Monografia Isadora Volpato Curi (A Construcao Da Cidadania)

A CONSTRUO DA CIDADANIA:
PODER PBLICO E PODER PRIVADO NAS OBRAS DE RAYMUNDO FAORO

E DE VICTOR NUNES LEAL
CONSTRUCTION OF CITIZENSHIP: PRIVATE AND PUBLIC POWER IN THE WORKS OF RAYMUNDO
FAORO AND VICTOR NUNES LEAL
ISADORA VOLPATO CURI

Recebido para publicao em outubro de 2007.
Introduo
O presente trabalho consiste no estudo da relao entre poder pblico e poder privado
no Brasil e suas implicaes, como forma de se explicar a poltica e a sociedade brasileira do
sculo XX. A anlise ser feita a partir da obra historiogrfica de dois juristas: Raymundo Faoro,
autor de Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro e Victor Nunes Leal,
de Coronelismo, Enxada e Voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. Busca-se
compreender em que medida os autores responsabilizam a fronteira entre poder pblico e
poder privado pelo desenvolvimento incompleto da cidadania no pas.
O primeiro captulo pretende situar histrica e espacialmente os autores e suas obras,
sobretudo as segundas edies, ambas de 1975, que se inserem no contexto do incio do
processo de redemocratizao poltico-institucional do Brasil, diante da experincia militar
autoritria.
No segundo captulo analisar-se- a contribuio dos autores sob dois enfoques: a do
jurista e a do intelectual. No primeiro caso, ser necessrio analisar em retrospecto a
importncia que o jurista adquiriu ao longo da histria do Brasil, desde a formao do EstadoNao nas primeiras dcadas do sculo XIX. A figura do jurista participou de todas as esferas
do Estado de forma destacada sendo, por exemplo, o principal formulador da Histria
constitucional brasileira.
Na categoria do intelectual, o jurista tambm reinou absoluto at o advento dos cursos
autnomos das Cincias Humanas, em meados do sculo passado, quando houve
especializao nas diversas reas do saber. Pretende-se analisar ainda a questo do intelectual
Trabalho de Concluso de Curso apresentado em 08 de outubro de 2007 no Curso de Especializao em

Direito Constitucional, Ps-Graduao Lato Sensu, da Escola Superior de Direito Constitucional (ESDC).
Bacharel em Direito pela Universidade Mackenzie. Ps-graduada em Direito Constitucional pela Escola
Superior de Direito Constitucional (ESDC).
Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 13 jan./jun. 2009
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A CONSTRUO DA CIDADANIA: PODER PBLICO E PODER PRIVADO NA OBRA DE

RAYMUNDO FAORO E DE VICTOR NUNES LEAL
atravs da vertente mannheimiana, que valoriza a forma com que esse atua na histria do seu
tempo. A seguir ser feita uma reviso bibliogrfica acerca das obras, sob diferentes
perspectivas, o que pode indicar a atualidade e a originalidade das anlises de Faoro e Leal.
O terceiro captulo subdivide-se em trs partes. A primeira delas ir observar o mtodo
recorrente de interpretao da Repblica brasileira: a dicotomia entre poder pblico e poder
privado, alm de outras categorias, como a do pas real versus pas legal e a idia do
formalismo, a adoo de teorias e prticas importadas estranhas realidade nacional. Atravs
de diferentes pontos de vista percebe-se que os autores responsabilizam essas questes pelo
sentimento de falta, de incompletude, que existe em relao ao pas.
Ser visto como a historiografia se divide nos dois plos da dicotomia, como Faoro, que
defende a tese do Estado patrimonial, e Nestor Duarte, adepto da teoria do feudalismo para a
histria da colnia, e crtico da chamada ordem privada que predomina no pas. No ser
deixada de lado a perspectiva mais recente das Cincias Humanas, que no interpreta a
dicotomia entre poder pblico e poder privado, como a historiadora Angela de Castro Gomes,
atravs de categorias estanques e pr-definidas, uma positiva, a outra negativa, e percebe a
relao desses poderes como uma situao de fronteira que no deve ser, necessariamente,
desfeita.
A segunda parte do terceiro captulo ressalta os temas mais importantes tratados em Os
donos do poder, cujo principal a centralidade do papel do Estado na formao poltica
brasileira. Como desdobramento desse assunto, julga-se necessrio avaliar as caractersticas
conceituais de estamento burocrtico e de Estado patrimonial, categorias analticas
empregadas por Faoro que norteiam toda sua obra.
Por fim, tratar-se- de Coronelismo, Enxada e Voto, livro que resultou de tese
acadmica a respeito da formao do municpio e do regime representativo no Brasil. Sero
levantados os argumentos de Leal que sustentam a tese do histrico amesquinhamento do
municpio diante dos entes da federao e de como, em determinado momento, essa
caracterstica permitiu o surgimento do fenmeno do coronelismo. As anlises do autor
sugerem a relao peculiar estabelecida entre o poder privado do coronel e o poder pblico
estadual.
A investigao da relao entre o poder privado e o Estado no Brasil atual e
imperativa, pois se a confuso entre os poderes no necessariamente prejudicial
sociedade, nos moldes com que empregada no Brasil pode-se afirmar que possui parcela de
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responsabilidade
pelo
desenvolvimento
incompleto
da
cidadania,
nos
seus
trs
desdobramentos: nos direitos sociais, civis ou polticos.

No caso dos direitos sociais, h diversos autores (NEVES, 2007; SILVA, 2001) que
relacionam a extrema desigualdade social no Brasil com a corrupo. Se os direitos sociais
garantem (ou deveriam garantir) a participao na riqueza da sociedade, plenamente factvel
afirmar que uma vez que a riqueza do Estado desviada para particulares, a distribuio da
renda ser diminuda.
Da mesma forma, virou lugar comum, justificadamente, afirmar que no Brasil a lei penal
s pune os pobres. A elite e os polticos, de uma maneira geral, so beneficiados pela
impunidade atravs do acesso que tm s instncias do Estado, como o Poder Judicirio. O
foro privilegiado, por exemplo, a que tem direito determinadas autoridades1, no fere o direito
constitucional da igualdade perante a lei, uma vez que visa proteger o exerccio da funo ou
do mandato. Mas na prtica, acaba se tornando um instituto de impunidade2.
Por fim, a apropriao do poder pblico pelo privado pode atingir ainda os direitos
polticos, que se referem participao do cidado no governo da sociedade. Quando o voto
mercantilizado em troca de qualquer pagamento, fica vazio de contedo e no representa a
livre convico do eleitor. O mesmo vale para a venda de votos dentro do aparelho do Estado.
Neste caso, a corrupo estabelecida entre aquele que vendeu o voto e aquele que o comprou
ainda mais prejudicial sociedade, uma vez que provavelmente o pagamento ser feito
atravs de dinheiro, bens ou cargos pblicos.
Muitos exemplos poderiam ser dados a fim de demonstrar como os poderes pblico e
privado no Brasil costumam se relacionar de forma comprometida, no com o chamado
interesse pblico, bem comum ou qualquer outro nome que se queira dar, mas sim a favor dos
interesses privados daqueles que fazem ou no parte diretamente da mquina burocrtica
estatal. Essa a hiptese desta pesquisa.
O art. 102, I, b, CF, estabelece que compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente:
nas infraes penais comuns, o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente, os membros do Congresso
Nacional, seus prprios Ministros e o Procurador-Geral da Repblica. O Foro privilegiado pode ser ainda
ampliado pela PEC 358-A/2005 para as aes de improbidade administrativa, e estender-se no mbito
criminal a ex-ocupantes de cargo pblico, o que certamente contribuir para a morosidade dos julgamentos
dos processos pelo STF e tambm resultar no aumento da impunidade.
Segundo levantamento feito pelo Jornal O Globo, divulgado em 17/06/2007, os 137 processos criminais que
tiveram incio com denncia do Ministrio Pblico Federal contra deputados, ministros de Estado e
Presidentes da Repblica, desde 1968 at hoje (perodo em que h registros disponveis) no houve nenhuma
condenao. (GRIPP; BRGIDO, 2007).
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1. Quadro Poltico e Institucional do Brasil entre 1945 e 1980
A elucidao do contexto scio-poltico brasileiro entre 1945, ano da deposio do
primeiro governo Vargas (1930-45) at o incio do governo Figueiredo (1979-85) tem a
finalidade de inserir as primeiras e, sobretudo, as segundas edies dos livros analisados na
sua poca3. A primeira edio de Os donos do poder de 1958 e de Coronelismo, Enxada e
Voto, de 1949. Ambos autores formulam seus pensamentos historiogrficos sobre o Brasil no
momento de breve fase democrtica no pas entre 1945, fim do Estado Novo e 1964, golpe
militar. Trata-se de um perodo de permanncia do populismo e do advento do reformismo
desenvolvimentista.
Internacionalmente era uma poca em ebulio: vivia-se a Guerra Fria com o trmino da
Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e uma srie de conflitos a ela relacionados. Ocorreria a
Revoluo Cubana (1959), com a posterior invaso da Baa dos Porcos (1961) e a Crise dos
Msseis (1962); a Guerra da Coria (1950-1953); estava em processo a descolonizao dos
continentes africano e asitico; seria fundada a Repblica Popular da China por Mao Ts-Tung
(1949); haveria a cruzada anticomunista nos Estados Unidos (materializada na figura do
senador Republicano Joseph MaCarthy).
importante situar, ainda que brevemente, a condio poltica, social e econmica do
Brasil no contexto das primeiras edies, comparativamente s segundas. No interregno
democrtico de 1945 a 1964, vivem-se os momentos decisivos do processo de industrializao,
com a instalao de setores tecnologicamente mais avanados, que exigiam investimentos de
grande porte; as migraes internas e a urbanizao ganham um ritmo acelerado (MELLO;
NOVAIS, 1998, p. 560).
A ideologia do progresso estava disseminada na sociedade e na classe poltica, e
acreditava-se que o pas caminhava a passos largos para se tornar uma nao moderna. No
governo Kubitschek (1956-60) implementou-se poltica de desenvolvimento capitalista
acelerado, sobretudo na indstria, aliando os investimentos estrangeiros a uma forte presena
Buscam-se os pressupostos e pontos de partida dos autores para aproxim-los de um quadro ideolgico,
seguindo a perspectiva de interpretao de textos histricos de Skinner (1996). Este pretende superar o tipo
de anlise da tradicional histria das idias, que se concentra na leitura dos textos considerados clssicos.
Quer privilegiar o contexto social e intelectual que permitiram que as obras nascessem e afirma que quando
tentamos situar um texto em seu contexto adequado, no nos limitamos a fornecer um quadro histrico
para a nossa interpretao: ingressamos j no prprio ato de interpretar (1996, p.13).
144

estatal na economia. Porm, a crise econmica decorrente da poltica desenvolvimentista no
demoraria a aparecer 4.
No plano legal, estava em vigor a Constituio Federal (CF) de 1946, que apresentou
avano constitucional para poca aps ditadura do Estado Novo (1937-1945), quando Getlio
Vargas outorgou Constituio autoritria (1937), fortalecendo o poder do executivo da Unio
em detrimento do pacto federativo previsto nas Constituies anteriores (1891 e 1934), ainda
que formalmente dispusesse que o Brasil era um Estado Federal (art. 3)5.
No aspecto social, vigoravam as leis trabalhistas criadas a partir do primeiro governo
Vagas. O quadro legal do Direito do Trabalho beneficiava o trabalhador urbano que crescia
rapidamente, mas s se estendeu aos trabalhadores rurais a partir da dcada de 60, atravs da
criao do Estatuto da Terra, em 1964 e do Fundo de Assistncia Rural (Funrural), em 1971,
perodo do regime militar. Ainda assim, esses trabalhadores compunham uma massa que
ficava abaixo da oligarquia de latifundirios e outros proprietrios de menor porte. A vida no
campo era vista como inferior da cidade, j que a urbanizao era smbolo de progresso.
(MELLO; NOVAIS, 1998).
A legislao social existia de direito, mas no de fato. O acesso educao fora
expandido na dcada de 60, mas era precrio e manteve a gigantesca desigualdade social
(MELLO; NOVAIS, 1998). O que estava se delineando no pas era uma modernizao
excludente. Os valores capitalistas, como o individualismo, a racionalidade, a tcnica e o
progresso, estavam em voga, pois proporcionavam certo desenvolvimento econmico, mas de
forma a concentrar a renda.
O perodo democrtico que abrangeu os governos de Eurico Gaspar Dutra (1945-50),
Getlio Vargas (1951-54), Juscelino Kubistchek, (1956-61) Jnio Quadros (1961) e Joo Goulart
(1961-64), alm do governo de transio entre 1954 e 1956, aps a morte de Vargas, foi
marcado por convulses polticas e pela gestao do movimento militar que deps o
presidente Goulart em primeiro de abril de 1964.
Em 1958, aparecem os primeiros sinais de crise econmica, o que acirra os debates, dentro e fora do
governo, entre os que propunham uma poltica de austeridade e os que optavam pela continuidade do
desenvolvimento econmico (ALMEIDA, 1999, p. 15).
O artigo 74 da Constituio de 1937 disciplina as competncias privativas do Presidente da Repblica, dentre

as quais pode-se destacar: sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e expedir decretos e regulamentos
para sua execuo. O art 75 dispe que so suas prerrogativas, entre outras: indicar um dos candidatos
Presidncia da Repblica, dissolver a Cmara dos Deputados no caso do pargrafo nico do art. 167; adiar,
prorrogar e convocar o Parlamento (PORTO, 2001, p. 88).
145

Uma srie crises poltico-institucionais antecedeu o golpe civil-militar de 1964. O suicdio
de Getlio Vargas em agosto de 1954, que causou gigantesca comoo popular em todo o pas,
adiou por 10 anos, como comum afirmar a historiografia, o fim do chamado Estado
populista. O governo Kubitschek tambm sofreu tentativas da oposio em derrub-lo, com as
revoltas de Aragaas e Jacareacanga. A renncia de Jnio Quadros em agosto de 1961 gerou
grande crise no pas, haja vista que parte dos militares e da sociedade civil esforou-se para
impedir a posse do ento vice-presidente Joo Goulart, que s pde assumir aps a soluo
temporria pelo sistema parlamentarista6.
A Teoria da Dependncia, tese que busca compreender a industrializao brasileira a
partir da dcada de 50, compartilhada por autores como Fernando Henrique Cardoso, Enzo
Faletto, Octavio Ianni e Guillhermo ODonnel, entre outros, parte do pressuposto que a
industrializao brasileira estava se conformando a partir do capital, das tcnicas e da
habilidade administrativa estrangeira (o oposto pregado pelos intelectuais nacionalistas do
Instituto Superior de Estudos Brasileiros7). Com isso, atrelava-se o desenvolvimento industrial
nacional expanso das empresas transnacionais no pas.
ODonnel aprofunda a concepo de capitalismo dependente e desenvolve a tese de
que o advento de Estados autoritrios na Amrica Latina, chamados pelo autor de Estados
Burocrticos-Autoritrios (BAs), como no Brasil (1964), Argentina (1966 e 1976), Chile e
Uruguai (1973), foi fruto desse tipo de modernizao capitalista dependente (1990). A
passagem da industrializao substitutiva de importaes de artigos de consumo para uma
industrializao que exigia alta tecnologia e de grande competio no mercado capitalista
mundial, com forte participao de empresas multinacionais, foi responsvel pela emergncia
de regimes burocrticos-autoritrios (SOARES; DARAJO, 1994).
Para proporcionar a industrializao em pases como o Brasil, o autor argentino afirma
que os governos precisavam criar condies favorveis ao capital externo (atravs da
6
Instaurado em 7 de setembro de 1961 atravs da Emenda Constitucional n 4, o parlamentarismo teve vida

curta, pois o plebiscito votado em 6 de janeiro de 1963 resultou no retorno do sistema presidencialista.
O Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) foi criado em 1955 por decreto do Presidente Caf Filho e
implementado por Juscelino Kubitschek, como continuidade do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e
Poltica (IBESP). O ISEB foi o centro formulador da ideologia desenvolvimentista. Congregou profissionais de
vrias reas que debateram acerca da industrializao e do desenvolvimento do pas. O ISEB assumiu a
mesma perspectiva da Cepal, j que a economia oferecia uma explicao estrutural para os problemas
brasileiros. Mas acrescentou a ela a ideologia do desenvolvimento, sem a qual no haveria processo de
mudana. Nessa ideologia do desenvolvimento, o Estado assumia o papel de principal agente de
modernizao e tambm da democratizao. O nacionalismo de ento era pensado como uma ideologia
capaz
de
vencer
as
foras
de
explorao
das
massas.
Disponvel
em:
<http://www.cpdoc.fgv.br/comum/htm>. Acesso em 26 de junho de 2007.
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normalizao da economia), adotando polticas econmicas ortodoxas, de controle da
inflao e da balana de pagamentos e do achatamento dos salrios do setor popular. Tais
medidas afetaram diretamente a classe operria e os setores mdios. O Estado BA, como o
brasileiro ps 1964, seria um sistema de excluso poltica e econmica do setor popular,
pautado numa suposta racionalidade tecnocrtica e nos mecanismos de controle e represso
(ODONNEL, 1990), ferindo gravemente a consolidao da democracia e a distribuio da
renda.
Aquilo que j vinha ocorrendo desde a Revoluo de 30, intensificou-se aps 1964: o
crescimento econmico ao lado da concentrao de renda; a proletarizao do campo, o
xodo rural, a urbanizao descontrolada; o crescimento do comrcio informal; o lucro das
grandes empresas multinacionais, dos bancos e da nova imprensa modernizada; o aumento
dos salrios dos cargos de direo, em detrimento do salrio mnimo8. Mantiveram-se todas as
sortes de monoplio: da terra, do lucro, da lei. Estas caractersticas reiteram e aprofundam o
quadro de desigualdade social.
O que se configurou no Brasil com a tomada do poder pelos militares, foi o
estabelecimento de um autoritarismo plutocrtico. Autoritrio porque a legislao anterior
(CF/1946) que era democrtica pelo menos na forma, foi solapada por 17 atos institucionais
(AIs), 104 atos complementares (ACs), inmeros decretos-leis e por uma Constituio (de
19679, reformulada pela Emenda Constitucional n 1 de 196910) que limitaram os direitos
bsicos dos cidados, de ir e vir, de informao, de reunio, de discordar do governo, de eleger
diretamente os detentores dos cargos executivos dos entes da federao e de cidades
consideradas reas de segurana nacional, de ter o Congresso Nacional eleito
Afirma O`Donnel: O caso do Brasil o nico que, aps quatro anos de ortodoxia, experimentou, a partir de
1968, uma ressurgncia importante de crescimento econmico que inclui uma expanso vigorosa no papel do
estado na produo econmica e uma volta ajuda a certas fraes da burguesia local, sem minar contudo a
aliana original com a alta burguesia. Esta mudana coincidiu com o perodo de maior represso. [...] Este
renascimento da garantia coercitiva do BA confirmou a confiana da alta burguesia e foi acompanhado por
mudanas na poltica econmica e por uma grande onda de investimentos de capital transacional que
lanaram o milagre brasileiro (1982, p. 287). Entre 1968 e 1974, final do governo Costa e Silva e vigncia do
governo Mdici, foi o perodo de maior represso, de aviltamento aos direitos civis e polticos, mas tambm
de crescimento econmico sem precedentes no pas. Em contraposio, o salrio mnimo decrescia. Carvalho
(2003) afirma que a crise econmica que viria depois do milagre brasileiro, tendo como um dos fatores a
primeira crise do petrleo em 1973, foi um dos motivos que iniciou o processo de abertura poltica. Nessa
conjuntura, seria melhor para o governo e para os militares promover a redemocratizao enquanto ainda
houvesse prosperidade econmica do que aguardar para faz-lo em poca de crise, quando os custos para a
manuteno do controle dos acontecimentos seriam muito mais altos (CARVALHO, 2003, p. 174).
Constituio de 24 de janeiro de 1967.
10
Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969.
147

democraticamente funcionando de forma ininterrupta; plutocrtico porque servir aos ricos,
em detrimento do desenvolvimento da cidadania.
O que se pretende elucidar so algumas circunstncias polticas (regime militar, com
todas as suas implicaes repressoras e antidemocrticas), sociais (crescimento da
desigualdade social e da concentrao de renda) e econmicas (aumento do endividamento
externo, industrializao atrelada ao capital transnacional) que podem ter influenciado os
autores em anlise na autorizao das segundas edies de seus livros, ambas no ano de 1975,
sob o mandato do quarto presidente militar do perodo, Ernesto Geisel (1974-1979).
As segundas edies de Os Donos do Poder e de Coronelismo, Enxada e Voto retratam
as transformaes pelas quais o pas passava e as estagnaes pelas quais era reconhecido. O
pas era visto como moderno economicamente, tinha grandes indstrias, novos hbitos de
usos e costumes, urbanizados e importados, sobretudo dos Estados Unidos. O progresso era
levado para todos os cantos do pas: construram-se estradas, expandiu-se a rede eltrica e
mecanizou-se o campo. Ao mesmo tempo, os valores modernos dos direitos humanos, do
respeito autonomia do indivduo e da cidadania, no eram garantidos nem na teoria, sendo
rotineiramente aviltados na prtica.
Que reflexos podem todas essas circunstncias ter trazido aos autores e suas obras? Leal
se mostrava reticente em republicar seu livro, pois o coronelismo de 1975 no seria o
mesmo de 1949. E Faoro, para a segunda edio de Os Donos do Poder, mais que duplica o
nmero de pginas do livro inicial (IGLESIAS, 1976), pretendendo demonstrar que sua tese
continuava na ordem do dia.
O mandato do ento presidente Geisel (1974-1979) foi marcado por contradies. Em
agosto de 1974 o presidente militar proferiu discurso e afirmou que seu projeto poltico tinha
como objetivo colocar em prtica a distenso lenta, gradual e segura do regime. No final de
1977, oficializou a chamada misso Portela (o ento presidente do Senado era Petrnio
Portela), cuja funo era negociar com representantes da sociedade civil, como a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) e a Conferncia Nacional
dos Bispos do Brasil (CNBB), a redemocratizao do pas. E em dezembro de 1978, atravs da
Emenda Constitucional n 11, revogou o Ato Institucional n 511.
11
AI-5 foi editado em 13 de dezembro de 1968 pelo segundo presidente do perodo autoritrio, Arthur da Costa
e Silva. Sua edio relaciona-se ao episdio que envolveu o jornalista e deputado federal Mrcio Moreira
Alves, do MDB que, em setembro do mesmo ano, fizera discurso na Cmara dos Deputados criticando o
regime militar e conclamando o povo a boicotar os festejos de 7 de setembro, data em que se comemora a
148

Ao mesmo tempo, Geisel valeu-se do mesmo AI-5 durante todo o tempo em que o
instituto esteve em vigor: decretou interveno federal em Rio Branco (AC), pois a Assemblia
Legislativa do Acre havia recusado por duas vezes os nomes indicados pelo governador do
Estado para o cargo de prefeito da capital; puniu servidores pblicos envolvidos em corrupo
em Rondnia; cassou o mandato e os direitos polticos de senadores e deputados federais;
perseguiu o PCB e prendeu seus membros, alm de cassar o mandato e suspender os direitos
polticos de deputados do MDB (Marcelo Gato e Nlson Fabiano Sobrinho), acusados de
pertencerem ao partido. Foi tambm nesse perodo que o jornalista Wladimir Herzog (outubro
de 1975) e o operrio Manoel Fiel Filho (janeiro de 1976) foram assassinados nas
dependncias do Departamento de Operaes Internas, ligado ao Centro de Operaes para a
Defesa Interna (DOI-CODI) do II Exrcito, em So Paulo.
Alm disso, com o beneplcito de Geisel houve um recrudescimento normativo no pas
com a edio da Lei Falco e do Pacote de Abril. A primeira lei, aprovada por Geisel em
junho de 1976, recebera o nome do ento ministro da Justia, Armando Falco, e reduzia a
propaganda poltica no rdio e na TV, dada experincia negativa ARENA nas eleies de
197412.
O chamado Pacote de Abril consistiu no conjunto de medidas tomadas por Geisel para
garantir a maioria governista nos poderes legislativo e executivo, alm da decretao da
reforma do Judicirio, que havia sido proposta pelo governo, mas que no obtivera aprovao
no Congresso Nacional. Atravs do Ato Complementar (AC) n 102, de abril de 1977, o
Independncia do Brasil. A Cmara indeferiu o pedido de licena do governo para processar o poltico, o que
resultou na radicalizao conveniente aos militares da legislao autoritria. As principais disposies do AI-5
foram permitir ao presidente da Repblica decretar o recesso do Congresso Nacional, das Assemblias
Legislativas e das Cmaras de Vereadores, por Ato Complementar, rgos que s voltariam a funcionar
quando convocados (art. 2); intervir nos Estados e municpios sem as limitaes constitucionais (art. 3);
cassar mandatos eletivos e suspender direitos polticos de qualquer cidado por 10 anos (art. 4); suspender
as garantias constitucionais ou legais de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade (art. 6); decretar o
estado de stio e prorrog-lo, fixando prazo (art. 7); suspender a garantia do habeas-corpus, nos casos de
crimes polticos (art. 10). Ainda o art. 11 dispe que se excluem de qualquer apreciao judicial todos os atos
praticados de acordo com este Ato Institucional e seus Atos Complementares, bem como os respectivos
efeitos. No mesmo dia, o governo decretou o AC n 38, que ps em recesso o Congresso Nacional por tempo
indeterminado.
12
Em 1974 ocorreram eleies diretas e indiretas no pas. Em outubro, foram indiretamente eleitos pelas
assemblias legislativas os governadores dos Estados indicados pelo governo federal. Em novembro, houve
eleies diretas para as Assemblias, para a Cmara dos Deputados e para renovar 1/3 do Senado Federal.
Com certa liberdade de propaganda eleitoral permitida pelo governo, inclusive atravs da TV, aliado ao
esgotamento do milagre brasileiro e opo pela luta eleitoral dos agrupamentos de esquerda que antes
advogavam o voto nulo, resultou uma importante vitria da oposio. O MDB elegeu 16 senadores contra 6
da ARENA, aumentando sua bancada de 7 para 20, ao passo que o partido governista diminui seu nmero de
senadores de 59 para 46 cadeiras. Na Cmara, a bancada da ARENA caiu de 223 para 199 deputados, e o MDB
passou de 87 para 165 representantes. Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/comum/htm> . Acesso em:
26 jun. 2007.
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presidente da Repblica decretou o recesso do Parlamento e formalizou as medidas:
aumentou a durao do mandato presidencial para 6 anos; manteve indireta a eleio para
governadores; estipulou que 1/3 dos senadores seriam eleitos tambm indiretamente (o que
ficaria conhecido como senador binico); ampliou as bancadas dos Estados menos
desenvolvidos para beneficiar a ARENA; disps que as Emendas constituio seriam
aprovadas por maioria simples no Congresso, uma vez que a bancada governista tinha
diminudo com as eleies de 1974; estendeu as limitaes propaganda eleitoral dispostas na
Lei Falco para as eleies gerais.
Nesse segundo momento dcada de 70 preciso avaliar a posio dos autores
estudados diante do governo autoritrio. Quando das primeiras edies, o problema brasileiro
residia, sobretudo, nas questes sociais e econmicas. Com o advento do regime militar,
momento em que se inserem as segundas edies, esses problemas persistiram, mas juntou-se
a eles uma grave crise poltica, que retardou por muitos anos o estabelecimento no pas de
uma democracia cidad, conquistada legalmente atravs da CF/1988, mas no realizada no
plano concreto.
Jos Murilo de Carvalho (2003) compara o perodo inaugurado em 1964 com o Estado
Novo. Ambos impuseram regime ditatorial em que os direitos civis e polticos sofreram
limitaes atravs da violncia. Outra semelhana seria a nfase que os dois governos deram
aos direitos sociais, que com os militares, foram estendidos aos trabalhadores rurais, e pela
participao do Estado no desenvolvimento econmico. Ocorre que a extenso dos direitos
sociais para o campo teve impacto menos profundo que os direitos dos trabalhadores urbanos
garantidos no primeiro governo Vargas. Alm disso, passado o milagre econmico por volta
de 1975, o apoio que o regime militar possua entre as camadas mdias urbanas foi sendo
minado.
O historiador e advogado gacho Dcio Freitas (2003) estudou com Faoro na
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Diz ter rompido com o autor de Os donos do
poder quando o viu comemorando a queda de Joo Goulart na Avenida Atlntica, no Rio de
Janeiro, em primeiro de abril de 1964. Anos depois, como presidente do Conselho Federal da
OAB13, entre 1977-79, Faoro se tornaria importante interlocutor da sociedade civil com o
13
A prpria OAB apoiou, inicialmente, o golpe militar: Para o Conselho Federal da OAB a ao das Foras
Armadas foi vista como uma medida emergencial para evitar o desmantelamento do estado democrtico.
Dessa forma, a ordem recebeu com satisfao a notcia do golpe, ratificando as declaraes do presidente
Povina Cavalcanti, que louvaram a derrocada das foras subversivas [...]. Passados os primeiros meses do
golpe, o Conselho Federal comeou a vislumbrar a verdadeira face do novo regime, registrando o crescimento
150

governo Geisel pelo retorno da garantia constitucional do habeas corpus (BENEVIDES, 2003),
suspenso com AI-5, que permitiu que o aparelho repressivo dos militares se tornasse ainda
mais arbitrrio com os presos polticos. Ser tambm notria sua defesa pela anistia ampla,
geral e irrestrita, durante o governo Figueiredo.
Carvalho (2003) argumenta que a OAB, juntamente com o Movimento Democrtico
Brasileiro (MDB), a Igreja Catlica e a ABI, se firmou como um ponto de resistncia ao governo
militar, sobretudo a partir de 1973, em parte por convico, em parte por interesse
profissional. O interesse profissional era bvio, na medida em que o Estado de exceo
reduzia o campo de atividade dos advogados (CARVALHO, 2003, p. 186). Houve membros da
OAB que agiram tambm pela crena nos direitos humanos, pauta que esteve em discusso na
V Conferncia anual da Ordem que aconteceu em 1974.
Freitas (2003) afirma que Faoro era atuante politicamente desde a faculdade. Seu grupo
era marxista e o tinha como um conservador, ligado que era ao Partido Social Democrtico
(PSD), mas sua presena era aceita, pois o consideravam muito inteligente. Faoro teria
introduzido Max Weber entre os estudantes, autor at ento desconhecido. Alis, Freitas alega
que o jurista comeou a trabalhar com o tema que resultaria no livro Donos do Poder, desde
essa poca, e sob sua sugesto, procurara a Editora Globo para public-lo. Freitas, inclusive,
teria sugerido o ttulo Donos do Poder, haja vista que a editora recusara o original de Faoro,
Histria do Patronato no Brasil.
Raymundo Faoro gacho de Vacaria, nascido em 27 de abril de 1925. Entre 1930 e
1945, morou em Santa Catarina, na cidade de Caador, onde cursou o ensino secundrio.
Ingressou no curso de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul em
meados da dcada de 40, momento da deposio de Vargas (1945). Em 1947 participou da
fundao da revista Quixote, tendo como possveis companheiros Silvio Gomes Duncan,
Fernando Jorge Schneider, Paulo Hecker Filho (?), Wilson Chagas (?).
Em 1951 Faoro mudou-se para o Rio de Janeiro. Passou a advogar e assumiu um cargo
na Fundao da Casa Popular. Prestou concurso para Procurador do Estado em 1962, funo
que exerceu at se aposentar. No ano 2000, assumiu a cadeira n 6 da Academia Brasileira de
Letras, que fora do jornalista Barbosa Lima Sobrinho, tendo sido recebido por Evandro Lins e
Silva.
do autoritarismo e das arbitrariedades cometidas pelos militares, que no manifestavam o desejo de
abandonar o poder e convocar novas eleies, como era esperado. Disponvel em:
<http://www.oab.org.br/hist_oab/estado_excecao.htm>. Acesso em: 10 abr. 2006.
151

Faoro escreveu, alm de Os donos do poder, A Pirmide e o Trapzio (1975); A
Assemblia Constituinte a legitimidade recuperada (1980); Existe um pensamento poltico
brasileiro? (1994). Este livro resultou de palestra conferida pelo autor como primeiro professor
visitante e conferencista do Instituto de Estudos Avanados (IEA) na Universidade de So
Paulo, em 25 de agosto de 1986. A palestra foi publicada no primeiro nmero da Revista
Estudos Avanados, em 1987, e posteriormente editada em livro.
Jurista e historiador, Faoro foi tambm publicista. Escreveu para jornais e revistas
brasileiros, dentre eles, as revistas Senhor, Isto e Carta Capital e para o Jornal da Repblica.
Por sua vez, Victor Nunes Leal teve importante atuao pblica na histria do Brasil,
como membro do aparelho judicirio, titular de cargos pblicos (notoriamente no governo
Kubitschek) acadmico e publicista. Foi nomeado ministro do Supremo Tribunal Federal (STF)
em 7 de dezembro de 1960 e permaneceu no cargo aps a deposio do presidente Joo
Goulart. Nesse nterim, concedeu vrios habeas-corpus a presos polticos14.
Em 1966 Leal passaria a compor o Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Em janeiro de 1969,
juntamente com os ministros Evandro Lins e Silva e Hermes Lima, foi aposentado
compulsoriamente do STF. Em decorrncia do AI-5, em 16 de janeiro de 1969, o governo
divulgou uma lista contendo 4 tipos de punies: a cassao de mandato, a cassao de
mandato com suspenso de direitos polticos, a suspenso de direitos polticos e a
aposentadoria compulsria, modalidade usada para punir o jurista. Ao todo, 43 pessoas foram
punidas nesse momento, entre 2 senadores, 35 deputados federais e um ministro do Superior
Tribunal Militar (STM)15.
O AI-616, editado em 1 de fevereiro de 1969, alm de reduzir de 16 para 11 o nmero
de ministros do STF (nmero que havia sido aumentado pelo AI-2, de 27 de outubro de 1965),
aposentou compulsoriamente outros dois ministros, Antnio Carlos Lafayette de Andrada e
Antnio Gonalves de Oliveira, que protestaram contra a punio dos primeiros.
Afastado tambm da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), Leal passou a
dedicar-se advocacia em Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo. Em novembro de 1976 tornouse membro da Academia Mineira de Letras.
14
Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps 1930. Verbete: Ernesto

http://www.cpdoc.fgv.br/comum/htm>. Acesso em 26 de jun. de 2007.
15
Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/comum/htm>. Acesso em 26 de jun. de 2007.
16
O art. 1 do AI-6 altera artigos da Constituio de 24 de janeiro de 1967, como o art. 113, que passa a vigorar
com a redao que diminui o nmero de ministros do STF de 16 para 11.
152
Geisel.
Disponvel
em:

Leal nasceu em Alvorada, municpio de Carangola (MG), em 11 de novembro de 1914 e
faleceu na cidade do Rio de Janeiro no dia 17 de maio de 1985. Bacharelou-se em Direito em
1936 pela Universidade do Brasil, hoje UFRJ. Enquanto era ainda estudante trabalhou na
equipe do advogado Pedro Batista Martins, autor do projeto do Cdigo de Processo Civil. Foi
redator chefe da Rdio Tupi e redator dos jornais cariocas Dirio da Noite, Dirio de Notcias e
O Jornal. Alm disso, foi redator do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), da
Agncia Nacional e diretor da Agncia Meridional, dos Dirios Associados.
Passou a exercer a advocacia e em 1939, tornou-se oficial-de-gabinete do ministro da
Educao e Sade, Gustavo Capanema. Foi professor catedrtico de poltica da Universidade
do Brasil (de 1943 a 1969), lecionou Cincia Poltica e Direito Constitucional na Universidade
de Braslia. Foi docente na escola de Comando e Estado Maior do Exrcito (1955), tendo
ministrado ainda conferncias na Escola Superior de Guerra.
Entre maro e novembro de 1956 exerceu as funes de Procurador Geral de Justia do
Distrito Federal, assumindo em seguida a chefia do Gabinete Civil do presidente Juscelino
Kubitschek.
Em maio de 1958 foi enviado a Washington para entregar ao Presidente da Repblica,
Dwight Eisenhower, uma carta em que Kubitschek ressaltava o papel da luta contra o
subdesenvolvimento na consolidao de regimes democrticos no continente, e reafirmava a
necessidade de os Estados Unidos participarem da Operao Pan-Americana (OPA) voltada
para a assistncia aos pases latino-americanos.
Realizou viagens para representar o governo brasileiro no exterior: na IV Reunio do
Conselho Interamericano de Jurisconsultos, da Organizao dos Estados Americanos (Chile,
1959) e integrou as misses de observadores estrangeiros as eleies da Repblica
Dominicana, em 1962 e da Nicargua, em 196317.
Sua tese O Municpio e o Regime Representativo no Brasil Contribuio ao Estudo do
Coronelismo foi publicada em 1949 pela editora Forense, sob o ttulo Coronelismo, Enxada e
Voto: O Municpio e o Regime Representativo no Brasil. tambm autor de Problemas de
Direito Pblico (1960), Pareceres do Consultor Geral da Repblica (1966) e de Trs Ensaios de
Administrao (1958), um dos quais includos no volume Cinco Estudos, da Fundao Getlio
Vargas, de 1955.
17
Disponvel em: <http://www.victornunesleal.pro.br>. Acesso em: 12 jun. 2007.
153

2. Jurista e Intelectual
Ao longo da histria do Brasil, o jurista sempre teve papel de destaque. No processo de
construo do prprio Estado-Nao, que tem como marco a proclamao da Independncia
do Brasil em 7 de setembro de 1822, as elites dirigentes, afirma Mota (2006), perceberam a
necessidade de se formar quadros para a administrao do Estado. Dessa tomada de
conscincia surgiram os primeiros Cursos Jurdicos no pas. De acordo com Mota (2006), os
bacharis, advogados e juristas sero os profissionais especializados que iro manejar o
estamento burocrtico a favor dos interesses da sociedade ainda escravocrata. O que se
evidencia uma sociedade pretensamente liberal, mas apartada da democracia.
Pode-se perguntar em que medida os juristas1 abrem a possibilidade de se pensar um
tema historiogrfico. Em primeiro lugar, a histria brasileira fortemente marcada pela
atuao de juristas. Antes mesmo da fundao das primeiras escolas de Direito no pas a
Escola de Recife e a Faculdade de Direito do Largo So Francisco (criadas por lei imperial de 11
de agosto de 1827), j havia ecos da influncia bacharelesca no Estado e na formao sciopoltica do Brasil. Tal possibilidade fora proporcionada pelas levas de estudantes que cursavam
cincias jurdicas em Portugal, na cidade de Coimbra. Os bacharis assumiram, ao longo da
histria do Brasil, altos postos polticos e importantes cargos dentro do stablishment, e foram
figuras centrais no processo de construo do Estado Nacional e tambm o sero ao longo da
histria do Imprio e da Repblica.
A necessidade de criao do Estado-Nao trazia a exigncia de equipar esse Estado
para que pudesse funcionar. A elaborao desse aparato burocrtico estatal no viria das
prticas e dos costumes locais. Trata-se de uma sociedade escravocrata, e no de uma
sociedade civil, que se livrara das tentativas recolonizadoras das Cortes de Lisboa, e que criaria
o Estado sob o mbito formal-legal. A influncia dos juristas no Estado brasileiro no nasce
JURISTA: Jurista es palabra derivada del trmino latino ius, que significa derecho. Jurista viene de ius, como
artista viene de arte. Jurista es quien se dedica al ius, al derecho; en concreto, el que sabe discernir el derecho
y, por consiguiente, dice lo que es derecho. *+ Jurista es, pues, quien sabe el derecho, quien tiene el
discernimiento de lo justo en el caso concreto, quien discierne el derecho y la lesin del derecho dentro de
unas determinadas y particulares relaciones sociales. All donde un oficio requiera esa determinacin del
derecho, all hay oficio de jurista, aunque slo sea como funcin auxiliar. El jurista por antonomasia es le juez,
cuya funcin central y principal es la de dictar sentencia, decir el derecho. Pero jurista es tambin el abogado,
que dice lo que, en su opinin, es el derecho de su cliente. Disponvel em:
<http://sabanet.unisabana.edu.co/derecho/fundamentacion/derechon/derecho%20natural/Glosario.htm>.
Acesso em 10 nov. 2006. Entenda-se jurista como aquele que bacharel, operador do Direito e, mais do que
isso, aquele que diz o que o Direito.
154

com a Independncia, mas a partir dela, tais profissionais tero guarida privilegiada no
aparelho estatal e influenciaro, sob a perspectiva legal, os rumos do pas.
Gabriela Nunes Ferreira (2006) afirma que os bacharis em Direito, formados em
Coimbra na dcada de 1820, a gerao que assume o poder a partir da abdicao de D.
Pedro I. A autora enfatiza a crescente importncia que esses profissionais tero na elite
poltica imperial e em toda extenso da mquina do Estado. *...+ no perodo da Regncia
consolidou-se a tendncia que iria se confirmar mais tarde, aps o incio do Segundo Reinado:
um aumento relativo da proporo de polticos com formao jurdica e de magistrados
(2006, p. 302).
Em Coimbra, afirma Adorno (1988), os estudantes brasileiros, alguns dos quais viriam a
fazer parte da construo do Estado Nacional, eram provenientes das camadas mais ricas e
privilegiadas da populao. Tiveram a oportunidade de entrar em contato com as idias
liberais, num momento de renovao tcnica em Portugal no final dos oitocentos. Trata-se do
perodo de superao da Segunda Escolstica portuguesa, proporcionada pelas reformas,
inclusive educacionais, empreendidas por Pombal, futuro marqus, e ento ministro (175017777) do Rei D. Jos I (MOTA, 2006).
No demais lembrar que a histria colonial do Brasil se desenrola, sobretudo, durante
o predomnio da Segunda Escolstica em Portugal, a partir do segundo quartel do sculo XVI
at o ltimo do sculo XVIII (SANTOS, 1978). Esta doutrina seguidora da Contra-Reforma,
contrria ao desenvolvimento das cincias e do humanismo Renascentista, o que afastaria
Portugal, por cerca de dois sculos, das idias iluministas que se desenvolviam na Europa. A
Companhia de Jesus pode ser vista como a materializao dessa mentalidade em Portugal,
conferindo peculiaridade poca moderna no pas e frustrando a evoluo da burguesia
portuguesa. Da terem as reformas pombalinas trazido inovao ao Estado portugus,
reinserindo-o no contexto das relaes internacionais como nao competitiva (MOTA, 2006).
As aes de Pombal se fizeram sentir tambm na colnia, direta e indiretamente. Neste
caso, as mudanas far-se-o presentes na primeira gerao de cientistas e homens de letras
brasileiros, que, oportunamente, seria responsvel pela formulao e execuo do projeto de
independncia nacional (SANTOS, 1978, p. 20). Era o primeiro grupo de alunos provenientes
da colnia que estudou numa Universidade de Coimbra renovada. E diretamente, Pombal se
fez presente na Amrica Portuguesa, quando da expulso dos jesutas e da necessidade criada
de se formar quadros para a nova ordem (MOTA, 2006).
155

Wanderley Guilherme dos Santos (1978, p. 21) ressalta a importncia da criao das
faculdades de Direito no pas, que serviro, durante todo o sculo XIX, e at a dcada de 30 do
sculo seguinte, como palco onde sero geradas, discutidas e difundidas as doutrinas sociais,
polticas, e econmicas e de administrao no Brasil18.
O papel desempenhado na evoluo da cultura europia pela Filosofia, isto , o de ser a
grande matriz que incorporava todo tipo de conhecimento e saber, que gradativamente se
foram tornando autnomos, inclusive organizacionalmente, foi no Brasil empreendido pelas
Faculdades de Direito e pelos sistemas jurdicos (SANTOS, 1978, p.22).
Alm disso, no se pode esquecer que antes do incio do processo de institucionalizao
dos cursos superiores de Histria e Cincias Sociais, a partir de meados da dcada de 30,
figura do letrado cabia a anlise das questes gerais do pas. No havia especializao,
segmentao em reas do saber como se tem hoje, de modo que o jurista, na categoria do
intelectual, teve importante papel como pensador, escritor, idelogo, publicista Trata-se de
vasto perodo da criao do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro em 1838 at meados
do sculo XX, em que o jurista fez o papel do historiador.
18
A questo da formao do jurista antes mesmo da independncia do Brasil e da valorizao da carreira aps
1822, no tem contedo apenas tcnico e burocrtico. O ttulo de bacharel conferia grande prestgio social ao
seu titular e boas expectativas de insero na vida poltica do pas. Vrios autores analisam a influncia do
bacharel e da importncia do epteto Doutor na histria do Brasil desde o sculo XIX. Faoro afirma que
quando da construo do Estado e da nao brasileiros, a formao de letrados e bacharis era necessria
burocracia. Alm disso, a riqueza proporcionada pelas terras, escravos e lavoura, no trazia nobilitao, s
conquistada pelo cargo pblico, preenchido, sobretudo, por esses letrados e bacharis (2000, p. 438).
Gilberto Freyre em Sobrados e Mucambos, tambm faz referncia ao gosto pelo diploma do bacharel, que
tinha como fim ltimo a conquista do emprego pblico e a valorizao social decorrente do prestgio do
mando poltico (apud FAORO, 2000). Antes desses autores, Joaquim Nabuco em O Abolicionismo, j
caracteriza a hipertrofia do funcionalismo no Brasil como um dos efeitos da escravido. Diz o autor: *...+ o
funcionalismo a profisso nobre e a vocao de todos. Tomem-se, ao acaso, vinte ou trinta brasileiros em
qualquer lugar onde se rena a nossa sociedade mais culta; todos eles ou foram ou so, ou ho de ser,
empregados pblicos; se no eles, seus filhos. O funcionalismo , como j vimos, o asilo dos descendentes das
antigas famlias ricas e fidalgas, que desbarataram as fortunas realizadas pela escravido [...]. As profisses
chamadas independentes, mas que dependem em grande escala do favor da escravido, como a advocacia, a
medicina, a engenharia, tm pontos de contato importantes com o funcionalismo, como sejam os cargos
polticos, as academias, as obras pblicas (NABUCO, 2000, p. 128). Por fim, Srgio Buarque de Holanda em
Razes do Brasil, pretende demonstrar que a inclinao para as profisses liberais, apesar de se relacionar
formao colonial e agrria do Brasil, bem como transio brusca do domnio rural para a vida urbana, no
atributo exclusivo do pas. A fim de sustentar sua hiptese, cita a praga do bacharelismo nos Estados Unidos
aps a Guerra da Independncia e o prestgio que sempre existiu em Portugal em torno do ttulo de bacharel:
em quase todas as pocas da histria portuguesa uma carta de bacharel valeu quase tanto quanto uma carta
de recomendao nas pretenses a altos cargos pblicos (HOLANDA, 1999, p. 11). Atualmente no Brasil
existe uma profuso de diplomas de bacharel, que j no basta para a colocao do profissional no mercado
de trabalho, nem como fonte de prestgio social. O ttulo de Doutor ainda valorizado, mas nada
comparvel busca desesperada de profissionais de todas as reas pelo emprego pblico.
156

Se antes do advento das Faculdades de Direito, a vinda da famlia real em 1808 dera
incio ao sistema universitrio brasileiro19, ao criar Escolas de Medicina da Bahia e do Rio de
Janeiro, a Escola Nacional de Belas Artes e uma Academia Militar, este sistema permanecer
incipiente at as primeiras dcadas do sculo passado.
apenas em 1919 que se cria a Faculdade de Cincias Polticas e Econmicas do Rio de
Janeiro como curso superior da Academia de Comrcio do Rio de Janeiro, e em 1923, que se
organiza o curso superior de cincias econmicas. Em 1933 funda-se a Escola Livre de
Sociologia e Poltica, em So Paulo, privativamente sustentada, seguida em 1934 pela
Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, governamental, e pela Universidade do Distrito
Federal, onde se incluam cursos de Cincias Sociais, em 1935, tambm governamental
(SANTOS, 1978, p. 22).
Apenas a partir da dcada de 50 ter incio o processo e expanso dos cursos superiores
no pas. Os autores analisados se inserem nesse contexto. Faoro pode ser visto ainda como um
representante do tipo de intelectual que predominou no pas at ento: o jurista pensador de
temas gerais, sem formao tcnica como historiador, mas autor de obra que pretende dar
conta da histria do Brasil antes mesmo dela ter incio, ou seja, desde a formao do prprio
Estado portugus at o comeo da segunda repblica brasileira. o tipo de intelectual de
gabinete, que no pertence Academia, que pensa o pas a partir de pressupostos tericos,
mas que faz parte do aparelho de Estado, atuando como Procurador do Estado do Rio de
Janeiro. Alm disso, Faoro ser um intelectual que, num determinado momento, ir se
destacar no debate poltico-institucional brasileiro como interlocutor da sociedade civil com o
regime militar, quando presidente do Conselho Federal da OAB.
J Victor Nunes Leal est no limiar da passagem do intelectual imbudo da funo de
intrprete do pas como um todo, do perscrutador de temas abrangentes, ao intelectual
especializado da Academia. O livro Coronelismo, Enxada e Voto, resulta de tese acadmica,
como ser visto frente. Pretende discutir assunto especfico a questo do municpio no
Brasil, mas o faz atravs da anlise de todo o perodo colonial at chegar ao momento
histrico em que est inserido, em meados do sculo XX. Leal uma espcie de intelectual
dotado de saber tcnico especializado, e ter tambm o papel de jurista que chegou a ocupar
19
A metrpole portuguesa proibiu a criao de Universidades durante todo o perodo colonial, impedimento
que s retirado com a vinda da corte em 1808.
157

cargo de ministro do rgo que est no topo da hierarquia do Poder Judicirio brasileiro o
STF.
Foi o primeiro presidente do Instituto de Cincias Sociais da Universidade do Brasil, em
1959, depois transformado no Instituto de Filosofia e Cincias Sociais da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ). Antes da mudana da capital para Braslia, deixou seu cargo de chefia
no Gabinete Civil do presidente Kubitschek, sendo nomeado advogado da prefeitura da cidade
do Rio de Janeiro, procurador do Tribunal de Contas do novo Distrito Federal e, depois,
consultor da Repblica, cargo que exerceu de fevereiro a outubro de 1960. Nesse momento,
integrou o grupo de professores e cientistas que formulou e implementou o projeto da
Universidade de Braslia em 1962, juntamente com Darcy Ribeiro e Ansio Teixeira20.
Pretende-se investigar o papel de dois juristas-historiadores, quais sejam, Raymundo
Faoro e Victor Nunes Leal, sob duas vertentes: a do intelectual e a do jurista propriamente
dito. A primeira categoria pretende analisar o papel do intelectual enquanto pensador e autor
de livros. A segunda quer entender em que medida os juristas em questo participaram do
debate poltico de sua poca e qual a sua relao com a instituio do Estado.
O jurista tem ao longo da histria do Brasil, um papel interessante a ser analisado. Sua
presena constante sintomtica, como construtor do Estado Nacional, como membro do
aparelho de Estado, seja no perodo imperial, seja na Repblica. Ao mesmo tempo em que o
jurista foi um dos principais artfices do Estado, idealizando a forma legal do pas, e foi o
principal responsvel a escrever a histria constitucional nacional21, h momentos claros em
que se torna incmodo opositor.
elucidativo na histria nacional o rol de juristas que questionou o papel do Estado,
sobretudo ps 1964. Muitos defenderam presos polticos, escreveram obras sobre as prticas
polticas nacionais e questionaram diretamente o regime militar, o status quo, e sofreram
represlias por isso. Este o caso da aposentadoria compulsria de Leal do STF. Muitos outros
juristas como Nestor Duarte, Miguel Reale, San Tiago Dantas, participaram do cenrio pblico
nacional do sculo XX e pensaram o Brasil, cada qual sua maneira.
Pela categoria jurista entende-se aqueles profissionais dotados de formao jurdica
universitria, os letrados, que desempenharam papis importantes no desenho das
20
Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/comum/htm>. Acesso em 26 jun. 2006.
21
O jurista Francisco Campos, por exemplo, foi o redator da Constituio de 1937, bem como do Ato
Institucional, que ficaria conhecido por AI-1, editado pela Junta Militar em 9/04/1964, logo aps o golpe de
primeiro de abril.
158

instituies estatais, assim como na prpria atuao destas (MOTA, 2006, p. 15). Os juristas
referidos so tambm os intelectuais, que perfazem outra categoria a ser analisada.
Os avanos e ramificaes da atual histria cultural, somados ao aval o qual hoje conta a
histria intelectual, mostra a fora e os mltiplos focos colocados em tela para se entender os
intelectuais atuantes do sculo XX. Os textos de Winock (2000) e Chartier (1990) mostram
como podem ser entendidos esses campos. A condio de intelectual, que no sculo XX est
eivada de contradies e vivncias trgicas caso limite de intelectuais europeus que viveram
perodos sombrios como Antonio Gramsci, Walter Benjamin, Jean-Paul Sartre e Theodor
Adorno tem sua contraparte em intelectuais brasileiros que tiveram que encontrar o
caminho entre a modernidade e o avano do capitalismo no pas, caso de Faoro e Leal.
O intelectual, enquanto grupo ou coletivo social, est enraizado de uma forma mais
ampla, numa intelligentsia, descrita por Mannheim como:
possvel resumir as caractersticas essenciais desta camada social que segue. um
conglomerado entre, mas no sobre, as classes. O membro individual da intelligentsia pode
ter, e com freqncia tem, uma orientao particular de classe e, em conflitos reais, pode
alinhar-se com um ou outro partido poltico. Ademais, suas eleies individuais podem ter a
consistncia e as caractersticas de uma posio de classe assumida. Mas, e por causa dessas
filiaes, impulsionado pelo fato de que sua educao o preparou para enfrentar os
problemas cotidianos a partir de vrias perspectivas e no somente de uma, como fazem a
maioria dos que participam das controvrsias do seu tempo. (MANNHEIM, 1957, p. 155).
O conceito Mannheimiano significa que o intelectual faz parte de uma classe enquanto
indivduo, mas na qualidade de intelectual est acima das limitaes de ao e pensamento do
membro de um grupo especfico, de modo que atua entre as classes. Essa caracterstica lhe
confere peculiaridade e lhe permite atuar diante dos problemas de seu tempo e do contexto
histrico em que se insere de diferentes formas, e no apenas sob uma nica perspectiva,
como comumente feito por aquele que possui uma orientao particular de classe.
Os autores estudados so vistos a partir da vertente de intelectuais descrita por
Mannheim. O jurista brasileiro assumiu o papel de intelectual e intrprete do pas at o
advento das especializaes das reas do saber em meados do sculo XX, da a sua
importncia no panorama jurdico e poltico nacional. Mas o tipo de jurista referido no se
limita s questes reflexivas, no menos importantes, mas mostra-se atuante e, por vezes,
ajudou a transformar a realidade pblica e poltica de sua poca.
159

Podem-se comparar esses e outros juristas, considerando-se a forma com que atuaram
durante o regime militar, por exemplo, com o processo de transformao dos grupos
intelectuais de cientistas sociais em atores da transio, a que se refere Maria Hermnia
Tavares de Almeida (1992), ainda que no tenham adotado a forma de partido poltico. Sem
cair na idia de vanguarda intelectual ou de elite intelectual esclarecida, alguns juristas
atuaram no debate poltico e institucional do perodo ao lado da sociedade civil que defendia a
redemocratizao do pas.
2.1. Faoro e Leal para a Historiografia Brasileira Contempornea

Faoro e Leal pensam a problemtica da relao entre poder pblico e poder privado
cada qual sua maneira, o que ser analisado no prximo captulo. A historiografia que os
estuda tambm plural. Cada autor levanta um aspecto que julga mais relevante acerca da
temtica referida. Convm fazer mapeamento a esse respeito, a comear pelos estudos feitos
sobre autor gacho.
Segundo artigo de Ktia Mendona (1999), o tema central do jurista, subjacente
anlise da ao poltica, ser da questo tica na relao entre dominados e dominadores em
uma estrutura de poder singular, designada por Faoro como estamental-patrimonialburocrtica, conceito construdo a partir da perspectiva weberiana. Em Os donos do poder,
encontra-se a primeira anlise profunda do Estado patrimonial brasileiro. A estrutura poltica
forjada no Brasil obedece a idia de Weber de relaes de poder. Estas se prolongam no
tempo e mudam seus titulares para se adaptarem s novas circunstncias. sobre esse
aspecto do poder que Faoro tece sua denncia: na ausncia de tica na poltica e na forma que
o Estado adentrou no sistema capitalista, que se consubstanciar no capitalismo politicamente
orientado.
O artigo de Laura de Mello e Souza, Raymundo Faoro Os donos do poder, apresenta
uma sntese explicativa das hipteses do livro, sugerindo a atualidade do capitalismo
politicamente orientado brasileiro, ou a compatibilidade entre capitalismo moderno e quadro
tradicional, como uma das chaves para a compreenso do fenmeno histrico portugusbrasileiro (MELLO e SOUZA, 2001, p.354).
J Carlos Guilherme Mota caracteriza Os donos do poder como uma obra de formao,
ou seja, voltada (como as de Furtado, Roland Corbisier e Werneck Sodr, dentre outros), para
o processo de construo da Nao, do nacional, de nossa identidade coletiva (MOTA, 2004,
160

p. 268). Juntamente com Formao da Literatura Brasileira (1957) de Antnio Candido, o livro
de Faoro faria parte da segunda revoluo historiogrfica do sculo XX brasileiro. Mota
demonstra que Faoro rompe com a perspectiva interpretativa dos idelogos da chamada
cultura brasileira, pois sua constatao do Estado nacional, tributrio da tradio portuguesa,
no teria permitido a formao do que Faoro chama de genuna cultura brasileira22. Obra de
formao, bem como de ruptura, por no aceitar a perspectiva de linearidade da historiografia
tradicional.
Mota afirma tambm que Faoro no aderiu ao marxismo simplista da dcada de 50,
nem superficialidade do pensamento liberal brasileiro com suas harmonizaes de conflitos
poltico-culturais de cariz freyreanos, buarqueanos e afonso-arineanos (MOTA, 2004, p. 268),
uma vez que a histria nacional, submetida a uma rgida tnica administrativa e burocrtica
sob o domnio do Estado patrimonial de tipo estamental, no recepcionou a estrutura da luta
de classes, nem a dinmica de uma sociedade industrial plena. Faoro no teria aderido
existncia de uma cultura brasileira, construo ideolgica apropriada e utilizada pelos
estamentos dominantes, que submete o povo e dissimula contradies.
Para Mota, o que era verdadeiro em 1958, ano da primeira edio de Os donos do
poder, continuaria a valer na atualidade, o que exige a realizao de pesquisas e debates
sobre a identidade do pas que se quer nao, lembrando a premissa de Faoro que no Brasil,
o Estado teria se apartado da nao.
O texto de Ren Gertz (2004), por sua vez, tece consideraes sobre Weber e suas
influncias sobre a obra do jurista-historiador. Alm disso, fornece a bio-bibliografia do autor e
de sua obra fundamental, e traa um perfil de Os donos do poder, trazendo tona anlises
crticas do livro.
Gertz (2004) afirma que Weber tem como tese central a crena de que as relaes entre
os indivduos esto sempre pautada pelo poder, e que haveria trs tipos bsicos de
dominao: a racional-legal, a carismtica e a tradicional. Faoro se apropriou da idia
weberiana de dominao tradicional que, transplantada para o Brasil, se materializaria na
dominao exercida pelo estamento burocrtico.
22
Faoro afirma que a principal conseqncia cultural do prolongado domnio do patronato do estamento
burocrtico a frustrao do aparecimento da genuna cultura brasileira (FAORO, 1958, p. 269). E ainda que:
A cultura, que poderia ser brasileira, frustra-se ao abrao sufocante da carapaa administrativa, trazida pelas
caravelas de Tom de Souza [...]. Em lugar da renovao, o abrao lusitano produziu uma social enormity,
segundo a qual velhos quadros e instituies anacrnicas frustram o florescimento do mundo virgem
(FAORO, 2000, p. 380).
161

O estamento compe-se de agrupamentos que renem indivduos que ocupam
determinada posio na estrutura da sociedade em funo de valores, de estilo de vida, de
posse ou de controle de bens ideais (GERTZ, 2004, p. 283) e no tem, necessariamente, base
material. Ao estamento Faoro adiciona o adjetivo burocrtico, o qual deriva, obviamente, de
burocracia.
A organizao burocrtica no pensamento weberiano tem papel de destaque: ao mesmo
tempo em que considerada como eficiente e racional, incapaz de produzir novidades para
alimentar o sistema. Ainda assim, o grande risco visualizado por Weber, de acordo com Gertz,
a socializao da sociedade, a estatizao da burocracia. nisso que reside sua defesa
enftica da ordem privada.
tambm nesse sentido que Faoro tende a ser considerado seguidor de Weber, uma
vez que denunciou na sua obra o excesso de Estado no Brasil. Alm disso, a idia de
patrimonialismo preconizada por Weber na sua obra. A questo do patrimonialismo,
inclusive, j fora tratada por outros autores brasileiros antes de Faoro, como Srgio Buarque
de Holanda, em Razes do Brasil (1936) e Clodomir Viana Moog, em Bandeirantes e
Pioneiros23 (1954).
Faoro e Leal tornaram-se melhor conhecidos do pblico em geral e na Academia, com as
segundas edies de seus livros. A preocupao de fundo de ambos era o problema da
cidadania no Brasil, que faz Carvalho afirmar que:
Victor Nunes desapareceu num contexto poltico de democratizao, semelhante quele
em que escrevera Coronelismo. Sua preocupao em 1948 a mesma que domina grande
parte do Pas nos dias de hoje: como proceder construo social da cidadania, para usar a
expresso de Nestor Duarte (CARVALHO, 1998, p. 382).
Nessa vertente, a proposta do trabalho o enquadramento da questo do intelectual
em um perodo determinado, que possa propiciar a compreenso de todo um espectro
cultural, para o qual as expectativas de desenvolvimento democrtico e autonomia nacional
foram derrubadas por uma modernizao acelerada e autoritria, cujo legado ainda incapaz
de dar abrigo firme a valores universais (MELLO; NOVAIS, 1998, p. 637).
23
Moog faz anlise comparativa das colonizaes norte-americana e brasileira, diferenciando o pioneiro ingls,
que tinha o intuito de se estabelecer no Novo Mundo com sua famlia, e o bandeirante portugus, que
cruzava o interior brasileiro em busca de escravos e ouro. O autor recusa a viso idealizada do explorador
paulista, e o qualifica como aventureiro e predador, cuja nica preocupao seria enriquecer rapidamente e
voltar para a Europa (SCHWARTZMAN, 1982, 57).
162

Em relao Coronelismo, Enxada e Voto, Bolvar Lamounier (2001) destaca a
inovadora tese de Leal: o fenmeno do coronelismo fundado na fraqueza do fazendeiro,
que passava a depender, com o advento da Repblica, dos favores estaduais, e no na sua
riqueza e concentrao de poder, como queria o debate poltico da poca. Lamounier afirma
que o livro provavelmente a primeira anlise sistmica da poltica brasileira:
[...] uma anlise que busca estabelecer as interconexes relevantes para
compreender o que de fato ocorre no processo poltico [...]. O que se
pretende mostrar como funcionava (e em certa medida funciona) o
processo poltico brasileiro (LAMOUNIER, 2001, p. 267).
Luis Aureliano Gama de Andrade (2004) revisita o livro de Leal e faz referncia ao
quadro poltico, econmico e social que proporcionou o advento da figura do coronel. Este
era o centro do microcosmo da poltica brasileira no mbito local, um remanescente
decadente da ordem privada da colnia. Com a capacidade de comandar os votos das
pequenas localidades, servia ao novo arranjo de poder estabelecido com a proclamao da
Repblica, apoiando as novas oligarquias.
Andrade situa o coronelismo como resultante da adoo da democracia
representativa numa ordem patrimonial, idia desenvolvida por Cintra. Interessante nesse
aspecto, relacionar as contribuies de Andrade e de Cintra, sobre a tese de Leal, com a
premissa desenvolvida por Faoro, a respeito do Estado patrimonial, que por sua vez, se
apropriou do conceito weberiano, que ser analisado no captulo 3.
Da mesma forma, Rafael Thomaz Favetti ressalta que o coronelismo surge como uma
superao do patriarcalismo24, que se caracteriza pela concentrao do poder econmico,
social e poltico no grupo parental (FAVETTI, 2006). Este o mote do autor ao ressaltar que a
debilidade dos fazendeiros s aparenta fortaleza em contraste com a grande massa de gente
que vive, mesquinhamente, sob suas asas e enche as urnas eleitorais a seu mandado (LEAL,
1975, p. 56). Assim como usual estudar Faoro luz dos conceitos weberianos, Favetti
aproxima a anlise de Leal dos mesmos conceitos: dominao tradicional e patrimonialismo. A
primeira poderia ser superada se o municipalismo autnomo tivesse aplicabilidade prtica. Do
contrrio, persistiria o segundo, atravs do amesquinhamento do municpio.
24
Segundo Weber, o patriarcalismo o tipo mais puro da dominao tradicional, dado a partir da crena da
santidade das ordenaes e dos poderes senhoriais. O tipo daquele que ordena o senhor, e os que
obedecem so sditos, enquanto o quadro administrativo formado por servidores. Obedece-se pessoa
em virtude de sua dignidade prpria, santificada pela tradio: por fidelidade. O contedo das ordens est
fixado pela tradio, cuja violao desconsiderada por parte do senhor poria em perigo a legitimidade do seu
prprio domnio, que repousa exclusivamente na santidade delas (WEBER, 1979, p. 131).
163

3. Anlise dicotmica da Repblica Brasileira na Historiografia Nacional
A anlise da relao entre poder pblico e poder privado no Brasil tornou-se mtodo
estratgico para se explicar o pas, sobretudo no que concerne ao perodo republicano. A
poltica nacional teria nascido da imbricao entre poder pblico e poder privado, numa
situao de fronteira, como afirma Angela de Castro Gomes (1998), com base em texto de
Alceu Amoroso Lima Poltica e Letras25.
No debate intelectual-poltico clssica a discusso acerca da presena ou ausncia do
Estado, ou no caso dos autores analisados, sob qual forma e em que grau de extenso o Estado
aparece ou deveria aparecer. A poltica brasileira, vista a partir da fronteira entre os poderes
pblico e privado, faz parte de uma tradio dicotmica de se pensar o pas (GOMES, 1998,
p.500), tornando-se tema-diagnstico para a especificidade poltica nacional, idia que ser
compartilhada por muitos autores.
Existe uma discusso perene entre o ser e o dever-ser, entre o formal e o material, cuja
perspectiva dicotmica mais conhecida nas Cincias Sociais brasileiras atravs da oposio
entre pas real versus pas legal, que pretende demonstrar o descompasso existente entre
a realidade poltica do pas e as formas legais adotadas desde o processo de Independncia at
o advento da Repblica, no atinentes empiria.
O Brasil real denunciado por Victor Nunes Leal, em Coronelismo, Enxada e Voto: o
poder privado decadente, paternalista, agrrio e descentralizado, que se vale de favores do
governo estadual para sobreviver; o Brasil legal uma importao artificial, que no
encontrava bases para ser colocado em prtica, dados os contornos patrimonialistas e no
racionais e impessoais do Estado nacional, como quer Faoro, em Os donos do poder. A partir
das obras citadas ser analisada a relao entre poder pblico e poder privado para as Cincias
Humanas contemporneas.
Os estudiosos que so objetos da presente pesquisa no foram os primeiros a elaborar
essa categoria de anlise da Repblica, a partir da dicotomia j citada. Intelectuais das dcadas
de 30 e 40, como Oliveira Vianna e Nestor Duarte, j questionavam a relao entre os poderes
pblico e privado no Brasil. Mas ainda antes deles, outros tipos de dicotomias sero reveladas
pelos autores.
25
O texto de Alceu Amoroso Lima est presente no livro Margem da Histria da Repblica (1924).
164

O cientista poltico Wanderley Guilherme dos Santos (1978) afirma que talvez tenha sido
Euclides da Cunha no ensaio Da Independncia Repblica de 1900, o primeiro a se referir
existncia de dois Brasis: um beneficiado pelo governo, urbanizado e circunscrito ao litoral do
territrio; o outro, abandonado pelo poder pblico, rural e estagnado. No se trata da
dicotomia entre poder pblico versus poder privado propriamente dito, mas no foroso
relacionar a carncia de um desses dois Brasis a que o autor de Os Sertes se refere,
justamente com a ausncia governamental, ou seja, com um poder pblico incipiente, que no
capaz de se universalizar dentro do pas.
Para Santos (1978), a maneira dicotomizada de se perceber a realidade (ou de se
perceber o conflito) uma inovao dos autores do perodo republicano, cujo primeiro
expoente Euclides da Cunha. No era, contudo, um estilo de anlise predominante no Brasil
do sculo XIX. A caracterstica tpica de todos os grandes nomes do conservadorismo do
Imprio consiste no mtodo que leva em considerao a eficcia das doutrinas, como fez
Paulino Soares, o Visconde do Uruguai, e no a dicotomia26. Ocorre que essa perspectiva
relaciona-se intimamente com a noo dicotmica do pas legal versus pas real, ainda que
no Imprio a anlise no fosse colocada nesses termos.
Quando da construo do Estado nacional houve a implantao de um Estado sob os
moldes ocidentais do perodo, criando-se artificialmente o pas e a nacionalidade. Tal
caracterstica levaria as geraes seguintes dos construtores do Estado-Nao27 a critic-los.
A frase de Euclides da Cunha em Margem da Histria, Somos um nico caso histrico
de uma nacionalidade feita por uma teoria poltica tornou-se clebre e fartamente citada
pelos estudiosos, como Faoro (1958) e Guerreiro Ramos (1983), ainda que este admita que o
formalismo no exclusivo do Brasil, mas um fenmeno caracterstico da Amrica Latina na
construo dos Estados Nacionais.
26
Se a caracterstica analtica tpica dos conservadores do Imprio era a que leva em considerao a eficcia das
doutrinas, de acordo com Santos, isso no quer dizer que no havia outros tipos de interpretao. O jurista
Tavares Bastos, por exemplo, analisou empiricamente como o poder centralizado do Imprio, a existncia do
Conselho de Estado e a previso constitucional do Poder Moderador, prejudicavam a autonomia provincial.
Em A Provncia, cuja primeira edio de 1870, Tavares Bastos defende o federalismo e verbera contra o que
considerava um retrocesso trazido pela Lei de Interpretao do Ato Adicional (Lei n. 105, de 3 de dezembro de
1840), originada a partir de projeto do Visconde do Uruguai. Tavares Bastos discorda que os assuntos locais
devessem ser submetidos ao governo central, a quem se refere como monstruosa jurisdio central (1975,
p. 72).
27
A identidade nacional brasileira emergiu para expressar a adeso a uma nao que deliberadamente
rejeitava-se identificar-se com o corpo social do pas, e dotou-se para tanto de um Estado para manter sob
controle o inimigo interno (JANCS; PIMENTA, 1999, p. 174 apud BRANDO, 2005, p. 264).
165

O prprio Faoro (1958) afirma que antes mesmo da Independncia do Brasil, com a
transmigrao da corte portuguesa para a colnia em 1808, estabelecem-se todos os rgos
pblicos do reino sem se atentar necessidade orgnica local. Essa prtica de se criar
instituies distantes da realidade fariam parte da histria desde os tempos da colnia,
argumento que ser radicalizado pelo jurista quando afirma que: as vilas se criavam antes dos
povoadores, a organizao administrativa precedia fixao das populaes. Comeava-se,
com isso, uma prtica que iria marcar a histria da colnia: a criao da realidade pelas leis e
ordens rgias (FAORO, 1958, p. 58). Isso quer dizer que, para o jurista, os municpios eram
precedidos pela criao legal, seguindo as ordens da metrpole, e no advinham de uma
necessidade concreta.
Pode-se questionar em que medida, de fato, era possvel que Portugal controlasse toda
a administrao da colnia, a ponto de criar legalmente a maioria das vilas e municpios antes
da existncia de uma populao no local, tendo como principais objetivos gerar arrecadao
fiscal e proteger-se contra invasores externos.
A suposta racionalizao da empresa metropolitana e da expanso martima, que exige
de Portugal formato racionalizado e empreendedor por parte da Coroa, desde o incio da
colonizao do Brasil, ser questionado por Antnio Manuel Hespanha. O autor portugus
critica Faoro, que estaria completamente cego por um modelo de interpretao absolutista
e explorador da histria luso-brasileira [...] (HESPANHA, 2001, p. 168). O historiador do
direito defende a relativizao do poder do Estado Moderno portugus, pois este no era
centralizado e hierarquizado como comumente se afirma. Em relao ao imprio ultramarino
essas idias seriam ainda menos plausveis, pois o imprio colonial no tinha estratgias claras
e instituies eficientes de domnio como pretende parte da historiografia brasileira sobre o
assunto.
Por isso, o argumento de que o Brasil herdou o Estado portugus de tipo
patrimonialista, forte e centralizado, no faz sentido para Hespanha.

Pode-se perceber que mesmo Faoro, que parte da perspectiva dicotmica de anlise
como ser visto em momento apropriado, tambm alia sua metodologia a questo da
inadequao das instituies realidade nacional. Essa ser uma caracterstica marcante de
grande parte dos intelectuais da primeira metade do sculo XX, ou seja, para demonstrar a
oposio existente entre pas legal versus pas real, esses autores iro apontar e at
vergastar a implantao de instituies importadas no pas.
166

O mtodo de pesquisa baseado em oposies, conflitos, polarizaes ir se difundir nas
primeiras dcadas do sculo XX, com escritores como Alberto Torres, Oliveira Vianna, Gilberto
Freyre, Gilberto Amado, Virgnio Santa Rosa, Martins de Almeida e Alcindo Sodr (SANTOS,
1978), entre outros, sendo que cada um deles utilizar do mtodo sua maneira. De acordo
Santos, esse modelo de pesquisa se prolonga no tempo e ser adotado tambm pelo IBESP28 e,
depois, pelo ISEB.
O que permitiu o surgimento do tipo da abordagem dicotmica foi a influncia
provocada nesses autores pela inovao trazida por Slvio Romero, que passou a colocar os
processos sociais na esfera da histria, ou seja, introduziu uma anlise historicizante dos
fenmenos sociais (SANTOS, 1978).
Discpulo de Haeckel, de Spencer e Comte, assim como Tobias, Silvio basicamente um
partidrio e propagador de um naturalismo histrico que percebe as instituies brotando
da histria *...+ (SANTOS, 1978, p. 52). Esse naturalismo histrico ir influenciar as anlises
dos processos sociais, modificando a percepo dos pensadores e, na forma, os diferenciar
dos estudiosos da segunda metade do sculo XIX.
Adota-se forma nova, dicotmica, para apreender a realidade. Contudo, afirma Santos
(1978), a ruptura dos primeiros pensadores das polaridades e dicotomias, em relao ao
mtodo que predominou no Segundo Reinado (1840-1889), parcial. Para os intelectuais da
dcada de 30 do sculo XX, o Estado tem papel fundamental no processo de desenvolvimento
da sociedade brasileira, protegendo-a dos empecilhos arcaicos e favorecendo as instituies
nascentes. Para o cientista poltico, os autoritrios de 30 querem que se expanda a capacidade
regulatria e simblica do poder pblico, com o objetivo de financiar a expanso do Brasil
burgus moderno.
A questo da dicotomia pode ser uma inovao dos pensadores das primeiras dcadas
do sculo passado. Contudo, o papel do Estado, e o grau de extenso dos seus tentculos
reguladores, iro permear a principal discusso do Imprio aps a Independncia: o debate da
centralizao versus descentralizao.
Num primeiro momento, no perodo que ficou conhecido como a dcada liberal
(FLORY apud FERREIRA, 2006), as reformas liberais penderam a balana para o lado da
28
O IBESP foi criado em 1952, durante o governo Vargas. Reuniu intelectuais do Rio de Janeiro e de So Paulo,
que se encontravam no Parque Nacional de Itatiaia para estudar os problemas brasileiros. Suas propostas e
estudos foram divulgados nos Cadernos do Nosso Tempo, publicados entre 1953 e 1956.
167

descentralizao administrativa e legal do Estado. A primeira reforma descentralizadora foi a
criao do cargo de juiz de paz em 1827, em decorrncia da Constituio de 182429. A figura do
juiz de paz prescindia de formao jurdica e era eleita no nvel local, sendo competente para
resolver questes secundrias, cuja repercusso no extravasava as esferas tambm locais.
A partir da edio do Cdigo de Processo Criminal de 1832, as intenes
descentralizadoras dos liberais ganharam fora, haja vista que o cdigo aumentou as
atribuies e competncias do juiz de paz.
Coroaria as tendncias descentralizadoras a reforma constitucional trazida pela edio
do Ato Adicional de 183430. O revs das foras centralizadoras, entretanto, no tardaria. A
tendncia pr poder local ou regional dos anos de atuao dos liberais chegaria ao fim com o
processo de centralizao poltica e administrativa ensejado pelo chamado Regresso
Conservador que marcaria o Segundo Reinado, iniciado em 184031.
Talvez seja nesse sentido que Santos aponte continuidades, e no apenas rupturas,
entre os pensadores da dcada de 30 do sculo XX e queles dos Segundo Reinado. Na
passagem da primeira Repblica para a segunda, a importncia do Estado como mecanismo
dinamizador da sociedade permanece, e talvez, at se aprofunde, haja vista a necessidade
sentida por alguns autores de fortalecer o poder pblico central em detrimento dos interesses
particulares localistas.
Os intelectuais que defendiam o fortalecimento do Estado na primeira metade do sculo
XX, cujo mais expressivo nesse sentido Azevedo Amaral, na sua defesa declarada e enftica
da Constituio de 1937 e do Estado Novo (1937-1945), tinham em vista a submisso dos
interesses privatistas e das autonomias polticas locais aos ditames do Estado centralizado. O
que no quer dizer que todos os autores que compartilham da perspectiva dicotmica entre
poder pblico e poder privado, coloquem tais esferas como excludentes. Faoro, o mais
vigoroso intrprete liberal da histria brasileira (BRANDO, 2005, p. 257), crtico do Estado
29
Constituio do Imprio. Carta da Lei de 25 de maro de 1824. Art. 162. Para este fim haver Juzes de Paz, os
quais sero eletivos pelo mesmo tempo e maneira por que se elegem os vereadores das Cmaras. Suas
atribuies, e Distritos sero regulados por Lei (NOGUEIRA, 2001, p. 100).
30
Embora tenha fortalecido o poder provincial, o Ato Adicional teve um sentido menos descentralizador do
que pode parecer primeira vista. Como observa Srgio Buarque de Holanda, a reforma representou o cume
de um processo que j vinha implcito desde a Constituio de 1824 e aprofundou-se com a lei de 1 de
outubro de 1828: o amesquinhamento do poder municipal, agora em benefcio no mais do poder geral, mas
das Assemblias Provinciais (FERREIRA, 2006, p. 309).
31
Em julho de 1840, com a antecipao da maioridade de Dom Pedro II, teve incio o Segundo Reinado.
Ironicamente, a iniciativa de apressar a ascenso do rei ao trono coube aos liberais, numa tentativa de frear as
reformas centralizadoras iniciadas pelos regressistas (FERREIRA, p. 345).
168

patrimonialista e do estamento burocrtico, nem por isso defender um Estado mnimo
como soluo para o pas. Tanto que, ao atualizar a tese de Os donos do poder para os anos
recentes, ir discordar do modelo neoliberal adotado no Brasil desde o Governo Collor (19901992).
Ao mesmo tempo, Victor Nunes Leal analisa em Coronelismo, Enxada e Voto a relao
fisiolgica que os governos estaduais estabelecem com o poder privado local, sem afirmar,
contudo, que para o desaparecimento do fenmeno do coronelismo preciso instituir-se um
governo forte e centralizado32.
O Estado forte defendido por intelectuais como Azevedo Amaral em O Estado
Autoritrio e a Realidade Nacional e Oliveira Vianna em Populaes Meridionais do Brasil, se
refere tentativa de subjugar ao Estado centralizado as elites que reinaram na chamada
Repblica Velha (1980-1930), no momento j em crise. Crticos da transplantao dos modelos
liberais europeu e norte-americano, que surgiram no sculo XVIII e se consolidaram no sculo
seguinte, nem por isso, os autores brasileiros estariam livres das influncias externas. O
contexto poltico em que se inserem, aps a primeira Guerra Mundial (1914-1918), d algumas
diretrizes norteadoras do pensamento desses intelectuais.
No final do sculo XIX e incio do sculo XX, os pases ocidentais europeus passaram a
criticar o modelo de liberalismo adotado a partir da Revoluo Francesa. No Brasil, o Estado
Liberal era visto como garantidor dos interesses dos oligarcas estaduais e dos coronis,
refratrios ao poder central do Estado. O liberalismo, nesses moldes, era questionado aqui,
mas era antes de tudo, uma tendncia internacional.
O papel que o Estado passa a exercer no perodo ao fazer frente ao liberalismo
econmico e poltico, est diretamente relacionado histria do Direito constitucional. O
Estado Liberal tambm chamado de Estado de direito, consolidado a partir das revolues
burguesas modernas (Revoluo Gloriosa de 1688, passando pela Independncia dos Estados
Unidos em 1776, chegando Revoluo Francesa de 1789) foi o primeiro a garantir direitos
individuais para todos indistintamente. Fruto da necessidade histrica de limitar o poder do
soberano, sendo o exemplo paradigmtico a Revoluo Francesa, o Estado Liberal foi possvel
32
Jos Murilo de Carvalho no considera a perspectiva analtica de Leal como dicotmica. Afirma que Leal no
feudalista, nem economicista, tampouco dicotmico em sua anlise. O poder poltico no reduzido ao
econmico, o Estado e a ordem privada no se colocam como oposio inconcilivel (CARVALHO, 1998, p.
140).
169

no contexto em que a burguesia comeava a se constituir como classe e detinha o poder
econmico, mas no o poder poltico 33.
Na Frana o Terceiro Estado, do qual fazia parte a burguesia, abrangia 96 % da nao
(GRESPAN, 2003), mesmo assim perdia no jogo poltico para o clero e a aristocracia. Nesse
contexto, torna-se famoso o panfleto do abade de Sieys chamado Quèst-ce que le Tiers
tat?, publicado em 1789, que pleiteava a quantidade de representantes proporcional a cada
Estado. Afirmava que apesar do Terceiro Estado ser tudo, nada representaria na ordem
poltica (SYEIS, 2001).
A Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26 de agosto de 1789
tinha carter racionalista e universal, no se limitando para os revolucionrios franceses s
fronteiras do Estado nacional. O texto trata da condio universal do homem, dos direitos
tidos como naturais ao gnero humano, o que confere ao documento carter revolucionrio se
comparado com a sociedade estamental at ento em vigor.
A fim de legitimar interesses individuais, a igualdade perante a lei e a liberdade negocial,
a burguesia vende-os com vlidos para todos. Toda classe que aspira ao domnio no caso, a
burguesia deve conquistar, inicialmente, o poder poltico, para representar, por sua vez, o
seu prprio interesse como se fosse universal (MARX, 1998, p. 260), ou seja, essa classe
obrigada a dar s suas idias a forma de universalidade, de represent-las como as nicas
universalmente vlidas (MARX, 1998, p. 262).
A partir do momento em que a filosofia do direito moderno faz crtica do Estado, est
tentando limit-lo e o coloca numa posio de subordinado ao interesse individual. E como tal
limitao ser feita? Atravs do Direito. A filosofia poltica e a filosofia do direito, ao mesmo
tempo em que afirmam os interesses burgueses, entram em confronto direto com o
Absolutismo, pois apregoavam a liberdade, a igualdade entre os homens (algo antittico com a
sociedade estamental), bem como a imposio de limite ao arbitrria do Estado.
As liberdades burguesas e a constante luta burguesa contra os privilgios absolutistas
faro com que a modernidade ressalte, em termos tericos, os direitos individuais. A noo de
direitos subjetivos fundamental ao desenvolvimento do capitalismo conduz a uma reflexo
sobre os limites do Estado, de seus poderes, de seu governo (MASCARO, 2002, p. 18).
33
No vem ao caso esmiuar o papel da burguesia em cada Estado Nacional europeu que se consolidou ao longo
da Era Moderna. Obviamente havia grandes diferenas quanto sua posio social e extenso do seu poder,
como explicam Norbert Elias (1990), Arnold Hauser (1972) e Quentin Skinner (2006).
170

O Estado de Direito estabeleceu premissas como a tripartio de poderes, a legalidade e
o reconhecimento de direitos e garantias individuais, por meio de declaraes de direitos e
atravs da positivao do direito natural. O resultado foi a mxima absteno do poder
pblico. Deixou de haver a supremacia do soberano, mas dentro do espao de atuao do
particular passou a haver a dominao por classes sociais, surgindo uma gritante diferena
social. Garantiram-se os chamados direitos de primeira gerao, enfocados no direito
liberdade, mas a igualdade era formal, cartesiana, ignorando-se as diferenas que existiam
entre as pessoas e as diferenas de oportunidades.
O Estado Liberal resultante das revolues modernas foi acusado de garantir direitos
meramente formais, pois no dava subsdios para se exigir o exerccio desses direitos na
prtica. Da o historiador francs Albert Soboul afirmar que a Revoluo Francesa suprimiu os
privilgios de nascimento e instituiu os privilgios do capital.
O direito igualdade passou a ser regulamentado, intrinsecamente relacionado aos
direitos sociais, culturais e econmicos, com o advento do Estado Social de Direito no incio do
sculo XX. O denominado Welfare State34 tambm foi fruto de exigncias histricas, dada a
necessidade de se criar mecanismos de proteo aos direitos individuais contra as
desigualdades, o que resultou, em alguns pases, na interveno antiliberal estatal.
Essa era a situao dos pases europeus e dos Estados Unidos no incio do sculo XX.
Passou a haver interveno do Estado tanto na esfera poltica quanto econmica. O paradigma
liberal sofria ataques dos enunciados keynesianos, que defendiam um intervencionismo
econmico e social do Estado, at ento inusitado (GOMES, 1998, p. 505). O modelo de
Estado antiliberal estava em voga, e embora os pensadores brasileiros do perodo recusassem
o formalismo, ou seja, a adoo de instituies que no levassem em conta a realidade do pas
e a importao de teorias possvel partir da hiptese de que o contexto internacional
referido os tenha influenciado.
O Estado sofre as influncias da Primeira Guerra Mundial e de seus desdobramentos na
Europa, o avano das ideologias antiliberais e antidemocrticas de diferentes matizes, como a
ascenso do regime fascista na Itlia em 1922 e o nazista na Alemanha em 1933, alm do
movimento da Action Franaise na Frana e de outros pases menos citados: como a Romnia
34
Como alternativa ao liberalismo, *...+ nasceu, de fato, em fins do sculo XIX, o Estado interventivo, cada vez
mais envolvido no financiamento e administrao de problemas de seguro social. As primeiras formas de
Welfare visavam, na realidade, a contrastar o avano do socialismo, procurando criar a dependncia do
trabalhador em relao ao Estado, mas, ao mesmo tempo, deram origem a algumas formas de poltica
econmica, destinadas a modificar irreversivelmente a face do Estado contemporneo (GOZZI, 2000, p. 403).
171

do autor Manoilescu, cujas idias conservadoras e corporativas influenciaram os industriais
paulistas das dcadas de 20 e 30, e tambm intelectuais como Oliveira Vianna e Azevedo
Amaral; assim como Kemal Ataturk, modernizador da Turquia e referncia entre os
autoritrios brasileiros, sobretudo os das Foras Armadas. Aliados a esses fatores, viria a crise
de 1929.
Afirma Boris Fausto que os intelectuais autoritrios brasileiros da dcada de 30
esforavam-se por diferenciar o Estado Novo dos regimes nazifascista e tambm do
integralismo, pois no podiam admitir que recebiam influncias das idias autoritrias em voga
no mundo, pois criticavam o liberalismo por ser um decalque de idias importadas, cuja
aplicao no Brasil era artificial e contraproducente (FAUSTO, s/d).
Pode-se perguntar que tipo de pas se estava querendo formar. Wanderley Guilherme
dos Santos certamente responderia que a partir desse momento se estava em busca de um
pas moderno e burgus. A ordem burguesa , para o autor, o paradigma que estar por trs
de todas as anlises a partir desse perodo.
J Bolvar Lamounier infenso teoria do primeiro, para quem, desde a Independncia,
as elites intelectuais e polticas brasileiras buscavam formas de garantir o eficiente
funcionamento da ordem liberal burguesa (LAMOUNIER, 1997, p. 365). Alm disso,
Lamounier critica a tendncia de alguns autores, que ser comum na dcada de 50, em
relacionar o fortalecimento do Estado com o desenvolvimento e o progresso social.
J para Faoro, as mudanas trazidas, seja pelo advento da Repblica em 1889, seja pela
Revoluo de 1930, no foram capazes de alterar uma caracterstica indelvel da histria do
Brasil: o Estado patrimonial que se recusa a abnegar-se do estamento burocrtico deletrio.
Partindo-se dessa premissa, a discusso entre poder pblico e poder privado est
colocada na esfera terica e emprica do pas no perodo. E a discusso a respeito da
adequao das instituies s necessidades do Brasil, ou o conflito entre pas legal versus
pas real, seria categoria analtica difundida.
Azevedo Amaral em O Estado Autoritrio e a Realidade Nacional, cuja primeira edio
de 1938, franco defensor do fortalecimento do poder pblico e da interveno do Estado na
economia. No livro em questo pretende legitimar o Estado Novo varguista, bem como a
Constituio outorgada, de 10 de novembro de 1937. Para tanto, designa o Estado Novo de
Estado autoritrio-democrtico, diferenciando-o tanto do Estado totalitrio (fascista ou
comunista), quanto do Estado liberal-democrtico: emancipada das fices e dos erros da
172

ideologia liberal-democrtica, a nova organizao nacional rigorosamente a de uma
democracia autntica (AMARAL, 1981, p. 102).
Para o autor (1981) o Estado autoritrio advm de uma necessidade real da sociedade
brasileira. Enquanto para Oliveira Vianna o autoritarismo uma necessidade transitria, para
Amaral, a ideologia do Estado Novo possui uma atitude objetivista em face da realidade
nacional.
Em texto de 1979 publicado na introduo ao referido livro de Azevedo Amaral, cuja
edio de 1981, Lamounier afirma que o pensador pressupunha vivel para o Brasil uma
ordem permanentemente autoritria, que se arrastasse ad infinitum, diante das caractersticas
do pas. Em primeiro lugar, o Brasil no tinha uma formao histrica liberal, e mesmo no
Ocidente os valores liberais provenientes do sculo XIX estavam falidos. Alm disso, Amaral
tem como bases filosficas um historicismo organicista. O Estado autoritrio era a nica
maneira de corrigir uma longa deformao no curso normal de nossa evoluo e de assegurar
a unidade nacional e o progresso econmico (LAMOUNIER, 1981, p. 6).
O mote de Amaral (1981), a fim de justificar o Estado Novo, a afirmao de que este,
atravs da sua Constituio, baseado em pressupostos realsticos. Caracteriza as
Constituies de 1824 e de 1934 como distantes da realidade nacional, enquanto a primeira
Constituio da Repblica (1891) se aproximou mais da objetividade brasileira. A grande
preocupao do autor e de outros pensadores do perodo adequar o Estado, sua legislao e
instituies s necessidades concretas do pas, o que para ele significa um Estado forte, com
poder de ingerncia sobre os diversos aspectos da sociedade35.
O Estado que no possui relao com a realidade do pas e da coletividade
caracterizado por Amaral como Estado Poltico, considerado parasitrio (LAMOUNIER, 1981).
a partir da vinda da corte em 1808 e da Independncia do Brasil em 1822 que passaram a se
formar instituies distantes da realidade nacional, eivadas de artificialismos. O Brasil no teve
passado feudal, tampouco Portugal, de modo que a adoo de modelos institucionais ingleses
e franceses, no servia ao caso concreto brasileiro.
35
No que concerne economia, Amaral defendia a interveno do Estado com o objetivo de coordenar os
interesses privados, em um sistema equilibrado no qual sejam antes e acima de tudo salvaguardadas as
convenincias do bem pblico. [...] o Estado, sendo expresso orgnica da Nao, est investido de autoridade
absoluta para coordenar, ajustar e equilibrar as correntes de qualquer natureza que se justaponham no jogo
do dinamismo social (AMARAL, 1981, p. 120).
173

Lamounier considera slido o argumento de Amaral no que concerne sua
contraposio:
[...] ao exagero oposto daqueles que atribuem ao estamento burocrtico
uma continuidade como que atvica, desde a era dos descobrimentos.
nesse sentido muito fecunda a sugesto de que o nosso Estado poltico
realmente se constitui no comeo do sculo XIX, e no nos primrdios da
colonizao. Somente a partir da, a seu ver, que a mquina burocrtica
adquire as caractersticas que habitualmente realadas pelos historiadores e
ensastas do imprio: torna-se um meio de vida e um canal de ascenso
social para toda uma camada social intermediria, em particular para
mestios e brancos pobres perpetuamente temerosos de se afogarem no
grande mar de escravido. A partir de ento que o emprego pblico se
transforma em cobiada prebenda, sempre envolta de uma densa crosta de
formalismos e ornamentos bacharelescos (LAMOUNIER, 1981, p.9).
A crtica de Lamounier atinge diretamente a teoria de Faoro, para quem o estamento

burocrtico existente no Estado brasileiro herana do Estado portugus, e fora trazido desde
o incio da colonizao.
A discusso a respeito da adequao de instituies realidade nacional preocupao
de diversos autores que participaram da prpria construo do Estado, como j foi dito, bem
como dos intelectuais de vrios perodos da histria do Brasil. Trata-se de questionamento
tanto dos pensadores conservadores da dcada de 30 do sculo XX, quanto dos cientistas
sociais que formaro o IBESP e o ISEB, em meados da dcada de 50. Percebe-se que h uma
continuidade manifesta da anlise do pas a partir da oposio entre pas legal versus pas
real, ou, nas palavras de Shwarz, a polarizao que ficou conhecida atravs da expresso
idias fora do lugar36 37. Essa se caracteriza pela tendncia de se aplicar no pas as teorias
que nasceram para dar conta de outras realidades, como seria, por exemplo, o caso do
federalismo.
36
Oliveira (1995, p.77) afirma que, para Schwarz, a adoo do federalismo pelo Estado brasileiro ficaria
caracterizada como Idias Fora do Lugar, pois esse sistema no fazia parte da tradio poltica brasileira. Na
Repblica Velha (1889-1930), o federalismo institudo pela Constituio de 1891, segundo o autor, funcionou
mais como garantidor dos interesses das oligarquias regionais enfraquecidas, que se aliaram ao poder dos
Estados, do que uma cooperao entre os entes federativos.
37
De acordo com Marilena Chaui, a ideologia da identidade nacional aparece, com fulcro na periodizao
proposta por Hobsbawm acerca da inveno histrica do Estado-nao, na etapa da questo nacional, entre
1918 e 1950-60, que enfatiza a conscincia nacional, definida por um conjunto de lealdades polticas e
emana principalmente dos partidos polticos e do Estado (CHAUI, 2000, p. 16). No Brasil, a ideologia da
identidade nacional define a nao a partir da referncia externa, do outro, de modo que vista como uma
totalidade incompleta e lacunar. Entre os anos 1950-1970, a elaborao da identidade nacional apresenta a
sociedade brasileira com os seguintes traos: [...] 5) a precria situao das classes torna impossvel a
qualquer delas produzir uma ideologia, entendida como um sistema coerente de representaes e normas
com universalidade suficiente para impor-se a toda sociedade. Por esse motivo, as idias so importadas e
esto sempre fora do lugar (CHAUI, 2000, p. 28).
174

A adoo de modelos estrangeiros revelia da anlise emprica do pas foi responsvel
por gerar no Brasil o fenmeno do formalismo, de acordo com Guerreiro Ramos (1983). Tendo
por base a teoria de administrao de Fred Riggs, o socilogo caracteriza o Brasil como uma
sociedade prismtica, o que significa ser uma sociedade que apresenta alto grau de
heterogeneidade, onde convivem o antigo e o moderno, o arcaico e o novo. , por isso,
marcada pelo formalismo, ou seja, pela relao contraditria que se estabelece entre teoria e
prtica.
Os crticos do formalismo no Brasil no sero poucos. Ramos (1983) afirma que a
primeira gerao de intelectuais que se deparou com a necessidade de construir instituies
no pas, em decorrncia da Independncia do Brasil em 1822, foi acusado de importar formas
alheias ao caso concreto. Oliveira Vianna designa a elite do perodo como dotada de cultura
expatriada, de um idealismo utpico, que todo e qualquer sistema doutrinrio e
conjunto de aspiraes polticas em ntimo desacordo com as condies reais e orgnicas da
sociedade que pretende reger e dirigir (RAMOS, 1983, p. 315). O idealismo orgnico o
revs do utpico, porque fundado na experincia, fruto de necessidades reais, porm escasso
entre os homens pblicos das primeiras dcadas do sculo XIX.
Ramos reconhece o formalismo no Estado brasileiro desde os primeiros tempos, mas ao
contrrio dos autores de diversos perodos, como Silvio Romero, Visconde de Uruguai, Alberto
Torres e Oliveira Vianna, o socilogo fundamenta suas anlises na tese de que o formalismo
um fato normal. Ao invs de conden-lo, Ramos o reconhece como inevitvel, e, mais do que
isso, uma estratgia de mutao da sociedade brasileira. O formalismo nas sociedades
prismticas uma estratgia de mudana social imposta pelo carter dual de sua formao
histrica e do modo particular de que se articula com o mundo (RAMOS, 1983, p. 271).
Dialogando com Vianna, para quem os formadores do Estado Nacional no
consideraram o nosso povo nas suas peculiaridades essenciais (RAMOS, 1983, p. 295),
Ramos afirma que no momento referido no havia povo. Em decorrncia dessa ausncia, fora
necessrio recorrer ao formalismo. Alm disso, a transplantao de instituies estrangeiras
foi imprescindvel para inserir o Brasil independente no contexto da mundializao:
[...] ao surgirem, seja como colnia, seja mais tardiamente, como nao, as
reas perifricas so compelidas a adotarem modelos institucionais
estranhos sua realidade, a fim de simplesmente, tornar possveis suas
relaes com o mundo exterior (RAMOS, 1983, p. 301).
175

O socilogo isebiano apresenta Silvio Romero como crtico da idia de formalismo.
Contudo, de acordo com Ramos (1983), para o autor da Histria da Literatura Brasileira
(1888), a transplantao era inevitvel, uma vez que aps a Independncia o pas ainda no
possua individualidade prpria, forma nacional. Desse modo, fazia-se necessrio recorrer
experincia alheia, sem, com isso, torn-la paradigmtica. Afirma Ramos que Romero foi o
primeiro a formular a lei da dualidade bsica na formao da sociedade brasileira (RAMOS,
1983, p. 265).
A dualidade seria uma caracterstica do Estado brasileiro. De acordo com Ramos (1983),
com base em Igncio Rangel, trata-se de dualidade dialtica, que apresenta dois plos, o
interno e o externo, que se relacionam e influenciam. Era a estratgia possvel de insero do
Brasil no panorama mundial, decorrente de uma necessidade histrica. A relao do pas com
o mundo tida como dialtica, e no mecnica, mas o socilogo admite que a relao, apesar
de bilateral, no equilibradamente comutativa. Na rea econmica, por exemplo, o
mercado mundial impe sempre economia brasileira a forma que deve assumir nas suas
relaes externas (RAMOS, 1983, p. 310). O exemplo dado a respeito do carter dual do pas
elucidativo: a fazenda colonial escravista no seu contedo interno, mas , ao mesmo
tempo, empresa capitalista quando das suas relaes com outras fazendas e com o mercado
mundial.
Se h quem defenda o ponto de partida do formalismo, pode-se perceber que, de uma
maneira geral, os pensadores brasileiros de vrias geraes o rejeita. Tanto que o brilho e a
inteligncia de Rui Barbosa no foram capazes de superar a pecha que o jurista tinha de
intelectual distante da realidade nacional. Rui Barbosa defendia um Estado liberal, impessoal e
legal, que lhe conferiria racionalidade Queria o delineamento claro do espao pblico, bem
como a participao do cidado atravs do direito poltico do voto, como forma de limitar o
poder do Estado. Mas o contexto em que o guia de Haia clama pela modernizao da
poltica no Brasil, depois da Primeira Guerra Mundial, no era propcio para esse modelo.
Afirma Gomes que:
Correndo muitos riscos, pode-se assinalar que, grosso modo, para uma
grande maioria de intelectuais, agora se tratava de apontar no a existncia
de condies adversas vigncia de modelo de Estado liberal, mas a sua real
impossibilidade e indesejabilidade de adaptao ao Brasil (GOMES, 1998, p.
504).
A relao que Faoro estabelece entre poder pblico e poder privado no Brasil difere da
conotao dada pelos demais autores. Para o autor de Os donos do poder esta relao se
176

estabelece dentro do prprio mbito estatal, materializada pela existncia do chamado
estamento burocrtico. No livro em questo, Faoro faz um histrico a respeito da formao do
patronato poltico brasileiro, iniciando sua narrativa com a criao do Estado ibrico portugus
e terminando-a no Estado Novo. De acordo com Pedro Puntoni (2000), a idia central do livro
a da permanncia de uma estrutura poltico-social que jamais foi solapada por qualquer
transformao, desde os contornos iniciais do Estado, reflexos da Revoluo de Avis (13831385): o capitalismo politicamente orientado. O Estado que viria a ser o brasileiro herdou, da
monarquia portuguesa de tipo patrimonial, o estamento, o universo das hierarquias assentado
em cargos, ttulos, prebendas e patentes, como explica Alfredo Bosi (2004), tendo, no topo, o
soberano.
O Estado patrimonial, tutor dos interesses e negcios privados, como se fossem
interesses pblicos, ser o veculo mantenedor do estamento burocrtico. Diante desse
quadro, o capitalismo que se desenvolve no Brasil politicamente orientado. O Estado aparece
apartado da Nao, alijando-a do poder e dos direitos, cujo corolrio o desenvolvimento
incompleto da cidadania no pas.
3.1. Os donos do poder

A tese de Faoro, da existncia do estamento dentro da burocracia do Estado
patrimonial, herdeiro do centralismo poltico, questiona a teoria de que durante a colnia o
Estado era ausente quanto ao empreendimento da colonizao, dando esta funo a terceiros,
como sugere Gilberto Freyre em Casa-Grande & Senzala (1933), ou que a sua descentralizao
permitira a existncia de uma ordem privada poderosa oriunda de Portugal, que nunca fora
subjugada pelo poder pblico, como preconiza Nestor Duarte, em A Ordem Privada e a
Organizao Poltica Nacional. Duarte afirma ser o Estado brasileiro um prolongamento do
poder privado da sociedade. Alm disso, alega que a colnia possua contornos feudais e que a
Repblica herdou o vcio do excesso do poder privado.
Por outro lado, Faoro, alega haver excesso de poder pblico estatal (GERTZ, 2004).
Nesse sentido, Faoro no coaduna com as propostas de desenvolvimento do pas que fossem
pautadas na centralizao e fortalecimento do Estado38.
38
A recuperao da modernidade, para desvendar-lhe o leito por onde ela corre, no se faz do alto, pela
revoluo passiva, prussianamente ou pela burocracia. O caminho que a leva o mesmo caminho no qual
trafega a cidadania [...]. Impostas por elites pseudodissidentes em favor de seus interesses, estas
177

A fim de dialogar com a tese de Faoro, sero utilizadas as idias de Nestor Duarte,
presente no livro citado. Parte-se do pressuposto que a elucidao do contexto dialgico do
autor fundamental para a anlise da prpria obra objeto de pesquisa.
O jurista Nestor Duarte pretendeu pensar o Brasil sob a perspectiva da sua formao,
como herdeira do Estado portugus, nesse sentido assemelha-se ao autor de A Pirmide e o
Trapzio. A Ordem Privada e a Organizao Poltica Nacional, cuja primeira edio de 1939,
se insere no contexto em que a formao do Brasil extensamente discutida, sob diferentes
enfoques39. Duarte (1966) investiga a formao da sociedade colonial na Amrica portuguesa,
que tem como ascendncia o portugus e suas caractersticas: refratrio ao Estado,
particularista, e pouco politizado em relao aos outros povos da Europa. A marca
fundamental do portugus que foi trazida colnia, que se trata mais de um homem privado
que poltico. A formao do Estado Nacional portugus no foi capaz de domar interesses
privados e individualistas desse povo ibrico, que possui a ndole de fragmentao.
O autor defende a tese de que o portugus comunal, no sentido de que a comuna
nem prepara o esprito nacional de um povo nem forma o homem poltico como cidado
(DUARTE, 1966, p. 11); e municipalista, haja vista que o esprito privado predomina sobre o
pblico: a organizao municipal prolonga, assim, at a esfera da res-publica o conjunto e a
massa de interesses e sentimentos da vida e da organizao privada (DUARTE, 1966, p. 11).
O carter privado do portugus, de acordo com Duarte (1966) consubstanciado na
famlia e encontra territrio propcio na colnia, dada sua extenso territorial. A famlia possui
relao antittica em relao ao Estado, se se pensar no Estado como o poder pblico gerido a
favor da coletividade e no atento aos interesses privados40. Para o jurista, o Estado formado
na colnia, a exemplo do portugus, o Estado feudal. Em outras palavras, no feudalismo, o
modernizaes (praticadas no Brasil) mantm a maioria da populao alijada de benefcios sociais
elementares (FAORO, 1992, p. 22).
39
O tema da formao do Brasil estava em voga no perodo, com o lanamento de trabalhos considerados at
hoje, como os mais importantes da historiografia e sociologia do sculo XX, como Razes do Brasil (1936), de
Srgio Buarque de Holanda, Formao do Brasil Contemporneo (1942), de Caio Prado Jr, Formao da
Literatura Brasileira (1957), de Antonio Candido, Formao Econmica do Brasil (1957), de Celso Furtado e
tambm Os donos do poder (1958), cujo subttulo Formao do Patronato Poltico Brasileiro, de Raymundo
Faoro, e Coronelismo,Enxada e Voto (1949), de Victor Nunes Leal, que objetiva estudar a formao do
municpio e do regime representativo no Brasil. Quando os historiadores falam em formao, referem-se no
s s determinaes econmicas, sociais e polticas que produzem um acontecimento histrico, mas tambm
pensam em transformao e, portanto, na continuidade ou na descontinuidade dos acontecimentos,
percebidos como processos temporais. Numa palavra, o registro da formao a histria propriamente dita,
a includas suas representaes, sejam aquelas que conhecem o processo histrico, sejam as que o ocultam
(isto , as ideologias) (CHAUI, 2000, p. 9).
40
Afirma Duarte: Incompatvel com o poder poltico, a famlia *...+ desnatura o poder poltico a servio do seu
nepotismo (DUARTE, 1966, p. 15).
178

Estado aparece como uma ampliao da famlia e esta se revela contrria ao estabelecimento
de um poder poltico e institucional destacado e autnomo da organizao familiar. Na colnia
o Estado portugus fraco, praticamente no existe:
[...] a sociedade colonial tem, entretanto, uma outra organizao slida,
indestrutvel, que a sua prpria estrutura de base a ORGANIZAO
PRIVADA. Dentro dela, o Rei de Portugal, a representar um poder poltico
ausente, longnquo, alm de fraco e desnecessrio, deve guardar, apenas,
um papel e funo de senhor eminente de terras (DUARTE, 1966, p. 61).
A mquina estatal, que no pode ser confundida com o Estado propriamente dito,
dominada pelas famlias e se conforma aos seus interesses. No se trata apenas da prevalncia
que o poder privado exerce sobre o pblico. mais do que isso: os valores familiares moldam
o comportamento pblico. Duarte fala de uma sociedade feudal e o feudalismo o sistema
que indiferencia e confunde o poder poltico com o poder familiar, com o enfraquecimento do
poder poltico (DUARTE, 1966, p. 67). Isso quer dizer que, ao invs do Estado submeter o
poder privado, a ordem privada que sujeita o poder pblico.
O jurista constri seu raciocnio a partir da elaborao de uma categoria de anlise que
designa de ordem privada. A hiptese a de essa carrega sentido mais forte e definido que
simplesmente a locuo poder privado. A expresso ordem privada, cunhada pelo jurista,
uma espcie de reiterao categorial que existia em Portugal e que far parte do processo de
colonizao do Brasil, tornando-se soberana, em detrimento do desenvolvimento do Estado
propriamente dito e da definio do espao pblico. A ordem privada se apropria da poltica e
a subverte, ainda que depois da Independncia o poder de mando passe a ser dado atravs da
instituio do Estado, mas sem deixar de lado o sujeito ativo desse poder, que a ordem
privada, marcada pela presena dos senhores rurais.
Nesse sentido, Duarte crtico da centralizao do Imprio, pois esse processo permitiu
que o Estado se tornasse um prolongamento do poder privado, controlado pelo familialismo. A
frmula adotada no Brasil foi a de um Estado fraco a nutrir-se da violncia dos governos
chamados fortes (DUARTE, 1966, p. 124). O jurista provavelmente o primeiro intelectual do
perodo a fazer distino clara entre Estado e governo. A nossa concepo de governo forte
[...] a prpria noo do governo de fora, do governo pessoal (DUARTE, 1966, p. 118).
O tipo de anlise realizada por Nestor Duarte atravs da categoria ordem privada, que j
existia em Portugal antes da expanso ultramarina, foi transplantada para a colnia e herdada
pelo Brasil independente , nesse sentido, similar perspectiva terica de Faoro. Este tambm
179

parte do entendimento que a histria do Brasil e da colnia marcada por uma categoria,
chamada de estamento burocrtico. Esta j estava presente na formao do Estado portugus,
foi trazida para a Amrica portuguesa e, alm de moldar a prpria criao do Estado nacional,
perpetuou-se na poltica ao longo da histria, adentrando-se na Repblica brasileira, e abarcou
algumas mudanas, necessrias continuidade de sua reproduo. nesse sentido que para
ambos a interpretao do Brasil deve comear a partir da prpria histria de Portugal
(DUARTE, 1966, p. 2). Faoro (2000, p. 22) afirma que o mundo portugus (patrimonial e no
feudal) ecoa no mundo brasileiro atual.
Faoro e Duarte trabalham com as esferas opostas da dicotomia poder pblico e poder
privado, mas elaboram pressuposto analtico parecido, a partir de categorias que se
reproduzem na histria do Brasil por encontrarem lugar propcio, e que j existiam na
sociedade portuguesa. A partir disso, pode-se trabalhar com a hiptese de que o esquema
conceitual criado pelos dois juristas, explicado pela existncia de categorias (estamento
burocrtico e ordem privada), pressupe um imobilismo estrutural ao pas, ou pelo menos,
uma caracterstica inexorvel da sua formao histrica, que privilegia o tipo de Estado
plutocrtico. Em ltima instncia, tais categorias podem ser vistas como empecilhos
modernizao social e poltica nacional. Pode-se questionar ainda em que medida os autores
visualizam uma sada, haja vista que suas estruturas de estudo so difceis de serem
desconstrudas, praticamente operando na imobilidade histrica.
A sada para Duarte o fortalecimento do Estado, o que no quer dizer Estado
autoritrio. Ao contrrio de muitos pensadores do perodo, como Oliveira Vianna e Azevedo
Amaral, o jurista defendia o estabelecimento do Estado democrtico, como lugar do espao
pblico (e no da ordem privada). Na vida prtica, o jurista foi presidente da seccional da OAB
baiana, deputado constituinte em 1945 pela Unio Democrtica Nacional (UDN) e autor de
projeto de reforma agrria para o pas.
J Faoro, se no bastasse a dificuldade de se aceitar a categoria do estamento
burocrtico pesquisa emprica41, o autor no apresenta uma proposta concreta ao pas.
Mostra-se pessimista e no reducionista: primeiro ao submeter o Brasil tnica rgida do
passado; depois porque seria de se esperar, ainda que no se concorde com isso, que na
medida em que o autor critica o estabelecimento do Estado no Brasil, e o excesso que
41
A principal crtica que se pode fazer a Faoro sua tendncia de atribuir ao patrimonialismo poltico
brasileiro um carter absoluto e imutvel no tempo (SCHWARTZMAN, 1982, p. 56)
180

representou ao longo da histria, poder-se-ia supor que sua proposta caminharia, como a de
um liberal clssico, no sentido da no interveno do Estado, seja na economia, seja na
tentativa de organizar a sociedade civil. Contudo, a concluso de Faoro, afastando-se do
ergotismo, no resulta em silogismo simplista ou falacioso, o que confere especificidade
anlise.
Em qualquer das hipteses, na sua falta, na sua presena ou na sua relao com o poder
privado, o Estado responsabilizado pelo tipo de sociedade formada no Brasil, modernizada,
mas no moderna, garantidora das igualdades jurdico-formais e dialeticamente, das
desigualdades reais (ALVES, 2002), consumidora e excludente, ou seja, ensejadora de uma
democracia incompleta e de uma cidadania formal, que muitas vezes se resume ao exerccio
dos direitos polticos, mais precisamente, ao voto.
H autores que afirmam que a relao entre poder pblico e poder privado pode ser
considerada como uma ambigidade constitutiva da poltica brasileira. De acordo com Angela
de Castro Gomes, se h muitos autores que lidam com o tema, desde Alberto Torres nos anos
10, at Golbery de Couto e Silva nos anos 60 e 70 do sculo passado, so raros os que
assinalam ser essa uma situao de ambigidade, que no exige uma soluo para eliminar um
desses plos da questo (GOMES, 1988, p. 502).
Desde o Imprio existe no Brasil uma discusso entre grupos sociais e elite com a
finalidade de organizar o pas. A disputa reside na estratgia: um grupo pensa no Estado como
articulador da sociedade, ou seja, esta deve ser organizada atravs do Estado. Em
contrapartida, h autores e grupos sociais antiestatistas, que defendem a organizao do pas
atravs do mercado ou da sociedade civil. A tradio intelectual dominante a estatista.
O socilogo Fernando Henrique Cardoso critica o tipo de anlise dicotmica como
caracterstica do pensamento poltico brasileiro, que considera duas tendncias:
[...] a que v no Estado o plo aglutinador de uma sociedade onde a
organizao das classes frouxa e a que v na fora do localismo oligrquico
a base real de poder, fazendo do Estado uma resultante dos compromissos
entre os vrios localismos (CARDOSO, 1975, p. 165).
Cardoso observa que tal argumentao, independentemente do plo escolhido, uma

caricatura simplista, frgil e no esclarecedora, pois as oposies entre sociedade, Estado e
economia no se dissolvem numa sntese. O exemplo usado pelo autor para sua tese o da
Repblica Velha, momento em que Estado e sociedade se entrelaavam a fim de garantir o
181

autoritarismo do chefe: os interesses civis no se opunham aos polticos, nem os locais ao
central; uns eram a continuao do outro (CARDOSO, 1975, p. 174).
Nesse aspecto, a anlise de Cardoso quanto ao momento histrico dado entre 1889 e
1930, pode ser remetido tese de Victor Nunes Leal, como ser visto frente. Leal, mais do
que se limitar s categorias estanques entre os poderes pblico e privado no Brasil, pretende
demonstrar o emaranhado comprometido de ambos.
3.1.1. O estamento burocrtico e o estado patrimonial

Faoro (2000) pretende afastar-se da perspectiva linear de histria que afirma ser o
capitalismo a continuao do feudalismo. Rechaa enfaticamente a tese do sistema feudal
para Portugal e Brasil. Neste caso, simplista transformar a nobreza territorial da colnia em
nobreza feudal. Alm disso, a propriedade territorial brasileira tinha carter capitalista, dentro
do capitalismo mercantil e politicamente orientado. Com a tese antifeudal42, Faoro polemiza
com Nestor Duarte, Silvio Romero, Oliveira Martins, Paulo Mera, Malheiros Dias e Oliveira
Lima. Ao mesmo tempo, responsabiliza o Estado formado no Brasil patrimonial, herdeiro do
Estado portugus de mesma espcie, como responsvel pelo desenvolvimento do capitalismo
politicamente orientado. Afirma o jurista:
No havia, no sistema brasileiro, nem o feudo nem o vnculo de vassalagem,
triturados ambos pela economia mercantil, derretidos pelo acar. O rei
subordinava as pessoas, o governo dirigia as aes [...]. Essa relao vertical
no coaduna com o feudalismo, no qual vive a idia de pacto entre camadas
desiguais, mas estruturada rigidamente em privilgios (FAORO, 2000, p.
149).
Para Faoro (2000) a colonizao foi empreendimento do Estado, que delegara poderes
para as capitanias hereditrias, sem excluso da realeza, a fim de dar vazo aos interesses
comerciais que despontavam na Europa. A coroa estimulava a ao e o capital dos donatrios
com o intuito de colher os benefcios futuros.
A ausncia do sistema feudal em Portugal, em ltima instncia, resulta no
estabelecimento de um capitalismo dirigido pelo Estado que, impedindo a autonomia da
empresa, ganhar substncia anulando a esfera das liberdades pblicas, fundadas sobre as
42
Faoro cita os autores com os quais discorda, como dito no texto, bem como aqueles que impugnam a tese
feudal: Roberto Simonsen (Histria Econmica do Brasil), Caio Prado Jr. (Evoluo Poltica do Brasil), Celso
Furtado (Formao Econmica do Brasil) Alexander Marchant (Feudal and capitalistic elements in the
portuguese settlement of Brazil) e Frank, Andrew e Gunder (Not feudalism-capitalism).
182

liberdades econmicas *...+ (FAORO, 2000, p. 22). Como Portugal no vivenciou o feudalismo,
o Estado patrimonial impediu o surgimento do capitalismo industrial, s permitindo o advento
do capitalismo comercial, processo que trouxe conseqncias anlogas ao Brasil.
O prprio Faoro (2000) explica a origem do termo estamento, introduzida no
portugus pela traduo do espanhol, advinda da mesma raiz da palavra Status, de stare. Foi
sugerida na sociologia moderna por Max Weber. O adjetivo burocrtico acompanha o
estamento a que se refere o autor. Mas adverte para no se entender burocracia no sentido
moderno, como aparelho racional, mas a apropriao do cargo o cargo carregado de poder
prprio, articulado com o prncipe, sem a anulao da esfera prpria da competncia
43
(FAORO, 2000, p. 95)

De acordo com o jurista o estamento poltico presente no Estado patrimonial uma
camada excludente, pressupe desigualdade social, pautada no privilgio, no prestgio e na
honra social, caractersticas que conferem especificidades ao grupo. Trata-se de um governo
de uma minoria que no representa a maioria e possui ponto de contato com a elite (classe
poltica ou dirigente), mas no se reduz a ela44.
A soberania no reside no povo, a prpria soberania que se enquista, impenetrvel e
superior, numa camada restrita, ignorante do dogma do predomnio da maioria (FAORO,
2000, p. 1000). Alm disso,
Os estamentos florescem, de modo natural, nas sociedades em que o
mercado no domina toda a economia, a sociedade feudal ou patrimonial.
No obstante, na sociedade capitalista, os estamentos permanecem,
residualmente, em virtude de certa distino econmica mundial, sobretudo
nas naes no integralmente assimiladas ao processo de vanguarda. [...]. O
estamento supe distncia social e se esfora pela conquista de vantagens
materiais e espirituais exclusivas (FAORO, 2000, p. 53).
O jurista (2000) explica ainda a distino entre estamento e classe. O primeiro um

rgo do Estado e, primariamente uma camada social e, apesar de ser no ser categoria
econmica, age na economia. A classe uma categoria scio-econmica que se forma a
43
Na segunda edio do livro, de 1975, reeditada inmeras vezes, Faoro sustenta que a tese desenvolvida
permanece a mesma da primeira edio. Contudo, em nota, afirma que no deixara claro na edio de 1958 a
distino entre burocracia e estamento burocrtico. Enquanto a burocracia (Berufsbeamtentuam) sempre
um aparelhamento neutro, a expresso formal do domnio racional, prpria ao Estado e empresa
modernos, a camada profissional que assegura o funcionamento do governo, o estamento poltico
(Beamtenstand) ou burocrtico nasce do patrimonialismo e se perpetua noutro tipo social, capaz de absorver
e adotar as tcnicas deste, como meras tcnicas. Da seu carter no transitrio (FAORO, 2000, p. 368).
44
O autor diferencia camada dirigente (elite) de estamento burocrtico. Enquanto a primeira, nas sociedades
democrticas, um reflexo do povo, o segundo uma moldura slida e autnoma em relao nao, e
conta com o exerccio de privilgios jurdicos assegurados pela lei ou pela tradio (FAORO, 1958, p.44).
183

partir da agregao de interesses econmicos determinados, sobretudo, pelo mercado. Alm
disso, no caso da classe, o critrio de pertena ao plo negativamente privilegiado, ou de
ascenso ao positivamente privilegiado o poder econmico, e no, necessariamente, o poder
poltico.
O estamento governa o Estado patrimonial e dirige o curso da economia que no pode
expandir-se livremente, sob o respaldo de um direito que no atende aos pressupostos
jurdicos da impessoalidade e da generalidade: Sobre a nao, acima de suas classes, de seus
grupos e de seus interesses [...], uma comunidade, que se fecha sobre si prpria, comanda e
dirige, pronta para as grandes empresas (FAORO, 2000, p. 56). Este ser o perfil do Estado
que lanar o empreendimento das Grandes Navegaes. Nesse sistema a burguesia comercial
atrelada e dependente do rei, o supremo mercador.
necessrio que se diferencie tambm o estamento do Estado absoluto. O primeiro
consolida a separao entre coisa pblica e os bens do prncipe. O reino no mais o domnio
do rei: o soberano o domnio da nao (FAORO, 2000, p. 54). Enquanto isso, o Estado
absoluto calcado nos privilgios e na vontade real.
A categoria do estamento burocrtico utilizada pelo jurista para qualificar o tipo do
Estado portugus resultante da Revoluo de Avis e que teria continuidade histrica na
Amrica Portuguesa e no Estado brasileiro. Sob a perspectiva dessa longa durao categorial a
tese de Faoro apresenta poucas chances de ser comprovada empiricamente. Ainda que as
descontinuidades sejam questionadas no processo histrico brasileiro temeroso afirmar que
o pas esttico, no muda, permanece igual, mesmo se se considerar que o autor se
refere a um tipo ideal.
Para nenhum momento da histria do Brasil o autor admite que o estamento
burocrtico tenha sido desfeito ou abalado estruturalmente. Veja-se o exemplo do
Federalismo trazido pela Repblica. Nesse caso interessante comparar as opinies de Faoro e
Leal. Para este (1975), o federalismo alicerado por outras caractersticas que sero analisadas
a seguir, foi responsvel pela poltica dos coronis, bem como pela poltica dos
governadores. Para Faoro, tentativa momentnea de resistir estrutura centralizada de
comando do Estado patrimonial, calcado no estamento:
Este desenvolve movimento pendular, que engana o observador, no raras
vezes, supondo que ele se volta contra o fazendeiro, em favor da classe
mdia, contra ou a favor do proletariado. Iluses de ptica, sugerida pela
projeo de realidades e ideologias modernas num mundo antigo (...). As
184

formaes sociais so, para a estrutura patrimonial estamental, pontos de
apoio mveis, valorizados aqueles que mais a sustentam (...). O predomnio
dos interesses estatais, capazes de conduzir e deformar a sociedade
realidade desconhecida na evoluo anglo-americana , condiciona o
funcionamento das constituies, em regra escritos semnticos ou nominais
sem correspondncia com o mundo que regem (FAORO, 2000, p. 370).
Quanto ao coronelismo trazido pela Repblica, momento da histria nacional em que

os lderes locais se aliam s elites regionais, prevalecendo os interesses de determinados
grupos, como bem explica Leal, seria para Faoro um perodo de pulverizao do
patrimonialismo no sistema privatista de poder (PUNTONI, 2000, p. 387). Trata-se de mais um
argumento de Faoro para reiterar sua hiptese: o Estado patrimonial abarca as mudanas
necessrias para que possa continuar se reproduzindo ao longo da histria.
Faoro usa a categoria para sete sculos: da formao do Estado portugus no sculo XIV
at o Estado brasileiro dos dois mandatos do Presidente da repblica Fernando Henrique
Cardoso (1994-20002), perodo que pde vivenciar antes de sua morte em 2003. Para o jurista,
inclusive, a poltica econmica de FHC foi responsvel por atualizar o estamento burocrtico45.
Apesar disso, o que parece mais importante na sua perspectiva analtica no a existncia de
uma estrutura imutvel, nem tampouco quem so os componentes especficos dessa
categoria.
A lio que se pode tirar de Faoro talvez seja a de que por toda a histria do Brasil o
poder pblico no ficou a salvo dos anseios dos donos do poder. Pelo contrrio, foi
subvertido e submetido aos interesses de grupos que dele se apropriaram de forma privada,
aproveitando-se das concesses e benesses do Estado. Isso trouxe conseqncias negativas
importantes para o Brasil, como o desenvolvimento limitado da cidadania e, para o jurista
(2000) os entraves que teriam sido impostos s foras produtivas por aquilo que designa de
capitalismo politicamente orientado.
Em outras palavras, a hiptese a de que em Os donos do poder se constata um jeito
de ser da relao entre o Estado e a sociedade, benfico para aquele que se apropria do
poder pblico, prejudicial para todo o restante da populao. O que importa como essa
categoria ou grupo se relaciona com ou dentro do Estado. Nesse sentido, ainda que seja
45
Ktia Mendona (1999) se remete alegao de Faoro de que o neoliberalismo no muda o status quo: serve
ao capitalismo orientado de sempre, com a agravante de que estaria acabando com a proteo social que
cabe ao Estado. A reivindicao de um Estado mnimo pelo neoliberalismo tambm teria sido conduzida de
forma patrimonial e em nada teria alterado a apropriao do poder pblico como se privado fosse, bem como
as relaes pessoais que perpetuam a excluso daqueles que no podem ser chamados de donos do poder.
185

preciso estabelecer uma espcie de conceito do estamento burocrtico luz da tese de Faoro,
no parece ser o mais importante observ-lo numa perspectiva diacrnica, com a finalidade de
definir quem so os atores em cada perodo histrico.
bvio que aqueles que compem o Estado patrimonial portugus do sculo XIV, bem
como o estamento burocrtico, no podem ser os mesmos do incio do sculo XXI. No primeiro
caso, falava-se na figura do rei como o principal comerciante e na burguesia comercial a ele
submetido. Hoje, apesar de limites que possam existir, fala-se em democracia representativa,
instituies democrticas e consolidadas e em Estado Democrtico de Direito, ainda que
convivam com a ideologia neoliberal e com o desmonte do Estado de Bem Estar Social.
Convm ressaltar que no se est a desconsiderar, absolutamente, a importncia de se
observar o fenmeno lingstico no tempo e no espao. Inclusive, sintomtico como os
conceitos mudam ao longo da histria (LOPES, 2004), mas no caso especfico do conceito de
estamento burocrtico a pretenso a de pesquisar a forma com que os poderes pblico e
privado se estabelecem e entrelaam no pas.
Tal questionamento advm, sobretudo, do modo como as pessoas costumam se
relacionar com a coisa pblica no Brasil. Tome-se, a ttulo de exemplo, a apropriao de um
bem pblico com fins privados, o que desvirtua sua natureza jurdica46 e sua finalidade social e
econmica. O que confere legitimidade a essa atitude? O objetivo final desta pesquisa no o
de quantificar o grau de corrupo existente no pas, nem de resvalar no discurso moral, mas
no se pode ignorar que a corrupo, alm da insuficincia material da cidadania, uma das
conseqncias da relao entre os poderes, como dito anteriormente.
A partir disso, questiona-se porque muitos indivduos se acham no direito de cometer
pequenas ou grandes irregularidades no que concerne coisa pblica. A respeito da corrupo
no Brasil, o presente estudo no pretende fornecer dados concretos especficos, mas a
sensao generalizada de que se trata de problema crnico no pas, em todas as esferas da
administrao pblica e nas relaes privadas, j daria motivos suficientes para se fazer uma
Histria das Mentalidades sobre o tema.
46
O art. 98 do Cdigo Civil dispe que so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas
jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem. Art. 99. So bens pblicos: I os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas e
praas; II os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da
administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais,
que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real,
de cada uma dessas entidades.
186

Questionamento similar que se pretende apenas citar diz respeito questo legal. O
propalado ditado para os amigos tudo, para os inimigos a lei, e as diversas variaes sobre o
mesmo tema, do indcios de como o cidado se porta diante da lei no Brasil. A forma do
direito brasileiro, escrito e codificado, acompanha at mesmo os governos tomados pela fora,
como o foi o regime autoritrio que teve incio com o golpe militar de 196447. Mas ao mesmo
tempo em que a legislao brasileira farta e extensa, j virou lugar comum dizer que as leis
no so cumpridas, ou que h leis que pegam, outras que no pegam.
Pode-se pensar ainda que um Estado de tradio jurdica positivista48, e a necessidade
de tudo normatizar em forma de lei (lato sensu) incide no risco de fazer da prpria legislao
uma fonte de subverso para atender determinados interesses. So notrios os escndalos de
corrupo na atualidade, que apesar das crticas que possam existir49, vem sendo investigados
pela Polcia Federal50. Na operao Navalha, por exemplo, se desvendou um esquema de
fraude em licitaes por todo o Brasil, cuja maior beneficiada era supostamente a construtora
Gautama. Seu proprietrio, Zuleido Veras, afirmou que a partir da Lei de Licitaes (Lei 8.666,
de 21 de junho de 1993) possvel fraudar qualquer tipo de concorrncia, seja na modalidade
tomada de preos, convite, concurso ou leilo.
Essa questo relaciona-se com o fenmeno do formalismo, explicado anteriormente.
Voltando a Guerreiro Ramos, o autor se refere a uma modalidade que tem no formalismo sua
raiz estrutural o famoso jeitinho, o genuno processo brasileiro de resolver dificuldades, a
despeito do contedo das normas, cdigos e leis (RAMOS, 1983, p. 287). Nesse momento
47
Os presidentes militares (Castelo Branco, Costa e Silva, Mdici, Geisel e Figueiredo) permaneceram 21 anos no
poder, de 1964 a 1985. A rotao no cargo pretendia dar aparncia democrtica. Os governos militares foram
prdigos em editar Atos Institucionais, Atos Complementares, decretos-leis e uma Constituio (1967),
modificada por uma Emenda (n 1, de 1969), como explicado no primeiro captulo.
48
Norberto Bobbio (1995) elenca os pontos fundamentais da doutrina juspositivista: 1) o direito como um fato e
no como um valor, da qual deriva a teoria do formalismo jurdico (a validade do direito se funda em critrios
formais, prescindindo do contedo); 2) o direito definido em funo da coao; 3) a teoria da legislao como
fonte preeminente do direito; 4) a teoria da norma jurdica, que considera a norma como um comando; 5) a
teoria do ordenamento jurdico, que considera a estrutura da norma dentro do conjunto das demais normas
jurdicas dentro da sociedade, e no isoladamente; 6) a teoria da interpretao mecanicista; 7) a teoria da
obedincia.
49
O Jornal da OAB de So Paulo critica a atuao da Polcia Federal que, em alguns casos, tem excedido os
limites da legalidade atravs de um modus operandi mais prprio de uma ditadura do que de uma
democracia, por exemplo, desrespeitando o direito que o preso tem de ser informado sobre os motivos de
sua priso, pelo uso de algemas sem necessidade, e atravs do vazamento de informaes e dados para a
mdia, o que viola o segredo de justia que cobre grande parte das investigaes (Jornal do Advogado, 2007).
50
A lista de operaes da Polcia Federal imensa e alimentada quase que diariamente: Sanguessuga, Vampiro,
Afrodite, Hurricane, Tmis, Xeque-Mate, Caa-nqueis, Navalha, Aquarela, entre muitas outras, que ao tempo
em que esta pesquisa for lida, provavelmente j tero sido esquecidas e substitudas por outras mais
recentes.
187

tem-se um derivado do formalismo, que adota modelos estrangeiros para a realidade nacional.
O formalismo :
a discrepncia entre a conduta concreta e a norma prescrita que se supe
regul-la. Registra-se ali onde o comportamento efetivo das pessoas no
observa as normas estabelecidas que lhe correspondem, sem que disso
advenham sanes para os infratores (RIGGS apud RAMOS, 1983, p. 252).
O jeito, de acordo com Ramos (1983), uma estratgia de segundo grau suscitada
pelo formalismo, uma caracterstica fundamental da sociedade brasileira, o que no quer dizer
que faa parte do carter nacional ou consista num trao de originalidade do brasileiro.
Ramos refuta tais pressupostos. O socilogo defende a tese de que uma srie de medidas
como a industrializao, o avano econmico-social, a adoo de normas universalsticas nas
decises governamentais, aliadas adoo de estruturas legais realistas e a diminuio da
poltica do cl (a influncia das famlias ou cls no exerccio do poder pblico), far com
que a estratgia do jeito diminua.
Essa caracterstica seria comum aos pases latino-americanos, afetados que foram pelo
formalismo. Ramos apresenta premissa otimista: O desenvolvimento econmico, *...+ induzir
a administrao pblica a superar as marcas de formalismo, patrimonialismo e familismo que
ainda se registram nela (RAMOS, 1983, p. 287).
Os exemplos citados a corrupo, a desobedincia da lei e a poltica do jeito- tm a
ver com a forma com que o poder privado se relaciona com o poder pblico no Brasil, o tema
inicial, que suscita divergncias entre os autores. Por fim, cabe a ressalva de que no vem ao
caso analis-los separadamente. No se entrar no mrito, por exemplo, das discusses entre
legitimidade e legalidade de uma conduta, dos interesses que existem por trs da edio de
uma lei ou da possibilidade da desobedincia civil. Por ora basta a hiptese de que a
imbricao entre os poderes citados tem conseqncias para a poltica nacional e para a forma
com que Estado e sociedade iro atuar um perante o outro.
Em Burocracia e Sociedade no Brasil Colonial, Stuart Schwartz pretende investigar uma
histria das elites a partir da colonizao portuguesa na Amrica. Parte da premissa de que o
governo e a sociedade coloniais foram estruturados a partir de dois sistemas interligados de
organizao burocrtica: o imprio portugus seria racionalmente organizado e a
administrao metropolitana seria burocrtica e impessoal. Paralelamente, existia uma teia
de relaes interpessoais primrias baseadas em interesse e parentesco ou objetivos comuns
188

que, embora no menos formal, no contava com o reconhecimento oficial (SCHWARTZ,
1979, p. XI)51.
O economista Marcos Fernandes Gonalves da Silva em A Economia Poltica da
Corrupo no Brasil (2001) caracteriza o pas como uma sociedade subdesenvolvida
institucionalmente, ao apresentar uma dominao patrimonialista e clientelista, que
favorecem a corrupo. Esta se mostra um problema estrutural e tende a ser
institucionalizada. Por outro lado,
[...] uma sociedade desenvolvida institucionalmente quando possui regras
formais (leis) e informais (normas, cdigos ticos) que delimitem o que
pblico e o que privado, os poderes de Estado aos direitos de propriedade,
a liberdade de ao dos agentes pblicos, e que cobam as transferncias de
renda que surgem por uso ilegal e ilegtimo do aparato estatal. Esses
predicados esto associados existncia de uma burocracia profissional e
democracia constitucional (SILVA, 2001, p. 44).
Silva (2001) ope burocracia profissional burocracia do Estado patrimonialista, sendo

esta marcada pelo nepotismo e por critrios pessoais, afastando-se dos pressupostos
meritocrticos. Independente do nome que se d ao tipo de Estado formado no Brasil,
possvel admitir que seu funcionamento suscetvel s investidas dos interesses de grupos
privados que se apropriam da coisa pblica como coisa privada. Contudo, pelo menos no plano
formal, no parece ser plausvel classificar o Brasil como uma sociedade subdesenvolvida
institucionalmente, como pretende o autor, haja vista as transformaes trazidas pela
Constituio Federal de 1988.
Partindo-se do conceito de Silva, h de se reconhecer que o pas possui todos os
mecanismos formais para efetuar a separao entre o que pblico e o que privado. Os
poderes do Estado esto disciplinados no ttulo IV da CF Da Organizao dos Poderes (arts.
44 a 135), e o direito de propriedade (no absoluto) garantido no art. 5, caput, juntamente
com o direito vida, liberdade, igualdade e segurana. Do mesmo modo, o art. 37, CF
dispe que a administrao pblica obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade,
51
O brasilianista diz evitar o modelo weberiano na sua pesquisa por considerar que os estgios ideais de
autoridade patriarcal, patrimonial e burocrtico no seriam convenientes para a anlise do imprio portugus
que se desenvolveu num perodo histrico de transio. Alm disso, a racionalidade da burocracia delineada
por Weber no encontrara espao nas relaes pessoais portuguesas. Apesar dessa ressalva, o autor adota de
Weber o conceito de controle patrimonial no qual aquele que governa encarna a legitimidade e a autoridade,
e dispe dos cargos com base em critrio particular e no em mrito. Em tal sistema, os interesses
particulares dos funcionrios e os interesses pblicos do cargo, frequentemente se confundem e os cargos
passam a ser uma propriedade de seus ocupantes (SCHWARTZ, 1979, XV). Igual pressuposto o
funcionalismo patrimonial j fora desenvolvido por Srgio Buarque de Holanda.
189

moralidade, publicidade e eficincia. Alm disso, o inciso II do mesmo artigo determina que a
investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao.
Num aspecto preciso concordar com o economista, a contrario sensu: o Brasil um
pas onde reina a impunidade e pouco penaliza aqueles que transferem renda ilegtima e
ilegalmente do aparelho estatal. Porm, a corrupo52 sob todas as suas formas, no pode ser
justificada pela insuficincia formal de separao do bem pblico e do privado, nem mesmo do
desconhecimento da lei. A forma institucional brasileira, a CF, o Poder Judicirio constitudo, a
imprensa dotada de liberdade de expresso e as eleies peridicas, permitem afirmar que no
mbito abstrato-normativo o pas possui os mecanismos necessrios para dar a res publica a
finalidade que lhe cabe, o bem comum, e no a satisfao privada de indivduos e grupos.
Se na prtica muitos cidados se acham no direito de se apropriar indevidamente de
algo que tem destinao pblica ou de usar a mquina do Estado, trata-se de outra questo.
A contradio entre a teoria e a prtica no caso da corrupo permite afirmar que no se trata
apenas de questo policial, mas tambm de objeto de pesquisa da sociologia (SILVA, 2001) e
da histria.
No famoso captulo 5 de Razes de Brasil, O homem Cordial53, Srgio Buarque analisa
a descontinuidade, e at ruptura, existente entre Estado e famlia, refutando a suposta
linearidade histrica de tais instituies. Afirma que
[...] s pela transgresso da ordem domstica e familiar que nasce o
Estado e que o simples indivduo se faz cidado, contribuinte, eleitor,
elegvel, recrutvel e responsvel, ante as leis da Cidade. H nesse fato um
triunfo do geral sobre o particular, do intelectual sobre o material, do
abstrato sobre o corpreo [...] (HOLANDA, 1999, p. 141).
52
A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal, extra mercado e ilegal) que se estabelece entre
dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo a transferncia de renda
dentro da sociedade ou do fundo pblico para a realizao de fins estritamente privados. Tal relao envolve
a troca de favores entre os grupos de agentes e geralmente a remunerao dos corruptos com o uso da
propina e de qualquer tipo de pay-off (prmio, recompensa) (SILVA, 2001, p. 31).
53
O homem cordial no pressupe bondade, mas somente o predomnio do comportamento de aparncia

afetiva, inclusive suas manifestaes externas, no necessariamente sinceras nem profundas, que se opem
aos ritualismos da polidez. O homem cordial visceralmente inadequado s relaes impessoais que
decorrem da posio e da funo do indivduo, e no da sua marca pessoal e familiar, das afinidades nascidas
na intimidade dos grupos primrios (CANDIDO, 1967, p. 21).
190

O autor explica que desde a poca do Imprio no Brasil j se percebia que laos
familiares muito estreitos poderiam influenciar na vida adulta das pessoas, o que ficaria
evidenciado, com a postura adotada pelo estudante das recm fundadas escolas de Direito no
pas, que desde cedo tinha que aprender a viver por si, longe dos parentes. Ocorre que o
tipo primitivo da famlia patriarcal que imperou no Brasil sobreviveu ao desenvolvimento da
urbanizao e acarretou um desequilibro social (HOLANDA, 1999). O Brasil que se formou no
foi o Estado burocrtico weberiano, mas uma sociedade marcada pela presena da famlia e
pela insuficincia do paradigma da meritocracia.
No era fcil aos detentores das posies pblicas de responsabilidade, formados por tal
ambiente, compreenderem a distino fundamental entre os domnios do privado e do
pblico. Assim, eles se caracterizam justamente pelo que separa o funcionrio patrimonial
do puro burocrata conforme a definio de Max Weber. Para o funcionrio patrimonial, a
prpria gesto poltica apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funes, os
empregos e os benefcios que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do funcionrio e
no a interesses objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrtico, em que
prevalecem a especializao das funes e o esforo para se assegurarem garantias jurdicas
aos cidados.
Holanda se refere ao funcionalismo patrimonial que se formou no pas com o processo
de urbanizao e que traria efeitos posteriores, mas no chega a designar o Estado brasileiro
de patrimonial, como far Faoro anos mais tarde. Cabe lembrar que a primeira edio de
Razes do Brasil de 1936. Seja como for, Holanda e Faoro so provavelmente os primeiros
estudiosos brasileiros a empregarem conceitos de Weber em suas anlises, o que no quer
dizer que sejam weberianos. Na introduo da segunda edio de Os donos do poder, o autor
alega que o livro no segue, apesar de seu prximo parentesco, a linha de pensamento de
Max Weber (FAORO, 1973, p. 1).
Faoro o precursor da anlise da formao do Estado brasileiro luz do conceito
weberiano de patrimonialismo54
54
55
, que se trata de uma forma de poder assentada no
Faoro adota o modelo weberiano das trs formas de dominao legtima: a de carter racional, a de carter
tradicional e a de carter carismtico, tese desenvolvida em Economia e Sociedade. Em Cincia e Poltica, o
autor tambm desenvolve a idia dos trs fundamentos da legitimidade que justificam a dominao: o poder
tradicional, baseado nos costumes santificados pela validez imemorial e pelo hbito, exercido outrora
pelo patriarca ou senhor de terras; poder carismtico, autoridade que se funda em dons pessoais e
extraordinrios de um indivduo (carisma) devoo e confiana estritamente pessoais depositadas em
algum que se singulariza por qualidades prodigiosas, por herosmo ou por outras qualidades exemplares que
dele fazem o chefe; Existe, por fim, a autoridade que se impe em razo da legalidade, em razo na crena
191

tradicionalismo. Na primeira edio de Os donos do poder explica que o regime patrimonial
formado por duas etapas determinveis: a do patriarcalismo e a do patrimonialismo
estamental. A primeira uma etapa predominantemente agrria, anterior ao desenvolvimento
do quadro administrativo e da economia monetria. A nao administrava-se como a casa do
soberano (FAORO, 1958, p. 12). No caso do perodo colonial, afirma o autor que sem o
quadro administrativo, a chefia dispersa assume carter patriarcal, identificvel no mando do
fazendeiro, do senhor de engenho e nos coronis (FAORO, 2000, p. 367).
O elemento que far o domnio tradicional configurar-se no patrimonialismo
estamental, a segunda etapa do conceito weberiano de patrimonialismo, justamente o
advento do quadro administrativo, que ocorre, paralelamente, ao desenvolvimento da
economia monetria e do comrcio. Trata-se de uma mudana paulatina e no repentina. O
patrimonialismo pessoal se converte em patrimonialismo estatal, que adota o mercantilismo
como a tcnica de operao da economia. Da se arma o capitalismo poltico, ou capitalismo
politicamente orientado (FAORO, p. 367). Nesse momento a economia vincula-se poltica, o
que desvirtua o capitalismo desde o incio. Esse seria o pecado original da formao
portuguesa que se refletiria no Brasil do sculo XX, por isso a questo fundamental para se
entender o fenmeno histrico portugus-brasileiro, de acordo com o autor.
O aparelhamento poltico uma camada social que est acima das classes e mais que
isso, imobiliza as classes, os partidos e as elites, mesmo que nem sempre seja articulada,
podendo ser, inclusive, amorfa. Ele
[...] impere, rege e governa, em nome prprio, num crculo impermevel de
comando. Esta camada muda e se renova, mas no representa a nao,
seno que, forada pela lei do tempo, substitui moos por velhos, aptos por
inaptos, num processo que cunha e nobilita os recm-vindos, imprimindo56
lhes os seus valores (FAORO, 2000, p. 368) .
da validez de um estatuto legal e na competncia positiva, fundada em regras racionalmente estabelecidas

ou, em outros termos, a autoridade fundada na obedincia, que reconhece obrigaes conforme ao estatuto
estabelecido (WEBER, 1967, p. 57). O autor ressalta ainda que as formas de dominao so tipos ideais, e
que s raramente podem ser encontrados na realidade em estado puro.
55
Em A aventura liberal numa ordem patrimonialista, artigo de Faoro de 1993, publicado na revista da USP, o
autor observa que o introdutor da idia (no do conceito) de patrimonialismo teria sido Caio Prado Jr. No se
clebre livro de 1948, Formao do Brasil contemporneo, a colnia seria entendida como um negcio do
Rei, e o marxismo, hereticamente, seria o solo de uma explicao que privilegia o Estado perante as classes
sociais (GOMES, 1998, p. 763).
56
Vale ainda uma citao de Faoro que enfatiza a capacidade de adaptao do aparelhamento poltico, como
forma de sobreviver sem ter que passar por transformaes estruturais: Na peculiaridade histrica brasileira,
todavia, a camada dirigente atua em nome prprio, servida dos instrumentos polticos derivados de sua posse
do aparelhamento estatal. Ao receber o impacto de novas foras sociais, a categoria estamental as amacia,
domestica, embotando-lhe a agressividade transformadora, para incorpor-las a valores prprios, muitas
192

No caso de Faoro, sua tese serve bem ao paradigma da anlise dicotmica entre Estado
e sociedade civil, justamente por que o Estado por ele delineado apartado da nao,
independente, no representa a maioria. Na verdade, no possvel caracterizar como
sociedade civil, sujeito de direitos e deveres, a sociedade descrita pelo autor. O povo visto
como infantil, parasitrio e passivo em alguma medida, infenso lei e sujeito astcia
enganosa dos donos do poder. Diz o jurista que
O povo quer a proteo do Estado, parasitando-o, enquanto o Estado
mantm a menoridade popular, sobre ela imperando. No plano psicolgico,
a dualidade oscila entre a decepo e o engodo (FAORO, 2000, p. 376).
E ainda que:
O Estado, pela cooptao sempre que possvel, pela violncia se necessrio,
resiste a todos os assaltos, reduzido nos seus conflitos, conquista dos
membros graduados de seu estado-maior. E o povo, palavra e no realidade
dos contestatrios, que quer ele? Este oscila entre o parasitismo, a
mobilizao das passeatas sem participao poltica e a nacionalizao do
poder, mais preocupado com os novos senhores, filhos do dinheiro e da
subverso, do que com os comandos do alto, paternais e, como o bom
prncipe, dispensrios de justia e proteo. A lei, retrica e elegante, no o
interessa. A eleio mesmo formalmente livre, lhe reserva a escolha entre
opes que ele no formulou (FAORO, 2000, p. 380).
Faoro v o povo ou a massa de forma negativa, sujeita manipulao por parte do

Estado patrimonial e do aparelho que o rege. Fala do povo inculto de costumes primrios, que
no se interessa pela coisa pblica e que, mesmo a parcela que vota desconhece a mquina
governamental e administrativa (1958). Apresenta-o como uma categoria que est sempre na
espera das aes do governo, demonstrando sua tendncia a viver s expensas do Estado.
No se pode ignorar que o autor desenvolveu sua tese passada a experincia do Estado
Novo e a readmitiu, num segundo momento, no incio do processo de redemocratizao do
Brasil durante o regime militar. No captulo final das duas edies o autor demonstra, sem
muitos rodeios, com quem est dialogando - Getlio Vargas.
A opresso econmica e social e a concepo do Estado-previdncia, que ensina a tudo
esperar dele, desperta a esperana popular de ver nos governantes, ou de procurar neles, o
salvador, protetor e pai dos desvalidos. As classes negativamente privilegiadas, com o
entusiasmo orgitico dos supersticiosos, confundem o poltico com o taumaturgo que
transformar as pedras em pes, os pobres em ricos (FAORO, 1958, p. 269).
vezes mediante a adoo de uma ideologia diversa, se compatvel com o esquema de domnio (FAORO, 2000,
p. 377).
193

Na primeira edio de os Donos do poder, Faoro (1958) faz referncia s massas, que
aps 1930 tero maior participao poltica. Mas essas prestigiavam ou deixavam-se enganar
pelos ditadores sociais, representantes do Estado patrimonial, ao invs de afirmar uma nova
ideologia que destrusse a ideologia existente. Na segunda edio, o jurista inclui a discusso
contempornea acerca do populismo, a partir dos trabalhos de Gino Germani e Octvio Ianni.
Atravs dos autores citados, Faoro (2000) elenca algumas caractersticas do populismo:
fenmeno poltico que no caso do Brasil se funda com o deslocamento das populaes rurais
para as cidades, trazendo sua educao adquirida nos quadros autoritrios do campo; a idia
do chefe de governo como lder57 que faz o papel de pai e de protetor; e a noo de que o
xodo rural ocorreu num momento em que a populao do campo no estava pronta para
sofrer esse processo: o preo desta transformao, na qual grupos errantes se integram numa
sociedade diversa, quase traumaticamente, se processa no ambiente de tenses e crises
(FAORO, 2000, p. 336). Alm disso, o autor vale-se do termo massas, fundamental para a
explicao terica do populismo, bem como da noo de manipulao, idias que sero
fartamente desenvolvidas pelos estudiosos do tema.
A discusso a respeito do conceito de populismo controversa. Os autores que se
tornaram clssicos sobre esse tema no Brasil, como Francisco Weffort (1978) e Octvio Ianni
(1968), partem da idia da manipulao das massas pelas classes dominantes e pelo Estado,
atravs de uma poltica social populista. Para tanto, baseiam-se no conceito gramsciano de
hegemonia. Trata-se do Estado de compromisso de Weffort. Entretanto, a gerao dos
pensadores da dcada de 90, baseada em historiadores da cultura como o ingls E. P.
Thompson, reflete criticamente acerca do conceito, negando sua importncia e refutando a
noo de manipulao, como Daniel Aaro Reis Filho (2001), Angela de Castro Gomes (2001) e
Maria Aparecida de Aquino. Estes pesquisadores rechaam a noo de massa acrtica, que no
perceberia a dominao do pacto populista.
O populismo no tema especfico desta pesquisa, mas no se pode furtar meno de
que Faoro admite o conceito, mesmo que no desenvolva o assunto no livro alm do que foi
citado. A referncia basta para elucidar a viso que o autor tem da parcela da sociedade que
no faz parte do estamento burocrtico: o povo, a massa. A locuo massas carrega uma
premissa definida: a de falta de conscincia. Da a associao direta entre massas e
57
A diferena de Faoro com relao a outros autores que advogam da idia do lder populista, que o jurista
afirma que o lder no entregue a si mesmo, mas enquadrado estamentalmente (FAORO, 2000, p. 330).
194

manipulao. O termo referido serve s Cincias Sociais em geral como a inconscincia de
classe por antonomsia. O jurista se refere em vrios momentos massa que se deixava
engodar pelo Estado.
3.2. Coronelismo, enxada e voto

A primeira edio de Coronelismo, Enxada e Voto de 1949. O livro de Leal foi fruto da
tese O Municpio e o Regime Representativo no Brasil Contribuio ao Estudo do
Coronelismo, elaborada no ano anterior, como candidato ctedra de Cincia Poltica, da
Faculdade Nacional de Filosofia da Universidade do Brasil. Carvalho (1998) afirma que
Coronelismo, Enxada e Voto o marco da moderna Sociologia Poltica Brasileira. Desenvolve
sua tese para concluir que a estrutura agrria do pas deveria ser transformada, como
condio para a maturidade poltica nacional.
No livro em questo, Leal pretende explicar as relaes de poder entre governo
municipal, estadual e federal, pois o problema de base do Estado Nacional seria a falta de
autonomia do municpio e sua dependncia estrutural em relao aos estados e Unio. A
Constituio Republicana de 189158 j estabelecia o pacto federativo, importado do modelo
norte-americano59, mas com as peculiaridades nacionais. O federalismo da primeira fase
republicana do Brasil (1889-1930) ser gerido por oligarquias regionais, que, por sua vez, iro
compor foras com o governo federal60. O poder local que ser beneficiado pelo federalismo
no operante, no ser a entidade pblica do municpio, mas o poder privado, utilizador das
concesses e benesses Estado.
O termo coronelismo um brasileirismo, de acordo com o historiador Baslio de
Magalhes, no prefcio primeira edio da obra referida. Tem origem na instituio da
Guarda Nacional, criada em 1831 na regncia de Feij. Cada municpio tinha um comando-emchefe da Guarda Nacional, cujos titulares eram os mais opulentos fazendeiros ou
comerciantes e industriais mais abastados, ao mesmo tempo em que possuam a direo
poltica, quase ditatorial, seno patriarcal, que lhes confiava o governo provincial
58
Art. 1. A Nao brasileira adota como forma de governo, sob o regime representativo, a repblica federativa
proclamada a 15 de novembro de 1889, e constituiu-se, por unio perptua e indissolvel das suas provncias,
em Estados Unidos do Brasil (BALEEIRO, 2001, p. 77).
59
A Constituio de 1891 estabeleceu um regime presidencialista do tipo norte-americano: o Poder Executivo

podia dissolver a Cmara dos Deputados e nem era obrigado a escolher ministros da confiana desta
(BALEEIRO, 2001, p. 71).
60
evidente que a poltica dos coronis conduziu ao fortalecimento do poder estadual de modo muito mais
efetivo do que a poltica dos governadores garantia o reforamento do poder federal (LEAL, 1975, p. 103).
195

(MAGALHES, 1949, p.2). A instituio foi extinta, mas o vocbulo permaneceu e passou a ser
usado pela populao rural para designar qualquer chefe poltico local.
O fenmeno do coronelismo, estudado por Leal (1975), diz respeito a uma forma
peculiar de manifestao do poder privado no municpio, paradoxalmente alimentado pelo
poder pblico. Possui caractersticas prprias que lhe conferem especificidade no tempo e no
espao, sendo a principal a decadncia dos coronis pari passu ao advento da Repblica. Em
primeiro lugar, o coronelismo um sistema de reciprocidade, pois em troca de prestgio
poltico e melhoramentos locais de toda sorte, o chamado coronel arregimenta, atravs dos
votos de cabresto, apoio ao governo estadual. Em segundo lugar, sua realizao relaciona-se
existncia de sufrgio amplo, cuja base o eleitorado rural. este que servir s investidas
do chefe poltico local e garantir os votos para a eleio do governador do Estado.
A esfera poltica do Estado uma previso da Constituio de 1891, em substituio
antiga provncia (art. 2). a partir da sua promulgao que entra em cena a figura do
governador, que ser eleito por sufrgio eleitoral amplo. Trata-se de um momento em que o
pas ainda ruralizado e tem sua estrutura econmica assentada na produo e exportao
agropecuria (BALEEIRO, 2001). Desse modo, o eleitorado predominantemente proveniente
do meio rural, caracterstica que, para Leal, confere especificidade ao eleitorado, que vota no
governador indicado pelo coronel, revelia das suas livres preferncias e escolhas.
Os eleitores tornam-se vulnerveis ao mando do coronel porque so inconscientes dos
seus prprios anseios (LEAL, 1975), o que est diretamente relacionado estrutura agrria que
predomina no pas. O mundo rural visto como isolado, no conectado com a vida da cidade,
e esse isolamento percebido pela rarefao ou ausncia do poder pblico no campo. A
contrario sensu, pode-se tomar como hiptese, que para o jurista, somente o morador da
urbes visualiza a existncia do poder pblico. Isso quer dizer que na cidade possvel perceber
as fronteiras que separam o poder privado do poder do Estado, o que faz do voto no o
instrumento a servio dos interesses localistas do coronel, mas a qualidade que transforma o
eleitor em cidado consciente das suas necessidades e da importncia em atend-las.
Tanto que as transformaes que o pas sofreu nas dcadas que precederam a
publicao da segunda edio de Coronelismo, Enxada e Voto, em 1975, como o xodo rural,
a construo de estradas por todo o pas, o incremento nos meios de comunicao, entre
outras causas, deixaram o autor reticente. O fenmeno do coronelismo no seria o mesmo,
pois no podia mais se beneficiar do isolamento da populao rural.
196

As caractersticas citadas sistema de reciprocidade, governo representativo com
sufrgio amplo, inconscincia do eleitorado rural, estrutura agrria do pas, que implica no
isolamento dos municpios e na ausncia de poder pblico fazem do sistema coronelista
um acontecimento datado. De acordo com Carvalho (1998), o coronelismo, na viso de Leal,
um sistema poltico que surge na confluncia de um fato poltico com uma conjuntura
econmica, que teve lugar entre 1889 e 1930.
O fato poltico a implantao do federalismo pela Repblica, em substituio ao
centralismo imperial. O federalismo cria novo ator poltico com amplos poderes, o governador
de Estado (CARVALHO, 1998). Este ser eleito por partidos estaduais hegemnicos em cada
Estado e ter apoio das oligarquias locais, representadas pelos coronis. Por sua vez, a
conjuntura econmica a decadncia dos fazendeiros diante do fortalecimento do poder
estadual (CARVALHO, 1998).
Andrade (2004) ressalta, da tese de Leal, caractersticas similares acerca do fenmeno
do coronelismo. Este resultaria de uma trplice condio: a superposio de um sistema
representativo sobre uma realidade social e econmica inadequada; a dependncia estrutural
do municpio em relao aos Estados e Unio; o isolamento e a baixa comunicao das
localidades com o restante do pas. O amesquinhamento do municpio faria parte de um
quadro mais amplo da poltica brasileira: a preeminncia do poder privado dos coronis no
mbito local com o fortalecimento do poder central do Estado, conjugado com a existncia de
instituies representativas na poltica (ANDRADE, 2004, p. 205).
A expanso do poder pblico estadual poderia fazer crer que, paralelamente, ocorreria
retraimento do poder privado. Mas esses poderes no so excludentes. Para Leal o
fortalecimento do poder pblico no tem sido, pois, acompanhado de correspondente
enfraquecimento do coronelismo (LEAL, 1975, p. 255). Ocorre que para os polticos
estaduais manterem suas bases de apoio nos municpios do interior, confere-se grande poder
extralegal aos coronis. O que ser enxovalhado, reduzido com tal acordo, o poder
pblico municipal.
Em outras palavras, o crescimento do poder pblico a nvel estadual no implica,
necessariamente, no achatamento do poder privado local. Isso quer dizer que para o primeiro
subsistir, o segundo no precisa inexistir. A questo fundamental ora analisada justamente
como os poderes pblico e privado se relacionam no Brasil.
197

No incio do captulo fez-se esforo de interpretao a respeito da perspectiva
dicotmica de se analisar a histria brasileira, que se tornou tema recorrente de muitos
autores das Cincias Humanas em geral durante o sculo XX, como tratado anteriormente.
Ocorre que a hermenutica historiogrfica que perpassa pela relao dicotmica entre poder
pblico e poder privado, no afirma, necessariamente, que esses poderes no possam
conviver. A espcie de denncia feita pelos autores diz respeito forma como essas esferas
interagem, que por sua vez est ligada ao tipo de Estado formado no Brasil e s limitaes da
cidadania na prtica, ainda que, formalmente, a legislao ptria esteja afinada com as
Constituies dos pases considerados mais democrticos e respeitosos dos direitos dos
cidados do mundo.
Atravs de seu estudo, Leal apresenta uma forma peculiar do poder privado se
relacionar com o poder pblico, apropriando-se da mquina estatal em todas as esferas da
administrao (municipal, estadual e federal), a fim de suprir anseios polticos e econmicos
de grupos privados, em detrimento do bem comum61.
Afirma Angela de Castro Gomes:
Esse amplo consenso quanto situao de fronteira em que vive a poltica
brasileira ganha o sentido de uma ambigidade constitutiva, que no
poderia nem deveria ser completamente desfeita, em razo de fatos e
valores que marcam nossa formao nacional. Se essa caracterstica a
causa de nossos males, por meio do seu remanejamento que se poderiam
encontrar novos caminhos para percorrer. A modernizao poltica do pas
teria, portanto, que recorrer a procedimentos sofisticados, por no poder
realizar descartes categricos e divises maniquestas entre o bem, pblico,
e o mal, privado (GOMES, 1998, p. 502).
A tese de Leal a de que durante um perodo na histria do Brasil, por circunstncias

determinada e j tratadas, construiu-se, sob o ponto de vista dos beneficiados, uma bem
sucedida forma de alimentar as oligarquias estaduais, atravs da chamada poltica dos
coronis. Essas, por sua vez, estabelecem elo extralegal com o governo federal, que ficar
conhecido como a poltica dos governadores, de modo a colocar a poltica a servio dos
interesses privados de alguns grupos.
61
A expresso bem comum usada com ressalva. No vem ao caso historiciz-la, embora seja possvel afirmar
que se trata, como outras expresses provenientes do mundo do direito, como, por exemplo, dignidade da
pessoa humana e justia, de conceitos de difcil definio e que mudam de sentido ao longo da histria.
tima referncia a respeito da alterao de sentido dos termos na histria do direito est em Jos Reinaldo
de Lima Lopes, na sua tese de Livre-Docncia - As palavras e a lei: direito, ordem e justia na histria do
pensamento jurdico moderno (2004). Aqui se est falando de bem comum na acepo da garantia dos
direitos dos cidados indistintamente pelo Estado, o qual no est a servio de apenas alguns grupos
privilegiados.
198

inovador na anlise de Leal que na relao do coronel e governador de Estado, existe,
atravs do sistema de reciprocidade, uma clara troca de favores: o primeiro se beneficia de
todas as concesses que o segundo possa lhe fazer, como dinheiro, empregos e obras pblicas.
Mas o interessante que o governador, para garantir o apoio do coronel nas urnas, precisa
institucionalizar a sua ajuda. Isso quer dizer que o poder privado local institucionalizado pelo
ente federativo estadual, mas na pessoa daquele que pretende ocupar o cargo executivo.
Assim, o poder pblico municipal subjugado pelo poder privado. Este, por sua vez, far parte
da lgica das prprias eleies republicanas, na medida em que o poder pblico estadual
tambm subvertido.
No caso da poltica dos coronis, o proprietrio de terras aparece como o coronel por
antonomsia. O coronel materializado na figura do fazendeiro, mas na verdade, outros
lderes polticos dos municpios, como padres, juzes e comerciantes, dotados de influncia
local, tambm eram considerados coronis.
O coronel visto na sociedade como um poderoso chefe local, mas denota, por outro
lado, um revs, o seu empobrecimento. Sustenta suas bases na falta de autonomia municipal.
Cede aos interesses regionais em detrimento desta. Na relao fisiolgica entre ele e as
instncias governamentais superiores reside sua fragilidade. Retrata a decadncia do poder
privado, que depende dos favores do governo estadual para subsistir. Esta a tese central de
Coronelismo, Enxada e Voto.
O ocaso econmico dos coronis a questo decisiva do sistema coronelista para
Leal (1975), pois coloca em xeque a idia de onipotncia dos fazendeiros, do seu poder privado
absoluto, defendido por autores como Oliveira Vianna e Nestor Duarte (CARVALHO, 1998).
essa situao que os faz estabelecer compromissos com o governo estadual, sob pena do
encolhimento do poder pblico municipal.
nesse sentido que Carvalho (1998) discorda de outros estudiosos de Leal, como Paul
Cammack e Amilcar Martins Filho, para quem o jurista estaria dentro da tradio feudalista
de se pensar o pas. Esta supervaloriza o poder dos potentados rurais, opinio no
compartilhada por Leal.
A partir das caractersticas citadas pode-se entender porque o fenmeno do
coronelismo no existia no perodo colonial, tampouco durante o Imprio. Leal (1975)
afirma que na colnia o poder pblico era fraco, situao que permaneceu at meados do
199

sculo XVII. A rarefao do Estado permitiu o fortalecimento do poder privado dos
proprietrios territoriais.
Durante a colnia o regime representativo estava limitado composio das cmaras
municipais e os representantes provinciais eram nomeados pela coroa. Ocorre que a estrutura
encontrada na colnia poder privado forte e poder pblico fraco, de acordo com o jurista
no a que proporcionar o surgimento do sistema coronelista, como explicado
anteriormente.
A fim de elucidar a tese do fenmeno do coronelismo, Leal faz estudo a respeito do
municpio no Brasil e durante a colnia. O que predominou foi o amesquinhamento do seu
papel, com exceo de alguns perodos de atenuao dessa condio. O autor considera que
na colnia existia autonomia municipal, consubstanciada na expanso do poder das cmaras.
Atribui essa autonomia a algumas caractersticas: as competncias das cmaras municipais e a
sua eletividade, e a organizao policial e judiciria.
As cmaras municipais no perodo colonial possuam amplas competncias, haja vista
que no existia separao clara de poderes. Exerciam atribuies administrativas, policiais e
judicirias (LEAL, 1975). A metrpole no tinha aparato administrativo suficiente para fazer
frente ao poder privado do senhoriato fundirio que dominava as cmaras municipais. Foi o
momento de maior poder dos potentados rurais.
A diminuio do poder privado local ser progressiva com a transladao da Corte para a
colnia em 1808, seguida pela Independncia do Brasil em 1822 e pela entrada em vigor da
Constituio Imperial de 1824 (LEAL, 1975). Com a Lei de organizao municipal de 1828, o
municpio foi transformado em mero expediente administrativo destitudo de poder, e ser
submetido ora tutela do poder central, ora do poder provincial. Mesmo o Ato Adicional de
1834, que advogou a causa da descentralizao do poder, implicou a reduo do papel do
municpio, em favor do poder provincial.
As Constituies Republicanas que, em tese, buscavam autonomia do municpio
(Constituio de 1891, 1934 e 1946), concretizaram, na prtica, seu contnuo acanhamento,
cujo auge foi obtido com a Constituio autoritria de 1937, quando o municpio ficou privado
de qualquer rgo local representativo.
Leal (1975) defende a idia de que a definio das esferas do poder provincial (depois
estadual) e federal no Brasil deu-se sempre a partir do enfraquecimento do poder municipal.
No Imprio concentrou-se o poder na esfera provincial em detrimento do municpio, situao
200

que se repetiu com o advento da Repblica com o poder reservado ao governo estadual: O
nosso federalismo se tem desenvolvido custa do municipalismo: o preo pago foi o
sistemtico amesquinhamento do municpio (LEAL, 1975, p. 103).
O autor afirma que juristas idealistas defendiam a reduo mxima da autonomia
municipal, a fim de se enfraquecer as oligarquias locais. Mas o feito permitiu que essas
servissem aos governadores, fazendo-os formar as oligarquias estaduais, que, por sua vez,
pactuadas com o governo central, estabeleceriam a poltica dos governadores.
Outra caracterstica assinalada por Leal para enfatizar o poder das cmaras municipais
no perodo colonial relaciona-se com o pressuposto da eletividade. Durante a colnia, os
funcionrios das cmaras eram eleitos e no indicados por um poder hierarquicamente
superior, seja pela provncia, seja pelo poder central. A Independncia do Brasil no trouxe,
nesse aspecto, mudanas imediatas. A Constituio de 1824, bem como a legislao posterior
(Lei de 1828, Lei Saraiva de 1881), garantiu a eletividade dos membros das cmaras
municipais, at o momento em que no fora ainda regulado o exerccio autnomo das funes
executivas do municpio.
A Constituio de 1891 ser o primeiro golpe contra o princpio da eletividade da esfera
municipal. O poder executivo local fora definido como rgo autnomo e diferenciado62, o que
levou alguns Estados a se preocupar com a titularidade desse poder. Assim, na maioria dos
municpios, os prefeitos eram de livre nomeao do governador estadual (LEAL, 1975).
As Constituies subseqentes do perodo republicano, a de 1934 e a de 1946, voltaram
a prever a eleio das cmaras municipais. Mas mesmo a Carta de 1946, que restituiu a
eletividade do cargo de prefeito63, estabeleceu excees, demonstrando o limite da
autonomia municipal. Em determinadas cidades nas capitais, nas estncias hidrominerais
naturais (art. 28, 1 ) e naquelas cidades que servissem de base ou posto militar consideradas
de excepcional importncia para a defesa externa do pas (art. 28, 2 ), os prefeitos seriam
nomeados pelo governador do Estado ou Territrio.
Afirma o jurista que na Repblica, o ponto nevrlgico da autonomia dos municpios tem
sido a eletividade do executivo (LEAL, 1975, p. 127). Se a inteno era fortalecer governos
estaduais e o governo federal, consequentemente se restringia a autonomia municipal,
62
Art. 68. Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos municpios, em tudo
quanto respeite ao seu peculiar interesse. Constituio de 1891 (BALEEIRO, 2001, p, 95).
63
Art. 28. A autonomia dos Municpios ser assegurada: I pela eleio do prefeito e dos vereadores.
Constituio de 1946 (BALEEIRO; LIMA SOBRINHO, 2001, p. 70).
201

tornando-se o poder executivo local de livre nomeao das instncias superiores, como se deu
durante o Governo Provisrio aps a revoluo de 1930 e no Estado Novo. De acordo com
Leal,
a nomeao dos prefeitos, usada em grau varivel nos diversos Estados no
regime de 1891 e como regra absoluta nos perodos de ditadura, tem
representado, pois, um elemento decisivo no amesquinhamento dos
municpios. Apesar disso, o poder privado dos coronis que a instituio
dos prefeitos de nomeao, doutrinariamente visava destruir no
desapareceu: acomodou-se para sobreviver. A morte aparente dos
coronis durante o Estado Novo no se deve, pois, aos prefeitos
nomeados, mas abolio do regime representativo em nossa terra.
Convocai o povo para as urnas, como sucedeu em 1945, e o coronelismo
ressurgir, pois a seiva que o alimenta a estrutura agrria do pas (LEAL,
1975, p. 133).
Nesse sentido, o fenmeno do coronelismo no se restringiu Repblica Velha (18891930) como afirma Carvalho, mas subsistiu enquanto houve os requisitos que o aliceravam,
como o sistema representativo amplo conjugado com a incipiente urbanizao do pas, ainda
que a situao do Brasil aps a queda de Vargas em 1945 no seja a mesma encontrada na
primeira Repblica.
Foram elucidados alguns pressupostos que, com base no autor, fariam do municpio
uma instituio com certa autonomia no perodo colonial, situao que se alterou
drasticamente durante o Imprio e mesmo com as Constituies Republicanas. Ocorre que h
uma caracterstica que para o autor faz parte de toda a histria do municpio, e do seu
amesquinhamento, seja na colnia, seja no Brasil independente: a questo da receita
municipal. A diviso de recursos entre municpios, Estados (ou provncias) e Unio se deu de
forma desigual na histria, sempre em prejuzo do municpio, cuja pobreza financeira afeta a
sua autonomia.
A Constituio de 1934 ser a primeira a incluir o municpio como ente passvel de
arrecadar tributos autonomamente, mais especificamente impostos e taxas (art. 13, inciso II e
2), o que, na prtica, de acordo com Leal (1975), no alterou sua pobreza64. Convm
64
A Constituio de 1937 preservou o direito do municpio de possuir rendas privativas. Entretanto, reduziu a
receita municipal, o que fez persistir a situao miservel do mesmo. J a Constituio de 1946 trouxe
melhoras para a situao financeira do municpio, mas a Unio continuaria a ser a maior beneficiria dos
tributos (LEAL, 1975). J Aliomar Baleeiro afirma que a Constituio de 1946 representou uma revoluo
municipalista: No correr do tempo, a Repblica sacrificou muito os Municpios, no s lhes restringindo a
autonomia, cada vez mais ameaada pelos Estados, seno tambm os desfavorecendo na discriminao das
rendas pblicas. Pouco a pouco, a fatia do Leo coube ao Tesouro Federal, que arrecadava mais de 63% dos
tributos pagos a todos os brasileiros, ao passo que os Municpios, em 1945, no chegavam a receber 7%,
cabendo a diferena aos Estados (mais ou menos 30%). Esse fenmeno impressionou vivamente os
202

ressaltar que a condio de penria do municpio o faz depender dos governos estaduais. Em
outras palavras, o cenrio propcio para a ao dos chamados coronis, que abrem mo da
autonomia municipal em troca de favores do governo estadual.
Outro fator propulsor do fenmeno do coronelismo para o autor a legislao
eleitoral brasileira. As eleies da Primeira Repblica ficaram marcadas na histria como
fraudulentas em todas as suas fases, seja na votao, na apurao dos votos ou no
reconhecimento do candidato eleito.
Em primeiro lugar, a escolha do candidato pelo eleitor das reas rurais muitas vezes no
resultava da sua livre convico, mas sim da indicao feita pelo coronel. Em segundo lugar,
at o advento do Cdigo Eleitoral de 1932 cabia s mesas eleitorais a tarefa de apurar os votos
(LEAL, 1975), competncia que lhes permitiu manipular soberanamente o resultado das
eleies.
De acordo com o jurista (1975), com o Cdigo Eleitoral de 1932
65
e com a reforma de
193566, as mesas receptoras, responsveis pela elaborao de atas falsas, perderam a

atribuio de apurar os votos. Tendo-se confiado a proclamao dos eleitos e a expedio dos
diplomas aos Tribunais Regionais e ao Tribunal Superior, ficaram abolidos os vergonhosos
reconhecimentos das Assemblias Legislativas (LEAL, 1975, p. 232). No conseguiram,
contudo, pr fim coao dos partidos oficiais.
Por fim, o que garantia o funcionamento do coronelismo era a organizao policial.
Durante o Imprio a organizao policial era dominada pelo esprito partidrio, caracterstica
que persistiu com o advento da Repblica e a fez um dos mais eficientes sustentculos do
coronelismo (LEAL, 1975). A partir da Constituio de 1891, os Estados tero liberdade para
organizar seu aparelho policial e, via de regra, podiam nomear os chefes de polcia e demais
funcionrios, de modo que a polcia partidria apenas foi deslocada s situaes estaduais.
Leal desenvolve sua tese a fim de demonstrar a limitao histrica da autonomia do
municpio no Brasil e as causas a ela relacionadas. Para o autor, o momento de maior
independncia municipal se deu durante o perodo colonial. Com a independncia do Brasil, as
constituintes. Para melhorar as finanas dos Municpios, deram-lhe todo o Imposto de Indstria e Profisses
(antes tinham s 50% dele); uma quota em partes iguais, no rateio de 10% do imposto de renda excludas as
capitais; e quando a arrecadao estadual de impostos, salvo o de exportao, excedesse, em Municpio que
no seja o da capital, o total das rendas locais de qualquer natureza, o Estado dar-lhe-ia anualmente 30% do
excesso arrecadado (BALEEIRO; LIMA SOBRINHO, 2001, p. 18).
65
Decreto n 21.076 de 24 de fevereiro.
66
Lei n 48 de 4 de maio de 1935, fez alteraes no cdigo eleitoral.
203

comunas foram, progressivamente, perdendo espao para as provncias, depois Estados, e
para a Unio, situao que foi ligeiramente atenuada com as Constituies de 1934 e 1946.
Mas durante o perodo de predomnio da poltica dos coronis na Primeira Repblica, para
usar o termo de autor, o municpio foi amesquinhado, seja na esfera poltica, seja na esfera
econmica. Se era essa a situao dos municpios diante dos entes federativos do perodo, os
67
Estados e a Unio , como os coronis, a despeito da penria local e da falta de autonomia

poltica, conseguiam movimentar o eleitorado a favor das oligarquias estaduais? Leal
argumenta que:
a falta de autonomia legal do municpio nunca chegou a ser sentida como
problema crucial, porque sempre foi compensada com uma extensa
autonomia extralegal, concedida pelo governo do Estado ao partido local de
sua preferncia. Esta contraprestao estadual explica o apoio que os
legisladores estaduais homens em sua maioria do interior sempre deram
aos projetos de lei atrofiadoras do municpio (LEAL, 1975, p. 255).
Se por um lado, o federalismo funciona como letra morta, no concedendo autonomia

aos municpios, por outro, os chefes locais iro deter um poder extralegal, consubstanciado no
monoplio da violncia, no filhotismo, no mandonismo, proporcionados pelo controle do
poder judicirio. Essa forma de poder local, denunciada por Schwartz (apud OLIVEIRA, 1995),
ser a base fundamental da poltica dos governadores que perdurou durante a Repblica
Oligrquica.
O quadro descrito por Leal possui requisitos para existir, como a populao
predominantemente rural do pas, o isolamento dos municpios, o poder que o chefe local
exerce no voto da populao ignorante, entre outros. So caractersticas que j sofreram
grandes modificaes. A populao brasileira , atualmente, predominantemente urbana, os
municpios esto, de uma maneira geral, interligados uns aos outros e o sistema eleitoral
brasileiro est consolidado, ainda que existam falhas. Mas a prtica de angariar votos em troca
de favores diversos ainda recorrente na poltica eleitoral nacional, sobretudo fora dos
centros urbanos, o que demonstra um dos limites estabelecidos ao exerccio da cidadania68 no
Brasil.
67
O municpio s ser alado qualidade de ente federativo na Constituio Federal de 1988 (art. 18, caput, CF).
68
O voto um direito poltico do cidado. Os direitos polticos se referem participao do cidado no

governo da sociedade. Seu exerccio limitado a parcela da populao e consiste na capacidade de fazer
demonstraes polticas, de organizar partidos, de votar, de ser votado (CARVALHO, 2003, p. 9). Afirma ainda
Jos de Alencar que o voto no somente um direito poltico, feixe de todos os outros, mas uma frao da
soberania ativa reservada a cada individualidade, para o governo do Estado (apud FAORO, 2000, p. 441).
204

No se pode deixar de aventar que a prtica de se induzir o voto ou ainda mercantilizlo com o dinheiro pblico, acontece nas eleies internas do prprio aparelho burocrtico
estatal. A denncia de compra de votos de parlamentares para que votassem a favor de
emendas consideradas importantes para o poder executivo, foi reiterada nos ltimos governos
federais. recente a denncia de compra de votos para que se votasse a favor da chamada
emenda da reeleio69 para beneficiar o ento Presidente da Repblica Fernando Henrique
Cardoso. Para ser ainda mais atual, no primeiro mandato de Lula o governo sofreu srias
denncias de corrupo, pelo suposto pagamento de mesadas (ou mensales) a
parlamentares da base aliada.
Como se pode perceber, o tema debatido por Leal continua atual 50 anos depois da 1
edio de seu livro, e quase 20 anos da promulgao da CF/1988, que garante o federalismo
(art. 1, caput), o voto direto e secreto (art. 14, caput), a cassao do mandato do Deputado
ou Senador cujo procedimento for incompatvel com o decoro parlamentar (art. 55, inciso II),
dentre outras questes presentes no plano abstrato-normativo, mas pendentes de eficcia.
Consideraes Finais
A presente pesquisa teve como objetivo analisar como se relacionam os poderes pblico
e privado no Brasil. Para tanto, fez-se estudo historiogrfico acerca do tema e se constatou
que a perspectiva analtica dicotmica, seja na modalidade poder pblico versus poder
privado, pas real versus pas legal, ou atravs da noo de formalismo, largamente utilizada
pelos intelectuais das Cincias Humanas brasileiras contemporneas.
Serviram de objeto de pesquisa dois juristas-historiadores que escreveram obras
importantes acerca do tema citado, que apesar de recorrente, apresentado pelos estudiosos
sob diferentes enfoques e perspectivas. Raymundo Faoro, autor de Os donos do poder,
elabora duas teses concorrentes: o Estado brasileiro herdeiro do Estado portugus, o que
significa ser de carter patrimonial; dentro do Estado patrimonialista, existe um estamento de
perfil burocrtico que resiste s mudanas dos tempos, e mais, abarca algumas delas para
continuar a se reproduzir ao longo da histria.
69
A Emenda Constitucional n 16 de 4 de junho de 1997, alterou o art. 14, 5 da CF, no que concerne
elegibilidade dos detentores dos cargos executivos dos entes da federao. Antes da modificao do 5,
eram absolutamente inelegveis para os mesmos cargos, no perodo subseqente, o Presidente da Repblica,
os governadores dos Estados e do Distrito Federal, bem como os prefeitos e quem os houvessem sucedido ou
substitudo. A Emenda da reeleio veio claramente atender aos interesses daqueles que j estavam no
poder o Presidente Fernando Henrique Cardoso e seus correligionrios.
205

O estamento burocrtico consiste numa camada social excludente que no representa a
nao. Apesar de diferenciar-se da classe e no ser originariamente uma camada econmica,
teria o poder de intervir na economia, o que resultou na formao do capitalismo
politicamente orientado no Brasil, havendo envolvimento entre poltica e mercado.
Apesar da crtica que faz ao excesso de Estado e da apropriao que o grupo no poder
faz do espao pblico para garantir seus privilgios, o autor no se limita a defender a
completa absteno do Estado nas diferentes esferas da vida social, nem tampouco pleiteia a
descentralizao do poder70. Sua anlise pessimista e o autor praticamente no tece
consideraes sobre uma possvel soluo para os problemas do pas, haja vista que a
existncia da categoria do estamento burocrtico que se renova, deixa poucas esperanas de
mudanas.
J Victor Nunes Leal faz estudo a respeito de acontecimento datado na histria do Brasil
o fenmeno do coronelismo, que apesar de extravasar, em alguma medida, os limites da
Primeira Repblica, foi nesse perodo que viveu sua poca urea, dadas as condies histricas
especficas: sistema representativo de base ampla, decadncia econmica dos coronis,
isolamento dos municpios, advento da figura do governador de Estado. O estudo de Leal
acerca da formao do municpio no Brasil e seu amesquinhamento diante dos poderes
estaduais e federal fornecem excepcional anlise do entrelaamento do poder privado com o
poder pblico, sempre em benefcio de grupos determinados.
Os donos do poder e Coronelismo, Enxada e Voto so obras primorosas a respeito da
histria do Brasil, principalmente pelo fato dos autores historicizarem a apropriao que o
poder privado faz do espao e da coisa pblica no pas, dando-lhes destinao outra que no a
do bem comum. Faoro um intelectual que faz parte da linhagem analtica que explica o Brasil
a partir da metrpole, mtodo usado por outros autores, como Oliveira Vianna, para quem as
transformaes que as instituies ocidentais sofreram ajudaram a moldar o pas. Leal, por sua
vez, relativiza a importncia da histria portuguesa na formao da realidade nacional, mas
como Faoro, formula sua tese sob a perspectiva da longa durao que tem incio, no seu caso,
nos prdomos da colnia.
70
Faoro (2000) critica, por exemplo, a edio do Cdigo de Processo Criminal de 1832, primeiro grande passo da
obra descentralizadora, que habilitou os municpios a exercer funes policiais e judicirias, concedendo
grande poder ao juiz de paz em detrimento do juiz de direito. Resultava a nova lei na entrega aos senhores
rurais de um poderoso instrumento de impunidade criminal, a cuja sombra nasceram os bandos armados,
restaurando o caudilhismo territorial, que tanto trabalho custou Metrpole para disciplinar e vencer
(FAORO, 1958, p. 157).
206

As obras dos juristas analisados proporcionam debate atual que denota como a relao
entre os poderes no Brasil parece sofrer de, se no mal de origem, mas de um vcio de
reiterao, cujo final desalentador e repetitivo. O sentimento de falta, de algo que no se
realizou por completo, como a cidadania, partilhado pela maioria dos autores brasileiros do
sculo XX. Virou uma categoria analtica, ou seja, o pas estudado pelo vis da sua
incompletude.
O presente estudo pretendeu investigar esse sentimento de desenvolvimento
incompleto da cidadania no pas e qual a sua relao com os poderes pblico e privado no
Brasil. Com isso, admite-se a hiptese da falta, a idia da cidadania formal que carece de
concretizao, categoria criada, mas tambm admitida como concluso desta pesquisa. Alm
disso, por mais que o formalismo da cidadania no baste para garantir direitos na prtica, ela
deve ser vista como o primeiro e importante passo nessa direo. A democracia brasileira
atual no pode ser descartada com base no argumento de que padece de falhas.
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211

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A CONSTRUO DA CIDADANIA:

PODER PBLICO E PODER PRIVADO NAS OBRAS DE RAYMUNDO FAORO

ISADORA VOLPATO CURI

Trabalho de Concluso de Curso apresentado em 08 de outubro de 2007 no Curso de Especializao em

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desdobramentos: nos direitos sociais, civis ou polticos.

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O artigo 74 da Constituio de 1937 disciplina as competncias privativas do Presidente da Repblica, dentre

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Instaurado em 7 de setembro de 1961 atravs da Emenda Constitucional n 4, o parlamentarismo teve vida

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Constituio de 24 de janeiro de 1967.

Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969.

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Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps 1930. Verbete: Ernesto

Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/comum/htm>. Acesso em 26 de jun. de 2007.

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Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/comum/htm>. Acesso em 26 jun. 2006.

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2.1. Faoro e Leal para a Historiografia Brasileira Contempornea

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