista e as empresas pblicas.
A licitao deve respeitar alguns princpios como a vinculao ao instrumento
convocatrio.
Conforme previso do art. 41, da Lei de Licitao, a Administrao Pblica e
os licitantes devem respeitar todas as regras fixadas no edital.

Direito Administrativo

79

importante frisar que, em caso de alterao das regras previstas no edital,


haver ampla publicidade, conforme assevera o art. 21, 4, da Lei n 8.666.
A vinculao ao instrumento convocatrio veda que propostas inexecutveis sejam apresentadas, ou seja, os licitantes no podero apresentar propostas com preos muito baixos ou com vantagens excessivas para a Administrao.

Exerccio
78. Analise a seguinte afirmao:

A licitao um procedimento completo de forma vinculada.

2. Licitao Princpio do Julgamento Objetivo


Princpio da Isonomia
Alm dos princpios inerentes licitao, os princpios gerais previstos na Administrao Pblica tambm se aplicam em relao ao processo licitatrio, como
o caso dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da
eficincia.
O princpio do julgamento objetivo leva em considerao que a Administrao
Pblica no analisar as propostas apresentadas a partir de elementos subjetivos,
pois os critrios de julgamento devem se pautar em critrios objetivos e fixados
no edital. O objetivo dessa previso vedar a discricionariedade da Administrao
Pblica na escolha da proposta vencedora.
A Lei de Licitao estabelece, em seu art. 45, os critrios que devero ser
observados de forma objetiva, como o melhor preo, a melhor tcnica, a melhor
tcnica e preo e o maior lance ou oferta.
Quando o critrio recair sobre a melhor tcnica, a lei informa que, por se tratar
de termo passvel de subjetividade, o edital dever especificar no que consiste a
melhor tcnica.
Na modalidade de licitatria denominada concurso, poder ser utilizado outro
tipo de licitao diferente dos supramencionados. O tipo de licitao ser fixado
pela comisso tcnica especializada.
O princpio da isonomia consiste no tratamento conferido a todos da mesma
forma, sendo que a Administrao no poder utilizar critrios tendenciosos no
momento do julgamento sem amparo na lei.

80

Direito Administrativo

Exerccio
79. Analise a seguinte afirmao:

O menor preo uma modalidade de licitao prevista na Lei n 8.666/1993.

3. Licitao Princpio da Adjudicao


Compulsria Princpio da Publicidade
Princpio do Procedimento Formal
Nas provas de concurso, a adjudicao compulsria pode surgir como um princpio, mas tambm pode representar a ltima etapa do procedimento licitatrio.
Segundo o princpio da adjudicao compulsria, uma vez vencida a licitao
nasce para o licitante o direito subjetivo de adjudicao, ou seja, de receber o
direito de preferncia na contratao do objeto licitado.
Isso quer dizer que tanto a Administrao Pblica quanto o licitante vencedor
ficam obrigados ao resultado da licitao.
O dever do licitante vencedor consiste em assinar o contrato administrativo de
acordo com a proposta apresentada no incio do procedimento licitatrio.
Importa destacar que o direito de preferncia que surge para o licitante vencedor no se confunde com o direito subjetivo de exigir da Administrao Pblica
a contratao, Assim, no cabe mandado de segurana, salvo na hiptese de
desrespeito relacionado ao resultado final da licitao.
O princpio da publicidade assegurado no procedimento licitatrio, conforme
determinao dos arts. 3 e 4 da Lei n 8.666/1993.
Embora qualquer pessoa possa presenciar a prtica de atos dentro do processo licitatrio, o princpio da publicidade comporta uma exceo atinente ao
sigilo do oferecimento das propostas, que somente sero pblicas aps sua
abertura.
Importante lembrar que a abertura dos envelopes contendo as propostas
feito em uma sesso pblica. No entanto, o oferecimento das propostas dever
ser feito de forma sigilosa, entregue Administrao em envelope opaco e
lacrado.
A abertura dos envelopes antes do momento oportuno gera a anulao da
licitao e constitui crime, nos termos do art. 94 da Lei de Licitao.
Pelo princpio do procedimento formal, a licitao um procedimento que
possui forma preestabelecida na lei e no edital (Lei n 8.666, art. 4, pargrafo
nico).

Direito Administrativo

81

Exerccio
80. Analise a seguinte afirmao:

O princpio da adjudicao compulsria obriga o vencedor da licitao a


assinar o contrato a qualquer momento, desde que haja interesse da Administrao Pblica.

4. Modalidades de Licitao Convite Leilo


Concurso
A modalidade de convite est prevista no art. 22, 3, da Lei n 8.666/1993,
sendo dividida em:
a) participao: os interessados que podem participar dessa modalidade
so os convidados pela Administrao; no mnimo, 3 interessados para participar dessa modalidade de licitao. Essa carta-convite pode ser enviada aos
licitantes cadastrados ou no cadastrados. possvel a participao dos no
convidados, desde que tenham cadastro na Administrao e se manifestem no
prazo de 24 horas da entrega das propostas. Se for para obras ou servios de
engenharia, o contrato ser de at 150 mil reais. Se for para outros, de at 80
mil reais.
O instrumento convocatrio a carta-convite que permite aos convidados
tomarem conhecimento. Tambm estabelece o prazo de 5 dias teis para apresentao de toda a documentao para participar dessa modalidade.
Leilo modalidade de licitao utilizada para venda de bens pela Administrao. Em regra, os bens imveis devem ser vendidos pela modalidade de concorrncia, mas possvel a venda de bens imveis por leilo somente em duas situaes: se o bem foi adquirido por dao em pagamento e bens imveis adquiridos
em processo judicial tambm podem ser vendidos.
Concurso modalidade utilizada para escolha de trabalho tcnico, cientfico,
intelectual e a Administrao ir escolher o melhor projeto por meio de critrios
estabelecidos no edital.
Em relao ao concurso, no existe a utilizao dos tipos de licitao
estabelecidos na Lei n 8.666/1993, porque os critrios de escolha do melhor trabalho intelectual sero estabelecidos por uma comisso especializada, formada
por profissionais da rea em que o contrato estar sendo realizada.

82

Direito Administrativo

Exerccio
81. Analise a seguinte afirmao:

O convite pode ser realizado com menos de 3 convidados, desde que respeitadas as condies.

5. Licitao Dispensada Licitao Dispensvel


Licitao Inexigvel
So hipteses em que a obrigatoriedade na realizao de licitao deixa de existir.
A Administrao est legitimada a realizar contratos diretos.
A licitao dispensada se refere s hipteses estabelecidas no art. 17, II e II,
da Lei n 8.666/1993, em que a Administrao no realiza em nenhuma hiptese
a licitao, mas ir realizar contrato direto, pois est alienando bem mveis e
imveis dentro da prpria estrutura administrativa, ento, no h necessidade
de licitar, mas tem que publicar a alienao e deixar transparente que so as
hipteses de licitao dispensada.
A licitao dispensvel est disposta no art. 24 da lei, em que a Administrao
tem duas hipteses: ou realiza licitao ou realiza contratao direta. As principais
hipteses do artigo so:
a) deserta: aberto o procedimento licitatrio e no aparece nenhum interessado em contratar com a Administrao, poder ela realizar contratao direta,
desde que respeite as regras estabelecidas no edital;
b) fracassada: uma classificao e uma situao prevista como situao dispensvel, sendo que aquela que apareceram interessados em contratar, mas
todos ou foram desclassificados ou as propostas no estavam de acordo com o
edital ou a documentao apresentada por todas no demonstram a viabilidade
para contratao;
c) emergencial: uma questo de calamidade pblica, de emergncia; ento,
a Administrao est autorizada a realizar contratos emergenciais sem licitao;
d) inexigvel: aquela que no permite competio, no h disputa entre os
interessados em virtude da singularidade do objeto ou do servio prestado. Ex.:
fornecedor exclusivo e atividade artstica (art. 25 da Lei n 8.666/1993).

Exerccio
82. Analise a seguinte afirmao:

A Administrao Pblica pode contratar livremente diante de uma licitao


deserta.

Direito Administrativo

83

6. Anulao e Revogao
Realizado o procedimento licitatrio, ele produzir efeitos, como contratar com
a Administrao Pblica. s vezes, o procedimento licitatrio est viciado e tem
um defeito to grave que no ser possvel manter esse procedimento, devendo
ser anulado ou revogado.
Anulao a extino do procedimento licitatrio em virtude do vcio de legalidade verificado durante o procedimento, o qual foi conduzido de forma ilegal,
a qual repercute na sua anulao. Quem tem legitimidade para anular esse procedimento a prpria Administrao Pblica (princpio da autotutela), e pode ser
anulado a qualquer momento, mesmo depois da assinatura do contrato.
Revogao extino do procedimento licitatrio quando o objeto a ser contratado tornar-se inconveniente e inoportuno, a Administrao Pblica simplesmente desiste de assinar o contrato. Quem tem legitimidade para revogar somente a Administrao Pblica.
O Judicirio somente pode analisar atos de ilegalidade, mas no tem competncia para revogar atos inconvenientes.
A Administrao tem o limite de, at a assinatura do contrato, autorizar a
revogao do procedimento licitatrio, pois depois dessa assinatura no ser mais
possvel.

Exerccio
83. Analise a seguinte afirmao:

A licitao pode ser anulada at a assinatura do contrato administrativo.

7. Prego
A modalidade prego prevista para Administrao Pblica Federal e demais
esferas da Administrao.
Prego a modalidade usada para aquisio de bens e servios comuns, pois
o rol enorme e exemplificativo.
Tem previso na Lei n 10.520/2002, sendo uma modalidade que possui caractersticas prprias, como menor preo, pois o prego tem a finalidade de diminuir o custo do contrato para a Administrao Pblica.
O prego tem a primeira etapa que condiz com o oferecimento das propostas,
as quais sero avaliadas, e a Administrao ir escolher a proposta de menor va-

84

Direito Administrativo

lor. Todos os que ficaram em segundo, terceiro e quarto lugar, dentro da margem
de 10% da proposta de menor valor, tambm sero classificados para a prxima
etapa.
Quem for classificado para prxima etapa dar lances verbais menores.
Existe uma inverso das etapas, pois primeiro sero analisadas as propostas
e, em segundo lugar, a habilitao, os lances, a adjudicao e, em ltimo lugar,
a homologao.
O prego pode ser presencial ou eletrnico e ser aplicado tambm em todas
as esferas administrativas, no s para Unio.
Para Unio, o prego obrigatrio, sendo regra utilizada pela Administrao
Pblica Federal.

Exerccio
84. Analise a seguinte afirmao:

O prego pode ser verificado no formato eletrnico ou presencial.

Captulo 9

Contratos Administrativos

1. Contratos Administrativos
Os contratos administrativos so a formalizao dos negcios jurdicos que representam a assuno de obrigaes da Administrao Pblica perante terceiros. So
sempre regidos por normas de direito pblico.
Esta relao obrigacional regida pela Lei n 8.666/1993, e, de acordo com
esta lei, aplicam-se aos contratos administrativos, as normas da teoria geral dos
contratos, no que for possvel.
So caractersticas dos contratos administrativos:
a) so de adeso: a Administrao que estabelece as clusulas, e a parte
contrria simplesmente adere ao negcio jurdico;
b) so consensuais: aperfeioam-se a partir do momento em que as partes
assumem, formalmente, as obrigaes em um instrumento. Diferem, portanto,
dos contratos reais, que se aperfeioam com a entrega da coisa;
c) so onerosos: existe uma perspectiva de ganho para as duas partes;
d) so comutativos: estabelecem direitos e obrigaes para ambas as partes;
e) so formais: apresentam uma forma preestabelecida na lei, que, em regra,
ser escrita (poder ser um contrato verbal se de pequeno valor at R$ 4.000,00
e com pronto pagamento);
f) so desequilibrados por natureza: os contratos administrativos sempre tm
clusulas mais vantajosas para a Administrao Pblica, com base na supremacia
do interesse pblico sobre o particular.
So essas as clusulas que criam um regime jurdico prprio dos contratos
administrativos.

86

Direito Administrativo

Exerccio
85. Analise a seguinte afirmao:

Os contratos administrativos so contratos desequilibrados em virtude da
presena de clusulas exorbitantes.

2. Prazo dos Contratos Administrativos


Caracterstica muito importante dos contratos administrativos que eles so intuitu personae, razo pela qual a obrigao no poder transferir o objeto do
contrato. Admite-se a subcontratao, desde que parcial e prevista no edital da
licitao ou estabelecida como regra na minuta do contrato (que tambm publicada no edital da licitao). Ademais, a Administrao Pblica precisa anuir com
a subcontratao (a documentao ser apreciada pela Administrao Pblica).
No que tange aos prazos administrativos, importa, de incio, saber que no
existe contrato administrativo por prazo indeterminado.
As regras referentes aos prazos esto na Lei n 8.666 e so as que seguem:
a) para a contratao, a Administrao Pblica precisa ter dotao oramentria (com previso na lei oramentria anual). Assim, a regra que o prazo de
contratos com recursos previstos na lei oramentria ser de 12 meses;
b) para contrataes com recursos previstos no Plano Plurianual, o contrato
poder durar at 4 anos.
possvel a prorrogao de um contrato administrativo:
a) se envolver prestao de servio contnuo, poder ser prorrogado at o
limite de 60 meses. Se houver necessidade de prorrogao alm do prazo de 60
meses, ser concedida uma prorrogao extra por mais 12 meses;
b) se o contrato envolver programas ou equipamentos de informtica, ser
possvel a prorrogao por at 48 meses.

Exerccio
86. Analise a seguinte afirmao:

Os contratos de locao de equipamentos de informtica podem ser prorrogados indefinidamente.

3. Clusulas Exorbitantes
Clusulas exorbitantes so regras que garantem prpria Administrao Pblica
vantagens em relao ao particular contratado. Essas clusulas tambm tm origem no regime jurdico administrativo.

Direito Administrativo

87

Nesta unidade, estudaremos duas dessas clusulas:


1. Alterao unilateral dos contratos:
A Administrao Pblica pode alterar o contrato independentemente da
concordncia do contratado. Somente a lei pode estabelecer os limites destas
alteraes.
As alteraes unilaterais devem respeitar algumas condies:
as clusulas econmico-financeiras no podero ser alteradas;
a Administrao s pode alterar unilateralmente nos seguintes limites:
se o contrato envolver obras, compras e servios: at 25%, para mais
ou para menos;
em relao reforma de edifcios ou equipamentos: 50%, mas somente para mais.
Todas as alteraes unilaterais devem ser publicadas em edital.
2. Resciso unilateral:
A Administrao Pblica pode dar fim ao contrato, mesmo antes do prazo
previamente estipulado, desde que esta resciso esteja fundamentada em umas
das seguintes hipteses:
quando o contratado no estiver cumprindo o contrato;
com base em motivos de interesse pblico. Neste caso, se o contratado
no deu causa resciso, ter direito a uma indenizao.

Exerccio
87. Analise a seguinte afirmao:

Todas as alteraes contratuais podem ser feitas unilateralmente pela Administrao Pblica.

4. Clusulas Exorbitantes Fiscalizao da


Execuo dos Contratos Aplicao Direta de
Sanes
Seguindo no estudo das clusulas exorbitantes, veremos nesta unidade mais duas.
3. Fiscalizao da execuo dos contratos
A Administrao Pblica pode designar uma pessoa para fazer a fiscalizao
especfica de um contrato administrativo. Pode, ainda, exigir do contratado que

88

Direito Administrativo

coloque, no local da execuo do contrato, algum para prestar informaes sobre a execuo. Igualmente, pode a Administrao Pblica determinar a correo
de problemas na execuo do servio ou da obra.
4. Aplicao direta de sanes
A Administrao Pblica no precisar recorrer ao Judicirio para sancionar o
contratado. Deve, contudo, respeitar o direito de defesa (contraditrio e ampla
defesa). Ademais, as sanes aplicveis diretamente pela Administrao Pblica
so as que j estavam previstas no instrumento convocatrio da licitao, bem
como no prprio contrato.
A Lei n 8.666 estabelece algumas modalidades de sano possveis:
advertncia;
multa;
suspenso do contratado em participar de licitaes e contratos administrativos por at 2 anos; e
declarao de inidoneidade.

Exerccio
88. Analise a seguinte afirmao:

As sanes aplicadas pela Administrao Pblica no podem ter cunho pecunirio.

5. Clusulas Exorbitantes Ocupao


Temporria Restrio Oposio da
Exceptio non Adimpleti Contractus
Ainda sobre as clusulas exorbitantes, temos mais duas para analisar nesta unidade.
1. Ocupao temporria
A Administrao Pblica poder se resguardar no direito de assumir a prestao do servio quando a pessoa contratada no estiver cumprindo de forma
eficiente a sua obrigao.
Poder, assim, assumir toda a estrutura (materiais, instrumento, pessoal, etc.)
deixada pela contratada para prestar, de forma eficiente, o servio que at ento
a contratada no est prestando.
Esta clusula liga-se ao princpio da continuidade do servio pblico, e pode
acontecer de forma prvia resciso contratual ou aps a resciso.

Direito Administrativo

89

2. Restrio oposio da exceptio non adimpleti contractus (exceo do


contrato no cumprido)
A regra da exceptio non adimpleti contractus tem origem do direito civil: se
uma das partes no cumprir o contrato, a outra tambm no estar obrigada a
cumprir.
Isto no ocorre nos contratos administrativos: mesmo que a Administrao
Pblica no remunere o contratado, o contratado no pode deixar de cumprir a
sua parte, em virtude do Princpio da Continuidade do Servio Pblico.
No entanto, observa-se que no se trata de impedimento absoluto: se a inadimplncia da Administrao ultrapassar 90 dias, o contratado poder solicitar
ao Judicirio que autorize a aplicao da exceo do contrato no cumprido,
parando, depois da autorizao judicial, de prestar o servio.

Exerccio
89. Analise a seguinte afirmao:

A ocupao temporria se restringe apenas aos bens da contratada inadimplente.

6. Clusulas Exorbitantes Exigncia de


Garantia
Quando da celebrao de um contrato, a Administrao Pblica pode exigir, discricionariamente, do contratado uma garantia da execuo do negcio.
A Lei n 8.666 traz algumas modalidades de garantia possveis:
cauo: uma garantia prestada em dinheiro ou em ttulos da dvida
pblica;
fiana bancria: trata-se de um contrato feito pelo contratado com um
banco, em que este passa a ser o fiador do contrato administrativo celebrado com a Administrao. um contrato assessrio;
seguro garantia: um contrato de seguro celebrado pelo contratado, que
ir garantir a execuo do contrato administrativo.
Importante lembrar que a exigncia de garantia discricionariedade da Administrao, mas, se optar por exigi-la, poder o contratado escolher a modalidade
da garantia a ser prestada. A escolha feita pelo contratado no poder ser contestada pela Administrao Pblica.

90

Direito Administrativo

O valor da garantia estar limitado a no mximo 5% do valor do contrato,


mas se o contrato for de grande vulto ou se tiver grau alto de complexidade e se
o risco de inadimplncia do contratado for alto, este limite poder ser dobrado
(at 10% do valor do contrato).
Se a cauo for prestada em dinheiro, a devoluo deste depsito ao final de
contrato ocorrer de forma corrigida.

Exerccio
90. Analise a seguinte afirmao:

possvel a prestao de fiana bancria como modalidade de garantia.

7. Teoria da Impreviso
Depois da formalizao do contrato administrativo, ele comea a ser executado,
ou seja, comea a produzir efeitos.
Ocorre que, durante a execuo, podem acontecer fatores imprevisveis e desconhecidos, cujas consequncias no tinham sido cogitadas pelas partes, e que
impedem que o contrato produza os efeitos esperados no momento em que foi
firmado.
o que se denomina teoria da impreviso.
So modalidades desta teoria:
a) fato do prncipe: situao imprevisvel decorrente de fato genrico praticado pela Administrao, mas que gera efeitos indiretos no contrato. Exemplo:
criao ou majorao de imposto que onera o contrato;
b) fato da Administrao: um fato decorrente do inadimplemento da Administrao Pblica, impedindo que o contrato comece ou d andamento em sua
execuo. Exemplo: empresa contratada para reciclagem, e a Administrao se
responsabiliza pelo local onde tal empresa ser estabelecida, mas no toma essas
providncias. O contrato, portanto, no pode ser cumprido;
c) caso fortuito ou fora maior: situaes imprevisveis e irresistveis decorrente
da natureza ou de ao humana. Exemplo: chuvas em demasia, greve etc.;
d) interferncia imprevista: situao existente no momento da assinatura do
contrato, mas da qual ningum tinha conhecimento.

Direito Administrativo

91

Exerccio
91. Analise a seguinte afirmao:

No se aplicar a teoria da impreviso quando o fato for decorrente do


inadimplemento da Administrao Pblica.

8. Extino dos Contratos Administrativos


Os contratos administrativos sero extintos naturalmente quando produzirem todos os efeitos que dele se espera. Mas pode ocorrer a extino de outras maneiras, que no a natural.
Vejamos as espcies:
a) nulidade: quando os contratos estiverem eivados com um vcio de ilegalidade, a Administrao Pblica ter o dever de anul-lo. Caso no o faa, o interessado poder questionar esta ilegalidade perante o Judicirio que poder anul-lo.
Ex.: licitao nula que, pelo princpio da consequencialidade, gera a nulidade do
contrato;
b) resciso administrativa: a resciso unilateral, que estudamos quando vimos as clusulas exorbitantes. Pode se dar em virtude do descumprimento das
clusulas pelo contratado ou por motivos de interesse pblico;
c) resciso judicial: a que ocorre quando o contratado pleiteia, junto ao Judicirio, o desfazimento do contrato por conta do descumprimento das clusulas
por parte da Administrao Pblica;
d) resciso amigvel ou distrato: as partes, em comum acordo, pem fim ao
negcio jurdico assumido.

Exerccio
92. Analise a seguinte afirmao:

Ocorrer a extino do contrato administrativo quando o beneficirio no


mais existir.

Captulo 10

Servidores Pblicos

1. Agentes Administrativos
Agente administrativo qualquer pessoa que desempenha uma atividade em
nome da Administrao Pblica, ou seja, todo elemento pessoal que desempenha uma atividade em nome do Estado.
Podemos classificar os agentes administrativos em quatro categorias:
a) agentes polticos: so os agentes administrativos escolhidos por meio de
eleio, que cumprem mandato eletivo e so remunerados pelos cofres pblicos.
Observe que os ministros e secretrios so considerados agentes polticos, mas
so escolhidos pelo chefe do Executivo;
b) servidores pblicos: so os agentes que possuem vnculo empregatcio com
o Estado, e tambm so remunerados pelos cofres pblicos. Podem se submeter ao regime celetista, estatutrio e temporrio (estes no possuem cargo, mas
apenas funo);
c) militares: so agentes administrativos que prestam servios na polcia militar, no corpo de bombeiros ou nas foras armadas. O regime aplicado a estes
agentes foi alterado em 1998 com a EC n 18;
d) particulares em colaborao: so agentes administrativos sem vnculo administrativo com o Estado, que executam atividade administrativa remunerada
ou no pelos cofres pblicos. Existe uma classificao dentro desta modalidade
de agentes que o agente putativo. aquele que desenvolve atividade administrativa sem vnculo legtimo, mas que, ao olhar de terceiros, est agindo
em nome da Administrao Pblica (teoria da aparncia). As consequncias
decorrentes da postura tomada por este agente so imputadas Administrao
Pblica.

Direito Administrativo

93

Exerccio
93. Analise a seguinte afirmao:

Um policial militar pode ser classificado como agente administrativo, mas


no pode ser classificado como servidor pblico.

2. Preenchimento de Unidades Administrativas


Seguindo na anlise dos agentes administrativos, vamos analisar nesta unidade
trs institutos muito importantes. Vejamos:
a) cargo: uma unidade administrativa estabelecida por lei, com atribuies
prprias, e que ser preenchida por servidores pblicos, que podem ser livremente nomeados (cargo em comisso) ou concursados (cargo efetivo). A regra no
Brasil a nomeao de servidores pblicos por concurso pblico. Assim, os cargos
em comisso so a exceo no sistema, para desempenho de funes de chefia
ou monitoramento;
b) emprego pblico: unidade administrativa preenchida por um servidor regido pelo regime celetista. Este servidor tambm nomeado por meio de servio
pblico. A diferena que, no cargo efetivo, o servidor ser regido pelo estatuto
e, no emprego pblico, ele ser regido pela CLT;
c) funo: uma atribuio do servidor, que ir desenvolver esta atividade
sem preencher um cargo ou emprego pblico. So inerentes ao cargo ou emprego, mas possvel haver funes sem vnculo com nenhum cargo ou emprego
pblico.

Exerccio
94. Analise a seguinte afirmao:

Existe funo sem cargo na Administrao Pblica brasileira.

3. Formas de Ingresso na Administrao Pblica


Estudaremos agora as formas de ingresso na Administrao Pblica.
Existem trs portas de ingresso:
a) concurso pblico: a regra. Tem previso no art. 37, II, III, IV e XIII, da CF.
Trata-se do procedimento formal para a escolha de pessoas que iro ocupar cargo
efetivo ou emprego pblico na Administrao Pblica. Pode ser realizado me-

94

Direito Administrativo

diante provas ou provas e ttulos (a pontuao da titulao deve estar prevista no


edital do concurso). Ter durao de at 2 anos, prorrogveis uma nica vez por
igual perodo (estipulado no edital). O candidato que aprovado em concurso
pblico no tem direito subjetivo nomeao. O que existe uma expectativa de
direito, mas, de acordo com a jurisprudncia, se o candidato for aprovado dentro
do nmero de vagas estabelecido no edital, ter direito nomeao dentro do
prazo de validade do concurso. Haver tambm direito subjetivo nomeao
quando a Administrao Pblica violar a ordem de classificao dos aprovados;
b) processo seletivo simplificado: o procedimento utilizado para contratao
para funo temporria, que s pode ocorrer em virtude de excepcional interesse
pblico.

Exerccio
95. Analise a seguinte afirmao:

O processo seletivo simplificado tem como caracterstica principal a informalidade.

4. Desnecessidade de Concurso
A livre nomeao representa exceo quanto forma de ingresso na Administrao Pblica.
Vale destacar que somente as funes de direo, chefia ou assessoramento
podem ser exercidas tanto no cargo de provimento em comisso quanto na funo de confiana.
Temos, na funo de confiana, a atribuio de novas funes concedidas
livremente ao ocupante de cargo efetivo, ou seja, aquele funcionrio pblico
que j passou no concurso assume funes que podem ser de direo, chefia ou
assessoramento.
O cargo em comisso pode ser de recrutamento amplo e de recrutamento
limitado.
O cargo de recrutamento amplo concedido para aquele que no tem qualquer vnculo com a Administrao.
J o cargo em comisso de recrutamento limitado decorrente da CF/88 e
somente ser concedido a um servidor de carreira, que se afastar do seu cargo
efetivo para que possa exercer suas funes em seu novo cargo.
A Smula Vinculante n 13 estabelece a vedao do ingresso no cargo de
provimento em comisso de cnjuge, parente, companheiro.

Direito Administrativo

95

Exerccio
96. Analise a seguinte assertiva:

possvel a livre nomeao de um servidor para exercer a funo de direo


de rgo pblico.

5. Diferenas entre Estabilidade e Vitaliciedade


A estabilidade uma garantia conferida ao servidor pblico, ocupante de cargo
pblico, de permanncia no cargo depois de trs anos de efetivo exerccio.
Alm da aprovao em concurso pblico, esse servidor ter que passar pelo
estgio probatrio.
Existe uma discusso quanto ao prazo do estgio probatrio. Segundo a
Constituio Federal, esse perodo seria de dois anos; no entanto, a estabilidade
somente ser alcanada depois de trs anos do exerccio efetivo.
Nesse sentido, o STF entendeu que o prazo do estgio probatrio deve acompanhar o prazo para que o funcionrio alcance a estabilidade, ou seja, o prazo de
trs anos para ambos.
A estabilidade no um direito absoluto: o funcionrio pblico poder perder
o seu cargo em algumas circunstncias, como por meio de deciso em processo
administrativo, por sentena judicial transitada em julgado e mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho.
Outra hiptese que autoriza a perda do cargo pode se dar em razo da reduo do nmero de pessoas nos quadros da Administrao Pblica.
Importa ressaltar que a estabilidade no se confunde com a vitaliciedade. Esta
representa o direito que o magistrado, o membro do Ministrio Pblico e os ministros do Tribunal de Contas possuem de permanecer no cargo depois de dois
anos de efetivo exerccio no cargo.
Na vitaliciedade, a perda do cargo somente se verificar por meio de sentena
judicial transitada em julgado determinando a sada do indivduo.

Exerccio
97. Analise a seguinte assertiva:

Um servidor que tem vitaliciedade, obrigatoriamente, ter estabilidade no


cargo.

96

Direito Administrativo

6. Regime Jurdico dos Servidores


O regime jurdico dos servidores pblicos corresponde ao conjunto de princpios
e regras inerentes a garantias, deveres que permear toda a atividade funcional.
Quanto espcie de regime, temos o regime jurdico estatutrio e o regime
jurdico celetista.
No estatutrio, as regras trabalhistas so aplicadas aos ocupantes de cargo
pblico federal e so estabelecidas especificamente em lei prpria.
No regime celetista, os ocupantes de emprego pblico federal se submetem
s mesmas regras aplicadas ao trabalhador em geral, nos termos da CLT.
A EC n 19/1998 ps fim ao regime jurdico nico que inadmitia que, ao
mesmo tempo, dentro de rgos ou entidades pblicas, houvesse estatutrios e
celetistas.
Foi proposta uma ao declaratria de inconstitucionalidade em 2007 contra
a EC n 19. O STF, mediante liminar, suspendeu a eficcia do art. 39 que extinguia
o regime jurdico nico e em virtude disso prevalece a adoo do regime jurdico
nico.

Exerccio
98. Analise a seguinte assertiva:

O servidor celetista tem estabilidade no emprego.

7. Remunerao dos Servidores


O sistema remuneratrio do servidor composto por trs formas de remunerao: o salrio, os vencimentos e os subsdios.
O salrio corresponde remunerao paga aos empregados pblicos conforme o regramento disposto na CLT, como o caso dos funcionrios do Banco do
Brasil.
Os vencimentos correspondem remunerao paga aos servidores estatutrios. Essa parcela possui valor fixo e previamente definido em lei, alm de outras
vantagens pecunirias se for o caso, como o adicional de insalubridade.
J os subsdios so a remunerao paga em parcela nica de acordo com os
cargos e servidores elencados no art. 39, 4, da Constituio Federal.
possvel a cumulao de certas garantias de carter indenizatrio e outras
previstas no art. 39, 3, da CF.

Direito Administrativo

97

Algumas categorias recebem subsdio, de forma obrigatria, como os agentes


polticos, membros da Magistratura, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas.
Alguns servidores pblicos organizados em carreira, como Advogado-Geral da
Unio, Defensores Pblicos, Procuradores, Policiais e Corpo de Bombeiros.
Os demais servidores organizados em carreira podem receber subsdio, desde
que disposto em lei.

Exerccio
99. Analise a seguinte assertiva:

Os Procuradores Federais recebem subsdio como forma de remunerao.

8. Limite no Pagamento da Remunerao e


Subsdios dos Servidores
A Constituio Federal impe limites na remunerao e subsdios dos servidores.
O art. 37, XI, determina o teto constitucional.
O teto geral e que se aplica a todos os entes da Administrao Pblica o
subsdio dos Ministros do STF. Dessa forma, nenhum servidor poder receber valor superior.
J os subtetos so aplicveis aos servidores estaduais, distritais e municipais.
So limites fixados de acordo com a estrutura a qual o servidor atua.
Para os Estados e Distrito Federal, no Poder Executivo, o subteto corresponde
ao subsdio do governador e a remunerao pode ser equivalente ao do Ministro
do STF.
No Poder Legislativo, o subteto fixado o do subsdio dos deputados estaduais e distritais, sendo que essa remunerao pode ser, no mximo, at setenta
e cinco por cento do valor pago ao deputado federal.
J, no Poder Judicirio, esse limite correspondente ao do subsdio do Desembargador do TJ, podendo ser de at 90,25% do valor pago ao Ministro do STF.
Nos Municpios, esse subteto fixado de acordo com o subsdio do prefeito
que, por sua vez, pode chegar at o limite do valor pago ao Ministro do STF.

Exerccio
100. Analise a seguinte assertiva:

Segundo a Constituio Federal, um prefeito pode receber o mesmo valor


pago ao Ministro do Supremo Tribunal Federal.

98

Direito Administrativo

9. Remunerao do Servidor
A regra da irredutibilidade garante que a remunerao do servidor no seja
reduzida. Tal mandamento se aplica a todas as formas de remunerao do
servidor.
O art. 37, XIII, da Constituio Federal, dispe sobre a vedao da equiparao. Assim, no se admite a criao de lei que estabelea mesma remunerao
para cargos distintos.
A vedao da vinculao possui a mesma natureza e objetivo que a equiparao. A Constituio impede que alguma lei vincule um cargo hierarquicamente
inferior remunerao paga a cargo hierarquicamente superior.
A finalidade dessa proibio o aumento em cascata que geraria grande
prejuzo aos cofres pblicos.
Os acrscimos pecunirios em razo das vantagens percebidas durante o desempenho da funo pblica devem ser calculados sobre o valor fixo em lei e no
sobre a remunerao.
A irredutibilidade aplicada a qualquer agente administrativo, seja ele estatutrio ou celetista, salvo se esse valor superar o teto constitucional e quando for
fixada verba indevida aos subsdios.
Tambm no se aplica a regra nas hipteses de diminuio em face da inflao, quando a verba for calculada sobre a remunerao e no sobre o vencimento
e quando houver desconto do Imposto de Renda.

Exerccio
101. Analise a seguinte assertiva:

A irredutibilidade prevista no texto constitucional no afeta os servidores


celetistas.

10. Vedao de Acumulao de Cargos


Como regra, a acumulao remunerada de cargos, empregos e funes dentro
da estrutura administrativa no ser admitida, conforme art. 37, XVI, da Constituio Federal.
O fundamento sobre a impossibilidade de acumulao de cargos pode ser
entendido como a possibilidade de gerar ineficincia dos servios prestados, alm
da economicidade. Todavia, existem algumas excees que autorizam essa acumu-

Direito Administrativo

99

lao, como dois cargos de professores, um cargo de professor com outro cargo
tcnico e cientfico, dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade,
com profisses regulamentadas por lei.
Para tanto, preciso que haja compatibilidade de horrios, respeito ao teto
constitucional, lembrando que os profissionais da rea da sade englobam
mdico, dentista, enfermeiro, etc.
A vedao da cumulao universal, ou seja, se estende s pessoas da Administrao Pblica Indireta, nos termos do art. 37, XVII, da Constituio Federal.

Exerccio
102. Analise a seguinte assertiva:

De acordo com a Constituio Federal, no Brasil, a acumulao de dois ou


mais cargos na Administrao Pblica somente pode ocorrer de forma excepcional.

11. Mandato Eletivo do Servidor


O art. 38 da Constituio dispe sobre as regras impostas ao servidor pblico da
Administrao Direta, autrquica e fundacional, no exerccio de mandato eletivo.
Na hiptese de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, o servidor dever se afastar de seu cargo, emprego ou funo.
Se o cargo investido for o de Prefeito, o servidor dever se afastar do cargo,
sendo facultada a escolha pela melhor remunerao.
O servidor eleito para o cargo de vereador poder cumular a funo exercida
no cargo pblico e no mandato eletivo. Nessa hiptese, permitida a somatria
de remunerao.
Somente se for verificada a incompatibilidade de horrios, o servidor ser
afastado do cargo pblico, tendo a opo de receber os vencimentos antigos ou
os novos subsdios.
Em qualquer hiptese que exija o afastamento para o exerccio de mandato
eletivo, seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos legais, exceto no
caso de promoo por merecimento.
Com relao aos benefcios previdencirios, no caso de afastamento, os valores sero determinados como se o agente pblico estivesse em pleno exerccio,
como no caso da contagem de tempo para a aposentadoria.

100

Direito Administrativo

Exerccio
103. Analise a seguinte assertiva:

O servidor que for eleito para exercer um cargo poltico somente poder se
afastar do cargo de servidor se houver autorizao da Administrao Pblica que ele estiver vinculado.

12. Formas de Provimento de Cargo Pblico


Nomeao Posse e Exerccio Prazos
Promoo Readaptao Ocupao de
Cargo em Comisso
A Lei n 8.112/1990 estabelece as formas de provimento de cargo pblico.
A nomeao o chamado da Administrao Pblica para a ocupao do cargo pblico, seja ele cargo efetivo ou de provimento em comisso.
Depois da nomeao, a posse a confirmao de que o servidor aceita preencher o cargo, sendo que a posse no configura ato personalssimo, podendo ser
realizada mediante procurao.
O servidor possui o prazo de quinze dias para entrar em exerccio.
A promoo a ascenso do servidor na carreira, no sendo possvel a promoo para ocupante de cargo isolado ou, ainda, a promoo de servidor afastado.
A readaptao a recolocao do servidor num outro cargo compatvel com
a sua formao intelectual e sua remunerao, em virtude da reduo de sua
capacidade fsica e/ou mental decorrente de fato superveniente posse.

Exerccio
104. Analise a seguinte assertiva:

possvel a nomeao de servidor para ocupar um cargo em comisso.

13. Formas de Provimento de Cargo Pblico


Reverso Voluntria e Reverso Involuntria
Reintegrao Administrativa e Judicial
Reconduo Disponibilidade
A reverso uma forma de provimento de cargo pblico decorrente do retorno
do funcionrio Administrao Pblica. Pode ser voluntria e involuntria.

Direito Administrativo

101

Na hiptese de reverso involuntria, ocorre o retorno mediante a declarao


de insuficincia dos motivos da aposentadoria por invalidez. Na reverso voluntria, o servidor manifesta seu interesse, mas depender de convenincia da Administrao, alm do decurso de prazo inferior a cinco anos desde a aposentadoria
e a existncia de cargo vago.
A reintegrao o retorno do servidor ilegalmente demitido aos quadros da
Administrao Pblica. Nesse caso, a demisso anulada.
A reintegrao pode ser administrativa ou judicial.
Na administrativa, a prpria Administrao, ao verificar a ilegalidade da
demisso, procede anulao e reintegra o servidor.
Na reintegrao judicial, o servidor vai at o Judicirio e solicita a sua reintegrao.
A reconduo o retorno do servidor estvel ao cargo de origem. A razo da
reconduo a reintegrao do ocupante antigo.
Importante destacar que o servidor reconduzido no far jus indenizao.
Na impossibilidade de reconduo do servidor, ele ser aproveitado. O aproveitamento dever ocorrer com a observncia de compatibilidade entre o cargo
vago e as caractersticas do servidor.
A disponibilidade se verifica na hiptese de no haver um cargo vago, situao que far com que esse servidor aguarde o surgimento de uma vaga. Enquanto isso, ele receber sua remunerao proporcional ao tempo de contribuio.

Exerccio
105. Analise a seguinte assertiva:

O retorno do servidor aposentado ao cargo de origem chamado de reverso.

Captulo 11

Servios Pblicos

1. Servios Pblicos
Servio pblico a atividade prestada pela Administrao Pblica, visando ao
interesse pblico, regida por normas de direito pblico.
A doutrina no adota um padro ao trabalhar a classificao de servios pblicos. As classificaes mais cobradas em provas so:
a) servios pblicos gerais/indivisveis: so tambm denominados uti universi,
significando que so aqueles servios prestados a toda coletividade. Esto disposio de todos. Ex.: segurana pblica. So remunerados por meio de impostos
arrecadados pela Administrao Pblica;
b) servios pblicos divisveis/uti singuli: so aqueles destinados coletividade,
mas nem todos utilizam, pois d para diferenciar quem os usa e quem no os usa.
Ex.: transporte pblico;
c) servios delegveis: podem ser executados pela Administrao Pblica de
forma centralizada ou descentralizada ou por um particular por meio de contrato
de concesso. Ex.: servio de telefonia;
d) servios indelegveis: no podem ser executados por um particular, como
servio de segurana pblica e defesa nacional;
e) servios administrativos: ocorrem dentro da estrutura administrativa e atingem a coletividade de forma indireta, como servios burocrticos;
f) servios sociais: so aqueles amparados pelo art. 6 da CF, como educao,
sade, direito ao trabalho;
g) servios comerciais: so aqueles prestados pela Administrao visando
lucro.

Direito Administrativo

103

Exerccio
106. Analise a seguinte afirmao:

Os servios prestados por uma autarquia no podem ser classificados como


servios pblicos.

2. Princpios dos Servios Pblicos


Princpios so valores estabelecidos pelo Direito Administrativo, sendo certo que a
Administrao Pblica obrigada a respeitar tais valores. O Direito Administrativo
possui princpios gerais e especficos, a saber:
O princpio da eficincia dispe que todo servio prestado pela Administrao
Pblica dever ser eficiente e satisfatrio, suprindo todas as pretenses coletivas.
Lembra-se que hoje o que vigora a Administrao Pblica na perspectiva gerencial e no aquela burocrtica, importando o resultado.
No princpio da cortesia, os servios pblicos devem ser prestados respeitando o usurio. Esse valor nasce da ideia de que a Administrao Pblica deve
servir, no sendo dona das prestaes, mas, apenas faz a gesto dos interesses
coletivos.
O princpio da modicidade das tarifas dispe que o valor cobrado pelo Estado
para prestao do servio pblico tem que ser proporcional capacidade de pagar dos usurios. No pode ter uma tarifa exorbitante.
O princpio da continuidade do servio pblico dispe que o servio pblico
no pode ser interrompido, pois a interrupo gera consequncias para a sociedade. No um princpio absoluto porque possui excees. Em que certas situaes, o servio pblico pode ser interrompido, como para manuteno tcnica,
em virtude de caso fortuito ou fora maior, quando o usurio do servio no paga
a tarifa. Todavia, dever haver a notificao prvia do usurio.
Em relao ao princpio da continuidade, existem alguns servios pblicos
essenciais, que esto ligados garantia da vida, integridade fsica e sade,
como fornecimento de energia eltrica de um hospital que no poder ser
interrompido.

Exerccio
107. Analise a seguinte afirmao em verdadeira ou falsa:

O valor cobrado pelo servio pblico prestado deve ser proporcional ao poder de pagamento do usurio em razo do princpio da razoabilidade.

104

Direito Administrativo

3. Formas de Prestao dos Servios Pblicos


A Constituio Federal estabelece algumas atribuies para o Estado por meio de
suas atividades e faz as divises entre as competncias para exercer essas atividades entre Unio, Estados e Municpios (entes federativos).
O servio pblico pode ser prestado de forma centralizada entre os entes federativos, por intermdio de seus rgos administrativos, que so prestadores de
servios pblicos, e esto localizados internamente dentro de cada pessoa jurdica
de direito pblico interno.
Servio centralizado aquele prestado pela Unio e seus Ministrios, pelos
Estados, Distritos e Municpios e suas Secretarias.
No entanto, existem os servios pblicos descentralizados, cuja execuo
transferida para outra pessoa jurdica. A descentralizao pode ocorrer por meio
de lei ou por autorizao.
O contrato tambm instrumento de descentralizao para as concessionrias e permissionrias.
Os princpios e todas as regras, referentes a servios pblicos prestados, se
aplicam em relao ao servio prestado de forma descentralizada.
As agncias reguladoras servem para fiscalizar o servio prestado de forma
descentralizada nas mos de outra pessoa que no seja o prprio Estado.

Exerccio
108. Analise a seguinte afirmao em verdadeira ou falsa:

Os servios pblicos podem ser classificados de servios centralizados e descentralizados.

4. Concesso e Permisso
A concesso e permisso so formas de prestaes de servios pblicos descentralizadas, em que uma pessoa da iniciativa privada executa um servio,
ou seja, estes dois institutos so formas de descentralizao de prestao de
servio pblico que ser executado por uma pessoa fsica ou jurdica da iniciativa privada.
A natureza jurdica da concesso de contrato administrativo; no entanto, a
natureza da permisso traz duas opinies: para uns, um contrato administrativo, para outros doutrinadores, no contrato, mas ato administrativo.

Direito Administrativo

105

Para fins de provas de concursos, permisso e concesso so dois institutos


que se formalizam por meio de contratos administrativos.
A concesso sempre ser precedida da modalidade de licitao concorrncia.
A permisso, por sua vez, precedida de licitao, mas de qualquer modalidade.
A concesso sempre ser realizada por uma pessoa jurdica ou consrcio, pois
no possvel concesso para pessoa fsica. Diferentemente, a permisso pode
ser realizada tanto para pessoa fsica quanto pessoa jurdica.
A precariedade ocorre quando, a qualquer momento, determinado vnculo
pode ser extinto pela Administrao Pblica, sem direito de indenizao parte
contrria. Portanto, a concesso no precria, ou seja, a Administrao ao realizar um contrato de concesso deve respeitar o prazo desse contrato, no podendo extinguir o vnculo com o contratado a qualquer momento. J a permisso
tem carter precrio. Ento, a qualquer momento a Administrao pode colocar
fim ao vnculo.
A concesso no pode ser revogada a qualquer momento, porm, a permisso pode.
possvel prorrogao de prazos tanto para concesso quanto para permisso.

Exerccio
109. Analise a seguinte afirmao:

As concesses pblicas devem ser antecedidas de licitao na modalidade


concorrncia.

Captulo 12

Bens Pblicos

1. Bens Pblicos
Bem pblico todo patrimnio destinado Administrao Pblica para alcanar
uma finalidade, qual seja, o interesse pblico. No qualquer entidade da Administrao que possui bem pblico, nem todo patrimnio destinado estrutura
administrativa considerado patrimnio pblico.
So bens pblicos os pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico. So
elas: Unio, Estados-membros, Municpios e o Distrito Federal. So tambm considerados bens pblicos os bens das autarquias.
Os bens pertencentes s Fundaes Pblicas criadas da mesma forma que a
autarquia tambm sero pblicos.
Sociedade de economia mista e empresas pblicas, alm das fundaes autorizadas pela lei, no possuem patrimnio pblico, portanto, seus bens so
privados.
O patrimnio pblico sofre regime prprio e tem tratamento diferenciado realizado pelo direito administrativo, justamente em decorrncia do regime jurdico
administrativo.
Quanto titularidade, os bens pblicos podem ser federais, estaduais, distritais e municipais.

Exerccio
110. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:

Os bens pertencentes sociedade de economia mista so considerados


bens pblicos.

Direito Administrativo

107

2. Classificao dos Bens Pblicos


Segundo a destinao, o bem pblico pode ser classificado em:
a) bens de uso comum do povo: as pessoas podem us-los livremente, pois
so destinados a todos, para utilizarem de acordo com a sua finalidade, como
ruas, praas, parques, etc. Qualquer pessoa poder usar o bem, mas de acordo
com sua destinao. Em regra, a utilizao desses bens feita de forma gratuita,
mas nada impede que essa utilizao seja cobrada. Para a proteo desses bens,
pode o poder pblico se utilizar do Poder de Polcia;
b) bens de uso especial: so aqueles destinados prestao de um servio
pela Administrao de forma burocrtica, ou seja, toda a estrutura que o poder tem em mos para colocar em prtica o servio pblico, como os imveis
pertencentes a prefeituras, os prdios, etc. A coletividade usufrui somente de
forma indireta;
c) bens dominicais ou dominiais: so aqueles que no tm nenhuma destinao especfica, o patrimnio parado nas mos do poder pblico.
Existem outras classificaes, como os bens indisponveis (ex.: os rios que passam por determinado Estado ou uma ilha). Existem tambm os bens patrimoniais
indisponveis, que so aqueles que esto nas mos do poder pblico e no podem
ser renunciados, alienados e nem disponibilizados.
Bens patrimonialmente disponveis so aqueles que tm natureza patrimonial
e podem ser alienados pela Administrao, como os bens dominicais.

Exerccio
111. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:

Os bens de uso comum do povo jamais podero ser utilizados para fins
particulares.

3. Regime Jurdico dos Bens Pblicos


Os bens pblicos no podem ser alienados. Existem bens que so indisponveis
por natureza, por exemplo, rios, mares. Ento, no podem ser vendidos de forma
absoluta.
No entanto, existem bens pblicos que tm natureza patrimonial, podendo
ser vendidos desde que desafetados, ou seja, quando no utilizados para prtica
de atividade de interesse pblico.

108

Direito Administrativo

Se for bem pblico dominical imvel, ser necessria autorizao legal.


A impenhorabilidade atinge todos os bens da Administrao, ou seja, nenhum bem, independentemente de sua natureza, poder ser penhorado, porque
as dvidas da Administrao no so pagas por meio de processo judicial comum
(penhora), mas so pagas mediante precatrios.
Os bens pblicos no so passveis de usucapio, ou seja, pois so imprescritveis. Tambm no podem os bens pblicos ser dados em garantia, porque so
no onerveis.
A afetao a destinao de um bem a uma finalidade.
Os bens privados pertencentes a entidades da Administrao no sofrem a
mesma proteo, no entanto, os bens privados, quando destinados prestao
servios pblicos, sofrem uma proteo e no podero ser alienados, usucapidos
e nem penhorados.

Exerccio
112. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:

Os bens de uso especial podero ser alienados quando a lei autorizar.

Captulo 13

Interveno do Estado na
Propriedade

1. Conceitos e Fundamentos
A propriedade deve beneficiar no somente o seu titular, mas tambm toda a
sociedade.
Podemos conceituar a interveno do Estado na propriedade como a atividade estatal exercida com o fim de ajustar o uso da propriedade de forma a alcanar
o interesse pblico.
A interveno do Estado na propriedade se fundamenta no princpio da funo social da propriedade e no princpio da supremacia do interesse pblico sobre
o particular.
Em relao ao princpio da funo social da propriedade, como j dito, no
basta que a pessoa tenha a propriedade, deve-se observar quais os benefcios
que ela est gerando para a coletividade. Por exemplo, ter a propriedade de um
terreno, mas este no traz nenhum benefcio para seu proprietrio e para a coletividade, porque est abandonado.
J em relao ao princpio do interesse pblico sobre o interesse privado,
um dos princpios basilares do direito administrativo, porque determina que o
interesse da coletividade deva superar o interesse individual.
A Constituio faz previso do tema nos seguintes dispositivos: arts. 5, XXII,
XXIII, 25, XXV e 182, 2.
Em relao competncia sobre o tema, podemos analisar da seguinte forma:
competncia para criar leis: privativa da Unio (art. 22, I, II e III, da CF);
competncia para a prtica de atos interventivos administrativos, ou seja,
que faam a regulamentao da propriedade privada: todos os entes da
Federao esto autorizados a intervir na propriedade.

110

Direito Administrativo

So meios de interveno do Estado na propriedade:


servido;
ocupao temporria;
requisio;
limitao administrativa;
tombamento; e
desapropriao.
A nica forma de interveno supressiva a desapropriao, pois a propriedade retirada do titular. As demais formas de interveno so restritivas.

Exerccio
113. Julgue a assertiva:

A servido uma interveno supressiva.

2. Servido Administrativa
A servido uma das espcies de interveno restritiva, pois o proprietrio continua com o bem, no o perdendo para a Administrao Pblica.
Podemos conceituar a servido administrativa como uso do imvel pela Administrao Pblica com a finalidade de executar obras ou prestar servios pblicos
em benefcio da coletividade.
So exemplos de servido administrativa: fixao de placas pelo poder pblico
em imveis particulares, instalao de postes da rede eltrica em imvel privado, etc.
Vale observar que no existe legislao especfica que trate do tema. Assim, a
doutrina entende que o Decreto-lei n 3.365/1941, que trata da desapropriao,
pode ser usado por analogia servido.
A servido tem origem no Direito Privado, no entanto, existe diferena entre
o instituto regido pelo Direito Privado e o instituto regrado pelo Direito Pblico.
Este, diferentemente daquele, visa garantir o interesse pblico e regido por normas de Direito Pblico, ao passo que o primeiro visa tutelar interesses individuais.
So formas de instituio de servido administrativa:
pode nascer de um acordo entre a Administrao Pblica e o titular da
propriedade. Havendo um acordo, ser feita uma escritura pblica, onde
ser gravado o nus em relao propriedade;
caso no ocorra um acordo, a Administrao Pblica solicitar sentena
judicial que determine a realizao da servido.

Direito Administrativo

111

importante destacar que havendo um acordo ou uma sentena judicial,


necessrio que o poder pblico elabore uma declarao de necessidade
pblica.
Nessa declarao de necessidade pblica, fica materializado o interesse do
Estado nesta servido. Essa declarao deve ser feita antes do acordo ou antes da
solicitar a deciso judicial.

Exerccio
114. Julgue a assertiva:

A servido administrativa tem origem no regime jurdico administrativo.

3. Servido Administrativa Caractersticas


O particular, em regra, no ter direito indenizao pelo uso da sua propriedade
pelo poder pblico.
Contudo, excepcionalmente, a restrio imposta pelo poder pblico pode gerar um prejuzo e, se houver prejuzo, o Estado dever ressarcir o proprietrio pelo
dano, e este dano deve ser comprovado.
Deve-se destacar que o nus da prova de que houve um dano em decorrncia
da servido do proprietrio, pois no h presuno de indenizao.
As servides podem ser institudas sobre bens imveis privados, bens imveis
pblicos (exemplo: a Unio estabelece uma servido em um bem pertencente a
um Municpio. No entanto, essa servido pode ser imposta por um ente da Federao, dentro de uma hierarquia, em que h, em primeiro, a Unio, em segundo,
os Estados-membros e o Distrito Federal e, em terceiro, os Municpios).
Desta forma, pode-se ver que os Estados-membros no podem instituir servido em bens da Unio e os Municpios no podem estabelecer servido em
relao aos bens pertencentes aos Estados e Unio.
A servido uma forma de interveno em um bem, por prazo indeterminado.
No entanto, ocorrer a extino do gravame em caso de desaparecimento
do bem gravado, incorporao do bem ao patrimnio pblico e desinteresse do
Estado pela servido.
As caractersticas da servido so:
definitiva, no entanto, existem hipteses, como j estudadas, em que a
servido se finda. A expresso definitiva tem o intuito de demonstrar que
a servido, quando instituda, por prazo indeterminado;

112

Direito Administrativo

no possui a caracterstica de autoexecutoriedade, porque ou ela instituda por acordo ou por sentena judicial; e
um direito real, porque consiste em nus em uma propriedade.

Exerccio
115. Julgue a assertiva:

A servido pode ser instituda por ato administrativo unilateral.

4. Requisio
Requisio o uso de bens e servios, pblicos ou privados, pelo poder pblico
em razo da verificao de perigo pblico iminente. o caso, por exemplo, da
utilizao de um terreno particular para cuidar de feridos em virtude de uma
catstrofe natural.
O fato gerador da requisio o perigo pblico iminente, como catstrofes
decorrentes de chuva.
Para fins de aplicao do instituto da requisio, podemos entender por perigo pblico iminente a situao que materializa as necessidades pblicas emergenciais e transitrias.
A requisio pode recair sobre bens mveis, bens imveis e servios prestados
pela iniciativa privada.
A Constituio faz previso da requisio no art. 5, XXV:
XXV no caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder
usar de propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior,
se houver dano.
A requisio de bem ou servio poder ser feita por meio de ato administrativo e a sua extino ocorre com o fim do fato gerador.
Em regra, como o particular no perde a propriedade do bem, pois a Administrao Pblica est apenas usando-o, no h direito indenizao.
No entanto, se da utilizao do bem houver um dano comprovado pelo particular, este ter direito indenizao.

Exerccio
116. Julgue a assertiva:

No possvel o controle do ato (requisio) pelo Poder Judicirio.

Direito Administrativo

113

5. Ocupao Temporria
A Administrao Pblica executa diversos servios pblicos, sempre visando ao
bem comum e, s vezes, o espao reservado para determinada obra insuficiente, sendo necessria a utilizao de outros espaos como forma de apoio.
Desta feita, v-se que a ocupao temporria o uso do imvel privado pela
Administrao Pblica como meio de apoio obra ou servio pblico. o caso,
por exemplo, da utilizao de um terreno particular para guardar o maquinrio
de uma obra pblica.
A ocupao temporria no est baseada em uma situao emergencial, mas
sim em uma situao j planejada.
A instituio da ocupao temporria poder ser feita por meio de ato administrativo, no sendo necessria a solicitao de uma sentena judicial. E a
extino da ocupao temporria decorre da finalizao do fato motivador (fim
da obra ou servio pblico).
Por acarretar um nus ao particular, a ocupao temporria poder ser remunerada ou no pelo poder pblico.
A ocupao ser remunerada quando o poder pblico pagar ao proprietrio
do imvel utilizado.
No entanto, poder o poder pblico determinar, no prprio ato, que a ocupao temporria no ser remunerada.
Deve-se ressaltar que, em regra, no h indenizao, salvo se da ocupao
gerar prejuzo ou dano ao particular, o que acarretar responsabilidade civil do
Estado.
So caractersticas da ocupao temporria:
temporria: no possvel a ocupao de um imvel por prazo indeterminado;
controle pelo Poder Judicirio;
utilizao de bem imvel privado como suporte de um servio ou obra
pblica.

Exerccio
117. Julgue a assertiva:

A ocupao temporria tem origem em uma situao de perigo pblico e


iminente.

114

Direito Administrativo

6. Limitao Administrativa
O poder pblico tem a possibilidade e a titularidade de regulamentar o uso da
propriedade, e isso decorre do princpio da funo social.
Limitao administrativa uma forma de interveno na propriedade pela
Administrao Pblica, mediante a fixao de normas gerais que regulamentam o
uso devido da propriedade particular. o caso da fixao de regras na construo
de imveis por um municpio, por exemplo.
So caractersticas da limitao administrativa:
carter geral: afeta a coletividade como um todo, ou seja, tem efeito erga
omnes. Ex.: construo com altura mxima em determinados lugares;
carter de gratuidade: por ter um carter impositivo estatal de cunho genrico, no h contraprestao; e
carter unilateral: quando o poder pblico estabelece uma regra genrica,
este no quer saber a opinio do particular.
Os fundamentos para a limitao administrativa so:
poder de polcia: restringir o uso de direitos individuais em prol da coletividade;
atos de imprio: atos impostos decorrentes do poder pblico de forma a
limitar o exerccio da propriedade.
Pode-se concluir que tanto o fundamento do poder de polcia como o fundamento de atos de imprio decorrem da supremacia do interesse pblico sobre o
privado.
A instituio da limitao administrativa pode ser realizada por meio de um
ato administrativo normativo.
Tambm pode ser criada a limitao administrativa por lei decorrente do Poder
Legislativo.
Geralmente, a limitao administrativa se d mediante um regulamento, que
limitar o direito de propriedade.
Qualquer ente da Federao pode estabelecer a limitao administrativa.
importante ressaltar que, em nenhuma hiptese, haver indenizao, porque na limitao administrativa existe uma restrio genrica, que imposta a
todos.
O ato administrativo normativo que estabelece a restrio no exerccio do
direito de propriedade tem carter definitivo.

Direito Administrativo

115

Exerccio
118. Julgue a assertiva:

Quando houver prejuzo, a limitao administrativa gerar o dever de indenizar pela Administrao Pblica.

7. Tombamento Introduo
O poder pblico, de acordo com a Constituio Federal, tem o dever de proteger
o patrimnio cultural brasileiro e uma das formas de proteo o tombamento.
Tombamento, ento, um meio de interveno na propriedade, pelo poder
pblico, de forma a proteger o patrimnio cultural brasileiro.
uma forma restritiva de interveno e no uma forma supressiva, porque
quando um bem tombado pelo poder pblico, o proprietrio no perde a
propriedade para o Estado, apenas sofre restries quanto ao uso.
o caso, por exemplo, do tombamento de um imvel que no passado foi a
residncia de um poltico.
So espcies de tombamento:
voluntrio: o prprio proprietrio busca a interveno e proteo do Estado;
compulsrio: o proprietrio no concorda com o tombamento, entrando
em um litgio com o poder pblico.
A instituio ocorrer por um ato administrativo precedido de um procedimento administrativo.
A finalidade deste procedimento apurar a necessidade do tombamento porque, em alguns casos, no h essa necessidade em determinados imveis, j que
estes nada agregariam cultura brasileira; e estabelecer o devido processo legal,
porque o particular tem o direito de se manifestar em relao interveno do
Estado em sua propriedade.
No existe um rito especfico para o procedimento, mas alguns atos devem
estar presentes para que ele seja considerado legal. So eles:
parecer de um rgo tcnico cultural, porque este parecer que estabelecer a necessidade ou no do tombamento;
notificao do proprietrio, justamente pelo motivo do procedimento respeitar o Princpio do Devido Processo Legal; e
deciso do Conselho Consultivo da Administrao Pblica, que ir analisar
o parecer do rgo tcnico cultural, a resposta dada pelo proprietrio e,
em anlise dialtica do processo, tomar a deciso se haver ou no o
tombamento.

116

Direito Administrativo

importante destacar que da deciso do Conselho Consultivo da Administrao Pblica cabe recurso.
O proprietrio, como j mencionado, no perde a propriedade do bem, mas
sofrer alguns efeitos em seu direito de propriedade: no poder modificar a
estrutura do bem; tem a obrigao de conservar o bem tombado; e ser responsvel em fazer a restaurao do bem junto com o poder pblico.

Exerccio
119. Julgue a assertiva:

Tombamento a nica forma de proteo do patrimnio cultural brasileiro.

8. Desapropriao Introduo
Desapropriao o procedimento administrativo utilizado pela Administrao
Pblica para retirar do proprietrio a titularidade do bem e transferi-la para o
patrimnio pblico.
De acordo com a doutrina, a desapropriao uma forma originria de aquisio da propriedade pelo poder pblico, que adquire o bem com quebra de
qualquer vcio que o bem tenha de forma antecedente.
A desapropriao no pode ser desenvolvida de qualquer forma e deve seguir a
regulamentao imposta pela Constituio Federal e por decreto infraconstitucional.
So pressupostos para a realizao da desapropriao:
utilidade pblica: bem que pode ser utilizado discricionariamente pela
Administrao Pblica para alcanar uma finalidade completamente
dispensvel. o caso, por exemplo, da desapropriao de um imvel para
construir no local uma escola;
necessidade pblica: um fundamento baseado na emergncia e urgncia; e
interesse social: a Administrao Pblica precisa do bem para melhor aproveit-lo em prol da coletividade.
So bens passveis de serem desapropriados bens imveis, bens mveis, bens
corpreos e bens incorpreos.

Exerccio
120. Julgue a assertiva:

No possvel a desapropriao das aes de uma empresa.

Direito Administrativo

117

9. Desapropriao Urbanstica
Em relao desapropriao, o art. 5, XXIV, da Constituio Federal prev:
XXIV a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio; (...)
No entanto, o texto constitucional no absoluto, pois existem casos de
desapropriao em que no h indenizao.
A desapropriao urbanstica ocorre quando o proprietrio obrigado a exercer a propriedade levando em considerao a sua funo social. No entanto, se o
proprietrio descumprir as normas estabelecidas no plano diretor, surgir o fato
gerador da desapropriao de carter urbanstico.
A desapropriao urbanstica tem previso legal no art. 182, 4, da Constituio Federal.
O sujeito ativo da desapropriao urbanstica o Municpio, o sujeito passivo
da desapropriao urbanstica o proprietrio do bem que est sendo expropriado pelo Estado e, como j mencionado, o fato gerador da desapropriao o
descumprimento das normas estabelecidas no plano diretor.
A indenizao se d mediante pagamento por meio de ttulos da dvida pblica, ou seja, no em dinheiro. O valor do ttulo o valor real do bem mais os juros.
Esse ttulo da dvida pblica resgatado em parcelas anuais, em um prazo de
at 10 anos. Portanto, conclui-se que se no forem respeitadas as normas de direitos urbansticos, o proprietrio sofrer uma punio e uma das formas de punio
a desapropriao.

Exerccio
121. Julgue a assertiva:

A desapropriao deve ser compensada sempre com pagamento prvio e


em dinheiro do bem expropriado.

10. Desapropriao Rural e Confiscatria


A desapropriao rural est prevista no art. 184 da Constituio Federal com a
seguinte redao:
Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante pr-

118

Direito Administrativo

via e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao


do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de
sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
A desapropriao rural, prevista no art. 184 da CF, tem as seguintes caractersticas:
sujeito ativo: a Unio a nica competente para desapropriar um determinado imvel para a reforma agrria;
sujeito passivo: proprietrio de glebas no produtivas;
fundamento: o fundamento para a desapropriao o intuito de realizar
a reforma agrria; e
indenizao: na desapropriao para fins de reforma agrria, o pagamento ser feito por ttulos da dvida agrria e no de forma prvia e em
dinheiro. O montante ser o valor real do bem e o resgate ser em at 20
anos, a contar do segundo ano de sua concesso.
Alm da desapropriao rural, h a desapropriao confiscatria, prevista no
art. 243 da Constituio Federal:
Art. 243. As glebas de qualquer regio do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos
alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem
prejuzo de outras sanes previstas em lei.
Na desapropriao confiscatria, a Unio (sujeito ativo) entra com uma ao
contra o titular da propriedade (sujeito passivo) e, ao retirar o bem do titular, este
no fica com a Administrao Pblica, mas transfere-se a propriedade para os
colonos.
importante destacar que, de acordo com o Decreto-Lei n 3.365/1941, autoriza-se que um ente da Federao pode desapropriar um bem de outro ente
da Federao; no entanto, deve-se seguir o Princpio da Hierarquia das Entidades
Administrativas.
Outro ponto a ser destacado que h necessidade de autorizao legislativa
para que um ente da Federao desaproprie um bem pertencente a outro ente
da Federao.

Exerccio
122. Julgue a assertiva:

Em nenhuma hiptese, os Municpios podem desapropriar bens dos Estados.

Direito Administrativo

119

11. Desapropriao Competncias


A competncia pode ser analisada da seguinte forma:
competncia para legislar a respeito da matria desapropriao: compete
privativamente Unio legislar sobre desapropriao;
competncia para declarar a utilidade pblica e interesse social: todos os
entes da Federao tm competncia para declarar a utilidade pblica e
interesse social, salvo em caso de reforma agrria, cuja competncia exclusiva da Unio;
competncia para a execuo de atos expropriatrios: cabe aos entes da Federao, Administrao Indireta, Concessionrias e Permissionrias a prtica
de atos expropriatrios. No entanto, em relao a estas duas ltimas, necessria a autorizao por meio de lei. Presente a autorizao, as Concessionrias e Permissionrias tero todos os direitos e nus de um ente expropriante,
inclusive o dever de pagar indenizao ao proprietrio desapropriado.

Exerccio
123. Julgue a assertiva:

A Autarquia poder executar a desapropriao se houver autorizao legal.

12. Desapropriao Procedimentos


O procedimento para a realizao da desapropriao dividido em duas fases:
fase declaratria: a Administrao Pblica declara o interesse em expropriar
um determinado bem. Essa fase no pode conter nenhum vcio, pois, caso
haja, ela poder ser declarada nula tanto pela prpria Administrao Pblica como por ato verificado pelo Poder Judicirio;
fase executria: visa completar a transferncia do bem para o patrimnio
pblico.
Aprofundando na fase declaratria, v-se que este o momento que a Administrao Pblica tem para declarar o interesse social para a desapropriao.
nesta ocasio que a Administrao Pblica ir apresentar os motivos que
justificam a desapropriao.
Os instrumentos utilizados pela Administrao Pblica para se manifestar em
relao desapropriao pode ocorrer por meio de um decreto do chefe do Poder Executivo ou por lei.

120

Direito Administrativo

Em relao finalidade da fase declaratria, certo que a Administrao Pblica ir estabelec-la, ou seja, justificar porque desapropriar o bem.
Alm de apresentar a finalidade da desapropriao, a Administrao deve
apresentar a descrio individualizada do bem e citar o dispositivo que autoriza
a desapropriao.
Os efeitos produzidos pela fase declaratria para a Administrao Pblica so:
depois da declarao do interesse, a Administrao Pblica fica autorizada
a entrar no bem;
comea-se a contar o prazo prescricional de declarao do bem que est
sendo desapropriado.

Exerccio
124. Julgue a assertiva:

A desapropriao um ato administrativo simples.

13. Procedimentos da Desapropriao Fase


Executiva
Como visto anteriormente, o procedimento expropriatrio composto de duas
fases: a declaratria e a executria.
Na fase declaratria, a Administrao Pblica declara o interesse em expropriar
um determinado bem. Essa fase no pode conter nenhum vcio, pois, caso haja,
ela poder ser declarada nula tanto pela prpria Administrao Pblica como por
ato verificado pelo Poder Judicirio.
A fase executria visa efetivar, finalizar a transferncia do bem para o patrimnio pblico, e se apresenta de duas formas:
via amigvel: quando houver acordo entre a Administrao Pblica e o
titular do bem expropriado. A desapropriao amigvel se materializa por
meio de uma escritura pblica que, sendo doutrina, materializa a compra
e venda;
via judicial: quando no h acordo entre a Administrao Pblica e o
expropriado.
A via judicial comea quando o sujeito ativo procura o Poder Judicirio e pede
a transferncia definitiva do bem que est sendo desapropriado, para o patrimnio pblico.

Direito Administrativo

121

O sujeito ativo o ente da Federao que est pedindo a desapropriao e o


sujeito passivo o proprietrio do bem que est sendo desapropriado.
Na via judicial, o pedido feito pela Administrao Pblica que seja finalizada
a transferncia do bem para o patrimnio pblico.
Na contestao, o sujeito passivo somente poder alegar vcio processual ou
impugnar o valor da indenizao.
O sujeito passivo poder alegar que falta interesse ou necessidade do poder
pblico para a expropriao, mas ter que faz-lo em uma ao autnoma direta,
independente da ao de desapropriao.
Os requisitos para o poder pblico pedir a imisso da posse so:
o poder pblico tem de manifestar perante o juiz uma declarao de
urgncia;
fazer um depsito prvio de um valor fixado pelo juiz.
Alm do depsito prvio, o pedido de imisso na posse s pode ser realizado
no prazo de 120 dias a contar da declarao de urgncia de desapropriao de
um bem.
Passados os 120 dias da declarao de urgncia, caso a Administrao Pblica
no tenha feito o pedido de imisso na posse, no poder faz-lo em momento
posterior.
A imisso definitiva na posse do bem expropriado ocorre apenas com uma
sentena judicial.
A imisso na posse do bem, que concedida Administrao Pblica depois
da declarao de urgncia e o depsito prvio, temporria.

Exerccio
125. Julgue a assertiva:

A sentena determina a imisso definitiva na posse.

14. Desapropriao Indireta


possvel a desapropriao de um bem sem o processo expropriatrio; a modalidade de desapropriao indireta.
A desapropriao indireta consiste na retirada da propriedade do titular pelo
poder pblico, sem respeitar o princpio do devido processo legal.
A doutrina discute muito a respeito da legalidade da desapropriao indireta,
mas esta possvel no ordenamento jurdico brasileiro.

122

Direito Administrativo

So fatos que configuram a desapropriao indireta:


apropriao de um bem particular sem o devido processo legal;
a Administrao Pblica estabelece tantas restries, que o titular do bem
fica impedido de usufru-lo.
A desapropriao indireta tem previso no art. 35 do Decreto-Lei n
3.365/1941. Por este dispositivo, a Administrao Pblica, mesmo de forma
irregular, se apoderando de um bem e classificando-o como patrimnio pblico,
no poder devolver o bem ao seu titular.
Como o titular do bem no poder reivindic-lo, poder solicitar perdas e danos.
J o direito de extenso ocorre quando o proprietrio de um imvel, que foi
transferido para a Administrao Pblica, tem de exigir a desapropriao integral
do bem, quando a desapropriao inicial retirou parte da propriedade, deixando
outra parte no possvel de ser usufruda.
Os requisitos para o direito de extenso so:
desapropriao parcial;
a parte restante no ser passvel de usufruto.
O direito de extenso pode ser solicitado pelo titular tanto na fase declaratria
como na fase executiva, antes da sentena final.

Exerccio
126. Julgue a assertiva:

O direito de extenso no poder ser exercido quando o bem for integralmente desapropriado.

15. Tredestinao e Retrocesso


Tredestinao a utilizao do bem desapropriado pelo poder pblico de forma
diversa daquela utilizada para justificar a desapropriao.
A tredestinao pode ser:
lcita: quando a utilizao diversa no ferir a finalidade pblica;
ilcita: quando a utilizao diversa ferir a finalidade pblica. Neste caso,
estaremos diante do desvio de finalidade.
Retrocesso ocorre quando a Administrao Pblica desiste da utilizao do
bem desapropriado; sendo assim, o particular ter o direito de reaver o bem
expropriado pelo poder pblico, mediante pagamento.

Direito Administrativo

123

A retrocesso ocorrer quando o bem no for utilizado pelo Estado ou for


verificada a tredestinao ilcita.

Exerccio
127. Julgue a assertiva:

A retrocesso poder ocorrer diante da tredestinao lcita.

16. Formas de Interveno Previstas no Estatuto


da Cidade
O Estatuto da Cidade uma lei federal que estabelece regras relacionadas
edificao e utilizao do solo urbano, materializando a funo social da propriedade urbana.
O Estatuto da Cidade, juntamente com o plano diretor e leis especficas, estabelecem como utilizar a propriedade urbana.
Em relao ao direito urbanstico existem:
regra geral prevista na Constituio Federal;
Estatuto da Cidade, que estabelece regra geral, mas depende da complementao do plano diretor; e
plano diretor que uma norma ou lei municipal que materializa regras do
Estatuto da Cidade.
Sabe-se que todo este ordenamento jurdico visa garantir a funo social da
propriedade urbana, que se materializa por meio da boa utilizao do bem.
Ocorre que alguns proprietrios no respeitam o ordenamento jurdico e, sendo assim, sofrem intervenes do Estado.
Verificada a subutilizao do imvel, o poder pblico Municipal poder determinar a sua correta utilizao, tendo como base o plano diretor.
As formas de interveno so:
IPTU progressivo: a Administrao Pblica fica vinculada ao Estatuto da
Cidade em relao majorao do IPTU e a alquota do IPTU pode ser
majorada anualmente durante o prazo de cinco anos, no podendo
ultrapassar 15%;
desapropriao: quando o IPTU progressivo no gerar efeitos prticos, o
Municpio poder substitu-lo pela desapropriao da propriedade.

124

Direito Administrativo

Exerccio
128. Julgue a assertiva:

O IPTU progressivo tem a alquota majorada por prazo indeterminado e


ilimitado de acordo com o juzo de convenincia e oportunidade da Administrao Pblica.

Captulo 14

Improbidade Administrativa

1. Improbidade Administrativa
Improbidade a conduta do agente contrria moral estabelecida no art. 37,
caput, da CF, como agente administrativo que desvia verbas pblicas.
O art. 37, 4, da CF, faz a previso de sanes contra a imoralidade, no entanto, a CF no estabelece toda a normatividade referente imoralidade, s faz
previso. A regulamentao deste dispositivo veio por meio de uma lei infraconstitucional, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992).
Qualquer agente administrativo pode praticar ato de improbidade, assim
como o particular que se beneficia ou auxilia o agente administrativo na prtica
de ato de improbidade tambm figura no polo ativo dessa ao.
Quem sofre com os atos de improbidade a Administrao Pblica Direta e
Indireta (Unio, Estados, Municpios, Autarquias, Fundaes, Sociedade de Economia Mista e Empresas Pblicas), que sero sujeitos passivos.
Existem outras figuras que podem aparecer no polo passivo, como as empresas incorporadas do patrimnio pblico. Alm delas, a lei estabelece as empresas
que recebem recursos pblicos, como uma Organizao Social.

Exerccio
129. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:

Os atos de improbidade podem ser praticados por terceiros, ainda que no
sejam servidores pblicos.

2. Ato de Improbidade
As sanes previstas na Lei n 8.429/1992 tm as seguintes naturezas: cvel, administrativa e poltica.

126

Direito Administrativo

Cvel porque quem for condenado por atos de improbidade ser responsvel
tambm em indenizar a Administrao Pblica.
A responsabilidade administrativa diz respeito aos agentes pblicos que praticam atos de improbidade, e sofrero sanes administrativas, podendo, inclusive,
perder o cargo que ocupam na Administrao.
As sanes polticas so aplicadas para os indivduos que praticaram atos de
improbidade, os quais tero a suspenso de seus direitos polticos.
As sanes penais no tm previso na Lei de Improbidade Administrativa, ou
seja, quem responde com base na Lei n 8.429/1992 no sofre sano criminal.
Mas, se esse ato de improbidade violar as regras descritas no Cdigo Penal, sofrer sim as sanes previstas no Cdigo Penal. Ento, se a pergunta for em relao
Lei n 8.482/1992, no haver sano penal, mas se a pergunta for em relao ao
CP, haver sano penal.
Os atos de improbidade esto previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei de
Improbidade, os quais so divididos em trs grupos:
a) art. 9: enriquecimento ilcito ocorre quando o agente pratica um ato que
configure um enriquecimento ilcito custa da Administrao Pblica;
b) art. 10: dano ao errio atos que, quando praticados, geram prejuzos
Administrao Pblica;
c) art. 11: violao a princpios constitucionais basta violar o princpio para que
o agente sofra as sanes previstas na Lei, como servidor que pratica conduta imoral.

Exerccio
130. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:

A mera violao de um princpio administrativo jamais configurar ato de


improbidade administrativa.

3. Investigao dos Atos de Improbidade


O ato de improbidade atinge a todos, sendo assim qualquer pessoa pode denunci-los. A denncia pode ser apresentada de forma escrita ou verbal, para depois
ser reduzida a termo pela autoridade.
Inicia-se, ento, uma investigao em relao ao fato apresentado e todas as
informaes sero encaminhadas ao Ministrio Pblico e ao Tribunal de Contas.
Apresentadas essas informaes, podero ser tomadas medidas de urgncia para resguardar a Administrao de futura indenizao em razo da prtica

Direito Administrativo

127

de improbidade. Pedidos cautelares podero ser realizados e medidas referentes a eles podero ser tomadas.
O Ministrio Pblico pode ser parte e propor a ao de improbidade administrativa, mas, se no for o autor, agir como custos legis, ou seja, fiscal da lei.
Alm do MP, a prpria pessoa jurdica, vtima do ato de improbidade, poder
propor a ao.
Essa ao de improbidade permite que uma deciso ou ato seja praticado pelo
Magistrado, ou seja, o servidor poder ser afastado do cargo enquanto estiver
correndo o processo de improbidade administrativa, mas receber sua remunerao, em razo de presuno de inocncia.
Somente haver a prtica de medidas de urgncia se realmente tiver risco do
servidor no indenizar os cofres pblicos ou se atrapalhar o curso da investigao.
Nesse caso, ser afastado, diante do fumus boni iuris e do periculum in mora, mas
continuar recebendo.

Exerccio
131. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:

possvel o bloqueio dos bens daquele que est sofrendo uma ao por
improbidade administrativa.

Captulo 15

Processo Administrativo

1. Processo Administrativo
Qualquer irregularidade verificada pela Administrao Pblica no pode gerar
sano direta, devendo primeiramente se apurar os fatos por meio de procedimento investigatrio e, se ao final for verificado que realmente h irregularidade,
aplicar a sano.
A finalidade do processo administrativo apurar fatos para permitir a aplicao de uma sano quando for necessria para a situao.
Processo mecanismo de investigao e mecanismo de punio ou de constatao da inocncia do servidor. Difere de procedimento, que conjunto de atos
concatenados visando sempre uma finalidade.
O processo administrativo corre dentro de rgo administrativo, e no processo judicial.
regulado pela Lei n 9.784/1999, a qual trabalha matrias ligadas aos atos
administrativos e no somente processual. uma lei federal que regulamenta
todos os processos que correm na esfera da Administrao Pblica Federal. As
demais esferas da Administrao tero suas prprias leis (natureza federal).
Se um ente federativo no possuir lei que trate do processo dentro de sua
esfera administrativa, a Lei n 9.784/1999 ser aplicada de forma subsidiria.
Servidor pblico investigado por meio de processo administrativo disciplinar
mediante a Lei n 8.212/90, pois possui lei especfica, ento, no ser aplicada a
lei de processo administrativo, que genrica, mas a especfica.

Exerccio
132. Analise a seguinte afirmao em verdadeira ou falsa:

A Lei n 9.784/1999 aplicada subsidiariamente s leis estaduais que tratam do tema processo administrativo.

Direito Administrativo

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2. Princpios do Processo Administrativo


Princpios so as diretrizes decorrentes do direito administrativo, e que tambm
so estendidas ao processo administrativo.
O processo administrativo deve respeitar o princpio da ampla defesa, pois
no pode a Administrao Pblica cercear a defesa daquele que est sendo
processado.
O princpio do contraditrio diz que o processado tem o direito de saber todos os fatos e fundamentos do processo administrativo, porque existe e qual a
finalidade dele.
O princpio da informalidade dispe que os atos praticados dentro do processo administrativo so de forma livre. Somente ser respeitada uma forma quando
a lei assim exigir.
O princpio da oficialidade dispe que o processo administrativo ser conduzido necessariamente pela Administrao Pblica, pois ser ela que dar o impulso
oficial ao processo.
O princpio da gratuidade dispe que o processo administrativo gratuito,
no existe a cobrana de custas nem honorrios.
O princpio da finalidade e do interesse pblico diz respeito ao fato de que o
processo administrativo deve existir para assegurar o interesse pblico, portanto,
esses princpios andam em conjunto, pois a finalidade da Administrao e do
processo alcanar o interesse pblico.
O princpio da motivao diz respeito aos atos que somente sero motivados
quando a lei assim definir.

Exerccio
133. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:

O princpio da gratuidade aplicado somente aos processos judiciais.

3. Procedimento do Processo Administrativo


Fase postulatria o momento em que a parte apresenta o pedido no processo
administrativo.
A Administrao Pblica pode comear de ofcio um processo administrativo,
independente da solicitao de algum interessado (princpio da oficialidade).

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Direito Administrativo

De acordo com o art. 9 da Lei n 9.784/1999, alm da Administrao Pblica,


tem legitimidade para iniciar um processo administrativo qualquer interessado,
mediante a apresentao de um requerimento para a abertura de um processo
administrativo.
O requerimento de abertura, que pode ser apresentado por qualquer interessado, em regra, ser apresentado por escrito, mas, nas hipteses em que
a lei permitir, esse requerimento tambm poder ser apresentado de forma
verbal.
O contedo do requerimento est estabelecido em lei:
o requerimento tem que ser destinado a um rgo ou autoridade administrativa;
deve conter a identificao do interessado ou de seu representante;
constar o domiclio do requerente;
deve constar o pedido e o porqu se quer a abertura do processo administrativo;
constar a data e a assinatura do requerente.
Faltando um dos elementos que devem estar presentes no requerimento, a
Administrao Pblica no poder, de forma injustificada, simplesmente recusar
o seu recebimento, devendo abrir prazo para que o requerente supra a falta do
elemento faltante.

Exerccio
134. Analise a seguinte assertiva:

Qualquer pessoa pode solicitar a abertura de um processo administrativo.

4. Caractersticas do Processo Administrativo


A conduo de todas as etapas do processo administrativo feita pela prpria
Administrao Pblica.
Os atos praticados dentro do processo administrativo possuem certas caractersticas, no sendo comuns em relao aos atos praticados dentro de um processo
judicial.
No processo administrativo, aplica-se o princpio da informalidade, ou seja,
os atos praticados dentro do processo administrativo s tero forma quando a
lei assim exigir.

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As caractersticas do processo so:


forma: em relao forma, os atos do processo, em regra, devem ser
praticados de maneira escrita, utilizando-se o vernculo, ou seja, a lngua
portuguesa. Ainda, deve haver data e a assinatura de quem praticou o ato;
lugar: o lugar que o processo administrativo ser conduzido ser a sede
do rgo da Administrao Pblica que estiver conduzindo o processo
administrativo, porm, possvel a prtica de atos fora da sede da Administrao onde o processo est sendo conduzido, desde que haja intimao do interessado em relao a essa mudana;
tempo: os atos processuais so realizados em dias teis, no horrio de funcionamento do rgo. Se a Administrao Pblica determinar um prazo
para a prtica de um ato processual pelos interessados, esse prazo dever
ser respeitado. Quando no for determinado prazo para a realizao do
ato, a lei estabelece o prazo de 5 dias.

Exerccio
135. Analise a seguinte assertiva:

Excepcionalmente, os atos processuais podero ser praticados em local diverso daquele onde se situa a sede do rgo administrativo.

5. Caractersticas do Processo Administrativo


Instruo e Deciso
A produo de provas tem a finalidade de comprovar os fatos investigados ou,
simplesmente, identificar que os fatos realmente no so fatos irregulares.
O processo administrativo precisa sempre da instruo, pois por meio dela a
Administrao Pblica chega chamada verdade real.
Dentro da fase de instruo, poder haver todos os tipos de provas, desde
que lcitas.
A Administrao Pblica poder produzir provas no processo administrativo,
podendo tambm determinar que a prova seja produzida por qualquer interessado.
Ainda, a Administrao Pblica poder intimar os administrados para prestarem depoimento em relao a um determinado fato.
Finalizada a instruo, inicia-se a fase decisria, onde a Administrao Pblica
ir proferir sua deciso.

132

Direito Administrativo

A deciso proferida pela Administrao Pblica, necessariamente como


condio de validade da deciso, dever ser justificada, motivada.
Finalizada a fase de instruo, a deciso ter o prazo de 30 dias para proferir
a deciso e, caso no o faa, esse prazo poder ser prorrogado por mais 30 dias.
Proferida a deciso, os interessados tero direito a recurso, que utilizado
para impugnar uma deciso administrativa.
O recurso administrativo pode ser apresentado no prazo de 10 dias, a contar
da cincia da deciso proferida pela Administrao Pblica, podendo questionar
no apenas a legalidade da Administrao Pblica, mas, tambm, o mrito da
deciso.

Exerccio
136. Analise a seguinte assertiva:

Na hiptese de tema discutido no processo ser de interesse geral, a lei facultar a realizao de consulta pblica.

Anotaes

Direito Administrativo

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134

Direito Administrativo

Gabarito

1. Incorreta.
2. Incorreta.
3. Correta.
4. Incorreta.
5. Incorreta.
6. Incorreta.
7. Correta.
8. Incorreta.
9. Incorreta.
10. Incorreta.
11. Incorreta.
12. Correta.
13. Incorreta.
14. Incorreta.
15. Correta.
16. Correta.
17. Incorreta.
18. Incorreta.
19. Correta.
20. Incorreta.
21. Incorreta.
22. Correta.
23. Incorreta.
24. Incorreta.
25. Correta.
26. Correta. Elemento ou requisito
de validade. Se estiver faltando
um dos requisitos, o ato administrativo ser invlido. Se na prova

cair, por exemplo, elemento de


ato administrativo presuno de
legalidade, est errado. Elementos = COMFIFOMOOB, Atributos
= PATI. importante criar um
mapa mental com essa estrutura,
fichas, cores, para memorizar tais
informaes.
27. Correta. Ex.: demisso de servidor sem processo administrativo,
produzir o ato seus efeitos mesmo assim, enquanto algum no
questionar e produzir provas sobre a ilegalidade.
28. Incorreta. Os atos enunciativos
tm como pressuposto o pedido
de certido ou declarao Administrao Pblica. A imperatividade no pode ser definida como
contedo do ato administrativo.
O contedo do ato administrativo
um elemento, no uma caracterstica. A imperatividade um adjetivo que nasce do princpio da
supremacia do interesse pblico
sobre o particular.
29. Correta. Situao urgente definida pela prpria Administrao
Pblica. Se der tempo do ato ser

Direito Administrativo

levado ao Judicirio para que o


juiz autorize a ao da Administrao Pblica, ento no se trata
de uma situao de urgncia. Se
no der tempo, o ato ento dever ser autoexecutvel pela Administrao Pblica para no colocar em risco a vida e segurana
das pessoas.
30. Correta.
31. Correta.
32. Correta.
33. Correta.
34. Incorreta.
35. Incorreta.
36. Incorreta.
37. Correta.
38. Correta.
39. Correta.
40. Correta.
41. Correta.
42. Incorreta.
43. Incorreta.
44. Incorreta.
45. Correta.
46. Correta.
47. Correta.
48. Correta.
49. Incorreta. A teoria do risco integral diz que a administrao no
pode utilizar de nenhuma excludente para afastar sua responsabilidade. A teoria do risco administrativo a aplicada no nosso
ordenamento jurdico.
50. Incorreta.
51. Incorreta. A Responsabilidade
Objetiva adota a Teoria do Risco
Administrativo, mas pode se utilizar da excludente de responsabilidade, como a culpa da vtima,

135

fato de terceiro, caso fortuito,


por exemplo, que afastam a responsabilidade da Administrao
Pblica.
52. Incorreta. Culpa concorrente no
afasta a responsabilidade da Administrao Pblica.
53. Sim.
54. Incorreta. Funo tpica se d em
relao ao poder do rgo de
produzir leis. Nesse caso, h responsabilidade. Funo Jurisdicional a deciso no processo.
55. Incorreta.
56. Correta.
57. Correta.
58. Letra D.
59. Letra A.
60. Letra C.
61. Incorreta.
62. Correta.
63. Letra A,
64. Correta.
65. Incorreta.
66. Correta.
67. Incorreta.
68. Incorreta.
69. Incorreta.
70. Letra D.
71. Correta.
72. Incorreta.
73. Incorreta.
74. Incorreta.
75. Incorreta.
76. Correta.
77. Incorreta.
78. Correta.
79. Incorreta.
80. Incorreta.
81. Correta.
82. Incorreta.

136

Direito Administrativo

83. Incorreta.
84. Correta.
85. Correta.
86. Incorreta.
87. Incorreta.
88. Incorreta.
89. Incorreta.
90. Correta.
91. Incorreta.
92. Correta.
93. Correta.
94. Correta.
95. Correta.
96. Correta.
97. Incorreta.
98. Incorreta.
99. Correta.
100. Correta.
101. Incorreta.
102. Incorreta.
103. Incorreta.
104. Correta.
105. Correta.
106. Incorreta.
107. Incorreta.
108. Correta.
109. Correta.
110. Incorreta.
111. Incorreta.
112. Correta.

113. Incorreta.
114. Correta.
115. Incorreta.
116. Incorreta. A requisio fica condicionada ao fato apresentado pela
Administrao Pblica. No entanto, se o fato no existir, o proprietrio poder ingressar com uma
ao judicial pedindo a anulao
da requisio.
117. Incorreta.
118. Incorreta.
119. Incorreta.
120. Incorreta.
121. Incorreta.
122. Correta.
123. Incorreta.
124. Incorreta.
125. Correta.
126. Correta.
127. Incorreta.
128. Incorreta.
129. Correta.
130. Incorreta.
131. Correta.
132. Correta.
133. Incorreta.
134. Correta.
135. Correta.
136. Correta.