Mdulo 1
Diseo de proyectos
Objetivos
Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvencin de la Unin Europea. El contenido de este documento es
responsabilidad exclusiva de la Oficina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III y en modo alguno debe considerar que
refleja la posicin de la Unin Europea
Mdulo 1
Diseo de proyectos
Objetivos y descripcin
Nombre
Diseo de proyectos
Objetivos
Descripcin
Comisin Europea EuropeAid, 2001, Manual de Gestin del Ciclo de Proyecto, Bruxelles
Antes de empezar conviene hacer explcita una conviccin acerca de la materia que
analizaremos. Un buen diseo es importante y fundamental, pero no asegura el xito de
una intervencin. Al hablar de diseo nos referimos a una previsin argumentada, basada
en un ejercio riguroso, de una relacin causa-efecto de este tipo: al hacer determinadas
actividades obtendremos algunos resultados que nos conducirn a lograr los objetivos
propuestos. Como sabemos, la realidad somete a mucho estrs toda previsin: a lo largo
de la ejecucin de cualquier proyecto hay hechos nuevos e imprevistos y efectos
inesperados que obligarn a tomar decisiones estratgicas in itinere. La capacidad de
acierto de estas decisiones, junto con una arquitectura proyectual slida (y tambin el
sentido comn y un poco de suerte), son los elementos que determinan el nivel de logro
de un proyecto.
Es precisamente en la fase de implementacin que un programa, proyecto o intervencin
alcanza su fisonoma real: cualquiera que tenga experiencia de programas pblicos sabe,
en efecto, que la implementacin tiene la misma importancia que la decisin y que la
verdadera intervencin no es aquella que fue decidida, sino aquella que finalmente ha
sido realizada2.
Palumbo M., Valutazione di processo e dimpatto: luso degli indicatori tra meccanismi ed effetti, en Stame
N. (compilador), 2001, Valutazione 2001. Lo sviluppo della valutazione in Italia, Franco Angeli, Milano,
p. 335
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Tema 1: Qu es un proyecto?
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Tema 1 Qu es un proyecto
Un proyecto puede ser definido como un emprendimiento que apunta a lograr cambios, a
travs de recursos limitados que tienen que gastarse durante un tiempo determinado.
Finaliza cuando se obtienen los cambios deseados o, ms a menudo, cuando se agotan
los recursos y el tiempo disponible y no es posible conseguir su extensin1.
A veces los proyectos estn insertos en programas de mayor alcance geogrfico, poltico,
institucional y financiero, que abarcan mltiples intervenciones las cuales, conjuntamente,
apuntan a realizar cambios de mayor envergadura en la sociedad.
Por
ejemplo, el
Situacin
inicial
(negativa)
1
proyecto
Situacin de
llegada
(positiva)
La experiencia demuestra que muchos proyectos fracasan porque a raz de los problemas que
surgen durante la implementacin no logran completar su tarea en los plazos y con los recursos
aprobados inicialmente.
A la primera situacin se le asigna un valor negativo, puesto que se asume que debe ser
modificada, bien porque presenta problemas que requieren ser solucionados (parcial o
totalmente), bien porque esta situacin es susceptible de mejoramiento. A la segunda
situacin se le asigna un valor positivo a priori, ya que representa los cambios deseados
que justifican la existencia del proyecto. Un proyecto, en resumen, es el proceso por el
que se transita (lo que se hace, cmo se hace, con cules medios) para pasar de una
situacin a otra.
A menudo, la situacin de llegada se fundamenta en hiptesis definidas a priori (la
violencia urbano-marginal puede combatirse mejorando las polticas sociales locales), con
base en un conocimiento general de la situacin o en conjeturas implcitas, pero sin saber
con seguridad si el cambio preconizado (mejorar las polticas sociales) es exactamente lo
que hace falta producir las soluciones a los problemas de la situacin inicial o para aportar
beneficios a la vida de la gente (la reduccin de la violencia urbano-marginal).
Como sea, el supuesto de cualquier proyecto es obviamente que la situacin inicial sea
susceptible de mejoramiento; si no existiese esta posibilidad, la propuesta de proyecto
debera ser descartada por no ser factible o veleidosa. Por ejemplo, un proyecto puede
lograr reducir el poseso y el uso de armas en un barrio marginal, pero no est a su
alcance desterrar la industria internacional de los armamentos.
A la luz de lo que estamos afirmando, el diseo de un proyecto se coloca al interior de un
esquema lgico causal de cuo positivista. Cabe agregar que un proyecto es un
instrumento, nunca un fin. El fin son los objetivos en funcin de los cuales se pone en
marcha el proyecto.
Para completar la definicin de proyecto, leamos los siguientes enunciados:
Programacin
Evaluacin
Identificacin
Ejecucin
Formulacin
Financiamiento
El PCM ha sido adoptado por la Comisin Europea y otros donantes internacionales para
una mejor gestin de las acciones (proyectos y programas) de cooperacin exterior y est
articulado en seis fases, a saber:
esperados, las actividades y las lneas presupuestarias con sus respetivos montos
tentativos.
Identificacin y anlisis de
problemas
Planificacin y replanificacin
Evaluacin
Ejecucin y seguimiento
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Tema 2: Pertenencia y Sostenibilidad
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Tema 2 Pertinencia y sostenibilidad
Antes de ilustrar el mtodo de diseo de un proyecto, nos detendremos en algunos
conceptos de mucha relevancia para abordar correctamente esta fase. Se trata de la
previsin de pertinencia y sostenibilidad de una intervencin.
Estas expresiones ataen a aspectos crticos del ciclo de vida de un proyecto, ya que de
ellos dependen las probabilidades de xito de cualquier proyecto. Hay que reconocer, sin
embargo, que frecuentemente no se les presta la debida atencin en la puesta en el
proceso de planificacin de proyectos.
Para intentar el mximo nivel posible de pertinencia y sostenibilidad el diseo de un
proyecto debera arrancar mediante estudios de factibilidad y un trabajo compartido entre
las instituciones implicadas y con los beneficiarios para identificar las estrategias ms
oportunas. Ambas acciones tienen el fin de guiar y respaldar la elaboracin de un
proyecto. Pese a ello, estudios y procesos de concertacin insumen bastante tiempo y
dinero y, por esta razn, difcilmente se llevan a cabo si el financiamiento del proyecto no
est garantizado de antemano. De aqu la tendencia bastante difundida a relegarlos en un
segundo plano.
Si bien disear un proyecto no equivale a la redaccin de una propuesta de proyecto, de
hecho muchas veces terminan casi por coincidir. Desde nuestra perspectiva, en cambio,
hay que deslindar muy bien las dos acciones: la redaccin, ms bien, debe ser el paso
final del proceso de elaboracin.
No se puede ignorar el hecho de que cuando la aprobacin de un proyecto est
enmarcada en una convocatoria a presentar propuestas, las condiciones y los tiempos
para prepararlas son muy reducidos. As, ms que volcar informacin a un formulario,
muchas veces la elaboracin de un proyecto consiste en compilarlo. La causa principal
del problema que estamos comentando estriba en la costumbre
de muchos entes
http://www.oecd.org/americalatina
Se consignan aqu dos definiciones por cada expfresin tomadas, respectivamente, de Comisin Europea
EuropeAid, 2001, Manual de Gestin del Ciclo de Proyecto, Bruxelles y de Comisin Europea, 2006,
Metodologa de evaluacin de la ayuda exterior de la comisin europea, Vol. I, Luxemburgo; ver tambin
Grupo de trabajo sobre evaluacin de la ayuda del Comit de Asistencia para el Desarrollo, ?, Glosario de los
principales
trminos
sobre
evaluacin
gestin
basada
en
resultados,
http://ec.europa.eu/europeaid/index_es.htm; www.oecd.org/dac/evaluation
4
Pars,
OECD;
Sea como sea, lo que se afirma aqu es que seleccionar acuciosamente los beneficiarios y
asentar las modalidades relacionales ms adecuadas es una tarea compleja3.
En
particular, sin la aceptacin de los beneficiarios, un proyecto tendr logros muy limitados,
por no decir nulos o negativos. Este tema es de vital importancia en la fase de diseo y
nos remite al concepto de empoderamiento. Un proyecto debe ser concebido de modo tal
de permitir a sus beneficiarios de participar activamente, desde el principio, para que lo
sientan como algo propio y quieran y puedan aduearse de l. En esta perspectiva, una
visin de los proyectos en sentido unidireccional desde los gestores y financiadores hacia
los beneficiarios encierra muchos peligros, tales como la pasividad, la indiferencia o el
rechazo. Un proyecto debe ser un objeto compartido en el que las diferentes partes se
reconocen e influyen en la toma de decisiones y en la gestin. Una dificultad para ello es
la heterogeneidad de los beneficiarios. No pueden ser tomados como un bloque nico con
idnticas ideas y visiones. Una exacta comprensin de las interrelaciones y dinmicas
entre los miembros del grupo beneficiario es un factor determinante para avanzar hacia
cambios positivos y duraderos. A veces, por ejemplo, los representantes de los
beneficiarios pueden tender a representar sus intereses particulares.
Hay que sortear estos obstculos organizando reuniones con diferentes grupos y tratar de
explicitar las diferentes posiciones para encontrar los puntos de mediacin y de mayor
consenso. En particular, en la fase de diseo, deben ser sometidos al anlisis colectivo al
menos los siguientes puntos:
cules son los problemas (o los fenmenos sobre los que se pretende intervenir)
En este ejercicio el lenguaje que se utiliza cumple un papel central. Trminos tcnicos,
jergas, conceptos muy abstractos y abstrusos, frmulas estereotipadas pueden dar lugar
3
Prez de Armio, K. (editor), 2000, Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo, Icaria
obtenido los resultados que se proponan porque han descuidado la relacin con sus
beneficiarios. Un caso emblemtico, entre muchos otros, es el de los programas de
educacin bilinge para la poblacin indgena de Amrica Latina de los aos 70 y 80 del
siglo pasado. En sntesis, las premisas principales de la educacin bilinge eran las
siguientes:
la
Como se puede observar, ambos razonamientos tienen validez. Tanto los proponentes
como los receptores y destinatarios de la educacin bilinge manifestaban buenas
argumentaciones. Lo que ocurri fue un malentendido o una comunicacin defectuosa
entre dos visiones diferentes del mismo objeto: la lengua materna y el rol de la escuela.
En conclusin, es menester procesar las visiones, lo mismo que las expectativas e
intereses de los diferentes actores implicados en un proyecto, para llegar a acuerdos, a
una concepcin comn del objeto de trabajo (el proyecto, sus objetivos), a verdaderos
pactos (no slo operativos, sino tambin semnticos) que permitan operar en una misma
direccin. Estos acuerdos y pactos anteceden el inicio de los proyectos, o sea guardan
relacin con la naturaleza de la intervencin que se disea. Recuperar malentendidos y
confrontaciones en la etapa de implementacin se vuelve mucho ms difcil.
las organizaciones y grupos que sern tocados por el proyecto o tienen algn tipo
de inters en sus acciones y resultados; y, finalmente,
los beneficiarios, es decir las personas que supuestamente van a sacar alguna
ventaja directa o indirecta de la ejecucin del proyecto (grupos de inters o de
usuarios, espontneos o promovidos por el proyecto).
Cabe destacar que las relaciones entre estos actores no son igualitarias, sino asimtricas
y a menudo conflictivas: las organizaciones promotoras y ejecutoras representan o estn
supeditadas a la voluntad poltica superior, y cuentan con ms poder y capacidad de
decisin de sus socios y de los beneficiarios.
Desde por lo menos treinta aos el proceso de toma de decisiones de arriba para abajo
ha sido cuestionado y este cuestionamiento ha sido legitimado en las polticas de las
agencias de cooperacin al desarrollo y por las instituciones por medio de las retricas de
la participacin y del empoderamiento; sin embargo, en el mundo real, procesos
genuinos de toma de decisiones de abajo para arriba se han realizado raras veces y,
generalmente, tan slo en la extrema periferia de la jerarqua de los procesos de toma de
decisin. Pese a ello, un proyecto funciona cuando entre los diferentes actores existe la
suficiente claridad acerca del qu, para qu, cmo y quin de la intervencin.
La cuestin de la sostenibilidad est muy ligada a las reflexiones anteriores. Sostener, en
este caso, no significa permanencia de los proyectos, sino mantener los servicios, bienes
10
11
de ella.5 Dicho esto, cabe aadir que por lo general la sostenibilidad institucional se
convierte en el vector que permite encauzar las otras sostenibilidades, financiera y
tcnica.
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Tema 3: Lgica del proyecto
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Diseo de proyectos
la estrategia adoptada
El nexo entre las causas de los problemas y las soluciones propuestas no es de tipo
mecnico, sino que se basa en supuestos, asunciones e hiptesis, los cuales conforman
la teora del proyecto. Preguntarse por la teora de un proyecto equivale a preguntarse
cmo funcionar ese proyecto para conseguir sus objetivos.
Cabe advertir que los supuestos, asunciones e hiptesis del proyecto deben ser
declarados y sustentados en argumentaciones. Vale decir que los nexos no pueden darse
por sentados o mantenerse en un nivel implcito.
Veamo un ejemplo tomando el caso del programa de EUROsociAL:
EUROsociAL es una iniciativa de cooperacin tcnica de la Comisin Europea
para promover la cohesin social en Amrica Latina a travs del intercambio de
experiencias entre administraciones pblicas responsables de la administracin
de la justicia, la educacin, el empleo, la fiscalidad y la salud. Su objetivo es
fortalecer capacidades institucionales de gestin de polticas pblicas en estos
sectores para transformarlas en autnticos vectores de cohesin social.
Soluciones:
Supuestos:
FIIAPP, 2006, Gua Metodolgica para la Gestin del Ciclo de un Intercambio de Experiencias, Madrid
La lgica del programa plantea una secuencia causa-efecto entre la estrategia elegida y
los objetivos que se puede sintetizar de este modo:
Cuadro 1 Cadena lgica
estrategia
Intercambio
efecto - causa
de
pblicas
efecto - causa
se fortalecen las
experiencias entre
administraciones
efecto - causa
capacidades
aprendizaje mutuo
(salud,
educacin, etc.)
institucionales
de
gestin de polticas
pblicas
efecto final
las instituciones se
transforman
en
autnticos vectores
de cohesin social
se
promueve
(mejora)
cohesin social
Reconstruida de esta manera la lgica del programa, cabe formularse algunas preguntas:
cules son los fundamentos cientficos sobre los que descansa la hiptesis de
conexin causal intercambios / aprendizajes / incorporacin de aprendizajes /
fortalecimiento de capacidades...?
cmo hay que estructurar los intercambios para que produzcan nuevos
aprendizajes significativos?
qu medidas hay que preveer para que los nuevos aprendizajes significativos se
conviertan en insumos utilizables por las instituciones receptoras?
Preguntas como las que acabamos de presentar son cruciales para decidir qu tipo de
proyecto proponer e incluso para revisar el diseo de una intervencin antes de
proponerla.
Veamos otro ejemplo analizando la lgica de los Programas de Transferencias
Condicionadas o con Corresponsabilidad (PTC), una tipologa de polticas de combate a
la
la pobreza presente en buena parte de los pases de Amrica Latina, aunque en cada
caso con rasgos propios.
Haciendo abstraccin de las caractersticas particulares de cada programa, en general
sus objetivos pueden ser representados de la siguiente manera:
Objetivo general:
Objetivo especfico:
Estrategia:
Las causas:
Soluciones:
Supuestos:
estrategia
entrega
de
efecto - causa
efecto final
recursos
monetarios asociados a la
asistencia
ingresos
material
servicios
obligatoria
y
programas
mejoramiento
de
los
aumenta
el
bienestar
sociales
Tal como en el primer ejemplo, tambin en este caso la teora del programa se basa en
algunas hiptesis o supuestos. Las races de la pobreza se encuentran (tambin) en los
comportamientos de los ncleos familiares pobres. De aqu que induciendo el cambio de
estos comportamientos podr combatirse eficazmente la pobreza.
Ver Cecchini S., Leiva A., Madariaga A., Trucco D., 2009, Desafos de los programas de transferencias con
corresponsabilidad: los casos de Guatemala, Honduras y Nicaragua, Santiago de Chile, CEPAL & ASDI
Sin afn de cuestionar la teora de los PTC, vale la pena sugerir algunas preguntas:
los incentivos monetarios son un recurso vlido y contundente para romper las
prcticas y actitudes de los grupos meta?
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Diseo de proyectos
Tema 4: Los formularios para el
diseo de proyectos
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Diseo de proyectos
Tema 4 Los formularios para el diseo de proyectos
Comnmente, el diseo de proyectos se despliega a partir de formularios que indican y
ordenan los diferentes elementos que debe contemplar la presentacin de una propuesta
proyectual. Estos elementos son bsicamente los siguientes:
1.1. Informaciones generales y sntesis
1.1.1. Datos generales
1.1.2. Resumen del proyecto
1.2. Contexto y justificacin
1.2.1. Contexto general
1.2.2. Grupo de beneficiarios directos e indirectos y caractersticas
1.2.3. Origen del proyecto
1.2.4. Lder y socios del proyecto
1.2.5. Otros actores institucionales involucrados
1.3. Estrategia y objetivos
1.3.1 Objetivo general
1.3.2. Objetivos especficos
1.3.3. Estrategia
1.3.4. Pertinencia de proyecto, eficacia e impactos previstos
1.4. Resultados esperados y actividades previstas
1.5. Marco lgico
1.6. Modalidades de ejecucin
1.6.1. Sistema de gestin
1.6.2. Monitoreo
1.6.3. Evaluacin
1.7. Plan de trabajo y calendario
1.8. Sostenibilidad
1.8.1. Sostenibilidad economico-financiera
1.8.2. Sostenibilidad istitucional
1.8.3. Sostenibilidad socio-cultural
1.9. Recursos humanos y fsicos
1.10. Presupuesto y plan financiero
El Marco Lgico es un instrumento de gestin del proyecto que facilita el anlisis y
estructuracin de la informacin para la planificacin, ejecucin y evaluacin del mismo.
Consiste en una herramienta de fundamental importancia para describir, de manera
Lgica de
intervencin
Indicadores
verificables
objetivamente
Fuentes y medios
de verificacin
Objetivos
generales
Hiptesis
(condiciones
externas)
Objetivo
especfico
Resultados
esperados
Actividades
Medios
Costes
Condiciones
previas
tiempo muchas cosas habrn cambiado y el contexto para el cual fue pensado el proyecto
ya no ser el exactamente igual. Tanto ms rgido ser el diseo del proyecto, por tanto,
mayores sern las dificultades de introducir las adecuaciones pertinentes a las
mutaciones ocurridas.
En este sentido, es preferible asignar ms tiempo a la fase de diseo y abocarse a trazar
escenarios generales, en los cuales aclarar algunos aspectos centrales del proyecto
(anlisis de la situacin, objetivos, estrategia, recursos, sistema de gestin, etc.), para
trasladar a la fase de ejecucin las definiciones ms operativas. Estas ltimas pueden ser
tomadas en los primeros seis meses de ejecucin del proyecto, perodo en el cual se
vuelven a reanudar todos los hilos lanzados en la fase de diseo y es preciso analizar el
contexto real en el que actuar el proyecto para establecer su arquitectura ms idnea.
Por cierto este ideal de amplia flexibilidad tiene pocas posibilidades de ser llevado a la
prctica si los financiadores demandan un alto grado de detalle; no obstante, hay que
acercarse a una solucin intermedia. No se trata de presentar propuestas genricas en la
fase de diseo, sino de evitar que un exceso de especificaciones en esta fase amarre
demasiado los gestores del proyecto, o sea dificulte la adaptacin a las condiciones reales
de intervencin despus de la puesta en marcha.
El diseo del proyecto debera ser una suerte de proceso continuo. Cuando los proyectos
trabajan a travs de planificaciones peridicas (planes operativos anuales), estos
ejercicios deben tornarse en ocasiones de revisin y mejora del diseo inicial.
Consideraciones anlogas pueden hacerse en relacin con los indicadores, tema que
ser desarrollado en profundidad en el tercer mdulo de este curso. El marco lgico,
como muestra la tabla de arriba, contempla una columna sobre indicadores verificables
objetivamente. En nuestra opinin, podra ser prematuro comprometerse con indicadores
evaluativos cuando se est emprendiendo la preparacin de un proyecto. El riesgo es
sobreexponerse vinculndose en exceso y sin la seguridad de poder respetar todas las
declaraciones volcadas en la columna de indicadores. Hay aspectos y decisiones que
necesariamente debern ser abordadas despus del inicio de las actividades (por ejemplo
sobre las cantidades esperadas relativas a los objetivos y los resultados), o sea cuando
se cuente con mayores certezas alrededor de cmo el proyecto podr implementarse
concretamente y con informaciones actualizadas sobre las condiciones de intervencin.
En tal sentido, pese a que una propuesta de proyecto no debe entregar indicaciones
superficiales, en la medida de lo posible conviene rehuir de ataduras que luego puedan
convertirse en callejones sin salida.
Estas recomendaciones tienen mayor peso en el caso de proyectos financiados por
agencias de cooperacin externa. En cambio, si un proyecto es concebido al interior de la
propia institucin que lo ejecutar y mayoritariamente con recursos propios y en funcin
de acciones y procesos ya en marcha, habr una menor vulnerabilidad. El tiempo y las
condiciones para bosquejar el diseo podrn ser ms flexibles, permitiendo ajustes in
itinere.
El ejemplo presentado arriba del proyecto municipal con las asociaciones campesinas
ofrece todas las evidencias de los riesgos que acarrea una determinacin temprana de los
indicadores. En el marco lgico de ese proyecto, los objetivos e indicadores aparecan
reflejados de esta manera:
Cuadro 3 Objetivos/indicadores
Objetivos
generales
Objetivo
especfico
Lgica de intervencin
Mejorar el bienestar material y el
capital social de las
comunidades de .....
Establecer organizaciones de
productores capaces de realizar
una venta asociada de los
productos para incrementar los
ingresos de sus miembros
Como se puede apreciar, los indicadores del objetivo especfico fijan y puntualizan los
valores que ste deba asumir. De alguna manera sirvieron para precisarlo y vincularlo
con algunas cantidades. Como se dijo, al final de la intervencin las organizaciones
creadas no reunan los requisitos para desprenderse de la asistencia tcnica al no contar
con la suficiente autonoma y capacidad de manejo para comercializar sin el apoyo de
tcnicos externos, contratados por el proyecto. ste, adems, empez con un ao y
medio de atraso respecto de la fecha prevista y muchas cosas pasaron con el correr del
tiempo. Si el proyecto hubiese sido evaluado a partir de los indicadores del objetivo
Trminos
Definiciones oficiales
Programa
Proyecto
Hay diferencias (por no decir confusin) entre donantes y agencias ejecutoras sobre la definicin de esos
trminos. Aqu utilizamos como fuentes principales de las definiciones oficiales:
OECD: glosario elaborado por el Grupo de Trabajo sobre Evaluacin de la Ayuda, bajo el auspicio del Comit de
Asistencia para el Desarrollo (CAD) e integrado por representantes de pases miembros de la Organizacin para la
Cooperacin Econmica y el Desarrollo ( OECD) y de organismos de desarrollo multilaterales (ver
http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf )
CE:
Comisin
Europea
(ver
http://ec.europa.eu/europeaid/evaluation/methodology/examples/mod_tor_pro_es.doc )
CE (Manual de Gestin del Ciclo de Proyecto): http://ec.europa.eu/europeaid/index_es.htm Comisin Europea
IFAD:
Fondo
Internacional
para
el
Desarrollo
de
la
Agricultura
(ver
http://www.ifad.org/evaluation/guide_s/index.htm)
Objetivo general
(global)
Objetivo
especfico
Resultados
Actividades
Outcome
Output
PLANIFICACION
NIVEL DE EVALUACION
Objetivo general
Impacto
Relevancia pertinencia
Objetivo especfico
Efectos directos (outcomes)
Eficacia
Resultados (outputs planificados)
Resultados conseguidos (outputs)
Eficiencia
Actividades planificadas
Actividades implementadas
LOGROS
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Tema 5: Del anlisis de los problemas
a la definicin de los objetivos y
resultados
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Tema 5 Del anlisis de los problemas a la definicin de los objetivos y resultados
Como vimos en los temas anteriores, los proyecto se disean segn una lgica de
causa/efecto y/o medio/fin entre los elementos que los conforman (objetivo general,
objetivo especfico, resultado, actividad e inversin). Si bien ciertos abusos y confusiones
de la jerga tcnica hacen aparecer la lgica de proyecto como algo abstruso y esotrico,
los contenidos de un proyecto pueden ser identificados respondiendo a nueve sencillas
preguntas fundamentales, las mismas que se presentan con sus notas explicativas en el
siguiente cuadro. Contestar a estas preguntas de planificacin puede ser de mucha ayuda
no slo para comprender los elementos que conforman el cuadro lgico, sino tambin
para disear proyectos ms apegados a la realidad en la cual se pretende promover un
cambio sustantivo.
1. Por qu se
Se trata de:
quiere poner en
(i)
marcha un
proyecto?
(iii)
2. Qu se
pretende hacer
Tomado y adaptado de un material didctico producido por OESSE- Officina Sociale, Italia, manuscrito
3. Qu objetivos
se quieren
alcanzar?
4. A quin se
dirige el proyecto?
5. Cmo se va
desarrollar el
proyecto?
6. Con quines
se colaborar?
7. Con qu
recursos se
realizar el
aquellos para los cuales hay que destinar los fondos del proyecto
proyecto?
8. Cuando se
realizar el
proyecto y cul
ser su duracin?
9. Donde se
realizar el
proyecto?
Por qu
hacer
Para qu
hacer
Qu
hacer
Para quin
hacer
Con quin
hacer
Cmo
hacer
Dnde
hacer
Qu cosa
hacer
Cundo
hacer
Nos referiremos slo a los objetivos especficos ya que el objetivo general est fuera del alcance de un
proyecto, representa nicamente la finalidad de orden superior a la que un proyecto espera contribuir.
del proyecto, con lo cual el proyecto se acercar tambin al objetivo general que lo
enmarca.
Figura 4 Relaciones de causa/efecto y medios/fin
Causa
E/C M/F
E/C M/F
E/C M/F
Efecto final
En este esquema los objetivos especficos representan el efecto final. Segn sealamos
reiteradamente, ellos son el corazn de un proyecto, constituyen la meta final hacia la cual
se dirigen todos sus recursos. Los objetivos expresan los cambios que se espera lograr y
precisamente por esta razn hay que prestar mucha atencin a su formulacin:
deben ser claros, realistas, relevantes y orientados explcitamente a algunos
beneficiarios.
Esta tarea no es tan sencilla como podra suponerse. Engaa por el ejemplo el hecho de
que los objetivos que los proyectos impulsan reflejan aspiraciones con las cuales es fcil
identificarse. Por eso, si tomramos una muestra de cien proyectos, difcilmente nos
encontraramos en desacuerdo con las oraciones que declaran sus (buenas) intenciones
(por ejemplo, reducir la violencia urbano-marginal, mejorar la condiciones de vida).
Pese a ello, muchos proyectos alcanzan logros muy parciales y unos cuantos terminan en
rotundos fracasos tambin porque han equivocado sus objetivos. Su error estriba
fundamentalmente en la relacin ambigua o dbil entre el anlisis de la situacin inicial y
la representacin de la situacin a la que se desea llegar como resultado final de la
intervencin. Aunque sea bastante comn que una descripcin detallada de la situacin
Limitaciones de tiempo, de recursos financieros, ligadas a vnculos externos, a la complejidad del fenmeno,
etc.
Por cierto no todos los proyectos nacen a partir de problemas. A veces responden
nicamente a la voluntad de decisores polticos. En otros casos, los proyectos pueden
tener como punto de partida la oportunidad ofrecida por una convocatoria pblica. Las
motivaciones, en conclusin, pueden ser diferentes. Hay tambin proyectos que adoptan
un enfoque u otro de acuerdo con el pensamiento en auge en el momento. Ms all de
sus orgenes, sin embargo, todos los proyectos, aun cuando no son elaborados en funcin
de la respuesta a problemas, deben ceirse al esquema problemas-causas-objetivosestrategia. En efecto, siempre los objetivos hacen referencia al cambio de una situacin
inicial. Por tanto, para una definicin operativa de objetivos bien desarrollada y
suficientemente matizada es indispensable proceder a travs de diagnsticos previos de
esta situacin. Si por ejemplo quisiramos fomentar el cooperativismo o la economa
social, deberamos preguntarnos (y llevar a cabo los estudios correspondientes) a cules
problemas responden estos objetivos: qu est implicando su ausencia, o sea por qu
4
Las partes siguientes se basan en una libre adaptacin del documento Chiodi, F. y Raciti, P., 2001,
Definizione di obiettivi ed indicatori per tipologia di progetti ex legge 285/1997, Roma, Comune di Roma &
Fondazione Labos
Sea cual sea su motivacin inicial, como ya observamos, cualquier proyecto se basa en supuestos,
convicciones y teoras, aunque no hayan sido explicitados. La falta de explicitacin, valga la redundacia, es
un elemento de fuerte debilidad de un proyecto. Se puede sospechar en estos casos un montaje sin slidas
argumentaciones, a veces a partir de impresiones, ideas preconcebidas, lugares comunes, lo cual, de ser cierto,
entraa el riesgo de invertir recursos y tiempo en acciones que tendrn escaso impacto en la realidad, o un
impacto muy diferente del esperado. Por supuesto el procedimiento metodolgico que aqu estamos
delineando no convierte un proyecto en una mquina infalible. Siempre habr imprevistos e incertidumbres.
etctera.
Como se puede apreciar, a la base del razonamiento sobre la falta de trabajo est la
reprobacin de una conducta que no se gua por unos cauces socialmente aceptados ni
sigue la misma pauta de integracin de la mayora, sino que por el contrario da lugar a un
tipo de comportamientos que los sita en franca oposicin con la normalidad. En sntesis,
la percepcin de un fenmeno (falta de trabajo) y su sucesiva representacin conducen a
enunciar el problema de acuerdo con el esquema de valoracin utilizado para conceptuar
a ese fenmeno. Con esto se quiere decir que los objetivos no son algo neutral, por el
contrario estn claramente sesgados a una visin particular de la vida que condiciona la
identificacin y representacin del problema desde el que se origina un proyecto y sus
objetivos.
Es importante explicitar los universos simblicos y horizontes de significados a travs de
los cuales se llega a la formulacin de un fenmeno en trminos de problema; sobre todo
si consideramos, como lo hemos subrayado una y otra vez a lo largo de este mdulo, que
el diseo de un proyecto no puede prescindir de la bsqueda de consensos verdaderos
entre los diferentes actores que se pretende implicar, so pena de generar confusiones o
conflictos. Los ex detenidos para volver al ejemplo comparten la concepcin que los
ve incompletos, o sea desprovistos de capacidades para buscar trabajo en el mercado
laboral?
Conceptualizado y determinado el problema, la formulacin del contenido del objetivo
consiste en la puesta en positivo de los trminos utilizados para expresar el problema.
Vistas as las cosas, existe una relacin directa entre la definicin de los problemas y la
formulacin de los objetivos. En el plano lingstico, entre una y otra se evidencia un uso
especular de trminos negativos y positivos. Desde esta perspectiva, es muy fcil esbozar
el contenido del objetivo en el caso del ejemplo ya que el problema aparece bien
delimitado:
Problema
Una vez definido el contenido, para formular correctamente el objetivo hace falta trazar su
directriz de desarrollo. La directriz de desarrollo del objetivo es indicada por el verbo que
lo introduce. La expresin mayores capacidades de los ex detenidos para reinsertarse en
el mercado laboral todava carece de un verbo pues indica solamente la situacin futura
esperada. Al introducir la misma expresin con un verbo se llega a explicitar en ella su
directriz de accin y se la convierte, por ende, en un objetivo de accin. En nuestro caso
la expresin podra ser reformulada tal como muestra el siguiente cuadro:
Cuadro 7 Del contenido del objetivo y su formulacin como objetivo de accin
Problema
Directriz de accin
Incrementar las
detenidos de reinsertarse en el
detenidos de reinsertarse en el
capacidades de los ex
mercado laboral
mercado laboral
detenidos de reinsertarse
en el mercado laboral
10
favorecer
promover
facilitar
difundir
desarrollar
Verbos de accin
(usar para formular objetivos especficos)
aumentar
reducir
abrir
cerrar
producir
Hay dos diferentes perspectivas de observacin que subyacen a las dos tipologas de
verbo. En el uso de verbos de aspiracin prevalece la perspectiva de un observador
externo o de los gestores de un proyecto; en el otro caso se intenta poner en primer plano
el destinatario del proyecto.
Definido el objetivo especfico, el paso siguiente consiste en preguntarse cmo
incrementar las capacidades de los ex detenidos, o sea cmo lograr el objetivo. Para ello,
corresponde dirigir la mirada hacia los diferentes niveles causales del problema. Este
ejercicio llevar a decisiones fundamentales y estratgicas para el futuro del proyecto. Por
lo mismo no puede ser confiado a un proyectista que trabaje en solitario o a una
consultora externa para que arme una propuesta de proyecto. Las causas de un
problema, claro est, no son incontrovertibles, como si fueran evidentes por s mismas y
sin mayores discusiones. Siempre pueden haber y de hecho hay puntos de vista
diferentes que llevan a conclusiones diversas incluso frente a cuestiones aparentemente
sencillas. As, las causas, lejos de ser objetivas, reflejan ms bien las convicciones de
quienes se disponen a analizar las races del problema, sin ser necesariamente
conscientes de los criterios y valores puestos en juego. Son precisamente estos
convencimientos preexistentes y relativos al problema que llevan a seleccionar sus
causas y a jerarquizarlas de una manera determinada.
Prosigamos entonces con el ejemplo:
Cuadro 9 Proceso de anlisis
Fenmeno
11
Percepcin del
fenmeno
Evaluacin negativa
del fenmeno
Formulacin del
fenmeno en trminos
de problema
Causas
El listado de causas pone de relieve la idea de que los ex detenidos quieran y puedan ser
apoyados por los servicios pblicos de empleo para adquirir nuevas capacidades de
buscar autnomamente trabajo y encontrarlo. Desde esta suposicin, en efecto, se llega a
considerar la carencia de servicios territoriales una de las causas del problema. La mayor
parte de las carencias, sin embargo, son atribuidas a los ex detenidos, como se puede
comprobar, de aqu su inclusin entre las causas. Al mismo tiempo se hace hincapi,
aunque sin afirmarlo clara y tajantemente, en la responsabilidad que los ex detenidos
tienen de activarse para lograr su reinsercin laboral, al margen de ayudas financieras
pblicas, a las cuales no tienen derecho.
12
Llegados hasta aqu, el diseo del proyecto debera continuar delineando las estrategias y
las acciones que se estimen ms oportunas para la solucin del problema. Pero, como no
parece verosmil que un proyecto tenga la fuerza para actuar sobre todas las causas
identificadas, tendr que operar una seleccin. Algunas causas, por ejemplo, podran
adscribirse a limitaciones de contexto que desbordan el mbito del proyecto y su
capacidad de incidencia; otras podran ser no tan decisivas desde el punto de vista de los
actores llamados a disear el proyecto; o tambin pueden haber reparos con arreglo a la
conveniencia y oportunidad de atacar ciertas causas, en vez de otras, teniendo en cuanta
los recursos humanos, financieros y temporales del proyecto u otros criterios. Una vez
ms, lo importante es transparentar las decisiones y sus fundamentos.
En el cuadro 7 (problema, contenido y directriz de accin del objetivo), por consiguiente,
hay que especificar las causas que se podran seleccionar en el caso de nuestro ejemplo
de proyecto dirigido a promover un incremento de las capacidades de los ex detenidos
para reinsertarse en el mercado laboral.
Cuadro 10 El problema y las causas sobre las que el proyecto decide intervenir
Problema
Directriz de accin
Incrementar
capacidades de los ex
mercado laboral
el mercado laboral
detenidos de reinsertarse
en el mercado laboral
Causas
Actitudes asistencialistas
Escasas
competencias
profesionales
Escasas experiencias laborales y
falta de cultura de trabajo
Carencia de servicios pblicos de
empleo
en
el
territorio
especializados en el tratamiento
de la problemtica laboral de los
ex detenidos
13
las
Problema
Bajas capacidades de los
ex
detenidos
para
reinsertarse
en
el
mercado laboral
Actitudes
asistencialistas
Escasas
competencias
profesionales
Escasas
experiencias
laborales y falta de
cultura de trabajo
Carencia de servicios
pblicos de empleo
en
el
territorio
especializados en el
tratamiento de la
problemtica laboral
de los ex detenidos
Menores actitudes
asistencialistas
Mayores competencias
profesionales
Mayores experiencias
laborales y desarrollo de
una cultura de trabajo
Presencia de servicios
pblicos de empleo en el
territorio especializados en
el
tratamiento
de
la
problemtica laboral de los
ex detenidos
Directriz de accin
Incrementar las capacidades de
los ex detenidos de reinsertarse
en el mercado laboral
14
Objetivo
especfico
(fin)
Objetivos
intermedi
os
(medios)
Problema
E
F
E
C
T
O
C
A
U
S
A
Bajas capacidades de
los ex detenidos para
reinsertarse en el
mercado laboral
Mayores capacidades
de los ex detenidos para
reinsertarse en el
mercado laboral
Actitudes asistencialistas
Mayores competencias
profesionales
Al pasar de la situacin inicial (las causas) a la situacin deseada (que pone en positivo lo
que las causas expresan en negativo) se incrementan las capacidades de los ex
detenidos para reinsertarse en el mercado laboral. Este incremento equivale a la solucin,
aunque sea parcial, del problema que justifica el proyecto.
15
E
F
E
C
T
O
C
A
U
S
A
conseguir
las
cuatro
condiciones.
Cmo
lograr
mayores
competencias
Objetivo especfico
Resultados
- Implementacin de 3 Servicios Pblicos de Empleo
que orientan, asesoran y acompaan los ex detenidos
mediante planes personalizados de reinsercin laboral
(con principio de condicionalidad).
detenidos de reinsertarse en el
mercado laboral
Los resultados, en este esquema, estn supeditados al objetivo especfico, tienen valor
instrumental respecto de l (son el medio para el fin ltimo) y se definen a partir de las
16
se
II.
III.
IV.
V.
Como vimos, en esta lgica los resultados representan la estrategia para afrontar las
causas seleccionadas. La consecucin de todos los resultados supone el logro del
objetivo especfico, por lo que a veces puede ser conveniente secuenciar los resultados,
coincidiendo el ltimo con la finalizacin del proceso de cumplimiento del objetivo
especfico. Por ejemplo, dado como objetivo especfico generar e implementar un modelo
de planificacin y gestin municipal del desarrollo productivo, el primer resultado podra
ser diseo del modelo y el ltimo institucionalizacin del modelo.
17
Al leer el contenido de este objetivo es fcil percatarse de una debilidad. Lo mismo ocurre
con el objetivo que utilizamos como ejemplo a lo largo de las pginas dedicadas a la
formulacin de los objetivos. En este caso el objetivo alude al incremento de capacidades,
sin decir cules y en qu medida. No es un elemento a favor de la calidad del diseo una
ambigedad de este tipo. Por otra parte, no podemos pensar la capacidad como un valor
en s mismo. La capacidad es ms bien el instrumento que permite conseguir algo. En tal
sentido el contenido del objetivo propuesto en el ejemplo no parece tan acertado, si es
que va en detrimento de las exigencias de claridad que tantas veces hemos evocado.
Sera sin duda preferible formular el objetivo en trminos de incrementar la tasa de
reinsercin de los ex detenidos en el mercado laboral ya que el incremento de las
capacidades es el medio que est al servicio del fin superior: la reinsercin laboral de los
ex detenidos.
Pese a lo anterior, en las pginas anteriors no cambiamos la formulacin por otra que
fuera ms atinada porque enunciados de ese tipo reflejan una situacin muy comn sobre
la cual es oportuno hacer algunas reflexiones. Muy a menudo, en efecto, se encuentran
proyectos con objetivos muy genricos o que confunden los medios con los fines, es decir
los objetivos intermedios o los resultados con los objetivos especficos. Veamos algunos
casos de errores frecuentes:
Objetivo genrico:
- fomentar la equidad, igualdad y participacin social en la provincia de Lpez Alto
Comentarios: las palabras equidad, participacin social, etc. pueden querer decir
cualquier cosa, por tanto, tal como aparecen en la formulacin del ejemplo de objetivo
especfico, dejan las sensacin de vaco, falta de contenido.
- facilitar la transferencia de conocimiento y experiencias sobre diseo e
implementacin de polticas integradas de desarrollo econmico entre los gobiernos
subnacionales de la regin
Comentarios: para entender qu propone concretamente el proyecto habra que remitirse
a otras partes del documento de proyecto, esperando encontrar alguna pista, ya que la
formulacin del objetivo recurre a expresiones genricas, que podran ser aplicadas a
cualquier contexto.
18
19
Esta segunda va es la que se recomienda toda vez que la formulacin del objetivo no
puede lograr puntualizar su sentido y magnitud. El indicador se torna en un recurso para
precisar el objetivo, tal como en este ejemplo:
Cuadro 12 El indicador como instrumento para precisar el objetivo
Problema
Indicadores
de
mercado laboral
mercado laboral
los
ex
detenidos
A travs del indicador se introduce un criterio de xito y se desplaza el eje articulador del
proyecto desde el fomento de las capacidades hacia el efecto final que debe resultar de
las mayores capacidades de los beneficiarios6.
Reanudaremos este razonamiento en el mdulo sobre evaluacin, en el cual veremos que
la elaboracin de indicadores contribuye a afinar el alcance de un objetivo, aunque, como
ya dijimos, no siempre conviene definirlos en la fase de diseo de un proyecto.
Los valores finales del indicador, como se seal, pueden ser fijados en un segundo momento, cuando no es
conveniente establecerlos en fase de diseo.
20
21
Comisin Europea EuropeAid, 2002, Gua Gestin del Ciclo de Proyecto, p.44
http://www.accionsocial.gov.co/documentos/Cooperacion%20Internacional/Manual_Ciclo_Proyecto.pdf
22
en
sobre las cuales el proyecto puede y pretende intervenir, las soluciones propuestas
(a las causas seleccionadas), los objetivos (situacin de llegada), la estrategia
adoptada. Antes de cerrar un diseo de proyecto es bueno observarlo como lo
hara un observador externo y preguntarse por la coherencia entre sus partes y las
secuencias causas-efectos, utilizando una herramienta de este tipo:
Problemas
Objetivos
Causas
(seleccionadas)
Resultados
Links
- Comisin Europea-EuropeAid. Programas de Cooperacin Exterior
http://ec.europa.eu/europeaid/index_es.htm Comisin Europea/
- Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. La OCDE en Amrica
Latina
http://www.oecd.org/americalatina
- Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. Development Cooperation Directorate
www.oecd.org/dac/evaluation
- Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo
http://dicc.hegoa.efaber.net/
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