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tiles, pero ninguna de ellas trata lo que es quizs la fuente fundamental de los fenmenos polticos
no-racionales: la naturaleza intersubjetiva de la experiencia social y su impacto, tanto en la
aparicin de un asunto como en la formulacin de polticas. Tan solo recientemente se ha
comenzado a acumular un cuerpo de investigacin en este tema, bajo la rbrica acadmica de
estudios sobre la definicin de problemas. Hogwood y Gunn (1984: 109) definen este trmino
como abarcando los procesos por los cuales un asunto (problema, oportunidad o tendencia) ha sido
reconocido como tal y se ha insertado en la agenda de polticas pblicas, y es percibido por las
distintas partes interesadas; como es explorado, articulado, y posiblemente cuantificado, y cmo en
algunos -aunque no en todos-, se le da una definicin autoritaria o por lo menos aceptable
provisionalmente, en trminos de sus causas, componentes y consecuencias probables.
El propsito de este trabajo es organizar, clarificar y elaborar sobre esta perspectiva emergente en
torno a la definicin de problemas. Los objetivos especficos son los siguientes: a) examinar la
naturaleza maleable de los asuntos pblicos, sobre la cual depende todo el proceso de la definicin
de problemas; b) considerar algunos tipos comunes de la definicin de problemas como formas de
descripcin con poderosas consecuencias para el acceso a la agenda y para el diseo de polticas; c)
en un campo de trabajo dominado por estudios de caso estrechos, dar un conjunto amplio de
ejemplos de la escena poltica contempornea para ilustrar el significado cotidiano y penetrante de
la definicin de problemas; y d) fijar un plan de investigacin que contine trabajando sobre los
elementos y ramificaciones de la definicin de un problema. Para proveer la fundamentacin
necesaria, comenzamos revisando la contribucin de los dems a la creciente literatura en este rea.
Los temas de trabajos previos
El concepto de la definicin de problemas ha evolucionado principalmente de dos lneas de trabajo
distintas. El primero viene de aquellos que estudian el conflicto social. Uno de los mecanismo
claves para ganar ventaja en un conflicto social es la hbil interpretacin de un asunto para explotar
mejor los intereses de quien lo promueve. Como escribi Schattschneider (1960:66) hace unos 30
aos: La definicin de las alternativas es el instrumento supremo del poder. Como no hay una
definicin fija de un asunto, est sujeta a las maniobras interpretativas de los protagonistas. Bajo
esta perspectiva, el conflicto social se convierte en un proceso de definiciones de problemas
sucesivas y en competencia, propuestas por lados opuestos que buscan ventajas y la expansin del
asunto.
Una segunda tradicin viene de aquellos que argumentan que no hay una realidad social objetiva,
que de hecho todas las versiones son creadas socialmente. Como escriben Cobb y Elder (1983: 172)
Los problemas de poltica no son dados, ni son cosa de los hechos de una situacin, son cosas de
interpretacin y definicin social. En un mundo complicado, la gente busca categoras o modos de
darle sentido a los fenmenos complejos. La definicin de problemas es un modo de organizar la
informacin y darle un significado personal, aunque, como afirma Combs (1981: 55) la realidad
siempre es ms compleja, incipiente, contradictoria e inexplicable que nuestras imgenes y
metforas de ella. Blumer (1971: 301) aclara la conexin entre este proceso y el de formulacin de
polticas al notar que [los( problemas sociales se encuentran en -y son producidos por- un proceso
de definiciones colectivas. El proceso de definicin colectiva es responsable por la emergencia de
problemas sociales, el modo en el que se ven, se enfocan y se consideran, el tipo de plan que se
establece para remediarlos y la transformacin de este plan en su aplicacin.
Algunos trabajos ms recientes en la definicin de problemas se han centrado en cuatro temas
principales, y parte de la investigacin se ajusta a ms de uno. El primero prioriza la causalidad.
Qu produjo el problema? De donde vino? Aqu, los analistas han examinado como la
responsabilidad se atribuye a un individuo, grupo, tecnologa, etc. con un sesgo marcadamente
negativo. En este orden de ideas, Stone (1989:293) nota que los jugadores rivales pelean en torno a
las explicaciones de culpabilidad, y el proceso se asemeja un forcejeo entre los actores polticos
que postulan distintas teoras causales. Similarmente, Edelman (1988: 17) comenta que evocar el
origen de un problema es asignar culpas o alabanzas. Aplicando estas nociones al estudio del cierre
de plantas fabriles, Port (1990) descubri que las comunidades afectadas daban tres explicaciones
alternativas al problema: fallas gerenciales, costos laborales altos y condiciones cambiantes del
mercado. El modo como los actores locales respondieron a estas dislocaciones econmicas
dependi significativamente de la interpretacin que se adopt.
Los argumentos causales conducen a un segundo tema, ms amplio, en la literatura contempornea.
Aqu el foco es la imagen general del problema. Nimmo (1974: 9) identific la imagen como una
representacin subjetiva de algo percibido previamente. Not cuatro componentes: perceptuales
(observacin directa), cognitivos (interpretando el referente), afectivos (sentimientos) y innatos (el
potencial de accin). Rochefort (1986: 133-6) aplic este enfoque al estudio de polticas de
bienestar social, mostrando que cada problema de poltica tiene distintos elementos que lo
distinguen: causacin, naturaleza, extensin del problema y caractersticas del grupo afectado. Otros
han examinado el encapsulamiento de problemas enteros en frases simples, que evocan
reconocimiento y respuesta instantneos. De este modo, los problemas se pueden comprimir en
trminos simblicos usados por cada lado que pelea por una ventaja efectiva a travs de imaginera
efectiva. Jones y Baumgartner (1989) encontraron que la batalla sobre el poder nuclear fue volteada
completamente cuando los smbolos originales de eficiencia y progreso fueron sustituidos por
aquellos de peligro y costos. Dingdon (1984) explic cmo las disputas en torno a temas de
transporte y de salud que se daban en Washington giraban parcialmente en torno a los smbolos
correspondientes a las alternativas de poltica, smbolos que en cierto sentido se convirtieron en esas
alternativas.
Un tercer tema en la literatura enfatiza cmo la definicin de un problema depende no tanto del
problema en s, sino en qu es lo que se va a hacer al respecto. As, algunos creen que las soluciones
determinan cmo se van a definir los problemas. Wildavsky (1979: 42) ha argumentado que los
servidores pblicos no se toman en serio un problema a menos que haya una propuesta de curso de
accin que lo acompae. En este sentido, la solucin engendra el problema. Tal como l afirma,
[un( problema est unido a una solucin; un problema es un problema solo si algo puede hacerse al
respecto. Ms an, Wildavsky predice que, si se implementa, cualquier solucin propuesta crea un
conjunto nuevo de asuntos, de modo que un problema pblico nunca muere realmente. Elder y
Cobb (1984: 24) tambin observan que la disponibilidad de soluciones hace que los problemas
sean posibles. Los trminos solucionar y solucin son necesariamente relativos, ya que la
mayora de los analistas que adoptan esta perspectiva no creen que los problemas son, en un sentido
final, solubles.
Un cuarto enfoque sobre la definicin de problemas dirige la atencin a aquellos que estn
definiendo el problema, en particular, a una persona, grupo o inters que se las arregla para hacer
del asunto su coto y para mantener las definicin alternas fuera de juego. Gusfield (1981: 10-11)
desarroll la nocin de propiedad del problema, haciendo una analoga con las caractersticas de
propiedad como control, exclusividad, transferibilidad y prdidas potenciales. Quines son
entonces los propietarios de problemas en la poblacin? Generalmente son gente con un status
especial y cierto nivel educativo (generalmente profesionales) que son altamente respetados.
Polticamente, la clave est en quien es visto como el que tiene la legitimidad de tratar un asunto
que necesita la intervencin pblica.
Los anteriores trabajos todava dejan brechas de importancia en el estudio de la definicin de
problemas. Por ejemplo, no se le da suficiente atencin a las distintas dimensiones de la descripcin
de los problemas, incluyendo no solo el problema de la responsabilidad, sino tambin otras
atribuciones. Tampoco se ha estudiado adecuadamente la relacin entre la definicin de los
problemas y los resultados en trminos de polticas. Tambin quedan preguntas sobre la conexin
entre las definiciones de problemas y el proceso de fijacin de agenda, por los cuales los asuntos
adquieren o pierden prominencia poltica. Weiss (1989: 118), al examinar la naturaleza cambiante
de los formularios y planillas gubernamentales como un asunto pblico -desde las necesidades de la
burocracia de recoger informacin estandarizada de muchas fuentes hasta la evidencia de la
intrusin del gobierno- observ correctamente que la definicin de problema est relacionada con el
acceso a la agenda, pero no es un sinnimo. Sin embargo, todas estas preocupaciones son distintos
Tabla 1
Una anatoma de la descripcin de problemas
Dimensin del problema
Causa del problema
Opciones
personal - impersonal
intencional - accidental
se asigna culpa - se evita culpar
simple- compleja
grados de severidad
creciente, estable o descendiente
patrones sociales: por clase, poblacin, cohorte,
edad, etc.
sin precedentes - familiar
de relevancia personal una preocupacin social general
crisis - no crisis
emergencia - no emergencia
meritoria - no meritoria
merecedora - no merecedora
familiar - extraa
simpattica - amenazante
instrumental - expresivo
disponible - inexistente
aceptable - objetable
se puede comprar - demasiado costoso
Una crisis del sistema de entidades de ahorro y prestamos que se di durante la administracin de Bush, que consiti en la quiebra de un gran nmero de ellas. N.T.
postura cautelosa. Otro tema ambiental que suele acompaar al anterior, el invierno nuclear, ha
estimulado un debate de una severidad similar (New York Times, 1990a). Bajo los escenarios ms
aterradores, un enfrentamiento nuclear podra producir un desastre ambiental que conducira a la
extincin de la vida humana sobre la tierra. Contradiciendo este argumento, hay quien piensa que
esta visin es alarmista, afirmando que todava hay que hacer muchas investigaciones para poder
esbozar los probables impactos del uso de estas armas.
Incidencia
La incidencia de un problema social es una importante dimensin descriptiva que representa el
rango general de la gente que sera afectada, as como de los grupos que estn bajo riesgo de un
modo desproporcionado. Y como otros aspectos de la definicin de problemas, la incidencia
tambin puede ser un asunto debatible, que mezcla aspectos polticos y la inforrmacin disponible.
A veces el asunto es respecto a cmo cambia con el tiempo, es decir, el problema est
disminuyendo, est estable o esta aumentando? y si est aumentando, a qu tasa? Las proyecciones
lineales o exponenciales son las ms amenazantes y, cuando se aceptan como vlidas, tienden a ser
las que crean ms presin para que haya una intervencin gubernamental rpida. Cuando aparecen
nuevas proyecciones de este tipo, logran mucho espacio en la prensa. Algunos ejemplos recientes
incluyen unas espantosas proyecciones sobre la tasa de deforestacin global (Shabecoff, 1990b), los
problemas de trnsito que sobrevendrn en Nueva York debido al gran aumento en el nmero de
patentes de vehculos registrados (Levine, 1990), y la existencia de una tendencia a que disminuya
la seguridad en las aerolneas. Sin embargo, mucho depende de cmo se agrega y presenta la
informacin respecto a tales situaciones; podemos ver esto en el ltimo caso, cuando observamos
un aumento en el nmero absoluto de accidentes areos, pero una tasa declinante de accidentes
respecto al nmero total de vuelos.
Los patrones de incidencia a travs de la sociedad tambin pueden pintarse de distintos modos. A
veces se enfoca la dimensin de clase social del asunto. Nelson (1984, p.l 15) demostr que la
asociacin entre el abuso infantil y las preocupaciones basadas sobre la clase social tuvieron
efectos duraderos sobre la forma que tom la poltica respecto al abuso infantil. Durante la
administracin de Bush, una disminucin de los impuestos sobre ganancias de capitales tambin fue
enfocado como un asunto de clase (Wehr, 1989). Los oponentes la etiquetan como un regalo a los
ricos, mientras que los que apoyan esta medida desafan esta interpretacin al predecir una situacin
econmica que beneficiara a toda la sociedad a travs de ms puestos de trabajo y una mayor
recaudacin fiscal. Por otro lado, se puede identificar un asunto social con una cohorte generacional
determinada. Un asunto emergente que enfatiza el uso de la edad como un indicador que define su
incidencia es el modo como hoy se ve el aumento de la pobreza infantil (Preston, 1984), al tiempo
que las tasas de pobreza entre miembros de la tercera edad han bajado de un modo dramtico.
Novedad
Cuando se describe un asunto como nuevo o sin precedentes, esto puede originar un nmero de
efectos. Uno de ellos, por supuesto, es que logra ganar atencin. Entonces, en la medida que pasa el
tiempo y se desvanece la novedad, el pblico y los medio de comunicacin se aburren con el asunto
y se distraen (Downs, 1973; Bosso, 1989). Pero los asuntos que no han sido visto antes son difciles
de conceptualizar y no tienen soluciones familiares. As, surge una tensin en la medida que se le da
publicidad al asunto y los espectadores estn a la espera de una solucin y no existe todava un
consenso dentro del sistema poltico respecto a cmo enfocar el problema. Por ejemplo, cuando
aparece una nueva droga que promete en el tratamiento de un problema de salud serio como el
SIDA, es comprensible que el pblico y las autoridades se exiten. Sin embargo, las nuevas drogas
traen riesgos potenciales adems de sus beneficios, y estos deben ser evaluados cuidadosamente a
travs de un proceso que muchos critican como lento (Groopman, 1989). Otros avances mdicos
tienen dificultades similares, como por ejemplo la investigacin gentica. Cada nuevo
descubrimiento conlleva una serie de preocupaciones prcticas y ticas que requieren ser analizadas
y discutidas.
Proximidad
Cuando decimos que un asunto tiene proximidad estamos afirmando que afecta de un modo cercano
o directo a los intereses de una persona. Si se llega a presentar esta dimensin de un modo
convincente, los miembros de la audiencia se preocuparn y puede que lo expresen polticamente.
Es por esto que los que traen a la luz pblica un asunto constantemente tratan de expandir su base
afirmando que este tiene relevancia para las personas a quienes se dirigen. Desde ese punto de vista,
no puede sorprendernos que la Comisin Nacional de la Niez, al emitir su nuevo informe sobre la
pobreza, describiese el problema no solo en trminos de tragedias personales, sino tambin como
una estremeciente tragedia nacional. Afirmaba el presidente del panel, John Rockefeller IV, la
salud y vitalidad de nuestra economa y nuestra democracia estn cada vez ms en peligro. El
profesor de Harvard, T. Berry Brazelton aadi: Sabemos que estos muchachos nos van a costar
miles de millones en el futuro. Ellos van a ser los terroristas del futuro. (New York Times, 1990c,
p.A.22).
Crisis
Crisis quizs sea uno de los trminos ms usados en el lxico poltico norteamericano. Se aplica
para denotar una situacin en la que hace falta accin correctiva desde hace tiempo, que se
encuentra en terribles circunstancias. La lnea que divide a un simple problema de una crisis es en
realidad bastante difusa, y una que los que abogan por un asunto tienden a cruzar retricamente
cuando ven que el impulso de su causa est disminuyendo. El dficit nacional es ejemplo de un
asunto que se ha asociado frecuentemente con el trmino crisis, aunque no todos los polticos o
economistas estn de acuerdo en que esa etiqueta sea apropiada al caso (Ortner, 1990). En 1986, la
muerte de dos atletas prominentes debido a una sobredosis de droga, sumada a la aparicin de una
nueva forma de cocana, ayudaron a convertir el problema del consumo de drogas en un asunto de
magnitudes crticas. Sin embargo, irnicamente, hay evidencia de que en ese momento el uso de
drogas estaba descendiendo. (Baumgartner, 1989, pp. 201-216).
Un trmino que a menudo se usa como sinnimo de crisis es emergencia. Cuando discutan el
problema de los sin-techo, Lipsky y Smith (1989) explicaron cmo la definicin del problema como
una emergencia ha permitido que haya respuestas rpidas, pero tambin ha tendido a producir
soluciones paliativas, tales como albergues transitorios, en vez de reformas ms profundas y a largo
plazo relacionadas con la vivienda, desempleo y atencin a la salud mental.
Caractersticas de la poblacin afectada por el problema
No solo se le da definiciones descriptivas a los problemas, sino tambin a los individuos o grupos
afectados. Esto ocurre sobre todo cuando se hacen polticas de asistencia social, cuyos propsitos
sean transferir recursos o darle servicios a sectores especficos de la poblacin. La voluntad poltica
para hacer estos compromisos generalmente se ve condicionada por las percepciones societales
sobre la gente que va a ser beneficiada. Ms an, el equilibrio entre la asistencia en el diseo de la
poltica - lo que es una dimensin importante del uso de los instrumentos de poltica del gobierno
(Schneider & Ingram, 1990) - viene dado por cun positivas o negativas son estas percepciones.
Hay varios ejes actitudinales que ayudan a estructurar las impresiones agregadas. El grupo es
meritorio (o merecedor) de asistencia? El tema subyacente a esta pregunta es la nocin recurrente
de culpabilidad. Los miembros del grupo son vistos como extraos o como familiares. Los
desviados sociales y otros miembros de grupos marginales no reciben la misma consideracin que
recibiran personas con las cuales el pblico se identifica fcilmente. Un asunto relacionado con este
es la distincin entre las poblaciones percibidas con simpata y aquellas percibidas como amenaza.
Rocherfort (1986) us estos atributos para dar cuenta de las distintas formas de intervencin pblica
hacia grupos como los ancianos, los desempleados y empleados pobres, y los enfermos mentales.
Usando datos de opinin pblica, Cook (1979) tambin demostr un nexo entre lo favorable de las
actitudes hacia distintos grupos y el apoyo popular hacia el darle ayuda a los mismos. Ella concluye
que en ausencia de otros factores, la gente que nos gusta y que encontramos atractiva y agradable
aparentemente recibe ms ayuda. (1979, p. 41)
Estas observaciones se ven apoyadas por la polmica actual sobre cul debe ser la poltica hacia los
que han cometido delitos sexuales. Aquellos que ven a los abusadores como vctimas
desafortunadas de un sndrome psiquitrico argumentan que deberan recibir un tratamiento
teraputico correspondiente. En cambio, aquellos que perciben al delincuente como un actor
moralmente responsable abogan porque estos paguen la pena criminal tradicional. Un psiclogo que
apoya la idea del tratamiento, apunta que los Estados tienen que pagar ms servicios sociales para
los ancianos y vctimas del SIDA y lo hacen en un escenario en el que no se van a crear nuevos
impuestos. No es popular decir que vamos a gastar los dlares escasos para darle tratamiento a los
que han cometido abuso sexual: un grupo silencioso y poco querido. (Diesehouse, 1990, p. 6).
Orientacin fines medios del definidor del problema.
Un giro interesante en el tema de definicin de problemas concierne a la orientacin fines-medios
de aquellos que definen el problema. En algunas situaciones, los abanderados de un asunto
fundamentan su postura en una base instrumental que impulsa un curso de accin deliberado,
calculado cuidadosamente para lograr un fin deseado. Sin embargo, en otros momentos, los medios,
y no los fines de la accin pblica, sern lo ms importante para los que definen el asunto. En
efecto, esto implica el visualizar la poltica pblica en trminos expresivos, y al proceso mismo de
implementacin como la encarnacin o la corrupcin de determinados valores. Se pueden dar
debates curiosos cuando los oponentes en un asunto difieren en si enfocan fines o medio, ya que los
lados no tienen la orientacin conceptual compartida esencial para que se de una discusin
significativa.
Una instancia reveladora de este fenmeno en el debate poltico domstico contemporneo ha sido
la controversia respecto a la distribucin de agujas estriles a los que usan drogas intravenosas, a fin
de prevenir la expansin del SIDA (Rochefort & Pezza, 1991). Aquellos que han propuesto esta
medida en el pas han presentado el plan como una iniciativa racional intencional de salud pblica,
dado que el uso comn de agujas sucias entre la poblacin adicta aparece como uno de los medios
ms importantes de transmisin del virus del SIDA. Para darle fuerza a su argumento, algunos citan
evidencia del impacto positivo de esta poltica en determinadas ciudades europeas que ya han
tomado esta iniciativa (Purdom, 1990). Pero, para muchos oponentes, el asunto importante no es si
el distribuir agujas estriles es una herramienta eficaz contra el SIDA, sino si es aceptable una
actividad gubernamental que apoya el uso ilegal de las drogas. El conflicto que ha surgido a raz de
esto ha sido especialmente intenso, sin que haya bases para llegar a un compromiso entre estas
perspectivas tan distintas.
La naturaleza de la solucin
El conflicto sobre las definiciones en la elaboracin de polticas pblicas se extiende desde los
aspectos del problema y aquellos afectados por (e interesados) en l, para incluir las cualidades
descriptivas de la solucin. El gobierno permanece sin medios para actuar hasta que se cristalice un
acuerdo poltico general en este asunto. Brewer y deLeon (1983, p. 18) llaman a esto la fase de
estimacin del anlisis de polticas, que enfatiza los asuntos empricos, cientficos y proyectivos
para ayudar a determinar las posibilidades y consecuencias de opciones candidatas (y) la
determinacin de la deseabilidad de tales resultados.
El asunto bsico en esta fase del problema es la disponibilidad de soluciones: creen los ctores
clave que hay medios para conseguir lo que hace falta lograr? O parece una tontera y prdida de
recursos el que se invierta en un curso de accin dado? Para bien o para mal, el mundo de la poltica
es un imn para panaceas que no se han aplicado ni evaluado en una escala macro social. As,
escoger entre la intervencin agresiva o la moderacin, a menudo se convierte en un acertijo para
los decisores, un acto de fe o de escepticismo. Plantas de energa atmica para producir electricidad
barata y confiable, programas de educacin sanitaria para promover mejores hbitos de vida en la
poblacin en genera, iniciativas de empleo y entrenamiento para enfrentarse a la dependencia
crnica de ayudas, el reciclaje como un modo para resolver el problema creciente de los
desperdicios - cada una de estas construcciones casa un objetivo social ampliamente reconocido con
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