l.

EL REDISEO DEL ESTADO PARA EL DESARROLLO

SOCIOECONMICO y EL CAMBIO. UNA AGENDA
ESTRATGICA PARA LA DISCUSIN
BERNARDO KLIKSBERG*

HACIA UN DEBATE CON VISTAS AL SIGLO XXI

18

UNA AGENDA ESTRATGICA

preparacin de los destacados informes de correlatora siguientes: Paul

Collins, "El Estado postajuste y el nuevo contexto econmico y tecnolgico
internacional"; Grard Marcou, "Democratizacin y descentralizacin del
Estado"; Pedro G. Zorrilla Martnez, "Reestructuracin del Estado para
la lucha por la superacin de la pobreza"; Louis Picard, "Reformas estratgicas en los procesos de formulacin, implementacin, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas"; Vasant Moharir, "Nuevas fronteras y formas de asociacin entre sector pblico y sociedad", y loan Corkery. "La
dimensin internacional de las reformas institucionales nacionales".
El relator general y los correlatores contaron en toda su accin con la
muy eficiente y empeosa cooperacin de la Directora General dellIAS y
su equipo de trabajo.
La Conferencia Internacional y su agenda despertaron un intenso inters
como lo demuestra el elevado nmero de trabajos que fueron presentados
en cada una de las reas citadas. Importantes aportes provenientes de toda
Europa, Estados Unidos, frica, Asia, Amrica Latina y otras latitudes, sumaron valiosas y variadas perspectivas, derivadas en muchos casos de investigaciones sistemticas y experiencias concretas.
En cada rea temtica se reuni un rico material bsico que fue bien
aprovechado por los correlatores y resumido en sus informes. Por lo pronto,
con las nutridas y densas presentaciones recibidas, parece haberse satisfecho significativamente uno de los objetivos centrales de Toluca 93: promover un debate de fondo acerca de las cuestiones cruciales para nuestro
tiempo en el cual participen el mundo desarrollado y los pases en vas de
desarrollo.
A pesar de la amplitud y diversidad de los temas tratados, es posible
observar en las mltiples contribuciones recibidas, la presencia de ciertas
inquietudes generalizadas, as como una bsqueda afanosa de respuestas
no tradicionales. Ambas cuestiones resultan de las muy singulares caractersticas de este fin de siglo, marcado por cambios vertiginosos, que exigen
variaciones sustanciales en el "estado de las artes" en lo relativo al Estado
(uno de los actores centrales de la realidad), si se quiere ayudar con respuestas y alternativas a la discusin mundial desde las ciencias administrativas, temtica central del lIAS.
En este captulo queremos plantear algunos marcos de referencia que
consideramos tiles para lograr el ms alto provecho del debate a desarrollarse en cada rea con base en los informes de los correlatores y en los
documentos elaborados por los participantes. Para ello abordaremos cuatro
momentos sucesivos de anlisis. En, primer trmino, creemos jmprescndible situar el contexto mundial en' que 'estamos discutiendo acerca del
rediseo del Estado. En seguI\d~lugar,ubicaposal~nos~~pe~tos;ceIlvales
de ese contexto, queremos abordar' el interrogante de'hacia qlJ~tiPQ,de

el

EL REDISEO DEL ESTADO

19

Estado nos dirigimos en el siglo XXI. Cules son algunas de las tendencias
ms consistentes que se observan en los profundos procesos de cambio en
marcha? En tercer trmino, deseamos plantear la necesidad de dotar al
nuevo Estado en construccin de una gerencia pblica revolucionada respecto a la anterior, que implique un verdadero encuentro entre las nuevas
fronteras tecnolgicas en ciencias gerenciales y las tareas a cargo del nuevo
Estado. Por ltimo, con base en los aspectos anteriores, queremos aportar
a esta conferencia internacional una agenda de interrogantes abiertos, de
carcter estratgico, que creemos ser de alto valor que Toluca 93 trate y
profundice.
Desde el inicio, trataremos cada uno de estos temas exploratoriamente,
por las limitaciones propias de este captulo cuya funcin es introductoria.
No pretendemos desarrollar en detalle ninguno de estos temas, sino ayudar
a abrir y estimular una discusin colectiva, fecunda y til para nuestros
pases. Asimismo, aun teniendo bien presente que existe una diversidad
importante de situaciones histricas entre los pases participantes, intentaremos enfocar el documento hacia ciertos aspectos de carcter relevante
que pueden tener inters comn a pesar de dicha diversidad.

UN CONTEXTO MUNDIAL MARCADO POR LA INCERTIDUMBRE

Cambios inditos de enorme amplitud y gran profundidad recerren el mundo hacia fines del siglo XX transformndolo estructuralmente. Se hallan en
curso revoluciones tecnolgicas simultneas en reas econmicas bsicas
que afectan a la produccin de la mayor parte de los bienes y servicios y a
la vida cotidiana. Se han producido tambin verdaderas "rupturas epistemolgicas", CGn consecuencias potentes en mltiples campos cientficotcnicos.lEl siglo XXI se iniciar como el siglo dominado por la microelectrnica, la biotecnologa, las telecomunicaciones revolucionadas, la informtica, la robticay las nuevas lneas de trabajo en produccinde materiales
que reemplazan a las materias primas tradicionales.
Por otra parte, hoy en da se estn desarrollando transformaciones sustanciales en la geopoltica mundial. Toda la atmsfera poltica que acompa al siglo XX ha sido reemplazada por un nuevo marco en proceso de
formacin. La desaparicin de uno de los dos grandes bloques mundiales,
la terminacin de la guerra fra, las posibilidades de desarme en gran escala,
modifican toUmente el hbitat poltico. Tambin lo cambia otro tipo de
movimiento en potente evolucin. la existencia de aspiraciones cada vez
ms intensas y generalizadas en la poblacin mundial a una realparticpacinenlossistemas poIi(t.icos. Hay lo que el Programa de las Naciones Unidas
paIl\!~I.pesanyllo (~~)
ad~adament, "un impulso ittesistible

Mama.

20

\l

UNA AGENDA ESTRATGICA

en pro de la participacin".' La gente quiere democracias genuinas donde

realmente intervenga y tenga el control de su destino.
Junto a las revoluciones tecnolgicas y polticas, la estructura bsica de
la economa mundial est cambiando. El siglo XXI parece estar destinado
a ser un siglo de grandes bloques econmicos. Como destaca Paul Collins
en su relatora, el mund~est evolucionando hacia un sistema de bloques
regionales de comercio.. Entre ellos destacan los ejes: Comunidad Econmica Europea ampliada, Estados Unidos-Canad-Mxico, y Japn con sus
allegados directos. Se esperan aperturas muy amplias del comercio hacia
el interior de dichos bloques, pero fuertes obstrucciones y barreras ante
quienes quieran llegar desde afuera a los bloques.
Estas y otras transformaciones decisivas se estn produciendo en medio
de un nuevo contexto de interrelaciones: la intemacionalizacin de la economa, que ha convertido al planeta en una real "aldea global". Los cambios
en un rea importante traen reacciones en cadena en "tiempo real" en mltiples puntos del sistema mundial. La velocidad de las transformaciones na
tiene, a su vez, parangn histrico. Slo puede hablarse en trminos de
cambios ultraacelerados, donde el presente casi se funde con el futuro, porque las distancias son acortadas por una tasa de cambio indita. Una"aldea"
global sacudida por cambios profundsimos, donde el pasado pierde significacin como referencia, es la realidad de fines de siglo. Pero, y he aqu el
interrogante inquietante: Cules son las direcciones finales de los cambias?
Hacia dnde se dirigen? Qu tipo de humanidad estn preparando?
Voces autorizadas se han levantado para sostener la fragilidad de tesis
que se dejan llevar por la impresin de que el slo avance tecnolgico solucionar mgicamente los problemas, o las que proclamaban hace algunos
aos el "fin de la historia" y el inicio de una "historia aburrida" . Las primeras
estn repitiendo las debilidades del optimismo positivista de pocas anteriores, las segundas fueron rotundamente desmentidas por los hechos. En
lugar de "historia aburrida", la que se presenta en los hechos es una historia
agitada y abierta a mltiples desenlaces. Edgard Morn entiende que los
procesos de cambio en marcha son contradictorios y conflictivos. El mundo
se ha convertido en un lugar muchsimo ms complejo que en el pasado. Esa
complejidad es dificil de escrutar, han bajado totalmente los umbrales de
predictibilidad y todas las posibilidades positivas y negativas estn abiertas.
Lo real es -subraya- que la incertidumbre se ha apoderado de la historia.
Urge un nuevo tipo de racionalidad superior, una racionaldadautocrtica. El mundo es hoy, para el gran-pensador europeo, "un-astro errante";'
1 Programa de las Naciones Unidas para el DesalTOll~ (PNl)D), Informe sobr;e(kisarrollo
humano; 1993.
.. .
....

l.,PauLCoDinsr"ThePost-Aclj~t,~
an(l. ttleNeW ~tUmal ECOOOl1:li and
J'eC1ul~o,gical~~~t", 'IW'l1ca p.3
.
.
i r .: ; ' / '. ' j i (; .<H " , . ' ..., '... <;
3 Edgard Morin, "El astro errante", Un Noveau Cmmentement,<:i1tions du Seuil, 1991.

EL REDISEO DEL ESTADO

21

En el mismo sentido, la ciencia de la inestabilidad fundada por Ilya Prigogine reclama la necesidad de internarse en la complejidad con nuevas
herramientas. Ve la inestabiidad como la situacin normal a partir de la
cual, y no de supuestos equilibrios, es necesario reflexionar y operar, y subraya que lo que priman son "las estructuras disipativas de final abierto".
Lo que suceder ser definitivo por las opciones de los propios hombres/'
En estas condiciones de complejidad e incertidumbre pronunciadas, el
conocimiento demuestra tener lmites muy marcados. Por ello el Club de
Roma concluy que tenemos mayor informacin que nunca, pero menos
sabidura.>
El carcter contradictorio de los procesos de transformacin es puesto en
evidencia por mltiples signos. Entre otros se han destacado los siguientes.
La revolucin tecnolgica abierta en tantos frentes es una promesa de
avances prodigiosos, pero al mismo tiempo, como lo advirti La Cumbre
de la Tierra (Brasil, 1992),~ desarrollo ciego y no regulado de la tecnologa
puede contribuir al desmoronamiento rpido de sistemas de equilibrio ecolgico vitales. El calentamiento de la atmsfera del planeta y los peligros
que amenazan la capa de ozono, tan slo son ilustraciones de algunos de
los desequilibrios en gestacin.
, Los cambios polticos internacionales llevan en general un signo positivo,
abren posibilidades amplias a la democratizacin. Sin embargo, al mismo
tiempo se han reabierto ultranacionalismos propios de otros siglos, han
estallado guerras feroces sobre la base de hostilidades reprimidas de pasados
lejanos, han aparecido con una fuerza creciente la xenofobia, el racismo, la
discriminacin, el ataque virulento a minoras nacionales indefensas; Aslo
50 aos de la derrota de un sistema condenado por toda la humanidad, el
nazismo, que perpetr genocidios atroces como el Holocausto, que traspasaron los lmites de lo humano, el neonazismo ha comenzado a asomar su
faz en diversos lugares.
'" Los cambios econmicos prometedores de cooperacin internacional y
ampliacin de mercados han sido acompaados, por otro lado, por un recrudecimiento de los proteccionismos y las guerras econmicas. As, 20 de
25 pases industrializados tenan en 1992 barreras aduaneras ms altas que
10 aos antes," Las tendencias econmicas internacionales tienen un signo
significativo preocupante. La tasa de crecimiento de los ochenta fue marcadamente.nferor a la de los setenta. Por otra parte, se ha demostrado que
el tipo de crecimiento econmico producido se da junto con un decrecimiento de los empleos.
u
4 nya Prigogine, Tan s610 una ilusin. Una exploracin del caos al orden, Barcelona,
Tusquets Bditores, 1988.
.-: ~;~.iloJaa. ReuniI1Anual"Punta del Este, noviembre de 1991.
6 PNUD, ln(o~ sobre thsarroUo humllno, 1992.

..

22

UNA AGENDA ESTRATGICA

Algunas polticas aplicadas en amplias zonas para corregir los desequilibrios econmicos parecen haber cometido graves errores o inadvertencias.
As, Collins seala para el caso de frica:
que el ajuste estructural llevado a cabo all ha sido muy criticado como
cortoplacista, preocupado por lo fiscal, el ajuste est teniendo lugar en un
tiempo en el que el Estado en frica pasa por una crisis de legitimidad y, en
algunos casos, de viabilidad geogrfica. Los aspectos sociales con frecuencia
han sido relegados, y todo el enfoque 'parece haber sido impuesto desde afuera
sin consideraciones por la opinin pblica africana."
Un aspecto absolutamente alarmante del nuevo mundo en gestacin es
el de los grados de inequidad. Segn la reconstruccin de la distribucin
mundial de la riqueza realizada por Naciones Unidas, en 1989,20% de la
poblacin mundial era propietaria de 82.7% del producto bruto mundial,
tena 81.2% del comercio mundial, 94.6% d los prstamos comerciales,
80% del ahorro interno y 80.5% de la inversin mundial. Muy poco quedaba
para el 80% restante de la poblacin del planeta. Asimismo, la tendencia
era totalmente alarmante, ya que la disparidad de ingresos entre el 20%
ms rico y el 20% ms pobre se haba duplicado entre 1960 y 1990. 8
El Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas ha advertido recientemente sobre lo que este panorama global est precipitando en el campo de las
migraciones. Su directora, Nafis Sadik, ha llamado la atencin mundial
sobre "la crisis humana de nuestra poca", donde 100 millones de personas
estn emigrando en 1993, el doble que en 1989, y las cifras siguen en ascenso
continuo. Sadik destaca: "es una magnitud que no tiene precedentes en la
historia [...] la gente se desarraiga y emigra en busca de una vida mejor'l.?
Numerosas democracias nuevas o antiguas de los mltiples pases en
desarrollo con dificultades econmicas y sociales como las indicadas, corren
serio peligro en estas condiciones. "El impulso irresistible a la participacin"
antes mencionado choca con las realidades de exclusin social de grandes
sectores que surgen de las mismas. El PNUD describe vvidamente la situacin en 1993:

Los peligros surgen cuando el impulso irresistible en pro de la participacin

choca con unos sistemas inflexibles. Aunque en los tres ltimos decenios ha
habido logros importantes en cuanto a desarrollo humano, la realidad es que
todava sigue excluyndose a mucha. gente. Ms de 1 000 millones de personas
de todo el mundo siguen padeciendo la pobreza absoluta, y el 20% ms pobre
7

Paul Collins. op. cu.

ibid.
Fondo de Pob1acinde luNaciones UnidM, La ~de la pobl4cidrl ttUIftdit.'iulio
de 1993.
.
. . ,..
8 PNUD,
9

EL REDISEO DEL ESTADO

23

se encuentra con que el 20% ms rico goza de un ingreso que es ms de 150

veces superior al suyo. Las mujeres siguen ganando slo la mitad que los
hombres y, pese a tener ms de la mitad de los votos, tienen grandes dificultades
para lograr una representacin de ni siquiera 10% en los parlamentos. La
poblacin rural de los pases en desarrollo sigue recibiendo menos de la mitad
de las oportunidades de ingreso y de los servicios sociales de que dispone la
poblacin urbana. Muchas minoras tnicas siguen viviendo como una nacin
separada dentro de sus propios pases. Y la democracia poltica y econmica
sigue siendo un proceso dificultoso en varios pases. Nuestro mundo sigue
siendo un mundo de diferencias. 10

Lester Thurow, decano de la Sloan School of Business Administration

del MIT, hace un fuerte llamado de alerta en la misma direccin: "los mercados libres tambin tienden a producir niveles de desigualdad en los ingresos que son polticamente incompatibles con el gobierno democrtico.t'U
El contexto mundial presenta estas direcciones claramente opuestas.
Avances en ciertas direcciones con potencialidades importantes y, al mismo
tiempo, pronunciadas dificultades de fondo en continentes completos, como
Amrica Latina, frica, grandes zonas de Asia, serios problemas en la transicin de las economas de Europa Oriental hacia nuevos modelos econmicos, crecimientos econmicos limitados, recesiones en el mundo desarrollado, todos ellos en el mencionado clima de inequidades en lo econmico
yen lo poltico. En estimacin de conjunto, Naciones Unidas considera que
9()o,k de la poblacin del mundo no controla hoy su propia vda.P
El futuro, finales abiertos, dominados por la incertidumbre.Del error o
acierto de las polticas nacionales. de la bsqueda de nuevas formas de
cooperacin mundial, depender el perfil final del siglo XXI. Uno de los
actores centrales ser el Estado. Qu tipo de Estado se requiere frente a la
agenda de problemas abierta?

EN TORNO AL "ESTADO NECESARIO"

La discusin en relacin con el Estado ha adquirido un tono altamente

ideolegizado. Abundan los mitos, dogmas. clichs. slogans, peticiones de
principios. trucos lgicos, sofismas y otros recursos de bajo nivel cientfico.
Suelen lanzarsedeclaraciones tajantes, sin respaldarlas con evidencia emprica. En su conjunto, el debate es muchas veces de muy precaria calidad.
Tratemos ir ms all de este tipo de debate, superar las "etiquetas" y

de

PNUD.lttfcwme

JI)
solm ~ humtlno. 1993.
11 .Leslil:Pt'f'tlum:Jw,.Ha.d ro. HtJtld; edicin en espaftOi, La
~1_1

I2pNUD.

ibid.

guerra tkl

sigloXXl. Vergara

24

UNA AGENDA ESTRATGICA

establecer contacto con lo que est sucediendo en la realidad. Carlos Almada

hace en su contribucin a la conferencia una advertencia que debe tomarse
muy en cuenta: "lo que importa no es el grado de intervencin del Estado
sino las formas y medos't.P En varios trabajos hemos tratado de demostrar
que el tema no puede reducirse, como se ha hecho con frecuencia, a la mera
" cuestin del tamao. El tema real es el del papel del Estado frente a los
" problemas de la economa y de la sociedad (CLAD), el modo de interrelacin
(J
que se establece entre Estado y sociedad civil, as como la capacidad de
() gestin real del Estado para cumplir el papel que sera conveniente que lleve
a cabo hstricamente.l"
Qu papeles debera cumplir el Estado postajuste? Cmo debera jugar
con la sociedad civil? Qu podemos aprender de las experiencias al respecto? Probablemente sean de utilidad las siguientes observaciones que
exploran estos interrogantes.
~"

Estado, desarrollo y progreso

En las extensas reas del mundo no desarrolladas, o en desarrollo, de Amrica

Latina, frica, Asia y Europa Oriental, parecera que un punto fundamental,
previo a examinar el papel posible del Estado, es el de discutir en'qu consiste
que una sociedad progrese. Diferentes organismos internacionales, entre
ellos PNUD, UNICEF, UNESCO, la Organizacin Mundial de la Salud y otros han
puesto en tela de juicio recientemente en diversos trabajos los criterios pu, ramente economicistas al respecto. Existe consenso en que para que una
p sociedad avance es necesario que logre ciertos equilibrios macroeconmicos
Q bsicos, elimine la inflacin y tenga estabilidad, medios que son imprescin,dibles pero no el fin mismo. Progreso implica, segn el enfoque de Desarrollo
l Humano del PNUD, aumentar el nmero de aos que la gente vive, mejorar
.. la calidad con que los vive, incrementar el control sobre sus vidas, darle
,! acceso a los bienes culturales y un conjunto de elementos que hacen a la
esencia del ser humano una entidad pensante, libre, participativa.
Sin embargo, esta meta final, el desarrollo humano. a sido con frecuencia
relegada o marginada. Se ha intentado simplistamente medir el progreso
mediante indicadores, como el producto bruto per cpita, que ya hace muchos aos eminentes economistas como Simn Kusnetz consideraban una
jJ

13 Carlos Almada, "Economie Integration, I>evelopment and Pl.Jblie Administr1i0n,: The

Experience of the European Comunity andNAFl'A", Totuca 93.
14 El autor trabaja el tema detalladamente en sus obras: B. Kliksberg, Cmo transformar
el Estado? Ms al14 de mitos y dogmo.s, Mxico. Fondo de Cultura Econmica,,2a. al., 1992;
YGsmu:ia Pablica m ~.de in~, Madtid. ,1Qsdtuto Nacional deAdmiDistracln
Pblica de Espafta, 1993. Vase asimismo el suprente trabtjo de Constantino NaldaGarda
Atlministrocin Pablica para la Democracia. CIAD, 1993.
>

>

>

>

EL REDISEO DEL ESTADO

25

medida falaz encubridora de las realidades concretas.P Corresponde, en

definitiva, ver a travs de indicadores amplios si mejora la vida efectiva de
la gente. All est el progreso y se es claramente un aporte innovatorio de la
clasificacin de los pases de acuerdo con su desarrollo humano (tipo PNUD)
o con las mediciones calificadas del desarrollo. 16
Por otra parte, los trabajos del PNUD sobre la evolucin de ms de 160
pases en los ltimos 30 aos y los de UNICEF y CEPAL 17 han demostrado
categ6ricamente que mejora en los indicadores economicistas no significa
automticamente mejora en la vida de la gente. El desarrollo econmico no
se traslada mecnicamente a la poblacin. Por el contrario, ha sido frecuente
en diversos pases del mundo en desarrollo durante la dcada de los ochenta,
la coexistencia de crecimiento del producto bruto y mejores equilibrios macroecon6micos con empeoramientos serios en la situacin social de las
mayoras.
La llamada teora del derrame no funciona en los hechos. Pases pequeos
y con pocos recursos como Costa Rica o Sri Lanka han logrado mejores
niveles de vida para su poblacin que otros grandes y con muchos recursos
como BrasiL Detrs del fracaso social se hallan factores como la psima
distribucin del ingreso, el papel deficiente del Estado, as como la falta de
articulacin de las polticas econmicas y sociales. Los trabajos que sintetiza
Pedro Zorilla, relator del tema respectivo en la conferencia, son coincidentes
en marcar ciertos nfasis. W. P. Hojnacki (EU) resalta que la poltica social
es de responsabilidad primordial del Estado. Esa poltica social debe hilar
fino. La pobreza, indica Ral Olmedo (Mxico), es un efecto y producto del
sistema econmico industrial predominante que al destruir los sistemas
tradicionales, no los sustituye por otro modo de produccin. Es necesario
clasificar los grupos de pobres, pide Olowu (Nigeria). La descentralizacin
de los programas sociales puede darles mucha mayor efectividad, subrayan
S. Abdus Samad (Malasia), F. Fuentes Mohr (Guatemala), E. Jeanneti
(Mxico),Pestoff (Suecia) y Yolanda de los Reyes (Mxico). Hacen nfasis
en la necesidad de que la gerencia social respete la voluntad de los grupos . i
sociales y contribuya a que se manifieste.
..
Pero se debe ir ms lejos an. Klvinlevi (Finlandia) subraya que el objetivo
IS Destacaba Kusnetz: "la tasa de crecimiento del PNB es en si un indicador engaoso del
desarrollo, toda vez que est fuertemente ponderada por las proporciones del ingreso de los
pobres ricos". "Problema in Comparing Reeent Growth Rates for Developed and Less
Developed Countres", Economic Developmmt and Cultural Change, enero de 1992.
16 Vanse al respecto los trabajos del proesor Richard Bstes, de la. Universidad de
Pennsylvania, en Bernardo K1iksberg (comp.), La pobreza: un tema impostergable. NI#VtlS
respuest4S intenuu:iona/u, Mxico.FondQqe Cultura Econmica, 1993.

17 Vanse.. PNUD' Jnfl

..' onnes.
. ' para
sobre.
.A1nrica~
.ths.arrollo..
. hUmil.
no, 990, 1991, 1992, 1993. Fernand..o
Zumbadp,
cIire<:tOf'delJ'NUD
~n el camino delthsarrpllo .humano., PNlJI),
1~3. G.~<.. JoUy'y F. Stewart(VJ:Il~BF),Af~te con rostro humano, Sl~O XXI. 1987.
1.

cuAL, ~ productivo. cOn tqUiJIuI. Chile. 1990.

26

UNA AGENDA ESTRATGICA

es integrar polticas econmicas y sociales, y destaca la importancia de la

socioeconoma. Medina Aguilar (Mxico) subraya la utilidad de los proyectos multinacionales para enfrentar la pobreza, pero advierte sobre las consecuencias del empleo de variadas metodologas para diversas agencias pblicas y privadas que genera contradicciones poco recomendables. Pedro
Zorrilla, relator del tema, concluye, entre otros aspectos, que los documentos aportados "presentan la conviccin generalizada de que el mercado no
tiene entre sus virtudes la de generar por s mismo bienestar y, que esta
tarea, contando con el mercado, corresponde al Estado, que puede asociar
a la ejecucin de polticas sociales a organizaciones particulares y, necesariamente, a las propias comunidades pobres'U''
Una primera realidad observable es este exigir al Estado que bajo nuevos
modelos y en estrecha interrelacin con las organizaciones no gubernamentales y las comunidades pobres, enfrente la explosin de pobreza que se
observa en muchos pases. En Amrica Latina la pobreza ha crecido consistentemente en los ltimos aos, se halla por debajo de la lnea de la
pobreza casi la mitad de la poblacin, y hay un profundo deterioro de las
clases medias que se estn convirtiendo en "nuevos pobres".
Una reciente cumbre social realizada en Washington por el Banco Interamericano de Desarrollo y el PNUD examin detalladamente el problema y
lanz un' alerta mayor. Destac que si sigue creciendo el deterioro social,
crecer la inestabilidad poltica y se anularn las condiciones para la estabilidad y el crecimiento econmico.l? Fernando Zumbado destac al respecto, que ste es el continente con mayores desigualdades sociales del
mundo entero y, a su vez, con menor presin impositiva. Se imponen un
rediseo profundo del Estado, sus interrelaciones y su papel, parte del cual
habr de ser, como lo subray Enrique Iglesias, presidente del BID, trans, formar las polticas sociales de polticas de un gobierno dado en polticas
, de Estado.l"

El papel del Estado en la democratizacin

La democracia aparece como el modelo elegido por la mayor parte de la
humanidad. Avanzar en direccin a ella requiere un rediseo profundo del
Estado. En lugar de un Estado burocrtico, ajeno a los ciudadanos, impenetrable, desalentador de la participacin, de estilo de gestin autoritario,
18 PedroZorrilla Martfnez/'Reestructurandc el Estado para la lucha por la superacin de
.
.
la pobreza'l.Toluca 93.
19 BID!PNUD, Social Re{omtand Pqverty, WahsingtoI)., 1993.
.
..
.
20. Se pueden encontrar propuestas para actuar y experiencas sociales signifi~ativas como
la ~e Villa El Salvador, en Pero, galardonada mundialmente en B. Kliksberg (comp.), ~Cmo
enfrentar fa pobreza? Aportes para 14 accin, Buenos Aires, 2a. OO., Qrupo Editor Latinoamericano, PNUD!CLAD, 1992.

EL REDISEO DEL ESTADO

27

se requiere lo contrario. Abrir plenamente el Estado a la participacin ciudadana, para lo cual es necesario descentralizar, crear transparencia de los
actos pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestin de
los ciudadanos, activar igualmente instituciones de participacin permanentes como los referndums, los ombudsman, renovar constituciones, ir
hacia sistemas polticos, que hagan madurarcrecientemente a la ciudadana
y favorezcan la organizacin y expresin de la sociedad civipl

Las opciones: Estado vs. sociedad civil o Estado ms sociedad civil

La prctica histrica reciente ha demostrado que la mayor productividad
y competitividad internacional correspondi a modelos econmicos como
el de Japn, los tigres asiticos, Corea y pases claves de la Comunidad
Econmica Europea, que obtuvieron distancias considerables en trminos
de eficiencia y competitividad sobre Estados Unidos e Inglaterra. En este
ltimo caso se preconiz y practic el retiro del Estado de la economa, se
redujo drsticamente la actividad estatal J virtualmente se "ilegitimiz"
de manera sistemtica en amplios sectores. La desocupacin y la recesin
ascendieron, por lo que ambos pases perdieron posiciones en los mercados
mundiales. En cuanto a Estados Unidos, el crecimiento de la productividad
fue negativo luego de la aplicacin de esta poltica y alcanz un amplsimo
dficit comercial. Entre otros mltiples analistas americanos, Robert Kuttner demuestra detalladamente las brechas desfavorables que esta poltica
cre para Estados Unidos en campos claves como la capacitacin de mano
de obra, el funcionamiento del mercado financiero (la desregulacin extrema propici -seala- la quiebra del sistema de ahorro y prstamo) la
salud. 22 La misma opinin pblica estadunidense ve a la gerencia japonesa
como mucho ms eficiente que la de su pas, 48% la ve superior y slo 11%
piensa lo contraro.P
El otro modelo entendi que el Estado puede facilitar y crear condiciones
apropiadas para la empresa privada y la sociedad civil.
En l.el Estado disea polticas estratgicas para captar, en combinacin
con el sector privado, nuevos mercados y desarrollar tecnologas innovadoras. Las tasas de investigacin y desarrollo son mayores. El Estado trata de
propiciar y facilitar la concertacin social entre empresa y mano de obra.
Un sistema de bienestar social generalizado demuestra a la gente que las
21 Vase la contribucin de Juan Villarreal a la conferencia, "Conocimiento, exclusin y
accin social", la cual desarrolla conceptualmente los mltiples vnculos entre democratizacin e inclusin .social.
22 Robert Kuttner; "Why Business Need a Stronger and,Wi5erUncle Sam", BusitlUs Wu1c,
3 de junio de 1991;
.
23 Mencionado por Lester Thurow, op.dt.

28

UNA AGENDA ESTRATGICA

utilidades del esfuerzo nacional se compartirn. El tema no pasa por el

enfrentamiento entre inversin p~lica y privada, sino por cmo aumentar
la inversin total de la economa. Pases como Japn, Corea y los tigres
asiticos, no dudaron en practicar un proteccionismo industrial activo, ofreciendo un mercado protegido a sus empresas, al mismo tiempo que promovan inversiones bsicas que crearan las mejores condiciones para que stas
se lanzaran con xito a la competencia externa. 24 Todo lo anterior, vinculado
con la capacitacin y la formacin de mano de obra preparada para la
industria del siglo XXI, lo que implica que se dio prioridad a la universalizacin de la educacin y a los programas generalizados y avanzados de
capacitacin profesional en los que el Estado intervino activamente. As, el
papel que llev a cabo el Estado es el que Lind describe como "papel cataltico" .25
Las potencialidades y superioridad del modelo Estado ms sociedad civil,
en lugar del modelo que los enfrenta como excluyentes, estn ampliamente
subrayadas en las contribuciones recibidas en el rea de la conferencia
conducida por Vasant Moharir. Osear Oszlak (Argentina) subraya que al
atacar las dimensiones del Estado y no centrarse en sus deformaciones, se
ha llegado a una situacin que representa un problema mucho ms complejo. Por su parte, Moharir resalta que es mediante una relacin cooperativa entre Estado y sociedad que los mejores intereses de los ciudadanos se
realzarn. Bekk y Van der K.naap identifican nuevas funciones regulatorias
del Estado imprescindibles para los pases. K.nott indica que no es la propiedad pblica o privada de las organizaciones la que determina la eficiencia, sino la calidad de su gerencia. Moharir concluye de todos los trabajos,
que el retiro del Estado de ciertas actividades no implica su debilitamiento.
Si se hacen los cambios necesarios, el papel del Estado ser en realidad ms
importante que antes, puesto que se concentrar en cuestiones mucho ms
estratgicas. Sugiere la creacin de una agencia especial en la estructura
del gobierno que se encargue de promover y desarrollar las interrelaciones
entre gobierno, organizaciones no gubernamentales y sociedades privadas
voluntarias.

Mercado y economa
El mercado aparece como un productor fundamental de bienes y servicios.
Sin embargo, los modelos ms exitosos a nivel internacional han aprendido
sus posibilidades y debilidades y tratan de establecer un sistema de regula24 Jonatban Story, del Instituto Europeo de Negocios. destaca: "Elexitode Corea no se
e'l.pli(:a sin la intetvencin del Estado el cual aunqueAO es ptwietat'io disminuye los riesgos
de ms inversiones y programas", El Universal. Caracas. 4 de octubre de 1992. .
2S Michael Lnd, "The Catalytic State".11ut NationQ1 fnteres't nm. 27.1992.

EL REDISEO DEL ESTADO

29

ciones que aproveche las primeras y limite las segundas. Lester Thurow
lanza una sugerente advertencia general al respecto:
en las sentencias de Adam Smth, la bsqueda ndvdual de los beneficios
siempre promover el crecimiento econmico de una nacin, Pero en la prctica
se manifiesta un problema. Con mucha frecuencia la "mano invisible" de Adam
Smith se convierte en la mano de un carterista. Los mercados libres y sin
ataduras tienen la costumbre de descubrir actividades muy rentables pero
improductivas. La experiencia prctica ensea que la maximizacin de los
beneficios no siempre conduce a la maximizacin del producto.w

Las regulaciones antimonopolios, de proteccin de los consumidores, de

estndares de calidad, de proteccin del medio ambiente, etc., aparecen
como imprescindibles para limitar los vicios posibles. El caso de la privatizacin ilustra este problema. Para extraer de ella sus potencialidades a fin
de mejorar los problemas nacionales debe manejarse cuidadosamente. Moharir previene que la cuestin de las necesidades de privatizacin debe ser ..
vista en el contexto de la situacin socioeconmica que prevalece en cada
pas. Analizando mltiples experiencias reales de privatizacin, Desarrollo
Humano 1993 del PNUD detecta siete difundidos "pecados" en las privatizaciones usuales a sabert-?
Los siete pecados de la privatizacin
No limitarse a elevar al mximo los ingresos; crear un clima competitivo.
No sustituir los monopolios pblicos por monopolios privados.
No vender con procedimientos discrecionales y no transparentes, que provocan denuncias de corrupcin y nepotismo.
No utilizar los ingresos de las ventas para financiar dficit presupuestarios.:
amortizar deuda nacional.
No "atiborrar" los mercados financieros con emprstitos pblicos en momentos de desinversin pblica.
No hacer promesas falsas a los trabajadores; readiestrarlos para nuevas
industrias.
No recurrir meramente a rdenes de mando: crear un consenso poltico.

El PNUD y numerosos enfoques modernos, como muchos de los presentados

en el rea respectiva en Toluca 93, sealan que los mercados deben estar al
servicio de la gente y no al revs, y que es posible y necesario que en definitiva
Estado y mercado trabajen conjuntamente y la gente "disponga de un poder
suficiente como para ejercer una influencia ms eficaz sobre ambos".28
26 Lester ThuWJw,op. cit.'
27 PNUD, Informe sobredesarrollo
28 PNUD, op. cit.

humano, 1993.

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30

UNA AGENDA ESTRATGICA

Corrupcin y Estado

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La eliminacin de la corrupcin aparece como un problema central para

enfrentar seriamente los problemas del desarrollo, la situacin social y avanzar en la democratizacin. La corrupcin ha tendido a crecery se requieren
anlisis mucho ms profundos que los tradicionales para llegar a respuestas
adecuadas.? Teniendo peso significativo en ciertos pases en desarrollo, no
es una exclusividad de los mismos como lo indica su incidencia en estados
modernos que se han visto obligados a enfrentarla frontalmente o a perder
su credibilidad (caso Italia), o bien a producir reformas polticas que den
realmente al ciudadano la impresin de que estn actuando efectivamente
contra ella (caso Japn).
El tema no es tampoco un problema que se termina en el mbito estatal.
Es un determinado modo de interrelacin de Estado y sociedad civil el que
genera las prcticas corruptivas realmente importantes. Como definieron
diversos especialistas en el tema, normalmente detrs de un acto importante
pblico de corrupcin suele haber, en muchos casos, algn orden de asociacin con sectores privados. El Estado necesario debe actuar con 'una
poltica preventiva enrgica y con la mayor severidad contra este maI:~a
sociedad civil, por su parte, debe sancionar enrgicamente los intereses
procorrupcin pblica.
Los anlisis anteriores indican que se requiere un Estado que persiga el
desarrollo humano como meta final, que fortalezca y profundice la democracia, que trabaje en equipo con l~ iniciativa privada y la sociedad civil
hacia un proyecto nacional de productividad, competitividad y crecimiento,
que se combine de manera eficaz con el mercado, que erradique lacorrupcin, que se retire de sectores donde no tiene por qu estar y que promueva
y apoye por todas las vas la organizacin y desarrollo de la sociedad civil.
Un Estado que elabore polticas estratgicas, que piense en el largo plazo,
que, entre otros aspectos, como seala Collins, acerque la investigacin y
desarrollo a las empresas pequeas y medianas-? y las fortalezca, que cree
condiciones favorables para la creciente articulacin de la sociedad y que
favorezca la preparacin de la misma para la competencia en conocimientos
y creatividad que ser distintiva del siglo XXI. Todo ello implica bsicamente
lo que podramos llamar un "Estado inteligente".
Cules deberan ser sus caractersticas institucionales? Cmo deberla
ser su estilo gerencial?

29 Vase al respecto el original y sugerente trabajo de Jorge Etkin paraesta:90nf~a "La

falsa tica en las organizaciones", Toluca 93.
.
30 Paul Collins, op. cit.

EL REDISEO DEL ESTADO

31

REDISEANDO EL ESTADO

Para poder llevar adelante los nuevos papeles del Estado y el modelo renovado de interrelacin Estado-sociedad civil se hace necesario, tal como lo
proponen D. Os borne y T. Gaebler en reciente obra, Reinventar el gobierno, 31
ir ms all de los enfoques que se circunscriben en definitiva a "ms de lo
mismo" y pensar el problema desde nuevos planes de anlisis.
Se estn produciendo cambios revolucionarios en las ciencias gerenciales. Hay una verdadera "ruptura" epistemolgica en este campo. Un paradigma que domin durante mucho tiempo los estilos gerenciales y los dis~os organizacionales est siendo reemplazado por otro emergente.V
El nuevo paradigma est siendo incorporado en la prctica por algunas
organizaciones de avanzada y les ha proporcionado claras ventajas competitivas. Orienta a empresas privadas lderes en el mundo. Su entrada en el
rea pblica parece ms lenta, aunque ya tiene presencia significativa en
algunos de los estados ms modernos de nuestro tiempo.
El encuentro del Estado con el nuevo paradigma gerencial parece ser
una de las grandes direcciones para "reinventar el gobierno". Este"encuentro" no debe producirse neutralmente, sino en el marco de cmo poner el
nuevo paradigma desde el Estado al servicio de los papeles que el mismo
debera cumplir en los diversos contextos nacionales. Papeles ligados, como
hemos visto, a la competitividad, el desarrollo, la democratizacin, la equidad, el fortalecimiento de la sociedad civil y la participacin. Entre los lineamientos institucionales y gerenciales bsicos del Estado rediseado, del
"Estado inteligente", deberan hallarse aspectos como los que se resean a
continuacin:

Concentracin del gobierno central en la realizacin de un proceso

eficiente de [ormulacin, monitoreo, evaluacin y retroalimentacin
de las polticas pblicas
Este tema fue abordado extensamente en el rea cuyo relator fue Louis
Picard.P El problema implica la eliminacin del campo de decisiones de
rutina y trabajo meramente burocrtico del gobierno central, el enfoque del
31 D. Osbome y T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Addison-Wesley Publishing. 1992.
32 El autor trata sistemtiCamente los lineamientos del nuevo paradigma en B. Kliksberg,
El pensamientoorga"izativo:4el ((;vlorismo a un nuevoparadignul gerencial, 12a. OO. Buenos
Aires, Tesis-Nonn,1992. '. .' .
.......
.
33 LoUis Picard, qStrategit RefOrin in' the.~blic PolicyProcess: Fonnulation, Irnplementaton, Moni~andAac!ssnumt"; To)Ua93.

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32

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UNA AGENDA ESTRATGICA

mismo en la produccin de polticas adecuadas, industriales, de educacin,

salud, medio ambiente, etc. Supone la instalacin de mecanismos institucionales muy diferentes a los predominantes en muchos gobiernos de pases
en vas de desarrollo, y que ya han sido experimentados con resultados
significativos en algunos desarrollados. Entre ellos se encuentra la modernizacin integral de las oficinas del Presidente, la utilizacin de sistemas
de informacin estratgica para el diseo de polticas, la creacin de unidades de anlisis de polticas y think tanks, as como la evaluacin sistemtica de los efectos de las polticas.
Los trabajos presentados en el rea coordinada por Picard formulan mltiples sugerencias de inters en todos estos y otros planos. Entre ellas: Ayes
(Ghana) subraya la tremenda complejidad del proceso de la poltica pblica.
Kyosti Pekonen hace nfasis en la falta de representacin entre gobierno y
sociedad, y propone "un modelo de representacin interactiva muy importante en sociedades modernas complejas". B. Guy Peters delinea los trazos
de un "Estado participatorio". Turo Vortanen (Finlandia) resalta la necesidad de apoyar la coordinacin en el proceso de la poltica pblica mediante
sistemas e informacin interorganizacional; Xu Zhenhuan (China) ve al
mejoramiento de las coordinaciones gobierno y empresas estatales como
parte integral de las reformas por introducir. Marcel B. Weenswijk's se dedica a los sistemas actuales de evaluacin demostrando que fallan en encontrar la complejidad y la ambigedad del proceso de implementacin de
polticas, y Paula R. Bilinsky destaca, entre otros errores de los mismos,
el que privilegien medir indicadores macroeconmicos y no estndares
de vida.
La descentralizacin de la accin del Estado

El avance hacia una descentralizacin creciente de la gestin estatal, proceso generalizado a nivel internacional, tiene mltiples implicaciones en
trminos de democratizacin y participacin, as como de eficiencia gerencial. Las regiones y los municipios pueden estar en mucho mejores condiciones que el aparato central para ajustar toda la administracin a las necesidades reales de los ciudadanos y hacerlo con utilizaciones ms efectivas
de los recursos. i
Sin embargo, deberan tenerse muy en cuenta las agudas observaciones
que formula Grard Marcou, relator a cargo del rea respectiva. Marconi
indica que la descentralizacin no necesariamente promueve la democratizacin, sino que deben establecerse ciertas condiciones para que ello se
produzca. Adems ste tampoco constituye el nico medio de democratizar.
Marcou advierte que pueden darse mltiples ejemplos de descentralizacin
d~l poder donde la gente tiene limitada intervencin en los proceso de toma

EL REDISEO DEL ESTADO

33

de decisionesj Entre las condiciones debe haber una participacin real de

los ciudadanos (y no slo de las lites locales) en la gestin de la administracin local, deben proveerse a dicha administracin las capacidades y los
medios para que pueda enfrentar las demandas de la poblacin, deben fijarse
mecanismos de control sobre su gestin. Debe existir informacin genera-
lizada para la ciudadana sobre la gestin local} Como previene Marcou, si
no se dan estas y otras condiciones, "la autonoma local puede derivar en
la confiscacin de poder y, consiguientemente, de los recursos que vienen
con l por un grupo poltico o social dominante" .34
Seala que la descentralizacin abre complejos problemas que no tienen
una respuesta unvoca, su resolucin debe estar ligada al contexto histrico
especfico y no tienen funcionalidad las comparaciones. Entre ellos: Cmo
no poner en juego en ciertos pases la misma integridad del Estado?
Cmo lograr que funcionen mecanismos de solidaridad en la dstrbucn
de recursos hacia regiones y municipios, teniendo en cuenta que pueden
tener muy diferentes situaciones de desarrollo? Cmo gestar instancias
adecuadas de coordinacin?

Un Estado "red"en lugar de un Estado "pirmide"

Como lo preanuncia Andrew Dunsird la estructura de los estados ms avanzados tender a reemplazar cada vez ms la actual organizacin piramidal
por un esquema de "redes". 35 El problema de fondo es cmo optimizar los
recursos limitados disponibles, y ello puede lograrse desde el nuevo paradgma gerencial con redes de instituciones interrelacionadas que maximicen la coordinacin, la obtencin de economas de escalas y la explotacin
de sinergias. Las viejas pirmides burocrticas son portadoras de grandes
posibilidades de rigidez, inercia, disputas estriles por el poder, lentitud,
superposiciones y desaprovechamiento de recursos.

J Desarrollando las capacidades para la administraci6n intergubemamental

Gerenciar redes,conectar gobierno central con regiones y municipios alta- I
mente descentralizados e impulsar un proceso de produccin de polticas o
pblicas orgnico en el mismo gobierno central, exige desarrolladas capa-
cidades de gerencia intergubernamental. No se trata slo de coordinar me-
Gtard Mattou. "Democrati2"tioa and Decent'alization of the State", Toluca93.
Dunsire,.rona perspectiva ciben*ica de la direccin,e1 control, la evaluacin
en el sector pblico", en Kaulmann, Majoney. Ostrom y Guidance. ContTol41tdEva/u4tio'lt in
the Public Sector.DeGnJytter. 1986.
'"
.
34

3S Andrew

34

UNA AGENDA ESTRATGICA

jor, sino de ir ms lejos, visualizar que los objetivos del sector pblico no
se cumplan sino a travs de la accin combinada de diversas instituciones.
Por tanto, debe llevarse adelante una gerencia interinstitucional que maximice el efecto de conjunto.

Modelos organizacionales flexibles

Las antiguas estructuras weberianas, la "burocracia ideal", no responden a
las condiciones de incertidumbre y cambio continuo de los contextos actuales. En ellas se impone contar con estructuras flexibles que permitan la
readaptacin sobre la marcha de las organizaciones. Las organizaciones
matriciales por proyectos, ambiguas, etc., dan respuestas mucho ms efectivas. Se ha llegado incluso en nuestro tiempo a "la organizacin virtual"36
combinacin de varias decenas de empresas que slo se suman para lograr
un objetivo de mercado o aprovechar una posibilidad de desarrollo tecnolgico terminando la organizacin al obtener metas.F

Un nuevo estilo gerencial pblico

El nuevo paradigma en ciencias gerenciales indica que la excelencia no se
halla en el gerente encerrado en su oficina, conectado con la organizacin
por memorndums, dedicado a planificar, apoyado en el organigrama, los
manuales de normas y los procedimientos. Siendo necesaria y til la organizacin formal, el rendimiento final tiene mucho ms que ver con un estilo
gerencial activo. Un gerente que se encuentra con todos los actores, que
negocia permanentemente con otras entidades, que logra visualizar cules
son realmente los problemas estratgicos en que debe concentrarse, que
descentraliza. Las constataciones al respecto son muy consistentes.P
Entre otras, Stephanie Winston indica cmo la jornada de un 'gerente
eficiente comprende, actualmente, slo dos horas de citas planificadas, las
dems son reuniones sobre la base de reacciones a las seales cambiantes
del contexto.I? Willis Harman resume agudamente la situacin. Gerencia
era en el viejo esquema dirigir recursos humanos, materiales y financieros
hacia ciertas metas. En el paradigma emergente es facilitar las condiciones
para que los miembros de una organizacin respondan creativamente, "la
VaSe "Too Virtual Corporaton", lntemational Business We.ek. febrero de 1983.
En el rea de Louis Picard varios trabajos hacen significativas aportaciones al rspecto.
Entre ellos. Guy Pe1'el'$PfOl>One "una fonna altemativade organizacin", Toruca 93;
38 Vase, entre otros,'lasronclusiones de investigadn de John Kotter en HavardydeHemy
Mintzberg en McGill.
39 Vase "The Ceo's Secret of Managing Time". Fortul'Ut. 1 de junio de 1992.
36
37

EL REDISEO DEL ESTADO

3S

administracin que antes consista en el ejercicio del poder ahora se acerca

ms a la entrega del poder'v'"
La nueva gerencia debe alcanzar al sector pblico.En aquellas organizaciones pblicas de avanzada que la aplican, los resultados de productividad
son muy superiores. Formar los gerentes pblicos que se requieren impli-
car procesos planificados de preparacin y la profesionalizacin a fondo ..
de la funcin pblica superior." Uno de los componentes centrales de la JI'
formacin requerida ha de ser la orientacin de "management pblico". ~
Gerenciar en el sector pblico es especfico, diferente de hacerlo en otros
sectores de la economa, y esa especificidad debe ser explorada en profundidad en la formacin y la gestin.
~
La revalorizacin del personal

El paradigma emergente pone en primer lugar al personal. En la empresa

japonesa exitosa tiene la prioridad el personal, luego el cliente y por ltimo
el accionista. En ella y otras empresas pblicas y privadas de alta eficiencia el
tema del personal tiene la mxima jerarqua organizacional, hay una vicepresidencia creada para tal fin, se garantiza la estabilidad, se tiende a distancias de remuneracin reducidas entre los diferentes niveles organzaconales, se fomenta por todas las vas el trabajo en equipo y se asigna mucha
importancia la desarrollo por va de la capactacin.
En los pases en desarrollo, es imprescindible conformar una funcin
pblica con criterios totalmente modernos, profesionalizada, evaluada por
el rendimiento, bien remunerada, con amplias posibilidades de capacitacin
permanente, informada y participativa.
Centrarse en el ciudadano

Reinventar el gobierno significa dar el poder real a los clientes, a los ciudadanos. Trabajar bajo la llamada "orientacin de servicio pblico", ajustndose a sus necesidades reales. Identificarlos cuidadosamente y rendirles
cuenta, como destaca Michel Barzelay, poner el nfasis en el resultado para
los ciudadanosr'- Qu son esos resultados? Qu implica, por ejemplo, "la
calidad total" en el servicio pblico? ste es un tema en s. Cristopher Pollt

Hannan, '~Nuevas visiones<deliderazgo", 1989 (mimeografiado).

En trabajo presentado en el rea de Louis Pcard, Al-Mo~rl (Arabia Saudita) destaca
rasgos b~icos ~per6l del ~to ftmciOD8rio pblico deseable. Entreellos, especialmente sus
capacidades de autoerftica y de crear un ambiente que motive a los dems.
42 ~ ~y en~raci6n con ,aOOk J. Aonajanj, Bmcing Through Boureaucracy. A New Wisdon for Mtuulgement in ~, Univerait:}' of California Press, 1992.
40 Willis
41

36

UNA AGENDA ESTRATGICA

lo examina con mucha profundidad, indicando que hay una clara contradiccin entre las visiones de calidad del servicio que tienen los polticos, los
altos gerentes pblicos, los funcionarios y los mismos cudadanos.f y 44

Cultura corporativa pblica

Producir cambios de la ndole de los planteados es desde ya un largo camino
que exigir intervenciones graduales y muy cuidadosamente escogidas. Un
punto central es tratar de influir sobre la cultura corporativa pblica para
modificar pautas, mitos, actitudes que constituyen trabas para la renovacin. Sugerencias como las de Waren Bennis pueden ser de mucha utilidad:
"los nuevos gerentes pblicos innovadores deberan hacer todo lo posible
para localizar y aprovechar a otros innovadores en la organizacin, crear
un ambiente en el que se pueda desafiar la sabidura convencional y se
admitan los errores en lugar de rechazarlos" .45

Credibilidad
Es necesario recuperar el clima de credibilidad en la funcin pblica en
, numerosos pases donde ste fue erosionado por ineficiencias reales, as
como por versiones muy ideologizadas que de antemano procuraban asociar funci6n pblica con ineficiencia. Un clima de credibilidad es fundamental para que un "Estado inteligente" pueda llevar a cabo sus delicadas
tareas. Es esencial para que pueda establecerse la tarea de equipo Estadosociedad civil que ha sido propuesta. Es bsico para que los funcionarios
puedan sentir que su tarea es apreciada y reconocida por la sociedad.
Cabe destacar que, a pesar de las ofensivas antifuncin pblica sesgadas,
un amplio estudio en Estados Unidos y los principales pases industrializados de Europa indica que los ciudadanos confiaban ms en la funcin
pblica que en las grandes empresas para la solucin de sus problernas.t"
Ello indica que el potencial para la recuperacin de la credibilidad sigue
siendo muy elevado.
43 Cristopher Pollit, "The Politics of Ouality Assessment in Profesionally Provded Publc
Services", en B. Kliksberg, La pobreza: un tema impostergable. Nuevas respuestas inimacio-

nales.op. cit.
44 Constantino Nalda Garca plantea, en trabajo presentado en el rea de Louis Picard,
reflexiones de alto inters sobre cmo sera un proceso de polftca y gestin pblica compatible con dmocracia y pluralismo.
.
45 Waren Benns, "El lder y el gerente et.lun ambiente de cambio", eonfrencia, CuoacaS!
21 de octubre de 1992;
,
'~;"ff.:
46 Guy Peters, "LamoraJ enla funcin pbliCa:estudiocomparado", Revista Interhticfontll
de Ciencias Adtninistrtivas,~tiembre d 1991.
" ,'.
,

EL REDISEO DEL ESTADO

37

El rediseo del Estado para sus nuevos papeles e interrelaciones con la

sociedad civil, en el nuevo contexto mundial, implica, entre otras orientaciones como las que ya han sido sealados: cmo llegar a ese rediseo? Se
abren numerosos interrogantes. Ellas pueden constituir parte central de la
agenda de esta conferencia internacional. A esa agenda se dedica el ltimo
momento de esta reflexin.

UNA AGENDA DE INTERROGANTES ESTRATGICOS PARA TOLUCA 93

Toluca 93 debe aspirar a superar las preguntas tradicionales y las respuestas
aparentemente modernizadas, pero en el fondo ubicadas en formas de entender la realidad, que ya no corresponden a los cambios radicales que se
estn dando en el mundo. Es necesario abordar frontalmente los problemas,
muchos de ellos inditos, que plantean los cambios en materia del papel del
Estado, diseo institucional del mismo y posible contribucin de las ciencias
administrativas. Se necesitan preguntas de una nueva calidad, que vayan
ms all del pasado y de dogmas del presente, ms all de las ideologizaciones que partan de las problemticas centrales que afligen a la mayor
parte de las sociedades de nuestro tiempo.
Ha sido muy frecuente plantearse los interrogantes sobre el Estado hacia
el interior del Estado mismo. Entendemos que puede ser muy productivo
formularlos desde la problemtica nacional e internacional amplia buscando cmo podra la reformulacin del Estado contribuir a ella. Ello implica
poner los problemas en un plano de anlisis integrado que interrelaciona
economa-sociedad y Estado. En tal sentido, creemos que sera provechoso
reflexionar sobre la siguiente agenda bsica, agenda que desde ya no incluye
todos los temas posibles, sino slo algunos de los ms estratgicos.
a) Cmo llegar a un desarrollo humano generalizado y autosustentado?

La Asamblea General de las Naciones Unidas profundamente preocupada

por la situacin social de la humanidad acaba de dar a este tema la mxima
jerarqua y ha convocado a una Cumbre Social Mundial para 1995. Numerosas organizaciones internacionales, como la Organizacin de Estados
Americanos, la UNESCO, el Club de Roma y el Banco Interamericano de
Desarrollo, han puesto en primer lugar desus inquietudes y programas este
problema. El Club de Roma declar: "La brecha que separa a los pases
ricos de los pobres ser el principal problema al que se enfrentar la humanidaden los pr&imos a\0s",.~tando"las presentes diferencias.econmicas mundiales, la vasta yekt'e~pq})reza enfrcntada.al exceSo de rique-

za" y "c;J muro dela.u.liQari~'~.41ElcomisioJwloespecial del Secretario

47

club de Ro~; ~to base, M~~eo. noviembrcde 199J.