A EDUCAO ESCOLAR COMO CONCESSO

Carlos Roberto Jamil Cury*

Introduo
Este ensaio pretende captar um ngulo, no meio de tantos, na relao
pblico versus privado, dentro da educao escolar brasileira.
O ngulo especifico a ser enfocado o da noo de concesso pelo Estado de um servio pblico - no caso a educao escolar regular - a
qualquer pretendente provindo da iniciativa particular.
H um conhecimento disseminado sobre o assunto, sobretudo quanto
educao como funo pblica.
O que se pretende ver de modo mais especifico, no histrico da questo, alguns elementos legais que nos permitam visualiz-la melhor.
A importncia da questo reforada por significativas mudanas constitucionais. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu uma categorizao quanto diviso das redes escolares. Nela aparece uma profunda
ruptura com os padres vigentes desde a Revoluo de 30.
Neste sentido a atual Constituio explicita um gnero de escola e ao faz-lo deixa um outro implcito. Trata-se da dualidade entre escolas regulares e escolas livres.
As regulares so as que, alm de se submeterem s leis gerais do pas,
tambm se submetem ao sistema de diretrizes a bases da educao nacional, inclusive para o reconhecimento formal de seus atos e diplomas.
Com isto, fica implcito, por oposio, o gnero das escolas livres, cuja
natureza assinalaremos mais adiante.
Por sua vez, as escolas regulares se dividem em duas espcies: as p* Vice-coordenador do mestrado em Educao da UFMG

Em Aberto, Braslia, ano 10, n.50/51, abr./set 1992

blicas e as privadas. As primeiras so oficiais por sua natureza jurdica.

Alm da educao regular ser dever ("officium" em latim) do Estado, ela
promana da autoridade do mesmo. As segundas tornaram-se oficializadas na medida em que se submetem aos parmetros legais necessrios
para a consecuo de uma validade nacional e/ou estadual. Embora tais
escolas no se transformem em oficiais, a elas so atribudas as mesmas
condies das oficiais.
E a grande condio a regra, a norma, a lei e suas decorrncias para
os sistemas de ensino.
As escolas privadas, atravs de uma deduo lgica (conquanto implcita) dos textos constitucionais, se diferenciam em lucrativas e no-lucrativas. Como o texto constitucional no explicita tal diferena, preciso deixar claro o que se deve entender por escola lucrativa e o que se deve
entender por no-lucrativa.
Acreditamos que a lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional o
campo por excelncia destas definies. Como tambm acreditamos que
ela ser o melhor lugar para a trplice distino existente no interior das
escolas no lucrativas em comunitrias, confessionais e filantrpicas.
Ora, onde ento a ruptura?
A ruptura se d com a incluso, no texto constitucional, da categoria escola privada lucrativa, algo at ento juridicamente inexistente no sistema
regular de ensino. E era juridicamente inexistente porque, desde os
anos 30, o Estado reservava a si a competncia para conceder a pleiteantes privados a funo pblica inerente escola pblica.
Logo, havia apenas dois gneros de escolas: as pblicas e as privadas,
sendo que estas ltimas, se pertencentes rede regular, eram consideradas privadas com funo pblica atribuda pelo Estado.
Em sntese: no poderia haver escola lucrativa, se pertencente rede regular de ensino.Toda e qualquer escola deveria visar o interesse coletivo
antes de tudo.

E qual o significado da ruptura?

Rpida Histria da Relao Pblico x Pblico Atribudo ao Privado.
Para se responder a esta questo, ser necessrio recorrer histria
destes deslocamentos onde se cruzam o pblico e o pblico atribudo ao
privado.
A distino entre a escola oficial, mantida pelo Estado e a escola livre,
mantida por pessoas jurdicas ou fsicas, fora do sistema de controle governamental, sempre fez parte de nossas leis educacionais.
A possibilidade de escolas livres sempre existiu, sobretudo a partir da
Repblica. Elas, como qualquer outro estabelecimento, estavam sujeitas
apenas s normas gerais da legislao brasileira. Ainda hoje existem escolas de idiomas estrangeiros ou cursos supletivos no-regulares. Deles
no se exigem currculos mnimos oficiais e nem eles se submetem s
autoridades de ensino. Em contrapartida, no sendo reconhecidos por
estas autoridades, no podem expedir diplomas oficiais. Livre a escola, livre a aceitao do valor de seu diploma.
No Imprio, por exemplo, o Decreto n9 7.247 de 19/4/1879, de autoria de
Lencio de Carvalho, dizia, em seu art. 1, que:
" completamente livre o ensino primrio e secundrio no municpio
da corte e o superior em todo o Imprio, salva a inspeo necessria para garantir as condies de moralidade e higiene". (Barbosa,
1947, p.273).
O art. 8 permitia subveno s escolas particulares, desde que no havendo escolas pblicas por perto:
"(...) inspirem a necessria confiana e mediante condies razoveis se prestem a receber e ensinar gratuitamente os meninos pobres da freguezia". (Barbosa, 1947, p.278).
Desde togo se percebe que das escolas livres se exige "moralidade e hi-

giene" (a Repblica acrescentar a exigncia da estatstica). Mas, quando estas compensam o dficit do Estado na oferta de vagas destinadas a
"meninos pobres", elas podem receber recursos pblicos, desde que haja
gratuidade e "condies razoveis" de funcionamento.
Por seu lado, o uso do nome "escola normal livre", pelo qual esta se
equiparada, em termos de prerrogativas, s escolas oficiais, era, explicitamente, uma concesso do Estado (Dec. n 7.247, de 19/4/1879 art. 8,
inciso VI).*
O mesmo se aplicava aos cursos de ensino superior os quais, de acordo
com o art. 21 do mesmo Decreto, seriam permitidos, mas o uso do nome
"faculdade livre" seria uma concesso do poder legislativo."
O decreto no foi apreciado pela Cmara e ficou, segundo Rui Barbosa,
no "mofo e traaria dos arquivos". Isto no significa que a Reforma Lencio de Carvalho no haja se constitudo em parmetro para as reformas
educacionais republicanas.
O importante notar, desde logo, o entrecruzamento entre a escola livre,
a escola autorizada por concesso e a escola compensatria.
Com a Proclamao da Repblica, a situao continuou, quanto a este
aspecto, mais ou menos a mesma, exceto o princpio da laicidade, conseqente separao entre Igreja e Estado.
O Decreto n9 981 de 8/11/1890, de Benjamin Constant, regulamentou o
ensino primrio e secundrio do Distrito Federal. Em seu art. 1 ele determinava:
" completamente livre aos particulares, no Distrito Federal, o ensino primrio e secundrio, sob condies de moralidade, higiene e
estatstica definidas nesta lei."

O termo "normal" era um indicador do ensino regular

"O termo "faculdade" tambm era um indicador do ensino regular

Em Aberto, Braslia, ano 10, n.50/51, abr./set 1992

Mas, para se tornar oficializado o ensino ministrado nos estabelecimentos

privados, o estudante pretendente oficializao de seus estudos deveria prestar os exames de madureza do Ginsio Nacional (ex-Pedro II) de
acordo com os art. 39 e 40.
Permanece, ento, a faculdade de abertura de estabelecimentos particulares (segundo o art. 53, III, a autorizao da abertura ficava condicionada ao placet das autoridades), mas o reconhecimento oficial era prerrogativa do Estado.
Por seu turno, dizia o art. 71:
"Nas localidades em que ainda faltarem escolas pblicas do 19
grau, ou em que elas no bastem grande populao escolar, podero ser subvencionadas as escolas particulares, que receberem
e derem instruo gratuitamente a 15 alunos pobres, pelo menos;
esta subveno ser ento de 60$ mensais, e por aluno, que
acrescer aos 15, se adicionar a quota de 4$ at perfazer a subveno de 120$ que se no poder exceder."
Percebe-se, pois, a existncia de vrias modalidades de escola: a escola
livre, a escola livre subvencionada e a escola oficial (sendo esta ltima o
critrio para a oficializao de diplomas expedidos por escolas livres).
Ao longo da Velha Repblica, as questes da oficializao e da escola livre, associadas da centralizao versus descentralizao, ocuparo os
debates a respeito dos rumos da educao nacional.

No mbito da reorganizao do ensino, o Decreto n 19.890, de

18/4/1931, em seu art. 1 dizia:
"O ensino secundrio, oficialmente reconhecido, ser ministrado no Colgio Pedro II e em estabelecimentos sob regime de inspeo oficial" (grifo nosso).
Logo, o Colgio Pedro II torna-se o paradigma do ensino pblico como
ensino oficial e dele promanam os critrios para estabelecimentos que
queiram a oficializao.
E o que esta oficializao?
O art. 44, sob o ttulo II (Inspeo do Ensino Secundrio) diz:
"Sero oficialmente equiparados para o efeito de expedir certificados de habilitao, vlidos para os fins legais, aos alunos nele regularmente matriculados, os estabelecimentos de ensino secundrio mantidos por governo estadual, municipalidade, associao ou
particulares, observadas as condies abaixo prescritas."
L-se, em seguida, no art. 48:
"A concesso da equiparao ou inspeo permanente se far por
decreto do Governo Federal mediante proposta do Conselho Nacional de Educao..."
Tambm o art. 45 diz:

Com a Revoluo de 30, o Governo Provisrio de Vargas tomou uma srie de medidas no campo educacional: autorizou o ensino religioso em
escolas oficiais, reorganizou o ensino secundrio e oficializou os currculos em escolas regulares.

A discusso, no interior da classificao das escolas, no ser mais sobre

escola livre versus escola oficial. Agora, com a oficializao dos currculos, o deslocamento ser sobre ensino pblico versus ensino privado.

Em Aberto, Braslia, ano 10, n.50/51, abr./set. 1992

"A concesso, de que trata o artigo anterior, ser requerida ao Ministro da Educao e Sade Pblica, que far verificar peto Departamento Nacional de Ensino se o estabelecimento satisfaz as condies essenciais de..."
Logo, a equiparao do estabelecimento ao Colgio Pedro II no um direito, mas uma concesso que o poder pblico a si avoca e que impe
a este estabelecimento uma funo social que nele no preexistia.

J o Decreto n9 19.851, de 11/4/1931, diz, no art. 12, que as universidades livres "podero ser equiparadas" s universidades federais mediante
inspeo prvia e outros critrios.
E o Decreto ne 21.241, de 4/4/1932 (Consolidao da Organizao do
Ensino Secundrio) repe no art. 50 as mesmas exigncias do decreto
de 1931.
O Decreto n9 19.890, art. 49, fala inclusive, em suspenso da concesso
caso a inspeo oficial constatasse irregularidades ou desvios.
Esta imputao da funo pblica como concesso do Estado tambm
permaneceu sob o Estado Novo.
O Decreto-Lei n9 4.244, de 19/4/1942, conhecido como Lei Orgnica do
Ensino Secundrio, diz no captulo sobre a organizao escolar, nos art.
69 e 70:
"O ensino secundrio ser ministrado pelos poderes pblicos e
livre iniciativa particular."
"As pessoas naturais e as pessoas jurdicas de direito privado, que
mantenham estabelecimentos de ensino secundrio, so consideradas como no desempenho de funo de carter pblico. Cabem-lhes, em matria educativa, os deveres e as responsabilidades inerentes ao servio pblico."
A parte final do art. 70 dispensa comentrios pela sua clareza. Mas o Decreto-Lei estabelece uma outra categorizao do ensino. Alm do ensino
oficial (cujo paradigma o Pedro II) ele distingue os estabelecimentos
equiparados (a rede pblica estadual e do Distrito Federal) e os reconhecidos (geridos pelos municpios e por pessoas de direito privado que tenham solicitado e obtido a autorizao do governo federal).
Torna-se evidente no s a "liberdade de ensino" como prerrogativa da
iniciativa privada, como tambm que o gozo da equiparao ou do reconhecimento so uma concesso do Estado. Neste ltimo caso, o mpeto

possessivo do lucro permitido em escolas livres deve ceder o passo

funo pblica atribuda.
E como ser que se posicionaram as diferentes leis de diretrizes e bases da educao nacional a este respeito?
O projeto original de Clemente Mariani, datado de 28/10/1948, em seu art
11, pargrafo 2, diz:
"Os servios educacionais dos Estados e do Distrito Federal promovero a classificao das escolas particulares incorporadas ao
seu sistema, sobre a base de satisfao dos requisitos exigidos
para seu funcionamento, fazendo-a publicar para conhecimento dos
pais e responsveis."
significativo o uso da expresso "incorporadas". como se algo viesse de fora (escola livre) e, mediante a satisfao de requisitos prvios,
viesse a fazer parte de uma rede orgnica mediatizada pelo Estado.
O art. 12 impe as condies mnimas para esta incorporao e reconhecimento.
Por seu turno, a Lei n9 4.024/62, ao reconhecer a liberdade de ensino, diz
no art. 5.:
"So assegurados aos estabelecimentos de ensino pblicos e particulares e legalmente autorizados, adequada representao nos
conselhos estaduais de educao, e reconhecimento, para todos
os fins, dos estudos neles realizados."
E a idia de reconhecimento adentra o captulo dos sistemas de ensino,
em cujo art. 19 se l:
"No haver distino de direitos, entre os estudos realizados em
estabelecimentos oficiais e os realizados em estabelecmentos particulares reconhecidos."
Por sua vez, a Lei n9 5.692/71 no revogou estes artigos (cf. art. 87 desta
Em Aberto, Braslia, ano 10, n.50/51, abr./set. 1992

ltima) da Lei n9 4.024/62. Pelo princpio da recepo at mesmo os incorporou. Tanto que o art 45 diz que a iniciativa privada poder receber
recursos tcnico-financeiros do poder pblico "quando suas condies
de funcionamento forem julgadas satisfatrias pelos rgos de fiscalizao...".
Tambm pelo art 16, da n9 5.692/71 no seu pargrafo nico, os diplomas
de habilitao profissional, para que tenham "validade nacional... devero
ser registrados em rgo local do Ministrio da Educao".
Enfim, o art 2 da Lei n 5.692/71 fala em critrios para a criao de escolas, alm do ncleo comum fixado para todo o territrio nacional.
V-se, pois, que a Educao, enquanto iniciativa de socializao, de preparao para o exerccio de atividades profissionais e de democratizao
poltica, vista como uma funo pblica inerente ao Estado. E como tal
goza de reconhecimento implcito na destinao universal e na capacidade de controle.
O sujeito privado, detentor do mpeto possessivo, tanto pode ficar adstrito
ao mercado (neste caso usufrui do lucro e em contrapartida no goza do
reconhecimento oficial), quanto pode querer o usufruto da equiparao ou
do reconhecimento. Neste ltimo caso, ele cai na figura jurdica chamada
concesso.
"... concesso ... a transferncia, a outorga a terceiros dos poderes, ou de alguns poderes, vantagens, utilidades que pertencem ao
concedente e que, por efeito da prpria concesso, passam ao
concessionrio, reservando-se, entretanto, o concedente alguns
dos direitos, vantagens ou utilidades". (Naufel, 1988, p. 306).
Esta transferncia privativa do concedente, dentro de determinadas
condies que, no caso de concesso de servio pblico, inclui sempre a
idia de interesse coletivo.
Pode-se entender melhor agora aquela afirmao inicial pela qual se dizia
no poder haver escola lucrativa, se pertencente rede regular de ensino. E entende-se melhor a afirmao de ruptura.

Em Aberto, Braslia, ano 10, n.50/51, abr./set. 1992.

A Constituio de 1988 e a Ruptura da Posio Histrica

A redao da nova Constituio possibilita uma sub-diviso no interior
das "escolas livres". Ambas se regem pelo sistema contratual de mercado, mas enquanto uma s se submete s leis gerais do Pas, a outra se
submete tambm ao art. 209 que diz:
"O ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes condies: I - cumprimento das normas gerais da educao nacional; Il
- autorizao e avaliao de qualidade do poder pblico."
Poderamos denominar a primeira como escola livre e a segunda como
escola livre integrada. O lucro, como inerente ao interesse privado,
aceito e reconhecido como integrante desta rede de ensino. E isto novo.

J a diviso entre escolas privadas em filantrpicas, comunitrias e confessionais, por no visarem o lucro, tornam-se objeto de concesso da
funo pblica na medida em que fazem o exerccio de ensinar dentro de
uma viso no-possessiva do outro. Em sntese, por circularem no interesse geral, elas herdam a tradio de uma escola privada que, por comprovar "finalidade no-lucrativa", obtm tanto o reconhecimento oficial
quanto a possibilidade de recursos pblicos, na forma do art 213 da
Constituio Federal.
Assim, a Constituio redefine a situao: aquele ensino privado (art
209), voltado para o lucro (por oposio letra do art 213), , no seu
teor, tipicamente capitalista. Em oposio a ele, as outras modalidades
indicadas (art. 213 e art. 150, VI, c) teriam uma presena no tipicamente
capitalista dentro de uma economia de mercado.
A escola filantrpica aquela altrusta no sentido de buscar compensar
os mais evidentes entraves ao trnsito de determinados indivduos carentes ao estatuto pleno da cidadania.
A escola comunitria busca estes ou outros caminhos (p. ex., o da manuteno de formas artesanais de produo, via ensino), mas sempre

dentro de uma vertente que combina pequenos pagamentos, voluntariado

e servios dentro de grupos, bairros ou regies marginalizados.
A escola confessional ser objeto da concesso, menos pela inexistncia
de herdeiros ou pelo voto de pobreza e mais pela indicao de prtica
no-lucrativa inerente fraternidade, em princpio oposto ao "individualismo
possessivo".

ra, explicitar e delimitar sua abrangncia face necessidade de o Estado' assumir a educao como seu dever maior e face conscincia da
sociedade civil de atend-la como um direito, reivindicando a ampliao da
face pblica do prprio Estado.

Concluso
Por fim pode-se afirmar que a nova Constituio herdeira da tradio
da concesso da funo pblica aos servios da educao, s que agora
apenas para aquelas intituies sem fins lucrativos.
Do ponto de vista jurdico-constitucional, observa-se que desde o final do
Imprio, a educao regular uma funo pblica que o Estado avoca a si
ou imputa a quem deseja assumi-la. Aps a Repblica esta formulao
vai se evidenciando de modo cada vez mais claro, seja atravs da Constituio ou das diferentes leis de diretrizes e bases.
A nova Cosntituio, como vimos, inova ao opor ensino por concesso a
ensino regido pelas leis de mercado. A novidade nela presente consiste
na ruptura parcial com a noo de concesso. Ruptura parcial, porque
esta noo continua vlida para as escolas comunitrias, confessionais e
filantrpicas, deixando para o sistema contratual de mercado a existncia
de uma rede tipicamene privada e que no mais se submete noo de
concesso para efeitos ligados a salrios, preos e lucros. Esta se submete s normas constitucionais, educacionais e trabalhistas.
Neste sentido, ambas as escolas so privadas e podem ser reconhecidas
Mas o que as diferencia a aceitao plena ou reduzida do mpeto possessivo de mercado.
no grau de reduo desta possessividade que reside a possibilidade da
concesso e con>seu reconhecimento a possibilidade de subveno pblica.
Resta saber como a Lei de Diretrizes e Bases, ora tramitando na Cma-

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Em Aberto, Braslia, ano 10, n.50/51, abr./set. 1992