Acesso ao direito vigente: problemas, riscos e propostas para uma elaborao

legislativa luz dos valores republicanos e da Lei de Acesso Informao.

Fabiana de Menezes SOARES
A coero, com seu imanente apelo ao medo, tambm um convite a que a sociedade dos homens,
ao invs de ser livre e feliz, se torne uma imensa e sombria colnia de eunucos e escravos. Que a
abdicao da liberdade importe alivio verdade e compreensvel. O exerccio da autodeterminao
constitui, ao mesmo tempo, grandeza e dor, crescimento e pena, morte e ressurreio do ser humano.
Quem pois se recusa a liberdade, no padece a angstia de decidir. Ao preo, porm, de no crescer,
de continuar sempre menor, de um modo ou de outro, por preguia ou covardia, como lembrava Kant
h quase duzentos anos.
Joo Baptista Villela. Direito, coero e responsabilidade: por uma ordem social no violenta.

Sumrio:
Introduo. I Notas, tendncias e questes sobre a elaborao legislativa na
contemporaneidade (Legstica). 1.1 A Legstica no quadro da elaborao legislativa
democrtica. 1.2 O contexto normativo/ftico da produo do direito . II A corroso
silenciosa do sistema normativo e seus impactos sobre a elaborao legislativa.II Pluralidade
de fontes do direito e as tenses entre Executivo e Legislativo. 2.1 Notas tcnicas aos
projetos de proposies legislativas. 2.1 Lacunas, omisses legislativas e ativismo legislativo.
a) Quadro de omisses legislativas expressas. 2.1 As Medidas Provisrias MPs. a) Medidas
Provisrias anteriores Emenda Constitucional n 32, de 2001. b) Medidas Provisrias
posteriores Emenda Constitucional n 32, de 2001. b.1 Esquemas comparativos de
proposies quanto s possibilidades de debate (velocidade da tramitao). c) O Executivo e
o Legislativo na arena do Congresso Nacional: quantitativo de proposies 2006 a 2012. III
Por uma metodologia compreensiva para a processo de enucleao do jurdico. a)
Modelagem de tipologia de atos normativos de sistema normativo federal/nacional b)
Modelagem de tipologia de atos normativos de sistema normativo estadual. 3.2 A garantia
da idoneidade do texto normativo. 3.3 A Legimtica a servio da reconstruo do cenrio
vigente (e dos impactos futuros...). 3.3.1 Lexedit: Um software para redao legislativa. 3.3.2
Sumrio Topogrfico do Cdigo Civil Brasileiro. IV. Consideracoes Finais.
Palavras-chave: Legstica, elaborao legislativa, fontes do direito, avaliao legislativa, processo
legislativo, juridicidade, idoneidade do texto normativo, ferramentas para elaborao legislativa,
Legimatica, tipologia de atos normativos, proposies de iniciativa do executivo, proposies de
iniciativa do legislativo, medidas provisrias, lei de acesso informao, lei complementar 95/98.

Profa. Associada da Faculdade de Direito da UFMG. Pesquisadora DTI/Cnpq. Em 2008/2009 realizou

estgio Ps Doutoral (CAPES) no Centro de Estudos e Avaliao Legislativa- Universidade de Genebra.
Docente de Graduao e no Programa de Ps Graduao em Direito vinculada `a Linha de pesquisa
Direitos humanos e Estado Democrtico de Direito: Fundamentao, Participao e Efetividade
onde coordena o Projeto Estruturante: Juridicidade, Fundamentao e Discursividade e o Grupo de
Pesquisa Observatrio para qualidade da lei cuja interface com a extenso vitual desenvolvida em
plataforma web 2.0 (legistica.ning.com O que so boas leis?).

Introduo

A formao do Direito no Brasil prioriza, de forma geral, a aplicao do

direito. Os currculos dos cursos de direito dedicam poucas disciplinas elaborao
legislativa (aqui compreendido como produo de atos normativos por parte do
legislativo, executivo e judicirio).
O problema no exclusivo da academia brasileira 1 . Estudos sobre a
proeminncia da formao do pensamento jurdico destinado aplicao do direito
expressam este modelo nas faculdades de direito fora do pas.
A discusso sobre temas relativos teoria da legislao ainda permanecem
circunscritos a alguns temas na teoria do direito, no processo legislativo, histria
das codificaes, bem como em sede de direito parlamentar. Todos ocupam um
espao pequeno no obstante o fato de que signifique a expresso do porvir
jurdico.
O planejamento de polticas pblicas, a preocupao com a accountability, o
incremento de modificaes organizacionais para boa governana reforaram o
ambiente da atividade de legislao como ao2. Esta dimenso, por outro lado,
exigiu uma maior racionalizao no processo de elaborao legislativa e a retomada
de estudos sobre a produo do direito na contemporaneidade.
Para tal, fez-se necessrio o avano metodolgico para gesto de projetos
legislativos apto a propiciar a perspectiva do planejamento e reconstruo do

CAUPERS, Joo Relatrio sobre programa, contedo e mtodos de uma disciplina de Metdica da
Legislao. Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao. 35 (2003) 7-87: GUIBENTIF, Pierre - A
produo do direito. Crtica de um conceito na fronteira entre sociologia do direito e cincia de
legislao. Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao. 7 (1993) 31-72; AINIS, Michele La legge
oscura : come e perch non funziona. Roma : Editori Laterza, 2002; ALMEIDA, Marta Tavares de
Legista: uma nova profisso? Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao. 41 (2005) 35-43
ALMEIDA, Marta Tavares de A contribuio da Legstica para uma poltica de legislao: concepes,
mtodos e tcnicas. Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao. 47 (2007) 77-91
2

DELLEY, Jean-Daniel . Para pensar a lei.Introduo a um procedimento metdico. Cad. Esc. Legisl.,
Belo Horizonte, v.7, n. 12, p. 101-143, jan./jun.2004.

cenrio presente (a ser objeto da ao legislativa), por meio de uma rede de

informaes idneas (primrias, autnticas, ntegras e atualizadas) que permita o
delineamento do problema objeto da ao legislativa, dos impactos e afetados.
Isso significa que tanto a comunicao do ato, quanto a adequao da ao
legislativa resoluo do problema concorrem para o desenvolvimento de uma
legislao responsvel (elaborada em ambiente de avaliao legislativa).
Neste contexto, a qualidade do sistema jurdico emerge como necessidade e
interfere no acesso ao direito vigente. A anlise de diversos sistemas normativos
vigentes luz do planejamento da elaborao capaz de identificar tenses,
gargalos que se constituem em riscos eficincia no acesso ao direito vigente.
A identificao desses problemas abre uma estrada que aponta para a
constituio de uma politica para boa legislao no Brasil, sobretudo sob a gide da
Lei de acesso informao.

I. Notas, tendncias e questes sobre a elaborao legislativa na

contemporaneidade (Legstica).

A introduo de mtodos e tcnicas da Legstica, ainda tarefa a ser

desenvolvida3 no Brasil diante do atraso de quase duas dcadas na discusso sobre a
melhoria da compreenso, acesso e nvel de eficcia da legislao, conforme se
verifica na literatura jurdica e na experincia estrangeira.

NOLL, Peter. Gesetzgebungslehre, Reinbeck bei Hambourg, Rowohlt:1973; MADER, Luzius.

Lvaluation lgislative. Pour une analyse empririque de la Lgislation, Lausanne: Payot, 1985;
KARPEN, Ulrich - Institutional framework for an efficient Regulatory Impact Assessment. Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao. 50 (2009) 379-389; GUIBENTIF, Pierre - A produo do direito.
Crtica de um conceito na fronteira entre sociologia do direito e cincia de legislao. Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao. 7 (1993) 31-72; CHEVALLIER, J. A racionalizao da produo
jurdica. Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao. 3 (1992) 9-23; CAUPERS, Joo Relatrio
sobre programa, contedo e mtodos de uma disciplina de Metdica da Legislao. Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao. 35 (2003) 7-87;HESPANHA, Antnio Manuel - Leis bem feitas e leis
boas. Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao. 50 (2009) 31-47; GAROUPA, Nuno; VILAA,
Guilherme Vasconcelos A prtica e o discurso da avaliao legislativa em Portugal. Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao. 44 (2006) 5-29. A partir destes estudos, o grupo de pesquisa
Observatrio para qualidade da lei aplicou e criou instrumentos da metodologia legstica em 3
projetos de pesquisa: Legislao em Defesa agropecuria Cnpq e Fapemig; Avaliao legislativa das
modificaes do regime recursal do agravo de instrumento. Secretaria da Reforma do
Judiciario/Pnud, Ministrio da Justia.

A Legstica, (MORAND, 1999, p. 37) como disciplina jurdica autnoma4, j foi

designada como Cincia da Legislao (MADER, 1985, p.15), Legisprudncia
(WINTGENS, 2002, p.10) cujo fim racionalizar a produo do direito e o objeto a
otimizao para maior eficincia da atividade legislativa do Estado.

1.1 A Legstica no quadro da elaborao legislativa democrtica.

As discusses sobre as ligaes entre a qualidade da lei e o desenvolvimento

econmico e social partiram tambm das recomendaes da OCDE Improving the
Quality of Laws and Regulations: Economic, Legal and Managerial Techniques
(OECD/Sigma, 1994), dos documentos produzidos pela Unio Europia , tais como:
Mandelkern Report (2001) e do programa Better Regulation (2001) e Better
Lawmaking (2002).
Nesses estudos foi evidenciada a importncia do desenvolvimento das aes
em prol da qualidade da legislao atravs de tcnicas e instrumentos para a
consecuo da harmonizao, consolidao e simplificao legislativas. Neste
particular, deve ser ressaltada a experincia de bijuridismo e bilinguismo
canadenses5 que culminou por se antecipar Unio Europia (UE) e incrementou as
aes acima referenciadas.
No Brasil, em 2005 foi criada a disciplina Legstica na Faculdade de Direito da
UFMG que se vale de uma plataforma em web 2.0 com o fim de propiciar a
produo, difuso, discusso sobre as tendncias, problemas e boas prticas em
elaborao legislativa, alm de emular os seus inputs6 na justificao da deciso de
legislar 7. Tambm na UFMG, em 2006, ocorreu o Seminrio de Legstica Comparada8

MORAND, Charles-Albert. lments de Lgistique Formelle et Materielle. Lgistique Formelle et

Materielle.Aix-en-Provence: Presses Universitaires DAix-Marseille-PUAM, 1999 p.45; WINTGENS, Luc
J. Legisprudence: A new Theoretical Approach to Legislation. Proceedings of the Fourth BeneluxScandinavian Symposium on Legal Theory. Oxford-Portland Oregon: Hart Publishing, 2002, p 1-38.
5
SOARES, Fabiana de Menezes O papel da legstica nos processos de integrao (ALCA): o caso
Brasil/Canad em sede de planejamento legislativo. Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao. 40
(2005) 5-27.
6

Compreendido como o campo valorativo que dimensiona a possibilidade ftica de realizao do

contedo axiolgico. FERRAZ Jr., Trcio Sampaio, Direito, Retrica e Comunicao. So Paulo: Saraiva,
1997 p.113-114.
7
www.legistica.ning.com o que so boas leis?

e em 2007, um conclave especfico sobre o tema, na Assemblia Legislativa do

Estado de Minas Gerais/ALMG (Congresso Internacional de Legstica) que culminou
no livro Legstica: Qualidade da Lei e Desenvolvimento9.
A partir de 2009, o Executivo federal alavancou iniciativas expressas pela
criao do Pro Reg (Programa para a Programa de Fortalecimento da Capacidade
Institucional para Gesto em Regulao), do desenvolvimento de editais para
pesquisas em elaborao legislativa por parte da SAL- Secretaria para Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia, alm da Cmara dos Deputados por meio de
debates sobre Qualidade Legislativa (2011).
Neste particular, curioso ressaltar que coube ao Executivo a elaborao de
uma poltica de boa legislao. Esta atuao mais do que simblica evidencia a
instrumentalizao da elaborao legislativo-regulatria como ao governamental.
Enquanto isso, o legislativo alm de no ter tratado devidamente o tema, no
consegue responder s demandas por legislao expressos, judicialmente, nos casos
de mora legislativa, como veremos mais frente.
No Senado, tanto a Informtica Legislativa quanto o Centro de Estudos da
Consultoria do Senado vem publicando desde 2008, estudos que envolvem o uso de
ferramentas no circuito de atividades que cercam a elaborao legislativa, bem
como na anlise sobre modelos de avaliao que tocam o contedo de proposies.
Nesse contexto, o debate sobre o conhecimento real do direito, a otimizao
da publicidade oficial, sua clareza e simplicidade se inserem no quadro da garantia
de eficcia dos Direitos Fundamentais10.
Alm disso, h o custo simblico (desconfiana nas instituies), social,
econmico (expresso, inclusive judicialmente) de uma legislao com problemas no
plano da eficcia tcnica e social.

O curso de Legstica Comparada foi promovido pelo programa de ps-graduao em Direito e o

Niepe. Teve como palestrantes Tito Gallas - chefe do Servio de Jurilingistas do Conselho da Unio
Europia (Bruxellas), Marta Tavares, da Universidade de Nova Lisboa e Pierre Issalys, da Universidade
de Laval.
9
Brasil<http://consulta.almg.gov.br/consulte/publicacoes_assembleia/obras_referencia/arquivos/legi
stica.html> Acesso em 15 de setembro de 2012
10
Soares, Fabiana de Menezes. Produo do Direito e Conhecimento da Lei Luz da Participao
Popular e sob o Impacto da Tecnologia da Informao. 345p. Tese de doutorado (Filosofia do Direito)Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 06/03/2002

Nesse sentido, a melhoria da qualidade da lei tambm surge como estratgia

para evitar excessivos e inteis encargos aos cidados, s administraes pblicas, s
empresas11, na medida em que vem acompanhada por uma ao de simplificao
legislativo-regulatria, que inclua aes de consolidao que diminuam e clarifiquem
atos normativos em vigor.12

1.2 O contexto normativo/ftico da produo do direito

O legislador brasileiro, ao densificar o comando constitucional contido no art

59, pargrafo nico da Constituio da Repblica Federativa do Brasil-CRFB/88,
especificou uma chave hermenutica, elaborao, que, em sede de produo de
direito, nos remete a uma dimenso de desenvolvimento, planejamento, desenho,
presentes nos sentidos que distinguem redigir de elaborar.
No Brasil, a Lei Complementar 95/98 teve como fim disciplinar a redao,
consolidao e elaborao dos atos normativos. A partir da sua publicao, entes da
federao e o Executivo Federal13 elaboraram suas normas sobre produo de
normas em uma tentativa de concorrer para um maior acesso ao direito vigente.
Nesses termos, foram positivadas regras sobre a articulao lgico-formal (
clusulas de barreira contra pluralidade de temas em um mesmo diploma
normativo).

11

Voermans, Wim. A Learning Legislator? Dutch attempts to prevent brain-drain in the legislative
process. In: Mader, Luzius; Moll, Chris (eds.). The Learning Legislator. Proceedings of the 7 th
Congresso f the European Association of Legislation (EAL), 31st May-1st June, The Hague, The
Netherlands, 2006, p 189-206. Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft. Vide tambm sobre a
avaliao de impacto: Meuwese, Anne C.M. Impact Assessment in EU Lawmaking. Alphen aan dem
Rijn. The Netherlands: Kluwer Law International BV- European Monographs, 2008.
12
Vide o Projeto Kafka que sintetiza um modelo de ao no plano de uma poltica de boa legislao
.<http://www.kafka.be/showpage.php?iPageID=150> In the Kafka Report, we present you with a
limited selection of the various administrative reforms that have already been completed in favour of
citizens, businesses as well as for other target groups. After nearly 4 years of Kafka battling, more
than 200 laws and regulations have been abolished or simplified. The administrative costs for
corporations decreased by 25 % in comparison with 2003, a drop of 1.7 billion euros. Thanks to the
administrative reform Belgium is the fastest country in Europe to create a new company. Watch the
presentation Kafka starts up a business. Acesso em 15 de setembro de 2012.
13
Decreto 4176/2002. Em MG: Lei Complementar 78/2004 e Decreto 43 987/200 do Estado de Minas
Gerais.O Manual de Redacao Parlamentar, 2 edio, ALMG incluiu um instrumento de avaliao
legislativa por meio de check list (p.32-33)
<http://consulta.almg.gov.br/consulte/publicacoes_assembleia/cartilhas_manuais/arquivos/manual_
parlamentar.html> Acesso em 15 de setembro de 2012.

Sob outro prisma, foram positivadas condies para maximizar a definio do

impacto normativo da nova norma jurdica sobre o sistema normativo, atravs da
exigncia do elenco expresso das revogaes, com o fim de incrementar a sua
executoriedade e assim evitar um ativismo judicial, pernicioso, nesta seara.
Sob o ponto de vista da dimenso da eficcia dos atos normativos, o mbito
de incidncia, os fins e princpios da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000)
atingem a produo do direito e acabam por reforar este contexto de avaliao ao
qualificar o acesso aos motivos que informam a gesto fiscal14.
A positivao do seu modelo de avaliao de eficincia adiciona mais um
critrio a ser levado em conta consecuo da eficcia tcnica e social dos pacotes
de atos normativos vinculados s polticas pblicas.
A recente entrada em vigor da Lei de Acesso Informao Lei 15527/2011
(eficcia diferida para 16 de maio de 2012) 15 propicia um novo elemento
obrigatoriedade de maior transparncia no que se refere aos motivos que informam
o impulso para legislar e que se constituem o cerne da Legstica: a justificao das
escolhas do legislador em face da ampla discricionariedade da qual se reveste o
exerccio da sua funo.
O supramencionado ato normativo inclui o Legislativo no seu mbito de
incidncia e determina uma classificao das informaes sigilosas, de modo que a
regra passa a ser o acesso (grifo nosso):
14

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao,
inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: (Redao dada pela Lei
Complementar n 131, de 2009).
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; (Includo pela Lei
Complementar n 131, de 2009).
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de
acesso pblico; (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009).
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro
mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. (Includo
pela Lei Complementar n 131, de 2009).
15

Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5 o, no inciso II do 3o do art. 37 e

no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga
a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d
outras providncias.

Art. 1o Esta Lei dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII
do art. 5o, no inciso II do 3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio Federal.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei:
I - os rgos pblicos integrantes da administrao direta dos Poderes Executivo, Legislativo,
incluindo as Cortes de Contas, e Judicirio e do Ministrio Pblico; (...)
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de
acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da
administrao pblica e com as seguintes diretrizes:
I - observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
II - divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;
III - utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;
V - desenvolvimento do controle social da administrao pblica. (...)
Art.7 o
3o O direito de acesso aos documentos ou s informaes neles contidas utilizados como
fundamento da tomada de deciso e do ato administrativo ser assegurado com a edio do ato
decisrio respectivo. (...)
4o A negativa de acesso s informaes objeto de pedido formulado aos rgos e entidades
referidas no art. 1o, quando no fundamentada, sujeitar o responsvel a medidas disciplinares, nos
termos do art. 32 desta Lei.

Caber ao legislador densificar o modelo de transparncia que veio lume

pela Lei de Acesso Informao nas normas sobre produo de normas em sede
parlamentar, pois so estas normas que informam o processo sobre a deciso de
legislar.

II A corroso silenciosa do sistema normativo e seus impactos sobre a

elaborao legislativa.

Restou evidenciado o reforo que a metodologia proposta pela Legstica

recebeu com o advento da Lei de Acesso Informao. Este diploma normativo
acha-se afinado s boas prticas internacionais de avaliao legislativa, pois otimiza
a reconstruo de cenrios de vigncia presente, permite prognsticos acerca de
mbitos de incidncia futuros que possam clarificar e orientar aes para maximizar
a executoriedade de atos normativos.
A planificao da atividade legislativa o cerne da Legstica Material16
cuja

meta, em cada fase a ao legislativa a melhoria da eficcia ou

realizabilidade da lei. Os estudos de impacto ( de diversas fontes) ocorrem no

desenrolar do processo de elaborao legislativa (noo que congrega o processo

16

MORAND, op.cit. p 18-19, 32

legislativo, os processos de elaborao do Executivo e Judicirio e a Legislao

popular ou societal). Assim, seu escopo direcionado no s ao momento ps
vigor, mas sobretudo na fase prvia, na qual o ato normativo ainda no foi
positivado, mas est sendo elaborado e avaliado (Legstica Material)17, nas seguintes
dimenses:

a)

Exame das razes que informam a opo por uma interveno estatal de
natureza legislativa, na elaborao de ato normativo.

b)

Definio de estratgias de aproximao da informao jurdica veiculada via

ato normativo e os seus

destinatrios (inclusive os garantidores da sua

executoriedade), interessados ou afetados pelo ato normativo.

c)

Elaborao do modelo de avaliao legislativa ( ex ante/ ex post) a ser adotado

para a gesto do projeto de ato normativo.

d)

Definio das aes de coordenao entre os entes governamentais a serem

afetados pelo futuro ato normativo.18

e)

Densificao, otimizao e publicizao tanto da motivao da escolha (dentre

uma das alternativas possveis) da direo do texto inicial do projeto de ato
normativo, quanto da criao das condies necessrias, materiais e
instrumentais para a justificao da deciso de legislar.

f)

Planejamento das estratgias em prol do vigor, da clareza e da certeza acerca do

direito vigente, inclusive no que se refere melhoria dos dirios oficiais e da
publicidade de informaes jurdicas que favoream uma decodificao da
linguagem19.

17

No mesmo sentido: SHFFER, Heinz (Hrsg.), Evaluierung der Gesetze/Gesetzesfolgenabschtzung

(II-) Erfahrungsberichte aus dem In-und Ausland/Staatspraxis und Wirtschaft, Wien: Manzche Verlags
(MANZ)- und Universittsbuchhandlung, 2007; PHILIP-GAY, Mathilde (Sous la direction de) , Les
tudes dimpact accompagnant les projets de loi. Centre de Droit Constitutionnel de lUniversit
Jean Moulin Lyon 3. Paris: LGDJ, Lextenso ditions, 2012.
18
Neste particular, o estudo desenvolvido por SILVEIRA E SILVA, Rafael e ARAJO, Suely Mara Vaz
Guimares. A apropriao da agenda do Legislativo: como aferir este fenmeno? Textos para
Discusso 76. Braslia: Centro de Estudos da Consultoria do Senado, setembro de 2011. p.11 refora
essa perspectiva metodolgica quanto ao sistema de ao legislativa necessidade e a importncia do
desenvolvimento de um circuito de informaes entre Executivo e Legislativo, quando disserta sobre
uma legislao ideal na qual o Executivo no se apropriaria da agenda legislativa e se absteria de
apresentar uma proposio. Assim qualificaria o exerccio da atividade legislativa pelo Legislativo:
essa situao demonstra que o governo enxergou na proposio que tramita no Congresso uma boa
poltica para seus interesses e mobiliza a coalizo majoritria e as lideranas partidrias a aprov-la;
ao contrrio do item anterior, trata-se de uma situao que compreende situao ideal (pelo menos
do ponto de vista do parlamentar) de cooperao.
19 Soares, Fabiana de Menezes Soares. Teoria da Legislao...p.245-256 e p.279-300, sobre o
conhecimento do direito e a devida publicidade da lei.

Assim, os orgos com competncias normativas ao final do seu processo

hermenutico para densificarem suas prprias normas sobre produo de normas
preenchero o conceito aberto da elaborao luz do contexto tcnico-legal atual
de publicidade e transparncia incrementados pela tecnologia da informao. Esta
diretriz foi positivada pela Lei de Acesso Informao, ao qualificar a publicidade
oficial (grifo nosso):
Art. 8o dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de
informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. (...)
2o Para cumprimento do disposto no caput, os rgos e entidades pblicas devero utilizar
todos os meios e instrumentos legtimos de que dispuserem, sendo obrigatria a divulgao em
stios oficiais da rede mundial de computadores (internet).
3o Os stios de que trata o 2o devero, na forma de regulamento, atender, entre outros,
aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o acesso informao de forma
objetiva, transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso; (...)
V - garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informaes disponveis para acesso;
VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrnica ou
telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e
VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade de contedo para pessoas
com deficincia, nos termos do art. 17 da Lei no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da
Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, aprovada pelo Decreto Legislativo n o 186,
de 9 de julho de 2008.
4o Os Municpios com populao de at 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da
divulgao obrigatria na internet a que se refere o 2o, mantida a obrigatoriedade de divulgao,
em tempo real, de informaes relativas execuo oramentria e financeira, nos critrios e prazos
previstos no art. 73-B da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal).

2.1 Notas tcnicas aos projetos de proposies legislativas

As notas tcnicas que integram as proposies legislativas no so

disponibilizadas aos cidados, administrao publica, por fora de atos normativos
das casas parlamentares 20 , apesar de produzidos por servidores pblicos, no
exerccio de suas atividades funcionais, com uso de recurso pblico.

20

Cada casa parlamentar define o uso e a redao das suas notas tcnicas atravs dos Regimentos,
atos da Mesa, Manuais de redao e tcnica legislativa, Regimentos e/ou atos normativos que
regulam os servios de consultoria

10

As notas tcnicas, de modo geral, so definidas como os pareceres solicitados

pelos parlamentares s consultorias (rgos de assessoramento tcnico composto
por cargos de provimento efetivo) , ou elaborados de moto prprio pelos
consultores, durante o processo de elaborao legislativa, com o fim de externar
vcios, problemas de ordem tcnico-jurdica, anlises de conjuntura, em geral,
contrrias as pretenses originais acerca da escolha de um certo sentido para a
legislao de um dado tema. So estudos que integram a justificam a deciso de
legislar.
Argumentando-se a contrario sensu, a negativa de acesso s notas tcnicas
equivale a assumir que os princpios da motivao, proporcionalidade e
razoabilidade no se aplicam elaborao normativa, que densifica o princpio da
legalidade.
A legalidade um principio forte em sede de exerccio da atividade pblica,
visto que conforma a atuao de todas as funes: administrativa, judicial e tambm
legislativa.
Levada s ltimas e nefandas consequncias, aquela argumentao significa,
assim, defender que o legislador atua com absoluta liberdade para legislar, e que ao
contrrio das demais autoridades da Repblica, os seus motivos, os cidados no
podem conhecer. Ademais, conduz a uma assimetria entre os poderes da Repblica
incompatvel com a disciplina constitucional, visto que no se trata da expresso da
opinio inviolvel do parlamentar, e sim da expresso de conformao do princpio
da legalidade, mas de processo de formao das leis, por sua natureza pblico,
acessvel e passvel de controle social e jurisdicional.
guisa de direito comparado, a experincia do Canad particularmente
elucidativa se considerarmos o seu contexto de novo mundo, ao lado do
bijuridismo (e bilinguismo que enseja a uma maior sofisticao redacional) cujo
sistema jurdico recebeu a influxo da common law e da civil law. Com o
desenvolvimento e consolidao das anlises de impacto (RIAS21) os seus princpios
de accountability (dever de prestar de contas pelos resultados) e transparncia, os

21

Regulatory Impact Assesment Analysis Statement

11

relatrios de impacto tiveram o seu valor jurdico reconhecido como chave

hermenutica invocada junto Corte Constitucional Canadense.
Os relatrios influenciaram julgamentos acerca do sentido da norma neles
expresso, em consequncia do aporte de informaes entre governo, legislativo e
sociedade trazidas a lume por meio da anlise de impacto, comprometida com a
eficcia e efetividade das futuras normas jurdicas22.
At o presente momento, no houve no Brasil nenhuma disponibilizao nos
sites das casas legislativas, acerca da classificao das informaes contidas nas
Notas Tcnicas, em conformidade com o art 24 da Lei de Acesso Informao.
Este entendimento no se sustenta mais luz da Lei de acesso informao
que possibilita o acesso aos documentos pblicos no classificados como
informaes que ameacem a segurana nacional, violem a intimidade e o sigilo
protegido legalmente.
Vale ressaltar, que as condies para uma anlise legislativa que induza, no
plano prtico, aes de coordenao entre Executivo/Legislativo/Executivo esto no
mbito de incidncia da Lei de acesso informao para garantir as possibilidades
do fluxo de informaes dentro e entre a administrao pblica (includos justia e
legislativo) e em relao ao pblico externo : a sociedade brasileira.
A perspectiva de aes coordenadas previstas na gesto de projetos
legislativos (aqui entendido no sentido amplo que inclui a elaborao normativa do
Executivo) uma prtica consolidada na experincia sua e informada pela
participao popular23.
22

HOULE, France. Regulatory History Material as an Extrinsic Aid to interpretation: An empirical study
on the use of RIAS by the Federal Court of Canada. 19 Canadian Journal of Administrative Law &
Practice, July 2006, p.151-189.
23 BUSSMANN, Werner, KLTI, Ulrich, KNOEPFEL, Peter.(diteurs). Traduit de allemand par Frdric
VARONE. Politiques Publiques. valuation- Chapitre 5 Les objets et le critres dvaluation, par Peter
Knoepfel, Frdric Varone, Werner Bussmann, Luzius Mader. Collection Politique Compare.
Economica: Paris, 1998 p.83-112. Vide a estrutura para gesto da consulta e coordenao entre
executivo
e
legislativo
e
vice
versa:
http://www.admin.ch/ch/f/rs/c172_061.html,
http://www.bk.admin.ch/themen/planung/index.html?lang=fr : Depuis 1968, le Conseil fdral
prsente sa stratgie politique au Parlement nouvellement lu dans un rapport sur le programme de la
lgislature (art. 146 LParl, ). Il y inscrit les objectifs et les mesures les plus importants pour la
lgislature qui commence. Depuis le 1er dcembre 2003, le Parlement peut modifier les plans et faire
des propositions concrtes au Conseil fdral (art. 147 LParl,). Dans le systme gouvernemental suisse,
bas sur la concordance, un tel programme ne peut absolument pas reflter celui dun parti ou dune
coalition, comme cest le cas dans les pays voisins. Le programme de la lgislature est plutt un
instrument de dialogue, entre le Conseil fdral et le Parlement, qui doit montrer en temps voulu ce

12

II Pluralidade de fontes do direito e as tenses entre Executivo e Legislativo

Historicamente, a atividade de elaborao legislativa se desenvolveu por

meio dos corpos tcnicos institucionalizados na figura dos drafters ou legistas (da o
termo drafting, designao forjada na Common Law, precisamente na Inglaterra24)
que designa os que assessoram o governo e o parlamento com o fim de concorrerem
para a qualidade da atividade de legislao fundada na avaliao dos riscos, na proatividade que planeje a densificao (e assim assegurar a eficcia tcnica e a
executoriedade do ato normativo), na clara definio do problema a ser objeto da
elaborao normativa e dos seus possveis afetados.
A melhoria da qualidade das leis, que se refere a todo o crculo normativo(da
elaborao entrada do novo ato normativo no ordenamento jurdico) objeto da
Metdica da Legislao (uma das linhas de investigao da Legstica) desenvolvida
doutrina jurdica europia, notadamente alem, sua e britnica, a partir da dcada
de 70 como metodologia compreensiva ao propor uma analise que leve em conta o
contexto das politicas pblicas existentes e a ela conexas.25
Todavia, a doutrina brasileira e a prtica legislativa das Casas Legislativas e do
Executivo se ressentem da adoo de medidas que assegurem estratgias a favor da
simplificao legislativa, contra a proliferao legislativa, pela avaliao de impacto,
e melhoria na publicidade dos atos normativos.

2.1 Lacunas, omisses legislativas e ativismo legislativo

que le gouvernement va faire, et dans quels domaines il peut compter sur le soutien des deux
Chambres ou, au contraire, sattendre des blocages ou des adaptations. Acessado em 30 de
setembro de 2012.
24

BARTOLE, Sergio, Lezioni di tecnica legislativa,Padova, CEDAM,1988.

BUSSMANN, Werner, KLTI, Ulrich, KNOEPFEL, Peter.(diteurs). Traduit de allemand par Frdric
VARONE. Politiques Publiques. valuation- Chapitre 5 Les objets et le critres dvaluation, par Peter
Knoepfel, Frdric Varone, Werner Bussmann, Luzius Mader. Collection Politique Compare.
Economica: Paris, 1998 p.73-108.
25

13

A existncia de lacunas evidenciadas em processos hermenuticos, a opo

do Legislativo em no-legislar, o ativismo legislativo do Executivo tensionam o
sistema jurdico nacional tanto sob a tica da segurana jurdica, na validade dos
atos normativos, bem como nas repercusses sobre o nvel de confiana das
instituies e na prpria justia, que se v no papel de legislar, conforme a crnica
judiciria brasileira recente.
Dois exemplos emblemticos de demanda por racionalidade legislativa
podem ser exemplificados. O primeiro evidenciado tanto na (ADI) 4277, bem como
na (ADPF) 132 do STF com o reconhecimento da unio estvel homoafetiva.
O segundo em deciso proferida pelo STF em 22 de junho de 2011 e que
fixou regras sobre o aviso prvio proporcional ao tempo de servio, conforme o
inciso XXI do art 7 da CRFB/88. 26
As omisses legislativas denunciadas em sede constitucional, expressam uma
srie de temas sobre os quais o legislativo ainda no tratou e que se constituem em
mora legislativa: Aviso Prvio Proporcional, Aposentadoria Especial do Art. 40, 4,
da CF; Direito de Greve, Lei Complementar Federal para Criao de Municpios,
Tribunal de Contas: Criao de Cargos no Modelo Federal (vide quadro a seguir).
A questo da omisso legislativa, que tantos malefcios causa ao exerccio de
direitos, inclusive de natureza fundamental coloca em destaque a necessidade do
aprimoramento instrumental de novas tcnicas de deciso que preencham casos de
lacuna motivados pela inao do legislador, sobretudo diante da garantia de
constitucional de acesso ao judicirio e da vedao ao juiz de invocar ausncia de lei
como impeditivo prestao constitucional.
O Apelo ao Legislador (Appellenstscheidnung)27 tcnica desenvolvida pela
Corte Constitucional Alem que assinala um estado de ainda constitucionalidade em

26

SANTOS, Leticia Camilo. Anlise da deciso judicial no quadro da Legisprudncia: o dilogo das
fontes do direito, 2011.173 p. Dissertao (Mestrado em Legstica). Faculdade de Direito,
Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2011.
27 MENDES, Gilmar Ferreira. O Apelo ao Legislador: Appellenstscheidnung, na prxis da Corte
Constitucional Alem. Revista de Informao Legislativa, v. 29, n.114, p 473-484, abr./jun. 1999.
CONTINENTINO, Marcelo Casseb. Apelao ao Legislador como tcnica de deciso de
inconstitucionalidade e o Supremo Tribunal Federal. A Jurisprudncia do STF nos 20 anos da
Constituio. Oganizadores: MENDES, Gilmar Ferreira, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, VALE, Andr
Rufino. So Paulo: Srie IDP-Editora Saraiva, 2004.p.236-240.

14

face da omisso legislativa declarada, ao mesmo tempo em que provoca o

Omisso Inconstitucional
Legislativo no sentido de preencher a lacuna.
Decises em que se declarou a mora do Poder Legislativo e cuja matria ainda se encontra pendentes de
a) Quadro de omisses legislativas expressas
disciplina:

Processo

Relator

Data do julgamento

MI 788

Min. Carlos Britto

15/4/2009

MI 795

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 796

Min. Carlos Britto

15/4/2009

MI 797

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 808

Min. Carlos Britto

15/4/2009

MI 809

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 815

Min. Carlos Britto

15/4/2009

MI 825

Min. Carlos Britto

15/4/2009

MI 828

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 841

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 850

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 857

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 879

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 905

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 927

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 938

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 962

Min. Crmen Lcia

15/4/2009

MI 998
Min. Crmen Lcia
15/4/2009
Fonte: Site STF
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaOmissaoInconstitucional
Acessado em 27 de setembro de 2012.

A falta de coerncia do ordenamento jurdico brasileiro, em virtude da

presena de antinomias reais, no sanveis pelos critrios cronolgico, hierrquico e
de especialidade um dos grandes problemas da legislao a ser enfrentado face
suas repercusses na esfera da segurana jurdica e do acesso ao judicirio, em
decorrncia , principalmente, da dificuldade em se reconstruir a cadeia de fontes do
direito, por exemplo, em subsistemas normativos complexos caracterizados pela alta
atividade de densificao normativa.
Outra questo que dilarga os limites s noes clssicas de completude e
determinao do e infra ordenamento jurdico28 refere-se evoluo ou mesmo

28

GUASTINI, R. discute o que chama de dogma da completude e da necessidade de sua integrao a

depender do legislador, mas com a proeminncia da atuao do juiz. Das Fontes s normas. Traduo
de Edson Bini. So Paulo: Editora Quartier Latin, 2005.p. 176-184.

15

cessao do suporte ftico face letra da lei e o legislador ignora a necessidade de

aprimorar a legislao.

Trata-se de uma tenso entre texto x contexto, entre

estrutura lgico- formal e mbito de incidncia que atinge a dimenso de eficcia do

ato normativo.
Mais uma vez a Corte Constitucional Alem desenvolveu uma jurisprudncia
que agrega significados congruentes com a contemporaneidade funo de legislar
e ao correlato o dever do legislador em vigiar a legislao e de corrig-la, de modo a
assegurar a minimizao da incerteza quanto efetividade de direitos
fundamentais.29
Assim, a situao de lacuna e quase-lacuna necessita de meios para a
enucleao do potencial repertorio de normas, matria jurdica do acervo social30
com elevado gradiente jurgeno apto a atuar na elaborao normativa, inclusive
decorrente de um dilogo entre as fontes do direito, travado em seara
constitucional.
A valorizao dos trabalhos tcnicos no curso da elaborao legislativa como
no caso canadense, expressa uma ao qualitativa que pode contribuir ao
preenchimento legislativo das lacunas no nosso ordenamento, na medida em que
otimizam a tomada de deciso sobre legislar de forma responsvel de modo a

29

O juiz tem a obrigao de decidir os litgios que lhe so submetidos sob pena de denegao de
justia. Quando os fatos tratados so certos, estveis, no evolutivos, esta obrigao menos
problemtica do que quando o juiz confrontado a prognsticos aleatrios e indeterminados em campos pouco seguros e em contnua transformao. Nesta ltima constelao, a priori, no se exclui que
a evoluo dos fatos possa levar, por vezes, a uma violao dos direitos fundamentais. Obrigado a
julgar, no podendo postergar sua deciso indefinidamente, pode o juiz, em benefcio da dvida,
simplesmente ignorar a incerteza da situao e se proibir de apor um veto ao litigiosa ou deve,
num esprito de precauo, se opor? Confrontada a tal situao, em contextos to diversos quanto a
segurana de um novo tipo de instalao nuclear, os efeitos do consumo de maconha ou os impactos
de uma nova regulamentao relativa ao aborto, a Corte Constitucional Federal alem desenvolveu
uma jurisprudncia original no tocante ao controle da constitucionalidade das leis impondo ao
legislador uma obrigao de vigilncia e de correo legislativas (Beobachtungspflicht, Korrekturoder Nachbesserungspflicht) quando subsistir qualquer incerteza relativa aos efeitos da lei sobre os
direitos fundamentais. Em outras palavras, o juiz constitucional obriga o legislador a reunir e explorar
sistematicamente os dados necessrios a uma avaliao dos efeitos produzidos pela lei e corrigi-la em
funo desta avaliao. FLCKIGER, Alexander, traduzido do francs por Marilcia Chamarelli
Reviso de Fabiana de Menezes Soares. A obrigao jurisprudencial da avaliao legislativa: uma
aplicao do princpio da precauo aos direitos fundamentais Senatus, Braslia, v.7, n.1, p.14-23, jul.
2009.
30

SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislao...p.130

16

propiciar condies para uma accountability legislativa, respeitada a liberdade do

legislador em escolher, de forma motivada e transparente.
Um dos aspectos da Legstica, a metodologia da avaliao legislativa colocam
em evidencia o papel das informaes idneas para a tomada de deciso tanto por
parte do Executivo, quanto do Legislativo, se as politicas e a legislao possuem um
carter ideolgico, a avaliao legislativa apoia a sua fundamentada escolha.31
Neste sentido, o mbito de incidncia da Lei de Acesso Informao inclui
dentre os seus destinatrios-beneficirios o Executivo, Legislativo e Judicirio que
tambm podem solicitar informaes entre si32 o que possibilitar, juridicamente, a

31

MENEGUIN, Fernando Borato. A avaliao de impacto legislativo no Brasil. Textos para Discusso
70. Braslia: Centro de Estudos da Consultoria do Senado, maro de 2010.P.03-19. Sobre os aspectos
simblicos da produo do direito: CHEVALLIER, J. A racionalizao da produo jurdica. Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao. 3 (1992) 9-23.Oeiras/Portugal: Instituto Nacional de
Administrao.
32

Art. 1o Esta Lei dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII
do art. 5o, no inciso II do 3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio Federal.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei:
I - os rgos pblicos integrantes da administrao direta dos Poderes Executivo, Legislativo,
incluindo as Cortes de Contas, e Judicirio e do Ministrio Pblico;
II - as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios.
Art. 2o Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos diretamente
do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de parceria, convnios,
acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres.
Pargrafo nico. A publicidade a que esto submetidas as entidades citadas no caput refere-se
parcela dos recursos pblicos recebidos e sua destinao, sem prejuzo das prestaes de contas a
que estejam legalmente obrigadas.
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de
acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da
administrao pblica e com as seguintes diretrizes:
I - observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
II - divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;
III - utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;
V - desenvolvimento do controle social da administrao pblica.
Art. 4o Para os efeitos desta Lei, considera-se:
I - informao: dados, processados ou no, que podem ser utilizados para produo e
transmisso de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato;
II - documento: unidade de registro de informaes, qualquer que seja o suporte ou formato;
III - informao sigilosa: aquela submetida temporariamente restrio de acesso pblico em
razo de sua imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado;
IV - informao pessoal: aquela relacionada pessoa natural identificada ou identificvel;

17

formao, tambm, uma rede de cooperao nas suas respectivas elaboraes

normativas.
A incluso da dimenso avaliativa (durante a elaborao normativa) na
interpretao do sentido de elaborar prescrito na LC 95/98. Tal incluso se
coaduna com os princpios de razoabilidade, finalidade, proporcionalidade e
eficincia positivados em nosso sistema normativo, alm de concorrer,
preventivamente, para dirimir bices futuros no plano da eficcia tcnica e social do
do ato normativo a ser elaborado.

V - tratamento da informao: conjunto de aes referentes produo, recepo,

classificao, utilizao, acesso, reproduo, transporte, transmisso, distribuio, arquivamento,
armazenamento, eliminao, avaliao, destinao ou controle da informao;
VI - disponibilidade: qualidade da informao que pode ser conhecida e utilizada por
indivduos, equipamentos ou sistemas autorizados;
VII - autenticidade: qualidade da informao que tenha sido produzida, expedida, recebida ou
modificada por determinado indivduo, equipamento ou sistema;
VIII - integridade: qualidade da informao no modificada, inclusive quanto origem, trnsito
e destino;
IX - primariedade: qualidade da informao coletada na fonte, com o mximo de
detalhamento possvel, sem modificaes.
Art. 5o dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser franqueada,
mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil
compreenso.
Art. 6o Cabe aos rgos e entidades do poder pblico, observadas as normas e procedimentos
especficos aplicveis, assegurar a:
I - gesto transparente da informao, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgao;
II - proteo da informao, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; e
III - proteo da informao sigilosa e da informao pessoal, observada a sua disponibilidade,
autenticidade, integridade e eventual restrio de acesso.
Art. 7o O acesso informao de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de
obter:
I - orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem como sobre o local
onde poder ser encontrada ou obtida a informao almejada;
II - informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus
rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos;
III - informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de
qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado;
IV - informao primria, ntegra, autntica e atualizada;
V - informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive as relativas sua
poltica, organizao e servios;
VI - informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao de recursos
pblicos, licitao, contratos administrativos; e
VII - informao relativa:
a) implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos
rgos e entidades pblicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos
rgos de controle interno e externo, incluindo prestaes de contas relativas a exerccios anteriores.

18

2.1 As Medidas Provisrias MPs

A LC 95/98 foi regulamentada pelo Decreto 4176/2012 que por sua vez
estabeleceu normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a
consolidao e o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos
normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo Federal, alm de positivar
um instrumento de avaliao legislativa: a check list sobre a quantidade e qualidade
dos futuros impactos, disposta no seu Anexo 1 ( Questes que devem ser analisadas
na elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo).
Consoante, a doutrina e a experincia jurdica em sede de elaborao
legislativa nos ltimos 30 anos, retromencionada, um ato normativo nacional
consagrou a avaliao legislativa, atravs de modelo analtico de avaliao de
impacto, ao densificar o sentido de elaborao presente na LC 95/98.
Com o fim de concorrer para a garantia de condies de decidibilidade,
eficcia tcnica e social (inclusive sob o ponto de vista dos destinatrios, efetividade)
do futuro ato normativo inspirada no modelo redacional do U.S. Code 33 (que
prenuncia, por meio de ttulo, o tema a ser tratado), foram prescritas diversas regras
em prol da unidade, homogeneidade, articulao lgica, clareza e legibilidade do
texto, vejamos :
Objeto e Assunto
Art. 7o O primeiro artigo do texto do projeto indicar o objeto e o mbito de aplicao
do ato normativo a ser editado.
1o O mbito de aplicao do ato normativo ser estabelecido de forma especfica, em
conformidade com o conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva.
2o O projeto de ato normativo ter um nico objeto, exceto quando se tratar de
projeto de codificao.
3o Os projetos de atos normativos no contero matria estranha ao objeto a que
visa disciplinar, ou a este no vinculado por afinidade, pertinncia ou conexo.
Art. 8o Idntico assunto no ser disciplinado por mais de um projeto de ato normativo
da mesma espcie, salvo quando um se destinar, por remisso expressa, a complementar o
outro, considerado bsico.

Todavia, a crnica legislativa de nossa pas demonstra a quantas anda a

observncia da legalidade em sede de elaborao legislativa, conforme o

33

http://uscode.house.gov Acessado em 17/09/2012.

19

emblemtico caso a seguir relatado. Em 26 de novembro de 2010 foi publicada a

Medida Provisria 513, cuja ementa prenunciava uma mirade de temas, sem
qualquer conexo entre si, e tambm omitia tema que se referia a encargos de
natureza financeira (despesa) de ajuda humanitria ao Haiti:
Autoriza o Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS a assumir, na forma
disciplinada em ato do Conselho Curador do Fundo de Compensao de Variaes Salariais CCFCVS, direitos e obrigaes do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitao SH/SFH, oferecer cobertura direta a contratos de financiamento habitacional averbados na
Aplice do SH/SFH, autoriza o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte - DNIT
a utilizar recursos federais em apoio transferncia definitiva do domnio da malha
rodoviria federal para os Estados, acresce o Porto do Plo Industrial de Manaus no item 4.2
da Relao Descritiva dos Portos Martimos, Fluviais e Lacustres, integrante do Anexo do
Plano Nacional de Viao, aprovado pela Lei no 5.917, de 10 de setembro de 1973, e d
outras providncias. ()
Art. 9o Fica a Casa da Moeda do Brasil - CMB autorizada a doar cem milhes de cdulas de
gourdes Repblica do Haiti, para auxiliar na recomposio do meio circulante daquele Pas.
1o O objeto da doao prevista no caput ser fabricado pela CMB, a quem competir
providenciar o transporte at o destino.
2o A despesa envolvida na doao prevista no caput no poder ultrapassar R$
4.800.000,00 (quatro milhes e oitocentos mil reais) e os custos sero suportados pela CMB.

Esta MP foi convertida na Lei 12.409, em 25 de maio de 2011, com poucas

modificaes no seu texto original, no obstante a LC 95/98 e o Decreto 4176/2002.
No mundo da vida, tal estratgia de aglutinao de temas, desconexos e com
diferentes impactos, frustram a possibilidade do amplo debate na arena legislativa,
aberta, pblica, passvel de controle social,

alm de traduzir-se em claro

amesquinhamento do contraditrio no processo legislativo.34

O ativismo legislativo do Executivo, nesses moldes, favorecido pelo modelo
vigente de tramitao das Medidas Provisrias, a ser modificado via PEC 70/2012,
em tramitao (parecer aprovado pela Comisso de Constituio e Justia CCJ/
Cmara dos Deputados).
O outro lado, dessa equao responde pela demanda do Legislativo em
legislar sem pautas trancadas, apesar da conforme o posicionamento do hoje VicePresidente da Repblica, poca Presidente da Cmara dos Deputados.

34

Sobre a difuso de modelos processuais de contraditrio e seu sentido na formao da lei em

sociedades pluralistas. SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislao...p.222-230.

20

Michel Temer35 traou um paralelo entre a disciplina de tramitao das MPs

antes e depois da Emenda 32 que modificou o art 62, por sua vez densificado pela
Resoluo n1/2002 do Congresso Nacional (dispe sobre apreciao, pelo
Congresso Nacional das Medidas Provisrias) que melhorou as possibilidades de
controle do Legislativo:

a) Medidas Provisrias anteriores Emenda Constitucional n 32, de

2001.
Medidas provisrias Edio e Reedio por Governo (1988-2001)*

Governo
Medidas
Provisrias
Originrias
Reeditadas
Convertidas
Revogadas
Sem
eficcia
Rejeitadas

Sarney

Collor

Itamar

125
22
96
2
6

89
70
74
5
8

11

Total
Geral

142
363
71
5
15

FHC
(1)
160
2.449*
130
12
3

FHC
(2)
103
2.587*
98
4
2

619
5.491
473
28
34

22

*Anteriores EMC n 32, de 11/09/2001.

**Inclui 699 reedies de medidas originrias de governos anteriores.
***Inclui 137 reedies de medidas originrias de governos anteriores.
Fonte: COUTO, Cludio. O Segundo governo FHC: coalizaes, agendas e instituies. Tempo
social: revista de sociologia da USP, v. 15, n.2, 269-301, nov. de 2003.

b) Medidas Provisrias posteriores Emenda Constitucional n 32, de 2001 .

Medidas provisrias Edio por Governo (2001*- 2009).

Governo
Medidas
Provisrias
Editadas
Convertidas
Em tramitao
Prejudicadas
Rejeitadas
Sem eficcia
Vetadas**
Revogadas

Total Geral

FHC (2)

Lula (1)

Lula (2)

102
84
-2
14
1
1
0

240
201
-2
9
8
0
2

119
90
15
-7
3
-4

461
375
15
4
30
12
1
6

*Posteriores EMC n 32, de 11/09/2001.

**Foi vetado o projeto de lei de converso.
Fonte: Pgina da Presidncia da Repblica na internet (www.presidencia.gov.br).
35

Deixem o Legislativo legislar. Senatus, Braslia, v.7, n.1, p.12-13, jul. 2009.

21

c) Projeto de lei apensado (PLA): so proposies apresentadas pelo governo que

entram no processo de tramitao normal; significa dizer que, havendo outro(s) projeto(s) de
lei que trate(m) do mesmo tema, existe possibilidade concreta da proposta do governo ser
anexada a estas e tramitarem em conjunto; neste caso, infere-se que o governo admite que sua
proposta seja submetida a um maior nmero de debates e discusses;
A discusso sobre a apropriao da agenda do Legislativo36, acrescenta
d) Regulamentao (R): quando o Executivo se apropria do projeto de lei que tramita
outros contornos paradoxais queles expressos nos casos de omisso legislativa, mas
no Congresso e, por interpretao legal, opta por publicar decreto, portaria, instruo ou outro
curiosamente
os quadros
abaixo
as peculiaridades
a tramitao
ato normativo
infralegal,
ou relevam
seja, expedir
uma normaque
quecercam
no tenha
necessidade de ser
ao Congresso;
trata-se
um caso tpico
ou
das submetida
proposies
do Executivo
(em de
comparao
comdeasno-cooperao;
demais), em funo
das
e) Nenhuma
proposio
essaassituao
demonstra
que o governo
enxergou na
possibilidades
de debate.
De um(N):
lado,
proposies
que veiculam
polticas
proposio que tramita no Congresso uma boa poltica para seus interesses e mobiliza a
apropriadas por meio de iniciativas privativas (como Mps e projetos de lei de sua
coalizo majoritria e as lideranas partidrias a aprov-la; ao contrrio do item anterior,
competncia),
outro
os projetos
de lei para os
quais as
possibilidades
maior
oude vista do
trata-se de de
uma
situao
que compreende
situao
ideal
(pelo menosdedo
ponto
parlamentar)
dedo
cooperao.
menor
incremento
discusso variam de acordo com a disposio governamental

para a cooperao na elaborao compartilhada com o Legislativo37:

Relativamente s primeiras trs opes, observa-se que h uma diferena bsica em
b.1 Esquemas comparativos de proposies quanto s possibilidades de
termos de velocidade de aplicao e tramitao da poltica de interesse do Executivo:
debate (velocidade da tramitao)
Figura 2 Diferenas de velocidade entre proposies do Executivo
MPV

- Validade imediata;
- Rito simplificado

PLI

>

- Possibilidade de
requisio de urgncia;
- Maior independncia do
governo e desenvoltura
dos lderes da coalizo

PLA

>

- Menor possibilidade para

requerer urgncia;
- Maior chance para debates
e modificaes ao longo
dos debates nas comisses

Essas caractersticas podem facilitar tanto a apropriao por cooperao quanto a

A PEC 70/2012
prope
a submisso
do Projeto
de aLei
de Converso
(PLV)
apropriao
por ao
unilateral.
A atribuio
de escores
essas
trs depender
da aforma como

um sejuzo
prvioos acerca
atendimento edos
pressupostos
conjugam
atributosdo
de participao
abordagem,
pois,constitucionais
como pudemos verificar,
diferentes perspectivas podem ser destacadas da forma pela qual a apropriao se manifestar.
Em razo No
do recorte
de 2,
anlise
do presente artigo
interessa-nos
o ltimo
apontado pelos
quadro
apresentada
a sntese
dos escores
a indicador
serem aplicados
tendo em vista
autores, a saber, os tipos de proposies utilizadas pelo Executivo para veicular a apropriao da
mensurar
o SILVEIRA
ndice deE SILVA,
apropriao
cada Suely
situao
objetoA de
avaliao.
agenda
legislativa.
Rafael eem
ARAJO,
Maraemprica
Vaz Guimares.
apropriao
da
agenda do Legislativo: como aferir este fenmeno? Textos para Discusso 76. Braslia: Centro de
Estudos da Consultoria do Senado, setembro de 2010.P.01-40.
36

37

Idem, p.13-14 Os autores definem Projeto de lei como projetos de tramitao independente (PLI): a
proposies apresentadas que, por manobras e negociaes, o governo impede que a ela sejam
anexadas outras matrias semelhantes, que j estejam tramitando no Congresso; nesse caso, o
Executivo demonstra preferir que sua proposio no seja influenciada pelos debates e abordagens
das demais proposies (); os projetos de lei apensado (PLA) so proposies apresentadas pelo
governo que entram no processo de tramitao normal; significa dizer que, havendo outro(s)
projeto(s) de lei que trate(m) do mesmo tema, existe possibilidade concreta da proposta do governo
ser anexada a estas e tramitarem em conjunto; neste caso, infere-se que o governo admite que sua
proposta seja submetida a um maior nmero de debates e discusses.

22

11

(preliminarmente ao exame pelo plenrio) , a vedao da reedio de MPs na

mesma sesso legislativa38 e da prorrogao da sua vigncia, o aumento do prazo
para manifestao da Cmara dos Deputados e Senado Federal (o que incentiva
maior debate), a vedao expressa de que tanto a Medida Provisria (e portanto a
elaborao normativa do Executivo dever se conformar ao comando constitucional)
quanto o Projeto de Lei de Converso no contero matria estranha a seu objeto
ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo.

38

Art 57 da CFRB/2012. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de

fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. (Sesso legislativa ordinria)

23

c) O Executivo e o Legislativo na arena do Congresso Nacional: quantitativo de proposies 2006 a 2012.

Origem e situao

Proposies do
executivo
Proposies do
legislativo (Cmara dos
Deputados e Senado
Federal)
Proposies do
Executivo
transformadas em
normas jurdicas
Proposies do
Legislativo
transformadas em
normas jurdicas

Medidas provisrias
Leis
(projetos de lei de
converso, projetos de
lei)
278

Projetos de leis
ordinrias PL

Projetos de Leis
Complementares (PLC)

Propostas de Emendas
Constituio PEC

168

15

9.222

825

4.846

249

117

272

Decretos Legislativos
PDC

TOTAL

468

304

15.197

374

293

Fonte: Centro de Documentao e Informao Cedi - Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao CORPI, Cmara dos Deputados por meio de solicitao - Lei de Acesso Informaoprotocolo n 169351 -82 A2102819680, que disponibilizou a listagem das proposies, em setembro de 2012, que e tambm: http://www.relacoesinstitucionais.gov.br/acesso-ainformacao/institucional/assuntos_parl/propostas-de-emenda-a-constituicao-1, http://www.relacoesinstitucionais.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/assuntos_parl/projetos-de-lei/. Acessado em 29 de
setembro de 2012.

Os decretos legislativos so atos privativos do Congresso Nacional e meio para sustao da eficcia de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa (Art.59, inciso VI e art. 49 da CRFB/88).

H discrepncia entre os nmeros apresentados pelo Executivo e Legislativo. Quanto a este quantitativo considerada a informao da Cmara dos
Deputados.

24

Na anlise qualitativa, pode ser observado que apenas 1,9% dos Projetos de
Decreto Legislativo-PDC se transformaram em normas jurdicas, sendo que dos 304
PDCs apresentados, cerca de 59% so proposies que tem como objeto a sustao
de atos normativos de competncia da Presidncia, dos Ministrios, Agncias
Reguladoras, rgos autnomos e nenhum foi aprovado.
Instrumento para controle dos atos do Executivo, os PDCs aprovados foram
aqueles

cujo objeto versa a escolha de membros do Tribunal de Contas da

Unio/TCU, disciplina de relaes jurdicas decorrentes da converso de Medidas

Provisrias, e a realizao de plebiscito para criao do Estado de Carajs e o
referendo sobre a hora local do Estado do Acre.
A ausncia de Leis Complementares que responde por boa parte das
omisses legislativas, por lacunas no sistema normativo, encontrou uma franca
produo legislativa por parte do Legislativo que superou o Executivo, todavia,
enquanto o Executivo aprovou cerca de 42,8% das suas PECs, o Legislativo
permaneceu no patamar de cerca de 11,7%.
Em termos proporcionais, o Executivo obteve maior xito quanto
aprovao das suas proposies: 1,9% dos projetos do Legislativo se transformaram
em normas jurdicas contra 79% de aprovao daqueles decorrentes de iniciativa do
Executivo.

III Por uma metodologia compreensiva para a processo de enucleao do jurdico.

A comunicao acerca do sistema normativo em vigor sustenta a circulao

da informao jurdica de forma compreensvel por parte do destinatrio-executor,
do destinatrio-beneficirio e do interessado ou possvel afetado.
Para estes diferentes tipos de destinatrios , a identificao da arquitetura da
tipologia vigente de atos normativos (e as propostas de tipologia luz de processos
de simplificao) necessria tanto para o acesso ao texto, quanto para a definio
dos atos normativos a serem revogados durante processos de elaborao normativa
encetados pelo Legislativo, Executivo e Judicirio.

25

ESQUEMA DA CADEIA DE FONTES LEGISLATIVAS E REGULATRIAS DA DEFESA

AGROPECURIA
!

a) Modelagem de tipologia de atos normativos de sistema normativo

federal/nacional39

!
( Atos normativos secundrios produzidos pelo Ministrio da Agricultura nas reas de

sade animal, sanidade vegetal, segurana alimentar afetos aos direito fundamental
alimentao )

!
!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!instruo!!!!!!!!!!!!!!!!portaria!interministerial!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!instruo!de!servio!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!nota!tcnica!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!deciso!normativa!despacho!!!!!!!!Leis%complementares!
!!!!!!!!!!!!!!!instruo!interna!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!ofcio!circular!
!!!!!!!!!!!!instruo!normativa!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!CONSTITUIO!
!!!!!!!!!!portaria!interinstitucional!!Leis%
%!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!resoluo!!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Decretos9lei%%
%%%%%%%%
%%%%%%%FEDERAL%%%%
%%%%%%%%%
%%%%%%%%%
%%%%%%%%
%%%%%%%%%
%%%%%%%%%
%%%%%%%%%
%%%%%%%%
%%%%%%%%%
%%%%%%%%%
%%%%%
!!!!!!!!!!!!recomendao!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Decretos!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!portaria!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Resoluo!do!Senado!

!!!!!!!Medidas%provisrias!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!portaria!conjunta!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Instruo!normativa!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!circular!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Instruo!normativa!conjunta!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!deciso!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!norma!interna!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!ato!!interministerial!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
!
!!!!!!!!!!!!!!!!

Esta arquitetura da tipologia de atos normativos veculos de fontes do direito

!
obviamente
cria conflitos dentro da Federao que impactam, notadamente, o STF:
!
39

Instrumento para reconstruo e anlise de cadeias de fontes (arquitetura de tipologia de atos

normativos) desenvolvida no curso de pesquisa sobre Legislao em defesa agropecuria financiada
pela Fapemig e Cnpq. SOARES, Fabiana de Menezes. Legstica aplicada defesa agropecuria
Diagnstico e Prognstico de um sistema normativo complexo. Tendncias e Perspectivas do Direito
Administrativo. Uma viso da Escola Mineira.Belo Horizonte: Editora Forum, 2012 p.397-398.

26

hoje h mais de 5.000 processos nesta seara o que ensejou o lanamento de um

Projeto Piloto de Conciliao de Conflitos Federativos40.
Se de um lado h uma definio mais consolidada de espcies normativas por
parte do Legislativo, no caso do Executivo41 h uma proliferao criativa de espcie
os atos normativos secundrios da sua competncia e na lacuna quanto disciplina
dos seus conceitos, competncias que permitam compreender a sua hierarquia.
O cipoal normativo no qual os cidados brasileiros esto imersos, fruto de
uma produo legislativa exacerbada, oriunda dos diversos entes estatais
(Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio) poderia ser melhorado caso novas
40

http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=218026 Acessado em 14 de
setembro de 2012. (...)A ideia surgiu a partir da constatao de que tramitam hoje, no STF, mais de
cinco mil processos que tratam de conflitos entre entes da Federao e envolvem desde temas
complexos, como propriedades em reas de fronteira, at causas mais simples, como execues de
dbitos de pequeno valor. Grande parte desse contencioso poderia ser reduzida ou evitada se
contssemos, no mbito da prpria Administrao Pblica, com ambiente institucional em que se
pudesse, por meio do dilogo, estabelecer uma cultura de consenso na soluo desses conflitos, de
forma muito mais clere, eficaz e econmica do que pela via judicial, afirmou o ministro Gilmar
Mendes no convite para o primeiro encontro. Para a primeira reunio, foram convidados os
procuradores-gerais dos estados das regies Norte e Centro-Oeste, o consultor-geral da Unio, a
secretria-geral de Contencioso da AGU, o procurador-geral federal, o diretor da Cmara de
Conciliao e Arbitragem da AGU e o presidente da Associao Nacional dos Procuradores de Estado
(Anape).Alm da carta convite assinada pelo ministro Gilmar Mendes, o juiz Jurandi Borges Pinheiro,
que atua como auxiliar no gabinete, fez contato direto com os convidados. A informalidade um dos
componentes que favorecem a conciliao, explica o magistrado, que tem experincia em mutires de
conciliao na Justia Federal no Rio Grande do Sul. A receptividade foi tima. Hoje, h um
reconhecimento da importncia das formas alternativas de soluo de conflitos, que muitas vezes
surgem apenas por problemas de comunicao: como no sabem com quem conversar, as partes
acionam a Justia. O projeto pretende examinar, inicialmente, as aes cveis originrias em trmite
no gabinete do ministro Gilmar Mendes que envolvam os estados do Acre, Amap, Amazonas, Par,
Rondnia, Roraima e Tocantins (Regio Norte) e Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Gois (CentroOeste). A ideia, porm, envolver todos os Estados da Federao.(...).O ministro Gilmar Mendes
observa que existem iniciativas de sucesso de conciliao, como a Cmara de Conciliao e
Arbitragem da AGU, que atua na soluo de controvrsias entre rgos da Administrao Federal.
Existe ainda, contudo, bastante espao para uma atuao mais criativa nesse campo, defende o
ministro. Poderamos pensar, aqui, em prticas conciliatrias tambm em relao a conflitos entre os
diversos entes da federao.
41

Vide Portal LexMLhttp://www.lexml.gov.br acesso em 15 de setembro de 2012. Trata-se de um

portal especializado em informao jurdica e legislativa. Pretende-se reunir leis, decretos, acrdos,
smulas, projetos de leis entre outros documentos das esferas federal, estadual e municipal dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio de todo o Brasil: uma rede de informao legislativa e
jurdica que pretende organizar, integrar e dar acesso s informaes disponibilizadas nos diversos
portais de rgos do governo na Internet. O LexML significa mais do que a unificao da informao
legislativa e jurdica em um nico portal: trata-se de uma infra-estrutura que permitir manipular
eficazmente a gigantesca quantidade de informaes existentes no pas. O LexML facilitar o acesso
do cidado informao, cumprindo assim o preceito constitucional que define o cidado como o
titular do direito de acesso informao (CF, Art 5, XIV), e contribuir na agilizao de
processos judiciais, administrativos e legislativos. O LexML uma das peas-chave do Governo
Eletrnico, tendo j sido recomendado pela verso 4.0 do E-Ping, padro de Interoperabilidade do
Governo Eletrnico.

27

tcnicas e experincias de simplificao, uniformizao e harmonizao fossem no

s objeto de estudo, mas positivadas (e efetivadas) em normas que alcancem a
atividade de legislao no s do Parlamento, mas do Executivo.

b) Modelagem de tipologia de atos normativos de sistema normativo

estadual
(Atos normativos secundrios
produzidos
por secretarias eDE
rgos
estaduais com
ELABORAO
GRFICA
DE CADEIAS
FONTES
DO DIREITO
competncia sobre licenciamento ambiental e zoneamento)

Delib. COPAM
Res. Conj. SEMAD/SETOC/SEPLAG
Deliberao
Port. IEF
Res. Conj. SEMAD/
Res. Conj. SEMAD/AGE Res. CONAMA
SECTES/SEPLAG
Res. Conj. SEMAD/SETOP/
Res. Conj. SEMAD/
Lei Delegada
SEPLAG
SECTES/IGAM/CETE
Res. Conj. SEMAD/
Port. Conj. FEAM/IEF/
Decreto legislativo
FEAM/SEPLAG
IGAM
Decreto
Delib. Con. Admin.
Estadual
Delib. Conj. CERH-MG
IEF
CONSTITUIO
FEDERAL
Delib. Norm. COPAM/
Delib. CERH-MG
Decreto federal
CERH
Inst. Norm. (INCRA)
Delib. Norm. Conj.
Decreto Lei
COPAM-CERH
Res. CERH-MG
Diretiva COPAM
Constituio do Estado
Memo Circular
Lei
Res. Conj. SEMAD/FEAM
Delib. Norm. COPAM
Port. Conj. FEAM/IEF
Res. Conj. SEMAD/BDMG
Lei Complementar
Inst. Norm. (Chico Mendes)
Res. Conj. SEMAD/SES/SEPLAG
Res. COPAM
Res. Conj. SEMAD/SEDRU/SEPLAG
Res. Conj. SEMAD/SEDRU
Res. Conj. SEMAD/SEDE/SEPLAG
Res. SEMAD
Port. IGAM
Port. FEAM
Res. Conj.SEMAD/IEF/FEAM/IGAM
Res. conj. SEMAD/IGA

Fonte:
SIAMSistema
Integrado
de
informao
Ambiental
http://www.siam.mg.gov.br/sla/action/Consulta.do> Acesso 15 de setembro de 2012.

<

Enquanto isso, Estados Membros e Municpios no exerccio de suas

competncias constitucionais so impactados por atos normativos secundrios cuja
reconstruo das cadeias de fontes complexa e repercute no grau de certeza sobre

28

o direito vigente. Esta situao acaba por novamente tensionar o crculo de

produo do direito, alargando os limites da indeterminao do sistema normativo,
pois dificulta a identificao de atos normativos a serem includos na clusula de
revogao

disposta no art 9 da LC 95/98: A clusula de revogao dever

enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais revogadas. 42

Esta constatao se faz mais evidente em campos normativos, com alta
densidade de regras editadas em fluxo contnuo, por diversas fontes, em graus e
hierarquias distintas.
Neste particular, a Legimtica oferece ferramentas e possibilidades de
documentao jurdica que no s contribuem para otimizar a publicidade de atos
normativos, bem como para propiciar acesso reconstruo de cadeias de fontes e
s normas vigentes. Tal situao enseja a introduo de elementos (muitas vezes sob
a perspectiva da garantia de eficcia tcnica) que interferem no sentido de normas
de hierarquia superior acarretando problemas na esfera da validade material e da
efetividade.
A qual categoria de destinatrio interessaria a ausncia de reconstruo da
cadeia de fontes, com cristalina definio das revogaes (e minimizao das
revogaes tcitas) e maior transparncia quanto ao acesso ao direito vigente?

3.2 A garantia da idoneidade do texto normativo

Se a elaborao normativa analisada sob o ponto de vista sistemtico e das

tenses entre normas sobre produo de normas, neste contexto, o prprio texto da
lei, acha-se vulnerabilizado apesar de publicado no Dirio Oficial e portanto
aparentemente vlido.

42

LUZZATTI, Claudio Abrogazione e indeterminatezza dell ordinamento giuridico L abrogazione

delle leggi un dibatito analtico- Quaderni di Filosofia Analtica del Diritto, p 65-75 Giuffr: Milano,
1987

29

Em estudo de caso, Joo Aberto Lima43 desenvolveu um instrumento de

rastreamento/apurao do texto original de leis, a partir de um emblemtico e
singular pedido de informaes realizado pelo Ministrio Pblico Federal que
culminou por demonstrar uma comdia de erros no texto da Lei Geral de
Oramento( Lei 47:
() pedido de informao realizado pelo Ministrio Pblico Federal (MPF) que questionou o
Senado Federal sobre quais mecanismos e providncias podem ser adotadas para minimizar
a incidncia de erros na divulgao de textos legislativos, por meios eletrnicos. Essa
consulta foi motivada pela questo de ordem da deciso judicial proferida pelo Exmo. Juiz
Federal Leandro Paulsen na qual constatou que as partes (Empresa Privada e Unio) trabalhavam com uma redao equivocada do 4o do art. 1o do Decreto no 64.833/1969 que
estava disponvel na internet, inclusive em stios de rgos oficiais. Segundo a deciso,
exarada na Ao Ordinria no 87.00.01353-6/ RS em 18 de dezembro de 2009, o entendimento equivocado poderia ter implicado prejuzos vultosos Unio.

O estudo evidencia alm de questes relativas s condies para

conhecimento da lei

44

, uso de tcnicas de Filologia e comparao entre

publicaes: o uso de ferramentas que permitam a anlise simultnea de bases de

dados legislativos (dilogo entre as fontes do direito de natureza legal),
multivigentes, na plataforma do LEXML.
O fato de estarmos em ambiente de legislao multinvel por si s justificaria
uma Poltica de Boa Legislao que tornasse a LC/95 mais eficaz no que se refere a
clara vinculao de seus preceitos ao modelo de validade (o que tornaria mais fcil
seu controle judicial) cujo cumprimento responderia pela devido processo de
elaborao de um dado ato normativo.

43

LIMA, Joo Alberto de Oliveira. A apurao do texto original da Lei Geral de oramento (Lei
4320/1964) a partir das Bases da Legislao Federal Estudo de Caso. Braslia a. 48 n. 192 out./dez.
2011 p.79-93.
44
Sobre a presuno de conhecimento da lei e a crtica ao modelo de publicidade oficial, vide SOARES,
Fabiana de Menezes. Teoria da Legislao...p.251-300. No que se refere relao entre gesto da
documentao em informao jurdica e o exerccio da cidadania, op.cit. em Apurao do texto
original da Lei Geral de Oramento...p 80; PASSOS, Edilenice. Requisitos recomendveis para as bases
de legislao estadual e distrital. Senatus, Braslia, v. 7, n. 2, p. 16-23, dez. 2009.

30

3.3 A Legimtica45 a servio da reconstruo do cenrio vigente (e dos

impactos futuros...)
Na ltima dcada, o crescimento vertiginoso das mdias propiciou um grande
acesso e uma disponibilizao de contedos em nveis at ento jamais vistos. A
informao jurdica tambm sofreu o impacto desta Idade Tecnolgica, mas, a sua
compreenso e o seu ordenamento sistmico no se desenvolveram, ainda, na
mesma proporo.
As questes ligadas ao uso da tecnologia da informao aplicadas atividade
de legislao, gesto de bancos de dados legislativos e ao suporte aos sistemas de
apoio deciso de legislar, ainda necessitam avanar em nossa realidade46.
Duas iniciativas sero destacadas pois atuam em momentos e perspectivas
diferentes do crculo de formao de atos normativos, o Lexedit e o uso de sumrio
topogrfico para ato normativo.

3.3.1 Lexedit: Um software para redao legislativa

O Lexedit 47 do Senado Federal umprojeto que atua na melhoria da

produo da informao jurdica no seu nascedouro, isto atua na racionalizao da
linguagem do texto normativo que por sua vez recebe intervenes dos partcipes da
elaborao legislativa.

45

MERCATALI, P. Verso un software di auito ala redazione dele leggi. Atti del Convegno Il diritto nel
Nuovo Mondo- Facolt di Giurisprudenza: Genova, 1996. O estudo de caso sobre o Lexedit foi
elaborado na tese de doutorado j citada: SOARES, Fabiana de Menezes. Produo do Direito e
Conhecimento da Lei Luz da Participao Popular e sob o Impacto da Tecnologia da Informao...
46
SOARES, Fabiana de Menezes, BARROS, Louise Menegaz, FARAH, Natalia Legimtica: a tecnologia
da informao aplicada qualidade da produo legislativa. Legislao. Cadernos de Cincia de
Legislao. 47 (2007) 53-75

47

SOARES, Fabiana de Menezes, Teoria da Legislao... realizou estudo de caso sobre o Lexedit
Editor de textos normativos, desenvolvido pelo ITTIG - Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione
Giuridica de Florena no qual elencou e analisou suas funcionalidades. O projeto desenvolvido no
Senado Federal. Prodasen, por Joo Holanda e Joo Alberto de Oliveira Lima. A iniciativa esta
noticiada aqui: <http://projeto.lexml.gov.br/noticias/lexedit> Acesso em 15/09/2012

31

Trata-se de projeto em curso e leva em considerao as peculiariedades na

elaborao de atos normativos primrios e administrativos do Senado Federal.
Vejamos a sua interface48:

Demonstrao

48

Apresentao feita pelo Joao Alberto de Oliveira Lima, Analista de Informtica Legislativa do
Senado Federal, projeto desenvolvido pela Equipe do LEXML Equipe LexML: Marcos Fragomeni, Joo
Rafael Nicola, Lauro Cesar Araujo, Joo Holanda. VII Encontro Nacional de Diretores-Gerais. II
Encontro Nacional de Secretrios-Gerais da Mesa.Braslia:10/agosto/2012.

32

33

3.3.2 Sumrio Topogrfico do Cdigo Civil Brasileiro

O segundo um instrumento que permite uma viso sistemtica, de um
dado conjunto de normas jurdicas, condensada em um nico esquema dinmico de
modo a compreender as suas linhas estruturantes daquele sistema: o sumrio
topogrfico do Cdigo Civil Brasileiro.49
Vale notar que esta ferramenta no encontra similar na literatura de
referncia e pode ser usada tanto para avaliao de cenrios de incidncia
normativa vigente, quanto para uma analise sistemtica (com agrupamento de
diversos atos normativos informados por princpios comuns, ou que comapartilhem
as mesmas e conexas- matrias) uma viso de um dado conjunto de regras,
princpios, atos normativos de um dado subsistema normativo, de forma sinttica e
dinmica.
O que se segue apenas a imagem, exemplificativa, da representao do
Cdigo Civil cujo acesso, via site, permite visualizar, de forma dinmica e articulada
(basta clicar em cada quadrado que representa uma parte do texto)

correspondente agrupamento de artigos, por seo, ttulo e livro50.

49

< http://www.senado.gov.br/publicacoes/MLCC/> Acesso em 15/09/2012.

50

Basta deslizar o cursor que esta mandala jurdica aponta as suas ramificaes e articulaes logicoformal. Cada quadrado e cada cor, representa um pedao do Cdigo Civil Brasileiro. A ferramenta que
pode ser usada para qualquer legislao ou mesmo subsistema. O sumrio topogrfico foi
apresentado durante as comemoraes dos 10 anos do Cdigo Civil, em 08/08/2012 durante o
lanamento da obra Memria Legislativa do Cdigo Civil, Braslia: Senado Federal 2012, de autoria de
Edilenice Passos e Joao Alberto de Oliveira, na Cmara dos Deputados, , em quatro volumes: Volume
1 - Quadro Comparativo ,Volume 2 - Tramitao na Cmara dos Deputados - 1 Turno ,Volume 3 Tramitao no Senado Federal ,Volume 4 - Tramitao na Cmara dos Deputados - 2 Turno.

34

PARTE GERAL
Art.1 a Art.232

PARTE ESPECIAL
Art. 233 a Art.
2.046

35

IV. Consideracoes Finais

Neste contexto de incoerncia do ordenamento, acima descrito, a edio da

Lei Complementar 95/98 alterada pela Lei Complementar n 107, de 26/04/2001
(Dispe sobre a Redao e Consolidao de Atos Normativos) e das normas
administrativas contidas no Decreto 4176/2002 (Estabelece normas e diretrizes para
a elaborao, a redao, alterao, a consolidao e o encaminhamento ao
Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos
do Poder Executivo Federal) pareceu alvissareiro, na primeira hora, no sentido de
elevar a cultura de legislao no pas, que por sua vez, repercutisse na qualidade da
elaborao, do acesso e da consolidao da legislao.
Todavia, tal pressgio no se concretizou, alis foi amesquinhado pelo
prprio texto que contradiz os princpios que pretendeu positivar como
informadores da atividade de elaborao, redao de atos normativos e
notadamente, consolidao.
O advento da Lei de Acesso Informao uma importante ao para o
incremento da avaliao legislativa no Brasil e o aprimoramento da elaborao
legislativa responsvel em todo o crculo de produo do Direito.
Todavia, o amadurecimento das instituies democrticas no Brasil enseja
por parte dos destinatrios e dos interessados pelos atos normativos (leis e atos
normativos secundrios ) uma atitude emancipatria em relao compreenso do
universo jurdico que significa o conhecimento, a crtica e a vigilncia sobre os
processos de elaborao legislativa, que nos falam de uma pea no mosaico do que
entendemos como jurdico.

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