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Autoridades

Presidente de la Nacin
Dr. Nstor Carlos Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto ngel Fernndez
Subsecretario de la Gestin Pblica
Dr. Juan Manuel Abal Medina
Director Nacional Alterno del Proyecto
de Modernizacin del Estado BIRF 4423 - AR
Lic. Christian Asinelli
Directora de la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin
Arq. Carmen Porqueres de Sycz
Director de Planeamiento y Reingeniera Organizacional
Lic. Alfredo Ossorio

Coordinacin general de la publicacin


Lic. Alfredo Ossorio
Profesionales intervinientes:
Gabriela Rodrguez, Valeria Lpez Igareta, Lorena Sierkovich, Eduardo
Nez, Carlos Cnepa y Pedro Orieta
Diseo Grfico:
Javier Cibotti

ISBN: 978-987-9483-15-2
1. Gestin pblica
CDD 320.6

Produccin integral:
Unidad de Comunicacin Institucional
Oficina Nacional de Innovacin de Gestin
Subsecretara de la Gestin Pblica
Av. Roque Senz Pea 511 - Ciudad Autnoma de Buenos Aires
www.sgp.gov.ar
enero 2007

NDICE

Prlogo............................................................................

Presentacin....................................................................

Introduccin....................................................................

11

1. Rol del Estado y la nueva gestin pblica...............

13

2. Antecedentes internacionales y nacionales de la


gestin por resultados...................................................

25

3. La Gestin por objetivos y resultados......................

33

4. Subsistema de responsabilizacin: compromisos y


respuestas exigibles.......................................................

43

5. La asistencia tcnica para el subsistema de gestin


estratgica.......................................................................

55

6. Algunas experiencias de aplicacin del Sistema......

69

7. Propuesta de accin: qu hacer para mejorar el


sistema y su implementacin en la APN?.....................

81

8. Glosario........................................................................

89

9. Bibliografa..................................................................

101

ndice

Prlogo
La Gestin por Objetivos y Resultados forma parte de la agenda
pblica desde que se produjeron importantes transformaciones en la relacin entre el Estado y la sociedad en las ltimas dcadas. Sin embargo, no
existe ni un modelo ni un modo de implementacin unvoco de los distintos instrumentos. Y es precisamente en estas diferencias donde se expresan el tipo de Estado que pretendemos y el compromiso que, en tanto servidores pblicos, asumimos con los ciudadanos.
Desde la Subsecretara de la Gestin Pblica venimos trabajando para
instalar en la agenda poltica la Gestin por Objetivos y Resultados, y hemos
alcanzado nuestros mayores logros en dos planos complementarios e igualmente importantes. Por un lado, y a diferencia de otras concepciones sobre
este tema, hemos adoptado un enfoque sistmico para comprender e implementar nuevas formas de responsabilizacin (sobre todo en los niveles intermedios) y de administracin, todas ellas orientadas por la gestin estratgica.
Esta tarea ha implicado consensuar un nuevo vocabulario, no solamente en
los foros acadmicos y profesionales donde se debaten estos temas, sino tambin en el interior de nuestras propias organizaciones pblicas.
Por el otro, hemos sabido capitalizar las distintas experiencias con los
organismos para lograr que ellos sean los principales referentes en la comunicacin y generalizacin de una nueva cultura organizacional, donde el respeto por las normas y procedimientos, aunque necesario, no es el nico criterio para evaluar la calidad de una gestin. En este marco, la planificacin
estratgica y operacional es un instrumento esencial, ya que a travs de ella
se pueden definir objetivos y comprometerse con resultados especficos que
tengan un impacto social concreto, cuyo grado de cumplimiento pueda ser
medido. Sin embargo, nada de esto es sencillo, e implica un trabajo diario de
concientizacin de los actores acerca del valor del sistema y sus herramientas para mejorar el funcionamiento de la Administracin Pblica.
Esta publicacin, que tengo el placer de prologar, ofrece una semblanza de los fundamentos tericos e histricos del sistema de Gestin por
Objetivos y Resultados, y el modo en que fue incorporado en el proceso de
modernizacin del Estado argentino. Pero, como no somos meramente
observadores sino tambin actores comprometidos con el proceso en
curso, formula una propuesta para consolidar y profundizar el camino
recorrido a travs de un anlisis de las experiencias de asistencia tcnica
en las que hemos participado. La teora informa a la accin, pero la accin
es tambin el sustento de nuevas formas de pensar y comprender el funcionamiento de la administracin pblica. No es sino sta la aspiracin de
Carlos Matus para las Ciencias del Gobierno.
Deseamos que esta publicacin contribuya a difundir los distintos procesos de modernizacin de la Gestin que esta Subsecretara impulsa, y que
de esta manera podamos construir entre todos un mejor Estado para todos.

Dr. Juan Manuel Abal Medina


Subsecretario de la Gestin Pblica

prlogo

Presentacin
La Oficina Nacional de Innovacin de Gestin (ONIG) de la
Subsecretara de la Gestin Pblica tiene como objetivo principal el diseo de la propuesta y la implementacin de la poltica de modernizacin
del Estado. El fundamento de sus acciones se expresa en tres grandes
lneas estratgicas: el fortalecimiento de las capacidades de gestin institucional; la equidad y desarrollo de capacidades de los servidores pblicos, y la transparencia y participacin ciudadana.
El propsito al que apuntan sus acciones es fortalecer las capacidades institucionales de los organismos del sector pblico y contribuir a la mejora continua de los servicios pblicos en el marco de las
polticas de recuperacin del Estado.
El Sistema de Gestin por Objetivos y Resultados, que aqu se presenta en sus aspectos conceptuales y con testimonios de experiencias de
aplicacin, es la herramienta con la que cuenta la Subsecretara de la
Gestin Pblica para establecer nuevas formas de administracin y gestin
de acuerdo con los actuales requerimientos de la agenda poltica.
El sistema, donde cada uno de los componentes interacta en
relaciones de interdependencia, prev la sinergia de funcionamiento
entre las dependencias y organismos de la Administracin Pblica, vinculndolos entre s y con la ciudadana, como un medio para superar la
fragmentacin de decisiones y acciones que pudieran obstruir la eficacia
y eficiencia de sus prestaciones e incorporar las activas sugerencias de
los usuarios de las organizaciones estatales.
En tal sentido enfatiza la necesidad de establecer herramientas de
Alta Direccin tales como el planeamiento estratgico, la programacin
presupuestaria, la reingeniera de procesos, la peticin y rendicin de
cuentas, los estmulos o incentivos al desempeo, y postula la necesidad
de elevar el "techo" de responsabilidades de los servidores pblicos. No
se trata pues, exclusivamente, de aspectos metodolgicos y tcnicos sino
de aqullos que, como los de la responsabilizacin, deben apoyarse y
garantizarse mediante la institucionalizacin de sistemas que exijan el
fiel cumplimiento de los compromisos pblicos.
Por otra parte, el texto que presentamos pone especial atencin en
el fortalecimiento de las coordinaciones intra e interinstitucional y analiza los
efectos negativos que se produciran con su ausencia o insuficiencia.
Propone, en este sentido, privilegiar sistemas transversales como nuevas formas de gestin que hagan posible superar las viejas tendencias al enclaustramiento y a la autorreferencialidad de las organizaciones pblicas.
La propuesta complementa la hasta ahora excluyente postulacin
de una gestin por normas y procedimientos, que mostr sus insuficiencias para gestionar con responsabilidades claras y contundentes, y la complementa con la inclusin de los resultados como premisa de calificacin
de los desempeos de las organizaciones pblicas y de sus agentes.
Para alcanzar la eficacia buscada en el sector pblico, resulta hoy
imperioso gestionar por objetivos y resultados, generar mecanismos que
aseguren la participacin ciudadana, introducir una cultura de evaluacin
del desempeo de las personas y las organizaciones, generar instancias de
coordinacin, optimizar las capacidades institucionales existentes y jerarquizar, involucrar y capacitar a los recursos humanos potenciando las competencias laborales y la calidad del empleo pblico.

presentacin

Para ello, las renovadas fuerzas con que se ha puesto en marcha este
sistema cuentan con la accin coordinada de las reas de programacin y
presupuestacin de la Administracin Pblica Nacional, como el medio ms
idneo para lograr una estrategia y prcticas de implantacin adecuadas.
En esa lnea se inscribe el presente trabajo, cuya finalidad es dar a
conocer el marco terico sobre el cual se basa este sistema, sus antecedentes y especifidades, compartir experiencias o prcticas de gestin que son
ilustrativas de los esfuerzos y logros alcanzados y, por ltimo, presentar
una propuesta de accin donde se sugieren instrumentos para mejorar el
sistema y su instrumentacin.

Arq. Carmen Sycz


Directora Nacional de Innovacin de Gestin
Subsecretara de la Gestin Pblica

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presentacin

Introduccin
Esta publicacin es el resultado del trabajo realizado en la
Direccin de Planeamiento y Reingeniera Oganizacional (DIPRO) que
forma parte de la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin (ONIG) de la
Subsecretara de la Gestin Pblica. El objetivo es presentar al pblico en
general, y a los miembros de la Administracin Pblica Nacional en particular, nuestro abordaje del sistema de Gestin por Objetivos y Resultados.
Para ello hemos estructurado este libro en diversos captulos que abordan
los fundamentos tericos y epistemolgicos del modelo (cap.1), describen
el proceso histrico de su implementacin en la Argentina y otros pases
del mundo (cap. 2), dan cuenta de las caractersticas particulares del proceso de modernizacin en la Argentina (cap. 3), presentan los componentes del sistema y relatan las experiencias de implementacin de estos instrumentos coordinadas por nuestro equipo (cap. 4, 5 y 6), para finalizar con
una propuesta para avanzar en la concientizacin acerca de la importancia
de este enfoque para mejorar la gestin pblica. El texto se cierra con un
glosario explicativo y una bibliografa que contiene materiales de consulta
relevantes para quienes estn interesados en estas temticas.
La importancia del Sistema de Gestin por Objetivos y Resultados,
cuyo pilar es, a nuestro juicio, la planificacin estratgica, es esencial para
un proyecto poltico que tiene como meta transformar nuevamente al
Estado en un actor fundamental de la dinmica social y econmica de
nuestro pas. Pero tambin forma parte de una responsabilidad o contrato
poltico que asumen con los ciudadanos quienes ejercen funciones de alta
responsabilidad pblica: gestionar en forma ms eficiente y ms participativa. Por ello, este libro no es solo un compendio terico o un relato de
experiencias: tambin constituye una intervencin orientada a generar los
consensos sociales necesarios para tener una administracin pblica cada
vez ms cercana al ideal que todos deseamos.

introduccin

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

1. Rol del Estado y la nueva gestin pblica


1.1 La Nueva Gestin Pblica: sus supuestos epistemolgicos e ideolgicos
1.1.1 El contexto histrico de surgimiento de la NGP como paradigma
La construccin de la Nueva Gestin Pblica (NGP) como paradigma debe comprenderse en el marco de los procesos de reforma del
Estado y de las trasformaciones en la relacin Estado - sociedad civil
producidas durante las dcadas de los 80 y 90. La crisis del Estado de
Bienestar en sus distintas variantes, y el diagnstico sobre la misma,
puso en el centro de la agenda pblica internacional la necesidad de
reformar el aparato pblico y de redefinir el rol del Estado.
En principio, la preocupacin se centraliz en el desequilibrio
fiscal y en la reduccin del gasto pblico, apuntando a la disminucin
de un aparato del Estado catalogado como ineficiente, sobredimensionado y responsable de entorpecer el crecimiento econmico. Se
trataba de reestructurar la matriz estado-cntrica vigente desde la
posdepresin de los aos 30 hasta la crisis del petrleo del 73, cuando el Estado fue un agente fundamental del desarrollo y crecimiento
econmico, para sustituirla por otra donde el mercado ocupe el centro de la escena, bajo el supuesto de que asigna los recursos de
manera ms eficiente. Por lo tanto, deban eliminarse las regulaciones sobre los mercados y la intervencin estatal en la economa, desmantelar el Estado empresario-productor, para constituir un Estado
mnimo que administre la justicia, la defensa, la seguridad y las relaciones internacionales como funciones bsicas. Desregular, privatizar, descentralizar y tercerizar fueron los ejes de las reformas estata les en diferentes pases.
El inicio de este proceso debe rastrearse en la dcada del 80,
cuando se ponen en marcha reformas administrativas-gerencialistas en los sectores pblicos de pases como Nueva Zelanda, Reino
Unido y Australia, y cuyo eje es la modificacin de la principal
herramienta que tiene el Estado para asignar recursos, el sistema
de presupuesto pblico, con el objeto de pasar de un sistema
orientado a los gastos a uno orientado a la bsqueda de resultados
(Arellano Gault y otros, 1999:9-27). El paradigma de la Nueva
Gestin Pblica -o New Public Management-, que promueve la
modernizacin de las administraciones pblicas, cobra impulso a
partir de la implementacin de la reforma realizada en los Estados
Unidos bajo la administracin Clinton.
En Amrica Latina, una vez realizadas las reformas destinadas
a reducir el tamao del Estado y sus funciones, comienza la preocupacin por reformar el Estado "hacia adentro" (Oszlak 1999:5-6).
Estos procesos se sustentan tambin en el diagnstico realizado por
los organismos multilaterales de crdito; especialmente el Banco
Mundial, que a partir del ao 1997 promueve una serie de medidas
destinadas a mejorar la administracin pblica, fundndose en la
necesidad de incrementar las capacidades institucionales y de gestin estatal como premisa para lograr un buen funcionamiento de los
mercados (Lpez 2003).

captulo 1

15

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

1.1.2 Caractersticas principales del enfoque gerencial: potencialidades y crticas


Como todo paradigma, la Nueva Gestin Pblica presenta matices en
su interior. En su versin ms ortodoxa plantea transpolar del sector privado
al sector pblico tcnicas de management , cuyo significado aproximado es
gerenciamiento, presentadas como neutrales polticamente y aplicables a
cualquier contexto y organizacin, con la finalidad de reorientar el servicio
pblico hacia la demanda bajo criterios de eficiencia, eficacia y economa.
La reforma denominada vulgarmente gerencial parte de un diagnstico: los servicios prestados por el Estado burocrtico son deficientes,
insuficientes y de baja calidad, por lo que deben reorientarse en funcin de
los ciudadanos, a quienes se define como ciudadanos-clientes. La cultura
administrativa debera focalizarse en los resultados organizacionales, la
gestin individual y los incentivos del mercado, conformndose entidades
pequeas, flexibles y orientadas al usuario (Lpez 2003:18).
El gerencialismo se presenta como superacin del paradigma burocrtico-centralizado, dominante desde el siglo XIX, que correspondera a
patrones culturales pasados y se habra tornado ineficiente y anquilosado
para resolver los problemas de los ciudadanos-clientes por la rigidez de su
modelo de gestin, diseado en funcin de las normas y los procedimientos. Los cambios introducidos por las nuevas tecnologas y las comunicaciones, afirma esta versin, revolucionaron las relaciones sociales, la economa, las formas de produccin, la relacin espacio temporal. Por ello es
necesario que el Estado se modernice para responder a los desafos planteados por la sociedad de la informacin y el conocimiento.
Desde este enfoque, el gerenciamiento y la gestin por contratos
aparecen como soluciones a los problemas del modelo de organizacin
burocrtico-centralizado. Las nuevas modalidades se centran en el logro de
resultados y en la gestin por proyectos y/o programas, dotando de mayor
flexibilidad tanto a las estructuras como a los gerentes. Este esquema permite ganar autonoma a quienes toman decisiones y a las organizaciones mismas, lo que redundara en una mayor y mejor capacidad de respuesta a las
problemticas a resolver por las instituciones gubernamentales.
Entre los principales instrumentos que propone el modelo se
destaca la incorporacin del presupuesto por programa y de los incentivos a los gerentes. Segn el logro de los resultados obtenidos, preestablecidos en funcin de una serie de metas cuantificables e indicadores definidos, los gerentes podran obtener como reconocimiento a su
buen desempeo un mayor presupuesto para los programas que dirigen e incluso incentivos a nivel individual, o podran no ser recontra tados si no cumplieran con lo previsto. De esta manera, se intenta esta blecer un sistema de premios y castigos con la finalidad de instaurar
una cultura donde los funcionarios estn obligados a rendir cuentas de
sus acciones y a lograr una gestin ms eficiente. La evaluacin de
resultados y el logro de objetivos predeterminados constituyen los
mecanismos por los cuales se ejerce el control sobre el administrador
y sobre los procesos de gobierno. Como contrapartida, este tipo de
enfoques requiere de funcionarios altamente calificados y de una
mayor participacin de la ciudadana, que debe estar informada y relativamente organizada para que la rendicin de cuentas sea efectiva.
Esta perspectiva, tambin llamada neoempresarial (Rami
Matas 2001), sobredimension la apelacin a la racionalidad tcnica,

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captulo 1

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

escindiendo lo tcnico de lo poltico. Esto se hace visible especialmente en las reformas implementadas en los pases de tradicin anglosajona, donde la formulacin de polticas fue separada de la ejecucin de
los programas para brindar mayor autonoma a las agencias ejecutoras en la utilizacin de los recursos. Con ello se pretendi evitar los
desvos considerados propios del modelo burocrtico, donde los intereses generales son reemplazados por los intereses particulares de los
funcionarios y grupos de presin corporativos que intentan cooptar el
aparato pblico.
Documentos de la OCDE (1995) advirtieron sobre la necesidad de
no interpretar la aplicacin de estos principios de manera unvoca y restringida, a modo de "receta" descontextualizada de las especificidades polticas y culturales de los mbitos de aplicacin, y sealaron una serie de
objetivos a los que debe apuntar la reforma de la gerencia pblica:

devolver autoridad y otorgar flexibilidad


asegurar desempeo, control y responsabilidad
desarrollar la competencia y eleccin
proveer servicios adecuados a los ciudadanos
mejorar la gerencia de recursos humanos
explotar las tecnologas de la informacin
mejorar la calidad de regulacin
fortalecer las funciones de gobierno
En una lnea argumentativa similar, Bresser-Pereira afirma
que en la poltica, y especialmente en la poltica pblica, no debe pre dominar una mirada unidireccional. Las experiencias y herramientas
deben capitalizarse y nutrirse de los contextos especficos donde se
aplican. Asimismo seala que la reforma gerencial, aunque implica
una redefinicin del rol del Estado y una delimitacin de cul es su
papel, no debe confundirse con la reforma neoliberal. En este marco,
el autor plantea tres subsistemas institucionales que deben gestionar
distintos mbitos: el Estado, garante de los derechos sociales, pero
que no debe sustituir al mercado en cuanto productor-empresario; el
mercado, como asignador de recursos eficiente pero imperfecto, a
cargo de la produccin de bienes y servicios, y el sector pblico no
estatal (organizaciones sin fines de lucro, organizaciones de la sociedad civil), que debe ejercer el control social sobre las agencias gubernamentales y gestionar, por ejemplo, servicios sociales y cientficos.
El intelectual brasileo pone el acento en dos cuestiones fundamentales que abarcan a la reforma gerencial. Una es la descentra lizacin, entendida como un proceso poltico y administrativo, por el
cual el Estado le "devuelve funciones" a la sociedad civil, dado que
la gestin local permite, por la cercana al gobierno, mayor participacin de los ciudadanos y, por ende, una mayor posibilidad de ejercer el control sobre los gobernantes. Este proceso, que se inici
antes de la reforma gerencial y est relacionado con la democratiza cin de la sociedad, debera continuar con la descentralizacin hacia
el interior de los distintos niveles de gobierno y agencias guberna mentales. Un segundo elemento es la accountability, que al ejercicio
del control social ya mencionado le incorpora otras dos herramientas: los contratos de gestin y los resultados, y la competencia controlada (Bresser-Pereira 2001).

captulo 1

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Prats i Catal (2005:114-115) seala un ncleo de ideas que fueron


comnmente aceptadas para la mejora de la gestin pblica:

orientacin de la gestin a resultados, que son fijados po-

lticamente y medibles tcnicamente,


discrecionalidad y flexibilidad para el uso de los recursos,
que son controlados a travs de la evaluacin de resultados,
la autoridad operativa delegada de los niveles centrales a
unidades operativas o niveles descentralizados,
decisiones y controles focalizados en productos y resultados,
responsabilidad de los gerentes respecto tanto del uso de
los recursos como de los resultados que producen con ellos.
Pero apunta tambin a otro ncleo de ideas que fueron ms resistidas:

el ciudadano-cliente puede optar entre oferentes de servicios pblicos,


los servicios del gobierno son tercerizados,
el sector pblico imita a la gestin privada,
la separacin entre la provisin de servicios y la formulacin de polticas.

Desde una visin crtica del modelo gerencialista, Prats i Catal,


retomando a Guy Peters, considera que el paradigma de la NGP predominante en los aos 90 ha acompaado a la agenda neoliberal, aunque no se
haya aplicado en todos los pases por igual, ya que en los contextos de
fuertes culturas pblicas (los pases nrdicos, por ejemplo) las reformas
administrativas tuvieron orientaciones diferentes. Para Prats i Catal los
supuestos de la NGP se nutren de un modelo que, con arraigo en las teoras econmicas neoclsicas, interpreta la accin humana desde un racionalismo individualista y utilitario, que sobredimensiona la racionalidad tcnica e ignora que los procesos de toma de decisiones y las opciones de
reforma son procesos polticos en los que intervienen diversos actores,
con recursos de poder dismiles y que realizan tambin juicios valorativos.
Las observaciones de Prats i Catal, aunque terica y empricamente fundadas, olvidan un eje central de la cuestin: no existe una nica
forma de modernizar y mejorar la gestin pblica. De hecho, los mismos
instrumentos pueden ser utilizados tanto desde una perspectiva neoempresarial, que no reconoce la particularidad de la esfera pblica ni tampoco la complejidad de los procesos sociales de toma de decisiones, como
desde una perspectiva neopblica que reinvindique el valor de las culturas
organizativas y la primaca de la poltica por sobre la autorregulacin econmica de la sociedad. An reconociendo y aceptando las crticas al modelo gerencial, no pueden dejar de valorarse dos ejes fundamentales del
paradigma de la Nueva Gerencia Pblica: la eficiencia y la responsabilizacin. El primero apunta a las estrategias orientadas a la descentralizacin
de competencias, la autonoma decisional de las agencias ejecutoras, la
evaluacin de desempeo y el uso ms racional y flexible de los instrumentos presupuestarios. El segundo remite a la participacin ciudadana en
los diferentes niveles del gobierno, tanto en lo poltico institucional como
en el control y responsabilidad social de la gestin administrativa. Una
visin neopblica de los instrumentos de la Nueva Gerencia Pblica aspira a una articulacin equilibrada entre ambos.

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captulo 1

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

En sntesis, tanto la teora como la implementacin del enfoque neoempresarial de la NGP han recibido diversas crticas. En el
primer aspecto, se ha puesto especialmente el acento en su intento
de fundamentarse en una racionalidad tcnica desvinculada de lo
poltico y en su desconocimiento de la diferencia entre la esfera
pblica y la privada, que impiden una asimilacin crtica del proceso
decisional de la empresa al mecanismo de elaboracin e implementacin de las polticas pblicas. En el segundo, ha quedado demostrado que la aplicacin de este modelo ha tenido resultados diferentes en los distintos contextos. Su xito ha dependido, entre otros
factores, del tipo de cultura organizativa e institucional preexistente
y de la forma en que se adaptaron las herramientas y tcnicas a las
caractersticas de la misma.
Por ello, desde corrientes de pensamiento que plantean la
necesidad de revalorizar lo pblico y reorientar la accin del Estado
hacia un rol con capacidades de coordinacin y regulacin, se rescatan el uso de algunas de estas herramientas, como el Planeamiento
Estratgico, la Gestin por Resultados y el Presupuesto por
Programas, para modernizar la administracin pblica. En este
marco se plantea una relacin ms articulada entre la poltica y la
tcnica, y se postula una concepcin de la eficiencia que no se agota
en los sistemas contables y el equilibrio fiscal como valores en s
mismos. Desde una perspectiva neopblica, un Estado eficiente es
aqul que, manteniendo el equilibro en las cuentas pblicas, genera
mejores condiciones para el bienestar y el compromiso de la ciuda dana con las instituciones polticas.
1.2 De las corrientes neoempresariales al enfoque neopblico: el
impacto del modelo de Estado y la cultura organizativa en la modernizacin de la administracin pblica
Carles Rami Matas ofrece una semblanza del impacto del New
Public Management que, para comprender la distinta asimilacin de
las herramientas postuladas por este paradigma en los diferentes contextos sociopolticos, pone el nfasis en cinco problemas centrales: el
impacto de la Nueva Gestin Pblica en los modelos de Estado; los
problemas derivados de implementar estas estrategias en pases de
distinta tradicin administrativa; el efecto particular de la NGP en la
cultura administrativa de los pases latinos; las consecuencias negativas respecto del control privado de la agenda pblica y los problemas
potenciales de captacin y corrupcin, y la tensin entre la flexibilidad
que aporta este paradigma, en el plano terico, para instalar un modelo de gestin posburocrtico, y las potenciales derivaciones negativas
que pueda tener en culturas administrativas burocrticas poco arraigadas (Rami Matas 2001:1).
Desde este enfoque se puede plantear una cuestin fundamental en la que coinciden todos aquellos autores que comparten una
visin de la modernizacin de la gestin centrada en el valor de lo
pblico (Matus 1997: 86, 90-118): el punto de partida de toda innovacin debe ser el tipo de Estado con que se cuenta y el tipo de Estado
que se pretende. Cada modelo de Estado, teorizado de distinto modo
por diversos autores desde Weber hasta nuestros das, se fundamenta
en un tipo particular de vnculo entre lo pblico y lo privado que impli-

captulo 1

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

ca una concepcin del bienestar social. Por ello, si se desconocen


estos supuestos esenciales y se ignora la forma particular en que estos
patrones poltico-ideolgicos se plasman en una estructura organiza cional concreta, no es factible orientar el sentido de ningn cambio.
Pero no es menos esencial reconocer desde qu lugar se est postulando un modelo o sistema de gestin. En este sentido, es importante distinguir entre aquellos enfoques que conciben y aplican las herramientas de la Nueva Gestin Pblica desde un paradigma neogerencialista
o desde uno neopblico . Esta ltima visin, que postula un rol activo
de la ciudadana en todos los niveles de la gestin pblica, es la que
sustenta tanto al marco interpretativo del modelo de Gestin por
Resultados y del Planeamiento Estratgico que se ofrece en este libro
como a las intervenciones que hacemos para innovar en la gestin de
la Administracin Pblica Nacional (APN) de la Repblica Argentina.
Intrnsecamente vinculada al modelo de Estado se encuentra
la cultura organizativa que predomina en las distintas administraciones pblicas. En trminos generales, la cultura organizativa puede
definirse como "el producto de un proceso dinmico por el cual los
miembros de una organizacin aprenden las respuestas que deben
dar a situaciones problemticas" (Deal y Kennedy 1999). As pues, la
cultura organizativa opera sobre los miembros que la componen
como una "filosofa" o sentido comn, que orienta sus comportamientos, pautas conductuales, y las percepciones que tienen de ellos
mismos y su ambiente. Cuatro funciones bsicas tiene este cultura:
definir los lmites entre una organizacin y su entorno; dotar de una
identidad organizacional; crear un compromiso personal con los
objetivos organizativos, y generar reglas (formales e informales) de
conductas predecibles que operan de sistema de control de los
miembros (Rami Matas 2001:14-5). En este marco, es factible comprender por qu el impulso de reformas asociadas a la Nueva Gestin
Pblica tiene distinto impacto en las diferentes organizaciones. Tanto
la falta de una cultura organizativa arraigada (caso de algunos pases
latinoamericanos) como la preexistencia de culturas sectoriales de
carcter profesional, que divergen de los valores neompresariales
que se suelen asociar a la NGP, producen situaciones poco favora bles para la recepcin de este ltimo modelo. Por ello es esencial, por
un lado, contar con culturas organizativas donde el valor de lo pblico se encuentre fuertemente arraigado, y por el otro, adaptar los instrumentos de innovacin de la gestin a las particularidades funcionales y culturales de la organizacin donde se aplica, para poder
obtener mejoras deseables en los procesos y productos de la administracin pblica y, por tanto, en la percepcin que la ciudadana
tenga de los servicios que presta el Estado.
Por estos motivos, antes de ocuparnos de la descripcin de
los distintos componentes del sistema de Gestin por Resultados,
de los antecedentes de aplicacin nacional e internacional, y las
experiencias en las que ha participado la Oficina Nacional de
Innovacin de Gestin de la Subsecretara de la Gestin Pblica, es
pertinente recordar dos enfoques tericos que postulan una teora
de la accin y de la decisin, que operan de fundamento terico de
un modelo tecnopoltico de cambio en las culturas organizativas de
la administracin pblica.

20

captulo 1

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

1.3 La Gestin por Resultados y el Planeamiento Estratgico pensados desde y para lo pblico: la praxeologa y la teora del juego social
Hasta ahora hemos supuesto que entre las ciencias verticales y la
accin prctica slo media la accin misma. La teora simplemente se aplica, y no requiere una teora de la accin que haga de
puente entre las ciencias y la prctica. Entre ambas no hay teora,
slo hay un trnsito de una actividad a otra. Desde el mundo del
pensamiento hacia el mundo de la accin. Y si bien la filosofa se
ha preocupado por los conceptos de praxis y praxeologa, ellos no
han despertado suficiente inters, ni en el mundo de las ciencias
ni en el del hombre prctico. De este modo, la teora de la accin
es una mediacin sin objeto de uso. Es, por lo dems, una rama
del pensamiento bastante desconocida. Casi no ha tenido espacio
entre las ciencias tradicionales, y est negada en el mbito de accin
del hombre prctico. Carlos Matus, Teora del Juego Social (1999:3 )

La necesidad de planificar, obtener resultados y sustentar el


mecanismo de toma de decisiones en un diagnstico cientficamente
fundado de la situacin existente no es ajena a la tradicin de la estatalidad. De hecho, tanto los desarrollos de la praxeologa como ciencia
del hombre y la accin en la Francia de la Segunda Posguerra, como la
teora del juego social de Carlos Matus, demuestran que estas propuestas no solo son compatibles sino que son componentes necesarios del proceso de decisin pblica.
La praxeologa, palabra acuada por el filsofo Alfred Espinas
y popularizada por el terico poltico Raymond Aron, es una ciencia de
la accin. La misma se ha asociado con el estudio de la estrategia y la
planificacin desde los aos 60, con los trabajos de Beaufr (1965:23),
Berger (1964), de Jouvenell (1966), hasta llegar a Michel Godet (1987).
La praxeologa surge como una respuesta antagnica al fatalismo
determinista, y privilegia una perspectiva activa y creativa en la que se
destaca el papel del hombre como "ser actuante" en la construccin de
su futuro deseado desde la accin presente.
Formado en ese contexto intelectual, Arnold Kaufmann define
la praxeologa como una forma de orientar la accin humana en un
universo cada vez ms complejo. En este sentido, la idea de postular
una ciencia de la accin prctica no se sustenta en comprender los
supuestos epistemolgicos de la accin como lo hacen las teoras filosficas de la accin (desde la Filosofa Analtica hasta la hermenutica
filosfica, Schuster 2002), sino en orientar a quienes toman decisiones
para que optimicen este mecanismo. Por ello, sin negar el valor de la
intuicin, se trata de ofrecer un mtodo cientfico que permita "tomar
conciencia, optimizar, decidir, observar resultados y volver a empezar"
(Kaufmann 1967:34). Los ejes rectores que hay que tener en cuenta
para configurar un mtodo que nos permita orientar las acciones y las
decisiones humanas en nuestra realidad social cada vez ms problemtica y cambiante son: la descomposicin de tareas, el establecimiento de un nuevo tipo de relacin con el tiempo (relativo al logro de
los fines que nos proponemos), el uso de estadsticas y modelos matemticos para construir diagnsticos situacionales, la priorizacin de la
comunicacin, el progreso tecnolgico permanente y el tratamiento
electrnico de la informacin.

captulo 1

21

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

La Teora de la Accin
Racional empez a
generalizarse en los
Estados Unidos luego
de la Segunda
Posguerra. Una de sus

bases es la Teora de los


Juegos, que supone la
postulacin de escena rios esquemticos
donde pueden cumplirse
los supuestos de una
racionalidad individual
instrumentalmente
orientada. Esta Teora
difiere del enfoque de
Matus en que este ltimo adopta una perspec tiva ms amplia de las
motivaciones de los
actores sociales, y que
su punto de partida es
una situacin real y no
modelizada.

Bsicamente reconocen
que la Ciencia y su
racionalidad tienen una
historicidad especfica,
que no est basada en
un paradigma unificado
e inmodificable, como
s sucede en el caso de
algunos tericos
estadounidenses de la
Teora de la Eleccin
Pblica o el Rational
Choice.

22

La teora de la decisin que propone Kaufmann se orienta a la


matematizacin de esquemas actanciales y, por ende, est muy vinculada
con la Teora de la Decisin Pblica que va a desarrollarse desde los aos
70 entre los politlogos estadounidenses cercanos al paradigma de la
Teora de la Accin Racional (Tullock y Buchanan 1993)1. Al igual que estos
ltimos, muchas veces propone transpolar situaciones que se producen en
el universo econmico de la empresa a universos decisionales ms complejos para poder aplicar modelos matemticos (Kaufmann 1967:42-5, 6671). En este aspecto hay una diferencia con el planteo de Matus, quien critica la matematizacin excesiva de ciertas vertientes de la Economa que
les impide acercarse a las problemticas especficas de las ciencias de
gobierno, donde hay que lidiar con situaciones conflictivas, con mltiples
actores y lgicas diferentes (Matus 1999). Sin embargo, a pesar de esta
diferencia, hay que tener en cuenta que el sustento epistemolgico del
planteo de Kaufmann es el trabajo de los matemticos y filsofos de la
ciencia franceses, quienes postulan una concepcin ampliada de racionalidad cientfica2 , y que los ejes centrales de su mtodo decisional son similares a dos de los pilares de la Planificacin Estratgica Situacional (PES)
desarrollada por Carlos Matus: jerarquizar las decisiones y distinguir entre
niveles de decisin.
La teora del Juego Social de Carlos Matus tambin tiene una orientacin praxeolgica. No es su objetivo proponer un modelo cognitivo ajeno
al universo de la prctica, ni tampoco desconocer que las acciones pueden y
deben informarse de saberes, aunque estos no siempre provengan de los
crculos acadmicos. Lo que nos propone esta visin es contar con mejores
herramientas para poder abordar uno de los mayores conflictos del accionar
humano: tomar decisiones en situaciones de incertidumbre.
Dos son los ejes de este enfoque que resultan importantes para
comprender el objetivo terico y poltico de este libro: la concepcin de la
planificacin y su impacto en la gestin pblica, y la tecnopoltica, o el
lugar que compete a las ciencias de gobierno (Matus 1999, Matus 1997:58).
Ciertamente no se pretende presentar aqu un desarrollo exhaustivo de los
sentidos de la planificacin y de la forma en que estas diferentes concepciones, en particular la matusiana, influyeron y siguen influyendo en las
formas de gestionar la poltica pblica. Sin embargo, es oportuno realizar
dos observaciones que estn asociadas con el tema que se viene tratando.
En primer lugar, si bien en los distintos momentos de la obra de
Matus no hay una concepcin homognea de la planificacin, lo ms destacable es que se la problematiza como proceso. No se trata de un tema que
aborda o resuelve de una manera unvoca, sino de un problema que adquiere una complejidad determinada en distintos contextos espaciales y temporales. De all el valor de la postulacin de la Planificacin Estratgica Situacional
(PES). En segundo trmino, la planificacin estratgica no se concibe en
forma unilateral, es decir como una accin que se inicia en un sujeto nico
que opera sobre una situacin fcilmente objetivable, sino como un proceso
complejo que incluye actores mltiples que interactan entre s, donde los
lmites entre lo poltico y lo tcnico, lo objetivo y lo subjetivo, son ms difusos. En este plano, aunque la incertidumbre es mayor y el grado de previsibilidad menor, se potencian la creatividad y compromiso de los actores involucrados en el proceso. As, pues, planificar es jugar un juego entre agentes con
distintas competencias, poder relativo, intereses y valores; todos estos elementos deben ser tenidos en cuenta para que nuestro clculo tcnico-poltico no est disociado de la situacin que debemos enfrentar.

captulo 1

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Tanto las nociones de estrategia y planificacin como la postulacin de la incertidumbre como un elemento insoslayable de toda decisin
poltica forman parte del acervo conceptual que Matus retoma de la escuela francesa, en particular de los textos de Beaufr. Este militar francs, que
actualiza la teora de Von Clausewitz a los requerimientos de la poltica y la
guerra en el siglo XX, adopta una perspectiva praxeolgica en clara consonancia con el planteo de Aron. Sobre todo, valora a la estrategia en su rol
capital para la toma de decisiones polticas, pone particular nfasis en la
planificacin situacional (que contempla tanto la prospectiva3 de escenarios futuros como las operaciones necesarias para lograr la situacin deseada), remarca la importancia de los factores psicolgicos y reconoce la
relevancia para los actores implicados de tomar conciencia del carcter
relativo de su libertad de maniobra (Beaufr 1965: 28-29, 31, 33, 41, 44, 4647, 58-59, 109). La distincin entre tctica (la aplicacin de los medios) y la
estrategia (la definicin de fines y objetivos) le permite poner en evidencia
la necesaria articulacin entre lo tcnico y lo poltico en acciones que implican al Estado como unidad poltica soberana. Si este modelo fue pensado
originalmente para las acciones blicas o las relaciones internacionales, no
significa que no pueda trasladarse, con las adaptaciones correspondientes,
al campo de las polticas pblicas, para reducir la brecha entre los escenarios
deseables y los que se identifican como escenarios posibles. Aunque el futuro sea abierto y no absolutamente previsible, el pensamiento prospectivo
hace uso estratgico de la informacin, el anlisis y la imaginacin para delimitar un horizonte de incertidumbre, seleccionar los futuros posibles y planificar acciones para intervenir sobre ellos en el logro de futuros deseables
(Neves Cristo 2002:4, Franois 1977:131-133). Por qu vincular entonces la
prospectiva con la planificacin estratgica y la teora del juego social?
"La Prospectiva, entonces, permite la incursin sistemtica en los
posibles escenarios futuros, no para predecir la ocurrencia de un determinado fenmeno sino ms bien para identificar las fuerzas que impulsan el
cambio social" (Medina Vsquez 1998:6).
Por tanto, el pensamiento prospectivo es, sobre todo, una actitud,
un proceso intelectual, un estado del espritu orientado hacia la accin,
que emplea tcnicas particulares ms o menos sofisticadas para hacer
expresar los deseos inconscientes, que una vez puestos al da modifican
el presente, y por ende actan sobre el futuro. En este sentido, el enfoque es copartcipe de una teora de la prctica orientada al cambio y la
innovacin organizacional.
La Teora del Juego Social es la que permite introducirnos en el
universo complejo de la decisin pblica, y la que nos exige ampliar nuestra perspectiva para dar cuenta de los motivos y cursos de accin de los
actores y optimizar nuestras intervenciones, en pos de generar el necesario intercambio de problemas que posibilita el cambio y la innovacin en
la gestin pblica (Matus 1999 parte I. sesin I II y VI, Matus 1997:59).
En ese sentido, el conocimiento juega un rol importante ya que,
aunque no todo puede conducirse a partir de un sistema preconcebido de
antemano, es posible proyectar a travs del planteamiento de escenarios
futuros (prospectiva).
Es por ello que desde este planteo se propone romper las fronteras
de desconfianza entre la prctica poltica y el conocimiento, y reconocer
que la planificacin no solo es un instrumento adecuado para resolver problemas de gestin sino que tambin constituye un elemento importante en
la formacin de los funcionarios, polticos y ciudadanos que intervienen en

captulo 1

Luego de la Segunda

Guerra Mundial,
comienzan a aparecer
estudios de prospectiva
orientados a superar los
esquemas de la planificacin tradicional. En
los aos 60 se instituyen como centros de
referencia de estudios
prospectivos la Rand
Corporation y, poste riormente, el Hudson
Institute, con figuras
como Herman Kahn y
Anthony J. Wiener.
Factores importantes
para esta proliferacin
fueron la crisis de 1973
y la necesidad de modificar el rol del Estado
en la planificacin econmica (Neves Cristo,
2002:2). En Argentina,
Jos Luis de Imaz
(1968), Agustn Merello
(1973), y Jorge
Beinstein (1990) son
tres referentes importantes de la prospectiva.

23

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Matus toma muchos

elementos de los abor dajes del ontlogo


Rafael Echeverra y, por
supuesto, de Fernando
Flores, que introduce la
perspectiva heideggeria na en su crtica de la
racionalidad tradicional
y su postulacin de un
modelo de ciencias del
management centrada
en una perspectiva
ampliada de la accin
humana. Lo interesante
es que tanto la propuesta de Flores como la de
Matus no solo plantean
respuestas para dilemas
prcticos (sistemas de
comunicacin para la
sistematizacin de conversaciones, la PES)
sino que tambin implican una filosofa de la
accin social en general
y de la accin poltica
en particular. Otra ver tiente que influy
mucho en ambos es la
teora de los sistemas de
los bilogos chilenos
Francisco Varela y
Fernando Maturana.
(Sabrovsky
1989:222-232).

24

la gestin de la cosa pblica. En este marco cabra preguntarse qu lugar


compete a las llamadas ciencias de gobierno en la relacin entre conocimiento y prctica poltica. Matus es consciente de que en estos campos la
relacin prctica - teora no es tan difana como en otros, donde el proceso mismo de aprendizaje est orientado a la adquisicin de tcnicas para
el ejercicio profesional. Vale la pena recordar que Matus es crtico, al igual
que otros tantos cientficos sociales contemporneos, de la fragmentacin
del conocimiento que se produce en las universidades como consecuencia
de la tendencia creciente a la especializacin por temas. A su juicio son los
problemas, antes que los temas, los que deben priorizarse, para no limitarse a una mirada matricial o unilateral y propender a una mayor complejizacin del proceso de conocimiento. Por ello, antes de reivindicar la interdisciplina, que suele conducir a la suma de incumbencias matriciales, se
acerca a la concepcin de Pierre Bourdieu de la transdisciplina como un
espacio de encuentro, no siempre pacfico, siempre fructfero, entre campos disciplinarios y concepciones del mundo.
La apuesta terico prctica de Matus para superar la fragmentacin
disciplinar es muy fuerte: desarrollar una slida Teora de la Incertidumbre.
En esta teora deben convivir diferentes perspectivas y competencias, porque lo que importa no es la defensa de una territorialidad profesional determinada, sino contar con ms y mejores instrumentos para la accin de
gobierno. Vale recordar que la propia Teora del Juego Social se nutre de
bases epistemolgicas muy diversas que van desde el marxismo occidental
(Althusser) hasta la hermenutica heideggeriana, pasando por la Teora de
los Actos de Habla de Austin y Searle, para poder abordar los aspectos
imponderables del actuar humano sin quedar subsumidos en un ciego
determinismo. Podramos decir entonces, a partir de la mirada matusiana,
que es necesario pensar en forma compleja para poder intervenir en la tarea
de gobierno desde el conocimiento (Matus 1998)4. Slo as la poltica y el
saber tcnico no sern antagonistas y podrn articularse de manera fructfera. En este punto, la posicin de Matus es claramente superadora de los
enfoques ms reduccionistas u ortodoxos del nuevo gerenciamiento pblico, y por eso se lo reivindica como referente de un modelo de innovacin de
la gestin que se sustenta en el Planeamiento Estratgico, el logro de resultados, y los compromisos institucionales, de gestin y con el ciudadano.
Ms all de algunas diferencias metodolgicas entre los enfoques
previamente presentados, lo que nos interesa rescatar es que ambas teoras pretenden comprender la accin humana desde la prctica, con el
objetivo de informar y mejorar las condiciones de realizacin de la misma.
Tambin resulta particularmente relevante el valor que Kaufmann y Matus
otorgan a la planificacin y su impacto sobre la relacin entre los factores
tcnicos y polticos para el logro de resultados socialmente significativos.
No es casual, por cierto, que ambos hayan participado de contextos polticos e intelectuales donde se discuta el valor de la planificacin en los procesos de construccin de institucionalidad poltica. Kaufmann fue contemporneo de Jean Monet, quien hizo de la planificacin uno de los pilares
de la reconstruccin del Estado en Francia luego de la Segunda Guerra
Mundial, y aplic el mismo modelo para la estructura organizacional de la
futura Unin Europea. Carlos Matus, adems de tener una participacin
activa en el gobierno de Salvador Allende, logr instalar en la agenda
pblica a partir de los aos 80 un modelo de planificacin estratgica slidamente consustanciado con los desafos que implicaba la transicin y
consolidacin democrtica en Sudamrica.

captulo 1

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

2. Antecedentes internacionales y nacionales de la gestin por


resultados
2.1 Antecedentes internacionales
No es posible, por cierto, realizar una semblanza exhaustiva de las
experiencias de gestin orientadas a los resultados que se introdujeron
desde fines de la dcada del 80 en distintas administraciones pblicas. En
tal caso, existen diversos trabajos tanto de tipo acadmico como de evaluacin de experiencias de gestin que analizan y comparan el impacto de
este tipo de polticas pblicas (Barzelay 2001, Arellano Gault y otros 1999,
Zaltsman 2003, AA.VV. 2004). Lo que interesa particularmente es recordar
algunas experiencias modlicas que fijaron pautas para la posterior generalizacin de este tipo de herramientas. Sin embargo, para comprender el
sentido, los logros y las dificultades de cada proceso es necesario tener en
cuenta el punto de partida. Y este punto de partida no es otro que las culturas organizativas preexistentes en los contextos institucionales donde se
implementaron estas innovaciones y cambios. Pero tambin es fundamental tener en cuenta cmo los recursos pblicos son elementos centrales
para la conformacin de un sistema cuyo eje sea la responsabilizacin. Por
ello, se prestar particular atencin a la presupuestacin orientada a resultados y al modo en que incide en las formas de direccin de la poltica
pblica en sus distintos niveles.
Las experiencias que se sintetizan a continuacin corresponden a
dos tipos de modelos de Estado y administracin muy diferentes: pases
anglosajones (EE.UU., Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia) y pases
latinoamericanos (Mxico, Chile y Brasil). Por un lado, se trata de pases
que, aunque tengan o hayan tenido diferentes sistemas de bienestar social,
conciben a la accin estatal como subordinada a la sociedad civil; la intervencin gubernamental es subsidiaria de la iniciativa individual. A pesar de
haber contado en algunos casos con aparatos burocrticos slidos y fuertemente centralizados (Nueva Zelanda o el Reino Unido), pudieron asociar
la flexibilidad de los nuevos modelos de gestin a patrones culturales
socialmente consolidados. Por el otro, nos encontramos con pases donde
la burocratizacin del Estado fue incompleta, y donde los sistemas de bienestar, aunque se tratara de tres de los pases ms importantes de la
regin, no tenan el grado de generalidad de los pases previamente nombrados y mucho menos de los europeos continentales5. Este contraste
entre modelos estatales y culturas administrativas servir para comprender el diverso impacto de la reforma y, sobre todo, para interpretar de qu
manera este tipo de experiencias incide en el derrotero del Modelo de
Gestin por Resultados en la Modernizacin del Estado Argentino.
Si bien no fueron pioneros, ya que desde los aos 80 este tipo de
reformas se vena implementando en Nueva Zelanda, Australia y el Reino
Unido, el impacto que tuvieron en el mundo los cambios impulsados en el
gobierno federal y los gobiernos locales de EE.UU. durante la primera
parte de la administracin Clinton fueron considerables. Estas transformaciones estaban sustentadas terica e ideolgicamente en textos que se
transformaron en clsicos de la NGP, como La reinvencin del gobierno
(1992) de David Osborne y Ted Gaebler, y Atravesando la burocracia: Una
Nueva Visin sobre el Gerenciamiento en el Gobierno, estudio sobre el
gobierno estatal de Minessota realizado entre 1983 y 1990 y financiado por
la fundacin Ford (Barzelay 2001). Los pilares de estas propuestas eran la

captulo 2

Si se sigue la clasifica-

cin de Rami Matas


(2001:7-10) pueden
identificarse cinco
modelos de Estado: el
residual (EE.UU.), el
institucional (Suecia y
los otros pases escandinavos), el conservador
(Alemania, Europa central, y en menor medida
Francia), el conservador
Mediterrneo (Espaa)
y el latinoamericano,
que se define por sus
caractersticas contrastantes con los anterio res. Aunque no se anali zar esta experiencia, es
necesario indicar que,
dada las caractersticas
comunes entre el modelo de Estado espaol y
los latinoamericanos, se
trata de un marco de
referencia importante
para la introduccin de
herramientas de modernizacin en nuestras
administraciones pbli cas.

27

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

responsabilizacin, la flexibilidad, la separacin entre servicio y control y


la orientacin al ciudadano. El gobierno federal y el gobierno municipal de
Boston las adoptaron rpidamente para implementar cambios en el manejo de sus recursos humanos y en la conformacin de nuevas pautas de
autoridad.
En Nueva Zelanda, Gran Bretaa y en menor medida Australia, las
reformas se sustentaron en el deterioro del desempeo macroeconmico
relativo de los tres pases y la necesidad de plantear la relacin entre el sector pblico y el privado, sobre todo en el aspecto productivo. En Nueva
Zelanda los ejes del cambio fueron la separacin entre la formulacin de
polticas y la ejecucin de programas, y el rol de las agencias controladoras que evaluaban si las agencias ejecutoras haban cumplido o no sus
objetivos. En Gran Bretaa el nfasis estuvo puesto, por un lado, en la
reduccin del servicio civil y la privatizacin de prestaciones, y por el otro
en el cambio de las cadenas de responsabilizacin, reforzando sobre todo
las instancias intermedias. En Australia el inters principal fue la reforma
financiera y la modificacin de los patrones de gastos administrativos,
dotando de mayor flexibilidad al uso de los recursos (Arellano Gault y
otros 1999:16, 19, 24).
A mediados de los aos 90, el gobierno federal de Mxico inici un
proceso de transformacin del aparato gubernamental llamado Programa
de Modernizacin Administrativa 1995-2000, cuyo principio ordenador fue
un sistema integral de planeacin-programacin-presupuestacin. A pesar
de ciertos logros en lo relativo al Sistema de Evaluacin de Desempeo
(SED) y el rol de las agencias controladoras, todava se encuentran dificultades asociadas a la reticencia para asumir responsabilidades, uno de los
elementos ms arraigados en las culturas organizativas de las administraciones pblicas latinoamericanas (Arellano Gault y otros 1999:26). En
Chile, las reformas administrativas fueron posteriores a las transformaciones econmicas y polticas previas a la democratizacin. En 1993 comenz
un programa que tena como pilares una nueva cultura organizativa orientada a resultados, el carcter gradual de los cambios y el control directo del
poder ejecutivo. Con el objetivo de dotar de flexibilidad a las agencias
burocrticas, se fomentaron los ejercicios de planeamiento estratgico
para favorecer el compromiso de los miembros de la organizacin con los
objetivos organizacionales y se promovieron compromisos de gestin
orientados al logro de resultados que den satisfaccin a los requerimientos de los ciudadanos. Desde el ao 2000 en adelante el programa de reformas se centr en el planeamiento estratgico y el logro de resultados a travs del presupuesto, pero reconociendo que el xito de estas herramientas
depende de la profesionalizacin de la carrera administrativa y de cambios
en la macroestructura organizacional del Estado. En Brasil, la reforma
denominada por Bresser-Pereira como gerencial comienza en 1995 con el
Plan de Reforma del Aparato del Estado, que exigi para su implementacin una enmienda constitucional. A travs de ella, se intentaba potenciar
el papel de los gerentes hacindolos ms autnomos y eficientes. Para ello
se promovieron, como en los pases anglosajones, el control de resultados
por contratos, adems del control por competencia administrada y control
social (Bresser-Pereira 2001:10-13).

28

captulo 2

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Modelo de
Estado preexistente

EE.UU.

Objetivo de
la Reforma

Herramientas
de gestin

Logros

Dificultades

Residual. Adminis-

Desburocratizar la Reingeniera de proce-

Flexibilizacin de

Disparidades en la

tracin burocrtica

gestin.

sos; medicin de

los procesos de

asignacin de recur-

resultados; compromi-

gestin .

sos y en la presta-

flexible.

sos institucionales;

cin de servicios a

separacin de la ges-

los ciudadanos.

tin y el control.

Nueva
Zelanda

Residual ampliado.

Mejorar el finan-

Privatizacin; gestin

Autonomizacin de

Difcil distincin entre

ciamiento pblico

financiera; control ge-

las agencias.

las respuestas (out-

y el control.

rencial por contratos.

puts) y los resultados


(outcomes).

Reino
Unido

Residual amplia -

Mejorar el finan-

Reduccin de la plan-

Diversificacin de

Relacin de tensin

do. Burocrtico

ciamiento pblico

ta de personal;

los niveles de res-

entre las agencias

centralizado.

y reducir el apara-

gestin financiera;

ponsabilizacin.

controladoras y las

to estatal.

niveles de responsa-

ejecutoras.

bilizacin.

Australia

Residual amplia -

Flexibilizar los

Gestin financiera

Mayor flexibilidad

Ineficiencia y dispa-

do. Burocrtico

procedimientos

(Presupuesto por Pro-

en la toma de deci -

ridad en la asigna-

semiflexible.

de gestin.

gramas); flexibilizacin siones y el uso de


del uso de recursos y

cin de recursos.

los recursos.

descentralizacin de
las instancias de
toma de decisin.

Mxico

Mixto patrimo -

Mejorar la eficiencia

Planeamiento

Incorporacin de

Discrecionalidad en

nial-burocrtico.

gubernamental.

Estratgico y

una cultura de la

la asignacin de

Presupuesto por

medicin.

recursos y en la

Programas.

Racionalizacin del

toma de decisiones.

sistema de presupuestacin.

Chile

Mixto patrimo -

Adecuar la admi -

Gestin por resultados Articulacin de

Falta de coordina-

nial-burocrtico,

nistracin al

asociada al presupueto

herramientas geren-

cin entre las herra-

pero ms solida -

modelo econmi -

pblico; Planeamiento

ciales con un forta-

mientas empleadas.

mente institucio-

co y poltico.

Estratgico; Compro-

lecimiento institu-

nalizado en tr-

misos institucionales y

cional y burocrtico.

minos polticos.

gestin; profesionalizacin de la carrera


administrativa.

Brasil

captulo 2

Mixto patrimo -

Reemplazar una

Privatizacin y terciari-

Responsabilizacin

Dificultades para adap-

nial-burocrtico.

cultura burocrtica

zacin de los servicios;

de los distintos nive-

tar las propuestas con

por una gerencial.

control gerencial por

les de gestin y

el marco institucional

contratos.

fomento del cambio

vigente y poca consis-

de cultura organizati-

tencia en las polticas

va tanto a nivel nacio-

adoptadas. Falta de

nal como estadual y

definicin respecto al

municipal.

rol del Estado.

29

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Es importante destacar dos elementos comunes para la mayor


parte de estos casos, independientemente de los diferentes modelos estatales y culturas organizativas: la postulacin de un nuevo marco normativo o la reforma de los existentes, y el papel desempeado por las reas de
planeamiento y de finanzas en la implementacin de cambios en el sistema de gerenciamiento.
Aunque no se trata de un relevamiento completo ni exhaustivo, los
ejemplos mencionados resultan importantes para contextualizar la experiencia argentina por dos motivos. Por un lado, son casos pioneros en la introduccin de reformas asociadas a la obtencin de resultados y al vnculo de
estos ltimos con la asignacin de responsabilidades directivas y recursos
presupuestarios (EE.UU., otros pases anglosajones); por el otro, se trata de
pases latinoamericanos que comparten con la Repblica Argentina no solo
un contexto regional comn sino tambin culturas administrativas e historias sociales y polticas en algunos aspectos convergentes.
2.2 Antecedentes nacionales
Dentro del proceso de modernizacin del Estado argentino, el sistema de gestin por objetivos y resultados posee un cuerpo normativo
constituido por leyes, decretos y resoluciones. Estas disposiciones normativas pueden clasificarse en dos categoras: las referidas a la reforma del
Estado y las que determinan los sistemas presupuestario, financiero y de
control de las acciones del gobierno.
Dentro del primer tipo se encuentra la Ley 24629, denominada de
Segunda Reforma del Estado, sancionada en 1996, que hace referencia a
conceptos tales como reorganizacin administrativa, eficiencia, disminucin de costos, mejoramiento de los recursos pblicos y de la calidad de
los servicios destinados a los usuarios y la comunidad.
La ley 24629 y el Decreto 928/96 sentaron las bases preliminares de
un instrumento de gestin por resultados al instituir la obligatoriedad del
diseo de planes estratgicos por parte de los organismos descentralizados, y postular un nuevo rol del Estado que tiene como ejes principales la
orientacin al ciudadano, la medicin de resultados y la jerarquizacin y
participacin de los recursos humanos.
A consecuencia de la aplicacin del Decreto 928/96 se aprobaron
los planes estratgicos de algunos organismos descentralizados. Las reformas en el sistema de gestin y gerenciamiento de los organismos pblicos
se vincularon estrechamente con la poltica de recursos humanos que se
implant a travs del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa
(SINAPA) mediante el Decreto 993, sancionado en 1991, y sus modificatorios. El SINAPA estableci una estructura escalafonaria nueva que propici
la profesionalizacin del sector pblico.
En la segunda categora de normas se encuentra la Ley N 24156 de
Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional, sancionada en 1992, que organiz la administracin financiera
gubernamental con el establecimiento de sistemas, rganos rectores, competencias y funciones. Se definieron dos sistemas de control, ambos expost: la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN), rgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional, y la Auditora General de la Nacin (AGN),
rgano de control externo que depende del Poder Legislativo. El mayor
valor de esta ley como tecnologa innovadora de produccin institucional
residi en la introduccin de la presupuestacin por programas, cuyo pro-

30

captulo 2

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

psito fue vincular la instancia de planificacin con las de formulacin y


ejecucin presupuestaria, haciendo posible su monitoreo y evaluacin.
Con posterioridad, en el ao 1999 se sancion la Ley de Solvencia
Fiscal N 25152, que centr el anlisis en la calidad del gasto pblico. Esta
norma hizo explcitos dos grandes propsitos: el compromiso de lograr el
equilibrio de las cuentas pblicas y la introduccin de los "acuerdos-programa". Con el primero, se decidi eliminar el dficit fiscal para no incrementar el endeudamiento externo. Con los acuerdos-programa, se estableci un nuevo esquema de asignacin de recursos a los programas incluidos en el presupuesto de la APN (artculo 5) sobre la base de compromisos
mutuos concertados, por medio del planeamiento estratgico, entre la
administracin pblica y los organismos que la componen. Estos compromisos se orientaron a incrementar la productividad de los organismos
tomando como uno de sus aspectos centrales el mejoramiento del desempeo de los gerentes pblicos. Si se cumplan estos objetivos, como contrapartida, se autorizaba a sus responsables a utilizar en forma ms flexible los recursos para incrementar la eficacia y eficiencia organizacionales.
Con este fin se constituy un Programa de Evaluacin de la Calidad del
Gasto administrada por la Jefatura de Gabinete de Ministros, que tena la
facultad de celebrar acuerdos-programa con los organismos de la APN. En
dichos programas, los organismos adquiran ciertas flexibilidades para
administrar sus recursos y modificar sus estructuras.
Complementariamente se determin una nueva figura organizativa, el Gerente de Programa, cuya finalidad era incorporar una forma de
contratacin que vinculara la renovacin del contrato a los resultados de la
gestin, mensurables a travs de indicadores previamente estipulados.
El proceso de transformacin enfrent desde sus inicios diversas
dificultades de ejecucin. El estallido de la crisis econmica y poltica, que
provoc la renuncia del presidente Fernando de la Ra a fines del ao 2001
y gener perturbacin institucional felizmente superada a travs de los
mecanismos constitucionales, marc un punto de inflexin en la aplicacin
de las normas. Los acuerdos polticos que sustentaban inicialmente dicho
proyecto se vieron alterados de modo abrupto, y fue necesaria una paulatina reconstruccin de los consensos mnimos en materia de gestin institucional a medida que se asentaban las nuevas autoridades polticas y el
pas recobraba su normalidad institucional. Cabe destacar que tanto la normativa que atribua al Jefe de Gabinete de Ministros la facultad de establecer acuerdos-programa con las instituciones pblicas como el Plan de
Modernizacin del Estado entraron en desuso, aunque no dejaran de tener
vigencia jurdica. Ello ocurri, entre otras razones, por las limitaciones de
presupuesto, que restringieron la instrumentacin de las flexibilidades presupuestarias que el sistema contemplaba como estmulos a la productividad institucional. Por otra parte, los cambios de autoridades acontecidos
durante el proceso de reacomodamiento institucional desplazaron de la
agenda de accin gubernamental a la nueva modalidad de gestin pblica.
Mayo del 2003 marc el comienzo de una nueva situacin institucional,
a partir de la cual se adaptaron y adecuaron los componentes del Proyecto de
Modernizacin del Estado, que encuentran continuidad parcial en las acciones
que actualmente ejecuta la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin de la
Subsecretara de la Gestin Pblica. Los subsistemas de responsabilizacin -tales
como Carta Compromiso con el Ciudadano- o los de gestin estratgica -como el
planeamiento estratgico y operativo y la arquitectura organizacional- se encuentran en plena aplicacin y son fiel reflejo del modelo de gestin por resultados.

captulo 2

31

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

La experiencia incorporada como producto de la aplicacin de esta


poltica pblica mostr una mejora tanto en las expectativas de desempeo gerencial como en la articulacin entre la alta direccin y las gerencias
operativas, y coloc en la agenda pblica los tpicos propios de la gestin
orientada a resultados.

32

captulo 2

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

3. La gestin por objetivos y resultados


3.1 Concepto de gestin por objetivos y resultados
La gestin por objetivos y resultados constituye una forma de conduccin y organizacin de las administraciones pblicas que se basa en la
previsin y preparacin anticipada de logros, y en la delimitacin y asignacin de responsabilidades para conseguirlos. Sin embargo, la condicin
para que los logros puedan reconocerse es que se prefiguren y diseen
previamente las situaciones a alcanzar o a consolidar, explcitamente establecidas. Tal diseo del futuro deseado y de los escenarios posibles escalonados en el tiempo se convierte, en esta perspectiva, en el marco referencial de las acciones de largo, mediano y corto plazo, y fija los tpicos en
la agenda diaria de decisiones y acciones de una organizacin.
A diferencia de las formas tradicionales de gestin, preocupadas por el cumplimiento de las normas y procedimientos, la gestin
por objetivos y resultados le asigna especial importancia a la relacin
impactos-resultados-productos-recursos. La centralidad de este proceso permite incorporar la actitud, la reflexin y la programacin prospectivas al planeamiento de la organizacin.
Esta preferencia por la disposicin cognitiva y la articulacin entre
la reflexin y la accin posibilita a la organizacin revertir la tentacin de
dar respuestas ocasionales no planificadas, que son respuestas reactivas a
la coyuntura. En su lugar, privilegia la funcin orientadora de los fines en
la eleccin de los medios, evala la situacin presente y las decisiones a la
luz del futuro deseado, y escalona las operaciones construyendo el mejor
itinerario posible hacia la situacin objetivo.
En el mismo marco, hace posible otorgar a cada uno de los niveles de direccin mayor autonoma en la toma de decisiones, pues establece claras relaciones de autoridad y responsabilidad por resultados,
flexibiliza el uso de recursos sobre la base de su asignacin programti ca a resultados previamente establecidos, genera sistemas de autocontrol que permiten la retroalimentacin de las acciones, y vincula e
interrelaciona la toma de decisiones cotidiana, el planeamiento estratgico, el proceso presupuestario, el monitoreo y la evaluacin de la ges tin, el control y la rendicin de cuentas por resultados.
Se trata entonces de una organizacin reflexiva, que piensa y traduce su pensamiento en acciones orientadas hacia un arco direccional
claro, la situacin deseada, y la complementa con un conjunto de seales
destinadas a reconocer la correspondencia entre las acciones realizadas y
las previstas, en el decurso temporal de la trayectoria institucional.
Estas seales toman la forma de indicadores, y los indicadores, a su
vez, manifiestan una de las principales caractersticas del sistema: la medicin 6.
Dado que el modelo7 pone como tpico central de la accin a la
medicin de la gestin pblica, es relevante distinguir conceptualmente la
naturaleza de la produccin pblica: los productos y los resultados. Las
organizaciones pblicas, como responsables de una determinada produccin especfica, utilizan insumos financieros, humanos y materiales que les
asigna el presupuesto, para obtener bienes y servicios (los productos) destinados a alcanzar objetivos de poltica pblica (resultados).
Los sistemas de evaluacin de productos y resultados no son iguales: la medicin de productos responde a un proceso continuo en el interior de las organizaciones, mientras que la medicin de resultados tras-

captulo 3

Mente y medida

tienen la misma raz


etimolgica indoeuropea, m e n (mensura)
(Hartman 1959).

A lo largo del trabajo,

para referirse a la gestin por objetivos y


resultados, se emplearn indistintamente los
trminos 'modelo' y
sistema', aunque se le
dar ms relevancia al
segundo por ser el enfoque particular que se ha
dado a la conceptualizacin y aplicacin de
la gestin por objeti vos y resultados en la
Administracin Pblica
Nacional. De todas formas, vale recordar que
por modelo se entiende
a la "representacin
conceptual esquemtica
de una cosa o de una
situacin real o que se
supone que es real"
(Bunge 1972) y por sistema a la representa cin de una serie de
variables y las interacciones entre ellas. En
palabras de Bertalanffy
(1974:96): "un sistema
se define como un con junto de componentes en
estado de interaccin".

35

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

ciende el mbito de una institucin, pues se refiere a cuestiones bsicas de


la sociedad expresadas en el concepto de polticas pblicas . Una poltica
se refiere siempre a un aspecto del todo indivisible que es la sociedad, y
existen diversos planos o aspectos de la sociedad que pueden ser objeto
de polticas. Por ejemplo, una poltica (de propiedad, de precios, financiera) atraviesa los diversos sectores econmicos y sociales (agrcola, industrial, transporte) que conforman una sociedad; los sectores, a su vez, son
objeto de polticas sectoriales (Matus, Makon, Arrieche, 1979).
El concepto medicin le da a la organizacin un carcter inteligente. Una organizacin inteligente es flexible y tiene alta conectividad
interna y externa; es capaz de medir posibilidades, de adaptarse a las
turbulencias del entorno y desarrollar iniciativas frente a los nuevos
estmulos que proceden de los escenarios cambiantes de la realidad,
sosteniendo la direccionalidad estratgica.
3.2 La Modernizacin de la Administracin Pblica en la Argentina:
un acercamiento a la gestin por objetivos y resultados desde el enfoque
sistmico
8

El anlisis presentado se

circunscribe al mbito del


Poder Ejecutivo Nacional.
Se omite el anlisis de las
funciones de administracin en los poderes
Legislativo y Judicial.

36

La administracin pblica es el conjunto de rganos con los que el


Estado realiza la funcin administrativa que se requiere para dirigir los
mltiples mecanismos de organizacin y accin pblica. La administracin
pblica, por ende, constituye un dispositivo orgnico de gestin que utiliza procesos de produccin para generar bienes, servicios y regulaciones
por medio de los cuales se realizan las tres actividades principales del
Estado8: las de defensa y seguridad pblicas, de fomento (promocin y
estmulo de actividades de particulares) y de prestacin de servicios pblicos (satisfaccin de necesidades pblicas).
Dichos procesos estn asignados y agrupados, en las diversas instituciones que componen el universo de la funcin pblica, en dos tipos de actividades claramente definidas: las actividades-fin y las actividades-medio.
Las actividades-fin son establecidas en base a la especificidad
de los productos finales que debe obtener el organismo a travs de su
particular sistema de produccin, de acuerdo con la misin formalmente establecida en su norma constitutiva. Se los denomina tambin
sistemas sustantivos u operativos.
Las actividades-medio refieren a los sistemas administrativos
comunes y auxiliares, las actividades de apoyo que son similares en
todos los organismos y proveen productos intermedios o insumos al
proceso de produccin. Si bien no estn vinculadas en forma especfica a la misin de la organizacin, ayudan a su logro y la condicionan.
Entre las actividades de los sistemas de apoyo global destacan tres
grandes categoras: los sistemas de regulacin, de apoyo administrati vo y de apoyo institucional.
El sistema de regulacin est compuesto por las actividades de planeamiento, programacin, informtica, organizacin, evaluacin y control.
El sistema de apoyo administrativo se compone de las activida des de presupuesto, administracin de recursos financieros, administracin de recursos humanos, servicios generales, compras y contrata ciones, patrimonio.
El sistema de apoyo institucional est integrado por los componentes de prensa, comunicacin social y relaciones pblicas, y el
apoyo jurdico institucional.

captulo 3

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

A partir de esta configuracin de actividades, el proceso de modernizacin del Estado en la Argentina se desarrolla bajo un abordaje sistmico
que combina reformas de tipo vertical o institucional (actividades-fines )
con otras de tipo horizontal o transversal (actividades-medio ) (grfico 1).

Grfico 1
Las transformaciones en
la gestin pblica

Las transformaciones verticales o institucionales tienen por objeto optimizar la gestin de cada organizacin estatal en funcin de su
misin institucional. Los cambios buscados se orientan a incrementar la
productividad y mejorar la calidad de los servicios que presta.
Las llamadas reformas horizontales o transversales producen
cambios en los sistemas de apoyo global. La optimizacin y consolida cin de estos sistemas horizontales permiten alcanzar mayor eficacia,
eficiencia y efectividad en los organismos de la APN.
De la integracin, coherencia y articulacin entre estos dos conjuntos de actividades interrelacionadas depende que se logre eficiencia
y eficacia en el funcionamiento de las organizaciones pblicas.

captulo 3

37

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

3.2.1 Principios rectores de la gestin por objetivos y resultados


9

Para Matus (1999:9) el


abordaje de problemas

sociales complejos exige


superar la mirada depar tamental o disciplinar:
"Un problema social
existe y se formula por
la interaccin conjunta
de varias variables en
una situacin cargada
de problemas, y se estudia para comprender y
calcular un resultado de
conjunto sobre la situa cin, a fin de tomar una
decisin sobre los problemas. Se trata de multiefectos originados por
multicausas. Integracin
de variables y efectos,
en vez de aislamiento
de variables y efectos.
Esta multicausalidad
ocurre en la prctica no
solo dentro de un depar tamento convencional
de las ciencias, cercado
por fronteras analticas
y no reales, sino entre
los departamentos de
las ciencias, dentro de
la unidad del juego
social. Se trata de un
vector transdepartamental
de causas que genera un
vector transdepartamental
de efectos en la totalidad
del espacio del juego".

38

La gestin orientada por resultados est regida por principios


que la inspiran y dinamizan (grfico 2). Entre ellos destaca, por su
carcter sobredeterminante, la direccionalidad estratgica, que permite a los organismos de la Administracin Pblica Nacional prefigurar el futuro deseado y manifestar la intencionalidad y voluntad
de alcanzarlo a partir de la unidad de concepcin y de accin. La
implementacin de este principio dota a la administracin pblica de
un paradigma y un conjunto de metodologas y tcnicas diseadas
para lograr la consistencia y coherencia entre los objetivos estratgicos del gobierno y los planes y recursos de cada uno de los organismos.
Otros principios rectores se estructuran alrededor de la direccionalidad estratgica, para actuar en conjunto como guas de referencia en el
proceso de toma de decisiones en las organizaciones pblicas.
Los recursos que se asignan para obtener los resultados
deben ser usados con criterios de eficacia y eficiencia. La sinergia
del sistema debe permitir la mejora de la relacin entre el costo y el
producto-servicio, y la relacin entre el producto y la demanda
cubierta. Por lo tanto, otro principio rector es la optimizacin de los
recursos y la productividad.
Se debe propiciar el establecimiento de dilogos interinstitucionales que enriquezcan la participacin de las reas en tareas comunes. Para
ello, deben crearse y fortalecerse los sistemas y redes de informacin y
comunicacin, y estimular el intercambio transdisciplinario9. El principio
que lo contempla es la innovacin tecnolgica.
La informacin relativa al uso de los recursos del Estado, al desempeo de la institucin y de sus agentes, y a los criterios de decisin adoptados por las instituciones gubernamentales, debe ser abierta al conocimiento pblico. Por eso, la gestin por objetivos y resultados toma como
principio a la transparencia.
Para incrementar los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad de
los organismos pblicos, debe promoverse el uso de nuevas tecnologas
de gestin y estimular los cambios en las culturas institucionales. El principio rector es la calidad de servicios.
Finalmente, deben crearse y promoverse sistemas, programas y
modalidades que favorezcan la participacin y control ciudadano del
desempeo de las instituciones.
La implementacin del sistema propicia una estrecha vinculacin
entre las decisiones de los titulares de las dependencias u organismos
pblicos y las acciones de los niveles directivos y gerenciales. La gestin
operativa es estructurada en torno al proceso resultados - productos recursos (grfico 3), con la delegacin de la toma de decisiones hacia los
niveles operativos, que pueden usar los recursos de manera flexible, sobre
la base de la asignacin de resultados y la instalacin de sistemas de autocontrol. Esta delegacin estimula el desarrollo de acciones creativas y rutinas de calidad en el sector pblico, capaces de resolver los problemas presentes o anticipar respuestas a las demandas previsibles de la comunidad.
En definitiva, la implementacin del sistema de gestin por objetivos y resultados favorece una vinculacin ms intensa y efectiva entre las
dependencias u organismos pblicos y los ciudadanos.

captulo 3

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 2
Los principios rectores
de la gestin por objetivos y resultados

captulo 3

39

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 3
La gestin operativa en
el sistema por objetivos
y resultados

10

"En pocas palabras la

3.2.2 Componentes del sistema

responsabilizacin
(accountability) es
entendida aqu como un
valor (o meta valor) que
debe guiar a los gobier nos democrticos: la
rendicin de cuentas a la
sociedad." (Consejo
Cientfico del CLAD
2000:2).

40

El sistema de gestin por objetivos y resultados est compuesto por


el subsistema de responsabilizacin y el subsistema de gestin (grfico 4).
El subsistema de responsabilizacin expresa los compromisos que
deben asumir los distintos niveles de decisin y operacin de las reparticiones pblicas por su produccin. Se trata de cambiar los criterios sobre los que
se asienta la responsabilidad de los funcionarios pblicos, histricamente
fundados en el cumplimiento de normas y procedimientos, para reorientarlos
al logro de productos y resultados concretos y verificables10. Esta decisin
supone, complementariamente, adecuar las estructuras orgnicas y sus pun-

captulo 3

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

tos de decisin a los productos y resultados comprometidos, que tendr su


correlato en la arquitectura organizativa.
El subsistema de gestin estratgica est compuesto por el conjunto
de herramientas de Alta Direccin destinado a sistematizar el proceso de conduccin y gerencia de las instituciones pblicas. En este subsistema tiene primaca y cobra funcin preponderante el planeamiento estratgico.

Grfico 4
Los componentes del
sistema de gestin por
objetivos y resultados

captulo 3

41

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

4. Subsistema de responsabilizacin: compromisos y respuestas exigibles


Tal como se mencion anteriormente, en la administracin tradicional las responsabilidades del funcionario pblico se basaban en el cumplimiento de normas, procedimientos y funciones propias del cargo. Por
ello, el sistema no prevea la existencia de indicadores destinados a medir
la gestin en trminos de resultados y predominaba una concepcin legal
o normativa de la responsabilidad11.
En el nuevo modelo de administracin el eje central est puesto en
la obtencin de objetivos y resultados. Sera ilusorio intentar que los organismos reorienten su gestin hacia la obtencin de resultados si los esquemas de responsabilidad y los sistemas de evaluacin de desempeo asociados (tanto organizacionales como individuales) se basaran en el mero
cumplimiento de normas procedimentales y de legalidad de los actos
administrativos (legitimidad jurdica). La nueva perspectiva avanza hacia
una legitimidad poltica y social de los actos de gobierno, sin omitir la legitimidad jurdica.
El mecanismo de atribucin de responsabilidades ideado para la
implantacin del modelo es el que se ha dado en llamar cadena de acuer dos en torno a resultados, con la idea de significar un eslabonamiento de
compromisos mutuamente relacionados. Este mecanismo consiste en la
suscripcin de compromisos en los niveles poltico -entre el mximo responsable de cada organizacin y la Jefatura de Gabinete de Ministros-, tcnico-poltico -entre la alta direccin y la gerencia operativa de cada organizacin- y social -con los ciudadanos-, con el fin de asegurar la participacin
de todos los actores involucrados en la gestin institucional.
En la Administracin Pblica Nacional, los tipos y niveles de
responsabilidad de los actores involucrados son diferentes, aunque todos
se orientan a mejorar la calidad de los servicios que brinda el Estado. Por
eso, existen tres tipos de compromisos, que son complementarios y pueden operar en forma simultnea o sucesiva, segn la situacin particular
de cada institucin pblica y los compromisos polticos definidos en la
agenda de gobierno: Compromisos de Desempeo Institucional,
Compromisos de Resultados de Gestin y Cartas Compromiso con el
Ciudadano (grfico 5).

11

"La responsabilizacin

es la fuente de legitima cin de la gestin pbli ca (...) El poder sin


legitimidad es vulnerable e inseguro. La responsabilizacin pblica
institucionaliza el derecho a gestionar de los
directivos pblicos".
(Metcalfe 1998: 18).

4.1 Compromiso de Desempeo Institucional


El Compromiso de Desempeo Institucional es un mecanismo tendiente a fortalecer las capacidades y responsabilidades pblicas con el fin de asegurar mayores niveles de gobernabilidad y reforzar el impacto que las decisiones
estratgicas tienen en las instituciones gubernamentales y en la sociedad. Son
suscriptos por el responsable de la organizacin ante el Jefe de Gabinete de
Ministros o la autoridad poltica que se determine. Si se trata de acuerdos-programa, siempre interviene el Jefe de Gabinete de Ministros (grfico 6).
Los Compromisos de Desempeo Institucional, concertados por
cada una de las entidades que constituyen la Administracin Pblica
Nacional, establecen con el mayor grado de detalle los objetivos y los
medios correspondientes para alcanzar con eficacia, eficiencia y efectividad la instancia operativa. En tal sentido, este tipo de compromisos tiene
dos aspectos principales, uno asociado con el ejercicio de la funcin de
gobierno y otro con la tarea administrativa.

captulo 4

45

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 5
La cadena de acuerdos
para lograr resultados

46

captulo 4

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 6
Las dimensiones gerenciales fortalecidas por
los CDI

captulo 4

47

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

4.1.1 El Compromiso de Desempeo Institucional como instrumento de gobierno


Gobernar implica adoptar decisiones sobre las diversas materias y
en relacin con los mltiples y diferentes campos de la actividad estatal
que movilizan personas y recursos. Dichas decisiones tienen que ser coherentes entre s, procurando la complementariedad de los fines y la coordinacin de los medios y fines, tanto entre las jurisdicciones y entidades del
sector pblico como en los vnculos que cada una establece con la ciudadana. Desde este anlisis, la funcin de gobernar contiene la adopcin de
un plan de accin del Estado para un perodo dado, la formulacin de una
poltica global y polticas focalizadas para llevar adelante dicho plan, y la
direccin de las actividades para materializar tales polticas y hacer el
seguimiento y evaluacin de su cumplimiento.
As, el Compromiso de Desempeo Institucional hace posible concretar en el corto plazo el cumplimiento de las polticas de desarrollo en el
mbito de la produccin pblica, a la vez que permite su compatibilizacin
con las restantes polticas. Este acuerdo da, por tanto, carcter operativo a
las orientaciones de la programacin econmica y social.
Desde la conviccin de que la mayor parte de las decisiones del
gobierno conducen a acciones que se manifestarn en el Compromiso de
Desempeo Institucional, este tipo de compromiso se constituye en uno de
los instrumentos ms importantes y apropiados para cumplir fehacientemente con la funcin de conduccin de gobierno.
4.1.2 El Compromiso de Desempeo Institucional como instrumento de administracin
Una vez fijado el programa de gobierno es imprescindible llevarlo
a la prctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la
administracin. La ejecucin de dicho programa obliga a la divisin del trabajo. En consecuencia, las distintas unidades responsables de la ejecucin
tienen que trabajar separadamente pero en estrecha coordinacin.
Normalmente cada dependencia pblica lleva a cabo una parte del
conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para
ello requiere identificar, con la mayor precisin posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor, y as conocer las metas
y resultados a alcanzar. Por otra parte, se debe saber con qu cantidad y calidad de recursos cuenta, y cules son los procedimientos que tiene que
emplear en el proceso de combinacin de insumos para producir bienes y
servicios, con el fin de disear e implementar un sistema de monitoreo y evaluacin interna y externa y un sistema de incentivos.
Aunque es posible que tenga una idea precisa de lo que directamente le corresponde realizar y de los medios que dispone, cada entidad
podr llegar a un mejor nivel de eficacia si sabe lo que tienen que efectuar
las otras dependencias con las que debe complementar su accin para
cumplir los objetivos bajo su responsabilidad. Si conoce el conjunto de responsabilidades de los dems organismos pblicos, cada organizacin tendr clara conciencia de la posicin que ocupa en el conjunto, por lo que
podr disear mejor las medidas que deban adoptarse y los instrumentos
que deban aplicarse en forma convergente y, en ocasiones, simultnea,
para una programacin y ejecucin coherentes y eficaces.

48

captulo 4

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

El valor del Compromiso de Desempeo Institucional como instrumento de administracin radica en que tiene que formularse y expresarse en
una forma tal que permita a cada uno de los responsables mximos de las
organizaciones pblicas conocer claramente su responsabilidad en el cumplimiento de los objetivos concretos y cul es el conjunto orgnico de acciones correspondientes, as como encontrar en l una verdadera gua de
accin que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
La estrategia de implementacin de los compromisos de desempeo institucional puede esquematizarse en dos momentos; en el corto plazo, conocer la situacin real de cada uno de los organismos, con el fin de generalizar, en el largo plazo, los compromisos de desempeo institucionales a
todos los organismos de la APN (grfico 7).
Grfico 7
Metodologa de
implantacin
de los CDI

4.2 Los Compromisos de Resultados de Gestin (CRG)


Los Compromisos de Resultados de Gestin (CRG) se pactan entre
la alta direccin y las gerencias operativas. Constituyen instrumentos fundamentales de la gestin por objetivos y resultados: estipulan resultados,
plazos, recursos y responsables, como aspecto complementario de la descentralizacin de decisiones hacia el interior del organismo. Los CRG
expresan un sistema de compromisos, en consonancia con el plan estratgico de la dependencia u organismo, y permiten concretar incentivos de
carcter intraorganizacional. La especificacin de los resultados a alcanzar
por el organismo da lugar a una instancia superior de responsabilidad,

captulo 4

49

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

expresada en los Compromisos de Desempeo Institucional.


Los principales actores suscribientes de los Compromisos de
Resultados de Gestin son los responsables de las reas sustantivas de primer nivel (por ejemplo las gerencias, direcciones nacionales, direcciones
generales, direcciones de rea) y las autoridades polticas del organismo.
Planteados a este nivel, los CRG cobran mayor relevancia como mecanismo de gestin, siempre que los programas presupuestarios se correspondan con las reas mencionadas; es decir, en la medida de que a cada
gerencia, direccin nacional o general le corresponda un programa presu puestario. Este esquema implica una mayor autonoma relativa del responsable del rea y, por lo tanto, una mayor capacidad para gestionar los
recursos que posibiliten el cumplimiento de los resultados comprometidos. La aplicacin no se limita a los responsables de programas presu puestarios ni a los gerentes o directores nacionales y generales. El uso
puede extenderse (y es deseable que as sea) al resto de la organizacin,
como los directores simples o coordinadores, quienes suscriben sus
correspondientes CRG con sus superiores directos. De esta manera, la
organizacin conforma una trama de compromisos de resultados entre distintos niveles y reas (grfico 8).

Grfico 8
Los CRG como trama
de compromisos

50

captulo 4

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

4.2.1 Los CRG como medio de institucionalizacin de una nueva


cultura administrativa
Los Compromisos de Resultados de Gestin implican un modo de
institucionalizacin de una nueva cultura administrativa, cuyas caractersticas principales quedan expresadas en los contenidos de los CRG. De
hecho, es materia de este tipo de compromiso los objetivos y resultados
que se pretenden alcanzar desde cada gerencia o direccin, los requisitos
necesarios para que puedan ser cumplimentados en tiempo y forma, el sistema de indicadores que permita evaluar el grado de avance y cumplimiento de los resultados comprometidos, y los incentivos a otorgar al responsable y al sector en caso de obtener un desempeo sobresaliente en el
logro de los objetivos y resultados esperados.
Mediante este instrumento, el desempeo de los responsables de
cada rea deja de ser evaluado en torno al cumplimiento de las "funciones"
rutinarias propias del "cargo", que privilegia el "no hacer lo que no corresponde", con su secuela de atrincheramiento psicolgico en normas, en
ocasiones meramente rituales, y pasa a ser evaluado en funcin del cumplimiento de resultados. De este modo, su condicin psicolgica implcita
y su prctica cultural expresa la realizacin de iniciativas, el empleo de la
creatividad, la perseverancia en la consecucin de los fines que pretende
la organizacin y la asuncin de riesgos y responsabilidades. Como consecuencia de estas evaluaciones, el responsable del rea puede ser premiado a travs de distintos incentivos cuando cumple de manera sobresaliente con lo comprometido (esto es, con incrementos en los ndices de eficiencia, eficacia y/o economa), o sancionado cuando incurre en incumplimientos o demoras atribuibles a factores bajo su control y que no fueron
anticipados o acometidos oportunamente.
4.2.2 Los CRG como instancias ordenadoras de la organizacin
Como puede observarse, los CRG constituyen un hito en el proceso de alineacin de un organismo detrs del logro efectivo de resultados.
Una vez alcanzada la instancia de suscripcin de este tipo de
convenios, se entiende que el organismo define resultados de
corto y mediano plazo, operacionaliza dichos resultados en productos y servicios intermedios, identifica procesos y operaciones para
el logro de los mismos, distribuye responsabilidades por el cumplimiento de productos intermedios y finales entre las distintas
gerencias o direcciones del organismo, asigna recursos (presupuestarios o no) a las distintas unidades para conseguir las metas
previstas, establece criterios de medicin para determinar el grado
de alcance de los resultados comprometidos, y determina mecanismos de rendicin de cuentas. Estos elementos ponen en evidencia
la existencia de nuevas pautas ordenadoras de la organizacin
donde las normas, sin dejar de ser operativas, dan paso a nuevas
prcticas orientadas a procesos cuyos productos, finales o intermedios, tienen un impacto social directo o indirecto y, por ende, pueden considerarse como resultados poltica y socialmente deseables. A su vez, se jerarquiza un esquema de responsabilizacin
donde las instancias intermedias tienen mayor autonoma pero
tambin un compromiso institucional y personal mayor ante los
logros y dificultades de una determinada gestin.

captulo 4

51

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

4.3 Compromisos con el Ciudadano (CCC)


12

Como sostiene Cunill

Grau (1995:3): "El fortalecimiento de la sociedad


civil se hace solidario con
la construccin de la
democracia y de la ciudadana y remite a la propia
democratizacin del
Estado...". En ese marco,
la participacin ciudadana, a ttulo individual
como colectivo, es fundamental para incrementar
la accountability.

Desde principios de los aos 90, en el marco de los nuevos


modelos de gestin adoptados por los distintos gobiernos, las Cartas
Ciudadanas han adquirido una importancia significativa para optimizar
la interaccin entre la administracin pblica y la ciudadana12. En la
Argentina, el programa Carta Compromiso con el Ciudadano, institucionalizado por Decreto N 229/2000, define un nuevo esquema de la
relacin entre los organismos pblicos y los ciudadanos.
La Carta Compromiso con el Ciudadano es una propuesta de
mejora continua de la calidad de los servicios que prestan los organismos pblicos, que incluye la perspectiva de los ciudadanos para que
logren satisfacer sus necesidades y expectativas respecto del funcionamiento de una entidad especfica de la APN. La iniciativa se plasma en
un documento pblico en el que el organismo que adhiere explicita,
entre otros aspectos, los derechos y obligaciones de sus usuarios o
beneficiarios con relacin a los servicios que brinda, la forma de acceder a esas prestaciones y la calidad que puede esperarse de ellas.
Tambin incorpora los compromisos de mejora que se implementarn
en el futuro con plazos de ejecucin estipulados, el modo de presentacin de los reclamos y sugerencias, el sistema de informacin y comunicacin, y los mecanismos de participacin ciudadana.
4.3.1 Las Cartas Compromiso con el Ciudadano como herramientas
para fortalecer la gestin por objetivos y resultados
Al hacer explcitos en un documento pblico los derechos de
los ciudadanos y difundir estndares que permiten medir y controlar
las prestaciones de cada organismo, la alta gerencia pblica asume,
en trminos concretos, un compromiso de cumplimiento del servicio
en determinadas condiciones de optimizacin y de satisfaccin del
usuario o beneficiario (grfico 9).
Los Compromisos con el Ciudadano implican aumentar y
mejorar la calidad de servicios que se otorgan al pblico, desarrollar
programas de orientacin e informacin para satisfacer el acceso a
los servicios de quienes se acercan a una determinada dependencia,
y simplificar los trmites, procedimientos y requisitos para minimi zar el lapso necesario y los costos de atencin al pblico.
La finalidad de este tipo de compromisos es mejorar la relacin de la administracin pblica con los ciudadanos a travs de los
servicios que ella presta. En tal sentido, las CCC pretenden explicitar
esa relacin de manera tal de fortalecer la confianza del ciudadano
en los servicios pblicos, mejorar la percepcin que tienen de stos
y establecer un mayor compromiso de los ciudadanos con sus obli gaciones y responsabilidad social.
4.3.2 Las Cartas Compromiso con el Ciudadano como instancias de
fortalecimiento de la ciudadana activa
Los ciudadanos tienen derecho a ser escuchados e informados en
lenguaje simple y a recibir respuesta y satisfaccin cuando presentan una
queja o reclamo. Si los organismos pblicos comunican qu es lo que la
ciudadana puede razonablemente esperar del servicio que brindan, estos

52

captulo 4

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 9
Carta Compromiso con
el Ciudadano

captulo 4

53

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

13

Para mayor informa -

cin sobre el Programa


Carta Compromiso con
el Ciudadano se pueden
consultar las publicaciones generadas por la
Direccin de Calidad de
Servicios y Evaluacin
de Gestin de la
Subsecretara de la
Gestin Pblica:
"Programa Carta
Compromiso con el
Ciudadano: Gua Para
Su Implementacin"
(2001); "Una mirada
desde los organismos"
(2005);
Marco Conceptual
(Halliburton 2005);
"Serie Investigaciones
sobre Ciudadana y
Organismos Pblicos
2004-2005" (2006).

54

derechos se potencian, se hacen efectivos. Pero para que sea posi ble el ejercicio de una ciudadana activa que coparticipe de la ges tin de gobierno, estos compromisos no deben ser una vaga declaracin de intenciones sino tener un efecto operativo, cuyo desarrollo implica tanto un reconocimiento explcito de los derechos de los
ciudadanos en su carcter de usuarios de servicios pblicos como
un compromiso claro de las organizaciones para prestarlos con
determinados niveles de calidad.
La manera de evitar la vaguedad en las CCC es la obligacin de
hacer pblicos los diferentes estndares de calidad que la organizacin
se compromete a ofrecer en cada uno de los servicios que presta. Ello
implica un verdadero contrato administracin/ciudadano que obliga a
la organizacin y genera credibilidad. Se trata de un contrato que tiene
un sentido antes poltico que jurdico, y representa un mecanismo
claro de ampliacin del mbito de ejercicio de los derechos de ciudadana a los niveles ms cotidianos de la gestin de gobierno13.
Como puede observarse en el desarrollo de este captulo,
todos los elementos o componentes del subsistema de responsabili zacin tienen un doble objetivo. Por un lado, favorecen la generali zacin de pautas acordes con una nueva cultura administrativa
orientada al logro de resultados y a la asuncin de responsabilidades operativas y no solo normativas, y, por el otro, promueven una
concepcin diferente de la tarea de gobierno, donde la articulacin
entre gobernabilidad y gobernanza fortalece la institucionalizacin
cotidiana de las prcticas polticas democrticas.

captulo 4

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

5. La asistencia tcnica para el subsistema de gestin estratgica


Si gestionar supone coordinar una serie de actividades para dirigir
y controlar una organizacin, la perspectiva estratgica provee a la gestin
un mtodo que integra los pronsticos a corto, mediano y largo plazo en
la toma cotidiana de decisiones. La Oficina Nacional de Innovacin de
Gestin de la Subsecretara de la Gestin Pblica brinda a los organismos
y dependencias pblicas un servicio de asistencia tcnica que, a travs de
una serie de procesos que son desarrollados en forma participativa con los
responsables de cada organismo asistido, tienden a modificar las capacidades institucionales, lo que les permite dar direccionalidad estratgica a
sus actividades, incrementar su productividad, mejorar la calidad de los
servicios que proveen y abrirse al control ciudadano.
La asistencia tcnica comprende, inicialmente, el desarrollo de un
proceso sistemtico de planeamiento estratgico, que coloca a la gerencia
operativa del organismo bajo un arco direccional claro y de mediano plazo,
a la vez que genera un conjunto de resultados relevantes que hace de interfaz entre la gerencia operativa y la alta direccin. El producto de este proceso es el Plan Estratgico, que plantea operaciones tendientes a cerrar la
brecha entre la situacin inicial y la situacin deseada.
La gerencia debe garantizar los productos y las operaciones que se
incluyen en el plan estratgico. Para lograrlo, se necesitan cambiar sustancialmente los procesos de formulacin, programacin y ejecucin presupuestaria. Un presupuesto vinculado efectivamente con los resultados comprometidos se convierte en una autntica herramienta de gestin. Por ello
se realiza otro proceso, cuyo producto es el Presupuesto por Programas,
que refleja en el plan operativo anual la alineacin con el plan estratgico.
Para lograr los productos que el plan estratgico identifica como
prioritarios, se necesitan analizar y redisear los procedimientos y circuitos administrativos existentes, e introducir innovaciones en las prcticas
de trabajo. El resultado de esta tarea es la realizacin de una reingeniera
de procesos, el nuevo sentido dado al flujo de produccin institucional,
que mejora su eficiencia.
Las asistencias tcnicas ayudan a redefinir el rol y las atribuciones
de los funcionarios con personal a cargo, e identificar la interrelacin que
establecen con la alta direccin y las reas administrativas. El producto de
este proceso es la responsabilidad por resultados, que modifica el estilo de
conduccin de los mandos intermedios.
Por ltimo, como consecuencia de este proceso de reflexin y
accin, se logran implantar sistemas efectivos para el monitoreo de la gestin, la rendicin de cuentas por resultados y la evaluacin. Estos sistemas
permiten hacer el seguimiento de procesos y resultados a travs de un
conjunto sencillo de indicadores que ayudan a identificar los desvos y sus
causas para poder introducir medidas correctivas. Se obtiene de este proceso el sistema de monitoreo.
Para la puesta en marcha de estos procesos, el subsistema de gestin estratgica cuenta con la ejecucin combinada de un conjunto de componentes relacionados entre s: el planeamiento estratgico y operativo, la
programacin presupuestaria, la estructuracin orgnica, la rendicin y peticin de cuentas, la evaluacin y monitoreo y el subsistema de incentivos.

captulo 5

57

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

5.1 Planeamiento Estratgico y Operativo


El planeamiento estratgico y operativo tiene por finalidad fortalecer las capacidades tericas, metodolgicas y tcnicas de los organismos
pblicos, para que puedan definir, instrumentar y actualizar sus actividades en funcin de su misin institucional. De este modo, su accin de
gobierno articular tres vrtices de un sistema complejo, que est constituido por el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de
gobierno (grfico 10).

Grfico 10
El tringulo de gobierno:
representacin de los
componentes fundamen tales del clculo que precede y preside la accin

El proyecto de gobierno define los objetivos, identifica los problemas, selecciona el conjunto de operaciones para su resolucin y arbitra los
recursos necesarios para su ejecucin.
La gobernabilidad del sistema identifica el peso de aquellas variables, relevantes y pertinentes al proyecto de gobierno, que controla un
actor con relacin a uno o varios actores. A mayor influencia o control del
actor sobre esas variables, mayor ser la gobernabilidad del sistema. Por
el contrario, cuanto menor decisin tenga el actor sobre las distintas variables, menor ser su grado de libertad.

58

captulo 5

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

La capacidad de gobierno es la aptitud de conducir o dirigir que


acumulan la persona que lidera, su equipo de gobierno y la organizacin
que conduce (Ossorio 2003). Se corresponde con la facultad de liderazgo,
y est basada en la experiencia y los conocimientos en ciencias y tcnicas
de gobierno.
La metodologa del planeamiento estratgico se estructura en
momentos, que son instancias de un proceso continuo sin comienzo ni fin.
El clculo estratgico es permanente, y sus momentos se repiten en funcin de su interaccin con el contexto. Los momentos no siguen una
secuencia lineal obligada, no son excluyentes, y ninguno de ellos es dominante sobre los otros. Los diferentes momentos son: el explicativo, el normativo, el estratgico y el tctico-operacional (grfico 11).

Grfico 11
La metodologa del planeamiento estratgico

captulo 5

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

En el momento explicativo se realiza la indagacin y construccin conceptual de la situacin problemtica. Los actores intervinientes explican la realidad respondiendo a las siguientes pre guntas: cmo fue? cmo es?
El anlisis situacional se caracteriza por la capacidad del
actor social para percibir la naturaleza de los problemas que debe
afrontar, y reconocer quin o quines estn por detrs del mismo. El
actor elabora una representacin o construccin mental de la reali dad con el fin de responder a las siguientes preguntas: qu nos est
pasando? por qu?
Con relacin al tiempo, las situaciones pueden ser clasificadas como situacin inicial, punto de partida de un plan estratgico
en el que se comprenden las causas complejas que generan los problemas, y como situacin objetivo, que es la situacin deseada que
se pretende alcanzar a travs del plan: es el futuro imaginado, pretendido por los actores.
A partir de esta clasificacin, se puede definir al problema como la
brecha que existe entre la situacin deseada y la situacin actual. La brecha siempre muestra sntomas de insuficiencia e incapacidades del presente. La importancia metodolgica de describir un problema es que permite
evitar que los trminos enunciados como problemticos tengan mltiples
interpretaciones por parte de los actores; ayuda a precisar las causas al
enumerarlas, explicarlas y relacionarlas, y hace posible monitorear su
comportamiento o evolucin futura, al disponer de descriptores que precisan los problemas y permiten en una segunda instancia evaluar el impacto del plan.
El momento normativo prefigura cmo debe ser la realidad una
vez realizada la accin, y trata de responder a las preguntas: cmo
debe ser la realidad? cmo deseamos que sea? (grfico 12) . Una serie
de elementos componen este momento.
El primero, la misin, es la razn de ser de una organizacin.
Est formalizada en los antecedentes jurdicos de su creacin (decreto,
resolucin, inscripcin en el registro de personas jurdicas). En el proceso de planeamiento estratgico est presente como un elemento
conceptual al que habr que recurrir para comparar lo que formal mente debe ser la organizacin y lo que ella es y hace en realidad.
En ocasiones los organismos incorporan, a travs del tiempo y de
hecho, actividades que no estn previstas en sus bases constitutivas. Lo
hacen como respuesta a una percepcin coyuntural de necesidades. Estos
agregados funcionales deben ser materia de revisin en el proceso de planeamiento con el fin de establecer la conveniencia de su continuidad y
optar por su redefinicin o cancelacin.
Al anlisis de la misin formal debe contraponerse la descripcin
de la misin futura, lo que la organizacin debera hacer para alcanzar la
plenitud. El riesgo de desplazamiento y reajuste de la misin, que puede
desvanecer su situacin normativa, su capacidad de orientar la accin,
establece la necesidad de redireccionar el rumbo hacia la situacin deseada. Se requiere de un espacio de referencia slido, confiable y convocante.
Este espacio es una idea fuerza, la visin. La visin es un objetivo idealizado que expresa en forma ptima la situacin deseada. En ella estn presentes las condiciones externas e internas anheladas en plenitud. Es un modelo aspirativo que puede provocar, sumado a la expresin de los valores, la
mstica de la organizacin.

60

captulo 5

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 12
Los componentes del
momento normativo

El proceso de construccin de la misin futura y la visin organizacionales se alimenta de valores compartidos. Son juicios o criterios de
aceptacin comn que constituyen una matriz normativa de comportamientos, que inciden en la seleccin de problemas y prioridades y, en consecuencia, en el arco de decisiones posibles.
El momento estratgico se caracteriza por el diseo de la estrategia, articula el deber ser con el poder ser, y responde a la siguiente pregunta: cmo hacer que sea el deber ser? (grfico 13).
Para poder elaborar las estrategias a seguir se deben analizar los
escenarios presentes y los futuribles. El escenario es el contexto externo de

captulo 5

61

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 13
Las fases del
momento estratgico

14

Respecto del rol de los


actores y su diferencia
con los meros agentes
afirma Matus
(1999:12): "Se trata de

actores, porque la din mica del juego social es


creativa y conflictiva,
es realizada por conduc tores imaginativos guia dos por motivaciones
personales y sociales,
capaces de tener conductas impredecibles y
ser protagonistas refle xivos e innovadores del
proceso de produccin
social. En el juego
social hay conexiones
de sentido, adems de
conexiones causales;
no hay agentes, hay
actores."

62

la situacin, en el que se articulan y despliegan los dems factores y actores sociales. Se lo puede definir tambin como el espacio significante
donde se sitan los planes de los diferentes actores sociales14 . La tarea de
la construccin de escenarios futuribles -los futuros posibles- constituye
una instancia especialmente creativa de la fase de formulacin estratgica.
Consiste en imaginar modelos de situaciones futuras y su evolucin en un
horizonte de tiempo determinado. Los escenarios son situaciones conjeturales o hipotticas, que se ubican entre la trayectoria que va desde la situacin actual hasta la situacin objetivo. La razn de ser de los escenarios es

captulo 5

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

reducir la incertidumbre del futuro, previendo, anticipando y preparando el


tipo de iniciativas y respuestas para afrontarlos15. Construir un escenario
implica tomar en cuenta las constantes, las variantes, las tendencias y las
opciones o cursos de accin.
El momento tctico-operacional consiste en disear las acciones a
emprender para alcanzar los objetivos planteados. Unifica pensamiento y
accin16, y responde a la siguiente pregunta: cules acciones tengo que
implementar para alcanzar la situacin deseada? En su conjunto las acciones constituyen el plan operativo, que sistematiza las operaciones que se
van a desarrollar en el organismo para ejecutar las apuestas y alcanzar la
situacin objetivo. Esto supone la definicin de las operaciones por cada
responsable de producto o de resultado17 .
El plan operativo est sustentado en un supuesto: los funcionarios
de los organismos pblicos deben responsabilizarse tanto por los productos como por los resultados, segn el caso. El compromiso es por producto cuando resulta del proceso de conversin que se realiza dentro de la
entidad y puede ser atribuido a una gerencia; es por resultados cuando se
valora el producto en funcin de su trascendencia social (impacto en la
poblacin objetivo y en el contexto de su aplicacin).
El plan operativo desagrega y especifica campos de actividades
que se deducen del plan estratgico, y establece los programas y recursos
presupuestados para llevar a cabo las acciones. El plan operativo, en concordancia con la programacin presupuestaria, establece la sucesin temporal de los objetivos de cada parte, de las medidas aptas para su consecucin, y estructura la accin vinculando las operaciones y definiendo las
metas. En sntesis, escalona las etapas a travs de las cuales se desarrollan
las acciones institucionales y define las metas parciales que permiten evaluar si se avanza paulatinamente hacia los objetivos.

15

La proyeccin de escena-

rios futuros remite a la


nocin de prospectiva
desarrollada en el cap. 3.
Al respecto dice Franois
(1977:22): "Toda prospectiva supone establecer un
sistema de previsin orientada a descubrir y encarar
la consideracin de diversos futuribles."

16

Para comprender el vncu-

lo entre el querer, el hacer y


el pensar, es pertinente
recordar la siguiente frase
de Matus (1987: 15-16):
"... planificacin no es otra
cosa que intentar someter a
nuestra voluntad el curso
encadenado de los acontecimientos cotidianos que, al
final, fijan una direccin y
una velocidad al cambio
que inevitablemente experimenta un pas a causa de
nuestras acciones."

17

"Fueron muy escasos los

5.2 Arquitectura organizativa

avances en materia de definicin de indicadores de

La arquitectura de la organizacin consiste en un conjunto de unidades orgnicas dispuestas en orden decreciente de acuerdo con los grados de autoridad y responsabilidad conferidos a los agentes pblicos. Se
trata de una divisin del trabajo que pauta las lneas de comunicacin
(horizontales, verticales y transversales) y las relaciones jerrquicas y funcionales que estructuran la organizacin.
En las formas tradicionales de organizacin las estructuras orgnicas se establecen por dos mtodos. La factorizacin consiste en la descomposicin del objetivo global en objetivos particulares contribuyentes, y de
stos, a su vez, en subobjetivos, hasta llegar por esta va a los medios
necesarios para alcanzarlos en cada nivel. El mtodo de agregacin consiste en una integracin sucesiva de tareas elementales que se agrupan por
afinidad hasta configurar las funciones.
Los nuevos criterios de organizacin, aunque no desplazan en
forma absoluta a los mtodos mencionados, vinculan a la arquitectura de
la organizacin con las operaciones, que constituyen el conjunto de acciones y subacciones complementarias tendientes a revertir los problemas
identificados para alcanzar los objetivos del plan estratgico y operativo.
En este caso, las unidades orgnicas resultan de la distribucin de responsabilidades: son unidades de responsabilidad. Cada titular de una unidad
deber responder por resultados -la sumatoria de productos e impactos de
la entidad- o por los productos terminales o intermedios de la red de pro-

captulo 5

desempeo, en especial de
indicadores de impacto; se
concentraron bsicamente
los esfuerzos en indicadores de produccin de
bienes y servicios rela cionndolos con los
requerimientos de
recursos reales y financieros. Todo ello afect
(...) la evaluacin de la
ejecucin presupuesta ria" (Makon 2006:10).

63

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

duccin institucional, segn fuera su posicin de autoridad y responsabilidad en la organizacin.


La arquitectura de la organizacin forma parte de la disposicin de
las fuerzas institucionales definida en la estrategia, y es uno de los aspectos a contemplar en el anlisis de las capacidades institucionales.
Se debe tener en cuenta que, para una gestin estratgica exitosa,
el planeamiento y el diseo organizacional demandan una interrelacin
estrecha entre los aspectos intrnsecos de la estructura institucional y los
requerimientos del contexto externo.
Surgen as dos lineamientos a seguir: el desarrollo del proceso de
estructuracin organizacional, pues la organizacin eficiente requiere que
los aspectos internos tengan en cuenta los factores externos y la estrategia, y la correlacin entre la estructura presupuestaria y la estructura organizacional, con el fin de asegurar la cohesin entre los distintos parmetros
de diseo. En definitiva, debe haber unidad de criterio para articular todas
las variables organizativas de una institucin.
5.3 Programacin Presupuestaria
Una vez definido el horizonte prospectivo y generadas las apuestas
estratgicas y las operaciones destinadas a revertir positivamente la situacin problemtica, se realiza la programacin de la accin.
La programacin es la previsin y ubicacin en tiempo y espacio de las
decisiones, las prioridades, las acciones y los recursos requeridos por el plan.
La tcnica del presupuesto por programas vincula a la programacin con los recursos de tipo financiero, humano y materiales, entre otros,
constituyendo una metodologa que vincula a los interrogantes de la
accin -qu hacer y cmo- con las respuestas a "con cules recursos"
y "con cunto".
De este modo, cada uno de los componentes del Plan Estratgico y
del Plan Operativo se refleja en la programacin presupuestaria, instalndola como una valiosa herramienta de gestin.
El presupuesto por programas es as la expresin ordenada de los
recursos asignados a las actividades del plan en un perodo determinado,
y constituye el instrumento indispensable, el correlato cuantitativo de la
instrumentacin del Plan: el plan en cifras.
En la formulacin y ejecucin del presupuesto deben intervenir todas
las reas de la organizacin. En dichos procesos las unidades responsables
actan en estrecha coordinacin. Cada unidad lleva a cabo una parte del conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello se
requiere conocer la naturaleza y cantidad del bien o servicio al que contribuye con su labor, con qu cantidad y calidad de recursos se cuenta y cules son
los procedimientos a emplear en el proceso de combinacin de insumos para
producir bienes y servicios y lograr resultados.
La presupuestacin por programas (grfico 14) consiste en un proceso de asignacin de recursos -en funcin de productos- a cada centro de
gestin productiva de la organizacin, de conformidad con las operaciones
del plan estratgico - operativo. Los centros de asignacin de recursos se
constituyen en las categoras programticas del presupuesto, en las cuales
se distingue la produccin terminal que contribuye al logro de polticas de
la produccin intermedia o interna de las instituciones (Makn 2006). Para
ello "se contempl que la programacin y evaluacin presupuestaria deba
contener indicadores de produccin de bienes y servicios y sus relaciones

64

captulo 5

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 14
La correlacin entre la
programacin presupuestaria y la estructura
organizacional

o vinculaciones con los recursos reales y financieros asignados y utilizados


respectivamente. Es decir, se contempl que el sistema presupuestario, en
todas sus etapas, deba reflejar las relaciones insumo producto que se llevan a cabo en los procesos productivos pblicos" (Makn 2006).
La aplicacin exitosa de esta tcnica, complementaria e indisolublemente unida al plan, deber promoverse de modo tal de revertir las viejas prcticas de presupuestacin, basadas en las proyecciones presupuestarias y la repeticin rutinaria de clculos a partir de meras intuiciones, y
en los aumentos porcentuales sin correlato con las operaciones del plan.

captulo 5

65

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

5.4 Monitoreo y Evaluacin


El monitoreo tiene por objeto que los decisores y formuladores
de polticas obtengan informacin permanente sobre el grado de ejecucin de los programas, los estndares de calidad, el cumplimiento
de los compromisos, la forma de empleo de los recursos disponibles y el
alcance de resultados. Es un seguimiento permanente cuyo objeto es
determinar si el itinerario que siguen las acciones permite arribar a los
objetivos previstos, o, en caso negativo, identificar las causas de las desviaciones para posibilitar la programacin de las correcciones. Permite
verificar en qu medida se cumplen los estndares y compromisos, las
actividades de mejora, el cronograma de trabajo y los resultados previstos,
de acuerdo con lo programado.
Cada instancia de monitoreo es complementada por la evalua cin, que permite unificar en una sntesis la informacin sobre el desempeo institucional y determinar las brechas que existen entre lo
planificado y lo ejecutado en trminos de productos, resultados y
calidad de gestin.
Para evaluar los resultados se miden los productos generados,
sean bienes o servicios, y la forma en que stos contribuyen al cumplimiento de los objetivos de la organizacin y satisfacen las necesidades de
la poblacin objetivo hacia la que se orient el proyecto. Los resultados
pueden medirse de los siguientes modos:

Calidad y cantidad del producto: se mide si el producto

alcanza los estndares de calidad comprometidos, y si


su cantidad (en volumen de produccin, en cantidad de
personas atendidas) cumple la meta establecida para el
perodo considerado.

Cobertura : se mide cul es el alcance sobre la poblacin

objetivo que se ha fijado la organizacin como meta (por


rea geogrfica comprendida, por grupo objetivo -edad,
nivel socioeconmico, etc.-).

Impacto del producto: efecta una comparacin entre los

cambios esperados y los alcanzados, la magnitud que tuvieron


(cantidad y calidad), cmo afectaron a la poblacin objetivo o
al rea involucrada, y qu contribucin realiz cada uno de los
distintos componentes a la realizacin del proyecto.

Satisfaccin del ciudadano : se mide la calidad del


producto desde la perspectiva del ciudadano. La base de la
evaluacin de la calidad, en este caso, es la percepcin que
tienen los receptores del producto.
18

"Lo que se mide, se hace.


Lo que no se mide, no se
hace. (...) Si no se miden

los resultados, no se puede


diferenciar el xito del fracaso" (Osborne 2003).

66

Para evaluar la calidad de la gestin, se miden las actividades


que los diferentes niveles de la organizacin desarrollan para la produccin de los bienes y servicios18 . La medicin se centra fundamentalmente en determinar la eficiencia (relacin costos/resultados), la
eficacia (relacin tiempo/resultados) y la efectividad (relacin objetivos/resultados).

captulo 5

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

La evaluacin se vale de un conjunto de indicadores cuantita tivos y cualitativos, que permite medir el grado de obtencin de una
meta, de la misma forma que un conjunto de metas permiten medir
el logro de un objetivo (grfico 15).
Grfico 15
El monitoreo y la evaluacin de resultados

5.5 Peticin y rendicin de cuentas


Uno de los pilares en que se apoya la gestin por objetivos y resultados es el fortalecimiento de la rendicin de cuentas en dos niveles: desde
las gerencias operativas hacia la Alta Direccin, y desde las organizaciones
hacia los organismos de control y hacia la sociedad en general
En amplios sectores de la Administracin Pblica Nacional an prevalecen los controles focalizados en el cumplimiento de normas y procedimientos ms que en el logro de objetivos, a lo que se suma el bajo grado
de responsabilizacin de los gerentes pblicos por los resultados alcanzados. Por ello, se hace necesario implantar un sistema de rendicin de cuentas por resultados que posibilite la evaluacin del desempeo gerencial.
Los insumos claves para el diseo e implantacin de un sistema
de rendicin de cuentas por resultado son el Plan Estratgico y los
Planes Operativos de la organizacin, dado que permiten identificar los
procesos operativos prioritarios y medir el cumplimiento de las acciones
previstas (grfico 16).

captulo 5

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Grfico 16
Nuevo modelo de
asignacin de recursos

68

captulo 5

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

6. Algunas experiencias de aplicacin del Sistema


En esta seccin presentamos algunas experiencias de asistencia tcnica
vinculadas con la implementacin del sistema de Gestin por Objetivos y
Resultados en la Administracin Pblica Nacional. No se trata de un relevamiento exhaustivo. Tampoco de una evaluacin cuantitativa de los resultados obtenidos en cada proceso. Simplemente hemos elegido algunos casos con particularidades diferentes que demuestran la versatilidad del esquema terico-prctico con el que trabajamos, en especial a quienes piensan que este tipo de instrumentos no puede adecuarse a las caractersticas particulares de todos los organismos pblicos. Los casos que presentamos tienen caractersticas institucionales y administrativas diferentes, han alcanzado distintos estadios en la adopcin
del sistema y/o tienen objetivos y productos organizacionales divergentes. Los
relatos de la Direccin de Planeamiento y Reingeniera Organizacional (DIPRO)
no solo nos describen qu es lo que han hecho en cada organismo: tambin nos
permiten conocer cmo perciben los aprendizajes que han hecho las organizaciones y ellos mismos a partir de los trabajos realizados.
El primer caso que presentamos es el del Foro Nacional de
Competitividad de la Industria del Software y Servicios Informticos, un espacio en el que participan universidades, empresas, ONG y el Estado para debatir y fijar pautas estratgicas sectoriales. Su carcter multiactoral supuso un
desafo para la DIPRO. El trabajo con el Plan Nacional de Prevencin del Delito
y Programa de Comunidades Vulnerables muestra que el sistema no consiste en la formulacin de un plan invariable, sino que el planeamiento estratgico sirve para reflexionar continuamente sobre la propia accin y reformular
peridicamente el plan. La Auditora General y la Direccin General de Salud
Mental del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires son dos experiencias asociadas a la gestin de un gobierno local. La Auditora es un organismo donde
estn implicados mltiples actores (en este caso, representantes de diferentes bloques legislativos) con lgicas de accin complejas. La Direccin
General es un organismo joven cuyo trabajo tiene implicancias en un rea de
gran sensibilidad, y ha tomado las herramientas y conocimientos del planeamiento estratgico para disear polticas de salud de calidad. El caso de la
Autoridad Regulatoria Nuclear nos permite ver cmo el pensamiento prospectivo permite anticiparse a problemas futuros y tomar decisiones para evitar que ocurran. La gestin del conocimiento y el logro de resultados especficos (ampliacin de la planta de personal con la contratacin de agentes temporarios) acompa y profundiz las distintas etapas de la planificacin.
Finalmente presentamos la experiencia con el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social de la Nacin. Se trat del caso de ms relevancia para la
implantacin de sistema, porque es la jurisdiccin de mayor jerarqua y
envergadura que alcanz a completar un proceso de planificacin estratgica
y operativa.
En todos los casos podemos observar la versatilidad y productividad de los
instrumentos que provee la asistencia tcnica, y el modo en el que los miembros de los organismos, una vez iniciado el proceso, toman conciencia del
valor de la gestin estratgica.

captulo 6

71

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Foro Nacional de Competitividad de la Industria del Software y Servicios


Informticos
La Subsecretara de Industria del Ministerio de Economa y
Produccin ha creado foros nacionales de competitividad industrial de
las cadenas productivas para coordinar, con diversos sectores de la
vida econmica argentina, polticas sectoriales que favorezcan al desarrollo productivo. En ese marco cre el Foro del Software y Servicios
Informticos (FSSI), en el que participan el sector privado, universidades, polos tecnolgicos, ONG y bancos, adems de representantes del
Estado nacional y provincial.
El vnculo con el FSSI comenz el mes de febrero del 2004, a
partir de reuniones con el Coordinador Nacional de los Foros de
Competitividad Industrial, Lic. Alberto Briozzo. En las reuniones nos
detall en qu consista el FSSI y cules eran sus ideas respecto de un
plan estratgico para el sector, sobre el cual ellos ya estaban trabajando. Por nuestra parte, le explicamos las actividades que realizamos
desde la DIPRO para brindar asistencia en planificacin estratgica a los
organismos pblicos.
En este marco, acordamos la integracin de un equipo de la
DIPRO a las actividades del Foro. El aporte consistira en brindar apoyo
tcnico y metodolgico a su Coordinacin General, y participar de un
mbito integrado por mltiples actores provenientes del sector privado,
las universidades y el sector pblico nacional y provincial. Nuestra participacin se materializ en la elaboracin de una metodologa de trabajo y un diseo organizacional, con el objeto de estructurar las actividades de los grupos
temticos y los plenarios del Foro para la formulacin de su Plan Estratgico.
Se llevaron a cabo reuniones quincenales de cada grupo temtico, que
estuvieron orientadas a la bsqueda de consensos entre los participantes en
torno a la visin compartida, los problemas, objetivos, actores e instrumentos
que nucleaban las problemticas estratgicas de cada uno de ellos, convencidos de que los lados del tringulo de Sbato19 -Estado, sector privado y universidades- deben estar construidos sobre la base de pequeos y grandes acuerdos entre los actores, tendiendo a mantener activa la participacin, con coherencia metodolgica y registro de los avances y acuerdos alcanzados.
Los resultados de esta colaboracin fueron la publicacin del Libro
Azul y Blanco Plan Estratgico de SSI 2004-2014 y la puesta en marcha de
su Plan de Accin 2004-2007, con 30 medidas concretas.
Una vez cumplida la elaboracin y presentacin del Libro Azul y
Blanco, se reasignaron los esfuerzos en dos lneas de trabajo paralelas: se
desagregaron las 30 medidas del Plan de Accin en tareas a cargo de los
representantes de los organismos pblicos, que elaboraron los planes operativos para cada uno de los grupos temticos, y se iniciaron las actividades vinculadas al lanzamiento y fortalecimiento de los foros regionales.
Para la DIPRO, la invitacin a participar del Foro Nacional de
Competitividad de la Industria del Software y Servicios Informticos fue
un desafo. La experiencia nos ha permitido realizar significativos
aprendizajes y verificar ideas e hiptesis de trabajo: la potencialidad de
la estrategia de construccin participativa y la demanda social, que
reconocimos entre los participantes, de que el Estado recupere su rol de
promotor, coordinador y conductor de esfuerzos dispersos, en pos del
crecimiento y desarrollo del pas.

captulo 6

19

Nos referimos

a Jorge Sbato.

73

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Plan Nacional de Prevencin del Delito y Programa de Comunidades


Vulnerables
El Plan Nacional de Prevencin del Delito (PNPD) es una iniciativa
del Gobierno Nacional para implementar polticas dirigidas a disminuir
los delitos callejeros y la sensacin de inseguridad asociada a ellos. El
Plan, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, cuenta con el Programa de Comunidades Vulnerables, donde se realiza el
diseo, ejecucin y seguimiento de las estrategias de prevencin en
barrios de alta vulnerabilidad social.
El vnculo comenz en el mes de febrero de 2006, momento en el
que la Coordinacin del Programa de Comunidades Vulnerables (PCV) realiz un pedido de capacitacin para formar al equipo central del Programa,
que luego transferira los conocimientos adquiridos a los operadores en
terreno. La capacitacin inclua la formacin en monitoreo y evaluacin,
con nfasis en el primero, ya que el Programa estaba iniciando un proceso
de monitoreo de las acciones realizadas por los equipos locales
A partir de la capacitacin realizada, la Coordinacin del PNPD
solicit la asistencia tcnica de la DIPRO para profundizar el proceso de
fortalecimiento del Programa. El pedido separ tres lneas de trabajo: la
revisin de las planificaciones de los equipos locales para el segundo
semestre, la revisin de los instrumentos de monitoreo del PNPD y la
reformulacin del PCV.
La primera lnea de trabajo se concret durante los meses de
agosto y septiembre de 2006. El producto de la actividad fue la devolucin a los equipos de implementacin locales de las planificaciones que
haban realizado, lo que permiti homogeneizar criterios, mejorar la
definicin de actividades y facilitar, asimismo, la tarea de monitoreo que
deba realizar el equipo central.
Con posterioridad se inici el trabajo simultneo en las otras dos
lneas, y se avanz tanto en la reformulacin del Programa como en la
revisin de los instrumentos.
Debemos destacar que, en ese momento, la demanda inicial de
revisin de los instrumentos de monitoreo se reformul en trminos ms
amplios y termin definindose como la revisin, en general, de los ciclos
y sus instrumentos de planificacin, monitoreo y evaluacin, dado que el
propio equipo del Programa constat la indivisibilidad de las temticas y la
necesidad de contar con lgicas e instrumentos coherentes y consistentes.
De estas lneas de trabajo fue muy importante el avance en el
rediseo del Programa de Comunidades Vulnerables, que est en proceso de reescritura.
En el caso de la revisin de instrumentos, se reformul el ciclo de
planificacin completo y la vinculacin entre el equipo nacional y los equipos locales, as como los instrumentos asociados. Los productos definidos
fueron: el Instrumento de Planificacin Anual , el Instrumento de
Programacin Semestral y el Instrumento de Rectificacin de la
Planificacin Semestral. Una vez concluida esa etapa se sigui con la definicin de la informacin de base y la generacin de estadsticas. Esta etapa
tambin ha sido finalizada y los productos obtenidos fueron la Gua de
entrevista inicial y la Ficha de seguimiento.
En este momento se est trabajando sobre el monitoreo (definicin, instrumentos) y la evaluacin (tipos, definicin, variables, instrumentos) para permitir cerrar el ciclo completo de la poltica pblica.

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires


La Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) ejerce el control externo del sector pblico de la Ciudad -centralizado y des centralizado- y de las empresas, sociedades o entes en los que la Ciudad
participa, sea en sus aspectos econmicos, financieros, patrimoniales o
de gestin. Fue creada por la Constitucin de la Ciudad y se caracteriza
por ser un Cuerpo Colegiado integrado por auditores que responden a
diferentes representaciones parlamentarias.
Nuestro trabajo comenz tras la firma de un convenio en el ao
2004. La asistencia tcnica, consensuada con las autoridades del organismo, tuvo por objeto el diseo e implementacin de un Plan Estratgico que
permitiera identificar y jerarquizar los problemas que impedan alcanzar
los objetivos deseados, y precisar las lneas de accin a seguir. El carcter
multiactoral de la AGCBA fue especialmente tomado en cuenta por nuestro equipo al realizar el trabajo.
La elaboracin del Plan se desarroll en cuatro etapas. En la primera se conform un Comit de Gestin Estratgica, que tuvo por fin articular, coordinar y discutir las lneas de asistencia. La segunda consisti en
entrevistas en profundidad a personal de distintas jerarquas y antigedades en el organismo, para evaluar sus percepciones respecto de las acciones, posicionamiento y funciones. En la tercera se realizaron tres talleres,
uno compuesto por Auditores Generales, otro por Directores y el tercero
por Auditores Supervisores, que permitieron definir la visin del organismo y convalidar y precisar las problemticas detectadas en las entrevistas.
Una vez consensuado el diagnstico, la Comisin de Plan Estratgico
formul las apuestas estratgicas e inici la cuarta etapa, la elaboracin de
un plan operativo, con la aprobacin final del Colegio de Auditores.
La primera apuesta estratgica propone generar un "sistema integrado de planificacin para la toma de decisiones", que implica la posibilidad de "implementar un rgimen de planificacin plurianual" y "fijar visin,
criterios institucionales, objetivos y metas plurianuales".
La segunda apuesta es la "produccin de informes de alta calidad". La Auditora lleva adelante acciones para "fijar e implementar objetivos estratgicos al sistema de produccin de informes", realiza un
"Programa de calidad de los procesos y de los productos" y disea un
manual de contenidos mnimos por tipo de auditora y un manual de confeccin y redaccin de informes.
La tercera apuesta estratgica es la conformacin de "recursos
humanos de alta calidad". La Auditora trabaja en el desarrollo e implementacin de un plan de carrera y en la identificacin de los puestos de trabajo
segn los perfiles necesarios, adems de evaluar el desempeo cada ao.
La cuarta apuesta propone desarrollar una estrategia de comunicacin externa (ante la Legislatura, el Poder Ejecutivo, los organismos auditados y la ciudadana) e interna, "sistemtica e institucionalizada".
Finalmente, la quinta apuesta estratgica consiste en generar un
"sistema de control articulado y estratgico" entre los organismos de control del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Con el plan, la AGCBA aspira a lograr la situacin deseada: ser un
"rgano de control externo dedicado a medir resultados y a promover la
mejora de la calidad de la gestin pblica, contribuyendo a alcanzar una slida cultura de rendicin de cuentas, a facilitar la toma de decisiones legislativas y a orientar la gestin fortaleciendo los principios republicanos".

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Direccin General de Salud Mental del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires


La Direccin General de Salud Mental (DGSM) del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires fue creada en diciembre de 2005, con el propsito
de fortalecer el desarrollo de las polticas en salud mental y generar una eficaz asignacin, coordinacin y control de los recursos disponibles. Su funcin es disear e implementar los ejes estratgicos de gestin del sector.
Para lograr ese propsito la Direccin General solicit la asistencia de la DIPRO, a fin de recibir la metodologa necesaria para disear un plan estratgico - operativo de accin inmediata y modificar la
arquitectura organizativa.
En una primera etapa los consultores de la DIPRO recibimos documentacin que nos proporcion la DGSM e hicimos un relevamiento exploratorio, que permiti avanzar en el anlisis constitutivo del marco normativo
de la Direccin. Tambin elaboramos un cuadro en el que fueron expuestos
los productos finales que se esperan de la DGSM: regulaciones, polticas y
servicios aplicados a la salud mental. El material recolectado constituy el elemento base para el trabajo que se desarroll en los distintos encuentros.
Durante los primeros talleres, a fin de configurar el rbol de problemas, trabajamos en determinar los obstculos para obtener los productos
mencionados. Se pudo lograr un ambiente de intercambio fluido y relevar
aspectos importantes que se profundizaron en varias sesiones.
En una segunda instancia se procedi a construir el modelo explicativo y formular el rbol de problemas. A tal efecto, los talleres se ajustaron a la dinmica de validar y precisar problemas e incorporar otros nuevos. De la lista original, que reuna una extensa enumeracin de problemas, se fueron precisando y eliminando aquellos que mostraban algn
tipo de ambigedad. De cada encuentro participaron entre 10 y 12 integrantes de la DGSM con diferentes perspectivas profesionales, lo que enriqueci las discusiones en cada etapa.
Luego se procedi a establecer las principales cadenas causales,
para seleccionar posteriormente el frente de abordaje que pudiera impactar de manera sustantiva en la supresin del problema focal.
El trabajo sobre la explicacin de los problemas y la determinacin
de trayectos y nudos crticos constituy un momento fundamental.
Permiti elegir las apuestas estratgicas y definir prioridades afines al
marco poltico institucional de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
En la etapa final de la asistencia se defini un conjunto de apuestas estratgicas y se determinaron las tareas y acciones del Plan Operativo
del organismo orientado a alcanzar los resultados definidos.
El producto del proceso de asistencia tcnica qued plasmado en
el documento Plan de Accin Inmediata 2006-2007, entregado a las partes
involucradas el mes de mayo de 2006. Adems de la produccin del Plan,
y debido a la amplia participacin de diferentes actores de la Direccin
General de Salud Mental, consideramos como un genuino valor agregado que la DGSM se apropi de la metodologa necesaria para encarar la
gestin de manera clara e integrar al equipo de profesionales hacia objetivos estratgicos compartidos.

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN)


La Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN) es el organismo encargado de regular y fiscalizar la actividad relacionada con la seguridad radiolgica y nuclear, la proteccin de las personas contra los efectos nocivos de
la radiaciones y la no proliferacin nuclear. Tiene como objetivo establecer, desarrollar y aplicar un rgimen regulatorio para todas las actividades
nucleares que se realizan en la Repblica Argentina.
Su participacin en el sistema de Gestin por Objetivos y
Resultados fue muy activa, por ello existen varios acuerdos institucionales
entre el organismo y la Subsecretara de Gestin Pblica, como el
Acuerdo-Programa 2001-2003 que incluy la formulacin del Plan
Estratgico, el Plan Operativo y los Compromisos de Resultados de
Gestin (CRG), y el Convenio de Asistencia Tcnica para la reformulacin
del Plan Estratgico (r eclculo ) suscripto en el ao 2004. En el primer
acuerdo logramos la formulacin del Plan con el fin de introducir mejoras
en la gestin. Tras la asuncin de las nuevas autoridades en el organismo,
se avanz en un segundo acuerdo que tiene vigencia en la actualidad.
En el primer plan identificamos como problema focal la prdida de
capacidad regulatoria, y como macroproblemas al insuficiente plantel profesional, el dficit en la gestin interna y la dificultad para atender nuevas
demandas. A partir de estos problemas, el organismo se plante como
visin estratgica fortalecer su capacidad de regulacin, a la que denomin gran apuesta. Dicha apuesta deba materializarse en el desarrollo de
tres objetivos: ingreso de personal, mejoramiento integral de la gestin y
establecimiento de socios estratgicos.
La segunda versin del plan reelabor los trminos del anterior y
determin cinco actividades principales. La primera fue actualizar la informacin situacional, lo que se realiz mediante la consulta de fuentes documentales y entrevistas a integrantes de la Alta Direccin y de mandos
medios. La segunda consisti en realizar una "proyeccin" de la evolucin
a futuro de la planta permanente de personal. El resultado arroj como
dato el "envejecimiento de la planta", cuya edad promedio superara los 50
aos. En tercer lugar, se realizaron actividades de diagnstico de la comunicacin institucional interna y externa. Como una actividad complementaria, y en respuesta a la prdida de la capacidad regulatoria y de las experiencias de los profesionales de la entidad, se elabor una "Operacin de
Gestin del Conocimiento". Por ltimo, la quinta actividad consisti en elaborar un estudio donde se sistematizaron, analizaron y expresaron en categoras cada uno de los problemas actuales de la entidad.
La conclusin general fue que las falencias en cantidad, calidad y
encuadramiento escalafonario de los recursos humanos eran crticas, porque amenazaban la capacidad de regulacin en el campo nuclear. Con esta
prognosis fue posible informar adecuadamente a las autoridades del
Ejecutivo Nacional sobre la situacin y las tendencias creadas por la insuficiencia de personal, y tomar las medidas consecuentes para solucionar esta
cuestin (aumento del presupuesto y contratacin de personal temporario).
El Plan Estratgico impuls una nueva cultura de trabajo y ampli
las posibilidades de dilogo fecundo con las autoridades; permiti conocer los problemas de la organizacin, categorizarlos, considerar su
importancia para poder obtener soluciones, clarificar objetivos, fijar
metas, realizar alianzas y minimizar conflictos.

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social


El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) es el
organismo nacional responsable de elaborar, disear, administrar, gobernar
y fiscalizar las polticas para las diferentes reas del trabajo y de las relaciones laborales, del empleo, de la capacitacin laboral y de la seguridad social.
El Ministro y el Subsecretario de la Gestin Pblica firmaron el 27 de
diciembre de 2004 un convenio que estableci como objetivo la formulacin,
ejecucin y actualizacin peridica del Plan Estratgico del Ministerio y la
implementacin del Sistema de Informacin para la Gestin (SIG).
El proceso de planificacin fue una iniciativa del propio Ministerio que
antecedi a la actividad de la DIPRO. En 2003, la Secretara de Empleo haba
realizado una extensa tarea de planeamiento que arroj como producto el
Plan Estratgico de Empleo, de gran ayuda para el posterior proceso de planeamiento general. Posteriormente, en diciembre de 2004, el Ministro convoc a una reunin con el propsito de definir los objetivos del Ministerio para
2005. El producto de ese trabajo fue una lista de ocho objetivos, cada uno de
los cuales se desglosaba en varios subobjetivos. Por ello, nuestra asistencia
tcnica tuvo como premisa ajustarse al proceso ya iniciado por la alta direccin del MTEySS, pues entendimos que los aportes de nuestros tcnicos
deban optimizar el trabajo emprendido.
La asistencia comenz con las actividades preparatorias, que se
desarrollaron en cuatro talleres generales y trece reuniones con miembros de
diversas reas del organismo. Nuestro equipo de trabajo utiliz como insumos
seis entrevistas realizadas a funcionarios y al Ministro; diversos documentos de
trabajo, productos de procesos internos de planificacin de acciones y objetivos para el 2005, e informacin ligada a la normativa que rige al organismo.
A partir de lo relevado realizamos una ponderacin de los objetivos
planteados en diciembre de 2004, y se distinguieron cuatro objetivos o
apuestas estratgicas principales vinculadas a las tareas sustantivas del
Ministerio: incrementar el trabajo registrado / formal / legal, desarrollar polticas activas de empleo con eje en la capacitacin y la insercin laboral, la
administracin del conflicto y recuperar el papel del MTEySS en la temtica
de seguridad social. Tambin se identificaron cuatro objetivos o estrategias
de necesario cumplimiento para lograr las tareas sustantivas, que fueron
denominadas apuestas transversales: optimizar la gestin interna, consolidar la presencia en el debate socio-laboral, consolidar la presencia en los
Foros Internacionales y mejorar el sistema de planificacin
Partiendo de la informacin otorgada por el Ministerio iniciamos
una reconstruccin del denominado primer momento en la formulacin
del plan estratgico: el anlisis situacional. As se llegaron a formular cuatro grandes problemas, que compartan la caracterstica de ser causa de
muchas otras cadenas de problemas vinculados: eran los nudos crticos,
como los define la metodologa PES. Los problemas identificados fueron:
el alto nivel de empleo informal / no registrado / ilegal / otro, el predominio de las polticas asistencialistas para atender la problemtica del desempleo, el alto nivel de conflicto laboral / sindical y la prdida de relevancia
del Ministerio en la temtica de seguridad social.
Una vez validado y corregido el documento, se avanz en la
asignacin de operaciones para las apuestas que an no las tenan, as
como en un primer acercamiento al diseo de actividades para cada
operacin. A partir de esta instancia se pas a trabajar por reas, y
asignamos un responsable del equipo de la DIPRO para cada una de

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

ellas. As se generaron una serie de matrices, que deban ser llenadas


con la informacin de actividades, acciones, fechas de inicio y finalizacin y los responsables para cada una de las operaciones definidas en
los talleres anteriores. Con ello se formul el Plan Estratgico 2005-2007
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, publicado por el
organismo a principios del ao 2006.
La experiencia de 2005 fue sumamente rica y productiva como uno
de los primeros pasos para establecer una cultura de planificacin estratgica en el MTEySS y redactar el Plan Estratgico 2005-2007.
A principios del mes de marzo de 2006 el Ministerio retom el proceso de planificacin iniciado el ao anterior, e iniciamos el proceso de
asistencia tcnica para la formulacin del Plan Operativo Anual (POA)
2006. Primero fueron revisados los resultados de las apuestas estratgicas
del Plan 2005 y reformulados algunos de sus resultados. A partir de dicho
trabajo se realiz un reclculo del Plan, que permiti trasladar a 2006 las
acciones previstas para 2005 que no fueron realizadas. Luego se inici la
definicin del POA correspondiente a 2006, con la definicin de las nuevas
actividades, complementarias a las anteriores, y la incorporacin de operaciones nuevas que permitieran alcanzar los resultados reformulados. Cabe
aclarar que el presupuesto para el ejercicio 2006 ya haba sido aprobado,
hecho que condicionaba fuertemente las operaciones y fue tenido en cuenta para la definicin del Plan.
Asimismo, en 2006 transferimos la metodologa necesaria para que
el propio MTEySS lleve a cabo el reclculo del Plan Estratgico y la formulacin del Plan Operativo Anual correspondiente a 2007. Esto permite acoplar los procesos de planificacin y presupuestacin, e instala en el
Ministerio las capacidades necesarias para continuar con la tarea sin la
asistencia permanente de nuestra Direccin.
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ha realizado un valioso proceso de instalacin de las capacidades de planificacin estratgica y operativa en el organismo. La experiencia es indita
en la Administracin Pblica Nacional a ese nivel, e implica un esfuerzo y un compromiso con la misin y la visin del organismo: una preocupacin clara y consciente respecto de su papel en la vida cotidiana de
los ciudadanos y las ciudadanas.

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

7. Propuesta de accin: qu hacer para mejorar el sistema y


su implementacin en la APN?
El nuevo estilo de gobernar que establece el sistema de gestin por
objetivos y resultados tiene por finalidad afrontar las turbulencias que
enfrentan los distintos escenarios polticos, econmicos, sociales y culturales como consecuencia de la irrupcin de las nuevas tecnologas electrnicas, informticas y de las comunicaciones establecidas sobre las bases
de un proceso de expansin y globalizacin de la economa. Los cambios
se presentan de forma inesperada, y se caracterizan por ser vertiginosos,
tumultuosos, poco estructurados y con un alto nivel de incertidumbre.
Como en otros perodos de la historia, la aceleracin de la globalizacin
est asociada a innovaciones tecnolgicas que le sirven de impulso y
soporte a diversos intereses dominantes.
Los problemas que plantean los nuevos escenarios repercuten sensiblemente en los problemas sociales, y originan situaciones de riesgo
social principalmente en los sectores de menores recursos. La bsqueda
de soluciones implica aumentar las capacidades institucionales de gobierno, con el objeto de procesar y atender los problemas con eficacia y celeridad, lo que no siempre acontece como sera deseable, pues se oponen a
lograrlo estructuras y sistemas de trabajo remanentes y burocratizados
que son incapaces de dar respuestas adecuadas y oportunas.
El sistema de gestin por objetivos y resultados supone una lectura crtica de las situaciones y los requerimientos institucionales originados por la interaccin permanente entre el escenario, la estrategia y la
estructura de las instituciones pblicas. El escenario es el espacio en el
que factores polticos, jurdicos, socioculturales, econmicos, tecnolgicos y fsicos condicionan la accin pblica de los diversos actores sociales; la estrategia es el dispositivo de construccin de viabilidad tecnopoltica del proyecto de gobierno, y la estructura se presenta como el conjunto de relaciones orgnicas, funcionales y logsticas desde donde se
alinea y distribuye la autoridad y responsabilidad para cumplir con las
metas de la accin gubernamental.
El sistema exige, entre otros aspectos, explicar la realidad, identificar y ponderar problemas y causas crticas, calcular sobre el futuro incierto, formular y evaluar apuestas sobre productos y resultados de nuestras
acciones, resolver conflictos cognitivos, hacer anlisis estratgico para
construir viabilidad, estudiar a los actores que participan en el juego social,
construir indicadores adecuados, monitorear la evolucin de la realidad
intervenida y disear o modernizar organizaciones.
Se trata, entonces, de instituir un sistema que preceda y presida a
la accin pblica, basado en un pensamiento estratgico, con su dotacin
de mtodos y tcnicas de gobierno, que permita anticiparse a los escenarios previendo sus posibles problemas y conflictos, para que las iniciativas
y respuestas sean las ms efectivas.
El escenario de crisis econmica y poltica de fines del ao 2001
produjo un retroceso en el proceso de instalacin del sistema de gestin
por objetivos y resultados en la Administracin Pblica Nacional.
El Gobierno Nacional, tras su asuncin en mayo de 2003, decidi
reimpulsar y profundizar el sistema de gestin por objetivos y resultados,
presentndolo como objetivo de poltica pblica a ser desarrollado gradualmente en un horizonte de instrumentacin de mediano plazo. Las
estructuras programticas de las organizaciones pblicas muchas veces no

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

son representativas del quehacer institucional, lo que supone una falta de


informacin de la aplicacin real de los recursos, una debilidad a la hora
de evaluar su aplicacin y una traba para la transversalidad de la gestin
en tareas de responsabilidad solidaria. Por ello el compromiso gubernamental fue modificar paulatinamente las viejas formas de administracin
burocrtica y adoptar y generalizar los requisitos fundamentales del sistema: la planificacin estratgica y operativa, la programacin presupuestaria, la arquitectura organizativa, la peticin y rendicin de cuentas, la evaluacin y monitoreo y la generacin de incentivos, en un contexto de definicin de responsabilidades por productos y resultados.
El carcter sistmico deviene del propsito comn -teleolgico- y de
la interdependencia y estrecha relacin que guardan entre s los distintos
componentes del conjunto. El Gobierno Nacional propone enfrentar la deficiencia de los dispositivos institucionales con el diseo de planes estratgicos que integren e interrelacionen operativamente las instancias involucradas en la gestin pblica: la programacin presupuestaria, relacin necesaria entre los aspectos cualitativos y cuantitativos del proyecto de gobierno,
con la arquitectura organizativa, distribucin de las responsabilidades y
autoridad para la realizacin de las operaciones planeadas, la peticin y rendicin de cuentas, mecanismo de respuesta a las responsabilidades asignadas, la evaluacin y monitoreo, montaje de indicadores y sistemas de seguimiento del desempeo institucional y de las personas, y los incentivos a la
organizacin y a los servidores pblicos, el reconocimiento pautado -positivo o negativo- del desempeo de las instituciones y las personas. Todos
ellos forman parte de los requisitos o condiciones del sistema, lo que no significa que deban abordrselos en forma simultnea, no obstante su conveniencia terica, por la implicacin mutua de cada subsistema.
En sus inicios en el ao 2000, la implementacin del sistema destacaba particularmente la necesidad de realizar transformaciones horizontales, esto es, modificar los sistemas que, por su carcter comn -apoyo
administrativo- atraviesan al conjunto de la administracin pblica.
Nuestra apuesta estratgica complementa esa transformacin con la identificacin de los sistemas sustantivos que coordinan la accin conjunta de
varias actividades-fin para el cumplimiento de polticas.
La coordinacin y accin conjunta entre dependencias y organismos del sector pblico suelen ser consideradas como un problema. Existe
una tendencia a que las unidades orgnicas den cumplimiento preferente
a las funciones que estn sujetas a su propio control, y pospongan -y hasta
desatiendan- aqullas que suponen una relacin de control compartido o
fuera de su control y competencia formal -su atribucin legal-; vale decir,
de la propia gobernabilidad. Esta situacin responde a varias causas, entre
las que se encuentran la configuracin organizativa tradicional y formal del
sector pblico nacional, el pobre diseo de competencias y atribuciones y
la prdida de valor prescriptivo -o la rutinizacin - de planes y programas.
Pero la principal de ellas es la ausencia, deficiencia de diseo o utilizacin espordica de una Agenda Institucional de Gobierno que explicite las polticas pblicas adoptadas, con el objeto de establecer la incumbencia correlativa de los diferentes sectores y reas administrativas en su cumplimiento.
Las responsabilidades primarias establecidas en la ley de
Ministerios rara vez pueden efectuarse sin el concurso de varias instituciones, an en el plano funcional, lo que manifiesta la necesidad de encarar
una reforma administrativa que establezca explcitamente las corresponsabilidades pblicas de las dependencias y organismos, para superar las

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

fronteras sectoriales que fragmentan y aslan la toma de decisiones y la


ejecucin de las acciones conjuntas por parte de las diferentes reas orgnicas de la administracin pblica. La ausencia de coordinacin interinstitucional, entonces, se constituye en una amenaza cierta para el cumplimiento de las polticas.
La coordinacin interinstitucional no se agota en la relacin entre
dependencias y organismos de la Administracin Pblica Nacional; tambin debe contemplar las articulaciones necesarias con los niveles subnacionales, las organizaciones sociales y el sector privado. Jorge Sotelo lo
expresa claramente respecto de la problemtica de la poltica de empleo:
"El Ministerio de Trabajo no tiene control -o tiene un control muy limitado- sobre asuntos crticos para una poltica de
empleo y en los que s entienden otros organismos del sector pblico y que inciden de manera decisiva en las condiciones para la
generacin del empleo. Entre los casos ms significativos, se pueden mencionar las reas sectoriales pertenecientes al Ministerio de
Economa, como la Secretara de Industria y la Subsecretara de la
Pequea y Mediana Empresa, o el Ministerio de Educacin en lo
que hace a la educacin general como piso bsico de la empleabilidad de las personas y la formacin tcnico-profesional, as como
el Ministerio de Desarrollo Social o el de Infraestructura.
"Por otra parte, el Ministerio tampoco tiene control sobre
asuntos que son crticos para una poltica de empleo y que son
propios de las jurisdicciones subnacionales -provincias y municipios-, aspecto ste que limita de manera significativa los intentos
de poner en marcha polticas de carcter territorial, respetando las
caractersticas propias de cada regin.
"El caso particular del desempleo es un ejemplo cabal de
cuestiones complejas que demandan abordajes integrales basados en la coordinacin interinstitucional. La formulacin y el
desarrollo de una poltica de empleo efectiva supone, por lo tanto,
hacer frente a nuevos desafos que deben ser abordados mediante esfuerzos y recursos coordinados, que exceden ampliamente las
posibilidades de una nica instancia pblica de carcter nacional.
El establecimiento de la coordinacin institucional propende a
satisfacer las necesidades de abordaje de las problemticas sociales. Tambin tiende a imponerse sobre la reconocida existencia de
una escasa coordinacin entre las polticas pblicas generales y
las procedentes de cada mbito sectorial, con vistas a incrementar
la capacidad institucional de gestin de las administraciones pblicas" (Sotelo 2005:3).

En el caso particular que nos sirve de ejemplo, el autor formula una propuesta:
"La puesta en marcha de mecanismos de articulacin y
coordinacin horizontales efectivos debe partir de una visin conceptual que comprenda la necesidad de un trabajo gubernativo de
mayor flexibilidad, de una orientacin por objetivos multisectoriales y de entender el costo de la duplicacin de funciones y del choque de atribuciones.
"En este sentido, pensar en instancias de coordinacin
horizontal efectivas, supone la configuracin de verdaderas orga-

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

nizaciones "ad-hocrticas" conformadas por gajos de distintas


jurisdicciones, que tengan vigencia por un perodo acotado de
tiempo y que en su constitucin incluya los objetivos y metas que
deben conseguir, los recursos humanos, financieros y organizativos -provenientes de tales jurisdicciones- con los que contar para
su logro y los plazos temporales para conseguirlos. Es decir, que
posibilite una verdadera gestin planificada de carcter transversal" (Sotelo 2005).

En este marco, para impulsar nuevas relaciones interinstitucionales en


las que prevalezcan las capacidades de coordinacin y cooperacin gubernamentales, se hace necesario institucionalizar los sistemas de alta direccin eficientes y eficaces antes enumerados, entre otras medidas ya expresadas.
Este andamiaje institucional deber obedecer a una concepcin unitaria en el enfoque terico y en trminos metodolgicos y tcnicos, de modo tal
de hacer posible una correspondencia y coherencia sistmicas entre los factores instrumentales que se pongan en marcha en la reforma institucional.
Tambin, para atender a esta problemtica, tanto los Compromisos de
Desempeo Institucional como los Compromisos de Resultados de Gestin se
debern registrar no solo en Matrices de Responsabilidad por Metas
Institucionales y Gerenciales sino tambin en Matrices de Corresponsabilidad,
en las que se expliciten las responsabilidades solidarias necesarias para lograr
las metas en las dimensiones intra e interinstitucionales. La programacin presupuestaria deber registrar estas responsabilidades compartidas en los programas correspondientes. Adems, se deber tener en cuenta el establecimiento de mecanismos de coordinacin y articulacin ad hoc por el perodo establecido en el plan y con capacidades y responsabilidades presupuestales, lo que
obligar a considerar flexibilidades organizativas.
Existen otras medidas complementarias destinadas a mejorar la calidad de las organizaciones pblicas y fortalecer la coordinacin interinstitucional. Debe haber correspondencia entre los objetivos de la estrategia y la apertura programtica, as como entre sta y la estructura de organizacin de las
instituciones gubernamentales, para evitar posibles duplicidades y definir claramente las responsabilidades. Tambien debe revisarse la posible existencia de
desarticulacin y duplicidad de programas, las disfunciones organizativas, la
concurrencia entre los programas operativos y las unidades responsables de su
ejecucin, la existencia de lagunas en el universo de programas y la indefinicin de procedimientos para cada nivel administrativo.
Las tareas mencionadas debern desarrollarse en estrecha coordinacin con las reas de la Secretara de Hacienda y las que se definan como necesarias para el abordaje de la problemtica de la instalacin del sistema en la
Administracin Pblica Nacional y en las unidades subnacionales que lo
demanden y establezcan por convenio.
Una de las actividades principales a profundizar en forma sistemtica
en la administracin pblica es la capacitacin, que fortalece capacidades individuales y organizacionales. Las actividades de capacitacin deben abordar
ambas problemticas, con vistas a sensibilizar y dotar de las herramientas
metodolgicas y tcnicas a los organismos que lo necesitaren.
Las capacidades individuales estn asociadas de manera directa a
la capacitacin que reciben los servidores pblicos, quienes se convierten
en destinatarios estratgicos de las actividades de formacin. Las actividades dependern del nivel que cada uno ocupe en la organizacin. En el
caso de los gerentes, deben tener capacidades de formulacin operativa y

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

coordinacin de equipos de trabajo; en el caso de la Alta Direccin y el


Comit de Gestin Estratgica, capacidad de definicin de lineamientos
polticos. La Subsecretara de la Gestin Pblica desarrolla estas actividades a travs del INAP, a partir de su definicin conjunta con la Direccin de
Planeamiento y Reingeniera Organizacional.
Las capacidades organizacionales, en cambio, estn bsicamente
asociadas a una normativa bien definida, y por lo tanto son ms perdurables en la organizacin, independientemente de las personas que ocupen
los cargos. Su fortalecimiento se logra a partir de la implementacin de los
componentes del planeamiento estratgico. Para su cumplimiento efectivo
se debe actuar con criterio sistmico y prever la participacin de una
dimensin externa, la SIGEN y la Auditora General de la Nacin.
Para apoyar el desarrollo de estas actividades es deseable que exista una red de planeamiento estratgico que incluya contrapartes tcnicas
de la Direccin de Planeamiento y Reingeniera Organizacional en cada
uno de los ministerios y en las unidades que lo ameriten por el volumen y
la complejidad de sus tareas.
Esa es nuestra situacin deseada, y hacia all dirigimos nuestra
reflexin y nuestra accin.

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Accin:
Movimiento diferenciado en el seno
de una operacin. Su establecimiento
permite desagregar un mdulo operacional en componentes y movimientos bsicos orientados a alcanzar los
objetivos de una operacin.
Accin Estratgica:
1. Disposicin de la organizacin, las
personas o los recursos por parte de un
actor social, a partir de un juicio estratgico en un contexto de clculo interactivo, para propiciar posiciones ventajosas
en las negociaciones y desarrollos operativos del juego estratgico propio. 2.
Conducta definida en base a un juicio
acerca de la viabilidad de un proyecto u
operacin en un escenario determinado, a partir del anlisis de los vectores
de peso o fuerza acumulada por los
diferentes actores sociales.
Actitud:
Disposicin de nimo positiva o negativa
que se refleja en la actuacin, el sentir o
el decir respecto de los acontecimientos,
las circunstancias y las personas. Est
ligada a valores y motivaciones de las
personas y de las instituciones.
Constituye una fuerza moral en una
organizacin, y es la columna vertebral
de sus capacidades de actuacin.
Actividad:
Accin o trabajo realizado para transformar insumos en productos como parte
de un proceso.
Actor Social:
Organizacin, grupo o persona con
capacidad para acumular fuerza, defender y desarrollar intereses y necesidades, y producir intencionalmente acontecimientos o influir en las situaciones.
Por la dinmica de poder que impulsa
sus actuaciones, tiende a instalar sus
demandas en la Agenda de Gobierno.
Agenda de Gobierno:
Conjunto de los problemas polticosociales que las autoridades polticas
toman en consideracin e incorporan a
su atencin por su peso poltico, por el
grado de conflictividad que encierra o
por afinidad de valores con los sustentados por el decisor poltico.

glosario

Alta direccin:
Nivel de conduccin estratgica o jerarqua superior de la organizacin, que tiene
asignada la mxima autoridad y responsabilidad sobre sus resultados generales.
rbol de Objetivos:
Representacin grfica de la red de objetivos que se infiere de revertir en enunciados positivos los problemas establecidos
en el rbol de problemas (ver). Forma
parte del momento normativo (ver).
rbol de Problemas:
Representacin grfica de la red causal
jerarquizada de una situacin problemtica. Se utiliza para visualizar las relaciones
de causa-efecto entre los problemas identificados en el momento explicativo (ver).
Arquitectura Organizativa:
Conjunto de unidades orgnicas dispuestas en orden decreciente, de acuerdo con
los grados de autoridad y responsabilidad
conferidos en una organizacin a los agentes pblicos. La divisin del trabajo pauta
las lneas de comunicacin (horizontales,
verticales y transversales) y las relaciones
jerrquicas y funcionales. En los nuevos
criterios de organizacin, las unidades
orgnicas resultan de distribuir responsabilidades a partir de las operaciones de un
plan, y el titular de cada unidad debe responder por resultados o por productos terminales o intermedios, segn su jerarqua.
La organizacin deber privilegiar las relaciones de coordinacin que tienden a horizontalizarla.
Atributos de productos:
Los productos pueden ser, segn su posicin en el proceso de produccin, terminales o intermedios. Los terminales surgen
de la misin de los organismos, y refieren
a la especificidad de produccin de cada
organizacin pblica. Por ejemplo, las
regulaciones y los bienes y servicios son
los productos terminales de las instituciones. Las dimensiones del producto terminal son: externables (salen de la organizacin como productos finales), mensurables
(potencialidad de ser medidos en forma
cuantitativa) y costeables (pueder ser analizados desde la perspectiva del costo de su
produccin). Los productos intermedios
constituyen el soporte de actividades de
apoyo a las organizaciones pblicas.

Glosario

91

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Capacidad de Gobierno:
Conjunto de capacidades cognitivas,
econmicas, organizativas, metodolgicas y tcnicas que posee un equipo de
gobierno. Est relacionada con el proyecto de gobierno y la gobernabilidad
del sistema (ver tringulo de Gobierno).
Categoras programticas:
Divisin lgica realizada en el seno
del presupuesto por programas desti nada a clasificar y direccionar a las
actividades por grado de importancia.
Las categoras son: Programa,
Subprograma, Actividad, Proyecto y
Obra. La apertura programtica debe
reflejar las actividades sustantivas y
las adjetivas de una institucin, y
posibilitar una lectura clara de la asignacin de recursos a centros de produccin institucional especficos,
estableciendo las diferencias entre los
productos terminales (programas) y
los restantes. No deben confundirse
las categoras programticas con las
unidades orgnicas del organigrama.
Compromiso:
Acto por el cual un actor, individual o
colectivo, asume la obligacin de realizar
ciertas acciones (programas, promesas,
votos, juramentos) cuyo cumplimiento o
incumplimiento puede ser verificado.
Compromisos con los ciudadanos:
Acuerdo de las autoridades polticas de la
Nacin y las organizaciones pblicas con
vistas a la mejora de la calidad de prestacin de los servicios pblicos, para brindar satisfaccin a los ciudadanos en sus
legtimas demandas. Enlaza los deberes y
derechos del Estado y de los usuarios en
activas relaciones de reciprocidad, cordialidad y espritu de colaboracin
Compromiso de Desempeo Institucional:
Acuerdo mediante el cual el titular de
una organizacin pblica asume ante
las autoridades polticas la responsabilidad de alcanzar determinadas metas
institucionales en un perodo definido.
Compromiso de Resultados de Gestin:
Acuerdo mediante el cual los gerentes o
directores asumen ante el titular de la
organizacin pblica la responsabilidad
de cumplir una meta, como parte de los
compromisos necesarios para establecer

92

los Compromisos de Desempeo


Institucional (ver). Forma parte del programa direccional que establece un actor.
Construccin de viabilidad:
Proceso de cambio situacional por
medio del cual un actor, mediante un
encadenamiento intencional de tcticas,
logra una relacin favorable de intereses y fuerzas para hacer posible una
operacin caracterizada en su situacin
inicial como inviable.
Coordinacin:
1. (Intrainstitucional)
Articulacin
entre diferentes reas de una institucin para converger en propsitos
comunes. 2. (Interinstitucional) Articulacin
entre reas de diferentes instituciones
para converger en propsitos comunes. Es una condicin del cumplimiento de las polticas pblicas, dado su
carcter intersectorial y transdisciplinario. Remiten a la corresponsabilidades pblicas y a su expresin en res ponsabilidades solidarias.
Curso de Accin:
Trayectoria seleccionada como central para la articulacin tctico-estratgica. El curso de accin es flexible,
por lo que puede variar frente a los
cambios situacionales.
Demanda social:
Necesidad o aspiracin insatisfecha o
insuficientemente satisfecha que exige
una accin del Estado como respuesta.
La fuerza y el peso de una demanda
condicionan su incorporacin a la
Agenda de Gobierno, de all el condicional de la frase de Matus: "si el mensajero vale cero, el mensaje vale cero".
Descripcin de un problema:
Ejercicio de definir sntomas objetivos
que permiten restar ambigedad a los
problemas identificados. Cada descriptor alinea un conjunto de nudos problemticos en el flujograma o grfico situacional que se emplea para procesar sistmicamente a los problemas.
Determinismo:
Principio que privilegia el papel de las
tendencias en la ocurrencia de los fenmenos en el acontecer social. En su versin extrema considera que los acontecimientos y la evolucin histrica estn

glosario

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

sometidos a una ley inexorable y de forzoso cumplimiento. En este caso, asigna a


la conducta de los hombres un papel pasivo y subsidiario en un contexto sobre el
que no puede incidir.
Efectividad:
Medida que surge de la relacin que se
establece entre el cumplimiento de los
objetivos preestablecidos y los resultados alcanzados.
Eficacia:
Logro de los objetivos de una intervencin tomando en cuenta su importancia
relativa. Mide especficamente la relacin
entre los resultados y la variable tiempo.
Eficiencia:
Medida en la que los recursos/insumos
se han convertido en resultados de
manera econmica.
Escenario:
1. Formulaciones conjeturales de
situaciones posibles donde se combi nan elementos invariantes (variables
fuera de control pero para las que
existe capacidad de prediccin),
variantes (variables bajo control) y
opciones que se desarrollan en la trayectoria que va desde la situacin
actual hasta la situacin objetivo. 2.
Espacio significante donde se sitan
los planes y acciones de los diferentes actores sociales y el plan propio,
con el plan como texto y el escenario
como contexto.
Estrategia:
Disposicin general en forma sinrgi ca y flexible, de acuerdo con la dinmica cambiante de las circunstancias,
de la fuerza propia constituida por el
peso, la capacidad de presin y las
motivaciones de un actor social para
alcanzar los objetivos estratgicos, a
efectos de producir una correspon dencia con el medio externo donde es
aplicada y con el medio interno desde
donde se aplica (la organizacin), y
optimizar la relacin de intermediacin que realiza con el escenario y
con la estructura.
Estructura:
Conjunto de relaciones de relativa permanencia entre las partes y un todo.
(ver Arquitectura Organizativa).

glosario

Explicacin Situacional:
Perspectiva desde la que un actor social
se relaciona con el escenario, y describe
e interpreta su circunstancia en funcin
del compromiso con su accin, aspiraciones y metas, y desde el lugar que
ocupa en la prctica social.
Gestin:
Conjunto de actividades de planeamiento, previsin, organizacin, evaluacin y
control destinados a alcanzar los propsitos en una organizacin.
Gestin estratgica:
Proceso de conduccin y accin enmarcados en la estrategia de la organizacin,
que enlaza con la gestin diaria los propsitos a corto, mediano y largo plazos.
Gobernabilidad del Sistema:
Relacin de peso entre las variables de
poder que controla y no controla un
actor social en relacin con su plan.
Imagen-Objetivo:
Prefiguracin de la situacin deseada escogida como objetivo de referencia, y est
ms all del horizonte de tiempo del plan.
Incentivos:
Mecanismo mediante el cual se distribuyen premios y sanciones al interior de la
organizacin. No solo debe contemplar
los de carcter monetario e individuales,
sino tambin los de otra naturaleza y los
vinculados a equipos de trabajo o reas
institucionales, segn las particularidades de cada organismo.
Incertidumbre:
Imposibilidad de predecir desde el presente el comportamiento futuro de los
escenarios y la evolucin de los acontecimientos que se presentan a la decisin
del actor social; ausencia de certeza ante
la amplitud del universo de posibilidades futuras, las fronteras imprecisas, la
informacin imperfecta, la acentuacin
de la pluralidad y la complejidad de los
escenarios futuros.
Indicador:
Medida cuantitativa o cualitativa que
permite conocer el comportamiento de
una variable.
Indicador de impacto:
Rasgo o caracterstica que expresa los
cambios positivos o negativos, direc tos o indirectos, que se producen en

Glosario

93

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

la sociedad global o en segmentos


particularizados de ella como resultado de una intervencin.
Indicador de problema:
Rasgo o caracterstica que manifiesta el
problema o la situacin problemtica.
En la metodologa de la Planificacin
Estratgica Situacional (PES) se lo conoce como descriptor. Por ejemplo, el vector descriptor de peso (VDP) indica los
recursos o potencial que tiene un actor
en una situacin determinada.
Indicador de resultado:
Rasgo o caracterstica que se aade o elimina como expresin de logro. Se puede
expresar cuantitativa o cualitativamente
(ej.: alto, bajo, medio). En la metodologa
PES se lo denomina vector descriptor de
resultado (VDR).
Iniciativa:
Actitud y actuacin de adelantarse en
tiempo y espacio a las acciones de los
dems actores sociales y a las posibles
circunstancias futuras.
Inmediatismo:
Estilo de conduccin que, por su carcter
improvisado, resuelve con tiempos acotados y en forma de urgencia cotidiana los
problemas acumulados que no fueron
previstos ni planificados.
Lenguaje de planificacin:
Conjunto de vocablos de significaciones compartidas adoptadas por una
organizacin, que permite participar
de comunes percepciones de la realidad y establecer lenguajes especfi cos para desarrollar las acciones de
planificacin.
Macroproblema:
Organizacin de las acciones de identificacin de los trayectos causales de
cada uno de los problemas identificados en el anlisis situacional, relacionndolos con los descriptores o indicadores del problema focal a travs de
un flujograma situacional.
Meta:
Instancia intermedia en la consecucin
de los objetivos.
Modelo:
Representacin esquemtica de las
lneas esenciales de un objeto conceptual o material.

94

Momento:
Instancia repetitiva por la que pasa un
proceso encadenado y continuo que no
tiene principio ni fin definido.
Momento Estratgico:
Instancia reflexiva en la que el actor elabora el deber ser con el poder ser; establece
las viabilidades que debe construir, las
operaciones de consenso y conflictivas, y
disea la estrategia.
Momento Explicativo:
Indagacin y construccin conceptual de la
situacin problemtica. Los actores explican desde su punto de vista cmo fue,
cmo es y cmo tiende a ser la realidad.
Momento Normativo:
Instancia reflexiva en la que el actor disea
cmo debe ser la realidad en el futuro, en
contraste y contraposicin con la situacin
inicial, y a partir de la cual prefigura cmo
deber ser la situacin una vez realizadas
las acciones del plan.
Momento Tctico-operacional:
Instancia del hacer y recalcular, en la que
se produce la mediacin entre el conocimiento y la accin.
Monitoreo:
Seguimiento sistemtico y permanente
en el que se compara el proceso de
avance de los programas y proyectos de
una institucin con la trayectoria predeterminada en el plan.
Nudo crtico:
Problema prioritario que debe enfrentar
una organizacin y que liga un conjunto
de subproblemas o problemas subordinados que se relacionan causalmente
entre s. Fundamenta la eleccin del
objetivo estratgico (ver).
Objetivo especfico:
Conjunto de resultados particulares a
alcanzar por medio de acciones (planes,
programas o proyectos) que el organismo se propone realizar en un determinado perodo de tiempo para conseguir
los objetivos estratgicos. Constituyen
un nivel conceptual de agregacin
menor que los objetivos estratgicos, y
se prevn para un plazo ms prximo.
Objetivo estratgico:
Establecimiento de la situacin objetivo
(ver) que el organismo se propone para
superar los nudos crticos que encara la

glosario

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

organizacin de acuerdo con su misin


correspondiente. Se lo formula pasando a
estado positivo el enunciado de los nudos
crticos, constituyndose en su contracara.
Operacin:
Conjunto coherente de acciones y tareas expresada en los objetivos que cumplen la funcin de "puente" entre la
situacin problemtica inicial y la situacin deseada. Su cobertura puede ser
asignada a diferentes responsables y en
determinados tiempos de ejecucin.
Pensamiento estratgico:
Modalidad de pensamiento y actitud
mental transformadora que incorpora al
anlisis social una multiplicidad de perspectivas y escalas de observacin temporales. Permite abordar la complejidad y
superar el reduccionismo (ver) y el excesivo fraccionamiento de la realidad ocasionado por la aplicacin de concepciones y
tcnicas especializadas y fragmentarias.
Planeamiento:
Proceso intencional por el cual la accin
es previamente diseada, en funcin de
un futuro deseado, de modo reflexivo e
integral. El proceso se orienta al logro de
objetivos y metas que posibiliten mantener los aspectos positivos y cambiar los
negativos. Sus productos, orientados a
resultados eficaces, eficientes y efectivos, son los planes, programas, proyectos y actividades.
Planeamiento estratgico:
Conjunto intencional, orgnico y selectivo de operaciones, acciones y regulaciones que, por su impacto totalizante,
es capaz de impulsar de manera eficiente y significativa el cambio situacional
hacia la situacin-objetivo que pretende el planificador. El proyecto estratgico incide generalmente sobre problemas actuales o potenciales de alto valor
para la poblacin.
Planificacin Situacional:
Criterio epistemolgico y modalidad de
planeamiento en la que el sujeto planificador forma parte del objeto planificado. Las relaciones causa-efecto se entrelazan con las relaciones iniciativa-respuesta, que surgen de clculos estratgicos interactivos en un juego plural de
actores que planifican sus acciones, las

glosario

intencionalidades, confluencia y pluralidad de participantes, y las capacidades


que reducen la certidumbre y la previsibilidad de futuro. El poder, como capacidad de articular y controlar las variables del juego social, no es nico ni
omnmodo: la gobernabilidad es un
esfuerzo permanente de conduccin y
control de lo diverso.
Planificacin Tecnocrtica:
Criterio epistemolgico y modalidad de
planificacin que concibe a la realidad
como nica y susceptible de ser planifi cada desde la racionalidad tcnica absoluta. En este tipo de modalidad, el sujeto est afuera del objeto planificado y la
realidad obedece a leyes de funcionamiento, que sostienen relaciones de
causa-efecto que explican el comportamiento de los sujetos sociales. El poder
est cohesionado, es nico y reside en
el Estado, que es el sujeto nico planifi cador, y los sujetos econmicos responden con comportamientos previsibles.
Polticas Pblicas:
Declaraciones de los fines, metas, principios, propsitos, intenciones o ideales que
regulan las actividades de las autoridades
polticas, de acuerdo con la estructuracin
que surge de la Agenda de Gobierno.
Praxeologa:
Ciencia que estudia la accin humana:
el proceder que, guiado por propositos,
selecciona y emplea medios escasos de
uso alternativo y los dirige a fines.
Praxis:
Actividad de los individuos que, de
acuerdo con determinados objetivos,
modifican la naturaleza y la sociedad.
Problema:
Discrepancia existente entre la realidad
constatada y la deseada por un actor.
Proceso:
Conjunto de actividades que estn
mutuamente relacionadas o interactan, y transforman elementos de entrada
(input) en resultados.
Proceso de conversin:
Conjunto de procedimientos, normas,
esfuerzos humanos de produccin y
recursos materiales destinados a generar productos. Relaciona insumo-producto en un dispositivo de produccin.

Glosario

95

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Producto:
Salidas o respuestas materiales o conceptuales que resultan del proceso de
conversin de los insumos en bienes y
servicios, y que una institucin brinda a
la comunidad o a otra institucin.
Prognosis:
Estudio de las tendencias y enunciado
de los escenarios futuros, de acuerdo
con mtodos de proyeccin de las variables que intervinieron en el pasado y en
la actualidad.
Programa:
Conjunto organizado de operaciones,
acciones y subacciones articuladas en
tiempo y espacio que, subordinado a un
plan y aplicado sobre la situacin inicial,
est destinado a modificarla orientndola hacia la situacin objetivo.
Prospectiva:
Actitud metodolgica que, a partir de
reconocer la creatividad del sujeto y la
pluralidad de futuros posibles, reflexiona desde el futuro deseado hacia el presente y programa una serie de acciones
escalonadas desde el presente hacia esa
situacin deseada, tomando en cuenta
los obstculos identificados y los probables cursos de accin.
Proyecto:
1. Conjunto de operaciones, personas y
recursos involucrados en propsitos
comunes. 2. Categora programtica
subordinada a la de subprograma y, por
esta mediacin, a la de programa.
Proyecto de Gobierno:
Contenido propositivo del programa o
del plan de gobierno donde se explicita
la Agenda Poltica (valores, ideologa,
principios, problemas asumidos y orientaciones generales).
Proyecto Estratgico:
Conjunto intencional, orgnico y selectivo de operaciones, acciones y acciones de regulacin que, por su impacto
totalizante, es capaz de impulsar el
cambio situacional en la direccin de
la situacin objetivo pretendida por el
planificador eficiente y significativamente.
Relacin de fuerzas:
Comparacin del peso o capacidad de
accin de dos o ms fuerzas respecto de

96

una o ms operaciones del plan. Forma


parte del anlisis de la viabilidad de las
operaciones en el anlisis estratgico.
Rendicin de cuentas:
Obligacin y responsabilidad de mostrar de manera precisa e imparcial que
se ha efectuado un trabajo de acuerdo
con estndares previos acordados, con
la posibilidad de verificar los resultados
obtenidos.
Responsabilizacin:
Criterio de asignacin de responsabilidades.
Resultado:
Producto esperado y/o consecuente de
las actividades, operaciones y planes que
se desarrollan en una organizacin.
Sinergia:
Efecto de potenciacin que se produce
por la utilizacin sincronizada y convergente de los esfuerzos realizados para
obtener un propsito.
Sistema:
Conjunto de elementos interrelacionados e interdependientes que tienen un
propsito comn, una relacin de insumo-producto entre sus componentes
del sistema y un intercambio de energas con el medio ambiente.
Sistema de Gestin por Objetivos y
Resultados:
Modo de gestionar las administraciones
pblicas que se basa en la determinacin clara de los fines y los medios que
habrn de emplearse.
Sistema de Peticin y Rendicin de Cuentas:
Sistema de evaluacin peridica de
eficiencia y eficacia en el abordaje
de los problemas y el desarrollo de
las operaciones.
Sistema de Presupuesto por Programas:
Sistema en el que los recursos se asignan para alcanzar objetivos explcitos;
se controla eficiencia y eficacia.
Sistema de Responsabilizacin:
Sistema que expresa los distintos
compromisos que deben asumir las
dependencias u organizaciones y los
agentes pblicos con relacin a su produccin institucional y su desempeo
personal. Afinca responsabilidades
claras en los distintos niveles de decisin y operacin de las reparticiones
pblicas.

glosario

LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

Situacin:
Realidad autorreferencial observada
desde los deseos, intenciones y necesidades de un actor.
Situacin Inicial:
Punto de partida desde el cual se asume
como metodologa de conduccin y
gestin al planeamiento, cuya explicacin tiene por objeto comprender las
causas que generan los problemas (ver
momento explicativo).
Situacin Objetivo:
Situacin que se desea alcanzar con el
plan; no es una meta definitiva sino un
propsito pretendido en determinada
situacin inicial, por lo tanto alterable
en la medida que sta vare.
Situacin Problemtica:
Conjunto de problemas vistos desde
las perspectivas de cada uno de los
actores sociales.
Tctica:
Arte de disponer y emplear los recursos
para lograr un objetivo particular definido, necesarias para cumplir con los
objetivos definidos en un plan en el
marco de una estrategia.
Trayectoria:
Secuencia o itinerario de situaciones
o proyectos entre la situacin inicial y
la situacin objetivo.
Tringulo de Gobierno:
Representacin metafrica de la interrelacin de los tres componentes fundamentales del planeamiento estratgico situacional, el Proyecto de
Gobierno (nivel propositivo), las
Capacidades de Gobierno y la
Gobernabilidad del Sistema (ver). La
magnitud del desafo asumido por el
actor social en su Proyecto de
Gobierno condiciona tanto a las
Capacidades de gobierno como a la
Gobernabilidad del sistema: a mayores
retos, mayores exigencias en ambos
polos del tringulo.
Valores:
Conjunto de preferencias de un actor
social, de orden filosfico, ideolgico y
moral, que interviene generando perspectivas o puntos de vista en los anlisis situacionales del actor. Es un factor
importante en la formacin de actitu-

glosario

des, en la estimacin de los problemas


durante la apreciacin de situaciones y
en la adopcin de estrategias y empleo
de medios.
Viabilidad:
Posibilidad de xito de una operacin.
Viabilidad Institucional-organizativa:
Posibilidad de que una operacin sea
coherente con la estructura institucional
del sistema o se desarrolle establemente en una organizacin, dentro de los
lmites de su capacidad de produccin.
Visin:
Situacin deseada. Est influida por
los valores (ver).
Voluntarismo:
Reconocimiento de la suficiencia de la
libertad de obrar del hombre para transformar los obstculos que se oponen al
logro de sus objetivos. Se opone al
determinismo (ver), y es el elemento
conceptual esencial de la prospectiva.

Glosario

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LA GESTIN PBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIN SISTMICA

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