PROCEDIMIENTO TRILATERAL

1. CONCEPTO
En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos
Especialesdenominados PROCEDIMIENTO TRILATERAL y
PROCEDIMIENTOSANCIONADOR, sealndose por los autores, sobre el
primero, conpropiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa impona dar
reconocimientoformal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos
donde laAdministracin no actuaba de la manera tradicional"
(1)
, porque en ellos no seconstitua en juez y parte a la vez.Ciertamente, antes
de la -vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujodiversas
modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico
Ordenadoderogado, ya existan en diversas normas, legales y
reglamentarias,principalmente en materia de procesos de seleccin,
llmense Licitacin oConcursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de
obras pblicas, para lasactividades de Consultora, as como para la
adquisicin de bienes y servicios.Esto queda comprobado en el ao 1958, a
partir del cual las licitacionespblicas para la ejecucin de obras, son
reguladas por un Reglamento Generalsustituido por el Reglamento General
de Licitaciones y Contratos de ObrasPblicas dictado en el ao 1961, que
rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict elReglamento nico de Licitaciones
y Contrato de Obras Pblicas.Paralelamente, regan el Reglamento nico de
Adquisiciones para el Suministrode Bienes y Prestacin de Servicios No
Personales, sancionado por el DecretoSupremo N 065-85-PCM; y la Ley que
normaba la actividad de Consultora,con su correspondiente Reglamento.En
estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin
deconflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de
impugnacinprevistos en ellas; originndose los ahora denominados
procedimientostrilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada
para llevar
1.- HUTCHINSOM, tomas; Justicia administrativa. Reflexiones sobre la
justicia admisnitrativa en el finalel siglo XX p.703

adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica,

elpostor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor,
podaimpugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera
instancia, a laentidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al
Consejo Superior deLicitaciones y Contratos de Obras Pblicas.Actualmente
todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas,por
encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto nico Ordenadode
la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por elDecreto
Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicacin de las Leyes Ns 27330 y28267,
modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el ao 1997: conformeal
cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del
ComitEspecial, encargado de la organizacin, conduccin y ejecucin de
laintegridad del proceso de seleccin hasta antes de la suscripcin del
contratorespectivo. Estos recursos son el de Apelacin y el de Revisin que
seinterponen para resolver las discrepancias con actos
admnistrativosproducidos desde la convocatoria hasta la suscripcin del
contrato, inclusive,correspondiendo la atencin del primero al Titular del
Pliego o a la mximaautoridad administrativa de la Entidad convocante, y el
segundo, al Tribunal deContrataciones y Adquisiciones, en ltima instancia,
fallo que causar estado.Por todo ello, es parcialmente cierto cuando
algunos autores afirman La leyestablece las pautas generales para algunos
procedimientos administrativosespeciales que han adquirido enorme
trascendencia en los ltimos aos" queno fueron regulados adecuadamente
por la legislacin vigente antes de lanueva Ley, reconociendo de esta
manera su preexistencia.
(2)
No pueden quedar al margen en este aspecto las normas vinculadas a
losOrganismos Reguladores de la Inversin Privada en Servicios Pblicos, en
lascuales subyacen los procedimientos trilaterales, en armona con la
definicin dela Ley, y en razn de la funcin de solucin de controversias y
de reclamosprevistos en la Ley Marco y en las respectivas normas
especificas, a saber:
2.- JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de motivos,
comentario yconcordancia, edit. Huallaga Pg. 254

OSIPTEL.- El reglamento, aprobado por el Decreto Supremo NO 0082001PCM, as como sendas directivas, establece que las controversias
entreempresas prestadoras del servicio estarn sujetas a la decisin en
primerainstancia, de Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, en va de
Apelacin,del Tribunal de Solucin de Controversias. Los reclamos de
usuarios contra lasempresas prestadoras. Tambin estn sujetos a dos
instancias, en la primeracorresponde conocer y resolver a la propia empresa
operadora, siendocompetencia del Tribunal Administrativo de Solucin de
Reclamos, conocer yresolver, en va de apelacin, corno ltima instancia
administrativaOSINERG.- La funcin de solucin de controversias entre
entidades, entrestas y los usuarios libres y entre stos, corresponde en
primera instancia aCuerpos Colegiados y, en segunda instancia, al Tribunal
de Solucin deControversias; y la de los reclamos de usuarios, en primera
instancia, a laspropias entidades prestadoras; y en segunda instancia, a la
Junta deApelaciones de reclamos, de conformidad con el Reglamento
aprobado por elDecreto Supremo No 054-2001-PCM.OSITRAN.- El
Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N' 0 10-200 1PCM, establece
igual tratamiento al establecido en el organismo anterior, parala solucin de
Controversias y de Reclamos.SUNAS.- El respectivo Reglamento sancionado
por el Decreto Supremo No017-2001-PCM, determina similar procedimiento
al adoptado por las dosanteriores para la solucin de controversias y los
reclamos de los usuarios.
1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL.Llamado tambin casi jurisdiccional ocontencioso administrativo, tripartito o
triangular, es definido por DanosOrdoez como aquel en el que la
administracin decide un conflicto entre dosparticulares, a diferencia del
tpico procedimiento bilateral en el que laAdministracin es al mismo tiempo
juez y parte. Es el desarrollado, dice MoronUrbina, en el mbito de la
administracin Pblica dirigido a decidir un conflicto

de intereses suscitado con motivo de la actuacin pblica o en asuntos

deinters pblico y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la
causacon facultades inherentes a la jurisdiccin retenida.El PROCEDIMIENTO
TRILATERAL forma parte del Ttulo IV de la Ley, que enlos artculos 2190 al
2280 lo define y precisa el marco legal al cual quedasometido, de la rnisma
manera la iniciacin, contenido de la reclamacin,contestacin, pruebas que
pueden ser actuadas en su desarrollo, medidascautelares aplicables,
impugnacin de las resoluciones emitidas y laconciliacin o transaccin
extrajudicial.Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que
permitan distinguirlodel procedimiento comn, es definido por el artculo
219' como un procesoadministrativo contencioso seguido entre dos o ms
administrados ante lasentidades de la administracin, y ante las personas
jurdicas de derechoprivado que en razn de concesiones, delegacin o
autorizacin del Estado,prestan servicios pblicos o ejercen funcin
administrativa; denominando a losque lo inician simplemente 'reclamantes"
y a cualquiera de los emplazadosreclamado".La instruccin del
procedimiento y la facultad de resolver son asumidas enprimera instancia
por un rgano o autoridad sometida a subordinacin jerrquica y, en ltima
instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo,de acuerdo a las
disposiciones especficas sobre la materia.Son calificados como
procedimientos de evaluacin previa, con aplicacin delsilencio
administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, enlos
cuales confrontan intereses dos o ms administrados, exigiendo
enconsecuencia el mximo de imparcialidad de la autoridad
administrativa.Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el mbito
del DerechoAdministrativo; es cierto tambin, que asume algunos matices
propios delproceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones
contenidas en el

Ttulo IV y por las dems normas previstas en la Ley, que en relacin

aprocedimientos de la misma ndole regulados por leyes especiales
tendrcarcter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artculo
2201,supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin
Complementaria yFinal de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientesartculos
Artculo 219.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo
contenciososeguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la
administraciny para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo
Preliminar de lapresente Ley.219.2 La parte que inicia el procedimiento con
la presentacin de unareclamacin ser designada como "reclamante" y
cualquiera de losemplazados ser designado como "reclamado".
Artculo 220.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y
enlo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los
procedimientosadministrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este
captulo tendrnicamente carcter supletorio.
2. INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los
administrados,denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a
iniciativa de lapropia Administracin; quedando obligada sta durante el
desarrollo delprocedimiento a propiciar entre los administrados
intervinientes la solucinconciliada de la controversia, de acuerdo con el
artculo 221, numerales 221. 1y 221.2

Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO,

asdesignado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a
suderecho conviniera.

La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguienteartculo

Artculo 221.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de
unareclamacin o de oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento
trilateral la administracin debefavorecer y facilitar la solucin conciliada de
la controversia.221.3 Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr
en conocimiento delreclamado a fin de que ste presente su descargo.
3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos
engeneral por el artculo 1130 de la Ley, agregndose el nombre y la
direccin decada reclamado, si hubiera ms de uno, los motivos de la
reclamacin, peticinde sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo
dispone el numeral 222.1. En el mismo escrito se ofrecern las pruebas,
acompaando, las quedisponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la
exposicin de los hechoso de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3
faculta a la administracina solicitar la aclaracin respectiva.Las pruebas se
rigen por lo previsto en los artculos 1620 a 1800. de cuyaactuacin no
podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partesintervinientes, de
conformidad con el artculo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientesartculos

Artculo 222.- Contenido de la reclamacin

222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos
previstosen el
Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin decada
reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones uotro
tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y
acompaar como anexoslas pruebas de las que disponga.222.3 La
autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla,cuando
existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos dederechos
respectivos.
Sobre la CONTESTACIN:a)PLAZO
: Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin dela
Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de
hechoo de derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos
comociertas. por la Administracin, si no se negaran en la contestacin,
lasalegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la
reclamacin.
b)REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.
Vencido el plazosin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda
que ser declaradapor el instructor; no obstante podr admitirse la
contestacin extempornea, sise considera apropiado y razonable por la

Administracin en uso de la facultadque en ese sentido otorga el numeral

223.3. Todas las cuestiones propuestasconjunta y nicamente en la
contestacin o en la rplica se decidirn en laresolucin final, como lo
previene el numeral 223.2; en la rplica el reclamadoalegar nicamente
violaciones a la legislacin.En cambio la rplica a las contestaciones de las
reclamaciones no estpermitida, pero los nuevos Problemas planteados en
la contestacin sernestimados como materia controvertida, todo ello de
conformidad con el artculo2240.

Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa,

podrndictarse
MEDIDAS CAUTELARES
, de oficio o a peticin de parte,constrindose a lo dispuesto por el artculo
146, que exige decisin motivaday elementos de juicio suficientes, en
previsin de la prdida de eficacia de ladecisin final. Bajo responsabilidad
de la Administracin, cuidando que Suadopcin no configure perjuicio
irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los
siguientesartculos.
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos
previstosen el
Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin decada
reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones uotro
tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y
acompaar como anexoslas pruebas de las que disponga.222.3 La
autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla,cuando
existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos dederechos
respectivos.
Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin
223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la
reclamacin dentrode los quince (15) das posteriores a la notificacin de
sta;
vencido este plazo,la Administracin declarar en rebelda al reclamado que
no le hubierapresentado.La contestacin deber contener los requisitos de
los escritos previstos en elArtculo 113 de la presente Ley, as como la
absolucin de todos los asuntoscontrovertidos de hecho y de derecho. Las
alegaciones y los hechos relevantesde la reclamacin, salvo que hayan sido
especficamente negadas en lacontestacin, se tendrn por aceptadas o
merituadas como ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar
lareclamacin o la rplica y son resueltas con la resolucin final.223.3 En el

caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestacindentro

del plazo establecido, la administracin podr permitir, si lo
consideraapropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del
vencimiento delplazo.223.4 Adicionalmente a la contestacin, el reclamado
podr presentar unarplica alegando violaciones a la legislacin respectiva,
dentro de lacompetencia del organismo correspondiente de la entidad. La
presentacin derplicas y respuestas a aquellas rplicas se rige por las
reglas para lapresentacin y contestacin de reclamaciones, excluyendo lo
referente a losderechos administrativos de trmite.
Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestaciones
La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida.
Losnuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado
sernconsiderados como materia controvertida.
Artculo 225.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente
Ley,la administracin slo puede prescindir de la actuacin de las
pruebasofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unnime de
stas.
Artculo 226.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido
departe, podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo
146.226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por
laadministracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin
forzosaprevista en los Artculos 192 al 200 de esta Ley.226.3 Cabe la
apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar solicitada por
alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados apartir de la
notificacin de la resolucin que dicta la medida. Salvo disposicinlegal o
decisin de la autoridad en contrario, la apelacin no suspende laejecucin
de la medida cautelar.

La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de

(1)da, contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y
serresuelta en un plazo de cinco (5) das

4. IMPUGNACIN
El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a
subordinacin jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si
se tratara dela mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO
DERECONSIDERACON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente
enpginas anteriores.Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de
15 das de efectuada lanotificacin del acto impugnado, debiendo el
superior jerrquico dentro delplazo similar correr traslado a la otra parte,
concedindole el mismo numero dedas para la absolucin del

recurso.Absuelto el traslado, o de no producirse ste dentro del plazo

conferido, laautoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no
mayor a diez (10)das podr fijar da y hora para la vista de la causa.La
Resolucin se emitir en el plazo de treinta (30) das siguientes a la fechaen
que se realiz la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes
dela notificacin de la resolucin, se pueden adoptar acuerdos, pactos
oconvenios, dentro de los alcances de la legislacin pertinente, que al
significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin al
procedimiento, dejandoinsubsistente la resolucin que pudiera haberse
dictado.La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante
resolucin:que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por
lo menos laidentificacin de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de
continuar con el

procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros

oexistiera un inters general que prevalecer.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los
siguientesartculos.
Artculo 227.- Impugnacin
227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral
expedidapor una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica,
slo procedela interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior
jerrquico, slocabe plantear recurso de reconsideracin.227.2 La apelacin
deber ser interpuesta ante el rgano que dict laresolucin apelada dentro
de los quince (15) das de producida la notificacinrespectiva. El expediente
respectivo deber elevarse al superior jerrquico enun plazo mximo de dos
(2) das contados desde la fecha de la concesin delrecurso
respectivo.227.3 Dentro de los quince (15) das de recibido el expediente
por el superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le
conceder plazo de quince(15) das para la absolucin de la apelacin.227.4
Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere
elartculo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar
day hora para la vista de la causa que no podr realizarse en un plazo
mayor dediez (10) das contados desde la fecha en que se notifique la
absolucin de laapelacin a quien la interponga.227.5 La administracin
deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) dassiguientes a la fecha
de realizacin de la audiencia.

Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial

228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique
laresolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios
ocontratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial
oconciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico
especficoque en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo
tales actosponer fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las
resoluciones quese hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr

ser recogido en unaresolucin administrativa.228.2 Los citados

instrumentos debern constar por escrito y establecer comocontenido
mnimo la identificacin de las partes intervinientes y el plazo
devigencia.228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1,
la autoridadpodr continuar el procedimiento de oficio si del anlisis de los
hechosconsidera que podra estarse afectando intereses de terceros o la
accinsuscitada por la iniciacin del procedimiento entraase inters
general.

PAT En consecuencia, se aplica a:

a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la
Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms particulares,
entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta ltima; ()
Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida por el Decreto Ley
26111, exista el reconocimiento expreso que podan suscitarse controversias en sede
administrativa, en las cuales podran estar involucradas tres tipos de cuestiones
contenciosas:
a) Las controversias entre dos particulares ante
b)
Las
controversias
entre
un
particular
y
la
c) Las controversias entre dos entidades pblicas.

la administracin pblica
administracin
pblica;
y

3. CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.Tal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario establecer algunas
pautas o parmetros para reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no establece
cuando nos encontramos con un tipo de procedimiento como el sealado, sin embargo, es
posible encontrar en la naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas
caractersticas especiales.
La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En rigor,
consideramos que deben de concurrir condiciones explcitas para estimar que estamos frente
a un procedimiento trilateral:
a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal como seala
GONZALEZ NAVARRO , aqul tipo de procedimiento que ha sido pensado para una hiptesis
particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitacin distinta de la general.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la Administracin
Pblica. Este requisito es de vital importancia por cuanto el conflicto de intereses suscitado
entre los administrados o la administracin pblica y un administrado, o entre
administraciones pblicas, sugiere siempre una controversia respecto de la actuacin de una
entidad pblica o de un asunto de inters pblico . Debe tratarse adems de una materia
singular , donde el objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento
administrativo especial, tiene una finalidad especfica predeterminada por la norma que le da
origen .
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de procedimientos
deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia para el desarrollo de este tipo de
procedimiento, pues implica romper la indisoluble condicin que se genera en el trmite de
los procedimientos administrativos, entre la autoridad que resuelve una controversia y que a
la vez es parte de la decisin.
No siempre es fcil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las particularidades
que exhibe nuestra frgil organizacin administrativa del Estado. Si a ello, le agregamos las
debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de seleccin de personal y la falta de
autonoma presupuestal, coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy difcil
cumplimiento.
Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que configura a un
procedimiento como trilateral, pues tal como precisa SANTOFIMIO, el PAT constituye una
modalidad de actuacin administrativa diseada con el propsito de que la administracin
acte como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los administrados .
4. LA NOCIN JURIDICA DE
ADMINISTRATIVO TRILATERAL.

ADMINISTRADO:

LOS

SUJETOS

DEL

PROCEDIMIENTO

En principio, podemos sealar que conforme a la definicin dada del procedimiento

administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho procedimiento, son de un lado,
una Administracin Pblica que acta zanjando el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o
ms administrados que concurren ante sta administracin, a raz de la existencia de un
conflicto de intereses entre ambos.
La LPAG, en su artculo 50 define el concepto de administrado, sealando que Se
consideran administrados respecto de algn procedimiento administrativo concreto: 1.
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o
colectivos. 2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, poseen derechos o intereses
legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse.
En tal sentido, y dado que la LPAG en su artculo 219.1, define al procedimiento trilateral
como aquel procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o ms
administrados ante las entidades de la administracin y para los descritos en el inciso 8) del
Artculo I del Ttulo Preliminar de la presente Ley, existe una posicin segn la cual el
procedimiento administrativo sera nicamente aplicable cuando la administracin decide
respecto de conflictos suscitados entre administrados, entendiendo a stos como cualquier
persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada respecto a la Administracin
Pblica o a sus agentes .
En tal sentido, sta posicin, que denominaremos tesis restrictiva, concibe al procedimiento
administrativo trilateral como aqulla clase de procedimiento administrativo contencioso,
donde la Administracin acta como un tercero imparcial, zanjando un conflicto suscitado
entre dos o ms particulares, puesto que se asume la conceptualizacin del administrado
como una persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada (activa o pasiva)
frente a la Administracin. Esta tesis es tributaria de las esbozadas en su oportunidad por
destacados autores espaoles, como GONZALEZ NAVARRO y MARTN MATEO . En la doctrina
nacional esta tesis es adoptada abiertamente por DANOS ORDEZ, quien refiere que el
procedimiento administrativo trilateral es aquel en el que la Administracin Pblica aparece
decidiendo en un conflicto entre dos particulares, a diferencia del tpico procedimiento
bilateral en el que la Administracin es al mismo tiempo, juez y parte .
En contraposicin a los argumentos sostenidos por los autores citados en el prrafo
precedente, nosotros sostenemos la tesis que denominaremos amplia, puesto que podran
ser materia de composicin por la va del procedimiento trilateral, tanto conflictos existentes
entre dos o ms administrados, entre la administracin y administrados, y entre entidades de
la administracin. La idea central es que el concepto de administrado contenido en el artculo
50 LPAG, incluya tambin a entidades de la administracin pblica.
En efecto, el artculo 50 LPAG prescribe lo siguiente:
Artculo
50.Sujetos
del
procedimiento.
Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se
entiende por sujetos del procedimiento a:
1. Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin
procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene
en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades o deberes que los dems administrados.
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier rgimen jurdico,
y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la
resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos
administrativos.
En nuestra opinin, la disposicin contenida en el artculo 50.1 de la LPAG, habilita de manera
expresa la denominada tesis amplia, que entre otros, es seguida en nuestro pas por MORON

URBINA . En este orden de ideas, el procedimiento administrativo trilateral est diseado

para resolver las siguientes clases de conflictos o controversias:
a) Conflictos entre administrados: La definicin contenida en la LPAG concibe al
procedimiento administrativo trilateral como uno de carcter contencioso. En esencia, la
administracin resuelve un conflicto suscitado entre particulares, respecto de una relacin
jurdica respecto de la cual la administracin no es parte. Debe considerarse, sin embargo,
que la relevancia del conflicto sometido a la competencia de la entidad, se encuentra
ntimamente relacionada con el inters pblico presente en la resolucin del conflicto de
intereses suscitado entre dichas partes. Aqu se aplica lo que en doctrina administrativa se
conoce como la denominada jurisdiccin administrativa primaria o jurisdiccin retenida,
doctrina que indica que cuando una ley crea un ente gubernamental y le atribuye
competencia para resolver en instancia administrativa cierto tipo de casos, los tribunales
deben abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se haya pronunciado . Sin embargo, la
mal denominada jurisdiccin primaria, no transfiere una competencia exclusiva a los
organismos administrativos en detrimento de los tribunales. Simplemente, se establece una
competencia prioritaria o previa . Una vez que el organismo administrativo dicta resolucin,
agotando la va administrativa, se puede acudir a los tribunales para que controlen la
actividad administrativa, mediante la garanta del proceso contencioso administrativo.
Al respecto, COMADIRA, seala que la aplicacin de sta doctrina slo posterga el ejercicio de
la jurisdiccin por los rganos del Poder Judicial y no indica la falta de jurisdiccin por parte
de stos ltimos .
Un ejemplo concreto de conflicto entre administrados, es el procedimiento de reconocimiento
de crditos concursales seguido ante INDECOPI (donde se presenta una controversia entre los
acreedores y una empresa insolvente, y la Comisin de Reestructuracin Patrimonial acta
como entidad decisoria), o los procedimientos seguidos por los usuarios de servicios pblicos.
b) Conflictos entre una entidad pblica y un particular.- Este tipo de controversia se suscita
con motivo de una actuacin previa efectuada por una entidad pblica. Inicialmente, dicha
actuacin previa puede haberse generado en funcin del papel que deba cumplir una
entidad pblica como encargada de resolver una pretensin planteada por el administrado en
un tpico procedimiento administrativo comn. Sin embargo, al plantearse la posibilidad de
que un administrado cuestione o impugne la decisin inicialmente expedida por una entidad
pblica, la autoridad inicial pasa a tener la condicin de emplazado dentro de un
procedimiento administrativo (sujeto), cuya resolucin ser de competencia de una autoridad
superior a la que inicialmente emiti la decisin impugnada. En este caso, se delimita con
absoluta certeza, el rol de parte y autoridad de la administracin y la inexistencia de una
relacin subordinada entre la entidad llamada a resolver la controversia y la entidad pblica
que ha emitido el acto materia de impugnacin.
En rigor, la contienda se produce entre el rgano que emiti la decisin y el administrado.
Segn LINARES, esta situacin puede darse:
Por la formulacin de una peticin por parte de un particular, y su posterior denegatoria por
parte
de
la
Administracin.
Por la resolucin de oficio tomada por un rgano y la impugnacin de sta por parte de un
administrado.
Formulacin de una peticin por parte de un administrado, decisin favorable del rgano
resolutivo y la ulterior oposicin de un tercero .
Un ejemplo claro de este tipo de controversias, lo constituye el caso de procedimientos
administrativos de seleccin de contratistas que llegan mediante el recurso de revisin ante
el Tribunal Administrativo del CONSUCODE, en el cual, el postor que participa en el respectivo
procedimiento, tiene la posibilidad de impugnar la decisin de la entidad pblica de origen
ante el referido Tribunal Administrativo. En este ltimo caso, la entidad pblica cuya decisin
es materia de impugnacin, no podr invocar ninguna clase de prerrogativa ni privilegio en el
trmite del procedimiento.

c) Conflictos entre entidades pblicas .- Una tercera clase de controversias que pueden
suscitarse en este tipo de procedimientos, son las que se entablan entre diversas entidades
pblicas entre s. Partiendo de la premisa de que dichas entidades pueden participar en un
procedimiento administrativo sin ninguna prerrogativa especial, no existira inconveniente
para sustentar que tiene la condicin jurdica de administrados y en consecuencia, pueden
ser sujetos de este tipo de procedimientos.
Se ha pretendido objetar los alcances de esta postura, basndose en el hecho de que las
entidades pblicas no poseen derechos sino competencias y que a partir de dicha
delimitacin, no existiran fundamentos para extender el procedimiento administrativo a este
tipo de controversias. A partir de ello, se afirma que la capacidad jurdica de una entidad
pblica coincide con el conjunto de potestades que le han sido atribuidas por el
ordenamiento. Ello es entendido as por GARCIA DE ENTERRIA, cuando seala que el principio
de legalidad de la Administracin implica que los entes pblicos no pueden entrar en el
trfico jurdico ilimitadamente . Esta competencia es definida como la aptitud legal de una
entidad administrativa para ejercer potestades administrativas, predeterminadas
previamente por una norma habilitante . Por ello, en caso de conflictos entre entidades
pblicas, la va para resolverlos es mediante la figura del conflicto de competencias . En este
contexto, no sera viable el procedimiento trilateral basado en la controversia existente entre
dos entidades. La realidad sin embargo, nos demuestra que esta posicin no toma en cuenta,
que en virtud de la prescripcin contenida en el Art. 50.1 de la LPAG, una entidad pblica
puede actuar como administrado en un procedimiento sin que ello implique desnaturalizar la
esencia de aquel. El hecho mismo que una entidad pblica se someta al desarrollo de un
procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a dichas entidades de sus
propias competencias .
Pues bien, sta sumisin de una entidad pblica a otra, en el marco de un procedimiento
para obtener un pronunciamiento de una autoridad administrativa, puede dar tambin lugar
a que se genere una controversia con otra entidad pblica respecto del procedimiento
incoado . No cabe duda que en esta situacin se presenta una contienda entre dos entidades
de la administracin pblica que actan en dicho procedimiento trilateral como
administrados, lo que evidencia que existe una tercera clase de conflictos que pueden
desarrollarse bajo el marco legal del procedimiento trilateral: los conflictos entre entidades
de la administraciones pblicas cuando actan en sede administrativa como administrados.
5. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ANTE LA QUE SE DESARROLLA EL PROCEDIMIENTO.Una de las caractersticas de la denominada judicializacin del procedimiento
administrativo , es que se adaptan algunos de los postulados bsicos del reglamentarismo
procesal, pero sin perder de vista la esencial caracterstica de la informalismo del
procedimiento administrativo como garanta a favor de los administrados. No obstante ello,
cuando la administracin acta decidiendo respecto de un conflicto suscitado entre
administrados, asume un rol arbitral , o similar al que desarrollan los rganos jurisdiccionales
cuando resuelven un conflicto de intereses con relevancia jurdica. As, en el desarrollo de los
procedimientos trilaterales o triangulares, () es predominante el inters o derecho del
particular que est en causa, por ello, la Administracin asume o debe asumir en el
cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma
que han de adoptar los rganos judiciales en los procesos civiles .
En el procedimiento administrativo trilateral, la entidad que asume el rol de instruccin y
resolucin del mismo, debe observar necesariamente una actitud de imparcialidad, que debe
guardad compatibilidad con la naturaleza de los derechos sometidos a su decisin, en la
medida en que la imparcialidad, garantiza el respeto de la igualdad de las partes en su
posicin en el procedimiento, as como la vigencia del principio de contradiccin en el
desarrollo del mismo. La imparcialidad es una calidad inherente a la persona del juzgador en
los procesos judiciales, pero es igualmente aplicable a la autoridad administrativa resolutora
en el procedimiento administrativo trilateral. Ella no puede crear ventajas a una parte
interviniente en el procedimiento en desmedro de otra y est obligada a respetar el principio
de contradiccin en el procedimiento. Asimismo, deben asegurarse el respeto de los
derechos correspondientes al debido procedimiento administrativo .

6. EL VALOR DE LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL: LIMITES EN

LA APLICACIN DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL.En el desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud del
principio de verdad material , la carga de la prueba recae bsicamente en la Administracin,
dado que sta asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolucin respecto de
la peticin del administrado, y tambin asume un rol de parte interesada, en virtud de su
funcin de servicio de los intereses generales. Sin embargo, ello no enerva la aplicacin del
principio general de la carga de la prueba en materia procesal, mediante el cual se indica que
quien afirme un hecho debe probarlo .
En tal sentido, cuando en un procedimiento un administrado formula una peticin, o absuelve
el cargo de una denuncia formulada en su contra, debe acompaar las pruebas que
sustenten los hechos alegados en su pretensin frente a la Administracin. Sin embargo, la
aplicacin de los principios de verdad material, y de impulso de oficio en el procedimiento
administrativo, hacen que sobre la Administracin tambin recaiga un deber especfico de
realizar las actuaciones necesarias para obtener la conviccin suficiente que le permite emitir
un pronunciamiento. En tal virtud, en los procedimientos administrativos lineales, la
autoridad administrativa no slo debe ajustarse a las pruebas ofrecidas y actuadas por las
partes, esto es, al principio de la carga de la prueba en sede procesal civil donde el Juez debe
necesariamente constreirse a juzgar segn las pruebas aportadas por las partes (verdad
formal) , sino que debe tambin atender a los principios de impulso de oficio , y de bsqueda
de la verdad material . Es as, que la doctrina entiende que corresponde a los rganos que
intervienen en el procedimiento administrativo, realizar las diligencias tendientes a la
averiguacin de los hechos que fundamentan la decisin . En sintona con dicha tendencia,
DIEZ SNCHEZ seala que Corresponde bsicamente a la Administracin verificar y probar
los hechos que no tenga por ciertos. El indicado carcter inquisitivo del procedimiento y la
posicin que en l ostenta la Administracin, implica como lgica consecuencia que recaiga
sobre ella esa carga . Dicha posicin es la asumida en sede nacional por el artculo 162 de la
LPAG .
Sin embargo, la situacin vara en el caso del procedimiento administrativo trilateral. En
efecto, en dicha clase de procedimientos, donde el principio contradictorio en sede
procedimental administrativa se hace ms evidente en la tramitacin del mismo, la carga de
la prueba, en principio, por aplicacin de la posicin neutral de la Administracin, el principio
de verdad material se ve atenuado , por lo que bsicamente, la carga de la prueba recae en
los administrados intervinientes en el mismo. PARADA seala que () en los procedimientos
arbitrales o triangulares, en que la Administracin asume una posicin de neutralidad entre
dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartirse en trminos anlogos al
proceso civil, de forma que, normalmente, el actor debe probar los hechos constitutivos del
derecho que reclama, mientras que el demandado debe probar los hechos impeditivos o
extintivos () En todo caso, como en los procedimientos administrativos los interesados no
siempre asumen posiciones formalmente diferenciadas, deber matizarse esta regla de
reparto en funcin de las circunstancias del caso.
Esta situacin se da, a nuestro entender, por la vigencia irrestricta del principio contradictorio
en el procedimiento administrativo trilateral. La aplicacin en la prctica de este principio,
implica que se presume que las partes actan en igualdad de condiciones en el desarrollo del
procedimiento trilateral. Por ello es que en el desarrollo de los procedimientos trilaterales, la
Administracin debe asegurar la participacin igualitaria de los interesados, bajo pena de
ilegitimidad de la decisin a ser tomada, por afectar la imparcialidad que ella debe guardar
en el trmite . Sin embargo, ello no obsta para que cuando se presente una desigualdad
entre las partes (un caso de proteccin al consumidor, o de barreras de acceso al mercado) la
Administracin distribuye el peso de la carga de la prueba hacia quien est en mejor posicin
de asumirla.
El principio del contradictorio, es as, un derecho derivado de los derechos al debido proceso
y a la tutela judicial efectiva, tal como lo estima la Sentencia del Tribunal Constitucional
Espaol 145/1990, (para el caso de los procesos judiciales) al sealar que el referido principio
implica que los contendientes, en posicin de igualdad, dispongan de las mismas

oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento

judicial de sus tesis. As, en cuanto el procedimiento trilateral participa de la esencia del
jurisdiccional, debe tenerse presente que debe garantizarse la posibilidad de que ambas
partes ejerzan su derecho a ofrecer y producir las pruebas posibles, siempre y cuando se
encuentren en posicin de igualdad. De no ser ello as, la autoridad administrativa est
facultada a trasladar el peso de la carga de la prueba a aqul administrado que tenga mejor
capacidad de soportarla.
En este tipo de procedimiento la autoridad debe ser lo suficientemente cautelosa, para no
sustituir el deber probatorio de las partes. Por tanto, la aplicacin del principio de verdad
material debe estar atenuada, al operar la presuncin de igualdad entre las partes
intervinientes en el procedimiento trilateral. Sin embargo, ello no implica que la autoridad
administrativa ante la cual se desenvuelve el PAT, como entidad servicial de los intereses
generales, ejerza su facultad de ordenar y producir pruebas cuando exista un inters pblico
inherente a la resolucin del procedimiento.
Tambin, por ltimo, es de resaltar la prescripcin contenida en el artculo 225 de la LPAG, en
cuanto sta consagra la posibilidad de que la Administracin prescinda de la actuacin de
cualquiera de las pruebas ofrecidas por las partes, en caso de existir acuerdo unnime de
stas al respecto. A nuestro entender, esta disposicin de la LPAG no implica otro significado
que el de sealar la atenuacin del principio de verdad material en el desarrollo del
procedimiento trilateral, pero sin que se considere de manera alguna que la Administracin
renuncie al deber de verificar la verdad de los hechos propuestos por las partes cuando su
pronunciamiento pueda revestir una afectacin al inters pblico.
8. EXCESIVA JUDICIALIZACIN Y FORMALISMO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRILATERAL.En funcin de las disposiciones contenidas en los artculos 221 a 224 de la LPAG puede
hablarse de una excesiva judicializacin o formalismo presente en la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral. Baste con citar la circunstancia de que en caso de
rebelda del reclamado ante la interposicin de una reclamacin administrativa, la entidad
pblica ante la cual se desarrolla el procedimiento deber tener por aceptadas o merituadas
como ciertas las alegaciones y hechos relevantes de la reclamacin formuladas por la parte
reclamante . Esta circunstancia procedimental inclusive tiene un rigor mayor que la prescrita
en sede procesal civil, donde la rebelda de una de las partes tiene como sancin la de causar
presuncin legal relativa sobre la verdad de los hechos expuestos en la demanda,
conforme lo seala el artculo 461 del Cdigo Procesal Civil. En tal sentido, la regulacin del
artculo 223.1 de la LPAG, ciertamente tiene un excesivo rigor formal que no se encuentra en
sintona con la vigencia del principio del informalismo a favor del administrado en la
tramitacin de los procedimientos administrativos.
Asimismo, encontramos que el artculo 223.3 de la LPAG, consagra un excesivo margen de
discrecionalidad a favor de la entidad de la Administracin ante cuya autoridad se desarrolle
el procedimiento trilateral, toda vez que se habilita a recibir la contestacin del reclamado
luego que se haya vencido el plazo establecido, siempre que la entidad lo considere
apropiado y razonable. De la prescripcin anotada, no se deduce algn indicio de qu
debemos entender por apropiado y razonable, por lo que existe una puerta abierta para la
arbitrariedad o la ruptura del equilibrio de la igualdad entre las partes, circunstancia que
sera utilizada en contravencin del principio de actuacin imparcial de la autoridad
administrativa a cargo del procedimiento trilateral. En tal sentido, sera apropiado configurar
algunos criterios que permitiran aplicar la excepcional circunstancia contenida en el artculo
223.3 de la LPAG, tales como, por ejemplo, la imposibilidad del reclamado de reunir ciertos
documentos imprescindibles para formular la contestacin a la reclamacin, entre otras
causas. Sin embargo, un parmetro eficiente para la aplicacin de esta regulacin
excepcional, lo constituira la exigencia de que el reclamado formule un pedido de ampliacin
de plazo para contestar la denuncia en su contra, o que en todo caso, comunique a la
autoridad administrativa la circunstancia objetiva que le impida efectuar su contestacin a la
reclamacin dentro del plazo establecido. En nuestra opinin, el empleo de los criterios
sealados, disminuir la peligrosidad de haber establecido una excepcin como la contenida

en el artculo 223.3 de la LPAG, que como sealamos, puede constituirse en fuente de

arbitrariedades, o una puerta abierta para romper la vigencia del principio de trato igual a las
partes intervinientes en el procedimiento trilateral.
Otra frmula que a nuestro parecer, consagra el excesivo formalismo del procedimiento
trilateral, es la contenida en el artculo 224 de la LPAG, norma que prohbe la rplica a las
contestaciones de las reclamaciones. Creemos que, en todo caso, debera haberse previsto la
posibilidad de permitir la alegacin de nuevos hechos sobrevinientes a la reclamacin, o la
ocurrencia del alguna circunstancia que tenga incidencia en el desarrollo del procedimiento.
Justamente en casos como ste, es que se denota la excesiva formalizacin del
procedimiento trilateral, hecho que va en detrimento de la vigencia del informalismo y la
flexibilidad en el desarrollo del procedimiento administrativo.
En los trminos planteados, se puede afirmar que en lneas generales, la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral, pudo haber contenido disposiciones que atenen el
formalismo de sus preceptos, puesto que a nuestro entender en algunas de las disposiciones
comentadas se estara rompiendo con la elemental exigencia de concebir al procedimiento
administrativo como un cauce flexible de los intereses generales a los que sirve la
administracin, a diferencia del proceso judicial, que se rige por una combinacin de factores
dispositivos e inquisitivos. Para el especfico caso del procedimiento administrativo, su propia
naturaleza instrumental hace que se atenen las exigencias formales en aras de
salvaguardar el inters pblico presente en su desarrollo. En tal sentido, creemos firmemente
en que las disposiciones que prescriben una excesiva formalizacin del procedimiento
debern ser aplicadas cautelosamente al procedimiento trilateral, permitindose la utilizacin
de mecanismos excepcionales que permitan a las partes ejercer sus derechos dentro del
desarrollo del procedimiento, sin que sta circunstancia opere como una camisa de fuerza
que les impide ejercer los mismos ante el yugo de formalismos asfixiantes.
9. A MODO DE CONCLUSION.1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solucin de
controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no se
encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG ( como una categora distinta al
procedimiento comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de la LPAG, sino
que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin normativa de los diversos
procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas
y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de servicios pblicos.
3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que
participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que
se regulan por su normativa especial.
4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un procedimiento
administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa
sobre la cual debe reposar, as como el sentido de imparcial formal y material que debe tener
la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas.
5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo
suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el principio de verdad
material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se termine
distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la
autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deber sustituir el deber probatorio de
las partes.
6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un
consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades pblicas como parte

de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre
este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de administrado.
7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento, es su excesiva
impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicacin de soluciones o
respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se tome
en consideracin el carcter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo V del
Ttulo Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicacin del bloque de
normatividad administrativa sobre los preceptos del derecho procesal civil.