Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Estado actual del

rgimen de planeacin
y ordenamiento
territorial metropolitano
en Mxico
Anavel Monterrubio

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Documento de Trabajo nm. 151
Julio de 2013

Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la postura oficial del Centro de Estudios
Sociales y de Opinin Pblica, o de la Cmara de Diputados y sus rganos de gobierno. Este documento es responsabilidad del autor. Este documento es una versin preliminar, favor de citarlo
como tal.

Centro de Estudios Sociales

y de Opinin Pblica
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Director General
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Director de Estudios de Desarrollo Regional
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Director de Estudios Sociales
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Apoyo en Investigacin
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Editor
Jos Olalde Montes de Oca
Asistente Editorial

Documento de Trabajo, nm. 151, julio de 2013. Publicacin del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la
Cmara de Diputados, LX Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, Mxico, D.F.,
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Estado actual del rgimen de planeacin y ordenamiento

territorial metropolitano en Mxico
Anavel Monterrubio*

Resumen
Actualmente tres cuartas partes de la poblacin mexicana habitan en 383 ciudades (centros de
poblacin de 15 mil y ms habitantes) que integran el Sistema Urbano Nacional, quienes
generan alrededor de 97% del PIB nacional en no ms de 10% del territorio del pas; indicativo
de que Mxico es un pas predominantemente urbano.1 De este total, 59 son zonas
metropolitanas integradas por 367 municipios que representan 56.8% de la poblacin nacional,
con 63.8 millones de habitantes, por lo que la poblacin urbana es particularmente
metropolitana. As pues, en materia de ordenacin del territorio, todo apunta a que los
principales desafos que enfrenta Mxico son urbanos y, sobre todo, metropolitanos.
De esta forma, la conformacin y el crecimiento de zonas metropolitanas son procesos de la
mayor relevancia en el transcurso del desarrollo econmico y urbano del pas, especialmente
por su papel como territorios de vinculacin econmico-funcionales a partir de los flujos de
intercambio de insumos, productos y personas, en los que, adems, se reflejan con mayor
amplitud los profundos cambios relacionales y funcionales del territorio nacional en su conjunto:
mayores flujos, polarizacin entre zonas de inclusin a la economa global y zonas excluidas,
cambio de vocaciones econmicas, desigualdades sociales y territoriales, y donde,
adicionalmente se manifiesta una conflictividad social definida por la heterogeneidad de
intereses y poca legitimidad estatal.
Ante este panorama, la conduccin y ejecucin del proceso de planeacin metropolitana
presenta limitaciones estructurales que tienen su origen en el hecho de que se trata de una
prctica que se desarrolla sobre la base de una acumulacin de contradicciones y de conflictos
por la multiplicidad de actores, de escenarios urbanos y de niveles de gobierno que intervienen
en ella y que no se reconocen explcitamente, por lo que el planeamiento metropolitano se
presenta como una tarea compleja, conceptual e institucionalmente, pues, como argumenta

*Doctora en Sociologa. Investigadora del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica. Lneas de investigacin:
planeacin y desarrollo urbano, pobreza, asuntos indgenas. Correo electrnico anavelmonterrubio@gmail.com
1 Consejo Nacional de Poblacin (Conapo), Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), Secretara de
Desarrollo Social (Sedesol), Delimitacin de las zonas metropolitanas 2010, Gobierno Federal, Mxico, 2011.

Jordi Borja, no puede ser simplemente una repeticin a escala mayor del planeamiento
regulador urbano tradicional.2
En este marco, el presente trabajo constituye una aproximacin a las condiciones actuales
de la planeacin urbana de las zonas metropolitanas como territorios clave en los procesos de
reorganizacin econmica y territorial en Mxico.
Es producto de investigacin documental (instrumentos jurdicos y literatura especializada) y
se desarrolla a partir de la revisin de los cinco componentes que integran el sistema de
planeacin urbana en Mxico: ordenamientos urbanos, instrumentos de planeacin, de
fomento, de regulacin y de coordinacin.
Palabras clave: Sistema Urbano Nacional, planeacin metropolitana.
Introduccin
Desde hace por lo menos tres dcadas en el territorio nacional se observan modificaciones
relevantes en su dinmica y configuracin; cambios relacionales y funcionales del territorio en
su conjunto cuyos factores causales principales son: a) la transicin demogrfica que ha influido
en la reduccin del ritmo de crecimiento de la poblacin y su grado de urbanizacin, b) reformas
del modelo econmico que han sido determinantes en la dinmica econmico-territorial y, por
tanto, en la redefinicin de las problemticas regionales, c) una reestructuracin econmica que
ha implicado la redefinicin de la geografa econmica del pas, d) el otorgamiento de
facultades a los municipios en materia de administracin y gestin territorial, principalmente de
desarrollo urbano (reformas al artculo 115 constitucional), e) la transicin democrtica que ha
significado una redistribucin del poder involucrando y redefiniendo la interaccin de los
distintos rdenes de gobierno con las organizaciones de la sociedad civil; y, f) una
sobreexplotacin de los recursos naturales por la ocupacin y por el uso, sin planificacin, del
territorio.3
En los procesos de urbanizacin y de expansin fsica que se observan en el pas destacan
tres dinmicas espaciales que implican cambios en la estructura territorial:

2 Jordi Borja, Gobierno y planeamiento de los territorios metropolitanos, ponencia presentada en el

Seminario Internacional Repensar la Metrpoli, Universidad Autnoma Metropolitana, Azcapotzalco, Mxico, 2005.
3 Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006, Resumen ejecutivo,
Secretara de Desarrollo Social, Gobierno Federal, Mxico, 2002.

La metropolizacin que tiene su origen en los cambios en el modo de produccin;

implica la articulacin de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas que establecen

vnculos a partir de los flujos de intercambio de bienes, personas y recursos financieros.

La suburbanizacin que se identifica por urbanizaciones de grandes extensiones

de tierra en la periferia de las ciudades, las cuales constituyen en la mayora de los

casos reas dormitorios que no cuentan con las condiciones y usos del suelo que
permiten una vida urbana plena.

La rururbanizacin que consiste en la urbanizacin sobre el medio rural a partir

de las transformaciones tecnolgicas y del modo de produccin, diluyendo

paulatinamente la dicotoma rural-urbana.
En esta transicin urbana nacional, el cambio de escenarios remite a nuevas temticas
sobre las diferentes dimensiones del anlisis de lo urbano, la redefinicin de las problemticas
regionales y, por tanto, el establecimiento de formas especficas de administracin y
planificacin urbana para la ordenacin de su territorio.4
Con esta base, el objetivo del presente trabajo consiste en examinar cules son los alcances
y las limitaciones de la planeacin metropolitana a travs de la exploracin de las condiciones
en las que actualmente se encuentra cada uno de sus componentes y, con ello, visualizar
pendientes y caminos posibles para enfrentar los enormes retos urbanos.
Para tales efectos, el trabajo se divide en dos partes: en la primera se exponen las
caractersticas urbanas de las zonas metropolitanas en la reconfiguracin del territorio nacional;
y, en la segunda, se examina la situacin actual de la planeacin metropolitana, para lo cual se
organiza la informacin en tres puntos: a) precisiones conceptuales sobre el fenmeno
metropolitano, b) el significado de la planeacin del desarrollo, y c) el estado actual del
planeamiento metropolitano a partir de sus componentes (ordenamientos urbanos, instrumentos
de planeacin, de regulacin, de fomento y de coordinacin).
4 El artculo 2 de la Ley General de Asentamiento Humanos define el ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos como el proceso de distribucin equilibrada y sustentable de la poblacin y de las
actividades econmicas en el territorio nacional (Ley General de Asentamientos Humanos, texto vigente, ltima
reforma DOF del 9 de abril de 2012), Cmara de Diputados, Mxico.
Por su parte, la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal define el ordenamiento territorial como el
conjunto de disposiciones que tienen por objeto establecer la relacin entre la zonificacin y los usos, destinos y
reservas del suelo del Distrito Federal, los asentamientos humanos, las actividades de los habitantes y las normas
de ordenacin. Comprende, asimismo, las disposiciones en materia de construcciones, de paisaje urbano y de
equipamiento urbano (art. 48 de la Ley de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal, texto vigente), Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, Mxico.

1. Las zonas metropolitanas en la reconfiguracin urbana del territorio mexicano

En el contexto de las transformaciones del patrn territorial, las metrpolis mexicanas en su
dinmica urbana presentan una dualidad caracterizada por las siguientes condiciones:
a) En la articulacin econmico-territorial del Sistema Urbano Nacional, las zonas
metropolitanas son actores principales pues son los lugares ms ventajosos para ubicar las
funciones y actividades que requiere la economa global y nacional; es donde se ubica la
infraestructura ms avanzada de telecomunicaciones y telemtica; en ellas se concentra la
actividad terciaria avanzada y hay una mayor especializacin del circuito econmico moderno;
constituyen territorios ms flexibles para adaptarse a las condiciones cambiantes de los
mercados, la tecnologa y la cultura.
b) Al mismo tiempo, son territorios caracterizados por el surgimiento de nuevas fracturas y
desigualdades; por una tendencia a la fragmentacin territorial con zonas muy articuladas y
otras marginadas, con reas densas y polivalentes y otras de baja densidad y alta
homogeneidad; por un crecimiento acelerado acompaado de un deterioro fsico que impide
proporcionar servicios urbanos de manera eficiente; por la existencia de una desestructuracin
social, definida por la segregacin social en el espacio, aumento de la desigualdad social;
incremento de la pobreza y del desempleo urbano (que origina una expansin de las
actividades econmicas informales). En estos espacios urbanos se observa, adems, una
modificacin sustancial de los procesos de apropiacin de lo urbano tendiente a su privatizacin
y a la reduccin de las inversiones estatales orientadas a la produccin de medios de consumo
colectivo (escuelas, hospitales, transporte, parques, etctera).5

5 Esta problemtica est ampliamente documentada en Alfonso Iracheta Cenecorta, Hacia una planeacin de
la zona metropolitana del Valle de Mxico en el contexto de la globalizacin, en Roberto Garca Ortega (coord.),
Planeacin y gestin urbana y metropolitana en Mxico. Una revisin a la luz de la globalizacin, El Colegio de la
Frontera Norte AC/ El Colegio Mexiquense AC, Mxico, pp. 129-163, 2001; cfr. tambin el documento de Luis
Fernando Ocampo, Globalizacin y desestructuracin territorial, en Elsa Patio y Jaime Castillo (coords.),
Globalizacin
y
reestructuracin
territorial,
Puebla,
Mxico,
pp.
130150,
1999,
(BUAP)
[http://www.buap.mx/investigacion/invesjuri/tlame/19y20/p_228.pdf]; y a Manuel Perl Cohen, Nuevo territorio,
viejas polticas urbano-regionales, en Rolando Cordera y Alicia Ziccardi (coords.), Las polticas de Mxico al fin del
milenio. Descentralizacin, diseo y gestin, UNAM, Mxico, 2000.

De esta manera, las metrpolis mexicanas (zonas metropolitanas y megalpolis)6 son el

principal reto urbano, pues es necesario atender las dos facetas paradjicas del desarrollo
metropolitano mediante estrategias que, al mismo tiempo que permitan aprovechar
ptimamente las ventajas productivas y competitivas de la concentracin e integracin
econmica, de la infraestructura y el equipamiento con que cuentan estos territorios; permitan
tambin ordenar su expansin sobre el territorio, evitando la ocupacin irregular del suelo, la
especulacin inmobiliaria, la saturacin urbana, dficit de servicios pblicos y el deterioro
ambiental, que resultan en una gran inequidad social entre sectores de la poblacin, entre
municipios y entre entidades federativas y regiones del pas.7
Para hacer un balance del estado actual del planeamiento metropolitano en Mxico resulta
pertinente, en primera instancia, revisar el significado de los dos principales conceptos
involucrados: a) lo metropolitano, pues una hiptesis es que las nociones de metropolitano y
zona metropolitana constituyen una primera base que define las acciones y estrategias de su
planificacin; y b) la planeacin del desarrollo, que corresponde a la cuestin institucional, es lo
que seala quines y cmo se toman las decisiones sobre el rumbo de la metrpoli.
2. La planeacin urbana de las zonas metropolitanas
2.1 Algunas precisiones conceptuales para entender el fenmeno metropolitano
La metropolizacin es una tendencia de la urbanizacin contempornea que, en el proceso de
expansin de algunas ciudades, refiere la incorporacin a su tejido urbano de zonas continuas
que pertenecen a distintas jurisdicciones poltico-administrativas y son ocupadas con usos de
suelo habitacional, industrial, de servicios o equipamiento.
En el mbito del desarrollo regional, las zonas metropolitanas refieren la existencia de una
regin funcional, nodal o polarizada, que establece una relacin de interdependencia a partir del
intercambio de personas, bienes y servicios, entre un lugar central y su rea de influencia. Son
espacios heterogneos, en los que las diferentes partes (generalmente localidades) son
complementarias y mantienen entre s mayor volumen de intercambios respecto a zonas
6 Desde la dcada de los noventa diferentes investigaciones sealan la existencia de una megalpolis en
territorio mexicano, ubicada en la regin centro del pas, conformada por las zonas metropolitanas de la Ciudad de
Mxico-Toluca, Puebla-Tlaxcala, Cuernavaca-Cuautla y el Eje Quertaro, San Juan del Ro, Tula (Garza, 1990, citado
en Flores Gonzlez, La megalpolis de la regin centro de Mxico: una aproximacin a su anlisis, Benemrita
Universidad Autnoma de Puebla, 2002).
7 Cmara de Diputados, Dictamen de reforma constitucional en materia de desarrollo metropolitano,
Congreso de la Unin, Comisin de Puntos Constitucionales, Mxico, 2011.

vecinas. De modo que, una zona metropolitana es un espacio geogrfico, pero tambin las
interrelaciones funcionales que se generan;8 es decir, las zonas metropolitanas son unidades
socioespaciales desde lo econmico, lo social, lo ambiental, lo territorial; no son un conjunto de
espacios separados o aislados.9 Estas particularidades inducen el debate acerca de lo que
debe entenderse por zona metropolitana, tanto desde la perspectiva territorial, como de la
gestin pblica.
El debate parte de las dos perspectivas a travs de las cuales puede ser abordada la
definicin de las zonas metropolitanas: a) como un hecho fsico espacial, que refiere el aumento
en el tamao y densidad de las aglomeraciones urbanas, el cual, en razn de su complejidad,
su dimensin, sus caractersticas demogrficas y de su expansin sobre diferentes unidades
poltico-administrativas, requiere un tratamiento especial; y, b) la metrpoli como un nivel de
proceso de desarrollo de una formacin concreta y las formas espaciales que adopta. De la
predominancia de estas dos acepciones suele desprenderse la interpretacin de las
problemticas y de las polticas urbanas propuestas.
Los avances registrados en la integracin de estas dos acepciones es decir, en el
reconocimiento de la dimensin metropolitana son limitados, pues frecuentemente estas
zonas son tratadas como reas de conurbacin (la continuidad fsica y demogrfica que formen
o tiendan a formar dos o ms centros de poblacin),10 sin reconocer la especificidad de la
materia metropolitana como objeto distinto de regulacin del desarrollo.
Sin embargo, se puede considerar un avance el que instituciones involucradas en el
tratamiento de lo metropolitano integren en su concepto las dos acepciones:
Zona metropolitana: conjunto de dos o ms municipios donde se localiza una ciudad de
50 mil o ms habitantes, cuya rea urbana, funciones y actividades rebasan el lmite del
municipio que originalmente la contena, incorporando como parte de s misma o de su
rea de inuencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los
que mantiene un alto grado de integracin socioeconmica. Tambin se incluyen a

8 Jaime Sobrino, Gobierno y administracin metropolitana y regional, Instituto Nacional de Administracin

Pblica, AC, Mxico, 1993.
9 Alfonso Iracheta Cenecorta, Metropolizacin y poltica urbana en la Ciudad de Mxico: en busca de un
nuevo enfoque, en Estudios demogrficos y urbanos, El Colegio de Mxico, 1988.
10 Ley General de Asentamientos Humanos, Op. Cit.

aquellos municipios que por sus caractersticas particulares son relevantes para la
planeacin y poltica urbanas de las zonas metropolitanas en cuestin.

11

Esta definicin permite identificar algunos elementos que configuran la complejidad de las
zonas metropolitanas: la combinacin de su tamao de poblacin, de su escala territorial, de la
concentracin de actividades econmicas, y de que se exceden los lmites polticoadministrativos de la ciudad central, lo cual involucra una diversidad amplia de actores e
intereses contradictorios y conflictivos sobre el uso y el rumbo de la ciudad, situacin que,
adicionalmente, de manera frecuente genera contradicciones entre el ejercicio real de la
planeacin y sus base legales.

2.2 Consideraciones conceptuales sobre la planeacin del desarrollo

La Ley de Planeacin establece que la planeacin nacional de desarrollo es la ordenacin
racional y sistemtica de acciones que [] tiene como propsito la transformacin de la realidad
del pas, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la
ley establecen.12 Mediante la planeacin para el desarrollo se determinan objetivos, metas,
estrategias y prioridades; se asignan recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucin, se
coordinan acciones y se evalan resultados.
La misma ley establece que es responsabilidad del Ejecutivo federal conducir la planeacin
nacional del desarrollo con la participacin democrtica de los grupos sociales.13
Con estos planeamientos se introducen dos hechos fundamentales que enmarcan esta
accin de gobierno, primero, deja claro que es una tarea de Estado; y, segundo, que ms que
un conjunto de procedimientos tcnicos debe ser una prctica poltica que d apertura a la
participacin social en los asuntos pblicos.14

11 Consejo Nacional de Poblacin (Conapo), et al., Delimitacin de las zonas metropolitanas, 2010, Op. Cit. p.
25.
12 Artculo 3 de la Ley de Planeacin (texto vigente, ltima reforma DOF del 9 de abril de 2012), Cmara de
Diputados, Mxico.
13 Artculo 4, Op. Cit.
14 Es lo que se conceptualiza como planeacin democrtica o planeacin participativa concebida como una
planeacin concertada, no autoritaria, que consiste en que las decisiones que afecten a la comunidad no se tomen
exclusivamente por las autoridades y sus tcnicos, sino que sean objeto de un cambio de impresiones con los
distintos sectores interesados, Rogelio Montemayor, El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, en Revista

Lo anterior en el marco de la revisin de las condiciones actuales del planeamiento

metropolitano remite a dos cuestiones fundamentales: a) la efectividad y la legitimidad de las
acciones del Estado en materia de ordenacin del territorio; y, b) la existencia de mecanismos
reales para que los habitantes de la ciudad puedan incidir en las decisiones que se toman sobre
la ciudad, sus colonias, barrios y pueblos. stos son los puntos que articulan la planeacin
urbana en sus diferentes componentes.

2.3 El estado actual del proyecto de la planeacin y ordenamiento territorial en el mbito

metropolitano
La problemtica de la ordenacin del territorio de las zonas metropolitanas est envuelta en una
crisis generalizada de la planificacin territorial tradicional, que pone en el centro del debate la
pertinencia de los instrumentos y mecanismos de regulacin existentes, para resolver
problemas de gobernabilidad, desequilibrio territorial, desigualdad social y desestructuracin
urbana que se presentan con ms crudeza en estas unidades urbanas. Veamos por qu.
El balance que se presenta se desarrolla sobre la base de cinco conjuntos de componentes
del sistema de planeacin urbana en Mxico: ordenamientos urbanos, instrumentos de
planeacin, de regulacin, de fomento y de coordinacin.

a) En cuanto a los ordenamientos urbanos

La inexistencia constitucional del espacio metropolitano como mbito de gobierno es quiz el

problema estructural ms fuerte para la planeacin de las zonas metropolitanas. Efectivamente,
en la legislacin mexicana no existe todava el mbito metropolitano como un territorio
intermedio de gestin entre las entidades federativas y los municipios, lo cual trae como
consecuencia, en palabras de Jordi Borja, un vaco regulador en el territorio que ms lo
requiere, pues no existen condiciones jurdicas y legales que establezcan la obligatoriedad de
un gobierno metropolitano encargado de elaborar y gestionar la ordenacin del territorio, dotado
de representatividad democrtica y de competencias y recursos suficientes para aplicar las

de Administracin Pblica, nms. 55-56, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1983, p. 21, en
[http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/55/trb/trb2.pdf].

normas, sancionar los incumplimientos, promover grandes proyectos de impacto metropolitano

y redistribuir el gasto pblico.15
As, la planeacin metropolitana est todava en una etapa del planteamiento del problema
metropolitano sin que an existan conceptos y formas concretas para el tratamiento de la
administracin de la ciudad. Prevalecen los enfoques particulares de cada entidad, y contina la
fragmentacin artificial del espacio metropolitano. Existe una fragmentacin estatal en mltiples
unidades poltico-administrativas y en organismos y empresas en las que participan los distintos
niveles de gobierno. Cada entidad planifica su porcin de territorio de manera autnoma con
una multiplicidad de ordenamientos urbanos que hacen compleja la articulacin entre entidades
y niveles de gobierno.
En las 59 ZM operan estructuras jurdico-polticas y normas urbansticas diferentes; y no
existe una homologacin normativa en aspectos administrativos, hacendarios y de inversin
(particularmente en las zonas metropolitanas de dos o ms entidades).16
Ms an, la regulacin jurdica en materia metropolitana es precaria e inadecuada, no
responde a las necesidades y los requerimientos para establecer la planeacin estratgica de
largo plazo,

la adecuada congruencia con los planes regionales,

la coordinacin

interinstitucional entre distintos niveles de gobierno, as como el fomento de un desarrollo

metropolitano ordenado y sustentable sobre el territorio.17

b) Acerca de los instrumentos de planeacin

Los instrumentos de planeacin son las normas y procedimientos para la elaboracin,

consulta, aprobacin, expedicin y registro de los programas de desarrollo urbano. Son los
programas estatales de desarrollo urbano (programa general para el caso del Distrito Federal),
los programas municipales de desarrollo urbano (programas delegacionales para el DF),
programas parciales; los sistemas de informacin y la participacin social.

15 Jordi Borja, Gobierno y planeamiento de los territorios, Op. Cit. p. 2.

16 Consejo Nacional de Poblacin (Conapo), et al. Delimitacin de las zonas metropolitanas 2010, Op. Cit.
17 Cmara de Diputados, Dictamen de reforma, Op. Cit.

i.

En materia de programas de desarrollo urbano

En este punto la planeacin metropolitana adolece de una poltica urbana conjunta entre los
tres niveles de gobierno y de los mecanismos y entes jurdicos, que permita materializar los
planes y proyectos de impacto regional, en la que se reconozca, adems, que ms all de
cuestiones tcnicas, en los acuerdos entre los municipios y estados involucrados, se deben
considerar los asuntos de carcter nanciero y econmico que determinan la factibilidad de
realizar proyectos; y los problemas de carcter democrtico y de participacin ciudadana que
demandan un dilogo continuo entre gobiernos y habitantes.18
En cuanto al sistema de planeacin urbano aplicable en la zonas metropolitanas se observa
que, aunque si bien es cierto que existen disposiciones locales en materia de desarrollo urbano
metropolitano, como es el caso del Valle de Mxico, Puebla, Guadalajara, Monterrey, SaltilloRamos Arizpe-Arteaga, corredor Tijuana-Rosarito y Ciudad Jurez, en los hechos,
frecuentemente se contraponen o no corresponden a lo que establecen los sistemas de
planeacin estatales y municipales de desarrollo urbano.
Adicionalmente, este sistema es utilizado slo como un referente en la toma de decisiones,
no como un elemento inductor de las acciones desarrollo urbano, que se vincula despus a los
elementos que estructuran el espacio urbano (infraestructura, vialidades, etc.)19
Otra limitacin de este sistema de planeacin lo constituyen las deficiencias tcnicas en la
calidad de los diagnsticos y los planes, que no corresponden a las condiciones de
urbanizacin del pas (especialmente la persistencia de posiciones descriptivas que ayudan
poco a comprender el fenmeno).
Otra dificultad ms que enfrenta la planeacin metropolitana es la existencia de territorios
que, aunque son partes estructurales de la totalidad de la ciudad, tienen problemticas sociales,
polticas y territoriales distintas: el centro que corresponde a la ciudad ya existente que
reclama atencin a los procesos de despoblamiento y deterioro urbano de la ciudad central, y

18 Secretara de Desarrollo Social (2011), Estado de las ciudades en Mxico 2011, Sedesol, gobierno
federal/ONU_Hbitat, Mxico y Cmara de Diputados, Dictamen de reforma Op. Cit.
19 Emilio Duhau, Instancias locales de gobierno y gestin metropolitana, en Roberto Garca Ortega (coord.),
Planeacin y gestin urbana y metropolitana en Mxico. Una revisin a la luz de la globalizacin, El Colegio de la
Frontera Norte AC/ El Colegio Mexiquense AC, Mxico, pp. 129-163, 2001.

10

la periferia de la gran ciudad, que refiere la expansin de la ciudad, la incorporacin de suelo

al rea urbana, con altos costos medio ambientales y de infraestructura.20

ii.

En materia de participacin municipal

La descentralizacin administrativa21 como parte de las reformas del Estado que operan desde
la dcada de los ochenta, ha tenido un impacto territorial y de gestin metropolitana en dos
puntos sustanciales: el papel de los municipios y los mecanismos de participacin social que
operan en el sistema de planeacin.
En cuanto al primer punto, con las modificaciones al artculo 115 constitucional, se reforz la
posicin poltica e institucional de los gobiernos municipales en el campo de la gestin de
asentamientos humanos, pues ahora tienen mayores posibilidades de participacin en las
decisiones en materia de desarrollo urbano y la vivienda social; sin embargo, estas acciones
son limitadas pues no han sido acompaadas con una descentralizacin efectiva de los
recursos, de modo que, los municipios tienen autonoma legislativa, pero no financiera.
En la esfera del planeamiento metropolitano no existen condiciones legales que establezcan
la obligatoriedad formal de colaboracin y coordinacin entre los gobiernos municipales, de
modo que sta se da en funcin de la voluntad poltica de cada uno, lo cual agrega como otra
dificultad ms la falta de continuidad de las acciones (determinada en muchos casos por la
alternancia poltica y la temporalidad del mandato municipal).
Adicionalmente, es importante considerar que no todos los municipios que integran una
zona metropolitana cuentan con la capacidad tcnica para diagnosticar y pronosticar las
20 Ren Coulomb, La planeacin y la gestin urbana frente a la utopa de la ciudad incluyente, en Luca
lvarez Enrquez, Cristina Snchez Mejorada y Carlos San Juan Victoria, La gestin incluyente en las grandes
ciudades, UNAM, UAM-Azc, INAH, Juan Pablos Editor, Mxico, 2010, pp. 131-152.
21 La descentralizacin propone mayor autonoma y capacidad de decisin poltica para las sociedades locales;
implica una nueva articulacin entre sociedad y Estado, y una mayor fluidez y claridad de los diferentes niveles de
competencia. Permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando mbitos de
competencia y que la relacin de los gobernantes y los gobernados sea ms amplia, directa y fluida, (cfr. Ricardo
Uvalle Berrones, Descentralizacin poltica y federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, en Revista
Gestin y Estrategia, versin internet, nm. 7, Departamento de Administracin, Universidad Autnoma
Metropolitana, Azcapotzalco, Mxico, 1995, en [http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num7/art2.htm] y
en Luis Fernando Ocampo, Globalizacin y Op. Cit). Esto significa el traspaso y manejo de recursos, propiedades
y responsabilidades federales a las entidades estatales y municipales y la apertura de mecanismos de participacin
de la sociedad en las decisiones de gobierno.

11

tendencias del crecimiento sociodemogrfico y urbano en su territorio, mucho menos a la escala

del territorio metropolitano; tampoco para adoptar un modelo de gestin pblica con una visin
integral metropolitana.
Otro problema relacionado con la participacin de los municipios es que, por las
caractersticas sociales y territoriales de estos espacios urbanos, al verse confrontados con las
demandas de la poblacin ms desfavorecida (acceso a la propiedad, la regularizacin, la
infraestructura y vivienda) y con las demandas de las clases medias y altas (prohibicin de
cambios de uso de suelo, ampliacin de vialidades, mejoramiento de la imagen urbana), las
estrategias de los gobiernos municipales obedecen a lgicas localistas y a la manipulacin de
los instrumentos reguladores de acuerdo con las condicionantes que enfrenta el gobierno
municipal.

iii.

Acerca de la participacin social

En el mbito de la planeacin urbana, an con las limitadas acciones de descentralizacin y la

institucionalizacin de la planeacin democrtica, la planeacin territorial no cuenta con
instrumentos y espacios suficientes y adecuados para una participacin social organizada en la
gestin urbana, mucho menos con un proyecto participativo de largo plazo e integrado, lo que la
convierte en un instrumento carente de legitimidad ante una sociedad que reclama certidumbre
sobre el rumbo de la ciudad.
En este contexto, la participacin social como parte de los instrumentos de planeacin y
concertacin con los diferentes agentes se restringe a instancias de representacin vecinal, a la
consulta pblica (donde no se discute el plan; slo se da a conocer), a las participaciones muy
acotadas en consejos u rganos permanentes de participacin, y, en algunos casos, tambin
de manera muy limitada, en la definicin de la aplicacin del presupuesto participativo. Es decir,
la planeacin participativa es casi inexistente.
Vinculado con el punto anterior, salvo algunas prcticas innovadoras (relacionadas con la
movilizacin de la poblacin en materia de programas alternativos de desarrollo urbano y
vivienda), las formas actuales de participacin ciudadana no logran constituirse como espacios
de legitimacin de los procesos de planeacin urbana. En panoramas ms positivos, las
condiciones que han contribuido a la reorientacin de las acciones de planificacin para la
12

poblacin de ms escasos ingresos son los niveles de organizacin y politizacin de los

pobladores y de su capacidad concreta de movilizacin para reivindicar sus necesidades ms
importantes.
As, en el mbito de la poltica metropolitana, se observa con claridad una falta de
mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones relevantes sobre el rumbo del
proceso de urbanizacin, as como en la supervisin de polticas pblicas y de transparencia en
la rendicin de cuentas de los servidores pblicos y de sus instituciones, lo cual se agrava por
la falta de formacin profesional y de experiencia de lderes sociales y funcionarios pblicos.
En la articulacin de la planeacin con la gestin urbana metropolitana, otra fuerte dificultad
que enfrenta la planeacin metropolitana es una balcanizacin de la planeacin metropolitana,
de la participacin y del territorio. Se trata nos dice el mismo autor de la dificultad de
conciliar los intereses de cada barrio con los de la ciudad, los intereses locales y no pocas
veces excesivamente territorializados con el inters global.22
As, en las zonas metropolitanas se observan serios problemas de gobernabilidad
agravados por la imposibilidad de construir proyectos de ciudad elaborados democrticamente
y socialmente compartidos que permitan un manejo adecuado de las desigualdades,
contradicciones y conflictos inherentes al desarrollo econmico, social y territorial.

iv.

Sistemas de Informacin

Indudablemente, Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG) son herramientas bastante tiles,

para el anlisis socioespacial como herramientas de gestin del suelo y, en general, como
apoyo para las funciones de planeacin, ejecucin y evaluacin del ordenamiento territorial, sin
embargo, tienen serias limitaciones (donde los hay, pues ms bien su carencia es generalizada)
relacionadas con su base cartogrfica, la actualizacin, procedencia y desagregacin de los
datos y la lectura de los mismos (frecuentemente es confundida la representacin cartogrfica
de la realidad con la comprensin de la misma).

22 Ren Coulomb La planeacin y la gestin urbana frente a, Op. Cit.

13

c) Acerca de los instrumentos de regulacin

Son los instrumentos que establecen la clasificacin del suelo, su zonificacin y las reas
donde se aplican regulaciones especficas en materia de desarrollo sustentable; los
instrumentos principales son la zonificacin y las normas de ordenacin.
La zonificacin establece en forma genrica los usos del suelo permitidos y prohibidos a
travs de las Tablas de Usos del Suelo de los programas municipales o delegacionales.
Las Normas de Ordenacin, por su parte, regulan la intensidad, la ocupacin y formas de
aprovechamiento del suelo y el espacio urbano; las caractersticas de las edificaciones, las
construcciones y el impacto urbano.
En el mbito de la planeacin urbana metropolitana, en el contexto de las condiciones
econmicas

sociales

actuales,

la

zonificacin,

cuya

tendencia

intrnseca

es

la

homogeneizacin de los usos del suelo, provoca segregacin de usos y funciones urbanas,
procesos de gentrificacin y de terciarizacin y conflictos urbanos relacionados con el uso y la
apropiacin del espacio urbano construido, adems impacta mucho en los costos del suelo
urbano.
En este terreno, el planeamiento metropolitano tiene serias limitaciones asociadas a una
ausencia o debilidad de instrumentos eficientes y normas apropiadas para el adecuado control
del territorio. Cuando existen no se actualizan continuamente, y en algunos casos ni siquiera
son utilizados.
Relacionado con el punto anterior, existen diversos niveles de cumplimiento o
incumplimiento de los diferentes instrumentos normativos que se basan, sobre todo, en la
interpretacin del funcionario, de modo que los instrumentos se cumplen de manera parcial y,
en muchos casos, slo en ciertos lugares.
Por otro lado, las definiciones de uso de suelo y densidades, presentes en los planes de
desarrollo urbano, constituyen slo un referente parcial que orienta las acciones relacionadas
con el aprovechamiento del suelo, en tanto que la viabilidad efectiva, los costos y las
condiciones del uso del suelo son un problema que se resuelve a travs de negociaciones y
consultas con diferentes instancias.

14

Un problema ms lo constituye la complejidad del entramado normativo, que requiere cierto

nivel de capacitacin y de profesionalizacin con el que muchos funcionarios municipales no
cuentan, relacionado con una accin pblica fragmentada y parcial de autoridades que no
reconocen las consecuencias de sus decisiones sobre el entorno metropolitano, como por
ejemplo autorizar cambios de uso de suelo sin un criterio metropolitano, tiene repercusiones en
la congruencia de la articulacin entre el desarrollo urbano con las actividades econmicas y
sociales a nivel de la metrpoli.
Ligado con el punto anterior, una buena parte de los municipios urbanos y metropolitanos no
previenen adecuadamente los destinos y usos del suelo, lo cual lleva a frecuentes
autorizaciones improcedentes, a una zonificacin inadecuada y a cambios abruptos e
improvisados de los usos del suelo, lo cual exacerba la conflictividad urbana por los usos de la
ciudad.
Esta conflictividad urbana, a su vez, est relacionada con la contraposicin de los
requerimientos de localizacin y utilizacin del espacio urbano segn se trate de la regularidad
o irregularidad de la urbanizacin, de modo que, en la gestin del desarrollo urbano, la
planeacin metropolitana (en cuanto a los usos de suelo que establece la zonificacin), enfrenta
un doble conflicto: entre los intereses que se reproducen y satisfacen a travs del crecimiento
urbano y aquellos que se traducen en la defensa de su control e incluso del statu quo en las
zonas urbanas existentes. El otro conflicto se da entre quienes pugnan por un proceso de
urbanizacin dentro del sistema institucionalizado de planeacin y gestin del desarrollo urbano
y aquellos cuyos intereses se reproducen a travs de la irregularidad.

d) Instrumentos de fomento

Son procedimientos de actuacin o gestin que articulan territorialmente las estrategias de

gobierno y permiten concertar con los sectores social y privado las acciones e inversiones en
obras y servicios. Estos instrumentos corresponden a las medidas de desregulacin
administrativa que tambin surgen como parte de las transformaciones del Estado. Se trata de
reformas para hacer un Estado menos interventor a travs de una disminucin o desaparicin
de los controles regulatorios del gobierno sobre la participacin de la iniciativa privada en el

15

desarrollo del pas, la liberalizacin del ingreso al mercado y la privatizacin de los bienes
pblicos.
En el mbito metropolitano, para efectos de la planeacin urbana, destacan como
instrumentos de fomento: la concertacin e induccin con los sectores social y privado, los
polgonos de actuacin y los mecanismos de desregulacin y simplificacin administrativa,
convenios de colaboracin para la coordinacin entre estados y municipios, asociaciones
pblico-privadas y entre propietarios e inversionistas, y los Fideicomisos para el Desarrollo de lo
Regional (los hay para las regiones centro-occidente, norte-oeste, norte-este, Sur-sureste).
En cuanto a la apertura de la iniciativa privada en los procesos de desarrollo metropolitano,
lo que se observa es que, a causa de la disponibilidad cada vez menor de recursos pblicos en
la gestin de los asentamientos humanos, los gobiernos metropolitanos redujeron mucho los
sistemas de provisin y operacin de infraestructura y servicios urbanos a modo de permitir una
mayor colaboracin del sector privado, abandonado su papel de reguladores de la ordenacin
del territorio y de redistribucin de los beneficios.
Adicionalmente, es muy frecuente que los gobiernos municipales apliquen programas
puntuales con poca coordinacin y administrando el espacio metropolitano con criterios
parciales en muchos casos basados en la rentabilidad de las inversiones, lo que no
corresponde a la problemtica social metropolitana.
En tal sentido, se trata de una planeacin orientada sobre todo a institucionalizar la
preeminencia del mercado privado de suelo y edificios, de modo que, coinciden algunos
autores23 en que la instalacin de infraestructura y servicios urbanos no contribuyen a limitar la
especulacin inmobiliaria, a revertir las contradicciones socioespaciales o a reducir las
desigualdades sociales en la metrpolis (Iracheta, 1988). As, se producen grandes obras viales
y complejos habitacionales para las clases media y alta, mientras que las condiciones de
pobreza y marginacin se incrementan.
Con la finalidad de lograr ciudades ms competitivas se incentiva la intervencin del sector
privado con esquemas de financiamiento, reducciones fiscales y simplificacin administrativa
aplicados de manera diferenciada en el territorio, lo que agrava la segregacin de usos y
funciones urbanas y la desigualdad de inversiones en materia de regeneracin urbana, de
23 Emilio Duhau, Instancias locales de gobierno y gestin metropolitana, Op. Cit; y Alfonso Iracheta
Cenecorta, Metropolizacin y poltica urbana Op. Cit.

16

conservacin del patrimonio y de construccin de vivienda de inters social (este hecho se

puede observar claramente en el caso del Distrito Federal).
Asociado con la carencia de legitimidad del planeamiento urbano y de la operatividad de sus
instrumentos, es frecuente que las grandes empresas inmobiliarias tratan de intervenir cada vez
ms directamente en la revisin de los programas de desarrollo urbano, en las tablas de usos
del suelo, y ms ampliamente en el marco legal y reglamentario del ordenamiento del territorio.

e) Acerca de la coordinacin metropolitana

En el proceso de planeacin urbana, la coordinacin metropolitana es un elemento esencial;

en ella concurren necesariamente autoridades de distinto nivel y mbito de competencia,
diferentes instancias y sectores de la administracin pblica y de la planeacin intermunicipal, y
distintos mecanismos y niveles de concertacin del sector pblico con los sectores privado y
social.
Los principales instrumentos que especifica la planeacin urbana nacional en materia de
coordinacin metropolitana son, entre otros, los acuerdos de coordinacin entre estados y
municipios, las comisiones y consejos de carcter metropolitano y el Fondo Metropolitano.
En el terreno de la planeacin metropolitana, lo que se observa es que, aunque ha habido
avances en cuanto a la coordinacin y cooperacin intergubernamental, entre la federacin, las
entidades federativas y los municipios mediante la creacin de programas de desarrollo
metropolitano y en la constitucin de rganos de coordinacin metropolitana, la condicin
generalizada es que sta, en la mayora de los casos, ha sido parcial, discontinua y con
resultados precarios y muy distintos de una zona metropolitana a otra y de una regin a otra del
pas.
Aunado a lo anterior, los rganos establecidos para la planeacin y coordinacin
intergubernamental de ndole metropolitana carecen de capacidades decisorias y ejecutivas
reales; por lo general se trata de instancias consultivas que emiten recomendaciones que
pueden o no ser tomadas en cuenta por los rganos de la administracin pblica estatal y
municipal y cuyas competencias entran en conflicto, con frecuencia, con respecto a rganos
centralizados o descentralizados establecidos en la ley correspondiente.
17

Un instrumento importante para la coordinacin bilateral de entidades involucradas en las

zonas metropolitanas, que indudablemente se puede considerar como un avance, es el Fondo
Metropolitano, el cual fue creado con la finalidad de financiar la ejecucin de programas,
proyectos y obras de infraestructura que permitan incrementar la competitividad de las zonas
metropolitanas.24 La dificultad para la aplicacin de este fondo radica en que los recursos que
otorga slo son aplicables a las zonas metropolitanas registradas en el Presupuesto de Egresos
de la Federacin para el ejercicio fiscal que corresponda, y a las reconocidas y delimitadas
espacialmente por el Consejo Nacional de Poblacin y el Instituto Nacional de Estadstica y
Geografa, lo cual restringe su aplicacin en la medida en que los lmites de las zonas
metropolitanas cambian constantemente, pero adems, son actualizados cada vez que se
emiten los resultados censales (esto es, cada cinco aos).
Tocante a coordinacin metropolitana aunque es quiz uno de los puntos donde se
registra un poco ms de avance, sus alcances son muy limitados por su interrelacin con los
dems componentes de la planeacin urbana metropolitana.

Reflexin final

Indudablemente, la planeacin urbana es un instrumento verdaderamente til para el

ordenamiento territorial equilibrado, incluyente y sustentable; sin embargo, los mtodos
tradicionales estn pasando por una crisis de operatividad y legitimidad que obliga a pensar en
la necesidad de transitar a soluciones alternativas basadas, sobre todo, en una planeacin
estratgica para el diseo de un nuevo orden urbano y de reformas urbanas que, en materia de
planeamiento metropolitano dejan asuntos pendientes como: el reconocimiento efectivo de
derechos para los ciudadanos (derecho a la vivienda, derecho a la centralidad, derecho a la
ciudad, etctera); el reconocimiento jurdico del mbito metropolitano; la obligatoriedad de la
coordinacin de las autoridades en las zonas metropolitanas; el establecimiento de un sistema
de planeacin eficaz para las metrpolis; la apertura de canales y mecanismos de participacin
ciudadana para la gestin y administracin metropolitana; el diseo de instituciones adecuadas
que garanticen la planeacin y coordinacin intergubernamental en el mbito metropolitano en

24 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (2011), Reglas de Operacin del Fondo Metropolitano, Diario
Oficial de la Federacin, Mxico.

18

el largo plazo; y asegurar los mecanismos de financiamiento para los proyectos, obras y
servicios de inters e impacto metropolitano y regional.
Sin duda alguna se ha dado pasos importantes, aunque insuficientes, que hacen apremiante
lo que, tanto especialistas acadmicos como miembros de organizaciones sociales a favor del
hbitat denominan como una reforma urbana que permita que las ciudades, las metrpolis y
las regiones de nuestro pas se desarrollen en todo su inmenso potencial.25

25 Carta Abierta por la Reforma Urbana (2012) [http://es.scribd.com/doc/100957617/Carta-Senadores].

19

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