Teora del Estado y el Gobierno - Uruguay

TEORA DEL ESTADO

Concepto de Estado
Segn VSCOVI, El Estado es una de las diversas maneras de organizarse la Sociedad. sta,
histricamente, ha tenido formas variadas de organizacin (clan, tribu, civita, etc.). La organizacin
jurdica de la sociedad en su forma actual se llamaEstado.
(...) La sociedad es un todo orgnico y no la simple suma y no la simple suma de individuos. Es
una unidad formada por una compleja red de intercambios de ideas, sentimientos y emociones, de los
individuos que la componen, de modo que los hombres son simples partes de ese todo que tiene una
vida propia, pues ellos pasan y la sociedad y sus diversas organizaciones (las instituciones),
permanecen.
(...) De todas las formas de organizarse polticamente la sociedad y por una evolucin histrica, se
ha llegado al Estado, que no es la primera, sino una de las tantas, ni tiene por qu ser la ltima. Las
organizaciones internacionales as parecen demostrarlo. La mayora de los autores estn de acuerdo en
afirmar que el Estado segn la concepcin actual del mismo, naci en la Edad Moderna. [1]
Sostiene el Prof. Daniel ZUASTI que,
el Estado es un pueblo, instalado en un territorio determinado, jurdicamente organizado bajo un poder
supremo, dotado de una personalidad propia capaz de querer y de obrar como un todo nico para fines
colectivos.
El hecho Estado es discutible, el hecho Sociedad es innegable. El Estado es una organizacin
posible en la Sociedad. El Estado no es una organizacin perfecta, definitiva y acabada; pero es una
organizacin perfectible, evolutiva y progresista. La Sociedad puede ser nacional o internacional, civil o
poltica. El Estado es, con preferencia, una organizacin nacional de la sociedad poltica. [2]
Orgenes y desarrollo del Estado
A travs de la historia, se utilizaron diversas denominaciones para identificar lo que modernamente
conocemos como Estado. As, por ejemplo, en la Grecia clsica se hablaba de la Polis como sinnimo de la
ciudad-estado; por su parte en Roma, la denominacin usada fue Civitas, equivalente a la comunidad de
ciudadanos, o tambin la Res publicaesto es la cosa comn. La palabra repblica emana de la idea de que la
organizacin es una institucin comn a todos los ciudadanos romanos y significa un nuevo avance de la ciencia
constitucional. Y cuando el Estado romano, con el transcurso de los aos se extendi considerablemente, comenz a
usarse la palabra imperium en el que ya se acenta el elemento decisivo del concepto del Estado moderno: el
poder o la potestad de mandar (Soberana).
La palabra Estado se empieza a usar en la Edad Media. En el Derecho germnico fue donde primeramente
apareci la denominacin Reich (Estado) de regnun destacndose as, tambin, al factor poder o dominio
(regnare, reinar).
Pero fue en Italia durante los siglos XV y XVI, que se comenz a utilizar la palabraStato para designar a la
pluralidad de los Estados italianos, dado que en ese momento haba tres grandes ciudades-estados que eran Venecia,
Miln y Florencia, y otras tres de segunda lnea que eran Gnova, Ferrara y Bolonia. Etimolgicamente, la palabra
procede del lxico jurdico italiano y es usada en un primer momento asociada al nombre de determinadas ciudades
(Stato de Firenze), siendo una palabra latina, status que significa ordenacin o estado de la convivencia.

La doctrina reconoce a Nicols MAQUIAVELO haber utilizado por primera vez la palabra Estado en
forma cientfica, cuando en su obra El Prncipe, publicada en 1515, expresa al comienzo del Captulo I:
Cuantos Estados, cuantas dominaciones ejercieron y ejercen todava una autoridad soberana sobre los
hombres, fueron y son repblicas o principados. [3]
Pero la consolidacin de la palabra Estado se produce recin en el siglo XVIII, designando la totalidad de
la comunidad poltica.
Ahora bien, cmo se produjo el desarrollo histrico del Estado?
El Estado moderno tal como lo conocemos actualmente se desarroll y consolid luego de la formacin de
los Estados nacionales en Europa a partir del Renacimiento. Los orgenes del Estado moderno debemos buscarlos,
pues, en las Ciudades-Repblicas italianas.
Sobre el particular, afirma Hermann HELLER que la nueva palabra Estado designa certeramente una cosa
totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en el continente europeo, las poliarquas, que hasta entonces
tenan un carcter impreciso en lo territorial y cuya coherencia era floja e intermitente, se convierten en unidades de
poder continuas y reciamente organizadas, con un solo ejrcito que era, adems, permanente, una nica y competente
jerarqua de funcionarios y un orden jurdico unitario, imponiendo adems a los sbditos el deber de obediencia con
carcter general. A consecuencia de la concentracin de los instrumentos de mando, militares, burocrticos y
econmicos, en una unidad de accin poltica fenmeno que se produce primeramente en el norte de Italia debido al
ms temprano desarrollo que alcanza all la economa monetaria surge aquel monismo de poder, relativamente
esttico, que diferencia de manera caracterstica al Estado de la Edad Moderna del Territorio medieval. [4]
Entonces, nos encontramos que los elementos fundamentales para la consolidacin y desarrollo del Estado
Moderno son cuatro:

La creacin de un ejrcito permanente, con lo que se consagra la unidad del Estado en lo militar.

La formacin de una burocracia remunerada, ordenada jerrquicamente, dedicada al ejercicio de la funcin

pblica.

El establecimiento de un sistema tributario, imprescindible para disponer de los recursos financieros necesarios
para pagar las remuneraciones del ejrcito y de la burocracia.

Finalmente, para consolidar definitivamente la unidad del poder del Estado, se necesit instaurar un sistema
jurdico, distinguiendo precisamente entre Derecho Pblico y Privado, entre ley y contrato, etc., extremo que se
concret debido a la recepcin del Derecho Romano en las Universidades del norte de Italia.
Estos cuatro elementos ejrcito, burocracia, sistema tributario y sistema jurdico contribuyeron al
desarrollo y consolidacin definitiva del Estado a partir del Renacimiento.
Elementos constitutivos del Estado
De acuerdo con la definicin de Estado que da ZUASTI, se puede hacer una descripcin del
Estado a travs de sus elementos constitutivos, que son tres: elterritorio, la poblacin y el poder ettico.

1) Territorio.
Es la base fsica del Estado. Est constituido por el espacio en el cual se ejerce su autoridad.

Una regin geogrfica cerrada posibilita y estimula la creacin de una entidad poltico-social unida;
las personas que viven en la misma tierra estn sometidas a semejantes condiciones espaciales de
ordenacin y de vida. Pero la influencia de este elemento no es absoluta, ya que ningn hecho
geogrfico tiene importancia poltica con independencia del obrar humano.
Segn VSCOVI, el territorio es un elemento esencial para la existencia del Estado, puesto que
las personas deben estar permanentemente adheridos a una tierra y en ella se ejerce el poder jurdico de
la organizacin. Sobre un territorio solamente puede existir un orden jurdico soberano, y por ello el
territorio, adems de imprescindible, es nico e impenetrable. No pueden ejecutarse dentro de l actos
de autoridad por otro Estado, ni invadirse su esfera espacial.
En cuanto a sus lmites, el territorio del Estado comprende tambin, adems de la superficie
terrestre, las aguas que estn en sus confines, el espacio areo y el subsuelo. Por esto hablamos de
espacio territorial; o como dice KELSEN un espacio tridimensional (longitud, altura y
profundidad). Entonces, el territorio convertido en espacio es el lugar donde se aplican las normas
jurdicas del Estado, y constituye el mbito de validez de dichas normas.
2) Poblacin
El pueblo est constituido por todas las personas que habitan el territorio. Se trata de todas las
personas sometidas al poder jurdico del Estado. Es este poder u organizacin jurdica lo que da unidad
a ese grupo de personas, convirtindolo en un elemento constitutivo del Estado: la poblacin.
El aspecto cualitativo de la poblacin es ms importante que el cuantitativo. Con relativa
independencia del nmero de sus integrantes, debe tratarse de una organizacin social, compuesta de
una cantidad de personas, entre las cuales exista una cierta divisin del trabajo y una determinada
variedad en las condiciones de vida, que es justamente lo que requerir la unidad de poder o de disciplina
que se llama Estado.
Algunos autores han reclamado, a lo largo de la historia, que los Estados deben hacerse sobre
bases nacionales. Pero no ha sido posible llegar a un nico concepto de Nacin.
En forma provisoria, se puede decir que la Nacin es un grupo de personas con caracteres
aglutinantes comunes, que se llaman factores nacionalizantes. Algunos autores sostienen que el carcter
nacional deriva de la raza, el lenguaje, la religin, la comunidad geogrfica, el pasado comn, etc.
VSCOVI entiende que la Nacin se funda principalmente en factores psicolgicos o espirituales,
aunque este elemento subjetivo pueda estar determinado por factores objetivos.
La poblacin de un Estado, no necesariamente debe ser una nacin, aunque pueda resultar
ventajoso que lo sea. El Estado es una organizacin jurdica de personas, sean cuales fueran los
vnculos que los unen, exigindose solamente que se trate de una comunidad voluntaria.
3) Poder ettico
Es un poder de mando que se impone a todos las personas encerradas en la rbita del Estado
(territorio) en forma total. Todos los dems poderes u organizaciones jurdicas que hay en el Estado
estn sometidos a aqul. Este poder se ejerce por medio del gobierno.
Este poder tiene dos caracteres fundamentales que lo difieren de los otros que existen en las
diversas organizaciones sociales.

a) Es originario, pues no deriva de ningn otro. Hay autores que sealan que existen poderes que
derivan de otros, como en el caso de los Gobiernos Departamentales, que son organizaciones de poder
que proviene del Estado y son constituidos por una norma jurdica (ley orgnica municipal) dictada por
ste.
b) Es forzoso e ineludible. Estamos dentro del poder del Estado y no podemos escaparnos de l
cuando queremos a pesar de nuestra voluntad. Aunque estuvieran dotadas de autoridad, la Iglesia,
una asociacin, o un gremio, no tendran la posibilidad de imponernos el cumplimiento de sus preceptos
en forma absoluta, porque siempre cabe la posibilidad de salir de las mismas. En cambio, el poder del
Estado, por ser jurdico, tiene el carcter de ser coactivo, esto es, la capacidad de imponer sus mandatos
por la fuerza, sin que podamos escapar de su orden normativo.
Este elemento suele relacionarse con el concepto de soberana. En este sentido, los autores se
agrupan en torno a dos tendencias fundamentales: a) la de aquellos que hacen de la soberana algo
idntico al poder del Estado, es decir, que establecen entre soberana y Estado una perfecta identidad; y
b) la de los que, por el contrario, distinguen la soberana del poder ettico y la presentan como una
cualidad, como un atributo del poder del Estado.
Segn VSCOVI, la soberana es una cualidad del poder estatal en virtud de la cual ste es
superior e independiente de todo otro. () Soberano es el poder que puede modificar o crear su propia
competencia, es decir aumentar o cambiar su organizacin y sus facultades.
La soberana puede manifestarse de dos maneras, segn sea en lo interno o en lo externo.
Desde el punto de vista interno, la soberana consiste en la nota del poder de ser superior a todos
los dems. Si bien dentro del Estado hay otras organizaciones que dictan normas, stas no slo son
obligatorias porque el Estado las acepta.
Desde el punto de vista externo, soberana, en sentido estricto, significa que no hay ningn otro
poder por encima del que tiene el Estado; es sinnimo deindependencia.
CARACTERES DEL ESTADO URUGUAYO
Estado Democrtico y Social de Derecho
La primera disposicin que debemos tener en cuenta en nuestra aproximacin al conocimiento de
este tema es el artculo 1 de la Constitucin de la Repblica:
La Repblica Oriental del Uruguay es la asociacin poltica de todos los habitantes
comprendidos dentro de su territorio.
Se desprende de esta disposicin, en primer lugar, que nuestro constituyente se afili a la teora
contractualista, en cuanto habla de asociacin poltica; y en segundo lugar, que dicha asociacin
poltica se integra por todos los habitantes que se encuentran en su territorio.
El Estado uruguayo, tiene las siguientes caractersticas:

Humanista. Basado en la concepcin filosfica del Iusnaturalismo, nuestro Estado recoge los
principios de la solidaridad humana al reconocer los derechos inherentes a la persona humana y proveer
las garantas necesarias para su proteccin. (arts. 7 y 72 CR)
Integracionista. De acuerdo a lo dispuesto por el art. 6, inc.2 de la C.R. se debe ... procurar la
integracin social y econmica de los Estados latinoamericanos.... Se excluye obviamente, la
integracin poltica. As, no existe obstculo para que el Uruguay integre asociaciones comerciales,
econmicas, etc., pero no podr asociarse en aquellos tipos de alianzas que impliquen la afectacin de
sus asuntos internos o relacionamiento externo, ni que limiten en modo alguno su soberana.
De Derecho. El Estado est sometido a la Constitucin, la cual emana de la Nacin y se impone
a ambos. El Estado nace de un sistema normativo y existe en la forma que la Constitucin decida.
Unitario. Se trata de un Estado fuertemente centralizado donde las potestades pblicas se
concentran en los rganos centrales. No obstante, existen dos grados de descentralizacin (funcional y
territorial) que, como en otros tantos Estados aparecen en el nuestro, dado la complejidad y amplitud de
los fines que el Estado tiene.
Constitucional. La organizacin poltica del Estado uruguayo est determinada por su norma
mxima que es la Constitucin de la Repblica. Esta delimita el poder del Estado, establece la
competencia de sus rganos y pone lmites a los desbordes de aqul cuando perjudican los derechos de
los particulares.
Pacifista. Esta caracterstica est claramente consagrada en el art. 6 de la C.R.: En los tratados
internacionales que celebre la Repblica propondr la clusula de que todas las diferencias que surjan
entre las partes contratantes, sern decididas por el arbitraje u otros medios pacficos....
Laico. Desde el ao 1918, el Estado uruguayo no sostiene religin alguna y, en consecuencia,
proclama la libertad de cultos en su sentido amplio.
Soberano. La soberana es la potestad absoluta de gobierno de la misma persona jurdica
estatal; implica un ordenamiento jurdico originario, nico y supremo, dado que su validez no deriva de
ningn otro poder jurdico superior. Como ensea Maurice Duverger, la soberana en su sentido ms
simple es el supremo poder de mando, aquel que pertenece a la ms alta autoridad.
Como Estado independiente, su poltica interna y exterior no podr ser dictada por otro Estado
extranjero, y su accionar internacionalmente ser en relaciones de igualdad jurdica.
Ella es y ser para siempre libre e independiente de todo poder extranjero. (art. 2, C.R.).
La soberana en toda su plenitud existe radicalmente en la Nacin, a la que compete el derecho
exclusivo de establecer sus leyes, del modo que ms adelante se expresar. (art. 4, C.R.).
Social. Como sostiene Dardo Regules[5], este carcter se funda en que, sin prdida de su
libertad, el hombre pueda acceder a condiciones de vida tales que exista real igualdad entre los
habitantes del Estado; y, como dice Alberto Ramn Real[6], por su concepcin amplia de los fines

estatales, para lograr formas de convivencia cada vez ms justas, favorables a la expansin integral de la
personalidad, el Estado uruguayo no es solamente un Estado de derecho, a secas; es un
Estado social de derecho, o, mejor, un Estado de derecho democrtico-social.
TITULARIDAD Y FORMAS DE EJERCICIO DE LA SOBERANA
Quin tiene la titularidad de la soberana?
Si retrocedemos a la lectura del art. 4 C.R, previamente transcripto habremos de encontrar la
respuesta: la soberana reside radicalmente en la Nacin.
El trmino Nacin se refiere a una entidad abstracta e indivisible que es soberana en cuanto tiene
la capacidad de autodeterminarse en forma original (radicalmente, dice la Constitucin).
Qu tipos de soberana existen?
Se distingue dos tipos de soberana: la soberana interna que se vincula al concepto
de supremaca y la soberana externa, que se vincula al concepto deindependencia.
Cmo se ejerce la soberana?
La soberana se ejerce de dos formas:
Indirectamente: por los Poderes representativos estatuidos por la Constitucin.
Directamente: por el Cuerpo Electoral en los casos de sufragio, iniciativa, referndum y plebiscito.

CIUDADANA Y SUFRAGIO, SUS GARANTAS

Podemos definir el sufragio como el derecho que el individuo tiene de participar en el
procedimiento electoral mediante la emisin de su voto.
Dnde est regulado el sufragio en nuestro derecho positivo?
Las bases del sufragio estn preceptuadas en el artculo 77, C.R.
Cules son esas bases?
a) Inscripcin obligatoria en el Registro Cvico Nacional para todos los ciudadanos y electores no
ciudadanos.

b) Voto secreto.
c) Voto obligatorio. El no votar sin causa justificada, se sanciona con multas o inhibiciones segn los
casos. (Ver Ley 16.017).
d) Universalidad. Del acpite del art.77, C.R., as como de los principios filosficos y dems
disposiciones contenidas en la parte dogmtica de nuestra Carta constitucional, se desprende que el
derecho a sufragar lo tienen todos los ciudadanos inscriptos en el Registro Cvico Nacional y los electores
no ciudadanos que as lo hayan hecho, siempre que no se encuentren en alguna de las situaciones
previstas en el art. 80, C.R. (suspensin de la ciudadana).
El art. 77 analizado, en sus numerales 5, 7 y 9 regula aspectos vinculados al sufragio que
constituyen verdaderas garantas electorales.
Mencionamos unos renglones antes la obligatoriedad de sufragar para todos los ciudadanos
inscriptos en el Registro Cvico Nacional. Ser ciudadano implica poseer la calidad jurdico-poltica
que habilita a una persona a participar en la vida poltica.
Quines son ciudadanos para nuestro ordenamiento jurdico?
Distinguimos ciudadanos naturales y legales.
a) Son ciudadanos naturales, los hombres y mujeres nacidos en el territorio de la
Repblica. Los nacidos en cualquier lugar, hijos de padre o madre oriental, con tal que se
avecinen en el pas y se inscriban en el Registro Cvico Nacional. (art. 74, C.R.).
b) Son ciudadanos legales, aquellos extranjeros que cumplan los siguientes requisitos: buena
conducta; posean capital en giro, propiedad en el pas, profesin de alguna ciencia, arte o industria;
residencia de tres aos (con familia constituida en la Repblica) o de cinco aos (sin familia constituida
en la Repblica). (art. 75, C.R.).
Y tambin son ciudadanos legales, los hombres y mujeres extranjeros que obtengan gracia
especial de la Asamblea General por servicios notables o mritos relevantes. (art. 75, lit. c, C.R.).
Los extranjeros no estn obligados a obtener la ciudadana, tienen el derecho a hacerlo si
cumplen los requisitos sealados.
Cundo obtienen los ciudadanos legales el ejercicio de su ciudadana?
Tres aos despus de obtenida la carta de ciudadana (art. 75, inc. 3).
Se excepta a quienes obtuvieron la ciudadana legal por gracia de la Asamblea General, los que
pueden ejercer sus derechos de inmediato.
Qu derechos otorga la ciudadana?

Ser elector y elegible (art. 77, C.R).

Participar en los plebiscitos (art. 331, C.R).

Participar en la iniciativa y el referndum (arts. 79, inc.2, 304 y 305, C.R).

Ser llamados a empleos pblicos (art. 76 C.R.).

La ciudadana se pierde o se suspende?

Podemos encontrar las dos situaciones.
Se pierde, para los ciudadanos legales, en el caso previsto en el art. 81 de la Constitucin de la
Repblica (naturalizacin ulterior).
Se suspende por las causales enumeradas en el art. 80 de la Constitucin de la Repblica.
Quines son los electores no ciudadanos?
Son aquellos extranjeros que, sin poseer la calidad de ciudadanos legales, tienen reconocido su
derecho al sufragio en el Pas. Estn regulados en el artculo 78 de la Constitucin de la Repblica.

Qu exigencias se les pide?

Buena conducta; familia constituida en la Repblica; poseer capital en giro, propiedad en el pas o
profesar alguna ciencia, arte o industria; quince aos de residencia habitual en la Repblica.

Qu derechos tienen?
Slo tienen derecho al sufragio. Esto significa que no pueden ser electos, ocupar cargos pblicos,
ni intervenir en plebiscitos ni iniciativa popular.

LA CONSTITUCIN NACIONAL
Antes de entrar a estudiar el Gobierno Nacional, es necesario detenernos en las caractersticas de
nuestra Ley Fundamental.

La Constitucin de la Repblica es la norma jurdica fundamental y fuente primaria del ordenamiento

jurdico.
Desde el punto de vista jurdico, establece, en su parte orgnica, un conjunto de normas relativas a la
organizacin y funcionamiento de las instituciones del Estado. Son normas que estructuran el Estado, definen sus
rganos, su modo de integracin y sus competencias.
Adems, en su parte dogmtica, indica las bases que sustentan nuestro rgimen democrtico representativo
de gobierno. Se refiere a las relaciones que existen entre los Poderes del Estado y los individuos, y entre stos entre
s.
Caracteres bsicos
Escrita: est documentada grficamente y aprobada con ese carcter por el Poder Constituyente.
Codificada: todas sus normas se encuentran contenidas en un solo documento.

Rgida: los mecanismos para su reforma difieren de los previstos para las leyes ordinarias. (art. 331, C.R.)

De establecimiento democrtico-formal: establece la participacin del Cuerpo electoral para su reforma.

Datos histricos
La primera Constitucin de la Repblica data de 1830, y a sufrido numerosas (y a veces
profundas) modificaciones a lo largo de nuestra historia.
Lo que importa destacar, ms que detallar todas y cada una de las modificaciones efectuadas, es
que la que hoy se encuentra vigente, data del ao 1967.
Si bien algunos autores sealan que las reformas realizadas en los aos 1989, 1994 y 1996,
fueron profundas, la mayora de la doctrina est de acuerdo en que todas ellas no modificaron la esencia
ni la estructura del Estado que la Constitucin de 1967 estableci, por lo que puede considerarse
plenamente vigente, an con las modificaciones efectuadas posteriormente a su entrada en vigor.
TEORA DEL GOBIERNO
Concepto
Al iniciar el estudio de la teora del gobierno, es necesario, en primer trmino, precisar el alcance de esta
expresin. Es corriente, no slo en el lenguaje vulgar, sino incluso en el lenguaje tcnico, que la
expresin gobierno sea utilizada para anotar dos nociones distintas:
1.- Por gobierno, muchos autores especialmente italianos y algunos franceses entienden
referirse al Poder Ejecutivo.

2.- Cuando nos referimos a la teora del gobierno, entendemos aludir a la totalidad de
este sistema orgnico de autoridades a travs del cual se expresa el Poder del Estado, creando,
afirmando y desenvolviendo el orden jurdico.
Decir que el gobierno es el sistema orgnico de autoridades a travs del cual se expresa el poder
del Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurdico, es decir, que el gobierno aparece
objetivamente como la personificacin, como el agente visible del Estado en sus relaciones con los
individuos. Por lo menos, el gobierno es la representacin visible del Estado en cuanto el Estado es
fuente de poder, desde que este poder slo se manifiesta a travs del gobierno.
Conviene aclarar, antes de seguir, que el problema relativo a la naturaleza misma del gobierno,
est condicionado a cuanto se diga acerca de la naturaleza misma del Estado. Hay una relacin de
conexin o, mejor todava, de subordinacin, entre la teora del gobierno y la teora del Estado.

Dijimos:
el gobierno es un sistema orgnico de autoridades, a travs del cual se expresa el poder del
Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurdico.
a) Sistema orgnico
Por qu decimos sistema orgnico? Porque entre todos los elementos del gobierno existe una
cierta coherencia, una cierta trabazn o encadenamiento,cualquiera sea el tipo de gobierno que se
estudie; naturalmente, el cuantum de esa correlacin entre las distintas partes del gobierno puede
variar, lo mismo que el nmero de esas partes.
Si examinamos el gobierno ms primitivo, el del jefe de la horda, las partes se reducen a uno y,
por consiguiente, la coherencia del sistema alcanza aqu su plenitud. Si examinamos nuestro sistema de
gobierno advertimos, con respecto a la administracin centralizada, una divisin en poderes: un Poder
Legislativo, un Poder Ejecutivo, un Poder Judicial y un esbozo de Poder Electoral, cada uno de ellos con
un mbito de competencia definido por la Constitucin; pero por mayor que sea la separacin entre estos
poderes, siempre existir una correlacin entre sus movimientos, ms estrecha en un rgimen
parlamentario, ms laxa en un rgimen presidencialista.
Los centros de autoridad podrn ser mltiples, y ello depender de la complejidad de la
administracin del Poder. Sin embargo, hasta el ms inmenso conjunto de autoridades funciona con
relacin a ciertas normas de gobierno y, tomadas en su conjunto, aparecen como una unidad de
administracin del Poder. En circunstancias excepcionales, puede ocurrir que en un mismo Estado
surjan centros de autoridad desconectados entre s y an combatindose. Pero esto es la patologa del
gobierno.
El gobierno lo concebimos como un sistema orgnico de autoridades; puede dejar de ser
orgnico, pero esto ser slo el episodio, no la norma.
b) de autoridades
Decimos que es un sistema de autoridades; tenemos en cuenta, pues, de modo primordial, a
quines ejercen el poder y no al poder mismo. Lo sustantivo es el rgano; la funcin no es ms que la
expresin o manifestacin de la vivencia del rgano. Hay gobierno an cuando los rganos no estn en
actividad; se es gobernante an cuando se integre un rgano que actualmente no est funcionando,

siempre que dicho rgano posea el poder de actuar eventualmente. Un Vicepresidente de la Repblica
que no est en funciones, es un rgano de gobierno, integra el gobierno; basta que tenga el poder
potencial de administrar el organismo estatal.
Por ltimo, parece ms conveniente decir que el gobierno es un sistema de autoridades que
decir que el gobierno es un sistema de rganos. El rgano es la institucin constituida por uno o ms
individuos a los cuales el orden jurdico le confiere el poder de manifestar una voluntad que es imputable
al Estado. As, por ejemplo, el Parlamento es un rgano, porque cuando en l se conjugan en
determinado sentido las voluntades individuales de sus miembros, ese querer es atribuido por la
Constitucin de la Repblica al Estado. Cuando el Presidente de la Repblica manifiesta su voluntad,
dentro del mbito de competencia que la Constitucin le fija, su querer, que ha sido elaborado en una
persona fsica, es imputado por la Constitucin al Estado y vale como voluntad del Estado. Esto es el
rgano.
Pero el gobierno no es slo sistema de rganos, sino que tambin lo integran individuos cuyo
querer no vale como querer del Estado, cuya voluntad no puede ser imputada al Estado como voluntad
estatal, pero que contribuyen de alguna manera a realizar, en los hechos, el querer del Estado un
agente de Polica, por ejemplo. Entonces, la expresin que tiene un contenido ms amplio que la de
rgano del Estado y que alcanza no solamente a los rganos sino a esta otra categora de sujetos, es
Agente Pblico.
c) que expresa el poder del Estado
Decir que el gobierno expresa el poder del Estado significa afirmar que Estado y Gobierno no son
la misma cosa. As como la accin aparece como una manifestacin de la voluntad sin ser la voluntad
misma, as el gobierno aparece como una manifestacin del poder del Estado sin ser el poder del Estado
mismo.
El gobierno es el instrumento tcnico a travs del cual se revela y acta el poder del Estado. El
instrumento es contingente; el generador del poder que por ese instrumento se expresa es
permanente. Los gobiernos pueden cambiar, el Estado no por ello se altera en su individualidad. La
muerte de un Estado importa siempre la muerte del gobierno; la recproca no es verdadera.
d) creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurdico.
Este es el fin que orienta toda la actividad gubernamental: crear, afirmar y desenvolver el orden
jurdico.
Ahora bien, no tiene el Estado, adems del fin jurdico, fines de cultura, de conservacin,
econmicos? A juicio de Justino JIMNEZ DE ARCHAGA, el fin directo, inmediato del Estado, es
exclusivamente la realizacin del Derecho. Cosas distintas de los fines del Estado son las profesiones o
actividades confiadas a l.
El Estado puede ser industrial, banquero, educador; puede cumplir actividades de orden cultural o
econmico; esto depender de los tiempos, del consentimiento de los hombres, pero el nico lenguaje
del Estado es el Derecho: el Estado hace cultura por medio de sus leyes, por medio de la actividad de
sus funcionarios, y la sancin de la ley y el contralor de la actividad de los funcionarios no se cumple sino
mediante el Derecho. Los fines de cultura, de conservacin y econmicos son, no fines del Estado, sino
fines del Derecho que el Estado crea.
Por tanto, la funcin del gobierno no es otra que crear, afirmar y desenvolver el orden jurdico.
Formas de gobierno

Con respecto al problema del gobierno, la historia del pensamiento poltico nos muestra que los
investigadores primero han procedido tratando de establecer, de un modo general y en funcin de sus
caracteres externos, qu cosa es el gobierno; ms tarde, tratando de realizar una clasificacin de las
distintas formas que el gobierno presenta en los diferentes estados de su evolucin histrica.
El criterio de clasificacin no ha sido siempre el mismo; las formas de gobierno pueden ser
clasificadas partiendo de distintos puntos de vista: en funcin del nmero de gobernantes, en funcin del
modo cmo se trasmite el poder, en funcin de los procedimientos mediante los cuales se crea la
voluntad gubernamental, etc.
Lo que de antiguo impresion a los investigadores fue precisamente la diferencia en cuanto al
nmero de los gobernantes.
PLATN por ejemplo, hablaba del gobierno de uno (monarqua), del gobierno de
varios (aristocracia), y del gobierno del mayor nmero (democracia). Pero Platn era un aristcrata, y
por su particular concepcin de la justicia, era un enemigo del rgimen democrtico: admita que la
frmula de gobierno ideal era aquella en la cual un rey filsofo, sabio y prudente tomara a su cargo
atribuir a cada uno de los hombres una funcin dentro del grupo social, la ms conforme con su propia
naturaleza, quedando as librado a la discrecin del rey el destino de la vida humana en su integridad.
Ahora bien, segn Jimnez de Archaga, la atencin slo al nmero, no va con nuestro actual
sentido de la libertad, ya que hoy no puede ser definida la democracia solamente en funcin del nmero
de los que gobiernan, sino que este concepto poltico se ha integrado ya definitivamente con la idea de
libertad, que no se armoniza con esta disposicin total de la vida del hombre por parte del gobierno.
Con ARISTTELES, la clasificacin de las formas de gobierno se enriquece: distingue entre
formas puras y formas impuras. Las formas puras monarqua, aristocracia y democracia son
siempre gobiernos inspirados en el inters de todos. En cambio, las formas impuras tirana, oligarqua
y demagogia son gobiernos inspirados en el inters de los gobernantes y no en el inters comn.
Advertimos que, para Aristteles, no se trata solamente de establecer cuntos son los que
gobiernan en relacin al nmero de los gobernados, sino que hay un criterio de justicia econmica,
actualsimo, en el fondo de su clasificacin, que le hace decir que ser oligrquico el gobierno an
cuando est detentado por la mayora, siempre que la mayora est formada por los que son
econmicamente poderosos.
Aristteles tambin observa que no siempre las formas tpicas son las ms convenientes, ni son
las que realizan mejor el ideal de justicia; por el contrario sostiene que la conveniencia pblica hace
necesario recurrir a formas mixtas de gobierno, es decir a sistemas de administracin del poder estatal
que no se ajusten perfectamente a cada uno de estos tipos bsicos, sino que resulta de la combinacin
de sus elementos caractersticos.
Ms all de las clasificaciones clsicas del gobierno, seguimos aqu el criterio de Justino JIMNEZ
DE ARCHAGA, quien entiende que:
La diferencia que hay entre el concepto de gobierno y el de Estado, es que el de Estado es ms
profundo y complejo; el gobierno es simplemente un sistema orgnico de autoridades a travs del
cual se expresa el querer del Estado.
El gobierno depende siempre, en su organizacin, en su funcionamiento, en su complejidad, de
los fines que el Estado se proponga cumplir. Estar condicionado por el concepto de Estado
sobre el cual debe fundarse. Actualmente advertimos dos grandes concepciones antagnicas en

cuanto al Estado: los que lo conciben como un rgimen fundado en el consentimiento de los hombres y
los que lo entienden como un rgimen de poder aplicado a los hombres. Esta diferencia esencial entre
los dos modos de concebir el Estado da, por un lado, a los regmenes (de Estado y gobierno) de
opinin y, por otro, los regmenes (de Estado y gobierno) de fuerza.

GOBIERNOS DE FUERZA

El autor compatriota Anbal Luis BARBAGELATA sostiene que la dicotoma que establece la
divisin de los gobiernos en gobiernos de opinin y gobiernos de fuerza no hace ms que replantear el
problema de la legitimacin del poder. Es que no existen en el mundo ms que dos poderes: uno
ilegtimo, es la fuerza; el otro legtimo, es la voluntad general.
Pero qu son los gobiernos de fuerza? Puede decirse, en principio, quegobiernos de fuerza son
los que se basan en la violencia en cualquiera de sus formas.
En la historia contempornea podemos apreciar por lo menos tres ejemplos de este tipo de
gobiernos: el rgimen fascista, el rgimen nazi y el rgimen sovitico. Su examen ofrece algunas
dificultades serias, por cuanto los gobiernos de fuerza en cuestin han seguido, desde su gnesis hasta
su definitivo asentamiento dos vas distintas. En efecto: en alguno de ellos los hechos han precedido a la
doctrina, mientras que en otros la doctrina precedi a los hechos.
Los tres tipos de gobiernos de fuerza que se analizan tienen marcadas diferencias, pero los tres
presentan un substrato comn. Descubierto ste, se habr descifrado su esencia y resuelto
afirmativamente el problema de la existencia de una teora de los gobiernos de fuerza.
Rasgos comunes a los gobiernos de fuerza
1) Estn asentados sobre la fuerza, a diferencia de los gobiernos de opinin que lo estn sobre el
consentimiento.
Los gobiernos de opinin se afirman en la libre conviccin y la libre expresin de esa conviccin
(en el consentimiento). En vez de eso, la violencia en todas sus formas es el signo de los gobiernos de
fuerza.
Claro que hablamos de fuerza (y de consentimiento) como nota predominante y no absoluta. Un
anlisis microscpico nos revela la intervencin de ambos factores en las dos clases de gobierno, lo que
cambia es la proporcin en que esos factores se dan.
2) Responden a una orientacin filosfica transpersonalista.
Todos los gobiernos de fuerzan parten de una desvalorizacin del individuo. El individuo, por
consiguiente, vale en tanto se desindividualiza o se subsume en lo general.
3) Necesitan de un mito: clase, nacin, raza.

La adhesin a tales regmenes no es inteligente y reflexiva, sino meramente simptica. Repudia

las decisiones conscientes y deliberadas que supondran la admisin de un principio que acabara por
destrozar la armona de su arquitectura, y luego, por desmoronar todas sus construcciones.
4) Satisfacen las exigencias de una forma particular de Estado: el Estado totalitario.
5) Se destacan por la imprecisin de los lmites de su competencia.
6) Concluyen por establecer la concentracin del poder en manos de un solo hombre.
7) Tienden a realizar una concepcin del mundo y de la vida(Weltanschauung).
Este rasgo es de capital importancia para la exacta comprensin de la naturaleza de estos
gobiernos, y es elemento decisivo para el diagnstico exacto de los gobiernos de fuerza en comparacin
con los gobiernos de ocasionales caudillos y generales que han proliferado.
De todas maneras, puede considerarse que las dictaduras militares que se originaron en los
golpes de Estado que se dieron en Amrica Latina en la 2 mitad del siglo XX, aprovechando la debilidad
de las democracias pueden ser catalogadas como gobiernos de fuerza. Estos regmenes seala
Enrique VSCOVI tambin entran en la clase de los totalitarios (o de fuerza), en cuanto suprimen las
libertades y adoptan un rgimen de Ejecutivo fuerte (a menudo encabezado por un dictador) y un
Legislativo no elegido popularmente, sino mediante designacin. En algunos de esos sistemas, el voto
popular (pero emitido en un sistema sin garantas polticas) ratifica algunos de esos rganos o nuevas
constituciones.
La dictadura cvico-militar que gobern en Uruguay entre los aos 1973 y 1985 tuvo estas
caractersticas.
GOBIERNOS DEMOCRTICOS O DE OPININ
Para el Prof. Ademar SOSA, las formas que puede asumir un gobierno democrtico son tres:
democracia directa, democracia indirecta o representativa y democracia semi-directa semirepresentativa.
1.- Democracia directa: es el caso de un Estado en el cual se renen los ciudadanos y sancionan
directamente (sin representantes que lo hagan por ellos) las normas que consideran necesarias para la
solucin de los problemas suscitados en la comunidad. Esta forma de gobierno es, de hecho, imposible
en los Estados modernos en virtud del tamao de sus territorios y, sobre todo, de la cantidad de
habitantes con que cuentan.
Se puso en prctica en algunas ciudades de la antigua Grecia, cada una de las cuales constitua
un Estado con territorio, poblacin y gobierno propio; razn por la cual se las denomin ciudadesestado. De todas maneras, quienes votaban las normas, es decir los ciudadanos, constituan una
pequea minora de la poblacin. Por lo tanto, es muy relativo el valor de este ejemplo como
representativo de una verdadera democracia.
2.- Democracia indirecta o representativa: esta forma de democracia es ms adecuada a las
caractersticas de los Estados modernos: la ciudadana elige a sus representantes para que stos

sancionen las normas y resuelvan las cuestiones pblicas. Los rganos de gobierno se integran con las
personas electas por el pueblo. Los gobernantes se consideran como representantes del pueblo.
3.- Democracia semi-directa o semi-representativa: es la forma que ha asumido, por ejemplo, el Estado
uruguayo. La calificacin de esta forma de democracia como semi-directa o semi-representativa no es, en
realidad, correcta (aunque tradicionalmente as se la denomine). El prefijo semi indica mitad, y si bien este tipo
de gobierno se integra con formas indirectas y formas directas de participacin popular, nunca las formas directas
alcanzan el cincuenta por ciento. Ms adecuado sera llamarle forma de gobierno democrtico indirecta o
representativa con algunos institutos de participacin popular directa. Se trata, pues, de un tipo especial de
democracia representativa o indirecta.
A juicio de Ademar Sosa, los institutos de democracia directa en Uruguay son tres: iniciativa
popular, plebiscito y referndum. Es decir que segn Sosa slo en tres circunstancias posibles la
ciudadana interviene directamente en la formulacin, la reforma o la derogacin de las normas jurdicas.
Coincidiendo con el citado autor, nos atrevemos a agregar siguiendo al prof. Juan VILLANUEVA
un cuarto instituto de democracia directa: el sufragio, mediante el cual elegimos a nuestros
representantes.
BASES DEL SISTEMA DEMOCRTICO REPRESENTATIVO DE GOBIERNO
Siguiendo a Justino JIMNEZ DE ARCHAGA, veamos las bases (o institutos) en que se
sustenta un rgimen democrtico representativo de gobierno.
1)

EL SISTEMA DEMOCRTICO ES UN RGIMEN PARA HOMBRES LIBRES.

Reconoce que todos los individuos estn dotados de ciertos derechos fundamentales,
inherentes a la condicin humana, que el Estado no slo tiene el deber de respetar (por lo que
constituyen un lmite para su poder), sino que tiene el deber de proteger y asegurar
progresivamente, mediante actos positivos. Tales derechos deben ser protegidos tambin por la
comunidad internacional. El desconocimiento deliberado o sistemtico de tales derechos
constituye un atentado contra el sistema democrtico representativo.
Tambin compromete la sobrevivencia del sistema el no establecimiento de medios adecuados de
proteccin para tales derechos. Es conveniente que toda lesin de derechos fundamentales permita
reclamar el amparo de jueces imparciales e independientes.

2)

EL SISTEMA DEMOCRTICO REPRESENTATIVO ES UN RGIMEN FUNDADO EN LA IGUALDAD DE

DERECHOS DE TODOS LOS INDIVIDUOS.
No autoriza distinciones o discriminaciones fundadas en razn de raza, sexo, condicin social o
econmica, religin u opinin pblica. Nadie puede ser privado de derechos o limitado en cuanto a su
ejercicio por consideraciones de esa naturaleza. Ello no impide el dictado de leyes, para ser aplicadas a
determinados grupos de personas, que tengan por finalidad compensar las desigualdades naturales o
sociales, protegiendo adecuadamente a quienes se encuentren en situaciones de desventaja.

3)

EL SISTEMA DEMOCRTICO REPRESENTATIVO ES UN RGIMEN QUE RECONOCE QUE LA

FUENTE DE TODO EL PODER POLTICO EST EN EL PUEBLO.
En las democracias representativas ninguna autoridad puede ser constituida sino por el
consentimiento popular. Las constituciones extraen del consentimiento pblico su autoridad; los
gobernantes deben ser elegidos por el pueblo, sea directa o indirectamente. Pero adems, es preciso
garantizar la libre formacin, transformacin y expresin de la opinin pblica, as como su libertad de
informacin en cuanto a la gestin de los intereses colectivos.

4)

EL SISTEMA DEMOCRTICO REPRESENTATIVO ES UN RGIMEN DE DISTRIBUCIN DE

PODERES ENTRE DIVERSOS CENTROS DE AUTORIDAD QUE SE EQUILIBRAN
RECPROCAMENTE.
La frmula de la democracia representativa es la separacin de poderes, que se controlan y
compensan los unos a los otros. Para su adecuado funcionamiento es preciso proteger
convenientemente a los titulares de cada uno de esos poderes contra eventuales actos arbitrarios de los
dems.

5)

EL SISTEMA DEMOCRTICO REPRESENTATIVO ES UN RGIMEN

RESPONSABLIDAD DE LOS GOBERNANTES POR TODOS SUS ACTOS.

QUE IMPLICA

LA

Como los gobernantes de las democracias son gestores del inters colectivo, servidores de la
comunidad, seleccionados por ella para administrar bienes e intereses que no son propios de los
gobernantes, la consecuencia ha de ser que puedan ser efectivamente responsabilizados por todos sus
actos.
6)

EL SISTEMA DEMOCRTICO REPRESENTATIVO ES UN RGIMEN DE DERECHO.

Ello importa decir que a partir de la Constitucin, que es la ley fundamental del Estado, toda la
actuacin de los gobernantes y funcionarios ha de estar regulada por normas jurdicas, las que
determinarn precisamente las facultades de cada uno de ellos, las formalidades a las que debern
ajustar su accin, los efectos de sus decisiones, los procedimientos para recurrir de ellas, los medios
jurdicos de que dispondrn los gobernados para defenderse de los abusos o desviaciones del poder.

7)

EL SISTEMA DEMOCRTICO REPRESENTATIVO ES UN RGIMEN DE JUSTICIA SOCIAL.

No ha sido instituido para defender los privilegios o beneficios de clase social alguna. El
reconocimiento de la igualdad natural de todos los individuos que est en su base, le impone el deber
positivo de asegurar a todos ellos iguales oportunidades para la plena expansin y el ms amplio
desarrollo de su personalidad. Por ello, le est vedado el reconocimiento y amparo de injustos
privilegios, tiene el deber de proscribir toda forma de explotacin y ha de atender a la defensa del
individuo frente a los riesgos de invalidez, enfermedad, desempleo o subordinacin econmica.

[1] VSCOVI, Enrique.- Introduccin al Derecho. Ed. Idea, Montevideo, 1986.

[2] ZUASTI, Daniel.- Derecho Pblico I. Dpto. Educ. a Dist. ANEP-DFPD

[3] MAQUIAVELO, Nicols.- El Prncipe. Ed. Espasa Calpe, Madrid, 1970.

[4] HELLER, Hermann.- Teora del Estado. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1971.
[5] REGULES, Dardo. Democracia y Estado de Derecho (El concepto de democracia en Regules y la nocin de
Estado de derecho). En Cuadernos de la Fac. de Derecho y Ciencias Sociales (UdelaR), N 8, 2 serie, 1988.
[6] REAL, Alberto Ramn. Estado de Derecho. En Estudios jurdicos en memoria de Eduardo J. Couture, Fac. de
Derecho (UdelaR), 1957