I N S T I T UT O
P R O GR A M A
DE
DE
C I N C I A P OL T I C A
P S - GR AD UA O
EM
C I NCI A P OL T I C A
D E B OR A H C AN CE L L A P I N HE I R O C E L E NT AN O
Braslia
2014
D E B OR A H C AN CE L L A P I N HE I R O C E L E NT AN O
Braslia
2014
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
Banca Examinadora
A Sara e Isaac
AGRADECIMENTOS
RESUMO
Este trabalho est voltado para o entendimento das relaes do Poder Executivo com os Poderes
Judicirio e Legislativo no Brasil e na Argentina, da redemocratizao a 2013. Como funciona
o sistema de freios e contrapesos nestes pases? Qual a dinmica das relaes ExecutivoLegislativo e Executivo-Judicirio nos pases em tela? Partindo de uma anlise do desenho
institucional, observamos como diferenas no sistema eleitoral e no arranjo do sistema
partidrio esto ligadas s diferentes dinmicas das relaes entre Poderes observadas. Por meio
de uma anlise em perspectiva de contraste, torna-se mais clara a compreenso da balana de
poder de cada pas em sua singularidade. Este estudo aponta que no Brasil predomina a
coordenao exgena entre Poderes, enquanto que na Argentina predomina a coordenao
endgena intrapartidria. De forma geral, o Brasil um pas mais institucionalizado, quanto aos
mecanismos de checks and balances, quando comparado com a Argentina.
ABSTRACT
This work seeks to understand the relations between Executive and Legislative powers and
between Executive and Judiciary powers in Brazil and Argentina from redemocratization to
2013. How the system of checks and balances works in these countries? What is the dynamic
of the Executive-Legislative and Executive-Judiciary relations? Starting from an analysis of
institutional engineering, we observe how differences in electoral system and party system
arrangement are connected to different dynamics of relations of powers observed. Through an
analysis in comparative perspective, it becomes clearer to comprehend the balance of power in
each country in its singularity. This study indicates that prevails in Brazil exogenous
coordination between branches, while in Argentina prevails endogenous intra-party
coordination. In general, Brazil is more institutionalized, regard to the mechanisms of checks
and balances, when compared with Argentina.
RESUMEN
Este trabajo pretende entender las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Poderes Judicial y
Legislativo en Brasil y Argentina, de la redemocratizacin hasta 2013. Cmo funciona el
sistema de frenos y contrapesos en estos pases? Cmo es la dinmica de las relaciones
Ejecutivo-Legislativo y Ejecutivo-Judicial en estos pases? Partiendo de un anlisis de diseo
institucional, observamos cmo diferencias en el sistema electoral y en la disposicin del
sistema partidario estn ligadas a diferentes dinmicas de las relaciones entre Poderes
observadas. Mediante un anlisis en perspectiva de contraste, resulta ms claro comprender el
balance de poder en cada pas considerando su singularidad. Este estudio indica que prevalece
en Brasil la coordinacin exgena entre las ramas, mientras que en Argentina predomina la
coordinacin endgena intrapartidaria. En general, Brasil es un pas ms institucionalizado,
sobre los mecanismos de checks and balances, en comparacin con Argentina.
Palabras llave: relaciones entre Poderes; ingeniera institucional; checks and balances;
coordinacin exgena entre las ramas; coordinacin endgena intrapartidaria.
LISTA DE ABREVIATURAS
SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................................................... 11
CAPTULO 1. ENGENHARIA INSTITUCIONAL ........................................................................ 17
1.1 Executivo .................................................................................................................................... 17
1.2 Legislativo .................................................................................................................................. 18
1.3 Judicirio ................................................................................................................................... 20
1.4 Reformas institucionais recentes.............................................................................................. 25
CAPTULO 2. RELAES EXECUTIVO E LEGISLATIVO ..................................................... 33
2.1 As Relaes Executivo e Legislativo no Brasil e na Argentina: panorama geral ................ 33
2.2 As relaes Executivo e Legislativo no Brasil ......................................................................... 36
2.3 Repensando o poder de agenda do Executivo no Brasil ........................................................ 42
2.4 Argentina: o peronismo como partido de governo ................................................................. 43
2.5 O impacto do poder de decreto presidencial sobre o comportamento legislativo ............... 46
2.6 Expectativas em contraponto: os deputados argentinos e sua no expectativa de reeleio
........................................................................................................................................................... 54
2.7 Consideraes Finais do Captulo ............................................................................................ 57
CAPTULO 3. RELAES EXECUTIVO E JUDICIRIO ......................................................... 58
3.1 Desencadeamento da ausncia de checks and balances na relao entre poderes Judicirio
e Executivo na Argentina: a traio estratgica ........................................................................... 63
3.2 Conceitos e Abordagens sobre a Independncia do Judicirio ............................................. 64
3.3 O processo de nomeao dos juzes da Corte Suprema argentina frente s mudanas
institucionais .................................................................................................................................... 66
3.4 As reformas institucionais e seus impactos na Argentina e a judicializao da poltica no
Brasil................................................................................................................................................. 69
3.5 Entendendo as nomeaes para o STF no Brasil.................................................................... 72
3.6 Consideraes Finais do Captulo ............................................................................................ 75
CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................................. 77
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 84
11
INTRODUO
12
13
Figura 1 - Desenho da pesquisa
Engenharia Institucional
Brasil X Argentina
Executivo
Legislativo
Aspectos I:
as diferenas federativas e de sistemas
eleitorais
Judicirio
Aspectos EJ:
como so nomeados os membros das
cortes supremas e qual sua composio
atual
qual o nvel de arbitrariedade que um
poder dispe perante o outro
14
Brasil
Constituio
Federal de 1988
e
Legislao
correspondente
Constitucin Nacional de
1853;
Legislao correspondente;
Dalla Va (2008), Reforma
electoral en argentina
Spiller e Tommasi (2007), The
Institutional Foundation of
Public Policy in Argentina.
Constituio
Federeal de 1988
Da Silva (2013),
Curso de direito
constitucional
positivo
Legislao
Correspondente
Dados de sites
oficiais
Da Silva(2013),
Curso de
direito
constitucional
as diferenas que
tangenciam o
bicameralismo
nesses pases
a organizao do
Poder Judicirio
no Brasil e na
Argentina
as mudanas
institucionais
recentes afinadas
com o objeto de
estudo
Argentina
Legislao Correspondente
Dados de sites oficiais
Barbosa (2010), Evaluando las
instituciones polticas de
gobierno de coordinacin
nacional en Argentina: el rol
del Jefe de Gabinete de
Ministros en la Argentina pos
reforma. Un anlisis desde la
Ciencia Poltica, instituciones
polticas.
Molinelli, Palanza e Sin
(1999), Congreso, presidencia
y justicia en Argentina
Natale (2000),La reforma
constitucional argentina de
2994
Smulovitz (1995), Reforma
constitucional de 1994
15
Quadro 2 - Fontes utilizadas para a anlise dos Aspectos Executivo-Legislativo (EL)
Aspectos
EL (ExecutivoLegislativo)
Fontes de pesquisa
Brasil
Argentina
Literatura que
abrange ambos os
pases ou o tema
Dados de sites
oficiais
Bonvecchi e
Zelasnik (2012),
El impacto del
Poder de
Decreto
Presidencial
sobre el
Comportamiento
Legislativo
a dinmica da
composio
partidria das
Cmaras alta e
baixa e do apoio
ao Executivo
Dados de sites
oficiais
Zelasnik (2012),
Agenda
presidencial y
apoyo
legislativo. El
peronismo como
partido de
gobierno
qual o nvel de
arbitrariedade que
um poder dispe
perante o outro
Abranches
Catterberg e
Anastasia,
(1988),Presidencialismo de
Palanza (2012),
Ranulfo e Santos
Coalizo: o dilema institucional
Dispersin de la
(2004),
brasileiro;
Oposicin y el
Governabilidade e
Figueiredo e Limongi (1998),
Auge de Cristina
Representao
Bases institucionais do
Fernandz
Poltica na
presidencialismo de coalizo;
Kirschner
Amrica do Sul;
Figueiredo e Limongi (2006),
Spiller e
Figueiredo, Salles
Poder de agenda na
Tommasi (2007),
e Vieira (2009),
democracia brasileira:
The Institutional
Political and
desempenho do governo no
Foundation of
Institutional
presidencialismo
Public Policy in
Determinants of
pluripartidrio;
Argentina.
the Executives
Figueiredo e Limongi (2009),
Legislative
Poder de agenda e polticas
Success in Latin
substantivas.
America.
Freitas (2013), O
presidencialismo da coalizao
Anastasia,
Ranulfo e Santos
(2004),
Governabilidade e
Representao
Poltica na
Amrica do Sul;
16
Quadro 3 -Fontes utilizadas para a anlise dos Aspectos Executivo-Judicirio (EJ)
Aspectos
EJ (ExecutivoJudicirio)
como so
nomeados os
membros dos
tribunais
superiores e
qual sua
composio
atual
Fontes de pesquisa
Brasil
Constituio Federal de
1988
Da Silva (2013), Curso
de direito
constitucional positivo.
Lemos e Llanos (2013),
Presidential
Preferences? The
Supreme Federal
Tribunal Nominations
in Democratic Brazil
Dados de sites oficiais
qual o nvel
Castro (1997), O
de
Supremo Tribunal
arbitrariedade
Federal e a
que um poder
judicializao da
dispe perante
poltica;
o outro
Maciel e Koerner
(2002), Sentidos da
judicializao da
poltica: duas anlises.
Lemos e Llanos (2013),
Presidential
Preferences? The
Supreme Federal
Tribunal Nominations
in Democratic Brazil.
Literatura que
abrange ambos os
pases ou o tema
Constitucin Nacional de 1853 Arraes (2009),
Legislao correspondente
Estados Unidos:
o desequilbrio
Molinelli, Palanza e Sin
entre os poderes.
(1999), Congreso, presidencia
y justicia en Argentina
Llanos e Schibber (2008), La
participacin de la
Presidencia y el Senado en el
nombramiento del Poder
Judicial e
Dados de sites oficiais
Argentina
17
1.1 Executivo
As eleies presidenciais no Brasil e na Argentina possuem o monoplio
partidrio da representao. Ou seja, no h candidatos desvinculados de partidos
polticos. Os mandatos so de quatro anos e prevista apenas uma reeleio para cargos
do Executivo em ambos os pases. previsto segundo turno, se nenhum candidato alcana
45% dos votos vlidos (ou receber pelo menos 40% dos votos vlidos, com uma distncia
de pelo menos 10 pontos percentuais em relao ao segundo colocado) na Argentina e
maioria absoluta no Brasil (50%+1). Na Argentina, at 1989, o presidente era eleito de
forma indireta por um colgio eleitoral cujos eleitores eram escolhidos em 24 distritos
plurinominais sob as mesmas regras vigentes para a Cmara dos Deputados (ARCHER e
SHUGART1, 1997 apud ANASTASIA; RANULFO; SANTOS, 2004, p. 31)2.
Sobre o papel dos presidentes na Amrica latina, cabe a apresentao de Zovatto
e Orozco (2008, p. 32-33):
Al presidente de la Repblica al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de
gobierno se le atribuye un conjunto de competencias constitucionales que
lo convierten, adems de en representante del Estado, en el centro y motor
de la actividad poltica, en tanto jefe de la administracin, jefe de las
fuerzas armadas, colegislador y ejecutor de la legislacin aprobada por el
Congreso.
1ARCHER,
Ronald, SHUGART, Matthew. The unrealized potential of presidential dominance in Colombia. In:
MAINWARING, S., SHUGART, M. (Orgs.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge:
Cambridge University Press, 1997.
2 Sobre outro cargo do Executivo, merece destaque a instituio de eleies diretas para a prefeitura de Buenos Aires
somente a partir de 1994.
18
termo
comum
de
referncia
ao
presidencialismo
argentino
1.2 Legislativo
Argentina e Brasil so federaes. Ambos os pases so bicamerais no mbito
federal. As Cmaras Altas Senados so compostas pelos representantes das unidades
subnacionais: os estados no Brasil, as provncias na Argentina. Por sua vez, as Cmaras
Baixas so compostas pelos representantes dos cidados. Tanto no Brasil como na
Argentina, as circunscries eleitorais para eleio de senadores e de deputados
coincidem com os entes federativos: estados e provncias. Em toda Amrica do Sul,
apenas Argentina e Brasil possuem essas caractersticas em comum:
Federalismo
Bicameralismo
Argentina
Brasil
Unitarismo
Bolvia
Chile
Colmbia
Paraguai
Uruguai
Unicameralismo
Venezuela
Equador
Peru
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004, p. 85. A partir do Banco de Dados Projeto Instituies
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).
19
Brasil
Iniciativa legal
Simtricas
Convocao de plebiscito,
referendo e consulta popular
Privativa da Cmara
dos Deputados
Simtricas
Prerrogativa das duas Cmaras
reunidas em sesso conjunta do
Congresso Nacional
Privativa do Senado
Nomeao e destituio de
autoridade pblicas
Simtrica
Privativa da Cmara
dos Deputados
Privativa do Senado
Privativa do Senado
Simtricas
Simtricas
Simtricas
Tipo de
Tipo de
Circunscrio
Circunscrio
Cmara Alta
Cmara Baixa
3 por cada
Provncias e
Argentina
Provncia e 3 por
cidade de Buenos
Buenos Aires
Aires
3 senadores por
Circunscries
cada Estado e 3
Brasil
estaduais e
pelo Distrito
Distrito Federal
Federal
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004, p. 114. A partir
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).
Mtodo de
Constituio
Cmara Alta
Majoritrio com
correo
proporcional
Mtodo de
Constituio
Cmara Baixa
Representao
proporcional com
listas fechadas
Majoritrio
Representao
proporcional com
listas abertas
20
Argentina
Brasil
Parcial, 50%
2 anos
Todas as provncias
Integral
4 anos
Todos os estados
Parcial, 1/3
2 anos
1/3 das provncias
1.3 Judicirio
Os rgos que integram o Poder Judicirio brasileiro foram enumerados pela
Constituio Federal em seu art. 92, nos seguintes termos:
21
IV - os Tribunais e Juzes do Trabalho;
V - os Tribunais e Juzes Eleitorais;
VI - os Tribunais e Juzes Militares;
VII - os Tribunais e Juzes dos Estados e do Distrito Federal e
Territrios.
Superior Tribunal de
Justia
Tribunal de
Justia
Juzes de
Direito
Tribunal
Regional
Federal
Juzes
Federais
Tribunal Superior do
Trabalho
Tribunal Superior
Eleitoral
Tribunal
Regional do
Trabalho
Tribunal
Regional
Eleitoral
Juzes do
Trabalho
Superior
Tribunal
Militar
Juzes
Eleitorais
*Alm desses rgos, tambm integra o Poder Judicirio o Conselho Nacional de Justia; no inserido na
estrutura acima, pois no dispe de competncia jurisdicional.
Fonte: Da Silva, 2013.
22
divide-se
em
duas
esferas:
justia
federal/nacional
justia
23
65 anos de idade. Atualmente3 o STF composto por um ministro nomeado pelo expresidente Jos Sarney (Ministro Celso de Melo), um pelo ex-presidente Fernando Collor
(Ministro Marco Aurlio), um pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (Ministro
Gilmar Mendes), quatro pelo ex-presidente Luis Incio Lula da Silva (Ministros Joaquim
Barbosa, Ricardo Lewandowski, Carmen Lcia e Dias Toffoli) e quatro indicados por
Dilma Rouseff (Ministros Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso).
A Corte Suprema argentina ser integrada por cinco juzes, conforme reza a lei
26.183 de 2006. Atualmente 4 esta Corte mxima conta com sete juzes. Os detalhes
sobre a mudana do nmero de membros da Corte Suprema argentina sero tratados
no Captulo 3. Segundo o artigo 111 da Constituio Nacional argentina (CN):
Ninguno podr ser miembro de la Corte Suprema de Justicia, sin ser abogado de la
Nacin con ocho aos de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser senador.
Tais requisitos figuram no artigo 55 da CN e se aplicam aos juzes da Corte Suprema no
que diz respeito idade mnima de trinta anos, ser cidado da nao a pelo menos seis
anos, e disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada
equivalente.
O processo de nomeao dos juzes da Corte Suprema est a cargo do Presidente,
que o nomeia para a aprovao do Senado, que decide a nomeao em sesso pblica e a
aprovao se d pela maioria qualificada de dois teros dos membros presentes (art. 99,
inciso 4, CN). Como foi dito, atualmente5 a Corte composta por sete Ministros: dois
nomeados pelo ex-presidente Ral Alfonsn (Ministros Carlos Fayt e Enrique Santiago
Petracchi), um pelo ex-presidente Eduardo Duhalde (Ministro Juan Carlos Maqueda) e
quatro foram nomeados pelo ex-presidente Nstor Kirchner (Ministros Ricardo
Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco, Raul Zaffaroni e Carmen Mara Argibay).
Os juzes brasileiros, assim como os argentinos, gozam de vitaliciedade no cargo6.
Contudo, na Argentina, apesar de ser uma garantia constitucional (art. 110, CN), alguns
juzes so afastados por governantes, por razes polticas. Este assunto ser aprofundado
no captulo que trata das relaes Executivo-Judicirio.
Junho de 2014.
Idem.
5 Idem.
6 No Brasil, na justia de primeiro grau, a vitaliciedade s adquirida pelos magistrados aps o cumprimento do estgio
probatrio. Uma vez cumprido o estgio probatrio, s perde o seu cargo em virtude de sentena judicial transitada em
julgado. Os membros do STF e dos Tribunais Superiores adquirem vitaliciedade imediata, no momento em que tomam
posse.
4
24
Segundo Molinelli, Palanza e Sin (1999), salvo os temas bsicos regulados pela
Constituio, o Congresso dispe de amplas faculdades para modificar a estrutura do
Poder Judicirio, j que esta estrutura em grande medida criao do Poder Legislativo
(legislao infraconstitucional). De modo que, o Legislativo argentino pode
criar/modificar/eliminar foros, cmaras, juizados e vias de acesso a esses. De fato no h
previso de nenhum tribunal superior, como o Eleitoral, no Brasil. Nesse sentido, por esta
estrutura estar disposta em legislao infraconstitucional ela mais facilmente alterada e
modificada ao longo do tempo. Pode-se, assim, concluir que o sistema Judicirio
brasileiro mais estruturado e atemporal por estar previsto no mbito Constitucional.
Modificaes relativas sua estruturao perpassam por um processo legislativo especial
de discusso e votao em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
Contenciosos internacionais.
25
26
poder presidencial no foi mitigado; pelo contrrio, ele se tornou ainda mais fortalecido,
pois algumas prticas informais foram institucionalizadas.
Exemplos de que, em teoria, a reforma constitucional argentina de 1994 reduziria
a dominncia do Executivo, reforando a autonomia do Judicirio, foi a previso da
criao do Consejo de la Magistratura e do Jurado de Enjuiciamiento. Estes rgos foram
criados para reduzir o poder discricionrio do Executivo sobre a nomeao e afastamento
de juzes. O primeiro destaca-se por sua tarefa central de ocupar-se da administrao do
Poder Judicirio e da seleo de juzes dos tribunais inferiores mediante concursos
pblicos; e o segundo, porque corresponde a ele a remoo de juzes de tribunais
inferiores (j que os juzes da Corte Suprema s podem ser removidos por impeachment).
Tais disposies constitucionais tiveram que ser regulamentadas por lei para serem postas
em prtica, por isso, essas instituies foram instaladas somente em novembro de 1998,
aps a promulgao das leis 24937 e 24939, de 1997 (MOLINELLI, PALANZA e SIN,
1999, quadros 4.4 e 4.5).
Segundo Natale (2000, p. 233):
El Concejo de la Magistratura de la reforma de 1994 recin comenz a
funcionar a fin del ltimo ao. Es prematuro an evaluar sus resultados.
Hay fundadas esperanzas de que contribuya a despolitizar la
designacin de los magistrados. stos sern seleccionados por medio
de un elaborado proceso de concursos pblicos.
27
Brasil. Tal como foram dispostas as atribuies do Chefe de Gabinete argentino, poderia
haver uma sutil coincidncia no sentido de enlace entre Poder Executivo e Legislativo e
de coordenao entre pastas do governo com a figura do Secretrio de Relaes
Institucionais da Presidncia da Repblica. Mas comparar um cargo que foi institudo
para minimizar a preponderncia do presidente com a figura de um secretrio de
presidente no seria acertada. Talvez o que haveria de mais prximo na estrutura
organizacional da Presidncia da Repblica, atualmente8, seria o ministro-chefe da Casa
Civil, mas suas atribuies, diferentemente das do Chefe de Gabinete, no esto previstas
na Constituio, nem sequer h a previso da existncia deste cargo. A Casa Civil criada
por iniciativa do prprio Presidente da Repblica para assessor-lo, e suas competncias
so alteradas inclusive por medida provisria9. De modo que, no h uma comparao
acertada quanto a essa figura do Chefe de Gabinete entre os pases em tela.
Esto previstos no art. 100 da CN, treze incisos de atribuies especficas para o
Chefe de Gabinete. Entre eles, destaca-se: 5. Coordinar, preparar y convocar las
reuniones de gabinete de ministros, presidindolas en caso de ausencia del presidente. E
artigo 101 El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez
por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha del
gobierno ().
Segundo Natale (2000), a extensa enumerao de atribuies do chefe de gabinete
no o torna menos condicionado pelo presidente que qualquer outro ministro. Todas as
obrigaes que so atribudas a ele terminan bajo la rbita del presidente de la nacin.
(NATALE, 2000, p. 229). O chefe de gabinete nomeado pelo presidente, que tambm
tem atribuio para remov-lo. O Congresso tambm pode remov-lo pelo voto da
maioria absoluta dos membros de cada uma das casas.
Segundo Barbosa (2010, p. 3), A partir de la reforma de 1994 de la Constitucin
Nacional, se crea la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, rgano creado con la
expectativa, entre otras, de atenuar el sistema de gobierno llamado hiperpresidencialista.
Como se pode observar a partir da tabela a seguir, a efetividade do cumprimento
das reunies de gabinete de ministros foi quase nula no perodo ps-reforma.
8
9
Junho de 2014.
Atualmente esto previstas no art. 2 da lei n 10.869/2004, resultante da MP 163/2004.
28
Tabela 1 - Reunies de Gabinete de Ministros na Argentina
Chefe de Gabinete
Desde
At
Dias
Reunies de Gabinete
Eduardo Bauza
08/07/1995
28/03/1996
264
Jorge Rodrguez
28/03/1996
10/12/1999
1.352
Rodolfo Terragno
10/12/1999
05/10/2000
300
Christin Colombo
05/10/2000
21/12/2001
442
Jorge Capitanich
01/01/2002
23/05/2002
143
Alfredo Atanasoff
03/05/2002
25/05/2003
365
Alberto Fernndez
25/05/2003
23/07/2008
1644
Sergio Massa
23/07/2008
07/07/2009
350
Anibal Fernndez
08/07/2009
Atual
29
30
11
31
32
e 53,96% nas eleies gerais); a Alianza Frente Popular, com Eduardo Duhalde e Mario
das Neves (12,12% nas primrias e 5,89% nas eleies gerais); e a Alianza Compromiso
Federal, com Alberto Rodriguez Sa e Jose Maria Vernet (8,17% nas primrias e 7,98%
nas eleies gerais). Caso houvesse mais uma aliana do PJ para as eleies presidenciais
e esta no lograsse 1,5% de votos nas primrias, no participaria das eleies gerais. No
caso das eleies de 2011, todas as alianas do PJ para a presidncia lograram competir
nas eleies gerais.
33
12LINZ,
34
14COX,
W. Gary, MORGENSTERN, Scott. Epilogue: Latin Americas Reactive Assemblies and Proactive Presidents.
In: NACIF, Bento, MORGENSTERN, Scott (Eds.). Legislative Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge
University Press, 2002.
35
Argentina
Menem 1
Menem 1
Menem 1
Menem 2
Menem 2
de la Ra
de la Ra
de la Ra
R. Sa
Duhalde
Kirchner
Partido do
Presidente
47,2
47,2
49,0
52,1
46,3
33,5
33,5
33,5
45,1
45,1
45,1
P2
1,2
0,4
14,8
14,8
4,7
27,6
4,7
6,6
Brasil
Collor
19,0
5,1
Collor
16,5
8,3
8,0
Collor
16,5
7,6
8,0
Franco
16,5
9,1
21,5
Franco
16,5
7,6
21,5
Cardoso 1
20,9
17,3
12,1
Cardoso 1
19,3
18,9
16,4
Cardoso 1
19,3
18,9
16,4
Cardoso 2
20,7
16,0
19,3
Cardoso 2
20,7
16,0
19,3
Cardoso 2
16,0
19,3
Lula 1
5,1
5,1
17,7
Lula 1
15,2
9,9
17,7
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004 p. 72-73. A
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).
3,2
7,6
0,8
6,0
17,2
17,2
11,7
11,7
4,3
8,6
partir
P7
P8
Total
Coalizo
49,6
47,2
49,0
52,1
46,7
48,2
52,9
38,1
45,1
79,4
45,1
24,2
32,8
35,2
7,6
2,2
64,4
46,3
56,3
5,5
77,2
5,5
0,4
77,6
6,0
73,7
67,6
35,3
4,1
2,9
2,3
1,0
42,5
3,9
3,9
1,8
1,2
62,2
do Banco de Dados Projeto Instituies
36
Argentina
Brasil
Fonte: Figueiredo, Salles e Vieira, 2009.
43,4
14,8
Constituio
de 1946
Constituio
de 1988
Iniciativas exclusivas
Projetos administrativos*
Sim
Sim
Projetos oramentrios
No
Sim
Projetos para impostos
No
Sim
Iniciar emendas constitucionais
No
Sim
Editar decretos com fora de lei (medida provisria)
No
Sim
Editar leis sob requerimento de delegao pelo Congresso
No
Sim
Solicitar urgncia para projetos (votao em 45 dias em cada Casa)
No
Sim
Impor restries a emendas oramentrias do Congresso
No
Sim
Fonte: Figueiredo e Limongi, 2006, p. 253. A partir da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, 1946; Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. P.
15
O nmero efetivo de partidos corresponde ao nmero de partidos que realmente tm impacto na fracionalizao do
sistema partidrio.
16 FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Mudana constitucional, desempenho do Legislativo e
consolidao institucional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 10, n. 29, p. 175-200, 1995.
37
*Projetos administrativos incluiriam: criao e estruturao de ministrios e outros rgos de administrao
pblica, criao de empregos, funes e postos na administrao pblica; aumentos salariais de servidores
pblicos; carreiras de servidores pblicos; administrao judicial e da mquina administrativa; unidades
administrativas dos territrios; tamanho das foras armadas; organizao dos gabinetes do defensor pblico
da Unio e da Procuradoria Geral da Unio nos estados, no Distrito Federal e territrios.
Observa-se que de fato houve uma ampliao de atribuies do Poder Executivo sobre
o direito de legislar. Alm disso, houve uma maior centralizao do processo legislativo
na figura dos lderes partidrios:
Quadro 10 - Direitos de lderes partidrios na Cmara dos Deputados (1946-64 e ps-1988) no Brasil
Direitos dos lderes
1946-64
Ps-1988
A partir da anlise dos dados que sero apresentados a seguir, os autores chegam
concluso de que os altos ndices de sucesso do Executivo, bem como a alta dominncia
sobre a produo legislativa indicam que a centralizao do poder de deciso pode
neutralizar os efeitos da separao dos poderes.
38
Domnio do
Executivo**
(%)
80,9
77,4
90,2
88,5
94,0
86,0
A partir da Tabela 4, observamos que o Poder Executivo tem uma mdia, entre
1989 e 2000, de 72,7 por cento de sucesso aprovao dos projetos que apresenta e 86
por cento de toda a legislao produzida de origem do Poder Executivo, o que significa
86 por cento de domnio da legislao. No estudo de Figueiredo, Salles e Vieira (2009) a
mdia de sucesso do Executivo entre 1989 e 2006 foi de 84,9 por cento, ou seja, subiu em
relao mdia anteriormente apresentada de 72,7%.
Um importante instrumento nas mos do Executivo para lograr esse sucesso e
domnio legislativos a medida provisria (MP). A MP o instrumento legislativo mais
poderoso disposio do Executivo: ela garante ao presidente o poder unilateral para
alterar o status quo, j que entra em vigor imediatamente. Almeida (2014, p. 7) destaca
que:
A despeito de originalmente idealizada para ser usada em situaes
extraordinrias, de relevncia e urgncia, a MP tem sido utilizada de forma
intensa e para tratar de assuntos os mais diversos, desde a gesto cotidiana
da administrao pblica federal at a regulao de importantes aspectos
da vida econmica e social. (ALMEIDA, 2014, p. 7)
39
17
40
Tabela 5 - Medidas provisrias (MPs), por governo (1989-98) no Brasil
Medidas provisrias
Sarney
Governo
Collor
Franco
Cardoso I
Alm dessas vedaes, outros dispositivos estabelecem restries adoo de medidas provisrias: art. 25, 2; art.
246; art. 2 e 3 da EC 8/95; e art. 73 do ADCT. Mas no so importantes para o objeto desta dissertao.
41
Lula I
(2003-2006)
217
Lula II
(2007-2010)
149
Dilma Rousseff
(2011-2013)
85
Vigncia Encerrada*
16
21
Rejeitadas
14
10
Em tramitao
Revogadas***
Prejudicadas****
Declarada Inconstitucional
1*****
Vetadas
Convertidas
9**
Total
102
240
179
116
Fonte: Dados compilados pela autora.19
* Teve seu prazo de vigncia encerrado sem apreciao conclusiva do Congresso Nacional
** Dados atualizados em 17.05.2014
*** Caso em que abortada pelo prprio Presidente da Repblica, quando este edita outra MP dispondo
sobre a mesma matria, a MP anterior perde vigncia.
19
42
**** A MP prejudicada em virtude de mudana superveniente no ordenamento jurdico que regula a
matria da MP.
***** Vide ADIN n 3.964
20
a suspenso temporria de todas as deliberaes at que sejam votadas determinadas matrias que excederam
determinado prazo de tramitao. Pode ocorrer com as MPs (art. 62, 6) e com os projetos de lei com urgncia
solicitada pelo Presidente da Repblica (Constituio Federal, art. 64, 2).
21 Dirio da Cmara dos Deputados (DCD), 18 mar. 2009, p. 8.414-8.417 apud Almeida, 2014, p. 12.
43
Esse universo representa 15% do total das leis iniciadas pelo Poder Executivo, nos governos FHC e nos
governos Lula.
44
JulDez
1989
43,7
46,1
Cmara de Deputados
1989 1991
1993
1995
1991 1993
1995
1997
1997
1999
1989
1992
Senado
1992
1995
1995
1998
1998
1999
PJ
48,0
45,5
49,0
51,8
46,3
58,7
62,5
55,6
55,6
UCR
35,4
32,7
32,7
26,5
26,5
30,4
20,8
26,4
27,8
FREPASO
1,2
10,1
14,8
1,4
1,4
Outros
10,2
16,6
21,8
17,1
11,6
12,4
10,9
16,7
19,4
18,0
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Fonte: Zelaznik, 2012, p. 66. A partir de informaes eleitorais do Ministrio do Interior.
Notas: Cada coluna indica perodos que comeam em 10 de dezembro do primeiro ano e termina em 10 de
dezembro do segundo ano, exceto a primeira coluna.
PJ: Partido Justicialista; UCR: Unin Cvica Radical; FREPASO: Frente Pas Solidario
23DEHEZA,
45
2003
2005
50,2
17,1
2005
2007
2009
2011
2007
2009
2011
2013*
FpV-PJ
44
50,6
33,5
45,1
UCR
15,2
9,3
16,7
16,3
P. Federal
7,8
8,9
P.J. dissidente
2,7
6,3
5
16,7
Outros
31,1
30
26,7
17,1
33,1
29,6
Total
100
100
100
100
100
100
Fonte: Zelaznik, 2012, p. 68. A partir de informaes eleitorais do Ministrio do Interior.
* Dados atualizados pela autora a partir de dados eleitorais do Ministrio do Interior.
2013
2015*
50,6
15,6
14,4
19,5
100
2005
2007
56,9
23,6
2007
2009
58,3
16,7
2009
2011
45,8
23,6
2011
2013*
44,4
19,4
FpV-PJ
UCR
P. Federal
P.J. dissidente
4,8
4,2
5,6
20,8
Outros
13,9
13,9
19,4
15,3
36,1
Total
100
100
100
100
100
Fonte: Zelaznik, 2012) A partir de informaes eleitorais do Ministrio do Interior.
* Dados atualizados pela autora a partir de dados eleitorais do Ministrio do Interior.
2013
2015*
55,6
19,4
9,7
15,3
100
46
26
Lembrando que na Argentina o veto presidencial forte e exige o qurum de 2/3 para sua derrubada.
Que corresponde ao ano de atividade legislativa.
28 Lembrando que revogada a que abortada pelo prprio presidente, quando a MP ainda est pendente de apreciao
pelo Congresso Nacional e ele edita uma nova MP dispondo sobre a mesma matria.
29 ADI 3.964, rel. Min. Carlos Ayres Britto, 12.12.2007.
27
47
Aps a lei 26.122 de 2006, a rejeio do Legislativo argentino aos DNUs passou
a ser por resoluo, a qual no pode ser vetada pelo Executivo. Essa nova previso
aproxima o modelo argentino do modelo brasileiro quanto ao aspecto rejeio. Essas
questes sero vistas mais detalhadamente na sesso seguinte, que trata do formato
institucional dos DNUs ao longo do tempo.
Segundo Bonvecchi e Zelasnik (2012, p. 144), o tratamento dos decretos pode ser
de livro aberto ou livro fechado: Es a libro cerrado cuando el Congreso solo puede
aprobar o rechazar el decreto, mientras que es a libro abierto cuando el Congreso est en
condiciones de aprobar el decreto con modificaciones o de manera parcial. Segundo os
autores, a aprovao a livro aberto aumenta o poder do Congresso e reduz o do presidente.
E o veto presidencial pode ser forte ou fraco, estando esta caracterstica
condicionada ao tamanho da maioria requerida para que o Congresso insista com a lei
vetada pelo presidente (derrubada de veto). O veto forte quando se requerem maiorias
especiais para derrub-lo, tal como 2/3 dos parlamentares presentes de cada cmara, como
o caso argentino. O veto fraco quando se requer a maioria sobre a totalidade dos
membros, j que resulta mais fcil para o Congresso insistir com a lei original. A
possibilidade de manter efetivamente o veto depende do apoio legislativo do presidente,
de maneira tal que, ainda em caso de veto forte, o presidente necessita apoio de pelo
menos um tero dos parlamentares em alguma das Cmaras para poder manter o veto e
salvar o decreto da rejeio legislativa (BONVECCHI; ZELASNIK, 2012).
Segundo Bonvecchi e Zelasnik (2012), h duas formas de limitar tematicamente
a emisso de decretos de urgncia. A primeira estabelecendo uma rea especfica sobre
a qual podem ser emitidos, por exemplo: dictar decretos ejecutivos con fuerza de ley en
materia de carcter fiscal y administrativo (art. 150, inciso 4, Constituio da
Nicargua, 1987, revogada em 1995) ou em materia econmica financiera (art. 118,
inciso 19, Constituio do Peru, 1993 e reformas). A segunda forma de restrio consiste
em delimitar um conjunto de reas sobre as quais no se pode emitir decretos, deixando
resto habilitado, como se d na Argentina e no Brasil.
48
30
FERREIRA RUBIO, D.; GORETTI, M. Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y
urgencia hasta la Reforma Constitucional (julio 1989 agosto 1994). Desarrollo Econmico 36. Abr. - Jun. 1996.
49
O terceiro perodo est marcado pela incorporao dos DNUs Constituio pela
reforma de 1994 e continua at a regulamentao sobre seu controle parlamentar em 2006.
Em contraste com o perodo anterior, a incorporao ao texto constitucional conferiu aos
decretos uma legitimidade mais ampla por um lado, por outro incluiu certas restries,
cuja efetividade, contudo, foi relativa. Trs foram as restries introduzidas: 1) se
explicitou a reserva de sua utilizao a situao de necessidade e urgncia; 2) foi proibida
a emisso de DNU em quatro reas de poltica pblica: legislao tributria, penal,
eleitoral e de partidos polticos; 3) foi disposto um mecanismo para o controle parlamentar
dos DNUs, mas se delegou a regulamentao desse mecanismo a uma lei posterior do
Congresso. O artigo 99, inciso 3, pargrafos 2 e 3 e 4 da Constituio reformada
estabelecem que:
El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la
sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar
decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos
en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das
someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las
representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su
despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su
expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras.
Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la
intervencin del Congreso.
50
Perodo II:
1989-1994
No
Ordinrio
Livro aberto
Tcita
Sim
No
Perodo III:
1994-2006
Sim
Ordinrio
Livro aberto
Tcita
Sim
Sim
Perodo IV:
2006-2011
Sim
Ordinrio
Livro fechado
Tcita
No*
Sim
51
Tipo de uso
Previso formal
Limitaes por matria
Rejeio total
DNUs
No
Tcita
Livro
fechado,
com
rejeio/aprovao parcial sujeita
a veto forte*
MPs
Sim
Explcita
Livro aberto, com alteraes
sujeitas a veto fraco**
Ordinrio
Sim
Sim
No est
presidencial
Ordinrio
Sim
Sim
No est
presidencial
sujeita
veto
sujeita
veto
Fonte: Da autora.
*A derrubada do veto exige aprovao de 2/3.
** A derrubada do veto exige aprovao de 50% + 1.
31
Em junho de 2014.
52
Total de MPs
Mdia Ms
FHC II
(2001-2002)
102
4,3
Lula I
(2003-2006)
240
5,0
Lula II
(2007-2010)
179
3,7
Dilma Rousseff
(2011-2013)
116
3,2
DNU
10
274
62
155
236
29
32
53
questo que fica se a quantidade de DNUs ter cado (entre 2007 e 2011) realmente
relevante, uma vez que um s decreto pode prever vrias matrias, ou grandes cifras para
inmeras destinaes de uso. Seria interessante um estudo mais pormenorizado do
contedo das propostas atuais, para se entender se essa diminuio quantitativa no
perodo CFK no representaria uma menor quantidade de uso do instrumento, seno uma
nova forma de uso do instrumento, tornando-o mais condensado. Tornar um DNU mais
condensado, torna-o tambm mais complexo. Diante do fato de que o modo de aprovao
do DNU tcito, um DNU mais complexo e com mais issues aumentaria o custo
informacional sobre ele e o custo de coordenao de preferncias para iniciar um processo
de apreciao. O fato de o partido do governo contar com maioria ou quase maioria ajuda
a inviabilizar um processo de mudana do novo status quo criado pelo novo DNU. A
Tabela 12 apresenta o padro de resposta do Congresso frente aos DNUs desde a reforma
Constitucional de 1994, quando estes foram institucionalizados:
Tabela 12 - Resposta do Congresso aos DNUs na Argentina (1994-2011)
Silncio
489
81,6
Aprovao explcita
65
10,9
Modificao*
34
5,7
Rejeitados explicitamente
11
1,8
Total
599
100,0
Fonte: Bonvecchi e Zelasnik, 2012, p. 156.
*Anterior lei 26.122 de 2006 que alterou o regime de apreciao para livro fechado.
54
55
56
managers, and private interests who failed to include their budget needs in
the planning phase attempt to exert influence on legislators to modify the
budget. (SPILLER; TOMMASI, 2007, p. 59).
ABUELAFIA, Emmanuel et al. Who Decides on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the
Budget Process: The Case of Argentina. Mimeo, Cippec-IADB, 2005.
35 UA, Geraldo et al. El Congreso y el Presupuesto Nacional: Desempeo y Condicionantes de su Rol en el
Proceso Presupuestario. Mimeo, Fundacin Konrad Adenauer. 2005.
57
36
Criou-se aqui os conceitos de coordenao exgena e endgena. A coordenao exgena no de nenhum Poder
especfico e se d entre Poderes. A partir deste conceito, criou-se o seu oposto, aqui denominado coordenao endgena
(dentro do mesmo Poder) para conceituar a formao da agenda argentina, que se passa basicamente no Poder
Executivo e de forma intrapartidria (atravs de negociaes do partido nas esferas nacional, provincial e local).
Juntamente com esses conceitos est atrelado o conceito aqui denominado de arenas opacas, pois essa coordenao se
d em crculos fechados. A agenda que chega de ambos tipos de coordenao est relativamente dada, contudo o
processo de negociao por trs da formao desta agenda no est dado e de difcil conhecimento. Quais atores e
interesses realmente tiveram peso no processo de formao da agenda de difcil conhecimento para os atores que no
esto envolvidos diretamente neste processo, por isso denominou-se arenas opacas.
37
38
Idem.
De Luca, M. Del Prncipe y sus secretarios. Cinco apuntes sobre gabinetes presidenciales en Argentina reciente. Em
Malamud, A. y M. De Luca (eds.), La poltica en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires: Eudeba. 2011.
39 Serrafero, M. Presidencialismo argentino: atenuado o reforzado?. El nuevo presidencialismo en Iberoamrica.
Revista Iberoamericana de Filosofa, Poltica y Humanidades (2). 2011.
40 Tonelli, L. Prefacio. Em Malamud, A. y M. De Luca (eds.), La poltica en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires:
Eudeba. 2011.
58
59
The political tensions between the Radical party in office and the
displaced Conservative elite coupled with the effects of the Great
Depression, led to a military coup and electoral fraud, which restored
the Conservatives to power [Halperin Donghi41, 2004]. The Argentina
courts began to erode the foundations of their independence and their
crucial role in shaping the beliefs about a system of checks and
balances. The Supreme Court openly approved the military coup of
1930 and countenanced electoral fraud throughout most of the 1930s.
These actions paved the way for the populist policies and institutional
reforms of Juan Peron, which started the final fourth period from 1943
to today. (ALSTON E GALLO, 2007, p.5, grifo nosso).
Golpe de 1930.
A Corte
Suprema apoia
o golpe militar
e tolera fraudes
eleitorais.
The loss of rule
of law
Incredulidade
nas instituies
polticas diante
da eroso do
sistema de
checks and
balances
Populismo
Peron
41
Halperin Donghi, Tulio. La republica imposible (1930-1945). Editorial Ariel, Buenos Aires, 2004.
60
1862-1946
1946-1983
Alfonsn
(1983-1989)
Menem
(1989-1997)
No
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
0 de 4
Alto nvel de
autonomia
das cortes
4 de 4
Subordinao
das cortes ao
Executivo
1 de 4
Alto nvel de
autonomia das
cortes
4 de 4
Subordinao
das cortes ao
Executivo
61
Norma
Data
Nmero de
Juzes da
Corte
Suprema
Lei 27
16 Out 1862
Lei 15.271
Lei 16.895
Lei 23.774
Lei 26.183
3 Fev 1960
5 Jul 1966
11 Abr 1990
15 Dez 2006
42
43
Junho de 2014.
Idem.
62
The rule of law results from a balance of power between at least two
political parties, neither of which has monolithic control, meaning that
no highly disciplined party sustains control of both the executive and
legislative branches. Competitive politics creates a climate in which an
autonomous judiciary can emerge. (CHAVEZ, 2004, p. 451, grifo
nosso)
In contrast to party balance, monolithic party control hinders judicial
integrity. A highly disciplined party that controls the legislative and
executive branches for a prolonged period of time can denude the
judiciary of the capacity to act as a control on the executive. (CHAVEZ,
2004, p. 466)
Assim, teramos:
Monolithic party control erosion of checks and balances
63
Uma aluso ao pato manco que, por ter ficado manco, tem dificuldades de chegar nadando ao final de
seu percurso.
44
64
Essa concluso leva a uma questo maior, que est por trs da falncia do sistema
de checks and balances: a legitimidade do Poder Judicirio. Helmke afirma que: The
legitimacy of judges is compromised by their subservience to the government of the day.
(HELMKE, 2002, p. 301).
45
FISS, Owen M. The Right Degree of Independence. Transition to Democracy In Latin America: The Role Of
The Judiciary 55. Irwin P. Stotzky ed. 1993.
46 LARKINS, Christopher M. Judicial Independence and Democratization: A Theoretical and Conceptual
Analysis, 44 AM. J. COMP. L. 605, 609.101. 996.
65
EPSTEIN, Lee; KNIGHT, Jack. On the Struggle for Judicial Supremacy. Law and Society Review. v. 30, n. 1, p.
87-120, 1996.
48 ______. The Choices Justices Make. Washington DC: Congressional Quarterly Press, 1998.
49 FEREJOHN, John A.; WEINGAST, Barry. A Positive Theory of Statutory Interpretation. International Review of
Law and Economics. v. 12, 1992.
50 SPILLER, Pablo T.; GELY, Rafael. A Rational Choice Theory of Supreme Court Statutory Decisions with
Applications to the State Farm and Grove City Cases. Journal of Law, Economics and Organizations. v., 6, n. 2, p.
263-300, 1990.
66
As decises no Senado argentino foram pblicas entre 1854-1877. Contudo, devido a uma mudana no Regimento
Interno da Casa em 1877, os acordos sobre nomeao passaram a ser realizados em sesses secretas por mais de um
sculo (entre 1877 e 1992).
52 O decreto 222/2003 regulou o artigo 99 da Constituio argentina para outorgar nomeao de juzes da Corte
Suprema garantias de publicidade de antecedentes e abrir o processo recepo de objees por parte da sociedade
civil. Por sua vez, dois meses mais tarde, o decreto 588 ampliou esse procedimento para os juzes de tribunais inferiores
e do Ministrio Pblico.
53 Com as reformas de 2003, foram includas maiores garantias para a publicidade das nomeaes. A reforma estipulou
que a Secretaria Parlamentar deveria informar publicamente sobre a entrada de processos de nomeao para o Poder
Judicirio: primeiro, na pgina da Cmara; segundo, no Dirio Oficial; terceiro, em dois dos jornais de maior circulao
de pas.
67
importante observar com base nos dados apresentados por Llanos e Schibber
na tabela a seguir a estabilidade da maioria no Senado, independentemente das
mudanas institucionais do regime.
Tabela 14 - Composio da Comisso de Acordos do Senado argentino por bloco poltico
Ano
1983-1988
56,6
44,4
0
45,7
39,1
15,2
1989
54,5
36,4
9,1
45,7
39,1
15,2
1990-1991
72,7
18,2
9,1
56,5
30,4
13,1
1992
54,5
36,4
9,1
56,5
30,4
13,1
Mar-Jun 1993
60
30
9,1
56,5
22,9
18,8
Jun-1993 - 1995
63,6
27,3
10
58,3
22,9
18,8
Out-1996- 1997
55,6
33,3
9,1
55,5
29,2
15,3
Out-Dez 1997
52,9
35,3
11,1
55,5
29,2
15,3
1998
55,6
33,3
11,8
55,5
29,2
15,3
1999-2001
61,1
33,3
11,1
55,5
30,6
13,9
2002
61,1
33,3
5,6
56,9
30,6
12,5
2003
60
33,3
6,7
56,9
30,6
12,5
2004-2005
60
33,3
6,7
55,6
29,2
15,3
abr-2006 - 2007
66,7
26,7
6,7
56,9
18,1
25
Fonte: Llanos e Schibber, 2008, p. 617. Elaborado com base em informaes fornecidas pela Direccin
General de Comisiones del Honorable Senado de la Nacin.
68
55
Junho de 2014.
56
69
57
As decises no Senado argentino foram pblicas entre 1854-1877. Contudo, devido a uma mudana no Regimento
Interno da Casa em 1877, os acordos sobre nomeao passaram a ser realizados em sesses secretas por mais de um
sculo (entre 1877 e 1992).
58 Conceito apresentado na sesso 3.2 deste captulo.
70
peso de sua nomeao. As preferncias dos juzes no seriam mais influenciadas por esse
ator somente, uma vez que o processo de nomeao, a partir dos decretos, passa, de certa
forma, pelo crivo da sociedade civil, que confere seu currculo e opina sobre sua
adequao ao cargo. Dessa forma, o poder de influncia sobre o processo decisrio dos
juzes passa a ser mais difuso, uma vez que se descentralizaria da figura do presidente
para vrios atores da sociedade civil.
In summary, the new decree generates greater capacity for political
control over the preferences of judicial nominees but vests some portion
of that control in a more diffuse and diverse set of actors, thus increasing
the likelihood of creating more preference independence on the
Supreme Court. (BRINKS, 2005, p. 610, grifo nosso)
71
escopo das questes sobre as quais eles devem formar juzos jurisprudenciais (muitas
dessas questes at recentemente ficavam reservadas ao tratamento dado pelo Legislativo
ou pelo Executivo); e (2) o interesse de polticos e autoridades administrativas em adotar
(a) procedimentos semelhantes aos processos judiciais e (b) parmetros jurisprudenciais
em suas deliberaes (muitas vezes, o Judicirio politicamente provocado a fornecer
esses parmetros).
Segundo Castro (1997), a judicializao da poltica ocorre porque os tribunais so
chamados a pronunciar-se nos casos em que o funcionamento do Legislativo e do
Executivo se mostram falhos, insuficientes ou insatisfatrios.
A partir do exposto, h indcios de que haveria no Brasil o fenmeno da
judicializao da poltica, enquanto que na Argentina predominaria a politizao do
Judicirio. Sobre este ltimo ponto, alm da literatura apresentada que destaca a prtica
de impeachment de juzes na Argentina, mais recentemente ocorreu a reforma do
Judicirio. A atual presidente props reformas, que passaram no Legislativo, no sentido
de eleies diretas para os membros do Conselho de Magistratura e limitaes de
liminares contra o governo60. A reforma, que chegou a entrar em vigor, incluindo eleies
diretas para o Conselho que nomeia e destitui juzes61 de tribunais inferiores,
partidarizaria esse Conselho, cujo controle ficaria nas mos da maioria governista62.
poca da aprovao da Reforma, a oposio acusou Cristina Kirchner de tentar
politizar a Justia, j que os juzes teriam de entrar em partidos e obter verbas para
campanhas. Assim, a legenda que vencesse as eleies teria poder para designar ou
suspender um juiz. O constitucionalista Daniel Sabsay considera que a eleio por voto
popular dos integrantes do Conselho da Magistratura " o pior dos cenrios, pois teremos
um Judicirio alinhado com o governo"63.
A Corte Suprema, contudo, declarou inconstitucional parte da reforma de Cristina
Kirchner64.
Seis
dos
sete
membros
da
Corte
Suprema
reconheceram
PALACIOS, A. Cristina prope reforma da Justia. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 10 abr. 2013. Internacional
A15.
61 Uma vez que at hoje o Consejo de la Magistratura de la Nacin no implementou o mtodo de seleo de juzes
por concurso pblico.
62 GUIMARES, M. Argentina pe reforma do Judicirio em vigor. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 1 mai. 2013.
Internacional A18.
63 PALACIOS, A. Oposio diz que Cristina quer controlar a Justia. O Estado de S. Paulo, 28 abr. 2013.
Internacional. Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,oposicao-diz-que-cristina-quer-controlara-justica,1026376,0.htm. Acesso em 07.05.2014.
64 Suprema Corte limita reforma de Cristina. O Estado de S. Paulo, 19 jun. 2013. Internacional. Disponvel em:
http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,suprema-corte-limita-reforma-de-cristina,1044229,0.htm. Acesso em
07.05.2014.
72
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_______. An Assessment of the Positive Theory of Congressional Dominance. Legislative Studies Quartely. 12, 4:
475520.1987.
66 CHANG, Kelly. The President Versus the Senate: Appointments in the American System of Separated Powers and
the Federal Reserve. Journal of Law, Economics, and Organization. 17, 2: 31955. 2001.
67 HAMMOND, Thomas; HILL, Jeffrey. Deference or Preference? Explaining Senate Confirmation of Presidential
Nominees to Administrative Agencies. Journal of Theoretical Politics. 5, 1: 2359. 1993.
68 NOKKEN, Timothy; SALA, Brian. Confirmation Dynamics: A Model of Presidential Appointments to Independent
Agencies. Journal of Theoretical Politics. 12, 1: 91112. 2000.
69 SNYDER, Susan; WEINGAST, Barry. The American System of Shared Powers: The President, Congress, and the
NLRB. Journal of Law, Economics, and Organization. v. 16, n. 2 (October): 269305. 2000.
70 PREZ-LIN, Abal; CASTAGNOLA, Andrea. Presidential Control of High Courts in Latin America: A LongTerm View (19042006). Journal of Politics in Latin Amrica. 1, 2: 87114. 2009.
71 Como, por exemplo: Francisco Rezek que saiu para ser Ministro das Relaes Exteriores (governo Collor) e depois
foi nomeado novamente ao STF; Clio Borja para ser Ministro da Justia (governo Collor); e Nelson Jobim para ser
Ministro da Defesa (governo Lula).
73
fato de a deciso de sada ser na maioria das vezes devido aposentadoria compulsria,
gera previsibilidade de quando surgiro novas vagas para o Supremo (LEMOS;
LLANOS, 2013).
Os presidentes brasileiros teriam sucesso em suas nomeaes de ministros do STF
100% de aprovao dos nomeados pelo Senado devido ao fato de investirem esforos
no momento da seleo, quando os potenciais candidatos so testados pela comunidade
poltica e jurdica: a Casa Civil e o Ministrio da Justia participando no processo
informal de escolha, juntamente com as coalizes no Congresso; as opes so testadas
pela OAB, AMB, pelo prprio STF e pela opinio pblica atravs da imprensa. Observouse que, pelos editoriais, antes mesmo de vagar o cargo de Ministro do Supremo, j se
inicia a discusso sobre possveis nomeados. Atores formais e informalmente envolvidos
no processo de escolha dos Ministros so filtros sobre a aprovao (LEMOS; LLANOS,
2013).
A aprovao uniforme dos candidatos pelo Senado coexiste com diferentes
padres de recrutamento dos candidatos. Algumas vezes os presidentes conseguem
selecionar candidatos prximos a seu governo, algumas vezes a primeira escolha de
candidato descartada devido falta de consenso. O tipo de coalizo que o governo
enfrenta e o nmero de vagas que surgem ao longo do seu mandato afetam as chances de
o presidente impor um candidato mais prximo (LEMOS; LLANOS, 2013).
Somente quando h o surgimento de muitas vagas ao longo do mandato do
presidente, que este pode indicar um candidato prximo, pois se entende que ele j
atendeu s preferncias da coalizo e a prxima nomeao poder atender s suas prprias
preferncias72. Esse fato se deve combinao de modelo majoritrio com modelo
consociativo:
() Brazilian presidents operate at the center of a political system with
contradictory incentives including both majority and consensual
elements (LIJPHART73 1999) a situation that sometimes allows them to
impose their views and sometimes forces them to negotiate (PEREIRA et
al.74 2009). (LEMOS; LLANOS, 2013, p.78)
Casos dos Ministros Rezek na presidncia Collor de Mello, Gilmar Mendes na presidncia FHC e Dias Toffoli na
presidncia Lula da Silva.
73 LIJPHART, Arend. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-six Democracies. New
Haven: Yale University Press. 1999.
74 PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RAILE, Eric. Presidencialismo de coalizo e recompenses paralelas:
explicando o escndalo do mensalo. In Legislativo brasileiro em perspectiva comparada, ed. Magna Incio and Lucio
Renn. Belo Horizonte: Editora UFMG. 20734. 2009.
74
deste ou daquele partido, como acontece nos modelos majoritrios. Nos modelos
majoritrios h a identificao clara dos Ministros com o partido do presidente que o
nomeou, como se passa na Argentina e nos Estados Unidos. Por exemplo, Arraes (2009)
observa que apenas dois dos nove ministros da Suprema Corte dos Estados Unidos at
o final de 2008 haviam sido nomeados por Bill Clinton, o que permitia comprovar um
perfil conservador daquela Corte: O prprio Bush Jr., teve a oportunidade de nomear na
segunda parte de seu mandato dois [ministros] John Roberts e Samuel Alito o que
reforou o carter reacionrio daquela corte (ARRAES, 2009, p. 3). Nesse sentido, h
uma ligao entre a nomeao e o perfil de posicionamento dos juzes75. No Brasil,
contudo, essa identificao no faz tanto sentido, ela fica marcada com os Ministros de
casos de exceo, como o caso dos Ministros Rezek, Gilmar Mendes e Dias Toffoli.
Tabela 15 - Nmero de Nomeaes ao STF no Brasil (1985-2014)
Presidente
Jos Sarney
Fernando Collor de Mello
Itamar Franco
Fernando Henrique Cardoso
Lula da Silva
Dilma Rouseff
Total
Perodo
198590
199092
199294
19952002
200310
2011-14*
Quantidade
5
4
1
3
8
4
22
Chamaria a ateno que, atualmente76, oito dos onze Ministros do STF terem sido
nomeados pelo PT, contudo pela independncia conferida Corte mxima brasileira,
somada ao modelo majoritrio misturado com o consociativo, no h uma percepo de
identificao do STF como uma Corte petista.
Este estudo (LEMOS; LLANOS, 2013), consoante os estudos de Llanos e
Schibber (2008) e Chavez (2003, 2004), aponta a importncia do arranjo do sistema
partidrio para o entendimento do objeto de estudo:
Atualmente, o perfil daquela Corte est mais equilibrado, com quatro juzes nomeados pelos Democratas e cinco
pelos Republicanos.
76
Junho de 2014.
75
and as a result, presidents may be forced to nominate candidates who are
the product of political agreements. Besides, the nature of Brazilian
legislative parties necessitates that nominees be closer to the center of the
ideological spectrum; therefore, great ideological moves do not often take
place. (LEMOS; LLANOS, 2013, p. 94, grifo nosso)
76
jurdicas. De acordo com Lemos e Llanos (2013, p. 78): Unlike other cases in the region,
Brazil combines powerful presidents with powerful and independent courts.. O que fica
marcado nas relaes entre Poderes Executivo e Judicirio no Brasil o carter de
independncia decisria e de estabilidade no cargo, aspectos incomuns no contexto latinoamericano.
77
CONSIDERAES FINAIS
Vimos que Brasil e Argentina so os nicos pases da Amrica do Sul que
combinam federalismo e bicameralismo. Alm disso, ambos coincidem quanto ao
bicameralismo simtrico, pois se entende que as atribuies so distribudas de forma
equilibrada entre as duas Cmaras. Ambos utilizam o sistema eleitoral majoritrio para o
Senado e o proporcional para a Cmara dos Deputados.
A distino entre os dois pases est na lista para a eleio proporcional: no Brasil
aberta, e na Argentina, fechada. Este aspecto diferente do sistema eleitoral sistema
proporcional de lista aberta/fechada atuou nas expectativas de reeleio dos
parlamentares, afetando seu engajamento frente a seu leque de atribuies. Chegando a
afetar, consequentemente, os mecanismos de checks entre Poderes.
Observou-se que, no perodo democrtico recente (redemocratizao 2013), no
h, de forma geral, montagem de governos de coalizo na Argentina. No Brasil, por outro
lado, predominante a formao de governos com apoio multipartidrio no Legislativo.
No perodo democrtico recente, todos os presidentes foram minoritrios inicialmente e
tiveram de recorrer ao arranjo de coalizes, para compor maioria.
Na Argentina, predomina o contrrio. Os presidentes justicialistas, que
governaram a maior parte do tempo (aproximadamente 80% do perodo democrtico
recente), constituram maiorias ou quase maiorias em ambas as Casas do Congresso. Isso
lhes permitiu, inclusive, a proposio e aprovao de agendas opostas, se compararmos
as agendas menemista, mais liberal, e kirchnerista, mais estadocntrica (ZELAZNIK,
2012).
As relaes Executivo-Legislativo no Brasil no so predominantemente
marcadas pelo sucesso e dominncia do Executivo como inicialmente poderia parecer a
partir dos dados longamente observados na nossa democracia recente. A reinterpretao
desses dados luz das no decises e da coordenao no processo de formao da agenda
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2009), bem como no processo de converso das leis
(FREITAS, 2013), demonstra que o processo de coordenao exgena77 entre Poderes
ocorre a priori e ao longo do processo legislativo. Essa coordenao exgena entre
Poderes Legislativo e Executivo no Brasil, contrasta com a coordenao endgena
intrapartidria que predomina na Argentina.
77
78
Sobre a diferena entre as MPs e os DNUs, vimos que as MPs tm vigncia por
um perodo limitado. Se ambas as Casas no votarem pela aprovao da MP, esta perde
vigncia (caduca). De forma contrria, na Argentina, o silncio legislativo significa
aprovao tcita ou implcita, o que faz com que o decreto conserve sua validade, a menos
que ambas as Casas votem contrariamente a ele.
Comparativamente, no caso brasileiro se concede mais poder ao Congresso, pois
o seu silncio revoga a Medida Provisria; enquanto que no caso argentino se atribui mais
poder ao Executivo, pois este pode contar com a vigncia do decreto apesar do silncio
do Legislativo.
Outros aspectos relacionados aos DNUs ressaltam o maior poder do Executivo
nesta relao. O Congresso no pode modificar o DNU proposto pelo Executivo (regime
de livro fechado): ele pode somente aprovar ou rejeitar. Caso o Congresso rejeite
totalmente, o DNU arquivado; mas, caso o Legislativo rejeite/aprove parcialmente o
DNU, o presidente dispe de veto forte em relao a essa fragmentao de sua proposta
original. No Brasil, as MPs esto sujeitas apreciao em livro aberto pelo Congresso.
As modificaes e rejeies/aprovaes parciais esto sujeitas a veto fraco do Executivo.
Nota-se, nesse sentido, uma diferente gradao na balana de Poder. Quanto s relaes
Executivo-Legislativo nestes dois pases, mais especificamente quanto capacidade de
alterao do status quo de forma unilateral (via MPs/DNUs), o Executivo argentino
muito mais forte, do ponto de vista institucional, nesta relao, do que o Executivo
brasileiro.
O Poder Judicirio brasileiro encontra-se mais amparado na Constituio do que
o argentino. No s em termos de estrutura, como tambm de garantias violao de sua
independncia.
O Poder Judicirio argentino minimamente tratado na Constituio e a Corte
Suprema colocada par a par com os tribunais inferiores quanto a assuntos concernentes
constitucionalidade das leis frente Constituio da Nao. Diferentemente, no Brasil,
alm desse controle concreto e difuso, h o controle abstrato concentrado no STF78.
Nesse sentido, cria-se mais mecanismos de checks no Brasil, uma vez que o Judicirio
78
Os legitimados a instar o STF, no controle abstrato, a se manifestar sobre a (in)constitucionalidade de uma lei so
(art. 103/CF): i) o Presidente da Repblica; ii) a Mesa do Senado Federal; iii) a Mesa da Cmara dos Deputados; iv) a
Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; v) o Governador de Estado ou do
Distrito Federal; vi) o Procurador-Geral da Repblica; vii) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
viii) partido poltico com representao no Congresso Nacional; e ix) confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional.
79
80
PREZ-LIN, Abal; CASTAGNOLA, Andrea. Presidential Control of High Courts in Latin America: A LongTerm View (19042006). Journal of Politics in Latin Amrica. 1, 2: 87114. 2009.
81
relaes entre poderes. Vimos que, na histria recente argentina, o monolithic party
control desabilita o funcionamento do sistema de freios e contrapesos. Smulovitz (1995)
afirma que o avano institucional falando sobre a reforma constitucional de 1994, mas
isso se aplica tambm s outras mudanas institucionais apresentadas abre janela de
oportunidade para novas formas de relaes entre poderes. No entanto se argumenta que,
em razo do sistema partidrio, as mudanas institucionais so praticamente incuas.
como se o partido hegemnico permitisse que algumas mudanas sejam feitas
formalmente, para dar uma certa legitimidade a um sistema que, na prtica, permanece
sendo dominado, sobretudo, pela fora do partido.
Em uma conjuntura de partidarizao dos ramos dos trs poderes, difcil
imaginar que dois desses ramos (Legislativo e Judicirio) se voltem contra o ramo mais
forte de poder. Novas configuraes partidrias podero fazer com que as mesmas regras
do jogo passem a valer de uma forma diferente:
82
Agendas futuras
No caso argentino, seria interessante observar, em casos concretos de polticas
pblicas, os mecanismos de checks and balances em ao. A poltica fruto da ao
exclusiva do Executivo? H a participao dos outros poderes em termos de fiscalizao
e controle?
De um modo geral, tambm se poderia observar se na Argentina h casos em que
o Judicirio intervm contra aes do Executivo, quando provocado pelo Ministrio
Pblico. Inclusive se poderia examinar se o Ministrio Pblico, criado pela reforma
constitucional de 1994, atua de forma independente naquele pas.
Seria interessante tambm estudar as relaes entre os poderes Legislativo e
Judicirio, que no foram abarcadas nesta dissertao. No caso brasileiro, observar casos
concretos da judicializao da poltica nessa relao.
Nota-se que as novas regras (de 2009) que instituram as eleies PASO
(Primarias Abiertas Simultneas y Obligatorias) torna aberta a disputa intrapartidria.
Seria interessante observar em que medida esse novo mecanismo de seleo dos
candidatos para as eleies gerais tira o poder do lder partidrio nas provncias em indicar
um candidato, e pode reconfigurar as expectativas dos parlamentares argentinos e seu
engajamento. Uma vez que o estudo de Spiller e Tommasi (2007) anterior a essa
mudana, e nesse estudo se verificava a no expectativa de reeleio por parte dos
parlamentares, resultando em um no engajamento em sua margem atribuies no sistema
de freios e contrapesos. Poderamos dizer ento que essa expectativa e consequente
engajamento mudaram a partir das novas regras de 2009?
Talvez esta nova regra crie um rearranjo do monolithic party control. As eleies
PASO podem criar uma fragmentao partidria dentro do partido hegemnico, a ponto
de aproximar o sistema a um sistema partidrio em que no h um partido hegemnico.
A fragmentao intrapartidria no chega a igualar o sistema de partido hegemnico a um
sistema multipartidrio, mas criaria focos de oposio mais fortes, uma vez que passam
a operar abertamente no apenas fora, como agora dentro do partido. At que ponto a
coordenao destes distintos focos de oposio intrapartidria dificultaria a manuteno
do ultrapresidencialismo? A fragmentao do partido hegemnico poderia resultar em um
reequilbrio na balana dos trs poderes?
Essas so questes que podem se desmembrar em muitas outras. Se o
ultrapresidencialismo argentino se sustenta predominantemente sobre um partido
83
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