Liderana do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados

Assessoria da Bancada

Critrios para a definio de atividades exclusivas de Estado e o Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

A concepo de reforma acolhida pelo Plano Diretor da Reforma do

Aparelho do Estado apresentado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado - MARE, e aprovado no final de 1995 pela Cmara da Reforma do Estado do
Conselho de Governo parte da adoo de premissas de uma reforma administrativa que
implemente a administrao gerencial em nosso pas.
Segundo o MARE, esta concepo visa "fortalecer estrategicamente o
Estado", "colocando-o no controle das polticas pblicas, exercendo funes regulatrias
onde o mercado no o faz e respondendo com agilidade as demandas sociais, buscando
uma comunicao direta com sociedades cada vez mais complexas"1. As propostas
partem do diagnstico, elaborado pelo Ministro da Administrao Federal e Reforma do
Estado, segundo o qual a reforma do Estado envolve quatro problemas bsicos: a) a
delimitao do tamanho do Estado2; b) a redefinio do papel regulador do Estado; c) a
recuperao da capacidade financeira e administrativa de implementar as decises
polticas tomadas pelo governo (governana); e) o aumento da capacidade poltica do
governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar (governabilidade)3.
So propostas, dentre outras medidas de carter gerencial,
simultaneamente, a reduo do aparelho do Estado por meio da substituio de
organizaes pblicas estatais por organizaes no-governamentais, ou organizaes
sociais, e o "fortalecimento" de entidades da administrao indireta destinadas ao
exerccio das chamadas atividades exclusivas de Estado, estruturadas sob a forma de
autarquias.
Assim, na delimitao do tamanho do Estado esto envolvidas as idias de
privatizao, publicizao e terceirizao. No aspecto governana reside a necessidade
1

A Nova Poltica de Recursos Humanos. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n. 11, Braslia:
MARE, 1997, 48 p. 7.
Segundo BRESSER PEREIRA, o tamanho do Estado deve ser medido no por meio da proporo
entre funcionrios e o total da mo-de-obra ativa, mas qual a participao da despesa do
Estado em relao ao Produto Interno Bruto (op. Cit., p. 30). Qualquer que seja o
indicador, no entanto, o Brasil situa-se entre os pases cujo Estado pode ser considerado
pequeno. Sobre o assunto, ver REZENDE, Flvio da Cunha. Os Leviats Esto Fora de Lugar.
Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. n. 39, n. 2, 1996, p. 195-211.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de
controle. Cadernos MARE da Reforma do Estado, Braslia: MARE, 1997, p. 7

da reforma administrativa, j que necessria a superao da forma burocrtica de

administrar o Estado. Em conseqncia destas premissas, busca dotar o Estado de um
ncleo estratgico, capaz de formular e controlar a implementao das polticas
pblicas, ao mesmo tempo em que transfere para "organizaes estatais, pblicas ou
privadas" a proviso de servios pblicos.
Nesse contexto, o modo de operao do Estado passa a se dar segundo os
padres da "administrao gerencial", a qual

"...procura, sem se afastar do estado de direito, adequar as organizaes

pblicas s contingncias especficas de lugar e momento, emprestandolhes sobretudo maior agilidade e eficincia; prioriza, portanto, os resultados.
Tenta igualmente recuperar a identificao dos cidados com o Estado,
voltando-o a eles. Faz da transparncia e do controle cidado alavancas
para a eficcia dessas organizaes. Introduz tambm mecanismos de
quase-mercado ou concorrncia administrada com vistas a aprofundar os
ganhos de eficincia."4
Esclarece BRESSER PEREIRA quais seriam, na concepo do atual
processo de reforma, as principais caractersticas da administrao pblica gerencial:

a) orientao da ao do Estado para o cidado-usurio ou cidadocliente;

b) nfase no controle dos resultados atravs dos contratos de gesto (ao
invs de controle dos procedimentos);
c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal,
organizada em carreiras ou "corpos" de Estado, e valorizao do seu
trabalho tcnico e poltico de participar, juntamente com os polticos e
a sociedade, da formulao e gesto das polticas pblicas;
d) separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas,
de carter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras
dessas mesmas polticas;
e) distino de dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias
executivas, que realizam atividades exclusivas de Estado, por
definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos de carter
competitivo, em que o poder de Estado no est envolvido;
f) transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais e
cientficos competitivos;
g) adoo cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos
mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de gesto em que
os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados
medidos, e (3) da formao de quase-mercados em que ocorre a
competio administrada;
4

A Nova Poltica de Recursos Humanos. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n. 11, Braslia:
MARE, 1997, 48 p. 10.

h) terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser

licitadas competitivamente no mercado.5
Para dar a essa proposta sustentao conceitual, o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado classifica as funes exercidas pelo Estado no Brasil
de acordo com ncleos ou setores, cada qual dotado de especificidades no que se
refere s formas de propriedade e de administrao.
Segundo o Plano Diretor, o aparelho do Estado, ou Administrao Pblica
lato sensu, compreende um ncleo estratgico ou governo, formado pela cpula dos trs
Poderes, um corpo de funcionrios e uma fora militar e policial (a qual, evidentemente,
tambm composta por funcionrios), o ncleo de atividades exclusivas (envolvendo parte
das funes stricto sensu e as funes econmicas exclusivas do Estado), o ncleo de
servios no-exclusivos (onde se inserem as funes sociais) e o ncleo de bens e
servios produzidos para o mercado (onde se inserem as funes econmicas de
produo de bens e insumos). Para a anlise a que nos propomos, so relevantes dois
desses setores: o chamado ncleo estratgico e o de atividades exclusivas, que
abordaremos a seguir.
A definio incorporada ao Plano Diretor decorre de um detalhamento da
classificao originalmente proposta pelo Ministro Luiz Carlos BRESSER PEREIRA 6.
Nessa classificao, o que foi posteriormente dividido em dois ncleos (Ncleo Estratgico
e Ncleo de Atividades Exclusivas) vinha agrupado num nico ncleo: o Ncleo
Burocrtico.
Nesse ncleo, mais amplo, voltado ao exerccio das funes exclusivas do
Estado, estariam includos as foras armadas, a polcia, a diplomacia, a arrecadao
de impostos, a administrao do Tesouro pblico e a administrao de pessoal do
Estado, assim como as atividades definidoras de polticas pblicas. Em suma, o
Ncleo Burocrtico estaria voltado para as funes de governo, que nele se exercem de
forma exclusiva: legislar e tributar, administrar a justia, garantir a segurana e a ordem
pblica, defender o pas contra o inimigo externo, e estabelecer polticas pblicas de
carter econmico, social, cultural e do meio ambiente.
J na terminologia adotada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, o Ncleo Estratgico corresponde ao governo, em sentido lato: onde se
definem as leis e as polticas pblicas, onde as decises estratgicas so tomadas, e
tambm responsvel por cobrar o seu cumprimento. Corresponderia aos Poderes
Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da
Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo
planejamento e formulao das polticas pblicas. Segundo BRESSER PEREIRA 7, o
centro onde se definem a lei e as polticas pblicas e onde se garante, em nvel alto, o
seu cumprimento.
5
6

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90... p. 42.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do aparelho do Estado e a constituio brasileira.
Textos para discusso n. 1. Braslia : ENAP, 1995, 24 p. p. 12.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Administrao Pblica Gerencial: estratgia e estrutura para
um novo Estado. Braslia : MARE, mmeo, 1996, 25 p.

No mbito do Plano Diretor, o Ncleo de Atividades Exclusivas

corresponde quele onde sero prestados servios que s o Estado pode realizar. Nesse
setor exercido o poder extroverso do Estado, que se materializa no poder de
regulamentar, fiscalizar, fomentar, cobrar e fiscalizar tributos, no poder de polcia, na
prestao de servios previdencirios bsicos, etc. Integram-no, segundo BRESSER
PEREIRA, as foras armadas, a polcia, a agncia arrecadadora de impostos e tambm
as agncias reguladoras, as agncias de fomento, de financiamento e controle dos
servios sociais e da seguridade social 8.
A conceituao de ambos os setores dada pelo Plano Diretor revela uma
certa confuso entre ambos os setores, medida que seu alcance tende a ampliar-se
estabelecendo uma zona de interseco crescente. Como assegurar ou cobrar o
cumprimento das decises de governo, sem que o Ncleo Estratgico seja dotado
tambm de poder extroverso ou instrumentos que vo alm da cpula de cada Poder,
uma questo no respondida pelo Plano Diretor, mas que exige solues no momento da
implementao de tais conceitos e construes tericas.
A concepo esboada no Plano Diretor, para definir o que seja Ncleo
Estratgico, guarda ntima relao com a discusso a ser travada sobre o papel do
Estado Moderno. Ncleo Estratgico, na concepo do Plano Diretor, um conceito que
abrange as chamadas atividades tpicas de governo, ou tpicas de Estado, as quais,
todavia, ultrapassam os limites dessa concepo. Quanto mais amplo e extenso for o
papel do Estado, maiores sero as necessidades de estruturao de carreiras no Ncleo
Estratgico, atravs das quais se dar a ao governamental.
Embora em artigo publicado pelo Min. Bresser Pereira em seguida
aprovao do Plano Diretor9 e em seu pronunciamento no Senado Federal em 26 de
junho de 1996 no tenha acrescentado nada de novo ao que j fora esboado no Plano
Diretor, outros documentos elaborados poca da edio do Plano Diretor acrescentaram
conceituao elementos que permitem inferir, de maneira mais completa, qual o alcance
do Ncleo Estratgico:

2) O processo de profissionalizao dar-se- por meio da realizao de

concursos e da instituio de bons programas de formao e de
treinamento dos quadros. O MARE j tem adotado medidas concretas no
sentido da recuperao das carreiras existentes, que representam reservas
de qualificao no setor pblico. Outras medidas esto sendo estudadas,
inclusive no sentido de vincular a ocupao de cargos de confiana
profissionalizao dos quadros.
Considerando que o ncleo estratgico atua essencialmente no
planejamento, formulao e avaliao das polticas pblicas, ser
necessria, nesta rea, a organizao de quadros e carreiras com alta
qualificao tcnica e viso global do processo decisrio do Estado,
porque caber a estes quadros subsidiar o processo de formulao
8
9

Idem, ibidem.
Bresser Pereira, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial, Revista do
Servio Pblico, jan-abr 96.

das polticas governamentais. Ressalte-se que h, hoje, uma grande

precariedade no aparelhamento dos Ministrios para este trabalho,
resultado da negligencia com que foi tratada a organizao e o
desempenho dos rgos da administrao direta.
O setor de atividades exclusivas, por operacionalizar servios tipicamente
estatais, que pressupem o exerccio dos poderes tpicos da funo estatal,
como arrecadao, fiscalizao, etc. dever dispor de carreiras e cargos
com alta especializao, qualificados para a prestao dos servios
exclusivos do Estado, com eficincia e eficcia. Muitas destas atividades
podero ser estruturadas sob a forma de Agncias Autnomas10 modalidade de organizao dotada de maior agilidade e flexibilidade de
gesto. Submetidas a novas formas de superviso e fiscalizao, baseadas
no controle de resultados a posteriori a partir de metas previamente
negociadas com o Governo (substituindo o ultrapassado e ineficiente
controle de procedimentos), as Agncias exigiro a maior responsabilizao
dos dirigentes em relao ao atingimento dos resultados acordados, e
devero dispor, alm disso, de maior autonomia administrativa e financeira,
favorecendo as condies para a gesto.
Restaria observar que, embora haja uma clara distino entre ncleo
estratgico e atividades exclusivas do Estado, funcionrios da mesma
carreira podero trabalhar em um e outro setor.11
E, de fato, essa fuso se d pela prpria incluso das atividades a cargo
do Ncleo Estratgico no conceito de atividades exclusivas de Estado, detalhada no
documento A Nova Poltica de Recursos Humanos, conforme grfico a seguir:

10

11

Posteriormente, o MARE passou a adotar a denominao Agncias Executivas, incorporada

legislao ordinria por meio de medida provisria atualmente em vigor.
Respostas s Questes Formuladas pela Dep. Telma de Souza. MARE, dez. 1995.

(MARE, A Nova Poltica de Recursos Humanos, 1997, p. 27)

No mesmo sentido, identifica como estratgia essencial reforma do
aparelho do Estado reforar o Ncleo Estratgico e ocup-lo por servidores pblicos
altamente competentes, bem treinados e bem pagos, servidores identificados com o
ethos do servio pblico, entendido como o dever de servir ao cidado12. No Ncleo de
Atividades Exclusivas, apontada a necessidade de substituir a administrao pblica
burocrtica, voltada para o controle a priori dos processos, pela administrao pblica
gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competio
administrada13, e o fortalecimento das prticas de adoo de mecanismos que
privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas
pblicas viabilizando o controle social das mesmas.
Segundo o MARE, a reforma do Estado contemplar, no seus objetivos
globais, "no s aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade
administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do
Estado para o atendimento dos cidados; mas tambm limitar a ao do Estado quelas
funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no-exclusivos para a
propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado para a
iniciativa privada"14.
Segundo o Plano Diretor (p. 77-78), a modernizao do aparelho do Estado
demanda a instituio de carreiras compatveis - Carreiras de Estado - formadas
principalmente por servidores estatutrios no ncleo estratgico do Estado, e
carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administrao indireta e nos
servios operacionais inclusive do ncleo estratgico.
Esses ncleos so, portanto, o cerne do Estado, a partir da concepo de
reforma. So os nicos conjuntos de atribuies e competncias que, a partir das
suas premissas, devem permanecer regidos pelo direito pblico, e onde o
administrador pblico permanecer, ainda que parcialmente, limitado pelo regime
jurdico administrativo. Mesmo nesses ncleos, contudo, a proposta governamental
parte da premissa de que a forma de administrao dever orientar-se pelas premissas do
gerencialismo; no caso do ncleo estratgico, parcialmente; no caso do ncleo de
atividades exclusivas, totalmente. Em ambos os casos, no entanto, a forma de
propriedade permaneceria sendo estatal, ou, por outro lado "s pode ser estatal"15.
A redefinio do alcance e tamanho do Estado demanda uma
reinstitucionalizao, segundo BRESSER PEREIRA, medida que

Uma outra forma de conceituar a reforma do Estado em curso, entendla como um processo de criao ou de transformao de instituies, de
12

13

14

15

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Administrao Pblica Gerencial: estratgia e estrutura para
um novo Estado. Braslia : MARE, mmeo, 1996, 25 p.
BRASIL, Presidncia da Repblica. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia
: Imprensa Nacional,1995, 86 p. p. 58.
A Nova Poltica de Recursos Humanos. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n. 11, Braslia:
MARE, 1997, 48 p. 22.
Idem, ibidem, p. 22.

forma a aumentar a governana e a governabilidade. Privatizao um

processo de transformar uma empresa estatal em privada. Publicizao, de
transformar uma, organizao estatal em uma organizao de direito
privado, mas pblica no-estatal. Terceirizao o processo de transferir
para o setor privado servios auxiliares ou de apoio. No seio do Estado
estrito senso, onde se realizam as atividades exclusivas de Estado, a clara
distino entre secretarias formuladoras de polticas pblicas, agncias
executivas e agncias reguladoras autnomas implica em criao ou
redefinio da instituies. No plano das reformas, muitas delas implicam
na criao de novas instituies, entendidas estas de forma restrita como
instituies organizacionais (isto especialmente verdade para as
instituies voltadas para o controle social), e todas elas implicam em novas
instituies legais: o voto proporcional, o voto distrital misto, a limitao do
nmero de partidos, a fidelidade partidria, a propaganda poltica gratuita, a
garantia de participao nas decises polticas das instituies pblicas
no-estatais.
Nessa linha de raciocnio, mas de uma forma muito mais abstrata,
possvel pensar na reforma do Estado a partir do modelo do principalagente, como uma forma de criar incentivos e punies para que a vontade
dos eleitores se realize no Estado. Segundo esse modelo, em sua forma
simplificada, os eleitores seriam os principais, os polticos eleitos, seus
agentes; estes, por sua vez, seriam os principais dos burocratas ou
servidores pblicos. A tarefa fundamental da reforma seria a criao ou
reforma de instituies de forma que os incentivos e punies se tornassem
realidade.16
Embora afirme que o que busca o isolamento das agncias estatais de
influncias polticas, e que em sociedades democrticas a alta administrao pblica est
inserida no processo poltico e dele faz parte17, percebe-se que, no fundo, a separao
entre formulao e implementao de polticas pblicas e a reduo do capacidade
de atuao autnoma da burocracia (neste caso, por meio de sua imerso na
sociedade) residem na prpria gnese das agncias executivas, assim como o
conflito principal-agente tido como um dado da realidade que precisa ser administrado
por meio de punies e incentivos.
Alm disso, h que se fazer - ou identificar - a opo relativa ao papel que o
Estado deve desempenhar, no contexto da democracia, da globalizao, da economia de
mercado. Este papel j se acha, em linhas gerais, expresso no ordenamento
constitucional vigente, impondo-se, no entanto, explicitar o mbito da interveno e da
atuao estatal, especialmente no caso das unidades federadas, dotadas de
competncias concorrentes e residuais.
Afirma Rgis de Castro ANDRADE que as funes do Estado, mesmo as
fundamentais, so opes sociais, as quais se inscrevem em suas estruturas polticas,

16
17

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma dos Estado dos anos 90..., p. 19-20.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma dos Estado dos anos 90..., p. 43.

administrativas e materiais18. Tm durao histrica diferente, e expressam opes ou

projetos nacionais das sociedades concernidas ou de amplas coalizes hegemnicas
nessas sociedades. A opinio de ANDRADE, na verdade, reflete o que j em 1883
WILSON apontava:

...Dificilmente se encontrar uma tarefa governamental que, de simples

que era no passado, no se haja tornado complexa no presente. O
governo, outrora, tinha poucos dirigentes; tem-nos hoje em grande nmero.
Outrora, as maiorias sujeitavam-se ao governo; hoje, o dirigem. No
passado, o governo talvez tivesse que se curvar aos caprichos da corte;
hoje, tem que respeitar as opinies do povo.
E essas opinies, ampliando-se constantemente, transformam-se em novas
concepes dos deveres do Estado. De sorte que as funes
governamentais tornam-se cada dia mais difceis e complexas, ao mesmo
tempo que se vo multiplicando vertiginosamente.19
A formao da burocracia estatal deriva, portanto, das funes e papis
que o Estado cumpre, em diferentes momentos histricos. A estruturao dos quadros de
pessoal da Administrao Pblica, conseqentemente, uma expresso e ao mesmo
tempo meio da formao desta burocracia, para o que assume um perfil que acompanha
a evoluo do perfil do Estado a que serve. Segundo ANDRADE20, as funes possveis
do Estado moderno, condicionando a formao da burocracia estatal, podem ser
classificadas em trs grandes grupos:

1) funes de Estado stricto sensu: manuteno da ordem interna, defesa do

territrio, representao externa, provimento da justia, tributao e administrao
dos servios que presta;
2) funes econmicas: criao e administrao da moeda nacional, regulamentao
dos mercados e promoo do desenvolvimento (planejamento, criao de
incentivos, produo de bens de infra-estrutura e insumos estratgicos, etc).
3) funes sociais: provimento universal dos bens sociais fundamentais (sade,
educao, habitao), cobertura dos riscos sociais, proteo dos setores mais
necessitados, etc.
Segundo a classificao proposta por ANDRADE, os trs grupos de
funes abrangem, assim, as funes tanto do Estado Repressivo quanto do Estado
Legitimador, do Estado Regulador, do Estado Planejador, do Estado de Bem-Estar e do
Estado Produtor referidos por Bresser Pereira. Na mesma linha de raciocnio, afirma
BRESSER PEREIRA:

Entretanto, alm dessas atividades, que caracterizam o Estado

clssico, liberal, temos uma srie de outras atividades que lhe so
exclusivas correspondentes ao Estado Social. Em essncia so as
18

19

20

ANDRADE, Rgis de Castro. Introduo Geral. in ANDRADE, Rgis de Castro & JACOUD, Luciana
(org.). Estrutura e Organizao do Poder Executivo - Administrao Pblica Brasileira.
Braslia: ENAP-CEDEC, 1993, vol 2., p. 23-32. p. 25.
WILSON, Woodrow. O Estudo da Administrao. Rio de Janeiro, FGV, Cadernos de Administrao
Pblica, 1955, 35 p. p. 16.
ANDRADE, op. cit., p. 28.

atividades de formular polticas na rea econmica e social e, em

seguida, de realizar transferncias para a educao, a sade, a
assistncia social, a previdncia social, a garantia de uma renda
mnima, o seguro desemprego, a defesa do meio ambiente, a proteo
do patrimnio cultural, o estmulo s artes. Estas atividades no so
todas intrinsecamente monopolistas ou exclusivas, mas na prtica,
dado o volume das transferncias de recursos oramentrios que
envolvem, so de fato atividades exclusivas de Estado. H toda uma
srie de razes para que o Estado subsidie estas atividades, que no cabe
aqui discutir. O principal argumento econmico que as justifica o de que
estas so atividades que envolvem externalidades positivas importantes,
no sendo, portanto, devidamente remuneradas pelo mercado. O
argumento tico o de que so atividades que envolvem direitos humanos
fundamentais que qualquer sociedade deve garantir a seus cidados.
E temos ainda as atividades econmicas do Estado que lhe so
exclusivas. A primeira e principal delas a de garantir a estabilidade
da moeda. Para isto a criao dos bancos centrais neste sculo foi
fundamental. A garantia da estabilidade do sistema financeiro,
tambm executada pelos bancos centrais, outra atividade exclusiva
de Estado estratgica. Os investimentos na infra-estrutura e nos servios
pblicos no so, a rigor, uma atividade exclusiva de Estado, na medida em
que podem ser objeto de concesso. No h dvida, porm, que a
responsabilidade deste setor do Estado, e de que muitas vezes ele
obrigado a investir diretamente.21
A classificao das funes estatais relevante medida que permite
identificar o grau de essencialidade das funes de Estado. Assim, as funes stricto
sensu so intransferveis, logo, tpicas, exclusivas e permanentes do Estado. o
Estado, e apenas ele, atravs de meios prprios, em especial da burocracia, quem
mantm a ordem interna (ordem social), as relaes diplomticas com outros pases,
assegura a justia, impe e arrecada tributos, formula e administra as polticas pblicas,
estabelece os meios e controla a execuo da despesa pblica.
As funes econmicas so parcialmente transferveis: a produo de bens
e insumos pode - e em certos caso mesmo essencial que seja - ser transferida para o
setor privado, desde que este esteja capacitado para tanto. No entanto, quanto atividade
regulatria, incumbe exclusivamente ao Estado exerc-la, indelegvel e
permanentemente, atravs de seus quadros burocrticos. A execuo de servios
(produo de bens de infra-estrutura e insumos estratgicos) nesta rea tpica, ou seja,
caracterstica do Estado, embora no seja, necessariamente, exclusiva do Estado22.
As funes sociais so exercidas tanto pelo Estado quanto pelo setor
privado: embora sejam de responsabilidade ltima do Estado, a descentralizao por
21
22

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90... p. 23-24.
Um exemplo claro de funo desta natureza no Brasil a explorao de servios e
instalaes nucleares de qualquer natureza, e a lavra, enriquecimento e reprocessamento, a
industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, definida como
competncia da Unio no art. 21, XXIII da Constituio Federal.

colaborao comum e at mesmo recomendvel, em muitos casos23. Neste caso, a

burocracia no exerce papel indispensvel, embora freqentemente venha a
desempenh-lo, inclusive em decorrncia do seu prprio esforo de auto-reproduo. De
acordo com o perfil do Estado, podem no ser tpicas, nem exclusivas do Estado, desde
que o Estado, nos termos das opes polticas formuladas na sua Constituio, seja
caracteristicamente omisso no tocante ao seu exerccio, embora no possa ausentar-se
das tarefas de regulao e fiscalizao.
O processo de implementao de planos de carreira na Administrao
Pblica Federal est intimamente ligado ao processo de organizao da burocracia
enquanto agente da ao estatal. Tais planos tm-se constitudo, de fato, em
instrumentos destinados a permitir que os quadros de pessoal de seus rgos e entidades
autrquicas e fundacionais sejam estruturados segundo padres mnimos de
racionalidade. A formao da burocracia - ou da tecnoburocracia estatal - seria, portanto,
uma derivao das funes e papis que o Estado cumpre, em diferentes momentos
histricos, a qual retroalimentada pela prpria burocracia. Por seu turno, como
reconhece BRESSER PEREIRA, a definio de quais sejam as atividades exclusivas de
Estado deriva da prpria definio do que seja esta instituio24. A estruturao dos
quadros de pessoal da Administrao Pblica Federal, conseqentemente, uma
expresso e ao mesmo tempo meio da formao desta burocracia, para o que assume
um perfil que acompanha a evoluo do perfil do Estado a que serve.
A poltica de recursos humanos elaborada e defendida pelo atual governo,
detalhando as premissas do Plano Diretor, admite como necessria a reestruturao dos
quadros de pessoal do servio pblico. No entanto, essa reestruturao se far a partir de
uma redefinio do papel do Estado - ou do seu aparelho - segundo a qual ficaro
concentradas no Estado as atividades relacionadas com a formulao, controle e
avaliao de polticas pblicas e as que pressuponham o poder do Estado, "transferindose as atividades que podem ser controladas pelo mercado e a execuo de servios que
no envolvem o exerccio do poder do Estado mas que devem ser subsidiados pelo
Estado (...) para o setor privado e para o setor pblico no estatal, respectivamente" 25.
A reestruturao impe a organizao de carreiras tecnicamente
consistentes para que se possa ter um fortalecimento da atuao do Estado, que tende a
concentrar-se nas aes de planejamento ou formulao de polticas, regulao, soluo
dos conflitos sociais, garantia da soberania, da coeso social e do acesso do cidado aos
servios pblicos, ainda que prestados pelo mercado. Esta reestruturao, segundo o
MARE, dar-se-ia segundo as diretrizes do quadro a seguir:

23

24
25

Esta forma de descentralizao se d quando, por meio de contrato ou ato administrativo

unilateral, se transfere a execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica
de direito privado, previamente existente, conservando o poder pblico a titularidade do
servio.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90... p. 22.
A Nova Poltica de Recursos Humanos. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n. 11, Braslia:
MARE, 1997, 48 p. p. 11.

Segundo esta concepo,

"os servidores pblicos, e portanto integrantes de carreiras de Estado,

sero apenas aqueles cujas atividades esto voltadas para as
atividades exclusivas de Estado, relacionadas com a formulao,
controle e avaliao de polticas pblicas e com a realizao de
atividades que pressupem o Estado enquanto pessoal. Para a
realizao de atividades auxiliares como manuteno, segurana e
atividades de apoio diversas ser dada continuidade ao processo de
terceirizao, transferindo-as para entidades privadas.
O fortalecimento dos profissionais atuando nas reas exclusivas de Estado
um requisito para garantir a qualidade e a continuidade da prestao de
servios e o alcance do interesse pblico com a descentralizao da
prestao de atividades de Estado. O novo papel do Estado pressupe
assim o fortalecimento das carreiras voltadas para a formulao,
controle e avaliao das polticas pblicas, bem como , para
atividades exclusivas de Estado. Uma vez que as novas funes esto
relacionadas com decises estratgicas de Estado, as carreiras a serem
fortalecidas no as de nvel superior associadas ao desempenho de tais
competncias."26
Inobstante, deve-se identificar quais as atividades a serem, para tanto,
classificadas e consideradas como integrantes de cada setor, para os fins dessa
interveno.
Definir quais so os servidores revestidos dessa caracterizao tem sido
questo polmica e insatisfatoriamente resolvida no campo da doutrina, sendo necessrio
o estabelecimento de critrios para diferenciar o servidor pblico para o qual
indispensvel permanecer sob a esfera do regime estatutrio, porque responsvel por
funo pblica, logo exclusiva ou tpica de estado, dos simples agentes encarregados de
servios pblicos.

26

Idem, ibidem, p. 12.

Para estabelecer esta diferenciao, RENATO ALESSI27 prope a

identificao de dois requisitos: a) o enquadramento no sistema organizativo da
administrao pblica, ou seja, a condio de servidor do Estado; b) a atribuio de uma
funo pblica vera e propria, ou seja, atividade ideolgica ou volitiva voltada para o
exerccio, ou para favorecer o exerccio, da autoridade pblica. Ausente o primeiro
elemento, o agente pblico no servidor; ausente a segunda, apenas encarregado de
servio pblico, ou empregado pblico. A prova da tipicidade deve ser buscada, portanto,
nas atribuies a serem exercidas pelos agentes pblicos, e aferida mediante critrios
objetivos, tais como os propostos por BERNARDES28:

1. prestao de servio pblico em favor da coletividade: finalidade;

2. que envolve o mando estatal: autoridade pblica;
4. para atendimento de necessidades pblicas a que o Estado se obrigou:
essencialidade;
5. tendo carter principal na atividade do agente pblico: predominncia ou
intensidade;
6. e importando, para o agente, deveres pblicos e acrscimo de limitaes
na esfera das liberdades cvicas: munus pblico;
7. principalmente em razo da qualificao funcional do agente ou da
designao que recebe: individuao;
8. e sobretudo se a tarefa referente soberania do Estado: excelncia.
So, portanto, decisivos o grau de vinculao da funo exercida com a
autoridade estatal e a pessoa do agente pblico considerado. A destinao constitucional
do agente, a atividade para a qual contribui distintivo essencial, seja para a verificao
da tipicidade primria ou tipicidade derivada ou auxiliar. No sero, portanto, quaisquer
cargos destinados ao exerccio de atividades vinculadas s funes estatais tpicas que
estaro investidos da tipicidade, mas somente aqueles cujos ocupantes personificam ou
enfeixam poderes estatais, ou que exercem parcela desse poder, ou cujos cargos
somente tm sentido se vinculados ao exerccio desse poder. Caso contrrio, a tipicidade
das carreiras estaria vinculada ao mero exerccio de um cargo no mbito de determinado
rgo, distorcendo o conceito de maneira paradoxal: bastaria ao servidor em atividade de
apoio operacional ou tcnico-administrativo, consideradas via de regra subalternas, estar
em exerccio em determinado rgo e seu cargo passaria a ser tambm caracterizado
como tpico. Por outro lado, em determinadas situaes h atribuies que somente
podem ser exercidas no rgo que enfeixa competncia estatal especfica, o que,
necessariamente, acarreta a tipicidade da funo exercida pelo agente pblico. Esse
aspecto distintivo pode ser aferido, igualmente, pelas especificidades dos conhecimentos
exigidos para ingresso no cargo e sua vinculao com as competncias do poder pblico.

27

28

BERNARDES, Hugo Gueiros. Servio pblico: funo pblica, tipicidade; critrios

distintivos. Revista de Informao Legislativa, Braslia:Senado Federal, Subsecretaria de
Edies Tcnicas, ano 29, n. 118, p. 111-126, abr.-jun. 1993. P. 115.
Idem, ibidem, p. 117

No sero, portanto, quaisquer cargos destinados ao exerccio de

atividades vinculadas s funes estatais tpicas que estaro investidos da tipicidade, mas
somente aqueles cujos ocupantes personificam ou enfeixam poderes estatais, ou que
exercem parcela desse poder, ou cujos cargos somente tm sentido se vinculados ao
exerccio desse poder. Caso contrrio, a tipicidade das carreiras estaria vinculada ao mero
exerccio de um cargo no mbito de determinado rgo, distorcendo o conceito de
maneira paradoxal: bastaria ao servidor em atividade de apoio operacional ou tcnicoadministrativo, consideradas via de regra subalternas, estar em exerccio em determinado
rgo e seu cargo passaria a ser tambm caracterizado como tpico.
Esta constatao demonstra a impropriedade de se adotar critrios para a
organizao de carreiras que abordem a questo sob uma tica simplista, ignorando as
diversas especificidades a serem consideradas. necessrio, portanto, para que se possa
estruturar cada carreira, identificar-se, as funes de Estado a serem atendidas e, dentro
delas, se h especificidades profissionais que exijam a instituio de carreiras igualmente
especficas e individualizadas em sua estrutura e atribuies e, em decorrncia, a sua
tipicidade.
Dentre essas funes, observando-se a conceituao proposta pelos
autores citados, destacam-se desde logo, no mbito dos Ncleos Estratgico e de
Atividades Exclusivas do Poder Executivo, algumas funes, como a funo fiscalizao
tributria, previdenciria e trabalhista; a funo auditoria-controle interno; a funo
segurana; a funo polcia administrativa (inspeo sanitria, agropecuria, polcia do
meio ambiente); a funo planejamento/formulao/implementao de polticas
pblicas/gesto governamental; a funo regulao/fiscalizao de mercados; a funo
jurdica/advocacia e defensoria pblica; a funo legislativa; a funo judicial.
No se trata, evidentemente, de rol exaustivo, que esgote o contedo das
funes constitucionalmente previstas. Alm disso, essas funes, embora distribudas ou
compartilhadas pelos citados ncleos, no esgotam o alcance de nenhum dos dois.
Porque, em certos casos, no haver a necessidade de carreiras para todas as atividades
quer de um quer de outro ncleo, desde que tais atividades no estejam dotadas de
especificidades que exijam a formao de carreiras prprias.
Tais carreiras ou funes a elas associadas estaro, necessariamente,
vinculadas adoo ou manuteno do regime estatutrio. Esse regime necessrio
para elas porque, como afirma Michel CROZIER, um certo nmero de funes
administrativas devem ser absolutamente protegidas contra as intervenes dos
administrados e contra o favoritismo dos superiores susceptveis de serem influenciados
por consideraes externas. Alm disso, o problema no o estatuto, e sim sua
uniformidade e a forma como aplicado29. A adoo do regime estatutrio,
reiteradamente caracterizado e reconhecido como prprio e especfico das carreiras
tpicas de Estado visa dar aos seus membros garantias no exerccio de seus cargos
contra o poder poltico e discricionrio, j que inerente a tais atividades a possibilidade
de contrariar interesses poderosos no exerccio de suas atividades, identificadas com os
29

CROZIER, Michel. Estado Modesto, Estado Moderno: estratgia para uma outra mudana.
FUNCEP: Braslia, 1989, p. 171.

interesses permanentes do Estado. Em conseqncia, a impossibilidade de que seja

adotado regime jurdico diferenciado para servidores de uma mesma carreira ou categoria
impe que as carreiras e categorias tpicas de Estado sejam precisamente identificveis,
ou seja, que seus membros no possam ser confundidos com servidores da mesma
categoria em exerccio em outros rgos onde exeram atividades no tpicas.
A concepo adotada pela Emenda Constitucional n 19/98 convalida esse
entendimento. O art. 41 da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda,
prev que so estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para
cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico. Essa previso desde logo
admite a manuteno do regime de cargo, estatutrio, hiptese em que o servidor
somente poder ser demitido em virtude de sentena judicial transitada em julgado, por
falta grave, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa,
por insuficincia de desempenho, mediante procedimento de avaliao peridica,
assegurada tambm ampla defesa, e finalmente, poder ser exonerado por necessidade
de reduo de despesas com pessoal e encargos, mediante ato normativo motivado que
especifique a atividade, rgo ou undiade adminsitrativa objeto da reduo de pessoal.
No entanto, o art. 247 prev que as leis que iro regulamentar a demisso
por insuficincia de desempenho e a exonerao por excesso de despesa devero
estabelecer critrios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor pblico
estvel que, em decorrncia das atribuies de seu cargo efetivo, desenvolva atividades
exclusivas de Estado.
Desde logo fica claro que uma supergarantia remetida aos ocupantes de
cargos efetivos, por decorrncia estveis, que atendam quele requisito. Em sentido
oposto, os no estveis - por no ocuparem cargos efetivos - no podero almej-la. Nem
podero exigi-la os servidores ocupantes de cargos pblicos, estveis igualmente, mas
que no exeram tais atividades.
Haver, portanto, quatro espcies de servidor: o ocupante de emprego
blico, no estvel; o ocupante de cargo pblico efetivo que ainda no adquiriu a
estabilidade, exera ou no atividade exclusiva de Estado; o ocupante de cargo pblico
efetivo, estvel, que no exerce atividade exclusiva de Estado; o ocupante de cargo
pblico efetivo, estvel, que exerce atividade exclusiva de Estado.
Apenas a este ltimo dirigem-se as supergarantias referidas no art. 247.
Mas no sero, necessariamente, apenas os cobertos por essas supergarantias os
servidores regidos pelo regime de cargo. Haver, na legislao, o espao necessrio para
que os servidores pblicos aos quais se entenda necessrio estender ou manter o regime
de cargo permaneam merecedores da estabilidade. Nesse sentido, o regime estatutrio,
como pedra angular do sistema de garantias do servidor pblico, deve ter o alcance
determinado pela razoabilidade.
A preocupao com essa diferenciao foi exposta, em emenda
apresentada Proposta de Emenda Constitucional n 173/95 pelo Sr. Deputado Joo
Mello e outros, nos seguintes termos:

Art. 37.........

 6. Lei especfica determinar as atividades e funes abrangidas pelo

Ncleo Estratgico do Estado, as atividades e funes essenciais
exclusivas de Estado, as atividades e funes essenciais no exclusivas e
as atividades e funes acessrias, bem como as prerrogativas e o
tratamento especfico de cada categoria quanto ao exerccio profissional na
Administrao Pblica direta e indireta.
Outra emenda, de n 23, da Dep. Maria Laura e outros, props que a
definio do regime jurdico do pessoal observasse o regime jurdico do rgo ou entidade
de prestao de servios:

Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro,

no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira
para os servidores da administrao direta e dos entes de direito pblico da
administrao indireta.
A mesma tese foi defendida pela Emenda n 20, de autoria do Dep. Gerson
Peres:

Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro,

no mbito de sua competncia, regime jurdico de natureza estatutria e
planos de carreira para os servidores ocupantes de cargos pblicos na
administrao direta e nas autarquias.
Os Projetos de Lei Complementar n 248/98, e de Lei Ordinria n 4.811/98,
enviados ao Congresso Nacional em 28 de outubro de 1998, no fizeram, contudo, essas
necessrias diferenciaes. Pelo contrrio, em ambos os casos foram adotados
entendimentos restritivos que no tm sustentao quer na abordagem conceitualmente
apropriada, quer na prpria complexidade da Administrao Pblica.
Com efeito, so excludos do regime de cargo todos os servidores
pblicos, exceto os ocupantes de cargos de Policial, Procurador, Advogado, Assistente
Jurdico e Diplomata. Todos os demais cargos so relegados ao regime contratual,
afastando-lhes a garantia da estabilidade, e submetidos ao regime da CLT. No so
conceituadas as atividades exclusivas de Estado, nem definidos critrios para diferencilas. Apenas se define, irrazoavelmente, que alguns poucos cargos estaro sob a gide da
Lei n 8.112/90, enquanto todos os demais sero regidos pela CLT. Adota-se, para tanto,
interpretao que define um rol ainda menor do que do Estado Mnimo - menor, ainda, do
que a relao contemplada na Lei n 6.185, de 1974, que afastou do regime estatutrio
mais de 80% dos servidores pblicos de ento.
conveniente recordar que aquela Lei, posteriormente alterada pelas Leis
n 6.335, de 31 de maio de 1976 e 6.856, de 18 de novembro de 1980, foi o primeiro
instrumento legislativo a elencar as atividades tpicas de Estado, estabelecendo em seu
art. 2 como tais aquelas compreendidas nas reas de segurana pblica, Diplomacia,
Tributao, Arrecadao e Fiscalizao de Tributos Federais e Contribuies
Previdencirias, Procuradoria da Fazenda Nacional, Controle Interno e Ministrio Pblico.
Por outro lado, o art. 3 da referida Lei n 6.185/74 definiu que para as atividades no
previstas no seu art. 2 s se admitiriam servidores regidos pela legislao trabalhista,

com a aplicao das normas do Fundo de Garantia do Tempo de Servio. poca, tanto
estas quanto as definidas como tpicas de Estado eram regidas pelo Plano de
Classificao de Cargos - PCC institudo pela Lei n 5.645/70. Em 1989, o assunto voltou
a constar de textos legais: o Projeto de Lei n 4.059/89, de outubro de 1989, que
estabeleceria as diretrizes para os Planos de Carreira do Servio Pblico Civil da Unio, e
que assim abordou o tema:

"Art. 6. As carreiras podero incluir atividades que:

I - sejam tpicas, exclusivas e permanentes do Estado e exijam qualificao
profissional especfica; e
II - encontrem correspondncia no setor privado, podendo essas atividades
ser de natureza finalstica, sistmica ou comum a todos os rgos e
entidades."
No disciplinou - face complexidade do assunto - quais seriam as
carreiras tpicas, assumindo no ser numerus clausus a definio contida na vetusta Lei n
6.185/74. Todavia, os limites estavam precisos: atividades tpicas, ou seja, prprias do
Estado; exclusivas, ou seja, exercidas somente pelo Estado, em carter autnomo e
soberano; permanentes, isto , contnuas, inerentes e indispensveis funo estatal; que
exijam qualificao profissional especfica, ou seja, no ministrada, a priori e de maneira
independente, pelo sistema oficial de ensino, carecendo, portanto, de formao em Escola
de Governo ou centro de formao prprio.
Durante a reviso constitucional de 1994, inmeras foram as propostas no
sentido de definir quais carreiras e categorias se revestiam de caractersticas prprias que
justificassem o reconhecimento de um status diferenciados. Face complexidade do
tema, o rol de carreiras tpicas variava conforme o signatrio, incluindo, dentre outras, as
integrantes das reas de segurana pblica, diplomacia, advocacia e defensoria pblicas,
arrecadao e fiscalizao de tributos e contribuies, magistrio, contabilidade,
planejamento, superviso e controle, ou aquelas a serem definidas em lei complementar
especfica. Linha de raciocnio similar fora abordada pelo Governo Collor em 1991 ao
propor ao Congresso Nacional a PEC n 51 (o ento chamado emendo): tpicos de
Estado, porque merecedores da estabilidade funcional seriam os integrantes das carreiras
compreendidas nas reas de segurana pblica, diplomacia, advocacia e defensoria
pblicas, controle interno e externo e tributao, arrecadao e fiscalizao de tributos e
contribuies sociais, bem como de outras carreiras tpicas de Estado relacionadas em lei
complementar.
Alm dos interesses corporativos, que nem por isso se despem de
legitimidade, a pauta de razoabilidade necessria definio do que atividade exclusiva
do Estado deve levar em conta a prpria Constituio, o papel do Estado e sua
organizao administrativa, que o que define a criao e existncia de cargos pblicos.
No entanto, o projeto em tela adotou critrio restritivo, orientado essencialmente para o
objetivo de restringir o acesso do servidor ao regime previdencirio do art. 40 da CF, que
beneficia apenas os ocupantes de cargos pblicos.
Assim, ao invs de serem efetivamente considerados os que exercem

atividades exclusivas de Estado, foram considerados apenas os cargos que tm previso

constitucional - embora, contraditoriamente a esse pressuposto, o artigo 1 tenha includo,
em seu inciso II, cargos que no tm previso constitucional expressa. Logo se v
que no pode ser esse o critrio, sob pena de descaracterizar-se o conceito e a prpria
proteo assegurada pelo art. 247 da CF com a redao dada pela Emenda
Constitucional n 19.
Para o correto tratamento do tema, essencial definir limites e
condicionalidades aplicao do conceito de carreiras tpicas de Estado, dentre os quais
se destacam os seguntes:
categorias funcionais j existentes cujas atribuies sejam, especifica e
exclusivamente, em reas elencadas na Lei n 6.185/74 e suas alteraes
posteriores;
carreiras ou cargos claramente definidos em funo de atividades tpicas,
exclusivas e permanentes do Estado, que exeram funes de agentes
pblicos na condio de servidores pblicos investidos na competncia
privativa do jus imperii, e para as quais se exija qualificao ou formao
profissional especfica, ministrada por centro de formao ou Escola de
Governo, como requisitos de ingresso no cargo e adequadas s suas
competncias;
categorias funcionais j estruturadas perfeitamente identificadas cujas
atribuies sejam, especifica e exclusivamente, vinculadas a competncias
executivas ou regulatrias privativas do Poder Pblico na rbita Unio,
exercidas de forma indelegvel, seja sob a forma de permisso, concesso
ou autorizao, sob pena de nulidade do ato.
Em funo destes limites, podem ser a priori definidas como tpicas de
Estado,no mbito do Poder Executivo, inequivocamente, as carreiras e categorias cujas
atividades sejam tpicas, exclusivas e permanentes do Estado, exijam qualificao
profissional especficas e sejam exclusiva ou comprovadamente principais nas seguintes
reas de competncia do Poder Pblico:
a)segurana pblica;
b)diplomacia;
c)tributao, arrecadao e fiscalizao de tributos federais e contribuies
previdencirias;
d)controle interno e externo;
e)consultoria e assessoramento jurdicas aos rgos e entidades da
administrao direta, autrquica e fundacional;
f)defensoria pblica;
g)representao judicial e extrajudicial dos rgos e entidades da
administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive na execuo da

dvida ativa;
h)formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas e de planos
nacionais de desenvolvimento econmico e social;
i)inspeo do trabalho;
j)elaborao, programao e fiscalizao de oramentos pblicos;
k)fiscalizao e controle do comrcio exterior;
l)vigilncia sanitria;
m)fiscalizao, inspeo e defesa agropecuria;
n)fiscalizao e proteo ao meio ambiente.
No entanto, fundamental levar-se em conta que pelo menos algumas
carreiras e cargos j constitudas e que, efetivamente, exercem atividades que s ao
Estado competem, no podem ser afastadas da sujeio ao regime de cargo. Disso so
exemplo, dentre outros, as de Tributao e Arrecadao, Fiscalizao Tributria,
Previdenciria e do Trabalho, Oramento, Controle Interno, Formulao de Polticas
Pblicas, Regulao e Fiscalizao de Instituies do Sistema Financeiro Nacional,
apenas no mbito do Poder Executivo. H, ainda, aquelas que so prprias dos demais
poderes, como o Controle Externo, a Elaborao Legislativa e a Administrao da Justia.
Em vista disso, so detentoras dos qualificativos necessrios sua
classificao como responsveis por atividades exclusivas de Estado, inequivocamente,
as seguintes carreiras e categorias atualmente existentes, sem prejuzo de outras que
venham a ser organizadas em rgos ou entidades responsveis por funes igualmente
tpicas, no mbito do Poder Executivo da Unio:
1. Carreiras de Inspeo, Fiscalizao e Arrecadao
a) Carreira Auditoria Fiscal do Tesouro Nacional (Auditores Fiscais do Tesouro
Nacional e Tcnicos do Tesouro Nacional) e cargos de Fiscal de Contribuies
Previdencirias: Categorias detentoras do jus imperii na rea de fiscalizao e
arrecadao de tributos e contribuies federais, conforme previso da Lei n
6.185/74, originrias do Grupo-Tributao, Arrecadao e Fiscalizao regulamentado
pelo Decreto n 72.933/73. O ingresso depende de concurso pblico e curso de
formao especfico.
b) Fiscal do Trabalho: Categoria funcional especfica responsvel pelo exerccio das
atividades de inspeo do trabalho, expresso do jus imperii e tpicas de Estado ex vi
do art. 21, XXIV da Constituio Federal. Reveste-se tambm da necessidade de
garantias no exerccio do cargo por fora do art. 6 da Conveno n 81 da
Organizao Internacional do Trabalho, re-ratificada pelo Brasil atravs do Decreto n
95.461, de 1987. Estas garantias alcanam tambm os demais Agentes da Inspeo
do Trabalho (Mdicos do Trabalho, Engenheiros e Assistentes Sociais quando no
exerccio de atividades de inspeo do trabalho). O ingresso depende de concurso

pblico e curso de formao especfico.

c) Carreira de Especialista do Banco Central (Analistas e Tcnicos do Banco
Central): responsvel pelas atribuies de fiscalizao e regulao das entidades
integrantes do Sistema Financeiro Nacional, atividade exclusiva de Estado
contemplada nos art. 21, VIII e 192 da CF.
d) Cargos de Analista e Inspetor da Comisso de Valores Mobilirios, e de
Analista Tcnico da Superintendncia de Seguros Privados, aos quais compete a
atribuio de controle, regulao e fiscalizao dos mercados de valores mobilirios,
seguros, previdncia privada e capitalizao, no mbito do Sistema Financeiro
Nacional, atividade exclusiva de Estado contemplada nos art. 21, VIII e 192 da CF.
e) Fiscal de Cadastro e Tributao Rural: Categoria que detm as competncias
funcionais de promover fiscalizao e cadastro do zoneamento agrrio, a fim de
identificar, para fins de desapropriao e reforma agrria, as propriedades rurais
que no estejam cumprido sua funo social, atividade esclusiva do Estado nos
termos do art. 184 da CF.
f) Fiscal de Defesa Agropecuria: Carreira criada pela Lei n 9.620/98, no
Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, com atribuies voltadas para as
atividades de inspeo, fiscalizao, certificao e controle de produtos, insumos,
materiais de multiplicao, meios tecnolgicos e processos produtivos na rea de
defesa agropecuria.
2. Carreiras Policiais
a) Carreira Policial Federal (Peritos, Papiloscopistas, Agentes, Escrives, Delegados)
- Carreira responsvel pelo exerccio do Poder de Polcia no tocante ao cumprimento
da legislao penal e da polcia judiciria da Unio, contemplada como tpica de
Estado e pela Lei n 6.185/74 e no art. 144, "caput" e 1 da Constituio Federal. O
ingresso depende de concurso pblico e curso de formao especfico. As mesmas
garantias devem ser reservadas s demais carreiras policiais (Policial Rodovirio
Federal e Policial Ferrovirio Federal), amparadas pelo art. 144 da CF.

3. Carreiras Jurdicas
a) Carreira de Defensor Pblico da Unio: Carreira criada pela Lei Complementar n
80/94 com a atribuio de prestar orientao jurdica e defesa, em todos os graus, dos
necessitados e essencial, nos termos do art. 134 da Constituio, funo
jurisdicional do Estado.
b) Carreira de Procurador da Fazenda Nacional: Carreira integrante da AdvocaciaGeral da Unio responsvel, ex vi do 131, 3 da Constituio Federal, pela
representao da Unio na execuo da dvida ativa de natureza tributria.
Contemplada como tpica de Estado pela Lei n 6.185/74.
c) Carreira de Assistente Jurdico: Carreira responsvel pelas atividades de
consultoria e assessoramento jurdicos no mbito do Poder Executivo. Originria do
Grupo-Servios Jurdicos, juntamente com a Procuradoria da Fazenda Nacional, uma

das 3 Carreiras especficas da Advocacia-Geral da Unio, juntamente com os

Advogados da Unio e Procuradores da Fazenda Nacional.
d) Procurador Autrquico e Procurador da adm. Fundacional: Categorias
responsveis pelas atividades representao judicial e extrajudicial e de consultoria e
assessoramento jurdicos no mbito da administrao autrquica e fundacional.
Originria da Advocacia Consultiva da Unio e do Grupo-Servios Jurdicos,
juntamente com a Procuradoria da Fazenda Nacional e Assistentes Jurdicos, integram
o quadro dos rgos vinculados AGU por fora da Lei Complementar n 73/93.

4. Carreiras de Representao Diplomtica

a) Carreira de Diplomata: Carreira integrante do Servio Exterior que detm ex vi da
Lei n 7.501, de 1987, a atribuio de exercer atividades inerentes representao
diplomtica, classificada como tpica de Estado pela Lei n 6.185/74. O ingresso
depende de concurso pblico e curso de formao especfico.
b) Carreira de Oficial de Chancelaria: Carreira integrante do Servio Exterior que
detm ex vi da Lei n 7.501, de 1987 e da Lei n 8.883, de 1993, a atribuio de
atividades de natureza tcnica e administrativa de apoio representao diplomtica.
O ingresso depende de concurso pblico e curso de formao especfico.
5. Carreiras de Gesto Governamental
a) Carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental:
Carreira integrante do Ncleo Estratgico do Estado, criada pela Lei n 7.834, de
1989, cujas atribuies so as de "formulao, implementao e avaliao de
polticas pblicas, direo e assessoramento nos escales superiores da
administrao direta e autrquica", ou seja, expresso do jus imperii no tocante
definio de diretrizes, programas e projetos de interveno governamental, ou
das decises de governo visando fins previamente estabelecidos a serem
atingidos atravs de prticas globalmente programadas (public policy). No tocante
direo e assessoramento, representam a extenso tcnica dos agentes
pblicos de natureza poltica. Tendo como rgo supervisor o Ministrio do
Oramento e Gesto, atende necessidade de instrumentalizao do Estado para
o exerccio, dentre outras, da funo tpica de planejamento, prevista no art. 174
da Constituio Federal. O ingresso depende de concurso pblico e curso de
formao especfico. As suas atribuies envolvem, nos termos da Lei n 9.625/98
(art. 21), o exerccio de atividades de gesto governamental, nos aspectos
tcnicos relativos a formulao, implementao e avaliao de polticas
pblicas, em todas as reas de governo, na administrao direta e autrquica.
b) Carreira de Planejamento e Oramento (Analista de Planejamento e
Oramento e Tcnico de Planejamento e Oramento): Carreira originalmente
criada pelo Decreto-Lei n 2.346/87 (Carreira de Oramento), cuja denominao
foi posteriormente alterada pela Lei n 8.270/92. Atuam na administrao e
controle do sistema oramentrio no mbito do Poder Executivo e elaborao,

programao e acompanhamento dos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e

de Investimento das Empresas Estatais, atividade inerente ao Estado como Poder
Pblico ex vi do art. 165 da Constituio. Atende, tambm, necessidade de
instrumentalizao do Estado para o exerccio da funo tpica de planejamento,
prevista no art. 174 da Constituio Federal. O ingresso depende de concurso
pblico e curso de formao especfico. As suas atribuies esto definidas no art.
23 da Lei n 9.625: exerccio de atividades de gesto governamental, nos
aspectos tcnicos relativos formulao, e implementao e avaliao de
polticas nas reas oramentria e de planejamento. As mesmas atribuies
competem aos cargos de Tcnico de Planejamento P-1501 do Grupo TP-1500,
tambm pertencentes ao Ministrio do Oramento e Gesto.
c) Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA: Cargos pertencentes ao
IPEA, que segundo o art. 24 da Lei n 9.625 tm como atribuies o exerccio de
atividades de gesto governamental, nos aspectos relativos ao planejamento,
realizao de pesquisas econmicas e sociais e avaliao das aes
governamentais para subsidiar a formulao de polticas pblicas.
d) Carreira de Finanas e Controle Interno (Analistas de Finanas e Controle
e Tcnicos de Finanas e Controle): Carreira criada pelo Decreto-Lei n
2.347/87 a partir das categorias funcionais do Grupo Atividades Especficas de
Controle Interno, contemplada como tpica de Estado pela Lei n 6.185/94.
Exercem atividades de gesto governamental nos aspectos tcnicos relativos
formulao e implementao de polticas na rea econmico financeira e
patrimonial, de auditoria e de anlise e avaliao de resultados. A atividade de
controle interno foi ainda contemplada como tpica de Estado no texto
constitucional pelo art. 73. O ingresso depende de concurso pblico e curso de
formao especfico. As atribuies dos Analistas de Finanas e Controle esto
definidas no art. 22 da Lei n 9.625: exerccio de atividades de gesto
governamental, nos aspectos tcnicos relativos formulao, e
implementao de polticas na rea econmico-financeira e patrimonial, de
auditoria e de anlise e avaliao de resultados.
f) Carreira de Analista de Comrcio Exterior: Criada pela Lei n 9.620/98, tem
atribuies voltadas para as atividades de gesto governamental, relativas
formulao, implementao, controle e avaliao de polticas de comrcio exterior;
g) Supervisor Mdico-Pericial: Criada pela Lei n 9.620/98, tem atribuies
voltadas para as atividades de gesto governamental, nos aspectos relativos ao
gerenciamento, superviso, controle, fiscalizao e auditoria das atividades de
percia mdica;
Assim, somente estar a respeitar a conceituao aprovada pela Cmara
da Reforma do Estado do Conselho de Governo, e incorporada ao Plano Diretor da
Reforma do Estado a aprovao de Lei que, destinada a regulamentar a Emenda
Constitucional n 19/98, considere este rol mnimo de carreiras/atividades exclusivas de
Estado. Trata-se do ncleo duro, identificado com suas funes indelegveis e
inafastveis, e cujas atribuies requerem, sob a forma do regime estatutrio e da

proteo especial contra a perda do cargo, a garantia da estabilidade, sob pena de

vulnerao de seus integrantes frente s presses e interesses que lhes cumpre enfrentar
em seu dia a dia.
E, tendo em vista a tramitao das proposies, caber ao Congresso
Nacional exercer o seu poder de dispor sobre a matria, alterando-a de modo a que possa
alcanar a amplitude dos conceitos aplicveis e, assim, atender aos interesses maiores da
sociedade de poder contar com um servio pblico profissionalizado e imune s presses,
pelo menos neste conjunto de carreiras e atividades efetivamente exclusivas de Estado.

Em maio de 1999.
Luiz Alberto dos Santos
Advogado, Mestre em Administrao, Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
Diretor de Estudos e Pesquisas da ANESP