Luciana Jaccoud

RSP

Programa Bolsa Famlia:

proteo social e combate
pobreza no Brasil
Luciana Jaccoud

Introduo
Desde o final dos anos 1990, a temtica da pobreza vem se impondo no
Brasil e marcando de forma crescente a produo intelectual e o debate poltico.
Contudo, foi principalmente no bojo das polticas pblicas que a pobreza ganhou
um espao privilegiado. A emergncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) representou a afirmao de uma agenda nova no Pas, e seus resultados atestam a
relevncia dessa opo e da interveno direta no mbito da renda. Entretanto,
no campo poltico e intelectual, muitas questes permanecem em aberto, seja
em face do papel que o programa cumpre no conjunto da poltica social, seja no
que se refere s perspectivas futuras da atuao social do Estado.
Este artigo se prope a avanar algumas reflexes sobre o Programa Bolsa
Famlia e seu objetivo de combate pobreza, analisando-o como integrante do
sistema brasileiro de proteo social (SBPS). A referncia ao SBPS baliza um
campo mais abrangente, para alm do tradicionalmente utilizado para a anlise
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Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil

do PBF. Nesse sentido, a perspectiva aqui

adotada pretende, para alm da reflexo
sobre o programa e seu papel no combate
pobreza, observar a evoluo do conjunto das polticas sociais organizadas na
abordagem de proteo social, examinando-as a partir da criao e expanso do PBF.
A emergncia de uma agenda da
pobreza em toda a Amrica Latina foi
largamente influenciada pela disseminao, por grupos de interesse, comunidades
epistmicas e organismos internacionais,
de um novo modelo de proteo social
voltado ao enfrentamento pobreza. Tendo como proposta principal os Programas
de Transferncia Condicionada de Renda
(PTRC), e assentado no paradigma de
desenvolvimento humano, a nova agenda
prope suprir as necessidades bsicas por
meio de transferncias de renda e desenvolver capacidades por meio de condicionalidades em educao e sade. Contudo,
em que pese a perspectiva residualista que
comandava a formulao de um projeto
ancorado na priorizao da pobreza, o
processo de formatao e materializao
destes programas nos diversos contextos
nacionais est longe de consolidar experinciashomogneas. A emergncia e
implementao dos programas de transferncia de renda para a populao pobre
respondeu a trajetrias institucionais e a
contextos polticos diferenciados e se
expressa em distintos resultados em termos
do desenho dos programas e do papel que
cumprem no campo da ao social do
Estado e na prpria dinmica social.
No Brasil, o PBF encontrou uma
adensada institucionalidade no campo social,
que responde tanto aos desafios da garantia
de renda quanto da ampliao da cobertura
de servios sociais1. Fruto da afirmao de
direitos sociais universais reconhecidos pela
Constituio de 1988 no contexto de

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redemocratizao, o SBPS projeta a construo de uma cidadania social alargada e

busca no apenas gerar acessos igualitrios
no campo das polticas sociais, como ampliar garantias de proteo social e reverter
os patamares de desigualdade que esgaam
o tecido social brasileiro. Entretanto, ao mesmo tempo em que tem avanado expressivamente na efetivao de muitos de seus
objetivos, o SBPS tem igualmente sido atravessado por tenses que se expressam tanto
nas dificuldades de implementao
(incluindo aqui os aspectos de financiamento, gesto e formas de participao do
setor privado) quanto nos embates que
cercam o projeto poltico que o acompanha.
O PBF desenvolveu-se, assim, em um
contexto alargado de proteo social, e nele
pode desempenhar um papel relevante. De
um lado, ocupou campos que ainda se mantinham como de desproteo, tanto no que
diz respeito renda, como ao acesso a servios. Nesse sentido, o PBF emergiu em
um contexto de importante institucionalidade do SBPS e interagiu com ele,
ampliando seu escopo protetivo. De outro
lado, o programa ocupa uma posio que
cruzada por diferentes projetos de sociedade. Sua defesa mobiliza tanto os que
defendem a ampliao da cobertura da proteo social pblica, como os que criticam
o projeto de universalizao acolhido em
1988 e assentado em um modelo social
redistributivo e altamente solidarista. So
divergncias que se referem aos princpios
normativos da proteco social.
Buscando analisar esse processo, o
sistema brasileiro de proteo social ser
examinado a partir da identificao de trs
distintas modalidades de interveno, aqui
chamadas de pilares da proteo social:
garantia de renda, servios universais e
polticas para pblicos especficos. Em cada
um dos pilares, mas principalmente a partir

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da articulao e equilbrio entre eles, a

sociedade brasileira recoloca e responde
questo de com qual patamar de proteo
(ou desproteo) social est operando e
qual o patamar dever ser operado em um
horizonte futuro. Trata-se de um dilogo
continuado sobre a capacidade de conviver
com nveis (ainda) surpreendentes de
desigualdades, e de responder s ameaas
que a desigualdade aporta coeso dessa
sociedade. nesse quadro que cabe abordar o tema do papel do Estado enquanto
representante da esfera pblica como
promotor de padres de coeso social.
Nos limites deste artigo, ser priorizada
a questo dos desafios postos ao desenho e
institucionalidade das polticas sociais no
contexto da nova agenda da pobreza. Nesse
sentido, o PBF ser analisado a partir do
seu dilogo com o potencial de antagonismo
e de conflito que a desigualdade social gera
e os desafios que ela apresenta para a ao
social do Estado. Nesta sua primeira dcada de existncia, o PBF tem operado como
um efetivo instrumento de alargamento da
proteo social e de reduo da desigualdade. So diversos os riscos de alterao deste
quadro, tendo em vista as possibilidades e
cenrios postos pelos diferentes modelos de
coeso social e desenvolvimento em concorrncia no Pas. Mas igualmente possvel consolidar o PBF (e avanar no seu desenho) no contexto de uma cidadania social
ampliada, nem limitada ao resgate da situao de pobreza nem proteo ao mundo
do trabalho, mas referente promoo da
igualdade e da equidade.

O sistema de proteo social e o

PBF
Como j amplamente estudado, a proteo social brasileira se desenvolveu tendo
por base o seguro social e excluindo,

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durante dcadas, os grupos sociais sem

vnculo com o mercado de trabalho
formal2. A trajetria de limitada cobertura
e de lento processo de expanso para os
demais pblicos foi revertida a partir da
dcada de 1980 e, em especial, aps a
promulgao da Constituio de 1988, que
lanou as bases para um novo formato da
interveno social do Estado. O texto
constitucional alargou o arco dos direitos
sociais e estendeu as garantias legais de

Com o PBF,
avanamos na
superao da leitura
de que a renda de
pessoas em idade
ativa e a presena de
crianas so
circunstncias a
serem enfrentadas
privadamente pelas
famlias.

proteo a um conjunto mais amplo de

situaes sociais, expandindo o campo da
proteo social sob responsabilidade
estatal. Os objetivos da ao pblica,
regulamentada pelas leis complementares
que normatizaram as determinaes constitucionais, passaram a referir-se a um
terreno vasto da vida social: desde o acesso
a condies adequadas de bem-estar e

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Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil

oportunidades, como nas polticas de sade

e educao, at o enfrentamento dos riscos
sociais e da pobreza, passando pela
proteo ao ciclo de vida e as situaes de
desigualdade e discriminao.
Em resposta orientao universalista
e redistributivista acolhida pela Carta Constitucional de 1988, o esforo estatal na
esfera da proteo social foi expressivamente ampliado, com impactos relevantes
no que diz respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos
benefcios. As polticas sociais se adensaram, seja em termos normativos, seja em
termos de recursos - humanos, financeiros,
institucionais e polticos. As iniciativas e
ofertas, largamente estruturadas em
programas e polticas permanentes, formaram um conjunto que, embora heterogneo,
incompleto e algumas vezes contraditrio,
dotou o Pas de um sistema de proteo
abrangente e de impacto efetivo. O adensamento da ao do Estado no campo social
pode ser rapidamente vislumbrado por
meio dos dados do gasto social, que
aumentaram de maneira sustentada, crescendo cerca de 6,0 pontos percentuais do
Produto Interno Bruto entre 1995 e 2010,
e passando de 19,2% para 25,2% de um
PIB em expanso (CASTRO, 2013)3. As mais
importantes polticas regime geral da
previdncia social, sade, educao e
assistncia social contam com fortes
arcabouos institucionais e fontes de
financiamento estveis, ainda que assentadas em uma estrutura tributria regressiva (SILVEIRA et al., 2011).
Em face das amplas e diversas modalidades de interveno do nosso Estado
social, podem ser identificados trs principais pilares em torno dos quais se vem
organizando o atual sistema brasileiro de
proteo social: garantia de renda, servios universais e polticas para pblicos

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especficos (JACCOUD, 2013). O primeiro

opera benefcios monetrios diretos, de
natureza contributiva ou no contributiva,
voltados a indivduos ou a famlias. O
segundo garante ofertas pblicas e continuadas no campo dos servios sociais, com
destaque para os sistemas nacionais na
educao, sade e assistncia social. Por fim,
no mbito do enfrentamento de desigualdades associadas a pblicos especficos, atua
por meio de polticas pblicas inovadoras
ou de recortes diferenciados nas j existentes,
visando a atender e integrar grupos que
enfrentam processos de discriminao e
segregao constrangedores de direitos e de
oportunidades de incluso social.
Reorganizado a partir da Constituio
de 1988 e fortalecido posteriormente, o
pilar de garantia de renda assegura benefcios previdencirios e assistenciais4. Os
benefcios previdencirios, de natureza
contributiva e organizados na forma de
seguro social pblico e obrigatrio, visam
a proteger as situaes de inatividade, sejam
elas temporrias (como as relacionadas
doena e maternidade) 5 ou definitivas
(velhice, invalidez ou morte). Os programas
assistenciais, no contributivos e integralmente financiados com recursos tributrios,
dirigem-se s situaes de pobreza. O
Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
benefcio assistencial regulamentado em
1993, visa proteo dos segmentos
marcados pela inatividade: idosos com 65
anos e pessoas com deficincia em situao
de extrema pobreza 6 . Esse benefcio
tambm opera com a garantia de uma renda
de substituio queles impossibilitados (e/
ou desobrigados) de garantir sua sobrevivncia pelo prprio trabalho, mas garante
o acesso pela comprovao da situao de
pobreza e no de contribuio ou trabalho.
O carter solidrio e redistributivo do
sistema tambm foi ampliado com a

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flexibilizao da lgica atuarial do modelo

previdencirio, representada pela criao da
figura do segurado especial rural7. Com
esses benefcios, o sistema de garantia de
renda no Brasil praticamente universalizou
sua cobertura para idosos. Como consequncia, os dados de 2002 e 2012 da Pnad
mostram que, em 2002, ou seja, antes da
implementao do PBF, apenas 1,4% dos
idosos brasileiros de 60 anos ou mais estavam em situao de extrema pobreza, e
apenas 7,4% em situao de pobreza (em
2012 esses percentuais baixaram para 1,0%
e 1,4% respectivamente).
A criao do PBF, em 2003, ampliou e
reforou o sistema de garantia de renda.
Como j destacado em trabalhos anteriores
(JACCOUD, 2009 e 2010), a grande inovao
do PBF refere-se superao de um
modelo limitado da proteo s situaes
de inatividade com oferta de uma renda
de substituio. O PBF opera um avano
na reponsabilidade pblica, estendendo a
garantia de renda para alm das situaes
de no trabalho. Efetiva um benefcio de
renda mnima s famlias pobres cujos
membros adultos esto majoritariamente
em idade laboral ativa e participando do
mercado de trabalho8. Por outro lado, como
j destacado por Mesquita et al. (2010), a
cobertura s famlias pobres tambm
responde inexistncia, no sistema brasileiro de proteo social, de um benefcio
voltado s crianas9.
Assim, os programas previdencirios
e assistenciais do sistema de garantia de
renda, apesar de distintos quanto natureza da proteo e o pblico coberto, vm
operando em dinmica relativamente integrada em face do duplo desafio: a manuteno de renda (prevenindo o risco da
pobreza) e o enfrentamento da pobreza j
instalada. A evoluo do PBF no desencadeou restries na cobertura dos demais

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programas; ao contrrio, sua implementao ao longo da ltima dcada foi acompanhada pela ampliao da cobertura
previdenciria e do BPC. Segundo os
boletins da Previdncia Social e do MDS,
uma estimativa dos benefcios concedidos,
em dezembro de 2012, pelos programas
contributivos e no contributivos de garantia
de renda vigentes no Brasil, aponta para um
total de 43,9 milhes de benefcios, com
impacto efetivo nos patamares de pobreza
e desigualdade de renda. Desses, 26,03
milhes foram de natureza previdenciria
(RGPS). O BPC pagou naquele ms 3,99
milhes de benefcios destinados a idosos e
pessoas com deficincia pobres. Foram
ainda concedidos 13,9 milhes de benefcios para famlias pobres por meio do Bolsa
Famlia 10. O adensamento e o carter
redistributivo da proteo social, atestados
em um amplo conjunto de estudos11, refletem a ampliao da cobertura, a relativizao
do princpio atuarial, a vinculao do piso
do BPC e RGPS ao salrio mnimo e o
fortalecimento da solidariedade como
princpio organizador da cobertura e do
financiamento.
Com o PBF, avanamos na superao
da leitura de que a renda de pessoas em
idade ativa e a presena de crianas so
circunstncias a serem enfrentadas
privadamente pelas famlias. Avanamos
ainda no reconhecimento de uma renda
mnima, com impactos muito relevantes.
Esta garantia foi fortalecida em 2013,
quando o mecanismo tradicional do PBF,
de benefcios com valores fixos em funo
da profundidade da pobreza (se com renda
at R$ 70,00 ou at R$ 140,00) e da composio da famlia, foi complementado,
permitindo a adoo de um novo compromisso em face de um mnimo social per
capita, ainda inexistente no Brasil. A criao
do novo benefcio varivel do PBF

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Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil

(Benefcio de Superao da Extrema

Pobreza), visando a cobrir o hiato de renda
de at R$ 70,00, instituiu um patamar
mnimo de renda abaixo do qual nenhum
brasileiro pode estar.
No que se refere ao segundo pilar, de
oferta de servios universais, o SBPS opera
um conjunto de ofertas continuadas com
o objetivo de garantir, fora do mercado,
patamares de bem-estar, cuidados e
aquisies, alm de estabelecer acesso
desmercadorizado a bens pblicos e
culturais, conhecimentos e ativos construdos pela sociedade. Opera ainda com a
responsabilizao coletiva de riscos individuais em especial na sade, mas
tambm na assistncia social e na educao.
Tais ofertas tm progredido quanto
universalizao do acesso. Entretanto, so
expressivas as dificuldades diante dos
objetivos de se contrapor reproduo das
desigualdades sociais, efetivar igualdade de
chances e fortalecer um projeto de
integrao e desenvolvimento social. So
dificuldades particularmente graves
quando referidas a alguns pblicos especficos, como o caso dos mais pobres ou
as populaes negras.
A integrao do PBF a esse pilar do
SBPS realiza-se principalmente por meio
das condicionalidades em educao e
sade, que devem ser cumpridas pelas
famlias atendidas. Sua adoo foi bastante
contestada, mobilizando preocupaes
quanto focalizao das polticas universais. Contudo, o aprimoramento da gesto
intersetorial para o controle e acompanhamento das condicionalidades, assim
como a progressiva presena do Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS) tm
permitido que essas se afirmem no como
tarefa burocrtica ou punitiva, mas como
instrumento de incluso, naquelas polticas,
de populaes em denegao de acesso12.

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De fato, entre os expressivos desafios

enfrentados no mbito da oferta de
servios pblicos, destaca-se o da incluso
e permanncia da populao mais pobre.
So vrios os motivos que dificultam a
equalizao do atendimento para esses segmentos: desde as caractersticas da populao e seus territrios, at mecanismos de
segregao e expulso operados no interior
das polticas pblicas. Em que pesem as
dificuldades, os resultados dessa estratgia
tm sido relevantes, como mostram os
estudos sobre os impactos das condicionalidades na trajetria escolar positivos
tanto na frequncia quanto na progresso
dos alunos e nas condies nutricionais
e de sade das crianas13.
Cabe destacar que a interface entre o
PBF e os servios da assistncia social
tambm tm sido objeto de um conjunto
recente de estudos que descortinam os
diversos matizes dessa integrao: o papel
dos Centros de Referncia da Assistncia
Social (CRAS) no suporte ao Cadastro
nico e a gesto dos benefcios do PBF e
no dilogo e acompanhamento da populao beneficiria, alm dos arranjos
intitucionais visando gesto local, ao controle social e articulao e coordenao
federativa14. Efetivamente, o desenvolvimento simultneo da implementao e
universalizao do PBF e a institucionalizao e consolidao do SUAS a partir de
2003 e 2004, respectivamente, possibilitaram
uma forte interao (no imune a tenses)
entre os dois processos. A consolidao da
poltica pblica de assistncia social, ancorada em um sistema nico de escopo nacional, operada em equipamentos pblicos e
por equipes de referncia, e contando com
servios permanentes em substituio s
aes eventuais e descontinuadas, permite
novos patamares de proteo para situaes
agravadas de vulnerabilidade social15.

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A integrao do PBF com as ofertas

de educao, sade e assistncia social
vem se consolidando como um caminho
promissor, capaz no apenas de prevenir
e/ou resgatar trajetrias de vulnerabilidade social, mas de fortalecer, nos territrios, a oferta pblica e sua efetividade
nessas trs reas. O PBF vem atuando nos
ser vios de educao e sade, mas
tambm da assistncia, como um vetor de
priorizao do pblico de menor renda,
enfrentando lgicas restritivas de oferta e
acesso que perpassam, inclusive, o setor
pblico. A dificuldade de acesso e
permanncia nos servios, demonstrada
por um grande conjunto de indicadores
sociais, persiste como um problema cuja
densidade grave para os grupos mais
pobres, em que pese esse tema ainda no
estar sendo amplamente problematizado
no debate acadmico e institucional sobre
as polticas setoriais.
Dessa forma, o tema da focalizao do
PBF tambm deve ser abordado a partir
da perspectiva mais abrangente do contexto
institucional e do desenho de proteo
social no qual o programa se insere. Se para
a perspectiva residualista a priorizao aos
mais pobres representa a centralidade no
papel projetado para as polticas sociais,
do ponto de vista do fortalecimento de um
sistema pblico universal voltado reduo
das desigualdades, tal prioridade contribui
para fortalecer o acesso universal, inclusive para os mais pobres. E de fato, o PBF
tem sido progressivamente fortalecido para
operar como um instrumento de promoo
da equidade. Dialoga, assim, com o pilar
do SBPS voltado ao enfrentamento de
desigualdades associadas a pblicos especficos, submetidos a processos de apartao,
discriminao, segregao ou tratamento
diferenciado que constrangem direitos e
oportunidades.

RSP

Trata-se, nesse terceiro grupo de polticas pblicas, tanto de operar com programas ou polticas pblicas especficas, como
de atuar visando ao tensionamento e
integrao das polticas existentes para
atender queles grupos. Muitas vezes o processo histrico de discriminao e subalternidade social efetua a invisibilidade de
determinados pblicos ou demandas,
dificultando a atuao do Estado e questionando a legitimidade da ao pblica

... o PBF vem

contribuindo para
ampliar o
conhecimento e o
reconhecimento das
parcelas mais
vulnerveis da
sociedade, de seus
interesses e
demandas.

nesse plano. Nesse sentido, os desafios ainda

so muito expressivos, em que pese os
avanos observados nas aes voltadas
extrema pobreza ou populao negra. A
ampliao do investimento (no apenas
financeiro, mas em recursos humanos e
institucionais) dos trs nveis de governo,
assim como o desenho de estratgias mais
adensadas para enfrentar os expressivos

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Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil

padres de desigualdade da sociedade

brasileira e seus mecanismos de reproduo permanece imperativo.

Programa Bolsa Famlia e

trabalho
Compreender a especificidade da proteo de renda realizada pelo Bolsa Famlia
implica ultrapassar a impreciso operada
por meio do termo pobres e buscar identificar as dinmicas da vulnerabilidade que
afetam o seu pblico-alvo. Destaca-se, para
alm da alta presena de crianas e da mais
fraca aderncia s polticas pblicas, a
precariedade da insero no mundo do
trabalho. Como j citado, o PBF inaugurou
a proteo s famlias pobres com larga
presena de membros adultos em idade
ativa. Participantes do mercado de trabalho,
os chefes de famlias beneficirias apresentam nvel de atividade, ocupao e jornada
bastante similares aos dos no beneficirios
(Sagi/MDS, 2012). Contudo, sua participao no mercado de trabalho ocorre em
bases mais precrias, com taxas mais elevadas de desemprego e de trabalho sem
remunerao. Sobre o comportamento dos
beneficirios do PBF no mercado de
trabalho, os estudos existentes apontam a
inexistncia de qualquer impacto no
sentido de desestmulo participao o
chamado efeito preguia (OLIVEIRA e
SOARES, 2012 e 2013).
Para alm da anlise das caractersticas e comportamento dos beneficirios, as
pesquisas e estudos tm avanado mais
lentamente. relevante destacar que as
situaes de pobreza associam-se a territrios e populaes, atividades e dinmicas
econmicas, alm de caractersticas de
oferta de servios e polticas pblicas.
Referem-se a contextos histricos populaes tradicionais e populao negra ou

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familiares especficos. Reproduzem-se em

regies estagnadas ou em setores ou atividades econmicas de baixa (ou em queda
de) produtividade. A pobreza se reproduz
largamente junto agricultura familiar
constrangida pela falta de insumos, financiamento, apoio tcnico, mercado ou
mesmo terras. Da mesma forma ocorre em
territrios urbanos segregados, com altas
taxas de violncia e baixa oferta de servios
pblicos, incluindo transporte, educao e
servios vinculados incluso no mercado
de trabalho. Nesse sentido, polticas pblicas voltadas promoo das condies
de incluso produtiva, como o Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e
Emprego (Pronatec) ou o Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA), revestemse de grande relevncia e devem continuar
a ser fortalecidas. Polticas setoriais de
fomento da produo e do emprego, visando
promoo de um projeto de desenvolvimento com equidade, so essenciais, e seus
resultados revelam-se incapazes de serem
criados pela dinmica autnoma dos
mercados (DELGADO e THEODORO, 2005).
Contudo, alm das consequncias na
esfera da ao pblica, a interface entre
trabalho e PBF tambm deve ser melhor
analisada pelo que tem a nos esclarecer
sobre as bases polticas do sistema de
proteo social. Ao atender um pblico
cuja vulnerabilidade se vincula predominantemente idade e situao de possibilidade de trabalho, o PBF no apenas
inova, mas igualmente provoca uma tenso
no mbito do SBPS16. De um lado e como
todo o debate sobre pobreza e pauperismo
vem nos ensinando desde o sculo XIX ,
a pobreza questiona a premissa bsica dos
sistemas econmicos no capitalismo de
transformarem trabalho em bem-estar
(POLANY, 2000). De outro, garantir uma
renda s famlias cuja populao adulta est

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apta para o trabalho questiona a centralidade do trabalho, que organiza as sociedades contemporneas. Essas dificuldades
somam-se aos desafios de consolidao do
campo da assistncia social e s resistncias
legitimao da natureza solidria e no
contributiva de sua interveno. Como
lembra Morel (2000), no caso da assistncia
social, a ausncia de reciprocidade entre
os beneficirios e os que financiam seus
benefcios tensiona a esfera da proteo
social. Tais problemas reduzem-se quando
os beneficirios formam o grupo daqueles
chamados por Castel (1998) como os
inaptos ao trabalho: idosos, crianas ou
deficientes. Mas se adensam quando se trata
de benefcios dirigidos populao em
condies de exerccio do trabalho. A
demanda por contrapartidas busca, em
larga medida, compensar tais dificuldades
de legitimao, particularmente fortes em
sociedades altamente produtivistas e cujos
assentos individualizadores se fazem cada
vez mais presentes (CASTEL, 2009).
No caso brasileiro, onde a dinmica
produtiva no promoveu a larga primazia
do processo de assalariamento das relaes
de trabalho, e onde as desigualdades no
mercado de trabalho reproduzem um
sistema hierrquico que ainda alimenta e
organiza largamente a sociedade, as dificuldades se agravam. A alegao de desvio
moral (preguia, irresponsabilidade, indolncia) no comportamento dos beneficirios fortalece o questionamento em
torno do PBF e de sua legitimidade, assim
como de demandas das chamadas portas
de sada17. De fato, a suspeita contra os
segmentos de trabalhadores pobres no
integrados s relaes formais de trabalho
um elemento permanente do debate social
brasileiro. Por outro lado, o acesso ao
trabalho em suas vrias dimenses da
oferta e da demanda ainda uma dimenso

RSP

desafiadora para as polticas pblicas e para

a dinmica de crescimento da economia
brasileira.
Vale lembrar algumas caractersticas
gerais da populao com renda compatvel
da linha de acesso ao PBF. Segundo dados
da Pnad 201218, encontramos na populao
economicamente ativa (PEA), com renda
menor que R$ 140,00, percentual considervel de trabalhadores (40%) ocupados
em atividades de produo para consumo
prprio (25,5%) ou em atividades sem
remunerao (13,5%). Encontramos ainda
29% dedicados a trabalho por conta, 19%
empregados sem carteira assinada e 8%
dedicados ao emprego domstico. Nesse
contexto de trabalho precrio e renda
incerta, os desafios so expressivos e sinalizam para a necessidade de adensamento
das chamadas polticas ativas de mercado
de trabalho (K ERSTENETZKY , 2012). A
questo racial tambm se apresenta com
fora nesse contexto. A maior presena de
pretos e pardos entre os extratos de menor
renda reflete e reproduz a incluso subalterna dessa populao, aspecto central nos
mecanismos de reproduo da desigualdade social no Pas (THEODORO, 2008).
Cabe ainda lembrar a relevncia da questo
de gnero na anlise da insero da populao mais pobre no mercado de trabalho.
Cruzam-se aqui, entre as mais pobres,
menores taxas de atividade, relacionadas
no apenas a menores ofertas de servios
de cuidados para a primeira infncia, mas
a outras questes como a contribuio
diferenciada do trabalho na esfera domstica e as condies especficas da monoparentalidade.
Nesse sentido, o PBF vem contribuindo para ampliar o conhecimento e o
reconhecimento das parcelas mais vulnerveis da sociedade, de seus interesses e
demandas. Para alm dos avanos a ele

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Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil

creditados na melhoria das condies de

vida e de acesso s polticas pblicas, o programa tem ainda atuado no alargamento
da autonomia e da cidadania (REGO e
PIZANI, 2013). Tem igualmente favorecido
novas iniciativas, inclusive no campo da
melhoria das condies de acesso ao mercado de trabalho, como as operadas por
meio do plano Brasil sem Misria, nos seus
eixos rural e urbano, visando a uma maior
e mais qualificada oferta de polticas e oportunidades (FONSECA et al., 2013).

Concluso: igualdade e equidade

no SBPS
O debate sobre como articular os
princpios de igualdade e equidade nas
polticas sociais brasileiras atravessa a
discusso em torno do PBF e das perspectivas futuras do SBPS. Na trilha aberta pelas
crticas ao desenho universalista das polticas sociais brasileiras, a equidade tem-se
sobressado, defendida como princpio
no apenas relevante, mas suficiente de
justia visando igualdade. So diversos
os riscos colocados por essa formulao,
tendo em vista o alto patamar de desigualdade que organiza a sociedade brasileira.
A equidade adotada sem referncia igualdade fragiliza as condies de integrao
social, agravando um tecido de sociabilidade j esgaado pela profunda desigualdade que ainda marca o Pas.
De fato, a crtica liberal ao universalismo, ancorada na ideia da igualdade de
chances, pouco fala sobre os patamares de
desigualdade aceitveis (ROSANVALLON ,
2011). A sociologia nos ensina que o
desafio da desigualdade no se restringe
s questes de justia associadas s trajetrias individuais, mas as ultrapassa,
marcando a dinmica social como um todo.
Maior igualdade impacta a qualidade das

300

relaes sociais e o patamar de bem-estar.

E, como mostrou Castel (1988), mesmo
quando atingindo apenas as franjas da vida
social, a pobreza e a vulnerabilidade questionam a sociedade em seu conjunto, apontando para o risco de sua fratura e mobilizando o debate em torno dos princpios
e mecanismos de sua coeso.
Desse modo, se a existncia da desigualdade no Brasil impe a adoo de polticas pblicas ancoradas no princpio da
equidade, ela no aceita o descarte ou a
subordinao do princpio da igualdade no
processo de implementao de polticas
pblicas (JACCOUD, 2013). Ao contrrio,
reenfatizando o princpio da igualdade
como base da ao pblica, e o combate
desigualdade como objeto estratgico de
uma agenda de futuro, que as aes
voltadas equidade podem operar como
instrumentos relevantes num projeto
inclusivo e redistributivo de desenvolvimento social.
A progressiva expanso do PBF ao
longo dos ltimos anos vem sendo realizada de forma integrada s demais polticas
do SBPS. O programa tem cumprido um
papel especfico e complementar aos
demais programas de renda, beneficiando
uma populao distinta e no atendida
pelos benefcios pr-existentes. Tambm no
campo dos servios, o PBF vem sendo
implementado em um contexto de forte
institucionalidade, o que permite que venha
apresentando impactos positivos no que se
refere incluso e permanncia dos
grupos e populaes mais pobres nas
polticas de sade, educao e assistncia
social. Como parte do SBPS, o PBF pode
comemorar 10 anos como uma pea
importante no mbito da complexa construo voltada proteo social no Brasil.
Por fim, ao provocar o debate em torno da
pobreza, o PBF tem contribudo para o

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Luciana Jaccoud

aprofundamento e a qualificao das aes

diante do compromisso social em torno do
seu enfrentamento.
Contudo, os altos nveis de desigualdade com que convive e a partir dos quais
se organiza historicamente a sociedade
brasileira impem a continuidade da trajetria de reduo da pobreza e da promoo
da igualdade. O progresso em face desses
objetivos depender do aprofundamento das
polticas sociais, tendo por horizonte o
enfrentamento das desigualdades. Para alm
da sustentao da poltica de valorizao do
salrio mnimo (inclusive devido s repercusses de sua vinculao aos benefcios
monetrios da seguridade social) e dos impactos positivos advindos do mercado de
trabalho, a efetividade desse caminho largamente dependente de decises polticas
em prol da equidade e do fortalecimento
das ofertas universais de qualidade.
Nesse sentido, preciso superar definitivamente as formulaes que limitam o
debate sobre a pobreza, reduzindo-o

RSP

simplesmente a um debate sobre o outro.

Para alm das situaes vividas por famlias ou populaes especficas, de constrangimentos no acesso a bens, servios,
oportunidades e proteo social, a pobreza
e a desigualdade refletem uma dinmica
social marcada por enorme diferenciao
e mesmo apartaes. Para uma sociedade
menos desigual necessrio superar os
riscos de dualizao da proteo social
risco mais amplo, de que as polticas sociais
findem por reforar hierarquias sociais pela
prpria operacionalizao da oferta pblica.
A continuidade no processo de integrao
do PBF ao SBPS e de fortalecimento das
polticas universais e de qualidade responde
no apenas demanda de dotar de dignidade e perspectiva de futuro os mais
vulnerveis. Responde busca de uma
dinmica social inclusiva, que no apenas
favorece a um ambiente economicamente
mais dinmico, mas, sobretudo, socialmente melhor compartilhado.
(Artigo convidado).

Notas
O sistema de proteo social e, dentro dele, o de seguridade social, no apenas desenvolveram uma ampla regulamentao e institucionalizao, como tm contado com expressiva legitimidade social (ver pesquisa coordenada por Lavinas, 2013). O respaldo poltico ao modelo de
proteo social acolhido em 1988 um dos fatores que explicam as dificuldades dos governos
liberais da dcada de 1990 de implementarem suas reformas.
2
Podem ser citados, entre outros, MALLOY, James. Poltica de Previdncia Social no Brasil. Rio de
Janeiro, Graal, 1986; SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia : a poltica social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campos, 1987; DRAIBE e AURELIANO. A especificidade do Welfare State
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In : Previdncia Social : 60 anos de histria da previdncia no Brasil. Rio de Janeiro: Vozes/ABPGSC,
1995.
1

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Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil

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Analisando apenas o gasto social federal entre 1995 e 2010, Castro et al. (2012) revelam
que: (i) em termos real e per capita, o gasto social federal mais que dobrou no perodo; (ii) o
crescimento foi observado em todo o perodo, mas houve uma acelerao mais ntida aps
2004; (iii) os ganhos reais foram observados em todas as reas.
4
Para uma anlise mais detalhada do sistema de garantia de renda - benefcios, beneficirios
e impactos , assim como do PBF e sua relao com demais benefcios monetrios, ver Mesquita et al. (2010).
5
Alm dos benefcios previdencirios, cabe lembrar do seguro-desemprego, voltado proteo das situaes de desemprego involuntrio.
6
O acesso ao BPC independe de quaisquer contribuies prvias; o valor do benefcio de
um salrio mnimo, tendo sido definido pela prpria Constituio Federal.
7
A categoria de segurados especiais estabelecida pela CF-88 integra os trabalhadores rurais
em regime de economia familiar ao RGPS, aos quais reconhece os mesmos benefcios dos
trabalhadores urbanos formais, exceo da forma de contribuio. Tal inovao ancora o
direito previdncia social no exerccio pretrito do trabalho ainda que no assalariado e
no mais exclusivamente na vinculao prvia a um emprego com carteira assinada ou a um
certo nmero de contribuies efetivadas.
8
Cabe lembrar que o PBF no atende apenas a famlias com crianas. As famlias com renda
abaixo da linha de extrema pobreza (R$ 70,00) tm acesso ao benefcio bsico e ao benefcio de
superao da extrema pobreza independentemente da composio da famlia. Cerca de 12% das
famlias beneficirias no tm crianas e esto abaixo da linha de extrema pobreza; sobre elas
no operam as condicionalidades. Sobre os benefcios do PBF, ver: http://www.mds.gov.br/
bolsafamilia/beneficios.
9
No Brasil, a escassa cobertura do salrio-famlia e o parco reconhecimento da iseno para
dependentes operada no Imposto de Renda de Pessoas Fsicas como uma ao governamental
de natureza social, dificultam o desenvolvimento de um benefcio familiar. expressivo o nmero de pases que reconhece a existncia de crianas como um risco adicional de empobrecimento dos trabalhadores e de suas famlias, risco que deve ser protegido. Em geral, as dedues
fiscais para dependentes tambm so computadas entre os esforos sociais do governo em
benefcio das famlias.
10
Quase metade (46%) desses 43,9 milhes de benefcios so no valor de um salrio
mnimo e 33% em valor inferior a um salrio mnimo. Cabe ainda lembrar que no foram
computados os benefcios do seguro-desemprego, concedido a mais de 8 milhes de trabalhadores desempregados por perodos entre 3 a 5 meses.
11
Entre 2003 e 2011, os percentuais de extrema pobreza foram reduzidos metade (Ipea,
2012). Sobre o impacto dos programas de garantia de renda na reduo da pobreza e desigualdade
de renda, ver, por exemplo, Soares et al. (2010); Ipea (2012); Sagi/MDS (2013); Castro (2013).
12
De acordo com a Portaria n 251/2012 do MDS, nenhuma famlia ter o benefcio cancelado sem que antes seja acompanhada pelo poder pblico. Esse acompanhamento deve ser
realizado pelos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) dos municpios, e permite a
interrupo dos efeitos do descumprimento sobre o benefcio, a identificao das situaes que
dificultaram o acesso aos servios bsicos de educao e de sade e os encaminhamentos e
atividades necessrios para sua superao.
13
Sobre educao, ver em especial Simes (2013); Craveiro e Ximenes (2013) ; Cireno et al.
(2013) e Silvera et al. (2013); sobre sade, ver entre outros Raselle et al. (2013); Santos et al.
(2013).
3

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Ver a respeito Bichir (2011); Lcio (2012); Colin et al. (2013); Coutinho (2013); Silva Neto
(2013); Arsky (2013).
15
Sobre a evoluo do SUAS, ver os captulos sobre a assistncia social no boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, publicado semestralmente pelo Ipea.
16
So retomados aqui os argumentos desenvolvidos em Jaccoud (2009).
17
No entanto, interessante observar que o PBF conta com o apoio majoritrio da populao: 73% segundo pesquisa realizada em 2012 (LAVINAS, 2012). Segundo a pesquisa, a maioria da
populao (59%) aceitaria pagar mais impostos para garantir a proviso pblica de educao e
sade, e que considera educao, sade e creche bens pblicos e universais. Contudo, 68%
apoiam totalmente as condicionalidades atuais do PBF e 56% concordam com adoo de
condicionalidades vinculadas ao trabalho.
18
A tabulao considerou a renda per capita domiciliar: esto includas todas as rendas na sua
composio, inclusive as advindas do PBF.
14

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Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil

Resumo Resumen Abstract

Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil
Luciana Jaccoud
A emergncia da temtica da pobreza e a disseminao dos programas de transferncia
condicionada de renda na Amrica Latina foram largamente influenciadas por uma leitura
residualista de proteo social, assentada no paradigma do desenvolvimento humano e no fortalecimento da responsabilidade individual em face das demandas de proteo social. Contudo, o
processo de implementao consolidou desenhos distintos de programas, respondendo a trajetrias institucionais e a cenrios polticos diferenciados. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia foi
implementado num contexto de adensada institucionalidade no campo social, tanto no que se
refere garantia de renda como aos servios de educao e sade. O artigo analisa o processo
de implementao e progressiva universalizao do PBF a partir de sua insero no sistema
brasileiro de proteo social e sua integrao a programas e polticas, discutindo ainda tenses e
dificuldades cujo enfrentamento permitir avanar a agenda de enfrentamento pobreza e
desigualdade social.
Palavras-chave: Bolsa Famlia; proteo social; equidade
Programa Bolsa Familia: proteccin social y combate a la pobreza en Brasil
Luciana Jaccoud
La emergencia de la temtica de la pobreza y la diseminacin de los programas de transferencia
condicionada de renta en Amrica Latina fueron ampliamente influidas por una lectura residualista
de proteccin social, asentada en el paradigma del desarrollo humano y en el fortalecimiento de
la responsabilidad individual frente a las demandas de proteccin social. Sin embargo, el proceso
de implementacin consolid diseos distintos de programas, en respuesta a las trayectorias
institucionales y a los escenarios polticos diferenciados. En Brasil, el Programa Bolsa Familia se
implement en un contexto de adensada institucionalidad en el campo social, tanto en lo que se
refiere a la garanta de renta como a los servicios de educacin y salud. En el artculo se analiza
el proceso de implementacin y universalizacin progresiva del PBF a partir de su insercin en
el sistema brasileo de proteccin social y su integracin a los programas y polticas, y se discute
todava tensiones y dificultades cuyo enfrentamiento permitir el avance de la agenda de
enfrentamiento a la pobreza y a la desigualdad social.
Palabras clave: Programa Bolsa Familia; proteccin social; equidad
The Bolsa Famlia Program: social protection and reduction of poverty in Brazil
Luciana Jaccoud
The emergence of the theme of poverty in the academic debate and the dissemination of
income transfer programs in Latin America were largely influenced by a focal understanding of
social protection, which rested on the paradigm of human development. Nevertheless, such
programs were implemented in different ways, since they were influenced by different institutional
paths and political scenarios. In Brazil, the Bolsa Famlia Program was implemented in a highly
institutionalized social area, with the existence of both income transfer policies and public
services of health and education. This paper analyzes the implementation process of the Bolsa
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Famlia Program and its progressive universalization since its insertion in the Brazilian social
protection system, addressing the challenges associated with the Program.
Keywords: Bolsa Famlia Program; social protection; social equity

Luciana Jaccoud
doutora em sociologia pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales (Frana) e exerce o cargo de assessora especial
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Contato: luciana.jaccoud@mds.gov.br

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