La poltica y la administracin educativa

en nuevos tiempos
Educational policy and administration in new times
Poltica e administrao da educao em novos tempos
Mariana Alonso Br

Resumen: El trabajo presenta algunas hiptesis para el anlisis de la poltica y la admi-

nistracin educativa nacional argentina contempornea. Las hiptesis son construidas

en el marco de las transformaciones estructurales de las ltimas dcadas (reforma/
post-reforma), a partir del desplazamiento de configuraciones y articulaciones institucionales predominantemente burocrticas hacia soluciones ms recientes de carcter
post-burocrtico. Esta nueva situacin se presenta en trminos de re-articulacin e
hibridacin de ambas configuraciones, que conllevan nuevas tensiones en materia de
poltica y administracin de la educacin.

Palabras clave: poltica y administracin de la educacin; reforma educativa; buro-

cracia; agencias estatales de educacin.

Resumo: O texto apresenta algumas hipteses para a anlise da poltica e da adminis-

trao contemporneas da educao argentina. As hipteses so levantadas no contexto

das transformaes estruturais das ltimas dcadas (reforma/ps-reforma), a partir de
um movimento que vai de configuraes e articulaes institucionais predominantemente
burocrticas em direo a solues mais recentes de natureza ps-burocrtica. Esta nova
situao expressa uma rearticulao e hibridizao destas configuraes, envolvendo
novas tenses em matria de poltica e administrao da educao.

Palavras-chave: poltica e administrao da educao; reforma educativa; burocracia;

agncias educacionais do Estado.
Abstract: This article presents some hypotheses for the analysis of Argentinean
contemporary educational policies and administration. These hypotheses are built
within the context of the structural transformations of the last decades (reform/
post-reform) and the shift of institutional configurations and articulations mostly
bureaucratic towards more recent solutions of a post-bureaucratic nature. This new
situation expresses a re-articulation and hybridization of both configurations, involving
new tensions regarding educational policy and administration.
Keywords: educational policy and administration; educational reform; bureaucracy;

education state agencies.

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La articulacin poltico-administrativa
El propsito de este trabajo es considerar la poltica y administracin educativa nacional argentina, en trminos de articulacin poltico-administrativa del aparato
educativo. Una aproximacin a partir de la cual considerar los direccionamientos ms
recientes y sus implicancias respecto de la articulacin social que produce el estado
desde este campo particular de intervencin.
Al respecto cabra sealar algunos supuestos de partida:
La articulacin del aparato educativo y su transformacin no es considerada
en un sentido esencial, interpretable por s misma, sino ms bien como un
indicador (y una produccin) elocuente de las transformaciones sociales,
las que inciden en la reconfiguracin de la articulacin social del estado y se
expresan u objetivan administrativamente en su aparato educativo (OSZLAK
y ODONNELL, 1982; OSZLAK, 1984);
Esta elocuencia a la que aludimos refiere especialmente a los fuertes procesos
(definitivamente delineados en los 90) que involucraron una transformacin
profunda y que consideramos en trminos de reforma, una transformacin estructural estatal, inscripta en una social mas vasta (FELDER, 2000);
En este ltimo sentido, lo sealado aqu respecto de la poltica y administracin educativa, puede considerarse como una dimensin de procesos
amplios de orden estatal y social, antes que un anlisis del aparato estatal
educativo como un objeto autocontenido.
La articulacin poltico-administrativa del aparato estatal educativo, considerada como el tipo de relaciones estructurantes que se establecen entre diferentes
actores, niveles e instancias ha sufrido cambios considerables en la historia reciente.
Estos cambios pueden identificarse respecto de los contenidos, los alcances y las caractersticas de las intervenciones; el tipo de relaciones entre unidades, niveles y actores
que construyen estas intervenciones; las modalidades de organizacin y gestin; y las
identidades de los diferentes actores educativos involucrados (funcionarios polticos,
funcionarios de lnea, equipos tcnicos, supervisores, directivos, docentes).
El proceso de transformacin del sistema educativo, en tanto tal, puede
esquematizarse como el pasaje de una estructuracin relativamente unvoca, sostenida
en una integracin predominantemente vertical-escalar, de base jurdico-normativa,
hacia otra progresivamente diversificada en direccin hacia una articulacin transversal, ms contingente, flexible o informal.
Este pasaje puede conceptualizarse como el cambio de un escenario predominantemente burocrtico en el sentido weberiano (WEBER, 1997, p. 173 y ss) que
se disloca y se re-configura en nuevos trminos, denominables como post-burocrticos
(TERRN, 1999, entre otros).

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Esta nueva condicin del aparato puede sostenerse, en la medida que estas
nuevas tendencias ms dinmicas, de la poltica educativa y su gestin (y, en general,
del conjunto del aparato estatal) pueden interpretarse poniendo en jaque de forma activa, expresa los principales sentidos de aquella articulacin pre-existente,
apropiando y re-creando en nuevos trminos, hacia el mismo aparato estatal educativo, los patrones de articulacin social propios de la esfera econmico-mercantil
contempornea, intensos y crecientemente universalizados en diversos planos de la
vida social (ABRAHAM, 2000; ALONSO BR, 2002, 2007).
Este viraje poltico-administrativo, particularmente impulsado desde el
nivel nacional (a su vez, precipitado desde el internacional), puede abordarse desde
dos dimensiones respecto de la gestin estatal educativa: la emergencia de unidades
administrativas de nueva naturaleza y la configuracin de nuevas relaciones y posiciones entre
los niveles gubernamentales: nacional- provincial-municipal.
En nuestro pas, este proceso de profunda transformacin puede considerarse con un primer inicio (claramente delimitado legislativamente) en 1978, a
partir de las transferencias de escuelas de jurisdiccin nacional a las jurisdicciones
provinciales y la ciudad de Buenos Aires, el cual concluye para los restantes niveles
educativos formalmente en 1993. Inmediatamente despus, esta transformacin se
contina en el proceso de Reforma Educativa (contemporneo a la Ley Federal
de Educacin) que introduce nuevas modalidades de intervencin nacional (jurisdiccionales e institucionales) hasta entonces inditas, que hemos considerado como
post-burocrticas.
Al respecto, cabe sealar que este perodo reformista, ha sido objeto de estudio en mltiples producciones en materia educativa las cuales, desde diferentes perspectivas y preocupaciones, intentan conceptualizarlo y sistematizar sus alcances.1
En trminos especficos, de articulacin poltico-administrativa, este cambio
profundo, propiamente reformista ha sido caracterizado por varios autores como
una transformacin estructural en sus modalidades de regulacin. As es considerado como un
proceso de desregulacin/sobre-regulacin (BELTRN, 1999; TIRAMONTI, 1996),
donde el retiro de regulacin estatal de algunas dimensiones educativas se traslada
La amplia produccin nacional, ilustrativamente, podra sistematizarse de la siguiente forma:
1. Estudios que ligan el proceso ms amplio de reforma estatal y social a las transformaciones que adquiere
el sistema educativo: a) sobre la reconfiguracin estatal en relacin con las tendencias a la privatizacin de la educacin (v.g. PINI, 2003; IMEN, 2006); b) sobre la tensin pblico-privado
en educacin (v.g. FELDFEBER, 2003); c) sobre transformaciones del aparato educativo
y sus relaciones entre reas e instancias, a partir del estudio de casos (v.g. ALONSO BR,
2002; JUDENGLOBEN, 2005); 2. Estudios centrados en lneas de poltica educativa reformista: a)
sobre la cuestin de la autonoma escolar (v.g. MUNIN, 1999) y la gestin institucional (v.g.
CANTERO et al., 2001); b) sobre el impacto de estas lneas en trminos de cobertura educativa (v.g. WIAR y LEMOS, 2005); c) sobre la cuestin de docente (v.g. BIRGIN, 1999); d)
sobre las implicancias del cambio en la estructura acadmica del sistema (v.g. SUASNBAR,
2000).

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e intensifica hacia otras nuevas (especialmente la evaluacin y el financiamiento).

Tambin es considerado como un cambio en la naturaleza de la regulacin, caracterizado por la erosin de una articulacin normativa hacia otra donde la integracin
ms dinmica del conjunto ya no se asienta primariamente en esta base jurdico-legal,
sino en nuevos mecanismos indirectos, ms difusos, informales, flexibles o estratgicos (de estmulos, competencia, clculos, regateo y negociacin) (TERRN, 1999;
BARROSO y AFONSO, 2002).
A partir de 2002/03, en Argentina, es posible identificar un nuevo perodo
con una impronta especfica que, desde diferentes aspectos de intervencin, se presenta pblicamente como una reversin del perodo reformista previo. Este puede
interpretarse expresamente objetivado en la nueva produccin legislativa nacional
en educacin: la Ley Nacional de Financiamiento Educativo, la Ley Nacional de
Educacin Tcnica y Profesional; la Ley Nacional de Educacin y las nuevas legislaciones provinciales, an ms recientes, que la acompaan.
Respecto de este perodo y su vinculacin con el previo (la identificacin
de continuidades y rupturas), la produccin conceptual es menor dada la contemporaneidad del problema y, a su vez, muy variable dada la mayor dispersin
de posiciones poltico-tericas, respecto del examen la poltica y administracin
ms actual. Sumada tambin a cierta particularizacin en su abordaje, desde problemticas ms delimitadas, respecto de una preocupacin por una interpretacin
global en trminos de conjunto ms caracterstica en la comprensin del perodo
reformista previo.
Este trabajo se propone abordar esta vinculacin (reforma/post-reforma) y
sus tensiones, desde algunas hiptesis de trabajo, para lo cual, se apoya en los conceptos de articulacin burocrtica y posburocrtica, en tanto significativos para producir
este examen ms contemporneo de la poltica y administracin educativa.
La configuracin poltico-administrativa
del aparato educativo: burocracia y post-burocracia
El concepto de cuadro administrativo burocrtico y el sistema educativo
La naturaleza burocrtica de los aparatos estatales modernos no involucra una
perspectiva indita; por el contrario, podramos afirmar que se trata de una consideracin
bastante generalizada (PREZ y ALONSO BR, 1998).
De todos modos, creemos interesante volver a ella, retomando algunos de sus
aspectos en la obra de Weber y en relacin con su discusin especfica respecto del
aparato educativo nacional. Inters originado en la necesidad de poder situar conceptualmente su examen ms reciente, tal bajo el supuesto de que esa condicin burocrtica
como cuestin de estudio se intensifica, justamente, cuando pierde definitivamente
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vigencia o centralidad explicativa respecto de las prcticas de las administraciones. O, en

forma inversa, cuando la intensidad de la transformacin ms contempornea parece
manifestarse en la intensidad de su dislocamiento.2
Para ser precisos, el concepto de burocracia en Weber esta definido en trminos
de cuadro, de cuadro administrativo. Alude directamente a esa condicin instrumental del
aparato: es un medio sujeto a un fin, solo el dirigente de la asociacin posee su posicin de
imperio. Nunca su cuadro que a l sirve (WEBER, 1997, p. 175).
Pero no es un medio opaco, manipulable, llano; por el contrario se trata de
uno muy sofisticado y potente, al punto que puede desplazarse y convertirse en fin:
la burocracia es capaz de subsumirlo todo, ahogar la dimensin humana de lo social,
configurarse en absoluto. En este sentido, parece valioso destacar que esa condicin
instrumental no es simple o mero suplemento, sino creacin social en sus mximas
posibilidades:
La necesidad de una administracin ms permanente, rigurosa, intensiva y calcula
ble, tal como la cre (no solamente l, pero ciertamente y de modo innegable l ante
todo) el capitalismo, sin la que no puede subsistir y que todo socialismo racional
tendr que aceptar e incrementar, determina el carcter fatal de la burocracia como
mdula de toda administracin de masas (...) (WEBER, 1997, p. 179).

En este medio se encuentran inscriptas dimensiones ms estructurantes de lo

social: su condicin capitalista o su condicin de relacin de dominacin, con determinado tipo de fundamento racional legal. Desde estas condiciones (slo desde
aqu) se presenta la burocracia: el cuadro administrativo-burocrtico como expresin
de ese tipo de dominacin, en su extremo ms desarrollado, ms puro. En otras
palabras, ms all de las muy diversas interpretaciones posibles de este concepto
desde la obra de Weber (algunas muy extendidas desde la perspectiva funcionalista
parsoniana), creemos que arrastra o contiene constitutivamente este otro de orden
poltico (y econmico).
Cuando nos referimos a esa articulacin poltico-administrativa burocrtica, la
consideramos entonces, desde una perspectiva que involucra la sociedad configurada
en relaciones de dominacin, soportadas en una construccin legal-racional, en tanto
una pretensin y una posibilidad de fundamentarla, como construccin propiamente capiLa discusin sobre el concepto burocracia tiene una larga tradicin en relacin con diferentes momentos histricos donde esta se va redefiniendo, en forma compleja, en relacin
con coyunturas histricas y polticas especficas (particularmente europeas). Este trabajo no
pretende desconocer esta tradicin sino ms bien limitarse a la perspectiva weberiana (de esta
larga tradicin tal vez cabra destacar como puntos de referencia, la propia de un clima de
poca de los 60-70 en relacin con posicionamientos de diversos intelectuales, vinculados
con la actividad de los PC europeos, en relacin con las definiciones polticas soviticas para
el bloque oriental; luego, tambin es muy significativa su re-apropiacin en discursos que van
configurando y soportando los procesos de reforma y ajuste estructural de los 80-90).
2

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talista, en la larga duracin.3 Que, en tanto procura legitimidad, se presenta externa (o

trascendiendo) la relacin misma y que, por lo tanto, esa misma pretensin delimita o
configura, en posibilidades y alcances, las relaciones mismas de dominacin.
Esta condicin racional-legal involucrara para Weber la construccin de un
orden impersonal, de reglas abstractas (en tanto derecho pactado u otorgado); donde
el que obedece lo hace al derecho, incluso el soberano (cuyo mandato tambin se
presenta obedeciendo a ese orden impersonal, uno superior que lo trasciende) y donde la
administracin por su parte, alude al cuidado racional de los intereses previstos por esas ordenaciones
superiores, segn normas especficas derivadas.4 Como categoras fundamentales de
esta dominacin considera:
() 5.1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones (); 5.2. Dentro de
una competencia; 5.3. El principio de jerarqua administrativa (); 5.4. Las reglas
segn las cuales hay que proceder pueden ser a) tcnicas o b) normas (); 5.5.
Rige el principio de separacin plena entre el cuadro administrativo y los medios de
administracin y produccin (); 5.6. En el caso ms racional no existe apropiacin
de los cargos por quien los ejerce (); 5.7. Rige el principio administrativo de
atenerse al expediente () por lo menos se fijan por escrito los considerandos,
las propuestas y decisiones, as, como las disposiciones y ordenanzas de toda clase.
El expediente y la actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina
sea la mdula de toda forma moderna en la actividad de las asociaciones; 5.8. La
dominacin legal puede adoptar formas muy distintas (WEBER, 1997, p. 175).

En cuanto a su condicin de pretensin, cabe considerar: () De acuerdo con la experiencia ninguna dominacin se contenta voluntariamente con tener como probabilidades de su
persistencia motivos puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a fines. Antes
bien, todas procuran despertar y fomentar la creencia en su legitimidad. Segn sea la clase
de legitimidad pretendida, es fundamentalmente diferente tanto el tipo de la obediencia, el
cuadro administrativo destinado a garantizarla, como el carcter que toma el ejercicio de la
dominacin. (WEBER, 1997, p. 170).
En cuanto a su carcter de probabilidad: () Debe entenderse por dominacin, la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos especficos. No
es por lo tanto, toda especie de probabilidad de ejercer poder o influjo sobre otros hombres.
Esta dominacin puede descansar en los ms diversos motivos de sumisin: desde la habituacin inconsciente hasta lo que son consideraciones puramente racionales con arreglo a fines.
Un determinado mnimo de voluntad de obediencia, o sea de inters (externo o interno) en
obedecer es esencial a toda relacin autntica de autoridad.
() La legitimidad de una dominacin debe considerarse slo como una probabilidad, la
de ser tratada prcticamente como tal y mantenida en una proporcin importante. Ni con
mucho ocurre que la obediencia a una dominacin est orientada primariamente (ni siquiera
siempre) por la creencia en su legitimidad. La adhesin puede fingirse por individuos y grupos
enteros por razones de oportunidad, practicarse efectivamente por causa de intereses materiales propios, o aceptarse como algo irremediable en virtud de debilidades o desvalimiento
(WEBER, 1997, p. 170-173).
4
Weber las presenta como ideas entrelazadas (WEBER, 1997, p. 175 y ss).
3

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Estas categoras no se presentan ajenas a la dimensin poltica, ms bien la

configuran, particularizndola en determinadas pautas fundamentales, propias de esa
pretensin (y probabilidad) de legitimacin (racional-legal) como construccin social
de la modernidad. Estas no seran en sentido estricto burocrticas, se pueden presentar
en formas muy distintas, dentro de este tipo de dominacin.
El cuadro administrativo-burocrtico es una de sus formas, la que desarrolla
ese tipo de dominacin en sus mximas posibilidades.5 Para ello es necesario un aparato
con funcionarios individuales (una estructuracin monocrtica), que se deben a los
objetivos del cargo, en jerarqua administrativa rigurosa, con competencias rigurosamente fijadas, con una vinculacin estatuida, por el contrato de trabajo sobre la base de
libre eleccin, segn la calificacin que fundamenta su nombramiento, retribuidos en
dinero con sueldos fijos, que ejercen el cargo como nica o principal profesin y tienen
ante s una carrera una perspectiva de ascensos y avances por aos de ejercicio o por
servicios o por ambas cosas segn el juicio de sus superiores, trabajan en completa
separacin de los medios administrativos y sin apropiacin del cargo, sometidos a
una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa (WEBER, 1997, p. 78).
Todas ellas son identificadas por Weber en relacin con una modalidad de
organizacin social (poltica) que si bien est presente en cualquier emprendimiento
de escala moderno, propio de una sociedad de masas, tiene una expresin primera, configuradora, de los aparatos estatales:
La administracin burocrtica pura, o sea, la administracin monocrtica, atenida a
expediente, es a tenor de toda la experiencia la forma ms racional de ejercerse una
dominacin; y lo es en los sentidos siguientes: en precisin, continuidad, disciplina,
rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados;
intensidad y extensin en el servicio; aplicabilidad formalmente universal a todas
suerte de tareas; y susceptibilidad tcnica de perfeccin para alcanzar el ptimo en
sus resultados. El desarrollo de las formas modernas de asociaciones en toda clase
de terrenos (estado, iglesia, ejrcito, partido, explotacin econmica, asociacin
de interesados, uniones, fundaciones y cualesquiera otras que pudieran citarse)
coincide totalmente con el desarrollo e incremento creciente de la administracin
burocrtica: su aparicin es, por ejemplo, el germen del estado moderno occidental
(WEBER, 1997, p. 179).

Tomando estas proposiciones weberianas en relacin con un estado nacional, el argentino, y con su aparato educativo, creemos que su condicin burocrtica se
presenta vlida, especialmente si no desconocemos la transposicin que involucra
esa perspectiva sociolgica original (la nocin de tipo ideal) respecto de otro tipo
de miradas, especialmente la histrica (que inversamente trabaja sobre lo particular,
lo contingente, lo especfico).
() El tipo ms puro de dominacin legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro
administrativo burocrtico. (WEBER, 1997, p. 176).
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As ilustrativamente podramos mencionar, el modelo hegemnico educativo nacional

considerado en trminos histricos, qua sistema de instruccin pblica, centralizado,
estatal (PUIGGROS, 1990, p. 17, entre otros). Esta condicin estatal y su precisin
en trminos de centralizacin, se entrelaza con esta condicin burocrtica.6 Puede
considerarse como objetivacin material y organizacional de relaciones sociales de
dominacin (polticas, culturales y econmicas) situadas en el tiempo, para un campo como el educativo. La definicin de este modelo hegemnico, contiene, en gran
medida, un conjunto de coordenadas precisas para su consideracin en trminos de
cuadro o de aparato, recogidas desde diferentes aspectos histricos de indagacin:
la fuerte estructuracin vertical, la construccin de sujetos e instancias de control y
controlables, su naturaleza y aspiracin universal, su condicin social instituyente,
entre otras (PUIGGROS, 1991).7
Tambin, desde una preocupacin ms directa por situar la administracin
educativa nacional en el tiempo, se presenta esta condicin estatal y su naturaleza
centralizada (SUASNBAR, 2005, p. 4). Ambas en relacin con esa otra condicin
poltica de homogeneizacin o disciplinamiento ya mencionada, que podramos ligar
directamente a esta moderna sociedad de masas en trminos weberianos, articulada
o totalizada estatalmente.
Desde esta perspectiva, tambin es posible identificar emergencia de cuerpos
administrativos burocrticos, con un perfil preciso:
Esta particular configuracin tambin se expres en el perfil de los cuerpos
de conduccin del sistema, lo cuales siguieron en lneas generales la clsica
caracterizacin weberiana de la burocracia. Este rasgo es claramente perceptible
en el perfil del cuerpo de inspectores en los orgenes del sistema educativo, cuya
identidad profesional se estructur alrededor de la normatizacin de tareas y el
control jerrquico (SUASNBAR, 2005, p. 5).

Un tipo de articulacin que es considerada con una permanencia considerable, ms all de una complejizacin y expansin creciente del aparato, an despus
de los 50, cuando progresivamente esta hegemona estatal se construye sobre una
relativa diversificacin: la mayor presencia de la educacin confesional privada y la
Cabra precisar que esta condicin burocrtica en la definicin conceptual de este modelo
aparece entre otras (subsidiariedad privada, escolarizado, verticalizado, centralizado, oligrquico-liberal, no participativo, ritualizado, autoritario, discrinador de sectores populares). Es
decir, no es considerada en los trminos ms comprensivos (que creemos ya contenidos en
la perspectiva weberiana) y que adoptamos en nuestra perspectiva.
7
En este material, se recogen una serie de estudios que desde diversas perspectivas (algunas
que directamente tienen como unidad de anlisis recortes del aparato educativo en conformacin como los Consejos Escolares Distritales o el Consejo Nacional de Educacin) que
desde nuestro punto de vista, amplan y, a la vez, precisan esta configuracin histrica del
aparato educativo en su naturaleza burocrtica.
6

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participacin ms activa de los gobiernos provinciales (PAVIGLIANITTI, 1988;

SUASNBAR, 2005). En general, es la concrecin de las transferencias de establecimientos del nivel nacional, lo que se considera como un punto de inflexin respecto
de estas tendencias histricas, constitutivas del aparato.
Desde nuestra perspectiva, sin embargo, esta transformacin es una inflexin
profunda pero preliminar, recin es el perodo reformista (la reforma del estado volcada sobre el campo educativo) el que es capaz de una construccin activa, expresa,
alternativa (incluso, linealmente confrontada) a esa articulacin poltico-administrativa
previa ms profunda.
Post-burocracia: la naturaleza de las unidades y las relaciones entre niveles
En trminos educativos (aunque no slo), podramos afirmar que la reforma
disloca algunos de estos principios bsicos de la administracin burocrtica, en aquel
sentido weberiano:
El carcter regular y permanente de la administracin educativa (su condicin
de unidades, actividades y funcionarios, con estabilidad y tareas constantes,
en un horizonte de largo plazo);
Su configuracin relativamente comn o unvoca, en relacin con funcionamientos formalmente diferenciados slo por criterios de especializacin
funcional o de ubicacin geogrfica (la presencia de un sistema educativo
nacional, como continente fuertemente estructurado de la actividad estatal
en materia educativa con su contracara de configuracin o articulacin social
totalizante desde esta esfera)
La centralizacin de la autoridad, a travs del principio de unidad de mando
(la existencia de una nica autoridad directa de referencia para todo funcionario educativo, desde la base institucional hasta la lnea poltica),
y su encadenamiento escalar (una lnea de mando claramente diferenciable y
reconocible en el sistema a medida que se asciende o desciende en niveles,
jurisdicciones, reas, regiones, instituciones escolares, etc.),
Estos principios orientadores se alteran a partir de lo que podemos esquematizar en dos planos, de diferente alcance:
a) La generacin de nuevas unidades administrativas reformistas, configuradas
en programas/proyectos, con sus nuevos sujetos (funcionarios polticos y
equipos tcnicos) y sus nuevas modalidades de intervencin y de vinculacin
intra-estatal (de carcter radial y acntrica). Proceso que tambin ha sido
conceptualizado como la emergencia de una burocracia paralela (TWAYTES,
2000, 2001), la que inicialmente se yuxtapone al aparato tradicional de
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lnea , fuertemente erosionado hacia mediados de los 90. Esta paraburocracia

representa sus ncleos ms innovadores y dinmicos; con una potente capacidad de penetracin en el conjunto (dadas sus capacidades diferenciales
en trminos de recursos materiales y humanos, prestigio, vinculacin con
las lneas polticas, vinculacin internacional, entre otras); y,
b) La emergencia de nuevas relaciones y posiciones entre los niveles gubernamentales (nacional-provincial-municipal). Ms visiblemente construidas a
partir de los procesos de transferencia. Relaciones que asumen una progresiva horizontalidad, dada determinada especializacin respecto de las competencias educativas. El nivel nacional pierde su protagonismo excluyente
(al desaparecer de la ejecucin directa), mientras que los provinciales
formalmente y algunos locales progresiva e informalmente asumen
estatidad por su asuncin8 (OSZLAK, 2001; ALONSO BR, 2007).
En el campo educativo, de forma relativamente equivalente a lo que sucede
en el conjunto del aparato estatal, estas nuevas unidades se configuran sobre nuevos
criterios y predominantemente asumen, como sealamos, la modalidad de programas y
proyectos, generados a partir del financiamiento internacional,9 algunos con un alcance
muy significativo (inicialmente podan subsumir la actividad de varias unidades administrativas completas que, desde ellos, se creaban). Dadas sus caractersticas, modifican
significativamente aquella articulacin intraburocrtica previa, predominantemente
vertical-escalar asentada en una forma de regulacin expresa y directa, de carcter normativo.
Los programas parten de principios cualitativamente diferentes a los burocrticos, fundamentalmente rompen el criterio de lnea (como excluyente) ya que
su estructuracin es esencialmente horizontal (en general el tipo de intervencin
supone atravesar, entre otras, diferentes reas situadas a un nivel equivalente). Pero,
adems, se configuran como intervenciones a trmino, con un inicio y con final
formalmente pre-establecido.
Estas nuevas unidades (UEP unidades ejecutoras de programa) involucran
pequeos equipos (en general inter-disciplinarios, aunque con un fuerte componente
econmico) que trabajan con diferentes unidades y niveles simultneamente en una
lgica matricial. Esta estructura de matriz que arman al articularse con la lnea
(el aparato tradicional, estable) se produce generalmente a travs del otorgamiento
de financiamiento ad hoc para determinado conjunto de actividades, organizadas en
trminos de proyectos, que realizan directamente o apoyan indirectamente.
La asuncin de competencias educativas por parte de los municipios es una tendencia creciente, particularmente en aquellos con mejores condiciones relativas; en muchos casos stos
emprenden iniciativas propias en los mrgenes del sistema educativo ms institucionalizado
(educacin inicial, educacin superior, formacin profesional, iniciativas de educacin no
formal, etc).
9
Especialmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
8

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Si bien tienen una dependencia directa (de la lnea poltica), su funcionamiento

en la prctica involucra mrgenes de autonoma considerables, en principio, porque
suponen intervenciones y estructuras recortadas sobre s mismas y, ms prcticamente, porque disponen con un monto considerable de recursos y, ms importe
an, criterios propios, especficos, de asignacin (segn los trminos del organismo
internacional involucrado y los del acuerdo que el gobierno nacional suscribe con
l, a partir del cual se generan).
Adems, dada su naturaleza combinada original (nacional/internacional)
tienen vinculacin o referencia directa en las autoridades de las oficinas locales (o
centrales) de esos organismos internacionales. Es decir, no slo establecen relaciones
de tipo horizontal sobre una estructuracin administrativa an predominantemente
vertical (particularmente las subnacionales), sino que pueden moverse con cierta fluidez y simultneamente entre unidades de diversos niveles y entre unidades
subnacionales, nacionales e internacionales. Todo ello les confiere ms y mejores
posibilidades y cursos de accin, en trminos de mayores mrgenes de autonoma y,
entonces, de penetracin; es decir, una capacidad significativa de traspasar y reconfigurar el conjunto del aparato administrativo.10
Si miramos comparativamente ambos tipos de configuraciones podramos
esquematizar las siguientes diferencias:
Articulacin
burocrtica tradicional
organismos

Articulacin post-burocrtica programas/proyectos

Configuracin unvoca integrada Homogeneidad //

verticalmente
diversificacin

Configuraciones matriciales mltiples

(nacional/internacional/interniveles
nacionales/interreas, etc.)

Actividades regulares,
Flexibilidad //
Permanentes
permanencia
Con un horizonte indefinido, en el
largo plazo

Configuraciones ad hoc
Con inicio y final pre-establecido

Podra sostenerse como hiptesis que estos mrgenes de libertad (especialmente respecto
de la lnea poltica) se fueron reduciendo progresivamente (aunque siguen resultando significativos por las caractersticas mencionadas). Esta realineacin de estas unidades atpicas se
produjo paulatinamente a medida que se generalizaban como nueva estructura administrativa
en el aparato estatal (aumentaban en cantidad y se reducan en el alcance de la intervencin
y de los montos en juego). Un claro indicador en este sentido es la creacin de unidades
(generalmente ministeriales) que centralizaron el control sobre estos programas. En el caso
del ministerio de educacin nacional, la Unidad de Financiamiento Internacional se creo en
2002. Por su parte, varios gobiernos provinciales cuentan con este tipo de unidad, en algunos,
con rango de secretara o subsecretara.
10

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417

Dirigidas al conjunto (dentro del Universalidad

Centradas en focos especficos de
rango de competencias), con (del tipo de inter- transformacin (v.g. reforma de la
pretensin de totalidad
vencin)
educacin superior)
Particularizacin de la intervencin
Regulacin normativa
Regulacin
Autoridad formal segn lnea de control
mando en lgica escalar
Regulacin expresa, directa

Descentralizacin de la actividad
simultnea a una regulacin centralizada (fundada en condiciones del
acceso al programa, evaluaciones,
competencia interna)

alta integracin formal (sobre re- Integracin

baja integracin formal
glas pre-establecidas y totalmente al aparato admi- alta integracin informal (sobre
formalizadas
nistrativo
nuevas reglas)
variable integracin informal
Articulados directa y verticalmente, Implicancias entre Transversalidad:
por lnea de autoridad
reas y niveles de entre reas sectoriales del aparato
gobierno
entre niveles de gobierno (nacional/
provinc/municipal)
Regularidad en la insercin, de- Funcionarios
pendencia formalizada, permanencia y perspectiva de desarrollo
(carrera profesional) con fundamento normativo-jurdico.
Estructuras amplias y extendi- Organizacin
das,
material
con fuertes articulaciones internas
formalizadas,
dada su integracin vertical.

Especialistas, expertos o consultores

Inclusin ad hoc y a trmino

Estructuras pequeas y flexibles

poco desarrollo de la lnea vertical.
Posiciones mltiples, poli-funcionalidad distribucin de actividades segn
competencias (antes que puestos).
Organizaciones planas.

Lo sealado en este esquema debera interpretarse en tanto tal, tendencias

que es posible definir simplificando, abstrayendo y acentuando algunos rasgos de
estructuracin. Tambin, teniendo presente la complejidad poltico-social involucrada
en la configuracin material del aparato estatal (OSZLAK y ODONNELL, 1982;
OSZLAK, 1984); es decir, condensacin de estos procesos de transformacin poltica
y social, antes que resultante de una construccin centralizada, racional, de un nuevo
diseo para la organizacin estatal educativa.11
A su vez, cabra sealar que el proceso reformista, ms all de su condicin
drstica y vertiginosa, no involucra la desaparicin de un tipo de configuracin de
Aludimos a la consideracin respecto de la cual su forma material especfica de agencias
y relaciones, puede interpretarse en trminos interiorizacin de la dinmica y del conflicto
social (OSLAZK, 1984; OSZLAK y ODONNELL, 1982).
11

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respecto de la otra, sino la emergencia de estas nuevas, en condiciones relativas mucho

ms potentes y dinmicas (aunque no exentas de dificultades y contradicciones)12
capaces de, por un cambio de composicin la erosin de unas y la vitalidad de
otras, transformar el universo poltico- administrativo previo.
Por otro lado, resultan consonantes respecto de una re-definicin de las
capacidades de accin, escenarios poltico-sociales y responsabilidades entre los
niveles nacional, subnacional y local.
Este cambio en la configuracin del alcance y tipo de intervencin de los
niveles de gobierno, supone tambin un pasaje desde una estructuracin burocrtica
hacia otra de nuevo carcter, en la medida que expresa una profunda alteracin en el
tipo de relaciones verticales-escalares entre ellos, estructurantes y predominantes (ms
all del carcter formalmente federal del gobierno). El escenario nacional ya no ser
aquel totalizante, primero, donde se determinen el conjunto de decisiones polticas
regulares, cotidianas, de la actividad pblica y, por lo tanto, tampoco el referente ms
inmediato del conflicto y la demanda poltico-social.
Este lugar de protagonismo directo se desplaza (en muchas dimensiones de
la poltica pblica) hacia el provincial, quedando el nacional ms como un arbitrio
externo, que interviene en segunda instancia, desde cierto afuera. En el caso educativo, la responsabilidad directa sobre la prctica educativa regular es, formalmente,
exclusivamente provincial.
Por su parte, desde el provincial se reproduce el mismo movimiento hacia
los municipios, surgiendo as esta cuestin de la territorializacin de la poltica
y gestin pblica, que presenta a los espacios locales en primer trmino, es decir,
condensando y particularizando espacialmente la problemtica pblica en todos sus
aspectos: poltica, econmica, cultural y social, desde nuevas formas cualitativamente
diferentes de intervencin: la gestin de la proximidad.
La respuesta de los niveles provinciales o locales a este cambio de
posiciones (construido desde los niveles nacionales, antes que resultado de
la demanda de aquellos) es variable, pero ms all de su expansin en trminos de aparato y gasto pblico (la transferencia de recursos que acompaa la
transferencia de competencias nacionales o provinciales, segn el caso), slo
puede re-crearse en nuevos trminos (de una sobre- responsabilizacin hacia
una autonoma cierta) donde hay una capacidad poltica y recursos de accin
especialmente significativos (v.g. el caso de las provincias con mayor desarrollo
socio-econmico histrico o el caso de ciudades capitales o cabeceras de partido, de estas provincias) sumada a otras diversas condiciones ms aleatorias,
dada ciertas particularidades polticas locales (por ejemplo, en el caso de los
Para un anlisis detenido respecto de las cuestiones de gestin que surgen de esta nueva
configuracin, desde la propia lgica de la intervencin pblica, ver por ejemplo, Martnez
Nogueira (2004).
12

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municipios, cierta autonoma poltico-partidaria respecto del nivel provincial y

cierta alianza respecto del nacional).
En estos casos, hay iniciativas educativas que pujan por ubicarse en un nivel
equivalente al nacional o al provincial (segn se trate de provincias o municipios,
respectivamente). Algunos gobiernos locales que consiguen intervenir (directa o
indirectamente) en los mrgenes del sistema educativo, generalmente, en reas menos consolidadas (la educacin inicial del primer ciclo; la formacin profesional de
nivel superior; experiencias sostenidas de educacin no formal o de capacitacin
profesional, entre otras).
Este cambio cualitativo en la estructuracin de niveles (o en la divisin del
trabajo entre ellos) puede ser denominado como transversal (OSZLAK, 2001). Desde
cierto punto de vista formal, ahora, se presentan equivalentes, simultneos, con diferentes funciones (ya no directamente dependientes de una lnea escalar, que parte
del nivel nacional, en las diferentes dimensiones de intervencin pre-establecidas,
segn la especializacin funcional de sus reas centrales, extendidas verticalmente
en el conjunto).
Esta articulacin horizontal o equivalencia se construye en dos movimientos
simultneos (desde esa estructuracin vertical previa): la retraccin del nivel nacional
(al desaparecer de la ejecucin directa) y la progresin de los subnacionales (que se
expanden por su recepcin). Una equivalencia ejecutiva, jurdica o legislativamente
establecida, pero donde este orden nacional debe retener el control o la gobernabilidad del conjunto, ahora, desde nuevos dispositivos. Particularmente, cabra
considerar el financiamiento, a partir del cual ese nivel nacional es caracterizado, para
principios de esta dcada, como estado cajero (OSZLAK, 2001, p. 7).13
Esta transformacin en relacin con divisin social del trabajo entre los
niveles de gobierno, donde cada uno desde funciones diferenciales y delimitadas
adquiere una condicin de estado formalmente equivalente, son comunes al conjunto
del aparato estatal (incluso, equivalente si se mira en menor escala, respecto de las
relaciones entre agencias de un mismo nivel, especialmente del nacional). En el
aparato educativo asume caractersticas propias, entre otras:

() Me refiero al nuevo esquema de distribucin de responsabilidades resultante. () Dicho de otro

modo [el estado nacional] se ha convertido en un estado cajero, que concentra y asigna gran parte de
los recursos del gobierno general, ejerciendo de hecho un cierto poder de veto sobre el destino de esos recursos
y cumpliendo, de este modo, un papel de orientacin y control, no necesariamente fundado en los criterios de
racionalidad tcnica que deberan informar el desempeo de tales funciones. () El esquema
que se ha establecido se corresponde, ms bien, con la concentracin de poder econmico y fiscal que
ha caracterizado la reforma del estado en los aos 90. En parte, la capacidad de controlar la asignacin de
los recursos se convirti en un precioso mecanismo de negociacin poltica, que permiti al gobierno nacional
atar el financiamiento pblico a acuerdos de transferencia de fondos basados en contraprestaciones, favores
polticos, buscada de alianzas y aceptacin de compromisos (OSZLAK, 2001, p. 7).

13

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 Las escuelas dejan de ser consideradas encuadradas en esa lgica lineal

(que las dejaba dependientes, en la base)14 y comienzan a ser interpeladas
directamente desde la poltica nacional. Es decir, beneficiarias predominantes y directas de muchas de las intervenciones de estos programas de
orden nacional (a travs de su financiamiento), donde las jurisdicciones
provinciales y cualquier otro nivel intermedio opera slo como una mediacin complementaria. Intervenciones fundamentadas en el principio de
autonoma escolar (equivalente a este movimiento hacia la autonoma del
nivel local);
Como caso inverso, pero bajo esta misma lgica, nuevas instituciones como
las universidades (histricamente autnomas), empiezan a establecer, desde
estos nuevos dispositivos de regulacin, lazos de dependencia ms estrechos
con el nivel gubernamental nacional (de una naturaleza diferencial a la normativa), adquiriendo una condicin educativa, en su relativa homologacin
al aparato educativo tradicional;
Los niveles intermedios, de articulacin se desdibujan; aunque mantienen
e intensifican la tarea de ejecucin regular, quedan en cierta medida con
menor entidad o peso especfico, dentro este circuito ms dinmico;15

Las diferentes unidades del gobierno nacional (en el nivel de subsecretaras, direcciones nacionales, direcciones) van perdiendo su histrica
diferenciacin por especialidades, en relacin con ramas, niveles, reas
u orientaciones educativas (adulto, normal, especial, primaria, media,
etc) extensibles o derivables sobre el conjunto y resultantes de aquella
otra articulacin vertical escalar. Adquieren este carcter horizontal adoptando denominaciones y actividades (evaluacin y calidad,
currculo, formacin y capacitacin docente, etc.) propias de una
apreciacin experta educativa; es decir se generan reas de gobierno
y administracin en relacin con dimensiones y modalidades de intervencin tcnico-pedaggicas que as redefinidas tienen capacidad de
actuar e intervenir sobre diversos niveles simultneamente, en torno
a esos nuevos y diversos objetos auto-delimitados de intervencin,
con una direccin ms bien radial (areas u objetos inaugurados en el

Esta dependencia tambin involucraba una responsabilidad claramente delimitada en

trminos de normas formalizadas. Es decir, un encuadre ms claro (aunque restringido) de
sus posibilidades de accin.
15
Estos niveles (especialmente, las diferentes instancias de supervisin/inspeccin) pueden
considerarse vitales respecto de una articulacin burocrtica, bisagras donde se condensa
y soporta una articulacin propiamente vertical/escalar (un control que hace posible la
decisin escindida de la ejecucin).
14

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421

proceso reformista, desde programas especficos con financiamiento

internacional);16
Paralelamente, algunas de estas nuevas modalidades de intervencin se configuran formalmente en trminos de red (v.g. la Red Federal de Formacin
Docente Continua (RFFDC) o la Red de Informacin Educativa (RIE), entre
otras) es decir, explcita y normativamente como estructuras horizontales
flexibles;
En este mismo sentido, el Consejo Federal de Educacin,17 si bien re-creado
en el perodo de transicin democrtica (reformulacin de una iniciativa
de la ltima dictadura, resultante del proceso de descentralizacin o transferencia) aparece como un mbito con un protagonismo particular en el
perodo reformista. En este caso, se institucionaliza la relacin horizontal
entre el nivel nacional y el jurisdiccional en materia de intervencin educativa
directa o de gestin. Los integrantes asumen formalmente la condicin de
pares equivalentes (miembros), es decir, las definiciones se desplazan a un
plano estrictamente informal, de correlacin de fuerzas o capacidades de
presin, negociacin, etc (segn acceso a fuentes de financiamiento regulares o alternativas, recursos tcnicos, posibilidades efectivas de producir y
desarrollar iniciativas). Y, a su vez, estas capacidades diferenciales tambin
se profundizan en relacin con otros rdenes (menos formalizados y ms
contingentes an) como, por ejemplo, respecto del mapa poltico-partidario
nacional y sus mltiples alianzas, variables.
En trminos educativos, podramos graficar este proceso como de centrifugacin del aparato educativo, hasta entonces configurado, en gran medida, formal,
categrica y verticalmente - lo que le otorgaba este carcter relativamente constante,
integrado y estable, ms all de su ampliacin y complejizacin progresiva. Aquella
naturalizada caracterizacin como sistema, (dada su naturaleza relativamente unvoca) comienza a ser controvertida (ALONSO BR, 2002).
Centrifugacin que puede interpretarse como un proceso poltico-administrativo de activa diversificacin y particularizacin, donde aquellas sucesivas instancias
consecutivas, escalonadas, definitivas, que lo componan (refrendando sucesivamente
determinada condicin de la intervencin, definida centralmente), comienzan a
presentarse tambin como instancias paralelas (ministerio nacional/ministerio pro16
A su vez, resulta interesante como este tipo de estructuracin del aparato educativo nacional se va reproduciendo progresivamente en muchos de sus rasgos (aunque con menor
desarrollo relativo) en las diferentes reas educativas jurisdiccionales, en la medida que van
incorporando estas nuevas modalidades de poltica y gestin.
17
Rene a todos los ministros de educacin de las jurisdicciones provinciales y de la ciudad
de Buenos Aires. La nueva Ley Nacional de Educacin le otorga una mayor entidad institucional, ampliando y complejizando su estructura organizativa.

422

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vincial/reas ministeriales/unidades regionales locales/instituciones educativas).

Es decir, con orientaciones particulares y variables, delimitadas recprocamente,
antes que interdependientes sucesivamente y, por lo tanto con mayor capacidad de
movilidad autnoma, ms arbitrarias o contingentes en el tipo de intervencin. Algo
que, desde otro punto de vista (el peso relativo de las comunidades locales) ha sido
caracterizado, en trminos de una nueva naturaleza a-cntrica de la actividad educativa
(TENTI, 2005).
Ahora bien, esta nueva estructuracin post-burocrtica no supone la ausencia
de relaciones de poder, las que se construyen, en principio, desde capacidades de
partida diferenciales (como ocurra tambin con aquella estructuracin previa ms
propiamente burocrtica, que las consagraba formalmente). Este nuevo universo de
diversificacin, en un nuevo marco construido de horizontalidad o de equivalencia,
no involucra que desaparezca la capacidad de imposicin, penetracin, re-alineacin
o gobernabilidad del nivel nacional sobre el provincial o de ste sobre el local/institucional (sostener esta equivalencia en un sentido absoluto supondra algo similar
a afirmar que en aquel modelo burocrtico formalizado, las relaciones de poder se
expresaban exclusivamente en la lnea de autoridad).
Ms bien lo que se transforma es la modalidad, las reglas de juego o los
dispositivos formales sobre la que se soportan/construyen esas relaciones. Como
sealamos, la dimensin del financiamiento, a travs de la poltica fiscal y una modalidad indirecta de incentivos, con fondos focalizados, puede considerarse un dispositivo de regulacin en s mismo, de nueva naturaleza (ms all de la problemtica
especfica respecto de la distribucin de recursos financieros y sus implicancias materiales) (OSZLAK, 2001). Algo similar podra considerarse respecto de las prcticas
de evaluacin (ms all del tipo de fundamentacin con la que se presentan, de sus
resultados o de cualquier aspecto ms inmediato que se considere). Es decir, pueden
considerarse como nuevos mecanismos claves de integracin/control.
Pero tambin cabra tener en cuenta, los mrgenes de autonoma relativa de
los niveles subnacionales (tambin mejor habilitados desde esta nueva estructuracin) y, entonces, sus capacidades de ejercer presin de hacia arriba, de trasladar
nuevamente al plano provincial o al nacional (correlativamente) los conflictos y la
demanda social. Adems, especialmente, respecto de su capacidad de redefinicin y
re-apropiacin de esas nuevas reglas de juego recibidas. Sin duda, estas capacidades tambin son muy diferenciales y el nuevo esquema transversal post-burocrtico
contiene estas asimetras de partida (en un plano ahora menos formalizado, explcito o definitivo) redefinindolas en nuevos trminos e intensificndolas, antes que
revirtindolas.
En el campo educativo estas implicancias del nuevo esquema son muy
elocuentes respecto de las posibilidades muy diferenciales de apropiarse por parte
de las instituciones escolares de esta autonoma heredada del nivel provincial y el
nacional. En algunos casos, permite el desarrollo de potencialidades latentes. Pero en
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423

muchos casos dado que se trata de instituciones, sujetos y prcticas configurados

en una realidad previa y que la nueva yuxtapone una condensacin de nuevas cuestiones intensifica la complejidad de su actividad, pronunciando muchas de estas
diferencias de partida.
Particularmente, en la medida que esta propuesta de autonoma es una
particular, con sus condicionamientos especficos, resultantes de un traslado,
fijados desde una posicin externa a las escuelas, dadas determinadas condiciones
histricas y polticas de produccin. En otras palabras, una propuesta de autonoma
sobre-determinada en una transformacin estatal y social vasta que, definitivamente,
las transciende y las re-coloca en esta nueva posicin.
Por otro lado, es importante tener presente que aquella articulacin propiamente burocrtica, de lnea, no desaparece (ms an en algunos casos se pronuncia,
resultante mismo de este universo post-burocrtico).18 Puesto de otra forma: una
autonoma muy desarrollada y generalizada en el conjunto de instituciones sera
inviable. En principio, porque la prctica educativa, sigue reteniendo condiciones
propiamente modernas (su carcter regular, comn, permanente, dirigida al conjunto
de la poblacin). En otro plano, porque cerrara el paso a la intervencin de las
instancias intermedias, las jurisdiccionales y las nacionales (an a estas modalidades
de regulacin indirectas, de nueva ndole). Es decir, la autonoma plena de las instituciones escolares supondra, antes que una reconfiguracin del aparato educativo,
su desaparicin, en tanto tal.
Desde cierto punto, se trata de una encrucijada difcil (de equilibrios relativos)
donde una nueva regulacin post-burocrtica dinamizada predominantemente desde
el plano nacional y la tradicional regulacin normativa (especialmente vigente desde
el plano jurisdiccional-provincial) operan paralelamente para mantener una indita
ecuacin en lo local-institucional: autonoma concedida/autonoma apropiable/
control del conjunto.
La gestin educativa post-reformista:
hiptesis para el anlisis
El perodo post-reformista, ms contemporneo, podra interpretarse desde
estos mismos principios reformistas post-burocrticos examinados, pero re-articulndolos, en formas variables, respecto de la estructuracin previa a la reforma.
Desde nuestra perspectiva, la estructuracin del aparato estatal educativo
actual (y estatal en general) ya no es directamente asimilable ni a aquella ms propiamente burocrtica ni a la que sta ltima construy ms directa y activamente.
Como resultado de las transferencias, en muchos casos, el cambio de una dependencia
nacional a una provincial, involucro por parte de las jurisdicciones una intervencin activa,
directa, formalizada para establecer esta nueva re-alineacin a la jurisdiccin provincial.
18

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Podra considerarse que se trata de una re-articulacin de configuraciones, que se

consolida en el pas avanzado el 2002-2003, que provee mayor estabilidad ya que
consigue conjugar aquellas formas pre-existentes con las recientes reformistas, generando algo de nueva ndole.
En trminos de aparato y gestin educativa podramos sealar que este
nuevo tipo de configuraciones y articulaciones institucionales que abre el perodo
reformista se re-absorben y re-crean en el aparato estatal en general y en el educativo, en particular. As, la configuracin paradigmtica de programa, atraviesa los
siguientes cambios:
Su aumento cuantitativo;
Su generalizacin como modalidad de estructuracin de la poltica y gestin
pblica en el nivel nacional, pero tambin, en las restantes jurisdicciones
provinciales, incluso, en las locales ms dinmicas y fuertes;
Su prdida de escala, en trminos de alcances de la intervencin, cantidad
de reas que subsume, monto del financiamiento involucrado y tipo de
fuente (ahora tambin de orden presupuestario nacional);19
Su transformacin, en algunos casos, en organismos estables con un nivel
de formalizacin asimilable al de las tradiciones unidades burocrticas,
aunque con una lgica de funcionamiento que mantiene, a la par, algunas
de las caractersticas ms significativas, propias de la nueva gestin;
Su permanencia (aunque en menor cantidad) con su estructuracin original:
a trmino, de gran escala y con financiamiento internacional (especialmente
en el nivel nacional).20
Este proceso de mayor re-apropiacin o de intervencin ms intensa del gobierno nacional
respecto de la iniciativa internacional (en relacin con la ecuacin previa nacional/internacional) puede considerarse, en general, como una tendencia iniciada a partir de la crisis de
2001-2002.
20
Cabe tener en cuenta que el financiamiento internacional en materia educativa es significativamente inferior al disponible en el proceso reformista (en general, sobre un movimiento de
los propios organismos internacionales que se vuelcan a partir de 2002 hacia reas estatales
que puedan operar sobre la promocin y sostn de la actividad econmica privada). De todos
modos, este tipo de financiamiento mantiene presencia y centralidad respecto del dinamismo
de la actividad ministerial nacional:
Durante el 2006, el Banco Mundial aprob y puso en marcha un prstamo para la generacin del PROMER (Programa de Mejora de la Educacin Rural) con un monto de U$S 150
millones.
Por su parte el BID, tiene en tratamiento otro prstamo de inversin de U$S 900 millones,
como programa de apoyo al mejoramiento de la calidad y equidad (en relacin con la implementacin de las nuevas leyes de financiamiento y la nacional de Educacin). Y, complementariamente en 2006 haba aprobado otro mucho menor de U$S 140 mil (de cooperacin
tcnica no re-embolsable) para el Programa de Apoyo al Diseo de la Educacin Tcnica.
19

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425

Por otro lado, respecto de la re-articulacin entre niveles de gobierno, podra

considerarse:
Se vuelve claramente ms pronunciada, en los trminos ya sealados, es decir,
se horizontaliza en relacin con una divisin social del trabajo entre niveles,
cada vez ms delimitada recprocamente, respecto del tipo de intervencin
estatal educativa;21
En este universo, parece mantener protagonismo la dimensin del financiamiento, en relacin con los dispositivos de regulacin/control/alineacin,
especialmente del nivel nacional, en su relacin con los restantes;
Aunque, podra sostenerse que este protagonismo se desarrolla sobre una
realidad nacional que se va transformando en la medida que, simultneamente, las instancias subnacionales van haciendo propios y re-creando
(hacia su interior) muchos de aquellos dispositivos de articulacin postburocrticos que establece el nivel nacional respecto de ellas.
Es decir, desde los niveles que aseguran el desarrollo regular de la prctica
educativa (especialmente los provinciales) hay una progresiva apropiacin e interiorizacin, de las lgicas de poltica y gestin nacionales, hibridndolas con aquellas ms
tradicionales; stas continan e, incluso, se intensifican en algunos casos porque estn
directamente asociadas al carcter regular, permanente y directo de la prctica educativa, ahora exclusivamente en sus manos. En este nivel la convivencia entre ambos
tipos de articulacin, parece involucrar tensiones especficas, de nueva naturaleza.22
La bsqueda de fuentes internacionales de financiamiento; la configuracin
administrativa en programas y en proyectos a trmino; las acciones focalizadas y
Esta divisin social del trabajo, como en cualquier caso, conlleva desde este plano horizontal de especializacin, uno de integracin vertical (las diferentes intervenciones si bien
pueden considerarse en un sentido equivalentes ya que son todas necesarias y complementarias, suponen capacidades de accin e incidencia diferenciales). Es decir, esta integracin
vertical est dada por asimetras entre niveles de gobierno, las que configuran determinada
estructuracin en trminos de relaciones de poder, no formalizadas.
22
Para el caso educativo, respecto de las jurisdicciones es interesante como este choque se
identifica en las instituciones escolares y su relacin con los equipos tcnicos centrales involucrados en programas especficos. Cf. Jundengloben (2005). Este trabajo de investigacin
otorga visibilidad a las caractersticas que asume una poltica focalizada, generada en el nivel
jurisdiccional. Especialmente respecto del tipo de tensiones que involucra, en relacin con las
condiciones institucionales escolares (estructura de la planta funcional, distribucin de cargoshs ctedra, distribucin de tiempos, modalidad de insercin en el programa, condiciones de
acceso al financiamiento, entre otras). Particularmente, pone en evidencia esta yuxtaposicin
burocrtica/post-burocrtica en el nivel jurisdiccional y sus implicancias respecto de gestin
de los equipos directivos, en relacin con las limitaciones para orientar esa gestin hacia lo
pedaggico, como dimensin ms significativa, de su nivel de responsabilidad institucional.
21

426

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compensatorias; la diversificacin de unidades, modalidades de organizacin, de

intervencin y de propuestas educativas; la apertura de la actividad de mbitos no
estatales entre otras tendencias son direcciones que se van materializando, asincrnica pero paralelamente, en estos otros espacios subnacionales. Especialmente,
en aquellos, ms consolidados o dinmicos, con mayores capacidades polticas,
materiales y tcnicas.
Dadas estas tendencias, puede sostenerse como hiptesis que aquellas formas reformistas post-burocrticas atraviesan un proceso sucesivo de apropiacin (y, por
lo tanto, de re-definicin) en el aparato estatal. Proceso interpretable como contracara del traslado previo, propiamente reformista. Este desplazamiento sucesivo de
re-apropiacin puede considerarse en dos movimientos:
a) del nivel nacional respecto del internacional, y
b) del nivel subnacional, respecto del nivel nacional.
Desde nuestra hiptesis, estas re-apropiaciones sucesivas (asincrnicas aunque con cierta simultaneidad) generan un escenario comn de hibridacin o mestizaje que
re-configura el conjunto del aparato y sus relaciones, en nuevos trminos. Trminos
que, como planteamos, ya no son linealmente asimilables a los propios reformistas,
pero tampoco a aquellos previos ms propiamente burocrticos.23
La nueva composicin resultante, entre aquellas configuraciones tradicionales
y las otras propiamente reformistas parece ser muy dismil, pudiendo asumir distintas
formas y, a su vez, variables en el tiempo. Lo cual pareciera estar directamente vinculado con este nuevo horizonte, mas vasto y disperso, de profunda diversificacin
de la intervencin y de la arquitectura del aparato estatal.
La gestin educativa: continuidades y rupturas24
Como planteamos inicialmente, el problema de la continuidad/ruptura en
relacin con el proceso reforma/post-reforma, constituye un tema abierto y un debate
cierto entre aquellos que estudian la poltica y administracin educativa (sin duda,
vinculado con la diversidad de posiciones polticas respecto del anlisis de la situacin
poltico-educativa actual). El arco de posiciones se presenta desde la consideracin
de una reversin lisa y llana hasta la de una continuidad plena.
Para considerar esta controversia pareciera resultar importante situarla en trminos de alcances y planos de anlisis, encuadrar su examen en relacin con diferentes
rdenes o niveles de permanencia y segn una perspectiva especfica respecto de lo
que se considera reforma del estado y de lo que se considera reforma educativa.

23
Respecto de estos procesos de hibridacin, como nueva tendencia en la gestin pblica
ver Evans (2003).
24
Esta seccin est elaborada a partir de Alonso Br (2006).

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427

Desde nuestro punto de vista, los cambios actuales no parecen desbordar

los previos (esto, desde determinado plano de anlisis ms estructural); es decir,
no alcanzan a transformarlos generando un escenario profunda y cualitativamente
diferente; si bien, lo re-definen en nuevos trminos. Dicho de otra forma, es posible
establecer continuidades significativas, de orden estructural, entre el periodo reformista y el ms actual.
Entre otras cuestiones, la presencia de este universo post-burocrtico en relacin con una forma de articulacin interna del aparato estatal educativo: sus nuevas
modalidades flexibles y mltiples de relacin; una regulacin o control informal e
indirecto, sobre un conjunto de instancias, niveles, jurisdicciones y agencias recortadas
sobre s mismas, diversificadas y presentes en planos simultneos.
Pero, tambin, esta continuidad es identificable respecto de la articulacin
social que construye el estado desde lo educativo: el abandono de una prctica educativa estatal directa, configurando espacios pblicos de socializacin relativamente
comn, simple y naturalizada, en tanto expresin de un derecho que se percibe pleno,
consolidado, dado, asentado en el nivel nacional, como nivel estatal preeminente y
totalizador (ALONSO BR, 2002).
En ambos casos, puede identificarse una continuidad respecto de las nuevas
direcciones que inaugura drsticamente el perodo reformista previo.
Estas nuevas articulaciones (respecto del propio aparato y respecto del
conjunto social) conllevan, correlativamente, esta nueva nocin de lo educativo en
trminos de algo delimitado, precisado, que puede descomponerse, examinarse en
partes o aspectos, re-componerse de formas variables, distribuirse, particularizarse,
elegirse e intercambiarse, gracias a una nueva mirada construida en el campo de la
expertise educativa.
Ahora bien, sin embargo, si nos detenemos en otros planos menos permanentes, relativamente ms inmediatos para el anlisis, es posible identificar que se
presentan, paralelamente, discontinuidades importantes. Por ejemplo,
a) Una preocupacin cierta por establecer un orden estable, previsible, de
legalidad y cierta regularidad en los patrones de funcionamiento (concretado en la generacin de nuevas leyes nacionales, polticas formalizadas,
regulaciones y nuevas agencias con funciones especficas, formalizando e
institucionalizando muchas de las nuevas orientaciones y mecanismos de
regulacin ya en funcionamiento);
b) Una reorientacin respecto de atender a incrementos del financiamiento
(generalmente concretado en asignaciones sujetas a resultados acordados,
focalizados sobre las instituciones educativas o individualmente sobre los
estudiantes, antes que en trminos presupuestarios de asignacin regular);
c) Una ampliacin del aparato estatal educativo (particularmente en el aumento del nmero de funcionarios en unidades y en mayor estabilidad de
428

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los mismos, aunque sobre criterios, una estructuracin organizacional y

una ecuacin entre niveles de gobierno, que se hibrida con formas postburocrticas, propias de la reforma).
d) Una ampliacin de la oferta educativa a travs de diferentes iniciativas
tales como: la recuperacin o fortalecimiento de las orientaciones tradicionales (v.g. la educacin tcnica, educacin rural) o la creacin de nuevas
(educacin a distancia, la educacin en situacin de privacin de libertad,
etc), el intento de extensin de las jornadas escolares, el diseo de nuevas
modalidades y tipos de propuestas (por fuera o entre los horarios de la
jornada escolar), la ampliacin de contenidos curriculares obligatorios, etc
(generalmente concretado en lineamientos nacionales que tienden hacia la
diversificacin de la oferta y quedan sujetos a las condiciones de actividad
regular jurisdiccional o institucional);
e) Una atencin a cuestiones sociales emergentes gnero, pobreza, cultura
juvenil, discriminacin violencia, activismo social, nuevas tecnologas, entre
otros (generalmente concretado en polticas compensatorias o intervenciones focalizadas de provisin de equipamiento, materiales, capacitacin,
eventos, especialmente de orden nacional);
f) Una re-valorizacin del carcter pblico (estatal) de la educacin, como
principio expuesto pblicamente, orientador de las polticas;
g) Una mayor centralidad efectiva de la concertacin en las polticas visiblemente, respecto del sector sindical docente lo que aumenta la capacidad
de introducir algunos cambios sobre los que no pudo avanzar la gestin
reformista por ejemplo, una nueva regulacin de la carrera profesional
docente, asentada sobre nuevos criterios de diversificacin de categoras,
incentivos ad hoc, evaluacin de desempeo, entre otras.
Sin pretender presentar un panorama exhaustivo y ms all de la concrecin de estas tendencias, en su carcter de orientaciones manifiestas es difcil no
reconocerlas con un sentido claramente demarcado respecto del predominante en
la poltica y gestin educativa de la dcada previa. Y, en esto radica su condicin de
ruptura: el carcter de ampliacin, extensin o fortalecimiento del aparato y de la actividad
educativa que suponen.
Sin embargo, si paralelamente consideramos el cmo se concibe o realiza
su concrecin, el aparato que se amplia o fortalece, es el disponible, aquel ya reconfigurado. En otros trminos, ninguna de estas tendencias parece involucrar por
lo menos, por el momento una discontinuidad respecto aquellas otras tendencias
ms estructurales o permanentes, iniciadas en el perodo reformista, si bien tambin
pueden interpretarse como tensiones abiertas, latentes.
En otros trminos, este cmo se producen estas discontinuidades ms bien
construidas desde un cunto est en gran parte soportado en esas transformaciones
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ms profundas, en trminos cualitativos de nuevas articulaciones, significaciones y

sentidos, que abre el perodo previo (sus continuidades). 25
As, este orden de la legalidad, del financiamiento, del tamao del aparato,
del alcance de la oferta educativa, de la atencin a problemas sociales , de la presentacin pblica del valor de la actividad estatal o de los marcos de negociacin
poltica, si bien suponen importantes cambios, en un plano menos inmediato, stos no consiguen alterar (sino, ms bien, especificar en nuevas dimensiones) estas
formas de articulacin social del estado en el campo educativo y de articulacin de
su propio aparato destinado a tal fin, que inaugura el perodo reformista. Aunque,
sin duda, con un propsito ms definido respecto de su construccin sobre bases
polticas y sociales ms amplias, en procura de una mayor legitimidad social efectiva
(ALONSO BR, 2006).
Consideramos que la poltica y la administracin educativa actual pueden
abordarse comprensivamente a partir de esta tensin continuidad/ruptura, desde la
cual es posible identificar un escenario de poltica y gestin de nueva naturaleza, con
sus alcances particulares.
Podramos afirmar que el perodo reformista involucra una transformacin
estructural post-burocrtica que, en trminos generales, llega para quedarse. Aunque
esta misma permanencia no es simple reproduccin: necesaria y contradictoriamente
conlleva cambios y re-orientaciones significativas, como sus condiciones de posibili-

Cabe tener presente que el tipo de anlisis considerado no parte de la existencia de una
estructura determinante y de una sobre-estructura variable, sino que supone diferentes niveles
de transformacin, con diferentes alcances y permanencias en el tiempo. Es decir, este plano
ms permanente o abstracto que hemos caracterizado como estructural (y en trminos de
continuidad reformista/post-reformista) sin duda es contingente y se configura desde estas
otras dimensiones ms especficas, particulares. En este sentido, cabra sealar que, desde
nuestra hiptesis, estas ltimas no asumen una transformacin cualitativa que conlleven un
cambio de orden estructural (respecto de esta nueva articulacin social e intra-burocrtica).
Por ejemplo, si bien puede considerarse que el financiamiento educativo aumenta, este se
realiza (aunque no slo) generalizando principios que introdujo el proceso reformista tales
como: una asignacin focalizada, a trmino, sujeta a resultados, directa hacia unidades de
prestacin, con evaluaciones centrales; lo que se denomina en general como financiacin
de la demanda, en la medida que rompe con la lgica de financiacin regular, permanente,
comn, sostenida en criterios de unidad, segn la lnea jerrquica de dependencia de esas
unidades de prestacin respecto del resto de niveles del aparato. En el caso de las polticas
compensatorias que tambin aumentan en cantidad (y que representan una proporcin muy
alta de las polticas nacionales educativas) las caractersticas ms estructurales, respecto del
tipo de intervencin, pueden considerarse en idnticos trminos.
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dad que, a su vez, pueden implicar una transformacin ms profunda latente, como
cursos alternativos disponibles, entre-abiertos, en tensin.26
As, es a partir de la dcada actual que se va configurando una nueva normalidad
respecto de cmo intervenir estatalmente en materia educativa (en trminos de poltica y gestin, en sus diferentes niveles). Hoy se re-actualizan formas de articulacin
poltico-administrativas propiamente burocrticas; a la par, muchas de esas orientaciones reformistas inditas hasta hace poco ms que una dcada - se encuentran
ya naturalizadas en el quehacer cotidiano de las administraciones educativas.
Por eso mismo, consideramos que la re-construccin de sus condiciones
de produccin el proceso de transformacin reformista constituye una cuestin
clave respecto del anlisis y de la comprensin de la poltica y la gestin educativa
en la actualidad. Por otro lado, tambin, pensamos que, a medida que la poltica y la
gestin transcurren, se produce una nueva mirada respecto de aquella dcada de los
90. Es decir, que ese anlisis de sus condiciones de produccin no est clausurado y
se va re-creando en el tiempo, desde y en relacin con cuestiones y preocupaciones
nuevas, construidas desde el presente. Esto ha sido, en gran parte, el inters que
orient este artculo.
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En el caso de nuestro pas, entre esas condiciones de posibilidad poltico-sociales, sin

duda tiene centralidad la protesta social generalizada en la crisis de 2001-2002. A partir de
sta la poltica y gestin estatal y educativa en particular presenta cambios significativos
(los identificados como discontinuidades), algunos de los cuales ponen en tensin estas
re-configuraciones ms estructurales sealadas, caracterizadas como post-burocrticas (las
continuidades sealadas).
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Mariana Alonso Br Mg Scientiarium em Administrao Pblica

(FCE-UBA) e doutoranda em Filosofia e Letras, rea Educao (FFy L-UBA);
profesora nas facultades de Filosofa e Letras e de Cincias Econmicas da UBA
e do Programa de Ps-Graduao em Poltica e Administrao da Educao
da Universidad Nacional de Tres de Febrero. E-mail: mab1@speedy.com.ar

Recebido em agosto de 2008.

Aprovado em dezembro de 2008.

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