Finanzas Pblicas
Correspondiente al Informe Econmico N 79
I. Introduccin
La siguiente Nota Tcnica presenta un anlisis descriptivo del conjunto de impuestos nacionales
que conforman el Sistema Tributario Argentino, en el perodo 1997-2012. Los cambios
legislativos, introducidos a nivel nacional, desde 1997 en adelante, llevaron a considerar ese ao
como el punto de partida del perodo seleccionado.
El anlisis se divide en dos secciones. La primera de ellas centra su atencin a nivel agregado de
los tributos recaudados por la Nacin. La misma describe la evolucin de la capacidad
recaudatoria y la estructura tributaria durante el perodo seleccionado, destacndose el cambio
en el peso relativo de los distintos impuestos en relacin a la recaudacin tributaria total.
Asimismo, con el objetivo de completar el anlisis, se incluye una revisin del gasto tributario
vigente.
En la segunda seccin se presenta un anlisis de los gravmenes ms destacados.
Definida como el cociente entre la recaudacin tributaria y el Producto Bruto Interno (PIB).
Base Imponible se define como la magnitud dineraria que resulta de la valoracin del hecho imponible. Es el
monto sobre el cual se aplica la tasa o alcuota para determinar el impuesto base sujeto a tributacin. Diccionario
Tributario (Taleva Salvat, 2009).
2
obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. Esto ha permitido exhibir crecientes
logros en materia de solvencia fiscal y financiamiento de programas para mejorar la distribucin
del ingreso.
Grfico 1
Capacidad Recaudatoria.
En % del PIB 1997-2012
35%
31,2%
30%
25%
20%
16,9%
15%
10%
5%
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Grfico 2
Participacin de Impuestos seleccionados en el PIB.
En % del PIB 1997-2012
30%
25%
2,8%
2,9%
20%
15%
2,2%
10%
2,6%
2,5%
2,1%
3,2%
2,6%
2,2%
3,3%
2,5%
2,2%
3,7%
2,3%
2,1%
3,8%
2,2%
5%
1,6%
1,1%
2,9%
2,0%
2,5%
1,2%
2,3%
1,4%
2,3%
1,5%
2,2%
1,6%
5,0%
5,3%
5,1%
2,2%
2,5%
1,8%
3,2%
3,5%
2,8%
2,3%
2,5%
2,6%
6,4%
5,3%
5,9%
5,3%
5,2%
4,8%
3,2%
3,6%
4,1%
2,4%
3,0%
3,8%
2,8%
3,9%
3,2%
2,8%
4,7%
2,0%
6,8%
6,8%
6,8%
6,5%
6,6%
6,9%
7,5%
7,4%
7,9%
8,7%
5,2%
7,5%
4,5%
6,6%
8,1%
5,5%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
0%
Derechos de Exportacion
Aportes Personales
Ganancias
Contribuciones Patronales
IVA
Grfico 3
Participacin de Impuestos seleccionados en el PIB.
En % del PIB 1997-2012
4,5%
4,0%
3,5%
0,1%
0,3%
3,0%
0,1%
0,2%
0,4%
0,1%
0,4%
0,1%
0,3%
0,1%
0,3%
0,1%
0,3%
0,1%
0,3%
0,1%
0,4%
0,1%
0,4%
0,2%
0,3%
0,8%
0,8%
0,2%
0,3%
0,8%
0,9%
2,0%
1,5%
0,2%
0,4%
0,8%
0,7%
0,2%
0,3%
0,8%
0,6%
0,7%
0,7%
0,8%
0,8%
0,9%
1,3%
1,2%
1,1%
1,0%
0,9%
0,9%
1,0%
1,1%
1,0%
1,4%
1,8%
1,8%
1,9%
1,9%
1,8%
1,9%
2,0%
1,6%
1,7%
2,0%
1,6%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
0,7%
0,6%
2,5%
1,2%
1,3%
1,0%
0,5%
0,1%
0,4%
1,3%
1,2%
1,2%
1,2%
1,1%
1997
1998
1999
2000
2001
0,0%
Monotributo Impositivo
Bienes Personales
Derechos de Importacion
Combustibles
Dbitos y Crditos
impositivo est concentrado en impuestos de tipo indirectos los cuales poseen una amplia
capacidad de traslado de la carga tributaria hacia el consumidor. Esta caracterstica dota de
regresividad al sistema pues son impuestos cuyas alcuotas son independientes del nivel de
ingresos del contribuyente.
A partir del ao 2002, estos tributos comienzan a ver reducida su participacin, cediendo
terreno a favor de aquellos que gravan a la renta y a la propiedad. Respecto a la imposicin
sobre la renta, el incremento se explica por la importante mejora en el nivel de actividad que
oper desde 2003 en adelante. Este impulso contribuy a incrementar las ganancias generadas
por las sociedades y las personas fsicas.
Grfico 4
Estructura tributaria Por Impuesto 1997 y 2012.
100%
5%
5%
5%
90%
8%
7%
7%
4%
7%
80%
13%
12%
13%
13%
3%
8%
15%
16%
15%
10%
13%
16%
19%
19%
10%
21%
3%
4%
8%
3%
4%
7%
2%
4%
7%
3%
4%
7%
3%
3%
7%
2%
4%
6%
10%
10%
10%
13%
11%
11%
10%
9%
10%
6%
7%
7%
7%
9%
9%
10%
10%
9%
10%
11%
12%
12%
12%
13%
13%
14%
15%
20%
18%
19%
20%
20%
29%
28%
28%
28%
28%
3%
5%
3%
5%
8%
8%
13%
7%
6%
13%
10%
18%
20%
28%
27%
22%
40%
8%
3%
4%
8%
3%
7%
13%
60%
50%
6%
13%
70%
3%
9%
23%
24%
22%
21%
30%
29%
30%
30%
30%
20%
41%
41%
41%
38%
10%
33%
0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Monotributo
Bienes Personales
Derechos de Importacion
Combustibles
Dbitos y Crditos
Derechos de Exportacion
Aportes Personales
Contribuciones Patronales
Ganancias
IVA
Para una mejor comprensin de las modificaciones ocurridas entre la dcada del noventa y la
actual, el Grfico 5 muestra la conformacin de la estructura tributaria en 1997 y 2012.
Grfico 5
Estructura tributaria 1997 y 2012.
Siguiendo a Cetngolo y Sabaini (2009), se han considerado como impuestos directos a los Impuestos sobre la
Renta, sobre la Propiedad, a los Crditos y Dbitos Bancarios y los Derechos de Exportacin.
4
El Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) entra en vigencia en diciembre de 2008 a travs de la Ley N
26.425 la cual elimina el sistema de capitalizacin.
7
Grfico 6
Gasto Tributario por Impuesto 2001 y 2012.
En % del PIB y en millones de pesos
60000
0,2
0,18
17,7%
50000
0,16
0,14
40000
0,12
30000
0,1
8,3%
7,6%
9,2%
0,08
20000
10000
0,06
3,0%
2,6%
0,04
0,02
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Para el caso argentino, el gasto tributario puede tener origen en las normas de los distintos
impuestos o en determinadas polticas de promocin.
Dentro del gasto originado en las normas de los impuestos, las exenciones6 afectan
principalmente a la recaudacin del IVA y del Impuesto a las Ganancias.
Entre las primeras, se destacan las prestaciones de servicios educativos y las ventas e
importaciones de medicamentos para uso humano, entre otras. Las segundas, comprenden la
eximicin del impuesto a las ganancias de las rentas generadas por los intereses de ttulos
pblicos, de depsitos en entidades financieras de las personas fsicas y por los ingresos de
magistrados y funcionarios del poder judicial
Respecto al gasto tributario generado en regmenes de promocin, el IVA y los aranceles sobre
el Comercio Exterior han sido los recursos ms afectados en esta clase de gasto.
Entre las franquicias tributarias comprendidas en este gasto, en particular se encuentran el
rgimen de promocin econmica de Tierra del Fuego7 la promocin de las pequeas y
medianas empresas 8el rgimen de promocin de la industria del software9 y la promocin a la
actividad minera10. Si bien este tipo de gasto tiene por objeto el desarrollo de sectores
productivos o regiones consideradas estratgicas, en algunos casos su prolongacin en el
tiempo, podra generar inequidades respecto de otras actividades o regiones que tributan
normalmente.
Grfico 7
Evolucin del Impuesto a las Ganancias 1997-2012.
En % del PIB y de la Recaudacin tributaria total.
30%
15%
25%
23,5%
12%
22,2%
20,4%
20%
17,7%
15%
18,2%
9%
17,2%
6%
10%
5%
3,9%
3,7% 3,8%
2,8% 3,2% 3,3%
2,9%
5,9% 6,4%
5,0% 5,3% 5,1% 5,3% 5,2% 4,8% 5,3%
0%
3%
0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Son al menos tres las causas que pueden explicar estos hechos: las variaciones que experiment
el PIB como consecuencia de cambios en el nivel de actividad, los cambios en la composicin en
la estructura tributaria y en la legislacin del impuesto a las ganancias.
Entre 1997 y 2001 el desempeo de la recaudacin de este impuesto puede atribuirse a la
Reforma Tributaria implementada en 1998 mediante la Ley 25.06311 y a la introduccin de un
esquema de reduccin de las deducciones personales en el ingreso gravado aplicado desde el
ao 200012. Entre los aspectos ms destacados de la reforma, se encuentra la incorporacin de
un nuevo tramo de ingresos gravados para las personas fsicas, a las que se les fij una alcuota
del 35% y el incremento del 33% al 35% de la alcuota aplicada a las sociedades. Ambos hechos
colaboraron a que la recaudacin del impuesto a las ganancias se incremente por encima de las
variaciones experimentadas por el PIB nominal, puesto que favorecieron la ampliacin de la
base imponible del tributo.
11 B.O. 30/12/1998.
12 Entre 2000 y 2008, las deducciones personales se aplicaban siguiendo un esquema de reduccin conforme
aumentaba la ganancia neta del contribuyente. Este esquema denominado coloquialmente como Tabla de
Machinea fue derogado mediante la Ley N26.477 en 2008, entrando en vigencia a partir del perodo fiscal 2009.
10
Debido a que los importes que se ingresan por el impuesto a las ganancias en cada ao
responden a los resultados obtenidos durante el ao anterior, los ingresos operados durante
2002 reflejaron las consecuencias de la crisis econmica desatada en 2001. Esta situacin
comienza a revertirse a partir de 2003 cuando se inicia un aumento sostenido en la recaudacin
del tributo, el cual se explica principalmente por la mejora en el nivel de actividad.
Para el caso de las personas fsicas, cabe destacar la mejora que oper sobre los ingresos de
quienes pertenecen a la cuarta categora13 del impuesto, producto de reiterados aumentos
salariales.
Otra causa que ayuda a entender la evolucin del impuesto a las ganancias desde 2003, es la
variacin en la composicin de la estructura tributaria a favor de la tributacin directa. Adems
de los aranceles sobre el comercio exterior y las contribuciones a la seguridad social, los
impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital ganaron terreno en
detrimento de la tributacin directa.
Entre 2006 y 2008 la recaudacin por el impuesto a las ganancias reduce su participacin en la
recaudacin total. La causa de este hecho ya no est asociada a un perodo de recesin, por el
contrario, los aumentos en el nivel de actividad y de salarios verificados en esos aos
permitieron implementar ajustes en trminos de las deducciones personales de las personas
fsicas, llevndolas a niveles acordes con el nuevo contexto econmico. Es as como durante
200614, 200715 y 200816 tuvieron lugar diversos incrementos en el mnimo no imponible (MNoI).
En 2008 se desata una importante crisis a nivel internacional que afect el ritmo del crecimiento
de la actividad econmica. Los ingresos por el impuesto a las ganancias en trminos del PIB
registrados en 2009 muestran un leve descenso. No obstante, la eliminacin del esquema de
reduccin de las deducciones personales aprobado en diciembre de 2008 y con vigencia para el
ejercicio fiscal 2009, colabor a morigerar la reduccin de los ingresos derivados de la
recaudacin del impuesto a las ganancias. Una vez superados los efectos adversos de la crisis se
13
La cuarta categora del impuesto a las ganancias se introduce en el ao 1973 a travs de la Ley N20.628. Segn
el art. N 78 de la misma, Constituyen ganancias de cuarta categora las provenientes: a) Del desempeo de cargos
pblicos; b) Del trabajo personal ejecutado en relacin de dependencia; c) De las jubilaciones, pensiones, retiros o
subsidios de cualquier especie en cuanto tengan su origen en el trabajo personal y de los consejeros de las
sociedades cooperativas; d) De los servicios personales prestados por los socios de las sociedades cooperativas
mencionadas en la ltima parte del inc. e) del art. 45 que trabajen personalmente en la explotacin, inclusive el
retorno percibido por aquellos; e) Del ejercicio de profesiones liberales y de funciones de albacea, sndico,
mandatario, gestor de negocios, director de sociedades annimas y fideicomisario; f) Los derivados de las
actividades de corredor, viajante de comercio y despachante de aduana.
14
Decreto (PEN) N 314/06.
15
Decreto (PEN) N 298/07 y Ley N 26.287/07.
16
Decreto (PEN) N 1426/08.
11
produce una mejora en la recaudacin del impuesto en trminos del PIB y de la recaudacin
total. Esto permiti introducir nuevos incrementos en las deducciones personales para las
personas fsicas en 2010 y 201117.
0,1
0,09
25%
0,25
26%
0,08
22%
0,07
0,2
0,06
19%
18%
0,15
0,05
13%
8,11%
7,29%
6,61% 6,94%
0,1
0,05
3,61%
3,60% 3,43% 3,22%
3,17% 2,99%
3,07%
2,62% 2,57% 2,83%
4,35%
0,04
0,03
4,95%
0,02
0,01
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
13
Grfico 9
Recaudacin del Impuesto a los dbitos y crditos 2001-2012.
En % del PIB y de la Recaudacin Total
10%
5%
9,62%
9%
7,82%
8%
4%
7%
6,70%
6,74%
6,46%
6,46%
6%
3%
5%
4%
2%
3%
1,55%
1,57%
1,72%
1,77%
1,79%
1,85%
1,89%
1,80%
1,86%
1,96%
2,03%
2%
1%
1,09%
1%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
alcuotas. Una alcuota general (21%); una alcuota reducida, (10.5%) y una alcuota
incrementada (27%).
Entre los bienes y servicios gravados con la alcuota reducida se destacan alimentos bsicos
como el pan, las legumbres, frutas y verduras, tambin las publicaciones grficas como diarios,
libros y revistas, los servicios prestados por las cooperativas de trabajo, los servicios de salud y
determinados bienes de capital, entre otros. Adicionalmente, entre los bienes alcanzados con la
alcuota incrementada pueden citarse las ventas de gas, de energa elctrica (excepto
alumbrado pblico) y la prestacin de servicios de provisin de agua corriente, cloacales y de
desages.
Adicionalmente, este impuesto posee una serie de regmenes especiales que consisten en
devoluciones y reintegros del impuesto que responden a motivos diversos. Entre ellos se
destacan las Devoluciones a los Exportadores19, los Reintegros del impuesto por compras
efectuadas por turistas extranjeros en el pas y el Rgimen de devolucin parcial del impuesto a
quienes efecten operaciones con Tarjetas de Dbito.
En trminos de recaudacin, la participacin relativa del IVA descendi sustancialmente a lo
largo del perodo analizado: mientras que en el perodo 1997-1999 representaba el 44,9% de la
recaudacin total, en el periodo 2010-2012 represent, en promedio, el 28,9%. Esto se debe a la
evolucin que ha mostrado la estructura tributaria durante ese lapso, en el cual ganaron
participacin los impuestos sobre el comercio exterior, las contribuciones a la seguridad social y
los impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital.
Como se observa en el Grfico 10, en el caso particular del ao 2002, parte de la cada en la
recaudacin se explica por la reduccin de 2 p.p. en la alcuota general dispuesta por el decreto
N 2.312/0220.
19 En el caso del Rgimen Especial de Exportadores, se busca evitar la doble imposicin internacional y la
exportacin de la carga tributaria local en el precio de los bienes y servicios exportados. Es por ello que para
fomentar las ventas argentinas en el exterior se ha optado por definir el alcance territorial del IVA conforme al
Criterio del Pas de Destino. Esto es, los bienes y los servicios se gravan en el pas donde se produce su utilizacin,
explotacin o aprovechamiento econmico. De esta manera, en Argentina se gravan las importaciones y se exime a
las exportaciones (Lupo, 2005).
20 Esta reduccin temporaria se aplic a los hechos imponibles realizados entre el 18/11/02 y el 17/01/03.
15
Grfico 10
Recaudacin del Impuesto al Valor Agregado 1997-2012.
En % del PIB y de la Recaudacin Total
45%
40%
10%
41,0%
9%
37,5%
8,7%
35%
30,1%
30%
6,8%
25%
27,8%
6,8%
6,4%
6,5%
6,6%
6,6%
6,9%
27,7%
7,4%
7,9%
8,1%
5,5%
5%
5,2%
20%
7%
6%
7,5%
7,5%
8%
4%
4,5%
15%
3%
10%
2%
5%
1%
0%
0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
IVA neto en % del PIB (eje derecho)
Asimismo se observa que a partir de 2003, mejora la recaudacin del IVA, producto de la
recuperacin econmica y del consecuente dinamismo que adquiri el mercado interno y el
consumo. Hacia 2012, este impuesto represent el 8,7% del PIB, mientras que en 1997
alcanzaba al 6,8% del mismo.
Cabe mencionar que otro factor influyente en la recaudacin de este impuesto son los
reintegros por distintos conceptos y las devoluciones a exportadores. En los aos noventa, estos
conceptos representaban alrededor de 5 puntos porcentuales de la recaudacin total. Mientras
que para 2012 stos se ven reducidos a menos de un punto porcentual, lo cual incrementa la
recaudacin del impuesto.
16
Grfico 11
Recaudacin de los Derechos de Exportacin e Importacin 1997-2012.
En % del PIB y de la Recaudacin Total
20%
10%
18%
9%
16,7%
16%
8%
15,8%
13,8%
14%
7%
12,5%
12%
6%
12,7%
11,4%
10%
8%
4%
6%
3%
3,5%
4%
5,0%
3,5%
2%
0,8%
0%
5%
0,9%
0,8%
0,7%
0,6%
2,5%
2,3%
2,3%
2,2%
0,6%
0,7%
0,7%
0,8%
2,5%
3,2%
2,8%
2,9%
2,8%
0,8%
0,8%
1,6%
0,4%
2%
1%
0,8%
0,9%
0,7%
0,8%
0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Derechos de Importacin (eje derecho)
En % de la recaudacin total (eje izquierdo)
7.363
7.266
7.302
2011
2012
7000
6000
5000
4000
3000
2.948
2000
1000
0
2009*
2010
* En 2009 se incluyen slo 9 meses, desde abril a diciembre. El decreto 206/2009 entra en vigencia a partir de abril 2009.
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