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Cadernos

Gesto de Pessoas no
Governo Federal: Anlise
da Implementao da
Poltica Nacional de
Desenvolvimento de
Pessoal

Autores:
Marizaura Reis de Souza Cames
Pedro Paulo Murce Meneses

45

Braslia
- 2016 -

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap)


Presidente
Francisco Gaetani
Diretor de Comunicao e Pesquisa
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Ficha Catalogrfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos/Enap

C185g

Cames, Marizaura Reis de Souza


Gesto de pessoas no governo federal: anlise da implementao da
Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal / Marizaura Reis de Souza
Cames, Pedro Paulo Murce Meneses. -- Braslia: Enap, 2016.
104 p. : il. (Cadernos, 45)
ISSN 0104-7078
1. Administrao Federal Brasil. 2. Gesto de Pessoas. 3.
Polticas Pblicas. I. Ttulo. II. Meneses, Pedro Paulo Murce.

CDU 35:005.96

Enap, 2016
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Gesto de Pessoas no Governo Federal:


Anlise da Implementao da Poltica
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal

Resumo
Acompanhando o desenvolvimento dos movimentos ps-reformistas
notados nos setores pblicos de variados pases ocidentais, diversos
normativos federais foram lanados pela Agncia Central de Pessoal do
Poder Executivo na tentativa de deslocar o tradicional vis racional-legal
dos processos de gesto de pessoas das organizaes pblicas brasileiras
para outro de natureza estratgica. Nesse cenrio, a gesto de pessoas
por competncias passou a vigorar como a principal orientao tericometodolgico nessa tentativa de se alinhar as polticas e prticas da
rea entre si e com as diretrizes organizacionais. No caso brasileiro, essa
orientao se constata formalmente a partir da edio do Decreto n
5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu a Poltica Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal (PNDP), a qual determina que os programas
e aes de capacitao sejam estruturados a partir de conhecimentos,
habilidades e atitudes que contribuam para a consecuo dos objetivos
das organizaes regidas por este decreto. A pesquisa realizada teve como
objetivo caracterizar o processo de implementao da citada poltica a
partir de duas perspectivas adotadas amplamente em estudos dos ciclos
de polticas pblicas: (i) top-down, na qual foram identificadas as arenas
decisrias, os atores envolvidos, os instrumentos definidos para o alcance da
poltica e o seu dficit de implementao; e (ii) bottom-up, que teve como
foco a anlise dos fatores intervenientes na implementao. De natureza
exploratrio-descritiva, o presente trabalho fruto de um estudo de caso
com recorte transversal de perspectiva longitudinal, no qual se executou,
em uma abordagem qualitativa, a anlise de 30 documentos produzidos no
mbito da poltica e 20 entrevistas com dirigentes e implementadores. Os
resultados sugerem que os conflitos de interesse entre os distintos atores
responsveis pela poltica, bem como a reduzida fora de agenda diante de
outras temticas e a ineficincia dos instrumentos tecnicamente delimitados
foram determinantes no grau de xito alcanado na implementao da
Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal no campo abordado.

Abstract
Following the development of post-reform movements noticed in public
sectors of various western countries, several federal regulations were
released in an attempt to displace the traditional rational-legal bias of
people management processes of Brazilian public organizations to another
one, with strategic conotations. In this scenario, the model of competencybased personnel management came into force as the main theoretical
and methodological guidance in trying to align the policies and practices
of the area between themselves and with the organizational results. In
Brazil, this approach turns out formally from the issuance of Decree n
5,707, of February 23, 2006, which established the Poltica Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal (PNDP), which states that training activities
should be structured from the knowledge, skills and attitudes that contribute
to achieving the objectives of the organizations governed by this decree.
This research aimed to characterize the formulation and implementation of
the mentioned policy from two perspectives adopted widely in studies of
public policy cycles: (i) top-down, from which the decision-making arenas,
the actors involved, the instruments defined for achieving the policy and its
implementation deficit were identified; and (ii) bottom-up, which focused
on the analysis of the factors affecting the implementation. Exploratory and
descriptive, the present work is the result of a case study with cross-cut
longitudinal perspective, on which was applied, in a qualitative approach,
the analysis of 30 documents produced under the Policy and 20 interviews
with leaders and implementers. The results suggest that conflicts of interest
between various actors responsible for policy, the reduced agenda power
before other issues and the inefficiency of instruments defined determined
the degree of success achieved in the implementing of the Poltica Nacional
de Desenvolvimento de Pessoal on the covered field.

Sumrio

Gesto estratgica de pessoas.............................................................11


Gesto de pessoas na administrao pblica.......................................15
Gesto de pessoas na administrao pblica brasileira........................19
Anlise de polticas pblicas................................................................25
O processo de implementao de polticas pblicas............................27
Procedimentos metodolgicos............................................................35
Resultados...........................................................................................41
A formulao da PNDP............................................................................. 41
A implementao da poltica.................................................................... 45
Caractersticas da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal....45
Arenas decisrias e principais atores.................................................... 55
Resultados alcanados pela poltica...................................................... 57
Fatores intervenientes na implementao da poltica............................. 60
Fatores polticos.................................................................................... 61
Fatores estruturais................................................................................ 66
Fatores da lente das relaes humanas................................................ 72
Fatores da lente sistmica..................................................................... 74
Reflexes sobre os fatores intervenientes............................................. 75
Consideraes finais............................................................................87
Referncias..........................................................................................93

Introduo

Os estudos em gesto de pessoas se caracterizam pela adoo de


diferentes modelos tericos ao longo da trajetria histrica do campo no
estudo das organizaes. A retrica recente do setor aponta uma transio
da perspectiva denominada Administrao de Recursos Humanos, cujo foco
se centra no controle de pessoal e em procedimentos administrativos, para
a chamada Gesto Estratgica de Pessoas, que intenta alinhar as aes para
aprimoramento dos desempenhos individuais aos objetivos organizacionais.
No setor pblico, em consonncia com essa transio, tambm ocorreu
um movimento voltado para a implementao de uma gesto estratgica de
pessoas, especialmente a partir da perspectiva de reformas do denominado
New Public Management, que tomou conta dos Estados Unidos e Europa
a partir da dcada de 1980. Para atingir essa finalidade, adotou-se em
diversos pases o chamado modelo de gesto de pessoas por competncia,
por se entender que se tratava da melhor alternativa para tornar a gesto
de pessoas mais estratgica (OCDE, 2010).
Na administrao pblica brasileira, seguindo a tendncia internacional,
tambm houve um movimento no sentido de modernizar e profissionalizar
o servio pblico tornando a gesto de pessoas uma ferramenta estratgica,
especialmente nos perodos reformistas. A iniciativa de adotar o modelo por
competncia, contudo, ocorreu nos primeiros anos do Governo Luiz Incio
Lula da Silva pela edio do Decreto n 5.707/2006 que instituiu a Poltica
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP), cuja premissa terica de
fundo a gesto por competncia atrelada capacitao.
Apesar das iniciativas, a implementao da gesto por competncias
nem sempre alcanou o sucesso esperado, tanto no setor privado quanto
no setor pblico (OCDE, 2010). A partir da anlise da experincia de pases
que vm adotando esse modelo, Hondeghem, Horton e Scheepers (2006)
afirmam que uma srie de problemas devem ser considerados quando
se trata de gesto por competncias, pois, assim como na literatura mais
ampla de gesto de pessoas, no h clareza nos conceitos, as teorias tm
uma natureza extremamente prescritiva e faltam evidncias empricas da
sua eficcia. Alm disso, as autoras apontam para outras dificuldades de
ordem prtica que se notam especialmente no setor pblico: os quadros

funcionais e a direo das organizaes nem sempre aceitam a sua


influncia; h uma dificuldade em integrar os sistemas de competncia e
de desempenho; e existe o risco de emergncia de uma nova burocracia
voltada para a implementao do sistema.
A despeito das dificuldades, o movimento de competncias tem crescido
e a incorporao desse modelo na gesto de pessoas est presente nos
governos em todo mundo (HORTON, 2000). Na administrao pblica
brasileira, contudo, o modelo parece no ter sido completamente
implementado como se nota em outos pases da OCDE, pelo menos no
at o incio da dcada vigente, quando havia evidncias a respeito do
assunto; o Decreto que instituiu a PNDP foi editado em 2006 e, em 2011,
das 192 organizaes vinculadas ao Sistema de Pessoal Civil da Unio
(Sipec), 166 enviaram o relatrio dos Planos Anuais de Capacitao (PAC)
e dessas, apenas 36 informaram ter realizado o PAC com base no modelo
por competncias, o que representa menos de 20% do universo (PANTOJA;
IGLESIAS; BENEVENUTO; PAULA, 2012).
Apesar das evidncias de dificuldades de implementao da gesto
por competncia apresentadas nos relatrios gerenciais explicitados, no
foram encontrados, na literatura nacional, estudos empricos a respeito
do processo de implementao da PNDP. Tambm no h clareza, na
bibliografia consultada, sobre os fatores que influenciaram a implementao
do modelo de gesto por competncia nos processos de capacitao da
administrao pblica brasileira ou que expliquem o porqu da baixa
adeso dos rgos ao proposto. Nesse sentido, esse trabalho utilizou-se
da literatura sobre implementao de polticas pblicas como base terica
e emprica para conduzir estudo sistemtico que permitisse suprir essa
lacuna.
A partir do explicitado, o presente estudo teve como objetivo caracterizar
o processo de implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento
de Pessoal, relacionando-o s caractersticas da poltica e explicando-o a
partir de alguns fatores intervenientes. Para isso, o estudo descreveu o
processo de implementao da poltica, identificando arenas decisrias
e atores envolvidos; elencou as principais caractersticas da PNDP, seus
principais objetivos pretendidos explcitos e implcitos e os instrumentos
utilizados para a implementao; delineou as arenas decisrias envolvidas
no processo de implementao e seus principais atores; caracterizou os
resultados de implementao da poltica e os possveis dficits em relao
aos objetivos pretendidos; e sumarizou os principais fatores intervenientes
polticos, estruturais, relaes humanas e sistmicos no processo de
implementao da PNDP.
A opo por utilizar a literatura de implementao de polticas pblicas,
como enfoque terico, se relaciona s evidncias coletadas na etapa
de problematizao que demonstraram que a poltica no havia sido

implementada em sua plenitude. Dessa forma, seria possvel, conforme


aponta Draibe (1991), identificar fatores facilitadores e obstculos
que operaram ao longo do processo e que condicionaram, positiva ou
negativamente, o cumprimento das metas e objetivos.
Para delimitar quais as variveis seriam investigadas, recorreu-se s
duas abordagens principais de implementao de polticas pblicas: topdown e bottom-up. Na abordagem top-down investigou-se, conforme
apontam Majone e Wildavsky (1995), o processo de formulao, as arenas
decisrias envolvidas, a identidade e os papis dos principais atores,
os instrumentos definidos para o alcance dos objetivos e os principais
resultados. Alm disso, como sugere Barrett (2004), foi feita a comparao
entre os resultados obtidos com os resultados esperados na formulao e,
dessa forma, tornou-se possvel caracterizar o dficit de implementao.
Na abordagem bottom-up foram investigados os fatores intervenientes a
partir daqueles que influenciam o processo, conforme apontamento de
Barrett e Fudge (1981) e variveis que podem influenciar a performance
da poltica, seguindo recomendaes de Otoole (2000). A investigao
dos fatores intervenientes teve como parmetro o modelo proposto por
Yanow (1990) que estabelece quatro lentes de anlise desses fatores: lente
poltica, lente estrutural, lente sistmica e lente de relaes humanas. O
estudo tambm prope a utilizao de uma tipologia terica especfica para
a anlise dos fatores que interferiram no processo: as lentes de anlise de
implementao propostas por Yanow (1990).
Este caderno est organizado em trs partes principais, alm deste
captulo inicial de introduo. A primeira parte aborda o referencial terico
apresentado em trs subcaptulos: (i) o campo da Gesto de Pessoas e
a consolidao da teoria de gesto estratgica de pessoas que tem o
modelo de competncia como um de seus mecanismos; (ii) a trajetria da
gesto de pessoas no setor pblico a partir das reformas administrativas
e a insero do modelo de competncias na administrao pblica; e,
finalmente, a descrio do campo na administrao pblica brasileira;
e (iii) a teoria sobre implementao de polticas pblicas a partir: da
anlise do ciclo poltico; das perspectivas e lentes de anlise nos estudos
sobre implementao; e das escolhas tericas que embasaram o estudo.
A segunda parte detalha os procedimentos metodolgicos utilizados na
conduo do estudo. A terceira parte apresenta os resultados e discusso
dos achados da pesquisa a partir de anlises comparadas e discusses
em relao literatura. Nas consideraes finais so trazidas as principais
concluses, contribuies, recomendaes e limitaes do estudo.

Gesto estratgica de pessoas

A partir da influncia do tema da estratgia no campo de estudos


organizacionais, a rea de gesto de pessoas passou a incorporar em sua
retrica a noo de que se fazia necessrio as organizaes atentarem para
algumas capacidades e recursos de natureza distintiva; embora alguns
autores afirmem que os principais elementos de estratgia j estivessem
presentes na gesto de pessoas desde a dcada 1920 (KAUFMAN, 2001),
o pice do debate sobre a importncia de tornar estratgica a gesto de
pessoas se deu, em especial, na dcada de 1980. Este perodo, de diversas
transformaes estimuladas por um mercado cada vez mais competitivo
e globalizado e mediadas pelo desenvolvimento tecnolgico e ideologias
polticas direitistas (LEGGE, 2005), foi caracterizado por uma nfase na
necessidade de flexibilizao na gesto de recursos humanos, em termos
numricos, funcionais, contratuais e salariais (ATKINSON; MEAGER, 1986).
Passava a predominar no mundo corporativo o lema do alto desempenho:
as prticas de GP deveriam ter como objetivo a obteno do mximo
possvel de envolvimento, alinhamento e resultado dos empregados
(LAWER; MOHRMAN; LEDFORD, 1995).
A partir desse momento, surge no mundo o movimento da Gesto
Estratgica de Pessoas Strategic Human Resource Management , uma
tentativa de superar o formalismo extremo da perspectiva anteriormente
denominada de Administrao de Recursos Humanos Personnel
Management , que, em suma, constitui uma maneira propositiva de se
vincular a gesto de pessoas estratgia das organizaes amplamente
difundida na literatura do campo (e.g., FITZ-ENS, 1990, 1997; WOOD,
1992; ULRICH, 1996; BREWSTER; LARSEN, 2000; MOHRMAN; LAWER, 2000;
BEER, 2000; SHIM, 2001; SELDEN, 2002; LEGGE, 2005; WAY, JOHNSON,
2005; YOUNDT; SNELL; DEAN; LEPAK, 1996; STONE; STONE-ROMERO;
LUKASZEWSKI; 2007; COLLINGS; WOOD, 2009; MURITIBA; MURITIBA;
CAMPANRIO; ALBUQUERQUE, 2010; ARMSTRONG, 2011; GILL; MEYER,
2011).
Apesar da inteno da proposta, os estudos sobre a gesto estratgica
de pessoas no parecem ser suficientes para sustentar a viabilidade da
integrao dos modelos de gesto de pessoas estratgia organizacional
(BRANDL; POHLER, 2010), havendo ainda grande distanciamento entre
o discurso e a sua prtica nas organizaes (LACOMBE; TONELLI, 2001).

11

Seja como for, o debate sobre a vinculao entre estratgia e capacidade


organizacional, fomentou, alm do desenvolvimento terico-emprico
do campo da gesto estratgica de pessoas, a criao de modelos que
auxiliassem na gerao de potencial competitivo para as organizaes. Esse
diferencial competitivo foi denominado por Prahalad e Hamel (1990) como
competncias essenciais da organizao, contribuindo, especialmente no
Reino Unido e nos Estados Unidos, com o desenvolvimento de um modelo
integrado de gesto de pessoas focado na obteno de competncias, que
mais tarde resultaria no modelo de Gesto por Competncia (HONDEGHEN;
HORTON; SCHEEPERS, 2006). Alguns autores consideram uma mudana
de paradigma a substituio de estruturas organizacionais baseadas em
postos de trabalho, e, portanto, mecnicas, burocrticas e rgidas, por outras
fundamentadas na noo de competncias (LAWLER, 1994), mais geis,
flexveis e orgnicas; foi assim que o modelo de gesto por competncia foi
concebido como modelo de gesto organizacional e seu uso foi considerado
como de grande valia na gesto de pessoas da organizao (BOYATZI, 1982).
Do ponto de vista conceitual, a noo de competncia, aplicada no
nvel dos indivduos, carrega consigo diversos significados, os quais podem
ser enquadrados em duas principais correntes (DUTRA, 2004): a primeira,
desenvolvida por autores estadunidenses, concebe competncia como um
conjunto de qualificaes ou caractersticas individuais que possibilitam a
realizao de um trabalho ou o enfrentamento de determinada situao;
a segunda, representada por autores franceses em sua maioria, trata o
termo no como atributo subjacente a um indivduo, mas como realizaes
da pessoa no ambiente de trabalho, evidenciando o contexto como fator
determinante. No Brasil, comum o termo ser abordado a partir de uma
perspectiva integradora (CARBONE; BRANDO; LEITE; VILHENA, 2005);
nessa viso, o conceito adota uma perspectiva mais construtivista, segundo
a qual atributos individuais e contextuais devem ser considerados e
investigados (BRANDO; BORGES-ANDRADE, 2007).
Alm dessa
perspectiva individual, outros autores tratam do conceito tambm nos
nveis das equipes de trabalho e mesmo das organizaes. Afirmaes
de que as equipes de trabalho possuem competncias coletivas que
so mais que a soma das competncias individuais (ZARAFIAN, 1999) e
de que determinados atributos da organizao possibilitam o alcance
de seus objetivos estratgicos (BRANDO; GUIMARES, 2001) ilustram,
respectivamente, esses outros dois nveis de anlise de tratamento
conceitual do termo.
Agregadas, todas essas perspectivas fundamentaram conceitualmente os
modelos de gesto por competncia como uma iniciativa de gerenciamento,
nos diferentes nveis organizacionais, das competncias necessrias ao
alcance de seus objetivos estratgicos (BITENCOURT; BARBOSA, 2004);
da que se diz que o modelo de gesto por competncias no restrito

12

s unidades de gesto de pessoas, tratando-se claramente de um modelo


de gesto organizacional ou do desempenho organizacional. Um desses
modelos ilustrado na Figura 1, o qual aponta para as principais etapas
ou fases para implementao do modelo.
Figura 1 Modelo de gesto por competncias

Fonte: Brando e Bahry (2005)

Segundo esse modelo, a etapa inicial trata da formulao da estratgia


organizacional a partir da definio de misso, viso de futuro e objetivos
estratgicos. Alm disso, nessa etapa so estabelecidos os indicadores de
desempenho e metas que permitiro o monitoramento e a avaliao dos
resultados organizacionais delineados. Uma vez formulada a estratgia da
organizao, possvel realizar o diagnstico das competncias por meio
da identificao das competncias necessrias ao alcance dos objetivos
estratgicos, do levantamento das competncias existentes na organizao
e, finalmente, da caracterizao do gap ou lacuna de competncias; as
lacunas de competncias, ento, se tornam insumo para a formalizao
de mecanismos de captura de competncias externas (contratao ou
realocao de pessoal) ou de desenvolvimento de competncias internas
que, aplicados, monitorados e avaliados, permitem que a organizao
reconhea, premie e remunere as pessoas ou equipes pelo desempenho
alcanado, estimulando os comportamentos desejados e corrigindo
eventuais desvios (BRANDO; BARHY, 2005).
De fcil compreenso, o modelo de gesto de pessoas por competncia,
tal como antes ilustrado, tem exercido enorme influncia no setor pblico
internacional. Isso porque tem demonstrado ser uma forma eficaz de
definir os comportamentos necessrios para que as pessoas faam
bem seu trabalho; e de interligar importantes atividades de gesto de
recursos humanos, assegurando a composio das organizaes por
pessoas competentes que atuam de forma eficaz (OCDE, 2010). A l m
disso, o modelo permite, como aventado, transformar as burocracias
em unidades eficientes e flexveis. Ao centralizar a ateno no indivduo
e enfatizar a importncia dos recursos humanos para o alcance dos
objetivos organizacionais, tem-se ento uma ferramenta apropriada para

13

mudar a cultura burocrtica nas organizaes pblicas (HONDEGHEM;


VANDERMEULEN, 2000).
Para compreender como a questo da gesto por competncia se
inseriu no setor pblico, mundialmente e tambm no Brasil, preciso
antes discorrer sobre algumas particularidades da gesto de pessoas nas
organizaes pblicas, as tentativas de reformas e de modernizao do
Estado e o papel da gesto de pessoas nesse contexto de mudana. As
duas sees seguintes tratam de tais assuntos.

14

Gesto de pessoas na administrao


pblica

No que tange ao setor pblico, foram os pressupostos da burocracia,


sintetizados por Max Weber (1864-1920), que determinaram o seu
funcionamento, inclusive em relao gesto de pessoas, na primeira
metade do sculo 20 (SECCHI, 2009). O sucesso do modelo weberiano na
administrao pblica se relaciona ao fato de ter sido uma alternativa ao
sistema patrimonialista existente nos governos at ento (MARCH, 1961).
O patrimonialismo, forma de administrao resultante dos governos
absolutistas, era caracterizado por intenso nepotismo e corrupo,
no havendo diferenciao entre a res publica e a res principis. Com o
advento do capitalismo e da democracia, essa forma de gesto se tornou
insustentvel; surgia assim modelo burocrtico como a melhor opo para
driblar os problemas inerentes ao modelo vigente no setor pblico mundial
(BRESSER-PEREIRA, 1996; BRASIL, 1995). vlido ressaltar que, na prtica, a
gesto pblica burocrtica caracterizada por intensa hierarquia funcional,
mrito como critrio de justia e ascenso funcional baseada em critrios
de senioridade e desempenho (BRESSER-PEREIRA, 1996).
A partir dessa mudana proposta do modelo patrimonial para o
burocrtico , instituram-se os departamentos de pessoal na gesto
pblica, a fim de atender aos pressupostos do modelo em fase de
implementao. Os procedimentos de recrutamento e seleo passaram a
ser formais e baseados em rgidos critrios de controle e se implementou
a avaliao de desempenho para servidores pblicos. O funcionrio na
administrao burocrtica deveria ser especializado, recrutado por mrito
e ter sua conduta pautada pelas normas legais, e no pela vontade pessoal
do superior imediato (AZEVEDO; LOUREIRO, 2003).
A partir da dcada de 1960, contudo, se inicia um conflito de gesto,
intensificado nos anos 1980. Por um lado, a necessidade de ajuste fiscal
passava a exigir um intenso controle sobre os mecanismos burocrticos;
por outro, a necessidade de aumentar o desempenho no setor pblico
passava a incentivar uma reforma institucional, cuja premissa bsica era
a reduo do controle e o aumento da flexibilizao (REZENDE, 2002).
Nesse contexto, inicia-se no servio pblico o movimento da New Public
Management (NPM), que determinou as reformas chamadas gerenciais

15

gerencialismo em boa parte do mundo (POLLITT; BOUCKAERT, 2000;


HOOD, 2000; BARZELAY, 1998; CLARKE; NEWMAN, 1997; POLLITT, 1993).
A doutrina da NPM enfatizava, entre outros aspectos, a flexibilizao
na gesto; o estabelecimento de metas e objetivos; o foco nos resultados
e no apenas nos processos; as recompensas atreladas ao desempenho;
a descentralizao da administrao de recursos humanos; a utilizao de
ferramentas de gesto do setor privado como solues para o setor pblico
(HOOD, 1991). Em suma, havia um forte movimento em torno e em busca
da eficincia, influenciado pelas teorias econmicas do public choice, cujo
enfoque era de reduo do Estado, somando-se a isso uma perspectiva
neoliberal (RANSON; STEWART, 1994) e a nfase na qualidade e a viso do
cidado como cliente (BRESSER-PEREIRA 1996).
Inserida no contexto da reforma administrativa proposta pelo NPM, a
retrica da gesto estratgica de pessoas exerceu grande influncia tambm
no setor pblico. Com isso, houve uma tendncia de se questionar o excesso
de estabilidade e a proteo ao emprego publico (POLLITT; BOUCKAERT,
2000); bem como de se estimular a mobilidade (LONGO, 1995) e fomentar a
criao de mecanismos de negociao coletiva com os servidores (HORTON,
2000). A contar a variedade de inciativas de reformas nas funes de gesto
de recursos humanos, nota-se, no geral, que as mudanas focaram na opo
por projetos descentralizados com a transferncia de responsabilidade para
os gerentes de linha, no aumento da flexibilidade nas prticas de gesto de
pessoas e nas modificaes das relaes trabalhistas (LONGO, 2007); assim
que a gesto por competncia ganha destaque como meio de implementar
as premissas da gesto estratgica de pessoas, sendo atualmente adotada
no setor pblico de muitos pases, como Canad, Estados Unidos e Reino
Unido Blgica, Finlndia, Holanda, Sucia e Estnia, Frana e na Alemanha
(OCDE, 2010).
Mas a implementao tem esbarrado em uma srie de dificuldades,
entre: a prevalncia de uma grande rigidez nos procedimentos; dificuldades
de se mensurar desempenho devido influncia poltica (CASTILLO
BLANCO, 2003); a ambiguidade das prioridades e brevidade dos ciclos
polticos; as restries intangveis de natureza cultural (LONGO, 2007);
e, principalmente, a carncia de metodologias, tcnicas e mecanismos
adequados implantao do modelo tendo em vista s especificidades
culturais e atribuies particulares das organizaes pblicas em todo o
mundo (ENAP, 2005). Soma-se a isso o fato de: o conceito competncia ser
vago, o que gera mtodos cristalizados de mensurao, insuficientemente
voltados para o futuro e a identificao apenas de competncias fceis de
serem mensuradas; a natureza prescritiva das teorias e a falta de provas
empricas para sua eficcia tambm prejudicam a sua implementao; a no
integrao do modelo de competncias ao cotidiano da gesto operacional;
a baixa aceitao dos quadros funcionais e diretivos, que no consideram a

16

gesto por competncia como valor agregado organizao (HONDEGHEN,


2006). Discorrer sobre tais questes no cenrio da administrao pblica
brasileira tema central da seguinte seo.

17

Gesto de pessoas na administrao


pblica brasileira

No caso brasileiro, a gesto de pessoas no setor pblico tambm pode


ser analisada a partir das reformas administrativas. A primeira reforma
noticiada ocorreu na dcada de 1930, no Governo Getlio Vargas. A
nfase foi dada alterao das atividades de administrao e menos nas
atividades consideradas fins para o governo (COSTA, 2008). O primeiro
movimento marcante da tentativa de superao do modelo patrimonialista
foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP),
em 1936, que visava promover uma mquina administrativa nos padres
weberianos. Buscava-se atingir as caractersticas de impessoalidade,
formalidade e profissionalismo (KLERING; PORSE; GUADAGNIN, 2010) e
a implantao de um sistema de mrito (NUNES, 1997). Na poca, foram
institudos o concurso pblico e o treinamento, mas no houve uma poltica
consistente de recursos humanos que atendesse s necessidades do Estado.
O patrimonialismo ainda era muito forte e, no lugar do coronelismo que
dominava o Pas at ento, surgem, o clientelismo e o fisiologismo (BRASIL,
1995). Apesar de haver, poca, uma forte tendncia adoo do modelo
burocrtico, ao aumento da profissionalizao entendida como o processo
de racionalizao e modernizao das atividades administrativas e
ampliao dos controles administrativos, visando evitar a corrupo e o
nepotismo, imperava ainda uma desconfiana essencial nos administradores
pblicos e nos cidados que a eles dirigiam demandas. A administrao de
pessoal era realizada sob intenso controle (COSTA, 2008).
A primeira tentativa de reforma gerencial teve iniciativa, ento, em 1967,
com o Decreto Lei n 200, cujo grande avano foi propor a descentralizao
poltico-administrativa vrios campos de domnio governamental passaram
para a esfera privada e houve empoderamento dos governos locais.
Conforme apontam Klering et al. (2010), nesse perodo foram institudos
alguns princpios de racionalidade administrativa: o planejamento e o
oramento; o descongestionamento das chefias executivas superiores
(visando desconcentrar e descentralizar); a tentativa de reunir competncia
e informao no processo decisrio; a sistematizao; a coordenao e o
controle.
Costa (2008) aponta, entre outras, como causas do fracasso da reforma
de 1967, a desarticulao entre planejamento, modernizao e recursos

19

humanos, alm da baixa prioridade conferida s prprias reas de gesto de


pessoas. Como consequncia, observava-se uma multiplicao desarticulada
de rgos e a marginalizao do funcionalismo. O governo passava a se
tornar um ente central que deve conduzir, orientar, disciplinar e determinar
os valores para o processo de mudana social. Para Klering et al. (2000),
algumas caractersticas dificultaram o movimento de reforma no Brasil:
domnio de estruturas formais de articulao e agregao de interesses
(partidos, por exemplo); controle das estruturas burocrticas do governo;
paternalismo e assistencialismo; e delimitao dos conflitos polticos
arena do Estado. Segundo os autores, a administrao burocrtica, muito
arraigada e permeada ainda por valores patrimonialistas, trazia em si a
prioridade da nfase no controle dos abusos; por outro lado, havia um
excesso de autorreferncia, de incapacidade de voltar-se para o seu fim
principal o atendimento sociedade.
Os projetos de modernizao do Estado brasileiro e os planos de
desenvolvimento iniciados no Governo de Getlio Vargas e concretizados
durante o Governo de Juscelino Kubistchek exigiam quadros capacitados.
No perodo JK foram criadas a Escola Interamericana de Administrao
Pblica, o Instituto Rio Branco, o Centro Interamericano de Comercializao,
a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo e a Escola Superior
de Guerra. Foram reestruturadas as Academias Militares, o Instituto de
Tecnologia da Aeronutica e o Instituto Militar de Engenharia (ENAP, 2006).
Na dcada de 1970, houve uma iniciativa em busca da modernizao
do servio pblico com a criao da Secretaria da Modernizao (Semor).
Formada por um grupo de administradores pblicos com formao no
exterior, a Semor tinha como propsito implantar tcnicas modernas de
gesto, especialmente em relao administrao dos recursos humanos.
Nos anos 1980 foi criado o Ministrio da Desburocratizao e lanado o
Programa Nacional de Desburocratizao com o objetivo de revitalizar
e agilizar os rgos pblicos, descentralizar autoridades, melhorar e
simplificar processos administrativos e promover a eficincia (BRASIL, 1995).
Para dar uma dimenso profissional rea de recursos humanos do
Governo Federal, o DASP criou, pela Lei n 6.871, de 3 de dezembro de 1980,
a Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (Funcep). Era funo
da fundao promover, elaborar e executar os programas de formao,
treinamento, aperfeioamento e profissionalizao do servidor pblico da
administrao federal direta e autrquica, bem como estabelecer medidas
visando ao seu bem-estar social e recreativo (art. 3). Seu estatuto,
aprovado pelo Decreto n 85.524/1980, enfatizava a formao do corpo
tcnico da administrao (ENAP, 2006).
Assim, em 1986 foi incorporada Funcep a Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap), com o intuito de atender formao de
quadros superiores da administrao pblica federal. A Enap surgiu a partir

20

de diagnstico realizado pelo ento embaixador Srgio Rouanet que, em


1982, aps anlise de diferentes escolas, institutos e centros de formao
nacionais e anlise comparativa dos modelos franceses e alemo de
capacitao de servidores, prope a criao de uma escola de administrao
no Brasil nos moldes da cole Nationale dAdministration (ENA) para
formao de um grupo de servidores que pudesse ser diretamente
incorporado s funes estratgicas do Estado (ROUANET, 2005). A proposta
era criar uma elite de administradores pblicos e formar dirigentes capazes
de formular e implementar polticas pblicas (ENAP, 2006).
Com o advento da constituio de 1988, contudo, houve aquilo que
alguns estudiosos denominam de retrocesso no processo de modernizao
do Estado (eg. BRASIL, 1995, SANTOS; MACHADO, 1995), uma vez que se
retirou da administrao indireta sua flexibilidade operacional e se instituiu
o Regime Jurdico nico para todos os servidores civis da Unio (KLERING et
al., 2010). Ocorreu, nesse perodo, um engessamento do aparelho estatal e
a instituio de regras burocrticas rgidas e universais para a administrao
direta e indireta (BRASIL, 1995).
No perodo subsequente, conforme aponta Costa (2008), e embora
pouco debatida na literatura do tema, ocorreu a reforma do Governo Collor,
que provocou impacto significativo na estrutura administrativa da poca.
Houve uma operao de downsizing, reduo do nmero de ministrios,
fuso e extino de rgos, afastamento e remanejamento de pessoal,
processo permeado por uma forte ideologia neoliberal. Esse perodo foi
marcado pela ausncia de aes significativas com vistas a tornar, a patir da
profissionalizao do servio e respectivos agente pblicos, a administrao
mais eficaz e pautada em relaes formais e meritocrticas.
A gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso foi marcada por uma
nova e forte tentativa de reforma gerencial. Esse movimento, liderado pelo
ento ministro Bresser-Pereira, voltou-se para: a qualidade na prestao
de servios pblicos, bem como para o desenvolvimento de uma cultura
gerencial nas organizaes; a admisso segundo critrios de mrito com
uma poltica de concursos regulares e recomposio permanente da fora
de trabalho; a definio de um sistema estruturado de carreiras; a avaliao
constante de desempenho; e o treinamento sistemtico. Nota-se que os
princpios estavam fortemente vinculados aos das reformas anteriores; a
principal diferena estava na forma de controle, que deveria deixar de se
basear nos processos para se concentrar nos resultados (COSTA, 2008).
O Governo Fernando Henrique Cardoso realizou um diagnstico no qual
se constatou uma administrao pblica fragmentada; uma poltica de RH
que tentava garantir uma isonomia na qual todos os servidores recebiam
as mesmas condies, independentemente de qualificao ou atividade
realizada; a ausncia de diretrizes de gesto de pessoas; e a confuso
em relao s regras relativas pessoal. A partir desta constatao, o

21

Governo FHC retomou o projeto de criao de uma administrao pblica


com profissionais altamente qualificados e, assim, props uma renovao
planejada nos quadros de pessoal (BRASIL, 2002). A denominada Nova
Poltica de Recursos Humanos se baseava em dois principais pilares:
reestruturao das carreiras, por meio da reviso da poltica de concursos
e da poltica remuneratria das carreiras de Estado; e reorganizao das
carreiras e cargos e desenvolvimento profissional dos servidores, por meio
da consolidao da avaliao de desempenho como principal mecanismo
para a concesso de incentivos, assim como para o diagnstico das
necessidades e conformao de polticas da capacitao (BRASIL, 1997).
Em 1998, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare)
lanou a Poltica Nacional de Capacitao dos servidores pblicos federais
a partir do Decreto n 2.794, cujos objetivos eram a melhoria da eficincia
do servio pblico e da qualidade dos servios prestados ao cidado;
a valorizao do servidor, por meio da sua capacitao permanente;
a adequao do quadro de servidores aos novos perfis profissionais
requeridos no setor pblico; a divulgao e o controle de resultados das
aes de capacitao; e a racionalizao e a efetividade dos gastos com
capacitao (art. 1).
Segundo Gaetani (2007), houve um grande esforo do Governo Federal,
no perodo de 1995 a 2002, para capacitar os servidores, inclusive com o
desenvolvimento de programas de formao para algumas carreiras. Esses
esforos foram mantidos no governo do presidente Luiz Incio Lula da
Silva. Segundo dados do relatrio do Comit-Gestor da Rede Nacional de
Escolas de Governo, em 2012 havia 194 instituies governamentais, com
diferentes trajetrias e formatos, participando da rede: escolas de governo
propriamente ditas, centros de treinamento e capacitao, universidades,
universidades corporativas, secretarias de administrao de estados e de
municpios, e outras instituies de governo interessadas, distribudas em
todas as regies do pas (ENAP, 2012).
Apesar das iniciativas, fato que os esforos empreendidos at ento
pela administrao pblica brasileira no sentido de instituir uma poltica de
gesto de pessoas para o setor pblico no haviam sido direcionados por
um modelo especfico de gesto de pessoas. No governo do presidente Lula,
ento, houve uma iniciativa em relao ao modelo de competncia por meio
do lanamento da Poltica Nacional de Gesto de Pessoas, que passava a ter
como prioridade o investimento em capacitao; esse lanamento culmina
com a publicao do Decreto n 5.707/2006, que instituiu a Poltica Nacional
de Desenvolvimento de Pessoal, cujos preceitos versam sobre o modelo de
gesto por competncia, definida como a gesto da capacitao orientada
para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e
atitudes necessrias ao desempenho das funes dos servidores, visando ao
alcance dos objetivos da instituio (art. 2). Entre as finalidades da PNDP,

22

tem-se (i) a melhoria da eficincia, eficcia e qualidade dos servios pblicos


prestados ao cidado; (ii) o desenvolvimento permanente do servidor
pblico; (iii) a adequao das competncias requeridas dos servidores
aos objetivos das instituies, tendo como referncia o plano plurianual
(PPA); (iv) a divulgao e gerenciamento das aes de capacitao; (v) e a
racionalizao e efetividade dos gastos com capacitao (art. 1).
Apesar dos esforos, h indicativos de que a implementao da poltica
no ocorreu conforme o planejado. De modo geral, parece haver na
literatura da rea evidncias suficientes de que os sistemas de gesto
de pessoas so capazes de influenciar o desempenho das organizaes;
contudo, ainda se faz preciso compreender como se d a combinao de
sistemas de administrao de recursos humanos com variveis ambientais,
organizacionais, grupais e individuais (LENGNICK-HALL et al., 2009). Em
especial, pesa a incompreenso de uma srie de aspectos que permeiam
as polticas pblicas de gesto, entre a ambiguidade das prioridades
governamentais e organizacionais, a influncia poltica, a mutabilidade
e a brevidade dos ciclos polticos, a reticncia para se medir e avaliar, o
peso da inrcia, as limitaes legais, a rigidez dos procedimentos e rotinas
de trabalho e as restries intangveis de natureza cultural (LONGO, 2007;
CASTILLO BLANCO, 2003).
Com o intuito de examinar as dificuldades experimentadas por
organizaes pblicas brasileiras na adoo do modelo de gesto de
pessoas por competncias, o presente estudo focalizou o processo de
implementao da PNDP, cuja escolha se deu porque se trata de uma ao
estruturada do Governo Federal na rea de gesto de pessoas iniciada
h quase 10 anos, tempo suficiente para a anlise da trajetria de uma
poltica, embora no para se esgotar os seus efeitos (FOX, 1990). Sua
principal contribuio trata da aplicao de perspectivas tericas oriundas
da literatura especializada em anlises de polticas pblicas, com vistas
compreenso do complexo processo de implementao de uma poltica
estratgica de gesto de pessoas no mbito do setor pblico brasileiro.

23

Anlise de polticas pblicas

A literatura de polticas pblicas apresenta, ao longo de sua histria,


uma mirade de modelos para anlise do policy making; a temtica
extremamente complexa e pode ser estudada a partir de mltiplas lentes
que dialogam, se complementam e, por vezes, se opem. Segundo Dye
(2010), a maioria das polticas pblicas uma combinao de planejamento
racional, incrementalismo, competio entre grupos, preferncias da elite,
escolha pblica, processo poltico e influncia institucional. Para o autor,
a escolha de um modelo analtico particular para estudar uma poltica
baseada no quanto se percebe que (i) ele simplifica e clarifica o pensamento
do pesquisador sobre polticas pblicas; (ii) identifica importantes aspectos
dos problemas polticos; (iii) ajuda a comunicar aos demais a partir do foco
nas principais caractersticas da vida poltica; (iv) direciona os esforos para
um melhor entendimento da poltica pblica; e (v) sugere explicaes para
a poltica pblica e prediz suas consequncias. Diante disso, optou-se pela
anlise da PNDP a partir da abordagem do ciclo poltico, visto que este
trabalho busca a caracterizao da complexidade decisria envolvida na
implementao da poltica em questo e dos mltiplos fatores envolvidos
em tal processo.
O modelo do ciclo poltico, tambm denominado modelo processual,
prope a anlise do processo poltico a partir de uma srie de estgios
ou subestgios (HOWLETT; RAMESH, 1995), permitindo a simplificao
da realidade uma vez que cada uma das atividades pode ser analisada
de maneira independente. Alm disso, possibilita o dilogo de diferentes
perspectivas tericas em cada uma das etapas estabelecidas, o que
favorece o entendimento da poltica analisada. Em termos pragmticos, o
estudo de polticas pblicas nessa perspectiva se d a partir da escolha de
um dos estgios do ciclo, sem desconsiderar as influncias mtuas entre
eles sobretudo, da agenda-setting com a implementao. Cada uma das
etapas do ciclo de polticas pblicas pode ser analisada a partir de diferentes
modelos e abordagens, como as citadas anteriormente, consideradas
apropriadas para tal tarefa (HILL; HUPE, 2005).
Um dos primeiros autores a propor um modelo de polticas a partir de
estgios foi David Easton (1965), que desenvolveu um modelo circular do
sistema poltico no qual alguns indicadores denominados insumos inputs
so processados por um determinado sistema poltico por meio de suas

25

estruturas e processos internos, transformando-os em produtos outputs


que oferecem feedback ao sistema. Atualmente, h na literatura diversas
categorizaes para os estgios do ciclo poltico que apresentam o processo
a partir de diferentes quantidades de etapas. Trs etapas, contudo, so
comuns s diferentes propostas e amplamente utilizadas e difundidas na
literatura do campo: formulao, implementao e avaliao (HOGWOOD;
GUNN, 1984; HOWLETT; RAMESH, 1995; YANOW, 1996; GERSTON, 1997;
BIRKLAND, 2001; HILL, 2009; DYE, 2010; ANDERSON, 2011).
A principal crtica ao modelo do ciclo poltico, afirma Saetren (2005),
que as anlises que o utilizam incorrem no risco de simplificar e no
representar totalmente a complexidade e recursividade do processo
poltico. Contudo, afirma o autor, a escassez de etudos a respeito de
tal etapa por si s justifica o investimento em pesquisas a respeito do
assunto. No caso da PNDP, optou-se por tal foco em razo das evidncias
que apontam para o dficit na implementao da citada poltica, como
anunciado nas sees iniciais do documento em questo; ressalta-se,
ainda, que os modelos de anlise adotados no estudo de alguma forma
contriburam, tambm, para a compreenso do processo de formulao
da poltica - uma forma de se contornar as crticas inerentes ao modelo do
ciclo poltico. A fim de ampliar o entendimento desta etapa especfica, a
prxima seo apresenta de forma pormenorizada osprincipais conceitos,
as correntes tericas e o comportamento empricorevelado pelos estudos
de implementao de polticas pblicas.

26

O processo de implementao de polticas


pblicas

No campo da implementao de polticas pblicas, a academia


categorizou os estudos a partir de duas perspectivas principais topdown e bottom-up. Segundo Matland (1995), os tericos da abordagem
top-down concebem o desenho da poltica com funo dos atores centrais
e concentram sua ateno nos fatores que podem ser manipulados pela
cpula decisria. J os estudiosos da abordagem bottom-up, afirma o autor,
enfatizam os pblicos-alvo e a entrega de servio e argumentam que a
poltica realmente realizada no nvel local. Diversos autores explicitam
o que poderia ser chamada de uma terceira vertente que busca conciliar
ambas as abordagens, detalhadas a seguir.
Os estudos da abordagem top-down concentram-se no grau em que
as aes oficiais de implementao e os pblicos-alvo coincidem com os
objetivos previstos pelo ncleo decisrio (MATLAND, 1995). H uma clara
separao entre poltica e administrao (BARRETT, 2004). De acordo com
Hill (2009), a primeira etapa de estudos nessa perspectiva a delimitao
dos atores, a diferenciao entre os formuladores e os implementadores.
Na sequncia, est a mensurao de poder e legitimidade entre eles. No
necessariamente os formuladores esto no topo da hierarquia, acima
dos implementadores, mas, nessa perspectiva, o processo de formulao
e tomada de deciso anterior prtica efetiva do programa derivado
da poltica. A abordagem top-down conceitua a implementao como
consequncia das determinaes estabelecidas em documentos oficiais
que delimitam os objetivos da poltica e os meios para alcan-los (HILL;
HUPE, 2005).
Expoentes tericos da perspectiva top-down, Pressman e Wildavsky
(1984) consideram que a implementao consiste em criar uma cadeia
causal, com seus respectivos elos, entre a poltica e a ao, e, dessa forma,
atingir os resultados esperados. Para os autores, as polticas devem ser
implementadas exatamente como foram formuladas: no se considera
a discricionariedade como varivel presente no processo. Alm disso, a
perspectiva terica top-down prov uma clara direo para a pesquisa em
implementao: a nfase deve centrar-se na extenso da concordncia entre
os objetivos estabelecidos e as atividades da maquinaria de implementao
legalmente constituda (HOWLETT; RAMESH, 1995). Assim, os estudos

27

dessa perspectiva focam a lacuna de implementao, a diferena entre os


objetivos iniciais e os resultados finais de uma poltica formada a partir do
somatrio dos resultantes de pequenos desajustes de cooperao. Essa
lacuna constitui o dficit de implementao, definido por Lahera Parada
(2005) como a diferena entre o proposto e o esperado, alm de fatores
inesperados.
As pressuposies desse modelo, contudo, sofrem algumas crticas.
Matland (1995) as sumariza em trs conjuntos. Primeiro, o modelo adota a
linguagem legal como ponto de partida, deixando de considerar as decises
tomadas antes do processo de formulao de determinada poltica, vitais
para a anlise poltica. Segundo, os adesistas dessa perspectiva consideram
a implementao como um processo meramente administrativo e ignoram
as questes polticas envolvidas, tentando elimin-las. Finalmente, a
abordagem criticada por considerar apenas atores estatutrios como os
principais no processo; os atores locais so vistos como impedimento para
o sucesso da implementao da poltica e por isso seus comportamentos
precisam ser controlados.
Hill (2009) tambm aponta algumas importantes crticas ao modelo,
presentes na literatura: (i) a implementao faz parte da definio da poltica
pblica, no existindo a priori; (ii) muitas polticas so formuladas sem
previso dos recursos e condies necessrias para a implementao, por
vezes representando formulaes simblicas com a finalidade de atender
a propsitos meramente polticos e no prticos, o que inviabiliza um estudo
de implementao a partir da viso de que os decisores previram todas
as aes para o processo seguinte; e (iii) muitas das tomadas de deciso
so realizadas no processo de implementao, e no na formulao, como
previsto pela perspectiva top-down.
Essas anlises levaram percepo de que a elaborao de polticas,
em geral, continua durante o processo de implementao. Subirats (1989)
afirma que a anlise a partir do modelo top-down considera os funcionrios
de nvel mais baixo como aqueles que, dentro da estrutura administrativa,
possuem a menor cota de poder. Contudo, os estudos tm demonstrado
reiteradamente o valor da chamada street level bureaucracy terminologia
utilizada por Lipsky (1980) ao se referir aos quadros da burocracia do Estado
que ocupam a sua linha de frente: os agentes pblicos mais prximos
dos pblicos-alvo das polticas pblicas, que mantm um alto grau de
discricionariedade no exerccio de suas funes.
A partir dessas crticas, os estudiosos desenvolveram uma abordagem
denominada de bottom-up, na qual so analisadas as mudanas geradas
pelos agentes implementadores no resultado da poltica (HOWLLETT;
RAMESH, 1995; HILL; HUPE, 2005). Segundo Yanow (1996), essa perspectiva
considera uma participao mais ativa da burocracia por meio da

28

discricionariedade no processo de interpretao e aplicao das proposies


da poltica, o que transforma as definies da formulao no decorrer do
processo de implementao. A anlise da implementao a partir de uma
perspectiva bottom-up prev a observncia das decises nos nveis mais
altos da hierarquia organizacional e do papel dos implementadores, os que
esto mais prximos do pblico-alvo e que fazem uso da discricionariedade
a partir de lacunas na legislao ou a partir de diferentes interpretaes
do que foi determinado.
Subirats (1989) afirma que a burocracia (street level) possui uma
srie de recursos que explicam a importncia do seu papel no processo
de determinao e implementao das polticas pblicas: ela detm o
controle sobre a informao, quem melhor conhece o que realmente est
acontecendo na aplicao dos programas pblicos; possui uma ampla rede
de contatos formais e informais com o pblico-alvo da poltica e mesmo
com a cpula decisria; a menos suscetvel s mudanas polticas; e
permanece por mais tempo em seus cargos, fazendo com que conhea
melhor o panorama que se forma, podendo, dessa forma, absorver ou
neutralizar determinadas decises polticas. Segundo o autor, no prprio
processo de tomada de deciso, o apoio da burocracia fundamental na
anlise das diferentes alternativas possveis e das possveis consequncias
que podem ocorrer a depender da deciso tomada. Os burocratas fazem
parte das comunidades geradoras de alternativas e, assim como outros
especialistas (pesquisadores, assessores parlamentares, acadmicos,
grupos de interesse etc.), procuram difundir suas ideias a fim de persuadir
os tomadores de deciso em relao ao caminho a seguir (KINGDON, 1995).
Diante dessas vises, nos anos 1980, o debate acadmico sobre
implementao foi polarizado nas abordagens aparentemente competitivas
top-down e bottom-up (BARRETT, 2004). O papel dos estudos sobre a
implementao na perspectiva top-down era identificar as causas para
o fracasso e sugerir maneiras de aumentar a conformidade com os
objetivos polticos, geralmente apontando melhorias na comunicao, na
coordenao dos elos da cadeia, na gesto dos recursos e no controle dos
agentes implementadores. O campo bottom-up, por outro lado, focava as
pesquisas na micropoltica, cuja anlise centrava-se nos comportamentos
intra e interorganizacional. As anlises eram realizadas a partir de uma gama
de modelos que enfatizavam ou a construo de consenso, a influncia e o
processo de troca persuaso, negociao de soma positiva e aprendizagem
, ou o conflito e o exerccio de poder negociaes de soma-zero e poder
de barganha na relao poltica-ao (BARRETT, 2004).
Apesar de prolongado e confuso, afirma Barrett (2004), o debate entre
as duas abordagens trouxe uma srie de questionamentos importantes
sobre o propsito da anlise da implementao e seus significados, tais
como: analisar o que os estudos de implementao pretendem fazer,

29

prescrever ou descrever; e se o foco est em melhorar o desenho das


polticas, ampliar o controle sobre os resultados da poltica ou simplesmente
em ampliar a compreenso do que acontece na prtica. A abordagem topdown essencialmente prescritiva e falha na descrio da complexidade
de interaes envolvidas no processo. A bottom-up, por sua vez, foca em
descries e explicaes, mas criticada por no oferecer solues prticas.
A partir desse conflito, surge na literatura uma chamada terceira
perspectiva na qual os estudos abordam a temtica de implementao a
partir de uma viso mais contingencial e do papel dos atores no processo.
Segundo OToole (2000), existem evidncias empricas para validar tanto
os argumentos da abordagem top-down quanto da bottom-up, apesar
de ambas oferecerem explicaes parcimoniosas sobre o campo e sobre
a complexidade do processo. Matland (1995) afirma que a literatura
tem reconhecido que a convergncia entre as explicaes de nvel
macro-organizacional fornecidas pelos estudos top-down e as de nvel
micro alcanadas pelos bottom-up necessria para o desenvolvimento
do campo. O autor prope que os estudos de implementao devem
considerar a significncia da ambiguidade e o nvel de conflito presente
na implementao das polticas.
O presente estudo adota o mesmo posicionamento de Goggin et al.
(1990), que defende a utilizao de ambas as perspectivas de maneira
combinada, como forma de possibilitar uma viso complexa do processo de
implementao. Em uma perspectiva top-down, necessrio comparar os
resultados obtidos com os resultados esperados na formulao (BARRETT,
2004), por meio da anlise da poltica oficial, da definio da arena, da
identidade e dos papis dos principais atores e dos instrumentos definidos
para o alcance dos objetivos (MAJONE; WILDAVSKY, 1995). Lascoumes e
Le Gales (2007) afirmam que, apesar de serem vistos como perifricos nos
estudos de polticas pblicas, os instrumentos constituem um dispositivo,
tcnico e social, que organizam as relaes sociais entre o Estado e aqueles
a quem a poltica se destina e carregam uma srie de representaes e
significados. Os autores propem uma diferenciao entre: (i) instrumentos
um tipo de instituio social; (ii) tcnicas mecanismos concretos de
operacionalizar os instrumentos; e (iii) ferramentas micromecanismos
dentro de uma determinada tcnica. Por outro lado, uma investida na
abordagem bottom-up implica em elencar os fatores que influenciaram
o processo de implementao, considerando o ambiente poltico, os
processos de negociao e de barganha (BARRETT; FUDGE, 1981), e como os
sistemas de governana afetam as polticas pblicas, a partir dos mltiplos
nveis de ao e dos tipos de variveis que podem influenciar a performance
da poltica (OTOOLE, 2000).
Nesse sentido, a anlise realizada parte da necessidade de abordar a
questo a partir do olhar sobre diferentes nveis. Scheirer e Griffith (1990)

30

afirmam que necessrio analisar o processo da microimplementao,


entendida como as mudanas ocorridas nas organizaes locais aps a
adoo do programa, para compreender a macroimplementao que
corresponde ao processo pelo qual o Governo Federal executa a poltica, de
forma a influenciar que a entrega de servio pelas organizaes locais ocorra
de determinada maneira. Para os autores, a anlise da microimplementao
deve considerar as caractersticas estruturais; a maneira como as diferentes
burocracias administram ou financiam o programa; e as diferenas no
processo poltico que precede a deciso de adoo.
Outra possibilidade, apresentada pela literatura, analisar o processo
de implementao a partir de diferentes perspectivas ou lentes, cada qual
incorporando uma questo-chave e remetendo a um conjunto particular
de conceitos e terminologias especficas: relaes humanas, poltica,
estrutural e sistmica (YANOW, 1990). A lente das relaes humanas
foca no comportamento dos atores individuais no contexto organizacional
e nos comportamentos interpessoais. Seguindo a metfora da famlia,
essa anlise abrange papis psicolgicos e sociais, expectativas, regras,
necessidades e motivaes; comportamento ineficiente, habilidades
interpessoais pobres e ignorncia em como motivar os outros so fontes
de problemas. Anlises dos street-level bureaucrats apontam que a
definio de papis, as expectativas e as regras so componentes do
comportamento para implementao, de modo que se torna fundamental
analisar a discricionariedade e a autonomia da burocracia responsvel pelo
processo, assim como os conflitos que dela recorrem (LIPSKY, 1980); tais
conflitos podem ser analisados a partir da premissa de que a assimetria
de informaes resultar necessariamente em divergncias entre o
ncleo decisrio/dirigente e os agentes implementadores pela assimetria
de informaes e pelo conflito de interesses (MEIER; OTOOLE, 2006).
Nessa perspectiva das relaes humanas, destaca-se tambm o papel
dos empreendedores de polticas pblicas, indivduos especializados em
determinada temtica, que geralmente possuem habilidade em defender
uma proposta diante dos demais atores envolvidos, ou que possuem uma
posio de autoridade dentro do processo decisrio, o que faz com que
suas ideias sejam acolhidas pelos demais (KINGDON, 1995). Embora o termo
tenha sido cunhado para processos de formao da agenda, h autores
que ampliam sua utilizao nos processos de implementao (EXWORTHY;
BERNEY; POWELL, 2002; ZAHARIADIS, 2003).
A lente poltica examina a dinmica intra e intergrupos, aceitando o
conflito como um ingrediente natural das relaes humanas; a partir da
metfora da guerra, considera questes de poder, influncia, interesses,
construo de coalizes, negociao e barganha como termos analticoschave. Diversos estudos na rea de implementao consideravam apenas
um determinado ator como foco da anlise (SAETREN, 2005); os resultados

31

empricos do campo, contudo, comearam a apontar para a necessidade


de considerar a implementao enquanto fruto da interao de diversos
atores, pertencentes a diferentes grupos organizacionais, que interagem, se
relacionam, negociam e conflitam (HJERN; PORTER, 1981). Partindo dessa
premissa, Matland (1995) props um modelo, denominado ambiguidadeconflito ambiguity-conflict model , como forma de conciliar os achados
sobre implementao (Figura 2).
Figura 2 Matiz conflito-ambiguidade: processo de implementao da
poltica
Baixo conflito

Alto conflito

Baixa

Implementao Administrativa

Implementao Poltica

ambiguidade

Recursos

Poder

Alta

Implementao Experimental

Implementao Simblica

ambiguidade

Condies de contexto

Foras de Coalizo

Fonte: Adaptado de Matland (1995, p. 160).

Na Implementao Administrativa, os resultados so desenhados


a partir dos recursos disponveis. O processo de implementao pode
ser comparado a uma mquina. No topo, est a autoridade central que
detm informaes, recursos e capacidades para determinar as aspiraes
da implementao; nessa perspectiva, os atores so estveis ao longo
do tempo e desenvolveram procedimentos operacionais padronizados
para realizao do trabalho. A Implementao Poltica assume que os
resultados so desenhados a partir de uma perspectiva de poder. As metas
so claramente definidas, mas so incompatveis com as necessidades e
interesses dos atores ou grupos envolvidos. A Implementao Experimental,
por sua vez, define que as condies contextuais determinam o processo.
Os resultados dependem fortemente dos recursos e atores presentes no
ambiente de microimplementao. Essa perspectiva funciona como uma
lata de lixo, dentro da qual atores, problemas, solues e oportunidades
de escolha se combinam para produzir resultados que so difceis de prever.
Finalmente, na Implementao Simblica, o princpio que os resultados
so vinculados s foras de coalizo. O curso da poltica determinado por
uma coalizo de atores que, no nvel local, controlam os recursos disponveis
e determinam os resultados. A diferena em relao poltica que essa
se d no nvel micro, enquanto aquela se situa no nvel macro.
A lente estrutural analisa a organizao e o seu desenho de regras
comportamentais, tratando de questes como alocao, linhas de
autoridade e abrangncia do controle; usando a metfora da mquina,
enfatiza o fato de os elementos estruturais serem determinantes no sucesso
da implementao. Em consonncia com as perspectivas da implementao
administrativa e da implementao experimental propostas por Matland

32

(1995), essa perspectiva analisa a especificao de objetivos e o controle


dos subordinados como os elementos dos problemas de implementao;
considera como fatores a competncia tcnica dos agentes-burocratas, a
gesto da comunicao e dos recursos e a disponibilidade de corpo burocrata
para execuo, que devem ser levantados, mas no compreendidos como
chave para a compreenso do processo de implementao, uma vez que
incorrem em um estreitamento da complexidade envolvida (CLINE, 2000).
Finalmente, a partir da lente sistmica se analisa como as metas
organizacionais esto relacionadas com as de outras organizaes em um
determinado ambiente. A partir da metfora da ecologia populacional,
examina-se a interdependncia entre organizaes e entre subunidades
organizacionais. Nessa perspectiva sistmica, insere-se a abordagem de
redes, uma vez que esse conceito emerge na administrao pblica a
partir de estudos sobre implementao, tendo sido amplamente utilizado
por tericos da abordagem interorganizacional (KLIJN, 2005); os estudos
interorganizacionais destacam o fato de que os atores governamentais,
especialmente os implementadores, operam em uma configurao
complexa e tm que lidar com diversos programas e polticas de governo
ao mesmo tempo, o que implica em uma complexa rede de atores, de
modo que o principal foco da perspectiva de redes a complexidade do
processo poltico, que resulta da interdependncia dos atores na realizao
das iniciativas derivadas da poltica.
Em suma, essas quatro lentes permitem uma compreenso mais
abrangente do processo de implementao de polticas pblicas, na medida
em que conduzem o pesquisador a tratar de temas-chave em diversos nveis
de anlise: individual disposies, mudana comportamental desejada,
necessidades dos implementadores; interpessoal liderana, motivao,
incentivos, expectativas e papeis; grupal acumulao de concordncia,
poder, influncia, negociao e jogos; intergrupos normas de barganha,
estratgias, tticas, grupos de interesse e coalizes; organizacional
estrutura e desenho burocrtico, modelo de controle, autoridade dos
trabalhadores e questes de alocao; e interorganizacional federalismo,
relacionamento intergovernamental, decises de coordenao,
comunicao de metas, ambientes, ligaes, feedbacks e informaes
(YANOW, 1990).
Nesse sentido, o presente estudo adotou como base investigativa a
perspectiva top-down, por meio da qual se realizou a anlise da PDNP a
partir da identificao das arenas decisrias, da identidade e dos papis dos
principais atores, bem como dos instrumentos definidos para o alcance dos
objetivos, conforme proposto por Majone e Wildavsky (1995), e do dficit
de implementao da poltica, a partir da diferena entre o previsto e o
realizado, conforme apontado por Lahera Parada (2005). Em uma segunda
abordagem, incorporou a perspectiva bottom-up para a identificao dos

33

fatores que influenciaram o processo de implementao, adotando, nesse


caso, as lentes de anlise propostas por Yanow (1990).

34

Procedimentos metodolgicos

Na pesquisa efetuada, buscou-se uma compreenso ampla e aprofundada


de uma nica poltica a PNDP a partir da descrio do como a poltica
foi implementada e do porqu dos resultados alcanados no processo de
implementao. Trata-se, ento, de pesquisa exploratrio-descritiva, assim
estipulada em razo da ausncia de consolidao terica e da escassez de
estudos empricos que analisem o processo de implementao de polticas
de gesto de pessoas no servio pblico brasileiro. Nesse sentido, utilizou-se
um recorte transversal com perspectiva longitudinal. Transversal uma vez
que analisou a percepo dos formuladores, dirigentes e implementadores
envolvidos na poltica a partir de uma coleta nica. A despeito dos estudos
transversais representarem um determinado momento da realidade e
serem realizados de uma s vez, conforme aponta Cooper e Schindler
(2003), a coleta junto aos entrevistados contemplou no apenas o momento
presente, mas, especialmente, eventos ocorridos em perodos anteriores,
o que caracteriza um estudo transversal com perspectiva longitudinal
(PETTIGREW, 1990).
As fontes de evidncia utilizadas no estudo foram os documentos da
poltica e os relatos de entrevistas com dirigentes e implementadores
e documentos da poltica. Segundo Barzelay et al. (2003), as mudanas
ocorridas na gesto pblica no so normalmente experincias bem
documentadas, concentrando-se em reas cinzentas do setor pblico
que no se beneficiam da exposio pblica, de forma que a coleta por
meio de entrevistas particularmente til na descrio de como e por
que as situaes evoluem, embora tambm seja til para capturar ideias,
valores, opinies e impresses relevantes dos protagonistas. Alm disso,
as entrevistas podem fornecer dados objetivos e revelar outras fontes de
informao negligenciadas e so apropriadas a induzir os protagonistas
a relembrar experincias que estavam em suas memrias em busca de
discrepncias e lacunas nas descries disponibilizadas anteriormente.
O universo da pesquisa abarcou as unidades organizacionais do
Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (Sipec), incumbidas
especificamente das atividades de administrao de pessoal da
Administrao Direta e das Autarquias (Decreto n 67.326, de 5 de outubro
de 1970). No momento de realizao do estudo, o Sipec era composto
por 187 rgos da administrao federal entre setoriais ministrios e

35

secretarias especiais e seccionais autarquias. Diante desse universo,


optou-se por coletar dados a partir de trs amostras principais, seguindo
as orientaes de Flick (2009), que aponta que a amostragem na pesquisa
qualitativa deve buscar estabelecer um conjunto de casos, materiais ou
eventos deliberadamente selecionados e obter um conjunto de exemplos
empricos que permita estudar um determinado fenmeno.
A primeira amostra, composta por documentos da poltica, foi operada a
partir de levantamento intencional a partir da autorizao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP). A determinao da amostra foi
feita a priori e seguiu a estratgia de coleta completa todos os documentos
disponveis compuseram a amostra. Os documentos foram disponibilizados
pela presidncia da Enap e pela Diretoria de Desenvolvimento e
Desempenho Institucional do MP. Foram coletados e analisados: o decreto
que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal em 2006; e
25 atas das reunies do Comit Gestor da PNDP (as demais no estavam
arquivadas) e os relatrios de planejamento estratgico do Comit Gestor
da Poltica.
A segunda amostra foi formada pelos gestores envolvidos, direta ou
indiretamente, na formulao da PNDP, assim como o ncleo decisrio que
compunha o Comit Gestor da PNDP (CG/PNDP) no decorrer do processo
de implementao, abordados a partir da realizao de 10 entrevistas. A
escolha por analisar o ponto de vista dos formuladores se justifica, uma
vez que estudos sugerem que os eventos organizacionais envolvidos
no processo de implementao so influenciados por crenas e valores
presentes durante a fase de formulao da poltica (YANOW, 1990). Essa
amostra, aqui denominada de dirigentes, foi definida a partir da contagem
da participao nas reunies do Comit Gestor da PNDP, realizada a partir
dos relatos das atas disponveis. Das 10 pessoas que mais participaram
das reunies, sete foram entrevistadas entre elas, as cinco com maior
participao. Foram ainda entrevistados dois dirigentes, que estavam entre
as 15 pessoas que mais participaram das reunies e que foram indicados
pelos demais como relevantes para o processo. Por fim, um dos dirigentes
entrevistados, embora tenha participado apenas de uma reunio, foi
entrevistado por ter sido ator fundamental indicado pelos demais no
processo de formulao da poltica.
Os demais dirigentes no foram entrevistados, pois se percebeu a
existncia de repetio nas falas; as entrevistas no estavam gerando
novos contedos a serem agregados ao estudo. Note-se que as entrevistas
com os dirigentes obedeceram aos critrios da amostragem terica. De
acordo com Flick (2009), nesse procedimento de amostragem os casos so
selecionados conforme seu contedo e no seguindo critrios abstratos; so
utilizados critrios de relevncia e no apenas de representatividade. Nesse
sentido, buscou-se entrevistar os dirigentes que tiveram maior relevncia

36

no processo de implementao da poltica e a interrupo da realizao de


novas entrevistas se deu quando alcanado o ponto de saturao terica,
momento em que as anlises dos relatos verbais deixam de fornecer novos
insights para o fenmeno em estudo.
A terceira amostra, formada pelos implementadores, foi definida em
duas etapas. Inicialmente foram definidos os ministrios que comporiam
a amostra. Optou-se por restringir a ministrios, e no a outros rgos da
APF, para minimizar vieses na realizao de anlises comparativas entre
casos de sucesso e de insucesso de implementao da PNDP. Essa escolha
foi realizada a partir de trs critrios: (i) nas entrevistas com os dirigentes foi
solicitado que apontassem ministrios nos quais, a poltica havia sido mais
ou menos bem-sucedida; (ii) nos rgos mais citados foi feita a verificao, a
partir dos bancos de dados consolidados dos Planos Anuais de Capacitao
(PAC), sobre a realizao ou no do plano a partir da metodologia de
competncia; (iii) confirmao, junto Coordenao-Geral de Polticas de
Desenvolvimento de Pessoas (CGPDP) do MP, se os ministrios elencados
poderiam ser considerados casos de sucesso e insucesso na implementao
da PNDP. Chegou-se, por fim, a quatro ministrios investigados, sendo dois
considerados como casos tpicos de sucesso e dois como casos tpicos de
insucesso. A pedido dos rgos e a fim de garantir maior fidedignidade nas
respostas, esses no foram identificados. Nesse caso, os rgos de sucesso
foram denominados Ministrio X e Ministrio Y e os casos de insucesso
foram denominados de Ministrio W e Ministrio Z.
A segunda etapa da definio da amostra dos implementadores consistiu
em precisar quais seriam as pessoas entrevistadas em cada um dos rgos.
Essa definio contou tambm com o apoio da CGPDP/MP, que indicou as
pessoas designadas, em cada um dos rgos escolhidos, como responsveis
pela rea de desenvolvimento de pessoas e, consequentemente, pela
implementao da PNDP. A partir dessa primeira entrevista com o indivduo
designado, foram realizadas entrevistas adicionais com outros atores que
participaram ativamente do processo, especialmente quando os indicados
inicialmente no haviam acompanhado todo o perodo de implementao
da poltica. Foram entrevistados 10 implementadores: trs no Ministrio X;
trs no Ministrio Y; dois no Ministrio W; e dois no Ministrio Z.
A maior parte das entrevistas foi realizada de forma presencial a partir
de agendamento prvio por telefone. Apenas duas entrevistas foram
realizadas a distncia, com o suporte do software de comunicao de udio
e vdeo Skype. As entrevistas foram realizadas individualmente, exceo
do Ministrio W, onde foi realizada em dupla, a pedido das entrevistadas.
A conduo das entrevistas se deu a partir de um roteiro semiestruturado
concebido a partir de uma matriz analtica, uma espcie de simulao
terica para explicar uma realidade concreta de alta complexidade (BRUYNE;
HERMAN; SCHOUTHEETE, 1977). Nesse sentido, recorreu-se ao modelo

37

terico de Grindle e Thomas (1991), proposto para descrever o processo


interativo de implementao de uma reforma poltica. A matriz final,
ilustrada na Figura 3, congregou os dois olhares top-down e bottomup e, ento, subsidiou a construo dos instrumentos de coleta, bem
como o processo de anlise e discusso dos resultados de forma sistmica
e integrada, e no apenas pela descrio dos fatos; a diferena entre o
modelo terico de base e a proposta da matriz terico-analtica que
nesta ltima foram acrescentados os principais aspectos dos referenciais
antes abordados, particularmente as lentes de anlise propostas por Yanow
(1990).
Figura 3 Matriz analtica do estudo

Fonte: Adaptado de Grindle e Thomas (1991).

Em consonncia com o modelo proposto, os roteiros de entrevista


semiestruturados foram elaborados buscando investigar, inicialmente, o
processo de formulao no caso dos entrevistados que participaram
dessa etapa e de implementao da poltica, a partir dos processos
decisrios envolvidos, os atores, as arenas e os instrumentos. Em seguida,
buscou-se levantar as expectativas em relao implementao da PNDP
e seus resultados alcanados, o que permite a caracterizao de um
possvel dficit. Os roteiros tambm buscaram investigar os principais

38

fatores intervenientes nos resultados com: (i) uma questo geral sobre o
qu, na percepo do entrevistado, interferiu de forma mais significativa
na implementao da PNDP; (ii) questes especficas sobre cada uma das
lentes analisadas.
Aps serem transcritas integralmente, as entrevistas, assim como os
documentos coletados, foram analisados por meio da metodologia de
anlise de contedo executada a partir da tcnica de categorizao aplicada
com o auxlio do software QSR NVivo 7. A partir das recomendaes de
Bardin (1970), os elementos constitutivos do conjunto nesse caso as
variveis previstas na matriz analtica proposta passaram por um processo
de diferenciao e, em seguida, por reagrupamento a partir de analogia.
Esse processo permitiu a realizao de inferncias sobre as relaes causais
entre esses elementos e os resultados de implementao. Alm disso,
possibilitou a verificao da apropriao terica do modelo classificatrio
especfico, proposto por Yanow (1990) e descrito no referencial terico
deste estudo, na implementao de polticas de gesto de pessoas na APF
brasileira. Na anlise do processo de formulao da poltica, utilizou-se
como parmetro o modelo de mltiplos fluxos de Kingdon (1995). As falas
foram categorizadas buscando-se diferenciar os trs fluxos propostos pelo
autor: fluxo de problemas quando determinadas questes de governo
apresentam condies que carecem de alteraes; fluxo de alternativas
ideias que circulam em comunidades de especialistas, dentro e fora do
governo; e o fluxo poltico foras polticas organizadas para destacar
determinado item e fazer com que ele componha a agenda poltica.

39

Resultados

A ordem de apresentao seguir a sequncia da matriz analtica proposta


para o estudo. Em primeiro lugar, so descritos os resultados da anlise do
processo de formulao da PNDP. Em seguida, so abordados os aspectos
da abordagem top-down presentes no processo de implementao: (i)
as caractersticas da PNDP descritas a partir da explicitao dos objetivos
explcitos e implcitos e dos principais instrumentos delineados para o
seu alcance; (ii) as arenas decisrias e os principais atores envolvidos
no processo; (iii) os principais resultados percebidos como alcanados
pela poltica, a partir de seus objetivos propostos, e a caracterizao do
dficit de implementao. Na sequncia, so apresentados os aspectos
relacionados abordagem bottom-up, a partir dos fatores que interferiram
positiva ou negativamente na implementao da PNDP. Durante o texto, so
comparadas e contrastadas a viso dos dirigentes e a dos implementadores,
bem como as percepes destes ltimos considerando os casos de sucesso
e de insucesso na implementao da poltica.

A formulao da PNDP
A primeira etapa da discusso dos resultados se refere ao processo de
agenda setting, representado na parte superior da matriz analtica proposta,
que, aps o preenchimento com os resultados apreendidos nas entrevistas
e anlise documental, permitiu a elaborao da Figura 4.
Figura 4 Matriz de resultado da anlise do processo de formulao da PNDP

41

A explanao do processo de formulao da Poltica Nacional de


Desenvolvimento de Pessoal (PNDP) se justifica tendo em vista os objetivos
de pesquisa cunhados. A PNDP comeou a ser pensada e estruturada em
um contexto de mudana de governo, do at ento presidente Fernando
Henrique Cardoso (FHC) para o presidente Luiz Incio Lula da Silva (Lula).
A mudana de pessoas estratgicas dentro do governo (e.g., mudana de
gesto, das lideranas estratgicas ou chefia de rgos, da composio do
congresso) potencializa a insero de novos itens na agenda governamental;
o incio de um novo governo o momento mais propcio para mudanas
na agenda (KINGDON, 1995). Nesse caso especfico, segundo relato dos
entrevistados, houve grande mudana nos cargos polticos de liderana no
Pas, inclusive naqueles responsveis pelas polticas de gesto.
O Governo FHC tinha como projeto a criao de uma administrao
pblica com profissionais altamente qualificados e, com tal intento, lanou,
em 1998, uma poltica nacional de capacitao dos servidores pblicos
federais (Decreto n 2.974) com vistas a aumentar a eficincia dos servios
prestados aos cidados. A poltica tinha como premissa o treinamento
contnuo e permanente de servidores, o servidor como agente de sua
capacitao e a adoo de aes internas e formas no convencionais
de capacitao, de forma a possibilitar o acesso de um maior nmero de
pessoas s oportunidades de treinamento (MP, 2002).
O processo de formulao da poltica surge, ento, pelo diagnstico de
alguns problemas na capacitao do Governo Federal. Segundo entrevistas
realizadas com dirigentes que atuaram no processo de formulao, a
avaliao do novo governo considerava que o decreto de 1998 era muito
engessado e impossvel de ser implementado por dois aspectos principais: o
seu foco centrava-se na questo do custo/treinamento, e no na qualidade;
e a Comisso Interministerial de Capacitao, designada, conforme o
citado decreto, para a tomada de deciso no mbito da poltica, era formada
por um nmero muito grande de pessoas, com representantes de todos os
rgos e entidades do Governo Federal, alm das escolas de governo, o que
tornava impossvel a formao de um frum permanente de discusso e
deliberao. Alm disso, as lideranas poca percebiam a necessidade de
organizar, aprimorar e ampliar os resultados dos processos de capacitao
realizados nos rgos e tambm balizar e tornar mais efetiva a oferta de
cursos realizados pelas escolas de governo. A proposta era atuar tanto na
demanda quanto na oferta de aes de capacitao.
Nesse sentido, fez-se necessria uma mudana no modelo vigente.
A alternativa que se apresentou na ocasio foi a adoo de um modelo
de desenvolvimento de pessoas pautado na perspectiva de gesto por
competncias. Essa percepo foi influenciada pelo fato de governos
em diversos pases, particularmente na Europa, estarem adotando a
metodologia de competncia na gesto de seus servidores. Nesse aspecto,

42

houve forte influncia da experincia do Canad, cuja principal escola de


governo (Canada School of Public Service) mantinha um programa bilateral
de transferncia de conhecimento com a Enap, bem como o modelo de
gesto por competncia como pressuposto de atuao. Alm disso, alguns
pesquisadores nacionais, dentro da Enap e em escolas de governo parceiras,
como era o caso da Universidade Coorporativa do Banco do Brasil, vinham
desenvolvendo estudos sobre a gesto por competncia e sua aplicabilidade
no setor pblico brasileiro.
Alm das influncias na Enap, os relatos das entrevistas tambm
demonstram que a ento Secretaria de Gesto (Seges) do Ministrio do
Planejamento, a partir da experincia de alguns rgos especficos que
vinham adotando esse modelo, estudava poca a criao de um sistema
de capacitao a partir de competncias como forma de direcionar os
investimentos em treinamento. A partir dessas influncias, deu-se a escolha
da metodologia de competncias para balizar a nova poltica, que seria
lanada em 2006.
Este relato permite verificar que o processo de formulao da PNDP
foi realizado conforme preconizado por Kingdon (1995). Segundo o autor,
na formulao de uma poltica, as alternativas so explicadas a partir de
uma analogia com o processo de seleo natural; as ideias so geradas em
comunidades, algumas sobrevivem, outras se confrontam e se combinam e
outras so eliminadas. No geral, sobrevivem as ideias mais viveis do ponto
de vista tcnico e oramentrio, que representam valores compartilhados e
contam com a aceitao do pblico em geral e dos formuladores de polticas.
O autor afirma, ainda, que as comunidades geradoras de alternativas so
compostas por especialistas (pesquisadores, assessores parlamentares,
acadmicos, servidores pblicos, grupos de interesse etc.) que demonstram
interesse em uma determinada rea. Esses especialistas procuram difundir
suas ideias e fim de persuadir os tomadores de deciso em relao ao
caminho a seguir.
Na anlise das entrevistas, percebe-se, ainda, que havia um fluxo poltico
favorvel nova poltica. Destaca-se a relao prxima da presidente da
Enap e do ento Secretrio-Executivo do Ministrio do Planejamento
e o fato de ambos terem interesse e convergncia de pensamento em
relao necessidade de melhorar a questo da capacitao no setor
publico brasileiro, e a viso de que o modelo por competncias seria o
mais adequado naquele momento. Ambos haviam trabalhado na escola
fazendria do Estado de So Paulo, onde prevalecia a lgica de capacitao
por competncias. Havia, ainda, uma confluncia de atores poca,
na Enap, no Ministrio do Planejamento e na prpria Casa Civil, que
compactuavam com a proposta de uma poltica de gesto mais voltada
para o desenvolvimento das pessoas e menos para contabilizar os custos
da capacitao.

43

Percebe-se que houve o que Kingdon (1995) denominou de processo de


coupling, e abriu-se uma janela de oportunidade para a realizao de uma
mudana na agenda. Nessa circunstncia, um problema foi diagnosticado,
a necessidade de qualificar e reformular o modelo de capacitao no
Governo Federal. Uma soluo estava disponvel, o modelo de gesto por
competncia; e havia uma configurao poltica propcia para a mudana.
Alm disso, a fala de um dos dirigentes ressalta que o planejamento
estratgico da Enap em 2004 estabeleceu como misso da escola
desenvolver competncias de servidores pblicos para aumentar a
capacidade de governo na gesto das polticas pblicas, o que no poderia
ser alcanado, na percepo da equipe dirigente que assumia a escola, a
partir do que era proposto como molde para capacitao previsto pelo
decreto anterior. A Enap se colocava, ento, em uma posio de auxlio na
elaborao da poltica de capacitao do Governo Federal, e no apenas
como executora. Nesse sentido, a presidente da escola naquele perodo
atuou como empreendedora da poltica.
Conforme a teoria dos mltiplos fluxos de Kingdon (1995), o
empreendedor um indivduo especialista em determinada temtica,
geralmente com habilidade para defender uma proposta diante dos demais
atores envolvidos, ou que possui uma posio de autoridade dentro do
processo decisrio, o que faz com que suas ideias sejam acolhidas pelo
processo de formulao de polticas pblicas. Quando as janelas se abrem,
os empreendedores amarram os trs fluxos (problemas, solues e
poltico) e entram em ao a fim de promover a mudana na agenda. So
eles que vasculham a lata de lixo, em referncia ao modelo garbage can
(COHEN; MARCH; OLSEN, 1972), procura de solues para os problemas
que se apresentam. Os empreendedores de polticas no Brasil, que,
conforme apontam Abrcio e Gaetani (2006), em geral, so servidores de
carreira e possuem um hbrido de tcnico e de poltico, so considerados
fundamentais no processo de mudana administrativa.
A partir dessa convergncia de fatores que possibilitou a abertura da
janela de oportunidade, aliada ao empreendedorismo da presidente da
Enap, foi redigida uma minuta do decreto pela Enap, que foi debatida com
os dirigentes do MP e, posteriormente, enviada para a assessoria jurdica
do ministrio e, em seguida, para a Casa Civil da Presidncia da Repblica.
O processo de formulao sofreu, contudo, algumas dificuldades que
atrasaram a sua publicao (o debate comeou em 2004 e o decreto s foi
publicado em 2006). A principal delas se deu em relao procuradoria
jurdica do MP, que considerava que o termo competncia poderia ser
confundido com a terminologia de competncia utilizada no jargo jurdico.
Houve tambm discusses que se estenderam, especialmente no mbito
da Casa Civil, em relao a detalhes do decreto, o que atrasou o processo.

44

Por outro lado, o fato de esses atores terem se envolvido no debate sobre
o decreto acabou contribuindo para que a poltica ganhasse fora.
A anlise desses resultados permite perceber que a poltica foi, conforme
previsto no modelo de arenas sociais, descrito por Souza (2006), fruto da
iniciativa de um empreendedor poltico a partir da leitura de que havia
indicadores que demonstravam o problema e do feedback que apontava
falhas na poltica vigente poca. Souza (2006) afirma ainda que, no modelo
de arenas sociais, os empreendedores so especialistas dispostos a investir
recursos em uma determinada poltica pblica que favorea suas demandas
e cuja organizao ocorra por meio de redes sociais, o que tambm
observado na PNDP. A Enap tinha uma demanda clara por uma poltica de
desenvolvimento que a legitimasse enquanto escola de governo, e a rede
de relaes da presidente poca permitiu a organizao da poltica.

A implementao da poltica
A presente seo trata, inicialmente, das caractersticas da poltica,
dos instrumentos propostos para sua implementao, dos objetivos
explicitados no decreto e aqueles, chamados implcitos, que faziam parte
das expectativas dos dirigentes e dos implementadores. So tambm
identificadas as arenas decisrias e o papel dos atores envolvidos no
processo. Em seguida, a partir da descrio e da comparao dos resultados
alcanados pela poltica com o que se pretendia, caracterizado o dficit de
implementao conforme a percepo dos dirigentes e implementadores.
Optou-se por iniciar a descrio dos fatores intervenientes a partir da
lente poltica, uma vez que se entende que a compreenso dos aspectos
polticos favorece o entendimento das demais lentes; ento so descritos
os fatores estruturais, abordados a partir dos aspectos macro, meso e
microestruturais; e finalmente so apresentados os fatores de relaes
humanas e sistmicos a partir das categorias encontradas na anlise de
contedo.
Caractersticas da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal
O Decreto n 5.707 (BRASIL, 2006) instituiu a poltica e as diretrizes para
o desenvolvimento da administrao pblica federal direta, autrquica e
fundacional, alm de regulamentar dispositivos da Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990. Com a publicao da PNDP, foi revogado o Decreto n
2.194, de 01 de outubro de 1998. A anlise desse tpico apresentada
na Figura 5, que destaca o processo decisrio na matriz analtica proposta
para este estudo.

45

Figura 5 Parte da matriz analtica referente s caractersticas da PNDP

Objetivos explcitos e implcitos da poltica


A anlise dos documentos da poltica e das entrevistas realizadas
permitiu a identificao de alguns objetivos esperados, aqui categorizados
como explcitos e implcitos, sumarizados na Tabela 1.
Tabela 1 Principais objetivos explcitos e implcitos da PNDP
Objetivo geral

Tornar a capacitao no Governo Federal orientada


por competncias.

Melhoria da eficincia, eficcia e qualidade dos


servios pblicos prestados ao cidado;

Desenvolvimento permanente do servidor pblico;

Adequao das competncias requeridas dos


servidores aos objetivos das instituies, tendo
como referncia o plano plurianual;

Divulgao e gerenciamento das aes de


capacitao;

Racionalizao e efetividade dos gastos com


capacitao.

O transbordamento da metodologia para outros


subsistemas de gesto de pessoas do Governo
Federal;

Ampliao do poder de agenda da temtica junto


aos dirigentes;

Envolvimento de outros atores no processo, no


apenas aqueles vinculados rea de Recursos
Humanos;

Aproximao entre escolas de governo e executores.

Objetivos explcitos

Objetivos implcitos

O objetivo explcito principal era a criao de uma poltica que conduzisse


a capacitao no Governo Federal a ser orientada por competncias,
contribuindo para o desenvolvimento de competncias institucionais por
meio do desenvolvimento de competncias individuais (art. 2, inciso I). Entre
os objetivos explcitos, os seguintes foram estabelecidos: I-melhoria da
eficincia, eficcia e qualidade dos servios pblicos prestados ao cidado;
II-desenvolvimento permanente do servidor pblico; III-adequao das

46

competncias requeridas dos servidores aos objetivos das instituies,


tendo como referncia o plano plurianual; IV-divulgao e gerenciamento
das aes de capacitao; e V-racionalizao e efetividade dos gastos com
capacitao.
O decreto estabelecia ainda uma srie de diretrizes para o alcance dos
objetivos esperados (art. 3, inciso I). A despeito dessas diretrizes, o decreto
no especifica um projeto estruturado para a implementao da poltica.
Nesse sentido, foram realizados dois planejamentos estratgicos da poltica.
O primeiro, realizado em 2007, teve como base o estabelecimento de
estratgias de gesto para o alcance dos objetivos explicitados no decreto,
entre: a melhoria na alocao de recursos para capacitao; o fortalecimento
das capacidades dos ministrios em planejar, demandar e avaliar aes de
desenvolvimento de seus servidores; a criao de um sistema de gesto
por competncias consolidado e disseminado nos ministrios; a gesto
por competncias como parte da agenda dos dirigentes; as tecnologias
de desenvolvimento alternativas disseminadas; o empoderamento das
instituies para praticar a gesto de pessoas de forma estratgica e
inovadora; e o desenvolvimento de pessoas contribuindo efetivamente
para a melhoria da eficincia, eficcia e qualidade dos servios pblicos.
A anlise das estratgias de gesto estabelecidas no planejamento
de 2007, assim como as falas dos dirigentes e trechos de documentos
analisados, permite perceber que se esperava que a poltica fosse alm da
capacitao; havia objetivos implcitos que no estavam previstos na letra
do decreto: (i) o transbordamento da temtica para outros subsistemas de
gesto de pessoas do Governo Federal; (ii) a ampliao do poder de agenda
da temtica junto aos dirigentes; (iii) o envolvimento de outros atores no
processo, no apenas aqueles vinculados rea de Recursos Humanos; e
(iv) a melhoria da oferta de capacitao por parte das escolas de governo.
O objetivo de aumentar o poder de agenda da temtica junto aos
dirigentes se evidencia no objetivo do planejamento de 2007, de que, at
2010, a gesto por competncias fizesse parte da agenda dos dirigentes e
que esses estivessem comprometidos com a educao continuada. Havia
tambm forte expectativa de ter outros atores envolvidos no processo,
especialmente dirigentes e gerentes. Esperava-se, adicionalmente,
uma aproximao entre escolas de governo e executores. No apenas a
demanda seria mais qualificada, mas tambm a oferta teria como foco as
competncias a serem desenvolvidas.
Em 2010 foi realizado um segundo planejamento estratgico. Nesse
caso, as diretrizes focaram os aspectos referentes capacitao e se
voltaram para os objetivos explcitos do decreto; os objetivos implcitos,
destacados no planejamento de 2007, no estavam mais presentes,
conforme apontam os objetivos constantes do relatrio de 2010: avaliar a
observncia PNDP a partir dos relatrios anuais de capacitao dos rgos;

47

orientar os rgos na definio sobre a alocao de recursos para fins de


capacitao de seus servidores; promover a disseminao da PNDP entre
os dirigentes dos rgos, os titulares das unidades de recursos humanos,
os responsveis pelas reas de capacitao; disseminar conhecimentos
para o desenvolvimento de competncias individuais e institucionais na
administrao pblica federal; participao conjunta na Secretaria Executiva
do Comit Gestor da PNDP. Percebe-se que o planejamento focou nos
objetivos finais previstos pelo decreto, deixando de fazer meno aos
demais antes vislumbrados, tais como o transbordamento de metodologia,
o aumento do poder de agenda, o envolvimento de outros atores e a
aproximao entre escolas e executores.
No relatrio do planejamento de 2010, possvel constatar que, passado
o momento inicial, percebeu-se a dificuldade de implementar o modelo de
competncias at mesmo no subsistema de capacitao; vale destacar que
o decreto restrito gesto da capacitao - gesto por competncia:
gesto da capacitao orientada para o desenvolvimento do conjunto de
conhecimentos, habilidades e atitudes necessrias ao desempenho das
funes dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituio
(art. 2, inciso II). A avaliao foi de que a extrapolao para os demais
subsistemas seria mais complexo do que se imaginava inicialmente,
devendo o comit centrar-se na capacitao; houve, na poca, propostas
de alterao do prprio decreto, mas que no foram concretizadas.
Ainda que recorrentes nos debates do CG/PNDP, a aplicao do modelo
de gesto por competncias exigiria a articulao de diversos subsistemas
de recursos humanos, o que no se tornou vivel em razo de uma srie
de aspectos adiante debatidos; a integrao e a atuao coordenada
das diversas atividades de gesto de pessoas fator fundamental para
diferenciar a gesto estratgica da gesto tradicional de pessoas e,
quando no alcanadas, acabam por tornar os subsistemas inconsistentes,
contraditrios e com baixa convergncia com uma estratgia de longo prazo
(WRIGHT; MCMAHAN, 1992). Essa extrapolao e integrao, bem como
outros objetivos implcitos desenhados pelos dirigentes, foram trazidos
tona a partir do processo de implementao, momento no qual h uma
maior preparao e conhecimento sobre as possibilidades e limitaes da
poltica (HILL, 2009), mas, tambm, menor possibilidade de contorn-las
junto aos implementadores.
Instrumentos, tcnicas e ferramentas
Neste tpico so relatados os principais instrumentos, tcnicas e
ferramentas delineados para a implementao da PNDP, sumarizados na
Tabela 2. Os instrumentos foram identificados nos documentos analisados e
nas falas dos entrevistados, evidncias essas pormenorizadas na sequncia.

48

Tabela 2 Instrumentos, tcnicas e ferramentas delineadas para a PNDP


Instrumentos

Tcnicas

Ferramentas

Plano anual de
capacitao

Relatrio de execuo do plano anual


de capacitao

Sistema de gesto por competncia

Rede de Escolas
de Governo

Reunies da rede

Sistema Mapa - Mapeamento da oferta


por parte das escolas de governo

Formao do
corpo tcnico

Curso de Especializao em Gesto de


Pessoas

Oficinas de mapeamento de
competncia

P ro g ra m a d e c a p a c i ta o d o s
Subsecretrios de Planejamento,
Oramento e Administrao (SPOAs)

Regulamentao do encargo de curso


ou concurso

Programas multiplicadores

Gesto direta


Rede de
desenvolvimento
de pessoas
Assistncia
financeira

Programa de
fomento

Encontros nacionais e regionais

Reunies da rede instituda por portaria

Portarias do programa de fomento

Como se trata de uma poltica de gesto, a PNDP foi concebida para


funcionar a partir da gesto direta; instrumento a partir do qual as entregas
do bem ou servio so feitas pelo prprio governo e seus servidores
(LEMAN, 2002). O prprio governo, a partir de seu rgo central (MP) e do
Comit Gestor da Poltica, foi o responsvel pela produo das diretrizes e
das orientaes que deveriam guiar as unidades de recursos humanos dos
rgos da administrao direta, autrquica e fundacional, com o suporte
das escolas de governo na implementao da poltica. Nesse sentido, foram
concebidas as seguintes tcnicas, cada qual operacionalizada a partir de
ferramentas determinadas: (i) plano anual de capacitao; (ii) rede de
escolas de governo; (iii) formao do corpo tcnico e funcional; e (iv) rede
de desenvolvimento de pessoas.
No texto do decreto, art. 5, foram definidos trs instrumentos para
a implementao da poltica: (i) os planos anuais de capacitao; (ii) os
relatrios dos planos anuais de capacitao; e (iii) o sistema de gesto

49

por competncia. A despeito da nomenclatura adotada no decreto e


considerando as definies utilizadas nesse estudo, os trs mecanismos
explicitados no decreto foram considerados como tcnica (i) e suas
ferramentas (ii e iii), respectivamente. Entende-se que o mecanismo para
operacionalizar a gesto da poltica (tcnica) eram os planos anuais de
capacitao.
Parte dos rgos da APF j utilizavam os planos anuais de capacitao
(PAC) como mecanismo para gerenciar a capacitao interna de seus
servidores. A ferramenta definida para o acompanhamento da elaborao
dos planos, por parte do rgo central, foram os relatrios do PAC. Essa
ferramenta, contudo, revelou algumas dificuldades em sua aplicao:
no havia mecanismo algum de sano ou incentivo para que os rgos
encaminhassem seus relatrios consolidados; no havia um retorno
sistemtico para os rgos sobre os resultados consolidados dos relatrios
do PAC; e a falta de clareza sobre os objetivos do relatrio, considerado
complexo e de difcil preenchimento, desestimulava as reas a utilizarem
a ferramenta. No comit sequer havia consenso de que tcnica do PAC
poderia, efetivamente, contribuir para a implementao da PNDP.
Enquanto os relatrios do PAC eram a ferramenta para monitoramento
da poltica pelo Comit Gestor, no que tange aos rgos, outra ferramenta
seria estruturante para a organizao e sistematizao do mapeamento
de competncias: um sistema de gesto por competncias, poca
denominado de capacitAO. A proposta era ter um sistema nico no
Governo Federal que permitisse o levantamento e o registro de dados dos
mapeamentos de competncia realizados, que por sua vez subsidiariam
a elaborao dos PAC. O sistema, apesar de inmeras tentativas, inclusive
lideradas pelos prprios implementadores, no chegou a ser efetivamente
utilizado, resultando no descrdito em relao ao ministrio e, em
consequncia, prpria poltica de desenvolvimento.
A formao de uma rede das escolas de governo foi outra tcnica,
prpria do instrumento de Gesto Direta, adotada para a implementao
da PNDP. Liderada pela Enap, esta rede de escolas de governo objetivava:
aumentar a eficcia das instituies que trabalham com formao
e aperfeioamento profissional dos servidores pblicos dos trs nveis
de governo; e como perspectiva de trabalho, busca o compartilhamento de conhecimentos e de experincias sobre boas prticas das
escolas de governo, incentivando trabalhos em parceria (Enap, 2013).

Essa rede facilitaria o cumprimento da funo, atribuda s escolas de


governo, de auxiliar na identificao das necessidades de capacitao dos
rgos e das entidades, que devero ser consideradas na programao de
suas atividades (art. 4, pargrafo nico, Decreto n 5.707).

50

Nesse sentido, duas ferramentas principais foram adotadas para a


construo da rede: (i) as reunies da rede das escolas; e (ii) o sistema Mapa.
No primeiro caso, foram realizados encontros que envolveram, ao todo,
191 escolas atuantes em todo o Pas; como se discute adiante, a proposta
era envolver as escolas para que elas assumissem a concepo do decreto.
Desse total de escolas participantes dos encontros, entretanto, apenas 84
chegaram a fazer uso do sistema Mapa, cujo objetivo era coletar e organizar
as informaes sobre a oferta de capacitaes das instituies integrantes
da rede; custeado com os recursos do fomento PNDP e de preenchimento
voluntrio, o sistema no parece ter logrado xito na tarefa maior de permitir
que fosse traado o quadro da oferta de capacitao no Pas.
Outro ponto relevante, ainda no que diz respeito Gesto Direta,
trata da formao de um corpo tcnico, j notada nas primeiras reunies
do CG/PNDP, capaz de atender s demandas que a implementao da
poltica exigiria. Na realidade, a formao prioritria das reas de recursos
humanos j havia sido prevista no prprio decreto como uma disposio
transitria:Os rgos e entidades devero priorizar, nos dois primeiros anos
de vigncia deste decreto, a qualificao das unidades de recursos humanos,
no intuito de instrumentaliz-las para a execuo das aes de capacitao
(art. 12). A anlise dos documentos e das falas dos entrevistados permitiu
identificar algumas aes que foram criadas (ou planejadas) para fomentar
essa formao de um corpo tcnico: o curso de Especializao em Gesto
de Pessoas, idealizado e financiado a partir de demanda do CG/PNDP;
as oficinas de mapeamento de competncia, realizadas na Enap, que
tinham como um dos objetivos principais a demonstrao e propagao
do sistema CapacitAO; o programa de capacitao das SPOAs, que foi
debatido nas reunies do comit, mas no chegou a ser operacionalizado;
a regulamentao da Gratificao por Encargo de Curso ou Concurso, pelo
Decreto n 6.114, de 15 de maio de 2007, que permitia remunerar os
servidores que participem de atividades de instrutoria no mbito da APF;
e o Programa Multiplicadores, que, apesar da expectativa de que atuasse
nos temas estratgicos da gesto por competncias, da capacitao e do
desempenho, acabou se restringindo ao sistema estruturante (Siape).
H ainda uma srie de opes estratgicas de suporte formao
profissional, previstas nas diretrizes do decreto (art. 3), mas que no
surgiram nas falas ou nos documentos analisados da poltica, como: o uso de
cursos presenciais e a distncia, aprendizagem em servio, grupos formais
de estudos, intercmbios, estgios, seminrios e congressos; e cursos
introdutrios ou de formao, respeitadas as normas especficas aplicveis
a cada carreira ou cargo, aos servidores que ingressarem no setor pblico,
inclusive queles sem vnculo efetivo com a administrao pblica. Embora
esses aspectos possam ter sido contemplados por rgos individualmente,
no se fizeram presentes nos debates do CG/PNDP.

51

Uma ltima tcnica adotada na Gesto Direta da PNDP que se notou


nos documentos e entrevistas considerados tratou da construo de uma
rede, entendida neste trabalho como a criao de uma teia de parcerias,
contratos e alianas para realizar o trabalho (GOLDSMITH; EGGERS, 2006),
ento germinada nos Encontros do Sipec, realizados anualmente desde
2003, e nos Encontros Nacionais de Desenvolvimento de Pessoas, cuja
primeira edio se concretizou em 2010, ano que marca as primeiras
tentativas de formalizao da tcnica em questo. No obstante, apenas
em 2011 houve a formalizao, com a publicao da Portaria n 1.547, de
8 de junho de 2011, da Rede de Desenvolvimento de Pessoas, gerida pela
Coordenao-Geral de Desenvolvimento de Pessoas (CGDEP), vinculada
ainda ento denominada Secretaria de Recursos Humanos (SRH). Essa
rede tinha por objetivo: subsidiar o Comit Gestor da PNDP na identificao
e planejamento de estratgias e aes de capacitao e desenvolvimento
voltadas implementao, pelos rgos e entidades do Sipec, das diretrizes
da poltica; subsidiar o Comit Gestor da PNDP no planejamento, execuo
e avaliao de aes voltadas identificao, valorizao e disseminao
de experincias relevantes na implementao da PNDP, no mbito da
administrao pblica federal; atuar de forma articulada e coordenada
com os rgos e entidades do Sipec com o objetivo de potencializar o
compartilhamento de conhecimentos relativos gesto da capacitao por
competncias; e monitorar, em articulao com os rgos da administrao
pblica federal direta, suas autarquias e fundaes, a implementao da
PNDP, conforme orientao do comit.
O segundo instrumento adotado para a implementao da PNDP foi
a assistncia financeira; um tipo de instrumento que repassa recursos de
uma organizao governamental para outra, com o propsito de estimular
ou apoiar determinadas atividades ou servios (SALAMON, 2002). A
competncia, portanto, de quem recebe os recursos. Na PNDP, a assistncia
financeira se deu a partir dos recursos do que se designou programa
de fomento. Nesse programa, os rgos deveriam enviar projetos que
atendessem s diretrizes de portaria especfica, publicada anualmente,
cujo propsito principal era a implementao da gesto por competncia.
Segundo dirigentes entrevistados, esse instrumento no foi o mais adequado
para a poltica naquele momento, porque os projetos apresentados eram
voltados ao atendimento de demandas pontuais de capacitao e no
se enquadravam em um plano maior de desenvolvimento da gesto por
competncia, conforme as especificaes do decreto.
Diante da caracterizao desses dois instrumentos adotados na
implementao da poltica a gesto direta e a assistncia financeira -,
alguns aspectos gerais merecem ser ressalvados, mesmo que no contexto
brasileiro, conforme apontam Ollaik e Medeiros (2011), as decises nesse
sentido sejam tecnicamente difceis em razo da insuficincia de estudos

52

empricos a respeito de instrumentos governamentais. Nesse sentido, a fim


de possibilitar uma avaliao dos instrumentos, foi feita uma comparao,
explicitada na Tabela 3, entre os objetivos e as tcnicas propostas para a
poltica.
Tabela 3 Objetivos da PNDP e tcnicas de implementao
Objetivos

Tcnicas relacionadas

Objetivo geral

Tornar a capacitao no Governo


Federal orientada por competncias.

Todas

Objetivos explcitos

Melhoria da eficincia, eficcia e


qualidade dos servios pblicos
prestados ao cidado

No identificada

Desenvolvimento permanente do
servidor pblico

Formao do corpo tcnico


e funcional

Plano anual de capacitao

A d e q u a o d a s c o m p e t n c i a s
requeridas dos servidores aos objetivos
das instituies, tendo como referncia
o plano plurianual

Programa de fomento

Formao do corpo tcnico


e funcional

Divulgao e gerenciamento das aes


de capacitao

Rede de desenvolvimento de
pessoas

Plano anual de capacitao

Rede de Escolas de Governo

No identificada

No identificada

No identificada

No identificada

Rede de Escolas de Governo

Racionalizao e efetividade dos gastos


com capacitao

Objetivos implcitos

Transbordamento da metodologia
para outros subsistemas de gesto de
pessoas do Governo Federal

Ampliao do poder de agenda da


temtica junto aos dirigentes

Envolvimento de outros atores


no processo, no apenas aqueles
vinculados rea de Recursos Humanos

Melhoria da oferta de capacitao por


parte das escolas de governo

53

De modo geral, percebe-se que os instrumentos foram definidos tendo


em vista os objetivos propostos para a poltica, embora no tenham
todos. No que tange aos objetivos explcitos, o desenvolvimento contnuo
dos servidores seria atingido a partir dos planos anuais de capacitao
e da formao de um corpo tcnico e profissional. Conforme visto no
detalhamento dos instrumentos, o monitoramento dos relatrios do
PAC enfrentou dificuldades e no forneceu subsdios para retroalimentar
a poltica. A implementao da capacitao a partir de um modelo de
competncias, por sua vez, deveria ter sido realizada a partir do incentivo
do fomento. Os rgos, conforme explicitado, elaborariam projetos para o
processo, que seriam implementados com recursos da poltica. Os projetos,
contudo, estavam muito pautados em cursos pontuais e o fomento no
atingiu a finalidade proposta e nenhuma outra ferramenta foi utilizada
para suprir essa lacuna. Os objetivos de melhoria da eficincia, eficcia e
qualidade dos servios pblicos prestados ao cidado e de racionalizao
e efetividade dos gastos com capacitao no tiveram tcnicas especficas
relacionadas, mas poderiam ser consequncia do atingimento dos demais
objetivos propostos.
Em relao aos objetivos implcitos, apenas a melhoria da oferta
de capacitao teve uma tcnica a ele atrelada, a rede de escolas. Os
demais estavam presentes nas expectativas, mas no houve desenho de
instrumentos especficos para atingi-los. Alm disso, mesmo as tcnicas
concebidas e relacionadas a objetivos tiveram ferramentas desenhadas que
no foram executadas na prtica ou no foram monitoradas e avaliadas.
Em sntese, constatou-se aquilo que Salamon (2002) denominou de
falta de efetividade dos instrumentos, ou seja, as atividades previstas no
alcanaram os objetivos esperados em toda a sua extenso em razo de
problemas de: gerenciamento, uma vez que, para serem desenvolvidos
com o xito necessrio, envolveriam aes circinais, complexas e com uma
multiplicidade de atores envolvidos; e (ii) de legitimidade, de apoio dos
envolvidos e afetados, para fazer uma contrapartida ao fato de a poltica
no possuir nenhum instrumento de coero, de punio ou de incentivo
para a sua implementao. Ao se optar por uma poltica que no se vale
de instrumentos de controle, aponta o autor, necessrio desenvolver
habilidades de persuaso e negociao, o que torna o processo ainda
mais complexo, fato notado nas entrevistas realizadas com os dirigentes.
Possivelmente a escolha desses instrumentos foi determinada por
outros fatores envolvidos no processo: o fato de a poltica no prever um
componente de coero, por exemplo, supostamente tem relao com
a viso individual (crenas, valores etc.) dos atores sobre o modelo de
capacitao que estava sendo proposto; alm disso, a poltica era dirigida
pelo Comit Gestor, mas parte importante das decises ocorria nos rgos,
cujos atores nem sempre compactuavam com a viso proposta pelo rgo

54

central. Para ampliar a compreenso dessas questes, foi preciso identificar


as arenas decisrias e os principais atores envolvidos no processo poltico
em anlise neste estudo.
Arenas decisrias e principais atores
A anlise dos documentos e entrevistas permitiu a identificao de
duas arenas decisrias principais: o Comit Gestor da Poltica (CG/PNDP)
e o Ncleo Dirigente de cada um dos rgos no qual a poltica deveria ser
implementada (Figura 6).
Figura 6 Matriz das arenas decisrias e principais atores

O Comit Gestor da Poltica foi institudo pelo Decreto n 5.707/2006, em


seu art. 8, que apontava que o comit deveria ser formado pelos dirigentes
mximos dos seguintes rgos e entidade do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, designados pelo Ministro de Estado: i-Secretaria
de Recursos Humanos, responsvel pela coordenao; ii - Secretaria de
Gesto; e iii-Enap. As competncias do comit, relatadas no art.7o, eram:
i-avaliar os relatrios anuais dos rgos e entidades, verificando se foram
observadas as diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento de
Pessoal; ii-orientar os rgos e entidades da administrao pblica federal
direta, autrquica e fundacional na definio sobre a alocao de recursos
para fins de capacitao de seus servidores; iii-promover a disseminao
da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal entre os dirigentes dos
rgos e das entidades, os titulares das unidades de recursos humanos,
os responsveis pela capacitao, os servidores pblicos federais e suas
entidades representativas; e iv - zelar pela observncia do disposto no
decreto. O CG/PNDP deveria observar ainda as orientaes da Cmara de
Polticas de Gesto Pblica.

55

Alm do CG/PNDP, os achados desse estudo demonstram uma segunda


arena como prioritria no processo decisrio, a alta cpula dos rgos
setoriais e seccionais abarcados pela PNDP, em especial representada por
Secretrios Executivos (SEs) e Secretrios de Planejamento, Oramento
e Administrao (SPOAs), responsveis pelas polticas de gesto nos
rgos. Era nessa arena que a implementao ou no de um modelo
de capacitao estratgico, pautado na lgica de competncias, seria
definido. As atas do CG/PNDP retratam a importncia desse ncleo para
a implementao da poltica; nas entrevistas com os dirigentes tambm
foi possvel perceber a importncia dessa arena, embora no de modo
consensual. Dentro do comit havia pessoas que acreditavam que apenas
o fortalecimento das reas de RH dos rgos seria suficiente para a
implementao da poltica.
Na poltica analisada, dois grupos de atores, alm daqueles que
compunham as arenas decisrias explicitadas, se destacaram como aqueles
que deveriam ser envolvidos e participar ativamente para que o processo
ocorresse: (i) os responsveis pela rea de desenvolvimento de pessoas,
as CGRHs ou Coordenaes de Desenvolvimento; e (ii) os gerentes de linha
e os servidores em geral, o pblico-alvo da poltica.
As reas de recursos humanos dos rgos da APF, que recebem
diferentes nomenclaturas a depender do rgo, so os setores responsveis
pela implementao das aes de gesto de pessoas delineadas pelo
rgo central o Ministrio do Planejamento. Conforme apontado neste
estudo, o fortalecimento das reas de RH foi um dos mecanismos
adotados para a implementao da poltica, o que evidencia a centralidade
desses atores para a implementao da PNDP. Outro grupo de atores
diretamente envolvidos na implementao da PNDP so os gestores
em geral, denominados gerentes de linha pela literatura de GP, e os
servidores em geral. No caso da PNDP, e das polticas de gesto estratgica
de pessoas em geral, esses atores no so meros receptores passivos das
aes coordenadas pelas reas de RH; como pblico-alvo eles devem
participar ativamente, sendo que o no engajamento desses atores pode
gerar o fracasso na implemenao da Poltica. Alguns estudos, como o
conduzido por Harris, Doughty e Kirk (2002), sugerem que os gerentes de
linha no setor pblico deveriam ser os responsveis pelas aes de gesto
de pessoas, e os especialistas em recursos humanos seriam responsveis
apenas pelo monitoramento das aes. Os autores afirmam, contudo, que
h resistncia por parte daqueles, pois se consideram despreparados para
essa funo que, tradicionalmente, exercida pelo RH.
Em relao aos gerentes de linha e aos servidores em geral, a despeito
da importncia desses atores, apenas trs referncias foram feitas a
esses grupos no processo de implementao da poltica. A descrena ou
rejeio do modelo por esses grupos de atores tornaria a poltica invivel.

56

Os gerentes e servidores no foram considerados de forma premente


pelos entrevistados. As reas de recursos humanos, por outro lado,
esto contempladas em diversos aspectos nos resultados dos fatores
intervenientes, discutidos adiante.
Antes de adentrar na especificao de questes relativas a
interesses e preferncias dos atores e arenas, consideradas como
fatores polticos intervenientes no processo de implementao,
optou-se por apresentar os resultados identificados da poltica e
caracterizar o dficit de implementao. Assim, torna-se possvel
relacionar os fatores intervenientes aos resultados da poltica e
lacuna de implementao.
Resultados alcanados pela poltica
Uma das perguntas do roteiro semiestruturado utilizado neste
estudo questionou os entrevistados, tanto os dirigentes quanto os
implementadores, sobre os resultados da implementao da poltica.
Embora estejam posicionados na parte inferior da matriz analtica
delineada proposta, importante sua explanao prvia, pois a partir
dos resultados e dficits encontrados que so debatidos os fatores
intervenientes e suas possveis relaes (Figura 7).
Figura 7 Matriz parcial referente aos resultados alcanados

A descrio dos resultados em seguida realizada em duas partes:


(i) a partir da percepo dos dirigentes: resultado geral percebido e seus
resultados especficos; (ii) a partir da percepo dos implementadores,
particularmente a diferenciao entre rgos de sucesso e insucesso:
resultados pontuais da PNDP em cada rgo analisado. A sntese dos
resultados alcanados apresentada na Tabela 4.

57

Tabela 4 Sntese dos resultados percebidos


Grupo de entrevistados

Resultados percebidos
Resultado geral: amadurecimento em relao
temtica
Resultados especficos:

Dirigentes

Qualificao da oferta e da demanda de TD&E

Reorganizao de processos de capacitao

Ampliao da disseminao da temtica

Favorecimento da aceitao do tema por outras


unidades organizacionais alm do RH

Fortalecimento das reas de RH e das escolas


de governo

Sucesso:

Implementadores

Favorecimento do mapeamento das competncias


em um ou mais nveis (gerenciais, individuais)

Qualificao da gesto da capacitao e


integrao parcial a outros subsistemas

Insucesso:

Ausncia de resultados

Entre os dirigentes, de forma geral, a percepo de que, embora


tenha ficado aqum das expectativas iniciais, que eram muito altas, a
poltica alcanou resultados positivos. O resultado geral da poltica o
amadurecimento em relao temtica da gesto por competncias na
administrao pblica federal. Houve uma qualificao da oferta de cursos,
especialmente por parte da Enap, que comeou a ser realizada a partir da
lgica de competncias; e, de certa forma, parte da demanda tambm
se qualificou no sentido de buscar desenvolver perfis adequados, com as
competncias necessrias para cada funo dentro do rgo. Alm disso, os
dirigentes relataram que houve, tambm, uma reorganizao dos processos
de capacitao, em especial por conta da necessidade de apresentao dos
planos anuais de capacitao. Para esse pblico, o grande investimento
na formao do corpo tcnico ampliou a disseminao da temtica nos
rgos dos servidores formados; mesmo que de forma ainda incipiente,
a poltica parece ter favorecido a aceitao do tema da competncia por
outras unidades organizacionais afora o RH bem como o fortalecimento
das reas de recursos humanos e escolas de governo.
Constatao semelhante tambm foi possvel ao se comparar, a partir
da viso dos implementadores, os casos de sucesso e de insucesso com a
PNDP; nos rgos em que a implementao foi exitosa, os entrevistados
afirmaram que o decreto favoreceu o mapeamento das competncias em
um ou mais nveis (gerenciais, individuais) e em diversos setores. Alm
disso, as respostas apresentadas ao questionamento sobre os resultados da
poltica evidenciaram uma qualificao na gesto da capacitao; as reas

58

de desenvolvimento se perceberam atuando a partir de uma sistemtica de


capacitao, pautada em procedimentos e responsabilidades previamente
definidas e que dialogavam com a estratgia do rgo. No caso do Ministrio
X, o modelo era utilizado, inclusive na avaliao de desempenho, o que
demonstra um atrelamento parcial a outros subsistemas de RH.
J no caso dos ministrios em que a poltica no foi implementada,
considerados de insucesso, o discurso bem diferenciado em relao
aos anteriores. Quando questionados sobre resultados da poltica, o que
surge que nada foi feito, que no h resultados; a responsabilidade sobre
capacitao no rgo se restringia ao recebimento e autorizao de aes de
capacitaes demandadas pelas reas finalsticas, o que eles denominaram
atendimento de balco.
Torna-se evidente, em suma, que os objetivos da PNDP no foram
alcanados em toda sua extenso. Mesmo nos ministrios nos quais se
avanou, o principal relatado o mapeamento de competncias, que,
de acordo com o modelo terico de gesto por competncias, apenas
um passo inicial necessrio gerao de resultados, que advm, em
sua plenitude, a partir das etapas seguintes do modelo: captao de
competncias; acompanhamento e avaliao; e retribuio (BRANDO;
BARHY, 2005). Houve, assim, o chamado dficit de implementao.
Conforme apontado por Barrett (2004), a compreenso da implementao
de uma poltica pblica depende da comparao entre os resultados obtidos
e os esperados no momento da formulao (Tabela 5).
Tabela 5 Comparao de objetivos e resultados da PNDP
Objetivos

Alcance/Avanos

Objetivo geral:
Tornar a capacitao no Governo Federal
orientada por competncias.

Algumas tentativas em rgos


de sucesso

Objetivos explcitos:

Melhoria da eficincia, eficcia e


qualidade dos servios pblicos
prestados ao cidado

No h relato.

Desenvolvimento permanente do
servidor pblico

Parcial

Adequao das competncias


requeridas dos servidores aos
objetivos das instituies, tendo
como referncia o plano plurianual

Algumas tentativas em rgos


de sucesso

Divulgao e gerenciamento das


aes de capacitao

Parcial

Racionalizao e efetividade dos


gastos com capacitao

No h relato.

59

Objetivos implcitos

Transbordamento da metodologia
para outros subsistemas de gesto
de pessoas do Governo Federal

H tentativas incipientes em
um dos rgos de sucesso.

Ampliao do poder de agenda da


temtica junto aos dirigentes

Relatos de pequenos avanos

Envolvimento de outros atores


no processo, no apenas aqueles
vinculados rea de Recursos
Humanos

Relatos de pequenos avanos

Melhoria da oferta de capacitao


por parte das escolas de governo

Parcial


Neste ponto vale ressaltar que os objetivos no atingidos, e para
os quais h apenas tentativas pontuais e incipientes, so justamente
aqueles para os quais no houve instrumentos definidos (vide Tabela 5).
Os objetivos atrelados a alguma tcnica avanaram mais e tiveram um
alcance parcial na implementao da PNDP, resultado que vai ao encontro
das consideraes de Lascoumes e Le Gals (2007), cujos debates indicam
que os instrumentos so os elementos estruturadores das polticas pblicas
e produzem resultados; a ausncia de instrumentos para determinados
objetivos inviabiliza resultados.
A partir da constatao de que a implementao ficou aqum do que
se esperava, de que a comparao entre objetivos e resultados apresenta
uma lacuna, a etapa seguinte consistiu na investigao dos fatores que
interferiram no processo de implementao da PNDP.

Fatores intervenientes na implementao da poltica


Nesta seo so apresentados os fatores que facilitaram ou dificultaram o
processo de implementao da poltica, a partir da anlise dos documentos
e dos relatos dos entrevistados e respectiva discusso dos achados em
face da literatura. A construo desta seo teve como base a perspectiva
bottom-up e compara a percepo dos dirigentes e implementadores em
relao aos diferentes aspectos abordados (Figura 8).
Figura 8 Matriz parcial para anlise referente aos fatores intervenientes

60

Fatores polticos
Na anlise dos fatores polticos foram considerados os pressupostos
do modelo de Yanow (1990), que, neste caso, considera as dinmicas
intra e intergrupos. Para facilitar a compreenso geral desses aspectos,
os resultados encontrados (Tabela 9) so apresentados a partir dos lcus
de atuao da poltica investigados. A descrio do que se identificou em
campo considera os fatores que: (i) conforme relatos dos dirigentes e
anlise documental, interferiram no Comit Gestor da Poltica; (ii) tambm
em razo das entrevistas com os dirigentes e dos documentos amostrados,
interferiram nos rgos implementadores como um todo; (iii) a partir da
viso dos implementadores, afetaram os rgos. Nesse ltimo caso, feita,
adicionalmente, uma comparao entre os casos de sucesso e insucesso, a
partir da qualificao de determinado fator como facilitador ou dificultador
do processo de implementao da PNDP.
Tabela 6 Resultados da lente poltica por lcus de atuao
Lcus

Categorias
Fator principal:

Conflito de interesses

Causas:
Comit gestor

Fora de agenda do tema

Outras agendas emergentes

Consequncias:

Comit no se configura como espao de decises


estratgicas

Inao

Fator principal:
rgos
Pe r ce p o d o s
dirigentes

Interesses dos grupos de poder

Causa:

Fora de agenda da temtica

Consequncia:

No priorizao das aes polticas pela alta cpula

Fator principal:

Sucesso

Insucesso

Facilitador

Dificultador

Interesses dos grupos de


poder

Causas:
rgos
Pe r ce p o d o s
implementadores

Fora de agenda da
temtica

Consequncias:

Priorizao das aes da


poltica pela alta cpula

Facilitador

Dificultador

Legitimao da rea de
desenvolvimento de
pessoas

Facilitador

Dificultador

61

Comit-gestor
A anlise das evidncias levantou algumas questes polticas que
dificultaram a atuao do Comit Gestor e, como consequncia, a
implementao da poltica. A principal delas, que aparece como central
enquanto empecilho implementao eficaz, o denominado conflito de
interesses, motivado particularmente pelas diferenas de interesses entre
Enap, Seges e SRH. Simon (1979), em sua explicao sobre a racionalidade
limitada, apontava que os atores e grupos tomam decises pautadas na
maximizao de seus interesses individuais e no em escolhas racionais.
Olson (1971), em seu livro sobre a lgica da ao coletiva, afirma que o
bem pblico no estmulo suficiente ao dispndio de energia ou recursos
necessrios para sua execuo; para o autor, a ao coletiva s se realiza
se houver mecanismos de coero, incentivos econmicos ou incentivos
sociais.
A anlise do Decreto n 5.707 que institui a PNDP permite identificar
alguns papis delimitados SRH, Seges e Enap. As trs, em conjunto, eram
responsveis pelas competncias estabelecidas ao CG/PNDP: avaliar os
relatrios anuais dos rgos e entidades; orientar os rgos e entidades
na definio sobre a alocao de recursos para fins de capacitao
de seus servidores; promover a disseminao da PNDP; e zelar pela
observncia do disposto nesse decreto (art. 7). Cabia SRH coordenar o
comit;desenvolver mecanismos de incentivo atuao de servidores dos
rgos e das entidades como facilitadores, instrutores e multiplicadores em
aes de capacitao; e prestar apoio tcnico e administrativo e os meios
necessrios execuo dos trabalhos do Comit Gestor (art. 8). Enap,
por sua vez, cabia promover, elaborar e executar aes de capacitao e
a coordenao e superviso dos programas de capacitao gerencial de
pessoal civil executados pelas demais escolas de governo da administrao
pblica federal direta, autrquica e fundacional (art. 5). A competncia
da Seges se restringiu a desenvolver e implementar o sistema de gesto
por competncia.
No que tange s competncias comuns, o que possvel retratar, a partir
das falas dos dirigentes, que havia divergncias latentes interferindo no
processo. So relatados conflitos entre Seges e SRH e uma certa liderana
e isolamento da Enap na atuao referente s aes da PNDP. A poltica
era vista, muitas vezes, como algo restrito Enap, como se os benefcios
advindos pudessem, de certa forma, privilegiar mais (ou apenas) a escola
que o Ministrio do Planejamento.
No caso especfico da Seges, o desinteresse da secretaria tambm
foi relatado nas falas dos dirigentes entrevistados. vlido ressaltar que
coube a essa secretaria o desenvolvimento do Sistema CapacitAO, o
que, conforme explicitado, no ocorreu de forma satisfatria. Alm disso,

62

quando criada a coordenao, vinculada SRH, para operacionalizar as


decises do comit (essa questo ser abordada mais frente), o sistema
passou a ser responsabilidade dessa coordenao e, portanto, da SRH.
Sendo assim, a Seges era destituda de seu papel especfico na poltica e,
de fato, na anlise das atas, houve apenas uma participao do Secretrio
de Gesto nas reunies do comit. H relatos indicando que a secretaria
tentou avanar em outros processos de gesto de pessoas, tendo como
base o modelo de competncias, porm sem grandes sucessos justamente
por obstculos impostos pelas instncias superiores.
Duas questes aparecem nas falas como causas para esse conflito
de interesses: a reduzida fora da agenda do tema capacitao, pauta
prioritria da Enap, mas no dos demais entes constituintes do Comit
Gestor; e a concorrncia da agenda com outras consideradas prioritrias,
principalmente no caso das secretarias do MP. Para os dirigentes
entrevistados, a temtica da capacitao no tem reconhecimento no
Brasil, em especial no setor pblico, e ainda considerada como assunto
menor na gesto; para esse grupo, as atenes em polticas no esto
focadas em questes de gesto, menos ainda quando se trata de gesto
de pessoas, e por isso, pelo desconhecimento das potencialidades do
desenvolvimento humano nos processos de gesto pblica, que no
houve patrocnio poltico para que a PNDP fosse implementada de
forma efetiva. No momento em que a poltica foi formulada e ao longo de
sua implementao, as unidades do CG/PNDP tinham outras pautas que
demandavam tempo, disponibilidade e interesse, o que tornava uma poltica
de desenvolvimento de pessoas um tema secundrio.
A anlise das entrevistas permitiu tambm perceber duas consequncias
interligadas e resultantes desse conflito de interesses: o comit no se
tornava um espao de decises estratgicas; o que acabou gerando a inao.
Essas consequncias so os fatores que, de fato, interferiram negativamente
na implementao da poltica.
Apesar de sua previso legal, no havia clareza suficiente sobre o
papel do comit, de como as aes seriam operacionalizadas ou de quais
pessoas seriam as responsveis pelas atribuies. Esses fatos se evidenciam,
especialmente, na anlise dos relatrios do processo de planejamento
estratgico da poltica e atas subsequentes. Um desses documentos indica
que a oficina de planejamento tinha como um dos objetivos Definir a linha
geral de trabalho do Comit Gestor (viso de longo prazo / estratgias /
modo de funcionamento) e, entre suas aes, a clarificao dos papis do
comit e de cada um de seus entes Seges, SRH e Enap no processo de
implantao do modelo de gesto por competncias e da PNDP. Apesar de
a questo ter sido abordada neste relatrio, na ata da reunio subsequente
foi salientado que o funcionamento do comit foi um dos pontos no
concludos na oficina de planejamento ento realizada. Ficou deliberado

63

que haveria um encontro entre os trs membros titulares do CG/PNDP para


essa definio de papis, e que seria criada uma secretaria para auxiliar nos
trabalhos; a ata da reunio seguinte, no entanto, no menciona esse acordo.
Em diagnstico realizado para subsidiar a prxima oficina de
planejamento, os dirigentes da Enap, SRH e Seges consideraram que as
diretrizes e aes anteriormente estabelecidas tinham sido insuficientes
para o alcance dos objetivos; para os entrevistados, as reunies mensais do
CG/PNDO no tinham ainda se consolidado como espao para discusses e
deliberaes de carter estratgico. Nesse novo processo de planejamento,
assim, deliberou-se que o comit deveria pensar a PNDP de maneira global
e agir com foco no desenvolvimento de competncias e na capacitao,
no mbito da administrao pblica federal. Esperava-se que o comit
pudesse servir como um frum para: a) o compartilhamento de informaes
para tomada de deciso; b) anlises de diagnsticos e mapeamentos;
c)reconhecer e apoiar as prioridades de cada rgo; d) subsidiar tomadas
de deciso de cada um dos trs rgos; e e) subsidiar (oferecer insumos
para) a definio da poltica mais ampla do MP. A partir dessas definies
foram atribudas tarefas e aes para cada um dos trs rgos, para a
implementao da PNDP, as quais deveriam ser monitoradas e avaliadas
pelo comit. Apesar dessa tentativa, as aes combinadas no foram
continuadas. Nas poucas reunies do CG/PNDP que se seguiram a essa
segunda oficina de planejamento, ficou evidente que aquelas expectativas
de que o comit se constitusse em um frum de anlise, avaliao e apoio
tomada de deciso no haviam sido alcanadas.
Tem-se, assim, que a maior consequncia da no priorizao da temtica
e dos conflitos de interesse foi a inao. Diversos planos e aes foram
idealizados, no chegando, entretanto, a serem efetivados. Embora existisse
uma coordenao-geral responsvel pelas aes do comit, em virtude do
baixo capital poltico da PNDP, as aes do comit no se faziam prioritrias,
nem mesmo para essa coordenao. Ressalta-se que apesar de a citada
coordenao-geral, ento vinculada diretamente Secretaria de Recursos
Humanos, ter sido constituda para permitir a operacionalizao das aes
do comit, unidade foram atribudas outras tantas responsabilidades,
fazendo com que suas aes do comit ficassem em segundo plano.
A percepo dos dirigentes sobre a implementao nos rgos
Na percepo dos dirigentes entrevistados, no que se refere aos aspectos
polticos que interferiram no processo de implementao nos rgos que
compunham o pblico-alvo da poltica, destaca-se, mais uma vez, a questo
do interesse, nesse caso especfico mais relacionado aos grupos de poder.
No havia, na percepo dos entrevistados, interesse dos ministrios,
de forma geral, em desenvolver uma poltica de capacitao para seus
servidores. Assim como no mbito do CG/PNDP, a fora de agenda do tema

64

aparece como causa para o desinteresse, e, como consequncia, se destaca


a no priorizao da temtica pela alta cpula dos rgos.
Apesar de o desenvolvimento de pessoas ser um dos nicos instrumentos
de gesto de pessoas com alguma conotao discricionria no setor pblico
brasileiro, em geral no visto com a relevncia necessria para que faa
parte da agenda poltica dos dirigentes nos rgos. Um dos fatores que
pode estar atrelado a isso o fato de os programas de capacitao no
gerarem resultados no curto prazo e a dificuldade de criar instrumentos de
mensurao do impacto dessas aes no desempenho das organizaes,
unidades de trabalho e respectivos trabalhadores. Outro aspecto a questo
do desconhecimento, por parte dos dirigentes, dos potenciais implcitos
no desenvolvimento de pessoas; o debate fica restrito queles que atuam
na rea de recursos humanos, setor que nem sempre tem capacidade ou
oportunidade de influenciar os atores e grupos que determinam a dinmica
organizacional. At mesmo junto s escolas de governo houve relatos de
dificuldades de convencimento desse pblico em relao PNDP.
A percepo dos implementadores sobre a poltica nos rgos
No que tange viso dos implementadores, os aspectos polticos
tambm interferiram, de modo geral, no avano da PNDP nos rgos, ainda
que de modo diferenciado entre aqueles que obtiveram sucesso e os que
fracassaram na implementao. De modo geral, os entrevistados indicaram
o interesse dos grupos de poder como fundamental para a poltica nos
rgos; quando o tema foi considerado relevante pelos altos dirigentes do
rgo (fora de agenda) para o alcance de seus interesses aumento de
profissionalizao, melhoria de desempenho, alcance de metas, resultados
etc. , houve uma priorizao da temtica e uma maior legitimao da
rea responsvel pelo desenvolvimento de pessoas. Essa cadeia causal foi
notada nos dois casos de sucesso analisados, sendo inversa nos casos de
insucesso; nesses, o tema no entrou na agenda, no houve interesse da
alta cpula, as aes para implementao da poltica no foram realizadas
e a rea de RH acabou sendo deslegitimada.
O aspecto relacionado fora da agenda do tema desenvolvimento,
presente tambm nas falas dos dirigentes, apresentou-se como fator
relevante tanto para o sucesso quanto para o insucesso da implementao
da PNDP, conforme os relatos dos implementadores. Nos casos de sucesso,
percebeu-se que, a partir de experincias bem-sucedidas e resultados
exitosos em outros rgos, a temtica da gesto por competncia entrou
na agenda dos dirigentes do ministrio; os implementadores, contudo,
acreditavam que o tema poderia exercer mais influncia se presente na
agenda do Ministrio do Planejamento de forma mais incisiva. Nos casos
considerados de insucesso, por outro lado, os relatos demonstram que a
temtica no teve qualquer reconhecimento pelos dirigentes do rgo.

65

Assim como na fala dos dirigentes, o tema foi visto como algo que no trazia
retorno no curto prazo, ou no foi visto como instrumento que poderia
alavancar a gesto, no sendo, portanto, sequer debatido pela alta cpula;
esse grupo tambm comentou que a temtica de gesto de pessoas no
tinha fora de agenda no mbito do prprio Ministrio do Planejamento.
Fatores estruturais
Os aspectos estruturais (Tabela 7) exigem a anlise da organizao e do
seu desenho de regras comportamentais (YANOW, 1990); os padres notados
nas relaes entre os membros de uma organizao resultantes de questes
tais como autoridade, regulamentos, tomada de deciso e comunicao
(DONALDSON, 1996). Contudo, considerando que tais padres so tambm
determinados pelo contexto maior da administrao pblica, optou-se por
focalizar nessa seo, ainda, os aspectos desse ambiente que interferiram
na implementao da PNDP. Os resultados obtidos so assim organizados:
(i) aspectos macro-organizacionais: contingncias da administrao pblica
brasileira; (ii) aspectos mesoestruturais: contingncias estruturais relativas
s organizaes analisadas; (iii) e aspectos microestruturais: contingncias
notadas nas reas responsveis pelo desenvolvimento de pessoas nos
rgos; diferenas estruturais inerentes aos rgos investigados (tamanho,
quantidade de servidores, normativos etc.) no foram consideradas em
razo da delimitao do escopo desta pesquisa.
Tabela 7 Resultados da lente estrutural por nvel de anlise
Nvel de
Anlise

Macro
ambiente

Categorias

Descontinuidade administrativa

Falta de integrao entre os subsistemas de Gesto de


Pessoas

Entraves legais

Modelo conceitual metodolgico da poltica


Sucesso

Insucesso

Plano estratgico da
organizao

Realizado

No
realizado

Gesto da informao

Presena do
sistema

Ausncia do
sistema

Recursos oramentrios

Disponveis

Insuficientes

Mtodo de
implementao

Eficiente

No houve
tentativa

Meso
organizaes

66

Micro

Competncia tcnica

Disponibilidade de
pessoal

Unidades de GP

Sucesso
Muito
desenvolvida

Insucesso

Suficiente

Insuficiente

Pouco
desenvolvida

Fatores macro-organizacionais
Conforme a teoria da contingncia estrutural, defendida por Donaldson
(1996), as estruturas das organizaes so influenciadas por fatores que
refletem o ambiente em que a organizao est inserida. Scheirer e Griffith
(1990) afirmam que a macroimplementao corresponde ao processo
pelo qual o Governo Federal executa a poltica, de forma a influenciar
que a entrega de servio pelas organizaes locais ocorra de determinada
maneira. Embora o propsito deste estudo no tenha sido mapear todos
os fatores contingenciais que interferiram nas estruturas de gesto de
pessoas das organizaes pesquisadas, alguns desses fatores surgiram, nos
relatos verbais e peas documentais, como intervenientes no processo de
implementao da poltica: a descontinuidade administrativa; os entraves
legais; a falta de integrao entre os subsistemas de gesto de pessoas; e
as limitaes das estratgias adotadas para a implementao da poltica.
A descontinuidade administrativa, entendida aqui como o excesso de
rotatividade nos cargos de direo, normalmente relacionada a aspectos
polticos e no tcnicos, surgiu como empecilho implementao da
poltica, na medida em que interferiu na composio e atuao do comit
e dos rgos. No caso do CG/PNDP, as diversas mudanas ocorridas na
Seges foram caracterizadas como negativa pelos entrevistados. Alm dessa
troca dos secretrios da Seges, houve tambm mudanas do secretrio
da SRH no perodo, e ainda na Coordenao-Geral de Desenvolvimento,
criada para dar suporte e subsidiar o processo decisrio do CG/PNDP. Todas
essas alteraes geraram, na percepo dos entrevistados, morosidade
no processo de implementao da poltica. O mesmo se notou nos
rgos implementadores; em ambos os casos, de sucesso e insucesso, a
mudana excessiva de gesto foi apontada como aspecto que dificultou a
implementao da poltica.
A no integrao entre os subsistemas de gesto de pessoas tambm
foi apontada como fator que dificultou a implementao da PNDP. Na
administrao pblica brasileira, os diferentes subsistemas de gesto
de pessoas so regidos por lgicas, processos e equipes distintos e
independentes. Os resultados do presente estudo apontam tambm para
essa direo; os prprios planejamentos estratgicos realizados no mbito
do comit-gestor indicam a necessidade de que fossem integrados os
subsistemas de gesto de pessoas a partir da lgica nica de competncias.

67

Em alguns casos, essa falta de integrao ou reduzido alinhamento


sistmico teve origem nos aspectos legais, tambm apontados como
intervenientes. Mas o que mais chamou a ateno em relao a esses
aspectos foi o fato de que o prprio decreto que institui a PNDP, na
percepo dos dirigentes entrevistados e conforme documentos analisados,
precisaria ser revisado; apesar de alguns entrevistados acreditarem que
o escopo e o teor do decreto resultariam em maior flexibilidade para
os implementadores, outros afirmaram que, sem direcionamento mais
especfico, e tambm cerceamento, via sano ou obrigatoriedade, no
haveria como a implementao avanar; os entrevistados dos rgos
mais fortalecidos, onde a poltica avanou, tenderam a perceber mais
positivamente essa flexibilidade quando comparados aos demais.
De modo geral, essa flexibilidade representava a expectativa dos
formuladores de que cada rgo, utilizando recursos do fomento poltica,
elaborasse e operacionalizasse um projeto para a implementao da PNDP,
utilizando o sistema CapacitAO. Conforme relatado, a ferramenta do
fomento no gerou os resultados esperados e o sistema CapacitAO no foi
finalizado no prazo esperado; houve muita expectativa sobre instrumentos
que no funcionaram e no foram concebidas outras ferramentas para
auxiliar na implementao do modelo, carncia essa relatada por dirigentes
como interveniente no processo de implementao.
Um dos aspectos que justificaram tal posio diz respeito prpria
falta de debate sobre o modelo terico-metodolgico de gesto por
competncias, que, no caso da PNDP, comeou a assumir contornos
mais maduros apenas aps a edio do decreto; inclusive esses debates
aparecem nas entrevistas como um resultado positivo da poltica.
A ausncia de orientaes, ou, de outro modo, o excesso de flexibilidade,
na percepo dos dirigentes, resultou em casos de fragmentao; de uso
abusivo de consultorias, nem sempre qualificadas; e de perda de eficincia.
Anos mais tarde apenas que se comeou a pensar na elaborao de
um manual metodolgico para subsidiar os rgos na implementao do
modelo, desenhado a partir de experincias bem-sucedidas e com o apoio
dos implementadores.
Aspectos Mesoestruturais
Os aspectos mesoestruturais so apresentados, especialmente, a partir
da comparao dos rgos de sucesso e insucesso, embora, em alguns
casos, tambm tenham sido identificados junto ao CG/PNDP. Entre as
questes contrastantes, emergiram: a realizao de um plano estratgico
estruturado no rgo (alm do plano plurianual, obrigatrio); a presena
de um sistema de informao prprio para questes de desenvolvimento
de pessoas; a disponibilidade de recursos oramentrios para capacitao;
e, finalmente, a prpria metodologia adotada para implementar o modelo
de capacitao por competncia (Tabela 8).

68

Tabela 8 Aspectos mesoestruturais


Nvel de anlise

Meso

Categorias
Sucesso

Insucesso

Realizado

No realizado

Plano Estratgico da
Organizao

Gesto da informao

Presena
do sistema

Ausncia do
sistema

Recursos oramentrios

Disponveis

Insuficientes

Mtodo de implementao

Eficiente

No houve
tentativa

Organizaes

No Brasil, o planejamento governamental realizado por meio do


plano plurianual (PPA); trata-se de um instrumento, previsto no art. 165
da Constituio Federal, que objetiva organizar e viabilizar a ao pblica e
declarar o conjunto das polticas pblicas do governo para um perodo de
quatro anos. A despeito de sua funo legal, o PPA ainda no reconhecido
como instrumento de gesto estratgica, sendo, por vezes, visto como
instrumento burocrtico e de pouca utilidade (PAULO, 2010). Diante dessa
realidade, alguns rgos realizam planejamentos estratgicos especficos,
com uso de ferramentas de mercado (e.g., PES, BSC). Neste estudo, o
fato de o rgo possuir um planejamento estratgico apareceu tambm,
na percepo dos implementadores entrevistados, como diferencial
significativo para os avanos no modelo de competncias na capacitao.
Nos dois ministrios de sucesso investigados havia um plano estratgico
estruturado; os entrevistados atriburam a implementao da capacitao
baseada em competncias viso estratgica do rgo, consequncia do
planejamento estratgico estruturado. O Decreto n 5.707/2006 serviu
como uma ferramenta para operacionalizar algo que j vinha sendo gestado
no rgo. Por outro lado, nos casos de insucesso, quando questionados
sobre os fatores que interferiram na implementao da PNDP, lembrando
que esses so os ministrios em que nenhuma ao foi feita nesse sentido,
os entrevistados relataram a ausncia de planejamento estratgico; o plano
se restringia a aspectos oramentrios obrigatrios do PPA.
Outro aspecto mesoestrutural se relaciona gesto da informao.
Entre as diferentes questes que envolvem essa temtica, o que ficou
mais evidente, tanto nos relatrios consolidados dos PAC quanto na viso
de alguns dirigentes de rgos de insucesso, foi a falta de sistematizao e
acesso a informaes para monitoramento da poltica. Nos ministrios que
avanaram com a implementao da poltica, o sistema de gerenciamento

69

das informaes de gesto de pessoas foi apontado como fator positivo


na medida em que subsidiava a negociao com instncias superiores e a
otimizao do tempo.
No que tange aos recursos oramentrios destinados poltica, de
responsabilidade do CG/PNDP, percebe-se que sua gesto ficou aqum
do esperado. Embora se tenha disponibilizado recursos financeiros para
fomentar a implementao da PNDP, esses no eram executados em
completude, o que ocasionou a diminuio gradual do volume oramentrio
previsto anualmente. Em fevereiro de 2012, o programa de fomento foi
suspenso, em portaria publicada pela Segep. Propostas para o uso do
recurso e a preocupao com a no execuo do fomento foram debatidas
nas reunies do comit. A despeito dos volumosos recursos previstos como
instrumento para a implementao da poltica, os projetos apresentados
pelos rgos ao CG/PNDP no contemplavam o exigido; h relatos dos
dirigentes em que se questiona o no gasto do oramento destinado ao
fomento. No caso da viso dos implementadores a esse respeito, enquanto
que nos rgos de sucesso o oramento no foi considerado um problema,
nos rgos onde a poltica no logrou xito o oramento foi sim um
obstculo; quando questionados sobre o fomento, os entrevistados desses
casos de insucesso relataram no ter capacidade (tcnica e de pessoal) ou
apoio superior para submeter projetos ao comit.
Conforme relatado, na ausncia de uma definio de metodologia por
parte da agncia central de pessoal, cada rgo teve que desenvolver
um projeto metodolgico para implementao da gesto da capacitao
por competncias. A questo da metodologia surgiu apenas nos casos de
sucesso analisados, que adotaram diferentes mtodos para implementar
o modelo de competncias na capacitao; nos casos de insucesso, no
houve qualquer tentativa de implementao do modelo, o que impossibilita
a avaliao desse aspecto. No Ministrio X, a metodologia escolhida foi
tida como fator positivo no processo; houve uma opo por envolver os
servidores no desenho das competncias, considerando a cultura presente
no rgo, o que facilitou a implementao; no Ministrio Y, por sua vez,
os atores entrevistados consideram que houve avanos, pois se escolheu
trabalhar com competncias transversais, necessrias a todos os servidores
do rgo, indiferente de cargo ou funo; e no tcnicas especficas, o que,
devido estrutura do ministrio considerada grande pelos entrevistados
por conta da quantidade de servidores e pelo fato de ser descentralizada
em todo o pas seria invivel em um prazo razovel.
Aspectos microestruturais
Durante o processo de implementao da PNDP, alguns aspectos
relativos s equipes responsveis pelo desenvolvimento de pessoas se
configuraram como intervenientes. Destacaram-se, conforme especificado

70

na Tabela 9, a competncia tcnica das equipes e a disponibilidade de


pessoal. Os resultados apresentam como essas questes interferiram nos
rgos como um todo a partir da percepo dos dirigentes e relatos
documentais ; e a comparao entre a percepo dos implementadores
dos casos de sucesso e insucesso.
Tabela 9 Resultados microestruturais
Nvel de anlise

Micro
Unidades de GP

Categorias

Competncia tcnica

Disponibilidade de
pessoal

Sucesso

Insucesso

Muito
desenvolvida

Pouco
desenvolvida

Suficiente

Insuficiente

A carncia de competncia tcnica na rea de gesto de pessoas aparece


de forma premente nas atas das reunies do comit gestor, nos primeiros
dois anos da poltica; em diversos momentos ao longo das entrevistas
realizadas a competncia tcnica dos atores de RH dos rgos e da formao
em relao gesto por competncia foi debatida e colocada como ponto
central para a implementao da poltica. As falas dos dirigentes tambm
trazem a questo da capacitao como tema central e o quanto as aes
realizadas nesse sentido de ampliar a formao sobre o tema, de debater
o modelo proposto funcionaram como fonte de fortalecimento da poltica.
Os implementadores tambm apontaram a centralidade desta categoria;
nos casos de sucesso, a percepo de um acmulo maior em relao
competncia tcnica para implementar as diretrizes. Nos casos de insucesso,
por outro lado, o despreparo tcnico da equipe visto como fator que
dificultou a implementao.
Alguns aspectos da implementao da poltica tambm foram
influenciados pela questo da disponibilidade de pessoal. Em documentos
analisados, assim como na fala dos dirigentes, essa questo aparece como
empecilho para execuo de aes no mbito do Comit Gestor. Em 2007
foi criada uma coordenao, subordinada diretamente ao secretrio
de Recursos Humanos, que tinha como funo assessorar o CG/PNDP.
No entanto, essa coordenao tambm se tornou responsvel pelas
capacitaes de todo o Sipec no que tange aos sistemas estruturantes (e.g.,
Siape, Siafe), o que demandava um nmero muito grande de servidores
para a realizao do trabalho. A baixa disponibilidade de pessoal nos rgos
implementadores, na viso dos dirigentes, tambm apontada como
fator interveniente no processo de implementao da poltica. Quanto
percepo dos implementadores, contudo, percebe-se uma diferenciao
nas falas dos rgos de sucesso e insucesso. Nos primeiros o relato que

71

a poltica fortaleceu as equipes de trabalho; nos casos de insucesso, a


insuficincia de pessoas foi percebida como impedimento.
Fatores da lente das relaes humanas
A lente de relaes humanas foca no comportamento dos atores
individuais no contexto organizacional e das relaes interpessoais (YANOW,
1990). Sendo assim, nesse caso especfico, foram categorizados relatos
verbais e documentais referentes a aspectos atitudinais dos atores. Da mesma
forma que na lente poltica, optou-se pela apresentao dos resultados a
partir do lcus de atuao, uma vez que os comportamentos interferiram
tanto na atuao do CG/PNDP quanto nos rgos implementadores. A
anlise realiza a comparao entre: (i) as percepes dos dirigentes em
relao ao CG/PNDP; e (ii) as percepes dos implementadores de sucesso
e insucesso, seo em que se destacam os fatores considerados facilitadores
e dificultadores do processo de implementao. Diferentemente da
apresentao da lente poltica, contudo, nesse caso no foram consideradas
as percepes dos dirigentes em relao aos rgos implementadores como
um todo, pois, em face da escassez e falta de convergncia de opinies,
no foi possvel configurar categorias analticas.
Conforme pode ser observado na Tabela 10, nessa seo h uma
diminuio dos trechos categorizados em relao aos anteriores. Nenhum
trecho dos documentos analisados apontou questes atitudinais e/ou
comportamentais como intervenientes no processo de implementao.
Nas entrevistas, observou-se uma tendncia a relatar aspectos polticos
e estruturais e desconsiderar questes individuais e relacionais. Mesmo
quando questionados sobre questes humanas, alguns entrevistados
retomavam aos aspectos anteriores. Isso no evidencia, contudo, que
esses aspectos no tenham a mesma relevncia dos demais; possvel que,
diante dos desafios estruturais e polticos evidentes, as questes humanas
tenham ficado menos salientes.
Tabela 10 Resultados dos fatores a partir da lente das relaes humanas
Lcus
Comit-Gestor

72

Categorias

Relaes interpessoais

Empreendedorismo
Sucesso

Insucesso

rgos

Liderana

Facilitador

Dificultador

Percepo dos
implementadores

Comprometimento

Facilitador

Sem relatos

Autonomia

Facilitador

Dificultador

Relaes humanas no Comit-Gestor


A partir da anlise dos dados coletados, duas categorias emergiram
no que tange aos aspectos humanos/atitudinais do comit as relaes
interpessoais e o empreendedorismo. As relaes interpessoais ora
negativas, ora positivas foram consideradas, respectivamente, favorveis
e restritivas ao desenvolvimento da PNDP. Na percepo dos dirigentes
entrevistados, as relaes se tornavam mais ou menos amigveis conforme
a troca de atores nos cargos polticos do CG/PNDP. H relatos de conflitos
entre Seges e SRH, relacionados a outras questes dentro do Ministrio
do Planejamento, que tambm afetaram o andamento dos trabalhos do
comit. Sobressaram-se, nesses resultados, questes relacionais geradas
por aspectos polticos debatidos a partir da lente poltica, essencialmente
o conflito de interesses,
Assim como na formulao, na implementao o papel dos atores
empreendedores se destacou, formando uma segunda categoria atitudinal.
No que tange Enap, conforme a fala dos entrevistados, esse papel de
ator-empreendedor se revezava entre a presidente e um dos diretores. No
Ministrio do Planejamento, uma das coordenadoras de desenvolvimento,
que assumiu o cargo no final de 2010, foi apontada como empreendedora
e a continuidade das aes a PNDP, apesar do comit no se reunir mais,
foi associada a sua atuao. Esses atores empreendedores, contudo, no
tinham o peso poltico suficiente para garantir avanos necessrios na
poltica.
Relaes humanas nos rgos implementadores
A anlise comparativa entre os rgos considerados de sucesso e
insucesso permitiu perceber algumas diferenas no que tange aos aspectos
referentes s relaes humanas. Conforme ressaltado no incio da seo
nota-se, contudo, que no h nfase nesses aspectos atitudinais; algumas
poucas falas tratam das temticas. A liderana da alta cpula, e da hierarquia
superior da rea responsvel pelo desenvolvimento, foi ressaltada
positivamente pelos rgos de sucesso; nos casos de insucesso, por outro
lado, os superiores hierrquicos foram caracterizados como empecilho
implementao da poltica.
O comprometimento, muito atrelado motivao das equipes,
especialmente das reas de desenvolvimento, tambm surgiu como
fator que, de alguma forma, favoreceu o sucesso da poltica, no tendo
sido mencionado nos casos de insucesso. A autonomia, por sua vez, foi
percebida em ambos os casos; enquanto que naqueles rgos onde a
poltica avanou a autonomia para trabalhar parece ter alavancado o
processo de implementao; nos casos de insucesso, tal aspecto foi visto
como fator de impedimento para os avanos; na viso de um dos rgos

73

de insucesso, essa autonomia deveria vir, de forma impositiva, a partir de


determinao do rgo central.
Fatores da lente sistmica
A lente sistmica tem como foco a leitura do processo de implementao
a partir da relao entre as organizaes. A categorizao das entrevistas
e dos documentos da poltica no permitiu a identificao de categorias
atreladas unicamente s questes sistmicas, contudo. Na realidade,
percebeu-se que o aspecto sistmico se fez presente em diversas categorias
relatadas anteriormente; as relaes intraorganizacionais figuram, de certa
forma, como pano de fundo para toda a poltica, cuja gesto e operao
compartilhada por diversos atores e organizaes. Nesse sentido, apesar
de no se configurarem como categorias na anlise de contedo, trs
aspectos sistmicos, presentes em algumas categorias relatadas nas lentes
anteriores, se destacaram: (i) a relao entre Seges, SRH e Enap; (ii) a relao
do CG/PNDP com os rgos; e (iii) a relao dos implementadores entre
si, essa vista como soluo para parte dos problemas de implementao
da poltica.
A relao entre as trs organizaes que compunham o Comit Gestor
foi debatida tanto na formulao, no debate sobre o fluxo poltico, quanto
durante todo o processo de implementao na apresentao das arenas
decisrias principais, nos fatores da lente poltica, quando foram tratadas
as questes do conflito de interesse, fora de agenda do tema e priorizao
da poltica, nos fatores da lente estrutural, em especial quando se tratou
dos aspectos contingenciais de descontinuidade administrativa, e nos
fatores da lente de relaes humanas, abordada na temtica de relaes
interpessoais. Desse modo, a complexa relao estabelecida entre as trs
instituies que compunham o CG/PNDP se configurou como aspecto
influente na implementao da poltica em diferentes nveis; relatrios
do planejamento estratgico do comit explicitaram essa complexidade
ao apontar que o papel mais importante do comit era o de conseguir
articular esses trs rgos.
A relao do CG/PNDP com os rgos implementadores tambm
apareceu em algumas das categorias apontadas anteriormente. No caso
da formulao, essa relao no surgiu, pois, conforme j explicitado neste
trabalho, as polticas de gesto de pessoas funcionam em uma perspectiva
top-down, no havendo participao dos implementadores (rgos) nessa
fase. Na implementao, contudo, surgiu, particularmente: (i) na discusso
sobre as arenas decisrias e da necessidade de coalizo entre CG/PNDP
e dirigentes dos rgos; (ii) no debate sobre instrumentos, quando, por
exemplo, foram apontadas as dificuldades de resultados da ferramenta
dos PACs, por conta do no retorno dos resultados aos rgos; (iii) na
lente poltica, quando se tratou da falta de priorizao da poltica pela alta

74

cpula, resultado de algum modo decorrente da falta de sensibilizao


dos rgos pelo CG/PNDP; (iv) na lente estrutural, quando mencionada
a falta de disponibilizao de um aparato terico-metodolgico para a
implementao da PNDP pelo comit gestor.
Embora o instrumento de coleta de dados no tenha previsto nenhuma
questo sobre solues para o problema no era o foco do estudo alguns
dirigentes, espontaneamente nas entrevistas, apontaram que, diante da
complexidade do cenrio, da multiplicidade de atores e de mecanismos de
poder e influncia presentes na implementao da PNDP, a formao de
redes poderia ser uma alternativa de soluo para parte dos problemas.
Como relatado anteriormente, duas redes foram formadas como tcnicas
do instrumento de gesto direta da PNDP: a rede de escolas, cujo propsito
era qualificar a oferta de capacitao; e a rede de desenvolvimento, cujos
resultados ainda so de difcil observao, uma vez que apenas se iniciou
em 2011. Em ambos os casos, contudo, foram citadas como opes para
avanos na poltica.

Reflexes sobre os fatores intervenientes


Entre todos os resultados at ento evidenciados, alguns merecem
reflexo parte em razo de sua centralidade nos documentos e relatos
analisados. O conflito de interesses entre os atores e grupos responsveis
pela formulao e implementao das PNDP um desses aspectos; o
principal conflito resultou da importncia da temtica Capacitao
percebida pelos dirigentes pblicos em razo de seus prprios interesses;
esse conflito apareceu nos resultados a partir dos trs lcus analisados
(Comit Gestor, rgos na viso dos dirigentes e rgos na viso dos
implementadores). Nos trs casos, a fora de agenda do tema e a no
priorizao das aes da poltica pela alta cpula surgiram como fatores
que interferiram no sucesso da implementao da poltica.
Antes de adentrar na anlise da PNDP quanto ao nvel de conflito,
importante uma breve digresso sobre a teoria de interesse e a teoria
democrtica e sua relao com accountabilitty. A literatura de tomada de
deciso afirma que so os interesses dos atores ou dos grupos de poder que
determinam o processo decisrio. Conforme aponta Rua (2009), quando
uma soluo para um problema formulada, criam-se expectativas sobre
suas consequncias, as quais podem ou no ser consideradas vantajosas
e, assim, resultar na mobilizao ou no dos recursos necessrios
implementao de uma poltica. No caso da PNDP, h de se considerar os
interesses dos idealizadores da poltica e dos dirigentes dos rgos, duas
arenas decisrias principais.
importante ressaltar, contudo, que, em uma democracia pblica,
conforme ressaltam March e Olsen (1996), duas noes so fundamentais:
(i) os indivduos e grupos devem ter empatia com os sentimentos e desejos

75

dos outros e, em algumas circunstncias, devem subordinar seus interesses


para o alcance do bem coletivo da comunidade; e (ii) os decisores devem
agir a partir de uma identidade cvica e de acordo com regras e prticas
socialmente construdas. A democracia, afirmam Abrcio e Loureiro (2004),
est centrada em trs pilares principais: o governo deve emanar da vontade
popular; os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizandose pelos atos e omisses cometidos; e o Estado regido por regras que
delimitam seu campo de atuao, em prol da defesa dos direitos dos
cidados. Segundo os autores, para atender a esses ideais democrticos
surgem as formas de accountability que, em suma, funcionam como
mecanismo de coero, uma vez que d visibilidade e controla as aes
do Estado.
A grande questo em relao s polticas de gesto e em especial a uma
poltica de gesto de pessoas focada em capacitao, que o caso da poltica
aqui estudada, est no fato de essa ser, de certa forma, unaccountble, pois
os seus resultados no so diretos. Os achados desse estudo, apresentados
anteriormente, vo ao encontro das afirmativas de Longo (2007) quanto s
dificuldades das polticas de gesto de pessoas. O autor argumenta que as
solues de recursos humanos so quase sempre a mdio ou longo prazo,
o que obriga a tomar decises cujos resultados no podem ser verificados
imediatamente. Alm disso, as pessoas tm pontos de vista, interesses
e valores diversos, o que quase sempre acarreta conflitos nas situaes.
No mbito do comit a temtica estava no centro das atenes da
Enap, mas se tornou secundria nas Secretarias do MP. Os resultados
evidenciam que havia um interesse forte por parte da Enap de ter uma
poltica que a legitimasse e permitisse um maior alcance em sua atuao.
Para o MP, os ganhos da poltica no eram to evidentes e perdiam espao
para outras agendas prioritrias. Nos rgos de sucesso, a temtica de
desenvolvimento ganhou fora por conta de valores pessoais de dirigentes
e a PNDP foi utilizada como ferramenta de suporte para implementao de
projetos mais amplos de melhoria no desempenho organizacional. Nos casos
onde esse ganho no foi percebido, a problemtica foi sequer discutida.
Segundo Matland (1995), em geral, mtodos coercivos so utilizados
para conseguir a concordncia dos atores. Quando no h coero, exige
um longo processo de negociao e barganha, afirma o autor. Conforme
apontam Sabatier e Weible (2012), nos casos em que h diversas arenas
e atores envolvidos no processo decisrio, a alternativa para garantir o
sucesso de uma poltica a formao de coalizes, ou seja, atores de
uma variedade de organizaes governamentais e em nveis diferentes do
governo, que compartilham um conjunto de convices polticas, procuram
realiz-las influenciando o comportamento das instituies governamentais.
Os autores afirmam, contudo, que o compartilhamento de crenas, valores
e ideias so importantes para o processo de coalizo.

76

No caso da PNDP, no havia mecanismos de coero previstos no


decreto; a poltica no podia ser facilmente enquadrada em uma das
formas de accountability; e, alm disso, no havia o compartilhamento
de crenas, valores e ideias entre as duas arenas principais (CG/PNDP e
os dirigentes dos rgos), o que impediu uma coalizo forte. Esses fatores
reunidos enfraqueceram a implementao da poltica; o tema no ganhou
espao na agenda. O resultado disso foi a inao, tambm apontada por
Matland (1995) como frequente no caso em que os atores no so hbeis
o suficiente para alcanar concordncia.
Outra questo resultante do enfraquecimento poltico da PNDP a
falta de legitimao das unidades de RH. Os implementadores costumam
clamar por legitimidade e poder baseados em sua expertise no campo, mas,
em uma democracia moderna, o poder maior est vinculado em atender
s demandas prioritrias de governo e a implementao de uma poltica
bem-sucedida quando ela atende fielmente os desafios e significados
do mandato estatutrio (Matland, 1995). Como foi apresentado nos
resultados, a poltica de capacitao no estava entre as demandas
prioritrias do governo, de forma geral.
Isso posto, no processo de implementao da PNDP percebe-se, ento,
aspectos, apontados por Matland (1995), das denominadas Implementao
Poltica e Implementao Simblica. O grande objetivo estabelecido para
a poltica de tornar a capacitao no Governo Federal orientada por
competncias era incompatvel com as necessidades e interesses dos
atores ou grupos envolvidos tanto no comit-gestor, cujo interesse estava
em outras agendas emergentes, quanto em grande parte dos rgos
implementadores, que, muitas vezes, consideravam as questes de gesto
de pessoas como assunto secundrio. Essa incompatibilidade entre metas
e interesses caracteriza a chamada implementao poltica. Hill (2009)
aponta que muitas vezes as polticas so formuladas com propsitos mais
polticos que prticos; nesses casos, de polticas simblicas, percebe-se
claramente que os decisores no preveem todas as aes para o processo
seguinte. A PNDP teve um componente simblico forte e muitas das
decises tiveram que ocorrer durante o processo de implementao, o que
gerou os resultados apresentados. Nos casos em que, no nvel local, houve
uma coalizo de atores, controladores de recursos e responsveis pelos
resultados, com interesse no modelo proposto pela poltica, o sucesso de
implementao foi maior.
Parte da discusso sobre conflito surge novamente quando do debate
sobre a lente das relaes humanas, uma vez que fatores humanos
influenciam e so determinados por questes polticas; embora o modelo
terico utilizado, de Yanow (1990), apresente quatro lentes para analisar
o processo de implementao da poltica, os fatores se entremeiam e
influenciam. Assim, as questes estruturais derivaram muitas vezes das

77

questes polticas. Os aspectos contingenciais encontrados nos resultados,


neste trabalho chamados de macro-organizacionais, permitem visualizar o
alto nvel de ambiguidade da PNDP. Matland (1995) aponta que o nvel de
ambiguidade pode ser observado a partir de falta de clareza em relao
s metas e em relao aos significados da poltica. Na PNDP, percebe-se
clara indefinio em relao s metas e indicadores pelos quais seriam
mensurados os resultados da poltica.
Outra ambiguidade diz respeito aos significados da poltica, a comear
pelos significados conceituais que eram dbios e passveis de mltiplas
interpretaes. A dificuldade conceitual possivelmente resultado no
apenas da escassez de debate ou formao sobre a temtica, mas tambm
da ambiguidade do conceito de competncia na prpria literatura recente
do campo. Santos, Coelho Jr. e Moura (2011), em anlise da literatura
nacional especializada sobre o constructo competncia, concluram
que se trata, a despeito de ampla produo e debate, de um conceito em
construo e que possui mltiplas dimenses e facetas.
Essa questo do amadurecimento conceitual tambm remete ao debate
sobre o timing das polticas pblicas. Segundo aponta Monteiro (2007),
em situaes nas quais h baixa capacidade de rastreio, isto , diante da
escassez ou ausncia de bases de dados estratgicos que subsidiem a
tomada de deciso e da baixa flexibilidade de tempo, aumenta-se o risco
de estabelecer polticas no totalmente ajustadas realidade e que acabam
demandando ajustamentos e correes.
De acordo com Baier, March e Saetren (1986), muitos problemas de
implementao poderiam ser evitados se as polticas fossem desenhadas
de forma menos ambgua. O alto nvel de ambiguidade, assim como o
de conflito, caracteriza a implementao simblica, tratada na discusso
sobre a lente poltica, altamente presente na PNDP. Nessas situaes de
ambiguidade, algumas questes inerentes ao contexto, no resultantes de
conflito, mas inerentes administrao pblica como um todo, influenciam
o processo de implementao; so aspectos da chamada implementao
experimental, do modelo de Matland (1995). Na PNDP duas condies se
ressaltaram: a descontinuidade administrativa e falta de integrao entre
os subsistemas de recursos humanos.
Rego e Peixoto (1998) afirmam que a instabilidade poltica e a troca
de cargos no poder geram descontinuidade dos programas de governo
no Brasil, que, somada no persistncia na busca de objetivos de longo
prazo, inibe o fortalecimento das instituies pblicas e dificultam o
melhor desempenho de seus agentes. Por outro lado, Abrucio e Loureiro
(2005) apontam que estudos recentes tm mostrado que a coerncia das
decises e a estabilidade das polticas pblicas podem ser aumentadas, e
no reduzidas, se foram criadas estruturas institucionais a partir de amplas
negociaes e debate entre os diferentes atores polticos envolvidos com

78

tais decises ou polticas. Volta-se, aqui, necessidade de coalizo entre


as arenas, debatida na lente poltica, como aspecto fundamental para
assegurar parte das questes estruturais necessrias implementao da
poltica.
A outra categoria contingencial, da no integrao entre os subsistemas
de gesto de pessoas, apontada na literatura como aspecto fundamental
na implantao do modelo de gesto estratgica de pessoas e da gesto
por competncias. Segundo Marconi (2005), para alcanar um modelo
estratgico de gesto de pessoas no Brasil, no suficiente apenas definir
regras para contratar, remunerar e capacitar. O alcance dos objetivos de
profissionalizao exige que essas polticas tenham as mesmas premissas,
sejam integradas, coerentes e consistentes entre si. A literatura de
competncias tambm traz como condio a integrao dos subsistemas.
Brando e Guimares (2001) afirmam que a melhoria do desempenho
em um sistema de competncias deve estar atrelada identificao e ao
desenvolvimento de competncias internas e seleo de competncias
externas, tendo como base a formulao da estratgia organizacional e dos
objetivos e indicadores de desempenho organizacional. A PNDP, conforme
apontado nos resultados, no foi suficiente para criar mecanismos que
tornassem esse modelo sistmico em toda a gesto de pessoas na APF.
Mais uma vez possvel perceber aspectos polticos determinando os
estruturais. Conforme discutido, o tema gesto de pessoas no tem fora
para se fazer prioritrio nas agendas dos decisores (policy makers); dessa
forma, no so criadas condies espao para o debate e a criao de
polticas sistmicas e integradas de gesto de pessoas.
No que tange aos aspectos meso e microestruturais, algumas questes
merecem ser discutidas. Segundo Hill (2009), nos casos de polticas
simblicas, percebe-se que h previso de recursos ou de condies
necessrias para a implementao. A anlise dos aspectos meso e
microestruturais da PNDP permite inferir que, no plano geral, os recursos
para sua implementao no estavam disponveis. Conforme apontado
nos resultados, os sistemas de gesto da informao; a disponibilidade e a
gesto de recursos financeiros; a existncia de uma metodologia eficiente
para implementao aspectos meso ; e a disponibilidade de pessoal e a
competncia tcnica aspectos micro foram os fatores que diferenciaram
os rgos que avanaram no processo de implementao dos demais
caracterizados como casos de insucesso. Alm disso, de forma geral, essas
questes tambm apareceram como problemas presentes na estrutura do
CG/PNDP, o que, mais uma vez, permite perceber componentes simblicos
na poltica.
Um aspecto mesoestrutural merece destaque nesse debate: a
presena ou no de um plano estratgico. O pressuposto elementar para
a implementao da gesto estratgica de pessoas a partir do modelo por

79

competncias que o rgo tenha delimitado um plano com objetivos


e metas definidas. O plano estratgico, apontado por Brando e Bahry
(2005), ponto de partida para as demais etapas do processo de gesto
por competncia. Diversos estudos apontam que a identificao das
competncias individuais deve estar atrelada ao alcance das competncias
organizacionais e essas, por sua vez, aos objetivos estratgicos que a
organizao pretende atingir no mdio e longo prazo (e.g., BRUNO-FARIA;
BRANDO, 2003; BRANDO; GUIMARES; BORGES-ANDRADE, 2001;
SANTOS, 2001). Alm disso, a prpria concepo de planejamento impacta
sobre as polticas de gesto de pessoas, pois exige um perfil mais elevado
de qualificao dos servidores para a concepo, formulao detalhada,
conduo, acompanhamento e avaliao das estratgias detalhadas para os
programas governamentais (BERGUE, 2005). possvel assim considerar que,
nos rgos onde no h um plano estratgico com metas organizacionais
definidas, a implementao da poltica se torna praticamente invivel nos
moldes previstos pelo modelo terico adotado.
H de se considerar, contudo, que o plano estratgico essencial,
mas no suficiente para tornar as questes de gesto de pessoas como
parte da estratgia das organizaes pblicas. No modelo hoje vigente
no Governo Federal, predomina a abordagem clssica de planejamento
de gesto de pessoas, definida por Legge (2005) como aquela em que
a etapa de planejamento separada, em termos funcionais, da etapa
de implementao: as unidades de planejamento estratgico tm a
funo de supervisionar a implementao pelas unidades de execuo.
O planejamento de recursos humanos na APF compete ao Ministrio
do Planejamento e a sua execuo s reas de RH dos rgos setoriais e
seccionais. Essa estratgia assume assim um fluxo top-down, que cria uma
dependncia dos nveis inferiores em relao aos nveis superiores (LEGGE,
2005); mesmo que um rgo faa seu planejamento e cunhe questes para
tornar a gesto de pessoas mais estratgica, legalmente, ele depende das
determinaes do MP. Alm disso, nessa perspectiva top-down, as polticas
de gesto de pessoas se tornam refns das mudanas de direo e so
diretamente atingidas pela descontinuidade administrativa e, conforme
debatido na lente poltica, presidem de legitimao da alta cpula.
Uma alternativa abordagem clssica, proposta pela literatura de gesto
estratgica de pessoas, a denominada abordagem informal-incremental
(BREWSTER et al., 2000), que vai ao encontro da proposio bottom-up de
implementao de polticas pblicas, uma vez que considera os elementos
que emergem durante a implantao da estratgia organizacional. Essa
abordagem parte do pressuposto que, diante da racionalidade limitada
dos atores e da instabilidade do ambiente organizacional, um processo
estratgico no se concretizar conforme sua concepo (PAAUWE, 2004).
Os estudos de gesto estratgica de pessoas, contudo, ainda esto centrados

80

em uma perspectiva terica clssica e no consideram a complexidade


do processo de elaborao de estratgia, nem as contingncias que
implicam no ajustamento da gesto de pessoas estratgia da organizao
(BREWSTER et al., 2000; PAAUWEE, 2004). importante questionar se o
modelo de gesto estratgico que est sendo proposto, por meio de etapas
para implementao da gesto por competncias de forma linear e sem
considerar fatores externos, coalizes polticas e condies ambientais
possvel de ser implementado na prtica das organizaes pblicas. Como
afirmam Wright e Snell (1998), nem sempre os sistemas de gesto de
pessoas tero um papel estratgico como o previsto na literatura, uma vez
que dependem de condies ambientais e organizacionais.
Diante do exposto, possvel perceber que questes estruturais foram
determinantes para a implementao da poltica. A anlise dos resultados
permite inferir tambm que as questes polticas interferiram e, por vezes,
determinaram as questes estruturais, especialmente as contingenciais.
Talvez se fizesse possvel, por exemplo, que haveria a formulao de
polticas integradas de recursos humanos e a diminuio de entraves
legais se no houvesse tantos conflitos de interesses entre os dirigentes
responsveis pela poltica e pelas polticas de GP como um todo; alm
disso, se a poltica fosse accountable, no haveria tanta interferncia
da descontinuidade administrativa, uma vez que um dos resultados da
accountability, conforme afirmam Pinho e Sacramento (2009), permitir
o controle poltico pelo pblico-alvo da poltica e diminuir a interferncia
de interesses individuais dos tomadores de deciso nas polticas pblicas.
Outra evidncia da relao entre questes polticas e estruturais est no
fato de que, nos rgos nos quais havia espao na agenda da alta cpula
para a temtica, os recursos necessrios (meso e microestruturais) foram
disponibilizados; nesses casos, a poltica no tinha um carter apenas
simblico, assumindo uma perspectiva mais experimental; conforme os
pressupostos do modelo de Matland (1995), nesses casos so os recursos
e o contexto que determinam os resultados.
A anlise dos aspectos relacionados a relaes humanas tambm
permite ver uma grande conexo com as demais. Yanow (1990) descreve a
lente das relaes humanas como aquela que analisa os papis psicolgicos
e sociais, as expectativas, necessidades e motivaes dos atores envolvidos
no processo. Segundo o autor, ausncia de habilidades interpessoais e
falta de motivao so fontes de problema. Conforme debatido na lente
poltica e se evidencia novamente a partir da lente de relaes humanas,
o fato de os atores individuais decidirem tendo como base seus prprios
interesses, conforme aponta Matland (1995), fator crucial no processo
da PNDP. No que tange ao Comit-Gestor, questes relativas a conflitos de
interesses so os principais fatores geradores de problemas nas relaes
interpessoais. Pressman e Wildavisky (1984) apontam que a diferena entre

81

valores e crenas dos formuladores e daqueles responsveis pela execuo


da poltica gera distintas motivaes para a implementao. O conflito se
torna ainda mais presente em virtude da, tambm j citada, ambiguidade
em relao aos resultados esperados para a poltica.
Um aspecto que se destaca o papel de atores individuais em posio
de empreendedorismo e liderana. Os resultados apontam que, em grande
parte, os avanos esto relacionados ao papel de um empreendedor
entre os dirigentes da poltica; nos rgos se destaca a liderana positiva.
So pessoas que se tornaram, conforme afirmado por Kingdon (1995),
componentes fundamentais para que a poltica no fosse totalmente
paralisada. Eles puderam ser assim identificados, pois atuaram conforme
os apontamentos de Zahariadis (2003) para empreendedores: aqueles que
envolvem para defender sua causa porque acreditam nela e porque tm
metas claras e consistentes.
No caso dos implementadores, as questes que dificultam o processo
esto relacionadas, especialmente, ao conflito principal-agente. Meier
e OToole (2006) afirmam que o conflito entre os objetivos do principal
(ncleo decisrio/dirigente) e os do agente (implementadores) causado
pela assimetria de informaes e pelo conflito de interesses. Em parte,
questes humanas nos rgos implementadores como liderana e
comprometimento esto relacionadas ao conflito principal-agente, os
interesses da rea responsvel pelo desenvolvimento de pessoas no
encontram espao junto s lideranas. Nos casos de sucesso, as falas sobre
comprometimento esto apoiadas em questes de apoio da alta direo,
no havendo relato de conflitos com as lideranas.
Outro aspecto que se destaca a autonomia dos implementadores,
que tambm se relaciona a um aspecto poltico debatido neste trabalho: a
legitimidade da rea de RH. Em acordo com os apontamentos de Subirats
(1989), so os implementadores, nesse caso especfico, os coordenadores
responsveis pelo desenvolvimento de pessoas nos rgos, que sabem
realmente o que est acontecendo na aplicao das diretrizes da poltica.
Nos casos em que essa rea se percebe como mais autnoma, h maior
legitimidade frente aos dirigentes e, consequentemente, mais espao para
avanos necessrios ao sucesso da PNDP.
Essa discusso evidencia que as questes sobre relaes humanas,
assim como os aspectos estruturais e contingenciais, esto permeadas e
relacionadas s questes polticas. Os resultados deste estudo demonstram
que as questes individuais no esto no cerne da problemtica e, para
ser aplicvel no setor pblico brasileiro, um modelo de gesto estratgico
de pessoas deve considerar os aspectos polticos e contingenciais aqui
debatidos, uma vez que eles parecem interferir, inclusive, nas questes
atitudinais dos atores. Estudos em gesto estratgica de pessoas (SHEEHAN,

82

2005; TRUSS, 2008), contudo, apontam para o fato de os modelos do


campo no abordarem questes contingenciais em sua aplicao. Paauwe
(2004) e Paauwe e Boon (2009) afirmam que alguns modelos tericos
apresentados pela literatura podem no ser implementveis na prtica em
virtude de restries ambientais. Os autores questionam a aplicabilidade
dos modelos existentes, e a gesto por competncias um exemplo, em
diferentes campos.
Nesse sentido, outro ponto a ser debatido trata da aplicabilidade do
modelo de gesto por competncias proposto pela PNDP. Embora a poltica
tenha problemas de preciso conceitual, citados anteriormente, nas duas
publicaes da Enap, que debatem a questo da gesto por competncias
(ENAP, 2006; 2009), o modelo terico discutido o desenvolvido por
Guimares et al. (2001), exposto na Figura 9, que tem como foco o
desenvolvimento de competncias individuais, relacionando-as a questes
estruturais da organizao, especialmente o planejamento estratgico.
Figura 9 Processo de gesto de desempenho baseado nas competncias

Fonte: Adaptado de Brando; Guimares (2001, p.14).

A anlise dos resultados deste estudo demonstra que o modelo pode


ser insuficiente, uma vez que o debate que ele promove, embora apresente
questes fundamentais sobre a relao entre competncias individuais e
estratgia organizacional, no aborda outras fundamentais do processo de
gesto de pessoas na APF, como, por exemplo, a existncia do conflito de
interesses nas arenas decisrias; e a necessidade de criao de mecanismos
que possibilitem a insero da temtica na agenda dos tomadores de
deciso.
Subirats (1992) afirma que o processo de implementao envolve
mltiplos atores e organizaes com diferentes interesses e expertises,
constituindo os denominados arranjos inter-organizacionais para a
realizao das aes de determinada poltica; a estrutura e a forma de

83

interao desses arranjos influenciam o desempenho da poltica. No caso


da PNDP, percebem-se dois arranjos principais: dos rgos centrais que
compem o CG/PNDP Seges, SRH e Enap, que, ao longo do processo
de implementao da poltica, apresentaram diversos pontos de conflito
de interesses e de priorizao da temtica, exposto anteriormente; e das
diferentes organizaes vinculadas ao Sipec cada um com estrutura, objetivos
e arranjos institucionais distintos, que devem atuar na implementao de
um mesmo modelo de capacitao, pautado em competncias.
Isso posto, percebe-se que a implementao da PNDP, assim como de
outras polticas pblicas, extremamente complexa e repleta de desafios.
Conforme afirma OToole (2003), o fato de a implementao buscar
transformar intenes gerais das polticas em aes e resultados a torna
desafiadora. Esse esforo exige a formao de arranjos institucionais que
permitam estruturar e estabelecer regras de operao realizadas a partir
da cooperao e da coordenao interorganizacional. As polticas de GP,
contudo, e nisso se insere a PNDP, seguem o modelo clssico, citado na
discusso da lente estrutural, e so impostas de cima pra baixo; o rgo
central determina e cria sanes para sua no execuo. A poltica de
desenvolvimento, apesar de ter sido formulada pelo rgo central, no
previu sanes ou obrigatoriedade, o que exige solues inovadoras para
sua execuo. Uma das possveis solues, apontadas por dirigentes da
poltica, a estrutura de rede.
OToole (2000) aponta a rede e o estudo de redes como um tema que
pode auxiliar nos problemas de implementao. Marini e Martins (2005)
afirmam que duas categorias de problemas afetam significativamente a
capacidade estatal de alcanar os resultados de desenvolvimento: a (baixa)
implementao e a fragmentao. Para os autores, uma soluo para esses
problemas a ideia de governo matricial, ou governo em rede, no qual a
gesto governamental se baseia no gerenciamento intensivo de pontos
nodais entre programas e organizaes necessrias sua implementao.
O grande desafio do arranjo em rede, aponta Saravia (2002), a
construo de um ambiente de confiana, coordenao, negociao,
conectividade, construo de relaes e equilbrio entre controle e
liberdade. O governo matricial necessita de alinhamento horizontal alinhar
as diversas organizaes que implementam um determinado programa ;
e alinhamento vertical integrar e ajustar as organizaes aos programas
com os quais se relacionam (MARINI; MARTINS, 2005) . Esses apontamentos
de governo matricial vo ao encontro da literatura de gesto estratgica
de pessoas, em sua abordagem informal-incremental. Apontada por
Brewster et al. (2000) como alternativa perspectiva clssica top-down,
a perspectiva informal-incremental prope que a estratgia de gesto
de pessoas seja elaborada a partir do envolvimento dos mltiplos atores
diretamente no debate; ou indiretamente, por meio da influncia sobre os

84

atores-chave no processo decisrio. A adoo dessa perspectiva, por parte


da PNDP, permitiria que as alteraes necessrias no modelo de gesto por
competncias adotado se dessem a partir de um movimento bottom-up e
as redes poderiam ser os loci de debate dessas mudanas.

85

Consideraes finais

O presente estudo teve como objetivo geral caracterizar o processo


de implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal,
relacionando-o s caractersticas da poltica e explicando-o a partir
dos fatores intervenientes. A anlise dessas caractersticas permitiu
confirmar a suposio inicial desse estudo, de que a poltica no havia
sido implementada conforme o esperado, tanto pelos decisores quanto
pelos implementadores. A despeito de resultados positivos, houve o que,
segundo a perspectiva top-down, denomina-se dficit de implementao.
A anlise das caractersticas da poltica, assim como dos fatores
intervenientes, permitiu a identificao de diversos elementos que
interferiram no processo de implementao. Alguns aspectos no estavam
relacionados diretamente ao processo e se configuravam mais como questes
de contexto, especialmente na perspectiva estrutural, mas, contudo,
interferiram na implementao da PNDP e, por isso, foram considerados.
O primeiro objetivo especfico tratou da descrio do processo de
formulao da PNDP, identificando arenas decisrias e atores envolvidos.
A anlise dos resultados permite perceber que, conforme apontado na
literatura, no houve uma separao entre o processo de formulao
e de implementao da poltica. Na verdade, em concordncia com os
apontamentos de OToole (2000), para quem complexo identificar a
etapa de implementao, o prprio estabelecimento de quando se iniciou a
implementao da PNDP difcil de precisar, uma vez que diversas intenes
dos formuladores j estavam sendo postas em prtica no momento da
publicao do decreto. Alm disso, aps a publicao do decreto, houve
mudana de objetivos e de metas a serem alcanadas; os delineamentos
da poltica foram sendo alterados conforme havia mudana de atores e
configuraes institucionais durante o processo de implementao.
Um aspecto que merece destaque que a poltica foi estruturada em
um momento poltico favorvel, mas esse espao de confluncia dos fluxos
que favoreciam a poltica no se perpetuou a tempo de sua consolidao.
Mudanas de atores e emergncia de outras agendas governamentais
fecharam a janela e parte das decises estratgicas indefinidas e relegadas
ao processo de implementao, o que comum ocorrer segundo Hill (2009),
nunca se concluiu de forma satisfatria, criando um carter simblico para
a poltica.

87

A caracterizao da poltica, seus objetivos, instrumentos, arenas


e atores foi de fundamental importncia para compreenso dos seus
resultados e do porqu ela no foi implementada como deveria. Alguns
aspectos se destacaram: as mltiplas arenas decisrias envolvidas e os
distintos atores e seus interesses ampliam a complexidade da poltica e
diminuem o poder do CG/PNDP em determinar aes a serem realizadas;
a falta de clareza dos objetivos, especialmente os implcitos, o que acarreta
na ausncia de instrumentos para implement-los; e a ineficincia dos
instrumentos delimitados.
No que tange aos fatores intervenientes, uma questo que se destaca na
anlise a sua interdependncia. Embora o modelo terico escolhido, de
Yanow (1990), no aponte a relao entre as diferentes lentes de anlise da
poltica, neste estudo percebe-se que elas no so estanques ou paralelas
e, certamente, se influenciam mutuamente.
Como cerne da problemtica se configuram os aspectos polticos. O
fato de a poltica ser, conforme debatido nos resultados, unacontable retira
a temtica da agenda dos dirigentes, torna o tema secundrio, inclusive
para parte do ncleo decisrio envolvido. Dessa no priorizao resulta a
falta de empenho em garantir aspectos estruturais si ne qua non para as
aes derivadas na poltica. No caso do Comit-Gestor, isso se evidencia
pela inao em relao s decises e planejamentos do comit. No foi
identificada falta de conhecimento ou clareza em relao aos problemas,
antes pelo contrrio, a anlise dos planejamentos estratgicos do comit
permite inferir que havia uma clara viso dos problemas que afetavam a
poltica. O cerne da problemtica, que no foi resolvido, estava na inao
gerada pela no priorizao da poltica. Outra evidncia da relao entre
os fatores polticos e estruturais que, nos casos de sucesso analisados,
havia a presena da temtica como prioritria na agenda dos dirigentes e,
consequentemente, foram criadas estruturas e disponibilizados os recursos
necessrios aos avanos disponibilidade de pessoal, competncia tcnica,
recursos oramentrios, sistemas informatizados etc.
No que tange aos aspectos de relaes humanas tambm possvel
perceber relaes com as demais, em especial os aspectos polticos.
O fato de as questes individuais aparecerem, de certa forma, como
secundrias remete necessidade de repensar os modelos de gesto
estratgica de pessoas que so, muitas vezes, centrados no indivduo e
desconsidera aspectos polticos e contingenciais. A lente sistmica, embora
no tenha permitido a identificao de fatores excludentes das demais,
demonstrou que essa perspectiva se faz presente e interfere em fatores
polticos, estruturais e de relaes humanas. A atuao em rede, contudo,
aparece como alternativa aos problemas existentes e vai ao encontro dos
apontamentos de Goldsmith e Eggers (2006), que apontam o governar em
rede como uma proposta de mudana das arquiteturas organizacionais de

88

governo que, tendo como base a cooperao interorganizacional, um


mtodo de trabalho para os difceis problemas do setor pblico.
Nesse sentido, o presente estudo apresenta algumas contribuies.
Primeiramente a contribuio para ampliao da discusso sobre gesto
estratgica de pessoas no setor pblico e gesto por competncias. Os
estudos sobre essas temticas, em geral, se restringem a apresentao
de modelos tericos desenvolvidos em outros contextos ou se limitam a
apresentar anlise a partir dos subsistemas de recursos humanos de forma
separada. Neste estudo foi possvel identificar a importncia de considerar
aspectos inerentes ao processo poltico que, conforme apresentados nesse
estudo, esto no cerne da questo quando se trata de administrao
pblica; e aspectos contingenciais, que tambm so determinantes no
processo de implementao de polticas de gesto de pessoas no setor.
A pesquisa contribui tambm para ampliao do campo de estudo
de implementao de polticas pblicas que, em geral, est centrado
em polticas finalsticas. A matriz conceitual proposta pode ser utilizada
em outros estudos de polticas de gesto de pessoas no setor pblico,
especialmente utilizando as variveis identificadas neste estudo.
Finalmente, o estudo traz contribuies para a Poltica Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal, especificamente, uma vez que realizou um
diagnstico de problemas na sua implementao, o que permite inferir
algumas recomendaes, pormenorizadas adiante, para a sua melhoria.
Este estudo apresentou tambm algumas limitaes que merecem ser
delineadas. Diante da carncia de estudos que investiguem polticas de
gesto de pessoas no setor pblico a partir de um olhar da literatura de
polticas pblicas, o presente estudo buscou abordar o maior nmero de
variveis possveis na poltica estudada com vistas a realizar uma explorao
do campo. O excesso de variveis, contudo, impediu o aprofundamento da
relao entre elas e das suas possveis relaes causais. O fato de a literatura
de implementao de polticas pblicas utilizada ter sido construda em
outro contexto norte americano e europeu, em sua grande parte e ter
como foco polticas finalsticas e no polticas de gesto, implica em um
processo antropofgico, uma vez que nem sempre as variveis e definies
utilizadas pela literatura coincidem com os achados do estudo.
Outra limitao foi o fato de as entrevistas no contemplarem
gerentes e servidores, considerados inicialmente como pblico-alvo. A
partir dos resultados foi possvel perceber que esses atores poderiam ser
considerados, em parte, implementadores da poltica. Alm disso, em
virtude da limitao temporal, no foi possvel ampliar o nmero de rgos
investigados, restritos a quatro, o que inviabiliza concluses mais precisas.
Um desafio terico da temtica de implementao de polticas pblicas,
apontado por OToole (2004), a sua aplicao na prtica. Segundo o autor,
os resultados dos estudos, no geral, no oferecem recomendaes aos

89

implementadores da poltica. Afirma ainda que uma teoria vlida permite


a melhoria da prtica e oferece conhecimento que pode ser aproveitado no
campo da ao. Nesse sentido, uma das justificativas para esse estudo era
proporcionar recomendaes prticas em relao poltica. Embora no
sejam definitivas, trs grandes recomendaes podem ser consideradas a
partir dos resultados deste estudo:
Criar mecanismos de accountability para questes de
desenvolvimento de pessoal. Segundo Abrucio e Loureiro (2005),
a utilizao de mecanismos de controle de resultados uma das
maiores novidades em termos de accountability democrtica.
Trata-se de responsabilizar o poder pblico pelo desempenho dos
programas governamentais. Estudos que demonstrem a relao
entre desenvolvimento humano nas organizaes e desempenho
organizacional so peas-chave para a promoo desse modelo
de accountability para polticas de gesto de pessoas. A utilizao
desses resultados pelos organismos de controle da APF, que, cada
vez mais vem fazendo uso desses instrumentos de controle de
resultados para as polticas de gesto, pode influenciar a formao
de agenda em relao a esses aspectos.
Desenvolver instrumentos para os objetivos implcitos da PNDP,
especialmente relacionados a integrao dos subsistemas de
Gesto de Pessoas. Gerir pessoas no setor pblico um enorme
desafio diante da baixa discricionariedade dos gestores em relao
a seu pessoal. Uma poltica que interfira apenas na capacitao
frgil e de difcil convencimento. O modelo centrado apenas na
capacitao torna a poltica refm de interesses particulares e
iniciativas individuais;
Dar continuidade e ampliar o papel das redes os resultados do
estudo demonstram, e coadunam com a literatura, que a formao
de redes uma alternativa eficaz e promissora na implementao
de polticas;
Diante das concluses e das limitaes presentes neste estudo, alguns
estudos adicionais podem ampliar a compreenso sobre a temtica de
polticas de gesto de pessoas no servio pblico:
Pesquisar e desenvolver modelos de gesto estratgica de pessoas
especficos para o setor pblico, que considerem aspectos polticos
e contingenciais da esfera pblica.
Desenvolver estudos de avaliao dos resultados da poltica, a partir
da construo de indicadores e resultados, no restritos apenas a
processos.
Considerar outras polticas de GP como a poltica de avaliao de
desempenho (Decreto n 7.133, de 19 de maro de 2010).

90

Analisar outras organizaes, inclusive com estruturas diferentes


como autarquias, agncias reguladoras e fundaes pblicas, o que
poderia contribuir para definio das relaes poderia ser ampliado
para fortalecer as concluses e permitir inferncias.
Focalizar um nmero menor de variveis na anlise do processo de
implementao de polticas de gesto de pessoas.
O desenvolvimento da pesquisa apresentou elementos concretos para a
ampliao do estudo da temtica de polticas de gesto de pessoas no setor
pblico. A partir deste estudo, espera-se que outros sejam desenvolvidos
para favorecer o aumento da compreenso sobre o tema.

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