Informe OCDE España 2014

Coleccin
ESTUDIOS
Y DOCUMENTOS
Espaa: de la Reforma
de la Administracin
a la Mejora Continua
Informe de la OCDE sobre
gobernanza pblica en Espaa
INAP
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
ESPAA: DE LA REFORMA
DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA
INFORME DE LA OCDE SOBRE
GOBERNANZA PBLICA EN ESPAA
ESPAA: DE LA REFORMA DE LA
ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA
INFORME DE LA OCDE SOBRE
GOBERNANZA PBLICA EN ESPAA
Traduccin* de
Jorge Tun Navarro
INAP
*
La calidad de la traduccin espaola y su coherencia con el texto original es responsabilidad

del Instituto Nacional de Administracin Pblica. Si se diera cualquier discrepancia entre el
original y la traduccin, solo se considerar vlido el texto original.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA.

ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO
ECONMICOS (OCDE)
MADRID, 2014
Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

FICHA CATALOGRFICA DEL
CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP
[Spain, from administrative reform to continuous improvement.

Espaol]
ESPAA, de la reforma de la administracin a la mejora continua [Texto
impreso] : informe de la OCDE sobre gobernanza pblica en Espaa /
traduccin de Jorge Tun Navarro. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de
Administracin Pblica : Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE), 2014. 437 p. : grf. ; 24 cm. (Estudios y documentos)
Traduccin de: Spain, from administrative reform to continuous
improvement. Incluye referencias bibliogrficas. Anexo
ISBN 978-84-7351-370-8. NIPO 635-14-023-7
1. Espaa-Administracin-Reforma. I. Tun Navarro, Jorge, trad. II.
Instituto Nacional de Administracin Pblica (Espaa). III. Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmicos. IV. Serie
35(460).078.3
Primera edicin: Septiembre, 2014

Catlogo general de publicaciones oficiales:
http://publicacionesoficiales.boe.es
Esta obra se publica bajo la responsabilidad de la Secretara General de la OCDE. Las
opiniones expresadas y los argumentos empleados en ella no reflejan necesariamente las
opiniones oficiales de la Organizacin o de los gobiernos de sus pases miembros.
Este documento y cualquier mapa incluido en el mismo no prejuzga el estatus o la soberana

sobre cualquiera de los territorios, ni la delimitacin de fronteras internacionales o los
nombres de ninguno de los territorios, ciudades o zonas.
Los datos estadsticos relativos a Israel han sido suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israeles competentes. El uso de estos datos por la OCDE no prejuzga la situacin de los Altos del
Goln, de Jerusaln Este y de los asentamientos israeles en Cisjordania, en los trminos del derecho internacional.
Originalmente publicado por la OCDE en ingls con el ttulo:

Spain: from administrative reform to continuous improvement
2013, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris.
2014 Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) para esta edicin en espaol.
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
www.inap.es
ISBN: 978-84-7351-370-8
NIPO: 635-14-023-7
Depsito Legal: M 21647-2014
Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.

Impresin: Ulzama
En esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratacin pblica.
PREFACIO
La reforma de la administracin pblica resulta prioritaria dentro de la agenda poltica espaola. Para alcanzar los objetivos sealados por el Gobierno, se
estableci la Comisin para la Reforma de la Administracin Pblica (CORA),
al objeto de mejorar la eficiencia de las administraciones pblicas, aumentar la
calidad de los servicios proporcionados tanto a ciudadanos como a empresas y
hacer a las administraciones pblicas ms responsables y transparentes.
Ms que centrarse en los recortes del gasto o en la reduccin del sector pblico en un clima de severas restricciones presupuestarias, la reforma de la
CORA pretende incrementar la calidad de las instituciones pblicas a largo
plazo. Est siendo implementada en paralelo a un conjunto de medidas complementarias en las reas de las finanzas pblicas, las polticas regulatorias multinivel, la gobernanza local, la transparencia y el acceso a la informacin, as como
el Paquete sobre la Regeneracin Democrtica en la Lucha contra la Corrupcin.
Este Informe de la OCDE sobre Gobernanza Pblica en Espaa ha sido
elaborado a peticin de las autoridades espaolas. Proporciona recomendaciones para hacer ajustes e implementar las reformas a la luz de las mejores prcticas internacionales y de los estndares de la OCDE; adems, aporta pistas
para otros pases en busca de la mejora de su gobernanza pblica y de sus
instituciones.
El mensaje clave del presente informe apunta a la necesidad de mantener una
vinculacin estratgica y sinergias entre las diferentes reformas. Para ello, se ha
dispuesto una unidad de implementacin ad hoc bajo el liderazgo directo de la
Vicepresidencia del Gobierno que informa al Consejo de Ministros, adems de
una intensa colaboracin interministerial. Todo se dirige a reforzar el corazn
del Gobierno, y fortalecer tanto los mecanismos de coordinacin como el liderazgo.
Asimismo, un conjunto de reformas de tal magnitud requiere enfoques inclusivos para movilizar a todos los actores relevantes, incluyendo a los ciudadanos
y a los niveles de gobierno subestatales. Espaa est muy avanzada en mecanis7
ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA
mos de Gobierno Electrnico y puede profundizar en la direccin de la involucracin ciudadana a travs de enfoques participativos. Un aspecto fundamental
de la reforma de la CORA tiene que ver con el funcionamiento del Estado autonmico, centrndose en un conjunto de medidas para mejorar su desempeo,
como la revitalizacin de las conferencias sectoriales y la eliminacin de algunas
duplicidades innecesarias. A este respecto, el Informe de la OCDE apunta a una
convergencia de perspectivas y estrategias entre los diferentes niveles de administracin para responder a las demandas de los ciudadanos y a los requisitos de
la economa.
El Informe de la OCDE sobre Gobernanza Pblica en Espaa supone una
importante contribucin al debate global acerca de cmo construir instituciones
pblicas que sean efectivas, eficientes y responsables, y que puedan fomentar la
actividad econmica y la competitividad. La OCDE agradece el esfuerzo de
Espaa por reformar su administracin pblica y confa en que la completa
implementacin de los mismos puede acarrear una mejora en la vida de todos
los espaoles.
Sinceramente,
ngel Gurra
PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA
Uno de los retos que el Gobierno de Espaa asumi en diciembre de 2011 fue
el de acometer una profunda reforma de la Administracin espaola. Desde su
concepcin, este proyecto persigui poner la Administracin al servicio de los
ciudadanos, y convertirla en uno de los motores que, junto con otras reformas
emprendidas, nuestro pas necesitaba para volver al crecimiento econmico.
Para el Gobierno y para todos los que emprendimos ese reto, es motivo de
orgullo ver cmo la OCDE ha constatado que la que se est llevando a cabo en
Espaa es una transformacin integral del sector pblico, que atae no solo a su
estructura, tamao y procedimientos, sino a su propia cultura y funcionamiento.
Se trata de una reforma estructural que engloba polticas como la estabilidad
presupuestaria, la gestin de los recursos humanos, la mejora de la coordinacin
interadministrativa, el uso de las nuevas tecnologas, la unidad de mercado o la
transparencia y la regeneracin democrtica. Una transformacin iniciada ya al
inicio de la Legislatura y que el informe de la Comisin para la Reforma de las
Administraciones Pblicas (CORA) ha venido a completar y sistematizar.
El trabajo de la OCDE sobre la reforma administrativa es exhaustivo y tiene
un enfoque estratgico. Analiza los avances realizados y plantea, a la vista de
las experiencias vividas en otros pases, las ventajas, inconvenientes y retos
de las iniciativas adoptadas en Espaa.
El informe destaca el impulso poltico al ms alto nivel que la iniciativa ha
recibido desde su adopcin. Hoy, quiero reiterar la decidida implicacin del
Gobierno con esta reforma, y la garanta de que en ningn momento decaer el
empuje que hasta ahora ha caracterizado nuestra labor.
Al igual que sucede con otras medidas estructurales adoptadas por el Gobierno, desde el principio consideramos que, ms all del impulso reformista, la
renovacin administrativa constitua una obligacin frente a los ciudadanos, que
reclaman menos trabas, ms facilidades en su relacin con la Administracin, y
mejores servicios. Los espaoles demandan ms informacin, ms control y
9
mejores prcticas, y estn convencidos de que las Administraciones pueden

funcionar mejor, y hacerlo ahorrando costes.
A ello se encamina esta reforma, cuya ejecucin avanza de forma inexorable.
Si algo hemos aprendido de las experiencias vividas en otros pases y reflejadas en sus valiosos documentos por la OCDE es que estos procesos son abiertos y continuos, no solo en su ejecucin sino tambin en su evaluacin y desarrollo. Y eso significa que la reforma no debe ser esttica, sino que debe
actualizarse permanentemente para acompaar a la sociedad a la que sirve. Lo
seala el propio ttulo del informe de la OCDE: la de Espaa no es una reforma
administrativa sino un proceso de mejora continuo.
Quiero agradecer a la OCDE el rigor de su trabajo y el esfuerzo desplegado
para examinar y evaluar una de las reformas ms profundas que se est emprendiendo en Espaa. Sus recomendaciones nos permitirn adoptar nuevas iniciativas, mejorar las existentes y asegurar la ejecucin eficaz de todo el proyecto.
En Espaa tenemos una Administracin extraordinaria, que con el esfuerzo

y la demostrada profesionalidad de los empleados y funcionarios pblicos y la
inestimable colaboracin de la OCDE puede definitivamente convertirse en un
motor de crecimiento y un poderoso aliado de los ciudadanos y las empresas
espaolas.
Muchas gracias.
Soraya Senz de Santamara
Vicepresidenta del Gobierno de Espaa
10
AGRADECIMIENTOS
Este informe ha sido preparado por la Direccin de Gobernanza Pblica y

Desarrollo Territorial (GOV) de la OCDE dirigida por Rolf Alter. Forma parte de una serie de informes sobre Gobernanza Pblica desarrollados por la
divisin de Colaboracin e Informes sobre Gobernanza, bajo la direccin de
Martin Forst. La misin de la Direccin GOV es ayudar a los gobiernos, en
todos sus niveles, a disear e implementar polticas estratgicas, basadas en las
evidencias e innovaciones, que sirvan para fortalecer la gobernanza pblica,
responder eficientemente a los diversos y perturbadores desafos econmicos,
sociales y ambientales, y cumplir con sus obligaciones respecto a la ciudadana.
El proceso de revisin fue lanzado el 15 de julio de 2013 en Madrid por la
vicepresidenta del Gobierno de Espaa, Soraya Senz de Santamara, y el secretario general de la OCDE, ngel Gurra. Ambos presentaron las conclusiones del informe junto con el ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas, Cristbal Montoro, en Madrid, el primero de abril de 2014. El informe fue
debatido y aprobado por el Comit de Gobernanza Pblica de la OCDE en su
49. sesin celebrada los das 1 y 2 de abril de 2014 en Madrid.
El Informe sobre Gobernanza Pblica de Espaa ha sido elaborado bajo la

supervisin estratgica de Mario Marcel, quien redact el captulo sobre Finanzas Pblicas y orient las recomendaciones de polticas del conjunto del texto.
El proceso de revisin y redaccin fue dirigido por Carlos Conde, quien proporcion amplios comentarios al conjunto de los captulos, armoniz el texto y
coordin la recogida de datos, as como las misiones de investigacin. Jacobo
Pastor Garca Villarreal brind soporte estratgico y consejo para la redaccin,
edicin y armonizacin de todos los captulos, y redact las recomendaciones.
Silvia Losada intervino en el proceso de recogida de datos, supervis la precisin
de la informacin factual y proporcion borradores preliminares del captulo 1
y diversas secciones del captulo 8. El captulo 1 fue preparado por Carlos Conde y Jacobo Pastor Garca Villarreal. Adam Ostry y Rudiger Ahrend prepararon
las secciones sobre racionalizacin administrativa y gobernanza multinivel incluidas en el captulo 2. El captulo 3 fue redactado por Jacobo Pastor Garca
Villarreal. Brbara Ubaldi redact el captulo 4 sobre TIC y gobierno digital.
11
Emma Cantera estuvo a cargo de la redaccin de la seccin sobre licitacin

pblica en el captulo 5. Daniel Gerson redact el captulo 6 sobre la gestin de
recursos humanos. Paloma Baena y Emma Cantera desarrollaron el captulo 7
sobre transparencia e integridad. Jacobo Pastor Garca Villarreal redact el captulo 8, con excepcin de las secciones sobre la gestin de resultados, preparadas por Adam Ostry con el apoyo de Silvia Losada. Jacob Arturo Rivera Prez
gestion el cuestionario en las Comunidades Autnomas y analiz sus resultados.
Natalia Nolan Flecha colabor en el proceso de recogida de datos y de la
organizacin de las misiones de investigacin factual. Jennifer Allain prepar el
manuscrito para su publicacin. El apoyo administrativo fue proporcionado por
Katarzyna Weil.
Este informe se ha beneficiado de los sabios consejos de los revisores por
pares de los pases miembros de la OCDE.
Canad: Roger Scott-Douglas, secretario auxiliar sobre Prioridades y Planificacin en el Consejo de Hacienda del Secretariado de Canad.
Dinamarca: Lars Frelle-Petersen, director general de la Agencia Danesa
para la Digitalizacin, Ministerio de Hacienda.
Francia: Charles-Henri Montin, consejero del Ministerio de Economa,
Hacienda e Industria de Francia.
El proceso de revisin fue lanzado en el marco de un seminario internacional
celebrado en Madrid el 15 de julio de 2013, que contribuy al debate sobre la
visin estratgica de la CORA segn las buenas prcticas internacionales. Los
expertos internacionales intervinientes del evento incluyeron a:
Roger Scott-Douglas, secretario auxiliar sobre Prioridades y Planificacin
en el Consejo de Hacienda del Secretariado de Canad.
Paul Reid, director de Programas, Reforma y Cumplimiento del Servicio
Pblico, Ministerio de Gasto Pblico y Reformas de Irlanda.
Charles-Henri Montin, consejero del Ministerio de Economa, Hacienda e
Industria de Francia.
Sarah Fox, directora de Equipo, Comisin y Licitacin del Gobierno Local,
Ministerio de Comunidades y Gobierno Local, Reino Unido.
Ale Pecka, consejero, Ministerio de Industria y Comercio de la Repblica
Checa.
Benjamin Zasche, Ministerio de Economa y Tecnologa, Alemania.
El equipo de trabajo quiere agradecer la significativa contribucin realizada
por sus interlocutores dentro de la Administracin espaola, en particular don
Jaime Prez Renovales, subsecretario del Ministerio de la Presidencia y presidente de la CORA; doa Pilar Platero, subsecretaria del Ministerio de Hacienda
12
Agradecimientos
y Administraciones Pblicas y vicepresidenta de la CORA. Los presidentes de

las subcomisiones de la CORA: Marta Crespo Calzada (Subcomisin de Simplificacin Administrativa); Mara Ester Arizmendi Gutirrez (Subcomisin de
Simplificacin Administrativa), Irene Domnguez-Alcahud Martn Pea (Subcomisin de Gestin de Servicios y Medios Comunes), y Juan Ignacio Romero
Snchez (Subcomisin de Administracin Institucional). Angelina Trigo, directora de la Oficina para la Ejecucin de la Reforma de la Administracin (OPERA), proporcion apoyo general al proceso de revisin y ayuda efectiva en el de
verificacin de datos. La organizacin de las misiones de investigacin fue
apoyada por Vctor Laquidin, jefe del equipo en la Subsecretara del Ministerio
de la Presidencia. Las misiones de investigacin contaron con la contribucin de
numerosos funcionarios espaoles de diferentes ministerios y agencias, as como
de instituciones independientes como el Defensor del Pueblo o el Tribunal de
Cuentas. El equipo de revisin por pares tuvo la oportunidad de debatir extensamente con representantes sindicales de los empleados pblicos (UGT, CCOO,
FEDECA, CSI-F), asociaciones empresariales (ATA), as como con un panel de
expertos acadmicos. Queremos agradecer la colaboracin de la Secretara de
Estado de Relaciones con las Cortes en relacin con las reformas referentes al
rea de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, y de la Direccin General
de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y Administracin Pblica, en relacin con las medidas referentes a la Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera. El equipo de revisin por pares se reuni con las Comunidades de
Aragn, Galicia y La Rioja. Se envi una encuesta sobre las Comunidades Autnomas a los consejeros de Presidencia de cada una de las 17 Comunidades
Autnomas y de las dos Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla. La Secretara
de la OCDE recibi las respuestas correspondientes a Aragn, Asturias, Islas
Canarias, Castilla y Len, Castilla-La Mancha, Catalua, Galicia, Murcia, Pas
Vasco y Comunidad Valenciana. La OCDE expresa su gratitud a todos los interlocutores espaoles por la calidad de los debates, la riqueza y el inters de la
informacin proporcionada para este informe.
El Informe sobre Gobernanza Pblica en Espaa ha sido financiado por la
Fundacin Internacional e Iberoamericana para la Administracin y las Polticas
Pblicas (FIIAPP).
13
NDICE DE CONTENIDOS
Acrnimos y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Recomendaciones: creando un entorno para la mejora continua . . .
35
Captulo 1. El contexto del desarrollo del Estado en Espaa . . . . . . .
49
Captulo 2. Simplificacin administrativa y gobernanza multinivel .
89
La rpida transformacin del Estado espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

El estado de gobernanza y la Administracin pblica . . . . . . . . . . . . 56
Enfocndose en las instituciones: el nfasis en gobernanza dentro
del paquete de reformas espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Estructura administrativa y reformas de simplificacin . . . . . . . . . . . 89
Reformas de la gobernanza multinivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Captulo 3. La mejora regulatoria como instrumento para

incrementar la productividad espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Las iniciativas de la CORA concernientes a la Mejor Regulacin y
la Simplificacin Administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Antecedentes y diagnstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Oportunidades de mejora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Captulo 4. Fortaleciendo el gobierno digital para una

Administracin pblica ms estratgica en Espaa . . . . . . . . . . . 181
Gobierno digital en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
15
El papel transversal de las TIC para el cumplimiento de la reforma

de la administracin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
Transformar la gestin de las TIC en un instrumento estratgico . . . 188
Fortaleciendo la coordinacin multinivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Una administracin ms sencilla para el usuario: simplificando el
acceso y mejorando la provisin de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Servicios compartidos: incrementando la racionalizacin y la
consolidacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
Acciones recomendadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Captulo 5. Uso y movilizacin de recursos: el manejo de las
finanzas pblicas y la licitacin pblica en Espaa . . . . . . . . . . . 215
Gestin de las finanzas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Reformas sobre adquisicin pblica (licitacin) en Espaa . . . . . . . . 247
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Captulo 6. El desarrollo de un sistema de gestin de recursos

humanos flexible y sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
El servicio pblico espaol de hoy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
Logrando los retos a corto plazo en recursos humanos del informe
de la CORA: reducciones sostenibles de puestos de trabajo y
reformas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
Insertando consideraciones de gestin de recursos humanos en las
reformas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Centrndose en el largo plazo: capacitacin para gestionar el
desempeo desde los altos cargos hacia abajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Captulo 7. Fortaleciendo la transparencia y cimentando la

confianza pblica en el Gobierno en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . 315
Transparencia en la reforma de la Administracin pblica espaola . 320
Transparencia en reformas complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Confianza, integridad y regeneracin democrtica . . . . . . . . . . . . . . . 336
Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
Captulo 8. La implementacin de la reforma en gobernanza en

Espaa: desafos y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Fortaleciendo la rendicin de cuentas y la evaluacin de resultados . 366
Asegurar la consistencia del paquete de reformas . . . . . . . . . . . . . . . 383
El equilibrio entre eficiencia y eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
16
ndice de contenidos
La promocin del compromiso colectivo como soporte de las

reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
Lograr una reforma sostenible a largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
Anexo Tabla de referencias cruzadas: el informe de la CORA y el
informe de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
Tablas
Tabla 1.1.
Tabla 1.2.
Tabla 1.3.
Tabla 3.1.
Tabla 3.2.
Tabla 3.3.
Tabla 5.1.
Tabla 5.2.
Tabla 5.3.
Tabla 5.4.
Tabla 5.5.
Tabla 5.6.
Tabla 7.1.
Tabla 7.2.
Tabla 7.3.
Tabla 7.4.
Tabla 7.5.
Gasto pblico en Educacin, Sanidad y Proteccin Social 54

Balance del conjunto del Gobierno para 2012 y objetivos
del periodo 2013-2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Poblacin, desempleo y PIB per cpita por Comunidad
Autnoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Indicadores de apertura de negocios en la Unin Europea 148
Hitos clave en el desarrollo de las polticas de mejor
regulacin en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Tcnicas de simplificacin aplicadas a las iniciativas de la
CORA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
Prdida de margen de accin fiscal como porcentaje del
gasto primario (excluidas las pensiones) . . . . . . . . . . . . . . 219
Distribucin econmica del gasto estatal en Espaa . . . . . 225
Mecanismos de creacin de un espacio fiscal ms all del
marco del presupuesto anual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
Informacin utilizada por los gobiernos regionales en
Espaa para la preparacin de sus presupuestos . . . . . . . . 245
Enfoques en curso para la promocin del acceso de las
pequeas y medianas empresas a las licitaciones pblicas
en el Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Funcionalidades de los sistemas de licitacin electrnica . 264
Transparencia de las reformas de la CORA y las
iniciativas relacionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Amplitud de las leyes de libertad de informacin del
Gobierno central, 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
Divulgacin de intereses particulares seleccionados y
disponibilidad pblica de la informacin divulgada . . . . . 347
Acciones para la creacin de conciencia sobre la
divulgacin del inters privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
Divulgacin de intereses privados seleccionados y
disponibilidad pblica de la informacin revelada para
vacantes de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
17
Tabla 8.1.
Tabla 8.2.
Tabla 8.3.
Tabla 8.4.
Eficacia del defensor del pueblo estatal vis--vis el

defensor del pueblo de las CC. AA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
Horizontes de anlisis: necesidades de las decisiones
estratgicas a travs de la planificacin peridica . . . . . . . 404
Los principales agentes de la CORA en el proceso de
toma de decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
Evaluacin general de las reformas de la CORA . . . . . . . . 429
Figuras
Figura 1.1.
Figura 1.2.
Figura 1.3.
Figura 1.4.
Figura 1.5.
Figura 1.6.
Figura 1.7.
Figura 1.8.
Figura 1.9.
Figura 1.10.
Figura 1.11.
Figura 1.12.
Figura 1.13.
Figura 1.14.
Figura 1.15.
Figura 1.16.
Figura 1.17.
Figura 1.18.
Figura 1.19.
Figura 1.20.
Figura 1.21.
Figura 1.22.
Figura 2.1.
Gasto final de consumo del Gobierno central, 1970-2011 . 50

Cambio en los ingresos y gastos subnacionales,
1995-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Empleo en el sector pblico en Espaa, 1985-2010 . . . . . . 52
Distribucin de empleados pblicos por nivel de Gobierno 52
ndice de Envejecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Total de entradas de poblacin extranjera en Espaa,
1985-2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Tasa de participacin de las mujeres en la fuerza laboral/
mano de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Proporcin de mujeres parlamentarias y de cuotas legales
de gnero, 2002 y 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Proporcin de mujeres ministras, 2005 y 2012 . . . . . . . . . 57
Remuneracin anual en la Administracin central, 2011 . 62
Espaa, balanzas fiscales y deuda bruta del conjunto del
Gobierno, 1995-2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Composicin de la consolidacin fiscal . . . . . . . . . . . . . . . 68
Distribucin del PIB por Comunidades Autnomas en
Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Distribucin de la poblacin por Comunidades
Autnomas en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Producto Interior Bruto per cpita por Comunidad
Autnoma en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
ndice de Competitividad Regional en Espaa . . . . . . . . . 75
Sentimiento de identificacin nacional y regional entre la
poblacin de las Comunidades Autnomas en Espaa . . . 76
Confianza en el Gobierno nacional en Espaa . . . . . . . . . . 77
Percepciones polticas de la poblacin espaola . . . . . . . . 78
Deuda externa bruta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Supervit (+) o dficit (-) del conjunto del Gobierno . . . . . 81
Tasa de desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Evolucin del nmero de entidades pblicas en el
Gobierno central en Espaa, por categora . . . . . . . . . . . . 9
18
ndice de contenidos
Figura 2.2.
Figura 2.3.
Figura 2.4.
Figura 2.5.
Figura 2.6
Figura 2.7.
Figura 2.8.
Figura 3.1.
Figura 4.1.
Figura 4.2.
Figura 5.1.
Figura 5.2.
Figura 5.3.
Figura 5.4.
Figura 5.5.
Figura 5.6.
Figura 5.7.
Figura 5.8.
Figura 5.9.
Figura 6.1.
Figura 6.2.
Figura 6.3.
Figura 6.4.
Evolucin del nmero de entidades pblicas en los

gobiernos subnacionales en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Evolucin del nmero de entidades pblicas en los
gobiernos subestatales en Espaa, por categora . . . . . . . . 100
Distribucin del gasto del Gobierno general (a) e ingresos
(b) segn los niveles de Gobierno, 2001-2011 . . . . . . . . . . 108
Eficacia de las diferentes conferencias sectoriales para
desarrollar iniciativas e implementar polticas . . . . . . . . . 119
Principales motivos de la ineficacia de las conferencias
sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Grado de duplicidades administrativas o institucionales
entre las CC. AA. y el Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . 133
Evaluacin por las Comunidades Autnomas de las
competencias que pueden compartirse con el Gobierno
central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
El ciclo de la gobernanza regulatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
El uso de internet para la interaccin con las autoridades
pblicas (ltimos 12 meses), 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Gasto total en TIC en proporcin al gasto del Gobierno
central, 2011 o el ltimo ao disponible . . . . . . . . . . . . . . 207
Evolucin del empleo en Espaa por nivel de Gobierno . . 217
Evolucin del empleo pblico en Espaa . . . . . . . . . . . . . 218
Licitacin del conjunto del Gobierno en relacin con el
PIB y al total del gasto gubernamental en 2011 . . . . . . . . . 249
Proporcin de las licitaciones del conjunto de la
Administracin por niveles de Gobierno, excluidos los
fondos de la Seguridad Social en 2011 . . . . . . . . . . . . . . . 250
Impacto de las medidas de austeridad en la licitacin
pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Nmero y valor de los avisos desarrollados a travs de los
acuerdos marco, junio de 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Porcentaje de empresas que utilizaron mtodos de
licitacin electrnica en 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
KONEPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Disponibilidad pblica de informacin sobre licitacin a
nivel central, 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
Empleo en el conjunto de la Administracin como
porcentaje de la fuerza laboral, 2001 y 2011 . . . . . . . . . . . 279
Cambio en el nmero de empleados de la Administracin
central, 2001 y 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
Utilizacin de prcticas estratgicas de GRH en el
Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
Tipos de modelos de procesos de seleccin utilizados en
el Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
19
Figura 6.5.
Figura 6.6.
Figura 7.1.
Figura 7.2.
Figura 7.3.
Figura 7.4.
Figura 7.5.
Figura 7.6.
Figura 7.7.
Figure 7.8.
Figura 7.9.
Figura 8.1.
Figura 8.2.
Extensin del uso de la evaluacin del desempeo en las

decisiones sobre recursos humanos del Gobierno central . 297
Uso de prcticas diferenciadas de gestin de recursos
humanos para puestos de alta direccin . . . . . . . . . . . . . . 306
Objetivos de los pases de la OCDE para invertir en
apertura e involucracin ciudadana y elevados objetivos
prioritarios en busca de un proceso de toma de decisiones
abierto e inclusivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
Confianza en el Gobierno central en Espaa y en los
pases seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
Dinmica de confianza o ausencia de la misma tanto en
el gobierno como en las autoridades locales/regionales de
los pases miembros de la OCDE y de la UE . . . . . . . . . . . 318
Confianza en el Gobierno y en la corrupcin, 2012 . . . . . . 338
Confianza en el Gobierno y en los partidos polticos en los
pases europeos de la OCDE, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
Financiacin directa pblica a los partidos polticos . . . . 340
Prohibicin de donaciones annimas . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
Pases de la OCDE que utilizan herramientas de
diagnstico para medir el impacto de la poltica, reglas
y procedimientos sobre conflictos de inters (por
ejemplo, encuestas, datos estadsticos, anlisis de costebeneficio,etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
Nivel de divulgacin del inters privado y disponibilidad
pblica de la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
Utilizacin del presupuesto por resultados por parte de los
Gobiernos centrales, 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
ndice de Percepcin de la Corrupcin vs. PIB, 2012 . . . . 387
Cuadros
Cuadro 1.1. Nuevas medidas presupuestarias aplicadas desde 2012 . . . 69
Cuadro 2.1. Resumen de la Reforma Municipal en Espaa: Ley de
Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Cuadro 2.2. Principales mecanismos de coordinacin vertical en pases
OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Cuadro 2.3. Integrando a los niveles inferiores de Gobierno en los
procesos de consulta: los casos de Suecia y Suiza . . . . . . . 122
Cuadro 2.4. El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) . . . . . . . . 125
Cuadro 2.5. Relaciones intergubernamentales y el papel de la
Secretara de la Conferencia Intergubernamental
Canadiense (CICS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
20
ndice de contenidos
Cuadro 2.6. Fortaleciendo el papel de la coordinacin interregional

horizontal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Cuadro 2.7. Gua de la AEVAL sobre Racionalizacin y Eliminacin
de Duplicidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Cuadro 3.1. Poltica Regulativa, Mejor Regulacin y Simplificacin
Administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Cuadro 3.2. Principios de consulta aplicados en Reino Unido . . . . . . . 155
Cuadro 3.3. Las Lneas Maestras de la EIR de 2010 . . . . . . . . . . . . . . . 156
Cuadro 3.4. Buenas prcticas en el desarrollo de amplias revisiones
del stock regulatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
Cuadro 3.5. Autorizacin de Empresa Mvil (Columbia Britnica,
Canad) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Cuadro 3.6. El Comit para la Mejor Regulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Cuadro 3.7. La Comisin de Productividad Australiana . . . . . . . . . . . . 170
Cuadro 3.8. El uso de incentivos financieros en Australia . . . . . . . . . . 173
Cuadro 3.9. Evaluacin comparativa del desempeo normativo a nivel
subnacional en Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
Cuadro 4.1. La frontera del gobierno digital en Dinamarca: la
expansin de su uso obligatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Cuadro 4.2. Vinculando las agendas de transparencia y datos abiertos
en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Cuadro 5.1. Esfuerzos previos de elaboracin del presupuesto a coste
cero en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Cuadro 5.2. Sistema austriaco de elaboracin del presupuesto desde
arriba hacia abajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
Cuadro 5.3. Presupuesto anual de la residencia de descanso del
Gabinete sueco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Cuadro 5.4. Estimaciones anticipadas australianas . . . . . . . . . . . . . . . . 230
Cuadro 5.5. Desarrollando nuevas instituciones fiscales
independientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Cuadro 5.6. Evaluacin de programas y elaboracin del presupuesto
en Chile, Colombia y Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Cuadro 5.7. Revisiones de gasto y elaboracin del presupuesto basado
en resultados en Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
Cuadro 5.8. Consip (Italia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Cuadro 5.9. Acuerdos marco vinculantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
Cuadro 5.10. Licitacin electrnica para empresas locales y pequeas y
medianas empresas en Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
Cuadro 5.11. Licitacin electrnica integrada: Corea y Chile . . . . . . . . . 266
Cuadro 5.12. Lanzamiento de una campaa de concienciacin en
Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Cuadro 5.13. El portal de transparencia del Instituto Mexicano del
Seguro Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
Cuadro 6.1. Lecciones sobre experiencias de reestructuracin de la
poblacin activa en otros pases de la OCDE . . . . . . . . . . 283
21
Cuadro 6.2. Cambios recientes en la gestin pblica en Portugal . . . . . 288

Cuadro 6.3. Sistema de empleo pblico basado en la carrera vs. cargo . 291
Cuadro 6.4. Reino Unido: Marco de Competencias de Cualidades
Profesionales para el Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
Cuadro 6.5. El sistema francs de clasificaciones de trabajos: Le
rpertoire interministriel des mtiers de ltat (RIME) . . 295
Cuadro 6.6. Proyecto GEO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
Cuadro 6.7. El enfoque integrado francs para la mejora de la
movilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
Cuadro 6.8. Mster en Direccin Pblica del Instituto de Estudios
Fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
Cuadro 6.9. Sistema de Alta Direccin Pblica de Chile . . . . . . . . . . . 304
Cuadro 6.10. Reclutamiento de puestos de alta direccin en Blgica,
Francia e Irlanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Cuadro 6.11. El Marco de Responsabilidad de Gestin en Canad . . . . . 308
Cuadro 6.12. Hoja de ruta para la implementacin de la direccin de
competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
Cuadro 7.1. Transparencia en las reformas propuestas por la CORA . . 319
Cuadro 7.2. El derecho a la transparencia: estndares comunes
europeos y la Ley Modelo de la OEA sobre Acceso a la
Informacin Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Cuadro 7.3. Ejemplos de rganos que proporcionan supervisin de las
leyes de transparencia: Chile y los Estados Unidos . . . . . . 334
Cuadro 7.4. Propuestas para una mejor monitorizacin y ejecucin de
la actividad financiera de los partidos polticos en el Plan
de Regenaracin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
Cuadro 7.5. Estndares de comportamiento y cargo pblico en el Plan
de Regeneracin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
Cuadro 7.6. Comit sobre Estndares en la Vida Pblica, Reino Unido 352
Cuadro 7.7. Gestin del conflicto de inters tras el empleo pblico:
Marco de Buenas Prcticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
Cuadro 7.8. Gua Internacional sobre la Criminalizacin de la
Corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
Cuadro 7.9. Medidas penales y procesales anticorrupcin en el Plan de
Regeneracin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
Cuadro 8.1. Auditora, evaluacin e inspeccin en el contexto del
marco de control espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
Cuadro 8.2. SINERGIA en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
Cuadro 8.3. La revisin regulatoria del ejercicio de Base Cero en
Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
Cuadro 8.4. Caractersticas comunes en los procesos de reforma
administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
Cuadro 8.5. Fichas del proyecto preparadas para la OPERA . . . . . . . . 397
Cuadro 8.6. Gobernanza de la Revisin General de las Polticas
Pblicas en Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
22
ndice de contenidos
Cuadro 8.7. El proyecto Compartir: racionalizacin de la formacin

y los procesos de seleccin en el sector pblico . . . . . . . . 411
Cuadro 8.8. Cmo puede el Gobierno fortalecer su relacin con los
ciudadanos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
Cuadro 8.9. Ejemplos de las propuestas de la CORA que cambian
procesos con base permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
Cuadro 8.10. Conocimiento de asuntos emergentes: prediccin
estratgica finlandesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
Cuadro 8.11. Mecanismos efectivos para la evaluacin ex post de las
reformas: Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
Cuadro 8.12. Comits y ciudadanos monitorizan la reforma en Canad . 426
23
ACRNIMOS Y ABREVIATURAS
AAI

AEAT

AEVAL
Autorizacin ambiental integrada

Consolidated administrative authorisation
Agencia Estatal de la Administracin Tributaria
State Agency of Revenue Services
Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la
Calidad de los Servicios

Agency to Evaluate Public Policies and the Quality of Services
AGLA
Asociacin de Gobiernos Locales de Australia

Australian Local Government Association
AIRF
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

Independent Authority on Fiscal Responsibility
AK CR
Asociacin de Regiones de la Repblica Checa

Association of Regions of the Czech Republic
APP
Alianza Pblico-Privada

Public-private partnership
CAT
rgano regional de compras centralizadas (Italia)

Regional central purchasing body (Italy)
CC. AA.
Comunidades Autnomas

Autonomous community
CdG
Centro de Gobierno

Centre of Government
CEPREDE Centro de Prediccin Econmica

Centre for Economic Forecast
CFA
Consejo de la Federacin Australiana

Council for the Australian Federation
CGSES
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

General Commission of State Secretariats and Deputy
Secretariats
CICS
Secretara de la Conferencia Intergubernamental Canadiense

Canadian Inter-governmental Conference Secretariat
25
CIO

CIRCE

CIS

CNMC

CNUC

COAG

CORA

CP

CPA

CRC

DOUE

DUE

EBEP

EIR

EPA

FCC

FEMP

FLA

FMM

GC

GRH

ICO

Direccin de Tecnologas de la Informacin y de las

Comunicaciones de la Administracin General del Estado
Chief information officer
Centro de Informacin y Red de Creacin de Empresas
Centre for Information and Business Start-up Network
Centro de Investigaciones Sociolgicas
Centre for Social Research
Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia
National Markets and Competition Commission
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
United Nations Convention against Corruption
Consejo de Gobiernos Australianos
Council of Australian Governments
Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas
Commission to Reform the Public Administrations
Consejo Provincial
Provincial council
Comisiones de anlisis de programas
Committees for programme analysis
Consejo de Reformas COAG (Australia)
COAG Reform Council (Australia)
Diario Oficial de la Unin Europea
Official Journal of the European Union
Documento nico electrnico
Consolidated electronic document
Estatuto Bsico del Empleado Pblico
Basic Statute of the Public Employee
Evaluacin del Impacto Regulatorio
Regulatory Impact Assessment
Encuesta de Poblacin Activa
Active Population Survey
Fechas comunes de comienzo
Common commencement dates
Federacin Espaola de Municipios y Provincias
Federation of Municipalities and Provinces
Fondo de Liquidez Autonmica
Autonomic Liquidity Fund
Conferencias de Primeros Ministros (Canad)
First Ministers Conferences or Meetings (Canada)
Gobierno Central
Central government
Gestin de Recursos Humanos
Human resources management
Instituto de Crdito Oficial
Official Credit Institute
26
Acrnimos y abreviaturas
IFI

IGA

IGAE

IGS

INAP

INE

INTOSAI

INVESPE

IVA

KONEPS

LAECSP

LBRL

LI

LOFAGE

LPE

LRSAL

MCE

MFP

Institucin Fiscal Independiente

Independent fiscal institution
Acuerdo Intergubernamental sobre Relaciones Financieras
Federales (Australia)
Inter-governmental Agreement on Federal Financial Relations
(Australia)
Intervencin General de la Administracin del Estado
General Comptroller of the State Administration
Inspeccin General de Servicios
General Inspection of Services
Instituto Nacional de Administracin Pblica
National Institute of Public Administration
Instituto Nacional de Estadstica
National Statistics Institute
Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores
International Organisation of Supreme Audit Institutions
Inventario de Entes del Sector Pblico Estatal
Inventory of State Public Sector Entities
Impuesto sobre el Valor Aadido
Value added tax
Sistema Coreano de Adquisicin en lnea
Korea On-line e-Procurement System
Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso de los Ciudadanos a los
Servicios Pblicos
Law 11/2007 of 22 June governing Citizens Electronic Access
to Public Services
Ley reguladora de las Bases del Rgimen Local
Law on the Local Government Regime
Libertad de Informacin
Freedom of information
Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado
Law on the Organisation and Functioning of the Central
Government
Ley sobre Pequeas Empresas
Small Business Act
Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local
Law on Rationalisation and Sustainability of the Local
Administration
Modelo de Costes Estndar
Standard Cost Model
Marco Financiero Plurianual
Multi-year financial framework
27
MGMP

MINETUR

MINHAP

MOAC

OEA

OPERA

PAIT

PBR

PGA

PID

PLACE

POE

PRD

PYME

RDO

REA

RGPP

SALAR

SCS

SEAP

SNS

SSA

TCU

Marco de Gasto a Medio Plazo

Medium-term expenditure framework
Ministerio de Industria, Energa y Turismo
Ministry of Industry, Energy and Tourism
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
Ministry of Finance and Public Administrations
rgano de Adquisiciones Coentralizadas
Central purchasing body
Organizacin de los Estados Americanos
Organization of American States
Oficina para la Ejecucin de la Reforma de la Administracin
Office for the Execution of Administrative Reform
Puntos de asesoramiento e inicio de tramitacin
Contact point for advice and start-up procedures
Presupuesto basado en resultados
Ventanilla General de Acceso de las Islas Canarias
Point of Access of the Canary Islands
Plataforma de Intermediacin de Datos
Platform for Data Exchange
Plataforma de Contratacin del Estado
State Contracts Platform
Pagos de Objetivo Especfico
Specific purpose payments
Plan de Regeneracin Democrtica
Democratic Regeneration Plan
Pequea y Mediana Empresa
Small and medium-sized enterprise
Oficina de Reforma y Cumplimiento
Reform and Delivery Office (Ireland)
Registro Electrnico de Apoderamientos
Electronic Register of the Power of Attorney
Revisin General de Polticas Pblicas (Francia)
General Review of Public Policies (France)
Asociacin Sueca de Autoridades Locales y Regiones
Swedish Association of Local Authorities and Regions
Servicio Civil Superior
Senior Civil Service
Secretara de Estado de Administraciones Pblicas
State Secretariat of Public Administrations
Sistema Nacional de Salud
National Health Service
Subcomisin de Simplificacin Administrativa
Sub-Commission on Administrative Simplification
Tribunal de Cuentas
Court of Audit
28
Acrnimos y abreviaturas
TI

TIC

UEM

VUE

Trasparencia Internacional
Transparency International
Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
Information and communication technologies
Unin Econmica y Monetaria
Economic and Monetary Union
Ventanilla nica Empresarial
One-stop-shop for businesses
29
RESUMEN EJECUTIVO
El 26 de octubre de 2012, el Consejo de Ministros del Gobierno de Espaa

public un Acuerdo por el que se creaba la Comisin para la Reforma de las
Administraciones Pblicas (CORA), cuyo mandato consiste en la elaboracin de
propuestas para hacer una Administracin pblica ms austera, til y efectiva.
El informe de la CORA fue presentado por el presidente del Gobierno el 19
de junio de 2013. Incluye 217 propuestas, 139 de las cuales conciernen tanto a la
Administracin central como a las administraciones econmicas (Comunidades
Autnomas, CC. AA.), y 78 exclusivamente a la Administracin central. Dichas
propuestas fueron generadas por experimentados funcionarios pblicos desde
reas clave del Gobierno central, quienes tambin recibieron sugerencias de los
propios ciudadanos a travs del correo electrnico, as como de un consejo consultivo con representacin de los sindicatos, el sector privado y la academia.
El objeto de la presente revisin consiste en asesorar la agenda de reformas
de la CORA vis--vis buenas prcticas en los pases de la OCDE. En otras palabras, discutir las reformas en diferentes reas (por ejemplo, finanzas pblicas,
gestin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, gobernanza
multinivel, transparencia, mejor regulacin o gestin de recursos humanos), en
relacin con el contexto de los desafos, las experiencias y las buenas prcticas
de los pases de la OCDE. Ello implicar la combinacin del enfoque administrativo de la CORA y uno funcional basado en las unidades estructurales de la
buena gobernanza, desarrolladas por la OCDE. Esta revisin har hincapi en
aquellas reformas que suponen buenas prcticas y estndares, incluidos los instrumentos de la OCDE, si bien tambin indicar las debilidades, las limitaciones
y las carencias que deben ser consideradas al objeto de realizar unas reformas
ms comprehensivas y duraderas, as como en relacin con su propia implementacin.
El principal enfoque del informe consiste en identificar las posibles sinergias,
tanto dentro de la agenda de reformas de la CORA como en relacin con otras
reformas pblicas dictaminadas en materia de gestin financiera, transparencia
31
e integridad. La mejor regulacin, el presupuesto y la gestin de recursos humanos se presentan como reas que pueden contribuir a una mejora continua de la
gestin pblica. Tanto la gobernanza multinivel como la utilizacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) trascienden la reforma de
la agenda y deben entenderse como esenciales en el marco de los esfuerzos a
largo plazo para la articulacin de una Administracin pblica ms responsable
e inclusiva. Este rasgo resulta importante para abordar el dficit de confianza
que las instituciones pblicas estn experimentando en Espaa y en muchos otros
pases de la OCDE. De hecho, la propia OCDE ha argumentado que la restauracin de la confianza es bsica para incrementar la eficacia de las polticas pblicas.
El informe concluye que el paquete de reformas de la CORA es resultado de
un riguroso proceso de recogida de datos, dilogo entre profesionales y diagnstico de las debilidades de las administraciones pblicas espaolas. El paquete de
reformas es sustancial, basado en evidencias y congruente con el actual proceso
de modernizacin. El nmero de prioridades polticas incluidas en la reforma de
la CORA, junto con iniciativas paralelas en reas como la estabilidad presupuestaria, transparencia o regeneracin democrtica, hablan de uno de los ms ambiciosos pro c esos de refor ma de la gob er na n za en pa ses
de la OCDE. De hecho, Espaa no es el nico pas de la OCDE en busca de
nuevas fuentes de crecimiento, consolidacin fiscal y competitividad, si bien solo
unos pocos de ellos han articulado un plan de reforma de la Administracin
pblica tan ambicioso. En efecto, la agenda de reformas de la CORA pretende
servir como instrumento para obtener resultados a largo plazo para el pas basada en una visin de crecimiento estratgica, que incluye un marco de actuacin
del Gobierno para su implementacin ms all del corto plazo (por ejemplo, la
reduccin de costes o de plantilla).
El informe indica que, a pesar de la riqueza de la agenda de reformas, la
CORA podra fortalecerse por medio de una aproximacin gubernamental inclusiva en lugar de la estructura compartimentada que suelen privilegiar los
gobiernos. Adems, recomienda que el Gobierno espaol persevere en sus continuos esfuerzos por consultar y establecer un verdadero dilogo con la sociedad
civil, como frmula para mitigar los efectos colaterales de las reformas y lograr
la adhesin de actores esenciales, como las CC. AA.
Aunque las propuestas de la CORA emergieron en un contexto marcado por
la necesidad de equilibrar la consolidacin fiscal, los conductores de la reforma
van ms all de este objetivo, incorporando otros objetivos estratgicos de ms
amplio alcance. La crisis econmica, que comenz en 2008, fue resultado de
altos niveles de desempleo, nocivos para los ingresos pblicos. Al mismo tiempo,
los objetivos fiscales han obligado a recortar el gasto pblico. Sin embargo, el
mismo sector pblico debe contribuir a la revitalizacin de la economa. De ah
que, ms all de la contencin en el gasto, Espaa debe ser capaz de gastar mejor, minimizando tanto el despilfarro como las duplicidades, y facilitando el
32
Resumen Ejecutivo
crecimiento y la productividad. Tal y como estableci la CORA: la urgencia de

la reforma fiscal no debe determinar el camino de la reforma, pero los desequilibrios en los balances pblicos constituyen las alarmas que subrayan su necesidad (CORA, 2013:36).
Objetivos tan ambiciosos resaltan que la reforma administrativa no debe ser

concebida como una excepcin, sino como la manera de desarrollar incentivos,
procesos y acuerdos institucionales que generen una mejora continua de la gestin pblica, y por ello mejores resultados sociales. Igualmente, la reforma administrativa debe entenderse como un componente decisivo de la reforma estructural, cuyo impacto depende de su coherencia con otras reformas en curso.
De hecho, la experiencia de los pases de la OCDE en materia de reforma
administrativa sugiere que esta resulta exitosa en los casos en los que no es tomada como una excepcin, sino como un proceso de mejora continua para
identificar el despilfarro, las limitaciones y las oportunidades de hacer mejor las
cosas.
Bsicamente, este informe pretende informar a los funcionarios del Gobierno
de Espaa sobre cmo pueden fortalecer la agenda de reformas, no solo para
afrontar la actual crisis financiera, sino tambin para lograr una Administracin
pblica ms eficaz y eficiente que contribuya a los objetivos estratgicos del pas
a corto, medio y largo plazos; para reencontrar una normalidad en la actuacin
estatal que contribuya a la productividad, la competitividad y el bienestar. Tambin busca informar al pblico internacional acerca de la ambicin y la magnitud
del actual proceso de reforma institucional en Espaa, en el marco del cual la
CORA supone una iniciativa individual dentro de un paquete mucho ms amplio
de reformas relacionadas con el rea de la gobernanza pblica.
33
RECOMENDACIONES: CREANDO UN ENTORNO

PARA LA MEJORA CONTINUA
Esta seccin proporciona recomendaciones para explotar todo el potencial y

las sinergias de la agenda de reformas del Gobierno de Espaa. A pesar de la
amplia gama de reformas ya avanzadas, pueden emprenderse iniciativas y pasos
adicionales para apalancar los factores crticos de xito descritos en la CORA.
Cada una de las recomendaciones hace referencia a las diferentes temticas y
dimensiones del paquete de reformas, tales como: el gobierno en lnea; la gestin
de recursos humanos; la licitacin; la transparencia; la mejor regulacin; las finanzas pblicas, la cooperacin multinivel y la racionalizacin de las administraciones pblicas. Este captulo ilustra nuevas reas de oportunidad y cursos de
accin de cara a un enfoque unitario y global de gobierno dentro de una visin
a largo plazo.
El paquete de reformas de la CORA es resultado de un riguroso proceso de
recoleccin de datos, dilogo entre profesionales y diagnstico de las debilidades
de las administraciones pblicas espaolas. El paquete de reformas es sustancial,
basado en la evidencia y congruente con el proceso de modernizacin en curso.
El conjunto de asuntos polticos incluidos en la reforma de la CORA (por ejemplo, gobierno electrnico, relaciones de gobernanza multinivel, mejor regulacin,
reformas presupuestarias), junto con las iniciativas paralelas adoptadas durante
los ltimos dos aos en reas como estabilidad presupuestaria, transparencia y
regeneracin democrtica, explican uno de los ms ambiciosos procesos de reforma realizados en un pas de la OCDE. Si bien Espaa no es el nico pas de
la OCDE en bsqueda de nuevas fuentes de crecimiento, consolidacin fiscal y
competitividad, pocos han articulado un plan de reformas de la administracin
tan ambicioso.
A pesar del amplio alcance de la CORA y de otras reformas, deben considerarse algunos pasos adicionales para explotar completamente el potencial y las
sinergias entre los mismos. Las recomendaciones en este captulo se refieren a
las diferentes reformas abordadas en el paquete de la CORA. Identifican potenciales sinergias y vacos que necesitan llenarse con iniciativas adicionales, en
funcin de las mejores prcticas y principios de los pases de la OCDE. Las si35
nergias legales no son suficientes, sino que el desafo es vincular en la prctica

y a partir de las fortalezas de las diferentes iniciativas. La naturaleza horizontal
de las recomendaciones agrupa las diferentes reas temticas en las que las reformas de la CORA pretenden alcanzar un impacto (por ejemplo, la gestin de
recursos humanos, licitacin, mejor regulacin y transparencia). Adems, las
recomendaciones deben entenderse en el contexto de otras reformas en marcha,
que complementan la agenda de la CORA y que la hacen mucho ms comprehensiva, como la implementacin de la Ley 7/2007 sobre el Acceso Electrnico
de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos, la Ley 22/2009 que regula el sistema
de financiacin de las Comunidades Autnomas, la Ley Orgnica 2/2012 sobre
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley Orgnica 6/2013
sobre la Creacin de una Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
(AIRF), el Plan de Regeneracin Democrtica (PRD), la Ley 20/2013 sobre
Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, la Ley 20/2013
sobre la Unidad de Mercado, la Ley 14/2013 de Apoyo a los Emprendedores y
su Internacionalizacin, la Ley 27/2013 sobre la Racionalizacin y la Sostenibilidad de la Administracin Local, el Proyecto de Ley reguladora del ejercicio del
Alto Cargo de la Administracin general del Estado y la Ley Orgnica para el
control de la Actividad Econmico-financiera de los Partidos Polticos.
DESARROLLO DE UNA VISIN DE LA REFORMA A LARGO PLAZO,
PARA MLTIPLES ACTORES, MEDIANTE EL DILOGO Y LA
FORMACIN DE CONSENSO
La buena gobernanza requiere gobiernos que miren hacia adelante con una
clara visin estratgica que trascienda las acciones inmediatas en el contexto
presente. Ir ms all del contexto presente supone un dilogo permanente con
los actores de la reforma.
Tanto el dilogo como la formacin del consenso son todava percibidos como
insuficientes por algunos actores concretos, a pesar de los esfuerzos en curso de
la Administracin espaola por alcanzar y realizar consultas sobre las propuestas de la CORA. El dilogo debe continuar a travs del proceso de implementacin, e incluso para propsitos de evaluacin, que podran apoyar la definicin
de prioridades y la comunicacin de las victorias rpidas y parciales. El dilogo intensificado que la OPERA est implementando con las CC. AA. y la
puerta abierta a los actores para continuar aportando retroalimentacin suponen
pasos definitivos en la direccin correcta. Por ello, el desarrollo de una potente
comunicacin, as como de una estrategia de involucracin, debe asegurar que
cada uno de los socios potenciales est al corriente del curso de los acontecimientos en todo el gobierno, creando oportunidades para participar y aportar
retroalimentacin. Ello puede ser tambin parte de las estrategias de mitigacin
puestas en marcha para avanzar en la continuidad de la reforma.
36
Recomendaciones: Creando un entorno para la mejora continua
ca, requiere buscar caractersticas basadas en la evidencia y en la naturaleza tcnica del ejercicio de la CORA. En el futuro inmediato, ello ser importante para reducir la fragmentacin y romper con el enfoque de los
departamentos estancos, por medio de la generacin de conexiones entre
las diferentes reas abordadas por la CORA. De hecho, se retroalimentan,
creando sinergias para maximizar los impactos.
nico, sino como el primer y decisivo paso para establecer las bases de la
mejora continua, para que las iniciativas de reforma de la Administracin
pblica sean vinculadas y guiadas a medio y largo plazos por los objetivos
estratgicos de la economa espaola. Se necesitar ms de una serie de
reformas para racionalizar la reforma de la Administracin pblica en
curso y as perseguir los objetivos estratgicos nacionales.
Revisin General de Polticas Pblicas, el Gobierno espaol podra enfocarse en la optimizacin del papel de la Administracin central en curso
por medio de la extensin sistemtica de la reforma al objetivo del propio
Gobierno, al gasto en programas, particularmente en relacin con las transferencias sociales, y a la organizacin de la accin del Gobierno a escala
subnacional.
PRIORIZAR Y PROFUNDIZAR EN EL APOYO A LAS REFORMAS DE
LA AGENDA DE LA CORA QUE PUEDAN CONTRIBUIR MS A UNA
MEJORA CONTINUA
riesgo de no contar con un claro conjunto de prioridades o una idea de la
mejor secuencia para su implementacin. Si bien, en principio, no existen
impedimentos fijados para avanzar simultneamente en cada medida de la
CORA, segn su propio esquema de implementacin, las experiencias internacionales sugieren que el apoyo poltico se debilita con el tiempo, demandando una concentracin de recursos y de liderazgo poltico. Ello es
importante ya que podra priorizarse el impacto de las diferentes iniciativas
y sera extremamente difcil, si no imposible, avanzar en alguna de las 217
reformas al mismo tiempo y ritmo. La priorizacin tambin est llamada a
hacer el mejor uso de los recursos humanos, polticos y financieros y a
concentrarlos en aquellas reformas que implican el mejor equilibrio entre
coste y beneficios.
principalmente la OPERA. Aadir la formacin a sus funciones de monitorizacin y supervisin, por ejemplo al asegurar el nmero correcto de
37
componentes de la plantilla y de la estructura organizativa, puede apoyar

la eficacia y los esfuerzos de implementacin. Adems, las revisiones peridicas de los hitos y los logros por parte de quienes estn fuera de la reforma (por ejemplo, la OCDE, los think tanks o expertos independientes)
puede proporcionar asesoramiento objetivo y permitir que el gobierno y su
liderazgo prioricen y avancen en medidas correctivas.
relativamente corto (por ejemplo, al suprimir una agencia especfica y transferir sus funciones a otras), otras implican mayores cambios estructurales en
la manera en la que las administraciones desarrollan sus actividades diarias
y proporcionan mecanismos de mejora continua. Dichas reformas, como la
Ley de Garanta de la Unidad de Mercado; la Ley de Transparencia, Acceso
a la Informacin Pblica y Buen Gobierno; la Ley sobre el Estatuto Bsico
del Empleado Pblico; la implementacin de un sistema que mide la productividad y la eficiencia; la revisin normativa; la centralizacin de las actividades de licitacin, y la Ley Orgnica sobre Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera deben tener prioridad sobre otras ms limitadas y
requerirn de un apoyo poltico ms significativo.
AJUSTAR Y COMPLETAR LA AGENDA DE REFORMAS PARA
EXPLOTAR COMPLETAMENTE LAS SINERGIAS
completar diferentes reformas temticas con otras iniciativas que podran
fortalecer la gobernanza pblica, incluyendo la habilidad estratgica del
gobierno de convertirse en un factor positivo para superar los efectos de la
crisis financiera.
mejorar la coordinacin y la comunicacin, rompiendo con la tendencia de
las organizaciones burocrticas a la fragmentacin y la falta de integracin.
La estrategia de implementacin de la CORA est ganando influencia y
obteniendo resultados a corto plazo, incluso en reas que estaban, antes
del proceso de la Comisin, en una situacin de relativa paralizacin, ya
que las iniciativas relacionadas con la evaluacin del desempeo y la gestin
estratgica de recursos humanos (GRH) desarrolladas por el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas (MINHAP), han sido considerablemente revitalizadas. La rpida evolucin de las medidas sobre GRH de la
CORA para convertirse en una estrategia completa de GRH, resulta clave
para el xito del conjunto del proceso.
una reforma duradera. Las diferentes instituciones que realizan ejercicios
de evaluacin (por ejemplo, OPERA, AEVAL o AIRF) deben trabajar
38
conjuntamente para construir sus fortalezas y encontrar complementariedades, con el fin de que su trabajo sea til para dirigir la reforma de la
administracin pblica y desarrollar una cultura de evaluacin del conjunto de la Administracin que asegure, inter alia, que la evaluacin integre
resultados medidos a corto plazo dentro de una evaluacin de desempeo
a largo plazo que vincule el desarrollo de las reformas con el logro de los
resultados estratgicos del gobierno para el pas.
te con el Ministerio de la Presidencia, el MINHAP, las agencias de auditora y control, AEVAL y la Direccin General del Servicio Civil para combinar mecanismos de evaluacin del desempeo del conjunto de la
Administracin como herramientas para definir e implementar un marco
conjunto que vincule gasto, desempeo del servicio civil y resultados de
polticas pblicas en horizontes de planificacin a corto, medio y largo
plazos, y lo comunique transparentemente a travs de informes regulares
sobre cmo la actividad gubernamental est logrando resultados estratgicos para Espaa y para sus ciudadanos.
cuada configuracin institucional podra entorpecer las posibilidades de

xito de la reforma y facilitar su regresin. Si bien la reforma institucional
puede obtener logros a corto plazo (por ejemplo, ahorro, reduccin de tamao), tambin debera servir como frmula para alcanzar resultados a
largo plazo para el pas, basados en una visin estratgica para su crecimiento, incluyendo el marco para el papel del Gobierno y su implementacin. La solidez de las administraciones requiere de un adecuado apoyo
poltico, recursos suficientes para desarrollar sus tareas y una clara distribucin de poderes y responsabilidades, junto con un marco de gobernanza.
Ello parece ser una cuestin a tratar en algunas reas (por ejemplo, en relacin con las funciones de supervisin regulatoria), mientras que es evidente que la Administracin espaola se ha involucrado ms en otras reas
(el establecimiento de la Direccin de Tecnologas de la Informacin y de
las Comunicaciones de la Administracin General del Estado (CIO)).
potenciales que pueden entorpecer la reforma, como la falta de cooperacin
entre los actores clave, la fatiga de la reforma o los recursos insuficientes.
Como argument el informe Making Reform Happen: Lessons from OECD
Countries (2010a), una reforma exitosa suele conllevar mltiples intentos.
Las concesiones a los potenciales perdedores no necesitan comprometer lo
esencial de la reforma: deben, de hecho, ser coherentes con la lgica general y mejorar las expectativas de grupos particulares que pueden ser afectados por la reforma, sin contradecir los intereses generales de la misma.
Pueden brindarse compensaciones ms amplias, particularmente cuando
las reformas complementarias en los diferentes dominios se desarrollan de
tal manera que la asignacin de costes y beneficios sea ms equitativa.
39
CONSEGUIR QUE LA TECNOLOGA Y LA INFORMACIN SEAN

TILES A LA REFORMA
elementos facilitadores de la reforma. Las TIC pueden maximizar el impacto y el alcance de otras iniciativas, como aquellas relacionadas con la
transparencia y la mejor regulacin. De hecho, la tecnologa puede ser una
herramienta efectiva para corregir el enfoque de compartimentos estancos y superar la situacin en la que imperan iniciativas atomizadas al
mejorar el intercambio de informacin; centralizar las infraestructuras
comunes, plataformas y aplicaciones; y permitir actualizaciones en tiempo
real y comunicacin en todo el Gobierno, adems de sus interacciones con
los ciudadanos y con las empresas.
can producir, recoger y utilizar nuevos datos para evaluar los progresos y
el desempeo de la reforma sean correctamente gestionadas y vinculadas,
y se conviertan en prcticas permanentes para apoyar un cambio sostenible
en la cultura administrativa. A este fin, el gobierno puede considerar la
adopcin de una Estrategia de Gestin de los Datos y la Informacin del
Gobierno. Ello podra favorecer la convergencia de las iniciativas y su
congruencia con las reformas en curso.
por parte de un mayor nmero de ciudadanos, empresas y niveles municipales de gobierno ser esencial para recoger los beneficios de las inversiones. Ello requerir formacin, desarrollo de capacidades y planes de comunicacin sobre las nuevas oportunidades disponibles. Adems, para
incrementar la absorcin de servicios, tanto dentro como fuera de la Administracin, el gobierno puede considerar que el uso de algunos servicios
digitales pase a ser obligatorio. En algunas entidades avanzadas como la
Agencia Espaola de la Administracin Tributaria (AEAT), se estn usando infraestructuras comunes. Ello ser til para dirigir la revisin sobre las
condiciones que han permitido a esta naturaleza obligatoria extender su
experiencia a otros sectores clave (por ejemplo, Seguridad Social o Administracin del Trfico) y maximizar las inversiones ya realizadas.
BENEFICIOS DE LA TRANSPARENCIA COMO INSTRUMENTO
CLAVE DE LA REFORMA
y la accesibilidad de la informacin relevante requerida para asegurar la
disciplina presupuestaria. Adems, la transparencia se contempla en reformas complementarias, ya que es un importante elemento del Plan de Regeneracin Democrtica (PRD) y un objetivo por s mismo para la Ley de
40
Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno. Tomadas

juntas, todas esas iniciativas representan un audaz paso hacia adelante en
el reconocimiento de la transparencia como un elemento importante y necesario para la reforma de la administracin pblica. Sin embargo, a pesar
de su complementariedad y capacidad para potenciarse mutuamente, hasta
la fecha estas reformas no han sido tratadas como parte de un paquete
nico y comprehensivo. Mirando al futuro, el Gobierno de Espaa debe
asegurar la coordinacin estratgica de esas reformas, y las unidades e
instituciones responsables de esa implementacin, maximizar su potencial
y asegurar su coherencia.
diferentes iniciativas de reforma, desde la gestin financiera y el diseo
regulatorio, hasta la GRH y las relaciones multinivel (incluidas las transferencias). La transparencia tiene el potencial de establecer nuevos incentivos para que los funcionarios pblicos desempeen sus obligaciones
y gestionen el presupuesto teniendo presente que estn continuamente
bajo escrutinio pblico. De hecho, la transparencia es un elemento esencial para prevenir la corrupcin y promover la integridad en la gestin
pblica. Esto resulta decisivo para superar los bajos niveles de confianza
en el Gobierno que prevalecen entre la poblacin espaola. Adems, la
transparencia interacta fuertemente y maximiza los efectos de otras
reformas, como aquellas relacionadas con la gestin financiera y la mejor regulacin.
tracin pblica requiere siempre un cambio cultural, el cual necesita de un
claro asesoramiento, apoyo firme e incentivos adecuados para convertirse
en realidad. La experiencia comparativa ilustra la obligacin de invertir en
los atributos de la informacin divulgada, proporcionando un asesoramiento informado, capacidad y criterios que aseguren que los agentes reciban
informacin completa, objetiva, fiable, relevante y fcil de comprender, para
ser utilizada con diferentes propsitos, desde exigir la rendicin de cuentas
a los gobiernos, hasta participar proactivamente en los debates sobre polticas pblicas.
cionar legitimidad a los esfuerzos del Gobierno, promover la viabilidad y

la sostenibilidad de las reformas, y lograr el cambio cultural necesario. Para
esos propsitos, el Gobierno espaol debe beneficiarse de la implementacin secuencial aportada por la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, utilizando ese tiempo para invertir en
capacitacin, establecimiento de estndares, estimacin de necesidades y
ensayos, as como identificar y trabajar en la implementacin de sinergias
con los componentes pertinentes de la reforma administrativa para dar
forma a un paquete de reformas transparente, coherente, unificado y complementario.
41
DESARROLLAR UNA AGENDA COMPLEMENTARIA EN REFORMA

PRESUPUESTARIA
Aunque la actual agenda de reformas no pretende reconsiderar el conjunto
del proceso presupuestario, ofrece oportunidades adicionales para reconciliar la
sostenibilidad fiscal, la efectividad del Gobierno y la transparencia fiscal en
Espaa. El presupuesto es una herramienta muy poderosa de gestin pblica que
debe utilizarse para apoyar la reforma del Estado. A pesar de que en aos recientes se ha intensificado el control sobre el gasto, buscando ahorros, todava no
toma la forma de revisiones del gasto en el sentido en que son comprendidas en
otros pases de la OCDE; esto requiere de una metodologa estructurada para
identificar el enfoque del anlisis, un conjunto ms rico de entradas y un proceso bien estructurado. Las siguientes propuestas podran ayudar a este respecto:
hacer el marco de gasto ms predecible y comunicarlo en una fase inicial
del proceso presupuestario, estableciendo criterios para definir los techos
de gasto sectoriales y desarrollar una autoridad que asigne recursos dentro
de esos techos sectoriales.
utilizndolos para anticipar las restricciones de espacio fiscal y tomar decisiones tempranas, integrar mejor los anlisis de riesgo y completar los
MFP a medio plazo con proyecciones fiscales a largo plazo.
transparente, con vnculos que trascienden la rama ejecutiva y un marco de evaluacin para sus actividades. Dado que los informes de AIRF
se desarrollan bajo el principio de cumplir o explicar, debiera existir
un registro de seguimiento de las respuestas proporcionadas a cada
informe.
rio estableciendo revisiones de gasto como entrada regular; desarrollando evaluaciones comparativas como prctica estndar; revisando y
mejorando la evaluacin y la auditora del desempeo para incrementar
su volumen, pertinencia y oportunidad; e incluyendo informacin sobre
la documentacin presupuestaria del desempeo de los programas del
Gobierno.
nacional creando incentivos para que gobiernos regionales y locales cumplan con sus objetivos fiscales; compartir sistemas, metodologas y datos
entre los gobiernos, fortalecer las redes de altos cargos en el rea presupuestaria; y desarrollar una relacin de trabajo con los rganos autnomos
que apoyan la gestin financiera pblica.
42
DESARROLLAR DILOGO, COOPERACIN Y COMPROMISO

MULTINIVEL
actores clave para asegurar una efectiva implementacin (por ejemplo, en
los casos de la Ley de Garanta de la Unidad de Mercado o para aportar
transparencia como principio bsico de las administraciones pblicas), es
necesario perseguir y fortalecer continuamente el dilogo multinivel. Durante las misiones de campo de la OCDE y en la encuesta aplicada a las
CC. AA., es evidente, y reconocido por la CORA, que varias conferencias
sectoriales no se estn desarrollando en todo su potencial. Necesitan convertirse en rganos de intercambio real entre los niveles de Gobierno en
temas percibidos como trascendentes. Una mnima frecuencia de reuniones,
un mecanismo ms formal para establecer la agenda y un secretariado
permanente pueden tambin modernizar su papel. Idealmente, ello servira
como plataforma para convenir una agenda comn y avanzar tanto en
productividad como en crecimiento, tal y como el COAG hizo en Australia.
CORA y una agenda ms amplia pueden ser difciles de conseguir, pero no
imposible. Sin embargo, la Administracin central debe asegurar que los
desacuerdos sobre medidas especficas, considerados por algunas CC. AA.
como entorpecedores de su autonoma, no impiden la implementacin de
un reparto ms amplio de iniciativas relativamente poco controvertidas. En
este sentido, sera legtimo para la Administracin central llegar a un acuerdo al reconocer las reiteradas preocupaciones de algunas CC. AA. con el
propsito de gestionar la oposicin pero sin abandonar las reformas de alto
impacto.
desde la autoridad, sino tambin insistir sobre el convencimiento de las
CC.AA. para colaborar proporcionndoles incentivos e importantes posibilidades de negocio. Las plataformas de dilogo multinivel deben convertirse en foros de defensores de la reforma para emerger, desarrollar historias de xito y aprendizaje por pares, adems de intercambiar buenas
prcticas para superar los retos comunes. Ello implicara la concienciacin
de que la reforma no solo es posible, sino tambin deseable. Igualmente,
debe perseguirse la cooperacin horizontal entre las CC. AA. para que
puedan encontrar posturas compartidas en las negociaciones con el Gobierno central y facilitar la coordinacin vertical.
43
REALIZAR AJUSTES INSTITUCIONALES Y DE PROCESOS PARA

OBTENER UNA RETROALIMENTACIN REGULAR
de las reformas propuestas en la CORA requieren de ajustes institucionales para
ser efectivas (por ejemplo, establecer el CIO, asegurar una gestin fiscal sensata o implementar la cultura de mejor regulacin en el conjunto de la Administracin). De hecho, las instituciones son uno de los elementos clave subrayados
por el informe de la OCDE Making Reform Happen: Lessons from OECD
Countries (2010a). Esta cuestin puede tratarse dentro de las primeras fases de
la reforma, pues de lo contrario no ser sostenible a largo plazo, con lo que se
perdern las inversiones realizadas y se revertirn las ganancias logradas.
limentacin regular para efectuar los ajustes y corregir los errores es esencial para el xito a largo plazo. Como se mencion previamente, de una
parte, el dilogo y la consulta con los actores clave deben ser permanentes
para permitir el flujo continuo de retroalimentacin; de otra parte, la evaluacin de las polticas pblicas debe ser institucionalizada e intensificada.
Instituciones como OPERA, AEVAL, Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE), el Tribunal de Cuentas y otros deben fortalecerse a este propsito por medio del ajuste de sus mtodos operativos, el
incremento de sus capacidades y la flexibilidad para adaptarse a los ajustes
institucionales requeridos por la CORA.
emite mensajes confusos, y los opositores son capaces de explotar las divisiones o desconexiones entre los componentes de la reforma junto con
cualquier incoherencia resultante de su implementacin, la derrota es normalmente el resultado. La experiencia de la OCDE sugiere que un fuerte
liderazgo poltico desde el centro supone frecuentemente ganar consentimientos y construir alianzas entre los actores clave en todo el Gobierno,
ms que asegurar su cumplimiento. De tal forma, podra sostenerse un liderazgo poltico fuerte, del mximo nivel, para asegurar y mantener la
adhesin de los actores claves a las reformas de la CORA.
clave del Gobierno con una sensata estrategia de comunicacin que se
centre en un pequeo nmero de objetivos estratgicos a alcanzar a medio
y largo plazos, dirigidos tanto al interior a todos los niveles burocrticos,
como al exterior, al pblico en general. De ah que las instituciones del
Centro del Gobierno (CdG) deban definir papeles y responsabilidades evidentes para facilitar la coordinacin y evitar carencias de comunicacin
entre los ministerios. Encima de todo ello, la monitorizacin del desempeo del conjunto de la Administracin puede ayudar a las instituciones del
CdG a conducir la reforma efectivamente y a corregir su curso en el caso
y en el momento necesarios.
44
POTENCIAR LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO DE

REFORMAS
ciudadanos, claramente en descenso. Se trata de una cuestin que pudiera
tener consecuencias en el futuro. Los bajos niveles de confianza en el Gobierno pueden entorpecer los ingresos pblicos, el imperio de la ley y la
justicia social. Deben hacerse esfuerzos explcitos para incrementar la
confianza social y reforzar la confianza en la habilidad de las administraciones pblicas para conducir y sostener un cambio en beneficio del inters
pblico. La reforma administrativa es necesaria para abordar esa falta de
confianza, aunque claramente insuficiente. Un enfoque de gobernanza
comprehensiva podra anticipar la necesidad de involucrar a los ciudadanos
en las funciones gubernamentales, consultarles sobre cuestiones decisivas
de las polticas pblicas y comunicar efectivamente sus decisiones. Dicho
enfoque podra ayudar a que el Gobierno identificase las dinmicas sociales y las potenciales cuestiones futuras, para que las polticas actuales
puedan anticiparse y proporcionar soluciones a los problemas por venir.
Como se ha mencionado a lo largo de este informe, el vnculo estratgico
entre las reformas de la CORA, la implementacin de la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, y el paquete de
la regeneracin democrtica, supone una oportunidad nica para mejorar
el marco de la gobernanza en Espaa.
mendado revisar y estandarizar las prcticas de consulta emitiendo directrices con requisitos especficos respecto a cundo deben tener lugar, su
extensin, alcance, metodologa, procedimientos y retroalimentacin a
aportar a los participantes.
to para darse cuenta de los beneficios de la reforma. Las tecnologas emergentes y las plataformas tecnolgicas (por ejemplo, los medios de comunicacin sociales) proporcionan nuevas oportunidades para fortalecer la
consulta, pero estos canales habilitados por las TIC no tendrn un gran
impacto si los ciudadanos no hacen uso de los mismos en sus interacciones
con las administraciones pblicas. Para facilitar la absorcin, las necesidades de los usuarios deben vincularse con el logro de eficiencias internas.
Igualmente, el derecho de acceso a la informacin del Gobierno debe socializarse, para que los ciudadanos hagan uso de ella y ejerzan control sobre
la Administracin pblica. Ello puede tomar tiempo, pero ciertamente
puede convertirse en un fuerte incentivo para implementar la integridad en
el servicio pblico.
45
INSTITUCIONALIZAR LA TRANSPARENCIA Y LA INTEGRIDAD EN

EL SECTOR PBLICO
Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno ha despertado grandes
expectativas, en el mbito nacional y el internacional. Sin embargo, algunas
de sus disposiciones pueden reforzarse para conseguir una slida base e
institucionalizacin de la transparencia como valor clave en el futuro de la
Administracin pblica en Espaa. Resulta imperativo prestar mayor atencin a la provisin de elementos de gua y apoyo necesarios para su completa institucionalizacin, cimentndose en una amplia experiencia comparativa. Igualmente, mientras que las reformas pueden ser consideradas en
principio ms cercanas al acceso de primera generacin a iniciativas de
informacin pblica, la implementacin puede proporcionar oportunidades
adicionales para avanzar de manera confiada hacia un modelo de gobierno
abierto, siguiendo las dinmicas tanto de los pases de la OCDE como de
otros.
PRD es particularmente importante. El PRD supone tanto el reconocimiento del dficit de confianza existente en Espaa como un ambicioso plan
para abordarlo, al mximo nivel de decisin poltica, incluyendo asuntos
como las finanzas de los partidos polticos, el ejercicio del cargo pblico,
y las reformas penales y procesales para ampliar el combate a la corrupcin.
Los ciudadanos esperan la plena implementacin, ms all de la legislacin,
de esas reformas. Sus resultados contribuirn enormemente a establecer un
ejemplo de decisiva accin poltica para proteger y fortalecer las bases del
sistema democrtico.
a, particularmente sobre el lobby, la proteccin de los confidentes y los
riesgos de la contratacin pre y post pblica, ser necesario atender otra
rea de elevado riesgo poltico ubicada en la interseccin de los mbitos
pblico y privado. Un conjunto de instrumentos (por ejemplo, el 2010
OECD Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in
Lobbying; el informe de 2010 de la OCDE: Post-Public Employment: Good
Practices for Preventing Conflict of Interest o el G20 Anti-corruption
Action Plan: Protection of Whistleblowers), puede proporcionar orientacin
a los encargados de tomar decisiones polticas para abordar esas cuestiones
decisivas.
mandato renovado y la capacidad de mecanismos de control internos y externos que vayan de una orientacin de entradas/salidas a auditoras orientadas a resultados para, en trminos amplios, promover la integridad, aumentar
la transparencia y combatir la corrupcin ms proactivamente, siguiendo la
senda de pases como Chile, Italia o Estados Unidos.
46
BIBLIOGRAFA
G20 (2011), G20 Anti-corruption Action Plan: Protection of Whistleblowers, www.ocde.
org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf
OCDE (2010a), Making Reform Happen: Lessons from OCDE Countries, OECD
Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264086296-en.
(2010b), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of
Interest, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en
(2010c), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and
Integrity in Lobbying, C(2010)16, OECD, Pars, 18 defebrero, http://acts.ocde.org/
Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=256&InstrumentPID=%20
250.
47
CAPTULO 1
EL CONTEXTO DEL DESARROLLO
DEL ESTADO EN ESPAA*
Este captulo describe el contexto de desarrollo estatal en Espaa, su rpida transformacin y la consolidacin de la gobernanza y de la administracin pblica del actual Estado. Analiza la composicin del sector pblico en el contexto del proceso de descentralizacin, evaluando su impacto sobre el sector del empleo pblico, as como sobre los
ingresos y los gastos del Estado. Adems, describe las funciones del Estado y su creciente papel en el marco del Estado del bienestar, sealando las diferentes dinmicas demogrficas que han influido, y sus consecuencias para el gasto pblico. Incluso, el captulo
proporciona un marco completo de las actuales estructuras de Gobierno y de la administracin pblica en Espaa, su capacidad de reforma, sus desafos institucionales o el
impacto de la reciente crisis econmica. Este captulo resume el amplio rango de las
reformas en gobernanza actualmente en fase de implementacin.
LA RPIDA TRANSFORMACIN DEL ESTADO ESPAOL

Tamao del Estado
El tamao del Estado espaol, medido en funcin de los estndares de la Unin
Europea (UE) y de la OCDE, no es excesivo. Espaa se encuentra entre los diez
pases de la UE con menor gasto pblico en porcentaje del PIB (43,4% en 2012).
Ello contrasta con la media de la UE (49,9%), as como con la extensin del
gasto pblico en otras grandes economas de la UE como Francia (56,6%), Alemania (45%), Italia (50,7%) y Reino Unido (48,5%). Espaa ha alcanzado este
nivel de gasto pblico solo recientemente. Durante los tiempos de la transicin
espaola a la democracia a finales de los aos 1970, la media de gasto pblico
*Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el
estatus de los Altos del Goln, Jerusaln Este, ni los asentamientos israeles en Cisjordania
segn los trminos del Derecho Internacional.
49
era significativamente inferior a la de la OCDE, reflejando ello un Estado del

bienestar menos desarrollado. La expansin del gasto pblico se aceler durante
los aos anteriores a la crisis financiera, creciendo del 38,4% del PIB en 2005 al
45,2% en 2011. En 2012, los ingresos pblicos espaoles en relacin con el PIB
eran del 36,4%, unos 10 puntos por debajo de la media de la UE, superando tan
solo a Irlanda (34,6%) y la Repblica Eslovaca (33,1%) (CORA, 2013:12).
Figura 1.1
Gasto final de consumo del Gobierno central, 1970-2011
% del PIB
Espaa
OCDE
25
20
15
10
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente:World Bank, World Development Indicators, World Bank, Washington,DC, <http://databank.

worldbank.org> (consultado el 13 de diciembre de 2013).
El sector pblico en Espaa se ha expandido en paralelo al proceso de descentralizacin. Espaa no es solo uno de los pases ms descentralizados de la
OCDE, sino tambin uno de los que ha experimentado una de las ms rpidas
descentralizaciones de los ltimos 15 aos (Figura 1.2). Actualmente, casi la
mitad del gasto pblico es gestionada por las administraciones territoriales (34%
por las CC. AA. y el 12% por las autoridades locales). La descentralizacin se
vio fortalecida por la reforma del sistema de financiacin autonmica en 2009.
Esto fue el resultado de una amplia negociacin en el contexto de la reforma de
los Estatutos de Autonoma, que increment el nivel de autogobierno de los
gobiernos autnomos por medio de la transferencia de nuevas competencias.
Adicionalmente, el gobierno estableci el Fondo de Liquidez Autonmica (FLA)
para proporcionarles financiacin y facilitar los pagos a proveedores.
50
El contexto del desarrollo del Estado en Espaa
Ingresos
Figura 1.2
Cambio en los ingresos y gastos subnacionales, 1995-2009
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
ESP
NLD
-8
ISL
ITA
SVK
SUE
BEL
FIN RCHE
EE.UU. GBR FRA
JPN NZL POR
COR
GRC ALE
HUN
CAN
SUI
LUX
AUT
DIN
NOR
-4
4
Gastos
12
16
Fuente:Blchliger, H. y C. Vammalle (2012), Reforming Fiscal Federalism and Local Government: Beyond
the Zero-Sum Game, OECD Fiscal Federalism Studies, OECD Publishing, Pars, p.118, <http://
dx.doi.org/10.1787/9789264119970-en>.
El tamao del sector pblico en Espaa se refleja tambin en el empleo pblico. El nmero de empleados pblicos alcanz los 3.220.600 en el tercer trimestre
de 2011, cifra que representa el 17,7% del conjunto del empleo, muy similar a la
media de la OCDE. Ello supona un incremento de 288.700 empleados en relacin
con el tercer trimestre de 2007. Sin embargo, para el primer trimestre de 2013, esa
expansin se ha revertido con motivo de una reduccin de 374.800 empleados. El
descenso del empleo pblico desde el tercer trimestre de 2011 (11,6%) ha sido muy
superior al descenso del empleo del sector privado (7,7%) (CORA, 2013:43).
En trminos de su composicin, el empleo pblico refleja el proceso de descentralizacin del Estado espaol. Entre 1982 y 2012, el nmero de empleados
de la Administracin central descendi en un 74%, mientras que aquellos de las
CC. AA. se multiplicaron por 30 y los de las entidades locales, por 4 (CORA,
2013:44). La figura1.4 ilustra la distribucin de los empleados pblicos segn
el nivel de Gobierno en enero de 2012.
En resumen, la Administracin espaola ha crecido de manera importante
durante los ltimos aos. Ello ha sido el resultado de la expansin de los servicios
pblicos y el desarrollo del Estado del bienestar, y se refleja en la evolucin del
gasto pblico y el empleo. El sector pblico espaol es todava ms pequeo que
la media de la OCDE, especialmente en trminos financieros. Al mismo tiempo,
la estructura del sector pblico cambi significativamente debido a la descentralizacin, ya que se canalizaron cantidades ms elevadas de recursos financieros y
51
humanos a los gobiernos subnacionales en un periodo en el que la administracin

central tuvo una considerable contraccin.
Figura 1.3
Empleo en el sector pblico en Espaa, 1985-2010
3.500
3.250
3.000
2.750
2.500
2.250
2.000
1.750
1.500
1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Miles de empleados
Notas:1.Informacin no disponible para los aos 1986-1989. 2.1985: 1985 o ao disponible ms cercano.
3.1990: 1990 o ao disponible ms cercano. 4.Empleo del Sector Pblico: sector general del Gobierno + empresas pblicas.
Fuente:Organizacin Internacional del Trabajo, base de datos LABORSTA, <http://laborsta.ilo.org/default.
html> (consultado el 14 de diciembre de 2013).
Figura 1.4
Distribucin de empleados pblicos por nivel de Gobierno
Datos totales y porcentuales (enero de 2012)
1.600.000
1.351.883
1.400.000
1.000.000
800.000
600.000
597.212
581.861
400.000
200.000
0
23%
24%
1.200.000
Administracin
central
Comunidades
Autnomas
Entidades
locales
53%
Administracin
central
Comunidades
Autnomas
Entidades locales
Fuente:Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA) (2013), Informe de la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas, Gobierno de Espaa, Madrid, p.45, <www.
seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/reforma_aapp/INFORME-LIBRO/INFORME%20LIBRO.PDF>.
52
Las funciones del Estado y el Estado del bienestar

Durante las ltimas dos dcadas, el Estado espaol ha estado incrementando
su papel en el marco del Estado del bienestar y de los recursos utilizados en
materia de educacin, salud y proteccin social. La evolucin demogrfica continuar presionando a las instituciones del Estado del bienestar en los aos venideros.
En educacin, el gasto pblico creci de 17.709 millones de euros en 1992 a
53.092 millones de euros en 2009. Sin embargo, el gasto pblico en educacin
como porcentaje del PIB aument solo ligeramente durante este periodo, entre
el 4,80% y el 5,07%, lo que no fue suficiente para alcanzar la media de la UE en
2008, incluso con la serie de crecimiento positiva desarrollada desde 2001. Las
CC. AA. se han encargado muy significativamente del gasto en educacin.
Mientras que en 1992 proporcionaban el 51,69% de la financiacin pblica para
educacin, en 2009 su contribucin represent el 86,75% del total. Durante el
mismo periodo, el porcentaje de financiacin pblica de la Administracin central descendi del 39,43% al 4,66%.1
Por cuanto respecta al gasto pblico en sanidad, se ha incrementado exponencialmente durante las pasadas dos dcadas, tanto en trminos absolutos como
por habitante y en relacin con el porcentaje del PIB. El gasto pblico en sanidad
creci de 18.258 millones de euros en 1991 a 73.800 millones en 2009. Sin embargo, el gasto pblico en sanidad como porcentaje del total del gasto pblico
decreci del 77,5% de 1991 al 73,6% de 2009, lo que sugiere que una parte de la
demanda de servicios sanitarios se ha derivado al sector privado. El gasto pblico por habitante creci de 468,88 euros en 1991 a 1.606,81 en 2009. Finalmente,
el gasto pblico en sanidad tambin se ha incrementado en relacin con el PIB,
desde el 5,33% de 1991 al 7.04% de 2009, justo por detrs de la media de la UE
(7,3%) pero con una evolucin creciente desde 2001.2
El crecimiento del Estado del bienestar en Espaa tambin ha alcanzado al

gasto en proteccin social, que ha crecido del 20,98% del PIB en 2001 al 25,19%
del PIB en 2009. Mientras que el ltimo todava se encuentra alejado de la media
de la UE (29,51%), la proteccin social es el sector que explica la mayor parte
del incremento del gasto pblico en la pasada dcada. El gasto por habitante se
ha doblado con creces en trminos nominales, desde los 1.845,83 euros de 1991
a los 5.746 de 2009.3
Instituto Nacional de Estadstica, www.ine.es, consultado el 8 de noviembre de 2013.

3
1
2
53
Proteccin
Sanidad Educacin
Social
Tabla 1.1
Gasto pblico en Educacin, Sanidad y Proteccin Social
1991
1995
1998
2001
2004
2009
Unidad
17.709*
20.609
23.999
29.208
36.961
53.092
EUR millones
4,8*
4,61
4,45
4,29
4,39
5,07
18.258
468,88
5,33
24.031
610,11
5,37
28.509
717,71
5,28
1.845,83
20,98
35.079
48.603
73.800
861,44 1.138,46 1.606,81
5,15
5,78
7,04
% del PIB
EUR millones
EUR por habitante
% del PIB
2.454 2.742,74 3.253,09 4.079,32
5.746
EUR por habitante
21,61
25,19
% del PIB
20,19
19,46
20,71
Nota: * Informacin no disponible para 1991. Valores de 1992.

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, <www.ine.es> (consultado el 8 de noviembre de 2013).
El actual modelo de provisin de bienestar social necesitar de una revisin con

motivo de la tendencia demogrfica. La sociedad espaola est envejeciendo; mientras que en 1975 la media de edad era de 33,13 aos, en 2012 haba crecido hasta los
41,54.4 Esto tambin se ha reflejado en un indicador desarrollado por el INE y denominado ndice de Envejecimiento.5 Este ndice ha aumentado exponencialmente
durante las ltimas dcadas, tal y como se demuestra en la figura 1.5.
Figura 1.5
ndice de Envejecimiento
120
100
80
20
0
108,34
2005
2012
81,92
60
40
106,93
35,87
1975
47,25
1985
1995
4
5
blacin menor de 16 aos, a 1 de enero de cada ao.
54
Un segundo fenmeno social de un profundo impacto sobre los servicios pblicos es la inmigracin. Aunque Espaa ha estado recibiendo inmigrantes durante los ltimos aos, el flujo de los mismos ha decrecido (Figura 1.6). Entre 1997 y
2007, Espaa recibi en torno a 4,8 millones de inmigrantes de otros pases. En
2007, los niveles de inmigracin alcanzaron su techo, cuando 920.000 personas
llegaron al pas. Esta situacin puso a prueba las capacidades del Gobierno de
Espaa para responder a las necesidades sociales. De hecho, en 2008 los inmigrantes representaron alrededor del 15% del conjunto de los estudiantes en educacin
secundaria superior en algunas CC. AA. (Zinovyeva et al., 2013). Sin embargo, la
inmigracin result tambin positiva para la Seguridad Social, aadiendo millones
de trabajadores relativamente jvenes para contribuir a la misma. La crisis econmica ha tenido un efecto directo sobre los niveles de migracin, al descender el
flujo de inmigrantes en un 47,5% entre 2008 y 2012.
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Figura 1.6
Total de entradas de poblacin extranjera en Espaa, 1985-2012
Nota: *Cifras no disponibles para 1996.

Fuente:1985-2011: OECD.StatExtracts, <http://stats.oecd.org> (consultado el 14 de diciembre de 2013);
2012: Instituto Nacional de Estadstica, <www.ine.es> (consultado el 14 de noviembre de 2013).
Una tercera dinmica social que merece atencin es la masiva involucracin

de las mujeres espaolas en la economa y en el sector pblico. Las mujeres han
integrado progresivamente la fuerza de trabajo, en particular durante la pasada
dcada. De hecho, la tasa de participacin de mujeres se ha incrementado de
manera continuada desde 2001 (Figura 1.7) y, en unas cotas del 69,3% de la
fuerza laboral o mano de obra en 2012, resulta favorecida en la comparacin con
las medias de la UE a 21 Estados (67,1%), de la UE a 15 Estados (68,1%) o de los
pases de la OCDE (64,6%).
55
Figura 1.7
Tasa de participacin de las mujeres en la fuerza laboral/mano de obra
75
70
65
60
55
53,2
50
51,9
54
56
58
59,5
61,4
62,6
64,5
66,1
67,2
68,3
69,3
2009
2010
2011
2012
45
40
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: OECD.StatExtracts, <http://stats.oecd.org> (consultado el 14 de noviembre de 2013).
Las mujeres han mejorado tambin su representacin en el Gobierno, no solo

a escala de empleados pblicos, sino tambin a escalas poltica y de gestin, en
las que Espaa sale favorecida en comparacin con la media de los pases de la
OCDE. Esto sucede, por ejemplo, en relacin con los cargos ministeriales y
parlamentarios (Figuras1.8 y1.9) (OCDE, 2013a:127).
EL ESTADO DE GOBERNANZA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
Nueva construccin del Estado sobre la tradicin administrativa
La Constitucin Espaola establece las bases de la actual Administracin
pblica y configura la relacin entre el Gobierno y la Administracin
La Constitucin Espaola (CE) de 1978 define tanto el modelo de Estado
como la organizacin territorial de los poderes pblicos. Tambin enmarca el
modelo organizativo de las administraciones pblicas, anclado en los principios
de legalidad, eficiencia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin, objetividad, eficacia y economa en la ejecucin del gasto pblico, as
como la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos. La promulgacin de la Constitucin desencaden un proceso de transformacin de las administraciones pblicas para adecuarlas a las exigencias de un rgimen democrtico y polticamente descentralizado.
56
Figura 1.8
Proporcin de mujeres parlamentarias y de cuotas legales de gnero,
2002 y 2012
Cmaras bajas o nicas del Parlamento
2012
2002
S
Fi ue
nl cia
a
Is ndi
l a
N and
D or ia
Pa inamueg
se a a
s B rca
B ajo
l s
M gic
x a
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E
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Re Re Po ralia
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bl
r
Es ica Est ael
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do lo ia
s U va
ni ca
d
Co os
Irl rea
Tu and
rq a
u
Ch a
Ja ile
H p
un n
gr
a
%
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Nota:Las barras en gris claro representan a los pases con cmaras parlamentarias bajas o nicas que cuentan
con cuotas legales de candidaturas al 21 de enero de 2013. Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por
parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus de los Altos del Goln, Jerusaln Este, ni los
asentamientos israeles en Cisjordania segn los trminos del Derecho Internacional.
Fuente:OCDE (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, Pars, p. 127, <http://dx.doi.
org/10.1787/gov_glance-2013-en>.
Figura 1.9
Proporcin de mujeres ministras, 2005 y 2012
%
60
2012
2005
50
40
30
20
10
or
u
S eg
Fi ue a
nl cia
a
Is ndi
la a
A ndia
us
tr
Su ia
B
D l iza
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Ja ca
p
Co n
r
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H srae
un l
E gr
Es sto a
lo nia
ve
G nia
Tu reci
rq a
u
a
Nota:Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles
pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus de los
Altos del Goln, Jerusaln Este, ni los asentamientos israeles en Cisjordania segn los trminos del
Derecho Internacional.
Fuente:OCDE (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, Pars, p. 127, <http://dx.doi.
org/10.1787/gov_glance-2013-en>.
57
La Constitucin trata de manera diferenciada al Gobierno y a la Administracin pblica, debido a que al Gobierno se le otorga el papel de direccin y
orientacin poltica, as como de director de la Administracin; mientras que la
administracin pblica se define como un instrumento al servicio del inters
general y sujeto a la direccin del Gobierno. Como resultado de ello, el legislador
opta por consagrar una ley al Gobierno (Ley 50/1997) y otra a la organizacin
y al funcionamiento de la Administracin central (Ley 6/1997).
La Constitucin contiene claras directrices sobre cmo debe ser la Administracin que es definida como un poder diferente al Gobierno y directamente
vinculada al servicio del inters general. Su rasgo esencial consiste en su subordinacin a la Ley, bajo la direccin del Gobierno, que la dirige pero es tambin
polticamente responsable de sus acciones. En consecuencia, la administracin
pblica responde a un estricto modelo institucional construido sobre principios
burocrticos (art. 103 de la Constitucin Espaola), y su legitimidad viene de su
papel como ejecutor de la Ley y de su directa dependencia del Gobierno. Esos
principios se aplican a todas y cada una de las administraciones pblicas, sea
cual sea el nivel de Gobierno al que pertenezcan (central, regional o local).
La nueva organizacin territorial del Gobierno: rompiendo con el
centralismo tradicional
Con la promulgacin de la Constitucin espaola, el sistema poltico-administrativo se someti a la transformacin ms importante de su historia reciente:
la creacin de 17 CC. AA., cada una con sus propios rganos polticos y administraciones. A escala poltica, ello significa el establecimiento de un sistema
cuasi-federal, mientras que a escala administrativa implica la institucionalizacin
de nuevos actores y procesos para la toma de decisiones, as como nuevas lneas
de comunicacin con los ciudadanos para la provisin de bienes y servicios
pblicos. Antes de la Constitucin de 1978, Espaa era uno de los pases ms
centralizados de Europa, mientras que en la actualidad es uno de los ms descentralizados en recursos y poder poltico asignados a los niveles subnacionales
de Gobierno.
La Constitucin estableci dos niveles optativos de autonoma para sus
territorios: uno reducido, pero fcilmente accesible (conocido como la va
lenta), en calidad de paso intermedio para obtener un nivel mximo de autonoma tras cinco aos; y otro que desde el primer momento conceda la opcin
de obtener el mximo posible de autonoma (la va rpida). Las denominadas
Comunidades Histricas (Catalua, el Pas Vasco y Galicia), as como Andaluca, optaron por ese nivel ms elevado de autonoma, mientras que la
mayora de las CC. AA. apostaron (en un primer momento) por uno ms reducido. Catalua, el Pas Vasco, Galicia y Andaluca celebraron referndums para
58
la aprobacin de sus Estatutos de Autonoma.6 Todas las CC. AA. fueron

constituidas entre finales de los aos 1970 e inicios de los 1980.
A inicios de la dcada de 1990, se evidenci que la va lenta no haba otorgado autonoma plena y que la pretendida uniformidad constitucional no se
haba logrado. Por consiguiente, los principales partidos polticos suscribieron
el Pacto Autonmico para que el Gobierno central transfiriese competencias
y llevase a cabo modificaciones estatutarias al objeto de concluir el proceso
autonmico al final de esa dcada. Desde entonces, todas las CC. AA. han gozado prcticamente de las mismas capacidades, y sus instituciones polticas
(parlamentos, gobiernos y presidentes) cuentan con similares funciones, aunque
todava permanecen algunas diferencias y peculiaridades (por ejemplo, en relacin con la legislacin lingstica en las CC. AA. con idioma propio; o en derecho civil, que por razones histricas es especfico para algunos territorios).
La configuracin del Estado autonmico tiene indudables ventajas, puesto que
implica una Administracin ms cercana a los ciudadanos, lo que, combinado con
el principio de la solidaridad anclado en la Constitucin, dota a la ciudadana del
acceso a los servicios pblicos esenciales en condicin de igualdad en todo el territorio. Sin embargo, el sistema constitucional es particularmente complejo respecto
a la atribucin de competencias, y muchas de las reas de polticas son objeto de
una responsabilidad compartida por dos o ms administraciones, lo cual debilita la
posibilidad de la rendicin de cuentas y generan duplicidades. El denominado principio de una Administracin, una competencia que gua la descentralizacin en
otros pases no se incluye dentro del sistema constitucional espaol.
La distribucin de competencias entre diferentes niveles de gobierno se define
por la Constitucin como una clusula inconclusa o abierta; esto es, competencias
que pueden, de manera opcional, ser asumidas por las CC. AA. o compartidas con
otros niveles de gobierno. Si bien ello debiera generar alguna heterogeneidad y
falta de determinacin en las competencias asumidas por las CC. AA., se trata de un
problema comn a muchos pases federales o descentralizados. En el caso
de la Justicia, por ejemplo, mientras que la Constitucin centraliza su administracin en el Gobierno central, en la prctica, el Gobierno central ha transferido aspectos relevantes de su gestin a diferentes CC. AA., tales como la provisin de
recursos humanos, econmicos y materiales. Esas transferencias han sido realizadas de manera gradual, y en ocasiones incompleta, dando como resultado un mapa
competencial heterogneo. Algunos expertos y agentes han pedido una reconsideracin de esta distribucin desnivelada, dadas las dudas existentes sobre su contribucin a una ms eficiente administracin de la justicia.
La descentralizacin ha supuesto un rpido crecimiento tanto del gasto como
del empleo pblico en las administraciones subnacionales, que no siempre se ha
6
Debe hacerse notar que mientras que la participacin de ciudadanos en Catalua y el Pas Vasco fue del 60%, en Galicia fue relativamente baja, en torno al 28%.
59
visto acompaada de la consiguiente reduccin en el Gobierno central. A la hora

de conformar sus administraciones, muchos gobiernos regionales han reproducido el modelo del Gobierno central, generando estructuras ineficientes. Al
mismo tiempo, el proceso de construccin y consolidacin de las administraciones regionales supuso un inmenso esfuerzo institucional, que pudo desviar la
atencin de otras reformas administrativas, como aquellas que pretendan desarrollar una gestin ms orientada a la prctica, las cuales fueron comunes en los
pases de la OCDE durante ese mismo periodo.
La estructura poltica espaola, el crecimiento en recursos pblicos, el continuo proceso de transferencia de competencias a las CC. AA. y el elevado nivel
de autonoma disfrutado por las mismas, ha provocado una importante proliferacin de instituciones pblicas. Algunas de estas fueron entidades convencionales, como los defensores del pueblo o los rganos de control interno, pero
muchos otros no fueron convencionales, como fundaciones o empresas pblicas.
Tal y como se subraya ms adelante, el ltimo fenmeno fue tambin experimentado por el Gobierno central, en algo que algunos observadores vinculan a estrategias de salida desde un rgido rgimen administrativo de la administracin
pblica. La racionalizacin de esas estructuras se ha convertido en el enfoque
central de la consolidacin fiscal y de la reforma administrativa en s misma.
La crisis fiscal y la percepcin social del excesivo coste del modelo descentralizado han puesto al modelo del Estado autonmico espaol en el centro del
debate poltico. Sin embargo, los ciudadanos todava defienden la descentralizacin: la ventaja de tener una gestin pblica ms cercana a la ciudadana ha sido
identificada como una ventaja por el 43,5% de la poblacin espaola. Adems,
el 31,6% prefiere el actual modelo autonmico, mientras que menos del 13,5%
de la poblacin preferira un modelo con un mayor o menor grado de autonoma.
Por el contrario, solo el 23,1% de la poblacin espaola preferira un modelo de
gestin pblica centralizada y la disolucin del modelo autonmico (CIS, 2012).
Sin embargo, estas posturas favorables no deben eximir que las reformas administrativas alcancen tanto el nivel regional como el local. La coordinacin horizontal y vertical es crucial para apuntalar la eficacia financiera y administrativa
de las CC. AA., incrementando la confianza social y reforzando al Estado espaol como conjunto (CIS, 2012).
Cambiando de la tradicin legalista a una administracin gerencial
Espaa hered una fuerte tradicin administrativa napolenica, en la que las
leyes administrativas eran promulgadas para regular las actividades pblicas y
las relaciones entre la Administracin y los ciudadanos. Muchos estudios han
hecho notar que el incentivo predominante de cumplir con la legislacin dificulta una cultura real de estimacin o evaluacin de la Administracin pblica espaola. Algunos intentos han sido realizados para modificar esta situacin en el
pasado reciente, como por ejemplo la Ley 28/2006 sobre la creacin de agencias
60
estatales para la mejora de los servicios pblicos.7 Asimismo, para proveer de

ms autonoma administrativa, esta ley pretenda permitir a la ciudadana una
clara visualizacin de los objetivos y los resultados de las entidades pblicas, as
como hacer a sus gestores responsables. La ley tambin buscaba promover la
cultura de la evaluacin, basada en la obtencin de objetivos claros y medibles
orientados hacia la provisin de servicios pblicos de calidad. Esto inclua la
creacin de la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), con el propsito de medir y evaluar el impacto
final de las polticas y los servicios pblicos. Sin embargo, la falta de implementacin de muchas de estas iniciativas, la limitada cultura de la evaluacin, o el
pesado diseo operativo y la resistencia al cambio, han limitado severamente el
impacto tanto de la ley como del trabajo de la AEVAL.
Respondiendo a la misma tradicin administrativa, los desafos para la gestin
pblica tienden a dirigirse en Espaa a travs de la promulgacin de leyes y reglamentos. Sin embargo, esta legislacin no siempre influye en la gestin como
podra esperarse y los gestores no necesariamente hacen uso de todas sus capacidades potenciales, tal y como tuvieron en mente los legisladores.
Como se analizar ms a fondo en este estudio, el Gobierno de Espaa debe
poner mayor nfasis en la estructura de incentivos para motivar a gestores y
empleados pblicos, y reforzar la evaluacin como fuente de retroalimentacin
que genere un clima de mejora continua en todos los niveles de la Administracin
pblica espaola. La nueva cultura de la transparencia y la gestin de la informacin supone una oportunidad extraordinaria en este sentido.
Profesionalizacin de la Administracin pblica
Durante aos, se ha producido un intento de profesionalizacin de los niveles
de gestin superior del Gobierno central como garanta de eficacia, imparcialidad
y neutralidad de la Administracin en Espaa. Sin embargo, desde la promulgacin de la Ley 6/1997, los secretarios de Estado y los secretarios generales son
designados sin mayores criterios de seleccin; los funcionarios restantes con
responsabilidades de gestin, como los subsecretarios y los directores generales
se seleccionan de entre los funcionarios de grupo A. Mientras que esas designaciones se basan en la confianza poltica, la capacidad profesional es una condicin sine qua non. Los principios de seleccin basados en el mrito y el de
sempeo establecidos segn la legislacin de funcin pblica se aplican por
completo en aquellos puestos por debajo del nivel del director general. A todos
ellos les es exigible una responsabilidad profesional, personal y directa por la
gestin desarrollada, y quedan sometidos al control y evaluacin por el rgano
superior o directivo correspondiente.
7
www.boe.es/boe/dias/2006/07/19/pdfs/A27124-27132.pdf.
61
Los empleados pblicos pueden contraer responsabilidades polticas o convertirse en miembros del Parlamento, con la garanta de retorno a su puesto
anterior en la Administracin pblica. Esto hace que los lmites entre la poltica
y la Administracin no queden del todo claros. De otro lado, puesto que los
funcionarios pblicos son la principal fuente de asesoramiento sobre polticas,
la influencia de la burocracia del Gobierno es elevada. Al mismo tiempo, la
movilidad entre el sector pblico y el privado no es demasiado alta en comparacin con otros pases de la OCDE, lo que podra generar una cultura administrativa muy endogmica.
Resulta importante hacer notar que, segn las estadsticas de la OCDE, la
remuneracin de los puestos superiores en la Administracin pblica espaola
es considerablemente inferior que la media de la OCDE, tal y como aparece en
la figura 1.10.
Figura 1.10
Remuneracin anual en la Administracin central, 2011
Paridad de compra en dlares norteamericanos
Espaa
300.000
OCDE
250.000
232.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
116.000
57.000 50.000
Nivel secretarial
(empleados generales)
89.000
Profesionales con
experiencia
115.000
126.000
Gestores a nivel medio

(posiciones D3)
145.000
Altos cargos
(posiciones D1)
Fuente:OCDE (2012), Survey on Compensation of Employees in Central/Federal Governments, OCDE,

Pars.
Estabilidad y cambio: capacidad de reforma en Espaa

La administracin pblica en Espaa ha experimentado algunos cambios
importantes en los veinte aos previos a las actuales reformas. Aquellas reformas
fueron fomentadas mayormente por la integracin espaola en Europa. Esta
seccin revisar algunas de esas reformas, incluido el proceso de convergencia
de la Unin Econmica y Monetaria (UEM), el progresivo fortalecimiento de la
estabilidad presupuestaria necesaria para cumplir con los requisitos del Pacto de
62
Crecimiento y Estabilidad, as como el Estatuto Bsico del Empleado Pblico

(EBEP) de 2007. Las lecciones derivadas de reformas anteriores son indudablemente relevantes como fuente de inspiracin para la planificacin y la implementacin de nuevas reformas.
Convergencia con la UEM
La crisis econmica de la primera mitad de los aos 1990 dificult la convergencia econmica de Espaa con la UEM. En 1993, el crecimiento econmico era del 1% y la inflacin, del 5%. Durante este periodo asistimos a los mayores incrementos de gasto pblico, como consecuencia de un significativo
dficit presupuestario, que en 1995 alcanz el 7% del PIB. En este contexto, se
requera una urgente y extensa reforma econmica y fiscal.
El proceso de reforma pretenda asegurar el cumplimiento de los criterios
nominales de convergencia establecidos en el Tratado de Maastricht. Por ello, se
desarrollaron diferentes ajustes polticos y fiscales, incluyendo, entre otros, la
modernizacin y la privatizacin de las empresas estatales y la reorganizacin
del sistema de la Seguridad Social, todo ello con el objetivo de reducir tanto el
dficit como la deuda pblicos.
En 1996, cumplir con los requisitos para formar parte del proceso de integracin
europea pas a ser una absoluta prioridad. Incluso sin unanimidad en el Parlamento, el Gobierno obtuvo suficiente apoyo poltico para llevar a cabo las reformas
pertinentes. Ello posibilit el refuerzo de la estabilidad monetaria, la eliminacin
de las incertidumbres y la prima de riesgo de las tasas de inters, la eliminacin
de los costes de transaccin derivados de los tipos de cambio en las transacciones
europeas y el aumento de la transparencia en la determinacin de los precios.
En este contexto, Espaa, al igual que otros pases europeos, cambi sus
polticas presupuestarias, priorizando la consolidacin y la disciplina fiscal. En
1996 se cre una Oficina Presupuestaria dependiente del presidente del Gobierno, con el objetivo de monitorizar mejor las cuentas pblicas y as cumplir con
los criterios de convergencia. La subsiguiente reduccin del dficit en Espaa
(seis puntos del PIB entre 1995 y 1999, el doble de la media del rea euro), junto
al clima de recuperacin econmica y a los bajos tipos de inters, permitieron
un descenso sostenido en la ratio deuda/PIB desde 1997.
El ajuste presupuestario fue liderado por la reduccin del gasto pblico, complementada por un ligero aumento de los ingresos. Entre 1995 y 1999, el gasto
cay del 44,4% al 39,9% del PIB, mientras que los ingresos se incrementaron del
37,2% al 38,7% del PIB. Entre las partidas de gasto, la reduccin afect tanto al
gasto corriente como a las inversiones. La reduccin del coste de la financiacin
de la deuda pblica fue especialmente notable, al descender del 5,1% al 3,5% del
PIB. Ello se vio favorecido por las expectativas creadas por la moneda nica,
que eliminaba el riesgo del tipo de cambio entre los pases miembros y que re63
duca la tasa de inters de la deuda. Los salarios pblicos tambin moderaron su

peso dentro del PIB, esencialmente como resultado de las congelaciones salariales entre 1994 y 1997.
En el lado de los ingresos, una profunda reforma en el Impuesto sobre la
Renta de las Personas Fsicas entr en vigor en enero de 1999,8 contribuyendo a
promover la actividad econmica y el empleo por medio de una nueva y simplificada estructura impositiva. Debe tambin hacerse notar que parte del crecimiento de los ingresos pblicos vino de impuestos indirectos, esencialmente
como resultado del incremento de la tasa del Impuesto sobre el Valor Aadido
(IVA), y el comienzo del boom inmobiliario. La Ley 24/1997 contribuy a la
consolidacin y la racionalizacin de la Seguridad Social,9 separando las fuentes
de financiacin del Gobierno central y del sistema de la Seguridad Social, y
reforzando el sistema contributivo y su proporcionalidad. Como resultado, los
beneficios sociales redujeron su peso en el PIB y el sistema de la Seguridad
Social registr supervit desde 1999.
La reestructuracin y la subsiguiente privatizacin de empresas estatales, que
previamente haban disfrutado de posiciones dominantes en industrias clave, adems de la introduccin de la competencia, produjo un aumento de la eficacia, as
como un incremento de las oportunidades de inversin. El proceso de privatizacin,
que afect a grandes compaas estatales como Telefnica, Endesa, Repsol o Argentaria, tuvo el doble objetivo de contribuir a la promocin de una economa de
mercado y a la asignacin de recursos en un marco de competencia. Las ganancias
derivadas de las privatizaciones alcanzaron los 12.000 millones de euros anuales
en 1996 y 1997,10 lo que supuso ms del 2,5% del PIB, e implic una dramtica
reduccin de la presencia del sector pblico en numerosas reas.
El gobierno lider un extenso proceso de consulta y publicidad para apoyar
las reformas. El Gobierno y los sindicatos (Comisiones Obreras y Unin General
de Trabajadores), firmaron un acuerdo sobre la consolidacin y racionalizacin
del sistema de la Seguridad Social. El hecho de que diferentes grupos hubieran
contribuido a la confeccin del programa de reformas, facilit su implementacin. Igualmente, la reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas
se bas en un informe preparado por una comisin de expertos, que propuso una
nueva y simplificada estructura impositiva, al objeto de contribuir al estmulo
de la actividad econmica y de la creacin de empleo. Campaas de concienciacin subrayaron tanto la necesidad como los beneficios de la convergencia espaola, mostrando a la ciudadana los efectos positivos del comercio exterior o el
aumento de la transparencia en la determinacin de los precios. Ello fue ampliamente apoyado por sustanciales flujos derivados de los Fondos Estructurales de
www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/NormativaDoctrina/Tributaria/IRPF/LEY%2040.
pdf.
9
www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1997-15810.
10
Consejo Consultivo de Privatizaciones, http://.es/es/ccp_index.php.
8
64
la UE. Durante un largo periodo, Espaa permaneci como receptor neto de

fondos europeos, a una escala cercana al 1% del PIB anual.
Las reformas atrajeron el inters y el apoyo de los ciudadanos espaoles.
Una encuesta del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) en 1997, acerca
del proceso de integracin europea,11 indicaba que ms de la mitad de los encuestados crean que la pertenencia de Espaa a la UE era beneficiosa, comparado con el 18% que la consideraba perjudicial. Adems, el 37% pensaba que
la adhesin al euro sera beneficiosa para los intereses de los espaoles, mientras que solo el 23% la consideraba negativa.
Una vez que Espaa cumpli con los requisitos para formar parte de la UEM,
los tipos de inters cayeron y los de cambio se estabilizaron, creando incentivos
para las inversiones productivas y la expansin de la demanda agregada. El dficit fiscal y la deuda pblica bajaron del 7,2% y el 69,3% en 1995 al 0,9% y al
66,5% en 2000 (Figura 1.11).
Mientras que las circunstancias econmicas de finales de la dcada de 1990
fueron muy diferentes respecto al ambiente de crisis que ha englobado a la mayora de los pases de la OCDE desde 2008, el esfuerzo por combinar austeridad
fiscal con reformas estructurales, y su capacidad para crear un ciclo virtuoso de
polticas crebles y confiables en la economa espaola, con una reduccin notable de la prima de riesgo, suponen un buen ejemplo a seguir hoy en da.
Promoviendo la estabilidad fiscal
La estabilidad presupuestaria fue incorporada por primera vez al sistema
legal espaol en 2001, con la publicacin de la Ley 18/2001, General de Estabili
dad Presupuestaria, adems de la Ley Orgnica 5/2001. La Ley 18/2001 pretenda asegurar la sostenibilidad presupuestaria a travs del establecimiento de
normas fiscales que disciplinasen el proceso de toma de decisiones de ndole
poltica, para mejorar las expectativas de los agentes econmicos e incentivar
una asignacin ms eficiente de recursos pblicos. La ley era congruente con los
principios del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE, que dispone limitaciones al dficit del Gobierno y a la deuda pblica de los integrantes de la UEM.
La Ley Orgnica 5/2001 tambin buscaba establecer mecanismos de coordinacin presupuestaria entre el Gobierno central y las CC. AA. Los rasgos esenciales de la ley consistan en el establecimiento de la denominada regla del dficit
cero para el conjunto del Gobierno, as como un lmite anual de gasto no financiero, aplicable solo al Gobierno central.
En 2006, la Ley 15/2006 y la Ley Orgnica 3/2006 reformaron el marco de
la estabilidad presupuestaria, con el propsito de hacer reglas fiscales ms flexi11
http://.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Marginales/2640_2659/2641/e264100.html.
65
bles en funcin de la situacin econmica, incrementando el margen de maniobra de la poltica fiscal para compensar el ciclo econmico, e incrementar el
compromiso de las CC. AA. Lo ltimo responda a las tensiones polticas surgidas por la implementacin en 2001 de la legislacin fiscal, que incluy recursos
interpuestos ante el Tribunal Constitucional. Como diferentes CC. AA. no se
implicaron en la reforma, la legislacin de 2001 no fue capaz de alcanzar el
apoyo necesario, diluyndose su eficiencia general.
Durante los pasados aos, la consolidacin fiscal ha sido una preocupacin

acuciante en Espaa. Entre 2007 y 2009, el saldo presupuestario del conjunto
del Gobierno se vio seriamente deteriorado en casi 13 puntos porcentuales del
PIB la peor dinmica en la OCDE tras Islandia e Irlanda, mientras que la
deuda pblica bruta inici una espiral ascendente sin expectativas de modificacin hasta 2015-2016 (Figura 1.11). El deterioro fiscal se debi a un conjunto de motivos, incluidas las presiones de gasto subyacentes antes de la crisis,
una respuesta fiscal inicial muy expansiva, una contraccin econmica ms
profunda de lo previsto, la explosin de la burbuja inmobiliaria, la falta de
restricciones en algunos gobiernos subnacionales, el coste fiscal derivado del
apoyo al sector financiero, o los crecientes costes de la refinanciacin de la
deuda. Segn estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), los dos
ltimos factores explican tanto como un tercio del incremento de la ratio entre
deuda y PIB en Espaa entre 2007 y 2013.
Figura 1.11
Espaa, balanzas fiscales y deuda bruta del conjunto del Gobierno,
1995-2012
Porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB)
Balanza fiscal del conjunto del Gobierno
como % del PIB
OCDE
120
Espaa
OCDE
100
80
60
40
20
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Espaa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
Deuda bruta del conjunto del Gobierno

como % del PIB
Nota:Las cifras sobre la balanza fiscal corresponden a la definicin de prstamo neto al Gobierno de los
pases de la OCDE. Las cifras sobre la deuda bruta corresponden a las responsabilidades financieras
brutas del conjunto del Gobierno.
Fuente:OCDE (2013), OECD Economic Outlook No. 94, OECD Economic Outlook: Statistics and
Projections (database), <http://dx.doi.org/10.1787/data-00676-en>.
66
La presin derivada de los mercados financieros, junto con el incremento de

la prima de riesgo del pas, amenazaron seriamente a las finanzas pblicas espaolas, fomentando la disciplina fiscal como objetivo central de la poltica
econmica, buscando restaurar la confianza en los mercados financieros, reduciendo los tipos de inters y asegurando la sostenibilidad a largo plazo. Para ello,
el Gobierno acord con la UE un programa de estabilidad presupuestaria a
medio plazo, y se ha preocupado por implementar con rapidez el Tratado Europeo de Estabilidad, Coordinacin y Gobernanza de 2012 por medio de un conjunto de reformas institucionales.
Los objetivos fiscales actuales estipulan que Espaa debi lograr el 6,5% del
dficit del PIB en 2013, el 5,8% del PIB est previsto para 2014, el 4,2% del PIB
para 2015 y, por ltimo, el 2,8% del PIB en 2016 (Tabla1.2).12 Esos objetivos
deberan estabilizar la deuda pblica en alrededor del 100% del PIB al final de
ese periodo. Para ello, el Gobierno espaol ha adoptado un conjunto de medidas,
algunas de las cuales nos retrotraen a 2010, pero que han sido significativamente ampliadas y reforzadas por la actual Administracin desde su llegada al cargo
a finales de 2011. Un tercio de la consolidacin acumulada entre 2010 y 2015
debe provenir del incremento impositivo, mientras que los dos tercios restantes
se espera que provengan de los recortes en el gasto del Gobierno central, adems
de otras limitaciones para los gobiernos subnacionales (Figura 1.12). Todo esto
engarza con la composicin de los planes de consolidacin fiscal en otros pases
de la OCDE (OCDE, 2012c).
Tabla 1.2
Balance del conjunto del Gobierno para 2012 y objetivos
del periodo 2013-2016
Gobierno central
Corporaciones locales
Seguridad Social
Total
2012
2013
2014
2015
2016
-4,2
-3,8
-3,7
-2,9
-2,1
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
-1,8
-1,3
-1,0
-1,4
-6,8
-6,5
-1,0
-1,1
-5,8
-0,7
-0,6
-4,2
-0,2
-0,5
-2,8
Nota:No se incluye el impacto aislado del dficit proveniente de la reestructuracin de operaciones del sistema financiero.
Fuente: Basada en informacin del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (MINHAP).
12
Dichos objetivos deben alcanzarse a menos que el crecimiento del PIB sea inferior al esperado,
supuesto en el que podrn operar, al menos en parte, mecanismos automticos de estabilizacin.
67
Figura 1.12
Composicin de la consolidacin fiscal
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Reducciones de gasto
2012
Aumento de ingresos
2013
Nota:La composicin de la consolidacin se debe a las reducciones en el gasto y al aumento de los ingresos
en el ao en curso (acumulado, total 100%).
Fuente:OCDE (2012), OECD Fiscal Consolidation Survey 2012, OCDE, Pars; Spanish Ministry of
Finance (2012), Stability Programme 2012; OCDE (2011), Restoring Public Finances: Fiscal
Consolidation in OECD Countries, OECD Journal on Budgeting, Vol.11/2, OECD Publishing,
Pars, <http://dx.doi.org/10.1787/budget-v11-2-en>.
Las medidas fiscales incluyen un aumento del Impuesto sobre el Valor

Aadido (IVA), el impuesto sobre el ahorro y el impuesto sobre bienes inmuebles; los recortes en el gasto incluyen una proporcin de reemplazo del 10% de
la plantilla que se jubilaba en 2011 y del 0% en 2012, en ambos casos con excepciones, una congelacin salarial del conjunto del Gobierno y la suspensin de
la paga extraordinaria de los empleados pblicos de los diferentes niveles
de la Administracin, medidas para racionalizar el gasto sanitario y reformas de
las pensiones, entre otras. Los gobiernos regionales y locales fueron sujetos a
estrictos objetivos de equilibrio nominal y aplicaron sus propias medidas de
consolidacin. Algunos resultados preliminares de esos esfuerzos han supuesto la reduccin de 374.800 empleados pblicos en todos los niveles de Gobierno desde el tercer trimestre de 2011, as como una reduccin de la inversin
pblica que se espera supere el 10% en 2014. La OCDE estima que, segn los
planes actuales, el gasto primario del conjunto del Gobierno disminuya del
44,9% del PIB en 2009 al 39,3% del PIB en 2014, con una mejora del ajuste
cclico del equilibrio del 9,7% del PIB al -1,8% del PIB en el mismo periodo.
Tal y como muestra la tabla 1.2, todos los niveles de Gobierno contribuyen a
los citados resultados.
El camino hacia la reforma del marco fiscal fue liderado por la reforma
constitucional de 2011 que introdujo el objetivo del equilibrio estructural
para el conjunto del Gobierno. A ello sucedi la Ley Orgnica sobre Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera promulgada en 2012 (Cua68
dro 1.1).13 Esta ley se aplica a todos los niveles de Gobierno e incluye: i) un lmite
de la deuda del 60% del PIB para conjunto del Gobierno; ii) el objetivo del equilibrio estructural para el conjunto del Gobierno; iii) el equilibrio presupuestario
nominal de los gobiernos locales; iv) la prioridad del servicio de la deuda pblica
sobre otros gastos; v) requisitos para armonizar la contabilidad y los informes financieros peridicos de todas las entidades pblicas; vi) mecanismos para asegurar el cumplimiento de los objetivos fiscales de los gobiernos subnacionales.
Cuadro 1.1
Nuevas medidas presupuestaria aplicadas desde 2012
En abril de 2012, entr en vigor una legislacin que requera un equilibrio fiscal estructural
y limitaba la deuda pblica al 60% del PIB de 2020 en adelante. Tambin limitaba el crecimiento del gasto del Gobierno a un crecimiento nominal nacional a medio plazo del PIB
a cada nivel de Gobierno y con efectos inmediatos. Un dficit estructural ms elevado de
hasta un 0,4% del PIB sera aceptable en tanto en cuanto se implementasen las reformas
estructurales con un impacto positivo en el presupuesto a medio plazo. Los gobiernos regionales y el Gobierno central podran incluso alcanzar ocasionalmente un dficit superior
en situaciones especficas. Para 2020, la deuda del conjunto del Gobierno debe reducirse
como mnimo en dos puntos porcentuales anuales del PIB al ao, en los casos en los que
el crecimiento anual real del PIB o el crecimiento neto del empleo alcancen, por lo menos,
el 2%, hasta que la deuda disminuya al 60% del PIB. El dficit estructural del conjunto del
Gobierno debe bajar en una media del 0,8% del PIB cada ao, a lo que los gobiernos central y regionales debern contribuir. Cualquier Administracin que exceda esos lmites
ser sancionada con la imposibilidad de emitir ms deuda. La ley establece requisitos ms
elevados en los informes de ejecucin presupuestaria. Los presupuestos deben ser presentados en los trminos de contabilidad nacional. Los resultados presupuestarios deben presentarse mensualmente en el caso de las regiones y trimestralmente en el de los municipios. Si el Gobierno central detecta algn riesgo de incumplimiento puede emitir una
alerta temprana, tras la cual la Administracin concernida tiene un mes para actuar. Si las
acciones se consideraran insuficientes, el Gobierno central puede intervenir, por ejemplo,
retirando la autorizacin para que la Administracin concernida emita deuda o interviniendo en el gasto discrecional y en las decisiones sobre ingresos.
Si no se alcanzase un objetivo anual, se desarrollara un plan para corregir la desviacin
en el plazo de un ao. Si el plan no se cumpliera, se aplicara un rgimen de sanciones.
La Administracin incumplidora no tendra acceso a crdito adicional y debera depositar el 0,2% de su PIB nominal en el Banco de Espaa. Dichos fondos solo podran
retirarse una vez que las medidas de correccin hubieran sido implementadas. Si ello
no se realizara en tres meses, la Administracin tendra que pagar intereses sobre el
depsito y tras otros tres meses recibira una multa. Los niveles superiores de gobierno
no asumiran las obligaciones de los niveles inferiores.
Fuente:OCDE (2012), OECD Economic Surveys: Spain, November 2012 Overview, OECD
Publishing, Pars, <www.OCDE.org/eco/surveys/SPAIN2012OverviewFV.pdf>.
La nueva Ley Orgnica vino a sustituir a la anterior Ley Orgnica de 2001, as como a la Ley General
13
69
Segn la Ley Orgnica, la implementacin de la coordinacin, supervisin y

ejecucin de las obligaciones fiscales de los gobiernos subestatales se realiza por
medio del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las CC. AA. y de la Comisin Nacional de Administracin Local. Ello ha contribuido no solo al xito de
los objetivos fiscales agregados sino tambin a una mejora notoria de la calidad
de las cuentas pblicas, as como a la frecuencia y transparencia de las cifras
relativas a la ejecucin presupuestaria. Gracias a ello, en la actualidad las cifras
de la ejecucin presupuestaria se publican mensualmente en trminos de contabilidad nacional, consolidadas a escala de la Administracin central, la Seguridad Social y las CC. AA.
Se espera que la Ley Orgnica se complemente con la creacin de la nueva
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF), que asesora en
poltica presupuestaria a todos los niveles de Gobierno. Esta autoridad debera
operar desde inicios de 2014 e informar sobre: i) el marco macroeconmico del
presupuesto y el programa de estabilidad; ii) la implementacin de la poltica
fiscal y de las potenciales desviaciones sobre los objetivos previstos; iii) los
planes de consolidacin fiscal del Gobierno central y de las comunidades autnomas; iv) el presupuesto de las administraciones pblicas; v) la operacin de
los mecanismos de correccin establecidos por la Ley Orgnica y la concurrencia de circunstancias excepcionales previstas en la citada ley. Para ello, la AIRF
tendr autonoma administrativa y su presidente ser designado por el Consejo
de Ministros, tras su aprobacin por el Parlamento, para un plazo de seis aos.
Los progresos alcanzados por Espaa en la restauracin de las finanzas pblicas y en el desarrollo de instituciones fiscales durante los ltimos aos resultan particularmente relevantes en relacin con las anteriores dinmicas de las
finanzas pblicas. En concreto, el periodo de diez aos anterior a la crisis se
caracteriz por un crecimiento sistemtico del gasto pblico, as como por un
radical proceso de descentralizacin fiscal que transfiri muchos recursos y
responsabilidades a los gobiernos subnacionales. Entre 1995 y 2007, el gasto
pblico en Espaa creci acumulativamente en un 20% en trminos reales, muy
en relacin con el crecimiento del PIB. Ello ocurri despus de un periodo de
expansin sustancial del Gobierno desde inicios de los aos 1980, en el que
Espaa construy su Estado del bienestar.
El Estatuto Bsico del Empleado Pblico
La Ley 7/2007 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP) es la principal norma regulatoria de las diferentes categoras de servicio pblico en Espaa. Esta ley sustitua y ampliaba la legislacin previa, particularmente la Ley
30/1984 de medidas para la reforma de la funcin pblica, as como la preconstitucional Ley del Servicio Civil de 1964. Por ello, el EBEP vino a rellenar un
vaco en la legislacin para el servicio pblico por medio de la creacin de un
marco normativo nico para su gestin.
70
Los principales objetivos de esta reforma fueron: i) establecer un modelo

homogneo de servicio pblico, con un marco bsico aplicable a todos los empleados pblicos; ii) implementar legislacin especfica para los altos cargos al
objeto de hacerlos responsables de la consecucin de los objetivos de sus organizaciones; iii) homogeneizar la estructura salarial de todas las administraciones,
fijando un salario bsico y permitiendo pagos complementarios a discrecin de
cada una de las administraciones; iv) poner en marcha la evaluacin del desempeo, vinculada a los incentivos por el mismo.
Para ello, se cre una comisin especializada, que sigui un esquema participativo que involucraba a representantes de las CC. AA., los gobiernos locales, los sindicatos as como otros actores. El informe resultante tuvo en
cuenta todos los puntos de vista y los debates, aportando un anlisis imparcial
de la situacin del empleo pblico, sus valores, fortalezas y debilidades. El
informe supuso la base de la elaboracin de la ley. El debate parlamentario
permiti ms de 300 enmiendas a la ley, que finalmente se aprob en abril de
2007. Una de las cuestiones ms complicadas fue la relativa al mbito de aplicacin del EBEP. Tras largos debates, se decidi que incluyera a todos los
miembros de plantilla que trabajasen para las administraciones pblicas, incluidos los trabajadores temporales.
Las lneas principales de accin de este estatuto de los empleados pblicos
incluyen el servicio a la ciudadana y al inters general, igualdad, mrito y capacidad como principios del proceso de seleccin y promocin; la igualdad de
gnero; la objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio; la eficiencia en la planificacin y la gestin de los recursos humanos; la formacin y la
cualificacin profesional permanente de los empleados pblicos; la transparencia; la evaluacin y la rendicin de cuentas; la jerarqua en la distribucin, gestin
y desarrollo de las funciones y tareas; la negociacin colectiva y la participacin;
y la cooperacin entre las administraciones pblicas.
A pesar de ello, debido a la falta de implementacin de muchas de estas iniciativas, los objetivos de la reforma se han frustrado parcialmente. En el caso de
la evaluacin del desempeo, por ejemplo, la ley prevea solamente un marco
muy genrico, estableciendo que las administraciones pblicas podran establecer sistemas que permitiesen la evaluacin del desempeo de sus empleados, de
acuerdo con los criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminacin. El Gobierno determinar los efectos de la evaluacin en la carrera
horizontal, la formacin y la provisin de trabajos as como en la percepcin de
remuneraciones complementarias.14 Todo esto hizo del estatuto el mnimo comn denominador que requera de ms legislacin para ser efectivo, as como de
importantes decisiones y acciones de gestin, apoyadas por el liderazgo poltico.
Muchas de esas regulaciones jams fueron promulgadas y el compromiso pol14
Artculo 20 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, www.boe.es/buscar/act.php?id=BOEA-2007-7788&tn=1&p=20131230&vd=#a20.
71
tico estuvo ausente del proceso. Esta experiencia supone un buen ejemplo de la
limitacin de los enfoques legales en las reformas de la gestin pblica, en las
cuales, dado que a menudo se requieren reformas legales, la aprobacin jurdica
est lejos de ser suficiente para asegurar el impacto.
Para lidiar con esas limitaciones, el Gobierno necesitara desarrollar una legislacin especfica orientada a alcanzar los objetivos de la reforma de 2007,
especficamente flexibilizar el servicio pblico con una mayor movilidad funcional y geogrfica, procesos de seleccin y desarrollo de carrera, la creacin de
un Estatuto de Altos Cargos y el desarrollo de un sistema de evaluacin del
desempeo. De esa manera, cabran las mejoras en la transparencia de los sistemas de remuneracin pblica en los diferentes niveles de Gobierno. A este respecto, podra analizarse dar un paso adelante en la estandarizacin de las remuneraciones complementarias en la Administracin pblica. La conexin entre el
EBEP y la CORA, as como el papel de la gestin de recursos humanos en
el proceso de reforma de la gobernanza sern desarrollados en el captulo 3.
Desafos institucionales, disconformidad creciente y desafeccin
ciudadana
Equidad y heterogeneidad del Estado autonmico
La relativa uniformidad del sistema autonmico espaol no esconde la fuerte heterogeneidad estructural del pas. Las 17 CC. AA. difieren significativamente en aspectos tales como el PIB, la renta per cpita, los flujos migratorios, la
densidad de poblacin, el tamao del territorio, las competencias o el perfil
histrico.
En trminos de tamao, cuatro CC. AA. Andaluca, Madrid, Catalua y la
Comunidad Valenciana concentran casi el 60% tanto del PIB como de la poblacin, en contraste con el 40% del resto de las otras 13 CC. AA. (Figuras 1.13
y 1.14).
La renta per cpita, como indicador de la riqueza, revela amplias diferencias
entre aquellas en la cima, como el Pas Vasco y Madrid, y aquellas en la base,
como Extremadura y Andaluca. De hecho, la C. A. con la mayor renta per cpita dobla a aquella con menor renta per cpita (Figura 1.15).
72
Tabla 1.3
Poblacin, desempleo y PIB per cpita por Comunidad Autnoma
Comunidad
Autnoma
Poblacin
(2012)
Tasa de Desempleo
(%, 2013, 3. er trimestre)
PIB per cpita

(EUR, 2012)
1.349.467
20,48
25.540
Andaluca
8.449.985
Asturias
1.077.360
Aragn
Islas Baleares
36,37
24,18
1.119.439
Islas Canarias
18.520
18,23
2.193.093
La Rioja
29.385
29,01
644.566
Pas Vasco
20.723
20,05
1.474.449
Navarra
15.394
21,59
6.498.560
Murcia
19.964
33,24
2.781.498
Madrid
27.248
28,29
1.108.130
Galicia
17.698
22,84
5.129.266
Extremadura
22.289
29,48
7.570.908
Com. Valenciana
22.341
20,94
2.121.188
Catalua
19.568
19,03
2.546.078
Castilla-LaMancha
24.393
35,12
593.681
Castilla y Len
21.035
17,02
2.118.344
Cantabria
29.071
15,84
323.609
16.960
30.829
19,82
25.508
Figura 1.13
Distribucin del PIB por Comunidades Autnomas en Espaa
Andalucia
13%
Catalua
19%
Otros (13)
40%
Madrid
18%
Comunidad
Valenciana 10%
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, <www.ine.es> (consultado en 2012).
73
Figura 1.14
Distribucin de la poblacin por Comunidades Autnomas en Espaa
Andalucia
18%
Otros (13)
41%
Catalua
16%
Madrid
14%
Comunidad
Valenciana 11%
Figura 1.15
Producto Interior Bruto per cpita por Comunidad Autnoma en Espaa
EUR
35.000
Espaa
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
Pa
s
as
c
o
ad
rid
N
av
a
Ca rra
ta
lu
A a
ra
g
L
n
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Ca
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-L ur
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an
ch
M a
el
A ill
n
a
Ex dalu
tre ca
m
ad
ur
a
5.000
Esto debe reflejar la existencia de una brecha de competitividad regional. En

2008, el ndice de Competitividad Regional (CEPREDE, 2009), sealaba 63
puntos porcentuales de diferencia entre el Pas Vasco (129,8) y Extremadura
(66,4). Las CC. AA. que lideraban el ranking de competitividad regional eran
entonces el Pas Vasco, Madrid, Navarra, Catalua y Aragn (Figura 1.16).
74
Figura 1.16
ndice de Competitividad Regional en Espaa
140
Espaa
120
100
80
60
40
20
Pa
as
co
ad
rid
av
a
Ca rra
ta
lu
a
A
ra
g
La n
Ri
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a
G
al
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a
na
Is
la
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a
Ex lea
tre res
m
ad
ur
a
Fuente:Basado en CEPREDE (Centro de Prediccin Econmica) (2009), Predicciones, alternativas y

riesgos,CEPREDE,Madrid,junio,<www.ceprede.es/informes/notas_ceprede/Nota%20
CEPREDE%202009.10.pdf>.
Los flujos migratorios tuvieron un fuerte impacto en las finanzas autonmicas: en torno a siete millones de inmigrantes accedieron a Espaa entre 1999 y
2009, generando un impacto asimtrico entre las CC. AA. Desde la perspectiva
del gasto pblico, tuvo un importante impacto en sanidad y educacin, as como
en gastos relacionados con el bienestar. En la parte de los ingresos, el sistema de
financiacin de las CC. AA. lanzado en 2002 se bas en la poblacin de 1999,
y no previ esas modificaciones en ella. Como resultado, la estructura financiera de la financiacin de las CC. AA. se deslig de los factores que determinaban
las necesidades de gasto. Este problema llev a muchas CC. AA. a pedir un
nuevo sistema de financiacin (en vigor en la actualidad) capaz de adaptarse a
las fluctuaciones de la poblacin de una manera mucho ms flexible.
Un aspecto final a considerar es la diferencia respecto a las identidades regionales y la historia. En el conjunto de Espaa, la autoidentificacin regional y
nacional no implica una confrontacin sino un equilibrio: el 54,1% de la poblacin espaola tiene igual sentimiento de pertenencia nacional que regional,
frente al 6,6% y al 16% que solo se identifican bien con su C. A. bien con Espaa (CIS, 2013).
La poblacin de las CC. AA. ha desarrollado un fuerte orgullo e identidad
regionales en paralelo con el sentimiento de pertenencia al Estado espaol en
conjunto. Esta es la perspectiva global en casi todas las CC. AA., excluyendo
Catalua, el Pas Vasco y Navarra, que exhiben el menor ndice de identificacin
nacional junto a unos elevados niveles de identificacin regional entre su poblacin (Figura 1.17). En general, solo el 42,2% de la poblacin vasca se siente or75
gullosa de ser espaola frente a un 83,7% que se siente orgullosa de ser vasca.
Una situacin similar se observa en Catalua, donde los sentimientos de identificacin nacional y regional alcanzan el 54,6% y el 84,6%, respectivamente (CIS,
2012).
Figura 1.17
Sentimiento de identificacin nacional y regional entre la poblacin
de las Comunidades Autnomas en Espaa
Sentimiento de identificacin regional
100
95
90
85
80
Pas Vasco
Catalua
Navarra
75
Islas Canarias
Asturias
AndalucaExtremadura
Melilla
Murcia
La Rioja
Aragn Ceuta
General
Castilla
Cantabria
y Len
Comunidad CastillaValenciana La Mancha
Galicia
Islas Baleares
70
Madrid
65
60
40
50
60
70
80
90
100
Sentimiento de identificacin nacional
Nota:Las figuras contienen los porcentajes relativos a las respuestas muy orgulloso y poco orgulloso a
las preguntas 19 y 20 del cuestionario del CIS sobre su sentimiento de identificacin.
Fuente:OCDE con base en informacin del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), Barmetro Autonmico III, Resultados generales, Estudio n.2956, Septiembre-Octubre 2012, Resultados generales y resultados por CC. AA.
En algunos casos, un fuerte orgullo regional ha evolucionado hasta un sentimiento regionalista/nacionalista. Catalua, el Pas Vasco y Galicia tienen
identidades mucho ms fuertes que llevan a sentimientos nacionalistas, particularmente fuertes en Catalua y el Pas Vasco, donde el sistema de partidos
polticos difiere sustancialmente del resto del pas. Segn el barmetro regional del CIS,15 en 2012 el 53,2% de los ciudadanos de Catalua tenan un fuerte sentimiento nacionalista cataln, comparado con el 24,5% que gozaban de
un fuerte sentimiento nacionalista espaol. Esta elevada diferencia entre territorios en trminos de sentimientos nacionales ha puesto en peligro histricamente la consolidacin de las instituciones del federalismo cooperativo, basadas en la homogeneidad y la simetra de la distribucin de responsabilidades.
Barmetro autonmico del Centro de Investigaciones Sociolgicas, www.cis.es/cis/opencm/

ES/1_encuestas/estudios/ver.jsp?estudio=1235.
15
76
Confianza en el Gobierno y percepcin creciente de la corrupcin

A lo largo de la crisis econmica, la confianza en el Gobierno se ha deteriorado significativamente. De hecho, los casi veinte puntos de descenso desde
2006/2008, hasta un 34%, es una de las peores marcas del rea OCDE (Figura
1.18). Mientras ha existido una evidente conexin entre el deterioro de la economa, el incremento del desempleo y los recortes en el gasto pblico, algunos
factores adicionales han quebrado, an ms, la confianza de la ciudadana.
Figura 1.18
Confianza en el Gobierno nacional en Espaa
% respuestas S
70
En porcentaje
60
50
58
53
42
48
40
30
20
30
31
2010
2011
34
10
0
2006
2007
2008
2009
2012
Fuente: Encuesta Mundial de Gallup.
Las percepciones negativas sobre la situacin poltica se han incrementado

desde 2009 (Figura 1.19). Los datos recabados por el CIS prueban que ha existido un incremento exponencial en el porcentaje de la poblacin que considera
la situacin poltica como mala o muy mala. Asimismo, el porcentaje de personas
que creen que la situacin poltica empeorar durante el prximo ao ha aumentado en comparacin con 2005, si bien esa dinmica se revirti en 2013.
Durante los ltimos aos ha existido un considerable incremento de la percepcin ciudadana sobre la corrupcin, tal y como se desprende de las encuestas
peridicamente realizadas por el CIS.16 En 2013 la corrupcin y el fraude fueron
identificados como el segundo problema esencial en el pas, justo despus del
desempleo, a pesar de que aos atrs se posicionaba solo como la sptima o la
octava preocupacin.
16
Encuestas de opinin del Centro de Investigaciones Sociolgicas, www.cis.es/cis/export/sites/

default/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html.
77
Este fenmeno puede deberse en parte a los diferentes casos de corrupcin

que han gozado de una amplia cobertura meditica. Dichos casos han implicado
a polticos electos en todos los niveles de la Administracin, adems de a altos
cargos de los principales partidos polticos. Como consecuencia, una notable
parte de la opinin pblica no percibe ya la corrupcin como casos aislados sino
como un problema poltico generalizado.
Figura 1.19
Percepciones polticas de la poblacin espaola
Medidas en octubre de cada ao (en %)
Actual situacin poltica (mala o muy mala)
Perspectiva de la situacin poltica dentro de un ao (peor)
90
80
70
57,4
60
50
40
33,6
20
25,5
30
10
0
2005
37,4
37,3
21,4
18,2
2006
2007
64,4
73,6
77,6
82,2
40,5
25,4
24,4
27,2
25,8
2008
2009
2010
2011
36,4
2012
31,7
2013
Fuente:Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), <www.cis.es> (consultado el 13 de noviembre de

2013).
La ONG Transparencia Internacional (TI) publica anualmente el ndice de

Percepcin de la Corrupcin,17 que mide, en una escala de cero (percepcin de
una muy elevada corrupcin) a 100 (percepcin de ausencia de corrupcin), los
niveles de corrupcin percibida en el sector pblico. En 2012, Espaa obtuvo una
puntuacin de 65, ocupando la trigsima posicin en un ranking internacional
de 174 pases. En el mbito de los 28 pases miembros de la UE, se posiciona en
la decimotercera posicin. Finalmente, ocupa el dcimo puesto entre los 18 pases del rea euro.
En relacin con las CC. AA., TI realiza peridicamente evaluaciones sobre

su transparencia (Transparencia Internacional Espaa, 2012a), a travs del ndice de Transparencia. En 2012, se inform de una mejora general de la transparencia, en tanto en cuanto todas las CC. AA. sobrepasaron el 50%. La media
general fue de 79,9%, por encima del 71,5% de 2010. Las dos comunidades que
www.transparency.org.
17
78
lideraron este ranking fueron el Pas Vasco y La Rioja, mientras que Murcia y
Castilla-La Mancha obtuvieron los peores resultados. En relacin con los municipios, el ndice de Transparencia de los Ayuntamientos elaborado por TI para
las 110 ciudades ms grandes de Espaa (Transparencia Internacional Espaa,
2012b), revela un ligero repunte del nivel de transparencia, del 70,2 en 2010 al
70,9 en 2012.
Finalmente, la identificacin de los polticos y los partidos como la tercera

preocupacin ms importante en la encuesta del CIS18 es tambin una cuestin
a tener en cuenta. Existe una desafeccin creciente entre la poblacin con respecto a los polticos y a sus partidos, debido a las dificultades para solventar los
desafos sociales y econmicos, adems de su percibido corporativismo, tal y
como se ilustra en un estudio cualitativo realizado por el CIS sobre corrupcin
poltica (CIS, 2011) en Espaa. En este sentido, debe hacerse notar que el contexto de grave crisis econmica implica necesariamente dificultades para los
gobiernos a la hora de satisfacer las expectativas de la ciudadana. Dicho ello, el
Gobierno espaol ha reaccionado a esas percepciones lanzando iniciativas tales
como la reforma del rgimen de los empleados pblicos en asuntos como conflictos de inters y remuneraciones, fortaleciendo el control financiero de los
partidos polticos y el papel de los Tribunales de Cuentas para el control fiscal
de dichos partidos y de sus fundaciones, adems de la mejora en la transparencia
del Gobierno (vase la seccin sobre transparencia, formulacin de polticas y
confianza en el Gobierno en el captulo 3).
La crisis econmica en Espaa
La economa espaola acumul graves desajustes durante los aos previos a

la crisis econmica. De una parte, un considerable endeudamiento del sector
privado, que excede el 150% del PIB desde 2007, y que gener una excesiva
dependencia de la financiacin exterior, tal y como se aprecia en la figura 1.20
(OCDE, n. d.). Mientras que la deuda de las familias estaba en concordancia con
los estndares europeos, el endeudamiento comercial era muy elevado y se concentraba en el sector de la construccin. Ello reflejaba una burbuja inmobiliaria,
anclada en el excesivo peso del sector de la construccin de viviendas en el
conjunto de la economa, que lleg a alcanzar una cota del 9,2% del PIB, adems
de suponer un 13,6% del empleo en 2007. Ello llev al deterioro de la solvencia
del sector financiero, debido a su exposicin al sector inmobiliario y la sobrevaloracin del stock de propiedades en comparacin con sus decrecientes valores
de mercado.
18
Encuestas de opinin del Centro de Investigaciones Sociolgicas, www.cis.es/cis/export/sites/

default/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html.
79
Figura 1.20
Deuda externa bruta
Porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB)
300
Espaa
Portugal
Francia
Italia
250
200
150
100
50
2003:Q1
2003:Q2
2003:Q3
2003:Q4
2004:Q1
2004:Q2
2004:Q3
2004:Q4
2005:Q1
2005:Q2
2005:Q3
2005:Q4
2006:Q1
2006:Q2
2006:Q3
2006:Q4
2007:Q1
2007:Q2
2007:Q3
2007:Q4
2008:Q1
2008:Q2
2008:Q3
2008:Q4
2009:Q1
2009:Q2
2009:Q3
2009:Q4
2010:Q1
2010:Q2
2010:Q3
2010:Q4
2011:Q1
2011:Q2
2011:Q3
2011:Q4
2012:Q1
Fuente:OCDE (2012), OECD Economic Surveys: Spain 2012, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.
org/10.1787/eco_surveys-esp-2012-en>.
Histricamente, el ahorro nacional espaol ha sido insuficiente para cubrir la

inversin, generando un dficit exterior estructural. Este alcanz un mximo
histrico del 9,6% del PIB en 2007, alimentado por los bajos costes de financiacin y las optimistas predicciones de crecimiento.19 Sin embargo, al mismo
tiempo, la economa perdi competitividad, especialmente en los sectores intensivos en mano de obra, como la construccin y el turismo.
Por lo que respecta al sector pblico, debe hacerse notar que durante el periodo de fuerte crecimiento econmico, el gasto se increment como consecuencia de los ingresos derivados del sector de la construccin, poniendo en riesgo
la sostenibilidad fiscal. Al inicio de la crisis, la poltica fiscal pas a ser ms
expansiva, combinando medidas anticclicas de gasto con un sostenido descenso
de los ingresos con motivo del colapso del sector de la construccin. Como resultado, el dficit del conjunto del Gobierno espaol alcanz el 10,6% del PIB
en 2009 (Figura 1.21). Las CC. AA. siguieron una dinmica similar, derivada de
los significativos descensos en sus ingresos combinados con la rigidez de sus
gastos esenciales, concentrados en sanidad y educacin. La preocupacin en
torno a la solvencia de las CC. AA. llev a terminar con su acceso a los mercados
financieros y a la posible acumulacin de impagos atrasados.
Actualizacin del Programa de estabilidad de Espaa 2012-2015, http://ec.UEropa.UE/UErope2020/pdf/nd/sp2012_spain_es.pdf.
19
80
Figura 1.21
Supervit (+) o dficit (-) del conjunto del Gobierno
Pordentaje del Producto Interior Bruto (PIB) potencial
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
-10,0
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
-12,0
Fuente:OCDE (2013), OECD Economic Outlook No. 94, OECD Economic Outlook: Statistics and
Projections (base de datos), <http://dx.doi.org/10.1787/data-00676-en> (consultado el 2 de marzo
de 2014).
La combinacin de los desequilibrios macroeconmicos y la percepcin de

riesgo creciente llev a una contraccin del PIB que ha durado casi cinco aos,
con un breve intervalo en 2011, un marcado crecimiento del desempleo de ms
del 25% de la poblacin activa y una profunda contraccin de la demanda interna. Para 2013, la brecha de produccin en relacin con el PIB potencial alcanz
casi el 10%.
Como se desprende de la figura 1.22, el incremento del desempleo en Espaa
ha superado de lejos la media de la OCDE, avivado por la excesiva rigidez de su
mercado laboral. El ajuste fue realizado por la va de la cantidad (trabajadores
empleados), ya que los salarios no comenzaron a descender sino hasta 2010. La
dualidad queda demostrada por el hecho de que el nmero de horas trabajadas
por empleado se increment mientras que el desempleo se disparaba.
Crisis econmica y reforma institucional, aprovechando la oportunidad
Desde 2009, la economa espaola se ha visto inmersa en una prolongada
recesin, agravada por la crisis continuada en la zona euro y por el contexto
econmico global adverso. La crisis no ha tenido solo un impacto econmico,
tambin ha amenazado la cohesin social y la confianza de la sociedad espaola en las instituciones.
En respuesta a estos desafos, las autoridades han tomado un conjunto de
medidas que han cobrado una dimensin de crecimiento estructural. Muchas
reformas han sido aprobadas durante el curso de los ltimos tres aos. El pleno
81
impacto de esas reformas todava no puede advertirse, pero resulta incuestionable que la economa espaola, sus instituciones y polticas pblicas no sern
nunca las mismas que antes de la crisis.
El principal desafo para Espaa consiste en aprovechar al mximo esas reformas para incrementar la competitividad econmica, la cohesin social, la
sostenibilidad fiscal y la confianza. Esto se lograra no solo a travs de la completa implementacin de las reformas, sino tambin explotando las sinergias y
solventando los restantes dficits. Alcanzar una mayor consistencia en la agenda
de reformas supondr, de hecho, el elemento diferenciador de la fortaleza con el
que Espaa emerger de la crisis.
Figura 1.22
Tasa de desempleo
Porcentaje del total de la poblacin activa
30
Espaa
OCDE
25
20
15
10
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: OECD.StatExtracts, <http://stats.oecd.org> (consultado el 2 de marzo de 2014).
ENFOCNDOSE EN LAS INSTITUCIONES: EL NFASIS EN

GOBERNANZA DENTRO DEL PAQUETE DE REFORMAS ESPAOL
Muchas de las reformas que se han aprobado durante los ltimos aos y
aquellas otras todava en proceso de elaboracin tienen un impacto diferente en
la administracin pblica. Las reformas de la CORA ocupan una parte muy
importante en esta agenda, pero no son las nicas. Como en el caso de la agenda
ms amplia, existe la posibilidad de explotar las sinergias y solventar las brechas
con el propsito de alcanzar una perspectiva de continua mejora de la Administracin pblica. Si bien, se puede argir que la crisis econmica no se origin en
el sector pblico, las restricciones fiscales y la bsqueda de una respuesta ms
82
estructural a las problemticas de largo recorrido de la economa espaola han

incrementado la presin para implementar audaces respuestas desde el sector
pblico. Tambin se requiere reformar la Administracin pblica para minimizar
el coste social del ajuste y para volver a ganar la confianza en las instituciones.
El desafo resulta aplicable tanto al Gobierno central como a los gobiernos subnacionales. La ambicin del paquete de reformas institucionales excede claramente la respuesta a la crisis econmica; al contrario, aquella est inspirada por
una dinmica autnoma.
La reforma de la CORA fue concebida como una auditora desde la cima
hasta la base de la Administracin, para lograr una Administracin pblica
ms austera, til y efectiva, eliminando ineficiencias y duplicidades tanto en
el Gobierno central como entre los niveles de Gobierno. La reforma se proyect en base a cuatro principios esenciales: i) disciplina presupuestaria y transparencia pblica; ii) racionalizacin del sector pblico; iii) incremento de la
eficacia de la Administracin pblica; y iv) un mayor ajuste de la provisin de
servicios en funcin de las necesidades ciudadanas y comerciales. La integracin de las cuatro subcomisiones de la CORA permiti a todos los ministerios
estar representados bajo el liderazgo del subsecretario de la Presidencia. La
reforma coincidi con el acuerdo obtenido en la Conferencia de Presidentes de
2012, y centr su trabajo en las reas de duplicidades administrativas, simplificacin administrativa, gestin de servicios y bienes comunes, y administracin institucional. La reforma de la CORA es el principal objeto de esta revisin y se evala extensamente a lo largo de los diferentes captulos, a la vez
que se establecen vnculos entre esta reforma y el resto de reformas paralelas
del gobierno. En relacin con la simplificacin de la legislacin econmica, la
Ley de Garanta de la Unidad de Mercado, que entr en vigor el 11 de diciembre de 2013, pretende establecer los principios y las reglas bsicas que garanticen la unidad de mercado a la vez que se respetan las atribuciones legislativas
de las CC. AA. y de las entidades locales, generando una atmsfera procompetitiva que favorezca la inversin y las economas a escala, genere mejoras en
productividad, empleo y crecimiento, as como que beneficie a los consumidores, quienes tendrn ms facilidad para acceder a bienes y servicios.
En relacin con las instituciones fiscales, la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de abril de 2012 estableci un nuevo conjunto de
reglas que requieren un equilibrio fiscal estructural y una limitacin de la deuda
pblica al 60% del PIB desde 2020 en adelante. Eso tambin limita el crecimiento del gasto del gobierno al crecimiento nominal nacional a medio plazo del PIB
para cada uno de los niveles de Gobierno y con efecto inmediato. Para garantizar
an ms el cumplimiento de esos objetivos, se cre la Autoridad Independiente
de Responsabilidad Fiscal (AIRF), que comienza su actividad en 2014. Ello
cumple con el compromiso de implementar un sistema ms estricto de supervisin y control para vigilar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, los
objetivos de deuda pblica y de gasto, y para proporcionar una mayor transparencia a las polticas fiscales de las distintas administraciones pblicas.
83
En el marco de la gobernanza multinivel, la implementacin de la Ley Orgnica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera vino acompaada de avances regulatorios adicionales en las CC. AA. De otra parte, se
dispusieron condiciones estrictas para la emisin de deuda: las regiones deban
disponer de autorizacin para la emisin de deuda a largo plazo por parte del
Gobierno central, la deuda debe ser vinculada a la financiacin de gastos de
capital y el coste de la deuda (amortizacin y pago de intereses) no deba exceder
del 25% de los ingresos anuales.
En tanto en cuanto muchas CC. AA. tuvieron serios problemas para financiar
sus dficits en los mercados, en 2012 el Gobierno central adopt dos instrumentos extraordinarios para facilitar los pagos a los proveedores: el Real Decreto-ley
21/2012 de Medidas de Liquidez de las Administraciones pblicas,20 y el Fondo
de Liquidez Autonmico (FLA). En 2012 y 2013 se proporcion a los gobiernos
subnacionales una liquidez de en torno a 102.000 millones de euros (Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas, 2013). Los recursos del FLA, gestionados por el Instituto de Crdito Oficial (ICO), la agencia financiera del Gobierno, estuvieron sujetos a ciertas condiciones, como requisitos de informacin para
la mejor monitorizacin de la situacin financiera y fiscal de las CC. AA. y el
fortalecimiento del control de aquellas CC. AA. que no cumpliesen con su objetivo de dficit o que sufrieran importantes retrasos en los pagos.
Adems, la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local, tiene los siguientes objetivos esenciales: i) clarificar y simplificar las competencias de los municipios para evitar duplicidades respecto a otros niveles de
gobierno; ii) racionalizar la estructura y la organizacin de la Administracin local,
buscando tanto eficiencia como equilibrio presupuestario; iii) promover el control
financiero y presupuestario respecto a las cuentas municipales; y
iv) favorecer medidas de liberalizacin que promuevan la iniciativa privada.
La Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno
aprobada en diciembre de 2013, presupone tres campos de accin: i) incremento
y fortalecimiento de la transparencia en la actividad pblica por medio de obligaciones de publicacin reales para todas las administraciones; ii) reconocimiento y garanta de acceso a la informacin, regulada como un derecho y desde una
amplia perspectiva; y iii) establecimiento de obligaciones para el buen gobierno
a las que las autoridades pblicas deben adherirse.
Finalmente, el Gobierno espaol est tambin implementando un ambicioso
paquete de reformas polticas, conocido como Plan de Regeneracin Democrtica, que incluye diferentes iniciativas en tres reas de polticas pblicas: i) la
actividad financiera y econmica de los partidos polticos; ii) el desempeo del
cargo pblico; y iii) medidas penales y procesales para combatir la corrupcin.
La prioridad de estas tres reas polticas pretende mejorar la respuesta del Go www.boe.es/boe/dias/2012/07/14/pdfs/BOE-A-2012-9365.pdf.
20
84
bierno a la corrupcin estableciendo medidas preventivas y cerrando la brecha

de impunidad con sanciones ms fuertes.
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87
CAPTULO 2
SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA
Y GOBERNANZA MULTINIVEL*
Este captulo realiza una evaluacin de las iniciativas de simplificacin de la

CORA y presenta algunos aspectos relativos a la gobernanza multinivel de la reforma de la CORA. En relacin con la simplificacin administrativa, el captulo
subraya la importancia de perseguir objetivos de reforma a largo plazo. En paralelo, la gobernanza multinivel es presentada en oposicin a las experiencias de los
acuerdos institucionales existentes, seguida de un conjunto de mejores prcticas
de otros pases de la OCDE que pueden resultar tiles para mejorar los rganos
de cooperacin entre los diferentes niveles de Gobierno, tal y como se sugiere en
el informe de la CORA.
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y REFORMAS DE

SIMPLIFICACIN
Los acuerdos institucionales del sector pblico espaol
El mapa de la administracin pblica est (junto a los ministerios del Gobierno) esencialmente compuesto por el sector pblico administrativo, empresas
estatales y fundaciones pblicas en cada uno de los tres niveles de Gobierno.
El sector administrativo est principalmente compuesto por organismos autnomos y agencias, regulados por su propia legislacin habilitante, la Ley 6/1997
sobre Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE), y la Ley 28/2006 sobre Agencias Estatales para la Mejora de los
Servicios Pblicos. Este marco legislativo establece su rgimen bsico; est
*Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las pertinentes autoridades israeles. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el
89
complementado por otra legislacin y normativas, por ejemplo sobre licitacin

y control financiero.
Los organismos autnomos disfrutan de autonoma de gestin, as como de
su propia personalidad jurdica, activos y tesorera. Dicho eso, dependen de la
Administracin pblica, y deben informar a un ministerio (o Consejera en el
caso de las CC. AA.) especfico que es responsable de su gestin estratgica,
evaluacin y control de resultados. Estas entidades desarrollan polticas y programas pblicos financiados con sus propios ingresos o bien por transferencias
pblicas.
A lo largo del tiempo, el modelo gerencial de los organismos autnomos se
presuma demasiado rgido, especialmente en relacin con la gestin de los recursos presupuestarios, financieros y humanos. El paso del tiempo llev a una
proliferacin de entidades con marcos legales ms flexibles. Como resultado,
casi un tercio del total de los organismos autnomos existentes opera segn diferentes regmenes legales.
Para resolver esta situacin, en 2006 se implement un nuevo modelo de
organizacin con mayor autonoma funcional y flexibilidad de gestin por medio
de legislacin sobre agencias estatales y la mejora de los servicios pblicos.
Muchas entidades pblicas cuya actividad encaje con este nuevo enfoque gerencial sern susceptibles de ser transformadas en agencias. Esta legislacin ha
promovido una nueva cultura de rendicin de cuentas y resultados:
dicin de cuentas en la gestin de las nuevas agencias, vinculando sus objetivos con una evaluacin de la eficiencia y del uso apropiado de los fondos
pblicos. Se les concedi mayor autonoma, adems de una normativa
presupuestaria ms flexible, a cambio de una evaluacin e informacin del
desempeo mucho ms detalladas.
gestin trasparente fundamentada en el desempeo y codificada en contratos de gestin, instrumento que establece los objetivos de la agencia, la
planificacin estratgica para alcanzarlos, requisitos de calidad para la
provisin de servicios y los recursos humanos, materiales y financieros
requeridos para desarrollar su mandato. Tambin establece la rendicin de
cuentas respecto al desempeo del equipo de direccin de la agencia, vinculando el mismo a los impactos asociados con el grado de consecucin de
los objetivos de esta.
La legislacin de 2006 fij una fecha lmite de dos aos para completar la
transformacin de las agencias estatales, as como para generalizar contemporneamente el modelo bajo el cual deberan crearse las nuevas entidades. Sin
embargo, aunque la ley autorizaba la creacin de un grupo inicial de 12 agencias,
solo se crearon ocho en el marco de la Administracin central. Adems, las
medidas sobre control del gasto tomadas como resultado de la crisis econmica
90
Simplificacin administrativa y gobernanza multinivel
han prevalecido sobre la concesin de mayor autonoma financiera a las agencias;

e incluso las normativas presupuestarias anuales prohben temporalmente tal
posibilidad.
La actividad de las empresas estatales o EE (entidades pblicas empresariales,
EPE, y empresas pblicas) consiste en la provisin, produccin y venta de bienes
y servicios de inters pblico a cambio de una compensacin econmica. Las
empresas estatales son aquellas en las que el sector pblico detenta, directa o indirectamente, ms del 50% del capital total de la compaa. De una parte, las EPE
son entidades pblicas; de otra parte, se encuentran sujetas a leyes privadas, ocupando una posicin a medio camino entre las compaas pblicas y las comerciales. El hecho de que el nico requisito para estas entidades sea la existencia de una
remuneracin econmica por sus servicios ha contribuido a la proliferacin de este
tipo de entidades a lo largo de todos los niveles de Gobierno. Ejemplos de grandes
EPE en el Gobierno central de Espaa son AENA, ADIF e ICO.
La proliferacin de EE con objetivos especficos, modelo que no resulta desconocido en los pases de la OCDE, suscita preguntas sobre la prevalencia en el
uso de esta frmula de gestin por parte de la Administracin. Las actividades
de estas empresas se enfocan a cubrir las necesidades de la propia Administracin por medio de encomiendas de gestin especficas y ad hoc. Este tipo de EE,
en la prctica compite en los mercados abiertos con las compaas privadas, al
contrario que otras empresas pblicas que ofrecen bienes pblicos ajenos a las
empresas privadas. La racionalizacin de las EE estaba claramente justificada,
en tanto en cuanto el objetivo prioritario de una EE debe ser la provisin de
bienes y servicios en aras al inters pblico y de una manera que justifique la
intervencin pblica, por ejemplo por un fallo del mercado o seguridad nacional.
Adems, se deben reforzar la transparencia y el control de las actividades de las
EE para asegurar que su principal fuente de ingresos provenga de la actividad
comercial, en lugar de los subsidios pblicos.
La falta de normativa reguladora de las fundaciones del sector pblico puede
explicar el aparente uso desmedido de este instrumento, dado el significativo
nmero de fundaciones creadas por los diferentes gobiernos, no siempre suficientemente justificadas, y cuya actividad no ha seguido siempre las disposiciones del marco legislativo previsto para las fundaciones. Adems, el control y la
evaluacin del desempeo de estas fundaciones ha sido limitado.
Otras entidades se han constituido bajo la frmula interadministrativa de
consorcios, entidades de provisin de servicios pblicos, utilizada con frecuencia
a nivel local. Los municipios las han usado a menudo para la provisin de servicios comunes que involucran a las autoridades pblicas locales. ltimamente,
este instrumento ha sido ampliamente usado tambin por las CC. AA. Por consiguiente, el sector pblico espaol est caracterizado por una gran heterogeneidad de entidades pblicas, as como por una notable dispersin normativa. Esta
proliferacin ha acaecido en todos los niveles de Gobierno, y de alguna manera
se aceler durante la expansin econmica con motivo de la abundancia de re91
cursos financieros pblicos. En algunos casos ello ha provocado la redundancia

de competencias entre el Gobierno central y los gobiernos subnacionales, como
en el caso de las agencias meteorolgicas, que han incrementado significativamente los costes de transaccin a cargo de ciudadanos y negocios.
Adems, la clasificacin de entidades proporcionada por la LOFAGE no
cuadra exactamente con la incluida en la Ley General de Presupuestos. Aunque
la LOFAGE contiene una detallada descripcin de la naturaleza y caractersticas
de cada tipo de entidad, no proporciona directrices claras y objetivas acerca del
tipo de entidad adecuada para proporcionar un bien o servicio particular. Igualmente, el marco legislativo tambin afecta a sus actividades, incluyendo la Ley
de Contratos del Sector Pblico, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico o la
Ley anual de Presupuesto.
En este contexto, la exigencia de desarrollar una reforma en profundidad de
la composicin institucional del sector pblico pareca evidente porque se necesitaba tanto proporcionar un nuevo marco normativo para las entidades del
sector pblico, como clarificar y ajustar los controles financieros y de evaluacin,
as como consolidar diferentes clasificaciones de entidades pblicas que definan
con claridad cada tipo de entidad y reduzcan la dispersin, los solapamientos y
las duplicidades entre entidades.
Las medidas de la CORA: Hacia la simplificacin del sector pblico
Desde las primeras medidas tomadas por el Gobierno en diciembre de 2011,
la reforma de la Administracin pblica espaola se ha estructurado en iniciativas legislativas deliberadas:
la primera medida en ser adoptada y estructura la consolidacin presupuestaria para el conjunto de la Administracin pblica. La ley mejora
la transparencia en todos los niveles de Gobierno y aumenta el control
sobre la ejecucin del presupuesto gracias a nuevos instrumentos y
medidas preventivas y correctivas. La legislacin limita el dficit estructural de la Administracin pblica al 0,4% del PIB una vez que se
desarrollen las reformas estructurales de carcter presupuestario y a
largo plazo. Los resultados positivos derivados de la consolidacin fiscal obtenidos ya en 2012 fueron posibles gracias a la implementacin
de esta nueva ley:
A todos los niveles de la Administracin, se ha perseguido la reestructuracin y la racionalizacin de las entidades gubernamentales, las
empresas nacionales del sector pblico y las fundaciones. Las mismas
administraciones pblicas exhibieron un dficit en las cuentas nacionales de aproximadamente un 7% del PIB en 2012 (sin incluir los recursos transferidos o bajo reestructuracin bancaria), comparado con
92
el de alrededor de un 9% del PIB en 2011. La Administracin central

redujo su propio dficit en un punto porcentual para alcanzar el 4,1%
del PIB en 2012.
El Gobierno ha promovido la creacin de una Autoridad Independiente
de Responsabilidad Fiscal para controlar estrictamente el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todos los niveles de la Administracin; evaluar regularmente el
ciclo presupuestario, la deuda pblica y las proyecciones macroeconmicas; y analizar el establecimiento y la implementacin de la poltica
fiscal para detectar desde el comienzo potenciales desviaciones de los
objetivos de consolidacin.
no concibe un enfoque triple para el aumento de la transparencia en la actividad pblica a travs de la publicacin activa por parte de todas las administraciones; reconoce y garantiza el acceso a la informacin debe ser
regulado como un derecho; y establece obligaciones para el buen gobierno a las que las autoridades pblicas se deben adherir, junto con las consecuencias legales derivadas de su falta de cumplimiento. Esto establecera
un marco de rendicin de cuentas para las entidades que asumen actividades de relevancia pblica.
Al mismo tiempo, la Subcomisin de Duplicidades Administrativas de la
CORA pretende la simplificacin del sector pblico al reducir las superposiciones y duplicidades por la eliminacin de entidades redundantes, ineficientes o
insostenibles. Usando el principio dispositivo el enfoque de la subcomisin se
ha fundamentado en la distribucin de competencias entre el Estado y las CC.
AA. contenida en la Constitucin espaola. La subcomisin identifica y analiza
los solapamientos administrativos e institucionales entre la Administracin General del Estado y los gobiernos regionales, as como dentro de la propia Administracin del Estado. Se define como solapamiento o redundancia la situacin
existente cuando diferentes entidades pblicas proporcionan idnticos servicios
a los mismos receptores, que pueden entonces optar por una u otra de las entidades pblicas que les ofrecen los servicios. La subcomisin entendi que el
solapamiento tambin se produce cuando entidades similares con objetivos parecidos actan sobre los mismos sujetos.
La subcomisin pidi a los ministerios que proporcionasen informacin sobre
las funciones desarrolladas por las CC. AA., las entidades dentro de las CC. AA.
responsables de su desempeo, la naturaleza opcional u obligatoria de las actividades de las CC. AA., y las propuestas de modificacin de la organizacin e
implementacin de mecanismos que faciliten la cooperacin y coordinacin
verticales entre los diferentes niveles de Gobierno con la intencin de eliminar
esas redundancias. Esta informacin fue complementada con la aportada por la
delegacin del Gobierno en cada una de las CC. AA.
93
La subcomisin tambin examin diferentes informes estatales y regionales

pertinentes al efecto. Entre ellos el Informe sobre Eficiencia de la Accin Pblica
en el Estado autonmico: Diagnstico y Propuestas de Mejora, que realiz la
AEVAL en 2011; el Informe sobre Duplicidades en la Administracin Estatal y
Regional producido en diciembre de 2012 por el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP); el Informe sobre Duplicidades Administrativas derivadas
de la Experiencia Prctica en la Transferencia de Competencias y Servicios a los
Gobiernos Regionales, realizado en diciembre de 2012 por la Direccin General
de Coordinacin Competencial con los Gobiernos Regionales y las Autoridades
Locales, y el Informe sobre Duplicidades y Costes de la Estructura Regional,
producido por el Instituto de Estudios Fiscales en enero de 2013.
El anlisis de toda la documentacin proporcionada por los ministerios se
inici durante el primer trimestre de 2013. Adems, se revisaron los comentarios
recibidos en los buzones de sugerencias ciudadanas de los ministerios, as como
las contribuciones del gabinete de asesores de la CORA al respecto. Cada departamento ministerial expidi un informe resumiendo las problemticas y
presentando propuestas y observaciones de la comisin. El subsecretario del
Consejo de Ministros y presidente de la CORA celebr reuniones bilaterales con
cada ministerio para debatir la informacin y determinar las posibles medidas a
adoptar. Las reuniones concluyeron con la identificacin de un conjunto de propuestas que fueron despus codificadas en el informe de la CORA.
Los principios analticos y las asunciones de la CORA que le permitieron
proporcionar sugerencias en esta rea se fundamentaron en la nocin de que la
configuracin de un Estado comprendido por regiones autogobernadas ofrece
innegables ventajas comunes a cualquier Estado descentralizado o federal. La
CORA promovi la perspectiva de que:
Administracin pblica ms prxima a sus ciudadanos, la cual, junto al principio de solidaridad emanado de la Constitucin espaola, permita a los espaoles acceder a los servicios pblicos bsicos en igualdad de condiciones en el
conjunto del territorio. Sin embargo, la estructura especfica del sistema regional espaol da lugar a redundancias e ineficiencias que entorpecen el perfecto
funcionamiento del principio una administracin, una competencia.
autoorganizacin, que les permite decidir en asuntos relativos a la reduccin
o eliminacin de rganos y agencias administrativos. Lo que la CORA apreci y recomend en su informe fue que algunas de las CC. AA. haban ya
considerado la eliminacin de algunas entidades o la reduccin de sus dimensiones, incluso de aquellas con especial relevancia institucional, como asambleas legislativas u oficinas del defensor del pueblo.
tencias regionales pueden proceder tambin del propio Estado. Las propuestas de la CORA en este sentido se basan consistentemente en la misma
94
premisa: la posibilidad de continuar brindando el mismo servicio con igual

o mayor calidad a un coste menor. As que cuando la CORA propona la
eliminacin de un rgano especfico, lo haca basndose en el anlisis de
sus estructuras y gastos actuales, de modo que si estos pudieran reducirse
considerablemente, fuera posible alcanzar objetivos idnticos por otros
medios.
La planificacin conjunta y la gestin comprehensiva fueron identificadas como
mecanismos a reforzar en aquellas reas donde, a pesar de que no se hubieran
detectado solapamientos per se, coincidan competencias sectoriales y territoriales.
La subcomisin tambin foment la interrelacin entre las bases de datos de los
registros estatales y regionales en diferentes reas. Se presentaron otras medidas
para mejorar la efectividad y la eficiencia al compartirse recursos entre las diferentes administraciones: desde las oficinas de representacin en el extranjero a la
conservacin de las carreteras; programas de formacin en empleo pblico o
gestin de centros de educacin. A este respecto, se recomendaron notables reformas en relacin con las licitaciones pblicas, que, adems de mejorar la eficiencia,
implicasen la mejora de servicios disponibles para ciudadanos y negocios.
El actual Gobierno ha tomado numerosas decisiones para racionalizar los
acuerdos administrativos, las empresas del sector pblico y las fundaciones, a la
vez que ha reformado el estatuto jurdico aplicable a los directores de empresas
y organismos pblicos, adoptando modelos de reduccin de estructuras:
la Competencia inclua la eliminacin de ocho rganos regulativos, proporcionando una mejor eficiencia y certeza legal para los agentes econmicos.
gentes para la Reforma del Mercado Laboral limitan la remuneracin al

finalizar los contratos laborales y los contratos de alta direccin de los altos
cargos en las entidades del sector pblico estatal; prohbe el pago de estas
remuneraciones a directores ejecutivos que sean empleados pblicos y
puedan retornar a sus puestos anteriores tras su dimisin; y determina el
establecimiento de un esquema de remuneracin para los directores ejecutivos de las empresas estatales comerciales.
funcionarios ejecutivos y directores de empresas del sector pblico y otras

entidades estatales del sector pblico, limitando el nmero de componentes
de los consejos de administracin o los de la Junta de Gobierno de cada
entidad, su estructura organizativa y la mxima remuneracin de sus directores ejecutivos.
tructuracin y Racionalizacin del Sector de las Empresas Pblicas Estatales y las Fundaciones, que afecta a 86 compaas y fundaciones del sector
pblico, a travs de disoluciones, fusiones, desinversiones o cierres.
95
La CORA hizo de la coordinacin entre la Subcomisin de Duplicidades

Administrativas y la Subcomisin para la Administracin Institucional, uno de
los ejes de su reforma:
la organizacin del sector pblico espaol, la CORA recomend una nueva
legislacin que proporcionase un texto completo y codificado para la organizacin administrativa, la reforma y la codificacin de las administraciones pblicas y de la Ley de Procedimiento Administrativo Comn. Esta
iniciativa legislativa establece criterios para la identificacin de cada tipo
de entidad, sus sistemas de vigilancia econmica y financiera, as como los
programas de licitacin y empleo que tendran. Tambin conceba, siguiendo esfuerzos de unificacin, la representacin de diferentes administraciones pblicas en una nica entidad.
peccin de Servicios evaluarn y supervisarn de manera independiente a
las entidades pblicas desde dos diferentes perspectivas. Primera, la creacin de un nuevo cuerpo o entidad pblica debe justificar rigurosamente
los motivos de su existencia e incluir un anlisis acerca de los posibles
solapamientos y de los recursos humanos, materiales y financieros destinados a su funcionamiento. Entonces, esas entidades se evaluarn peridicamente y en caso de que las razones o recursos que justificaban su existencia no apliquen ya, la entidad ser eliminada.
esta recomendacin tiene en cuenta que las entidades que operan tanto en
las CC. AA. como en las entidades locales pueden tener similares caractersticas aunque diferentes nombres. Se establece un marco bsico comn
para organizar la actual dispersin y variedad de las instituciones. Se asegura que antes de que ninguna Administracin pblica cree una nueva
entidad, debe haber evidencia de que no supondr redundancias con ninguna otra entidad.
Por medio de la coordinacin del trabajo de ambas subcomisiones, la CORA
condujo un anlisis de las entidades y los rganos pblicos existentes dentro de
la Administracin General del Estado, para evaluar si cumplan con los criterios
que deban justificar su existencia como entidades individuales con personalidades jurdicas separadas, pudiendo por ello mantener su autonoma para desarrollar las actividades encomendadas. Anclada en este anlisis coordinado, la
Subcomisin de Duplicidades hizo un conjunto de recomendaciones para racionalizar tanto la administracin institucional como el sector pblico estatal de
empresas y fundaciones. La CORA identific 118 medidas para eliminar las
duplicidades entre la Administracin pblica central y las CC. AA., siete de las
cuales tenan naturaleza horizontal y 111 se circunscriban a un sector, buscando
lograr la aplicacin de la mxima de una administracin, una competencia.
96
actividades por parte de la administracin regional y estudiar la posibilidad de que los mismos fueran provistos por un rgano estatal con igual
o mayor calidad, la subcomisin recomend que las funciones desarrolladas por los rganos regionales en aquellas condiciones pasasen a ser
provistas por los rganos estatales. Este fue, particularmente, el caso de
las competencias concedidas a autoridades auditoras y rganos externos
de control; agencias de proteccin de datos; juntas consultivas de contratacin administrativa; tribunales contencioso-administrativos; oficinas
del defensor del pueblo autonmico; agencias de evaluacin universitaria;
agencias regionales de energa; agencias de meteorologa; agencias de
inspeccin aeroportuaria; encuestas de opinin; institutos de cartografa
o agencias de servicios; o comisiones de la competencia, entre otros.
campos con motivo del solapamiento de unos con otros. En tanto en cuanto la mejora de la coordinacin entre las diferentes administraciones pblicas tiene un evidente efecto en la ciudadana, hasta el punto de que implica
mejores servicios para los mismos, la CORA recomienda que se publique
un Manual para la Racionalizacin y la Eliminacin de las Duplicidades.
Este ser til para las supresiones en curso y la prevencin de las mencionadas duplicidades en un futuro.
La CORA recomend las siguientes medidas para la racionalizacin de la

Administracin general del Estado:
existentes o asignndoles funciones que en la actualidad desempea un

ministerio.
servicios comunes del sistema de la Seguridad Social.
les, y la unificacin en una nica entidad de ocho centros de investigacin

biomdica.
asegurando que sus objetivos se asignen dentro de las carteras ministeriales,

otras entidades pblicas o fundaciones; cuatro dejarn de tener carcter
pblico; una cambiar de afiliacin ministerial; y otra se quedar a cargo
de las cuestiones regionales.
nos regionales y agencias estatales.
La CORA tambin recomend una serie de medidas relacionadas con la reforma local a travs de un borrador legislativo sobre Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local que clarificaba las jurisdicciones municipa97
les en un esfuerzo por prevenir las duplicidades de funciones, durante su sujecin

a la distribucin de competencias extraviadas por criterios de eficiencia. La
CORA estim que esto generara un ahorro de al menos 7.100 millones de euros
durante el periodo 2013-2015.
Evaluacin: oportunidades para otras acciones
El Gobierno de Espaa ha hecho esfuerzos considerables para simplificar la
Administracin pblica en todos sus niveles de Gobierno, gracias a la progresiva implementacin de las medidas pertinentes de la CORA y a las sucesivas
decisiones del Consejo de Ministros en 2010, 2011 y 2012 acerca de la reestructuracin del Gobierno central.1 Aquellas incluan el Acuerdo del Consejo sobre
Poltica Fiscal y Financiera 1/2010 como programa para racionalizar la estructura del sector pblico con el fin de mejorar la eficiencia y reducir el gasto pblico; el Acuerdo 5/2012 que cre el Grupo de Trabajo en Racionalizacin
Administrativa; y el Acuerdo de 2012 sobre la Comisin Nacional de la Administracin Local para reorganizar y racionalizar el sector pblico local.
Los esfuerzos para reducir las entidades estatales; fusionar corporaciones

pblicas o fundaciones; eliminar entidades que no proveen ya servicios pblicos
relevantes; racionalizar los acuerdos institucionales en las CC. AA. mediante la
transferencia de algunas responsabilidades de vuelta a la Administracin central,
especialmente respecto a representacin en el extranjero, defensores del pueblo
autonmicos y tribunales de competencia; incrementar el control y la eficiencia
al reducir el gasto pblico a nivel local, pudieran tener un efecto multiplicador
respecto a la eficiencia y la eficacia del sector pblico a la hora de alcanzar las
necesidades de los ciudadanos y del mundo empresarial, llevando al Estado espaol a ser capaz de hacerlo mejor con menos.
La evidencia cuantitativa muestra los resultados de esos esfuerzos. Las cifras
de inicios de los aos 2000 demuestran un considerable incremento del nmero
de EPE y fundaciones a escala regional y local, as como la existencia de duplicidades y redundancias junto con ineficiencias operacionales. Este era el punto
de partida del proceso de reestructuracin y racionalizacin de la Administracin
institucional a todos los niveles de Gobierno. La proliferacin de entidades toc
techo en 2009, inicindose entonces un repliegue con motivo de la entrada en
vigor de las decisiones gubernamentales en este campo, particularmente en relacin con las EPE y, las fundaciones (Figura 2.1).
Plan de racionalizacin de la administracin institucional en el Estado 2012, www.lamoncloa.

gob.es/NR/rdonlyres/C5806805-A33F-48B2-8A11-B60DAAD2CB80/197818/PlanReestructuracinSectorPblicoEmpresarial.pdf
98
Figura 2.1
Evolucin del nmero de entidades pblicas en el Gobierno central
en Espaa, por categora
2003
2009
2012
Organismos autnomos
Agencias estatales
Entidades pblicas empresariales
Sociedades mercantiles pblicas
Fundaciones de derecho pblico
Consorcios
Otros entes pblicos
0
50
100
150
200
250
Fuente:INVESPE (IGAE), Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, Inventario de Entidades

Autnomas del Sector Pblico. INVESPE. Intervencin General de la Administracin del Estado
(Ministerio de HaciendayAdministraciones Pblicas),<www.pap.minhap.gob.es/invespe> .
En los gobiernos subnacionales, la proliferacin alcanz su techo en enero de

2010. Desde entonces, pueden observarse las consecuencias de la racionalizacin
(Figura 2.2). La reduccin se ha producido principalmente en relacin con las
EE ms grandes, fundaciones y consorcios, a excepcin de las agencias y EPE,
cuyo nmero se increment ligeramente durante este periodo (Figura 2.3).
Figura 2.2
Evolucin del nmero de entidades pblicas en los gobiernos subnacionales
en Espaa
Nmero de entidades
3.000
2.500
2.000
1.893
1.729
2.036
2.164
2.285
2.346
2.385
2.370
2.269
2008
2009
2010
2011
2012
2.096
1.500
1.000
500
0
2003
2004
2005
2006
2007
2013
Fuente:Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, Inventario de Entidades Autnomas del Sector

Pblico. Informe del Inventario de Entidades Autnomas del Sector Pblico a 1/1/2013, Ministerio
de HaciendayAdministraciones Pblicas, Espaa.
99
Figura 2.3
Evolucin del nmero de entidades pblicas en los gobiernos subestatales
en Espaa, por categora
01/04/03
01/01/10
01/01/12
01/01/13
Organismos autnomos
Agencias
Entidades pblicas empresariales
Sociedades mercantiles pblicas
Fundaciones de derecho pblico
Consorcios
Otros entes pblicos
100
200
300
400
500
600
700
Fuente:Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, Inventario de Entidades Autnomas del Sector

Pblico.
El hilo conductor estratgico para la estructuracin de esas medidas ha sido el

inters por crear un ambiente econmico ms propicio para el crecimiento sostenible encabezado por el sector privado y la creacin de empleo. Actuando en
consecuencia con los principios constitucionales de eficiencia y estabilidad
econmica y presupuestaria, el Gobierno de Espaa entiende que, ms que suponer un descenso en la calidad y la cantidad de los servicios pblicos provistos
a los ciudadanos y al mundo empresarial, una reduccin del gasto interno y la
introduccin de principios de racionalidad en la adquisicin pblica de bienes y
servicios, contribuir a una mayor eficiencia del sector pblico. El resultado de
esas acciones ser un sector pblico ms pequeo que requerir menos recursos
pblicos, contribuyendo a la vuelta de Espaa al camino del crecimiento nacional y del empleo.
En otras palabras, el Gobierno espaol lanz un ambicioso proyecto de reforma con la intencin de salir de la peor crisis econmica de las ltimas dcadas,
corrigiendo los desequilibrios que detenan el crecimiento y estableciendo los
fundamentos oportunos como trampoln para un nuevo ciclo de prosperidad y
empleo de los espaoles La creacin de la Comisin para la Reforma de la
Administracin Pblica CORA sigue el curso de esta ambiciosa reforma para
desarrollar el ms meticuloso examen de rayos X de nuestro sector pblico que
se haya realizado en las ltimas dcadas (CORA, 2013: 11). El desafo, sin
embargo, es cmo asegurar que las reducciones a corto plazo en el gasto del
sector pblico y el ahorro derivado de la racionalizacin institucional suponga
efectivamente con el tiempo una ganancia en eficacia que enmarque las acciones
del Gobierno, y que esas ganancias realmente apoyen el crecimiento encabezado
por el sector privado y la creacin duradera de empleo.
100
Vinculando las medidas de consolidacin institucional de la CORA con el

logro de los objetivos estratgicos a largo plazo
Cuestin relevante es el vnculo entre los objetivos de crecimiento a largo plazo del Gobierno y las medidas de reforma institucional de la CORA. Evidentemente, el objetivo de la comisin era reducir, racionalizar y reformar pero dentro de
una visin del conjunto del Gobierno en relacin con el papel del Estado como
apoyo del crecimiento liderado por el sector privado a largo plazo? S, el objetivo
de la estrategia del Gobierno es reducir el tamao del Estado para impulsar el
crecimiento encabezado por el sector privado para promover el nuevo ciclo de
prosperidad y empleo. Ahora bien, cul ser el papel concebido para el Estado,
digamos, en diez aos, que permita al Gobierno perseguir este objetivo estratgico?
Se estn tomando las decisiones de reduccin del gasto pblico, empleo en el
sector pblico y eliminacin de entidades en el sector pblico en funcin de una
visin estratgica a largo plazo del papel del Estado espaol en apoyo del crecimiento, o por el contrario simplemente derivan de la necesidad de lograr objetivos
de reduccin de gasto y empleo pblico a corto plazo? Cmo determinar el
Gobierno si la racionalizacin institucional desarrollada y el ahorro registrado
producirn un crecimiento liderado por el sector privado y la creacin de empleo
duradera? Cmo determinar que las fusiones de entidades pblicas en un sector
concreto de la economa pueden influir de manera positiva en el desarrollo duradero de dicho sector? Cmo ser posible verificar si, de hecho, la eliminacin de
entidades en un sector concreto no daar a dicho sector en un futuro?
El enfoque de la CORA y los resultados hasta la fecha resultan plausibles. Sin
embargo, el enfoque metodolgico a base de reformas legislativas para la exclusin
de vnculos efectivos con consideraciones de polticas pblicas a largo plazo en
torno al papel y la composicin del Estado en apoyo del crecimiento liderado por
el sector privado podra culminar echando a perder el impacto a largo plazo de sus
xitos de consolidacin a corto plazo. Por ejemplo, como se hizo notar anteriormente, la legislacin sobre agencias estatales estableca en 2006 un modelo de
organizacin basado en la gestin del desempeo. Sin embargo, la ausencia de una
cultura de la evaluacin especialmente una fundamentada en la valoracin de
acciones respecto a resultados estratgicos, junto con la resistencia al cambio dentro de la propia Administracin pblica, ha impedido que el modelo funcione
plenamente. Por ello su adopcin si bien tarda y parcial no puede ser caracterizada como totalmente satisfactoria. Aun as, las agencias estatales suponen una
prometedora herramienta para la promocin de la gestin del desempeo en la
Administracin pblica. El Gobierno espaol debe considerar el reforzamiento del
modelo administrativo dentro de su proceso de racionalizacin para mejorar la
rendicin de cuentas, transparencia y cumplimiento, junto con la colaboracin
intergubernamental para lograr resultados efectivos. En la siguiente seccin se
presentan diferentes ejemplos nacionales.
De hecho, esta coyuntura proporciona al Gobierno de Espaa una importante oportunidad de aquilatar la estrategia inicial de la CORA de reducir las di101
mensiones del Estado espaol. El ejercicio de gobierno de la CORA, aunque

inicialmente concebido como un instrumento para definir iniciativas estructurales de reforma a corto plazo, ha engendrado el desarrollo de una perdurable
estructura administrativa para gestionar su implementacin duradera. En este
sentido, la mquina de la CORA (por ejemplo, OPERA y CIO) ha establecido
los fundamentos cuyo potencial puede ser explotado para vincular explcitamente la reforma de la administracin pblica y el logro de objetivos estratgicos a
medio y largo plazos para la economa espaola.
Nutriendo el espritu de la CORA: vinculacin de la reforma institucional
con la lucha por objetivos estratgicos a largo plazo
De hecho, la CORA hace alusin, por s misma, a esos vnculos, por ejemplo
en sus medidas estratgicas para el empleo pblico. Su medida 10E recomienda
lazos ms fuertes entre la planificacin de recursos humanos, las estrategias de
la Administracin general del Estado y sus polticas pblicas. La CORA
subraya que es necesario promover y fortalecer la relacin entre la identificacin
de las necesidades de plantilla de una parte, y los objetivos estratgicos de la
organizacin de otra, as como la atencin a los desafos a corto y largo plazos.
Por ello, debe realizarse un anlisis ms detenido acerca de las demandas por
cubrir, la plantilla requerida al efecto y su nivel de cualificacin profesional
(CORA 2013: 79). El vnculo entre la planificacin de recursos humanos y el
logro de los objetivos gubernamentales a corto y largo plazos pone de relieve la
relacin entre la reforma de la Administracin pblica y la persecucin desde el
conjunto del Gobierno de objetivos estratgicos y duraderos para el pas.
Esto implica que se necesitar ms de una ola de reformas para direccionar,
sobre una base continua, las iniciativas de reforma de la Administracin pblica
en curso, en calidad de herramientas para la obtencin de los objetivos estratgicos nacionales, no solo en el rea de gestin estratgica de los recursos humanos, sino tambin respecto a reformas estructurales e institucionales, la gestin
interna del Estado, la vinculacin del presupuesto nacional con los resultados por
medio de la evaluacin del desempeo del gasto en relacin con la obtencin de
resultados de polticas, y la medicin de mejoras en la calidad de provisin del
servicio (especialmente por internet), por mencionar algunos. Tambin seala la
necesidad de facilitar estrategias de reforma similares de la Administracin
pblica a nivel subnacional.
La OCDE se ha centrado en estas cuestiones en diferentes informes sobre
Gobernanza Pblica. Por ejemplo, en el informe de 2012 sobre Francia, Revisin
General de las Polticas Pblicas (RGPP), la iniciativa del gobierno francs no
difera sobremanera de la tomada por la CORA; o el informe de la OCDE (2012a)
que hizo una serie de recomendaciones cuyo espritu refleja la temtica tratada
aqu. Como puntos clave relacionados con la revisin de solapamientos administrativos de la CORA, se incluyen:
102
Gobierno central y sus operaciones, la OCDE sugiri que haba todava

margen de mejora, particularmente dado que algunas de las caractersticas de la organizacin del Gobierno central francs eran consecuencia de
un enfoque todava ad hoc, y del hecho de que los operadores estatales
quedaban fuera del mbito de la naturaleza de las reformas de organizacin hasta la fecha. Adems, recomendaba inter alia que el gobierno
francs llevase los esfuerzos de reforma al nivel ministerial, a medida que
las oportunidades para perseguir una ms amplia reorganizacin disminuyen.
francs ha probado su eficiencia en la reforma del trabajo del Gobierno, la
OCDE sugiri que el proceso necesitaba evolucionar para asegurar su sostenibilidad a largo plazo, y recomendaba al Gobierno francs centrarse en
la continua optimizacin del papel del Gobierno central, ampliando sistemticamente la reforma a su misin de programar el gasto, particularmente las transferencias sociales, y a la organizacin de la accin gubernamental a nivel subestatal y local; en otras palabras, a asegurar la supervivencia
del papel del Estado en la economa y la sociedad francesas en el futuro.
Tambin en 2012, la OCDE, en su Public Governance Review of Slovenia
(2012b), sugiri cmo el Gobierno central deba evolucionar para convertirse
en un Estado estratgico y eficiente. Aunque Eslovenia es un Estado mucho ms
pequeo que Espaa y la historia de su evolucin durante el siglo xx es notablemente diferente, existen, tal vez, algunas caractersticas de la revisin eslovena
que pueden ser interesantes para Espaa. En particular, el informe se centraba
en la nocin de una maquinaria gubernamental adecuada a los objetivos. Por
maquinaria del Gobierno se refiere a las estructuras y a los sistemas de Gobierno. La actuacin de la Administracin pblica es un indicador clave acerca de si
la maquinaria del Gobierno est preparada para el objetivo de la provisin de
una poltica y unos servicios slidos tanto a la ciudadana como a la esfera empresarial de manera eficiente, efectiva y asequible; en otras palabras, si la maquinaria del gobierno est lista para implementar su agenda de manera duradera.
Para discutir esta cuestin, la OCDE hizo una serie de recomendaciones a las
autoridades eslovenas, algunas de las cuales tuvieron tambin cabida en los trabajos de la CORA, incluyendo inter alia:
conjunto del Gobierno acerca del papel de la Administracin pblica.
vincular los objetivos de organizacin con aquellos incluidos en el enfoque
del conjunto del Gobierno, as como la promocin de una mayor claridad
de los roles y las responsabilidades dentro de la Administracin pblica.
103
trabajo que vincula la estrategia de planificacin de la fuerza de trabajo con

el logro de los objetivos estratgicos de la Administracin pblica.
tados.
ad hoc para monitorizar y
evaluar los resultados de los programas en relacin con las previsiones
articuladas dentro de la perspectiva nacional.
Evidentemente, Espaa no es el nico pas que se enfrenta a desafos de reforma. Al haber hecho un significativo progreso hasta la fecha, el Gobierno de
Espaa puede aprovechar la oportunidad para partir de sus xitos en este campo
y apoyar la reforma de la Administracin pblica como una herramienta para
incrementar su capacidad de lograr el crecimiento encabezado por el sector
privado nacional y los objetivos de creacin duradera de empleo.
Evaluando el impacto de la reforma institucional en relacin con el logro
de resultados estratgicos duraderos
Esto implica simultneamente un enfoque mas fuerte en la medicin del
impacto y desempeo de las medidas de la reforma institucional de la CORA en
relacin con los objetivos estratgicos de crecimiento nacional y creacin de
empleo, y la alimentacin de una evaluacin duradera que tome la perspectiva
unitaria y global del gobierno acerca del impacto de la reforma institucional en
los resultados econmicos nacionales dentro de un horizonte de planificacin a
largo plazo. Especficamente, esto implica:
Gobierno espaol incluye la medicin del impacto de la racionalizacin y
la consolidacin institucionales en relacin con la consecucin de los objetivos a medio y largo plazos de la estrategia de polticas del Gobierno.
del marco de una ms amplia evaluacin del desempeo que vincule el
gasto, la estrategia y el desempeo de la funcin pblica, y mida el impacto integrado de la toma de decisiones en estos tres campos en relacin con
la consecucin de los objetivos estratgicos y duraderos del conjunto del
Gobierno.
aplicacin del marco integrado de la evaluacin del desempeo, lideradas
por una institucin del Centro de Gobierno (CdG) constituida al efecto.
Todo ello sugiere que OPERA, la oficina estatal encargada de implementar
las medidas de reforma de la Administracin pblica previstas por la CORA,
podra coordinarse de cerca y regularmente con los principales agencias estata104
les de evaluacin del desempeo, incluidos la Agencia Estatal de Evaluacin de

las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), (vase el captulo
4), la Inspeccin General de Servicios, la auditora financiera, la agencia de control
(Intervencin General de la Administracin del Estado, IGAE), y el Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas, para el establecimiento, la implementacin, la monitorizacin y la informacin sobre los resultados de un robusto
marco de evaluacin del desempeo que, inter alia, cuente la historia tanto a
la ciudadana como a la esfera empresarial del impacto de la consolidacin institucional de la actuacin econmica a todos los niveles de Gobierno, tanto a
escala estatal como subestatal.
Mientras que ciertamente no es norma dentro de la OCDE, este enfoque integrado de la evaluacin del desempeo del conjunto del Gobierno constituye
cada vez ms una prctica en muchos de los pases de la OCDE. Adems del
Marco de Rendicin de Cuentas y Gestin de Canad que vincula la implementacin de la estrategia nacional con la asignacin de recursos y la toma de decisiones (vase el captulo 4), el Gobierno de Irlanda ha alimentado una robusta
evaluacin del desempeo de las reformas de gobernanza del conjunto del Gobierno. El colapso bancario e inmobiliario irlands de 2007/2008 conllev la
prdida de un tercio de los ingresos estatales, a la vez que un aumento significativo en la demanda de servicios pblicos con motivo del desempleo creciente.
Esto llev a un comprehensivo e indito Plan de Reforma del Servicio Pblico
en 2011 y al establecimiento del Ministerio de Gasto Pblico y Reformas:
a la CORA y a OPERA) para establecer, desarrollar y monitorizar la actuacin de un grupo de reformas que buscaba, entre otros, reducir empleos
en el sector pblico, consolidar la provisin de servicios, racionalizar las
agencias gubernamentales, consolidar la propiedad estatal y potenciar el
liderazgo y la gestin del desempeo para vincular claramente la actuacin
de los altos cargos con la consecucin de los resultados de la reforma. Los
acuerdos con los sindicatos del sector pblico han sido facilitadores clave
del programa de reformas.
de la reforma a todo el Gobierno y al pblico, as como el reparto dentro
del Gobierno de buenas prcticas en planes de gestin de recursos y metodologas exitosas para la implementacin de la reforma. La informacin es
slida: incluye presentaciones trimestrales al gabinete ministerial pertinente, informes anuales de progreso (incluida la informacin sobre ahorro)
expedidos por el Ministerio de Reforma del Gasto Pblico a travs de su
gabinete ministerial.
Dada la importancia de la gobernanza multinivel en Espaa, particularmente para implementar las reformas de consolidacin institucional de la CORA,
podra tambin ser vlido un ejemplo en relacin con la evaluacin de una efectiva coordinacin de la implementacin de la reforma entre niveles de Gobierno.
105
En 2009, el Gobierno de Australia llev a cabo una serie importante de reformas

en torno a la relacin de carcter fiscal entre los niveles de Gobierno, que llev
a la implementacin del Acuerdo Intergubernamental sobre Relaciones Financieras Federales (IGA). Esto estableci un marco eficaz para medir el impacto
de las reformas (y de la provisin directa de servicios) para la consecucin de
objetivos de poltica nacional:
niveles de Gobierno con el fin de desarrollar polticas y proveer servicios,
adems de facilitar la implementacin y medir el impacto de las reformas
econmicas y sociales en reas de inters nacional. El IGA proporciona un
nuevo marco de colaboracin entre el Gobierno central y los Estados por
medio de dos tipos de acuerdos: los acuerdos nacionales, que establecen
objetivos de polticas e indicadores de desempeo para reas de servicio
clave; y las alianzas nacionales que logran objetivos especficos de polticas
a lo largo de una amplia gama de actividades del Gobierno.
de las entradas (midiendo el impacto de las subvenciones focalizadas, por
ejemplo), al de las salidas y las medicin de los resultados a travs del uso
de indicadores de cumplimiento, en tanto en cuanto se clarifican el papel y
la responsabilidad que guan al Gobierno central y a los Estados respecto
a la provisin de servicios en cada sector. Actualmente, se han firmado seis
acuerdos entre los dos niveles de Gobierno; aquellos que cubren sanidad,
educacin, desarrollo de capacidades y de la fuerza laboral, servicios para
discapacitados, acceso a la vivienda y reforma indgena.
monitorizacin de las actuaciones en base a estos acuerdos:
El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) convocado por el primer
ministro federal y los gobernadores de los Estados inter alia para negociar y definir los objetivos y los indicadores de actuacin contenidos en
los acuerdos.
El Consejo de Reforma del COAG, institucin independiente de monitorizacin, evaluacin e informacin que publica regularmente informes
sobre los progresos realizados por cada Estado a la luz de cada indicador
de actuacin, generando por ello presin sobre los Estados individuales
para mejorar su desempeo en sectores polticos concretos con miras a
alcanzar resultados ms eficientes y eficaces.
acuerdos nacionales y sus indicadores de actuacin. Por ejemplo, en salud,
los indicadores se han simplificado desde 45 a 25, mejorando la vinculacin
entre los objetivos, resultados e indicadores de actuacin del sector. Dentro
de la reforma indgena, se ha pasado de 27 indicadores a 14.
Estos ejemplos/pas muestran la necesidad de asegurar que se establezca un

marco eficaz de evaluacin del desempeo que mida el impacto de las reformas
106
incluidas las reformas institucionales sobre la consecucin de los objetivos de

poltica a medio y largo plazos, de forma que permita intensos seguimientos e
informacin, para que los gobiernos puedan saber si han existido progresos, para
que los ciudadanos puedan comprobarlo y para que puedan hacerse ajustes en
caso de que las reformas no estn logrando los resultados para los que fueron
diseadas en un principio. Esto requiere una gobernanza efectiva dentro del
Gobierno central. En Espaa, como mnimo, tanto la CORA como la OPERA
podran recibir el mandato formal de asociarse estratgicamente con los actores
clave nacionales y regionales que monitorizan el desempeo, para desarrollar e
implementar ese marco de evaluacin del desempeo.
REFORMAS DE LA GOBERNANZA MULTINIVEL
Mecanismos de gobernanza multinivel existentes
La cooperacin de la gobernanza multinivel comenz con el proceso de descentralizacin de la dcada de 1980. El Gobierno nacional y el de cada Comunidad Autnoma haban acordado cmo interpretar las tareas descentralizadas
y cmo proporcionar los medios fsicos y financieros relacionados con su implementacin. El proceso de negociacin fue institucionalizado en foros de cooperacin bilateral (comisiones mixtas de valoraciones). Para cada transferencia
especfica de responsabilidades, se firm un acuerdo (acuerdo de traspaso) entre
el Gobierno central y la C. A. especificando la naturaleza exacta de la responsabilidad y los recursos transferidos (OCDE, 2007b).
107
Figura 2.4
Distribucin del gasto del Gobierno general (a) e ingresos
(b) segn los niveles de Gobierno, 2001-2011
a. Gastos
%
100
Seguridad Social
Gobierno local
Gobierno subnacional
Gobierno central
80
60
40
20
2001
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2001
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2001
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2001
2011
2001
2011
NZL IRL GBR ISR EST NOR TUR AUS POR CZE EE.UU.ISL GRC SVN HUN LUX SVK COR SUE AUT MEX POL JPN FRA DIN ITA PB FIN CAN BEL ESP ALE SUI OCDE
b. Ingresos
%
100
Seguridad Social
Gobierno local
Gobierno central
80
60
40
20
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2001
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2001
2011
2001
2011
2001
2011
2001
2011
GBR NZL NOR MEX IRL ISR ISL GRC PRT EST DNK CZE HUN LUX TUR AUS COR NLD SUE BEL EE.UU.SVN POL ITA SVK AUT FIN CAN FRA CHE ESP ALE JPN OCDE
Altos del Goln, Jerusaln Este ni los asentamientos israeles en Cisjordania segn los trminos del
Fuente:OCDE (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/
gov_glance-2013-en.
Se han desarrollado diferentes tipos de mecanismos de gobierno institucionalizados para facilitar la coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno:
a mltiples niveles ms importante en Espaa. Para un rea poltica concreta,
renen a los ministros regionales (consejeros regionales) con sus homlogos
estatales. Sus actividades y funciones pueden variar, pero normalmente incluyen cinco reas principales (Len y Ferrn Pereira, 2011; Arbs Marnet
108
al., 2009): i)acordar la implementacin de la legislacin nacional que afecta

a las competencias regionales; ii) aprobar, monitorizar y evaluar los planes y
programas conjuntos; iii) participar en la definicin de las tareas territoriales
derivadas de las subvenciones del Gobierno central; iv) intercambiar informacin entre los Gobiernos central y regionales; y v) formular posiciones
conjuntas que sean consideradas por el Gobierno central a escala europea, y
transponer las polticas europeas al nivel regional.
como iniciativas de la respectiva conferencia sectorial para alcanzar objetivos comunes en reas en las que el Gobierno central y el de las CC. AA.
tienen competencias compartidas.
riales, se establecen entre el Estado y una C. A. Estas comisiones pretenden
resolver los problemas de coordinacin de una manera ms precisa y puntual.
Las comisiones bilaterales han trabajado exitosamente en un conjunto de
materias, por ejemplo en el rea de la poltica ambiental (OCDE, 2010a).
Gobierno central y las CC. AA. para alcanzar acuerdos cooperativos en
distintas cuestiones, siendo la principal modalidad de acuerdo utilizada la
del convenio de colaboracin. Un convenio es un tipo de contrato que especifica las responsabilidades de las partes al desarrollar una actividad o
programa concretos. Ambas partes, el Gobierno central y el de la C. A., son
libres para decidir si se quieren vincular por medio de este tipo de relacin
contractual. Muchos de los convenios tienen un componente financiero, con
un compromiso financiero por parte del Gobierno central, la mayora de
las veces, bajo la frmula de transferencias intergubernamentales. Sin embargo, en algunos casos puede tambin estar compuesto por financiacin
directa para algunas partidas, o bien proporcionar personal o herramientas
(OCDE, 2007b). Los convenios pueden fortalecer el marco institucional
para el desarrollo de planes y programas conjuntos entre los diferentes
gobiernos en cuestiones particulares, dado que son contratos legalmente
vinculantes y las partes pueden confiar en los tribunales para su ejecucin
(OCDE, 2007b; 2010a). Tal y como ha sucedido con acuerdos legales similares en otros pases de la OCDE, la importancia de los convenios en Espaa viene creciendo desde hace tiempo.
2004, se trata de la institucin de mayor nivel para la colaboracin multinivel entre el Gobierno central y las CC. AA. Est presidida por el presidente del Gobierno de Espaa y se compone de los presidentes de las 17
CC. AA. y los de las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla. Se ha reunido cinco veces: en 2004, 2005, 2007, 2009 y 2012.
se trata de un mecanismo estrictamente multinivel, esta institucin horizontal
puede, no obstante, resultar trascendente para la cooperacin multinivel.
109
Puede facilitar alcanzar posiciones comunes del conjunto de las CC.AA. en

sus negociaciones con el Gobierno central y, por consiguiente, la coordinacin
vertical. Puede tambin ayudar como foro para intercambiar conocimiento y
mejores prcticas entre las regiones, o dirigir proyectos e iniciativas compartidos. A pesar de que hayan existido algunos acuerdos y declaraciones compartidas, la actividad de esta conferencia ha sido muy limitada.2 Las posibles
motivaciones residen en retos legales, como que los acuerdos de cooperacin
entre las regiones que normalmente requieren la aprobacin de la cmara
baja,3 o las diferentes posiciones e intereses propios de cada C. A., as como
las divisiones polticas entre los presidentes de las CC. AA.
permanente de colaboracin entre el Gobierno central y el local, regulado
por la Ley 7/1985.4
para la discusin de cuestiones financieras y presupuestarias entre la Administracin central y las CC. AA., que ha creado y alberga un grupo de
trabajo especfico sobre Reformas Administrativas que versa sobre la simplificacin de la CORA y las medidas sobre duplicidades.
Finalmente, hay que mencionar el papel de rbitro del Tribunal Constitucional.

Este tribunal tiene la capacidad de resolver los conflictos legales entre el Gobierno
central y las CC. AA., as como los conflictos entre las CC. AA. La mayora de
estos conflictos tienen que ver con la delimitacin de competencias entre una C.
A. y el Gobierno central. El Tribunal Constitucional ha decidido en favor de las
CC. AA. y en favor del Gobierno central (OCDE, 2007b).
La dimensin de la gobernanza multinivel de la reforma de la CORA
Teniendo en cuenta el elevado nivel de descentralizacin en Espaa y la importancia de los gobiernos subnacionales (CC. AA. y municipios), mejorar la
coordinacin entre los distintos niveles de Gobierno y evitar las duplicidades de
funciones se han erigido en elementos clave en el contexto de la reforma de la
2
(Len y FerrnPereira, 2011). Vase tambin Aja y Garca Morales (2000).

El artculo 145.2 de la Constitucin estipula que los acuerdos de cooperacin entre las CC. AA.
deben requerir autorizacin de las Cortes Generales, a menos que sean explcitamente reconocidos por sus respectivos Estatutos de Autonoma: Los Estatutos de Autonoma pueden proporcionar para las circunstancias, requisitos y trminos bajo los que las Comunidades alcanzan
acuerdos entre ellas para la gestin y la provisin de servicios en materias que les ataen, as
viadas a las Cortes Generales. En todos los dems casos, los acuerdos de cooperacin entre las
comunidades de autogobierno requerirn autorizacin de las Cortes Generales.
4
Vase tambin www.seap.minhap.gob.es/en/ministerio/organos/cnal.html.
3
110
CORA. El informe de la CORA expone que Espaa goza de un buen sistema

administrativo general, y que la descentralizacin administrativa puede tener
efectos muy beneficiosos al acercar la Administracin a los ciudadanos. Sin
embargo, el informe apunta al rpido incremento en el gasto de los gobiernos
subnacionales as como de las plantillas subnacionales durante un periodo de
descentralizacin que se ha desarrollado, comparativamente, durante un periodo
de tiempo breve. Reconociendo que dichos incrementos son en parte debidos al
proceso de modernizacin y desarrollo del sistema del bienestar en Espaa durante los ltimos 30 aos, el incremento tambin es consecuencia de las ineficientes redundancias y duplicidades administrativas.
De las 217 propuestas especficas presentadas en la reforma de la CORA, 118
se centraron en la eliminacin de duplicidades, demostrando la importancia de
esta cuestin dentro del conjunto de la agenda de reformas. Como las competencias del Gobierno local ya se abordan en la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local, la propuesta de la CORA se centra en las
duplicidades entre el Gobierno central y las CC. AA., incluso cuando existen
medidas para confrontar las duplicidades dentro del Gobierno central (por ejemplo, fusionando dos o ms instituciones de este con funciones similares). De las
118 medidas relativas a las duplicidades, siete tratan las duplicidades a nivel
nacional y 111 entre los niveles nacional y subnacional. Muchas de las propuestas relacionadas con las duplicidades son introducidas en el informe de la Subcomisin sobre Duplicidades, pero dada la transversalidad del asunto, otras
subcomisiones se refieren ocasionalmente (de manera directa o indirecta) a la
cuestin.
Identificar duplicidades: racionalizacin de las instituciones pblicas,
fundaciones y observatorios
Abolir instituciones duplicadas: la reforma de la CORA sugiere la eliminacin
de algunas instituciones al nivel de las CC. AA., cuyas competencias podran ser
asumidas por instituciones a escala central. El informe de la CORA no discute
el derecho de las CC. AA. de establecer tales instituciones, sino que las considera como duplicidades ineficientes, ya que las instituciones nacionales preexistentes pueden asumir las competencias de sus pares regionales. Las instituciones
que se sugiere que se eliminen a escala autonmica incluyen:
las secciones regionales del Tribunal de Cuentas espaol).
el Defensor del Pueblo nacional).
Asesoramiento sobre Licitacin.
111
ciaria.
Diversificacin y el Ahorro de la Energa).
Instituto para la
Opinin Pblica y sus Servicios (asumidos por el Centro de Investigaciones

Sociolgicas).
Racionalizar las empresas pblicas, fundaciones y observatorios pblicos:

antes de la publicacin de la reforma de la CORA, se haba dispuesto ya un plan
para la reestructuracin y la racionalizacin de las empresas pblicas y las fundaciones5 a todos los niveles de la Administracin, incluidas las entidades pblicas a
escala subnacional. La reforma reitera la necesidad de avanzar en esa racionalizacin. Igualmente, identifica observatorios pblicos territoriales redundantes (muchos de ellos en las CC. AA. y otros en los municipios) y propone la unificacin
de tales entidades, o su integracin dentro del observatorio del Gobierno central
pertinente. La reforma de la CORA planea suprimir 90 observatorios de las CC.
AA. en reas como empleo, TIC, turismo, comercio, sanidad y juventud.
Adems, la reforma de la CORA propone las siguientes medidas concretas
para evitar las duplicidades administrativas.
Utilizar ciertos recursos del Gobierno central por parte de las CC. AA.: el
Gobierno central invita a las CC. AA. a transferir sus oficinas en el exterior a las
embajadas espaolas, las cmaras de comercio y las oficinas en el exterior para
la promocin del turismo o las oficinas en el exterior de cooperacin al desarrollo.6 Algunos acuerdos han sido ya alcanzados, especialmente para integrar
oficinas regionales en la Representacin Permanente de Espaa ante la UE, y en
las oficinas comerciales del Instituto Espaol de Comercio Exterior (ICEX) en
el extranjero.7 El Gobierno central tambin propone poner sus recursos humanos
y materiales relacionados con las inspecciones tcnicas en telecomunicaciones
a disposicin de las CC. AA. para liberarlas de tener que desarrollar sus propios
servicios de inspeccin de TIC. Igualmente, la Direccin de Carreteras del Gobierno central propone compartir con las CC. AA. edificios y seminarios, mienPlan de Reestructuracin y Racionalizacin del Sector Pblico Empresarial y Fundacional Estatal, aprobado en marzo de 2012 y todava operativo.
6
gionales en el exterior para cooperacin al desarrollo.
7
racin con Asturias, Castilla y Len, Galicia, La Rioja, Navarra y la Comunidad Valenciana
para integrar a las CC. AA. en la Representacin Permanente de Espaa ante la UE; as como
con Valencia, Galicia, Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Aragn, Murcia, Cantabria, las
Islas Canarias, Andaluca, Madrid, La Rioja y Extremadura para integrar a las CC. AA. en
5
112
tras que el Ministerio de Cultura y Educacin propone crear una red de intercambio de recursos entre los diferentes teatros de pera.
Transferir la infraestructura del Gobierno central a los gobiernos subestatales:
el informe de la CORA sugiere la transferencia de aquellos segmentos de carretera nacional que crucen reas urbanas a los municipios.
Mejorar la coordinacin entre el Gobierno central, las CC. AA. y el nivel local
en registros pblicos y bases de datos: para mejorar el acceso a la informacin, as
como para promover el reparto de informacin entre administraciones, el informe
de la CORA propone la creacin de bases de datos o/y registros pblicos unificados, incluidos los de las prestaciones sociales y por desempleo, fundaciones, subvenciones o apoyo a las pequeas y medianas empresas. Se ha propuesto tambin
la creacin de una base unificada del Sistema Nacional de Salud (SNS) y una
tarjeta sanitaria, basada en un nico cdigo numrico para cada ciudadano. La
base de datos unificada interconectar las bases de datos sanitarios de las CC. AA.,
mientras que el cdigo nico mejorar el acceso a la informacin clnica del paciente en todo el territorio nacional (actualmente cada C. A. tiene sus propios registros y tarjetas sanitarias). El 20 de septiembre de 2013, el Consejo de Ministros
aprob la provisin de una nica tarjeta de la seguridad social con el cdigo sanitario ciudadano unificado. Medidas adicionales en esta rea incluyen la publicacin
de todos los procesos de licitacin (tanto para el sector pblico estatal como para
las CC. AA.) en una nica plataforma de licitacin pblica; la creacin de una
plataforma nica para publicitar todas las ofertas de trabajo que llegan a los diferentes servicios de empleo, tanto estatales como regionales; y el lanzamiento de
un Centro de Informacin Unificada que proporciona informacin sobre las actividades financieras, econmicas y presupuestarias de las distintas administraciones
pblicas. Ello contribuir a reducir la actual dispersin de la informacin pblica
e incrementar la transparencia pblica.
Unificar los procesos y los estndares, planificacin conjunta: se proponen diferentes actividades para unificar los procesos, los estndares e incluso las licencias.
Las medidas propuestas incluyen las reformas legales para mejorar la compatibilidad
entre los sistemas TIC utilizados por las diferentes administraciones de justicia; la
mejora de la coordinacin en aspectos relativos a las encuestas (por ejemplo, en sanidad); la unificacin de criterios y estndares en relacin con la investigacin, desarrollo e innovacin; la mejora de la interaccin y la interconectividad entre el
Gobierno central y los sistemas de evaluacin educacional de las CC. AA.; los borradores de la nueva ley para mejorar la coordinacin entre el Gobierno central y las
CC. AA. acerca del despliegue de las infraestructuras de telecomunicaciones8 y la
planificacin conjunta sobre la asistencia a las vctimas del terrorismo.
Evitar duplicidades y redundancias en el acceso a subsidios: tambin se propone una reforma de la Ley General de Subvenciones para eliminar las duplici8
www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Enlaces/130913enlace_Telecomunicaciones.htm.
113
dades a travs de una mejor delimitacin de las competencias y funciones entre

el Gobierno central y las administraciones autonmicas.9
Simplificar y reducir las cargas administrativas: la inscripcin de un operador
econmico en el registro de produccin y gestin de residuos de una C. A. debera
ser suficiente para implementar estas actividades en otras CC. AA.; se propone
tambin la unificacin de criterios para la evaluacin del impacto ambiental.10
nico permiso de trabajo: tambin propuesto para implantar un nico permiso de trabajo. Actualmente, los extranjeros pueden verse sujetos a obtener dos
tipos de autorizaciones legales de trabajo: una para residir y trabajar en Espaa,
que est bajo la exclusiva jurisdiccin del Gobierno central; y otra sobre la oportunidad de trabajo, emitido por el poder ejecutivo de las autoridades laborales
regionales. En la prctica, ha existido, por lo general, un proceso nico en el que
se requeran ambas autorizaciones, y actualmente, la segunda autorizacin solo
se requiere en Catalua. Sin embargo, ello implica, que los extranjeros pueden
estar sujetos a obtener dos autorizaciones legales de trabajo, y que en el futuro
en caso de que otras CC. AA. requieran permisos regionales de trabajo un
extranjero podra tener que adquirir diferentes permisos de trabajo si quiere
trabajar en diferentes CC. AA.
Prevenir futuras duplicidades entre las instituciones pblicas: ms all de las
propuestas para evitar las actuales duplicidades, la reforma de la CORA tambin
propone la creacin de una gua especfica para evitar futuras duplicidades.11
Ser usada como fundamento para que los distintos ministerios hagan una revisin anual, buscando las potenciales duplicidades y los solapamientos administrativos no detectados previamente. La reforma de la CORA tambin propone la
aprobacin de una nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas. Dicha nueva ley reemplazara las actuales diferentes clasificaciones de
instituciones pblicas por una nica, que contuviera una delimitacin precisa y
una visin integrada de las tipologas preexistentes (incluidas las de las CC. AA.
y los municipios). Bajo dicha nueva regulacin, la creacin de cualquier nueva
institucin pblica debe estar estrictamente justificada, en particular evitando
las duplicaciones respecto a otras instituciones preexistentes. Para mejorar el
contrato de las potenciales duplicidades, las instituciones dependientes de las
Actualmente, la Base Nacional de Subvenciones es gestionada por el Ministerio de Economa
a travs de la herramienta IT TESEOnet. El informe de la CORA propone establecer una interconexin automtica entre las diferentes bases de subvenciones a nivel local, regional y
La nueva Ley sobre Evaluacin del Impacto Ambiental hace referencia a las discrepancias
entre las legislaciones nacionales y las de las CC. AA.; vase:
les/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-59-1.PDF.
11
En lnea con los objetivos del informe de la CORA, el Programa de Trabajo de 2013 de la
AEVAL incluye un mandato del Gobierno para elaborar una Gua sobre Racionalizacin y
Eliminacin de Duplicidades en cada ministerio, vase: www.aeval.es/export/sites/aeval/comun/pdf/agencia/Plan_de_Trabajo_AEVAL_2013.pdf.
10
114
CC. AA. o de los gobiernos locales deben integrarse en el Inventario de Entes

del Sector Pblico Estatal (INVESPE), que en la actualidad solo recoge instituciones del nivel central.
Crear polticas de empleo unificadas: para mejorar la eficiencia de las polticas de empleo se ha propuesto unificar los criterios entre el Gobierno nacional
y las CC. AA. en relacin con la planificacin del seguimiento y la evaluacin
del Plan Estatal de Empleo; compartir las plataformas de formacin en lnea del
INAP y las de las CC. AA.; y firmar convenios de colaboracin con diferentes
CC. AA. que aseguren que la Comisin Nacional del Mercado de Valores asuma
responsabilidad plena respecto a la salvaguardia de la competencia limpia en
Espaa. En paralelo a la reforma de la CORA, se encuentra en proceso legislativo un proyecto de Ley de Garanta de la Unidad de Mercado.12 Esta ley garantizara que cualquier operador econmico legalmente establecido en Espaa, o
cualquier bien legalmente producido y en circulacin, podra ejecutar su actividad econmica o circular a lo largo del territorio espaol, sin requerir permisos
legales adicionales. Las propuestas han sido criticadas por la oposicin, que argumenta entre otras cosas que ofenderan a las competencias descentralizadas
(Segovia, 2013).
Clarificar las competencias municipales: el informe de la CORA menciona
brevemente la contribucin de la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local desarrollada en paralelo con la reforma de la CORA,
uno de cuyos propsitos es evitar las duplicidades entre las entidades subnacionales (Cuadro2.1).13
Mejorar la cooperacin multinivel: Conferencias Sectoriales y Acuerdos
del Sector Pblico
El informe de la CORA arguye que para evitar duplicidades, deben promoverse las decisiones compartidas entre el Gobierno central y las CC. AA. Ello requerira mejorar el uso de rganos de cooperacin, los cuales no se activan con regularidad actualmente y carecen de competencias para tomar decisiones, adems de
carecer de la capacidad para efectuar el seguimiento de las decisiones tomadas.
Fundamentndose en los informes recibidos de los diferentes ministerios, las reas
en las que se requiere una mayor planificacin conjunta, incluyen la cooperacin
al desarrollo, las TIC, el apoyo al emprendimiento, el turismo y las infraestructuras del transporte. Adems, el informe sugiere la mejora en el reparto de la informacin econmica sobre la financiacin de las polticas pblicas y el uso compartido de las bases de datos en todos los niveles de gobierno.
12
13

.
El proyecto ha sido criticado desde distintos sectores polticos y sociales. La Federacin Espaproyecto inicial del gobierno para atender a muchas de sus objeciones.
115
Cuadro 2.1
Resumen de la Reforma Municipal en Espaa: Ley de
Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local
La Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local (LRSAL), fue
aprobada por el Consejo de Ministros el 26 de julio de 2013 y durante el periodo de redaccin de estas lneas estaba pendiente su aprobacin en el Congreso. Este proyecto de
ley pretende una reforma en profundidad de las principales leyes que regulan la organizacin de competencias de los gobiernos locales y las provincias en Espaa (particularmente la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL)).1 La ley tiene los
siguientes cuatro objetivos esenciales: i) clarificar y simplificar las competencias de los
municipios para evitar duplicidades con otros niveles de gobierno; ii) racionalizar la estructura y la organizacin de la Administracin local, buscando eficacia y equilibrio financiero; iii) promover el control financiero y presupuestario sobre las cuentas municipales; iv) favorecer medidas de liberalizacin para promover la iniciativa privada.
administrativas
La reforma promueve una delimitacin ms clara de las competencias municipales.
Antes de la ley, los municipios no tenan una definicin o delimitacin precisas de sus
competencias. La Constitucin en Espaa solo define las competencias del Gobierno
central y de las CC. AA. Las competencias del gobierno local se definen en la LBRL,
pero de manera amplia e imprecisa, dejando la puerta abierta a las duplicidades y a las
redundancias administrativas.2 A este respecto, los municipios han desarrollado a menudo competencias que no tenan oficialmente asignadas (competencias impropias).
Desde la perspectiva de los municipios, se les forz a implementar esas competencias
porque los niveles ms elevados de Gobierno no las aseguraban, mientras que, segn
estos niveles, los municipios implementaron estas competencias de manera voluntaria
(Paniagua y Rodrguez, 2012).
Para terminar con esta ambigedad competencial, y las potenciales duplicidades,
reescribiendo los artculos 25 y26 de la LBRL, la LRSAL proporciona una definicin
ms precisa del grueso de las competencias municipales. La modificacin del artculo
27 tambin proporciona una lista abierta de competencias no fundamentales que no
estn bajo responsabilidad municipal y que, bajo ciertas condiciones, pueden ser descentralizadas por un nivel ms elevado de Gobierno. Las condiciones para hacer municipales estas competencias incluyen: i) su aceptacin por el municipio; ii) la provisin
de suficientes recursos financieros al municipio desde el nivel ms elevado de Gobierno para ejecutar esta competencia de manera eficiente; iii) un informe que demuestre la
ejecucin de esta competencia no fundamental por parte del municipio no generar
duplicidad administrativa alguna.
Recentralizacin de algunas competencias

Bajo la LRSAL, algunas competencias en servicios sociales, salud, inspeccin sanitaria
y educacin sern recentralizadas a las CC. AA.3 En la LBRL de 1985, esos servicios
116
fueron considerados tanto de tipo fundamentalmente municipal (en el caso de los servicios sociales y con coparticipacin en la gestin de los servicios bsicos sanitarios) o
aquellos que los municipios podan implementar como complemento de otros servicios
(como la sanidad en trminos generales y la educacin) proporcionados por otros niveles de Gobierno. Bajo la nueva ley, tras un periodo de transicin, esos servicios sern
implementados por las CC. AA. (en un mximo de cinco aos en el caso de los servicios sanitarios, un ao para los servicios sociales y seis meses en caso de las inspecciones sanitarias; sin existir referencia al periodo transicional en educacin). Sin embargo,
bajo las circunstancias antes mencionadas y en base al acuerdo entre la C. A. y el municipio, esas competencias para servicios sociales y salud pueden transferirse de vuelta
a los municipios. Adems, aunque las CC. AA. asuman competencias en salud y servicios sociales en el estipulado periodo transicional, aquellas permanecen en manos de
los municipios aunque necesiten ser financiadas por las CC. AA.
Los Consejos Provinciales (CP) pueden coordinar algunos servicios en municipios ms
pequeos. Las provincias o instituciones similares4 coordinarn la provisin de diferentes servicios, incluidos el suministro de agua potable, la pavimentacin de las calles, la
recogida de desechos y el reciclaje para municipios de menos de 20.000 habitantes. Los
CP, con el consentimiento municipal, propondrn al MINHAP la manera en la que el
servicio ser provisto: provisin directa por el CP, coprovisin por asociaciones municipales como las mancomunidades, u otros. En todos los casos el municipio contina
sufragando el gasto de la provisin del servicio. En casos en los que el CP por requerimiento del municipio documente que la provisin municipal tendr un coste menor,
el municipio puede asumir la provisin del servicio. Los CP tambin pueden asistir a
los municipios de menos de 20.000 habitantes en sus competencias sobre la gestin y
recaudacin de impuestos, gestin financiera, gobierno electrnico y licitacin centralizada. Finalmente, los CP monitorizarn la eficiencia financiera de la provisin de
servicios por parte de los municipios de la provincia. Adems, las entidades por debajo
del nivel de los municipios se disolvern si no son sostenibles financieramente.5
Incentivos para las fusiones municipales o la cooperacin municipal

Las fusiones voluntarias de municipios adyacentes dentro de la misma provincia son
fomentadas a travs de diferentes incentivos. Las fusiones municipales son prcticamente inexistentes en Espaa.6 Para solucionarlo, la LRSAL propone diferentes incentivos para los municipios que decidan su fusin, incluyendo una ms alta financiacin
per cpita, una dispensa temporal en la provisin de nuevos servicios que puedan ser
requeridos por el incremento de la poblacin del municipio fusionado7 y un status preferente para ser considerado objeto de planes de cooperacin local y subvenciones.
Tambin se promueve la cooperacin municipal en la provisin de servicios. Cuando
los CP prueben que una provisin conjunta de servicios por varios municipios implica
una reduccin de costes, esos municipios recibirn una mayor financiacin a travs de
los subvenciones del Gobierno central.
Otras cuestiones
La reforma tambin incluye otros aspectos, muchos relacionados con el control y la reduccin del gasto del Gobierno local. Por ejemplo, se limita el nmero de representantes
municipales electos, as como el de la plantilla municipal a tiempo completo y sus sala-
117
rios, se promueve un control presupuestario y financiero sobre las cuentas municipales,

y se favorece las medidas de liberalizacin para promover la iniciativa privada.
Notas:1. No sustituye a la Ley de 1985 o a otras, pero hace una modificacin importante a una
parte de su articulado, revocando algunos de ellos. Las dems leyes afectadas por esta
reforma son la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobada por el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico, y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. 2. Para ms informacin, vase http://hayderecho.com/2012/08/23/duplicidades-y-competencias-impropias-de-los-municipios-el-ejemplo-de-madrid. 3. Sobre educacin, se refiere principalmente a aquellas actividades relativas a la aplicacin de la educacin obligatoria, y el
mantenimiento y la monitorizacin de los colegios pblicos. La responsabilidad de las
restantes competencias en educacin de las CC. AA. y el Gobierno central nunca han sido
cuestionadas. 4.Cabildos en las Islas Canarias, consejos insulares en las Islas Baleares.
5.La LBRL estimula la participacin social y la gestin local, los municipios pueden establecer otro nivel de instituciones. Esas instituciones (parroquias en Asturias) normalmente existen en las reas rurales de regiones con baja densidad de poblacin y asentamientos dispersos. 6.Vase, por ejemplo, http://hayderecho.com/2011/05/12/
la-fusion-de-municipios-una-reforma-inaplazable; www.elmundo.es/elmundo/2013/08/
05/espana/1375717851.html. 7.Los municipios mayores estn obligados a prestar servicios adicionales.
El informe de la CORA menciona brevemente lo deseable que resulta el

fortalecimiento de la Conferencia de Presidentes de las CC. AA., si bien se centra en particular en la necesidad de dar mayor importancia a las conferencias
sectoriales, sugiriendo algunas nuevas, por ejemplo en defensa civil, trfico de
vehculos o seguridad vial.14 Sugiere medidas especficas para mejorar el papel
y el funcionamiento de las conferencias sectoriales, incluida una mayor relevancia a los planes y programas conjuntos de las conferencias sectoriales: establecer
una periodicidad mnima para asegurar reuniones ms regulares (de las 39 establecidas, solo 21 se han reunido con regularidad durante los ltimos tres aos);
y fortalecer los mecanismos de colaboracin horizontal. Mejorar la eficiencia de
las conferencias sectoriales parece ser, de hecho, una prioridad, segn indican
los resultados de la encuesta sobre CC. AA. espaolas de la OCDE. Incluso las
conferencias sectoriales que versan sobre prioridades polticas raramente son
muy efectivas, y la gran mayora de las conferencias sectoriales cubiertas por la
encuesta de la OCDE son consideradas como poco efectivas para entre el 20 y
el 65% de las CC. AA. (Figura 2.5).
En la segunda parte de la siguienete seccin se presenta una descripcin detallada de los diferentes mecanismos de cooperacin multinivel (Conferencia de Presidentes de las CC. AA.,
conferencias sectoriales y convenios de colaboracin).
14
118
Figura 2.5
Eficacia de las diferentes conferencias sectoriales para desarrollar iniciativas
e implementar polticas
Medio Ambiente
Igualdad
Servicios Sociales y Dependencia
Empleo
Comercio interior
Agricultura y Pesca
Educacin
Sistema Judicial
Administracin Pblica
Urbanismo
Energa
Poltica Fiscal
Sistema de Sanidad Estatal
Polticas Universitarias
Muy efectiva
Algo efectiva
No efectiva
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Nmero de Comunidades Autnomas que responden a cada categora
Fuente:Basada en los resultados del cuestionario 2013 de la OCDE sobre las Reformas de la Administracin
Pblica en Espaa: Encuesta para las CC. AA. espaolas. Fundamentada en las informacin proporcionada por las CC. AA. de Aragn, Asturias, Islas Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len,
Catalua, Galicia, Comunidad Valenciana y el Pas Vasco.
Las motivaciones ms frecuentemente citadas acerca de la falta de eficacia

percibida de muchas conferencias sectoriales son la naturaleza espordica de sus
reuniones y el bajo seguimiento de las decisiones tomadas (Figura 2.6). Uno de
los motivos de la ausencia de seguimiento podra fundamentarse en la falta de
mecanismos obligatorios para su implementacin, algo que fue mencionado por
la mayora de las CC. AA. encuestadas, adems de las dificultades para alcanzar
acuerdos. Las CC. AA. tambin mencionaron la falta de un intercambio de mejores prcticas locales, as como una dbil direccin de las conferencias no
incluida en el cuestionario de la encuesta como motivos de la falta de eficacia
de las conferencias sectoriales.
El informe de la CORA tambin hace algunas propuestas para mejorar la

eficiencia de los acuerdos del sector pblico. Estas medidas no se refieren exclusivamente a los convenios de colaboracin entre los diferentes niveles de Gobierno, sino tambin a los acuerdos entre las propias instituciones del Gobierno
central, y entre estas y las del sector privado. Las recomendaciones son mayormente generales e incluyen el desarrollo de un marco normativo especfico para
regular los acuerdos de colaboracin, proporcionando un mayor control sobre la
manera en la que se utilizan los acuerdos de colaboracin, creando una base de
datos de los diferentes documentos de este tipo firmados por la Administracin
pblica, una planificacin anual ex ante por parte de los departamentos ministeriales acerca del nmero de acuerdos a firmar, los objetivos a alcanzar con
ellos, y la provisin de informacin al respecto por encima de un cierto umbral
financiero relacionado con el departamento de auditora del Gobierno central.
Adems, las propuestas concretas realizadas para el desarrollo de los acuerdos
119
de cooperacin podran mejorar la colaboracin centro-periferia o interregional

en reas como la gestin de emergencias y de ayuda humanitaria. Finalmente,
existe la propuesta de invitar a las CC. AA. a participar en las instituciones del
Gobierno central que directamente traten asuntos pertinentes para que las regiones mejoren la coordinacin interinstitucional.
Figura 2.6
Principales motivos de la ineficacia de las conferencias sectoriales
Reuniones espordicas
Escaso seguimiento de las decisiones tomadas
Ausencia de mecanismos vinculantes para implementar decisiones

Dificultad para alcanzar acuerdos
Escasa involucracin
Falta de financiacin
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Nmero de Comunidades Autnomas que responden a cada categora
Pblica en Espaa: Encuesta para las CC. AA. espaolas. Fundamentada en las informacin proporcionada por las CC. AA. de Aragn, Asturias, Islas Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len,
Instituciones de gobernanza multinivel: mejores prcticas de los pases de

la OCDE
La provisin de servicios pblicos requiere normalmente la intervencin de
diferentes niveles de Gobierno. Incluso con un marco regulatorio que delimita la
involucracin y las competencias precisas de cada nivel de Gobierno, resulta imposible realizar una completa separacin de responsabilidades entre estos niveles.
Ello sucede incluso en pases centralizados como Chile o Suecia, pero es particularmente cierto en pases federales o muy descentralizados como Espaa. Las
interconexiones y los posibles solapamientos de responsabilidades, as como la
implementacin de actividades llevan a un fuerte grado de dependencia mutua
entre los niveles de Gobierno, lo cual implica que los acuerdos de coordinacin
vertical resultan cruciales para una poltica coherente. A este respecto, los pases
miembros de la OCDE, en especial los federales o los descentralizados como
Espaa, estn constantemente desarrollando y utilizando una amplia variedad de
mecanismos de coordinacin multinivel. Se espera que estos acuerdos sobre gobernanza promuevan la colaboracin entre los niveles de Gobierno, mejoren la
coherencia y las complementariedades entre las intervenciones, intercambien informacin y conocimiento, reduzcan las duplicidades y las redundancias administrativos, y en general, incrementen la calidad y la eficiencia de la provisin de
servicios pblicos. Estos mecanismos pueden ser vinculantes, como sucede con
120
los contratos, o no, como sucede con las plataformas de debate (Cuadro2.2). Un
comportamiento transparente y responsable de todas las partes facilita la gestin
de las relaciones de gobernanza multinivel, ya que cada parte entiende lo que se
espera tanto de ella, como de las dems, y puede por tanto cumplir con sus responsabilidades de manera acorde. La transparencia tambin facilita la rendicin de
cuentas de las partes en caso de que no cumplan con los compromisos (Charbit y
Michalun, 2009).
Cuadro 2.2
Principales mecanismos de coordinacin vertical en pases de la OCDE
Los mecanismos legales (leyes vinculantes y legislacin) constituyen el mtodo ms
adecuado para organizar las relaciones multinivel. Este mecanismo se utiliza frecuentemente en relacin con los recursos fiscales, y para asignar competencias.
Escenario estndar. Muchos pases de la OCDE establecen un marco estndar universal
para asegurar un nivel similar y una calidad en la provisin de servicios a lo largo del
pas. En Suecia, por ejemplo, los municipios disfrutan de un ms elevado nivel de autonoma en la provisin de servicios pblicos, pero deben cumplir con un conjunto de
estndares y regulaciones nacionales.
Los contratos o acuerdos entre gobiernos estatales y subestatales en relacin con sus
mutuas obligaciones, por ejemplo, la asignacin de los poderes de decisin, la distribucin de contribuciones (incluidos los compromisos financieros) y la contratacin de
mecanismos de ejecucin. Estos acuerdos ofrecen diferentes ventajas: permiten una
gestin personalizada de las interdependencias; son herramientas tiles para el dilogo
que pueden usarse para clarificar responsabilidades y hacer explcitos muchos compromisos mutuos; abren posibilidades de ejecucin judicial; y pueden ser utilizados como
mecanismos de aprendizaje. En los pases federales y descentralizados, los contratos
constituyen una herramienta particularmente importante para la promocin de la cooperacin, la coherencia y las sinergias entre los niveles de gobierno. Como ejemplos:
los acuerdos en Canad, las tareas conjuntas en Alemania; los acuerdos en Italia; y los convenios en Espaa. Los relacionados con los contratos que han sido
observados por los pases miembros de la OCDE incluyen los altos costes de transaccin, el perjuicio en beneficio de los niveles ms altos de Gobierno, o los procesos de
evaluacin insuficientes para asegurar el cumplimiento de todas las partes.
Los comits de coordinacin estratgica y los grupos de alianzas. Los intereses y las contribuciones de los actores clave desde los diferentes niveles son coordinados a travs de
una representacin conjunta de rganos administrativos o grupos de trabajo. Esos comits
pueden servir como foros de mejora de la comunicacin y dilogo sobre materias de inters comn. Pueden tambin ayudar a hacer converger intereses y tiempos, y establecer las
bases para la firma de contratos y acuerdos entre los niveles de Gobierno. Finalmente,
pueden ayudar a diseminar buenas prcticas entre estos ltimos, u, horizontalmente, entre
regiones. En algunos pases, los rganos de coordinacin son actores lderes en el desarrollo de la capacidad fiscal por medio de la representacin de los intereses de los niveles regional y local a los decisores polticos a escala nacional. En Noruega, por ejemplo, la
Asociacin de Autoridades Locales y Regionales proporciona un foro para debatir el mar-
121
co de la distribucin de ingresos en relacin con las tareas desempeadas por los gobiernos
locales, la situacin financiera de los gobiernos locales y medidas de eficiencia. En la Repblica Checa, la Unin de Municipios y la Asociacin de Regiones tienen representantes
en el Consejo de Viceministros para la Reforma Regulatoria y la Efectiva Administracin
Pblica del Gobierno central, y representa los intereses de las regiones en el Parlamento
checo, el Gabinete y en las instituciones europeas. En Espaa se han habilitado las conferencias sectoriales y la Conferencia de Presidentes de las CC. AA.
Fuentes:Charbit, C. y M. Michalun (2009), Mind the gaps: Managing mutual dependence in
relations among levels of government, OECD Working Papers en Public Governance,
No.14, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/221253707200, adaptado de
Richard B. Saltman, (2008), Decentralisation, re-centralisation and future European
health policy, European Journal of Public Health, Vol.18, No.2, pp.104-106.
Fortaleciendo la consulta y la involucracin subnacionales: ejemplos de

Suecia y Suiza
Una amplia participacin en el proceso de toma de decisiones puede contribuir
a una mejor planificacin e implementacin de las opciones polticas fundamentadas en un conocimiento ms comprehensivo. Extender las consultas a los actores subnacionales dentro del proceso regulatorio puede tambin ser beneficioso
ya que contribuye a hacer que los agentes se sientan parte de las medidas y de las
reformas. La legitimidad de la ley o de la regulacin surge no solo de la autoridad
del rgano que la adopta, sino tambin del grado de contribucin recibido por
parte de los diferentes actores afectados. Una mayor participacin puede suponer
procesos de aprobacin de reformas ms largos y ms complejos, pero tambin
puede facilitar la implementacin de la reforma, en particular cuando la implementacin depende parcialmente de la aprobacin o de las acciones de las entidades subnacionales. En Espaa, la participacin de los representantes de los
gobiernos locales (Federacin Espaola de Municipios y Provincias, FEMP) en
las negociaciones de la Ley sobre Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local complement la visin del Gobierno central, y lider la integracin de algunas de las observaciones de la FEMP en el proyecto final.
Cuadro 2.3
Integrando a los niveles inferiores de Gobierno en los procesos de
consulta: los casos de Suecia y Suiza
En Suecia, el proceso que precede al desarrollo y la aprobacin de nuevas leyes incluye
el establecimiento de comits de investigacin. Los trminos de referencia de esos comits estn estipulados por el Gobierno y sus miembros, siendo los ltimos consejeros
y expertos especiales designados por el ministro en cuestin. A menudo, los expertos
son reclutados de las autoridades locales y regionales y de la Asociacin Sueca de Au-
122
toridades Locales y Regiones (SALAR). Los comits normalmente desarrollan reuniones pblicas, y sus resultados se distribuyen ampliamente para recibir comentarios.
Incluso si existen solo limitados mecanismos formales de consulta, los grupos y los
ciudadanos presentan sus posturas a travs del trabajo de los consejos locales y municipales en el curso de su actividad pblica comercial. Los mecanismos de consulta informal tambin suponen contactos con las empresas locales y las organizaciones empresariales, municipios, la SALAR u otras agencias estatales.
En Suiza, se utiliza un amplio proceso de consultas a nivel cantonal, para integrar las
posturas de los cantones a escala federal en funcin del artculo 45 de la Constitucin
federal. Dado que los cantones estn a cargo de la implementacin de las leyes federales, la Confederacin les informa con anticipacin y en detalle acerca de futuros proyectos, y est obligada a involucrarles en el proceso de consulta. La participacin de la
Asociacin de Cantones en las consultas es importante, pero no la nica frmula de
participacin. Los cantones pueden tambin elevar su voz a travs de representantes en
los grupos mixtos de trabajo o en las reuniones institucionalizadas. Las comisiones del
Consejo de Estado consultan a los cantones sobre la aplicabilidad de las leyes.
Fuente:OECD (2007), Multi-level Regulatory Capacity in Sweden, OECD Publishing, Pars,
www.OECD.org/gov/regulatory-policy/38287547.pdf; OECD (2007), Government
Capacity to Assure High Quality Regulation in Switzerland, OECD Publishing, Pars,
www.OECD.org/regreform/regulatory-policy/38286959.pdf.
Sin embargo, los mecanismos de consulta y cooperacin solo funcionan si

son percibidos como tiles para todas las partes. En Chile, por ejemplo, los convenios de programacin todava tienen un uso muy limitado, incluso aunque, en
principio, pueden suponer una herramienta mayor de formalizacin de prioridades multinivel entre los gobiernos regionales y los ministerios sectoriales a travs de
un contrato que establece la corresponsabilidad en el diseo y la financiacin
de las iniciativas. Una de las explicaciones para ello debe ser la falta de incentivos de los gobiernos subestatales, ya que algunas veces perciben que la iniciativa y el papel de liderazgo en esos acuerdos proceden ampliamente del ministerio
del ramo. Aquellos son percibidos en ocasiones como usuarios del sistema para
desarrollar proyectos que se implementarn de cualquier manera, con la ventaja
aadida desde la perspectiva del ministerio del ramo de que bajo este esquema
se comparten los gastos (OCDE, 2009d).
Fortaleciendo los foros de gobernanza multinivel: ejemplos de Australia y
Canad
Los foros institucionalizados de cooperacin vertical tienen un gran potencial
para promover la colaboracin entre los diferentes niveles de Gobierno, refuerzan
las complementariedades de sus intervenciones, intercambian informacin y
conocimiento, y reducen las duplicidades administrativas. Los foros pueden ser
sectoriales, como, por ejemplo, en el caso de las conferencias sectoriales en
123
Espaa. Pueden tener tambin un enfoque ms global, para tratar con cuestiones
estratgicas multinivel, como, por ejemplo la Conferencia de Presidentes de las
CC. AA. en Espaa. El Consejo del Gobierno Australiano (COAG) que incluye
ambos tipos de foros est considerado como uno de los acuerdos de cooperacin
multinivel ms exitosos en el mbito de la OCDE (Cuadro 2.4), y algunas de sus
caractersticas podran por ello ser de inters para la mejora de la eficiencia
tanto de la Conferencia de Presidentes de las CC. AA. como de las conferencias
sectoriales en Espaa.
Tal vez, la caracterstica ms importante de los rganos de cooperacin intergubernamental es que deben ser percibidos como herramientas tiles para sus
miembros. A este respecto, se ha otorgado un papel trascendente, por ejemplo,
al COAG, que resulta una herramienta en tanto en cuanto los presidentes de los
seis Estados australianos tienen fuertes incentivos para participar en las reuniones en las que discutirn aspectos de vital importancia para sus regiones. El
COAG ha desarrollado y monitorizado la implementacin de una amplia agenda
de reformas sobre asuntos de crucial importancia para Australia y sus regiones.
Por ejemplo, proporcion el marco para reformas microeconmicas trascendentes, as como para la implementacin de reformas de las relaciones financieras
australianas entre el Gobierno central y el nivel subnacional. Desde su establecimiento en 1992, el COAG ha negociado y firmado un conjunto de acuerdos
intergubernamentales (IGA). En muchas instancias, los acuerdos han sido los
precursores de la aprobacin de legislacin fundamental. Algunas veces se ha
tratado de legislacin del Gobierno central (Commonwealth), y en otras, de legislacin conjunta de la Commonwealth, el Estado y el territorio (Council of
Australian Governments, 2012; Standing Council on Federal Financial Relations, n.d.).
Los secretariados permanentes pueden incrementar la estabilidad y el xito
de las conferencias multinivel. El COAG y el Consejo de Reforma del COAG
tienen secretariados permanentes ubicados en el Departamento del primer ministro y en el Gabinete. El uso de un secretariado permanente no es exclusivo
del COAG. Por ejemplo, en Canad, la mayora de las conferencias intergubernamentales de alto nivel son dirigidas por la Secretara de la Conferencia Intergubernamental Canadiense (CICS). Cualquier ministerio federal, provincial o
territorial que proponga la convocatoria de una reunin intergubernamental de
primeros ministros o viceministros puede requerir los servicios de la CICS
(Cuadro 2.5).
Una conferencia de presidentes y las conferencias ministeriales sectoriales

pueden retroalimentarse mutuamente. El COAG, por ejemplo, acta como una
institucin paraguas, que utiliza los consejos ministeriales para identificar las
reas de reforma y desarrollar planes de implementacin para los consejos ministeriales sectoriales.
124
Cuadro 2.4
El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG)
La Constitucin Australiana cre un sistema federal de gobierno, en el que el poder se
dividi entre el gobierno de la Commonwealth (gobierno nacional) y los gobiernos de los
seis Estados. Un elevado nmero de las competencias de la federacin es desarrollado
actualmente tanto por la Commonwealth como por los Estados, asegurando que ningn
nivel de Gobierno pueda actuar independientemente del otro (Kildea y Lynch, 2010). Ello
implica una importante necesidad de acuerdos de cooperacin. El COAG, establecido en
mayo de 1992, es el ms alto foro intergubernamental en Australia e incluye al primer
ministro, a los presidentes de los Estados, los ministros jefes de los territorios y al presidente de la Asociacin de Gobiernos Locales de Australia (AGLA). El papel del COAG
es iniciar, desarrollar y monitorizar la implementacin de las reformas polticas de trascendencia nacional, que requieren una accin cooperativa entre la Commonwealth, el
estado y los gobiernos de los territorios. Tiene un secretariado ubicado en el Departamento del primer ministro y en el Gabinete. El COAG se rene en funcin de las necesidades
al menos una vez al ao. Se reuni cuatro veces en 2008 y 2009, y tres veces en 2012.
Alternativamente, el COAG puede establecer cuestiones particulares fuera de las sesiones
por correspondencia, y durante la ltima dcada un nmero de asuntos se han resuelto de
esta manera. Los resultados de las reuniones del COAG se distribuyen en communiqus
emitidos tras cada una de las reuniones. Cuando se alcanzan acuerdos formales, aquellos
se encarnan en acuerdos intergubernamentales (IGA). Las reuniones son presididas por el
primer ministro. Antes de la implantacin del COAG en 1992, las Conferencias Financieras de los Presidentes de los Estados servan como el foro intergubernamental ms elevado a travs del cual la Commonwealth, los estados y los territorios debatieron cuestiones
de inters nacional. Sin embargo, esas reuniones, eran bsicamente dirigidas por la Commonwealth, con una oportunidad limitada de intervencin por parte de los estados. Por el
contrario, las reuniones del COAG han mostrado un alto nivel de esfuerzos colaborativos
por parte de los Estados, los territorios y el liderazgo poltico de la Commonwealth, as
como las agencias oficiales, que participan en el proceso de toma de decisiones del COAG
a travs de las reuniones de los jefes de gobierno, los consejos ministeriales y los grupos
de trabajo.
El COAG tiene un importante registro de xitos, conduciendo una amplia agenda de reforma: una reforma microeconmica ligada a la poltica nacional de competencia a mitad
de la dcada de 1990 que mejor la competitividad, la eficiencia y la flexibilidad de la
economa. Ms recientemente, el COAG ha iniciado reformas para incrementar la productividad, elevar la participacin y la movilidad de su fuerza laboral, y mejorar la provisin de servicios gubernamentales. La provisin de servicios del Gobierno ha incluido:
cambios en poltica sanitaria; una gama de reformas iniciales en formacin y educacin;
compromisos detallados para aminorar el desfase respecto a la desventaja indgena; y
reformas regulatorias para crear una economa nacional unificada eliminando las diferencias legales innecesaria entre Estados. Como ejemplo de la relevancia del COAG, en
2008 se firm un histrico IGA en Relaciones Federales Financieras, proporcionando un
marco dominante para las relaciones financieras de la Commonwealth con los Estados y
los territorios. Este nuevo marco buscaba mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios del gobierno, al reducir la condicionalidad de la Commonwealth en la provisin de
servicios por parte de los Estados, proporcionndoles una mayor flexibilidad, una especificacin ms evidente de los papeles y las responsabilidades de cada uno de los niveles de
125
Gobierno, y un enfoque mejorado sobre la rendicin de cuentas para una mejor provisin
de servicios. Ello vino acompaado por una importante reduccin en el nmero de los
Pagos de Objetivo Especfico (POE) a los Estados de ms de 90 a cinco.
Desde 2007, la implementacin de la agenda de reformas del COAG ha sido estimulada
por los nuevos acuerdos laborales en dicho consejo, incluido el uso de consejos ministeriales, compuestos por altos cargos y dirigidos por el ministro de la Commonwealth, para
identificar reas de reforma y desarrollar planes de implementacin. Bajo los auspicios del
COAG, los consejos a nivel ministerial e interjurisdiccional facilitan la consulta y la cooperacin entre el Gobierno central de Australia y el Gobierno de los Estados y los territorios en reas de poltica especfica, y optan por acciones conjuntas para la resolucin de
cuestiones que surgen entre los gobiernos. En particular, los consejos ministeriales desarrollan reformas polticas para la consideracin del COAG, y supervisan la implementacin
de las reformas polticas acordadas por este consejo. Existen tres tipos de consejos: consejos
ordinarios para cuestiones de importancia nacional (por ejemplo, Energa y Recursos; Medio Ambiente y Agua; Relaciones Federales Financieras; Sanidad; Industria Primaria; Capacidades y Empleo); consejos seleccionados, centrados en la reforma y de duracin limitada (por ejemplo, Cuestiones de Gnero; Relaciones Laborales); as como foros legislativos
y gubernativos, que supervisan las responsabilidades establecidas en la legislacin, los IGA,
y los tratados al margen del alcance de los consejos ordinarios (por ejemplo, Corporaciones
sobre Temas de Consumo; Regulacin Alimentaria y Tecnologa Gentica).
El Consejo de Reforma del COAG se estableci en 2006 como rgano independiente para
asistir al COAG en la conduccin de su agenda de reformas nacionales, fomentando la
responsabilidad respecto al logro de resultados a travs de una monitorizacin independiente basada en la evidencia, o la evaluacin y la informacin sobre el desempeo de los
gobiernos. El Consejo de Reformas COAG (CRC) es independiente de los propios gobiernos e informa directamente al COAG. El CRC tiene un secretariado, ubicado en Sydney, financiado al 50% por la Commonwealth y al 50% por los Estados y los territorios,
que apoyan al Consejo de Reformas de la COAG en su trabajo y le asisten en sus evaluaciones y monitorizaciones. Finalmente, en 2006, los Estados australianos establecen el
Consejo de la Federacin Australiana (CFA), que comprende todos los presidentes de los
Estados y los ministros jefes de los territorios. El CFA pretende facilitar los acuerdos
basados en el COAG con la Commonwealth, trabajando hacia posiciones comunes entre
los Estados, as como aprendizajes comunes y reparto de experiencias entre estos.
Junto con la creciente influencia del COAG y su relevancia al promover reformas cruciales, algunos crticos han sealado tres principales retos: primero, la incerteza que
rodea a su estatus legal y operativo; segundo, su tendencia a centralizar el control poltico a expensas de la diversidad el secretariado del consejo, por ejemplo, est ubicado
dentro del Departamento del primer ministro y tercero, el dficit democrtico asociado a su modelo de toma de decisiones ejecutivas (Kildea y Lynch, 2010).
Fuentes:www.coag.gov.au/contact; www.coagreformcouncil.gov.au; www.federalfinancialrelations.
gov.au; Kildea, P. and A. Lynch (2010), Entreching co-operative federalism: Is it time to
formalise COAGs place in the Australian federation?, Conferencia de la Asociacin de
Ciencia Poltica Austaliana, Universidad de Melbourne, 27-29de septiembre; OCDE
(2010), OECD Reviews of Regulatory Reform: Australia 2010: Towards a Seamless
National Economy, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264067189-en;
Charbit, C. y M. Michalun (2009), Mind the gaps: Managing mutual dependence in
relations among levels of government, OECD Working Papers on Public Governance,
No.14, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/221253707200.
126
Igualmente, la presencia de consejos horizontales subnacionales puede facilitar

alcanzar acuerdos en rganos de cooperacin vertical. Por ejemplo, el CFA, que
comprende a todos los presidentes de los Estados y a sus ministros jefes favorece
los acuerdos basados en el COAG con la Commonwealth al trabajar en busca de
posiciones comunes entre los Estados, as como el aprendizaje comn y la posibilidad de compartir experiencias entre ellos (Cuadro 2.6).
Cuadro 2.5
Relaciones intergubernamentales y el papel de la Secretara de la
Conferencia Intergubernamental Canadiense (CICS)
Gestionar las relaciones intergubernamentales es uno de los aspectos destacados del
federalismo canadiense. En Canad, muchos asuntos de poltica pblica no cruzan las
fronteras jurisdiccionales, y en muchas reas las acciones de un gobierno afectan a los
otros. Consecuentemente, las relaciones con otros gobiernos son prioritarias para todas
las jurisdicciones canadienses, y los gobiernos han desarrollado mecanismos para su
coordinacin. Las relaciones intergubernamentales en Canad se centran en la relacin
entre los ejecutivos federales y los provinciales/territoriales: primeros ministros, ministros y altos cargos. Estas relaciones sirven a varios propsitos. Proporcionan foros de
intercambio de informacin para la negociacin y la construccin de consensos. Dada
la importancia de las relaciones intergubernamentales, la responsabilidad global sobre
aquellas es asumida normalmente por el primer ministro del nivel federal, y por los
presidentes de los niveles provinciales/territoriales. A escala federal, el primer ministro
es apoyado por el ministro de Asuntos Intergubernamentales con responsabilidades
especficas en el rea, y por la Secretara dentro de la Oficina del Consejo Privado,
responsable de las relaciones intergubernamentales. Sus principales funciones son de
poltica estratgica y comunicacin, coordinando actividades con otros ministerios,
mantenindose al tanto de los acontecimientos en otras jurisdicciones, y vinculndose
diariamente con sus homlogos. Los departamentos en diferentes reas polticas donde
las relaciones intergubernamentales son prioritarias, tambin cuentan con unidades dedicadas a la gestin de las relaciones intergubernamentales.
En la cima del sistema, al objeto de atraer a los altos cargos y a los lderes polticos,
encontramos las Conferencias de Primeros Ministros federales/provinciales y territoriales (FMM). Por lo general, estos brindan a los gobiernos la oportunidad de encontrar
propsitos comunes y encuadrar las directrices generales de la poltica. Proporcionan
un foro de intercambio de informacin e ideas, as como para la negociacin y la persuasin. Estas FMM pueden consistir en encuentros regulares de amplias temticas o
sobre algn tema especfico, como las conferencias constitucionales en los aos 1970 y
1980 o las FMM sobre Sanidad ms recientes. La frecuencia de las reuniones ha variado considerablemente con el tiempo, en funcin de la agenda poltica, en tanto en cuanto no existe una programacin regular para ellas. Convocadas por el primer ministro, no
tienen procedimientos fijos. El primer ministro las dirige, y generalmente las provincias hablan segn el orden de su entrada en la Confederacin. No se realizan votaciones. Algunas partes de las conferencias pueden celebrarse en pblico, pero buena parte
de los debates transcurren a puerta cerrada. Adems de las FMM, existen muchos con-
127
tactos informales entre el primer ministro y los presidentes de los Estados, que suelen
ser bilaterales. La mayor parte del trabajo de relaciones intergubernamentales tiene lugar en el marco de un creciente nmero de consejos federales, provinciales o territoriales responsables del desarrollo de la cooperacin en distintas reas polticas, desde la
ambiental hasta la social. Algunas se han institucionalizado, con reuniones regulares,
frecuentemente codirigidas por los ministros federales y provinciales, y con un fuerte
apoyo burocrtico. Algunas han desarrollado tambin relaciones de trabajo con grupos
de inters involucrados en distintas reas prioritarias. Los ministros regularmente debaten asuntos sectoriales relativos, por ejemplo, a: agricultura, educacin, medio ambiente, hacienda, sanidad, comercio internacional, deporte, turismo y transporte.
La mayora de las conferencias intergubernamentales de alto nivel estn apoyadas por
la CICS, organismo creado en 1973 por los primeros ministros. En ese momento los
gobiernos reconocieron la necesidad de un mecanismo para prestar servicio a las conferencias de los primeros ministros, as como el nmero creciente de reuniones intergubernamentales regulares. Se trata de una agencia de los gobiernos federales y provinciales, financiada por ambos niveles de Gobierno, cuya plantilla incluye empleados
pblicos tanto del nivel federal como del provincial/territorial y, de esa manera, acta
como un rgano intergubernamental neutral. El objetivo primario de la CICS es apoyar
las numerosas tareas logsticas, tcnicas y administrativas asociadas a la planificacin
y el desarrollo de las reuniones federales-provinciales-territoriales y las provincialesterritoriales de primeros ministros. Cualquier departamento gubernamental (federal/
provincial/territorial) que proponga la convocatoria de reuniones intergubernamentales
de primeros ministros, ministros, o viceministros puede requerir los servicios de la
CICS.
Fuentes:www.pco-bcp.gc.ca/aia/index.asp?lang=eng&page=relations&doc=context/contexteng.htm; www.scics.gc.ca.
Fortalezas y debilidades del plan de reformas de la CORA y del proceso

de reformas en su dimensin de gobernanza multinivel
Mientras que, en trminos generales, el rpido proceso de descentralizacin
en Espaa ha sido un xito15 en un contexto de ingresos fiscales cclicos elevados
antes de la crisis econmica global, ello ha permitido tambin ciertos incrementos del empleo pblico que no fueron ni garantizados ni sostenibles (OCDE,
2005; Joumard y Giorno, 2005). Esto ha supuesto duplicidades y redundancias
de tareas administrativas, funciones e instituciones. Sin embargo, el reto de las
duplicidades administrativas en Espaa no se debe solo a la existencia de reas
de competencias compartidas, igualmente comunes en otros pases federales o
Ha permitido que los gobiernos subnacionales vinculen mejor sus polticas con las preferencias
15
oportunidades territoriales y converger mejor con los desafos econmicos y sociales.
128
descentralizados de la OCDE, o a los inesperados ingresos fiscales elevados en

un prolongado periodo de fuerte crecimiento econmico. Tambin se refiere a
las debilidades en los mecanismos de planificacin existentes compartidos o
integrados y a la insuficiente cooperacin entre administraciones.
Cuadro 2.6
Fortaleciendo el papel de la coordinacin interregional horizontal
La cooperacin interregional horizontal puede facilitar encontrar una posicin compartida en las negociaciones con el Gobierno central, y con ello facilitar la coordinacin vertical. Tambin puede ayudar como foro de intercambio de conocimiento y mejores prcticas entre las regiones, o para dirigir proyectos o iniciativas compartidas. Los ejemplos del
Consejo Alemn de Primeros Ministros, el Consejo de la Federacin Australiana o la
Asociacin de Regiones de la Repblica Checa muestran las ventajas tanto para la coordinacin horizontal como para la vertical de aquellos acuerdos institucionales.
Los gobiernos de los Lnder alemanes (que corresponden a escala subnacional con las
CC.AA. espaolas) cooperan a travs del Consejo de Primeros Ministros y 19 Conferencias de Ministros ordinarias sobre cuestiones especficas. Tanto el Consejo como las
Conferencias no son parte del gobierno alemn y no pueden aprobar legislacin. A
pesar de ello, juegan un papel importante en el sistema federal. Los consejos tienen dos
funciones primordiales. En las reas polticas en las que los poderes legislativos residen
en los Lnder, suponen el foro principal para la coordinacin poltica dentro de ellos.
En las reas polticas en las que los Lnder tienen poderes limitados, las resoluciones
del consejo o de las conferencias articulan intereses comunes de ellos respecto a otros
actores, como el Gobierno federal o la Comisin Europea. La cooperacin en los consejos o/y conferencias se basa en el consenso y la mayora de las decisiones se toman
por unanimidad. Formalmente, el Consejo de Primeros Ministros y otras muchas conferencias permanentes requieren del voto favorable de 13 de los 16 Lnder, para la
aprobacin de una resolucin, aunque algunas resoluciones no sean legalmente vinculantes, tienen un elevado poder simblico, y casi siempre son emitidas por los gobiernos de los Lnder. Algunas conferencias permanentes tambin elaboran proyectos de
ley y regulaciones para apoyar a la Administracin del Estado en la armonizacin de la
legislacin entre los Estados. El Consejo de Primeros Ministros se convoca cuatro veces al ao. Tras las reuniones, los primeros ministros se renen con el canciller alemn.
Las conferencias permanentes sobre asuntos especficos tienen su propio calendario y
tienden a reunirse entre una y cuatro veces al ao. El ministro federal del ramo suele
asistir a estas reuniones en calidad de observador. Diferentes conferencias permanentes
han establecido comits adicionales para discutir asuntos particulares ms detalladamente. La estructura administrativa de las conferencias permanentes cuenta con sus
secretariados permanentes con plantillas de dimensiones variables, mientras que otras
utilizan los recursos administrativos del Estado que ostenta la presidencia rotatoria de
la conferencia permanente.
La Asociacin de Regiones de la Repblica Checa (AK CR) fue fundada en 2001 para
representar la voz colectiva de las regiones checas. Asocia a las trece regiones checas y
a la capital, Praga. El rgano supremo de la AK CR es el consejo que se compone del
129
presidente de cada regin y del alcalde de Praga. La asociacin ofrece servicios que van
desde la representacin de los intereses regionales en el Parlamento, el Gabinete o las
instituciones europeas, a la elaboracin de diversos informes sobre puntos prioritarios
o iniciativas. El consejo elige a su presidente y a tres vicepresidentes, y decide sobre el
establecimiento de comisiones. Las actuales incluyen la Comisin de Desarrollo Regional, la Comisin de Administracin Pblica, la Comisin de Servicios Sanitarios, la
Comisin de Medio Ambiente y Agricultura, y la Comisin de Transporte. Las sesiones de la Comisin sirven para monitorizar y establecer los puntos clave sobre los
principales asuntos nacionales y europeos en el rea de su competencia. El consejo se
rene una vez cada seis u ocho semanas, de manera rotatoria en cada una de las regiones. Los invitados externos, de la Administracin del Gobierno central, miembros del
Parlamento, organizaciones pblicas o compaas internacionales pueden tambin ser
invitados a estas reuniones. La asociacin tiene un pequeo secretariado y es financiada
a travs de las cuotas regulares de sus miembros.
Fuente: www.asociacekraju.cz/association-of-regions-of-the-czech-republic.
La dimensin de gobernanza multinivel de la reforma de la CORA pretende

esencialmente incrementar la eficiencia a corto plazo a travs de la eliminacin
de duplicidades, mientras que al mismo tiempo mejora el marco de los mecanismos para la gobernanza multinivel, para aumentar la eficacia a largo plazo del
sistema poltico espaol descentralizado. Se trata de una aproximacin sensata,
que, tomada en combinacin con la propuesta de reforma para la racionalizacin
y sostenibilidad de la Administracin local, presenta un ambicioso esfuerzo para
la reforma. La dimensin de la gobernanza multinivel de la reforma de la CORA
est tcnicamente bien preparada, con un amplio nmero de propuestas detalladas, reflejando tanto la seriedad del compromiso de la reforma por parte del
Gobierno de Espaa, como la elevada cantidad de trabajo tcnico que ha conllevado. Lo ltimo queda ilustrado por el trabajo actual de la AEVAL para el desarrollo de la Gua sobre Racionalizacin y Eliminacin de Duplicidades. A su
conclusin, ese manual proporcionar asesoramiento a las instituciones del
Gobierno central y de las CC. AA. para desarrollar evaluaciones centradas en la
identidad, prevenir y abordar las duplicidades en funcin de los hallazgos esenciales del informe de la CORA (Cuadro 2.7).
Cuadro 2.7
Gua de la AEVAL sobre Racionalizacin y Eliminacin de
Duplicidades
En 2013, el Consejo de Ministros acord las actividades de evaluacin que realizara la
Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios
(AEVAL). Dichas actividades fueron enmarcadas dentro de las medidas concebidas
130
por el informe de la CORA y, especficamente, dentro del trabajo de la Subcomisin de

Duplicidades. Por ello, se instruy a la AEVAL para que preparara una gua enfocada
a la provisin de asesoramiento al Gobierno central y a las CC. AA. para la racionalizacin y la eliminacin de duplicidades administrativas (Manual para la Racionalizacin y Eliminacin de Duplicidades).
El manual se fundamenta en el trabajo de la CORA y en el de la Subcomisin de Duplicidades Administrativas. Pretende abordar las disfunciones subrayadas por la subcomisin en base a un enfoque preventivo y correctivo. Pretende proporcionar una metodologa que se centra en: i) la evaluacin y la identificacin de duplicidades; ii) la
provisin de soluciones posibles; iii) la definicin de los mecanismos de seguimiento
para asesorar la eficacia de la implementacin de las medidas correctivas. A este respecto, proporciona herramientas de valoracin para evaluar las disfuncionalidades dentro de cada ministerio.
Tambin subraya el hecho de que las disfunciones ocurren no solo horizontalmente sino
verticalmente. Por ello, propone medidas para corregir las disfunciones relacionadas con
el proceso de decisin conjunto entre el Gobierno central y las CC. AA., la cooperacin,
la poltica ministerial financiera y los sistemas de informacin institucionales.
El propsito del manual es tambin el de prevenir nuevas disfunciones y duplicidades
dentro del Gobierno central y de las CC. AA. para asegurar una reforma administrativa
continua y eficiente. Siguiendo con este enfoque de continuidad, el manual proporciona
una metodologa de apoyo a los departamentos ministeriales para la implementacin de
evaluaciones anuales que pretenden identificar y prevenir disfunciones. A este respecto, proporciona el marco terico acerca de los conceptos de duplicidad, solapamiento e
ineficiencia.
La gua subraya los procedimientos administrativos en los que interactan los diferentes niveles de Gobierno, abordando cuestiones relacionadas con la coordinacin y la
cooperacin, proceso de decisiones conjunto, financiacin de las polticas pblicas o
sistemas para compartir la informacin.
Partiendo del componente de la cooperacin institucional de la reforma administrativa
del conjunto de la Administracin espaola, la gua tambin acta como herramienta de
coordinacin, proporcionando una metodologa horizontal que evala las disfunciones
sectoriales y que puede requerir un programa conjunto institucional y una poltica de
planificacin, pero tambin una respuesta institucional individual.
Actualmente, la AEVAL est trabajando en el borrador de la versin final de la gua.
La versin definitiva proporcionar a los funcionarios pblicos una herramienta operativa y una metodologa de evaluacin homologada para implantar la mejora continua de
la gestin de los sistemas multinivel.
Fuente: Basado en informacin proporcionada por el Gobierno de Espaa.
Durante la elaboracin de la propuesta de reformas, la Administracin central

del Estado estuvo muy presente, con altos representantes de los diferentes ministerios, as como departamentos gubernamentales centrales clave para la formacin de la comisin de la CORA. La comisin de la CORA tuvo el apoyo de
un comit asesor compuesto por diferentes representantes de la sociedad civil,
131
incluidos el defensor del pueblo, los sindicatos representantes de los trabajadores

pblicos, y las asociaciones patronales, y el proceso de la CORA fue abierto a
participacin ciudadana a travs de una direccin pblica de correo electrnico,
a la que se podan enviar sugerencias y recomendaciones. A pesar de que a travs
de estudios dirigidos por la Administracin de diferentes CC. AA. sobre duplicidades y reduccin de cargas, utilizados para la preparacin del informe de la
CORA, los representantes de los gobiernos subestatales no formaron parte del
consejo asesor, y parece que no han jugado un papel activo en la preparacin del
informe. La razn de esta falta de involucracin fue la intencin de tomar medidas rpidamente, ya que las posibles objeciones de las CC. AA. a algunas de las
propuestas de reforma hubieran complicado y ralentizado la elaboracin del
proceso de reforma. Sin embargo, la ausencia de consultas a mltiples niveles
durante la fase del borrador del proyecto de la reforma, puede hacer que su implementacin sea ms compleja. Es necesario que el nivel subnacional implemente o, al menos, coopere con un elevado nmero de propuestas de reforma
concretas para la eliminacin de duplicidades o para la mejora de la coordinacin
entre los niveles de Gobierno, y las CC. AA. pueden mostrarse ms reacias a
poner en marcha medidas que no reflejen su visin o que perciban como impuestas.
Hasta aqu, las CC. AA. juegan un papel relevante en la implementacin de

las medidas. Los casos de duplicidades y simplificacin les han sido enviados y
estn siendo discutidos por el Consejo de Poltica Financiera y Fiscal. Las
CC.AA. han estado informando a la Administracin central sobre el seguimiento de las recomendaciones, as como sobre las medidas alternativas o complementarias que se prev poner en marcha. En trminos generales, parece que la
mayora de las CC. AA. comparten la intencin de lograr ganancias en eficiencia
a travs de la eliminacin de duplicidades, lo cual puede ser un buen augurio
para la instauracin de un nmero ms elevado de medidas que necesitan implantarse a nivel regional.16 Si bien ninguna de las CC. AA. encuestadas observ
muchas duplicidades institucionales o administrativas entre el nivel central y el
de las CC. AA., la mayora reconoci la existencia de, al menos, algunas duplicidades (Figura 2.7).
La ltima (quinta) Conferencia de Presidentes de las CC. AA. reconoci el problema de las
duplicidades y acord la creacin de un grupo de trabajo sobre racionalizacin administrativa,
demostrando que las CC. AA. han estado al tanto y pretenden abordar la cuestin. La Declaracin Final de la Quinta Conferencia de Presidentes de las CC. AA., ltimo pargrafo del
punto 2, pgina 3: www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/B6C706B6-FACF-4520-A557B45BF5E05CCA/214752/DeclaracinconjuntaConferenciaPresidentes.pdf
16
132
Figura 2.7
Grado de duplicidades administrativas o institucionales entre las CC. AA.
y el Gobierno central
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
En gran medida
En alguna medida
En escasa o nula medida No sabe/No contesta
Pblica en Espaa: Encuesta para las CC. AA. espaolas. Fundamentada en la informacin proporcionada por las CC. AA. de Aragn, Asturias, Islas Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len,
No obstante, algunas de las duplicidades observadas en la reforma de la

CORA, estn relacionadas con instituciones que algunas CC. AA., y no solo las
histricas como Catalua y el Pas Vasco, consideran como parte integral de su
autonoma.17 Por ejemplo, algunas regiones han indicado su intencin de mantener su tribunal de cuentas regional, lo que implica que los costes polticos de
intentar implementar el cambio pueden sobrepasar los posibles beneficios en
eficiencia. De manera ms general, pocas reas de las detectadas como fuente
de duplicidades entre dos niveles de Gobierno son contempladas por las CC. AA.
bajo la sola responsabilidad del Gobierno central, y una cierta parte de las CC.
AA. las consideran incluso bajo su exclusiva responsabilidad. A pesar de ello, se
opina que muchas de esas reas son de responsabilidad compartida entre el
Gobierno central y la mayora de las CC. AA., suponindose la voluntad de
cooperacin en aquellas reas (Figura 2.8).
17
Por ejemplo, el Consejo de Garantas Estatutarias de Catalua (Consejo Regional Asesor)

tiene la tarea de pronunciarse sobre si la legislacin con fuerza de ley de la Generalidad de
Catalua, cumple con los Estatutos de Autonoma y la Constitucin Espaola. La disolucin
de esta institucin por iniciativa del gobierno regional parece muy improbable. Para ampliar la
informacin sobre la institucin vase, por ejemplo, www.cge.cat/contingut.php?id_pagina=3.
133
Figura 2.8
Evaluacin por las Comunidades Autnomas de las competencias que pueden
compartirse con el Gobierno central
Debe ser una competencia exclusiva
de la Comunidad Autnoma
Puede ser compartida entre el Gobierno
central y la Comunidad Autnoma
Debe ser ejercida por el Gobierno central
Registro Oficial de Postores
Observatorios
Agencia nica de Empleo
TIC para la Administracin de Justicia
Base de Datos centralizada en apoyo de las Pequeas y Medianas Empresas
Representaciones de las CC. AA. en el extranjero
Unificacin de las Ventanillas nicas para Empresas y PAIT
Ejemplos de Informacin Estadstica
Agencias de evaluacin de la calidad
Plataformas de Contratacin
Unidad Centralizada de Compras
Institutos Estadsticos de las CC. AA.
Registro de las CC. AA. de Centros de Formacin No Universitaria
Planificacin de las Autopistas
Plataforma Centralizada de Formacin On-line para Empleados Pblicos
Institutos Cartogrficos de las CC. AA.
Comit Asesor de Contratacin Administrativa
Licencia Deportiva Unificada
Tribunal de Licitacin Pblica
Entidades Externas de Control (OCEX)
Comisin de la Competencia
Infraestructura Geodsica
Registro de Corridas de Toros
Defensores del Pueblo Regionales
Centros de Vacunacin
Licencias de Caza y Pesca
Proyecto de Identificacin Inteligente de Caballos
Agencias de Energa
Institutos Meteorolgicos de las CC. AA.
Agencias de Proteccin de Datos
Nota:Observatorios sobre empleo; racismo; migracin; desigualdades; sanidad; juventud; infancia; sociedad de la informacin y turismo y economa.
Pblica en Espaa: Encuesta para las CC. AA. espaolas. Fundamentada en la informacin proporcionada por las CC. AA. de Aragn, Asturias, Islas Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len,
Finalmente, para algunas instituciones objeto de la reforma de la CORA, no

est claro desde un punto de vista normativo que la centralizacin pueda ser la
nica, o la mejor, manera de mejorar sus ineficiencias. Mientras, por ejemplo, el
papel de las instituciones como el defensor del pueblo regional, puede ciertamente ser asumido por la institucin a escala central, otros pases de la OCDE, como
Canad, tambin tienen sus defensores del pueblo regionales, probablemente
porque son vistos como ms cercanos a los ciudadanos.
134
Recomendaciones concretas
las conferencias sectoriales. Tal vez la caracterstica ms trascendente de
los organismos de cooperacin intergubernamental consiste en ser percibidos como tiles por sus miembros. Desafortunadamente, la encuesta de la
OCDE a las Comunidades Autnomas indica que numerosas CC. AA.
piensan que muchas de las conferencias sectoriales son poco tiles. Para
ser consideradas de utilidad se necesita que estas conferencias sean rganos
de intercambio real entre los niveles de Gobierno acerca de cuestiones
entendidas como pertinentes, tomando al COAG australiano como ejemplo
al respecto. La pertinencia implica que las decisiones acordadas sean implementadas despus, algo que otra vez segn la encuesta de la OCDE a
las CC. AA. resulta complicado en ausencia de mecanismos obligatorios
para la implementacin de decisiones por parte de esas conferencias multinivel.
puede establecer un secretariado permanente para la organizacin y el seguimiento de la conferencia. Este secretariado puede tambin servir de
apoyo para las conferencias sectoriales. La encuesta de la OCDE a las
CC.AA. indica que la naturaleza espordica de las reuniones y el escaso
seguimiento de las decisiones tomadas suponen impedimentos clave para
la eficacia de las conferencias sectoriales. Un secretariado permanente con
recursos y responsabilidades adecuados servira para solventar, o al menos
mitigar significativamente, esos problemas. Los secretariados permanentes
tienen un papel importante de cara a la estabilidad y al xito de las conferencias multinivel en Australia y Canad. Para el caso espaol, la CICS
canadiense puede ser el ejemplo ms til, ya que recibir financiamiento y
dotacin de una plantilla por parte tanto del nivel central como de los regionales de gobierno, la convierte claramente en un rgano intergubernamental de carcter neutral.
sectorial, adopte una periodicidad mnima de convocatoria. En Alemania,
por ejemplo, el Consejo de Primeros Ministros se convoca cuatro veces al
ao, mientras que las conferencias permanentes para cuestiones especficas
tienden a reunirse entre una y cuatro veces al ao.
concretos y significativos. Para lograr este objetivo, podra ser til un fortalecimiento tambin sugerido en la propuesta de reformas de la CORA
del papel y la importancia de los planes conjuntos y los acuerdos. Teniendo
mayores interacciones durante la fase de preparacin de los acuerdos y los
planes conjuntos y particularmente dotando de un ms amplio papel a las
CC. AA. o por medio de un secretariado permanente en la fase de diseo, se puede fomentar el uso de estos acuerdos de Gobierno dentro de las
135
conferencias sectoriales. En Australia, por ejemplo, el COAG ha negociado

y firmado un conjunto de acuerdos intergubernamentales que fueron los
precursores de la aprobacin de legislacin crucial.
y las conferencias sectoriales. Utilizando el ejemplo del COAG australiano,
la Conferencia de Presidentes de las CC. AA. puede preparar las conferencias sectoriales para estudiar y desarrollar una poltica de reformas concreta, y viceversa, las conferencias sectoriales pueden utilizar la Conferencia
de Presidentes para elevar la atencin en asuntos sectoriales particulares.
cha cooperacin puede facilitar encontrar posiciones comunes en las negociaciones con el Gobierno central, y facilitar con ello la coordinacin vertical. Puede tambin ayudar como foro de intercambio de conocimiento y
mejores prcticas entre las regiones, o para dirigir proyectos compartidos
o iniciativas. Los ejemplos de Australia, la Repblica Checa y Alemania
muestran la utilidad potencial de los rganos de cooperacin horizontal, y
proporcionan posibles modelos para el desarrollo de la Conferencia Espaola de Gobiernos de las CC. AA.
amplia eliminacin como esta podra generar ganancias significativas en
eficiencia. Dado que las CC. AA. sern responsables de la implementacin
de una amplia cantidad de las medidas identificadas, es necesario asegurarse de que los desacuerdos acerca de esas medidas, consideradas por algunas CC. AA. como infractoras de su autonoma regional, no afecten a la
implementacin de una amplia parte de medidas relativamente poco controvertidas.
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138
CAPTULO 3
LA MEJORA REGULATORIA COMO INSTRUMENTO
PARA INCREMENTAR
LA PRODUCTIVIDAD ESPAOLA*
Este captulo aborda las iniciativas de la CORA en relacin con la mejor regulacin y
la simplificacin administrativa. Si bien hace una evaluacin positiva de las iniciativas
de simplificacin, el captulo apoya la revisin y la mejora de los mecanismos de control de flujo legislativo (por ejemplo, las consultas y la Evaluacin de Impacto Regulatorio), as como el desarrollo de la cultura de la mejor regulacin a travs de las administraciones pblicas. Igualmente, el captulo analiza los desafos institucionales y
de gobernanza para una mejor regulacin, subrayando la necesidad de valorar cmo
se desempean en Espaa las funciones generalmente emprendidas por un rgano
supervisor regulador. Finalmente, este captulo pretende que las Comunidades Autnomas y las entidades locales adopten polticas y herramientas de mejor regulacin,
como mecanismo para mejorar su eficacia y competitividad.
El captulo V del informe de la CORA se refiere a una serie de medidas para

la mejor regulacin, y particularmente para la simplificacin administrativa
(vase el cuadro 3.1 para una definicin bsica). Existe evidencia que confirma
que las regulaciones tienen impacto en la productividad de distintas maneras. Si
las normativas corrigen eficientemente los fallos del mercado, pueden incrementar la productividad empoderando a los consumidores para realizar mejores
elecciones, por medio del aumento de la competencia en el mercado o gracias a
la disminucin de externalidades perjudiciales en la produccin. La regulacin
puede tambin influir negativamente en la productividad empresarial al disminuir los incentivos para la inversin, la adopcin de tecnologas lderes disponibles en el mercado o la innovacin. Las legislaciones inadecuadas elevan los
costes de entrada, frenan la presin competitiva y entorpecen la asignacin de
recursos entre los sectores y las empresas. Lo hacen hasta tal punto que la au*
Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el
139
sencia de competencia da paso a precios ms elevados, en un efecto que puede

generar efectos colaterales elevando los costes de las entradas intermedias.
Se est desarrollando un cuerpo de evidencia emprica para demostrar que la
competencia incrementa el nivel de salidas aumentando la productividad (Nicoletti y Scarpetta, 2003; Conwayet al., 2006; Arnoldet al., 2008). Tal efecto en
la productividad puede funcionar al aumentar la inversin y la innovacin. En
un ambiente competitivo, las empresas exitosas podrn expandirse, incrementando as su productividad agregada, mientras que aquellas con baja productividad sern apartadas del mercado con mayor facilidad, con idnticas consecuencias para el indicador agregado.
Sin embargo, la regulacin anticompetitiva en los mercados de productos entorpece la competencia, y puede, por tanto, disminuir el crecimiento de la productividad. Un elevado nivel de regulacin anticompetitiva, por lo general frecuentemente concentrada en el sector servicios, no solo reduce el nivel de eficiencia en
el propio sector reglamentado, sino que tambin tendr efectos colaterales en el
conjunto de la economa, ya que otros sectores dependen de entradas de los sectores reglamentados. Por ejemplo, el elevado coste o la ineficiencia de los servicios
de correos y telecomunicaciones, el aprovisionamiento energtico o
los servicios profesionales comerciales, ponen a otras industrias, cuyo aprovisionamiento depende de aquellos, en una situacin de desventaja frente a sus competidores en otras industrias donde esos sectores operan de manera ms eficiente.
Parece existir un vnculo persuasivo entre una mejor regulacin y el crecimiento econmico sostenible. Suecia, por ejemplo, ha pasado de un desempeo
relativamente pobre a otro que la sita en el grupo de pases de mayor crecimiento en productividad. El crecimiento en el periodo 1991-1998 medido como valor
aadido en el conjunto de la economa por hora trabajada, promedi el 2,2% en
lugar del 1,2% del periodo 1980-1990. Se increment una media de un 2,5%
durante el periodo 1999-2005. Un conjunto de factores explican la mejora del
desempeo, entre otros, el cierre de empresas de baja productividad como resultado de la desreglamentacin y la liberalizacin del mercado de las telecomunicaciones a inicios de los aos 1990 (OCDE, 2007:24-25).
Las polticas de mejor regulacin se basan en una conjuncin de principios
econmicos, legales y de gestin pblica. Los objetivos polticos subyacentes
buscados son bastante comunes entre los pases de la OCDE, si bien el nfasis
puede diferir ampliamente, reflejando circunstancias especficas diferentes. Los
principales objetivos subyacentes en la poltica de mejor regulacin, convergen
con los del informe de la CORA, y son (OCDE, 2002:28):
polticas econmicas y de prestaciones sociales ms efectivas y duraderas.
permitir entradas al mercado, innovacin y competencia, promoviendo con
ello la competitividad.
140
La mejora regulatoria como instrumento para incrementar la productividad
ductividad por medio de la eliminacin de costes innecesarios, en particular para las pequeas y medianas empresas.
ciencia a travs de la gestin pblica de las reformas.
Cuadro 3.1
Poltica Regulativa, Mejor Regulacin
y Simplificacin Administrativa
El objetivo de la poltica regulatoria consiste en asegurar que las normativas apoyen el
crecimiento y el desarrollo econmicos, la consecucin de metas sociales ms amplias
como el Estado del bienestar y la sostenibilidad medioambiental, as como el fortalecimiento de la ley. Se enfoca a la necesidad permanente de garantizar que las regulaciones y los marcos normativos estn justificados y sean de calidad suficiente para alcanzar los objetivos polticos.
La utilizacin de una poltica regulatoria para informar y mejorar la formulacin poltica y el proceso de toma de decisiones tiene diversas dimensiones. Se pueden desplegar
una serie de instrumentos de manera mutua y congruente para obtener la seguridad de la
calidad sistmica. Las herramientas suponen enfoques estratgicos y el uso de instrumentos para dotar de eficacia a la poltica legislativa. Las herramientas esenciales incluyen anlisis del impacto legislativo, consideraciones de alternativas normativas,
simplificacin administrativa, seguridad de la transparencia legislativa y evaluacin ex
post.
La emergencia de polticas regulatorias ha adquirido diferentes frmulas a lo largo de
la OCDE, reflejando el diferente rango de contextos legales, polticos y culturales de
los pases que han construido su gobernanza pblica. Tal vez, la leccin ms importante consiste en que el desarrollo de una poltica regulatoria efectiva es un proceso evolutivo que implica una amplia gama de cuestiones. En la UE, por ejemplo, los trminos
mejor regulacin o regulacin inteligente se utilizan para desarrollar polticas de aprovisionamiento y leyes que suponen los mayores beneficios posibles, tanto para la ciudadana como para la esfera empresarial, de la manera ms efectiva.
Fuente:OCDE (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and
Serving the Public Interest, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.
org/10.1787/9789264116573-en>; Comisin Europea (n.d.), Smart Regulation,
<http://ec.Europa.UE/smart-regulation> (consultado el 1 de diciembre de 2013).
LAS INICIATIVAS DE LA CORA CONCERNIENTES A LA MEJOR

REGULACIN Y LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA
El informe de la CORA propone una serie de reformas para simplificar el
marco normativo de la esfera empresarial y facilitar sus interacciones con las
administraciones pblicas. Muchas de estas iniciativas siguen buenas prcticas
141
de los pases de la OCDE y de la Agenda de Mejor Regulacin de la UE. En

algunos casos, las iniciativas necesitan de alguna horizontalidad, mientras que
otras son especficas para un ministerio.
Los proyectos adelantados por la Subcomisin de Simplificacin Administrativa
(SSA) de la CORA fueron seleccionados entre un grupo de ms de 400 propuestas.
Estas se documentaron en formato estndar por los ministerios y las agencias del
Gobierno central y se apoyaron en una serie de entrevistas con representantes de
diferentes viceministros y gestores de proyectos. De esa manera, fueron recogidas
del pblico a travs de diferentes procedimientos estipulados por la CORA, incluido
el buzn electrnico. Los proyectos se clasificaron en tres categoras A, B y C
segn las prioridades y se evaluaron aplicando diferentes criterios, como la horizontalidad, la importancia para la ciudadana, la pertinencia para ms de una Administracin pblica, el ahorro supuesto para la ciudadana, empresarios, emprendedores
y para la propia Administracin; el coste; y el esquema de implementacin.
Una primera evaluacin delimit 60 proyectos A, 133 B y cinco C. Una segunda evaluacin fue desarrollada para resaltar aquellos proyectos de mayor
prioridad entre los clasificados como A. Se cre una nueva categora de 42 dobles
aes (AA) que se estableci deban implementarse a corto-medio plazos, dejando a las dems para un momento posterior. Aqu se presentan algunos de los
ms importantes, con especial mencin a la revisin normativa, la mejora de la
Evaluacin de Impacto Regulatorio (EIR), la ley para la unidad de mercado y la
simplificacin de los procedimientos de apertura de empresas (start-up).
a la Administracin un marco normativo sistemtico, claro, coherente,
transparente y uniforme para emitir dos normativas consolidadas: una sobre
el rgimen legal de las administraciones pblicas, incluidos los requisitos
para la promocin disciplinaria en la gestin institucional, y otra sobre
procedimiento administrativo, que regulara las interacciones electrnicas
entre la ciudadana y las administraciones pblicas.
del 30% de las cargas administrativas a finales de 2012, junto al Real Decreto sobre EIR (1083/2009, 3 de julio), que estableca una metodologa
simplificada para la medida y la reduccin de las cargas administrativas,1
la CORA propone la elaboracin de un Manual de Reduccin de las Cargas
Administrativas. Actualmente, no existe un documento gua de ese tipo para
1
ministrativos netos, que a cambio se fundamenta el Modelo de Costes Estndar (MCE). La MS

es un catlogo de procedimientos administrativos desarrollados por las empresas y los ciudadarenovaciones automticas de licencias y reduccin de los tiempos de espera, todo ello con un
coste monetario asociado.
142
la Administracin central y solo algunas CC. AA., como Galicia, han desarrollado uno.
Comienzo (FCC) pueden facilitar a las empresas la asimilacin y la preparacin de los requisitos normativos. En consecuencia, la CORA propone la
aplicacin de FCC para facilitar el acceso a la regulacin y evitar la existencia de legislacin dispersa.
Espaa, la regla de uno dentro/uno fuera para que cada carga administrativa introducida sea al menos seguida de la eliminacin de otra carga de
coste equivalente. Se realiza un enfoque por cargas y no por el nmero
concreto de normativas.
la seccin sobre TIC y gobierno en lnea.
junto de iniciativas concernientes a normativas ambientales para simplificar

o reducir las cargas administrativas de la gestin de bienes pblicos hidrulicos, la Autorizacin Ambiental Integrada (AAI),2 la gestin de residuos y
la evaluacin ambiental.
jeras: la ventanilla nica pretende disminuir los procedimientos y los tiempos de entrega, por medio de la consolidacin de formatos, la disminucin
de los documentos requeridos y la aceleracin de las autorizaciones de
mercancas gracias a la sincronizacin de las intervenciones de control por
parte de las autoridades pertinentes. Lidera el proyecto la Agencia Estatal
de la Administracin Tributaria (AEAT), si bien implica la participacin
de hasta seis diferentes agencias.
de 22 de junio sobre el Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos, establece que los ciudadanos no tienen la obligacin de hacer
llegar a la Administracin documentacin con la que esta cuenta previamente. Para hacer efectivo este mandato, las administraciones pblicas han
lanzado una serie de servicios y plataformas horizontales de datos, como
la Plataforma de Intermediacin de Datos (PID). La PID y el resto de las
plataformas ya operan, si bien no han alcanzado un grado ptimo de horizontalidad. La CORA propone apoyar a la PID como el principal instrumento para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos de evitar la presentacin de documentos que la administracin ya posee.
Doing Business
del Banco Mundial en 2013 subraya que Espaa se encuentra en el lugar 34
2
La AAI consolida que los diferentes permisos sean revisados y aprobados por diferentes entidades de la Administracin central.
143
del ranking entre 185 pases en relacin con el indicador sobre facilidad
para pagar impuestos. Dentro del contexto de la UE, Espaa se sita en
novena posicin y sale favorecida de la comparacin con la media regional.
La CORA propone un conjunto de iniciativas al respecto, especficamente
derivadas del uso de plataformas electrnicas.
Revisin normativa y codificacin de leyes
El Informe de la OCDE Better Regulation in Europe: Spain (2010a), conclua
que la revisin de los marcos normativos en el pas no era sistemtica o prctica
comn en la tradicin legal, lo que incrementaba los riesgos de la inflacin normativa (OCDE, 2010a:101-2). Adems, el informe explica que el stock regulatorio se hace ms complejo como consecuencia de prcticas como la mezcla
legal (adjuntar a una normativa, normas adicionales no relacionadas con el
objeto principal de aquella) y la ausencia de listas exhaustivas de normativas
abolidas cuando se promulga una nueva regulacin.
La CORA certifica que el gobierno est avanzando en el Plan de Racionalizacin

Normativa, que hasta la presentacin del informe de la CORA en junio de 2013,
haba identificado 5.800 normas en 28 sectores econmicos. La iniciativa forma
parte del borrador de la Ley sobre Transparencia y su objetivo es revisar, simplificar
y, si fuese adecuado, consolidar las regulaciones. Para dicho objetivo, ordena tanto a
ministerios como a agencias el estudio de sus marcos normativos, deroga normativas
obsoletas y, cuando es necesario, arregla, reforma y consolida regulaciones. De esa
manera el borrador de ley ordena a la Secretara de Estado de Relaciones con las
Cortes la elaboracin de un plan para coordinar el proceso de revisin. De hecho,
este ministerio ha creado ya un grupo de trabajo con representantes de otros ministerios y agencias para ir adelante con esta iniciativa.
LA CORA tambin propone la aprobacin de la ley que ordenar al gobierno
la consolidacin de las normativas especficas. De hecho, el 20 de septiembre de
2013, el Consejo de Ministros acord un proyecto de ley para permitir al Gobierno elaborar el proyecto de 17 normativas de consolidacin.
La mejora de la EIR
La evaluacin ex ante del impacto de las nuevas normativas constituye una
de las herramientas regulatorias disponibles para los gobiernos. La experiencia
en los pases de la OCDE muestra que un punto de enfoque determinado y coherente con la ayuda de los recursos adecuados asegura que la evaluacin del
impacto encuentre un lugar apropiado a tiempo, tanto en la poltica como en el
proceso de toma de decisiones, y eleva la calidad de la evaluacin.
En Espaa, la produccin de algunas frmulas de evaluacin del impacto, ha
sido consagrada en el sistema legal durante varios aos. El sistema cubra pro144
puestas regulatorias de carcter legislativo y secundario. La Ley del Gobierno

50/1997 establece que el desarrollo de propuestas legislativas y regulatorias debe
incluir las denominadas memorias, que comprenden un informe o estudios
sobre la necesidad y la pertinencia de la propuesta, as como un informe econmico con los costes estimados (introducido en 2003) y un informe sobre el impacto de gnero de las medidas. Sin embargo, hasta 2009, cuando el Decreto
1083/2009 estableci un cuerpo integrado para la evaluacin del impacto ex ante,
las memorias no representaban un proceso de evaluacin sobre el conjunto del
impacto. Por ejemplo, no existan mtodos analticos explcitos y estndar, como
la prueba de coste-beneficio. De manera ms general, el requisito legal de la
produccin de los informes era justamente eso: nada se haba aadido para especificar qu impacto concreto se deba incluir ni cmo evaluarlo. En otras palabras, no se haba dado cuerpo a la ley. Se haba dejado a discrecin de cada
departamento ministerial, cmo efectuar el anlisis o cmo presentar los resultados. En consecuencia, las evaluaciones del impacto sobre las iniciativas nacionales no se han producido de manera sistemtica, generalmente no hasta las
ltimas fases de borrador del proceso, y con un distinto grado tanto de calidad
como de acabado. En la Administracin se reconoca ampliamente que la EIR
no funcionaba, en tanto en cuanto los ministerios no tenan claro cmo abordar
las evaluaciones del impacto y necesitaban ayuda.
Adems de la Ley 50/1997, el Gobierno espaol ha desarrollado dos instrumentos
legales que buscan mejorar la calidad de la regulacin. Las Lneas Maestras en Tcnica Normativa, aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005, que
radica en mejorar la calidad tcnica y lingstica de las normativas. En el contexto
de la poltica de reduccin de cargas administrativas en un 30%, el gobierno promulg el Real Decreto 1083/2009, del 3 de julio, estableciendo un cuerpo integrado y
obligatorio de evaluaciones de impacto ex ante. El principal objetivo del decreto era
hacer que la evaluacin de impacto normativo, obligatorio para la Administracin
central. Las tres memorias caractersticas eran ahora partes obligatorias integrales
de un nico documento. El decreto especifica que el informe EIR debe producirse
en paralelo con el borrador de la propuesta. El nuevo sistema entr en vigor el 11 de
diciembre de 2009, cuando las citadas nuevas y operativas Lneas Maestras de EIR
se adoptaron oficialmente.
Incluso aunque el informe de la CORA haga mencin al Decreto 1083/2009
y a las Lneas Maestras de EIR, y prevea su revisin, vinculada al manual de
reduccin de cargas, ello ni establece planes para la diseminacin de su implementacin, ni identifica reas de oportunidad que mejoren la metodologa de
EIR (vase la seccin Oportunidades de mejora).
Ley de Garanta de la Unidad del Mercado
En un estudio publicado en 2012, la AEVAL concluy que las CC. AA. adaptaban
sus marcos regulatorios a la normativa estatal a ritmos diferentes, lo que provocaba
145
inconsistencias en los criterios para autorizar actividades econmicas, y, como consecuencia, para diferenciar requisitos temporales e informativos (AEVAL, 2012).
Una de las propuestas principales de la SSA de la CORA es el proyecto de Ley

de Garanta de la Unidad de Mercado. El objetivo de esta ley es establecer tanto
los principios como las reglas bsicas que garanticen la unidad de mercado, y a la
vez respetar las competencias normativas de las CC. AA. y de las entidades locales. El proyecto de ley sostiene que debe guiar a un ambiente pro-competitivo que
favorezca tanto las inversiones como las economas a escala, liderando ganancias
en productividad, empleo y crecimiento, adems de beneficiar a los consumidores
que tendrn un mejor acceso a bienes y servicios.
El proyecto de ley anticipa el principio de efectividad a lo largo del todo el

territorio nacional, lo que concede efectividad a las decisiones administrativas
de las autoridades del territorio de origen en todo el conjunto del pas, basado en
el mutuo reconocimiento y confianza en las autorizaciones concedidas por cualquiera de las autoridades. En la prctica, ello implica que cualquier negocio legalmente establecido y debidamente autorizado, o cualquier bien legalmente
producido y comercializado, puede operar y circular a lo largo de todo el territorio nacional sin necesidad de autorizaciones ulteriores ni de tener que cumplir
con otras formalidades impuestas por otras autoridades.
Adems, el proyecto de ley establece las siguientes obligaciones:
de cooperacin administrativa para seguir la implementacin de los contenidos de la ley.

en calidad de declaracin responsable o una autorizacin administrativa,
basada en el inters pblico a proteger, los requisitos exigidos para proteger
el citado inters y la naturaleza de la actividad econmica.
stocks regulatorios para asegurar que no menoscaben la unidad de mercado.
y en beneficio de los consumidores.
tral y el sector privado para permitir a la esfera empresarial comunicar los

obstculos a la unidad de mercado.
Simplificacin del proceso de apertura (de negocios)

La CORA est presentando un Proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalizacin. Su objetivo es apoyar al emprendimiento y a las
actividades de negocio, permitiendo su desarrollo, crecimiento e internacionalizacin, as como a la promocin del emprendimiento y de un clima comercial
146
favorable, desde las fases de apertura/lanzamiento hasta la consolidacin de las

iniciativas de negocio.
El Proyecto de Ley contiene diferentes obligaciones para racionalizar procedimientos, tales como:
-
dad limitada.
bles, en lugar de las autorizaciones administrativas, por medio del aumento del umbral de 300 a 500 m2 para las empresas eximidas de la licencia de
negocio municipal, y sujetas solo a una declaracin responsable.
miento e Inicio de Tramitacin (PAIT); el Centro de Informacin y Red de
Creacin de Empresas CIRCE) compuesto por los PAIT3 y los PAIT
electrnicos; y el documento nico electrnico (DEU).4 La CORA propone vincular esas herramientas con los municipios, para que las declaraciones responsables puedan ser gestionadas electrnicamente y las entidades
locales reflejarlas en un mximo de tres das, de ah el nombre de la iniciativa Emprende en Tres. 5 Desde julio de 2013, los municipios de Madrid,
Gijn (Asturias), Molina de Segura (Murcia), Alameda de la Sagra (Toledo)
y Villanueva de Alcardete (Toledo) aplicaban ya este modelo.
En concordancia con la CORA, algunas CC. AA. han anticipado proyectos
de ley parecidos. Por ejemplo, el Gobierno de Galicia ha enviado a su Consejo
Econmico y Social una propuesta de ley sobre el emprendimiento, que sustituye el requisito de una autorizacin administrativa por una comunicacin previa
que permita a las empresas de bajo riesgo constituirse/lanzarse en 15 das. Igualmente, la Generalitat Valenciana present la Ley 2/2012, de 14 de junio, sobre
Medidas Urgentes para el Apoyo de Iniciativas de Negocio, Emprendimiento y
Pequeas y Medianas Empresas, que establece el rgimen para solicitar declaraciones responsables de apertura.
ANTECEDENTES Y DIAGNSTICO
El Gobierno espaol implement una amplia gama de reformas econmicas
y estructurales durante las ltimas tres dcadas, centrndose en la desregulaLa de los PAIT es una red fsica de ventanilla administrativa nica establecida en cooperacin
con las CC. AA., los municipios, las fundaciones, las cmaras de comercio y las asociaciones
profesionales. Adems de proporcionar una ventana para iniciar los procedimientos de creacin
de empresas, tambin ofrecen servicios de aconsejamiento e informacin. En julio de 2013,
existan 167 PAIT en Espaa.
4
El DUE consolida 22 formatos de 24 agencias y se gestiona electrnicamente.
5
Emprende en Tres se regula por el Acuerdo del Consejo de Ministros del 31 de mayo de 2013.
3
147
cin y la liberalizacin, que han reducido el papel del Gobierno en los mercados. Esas reformas ayudaron a un crecimiento ininterrumpido, de cerca de un
3% anual. La situacin cambi dramticamente con el inicio de la crisis financiera global y, de hecho, Espaa es uno de los pases europeos ms afectados
por la misma.
Como muchos otros pases de la OCDE, Espaa se enfrenta ahora al desafo
de avanzar en las reformas estructurales para desarrollar nuevas fuentes de crecimiento y atender aspectos subyacentes de dbil crecimiento productivo. Sin embargo, el espacio de maniobra es reducido. La poltica fiscal se encuentra muy
agotada y existe necesidad de consolidacin, a la vez que la poltica monetaria no
deriva de una eleccin unilateral dentro del contexto de la unin monetaria de la
UE. Por ello, la alternativa consiste en buscar reformas estructurales que puedan
tener un impacto significativo sobre una eficiente asignacin de recursos que mejore la productividad. En este contexto emergen como opcin las polticas de
mejor regulacin.
Espaa ha basado generalmente su agenda de mejor regulacin en la Poltica de Mejor Regulacin de la UE. Sin embargo, Espaa todava queda por
detrs en relacin con la adopcin de las mejores prcticas europeas. El informe Doing Business del Banco Mundial sita a Espaa en el puesto 136 de 183
pases respecto al indicador de facilidad de procedimientos de apertura de
negocios, con diez procesos requeridos para iniciar un negocio, que suponen
28 das e implican un coste del 4,7% de los ingresos per cpita. Ello quiere
decir que Espaa es la cuarta por la cola en el contexto de la UE (solo la Repblica Checa, Grecia y Malta tuvieron un ranking peor) y muy lejos de la
media de la regin (World Bank, 2013). Notablemente, la AEVAL alcanz
conclusiones similares en un estudio publicado en 2012, en el que afirmaba
que el 50% de los emprendedores piensan en abandonar sus proyectos de negocio dados los requisitos de tiempo y coste de los procedimientos administrativos de apertura (AEVAL, 2012).
Tabla 3.1
Indicadores de apertura de negocios en la Unin Europea
Indicador
Procedimientos (nmero)
Tiempo (das)
Coste (% de ingreso per cpita)
Peor actuacin
regional
11 (Malta)
40 (Malta)
20,5 (Grecia)
Mejor actuacin
regional
2 (Eslovenia)
4 (Blgica)
0 (Eslovenia)
Media
regional
Espaa
14
28
10
4,9
4,7
Fuente:World Bank (2013), Doing Business 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, Regional Profile: European Union, 10th edition, International Bank for Reconstruction and
Development/The WorldBank,Washington,DC,<www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/
Doing%20Business/Documents/Profiles/Regional/DB2013/DB13-European-Union.pdf>.
148
Igualmente, Espaa se queda atrs respecto al indicador de las cargas administrativas para la apertura de negocios en el ndice de Regulacin de Productos
de Mercado de la OCDE. En la medicin de 2008, Espaa alcanz el valor de
2,33, muy por debajo de la media de la UE15 de 1,42.6
Estos fallos han supuesto un incentivo para escalar en el orden de prioridades

de la agenda del gobierno, la mejor regulacin, tal y como se ha evidenciado en
las recientes e importantes iniciativas para fortalecer programas orientados a la
reduccin de cargas administrativas para empresas y el refuerzo del impacto de
la evaluacin de las nuevas normativas, as como las decisiones tomadas por las
CC. AA. para fortalecer la gestin regulatoria. Igualmente, el hecho de que un
captulo de la CORA est dedicado a la simplificacin y a las reformas administrativas demuestra el apoyo poltico para profundizar en esta agenda.
Espaa es un pas relativamente recin llegado a la agenda de la mejor regulacin, al comenzar a finales de los aos 1990 con programas de simplificacin
administrativa. Desde entonces, el impulso ha crecido y se ha afrontado una ms
amplia gama de asuntos, incluyendo la evaluacin del impacto. Los diferentes
niveles de Gobierno son ahora conscientes de los principios para una mejor regulacin, y han comenzado a integrar una agenda ms amplia con una tradicin
desde antiguo de simplificacin administrativa (OCDE, 2010a).
La escala de indicadores es 0-6, desde el menos al ms restrictivo. Para obtener ms informacin
sobre indicadores PMR (Polticas de Mejor Regulacin), vase www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofproductmarketregulationpmr.htm.
149
Tabla 3.2
Hitos clave en el desarrollo de las polticas de mejor regulacin en Espaa
1999
Programa de Simplificacin Administrativa (liderado por la Comisin Interministerial

de Simplificacin).
Programa Nacional de Reformas, siguiendo la Estrategia de Reforma de 2005: se

2005 estableci el conjunto de objetivos de la reforma, dentro de las iniciativas sobre mejor
regulacin por desarrollar.
2007
2008
Ley 11/2007 de 22 de junio sobre el Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los

Servicios Pblicos.
Plan de Accin para la reduccin de las cargas administrativas.

Dos acuerdos del Consejo de Ministros sobre actuaciones por la va rpida para
disminuir las cargas administrativas.
Acuerdo con la CC. AA. de Cantabria.
Acuerdos adicionales del Consejo de Ministros sobre actuaciones por la va rpida

para disminuir las cargas administrativas.
Acuerdo con la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP).
Acuerdo con el Consejo Principal de las Cmaras de Comercio, Industria y
Navegacin, y la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales y la
2009
Confederacin Espaola de la Pequea y Mediana Empresa (CEOE-CEPYME).
Acuerdo con las CC. AA. y los municipios para un mtodo comn de
implementacin del MCE.
Real Decreto sobre EIR (1083/2009 de 3 de julio) estableciendo un cuerpo integrado
y obligatorio de evaluaciones del impacto ex ante.
Lneas Maestras de EIR.

Culminacin de la medicin de ms de 300 obligaciones de informacin procedentes
de seis reas prioritarias incluidas en el Plan de Accin.
2010
Renovacin de los Acuerdos con el Consejo Principal de las Cmaras de Comercio,
Industria y Navegacin, y la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales y
la Confederacin Espaola de la Pequea y Mediana Empresa (CEOE-CEPYME).
Ley 12/2012 de 26 de diciembre sobre Medidas Urgentes para la Liberalizacin del
2012 Comercio y Servicios Especficos (que eliminaba la licencia municipal ex ante para
negocios comerciales de pequeo riesgo establecidos en locales de menos de 300m2).
Programa de la Comisin para la Reforma de la Administracin Pblica (CORA), que

2013 incluye propuestas de promulgar leyes sobre unidad del mercado, emprendimiento y
transparencia, entre otras.
Fuente:OCDE (2010), Better Regulation in Europe: Spain 2010, OECD Publishing, Pars, pp. 41-42,
<http://dx.doi.org/10.1787/9789264095076-en>.
Como en muchos otros pases europeos, el gobierno en lnea se ha ampliado

significativamente dentro de la administracin, y hacindolo ha ayudado a apoyar ciertos aspectos de la Mejor Regulacin.
En noviembre de 2006, en el marco de su estrategia de crecimiento y empleo

y de la iniciativa Legislando Mejor, la Comisin Europea propuso un programa para reducir las cargas administrativas creadas por la regulacin. El Consejo Europeo de primavera de 2007 propuso el objetivo de reduccin del 25% a
150
lograrse como mximo en 2012. Espaa fue capaz de lograr el objetivo y, segn
sus propias cuentas, alcanz una disminucin del 30% a finales de 2012.
A pesar de todo este progreso, la Administracin espaola todava necesita

asimilar la cultura de la mejor regulacin, yendo ms all del enfoque de las reglas
aisladas sobre simplificacin y buscando un modelo de gobernanza regulatoria ms
comprehensivo. El desafo esencial para la efectiva gobernanza regulatoria implica
la coordinacin de las decisiones regulatorias desde el diseo y el desarrollo de las
regulaciones hasta su implementacin y obligatoriedad, cerrando el crculo con la
monitorizacin y la evaluacin, las cuales informan sobre el desarrollo de las nuevas
regulaciones y sobre el ajuste de las existentes, tal y como se muestra en el ciclo de
gobernanza regulatoria (Figura3.1) (OCDE, 2011:74).
En 2010, la OCDE recomend a Espaa la adopcin de un enfoque de gobernanza regulatoria en su informe sobre las series de Mejor Regulacin en Europa.
Como ser discutido en esta seccin, muchas de esas recomendaciones no han
sido puestas en marcha todava. De ah que la CORA representa una oportunidad
de avanzar en esta agenda apuntando a los fallos que las reformas previas no han
sido capaces de solventar. La simplificacin de las formalidades para los ciudadanos y empresas es un buen punto de partida, pero para acercarse a las mejores
prcticas, Espaa necesita ir ms all en el uso sistemtico de herramientas para
apoyar la toma de decisiones basada en evidencias y en el diseo de sus estructuras de gobernanza regulatoria
Figura 3.1
El ciclo de la gobernanza regulatoria
Asuntos de polticas pblicas

para la accin gubernamental
4. Monitorizar y evaluar
el desempeo
de la regulacin
3. Ejecutar la regulacin
1. Desarrollar la hoja
de ruta de una poltica
y escoger los
instrumentos de poltica
Las cuatro C,
Consulta,
Coordinacin,
Cooperacin y
Communicacin
2.
Regulacin
Otros
instrumentos
polticos
Disear una nueva regulacin

Verificar la regulacin actual
Fuente:OCDE (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the
Public Interest, OECD Publishing, Pars, p.76, <http://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en>.
151
OPORTUNIDADES DE MEJORA
Amoldando un enfoque de gobernanza regulatoria
A pesar de que algunas de esas reformas siguen las buenas prcticas de los
pases de la OCDE, es importante considerar cmo podran funcionar en Espaa, teniendo en cuenta las particulares caractersticas de su sistema regulatorio,
sus instituciones y su cultura administrativa. En algunos casos, la lgica de
avanzar en reformas especficas no est clara y no obedece a la necesidad de
crear un sistema de gobernanza regulatoria ms comprehensivo.
El ciclo de la gobernanza regulatoria (Figura 3.1) implica polticas y prcticas
sistemticas para profundizar en la toma de decisiones basada en la evidencia;
considerar instrumentos alternativos de poltica (no solo regulaciones), como soluciones potenciales a un problema de poltica pblica; supervisar la implementacin
y evaluar los resultados de las soluciones escogidas. El concepto e imagen del ciclo
puede servir como punto de partida para la reflexin sobre las necesidades de
profundizacin en la gobernanza regulatoria. Es posible que estn funcionando
programas o instituciones especficos, pero es necesario considerar cmo se conectan con las distintas fases del ciclo y en cules de las mismas pueden encontrarse las principales oportunidades; adems, cmo incorporar este enfoque integral en las diferentes agencias con competencias regulatorias.
La mejor regulacin va ms all del concepto de simplificacin administrativa
incorporado a la mayor parte de las iniciativas de la CORA. De hecho, la nocin
sobre la poltica de mejor regulacin vara segn los pases. En uno de los extremos,
la mejor regulacin puede entenderse como limitada a poco ms que la minimizacin de los costes administrativos y de las cargas impuestas a las empresas por
las normativas; y por el otro extremo, puede ser entendida como parte integral de
la reforma de la economa, incluyendo cuestiones esenciales como el papel econmico del Estado y los objetivos de polticas pblicas que la regulacin pretende
alcanzar. Existe margen para que la CORA avance desde un reducido enfoque
fundamentado en la minimizacin de los costes administrativos impuestos por las
regulaciones sobre los ciudadanos y las empresas, hacia uno ms ambicioso donde
la mejor regulacin sea parte integral de la reforma estructural y la formulacin
de polticas basadas en pruebas.
La poltica de mejor regulacin necesita apuntar a dos dimensiones de la actividad regulatoria: debe establecer o reformar la estimacin regulatoria de las
nuevas normativas (concepto de flujo) y proponer la reforma de las normativas
existentes (concepto de stock). La CORA se concentra mucho en el stock regulatorio, pero no sugiere amplias mejoras en el sistema de control de la regulacin de
flujos. De hecho, la mejora de la implementacin de las herramientas de control
de flujos, tales como la consulta y la EIR, fueron identificadas como oportunidades
importantes en el informe Better Regulation in Europe: Spain (OCDE, 2010a). La
mejora de esos controles podra complementar la simplificacin y la revisin de
152
las medidas propuestas por la CORA y permitirles tener un efecto duradero, ya

que de otra manera cualquier ganancia obtenida de la simplificacin podra revertirse fcilmente como consecuencia de futuras actividades regulatorias.
Adems, apuntar a las debilidades del sistema de control del flujo de las regulaciones es mucho ms importante que otras de las medidas propuestas por la
CORA que parecen no tener excesiva consistencia racional (por ejemplo, la poltica de una dentro/una fuera). La CORA podra anticipar decisiones especficas adicionales de cara a una fase importante del ciclo de gobernanza regulatoria. Adems, junto a iniciativas muy especficas (por ejemplo, sobre
inspecciones laborales y de la seguridad social), la mejora de la obligatoriedad
regulatoria y de la inspeccin no supone una prioridad comprehensiva de la
CORA. Dicho esto, es justo reconocer que la Ley sobre Transparencia, Acceso
a la Informacin Pblica y Buen Gobierno; la Ley de Garanta de la Unidad de
Mercado; y el proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalizacin contienen iniciativas que pretenden modernizar las regulaciones y
crear un ambiente ms favorable para los negocios en Espaa, tal y como se
describir en las pginas siguientes.
Consulta regulatoria
La obligacin de consultar durante el proceso de elaboracin de regulaciones
est anclada en la Constitucin y apoyada por el artculo 24 de la Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, sobre el Gobierno. Este artculo ordena una audiencia pblica sobre el instrumento regulatorio o reglamento, una vez que se elabora el
texto. La audiencia pblica debe durar un tiempo razonable, nunca menos de 15
das laborables y debe ser desarrollada directamente con la participacin de los
actores interesados o a travs de grupos o asociaciones que los representen.
Adems, este artculo establece que bajo situaciones excepcionales y en circunstancias justificadas, la duracin de la audiencia pblica puede reducirse a siete
das laborables o no llegar a desarrollarse (basado en circunstancias de inters
pblico). Finalmente, sostiene que el proceso especfico para desarrollar una
consulta debe ser justificado por la agencia encargada.
El Consejo de Estado verifica que en la preparacin de las regulaciones se
hayan tomado en cuenta los requisitos legales. Informa sobre la precisin y la
pertinencia de la consulta desarrollada. Especficamente, evala si la ronda de
consultas consisti en un mero ejercicio burocrtico o si los agentes recibieron la
documentacin pertinente y adecuada sobre los antecedentes. Se pueden plantear
recursos si la consulta no es llevada a cabo, en tanto en cuanto la ausencia de consulta es considerada como una falta esencial para la justicia administrativa.
El informe Better Regulation in Europe: Spain (OCDE, 2010a) concluy que,
en la prctica, se utiliza, una amplia gama de procesos especficos para la consulta pblica, como la noticia y el comentario, la consulta en lnea, apoyndose
153
en el Comit Econmico y Social de Espaa, la consulta a travs de grupos organizados y por canales informales. Sin embargo, tambin se encontraron diferentes debilidades que no se atendieron y sobre las que la CORA debera incorporar lneas especficas de actuacin:
legislativas (por ejemplo, leyes primarias). Usualmente, el Consejo de Ministros decide sobre la extensin y el calendario de la consulta pblica de
manera ad hoc.
Gobierno. Los acuerdos especficos se dejan a discrecin de los propios
ministerios.
artculo 24 de la Ley 50/1997 ordena audiencias pblicas una vez que el
borrador ha sido elaborado. Ello supone dos problemas. Primero, la consulta tiene lugar una vez que existe una obligacin sobre una opcin regulatoria, puesto que el borrador ya se ha elaborado y solo podr haber un escaso
margen (o ninguno) para considerar soluciones no regulatorias o de mercado. Segundo, incluso dentro de la eleccin de la solucin regulatoria puede
haber poco espacio para el ajuste en esta fase, ya que pueden existir obligaciones sobre instrumentos de poltica especfica, requisitos y prohibiciones. Una manera de evaluar la incidencia de esta cuestin consiste en
analizar hasta qu punto las propuestas del texto se modifican significativamente tras la consulta.
proporciona retroalimentacin a los participantes.
Una prctica que ha probado su eficacia en otros pases de la OCDE para

sistematizar y estandarizar la consulta radica en emitir lneas maestras con requisitos especficos como cundo tendr lugar la consulta, su duracin, metodologas, procedimientos y qu retroalimentacin ser proporcionada a los participantes (vase el Cuadro 3.2 sobre el caso de Reino Unido). La CORA podra
proponer la produccin de unas lneas maestras para la consulta como frmula
para asegurar ex ante la toma en consideracin de alternativas a los instrumentos
regulatorios y para prevenir que se convierta en un mero requisito burocrtico.
Adems, un proceso ms sistemtico para la consulta regulatoria sera integrado
en otras iniciativas de la CORA para profundizar en transparencia, rendicin de
cuentas y gobierno abierto.
154
Cuadro 3.2
Principios de consulta aplicados en Reino Unido
En Reino Unido, el Gobierno est mejorando la forma de sus consultas por medio de la
adopcin de un enfoque ms proporcionado y orientado, por lo que el tipo y el grado de
involucracin son proporcionales al impacto potencial de la propuesta. Se pone nfasis
en el entendimiento de los efectos de la propuesta y se enfoca hacia el involucramiento
real de los grupos clave en lugar de seguir un proceso establecido. El Cdigo de Prcticas de Consulta establece siete criterios:
para influir en el resultado poltico.
consideracin lapsos superiores de tiempo cuando fuera posible y apropiado.
proceso, lo que se propone, su mbito de influencia, y los costes y beneficios esperados de las propuestas.
mente orientadas a aquellas personas a las que se pretende involucrar.
tende que las consultas sean efectivas y que los consultados participen activamente
de las mismas.
debe proporcionarse una clara retroalimentacin a los participantes de la consulta.
ca de cmo dirigir un ejercicio de consulta y compartir lo aprendido de la experiencia.
Fuente:Cabinet Office (2012), Consultation Principles, Cabinet Office, London, <www.cabinetoffice.gov.uk/resource-library/consultation-principles-guidance>.
Evaluacin del Impacto Regulatorio (EIR)

El Real Decreto 1089/2009, de 3 de julio, que estableca un cuerpo integrado
y obligatorio de evaluacin ex ante del impacto, supuso una mejora significativa
sobre el modelo previo de memorias. Promova un enfoque ms integrado, en
el que deba resaltarse el impacto econmico de las regulaciones y exista un
vnculo con una metodologa simplificada sobre medidas de cargas administrativas. En la lnea de las mejores prcticas de la OCDE, se permite a los reguladores concentrar sus recursos en las regulaciones de alto impacto, permitiendo
un anlisis simplificado de las regulaciones de bajo impacto. Adems, las Lneas
Maestras de la EIR (Cuadro 3.3) representan un punto de referencia que puede
afrontarse con actividades de control y monitorizacin, y establecer las bases
para una evaluacin sistemtica ex post. En trminos de establecimiento institu155
cional, el Real Decreto conceda al Ministerio de la Presidencia las funciones de

coordinacin, promocin y monitorizacin del desarrollo, si bien esto ha cambiado recientemente y las funciones han sido transferidas a la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas (SEAP) del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (MINHAP, esta cuestin se apunta en la siguiente seccin).
Cuadro 3.3
Las Lneas Maestras de la EIR de 2010
Las lneas maestras especifican que cada memoria integrada debe incluir, al menos, los
siguientes elementos:
consecuencia de la entrada en vigor de la nueva normativa.

audiencias.
cin de poderes (el efecto de la normativa en las competencias entre los distintos niveles de Gobierno).
grupos o actores afectados por la norma, as como el efecto en la competencia, adems de la deteccin y la medida de las cargas administrativas.
El memorndum debe contener tambin cualquier otro apartado que se considere como
relevante segn la autoridad proponente, con especial atencin a los impactos social y
ambiental, as como a los efectos concernientes a la igualdad de oportunidades, la no
discriminacin y el acceso universal de las personas disminuidas. La Administracin
proponente tiene completa discrecin para decidir si aadir esta seccin o qu incluir
en la misma.
El Decreto 1083/2009 incluye la posibilidad de emitir una memoria abreviada cuando
los impactos de la propuesta no son considerados como sustantivos. Las lneas maestras
especifican la necesidad de justificar por qu se recurre a la memoria abreviada e indicar cul sera la informacin esencial que debera presentarse en cualquier caso.
Fuente:
OCDE (2010), Better Regulation in Europe: Spain 2010, OECD Publishing, Pars,
pp.93-94, <http://dx.doi.org/10.1787/9789264095076-en>.
156
La CORA podr haber anticipado medidas especficas para la amplia implementacin de las obligaciones del Real Decreto y apuntar reas de oportunidad
todava existentes, como:
efectivo (por ejemplo, capacidad de construccin), para los funcionarios
sobre lo que necesitan hacer. Esas funciones son ahora responsabilidad de
la SEAP.
cos (por ejemplo, en precios, empleo, pequeas y medianas empresas,
competencia) y miden cargas administrativas, la EIR es relativamente pequea. Las lneas maestras no proporcionan orientacin sobre la recogida
de datos y la evaluacin de metodologas como el anlisis coste-beneficio,
la medida de los costes de cumplimiento e incumplimiento, el anlisis de
riesgo o el impacto ambiental.
margen de la revisin de la SEAP, definirse. Conocer las cifras sobre cmo
muchas RIA son desafiadas por la SEAP sera ilustrativo para conocer con
qu eficacia asume esta funcin. Adems, el estricto escrutinio de las iniciativas legislativas desarrolladas por la Comisin General de Secretarios
de Estado y Subsecretarios (CGSES), debe coordinarse con la funcin de
cuestionamiento ejercida por la SEAP.7
les la EIR y el proyecto de propuesta regulatoria deben pasar antes de llegar
al Consejo de Ministros.
sitos de la EIR y la actuacin de la SEAP en relacin con la funcin de
cuestionamiento.
La CORA podra mejorar significativamente su contribucin a una mejor gobernanza regulatoria elevando en la escala el modelo de la EIR y profundizando
en la cultura de la evaluacin ex ante en las fases iniciales del proceso de decisin
poltica. Adems, promocionar el modelo de la EIR abrira la va para usar esta
herramienta ex post con el fin de evaluar los efectos de las regulaciones. Se han
hecho esfuerzos en el pasado para imbuir de una cultura de la evaluacin a la
Administracin pblica, por ejemplo, a travs de la constitucin de la AEVAL en
2007, si bien en la actualidad esta agencia no est jugando un papel prominente en
el proceso de toma de decisiones. Medidas como ofrecer apoyo poltico en un
rgano central para desafiar la calidad de la EIR y evaluar el cumplimiento general con este instrumento puede ayudar a establecer eventualmente la evaluacin
como parte de la rutina del proceso de formulacin de polticas.
7
Las reglas de escrutinio de la CGSES se establecen por las Instrucciones para los Archivos
Procesales de los rganos Colegiados de Gobierno, aprobada por el Consejo de Ministros el
26 de junio de 1996.
157
Gestin del stock regulatorio: el caso del Plan de Racionalizacin

Normativa
La prctica de los pases de la OCDE sugiere que las revisiones regulatorias
en relacin con un amplio stock regulatorio corren el riesgo de convertirse en
ejercicios desestructurados, en caso de no ser gestionadas adecuadamente. Existen cuestiones institucionales, polticas y de gobierno, as como operativas, organizacionales y metodolgicas a tener en cuenta.
La experiencia de los pases de la OCDE, con revisiones comprehensivas
aplicadas a las regulaciones empresariales, indica que existen diferentes enfoques
en relacin con la organizacin y la metodologa de los procesos de revisin. A
pesar de ello, es posible inducir algunos principios generales y buenas prcticas.
La OCDE ha documentado alguna de esas prcticas listadas en el cuadro3.4,
durante el proceso de cooperacin con la Secretara de Economa de Mxico
para ayudarle a liderar la revisin regulatoria.
Cuadro 3.4
Buenas prcticas en el desarrollo de amplias revisiones
del stock regulatorio
1. Mantener un elevado nivel de apoyo poltico es clave para asegurar el xito de la
revisin:
Un rgano gubernamental esencial debe liderar la reforma, con un enfoque de arriba hacia abajo, para ayudar a minimizar la resistencia desde diferentes sectores. Los
altos cargos deben apoyar el proceso con legitimacin presidencial o del primer
ministro.
2. Vinculacin con los reguladores para mantener el impulso de la reforma:
La estrategia requiere una comunicacin cercana y continua con los ministerios y
agencias responsables de hacer cumplir la regulacin. Tambin se buscan incentivos y facilidades para motivarles a ser proactivos, adems de capacitacin y asesoramiento. Denunciar e informar sobre los progresos a los altos cargos puede tambin ser til.
3. Involucrar a empresas y otros actores:
La consulta y la participacin de los actores tiene mltiples efectos positivos para
la revisin: la participacin de empresas y ciudadanos proporciona entradas tiles
para las revisiones de expertos, ayudando a definir los objetivos, asegurando que las
regulaciones de mayor carga administrativa son abordadas no solo las ms accesibles, actuando como verificacin de intereses establecidos, y evitando la utilizacin partidista regulatoria.
158
4. Asociacin con el Congreso y los legisladores:

Involucrar a los legisladores ayuda a hacer pasar enmiendas a travs del Parlamento. Para que el ejercicio tenga un impacto econmico significativo, debe incluir no
solo legislacin secundaria, sino tambin legislacin primaria y poltica.
5. Planificacin, organizacin y criterios gua para la revisin:
La planificacin y la organizacin cuidadosas son claves para el xito. Se requieren
objetivos claros, responsabilidad y puntualidad, especialmente ya que el proceso puede tambin extenderse por ms de un ao. Los criterios utilizados por los pases de la
OCDE incluyen la compatibilidad con los estndares internacionales, el anlisis coste-beneficio, la evaluacin de cargas administrativas para empresas, la identificacin
de justificaciones legales, as como de cualquier duplicidad con las legislaciones subestatales, evaluacin de riesgos y actualizaciones legales en el pasado. Debe hacerse
notar que el efecto guillotina implica el riesgo de eliminar regulaciones que puedan, de hecho, servir al inters pblico.1 La planificacin del proceso debe incluir la
anticipacin de remedios para corregir los errores realizados.
6. Las revisiones legislativas se organizan en fases:
Esas fases suelen incluir la identificacin de las actuales leyes y regulaciones
(stock), su clasificacin si fuera necesario, y la codificacin o simplificacin de las
mismas.
7. Capacitacin y asesoramiento:
Resulta esencial producir Lneas Maestras, Informes o Manuales, as como formacin y otras actividades de capacitacin para los ministerios y las agencias, incluyendo el apoyo de expertos, con el fin de ayudar a lograr resultados exitosos. El
organismo central debe facilitar el trabajo de los ministerios y ayudarles a adoptar
un enfoque proactivo en el desarrollo de las revisiones.
8. Midiendo los beneficios econmicos:
Resulta til guiar y justificar reformas ulteriores y generar impulso para realizar
revisiones en profundidad. El Modelo de Costes Estndar (MCE), por ejemplo, resulta til para definir los beneficios de la simplificacin en trminos monetarios.
9. Comunicar a la opinin pblica:
Una estrategia de comunicacin bien articulada mantiene a los agentes y a la opinin pblica informados de la revisin, y por ello genera apoyo para mantener un
esfuerzo duradero.
10. Tomar decisiones preventivas respecto al flujo regulatorio y concebir depuraciones
regulares con revisiones peridicas:
Una revisin del stock regulatorio debe acompaarse de controles estrictos respecto
al flujo de nuevos proyectos de ley para evitar la reconstruccin del stock. Esta estrategia supone establecer o mejorar el sistema de revisin ex ante. Adems, las
revisiones normativas no son ejercicios excepcionales, sino que deben ser desarrolladas peridicamente y anclarse en reformas previas.
Nota: 1.Una variante de las revisiones del stock regulatorio es la guillotina, que anula las regulaciones que no hubieran sido formalmente registradas antes de una cierta fecha.
159
El informe de la CORA no proporciona demasiada informacin sobre cmo

se gestionan esas cuestiones y quiz no sea el medio adecuado para hacerlo, dada
su naturaleza estratgica. Sin embargo, es importante que la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes insista en estas cuestiones con mayor profundidad dentro de los programas que desarrolla. Dado que esos programas todava
estn en curso, resulta difcil evaluar hasta qu punto el proyecto cumple los
criterios listados en el cuadro 3.4, si bien un anlisis preliminar sugiere las siguientes fortalezas y oportunidades:
1. El mantenimiento de un elevado nivel de apoyo poltico resulta clave
para asegurar el xito de la revisin:
El proyecto se incluye con cierta relevancia en el informe de la CORA,
que habla de la responsabilidad poltica de desarrollarlo. Adems, la
revisin es obligatoria segn la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno. El hecho de que el rgano encargado est en el corazn del gobierno Ministerio de la Presidencia
tambin demuestra el apoyo poltico al ms alto nivel y concede
autoridad a la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes para
pedir la participacin de un listado de ministerios y agencias.
2. La medicin de los beneficios econmicos:
La experiencia que Espaa ha ganado en el desarrollo y la aplicacin de
un mtodo simplificado para medir las cargas administrativas ser til
para cuantificar los beneficios econmicos y el ahorro derivados de la
consolidacin, eliminacin y reestructuracin regulatoria.
1. Vinculacin con los legisladores para mantener impulso para la reforma:
El ejercicio, al menos en sus primeras fases, parece estar altamente
descentralizado, permitiendo alinear a los ministerios para realizar su
propio anlisis sobre los stocks regulatorios. La experiencia internacional sugiere que los ministerios alineados normalmente no son muy
proactivos en las primeras fases de las revisiones, con lo que sus propuestas para eliminar o simplificar legislacin no suelen ser muy ambiciosas. Por ello, es importante que el rgano encargado proporcione
incentivos para que los sucesivos ministerios reflexionen seriamente
sobre las normativas significativas que pueden ser eliminadas o simplificadas, y no solo acerca de aquellas normas claramente desfasadas y ya
no vinculantes (maduras).
2. Involucracin de las empresas y otros agentes:
A pesar de que el informe de la CORA se realiz en el marco de un
amplio proceso de consulta, es importante que la revisin normativa sea
apoyada por los grupos empresariales y otros agentes en diferentes fases.
La participacin ciudadana funciona como mecanismo de control sobre
160
los ministerios, motivndoles para alcanzar sus objetivos y evitar la

fatiga de las reformas. Adems, gua los esfuerzos de los ministerios
involucrados para concentrarse en normativas con muchas cargas segn
la perspectiva de los ciudadanos o/y las empresas. El Gobierno de Espaa ya ha hecho uso de las contribuciones de los agentes para guiar sus
polticas. Por ejemplo, durante el proyecto de Ley de Garanta de la
Unidad de Mercado, una encuesta de la CEOE fue tenida en cuenta para
identificar y sealar los obstculos al Mercado nico derivados de los
diferentes instrumentos legales existentes en las CC. AA. Igualmente,
el gobierno est desarrollando, bajo el liderazgo del Ministerio de Economa y Competitividad, un programa para simplificar la legislacin.
La participacin de diferentes agentes ha sido decisiva para analizar
5.800 normas y localizar 2.700 leyes estatales y regionales que afectan
a la unidad de mercado. Adems, los cuestionarios estn siendo enviados
a todas las empresas y asociaciones sectoriales para continuar con la
identificacin de obstculos regulatorios. La revisin normativa se beneficiara enormemente de un enfoque participativo similar.
3. Vinculacin con congresistas y legisladores:
La Ley de Transparencia es la principal base legal del proceso de revisin. El Congreso la aprob para fortalecer el respaldo legal de la iniciativa. Su involucracin continua es una obligacin, ya que ser requerida para aprobar otras leyes, como aquella que obliga al Gobierno a
consolidar normativas u otras para implementar recomendaciones derivadas del proceso de revisin.
4. Planificacin, organizacin y criterios bsicos para la revisin:
El informe de la CORA no describe cmo debe organizarse la revisin,
qu fases debe seguir o qu criterios deben usarse para la evaluacin
regulativa (por ejemplo, anlisis coste-beneficio, justificacin legal,
duplicidades). Para el xito de la iniciativa, la Secretara de Estado de
Relaciones con las Cortes tendr que ser ms especfica en estas cuestiones, los hitos principales y el cronograma de la revisin. De hecho, la
Ley sobre Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen
Gobierno establece que la Secretara de Estado prepare un Programa
sobre la Calidad Normativa y Simplificacin. Este documento abre una
oportunidad para definir la organizacin y los hitos de la revisin.
5. Las revisiones normativas organizadas por fases:
El Gobierno de Espaa se ha concienciado sobre la identificacin del
stock regulatorio (5.800 normas en 28 sectores econmicos). La Ley de
Garanta de la Unidad de Mercado establece un procedimiento en el que
deben ser examinados los instrumentos legales (anualmente dentro
de las conferencias sectoriales) y los mecanismos para eliminar obstculos, que ser ms ampliamente desarrollado por el Programa de Calidad Normativa y Simplificacin derivado de la Ley de Transparencia,
Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno.
161
6. Formacin en Capacitacin y Asesoramiento:

La CORA no anticipa actividades especficas de formacin o capacitacin para guiar y apoyar a los empleados pblicos de los diferentes
ministerios que estarn a cargo de la ejecucin de los procesos de revisin. Los programas a desarrollarse por la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes deben incluir actividades de asesoramiento, ya
que la falta de capacidad puede convertirse en un serio obstculo para
el xito del ejercicio.
7. Tomar decisiones preventivas sobre el flujo regulativo y vislumbrar
depuraciones derivadas de revisiones peridicas:
Como fue mencionado en la seccin anterior, el sistema espaol de la
EIR tiene algunas debilidades que deben solventarse para garantizar el
efecto a largo plazo derivado de la revisin normativa.
Simplificacin e iniciativas de gobierno en lnea
Los esfuerzos de simplificacin administrativa pueden incluir legislacin
primaria y secundaria. Los pases de la OCDE han confiado en diferentes tcnicas para implementar la simplificacin regulatoria como (OCDE, 2006):
Compilar diversas leyes en una nica para simplificar la comunicacin.

Minimizar los requisitos impuestos a las empresas.
Simplificar los procesos administrativos (por ejemplo, el proceso de

registro de empresas).
Minimizar el nmero de empresas afectadas por la legislacin (incrementando los umbrales, excluyendo sectores, etc.).
distintas autoridades o dentro de los ministerios).
ptima con el sector pblico, basndose en el consentimiento del usuario y
con propsitos legtimos.
cursos de los reguladores en aquellas reas donde los riesgos para la sociedad son mayores, simplificando los requisitos para la autorizacin en los
sectores de menor riesgo.
-
nistrativa.
162
Las diferentes iniciativas de simplificacin presentes en la CORA hacen uso

de esas tcnicas y, en muchos casos, incorporan el uso de herramientas de gobierno en lnea para incrementar la eficacia y minimizar las cargas administrativas para empresas y ciudadanos (Tabla 3.3). La Ley de Garanta de la Unidad
de Mercado, por ejemplo, ordena revisiones peridicas del stock regulatorio para
eliminar barreras a la unidad de mercado y, al hacerlo, liderar la eliminacin de
legislacin innecesaria. Armoniza las definiciones y los requisitos de comunicaciones previas, declaraciones responsables y autorizaciones administrativas,
y promueve un enfoque basado en el riesgo para determinar cundo las ltimas
pueden ser explcitamente requeridas. Adems, reduce los requisitos impuestos
a las empresas aplicando el principio de efectividad a travs del territorio nacional para autorizaciones emitidas por cualquier autoridad. Un esquema similar,
denominado autorizacin de empresa mvil, se utiliza en la Columbia Britnica (Canad, cuadro 3.5). Australia se ha esforzado tambin en esta cuestin
armonizando los requisitos regulatorios e introduciendo el reconocimiento mutuo entre Estados subnacionales. La agenda del COAG ha privilegiado, en particular, los productos estndar, la seguridad de los productos y el mutuo reconocimiento de cualificaciones profesionales y de sistemas de autorizacin de
comercio nacional.
Cuadro 3.5
Autorizacin de Empresa Mvil (Columbia Britnica, Canad)
La Autorizacin de Empresa Mvil (MBL) constituye un buen ejemplo de coordinacin entre los gobiernos locales y el provincial de Columbia Britnica (BC). Elimina el
requisito de tener una autorizacin especfica para cada municipio en el que opera la
empresa. A cambio, una empresa puede obtener una licencia que le permita operar en
cualquier jurisdiccin de la provincia. Un proyecto piloto fue implementado en 2008
en la regin de Okanagan-Similkameen. En el mismo, las empresas mviles podan
comprar una MBL desde su propio municipio por 150 USD, adems de su licencia de
empresa bsica. Esta MBL permita a la empresa trabajar en los 17 municipios participantes. El gobierno provincial juega un papel de apoyo ofreciendo asistencia, anlisis
de opciones y apoyo IT.
Tras el programa piloto, las empresas informaron que la MBL era efectiva en trminos
de coste, as como conveniente, y los municipios expusieron que se haban incrementado los ingresos. De hecho, hubo un significativo incremento de ingresos de ms de
148.000 USD en un ao. Existen tambin importantes evidencias de que el cumplimiento se increment durante el programa. En el Distrito de la Regin Capital, el nmero de partes contratantes autorizadas aument en un 20% anual durante el ao siguiente al establecimiento de las autorizaciones. Segn la encuesta de la Federacin
163
Canadiense de Empresas Independientes, el 41% de las empresas de la zona inform

que la MBL haba tenido un impacto muy positivo en el clima empresarial, mientras
que el 26% de las mismas arguy algn tipo de impacto positivo.
Fuente:
Garca Villarreal, Jacobo Pastor (2010), Successful practices and policies to promote
regulatory reform and entrepreneurship at the sub-national level, OECD Working
Papers on Public Governance, No.18, OECD Publishing, Pars, p.34, <http://dx.doi.
org/10.1787/5kmh2r7qpstj-en>.
Tabla 3.3
Tcnicas de simplificacin aplicadas a las iniciativas de la CORA
Iniciativa
Revisin
normativa y
codificacin
Reforma de las
normas
administrativas
Manual de
reduccin de
cargas
Ley de
Garanta de la
Unidad de
Mercado
Simplificacin
de apertura
Fechas de
inicio comunes
Uno dentro
-uno fuera
Punto de
Acceso
General (PAG)
Formalidades
ambientales
Ventanilla
nica para
Comercio
Exterior
Plataforma de
Intercambio de
Datos
Procesos
impositivos
Armonizacin
Eliminacin Cambio de la
de las
Enfoques
Intercambio
de la
legislacin para
Ventanillas
obligaciones de
basados en
de datos
legislacin
facilitar
nicas
proporcionar
el riesgo
existente
cumplimiento
informacin
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
164
La simplificacin de los procedimientos de apertura supone otro buen ejemplo. El proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalizacin
incrementa el umbral (en trmino de metros cuadrados y de actividades especficas) para aplicar el modelo simplificado de la declaracin responsable, en
lugar de requerir una autorizacin administrativa explcita. Esta prctica tambin
supone la implementacin de un enfoque basado en el riesgo de la definicin de
las actividades objeto de este rgimen simplificado. Adems, la iniciativa confa
ciegamente en las herramientas del gobierno en lnea (por ejemplo, la Ventanilla
nica Empresarial (VUE)) y otras ventanillas nicas (por ejemplo los PAIT y el
PAIT virtual). Integrar la VUE y el PAIT y articular el proyecto Emprende en
Tres aborda directamente la queja del sector empresarial que seala que la proliferacin de las denominadas ventanillas nicas lleva a confusin, ya que en
ocasiones proporcionan informacin contradictoria y entorpecen la transparencia
regulatoria. Esa debe ser la razn por la que el 72,2% de los emprendedores
prefiere cumplir con los requisitos administrativos en persona (AEVAL, 2012).
De ah que una ventanilla nica real, centralizadora de la informacin regulatoria, puede ser til para avanzar en la certeza normativa.
La simplificacin lleva no solo al ahorro en trminos de cargas administrativas para empresas y ciudadanos, sino tambin a evitar los costes de oportunidad. En otras palabras, la simplificacin libera recursos antes usados para dirigir
los requisitos administrativos que ahora pueden dedicarse a actividades productivas, como la mejora en capacidades, la de la cadena de suministro, la implementacin de un Sistema de Gestin de Calidad Total, o el refinamiento de la
GRH, entre otros. Esto es particularmente importante para las pequeas y medianas empresas, ya que no tienen muchos recursos para dedicar a los requisitos
administrativos.
Como se mencion previamente, las iniciativas de simplificacin de la CORA
siguen las buenas prcticas de la OCDE y los estndares de la UE, pero el desafo es hacer efectivo el enfoque del gobierno unitario durante su implementacin,
particularmente para aquellas iniciativas de naturaleza horizontal. Este es el caso,
por ejemplo, de la PAG o de la PID. Ambas iniciativas han estado ya en funcionamiento durante algn tiempo, si bien no han alcanzado su autntico potencial,
en parte porque la participacin de diferentes ministerios y agencias no siempre
ha sido proactivo, dificultando las interacciones ciudadanas con las administraciones pblicas.
Mucho necesita hacerse todava para lograr el grado de horizontalidad requerido, por ejemplo, establecer polticas y lneas maestras que requieran la
adopcin de esas herramientas, armonizar requisitos de informacin, garantizar la seguridad de la informacin y la proteccin de la privacidad, revisar las
estructuras de gobierno, facilitar los procesos de implementacin y lograr una
orientacin al usuario. Los lderes de cada iniciativa tendrn que anticipar
soluciones y programas de accin para abordar estas cuestiones.
165
Desafos institucionales y de gobierno para una mejor regulacin

El Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, que estableci un cuerpo integrado
y obligatorio para la evaluacin del impacto ex ante, ubic en el Ministerio de
la Presidencia las funciones de coordinacin, promocin y monitorizacin del
seguimiento, si bien esto ha cambiado recientemente ya que las funciones fueron
transferidas con la SEAP al MINHAP. Durante las entrevistas realizadas para
obtener informacin para esta revisin, diferentes actores expresaron su inquietud acerca de si los acuerdos actuales permitiran un apropiado desarrollo de
estas funciones. La transferencia de la funcin de cuestionamiento de la EIR del
Ministerio de Presidencia al MINHAP parece ir contra la recomendacin general de concentrarla lo ms cerca posible del corazn del Gobierno.
La Recommendation of the OECD Council on Regulatory Policy and
Governance de 2012 sugiere que los pases establezcan mecanismos e instituciones para proporcionar activamente supervisin de los procedimientos y los
objetivos de la poltica regulatoria y as promover la calidad regulatoria. Un
rgano permanente encargado de la supervisin regulatoria debe ubicarse cerca
del centro del Gobierno para asegurar que la regulacin sirva para la poltica
del Gobierno unitario. Ese rgano de supervisin regulatoria normalmente desarrolla las siguientes funciones:
lacin con una perspectiva horizontal.
concepto de rgano independiente evaluador de la calidad sustantiva de la

nueva legislacin que trabaje para asegurarse de que los ministerios cumplan con los principios de calidad atribuidos a los criterios de evaluacin.
Esta funcin implica normalmente que el rgano supervisor revisa la EIR
y los proyectos de ley, y los desafa en el caso de que cumplan con los criterios establecidos por la poltica de Mejor Regulacin.
mejor regulacin sugieren a los departamentos de la Administracin pblica hacer borradores de sus programas regulatorios y formar a sus plantillas
a travs de seminarios, cursos y la diseminacin de sus mejores prcticas.
guiando estratgicamente la poltica de Mejor Regulacin y comunicando
sus logros, son actividades desarrolladas por los rganos de la reforma regulatoria como parte de su funcin de apoyo o intercesin.
El MINHAP ha recibido un evidente impulso poltico para convertirse en el
lder, junto al Ministerio de la Presidencia, de la implementacin del trabajo de
la CORA. Adems, es el lder nico respecto a los proyectos avanzados por la
SSA. Su experiencia en comandar esfuerzos para reducir cargas administrativas
en un 30% tambin habla de su impulso poltico. Sin embargo, sera importante
166
evaluar el impacto de haber retirado algunas funciones de supervisin regulatoria del centro del gobierno (Ministerio de la Presidencia).
No est claro hasta qu punto la funcin de desafo se est desarrollando de
manera efectiva. Las EIR y los proyectos de ley son enviados a la SEAP para su
aprobacin, pero sus recursos parecen limitarse a realizar anlisis comprehensivos de los borradores de la EIR. A pesar de que las Lneas Maestras de EIR
proporcionan indicadores para producir y evaluar EIR, los funcionarios pblicos
reconocen que no muchas de ellas son cuestionadas y/o devueltas a los ministerios o a las agencias que lideran los proyectos regulatorios. En algunos casos, los
criterios no estn claros. Por ejemplo, las Lneas Maestras de EIR establecen la
posibilidad de producir una versin simplificada cuando las normativas no supongan impactos significativos, pero no existe ms indicacin acerca del
umbral del que se trata. Esto dificulta indudablemente el cuestionamiento de las
EIR simplificadas y hace que la SEAP deba actuar de manera ad hoc. Adems,
la falta de una cultura de evaluacin regulatoria en el seno del Gobierno, evidenciada por la tarda fase en la que la EIR tiene lugar, deja poco espacio a la SEAP
para cuestionar a los ministerios y elevar la calidad de los borradores de las EIR.
En algunas entrevistas realizadas para el presente informe, los funcionarios espaoles sugirieron que la revisin de las propuestas normativas por parte de la
SEAP consistiese bsicamente en la verificacin de si la agencia proponente
inclua todos los elementos ordenados por las Lneas Maestras de EIR, pero no
en evaluar de la calidad del anlisis.
Dicho esto, es justo reconocer que las propuestas legislativas a discutir en el Consejo de Ministros deben superar un examen comprehensivo por parte de la CGSES,
que incluye una evaluacin de los impactos regulatorios. De hecho, todos los proyectos de ley tienen que ser acompaados de una EIR y, en algunos casos, tambin por
diferentes informes (por ejemplo, del Consejo de Estado o de la Comisin Nacional
del Mercado y la Competencia). Esta informacin se pone a disposicin de todos los
ministerios y departamentos unos pocos das antes de que el encuentro del Consejo
de Ministros tenga lugar. Todos los ministerios pueden proporcionar retroalimentacin
a los proyectos y, si no hay acuerdo sobre los contenidos del proyecto de ley o existen
comentarios sobre la EIR, el proyecto es devuelto al ministerio o a la agencia de
procedencia para su reforma y subsiguiente nueva presentacin al consejo.8 El debate
en el Consejo de Ministros representa en s mismo un control del flujo regulatorio,
incluso aunque su revisin no se concentre exclusivamente en la calidad regulatoria.
En relacin con la tarea de asesora, la SEAP ha avanzado proporcionando a
los funcionarios pblicos las Lneas Maestras de EIR, que, a pesar de que solo
8
Algunos tipos de propuestas deben ser tambin escrutadas por comisiones delegadas del Gobierno, como establece el Real Decreto 1886/2011, del 30 de diciembre. Por ejemplo, decisiones
economa o algn sector econmico relevante deben ser escrutadas por la Comisin Delegada
del Gobierno para Asuntos Econmicos.
167
adopten un enfoque relativamente estrecho sobre evaluacin regulatoria, proporcionan la asesora pertinente en temas como la evaluacin de impacto, competencia o identificacin de cargas administrativas. Sin embargo, para crear una
cultura de evaluacin del impacto por el conjunto del Gobierno, la SEAP tendr
mucho ms que hacer en capacitacin y desarrollo del conocimiento. La funcin
de asesora debe integrarse en el conjunto del Gobierno beneficindose de la
estrategia de reforma administrativa iniciada por la CORA.
En relacin con el apoyo o intercesin, la SEAP no est en la mejor posicin
para potenciar esta funcin. Interceder por la reforma es trascendente para ayudar a identificar oportunidades de reforma y apoyar el desarrollo y el progreso
de las iniciativas de reforma. La experiencia tcnica y un entendimiento global
del proceso regulatorio son requisitos necesarios para una efectiva intercesin.
Adems, para interceder libre y pblicamente por una mejor regulacin, el apoyo poltico, y cierto grado de autonoma e independencia son rasgos claves que
un rgano de intercesin debe tener. La SEAP es parte de la estructura de Gobierno y no tiene autonoma o independencia respecto al mismo, por lo que en
el mejor de los casos solo puede apoyar la reforma de manera interna, si bien no
lo puede hacer en pblico sin el previo consentimiento del Gobierno. En el pasado, la AEVAL ha intentado cumplir con la funcin de intercesin pero, como
se mencion antes, la agencia no puede alimentar el proceso de toma de decisiones tanto como sera deseable.
Algunas de las funciones de un rgano de supervisin regulatoria, particularmente las funciones de cuestionamiento e intercesin, no se estn cumpliendo
segn la mejor prctica de la OCDE. La CORA debe abordar esta cuestin para
facilitar el logro de las reformas propuestas por el SSA. Las siguientes recomendaciones pueden ser tiles:
funciones a desarrollar por la SEAP sobre mejor regulacin. Debe elevar
su perfil como guardin de las Lneas Maestras de EIR, no solo en trminos de cumplir los diversos elementos propuestos por el documento, sino
tambin en relacin con la calidad y la profundidad del anlisis. Ello debe
servir para evitar la dispersin y favorecer las sinergias.
miento desarrollada por la SEAP y considerar las maneras en las que puede participar. Por ejemplo, el Consejo de Ministros puede jugar un papel en
la revisin de las normativas de alto impacto y envirselas a la SEAP.
con la EIR: un documento poltico debe identificar las responsabilidades
de los ministros para poner en efecto la poltica de Mejor Regulacin. En
muchos pases de la OCDE, como Reino Unido, las EIR son firmadas por
el director de la agencia reguladora o el ministro responsable de la propuesta normativa. Esto es una poderosa medida para mejorar la calidad del
borrador de las EIR e insistir en un enfoque conjunto del Gobierno.
168
vnculos con otros rganos emergentes, como el Consejo de la Unidad de

Mercado. El comit debe incorporar la participacin de diferentes ministerios y agencias de la Administracin central que tratan sobre asuntos
regulatorios, con lo que puede existir un grupo estratgico que profundice
en la horizontalidad de las polticas de Mejor Regulacin. Su trabajo puede
parecer aislado y sin las sinergias que se podran haber creado de una ms
amplia participacin. Adems, no se ha reunido desde septiembre de 2011,
lo que sugiere la necesidad de realzar su papel.9 Igualmente, dada la incidencia que el Consejo para la Unidad de Mercado tendr sobre la mejor
regulacin, el comit deber coordinarse con sus iniciativas.
Cuadro 3.6
El Comit para la Mejor Regulacin
La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios
y su ejercicio promueve un modelo para una mejor regulacin econmica orientada al
desarrollo de actividades econmicas y profesionales, con base en los principios de
necesidad, proporcionalidad y competencia. Esta ley ordena el establecimiento de un
Comit para la Mejora de la Regulacin, como rgano de cooperacin multilateral, con
la participacin de la Administracin central, las CC. AA., ciudades autnomas y representantes de los gobiernos locales.
Los objetivos del comit, segn lo establecido en su Acuerdo Institucional de 19 de
julio de 2010, son:
cipios de Mejor Regulacin, evitando restricciones al mercado injustificadas o desproporcionadas.
ministraciones pblicas para la transposicin de la directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo de 12 de diciembre, sobre Servicios en el
Mercado Interno.
El comit trabaja en sesiones plenarias y en una Comisin Local para la Mejor Regulacin. La plenaria est compuesta de los siguientes miembros:
plenaria, y el director general de Poltica Econmica del Ministerio de Economa y
Competitividad.
director general.
La CORA por s misma reconoce la necesidad de fortalecer los rganos de coordinacin multinivel y abordar errores como la falta de atribuciones en la toma de decisiones, los dbiles
169
La Comisin Local para la Mejor Regulacin est tambin compuesta por el secretario
de Estado de Economa y Apoyo a las Empresas y el director general de Poltica Econmica, junto con 28 representantes de los gobiernos locales, designados por sus respectivos alcaldes, con un rango mnimo de director general. El Comit de Mejor Regulacin se ha reunido en tres ocasiones: 19 de julio de 2010 (reunin fundacional), 14 de
diciembre de 2010 y 29 de septiembre de 2011.
El programa de trabajo del Comit de Mejor Regulacin es desarrollado por grupos
tcnicos, formados por representantes designados por los miembros del comit. Hasta
ahora, se han creado dos grupos de trabajo (sobre los requisitos vinculados a la presentacin obligatoria del trabajo profesional certificado por una asociacin profesional y
sobre el anlisis de las actividades para las que la regulacin est justificada en materia
de salud pblica, seguridad pblica, ordenacin o proteccin ambiental).
Fuente: Ministerio de Economa y Competitividad, <www.mineco.gob.es>.
que apoye unilateralmente la reforma: esta agencia jugara un papel importante en diferentes aspectos: i) asegurara la perspectiva ciudadano/empresarial en el marco de las reformas, independientemente de la situacin
poltica; ii) aconsejara al Gobierno sobre el impacto de las normativas
existentes en la conduccin de anlisis ex post para las polticas y programas de mejor regulacin; iii) ayudara a la comunicacin y en la profundizacin de su comprensin por una amplia variedad de actores. Un observatorio puede perfectamente apoyar la reforma, siempre que tenga autonoma
para hacerlo de forma independiente respecto a la posicin del Gobierno.
Otra alternativa puede ser fortalecer a la AEVAL obligando al Gobierno a
que reconozca la oficialidad de los informes de dicha agencia, bien aceptando sus recomendaciones, bien explicando por qu la Administracin no
los seguira. Australia proporciona un buen ejemplo de un rgano independiente de apoyo a la reforma (Cuadro 3.7).
Cuadro 3.7
La Comisin de Productividad Australiana
La Comisin de Productividad australiana (APC) es un rgano independiente de investigacin que aconseja al Gobierno australiano en una gama de cuestiones econmicas,
sociales y ambientales que afectan al bienestar de los australianos. Su mandato consiste en mejorar la productividad y la actuacin econmica, tomando en consideracin los
intereses globales de la comunidad, considerando las dimensiones regional, social y
ambiental, y no solo los intereses de grupos o industrias particulares.
170
Una importante funcin de la APC es la de modelar los costes y beneficios de opciones

polticas alternativas. Debe hacer recomendaciones en cualquier cuestin que considere
pertinente, y es problema del Gobierno decidir cmo utilizar las sugerencias recibidas.
La APC es nica entre los miembros de la OCDE por su trabajo de investigacin y
asesora poltica acerca de un buen nmero de cuestiones econmicas, sociales y ambientales. El Gobierno indica a la APC las reas de anlisis por medio de la expedicin
de trminos formales de referencia, si bien es independiente tanto en su anlisis como
en sus resultados.
Los procesos de consulta son pblicos, permitindose la oportunidad de participar a los
grupos o particulares interesados, y los informes de investigacin deben ser publicados
en el Parlamento dentro de los 25 das laborables posteriores a la recepcin del informe
por parte del gobierno. La APC no puede lanzar sus propias investigaciones, aunque s
puede iniciar investigaciones complementarias y publicar los resultados por encargo o
artculos de investigacin de su plantilla.
Fuente:OCDE (2010), OECD Reviews of Regulatory Reform: Australia 2010: Towards a
Seamless National Economy, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.
org/10.1787/9789264067189-en>.
Desafos de gobernanza regulatoria multinivel

En muchos de los pases de la OCDE, coexisten diferentes niveles de Gobierno. Los rganos del Gobierno central, apoyados por una red de instituciones y
normativas, funcionan junto a los gobiernos regionales y locales, con su propio
conjunto de normas y mandatos. En este contexto, las diferentes capas de Gobierno tienen la capacidad de disear, implementar y hacer cumplir la legislacin.
Este marco normativo multinivel supone una serie de retos que afectan a las
relaciones entre las entidades pblicas con los ciudadanos y las empresas y, en
el caso de estar mal gestionadas, pueden influir negativamente en el crecimiento econmico, la productividad y la competitividad.
De hecho, la OCDE ha descubierto que la regulacin de alta calidad en un
nivel de Gobierno puede ser debilitada por polticas y prcticas regulatorias
pobres en otros niveles, influyendo negativamente en el desempeo econmico
y en las actividades de las empresas y de los ciudadanos. Para asegurar la calidad
normativa entre los niveles de Gobierno, deben definirse los principios a seguir
por los niveles subestatales. Tambin deben especificarse claras definiciones y
efectivas implementaciones de los mecanismos, para mejorar en coordinacin,
coherencia y armonizacin en la realizacin y la ejecucin regulatoria. Finalmente, las medidas para evitar y eliminar las redundancias son tambin decisivas.
Tanto la evidencia emprica como el anlisis de la OCDE demuestran que los
acuerdos sobre gobernanza regulatoria multinivel son especficos de cada pas.
No existe un nico modelo ptimo, ya que compartir y ejecutar competencias es
171
una cuestin muy especfica que depende de muchos factores internos y externos,
incluido el desempeo general econmico del pas.
En Espaa, la elevada descentralizacin de la estructura multinivel posibilita
que cada C. A. y cada municipio desarrollen su propia poltica de mejor regulacin
y promuevan el uso de sus herramientas especficas. CC. AA. como Aragn,
Castilla-La Mancha, Catalua y Galicia han desarrollado instrumentos legales que
establecen criterios y procedimientos para profundizar en la mejor regulacin.10 A
escala local, la opinin pblica se refiere a un iceberg regulador, que ha llevado
a la proliferacin de normas de todo tipo y procedencia (AEVAL, 2012).
La Administracin central puede ser ms proactiva en el desarrollo de principios y en el apoyo en las diferentes plataformas de dilogo multinivel existentes (por ejemplo, la Conferencia de Presidentes, las conferencias sectoriales, las
comisiones bilaterales de cooperacin, la Comisin Nacional para la Administracin Local y el Comit para la Mejor Regulacin) para mejorar la coordinacin
normativa.11 De hecho, la Ley de Garanta de la Unidad de Mercado y el Consejo establecido por la misma estn llamados a convertirse en plataformas de
coordinacin regulatoria importantes. Igualmente, los acuerdos de cooperacin
han sido usados en el pasado para profundizar en determinadas polticas (por
ejemplo, infraestructuras o medio ambiente) en las CC. AA., creando incentivos
a travs de obligaciones financieras asumidas por la Administracin central. Este
mismo esquema puede usarse para motivar a las CC. AA. a adoptar polticas y
medidas de Mejor Regulacin. De hecho, los incentivos financieros han sido
usados en otros pases de la OCDE, como Australia (Cuadro 3.8).
En un contexto multinivel, el reto para muchos pases consiste en asegurarse
de que las instituciones pertinentes estn en su lugar, al nivel oportuno, con las
competencias y responsabilidad necesarias para permitirles explotar sus fortalezas endgenas y abordar las debilidades particulares de cada rea. En los
pases de la OCDE, las instituciones reguladoras aparecen tambin en los niveles
subnacionales de Gobierno, como una frmula para mantener la coherencia y
apoyar la coordinacin. En Espaa, esta cuestin no parece haberse resuelto, ya
que incluso la Administracin central ha sido desafiada a desarrollar los modelos institucionales correctos y los problemas permanecen, tal y como se docuEn Catalua, por ejemplo, un conjunto de decretos profundizan en las polticas de Mejor Regulacin, como la Ley 26/2010, de 3 de agosto, sobre el Rgimen Legal y los Procedimientos
de la Administracin Pblica Catalana; el Decreto 1/2011, de 4 de enero, sobre Reestructuracin
del Departamento de la Presidencia, y el Decreto 325/2011, de 26 de abril, sobre Reestructuracin
del Departamento de la Presidencia. Igualmente, en Aragn, la Ley 2/2009, de 11 de mayo,
sobre el presidente y el Gobierno de Aragn, establece los procedimientos para la emisin de
normativas, incluyendo el uso de instrumentos como la consulta y las evaluaciones de impacto ex ante (memorias).
11
Durante el quinto encuentro de la Conferencia de Presidentes, por ejemplo, los participantes
acordaron desarrollar un programa de racionalizacin administrativa para eliminar trmites
10
172
ment previamente. El tema tambin est presente en las CC. AA. donde las
unidades encargadas de la mejor regulacin han adoptado diferentes modelos.
En Catalua, por ejemplo, la Direccin de Calidad Normativa (DCN), fue creada en 2008 para profundizar en la agenda de la mejor regulacin. Sin embargo,
en 2009 la DCN se consolid en la Oficina del Gobierno y la agenda, aunque
todava perseguida, est ahora liderada a un nivel inferior. En Galicia, la Oficina
General de Asesoramiento Legal, una Direccin General dentro de la Vicepresidencia, se encarga de la mejor regulacin. Una Direccin General sobre Servicios Ciudadanos, Calidad y Modernizacin dentro de la Consejera de Economa,
cumple con ese papel en Castilla y Len.
Las instituciones deberan tambin servir para involucrar a los ciudadanos en

la gestin y la evaluacin de las polticas sobre mejor regulacin, para que acten
como anclajes y la continuidad de las mismas se facilite. Existen multitud de
modalidades para que los gobiernos subnacionales permitan a empresas y ciudadanos participar en la gestin de la mejor regulacin y, aunque ninguna de
ellas sea perfecta, lo importante es crear mecanismos para fomentar esta a largo
plazo. Espaa ya ha contado con la participacin de empresas en estas polticas.
Por ejemplo, en 2010, la CEOE-CEPYME implant una Red Empresarial sobre
Cargas Administrativas, que en la actualidad involucra a 133 grupos empresariales en busca de la identificacin de las citadas cargas. Igualmente, en las Islas
Canarias, la Comisin para la Participacin en la Simplificacin, Reduccin de
Cargas y Mejor Regulacin se estableci en 2008 para involucrar a la sociedad
civil en la simplificacin de polticas, identificacin de necesidades y definicin
de prioridades.
Cuadro 3.8
El uso de incentivos financieros en Australia
En noviembre de 2008, el COAG acord un nuevo marco global para las relaciones
financieras de la Commonwealth con los Estados, con el fin de reducir las prescripciones de la Commonwealth para dicha provisin por los Estados, proporcionndoles una
mayor flexibilidad en dicha provisin a los ciudadanos australianos. El IGA consista
en un nuevo acuerdo de financiacin que pretenda mejorar el bienestar de los australianos por medio de instrumentos de trabajo colaborativo, incluidos roles concretos y
responsabilidades o acuerdos financieros justos y sostenibles, para facilitar un enfoque
a largo plazo de la poltica de desarrollo y fortalecimiento de la provisin de servicios
del Gobierno.
Los principios subrayados en el IGA necesitan de una declaracin mutuamente acordada
de objetivos y resultados, roles y responsabilidades, adems de indicadores del desempeo. De hecho, para cada rea poltica, una declaracin mutuamente convenida clarifica
tanto el papel como las responsabilidades que guiarn a la Commonwealth y a los pases
para la provisin de servicios dentro de los sectores ms relevantes, la cobertura de obje-
173
tivos, resultados, salidas e indicadores de desempeo. La actuacin de todos los gobiernos para lograr resultados mutuamente convenidos y objetivos de referencia es supervisada por el independiente Consejo de Reforma del COAG (CRC) y hecha pblica
anualmente. El CRC tambin desarrolla anlisis comparativos sobre la actuacin de los
gobiernos para cumplir con los objetivos contenidos en los acuerdos nacionales.
El CRC es un rgano no estatutario cuya independencia es determinada por decisin de
la COAG. Se compone de un presidente, un vicepresidente, cuatro consejeros y un
consejero ejecutivo. Cada miembro es nombrado por un periodo de tres aos. Una secretara permanente, comandada por el consejero ejecutivo y fundada conjuntamente
entre la Commonwealth y los Estados, apoya el trabajo de la CRC.
Fuente:
OCDE (2010), Multi-level Regulatory Capacity in Australia, OECD Publishing, Pars,
pp. 17-18, <www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44529899.pdf>.
Para reducir los costes de transaccin e identificar el nivel ptimo de ejecucin deben disearse y utilizarse instrumentos para una mejor regulacin a diferentes niveles de Gobierno. La dimensin multinivel requiere que los decisores
polticos consideren evitar el solapamiento en el uso de determinados instrumentos que pueden resultar costosos de no ser utilizados de manera racional.
El SSA de la CORA reconoce que algunas CC. AA. han progresado ya en la

implementacin de instrumentos especficos que utilizan continuamente para
formar parte de diferentes iniciativas. De hecho, durante 2010, la OCDE analiz
la experiencia catalana y ratific diferentes logros importantes respecto a la
mejor regulacin, como haber establecido la base legal para la poltica correspondiente y una unidad para su coordinacin, as como un sistema para la evaluacin del impacto ex ante (GarcaVillarreal, 2010). Otros instrumentos actualmente utilizados por las CC. AA. son:
ex ante del impacto normativo: Aragn, Asturias, Castilla-La
Mancha, Castilla y Len, y Catalua.12
Valenciana.
jetivo de reduccin del 30%), Catalua, Galicia (objetivo de reduccin del

25%) y Comunidad Valenciana (objetivo de reduccin del 30%).
Sin embargo, la CORA no es clara acerca de cmo la Administracin central

motivar a las CC. AA. para participar. Si bien la Administracin central debe respetar la autonoma de los territorios, tambin es cierto que puede facilitar la
adopcin de polticas de mejor regulacin. Durante las entrevistas con funcionarios pblicos para recoger informacin para el presente informe, la OCDE fue
El mbito y los contenidos de las evaluaciones vara segn cada C. A.
12
174
aconsejada acerca de reproducir la versin subnacional del informe Doing Business para las CC. AA. en Espaa. A pesar de las limitaciones metodolgicas
del Doing Business, parece ser una idea plausible.
La CORA en s misma, citando un estudio de la AEVAL, reconoce la escasez
de datos y sistemas de informacin que permitan a los ciudadanos comparar la
efectividad y la eficiencia en la toma de decisiones y en la provisin de servicios.
La comparativa de mercados es una alternativa que se ha demostrado eficiente en
otros pases (por ejemplo, Australia y Mxico) para motivar a los gobiernos subnacionales para adoptar la mejor regulacin. La comparativa de mercado sobre el
desempeo normativo puede ayudar a identificar retos y oportunidades. Puede ser
una buena estrategia para dirigir los esfuerzos y los recursos hacia las reas de reforma retrasadas, as como para constatar buenas prcticas emergentes. Dentro de
un sistema de gobernanza multinivel, es particularmente trascendente, ya que tiene
el potencial de crear incentivos para que las jurisdicciones se pongan a la altura de
defensores de la reforma y promuevan esfuerzos hacia la calidad normativa.
Este ejercicio de evaluacin comparativa no tiene ni siquiera que ser gestionado por la Administracin central. Aqu, otra vez, es donde la sociedad civil
juega un papel muy importante para involucrar a los gobiernos subnacionales en
las polticas de mejor regulacin. Esto puede ser particularmente importante en
Espaa dadas las sensibilidades entre los diferentes niveles de Gobierno. Una
cmara de comercio, una universidad, un think-tank o una combinacin de estos
organismos puede directamente desarrollar esta responsabilidad. Por ejemplo,
en 2008, el Centro de Prediccin Econmica (CEPREDE) hizo una evaluacin
comparativa de la competitividad de las CC. AA., basada en un conjunto de 18
indicadores, algunos de los cuales versaban sobre asuntos regulatorios y su influencia en la productividad.
En Mxico, el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), a travs de su thinktank, el Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado (CEESP), lleva a
cabo una evaluacin comparativa sobre la complejidad de la normativa empresarial en los Estados federales. Otros think-tanks, como el Instituto Mexicano
para la Competitividad (IMCO) y el Centro de Investigacin y para el Desarrollo (CIDAC); y universidades como el Instituto Tecnolgico de y Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) o el Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) realizan anlisis similares
Prioridades y fases de las reformas normativas
Mientras que la CORA profundiza en un amplio conjunto de iniciativas relacionadas con la simplificacin administrativa y la mejor regulacin, es importante que la Administracin central, en coordinacin con los gobierno subnacionales y otros agentes, identifiquen y acuerden un conjunto de proyectos
estratgicos fundamentados en su capacidad para sincronizar polticas de mejor
175
regulacin con enfoques globales del conjunto del Gobierno. Esta prioridad ya
ha sido tenida en cuenta durante el proceso de clasificacin de propuestas hecho
por los propios ministerios y el pblico. Sin embargo, existe tambin margen
para repensar algunas iniciativas que no tienen una lgica clara e integrar otras
reformas que pudieran ser ms importantes.
Cuadro 3.9
Evaluacin comparativa del desempeo normativo a nivel
subnacional en Australia
A travs del COAG, en Australia los Estados se han comprometido a un riguroso proceso de evaluacin comparativa dirigido por la Comisin de Productividad (APC). La
metodologa adoptada por la APC confa en la adopcin de prcticas de gestin regulatoria como un ndice de calidad de las normativas. Se basa en un conjunto de cuatro
indicadores: i) sobre la cantidad de regulacin, incluidos el nmero y el nivel de los
reguladores; ii) sobre la calidad normativa, usando procesos para el diseo y la revisin
de la regulacin como indicadores de la buena regulacin atendiendo a las consultas, el
anlisis de propuestas, la supervisin de las propuestas, el lenguaje simplificado en los
borradores y la revisin ex post de la regulacin; iii) indicadores sobre estructura y actividad regulatorias; iv) indicadores sobre la calidad de la administracin regulatoria.
Australia Occidental, por ejemplo, adopt en enero de 2009 un conjunto comprehensivo de medidas de reforma, incluida la EIR y la supervisin, parcialmente para corregir
su pobre desempeo en el conjunto del pas en relacin con sus prcticas de toma de
decisiones regulatorias.
Fuente: OCDE (2010), OECD Reviews of Regulatory Reform: Australia 2010: Towards a
Seamless National Economy, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.
org/10.1787/9789264067189-en>.
La estrategia puede basarse en una mezcla entre el establecimiento o la potenciacin de fundamentos y el logro de xitos rpidos para impulsar la reforma. Fortalecer los fundamentos resulta decisivo para dirigir los asuntos institucionales que han entorpecido la capacidad del Gobierno para profundizar en las
polticas de mejor regulacin con un enfoque global de Gobierno. Elevar la
prominencia poltica de las funciones de supervisin normativa (por ejemplo,
coordinacin, provisin y desafo), as como crear los mecanismos para asesorar
la reforma son elementos clave para el xito de la mejor regulacin. Esto es, de
hecho, un factor trascendente que explica por qu la consulta y la EIR no han
evolucionado en base a un ptimo grado de horizontalidad.
Los fundamentos deben tambin incluir el fortalecimiento del diseo y la
implementacin de instrumentos para el control del flujo normativo. La consulta y la EIR todava no estn suficientemente asimiladas en la formulacin de
176
polticas comunitarias y las experiencias difieren enormemente. Un enfoque ms

consistente es necesario para garantizar efectos a largo plazo de las iniciativas,
encarando la complejidad del stock regulatorio. En ese sentido, la Secretara de
Estado de Relaciones con las Cortes debera tener en cuenta las diferentes oportunidades sealadas en el informe para elaborar un programa de desarrollo de
la revisin normativa.
En relacin con los xitos rpidos el Gobierno debera concentrarse en
exhibir resultados sobre algunas iniciativas estratgicas de simplificacin. La
comunicacin de esos resultados ser importante para fomentar el apoyo a la
reforma y sobrellevar las inercias burocrticas. La Ley de Garanta de la Unidad
de Mercado tiene un significativo efecto potencial para eliminar obstculos en
las actividades empresariales y debe estar entre esas prioridades. Los xitos
rpidos pueden tambin tomarse en cuenta para la realizacin de proyectos que
tienen ya alguna inercia, como la produccin de un manual sobre reduccin de
cargas administrativas, la simplificacin de los procedimientos de apertura y
de imposicin empresarial, as como la modernizacin de la PID y del PAG.
De otra parte, otras iniciativas necesitan ser reconsideradas. Por ejemplo, la

lgica conformadora del proyecto una dentro, una fuera no est demasiado
clara. La lgica racional del mismo consiste en que la regulacin ya no ser un
bien gratuito, por lo que los reguladores deben optimizar sus elecciones regulatorias negociando entre las diferentes posibilidades. Aunque ello puede tener
algunas virtudes, no puede constituir la prioridad en un contexto de inflacin
regulatoria y dbiles controles ex ante. Este no es el caso de Reino Unido, donde
esta poltica ha conllevado buenos resultados. Adems, la ausencia de una importante funcin de estmulo en el corazn del Gobierno para supervisar la
implementacin, disminuye las posibilidades de xito. Dicha caracterstica debera requerirse para asegurar el cumplimiento por medio de la verificacin y la
aprobacin de propuestas de compensacin. Iniciativas como esta necesitan tener
en cuenta el contexto nacional espaol y justificar el capital poltico que requiere su implementacin. Dicho esto, se han dado ya algunos casos en los que la
aplicacin de la regla una dentro, una fuera ha servido como objecin a una
nueva propuesta normativa en la CGSES.
Son precisamente los limitados capitales y recursos polticos los que apuntan
a la priorizacin de la reforma. Las opciones de xito disminuyen si el arreglo
institucional no es el conveniente y los efectos de la reforma sern fcilmente
reversibles si no se tratan las cuestiones de gobierno.
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178
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Washington,DC, www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/
Documents/Profiles/Regional/DB2013/DB13-European-Union.pdf.
179
CAPTULO 4
FORTALECIENDO EL GOBIERNO DIGITAL PARA
UNA ADMINISTRACIN PBLICA MS
ESTRATGICA EN ESPAA*
Este captulo subraya la relevancia de las nuevas medidas previstas por la CORA,
particularmente en la lnea de los esfuerzos hechos por los anteriores gobiernos para
estimular una administracin moderna y eficiente. El anlisis subraya la importancia
de cultivar el potencial sin utilizar de la informacin y las estadsticas del Gobierno
para mejorar su desempeo, incrementar la confianza y estimular el cambio cultural
en la Administracin; la necesidad de centrarse en los logros obtenidos como resultado de las inversiones realizadas en servicios en lnea; y la necesidad prioritaria de
permitir que la nueva Direccin de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones de la Administracin General del Estado y la estructura de Gobierno sean operativas tan pronto como sea posible para permitir una ms profunda coordinacin.
Las tecnologas de la informacin y la comunicacin, ampliamente difundidas

como TIC, han cambiado radicalmente los enfoques para el incremento de la
productividad de las administraciones y de las sociedades en el marco de los
pases de la OCDE. El uso estratgico de las TIC en las administraciones pblicas tiene el potencial de incrementar la eficiencia interna a travs de la reorganizacin de los procesos internos (por ejemplo, el incremento del reparto de
tareas, los recursos y la informacin; el apoyo estratgico de la planificacin de
la fuerza laboral, y de los programas de movilidad de los recursos humanos; el
incremento de la simplificacin administrativa). Adems, las TIC pueden incrementar la eficiencia haciendo la provisin de servicios ms conveniente tanto
para proveedores como para usuarios (por ejemplo, reduccin de costes para la
provisin y el acceso a los servicios pblicos). A travs de la activacin de las
TIC para la simplificacin del acceso, las ventanillas fsicas pasan a ser ms
*
181
giles y baratas para los usuarios (por ejemplo, las tecnologas posibilitan la
apertura de nuevos canales para la provisin de servicios como en el caso del
gobierno mvil) (OCDE/Unin Internacional de Telecomunicaciones, 2011).
Adems, al posibilitar una administracin simplificada y reducir cargas administrativas a las empresas tanto nacionales como extranjeras, las TIC pueden
facilitar la interaccin entre las compaas privadas, emprendedores sociales y
el sector pblico, facilitando el establecimiento de nuevas compaas. Esto puede tener un impacto significativo en la facilidad percibida para realizar negocios
en un pas; puede estimular la innovacin; y crear oportunidades para el surgimiento de nuevos negocios (por ejemplo, el crecimiento de los intermediarios
informticos como resultado de la ampliacin de iniciativas de informacin
abierta). Como resultado, todas las medidas para estimular el gobierno digital,
particularmente en relacin con los esfuerzos ms importantes de reforma del
sector pblico, tienen el potencial de influir de manera significativa en la competitividad nacional y en el crecimiento econmico.
A pesar de ello, el logro de esos resultados tiene importantes implicaciones. Por
ejemplo, es imperativo, entre otros, establecer un marco legal y normativo adecuado, para desarrollar las capacidades y destrezas oportunas, para tener una clara
estructura de gobierno que apoye la coordinacin y la colaboracin, no solo dentro
y a lo largo de los niveles de gobierno, pero cada vez ms tambin con agentes no
institucionales. El ltimo punto se vuelve ms y ms importante ya que conlleva
mayor apertura, transparencia, vinculacin e innovacin que hacen que las sociedades, en sentido amplio, se acerquen a los gobiernos y al sector pblico, requiriendo para ello nuevas dinmicas y marcos de participacin.
El contexto dentro de la Administracin pblica espaola coincide con las
dinmicas de los pases miembros de la OCDE. Un conjunto de iniciativas habilitadas por las TIC y previstas por la CORA, se orientan a reforzar, de hecho,
la eficiencia de la Administracin pblica, la competitividad nacional y el crecimiento econmico. De hecho, el potencial estratgico de las TIC es entendido
como esencial en el logro de los objetivos generales de la CORA.
Las medidas propuestas por la CORA parten de esfuerzos importantes realizados en las dcadas pasadas por los diferentes gobiernos espaoles, que buscaban desarrollar una Administracin con menos papeleo, as como la diseminacin del uso de las TIC para ayudar a incrementar la competitividad y la
productividad, favoreciendo la igualdad de oportunidades dentro del pas y estimulando la economa para consolidar un modelo sostenible de crecimiento
econmico. Estos esfuerzos fueron encuadrados en un conjunto de polticas internas y europeas. En particular, las estrategias de la sociedad de la informacin
del Programa Avanza 1 (2006-2010) y del Programa Avanza 2 (2011-2015) han
estructurado el enfoque estratgico para el fortalecimiento de los vnculos entre
inversiones en el desarrollo de la infraestructura de la comunicacin y en el
objetivo de fomentar una administracin ms eficiente capaz de proveer mejores
servicios (OCDE, 2010b; 2013i).
182
Fortaleciendo el gobierno digital para una administracin pblica ms
GOBIERNO DIGITAL EN ESPAA

Lanzado en 2005 para cubrir el periodo 2006/2010, el Programa Avanza 1
indica acciones en cuatro reas: ciudadana digital, economa digital, servicios
pblicos digitales y sociedad digital. Proporcion una respuesta poltica concertada al papel jugado por las TIC en la economa y la sociedad espaolas. La
segunda fase del Programa Avanza (Programa Avanza 2) fue aprobada el 16 de
julio de 2010 por el Consejo de Ministros. Se dise para asegurar la continuidad
con el curso del plan de accin original. Uno de los principales objetivos del Plan
Avanza 2 consiste en apoyar a las TIC en el cambio del modelo econmico espaol. Finalmente, a escala europea, la Agenda Digital para Europa una de
las iniciativas bandera para la estrategia Europa 2020 para superar la crisis
econmica y financiera y la Directiva sobre la Reutilizacin de la Informacin
en el Sector Pblico (Directiva 2003/98/EC) fueron establecidas para guiar el
camino del desarrollo del gobierno digital en Espaa.
El desarrollo del gobierno digital en Espaa se ha enfocado en la toma de
decisiones necesaria para permitir la automatizacin de la provisin de servicios
y una mayor satisfaccin de los usuarios. Para incrementar la disponibilidad y
el uso de servicios del gobierno en lnea, las administraciones anteriores han
comenzado a dar los pasos legales necesarios para reconocer derechos especficos de los ciudadanos, como no tener que volver a presentar documentos previamente puestos a disposicin de la Administracin Ley 11/2007 de Acceso
Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP), y han establecido los fundamentos para la interoperabilidad y los marcos de seguridad.
Las arquitecturas y los servicios comunes han sido creados para el uso tanto de
la Administracin general del Estado como de otras administraciones (por ejemplo, servicios comunes e infraestructuras, la red comn de comunicacin SARA,
la Plataforma de Intercambio de Datos @FIRMA, la firma electrnica o los
documentos de identidad electrnicos). La automatizacin ha sido vista como
una fuente potencial de ahorro para la Administracin (por ejemplo, en las reas
en las que las peticiones de interaccin se han incrementado, como el envo de
peticiones para el pago diferido de impuestos).
Estos esfuerzos han conllevado importantes resultados. Las unidades TIC de
la Administracin general del Estado en Espaa, por ejemplo, han sido capaces
de cumplir con la peticin creciente de servicios pblicos y otras demandas ms
sofisticadas, que han situado la actual oferta de servicios a niveles iguales a, o
mayores que, la media de la UE. Hasta la fecha, 2.500 procedimientos y servicios
estn disponibles en lnea. Adems, desde 2011, el enfoque se ha centrado en el
incremento del consumo de servicios, y las medidas de la UE sobre ese consumo
muestran una importante mejora. A pesar de ello, la falta de liderazgo y coordinacin fuertes ha llevado a la creacin de islas de excelencia dentro de algunas
partes de la administracin (por ejemplo, el MINHAP, la Seguridad Social, la
Agencia Estatal de la Administracin Tributaria AEAT, el Ministerio de Defensa), dejando a los dems por detrs. De manera similar, la redundancia en los
183
procesos de provisin no se ha eliminado y muchas unidades tienden a duplicar

los procedimientos necesarios para ofrecer servicios a los ciudadanos.
Adicionalmente, las cifras de consumo de servicios relativos al gobierno digital son menores de las esperadas. Por ejemplo, aunque se han emitido 30 millones de documentos de identidad electrnicos, eso es menos de lo esperado. El
problema parece ser que la interaccin individual con la Administracin dados
los servicios disponibles en lnea est limitada a tan solo un par de veces al ao.
Por ello, los ciudadanos no ven muy valiosa la utilizacin de los documentos de
identidad electrnicos. Un segundo problema parece ser la complejidad para el
uso de la firma electrnica, por lo que el gobierno ha desarrollado una nueva
infraestructura para la firma electrnica avanzada que se utiliza desde enero de
2014. Sabido que la utilizacin est por debajo del nivel de expectacin, el enfoque para el aumento del uso de la firma digital est ahora en el acceso indirecto. Hasta la fecha, el uso de la firma digital es obligatorio para todas las empresas que interacten con la administracin de impuestos y para todos los
intermediarios que trabajen con la Administracin de impuestos, en nombre de
personas fsicas. La intencin es ampliar la obligatoriedad de uso a otros grupos
de usuarios de servicios. Esto puede facilitarse, por ejemplo, asegurando que la
nueva firma ser usada no solo por la AEAT, sino por un conjunto mayor de
proveedores de servicios pblicos. Uno de los problemas de hacer obligatorio su
uso no es solo la necesidad de desarrollar servicios relevantes para los ciudadanos, sino tambin la necesidad de solucionar problemas remanentes como la
inadecuada penetracin de internet en Espaa.
Otra razn explicativa para los beneficios por debajo del nivel deseable radica en que en general no existe la suficiente reutilizacin por parte de las diferentes unidades TIC de lo que otras han desarrollado, ni existe una reutilizacin de
los servicios que cada unidad crea para cumplir con sus necesidades. Igualmente, diferentes plataformas de la administracin electrnica han sido desarrolladas
gracias a diferentes soluciones tcnicas sin tener en cuenta la adopcin de un
marco comn de interoperabilidad. Esto sucede porque desde 2013 el Gobierno
se ha centrado, tan solo, en recoger los frutos de las inversiones realizadas.
184
Figura 4.1
El uso de internet para la interaccin con las autoridades pblicas
(ltimos 12 meses), 2012
25-34 aos de edad
16-24 aos de edad
65-74 aos de edad
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70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente:OCDE (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.org/10.1787/
gov_glance-2013-en>.
Los procesos de consolidacin, racionalizacin organizativa y generacin de

economas a escala requieren trabajar en la coordinacin central. La OCDE
subray en una revisin de la administracin sin papeles en Espaa (OCDE, 2013)
cmo la gobernanza y la estructura organizativa de la gestin TIC en la Administracin General del Estado demuestran una dispersin de recursos y centros
de toma de decisiones que entorpece el logro de economas a escala e incrementa los costes de la provisin de servicios. La dispersa estructura de gobernanza
TIC actual es el resultado de la implementacin inicial en el marco de la Administracin General del Estado, motivo por el que han existido dificultades evidentes para identificar una estrategia global nica.
Adems, hay estructuras comunes implementadas (comunicaciones y redes,
centros de procesamiento de datos), instrumentos de productividad y lugar de
trabajo (equipamiento, licencias, redes de rea local, centros de apoyo al usuario),
aplicaciones comunes (mdulos comunes de gobierno en lnea, sistemas empresariales de planificacin de recursos, gestin de las relaciones con el cliente,
sistemas de publicacin web), infraestructuras y aplicaciones sectoriales (aplicaciones pertenecientes al rea de accin pblica de cada organizacin) que suponen recursos clave que el Gobierno de Espaa puede usar para crear una administracin ms eficiente y estratgica. Sin embargo, estas plataformas
electrnicas horizontales no han apoyado ptimamente el objetivo del fortaleci185
miento horizontal dentro de la Administracin. La razn para ello parece ser la

naturaleza voluntaria del uso de estas plataformas (oportunidad perdida para una
integracin mayor) y la falta de implementacin de plataformas complementarias.
Las secciones posteriores subrayan la importancia de las medidas previstas por
la CORA para abordar muchos de los desafos antes explicitados con el propsito de crear las condiciones para recoger los beneficios de las inversiones TIC
con el fin de apoyar una administracin reformada.
EL PAPEL TRANSVERSAL DE LAS TIC PARA EL CUMPLIMIENTO DE
LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
La CORA reconoce la importancia estratgica de las TIC como eje transversal de la reforma del sector pblico. El valor de las TIC es transversal a las
cuatro reas de la subcomisin: i) simplificacin administrativa; ii) duplicidades
administrativas; iii) servicios compartidos; iv) racionalizacin institucional.
Como resultado, cada una de las subcomisiones propone iniciativas TIC. En
torno a un 50% de las iniciativas de la CORA estn relacionadas o activadas por
medio de TIC, mientras que para otro 30%, las TIC suponen el corazn del
programa de reformas.
Es muy importante subrayar que la CORA reconoce los esfuerzos realizados
por los gobiernos previos para alcanzar el grado de madurez actual en el uso de
las TIC dentro de la Administracin pblica espaola. Tambin proporciona impulso para profundizar en la implementacin de las iniciativas existentes. Sin
embargo, los funcionarios tambin parecen reconocer el hecho de que hasta ahora
el uso de TIC no se ha integrado completamente con los esfuerzos de simplificacin
de los procesos administrativos; ms bien, la prctica ha ido en la direccin correcta en un nmero de reas pero no en el conjunto. Tambin existe conciencia de
la inadecuada estructura de gobierno de las TIC en el nivel de la Administracin
general del Estado, impidindose tanto una visin como una estrategia unificadas
para facilitar la optimizacin de recursos y el ahorro. En este sentido, la CORA
pretende apoyarse en los resultados logrados en algunas reas sectoriales, y distingue el papel de las TIC como piedra angular de la reforma y transformacin de la
Administracin general del Estado para generar eficiencias y optimizar la gestin
de recursos. El impulso para el incremento de la racionalizacin dentro del sector
pblico (competencias, instituciones y procesos) guiado por las TIC en la CORA
a la larga pretende mejorar la gestin integral dentro del sector pblico, as como
la calidad de los servicios provistos a los ciudadanos.
Las propuestas de la CORA en relacin con las TIC y el gobierno digital emergen de la toma de conciencia de la necesidad de modificar los procedimientos y
las estructuras de la actual Administracin en torno a los objetivos de eficiencia y
utilizacin ptima de los recursos. La reforma de la gestin de las TIC ha sido, de
hecho, concebida como un conjunto de acciones no solo para lograr ahorro sino
para reformular el modelo de gobierno para la utilizacin de la Tecnologa de la
186
Informacin (TI) en el sector pblico con el fin de proporcionar una nueva estructura de gobernanza y liderazgo para establecer e implementar una nueva visin
comn (por ejemplo, de ah la propuesta de creacin de un director de Informacin
y de una nueva agencia para apoyar sus funciones), as como para revisar los procesos y la organizacin de la provisin interna de servicios TI al nivel de la Administracin General del Estado (especficamente aquellos que corresponden a las
unidades horizontales). La intencin es corregir el enfoque del modelo insular
y superar la situacin de gestin atomizada de recursos TI a travs de la colaboracin, consolidacin y reparto reforzados (por ejemplo, a travs de la adquisicin
centralizada de TI, la provisin de servicios compartidos, la centralizacin de infraestructuras comunes, las plataformas y las aplicaciones que suponen el 60% del
gasto en TI de la Administracin general).
Las iniciativas propuestas fueron concebidas con un fuerte apoyo por parte
del liderazgo poltico, adems de la involucracin de los altos cargos de la Administracin central (con conocimientos y experiencia significativos). Se solicit y se recogi de todos los ministerios retroalimentacin para identificar reas
de accin, recibindose ms de 2.200 sugerencias de los ciudadanos (proporcionadas a travs de una consulta en lnea). Como resultado se indic, por ejemplo,
la ineficiencia en el nmero de procesos conjuntos con motivo de la falta de integracin de los sistemas de informacin y del reparto entre las autoridades locales y la Administracin central. Este enfoque incrementa la percibida exhaustividad de las recomendaciones y la identificacin de reas prioritarias. Sin
embargo, la percepcin conjunta subraya que el proceso de preparacin del
programa de reformas podra haber sido utilizado con mayor nfasis para mejorar la colaboracin dentro de la Administracin central, reutilizar y transferir las
experiencias entre las reas, aumentar la integracin y captar completamente la
contribucin de los profesionales de la TI y la de los empleados pblicos de
primera lnea.
Un modelo diferente de compromiso podra haber permitido la promocin de
sinergias, la ampliacin de los modelos existentes y el reparto de buenas prcticas
que son esenciales para apoyar un uso y una gestin ms eficientes de la TI. Sera
complejo asegurar que la fase de implementacin compensar esta oportunidad
perdida de asegurar que la implementacin de las medidas previstas, y el diseo y
el despliegue de nuevos proyectos se beneficiarn completamente de los recursos,
los sistemas y el conocimiento existentes. Una implementacin sostenible de iniciativas TIC para apoyar el esfuerzo de reformas requiere consistencia en las iniciativas de reforma para todos los sectores y la participacin de todos los agentes
involucrados. Es por ello que ser muy importante para el gobierno asegurar la
participacin de toda la fuerza laboral pertinente del sector pblico, en tanto que
los funcionarios pblicos sern aquellos involucrados en una responsable transformacin de iniciativas concebidas en resultados eficientes.
Finalmente, en un pas con tal nivel de descentralizacin, ha habido duplicidades en el desarrollo y la utilizacin de los sistemas de TIC en todos los niveles
187
de la administracin. Cartografiar lo existente, creando el justo sentimiento de

propiedad en todos los niveles y proporcionando incentivos para una cooperacin
reforzada en un contexto de multigobernanza ser decisivo para corregir las
fuentes de ineficacia.
TRANSFORMAR LA GESTIN DE LAS TIC EN UN INSTRUMENTO
ESTRATGICO
Las siguientes secciones subrayan algunas de las medidas ms importantes
sobre TIC, adems de las iniciativas previstas por la CORA.
Un nuevo modelo de gobernanza organizativo para la gestin de las TIC
en la Administracin General del Estado
Para apoyar la adopcin y la implementacin de una nica visin estratgica
para la Administracin central enfocada en el logro de economas a escala por
medio de la consolidacin de infraestructuras, servicios y licitacin, las subcomisiones de la CORA reconocieron la importancia de redisear la actual organizacin y crear una estructura de gobernanza que facilite el logro de objetivos
de racionalizacin y buena gestin de los recursos de TI comunes.
La CORA cre el cargo de director de Tecnologas de la Informacin y de
las Comunicaciones de la Administracin General del Estado (CIO), como cabeza de la Administracin central en el rea de las TIC. Se espera que el cargo
de CIO, anclado en el Real Decreto 695/2013 de 23de enero y que entr en vigor
en octubre de 2013, lidere el proceso de cambio y articulacin de una poltica
gubernamental en TIC para la Administracin general del Estado. Por ello, las
principales responsabilidades del CIO incluyen la adopcin de una estrategia TIC
que debe elaborar junto a un nuevo consejo (que incluya al CIO de la Administracin General del Estado que la preside, as como al CIO de cada ministerio y
a los principales centros de gestin TIC de la Administracin general del Estado).
El establecimiento de un Consejo Rector de las TIC pretende apoyar el proceso
de identificacin de lo que puede ser compartido, mientras que por cunto tiempo puede serlo queda bajo la competencia y la responsabilidad de cada ministerio. Ello puede ayudar a identificar oportunidades para la racionalizacin y la
creacin de economas a escala (por ejemplo, el trabajo en buenas prcticas como
los de la AEAT y de la Seguridad Social).
Tambin se espera que el CIO lidere los esfuerzos de consolidacin de las TIC
(en procesos comunes, servicios, etc.), lo que incluye la creacin de una visin
unitaria para coordinar y centralizar las decisiones sobre adquisiciones de TI, racionalizando con ello los precios de licitacin de TIC y estimulando la consolidacin de los sistemas. Ello se vincula con la responsabilidad del CIO de consolidar
las infraestructuras de comunicacin. Hasta la fecha, los ministerios tienen sus
188
propios procesos de comunicacin, as como contractuales y de licitacin. El CIO

tambin liderar las decisiones tcnicas (por ejemplo, sobre el incremento del uso
de la fibra ptica para conectar a todas las instituciones) y la coordinacin de actividades especficas con la Direccin General de Modernizacin Administrativa,
Procesos y Promocin del Gobierno en Lnea dentro del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Pblicas, que es la mxima autoridad dentro del Gobierno
central en relacin con la promocin del gobierno digital. La creacin, tanto de un
director de Informacin como de un director de Licitaciones para apoyar las adquisiciones generales y los servicios compartidos, segn las reformas de la CORA,
fueron las claves que posibilitaron los ahorros alcanzados en Irlanda.
Para facilitar el desempeo del CIO, la CORA prev la creacin, bajo su direccin, de una agencia responsable de la consolidacin y el desarrollo de un
catlogo de servicios e infraestructuras horizontales comunes. Esta agencia
proporcionar servicios comunes TIC a la Administracin pblica en su conjunto, y ayudar a racionalizar el desarrollo de las infraestructuras y del sector
servicios. El proceso de seleccin de la agencia est todava por decidir y una de
las opciones sera la de transferir personal que trabaja ahora en las unidades TIC
de los ministerios con grandes capacidades en la materia (por ejemplo, AEAT,
Seguridad Social o el Ministerio de Defensa).
Existe un amplio reconocimiento de la existencia de cuerpos de funcionarios
especializados en la gestin TIC y con un alto nivel de formacin tcnica y conocimiento en la materia, adems de en los procesos empresariales relacionados,
en ambos casos entre los lderes polticos y dentro de la Administracin general
del Estado. Esta visin tambin emergi durante las numerosas entrevistas realizadas por la OCDE en el curso de esta revisin. Se trata de un recurso clave a
utilizar de forma estratgica, y parece que de hecho la intencin es reutilizar los
recursos humanos disponibles en la Administracin. Segn el INAP que ha sido
responsable de la seleccin del personal TIC durante los ltimos 20 aos, muchos de los empleados pblicos que ingresaron en los ltimos aos en la Administracin son jvenes, talentosos trabajadores llegados desde el sector privado.
La reasignacin del personal disponible es clave, pero requiere claramente un
programa de movilidad laboral y un enfoque conjunto para el desarrollo de capacidades TI relevantes. En la actualidad, las competencias TI estn diseminadas
a lo largo de la Administracin (por ejemplo, principalmente en el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas, la AEAT y la Seguridad Social). La
realidad est muy fragmentada, especialmente porque se han utilizado diversos
criterios para seleccionar personal para las diferentes unidades TI. Se espera que
el CIO corrija tambin esa fragmentacin. A corto plazo, entre las decisiones que
debe tomar el CIO se incluye la adopcin de criterios claros para aplicarlos en
la seleccin de recursos humanos para la plantilla de la nueva agencia. Adicionalmente, ser esencial la claridad en las competencias legales y especficas de
la agencia, para que el CIO pueda establecer un modelo de gobernanza claro, as
como los criterios que guen la composicin de la agencia, no solo durante su
creacin, sino tambin a largo plazo.
189
Se espera que este modelo de organizacin permita una gestin TIC ms

efectiva en la Administracin General del Estado a travs de la consolidacin de
infraestructuras y servicios comunes (centros de procesamiento de datos, redes
internas de comunicacin, comunicacin por voz y por datos) y la integracin de
las TIC al nivel ms elevado en todos los aspectos de las reformas administrativas y regulatorias. Esta estructura debe ayudar a establecer y adoptar una estrategia TIC comprehensiva en toda la Administracin. La CORA tambin considera la posibilidad de que la agencia sea apoyada por un gran proveedor de
servicios del rea, que podra tambin ofrecer el entorno ideal para probar soluciones y servicios comunes, antes de su adopcin por parte de la Administracin
general del Estado en su conjunto.
Una vez que la agencia est completamente operativa y sea capaz de proveer
servicios comunes, ser esencial asegurarse de que esos servicios sean usados
de manera exponencial. Existen diferentes opciones, que van desde hacerlos
obligatorios desde el principio hasta comenzar centrndose en aquellos que
quieren colaborar y que estn dispuestos a formar parte, y eventualmente hacer
obligatorio el uso de estos servicios para todas las instituciones, como en el caso
de Dinamarca. Se trata de una manera de evitar la creacin de un ambiente
hostil en la Administracin una vez que la nueva agencia haya consolidado los
servicios y est completamente operativa para su provisin. Puede surgir hostilidad por la percepcin de un descenso de las competencias y de los recursos
financieros, si bien algunas partes de la Administracin, por el contrario, darn
la bienvenida a la centralizacin de la provisin de servicios, especialmente en
los casos en los que sean apoyados por una argumentacin comercial que subraye los beneficios.
Para asegurar el xito de la implementacin del proceso, deber enfocarse
inicialmente en los centros TIC pequeos y medianos, porque en los centros
mayores (la AEAT, la gestin TIC de la Seguridad Social, el Servicio Pblico
Estatal de Empleo, etc.) la integracin entre las infraestructuras y los servicios
sectoriales comisionados es tan prxima que las acciones a corto y medio plazos
pueden dar lugar a una crisis de funciones. En cualquier situacin, la transmisin
de experiencias exitosas desde esos centros a la Administracin General del
Estado en su conjunto, ser posible gracias al nuevo sistema de gobernanza.
Adems, esos centros usarn y proporcionarn servicios comunes y adoptarn
progresivamente los modelos, estndares y lneas maestras resultantes de los
procesos, una vez que estn consolidados, probados y verificados.
190
Cuadro 4.1
La frontera del gobierno digital en Dinamarca:
la expansin de su uso obligatorio
La iniciativa danesa eDay es aquella en la que el sector pblico dans, en una fecha
determinada, acuerda alcanzar una serie de objetivos. Dinamarca ha tenido cuatro
eDays desde 2003:
blico en 271 municipios, en 14 condados y en el Gobierno central tenan que enviar
las comunicaciones internas escritas exclusivamente por correo electrnico en lugar
del tradicional correo fsico.
el derecho de enviar a las autoridades pblicas comunicaciones electrnicas seguras
utilizando la firma electrnica comn y la encriptacin del sector pblico, as como
el derecho a esperar comunicaciones electrnicas seguras de estas.
2010: i) cada autoridad pblica deba ofrecer firma electrnica segura por medio del
Acceso Fcil y la firma electrnica danesa de segunda generacin por medio de
la Identificacin Fcil al acceder a los servicios en lnea orientados al ciudadano;
ii) todos los servicios en lnea orientados al ciudadano deban integrarse dentro del
portal ciudadano nacional dans borger.dk; iii)todas las autoridades pblicas deban estar preparadas para ofrecer comunicaciones digitales seguras a travs del
Buzn digital (un buzn digital autorizado por el Gobierno).
danos, empresas y autoridades pblicas por medio del uso de buzones digitales
provistos por el Gobierno: Buzn digital. La iniciativa forma parte del impulso
del Gobierno dans hacia una opcin digital estndar obligatoria, exigiendo por ley
a los ciudadanos y a las empresas el uso de los canales digitales. Supuso un importante desarrollo del uso progresivamente obligatorio del buzn digital. Las empresas fueron obligadas a usar el buzn digital a partir del 1 de noviembre de 2013,
mientras que para los ciudadanos sera el siguiente 1 de noviembre de 2014.
Fuente: Informacin proporcionada por la Agencia Danesa para la Digitalizacin.
Adems, la provisin de un catlogo completo de servicios a un nmero creciente de instituciones requiere la adecuada disponibilidad de recursos humanos.
Sern necesarias consideraciones eventuales acerca de la subcontratacin o del
incremento de la confianza en la programacin en la nube. El Acuerdo Marco
sobre Gobierno en la Nube del Reino Unido supone un excelente ejemplo en este
sentido. El marco G-Nube fue desarrollado para dar acceso a los ciudadanos
a servicios pagar y marchar como una alternativa ms barata a las tradicionales
TIC. La G-Nube es un componente clave de la estrategia TIC del Gobierno. El
programa supona la designacin temprana de agentes dentro del Gobierno
191
( conocidos como Socios de Provisin Fundacional o FDP) que trabajaban con el

Servicio de Adquisiciones del Gobierno y el Consejo de Ministros para proveer
un marco innovador para la primera iteracin de la G-Nube.
La Programacin en la Nube puede eventualmente ayudar al gobierno a proporcionar servicios comunes tambin a algunos pequeos municipios que no
tienen un gran presupuesto para TI. Si los municipios pueden apreciar el ahorro
que pueden obtener con el uso de servicios provistos por el Gobierno central,
ello les puede dar un incentivo para colaborar. De hecho, la CORA acertadamente reconoce que la organizacin de TIC en la Administracin General del Estado requerir tambin tener en consideracin el rediseo de las estructuras de
personal TIC de los departamentos y la definicin de las funciones a desarrollar
por el personal de la Administracin General del Estado con apoyo a travs de
la subcontratacin en empresas externas en casos de necesidad, as como la
reorganizacin de las relaciones entre los cargos segn las funcionalidades anticipadas.
Teniendo en cuenta la intencin de corregir las ineficiencias existentes debido a la insuficiente integracin dentro de los niveles de Gobierno y para fomentar la planificacin comn en materia de TIC (por ejemplo, desarrollo y utilizacin de sistemas TI), el nuevo modelo de gobernanza y organizacin previsto
por la CORA constituye un slido intento estratgico para corregir las disfuncionalidades e ineficiencias en el uso y el desarrollo de las TIC, de acuerdo con
las buenas prcticas de la OCDE. Sin embargo, el desafo radicar en lograr el
equilibrio entre la necesidad de centralizar decisiones con el logro de mejores economas de escala, racionalizacin y sinergias (descenso de las duplicidades, etc.) y
en el enfoque en el uso del cargo del CIO y del Consejo para dinamizar la
coordinacin en el nivel central. Ello requerir sobreponerse a las previsibles
resistencias, ya que enfrentarse al reto supondr un cambio de la cultura orga
nizativa.
Finalmente, un mandato evidente es una de las condiciones clave que puede
permitir al CIO llevar a cabo un ambicioso plan bajo su responsabilidad. El CIO
debe poder contar con el continuo apoyo del ms elevado liderazgo poltico a
corto, medio y largo plazos, independientemente de los cambios en el Gobierno,
junto a los suficientes recursos humanos y econmicos, hasta la fecha, ubicados
en otros departamentos. Inicialmente y para definir un modelo de gobernanza,
desarrollar una plataforma de adquisiciones de TIC o consolidar las infraestructuras de comunicacin y establecer la agencia, el CIO ser apoyado por un
equipo de tres personas y expertos en TI procedentes de unidades de varios
ministerios. El CIO, sin embargo, tendr que ser capaz de contar pronto con una
agencia con una plantilla completa. Tambin, queda por decidirse si la agencia
ser ubicada en el MINHAP o en Presidencia.
Para cumplimentar los asuntos pendientes en el menor tiempo posible ser
esencial permitir que el CIO desempee las tareas esperadas y que implemente
un ambicioso programa bajo su responsabilidad. Al igual que Espaa, pases
192
como Australia, Austria, Dinamarca, Nueva Zelanda y Estados Unidos han

puesto en marcha modelos de gobernanza que prevn una estrecha ubicacin del
CIO dentro del Gobierno central. Sus CIO han sido capaces de conducir progresos estratgicos y resultados en la gestin de las TIC para apoyar la reforma del
sector pblico puesto que ellos contaban con recursos, mandatos e instrumentos
que les permitan tomar decisiones e implementarlas.
FORTALECIENDO LA COORDINACIN MULTINIVEL
Hay margen para la mejora de la coordinacin y la colaboracin entre los
distintos niveles de Gobierno, lo que ciertamente ayudara a optimizar el impacto de las medidas del gobierno en lnea previstas por la CORA, que se aplican
solo a la Administracin general del Estado. Lo que se desprende de la encuesta
desarrollada por la OCDE es que representantes de las CC. AA. entienden que
las conferencias sectoriales han sido muy efectivas para facilitar el intercambio
de informacin, las buenas prcticas y el apoyo al progreso regulatorio, si bien
tambin han existido fallos en la fase de implementacin. Asegurar el entendimiento entre la Administracin central y las autoridades regionales y locales a
travs de una gobernanza conjunta ms slida y de mecanismos de coordinacin
ayudara, de hecho, a asegurar que todas las oportunidades derivadas de las
iniciativas de la CORA beneficien a la ciudadana espaola por igual. Por el
momento, los niveles de desarrollo del gobierno digital dentro del pas son diferentes. Por ejemplo, en trminos de provisin de servicios electrnicos, no todos
los gobiernos regionales han seguido el requisito legal derivado de la Ley de
Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos. Ello incrementa
las diferencias en cuanto a oportunidades digitales para los ciudadanos en funcin de su ubicacin geogrfica, brechas que derivan de cuestiones legales y no
de las diferencias en el desarrollo de las infraestructuras.
Sin embargo, tambin existen ejemplos muy buenos y avanzados de administracin electrnica en el marco de los gobiernos locales. El establecimiento de
la Sede Electrnica de la Xunta de Galicia, la adopcin del sistema de medicin del ahorro estimado de cargas para empresas e individuos, logrado a travs
del gobierno electrnico, la adopcin del avisador electrnico y del sistema de
salud electrnico Bibliosalud, son ejemplos de importantes progresos en Galicia. Dichos ejemplos se han imitado con iniciativas similares en Castilla y Len
donde, entre otras iniciativas de administracin electrnica, tambin se adopt
el marco de interoperabilidad, que cerr el Centro de Operaciones, Bienes y
Servicios para gestionar de manera integrada todos los servicios de telecomunicaciones, y que se encuentra en proceso de desarrollar un nico Centro de
Proceso de Datos de forma energticamente eficiente. Estos constituyen algunos
buenos ejemplos que muestran que hay experiencias y capacidades disponibles
a escala local que pueden ser compartidas con entidades locales menos avanzadas con el fin de ayudarles a aminorar la brecha, y pueden ser eventualmente
193
usadas tambin para apoyar el desarrollo y la utilizacin de las medidas TIC

previstas por la CORA para la Administracin general del Estado. La Ventanilla
General de Acceso (PGA) de las Islas Canarias, operativa desde 2011, es un
excelente ejemplo en este sentido.
La CORA prev algunas medidas especficas en el rea del gobierno electrnico al objeto de mejorar la gobernanza multinivel. En las reuniones celebradas
con las CC. AA. para discutir las propuestas de la comisin, uno de los puntos
de la agenda era el del Centro de Transferencia de Tecnologa, que permite a los
gobiernos locales y regionales compartir soluciones TIC con el Gobierno central
y desarrollar iniciativas conjuntas. Adems, en justicia, una de las medidas de la
CORA (ya realizada por medio del Real Decreto 396/2013) fue la creacin del
Comit Tcnico Estatal de la Administracin Judicial Electrnica, rgano conjunto de planificacin y coordinacin que comprende al Consejo General del
Poder Judicial, el Ministerio de Justicia, los gobiernos regionales y el Fiscal
General del Estado. Adems, el proyecto de simplificacin administrativa Emprende en Tres, inicialmente desarrollado por la SEAP, est siendo ahora adaptado a las necesidades de cada C. A., en coordinacin con los departamentos de
gobierno electrnico de los gobiernos regionales. Este es el caso, por ejemplo, de
la Comunidad Autnoma de Madrid. En abril de 2014, el proyecto conjunto
de la SEAP y la Comunidad Autnoma de Madrid ser presentado y una carta
conjunta ser enviada a todas las entidades locales alentando su participacin.
Sin embargo, la implementacin de las medidas de la CORA, que buscan
establecer una nueva estructura de gobierno a escala de la Administracin general del Estado, puede concebir entre sus resultados la mejor coordinacin multinivel. Actualmente, la frecuencia y el grado de coordinacin de los niveles locales de gobierno varan (por ejemplo, a travs de la cooperacin con la FEMP).
Dentro de los lmites establecidos por la Constitucin, el establecimiento del
nuevo CIO, del Consejo Rector TIC y de la nueva agencia debe ser utilizado
como una oportunidad para fortalecer la coordinacin y la colaboracin vertical
y horizontal. El Comit Conjunto de Cooperacin Intergubernamental (STS) de
Dinamarca y el Comit Coreano para la Profundizacin en el Reparto de Informacin Pblica son buenos ejemplos en este sentido. En Alemania, la coordinacin institucional entre los niveles de Gobierno es promovida por el Directorio
Electrnico de Servicios Administrativos, que crea una infraestructura segura y
confiable basada en protocolos abiertos de internet y que permite procesos transversales digitales.
Adems, la implementacin exitosa de muchas de las iniciativas descritas en
las secciones posteriores, que se centran en reforzar la capacidad de proveer
servicios de gobierno digital horizontales, se beneficiara de un amplio desarrollo de las nuevas plataformas (en tantos lugares como fuera posible) de todos los
niveles de la Administracin pblica. Estos nuevos proyectos incluyen, por
ejemplo, la Plataforma de Intermediacin de Datos (PID) y el Registro Electrnico de Apoderamientos (REA), que tienen potencial para fomentar la consoli194
dacin, la racionalizacin, la integracin y la mayor eficacia. Dada la imposibilidad de hacer su uso obligatorio para la Administracin pblica local, la provisin
de incentivos, la clarificacin de un caso de empresa que muestra las especficas
ventajas econmicas derivadas del uso de estas plataformas son medidas clave
que deben ser previstas en los prximos meses. Podran, por ejemplo, ser concebidas como parte de la responsabilidad de la recientemente establecida agencia,
y formar parte de los criterios para evaluar el xito de sus operaciones.
UNA ADMINISTRACIN MS SENCILLA PARA EL USUARIO:
SIMPLIFICANDO EL ACCESO Y MEJORANDO LA PROVISIN DE
SERVICIOS
Los ejes ms importantes de las reformas de la CORA son la reduccin de
costes, la simplificacin de procedimientos y la mejora de la gestin, mientras
que los primeros beneficiarios de la reforma de la Administracin deben ser los
ciudadanos. Es por ello que las frmulas reducidas, menos papeleo o puntos de
acceso a la Administracin son entendidos como frmulas para aumentar los
retornos, incrementar la agilidad, reducir los costes y lograr ahorros a la vez que
se mejora la satisfaccin de los usuarios de los servicios pblicos. Adems, para
dar efecto al derecho general de la ciudadana de acceder electrnicamente a los
servicios pblicos, la CORA prev el fortalecimiento de las plataformas horizontales y de los servicios de gobierno electrnico existentes, o el establecimiento de otros nuevos.
Aunque desde un punto de vista tcnico, todas esas plataformas tanto las
operativas como las nuevas propuestas constituyen pasos correctos acordes
con las buenas prcticas de los pases de la OCDE en busca de la mejora de la
horizontalidad y de la integracin dentro de la Administracin, por razones que
no tienen que ver con el despliegue de las TIC, su impacto pleno en el incremento de la eficiencia no se ha logrado en la prctica todava. Una de las razones ms importantes para ello, como se indica despus, deriva del hecho de que
el uso de las plataformas no es obligatorio. Dada la naturaleza voluntaria de su
utilizacin, existe una absorcin desigual de estas plataformas horizontales, as
como en los servicios de gobierno electrnico proporcionados por las agencias
y los departamentos de la Administracin central y en aquellos de otros niveles
de Gobierno.
Los sectores individuales han desarrollado, de hecho, sus propias plataformas
y sistemas que han promovido el desarrollo de un contexto caracterizado por
islas de excelencia y por diferentes niveles de sofisticacin de los servicios de
gobierno electrnico proporcionados por usuarios externos, por ejemplo en muchos procesos administrativos que todava se resuelven fsicamente o por medio
de papel, pero que podran solventarse mediante transacciones electrnicas.
Muchas de las medidas puestas en marcha por la CORA como la planeada
mejora del PID o la completa implementacin del REA tienen el potencial de
195
mejorar la horizontalidad y proveer de servicios pblicos integrados. Sin embargo, la integracin eficiente y la interoperabilidad requieren un uso extensivo de
plataformas por tantos departamentos de la Administracin como sea posible.
Por ello, el enfoque en el desarrollo de nuevas plataformas es esencial, as
como la perfecta implementacin de las existentes y la reutilizacin de los sistemas ya desplegados en la medida de lo posible. Ello implica, por ejemplo, que
a corto y medio plazos, la nueva agencia pueda dar mayor atencin a la provisin
de incentivos y supuestos empresariales a los diferentes departamentos y agencias para asegurar el incremento de la utilizacin de las plataformas. A largo
plazo, el Gobierno debe centrarse en hacer su uso obligatorio, comenzando por
segmentos especficos de usuarios.
Finalmente, existe una falta de integracin entre la Ley 30/1992 (Ley de
Rgimen Jurdico de las AA. PP. y Procedimiento Administrativo Comn) y la
LAECSP. En concreto, en diferentes fases del procedimiento administrativo:
Ello ha provocado una redundancia de ambos marcos legales, produciendo

confusin, falta de seguridad jurdica y complicaciones en la aplicacin del gobierno electrnico.
La CORA propone una nueva ley para regular el proceso administrativo,
redefiniendo la relacin entre la Administracin y los ciudadanos en trminos
electrnicos, fusionando y actualizando las dos leyes precedentes. Ello contribuir a incrementar la eficiencia y la eficacia del Gobierno, mejorar el servicio
pblico y reducir los costes financieros y ambientales, como resultado de la
eliminacin del formato papel.
Creacin de una Administracin Electrnica nica y un Punto de Acceso
nico
El objetivo final de la CORA en trminos de provisin de servicios es proporcionar la imagen de un acceso unificado a una Administracin centralizada,
para la mejora de la vida de los ciudadanos a travs de un sistema simplificado
de provisin de servicios y acceso a la Administracin. En este sentido, el gobierno digital supone un instrumento clave estratgico. La idea es promover el
uso de plataformas horizontales, en funcin, por ejemplo, con el principio enviado una vez, reutilizado en mltiples ocasiones, en relacin con la provisin
por parte de los individuos de documentos e informacin a la Administracin
pblica. El acceso a la administracin electrnica debe ser ms sencillo y con196
tribuir a la mejora de las relaciones entre el Estado y sus ciudadanos, para una
Administracin concebida como ms transparente y cercana a sus ciudadanos.
Desde esta perspectiva, una de las iniciativas ms importantes previstas por
la CORA es el establecimiento de un Punto General de Acceso para la Administracin Pblica (PAG), un punto unificado de entrada a la Administracin
pblica y a toda la informacin horizontal sobre las actividades, organizacin y
funcionamiento de la Administracin, as como para el manejo de transacciones
y servicios ms relevantes. Este punto de acceso fue concebido en la LAECSP
(artculo 8) y por el Real Decreto de 1671/2009, de 6 de noviembre, que implement parcialmente su anterior introduccin y los artculos 7, 8, 9, 24 y 31, y el
punto 2 de las Consideraciones Adicionales. La legislacin define, regula y
describe los rasgos bsicos del Punto de Acceso Electrnico. Este debe reemplazar al portal <www.060.es> . El PAG debe ser reconocido como la marca que
representa a la Administracin General del Estado y que debe guiar a ciudadanos
y emprendedores en sus tratos con la Administracin. Se espera que el PAG
pueda complementar las carencias del mencionado portal y ser diseado para
cumplir los requisitos subrayados en la normativa vigente en respuesta a las
expectativas de los ciudadanos.
Esta iniciativa es esencial, ya que apoya los intereses de la reforma por simplificar el acceso a la Administracin, racionalizarla a travs del logro de economas de escala y la mejora de su calidad e imagen mediante un mejor acceso
a los servicios pblicos. La implementacin de un punto nico de entrada para
los ciudadanos permitir a los usuarios de servicios pblicos tener acceso a la
informacin de las diferentes administraciones pblicas en un lugar, recibir
orientacin para cuestiones administrativas, iniciar procesos administrativos y
verificar el estatus de sus transacciones en cualquier momento. Para facilitar el
uso de los servicios, estos se categorizarn por materia o eventos de vida
clave. La creacin del PAG proporciona la oportunidad de expandir el uso de la
firma digital y de la identificacin electrnica.
En el desarrollo del PAG, ser importante para el Gobierno hacer el mejor
uso de experiencias pertinentes de la Administracin. Por ejemplo, la Seguridad
Social confa en modernas plataformas electrnicas que permiten a los ciudadanos completar formalidades en lnea. Se pueden pedir y recibir en lnea las tasas
de los certificados de pagos de la Seguridad Social, siendo el proceso perfectamente transaccional. Igualmente, la Tarjeta Europea Sanitaria puede ser solicitada y recibida en lnea. El portal de la Seguridad Social proporciona a los ciudadanos un rea personalizada para el acceso a sus archivos electrnicos,
informacin y formalidades completamente en lnea. Anclado en la existente
plataforma SRED, el ministerio est desarrollando un sistema (a completarse en
2014) que mejorar la comunicacin en lnea con las empresas y los ciudadanos
y les ahorrar cualquier tipo de visita fsica a las oficinas de la Administracin
pblica. Similar al caso de la Seguridad Social, la administracin de impuestos
confa profundamente en las plataformas electrnicas del Gobierno. De hecho,
197
la autoridad impositiva intenta consolidar diferentes plataformas dentro de una

nica, que ser denominada Pin24horas. Actualmente, el 64,38% de las declaraciones de ingresos son enviadas en lnea. En algunos casos, las declaraciones
deben ser completadas de manera electrnica, mientras que en otros existe todava la alternativa de completarlas en papel. En la actualidad, los usuarios tienen
acceso a sus archivos electrnicos va la firma electrnica avanzada. La AEAT
est trabajando en la simplificacin de sus sistemas a travs del uso de la firma
electrnica no-avanzada de manera similar al modelo de declaracin de impuestos y al sistema impositivo digital francs. La experiencia, los recursos y el conocimiento disponibles en los ministerios, que han apoyado la implementacin
y el desarrollo de los sistemas que permiten el acceso a los servicios en lnea,
pueden ser explotados en apoyo al desarrollo del PAG.
Apoyando empresas e inversiones
La reduccin de trmites burocrticos para las empresas y los emprendedores
ha sido un objetivo constante del proceso de simplificacin administrativa en
Espaa durante la pasada dcada. La CORA tambin prev la creacin de una
ventanilla nica para el comercio exterior, que pretende proporcionar un nico punto de acceso para el comercio exterior. El objetivo consiste en reunir a
todos los actores pertinentes para desarrollar una plataforma nica que beneficie
a todos los usuarios. Presuntamente, el contexto de preparacin de la CORA fue
til, puesto que proporcion un foro de discusin de problemas comunes que
apoy el desarrollo de la plataforma. La AEAT goz del liderazgo en esta etapa
del proyecto, teniendo en cuenta que ya haba desarrollado parte del mismo y
que tena experiencia en su gestin.
Adems, se han dispuesto diferentes programas para facilitar el proceso de
lanzamiento de una empresa. Por ejemplo, el Centro de Informacin y Red
de Creacin de Empresas (CIRCE) es un sistema en lnea que permite a los
emprendedores completar las formalidades de puesta en marcha digitalmente (si
bien no todas las fases del proceso pueden ser cumplimentadas en lnea). El
CIRCE est apoyado por la Red de Puntos de Asesoramiento e Inicio de Tramitacin (PAIT), as como la plataforma PAIT virtual, adems de por el Documento nico Electrnico (DUE) que unifica 22 formatos de 24 agencias. Resulta
interesante hacer notar que las nicas fases del proceso de apertura de una empresa que no pueden ser completadas en lnea son aquellas que implican interacciones con actores externos: bancos y notarios. Ello difiere radicalmente de las
experiencias en otros pases de la OCDE, como Dinamarca o Estonia, por ejemplo, los cuales han establecido acuerdos con los bancos y trabajado para proporcionar incentivos que contrarrestan la resistencia poltica de importantes grupos
de inters (por ejemplo, los notarios) para lograr eficacia interna y distribuir
mejores servicios a los usuarios. La realizacin del proceso en lnea no es obligatoria por el momento. Ello se justifica por el hecho de que las autoridades no
198
quieren crear o incrementar la brecha digital entre las empresas, si bien, el nivel
de absorcin voluntaria de las oportunidades digitales est por debajo de las
expectativas. Por ello, debe considerarse la posibilidad de hacer obligatorio su
uso.
Finalmente, para apoyar la provisin de servicios integrada, la CORA prev
el ascenso de la PID y del REA, para transformarlos en plataformas verdaderamente horizontales y posibilitar una Administracin virtual nica. Se pretende
mejorar al compartir informacin entre los niveles central y local de Gobierno
para incrementar la eficiencia de los procedimientos que requieren la accin
conjunta de dos o ms agencias. De manera similar, la idea de establecer un
portal de empleo nico que sustituya al hasta ahora gestionado por la Administracin central y a los muy diversos existentes a escala local, busca aumentar
la integracin y crear una nica imagen de la Administracin para los usuarios,
mejorando la accesibilidad a los servicios y la eficiencia en su distribucin (puede dar lugar a importantes ahorros). Igualmente, el desarrollo de una plataforma
de adquisiciones nica para la Administracin central pretende mejorar la integracin y la calidad de los servicios (evitando duplicar los criterios para licitacin
pblica). Finalmente, otro ejemplo de la iniciativa de la CORA que busca la
mejor integracin y coordinacin para incrementar la calidad de los servicios
pblicos a lo largo de todos los niveles de Gobierno se ubica en el rea de la
educacin a distancia. Cada C. A. desarrolla su propio modelo de aprendizaje
en lnea y el objetivo es desarrollar una plataforma nica. El desarrollo de una
plataforma de adquisiciones en lnea tambin supone incrementar la integracin
interna y mejorar el acceso a los servicios. Por el momento, son factibles mltiples formatos (fsicamente, en papel), pero el objetivo es sustituir las modalidades
convencionales por el procedimiento electrnico.
Mejorando la Sanidad Digital
La filosofa del programa sobre Sanidad Digital es la de proveer servicios
integrados para la ciudadana, proporcionando idntico nivel de servicios para
los espaoles incluso al viajar a lo largo del pas (parece que el 10% de la poblacin es tratada fuera de su lugar de residencia), y asegurando su derecho a la
privacidad y seguridad de sus datos personales. Concretamente, el Archivo
Clnico Electrnico y la Prescripcin Electrnica (es decir, cualquier prescripcin expedida por el mdico puede ser accesible desde cualquier farmacia en
Espaa) son vistos como los proyectos clave para mejorar la calidad de la provisin del servicio para los usuarios, as como una mayor eficiencia en la provisin
de servicios lograda a travs de la facilitacin del acceso del personal sanitario
a la informacin relevante. El Archivo Clnico Electrnico permite el acceso en
cualquier momento a toda la informacin disponible sobre los pacientes, los
cuales pueden verificar quin accede a la informacin, pudiendo conceder el
permiso de acceso o retirarlo. Por eso, el programa permite el fortalecimiento
199
de la responsabilidad de los operadores sanitarios y de los ciudadanos en la

gestin de la informacin. El sistema de prescripcin electrnica ahorra tiempo
a los pacientes crnicos, que saben cundo recoger exactamente la siguiente
medicina, y genera informacin sobre el consumo en las CC. AA.
Los nuevos proyectos pueden ayudar a reducir el tiempo del diagnstico, lo
que puede ahorrar recursos tanto a los profesionales como a los pacientes (por
ejemplo, menos tiempo, menos tests) y puede mejorar las relaciones entre pacientes y mdicos. Para lograr resultados, se dispusieron los recursos necesarios,
incluido el mandato legal, un acuerdo con las autoridades relevantes (Ministerio
de Industria, Energa y Turismo, y Autoridades Locales), la interoperabilidad de
la infraestructura, el sistema de identificacin estndar del ndice Clnico
de Referencia para pacientes en todo el pas vinculados a un nmero de identificacin (Base de Datos de la Tarjeta de Identificacin Sanitaria), y un registro
con informacin de todos los profesionales. Ambos proyectos se iniciaron en
2005, si bien la CORA viene proporcionando el impulso para incrementar la
velocidad de implementacin.
Hasta la fecha, el enfoque se ha basado en la gestin de la informacin integrada, as como en la facilitacin de su acceso. Los siguientes pasos prevn
centrarse en la mejora de la calidad de los datos, su uso para prestar mejores
servicios a los profesionales y el incremento del uso de los sistemas. Hasta la
fecha, el 61% de las prescripciones son emitidas en lnea, y respecto al Archivo
Clnico Electrnico, su aceptacin entre los mdicos es todava limitada. La
experiencia obtenida en este dominio puede ser usada para apoyar el desarrollo
del PAG y, por tanto, la coordinacin con la oficina CIO para transferir las lecciones aprendidas y crear sinergias que sern esenciales. Dado que la salud pblica es gestionada por las CC. AA., las polticas de coordinacin y su implementacin han constituido un reto clave.
Incrementando la transparencia y mejorando la eficiencia a travs de la
facturacin digital
La iniciativa sobre facturacin digital tambin es considerada como una medida clave para simplificar la Administracin. La Comisin Europea ha identificado
la facturacin digital como una cuestin clave dentro del primer pilar (la creacin
de un mercado nico dinmico digital) de su Agenda Digital para Europa. En
consecuencia, la Comisin Europea ha emitido diversas comunicaciones, tanto
generales como especficas, en relacin con las adquisiciones pblicas; y el 20 de
abril de 2012, el Parlamento Europeo adopt una resolucin sobre Mercado nico Digital Competitivo: el gobierno electrnico como punta de lanza que, entre
otros aspectos, requera la facturacin electrnica obligatoria para todos los procesos de licitacin a partir de 2016. En este contexto europeo y en vista de los
enfoques sobre el carcter creciente de la productividad y competitividad de la
economa espaola a la par de la intensificacin de la lucha contra la corrupcin,
200
la CORA busca la promocin del uso de la facturacin electrnica en el sector

pblico, permitiendo a los proveedores hacer uso de instrumentos como el sello
electrnico o la firma electrnica avanzada. Estos instrumentos sern de utilizacin
obligatoria desde el 15 de enero de 2015 para algunas compaas, por ejemplo, las
obligadas a presentar electrnicamente las declaraciones de ingresos. En esta lnea,
la Ley 56/2007, del 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la
Informacin, ser revisada para promover el uso de la facturacin electrnica por
parte de los proveedores de particular significacin econmica. El Proyecto de Ley
de Impulso de Factura Electrnica y Creacin del Registro Contable tiene el objetivo de fomentar el uso de la facturacin electrnica tanto en el sector pblico como
en el privado, tal y como prev la CORA.
Sin embargo, las autoridades pblicas pueden excluir de esta obligacin las
facturas de menos de 5.000 euros. El envo y el proceso debern ser realizados
en lnea, y el uso de nuevas tecnologas permitir la simplificacin del proceso
de facturacin. Existir una ventanilla nica de recepcin de las facturas electrnicas, para cada nivel de Gobierno (estatal, regional y municipal), con el fin
de coordinar todas las facturas electrnicas recibidas por las organizaciones,
entidades y agencias asociadas o dependientes. Sin embargo, ser posible para
cada nivel de Gobierno hacer uso de las ventanillas nicas de entrada de facturas
de los dems niveles de Gobierno, en lugar de crear el propio. La adhesin de las
CC. AA. o de los gobiernos locales a la ventanilla nica para facturas electrnicas de la Administracin general del Estado ser voluntaria, si bien la ausencia
de adhesin debe justificarse en trminos de eficiencia, de acuerdo con el artculo 7 de la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Estas medidas tienen el potencial de fortalecer la posicin de los proveedores,
pero tambin de complementar los esfuerzos para mejorar la eficiencia, racionalizacin y consolidacin de esfuerzos en todos los niveles de Gobierno, reduciendo las cargas administrativas. Esta medida queda vinculada a los esfuerzos por
desarrollar la licitacin electrnica.
Recopilando el valor estratgico de las estadsticas del Gobierno: sinergias
con las agendas de informacin pblica y transparencia
Algunas de las iniciativas de la CORA proporcionan las condiciones para
presionar al Gobierno con vistas al fortalecimiento de la gestin de las estadsticas y la informacin gubernamental para mejorar la eficiencia y la provisin
de servicios. La unificacin de las encuestas estadsticas prevista pretende apoyar
la mejor integracin de la gestin de la informacin, el acceso y el reparto de
la misma. De manera similar, el desarrollo de los indicadores de desempeo para
evaluar la eficiencia proporciona una plataforma para vincular el trabajo de
la medicin de la actuacin con la agenda pblica abierta. Adems, la creacin
de una agencia de informacin pblica centralizada para proporcionar informa201
cin sobre actividades econmicas y financieras de todas las reas de gobierno

(que ser ubicada en la pgina web del MINHAP, <www.minhap.gob.es>) ser
esencial para estandarizar los criterios de la publicacin de informacin, y de un
sistema de gobierno para la actualizacin y el pleno mantenimiento de los contenidos informativos disponibles. Esto har ms fcil y eficiente la bsqueda de
informacin econmica, presupuestaria, financiera y estadstica; racionalizar
la produccin de datos evitando su duplicacin; mejorar la calidad de la informacin y apoyar la interoperabilidad de la misma, que es esencial para permitir su reutilizacin, requisito necesario para la accesibilidad de datos. Finalmente, la Unidad de Implementacin debe informar al presidente sobre los progresos,
basndose tambin en la informacin a proveer (cada tres meses) por varias
entidades, lo que lleva a la produccin de ricas bases de datos e informacin.
Estas medidas son, de hecho, excelentes ejemplos de los esfuerzos realizados
por la Administracin espaola para dar continuidad a iniciativas anteriores, incluyendo la adopcin de la LAECSP y del Proyecto de Datos Abiertos/Accesibles.
El Proyecto de Datos Abiertos/Accesibles Aporta se basa en la Directiva Europea sobre la Informacin del Sector Pblico y tiene, tras aos de implementacin,
un amplio enfoque en la determinacin del objetivo exclusivo del acceso a la informacin del sector pblico, realzando el potencial de las estrategias de datos
accesibles para producir beneficios econmicos e impacto sobre el crecimiento
nacional. De ah que las medidas especficas previstas por la CORA que son relevantes para la gestin de la informacin pueden sostener no solo el objetivo general y transversal del programa de reformas para mejorar la interoperabilidad,
compartiendo informacin y potenciando sinergias, sino que tambin pueden
contribuir tanto a la transparencia como a las agendas de datos abiertos/accesibles.
En Espaa, el proyecto Aporta fomenta la reutilizacin de los datos y la
informacin del Gobierno, permitiendo el acceso a ms de 650 bases de datos
gubernamentales por medio de formatos reutilizables a travs del portal, <http://
datos.gob.es/datos>. Espaa estima que ms de 150 empresas que trabajan en el
sector de la intermediacin y emplean a unas 4.000 personas generando unos
330-350 millones de euros anuales pueden beneficiarse directamente de la reutilizacin de los datos accesibles. Esto supone un importante estmulo para Espaa desde el sector TIC, que supone una especie de modelo a seguir en tiempos
de dificultades econmicas (Ubaldi, 2013). Las nuevas iniciativas concebidas por
la CORA incrementarn los datos accesibles y la informacin disponible del
sector pblico tanto para su acceso como para su reutilizacin, expandiendo as
las posibilidades de crecimiento potencial de los datos accesibles, ayudando a
promover la cultura de los datos abiertos y su reutilizacin, e incrementando la
concienciacin sobre la necesidad de asegurar los recursos adecuados y los niveles de seguridad para apoyar su crecimiento. En el supuesto de una mayor
vinculacin entre el Proyecto Aporta y el conjunto de la iniciativa de Datos
Accesibles liderada por el MINHAP que sostiene el fomento de los datos abiertos a travs de lneas programticas sobre marcos de implementacin e inter
operabilidad, incrementando la concienciacin de los empleados pblicos, pro202
porcionando apoyo adecuado a las agencias individuales y a los ministerios,

premiando las mejores prcticas, las iniciativas de la CORA pueden cambiar potencialmente las dinmicas internas, la cultura y la gestin, as como las formas de
trabajo dentro de la administracin, y lograr as resultados a largo plazo.
Por ejemplo, esas iniciativas pueden mejorar el reparto de datos, las prcticas
de anlisis de datos, procesamiento de datos, externalizacin de tareas y servicios, innovacin para crear eficiencias internas, la provisin final de servicios,
adems de encontrar soluciones conjuntas para los problemas sociales. Adicionalmente, la riqueza de los datos adquiridos durante la preparacin de la CORA,
as como la de los producidos en el curso de su implementacin, proporcionan
la base para mantener un anlisis informado de recursos humanos y financieros
dentro de la Administracin central y en el campo de las TIC.
Igualmente, se pueden crear sinergias mayores con la implementacin de las
acciones previstas por la recientemente adoptada Ley de Transparencia 19/2013.
Esta ley tiene un triple objetivo: incrementar y fortalecer la transparencia del
gobierno; reconocer y garantizar el derecho de acceso de los ciudadanos a la
informacin; y establecer buenas obligaciones de gobierno al alcance de los
funcionarios pblicos y que deriven en consecuencias legales en caso de inobservancia. No supone una vacuna perfecta, pero ahonda en lo conseguido hasta
la fecha, corrigiendo deficiencias y creando el marco legal para conceder certezas a los derechos de la ciudadana. La ley establece, por ejemplo, un conjunto
de obligaciones para apoyar la diseminacin proactiva de cierta informacin sin
esperar las peticiones especficas de los ciudadanos. Ello se aplica, por ejemplo,
a los datos sobre informacin institucional, organizativa, de programacin, pertinencia legal y de naturaleza econmica, presupuestaria y estadstica. Adems,
establece ampliamente el derecho de acceso a la informacin pblica que debe
ejercitarse sin haber justificado la peticin.
Para canalizar la publicacin de tal cantidad de informacin y facilitar el
cumplimiento de las obligaciones sobre publicacin activa y acceso a la informacin divulgada, la ley confa en la utilizacin de las TIC y facilita el establecimiento y la utilizacin del Portal de Transparencia. Eso incluir, adems de la
informacin sobre la que existe el derecho de publicidad activa, informacin
cuyo acceso es demandado con mayor frecuencia. Por ello, las TIC y las nuevas
tecnologas en particular, son vistas de manera estratgicamente instrumental
para cumplir con las previsiones de la ley. El portal proporcionar una ventanilla
nica para que los ciudadanos obtengan toda la informacin disponible. Gracias
al apoyo de las nuevas tecnologas, el portal ser un punto de encuentro virtual
y difusin que supone una nueva manera de entender el derecho de los ciudadanos al acceso a la informacin pblica. El formato del portal previsto es inter
operable para permitir a las agencias subir de manera proactiva la informacin.
Como no ser obligatorio publicar datos en el portal, ser muy importante proporcionar incentivos para fomentar la involucracin de todas las autoridades de
gobierno, a escala local tambin.
203
La ley surge del reconocimiento del hecho de que la transparencia y la buena

gobernanza son elementos esenciales para estimular el desarrollo econmico y
social. Dicha ley es necesaria para sostener el crecimiento de los datos abiertos/
accesibles, no solo para proveer buena gobernanza por ejemplo, responsabilidad,
transparencia, integridad, sino tambin producir valor econmico (por ejemplo,
estimular el nacimiento de nuevas empresas, el logro de eficiencias dentro del
sector pblico) y valor social (por ejemplo, la involucracin de los ciudadanos en
el diseo del servicio y en la toma de decisiones, la innovacin social). Por ello, el
acceso es condicin necesaria pero no suficiente, ya que la creacin de valor supone la reutilizacin de informacin en diferentes instancias. Al objeto de obtener
valor social y econmico, es esencial que los datos y no solo informacin y contenido sean pertinentes para aquellos interesados en su reutilizacin, y que sean,
cada vez en mayor proporcin, puestos a disposicin y distribuidos en calidad de
datos accesibles (por ejemplo, accesibles, utilizables y reutilizables).
El captulo II de la ley tambin prev que los nuevos datos disponibles y la

informacin accesible a travs del portal debern ser puestos a disposicin
en calidad de datos comprensibles, claros, estructurados y preferiblemente en
formatos reutilizables. Pero la ley no obliga al sector pblico a cambiar el formato de los datos disponibles y de la informacin para hacerlos reutilizables.
Ser crucial asegurar la integracin del Portal de Transparencia con el Portal de
Datos Abiertos/Accesibles (<http://datos.gob.es/datos>) gestionado por el MINHAP, para asegurar que los datos disponibles sern reutilizados y que el desarrollo del nuevo portal se fundamentar en la experiencia previa.
Cuadro 4.2
Vinculando las agendas de transparencia y datos abiertos en Mxico
En Mxico, la cuestin de la transparencia est liderada por el Instituto Federal para el
Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), organismo constitucional autnomo que se
centra en la implementacin de la Ley de Proteccin de Datos Personales en Mxico,
que implica normativas sobre los sectores pblico y privado, adems de sobre los individuos. La adopcin de esta ley, con uno de los alcances ms amplios del mundo,
muestra la implicacin del Gobierno mexicano con la transparencia y el acceso a la
informacin pblica.
El Gobierno de Mxico se ha centrado en la implementacin de la transparencia y de la
agenda de datos abiertos a travs de la colaboracin de la Presidencia, la agencia de
estadsticas (INEGI) y el IFAI, con el fin de adoptar estndares generales para la publicacin y el acceso a los datos y a la informacin del Gobierno segn los principios de
los datos abiertos/accesibles.
El Gobierno pretende asegurar un enfoque colaborativo y participativo en la implementacin de un conjunto de medidas comprehensivas y vincular diferentes iniciativas para
204
sostener el desarrollo de un modelo conducente tanto a la transparencia como a los

datos accesibles poniendo en contacto a los diferentes agentes.
Por ejemplo, el Portal de Transparencia (<http://portaltransparencia.gob.mx>), gestionado por el IFAI, y el Portal de Datos Abiertos, bajo responsabilidad del Gobierno federal (<http://datosabiertos.gob.mx>), se encuentran vinculados.
Fuente:OCDE (2011), Towards More Effective and Dynamic Public Management in Mexico,
OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.
org/10.1787/9789264116238-en>.
Los vnculos entre las iniciativas sobre transparencia y datos accesibles asegurarn que el enfoque del acceso a la informacin del sector pblico para la
profundizacin en transparencia y responsabilidad sea estratgicamente complementado con la prioridad de la reutilizacin de datos, que es necesaria para la
produccin de un valor social y econmico. Por ejemplo, esto puede tener implicaciones para que los datos y la informacin sean priorizados para su publicacin. Por ello, ser trascendente asegurar una decisin informada sobre la informacin y los datos, para ser puestos a disposicin, ya que tienen el potencial de
producir un conjunto comprehensivo de impactos. Reino Unido supone un excelente ejemplo de un pas que ha adoptado un enfoque similar. La iniciativa sobre
Datos Accesibles est, de hecho, bajo responsabilidad de la Unidad de Transparencia Interior dentro del Gabinete de Gobierno.
Enfocarse solo en la publicacin de la informacin y en el funcionamiento
del Estado para incrementar la transparencia puede implicar oportunidades
perdidas, por ejemplo, las alcanzables a travs de datos vinculados, como sucede
con la aparicin de nuevas bases de datos que en caso de vincularse con aquellas
relativas al funcionamiento interno pueden proporcionar percepciones sobre
cmo obtener mejores resultados y optimizar la gestin interna. En Dinamarca,
por ejemplo, las iniciativas sobre datos accesibles fueron utilizadas para identificar redundancias acerca de la produccin de datos dentro de la Administracin
y para limpiar y racionalizar el proceso de la produccin de datos. Asuntos como
la interoperabilidad de sistemas y datos sern un reto en Espaa cuando se centralice la informacin, se creen portales compartidos y sistemas administrativos,
tal y como prev la CORA. El uso de informacin y conocimiento en procesos
especficos puede apoyar el entendimiento del potencial para el reparto y la
consolidacin, as como la necesidad de retener unidades sectoriales de TIC,
requiriendo una elevada formacin y preparacin en TIC por parte del personal,
para desarrollar y operar las aplicaciones del sector especfico.
Finalmente, sobre la produccin de datos, es importante subrayar que los
productores de datos ms importantes son ahora las autoridades de las reas de
impuestos, defensa y seguridad social. Dentro de los esfuerzos de consolidacin
y racionalizacin, el nuevo CIO tendr que trabajar convenciendo a los ministe205
rios para dejar algunas de sus responsabilidades relacionadas con varias entidades. La adopcin de una Estrategia de Datos Accesibles/Abiertos como parte de
una ms amplia gestin de la informacin y de los datos del Gobierno, podra
ayudar a alcanzar mejores resultados y proporcionar un impulso central y gua
para las iniciativas frecuentes en el marco del nivel del Gobierno local.
SERVICIOS COMPARTIDOS: INCREMENTANDO LA
RACIONALIZACIN Y LA CONSOLIDACIN
En la preparacin de la CORA, la Subcomisin de Gestin de Servicios y
Medios Comunes fue establecida bajo la presidencia del subsecretario del Ministerio de Defensa, incluyendo a representantes del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas; Fomento, Empleo y Seguridad Social; Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad; e Industria, Energa y Turismo. Esta decisin se
bas en la idea de que el impulso para el incremento de servicios compartidos
podra tener un impacto potencial significativo sobre la racionalizacin y los
esfuerzos de consolidacin. El inters radica en lograr un ahorro de costes y
mejorar la eficiencia a travs de los servicios compartidos.
La subcomisin trabaj en un conjunto de reas: recursos humanos, informtica y gobierno digital, gestin inmobiliaria, activos lquidos, contratos de servicios
y suministro, gestin centralizada y contratos de servicios, acuerdos, comisiones
de gestin, notificaciones, fletes de vehculos, publicacin e impresin, activos
estatales areos y martimos.
Las propuestas puestas en marcha por la CORA en este sentido se basan en
las buenas prcticas del sector privado, as como derivadas de ejemplos internacionales, ligados con las mejores prcticas de los pases de la OCDE, incluidos
Australia, Reino Unido y Estados Unidos. Las reuniones se celebraron, por
ejemplo, con representantes de algunas de las mayores empresas espaolas y
extranjeras, incluidas Banco de Santander, Inditex, IBM, Mapfre, Informtica El
Corte Ingls, Telefnica, Microsoft, British Telecom y Correos Telecom. Los
objetivos de las reuniones con estas empresas, adems de con las administraciones afectadas, radican en la obtencin de informacin y colaboracin.
Para acelerar estas iniciativas, la subcomisin cre grupos de trabajo dedicados al anlisis en profundidad de las diferentes reas dentro de sus respectivas
competencias. El anlisis llev a la identificacin de las reas de servicio donde
sea posible centralizar los contratos para ahorrar costes. El trabajo de la comisin
en esta rea es un buen ejemplo en el que la preparacin de la CORA ha supuesto una ventaja para la colaboracin intergubernamental.
En el rea del equipamiento TIC y de los servicios de gobierno digital para
la Administracin pblica, se cre un grupo de trabajo para obtener informacin
de los diferentes agentes involucrados en TIC en la Administracin del Estado.
Este grupo fue coordinado por el secretario de Estado para Telecomunicaciones
206
y Sociedad de la Informacin, que reporta al Ministerio de Industria, Energa y

Turismo. El anlisis se centra en el rea TIC de la Administracin general del
Estado, aunque incluye referencias a las experiencias de las empresas privadas,
administraciones territoriales y aquellas de otros pases.
La estructura organizativa actual en materia de TIC de la Administracin
general del Estado se basa en mltiples unidades TIC que proporcionan servicios directos a los rganos de las que dependen, en unidades TIC que proporcionan servicios generales a los rganos de las que dependen, y en una estructura bsica de Gobierno que coordina las acciones de todas ellas y define las
polticas de TIC en el reas del gobierno digital. El tamao y la estructura
institucional de esas unidades TIC vara enormemente y va desde grandes a
pequeas unidades TIC dependientes y rganos especficos de la Administracin General del Estado.
Segn el observatorio para el gobierno digital, el presupuesto para TIC de la
Administracin General del Estado en 2013 era de 1.350 millones de euros, reducidos desde los 1.950 millones previos a la crisis. El total de gasto y de inversin en TIC en la Administracin General del Estado fue de 1.164 millones de
euros en 2012 y el presupuesto para la partida 1 de gastos de personal TIC fue
de casi 344 millones de euros, si bien esta distribucin es muy heterognea entre
los diferentes departamentos ministeriales. El conjunto del gasto en TIC a escala de la Administracin General del Estado est por debajo de la media de la
OCDE (Figura 4.2).
Figura 4.2
Gasto total en TIC en proporcin al gasto del Gobierno central, 2011
o el ltimo ao disponible
%
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
N
ue
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0,0

207
Las principales conclusiones implican que la actual organizacin de TIC en

la Administracin general del Estado es compleja y homognea. Existe un amplio
grado de atomizacin y de independencia en la provisin de servicios. Ello ha
significado que muchas unidades TIC no se hayan atenido al tamao necesario
para beneficiarse de las ventajas derivadas de las economas a escala. El modelo organizativo de isla debe evolucionar hacia un modelo ms centralizado en
la provisin de determinados servicios horizontales.
El grupo de trabajo establecido por la CORA hizo un conjunto de propuestas
centradas en la consolidacin de las infraestructuras comunes (esta medida inicial buscaba eximir a las unidades TIC de la responsabilidad sobre aquellos
servicios identificados como comunes y que deben ofrecerse con mayores garantas de eficiencia de forma centralizada). Esto permitira utilizar los recursos
en la oferta de servicios por parte de las organizaciones a las que pertenecen.
Parece lgico, por tanto, que la primera intencin de las medidas de racionalizacin, a implementar a corto y medio plazos para incrementar la eficiencia en
la gestin de las TIC en la Administracin general del Estado, sea la de evolucionar hacia modelos de provisin de servicios y de utilizacin de infraestructuras comunes que implican demandas agregadas para los mismos, evitando el
modelo de departamentos estancos utilizado hasta la fecha.
Como se indic previamente, la consolidacin afectara a las comunicaciones,
redes y centros de proceso de datos; la consolidacin de la productividad y los
recursos de oficina; la centralizacin de la gestin de la oficina y los recursos
perifricos; la homogeneizacin de las aplicaciones y del equipamiento para
diferentes perfiles de usuarios; la consolidacin de mdulos comunes de gobierno digital; la unificacin de los sistemas de publicacin en lnea de la Administracin general del Estado; y la consolidacin de las adquisiciones/licitaciones
de TIC. Como se mencion anteriormente, la CORA prev el establecimiento de
un departamento especfico para las adquisiciones de TIC dentro de la nueva
agencia centralizada de servicios e infraestructuras horizontales TIC que debe
liderar el CIO. Este departamento se especializar en investigacin de mercado,
anlisis de tendencias y definicin de los criterios de licitacin.
La CORA tambin favorece la creacin de un mecanismo para incrementar la
eficiencia de los desarrollos sectoriales en TIC. Dentro de las infraestructuras y
los servicios sectoriales, la propuesta busca potenciar que se compartan y se re
utilicen las infraestructuras y las aplicaciones sectoriales, adems de promoverse
la creacin de aplicaciones bajo este modelo, adaptando desde el inicio una estrategia tecnolgica estandarizada y especfica que favorezca este proceso. Para hacerlo, ser necesario crear un catlogo y un repositorio comunes que permitan
verificar rpidamente las unidades y los espacios temporales disponibles para cada
aplicacin en los casos en los que se reciban peticiones especficas de reutilizacin
de los recursos existentes en la Administracin general del Estado.
Un enfoque exclusivo en el ahorro en TIC puede tener consecuencias negativas debido al enorme impacto de las TIC sobre otros costes operativos de la
208
Administracin General del Estado. Por ello, resulta esencial realizar un anlisis
sobre la eficiencia y el impacto del gasto en TIC al objeto de visualizar las eficiencias y los ahorros adicionales en la gestin general de la Administracin
pblica. Adems, la orientacin hacia la provisin de servicios compartidos debe
ser vista como en Dinamarca y Estados Unidos como una oportunidad para
cambiar la cultura organizativa y mejorar el entendimiento de un conjunto ms
amplio de interdependencias a lo largo de la Administracin. Esto puede apoyar
y complementar los planes de movilidad en recursos humanos, incrementando
las sinergias entre las diferentes medidas de la reforma. La iniciativa del Centro
de Servicios dans se construye sobre un detallado mbito multisectorial que
analiza los servicios administrativos comunes que cada organizacin del Gobierno central necesita tener. La idea bsica (hiptesis) implicaba que los servicios bsicos comunes del Gobierno central podran ser ms eficientes y efectivos
ubicndolos en uno o varios rganos comunes para todas las organizaciones del
Gobierno central. Esta fue la razn por la que Dinamarca emprendi diversos
anlisis comprehensivos acerca del nmero de reas de la Administracin general, como la gestin de salarios, cuentas, viajes, apoyo y servicios operativos TIC
y recursos humanos. El Centro de Servicios Compartidos para TI (Statens IT o
SIT) que en la actualidad proporciona servicios a ocho ministerios tuvo como
provisin de personal a especialistas TI previamente empleados por diferentes
ministerios, confiando profundamente en el Modelo de Referencia de Servicio
de Estados Unidos y en el Modelo de Referencia Tecnolgico (<www.egov.gov>),
que ha sido adoptado por un conjunto de municipios (OCDE, 2010b).
ACCIONES RECOMENDADAS
Maximizando el retorno de las inversiones en servicios digitales
partir los servicios TI han sido diseadas para la Administracin General
del Estado, pero ello no es bice para que otras administraciones territoriales se beneficien de las nuevas oportunidades cuando ello sea posible.
Asegurar la absorcin de los nuevos servicios desarrollados por parte de
un elevado nmero de ciudadanos y niveles de Gobierno local (por ejemplo,
municipios) ser esencial para cosechar los beneficios derivados de las
inversiones. Esto requerir la adecuada formacin, el desarrollo de capacidades y programas de comunicacin sobre las nuevas oportunidades disponibles.
Administracin, el Gobierno puede considerar hacer obligatorio el uso de
algunos servicios digitales. Las infraestructuras comunes estn siendo
utilizadas en algunas reas avanzadas, como la AEAT. Sera til llevar a
cabo una revisin sobre qu condiciones han posibilitado esta naturaleza
209
obligatoria para ampliar la experiencia a otros sectores clave (por ejemplo,

la seguridad social o la administracin del trfico) y determinar cmo
maximizar la experiencia y las inversiones realizadas.
sealar las ineficiencias e identificar las competencias y capacidades necesarias por ejemplo, para ver cuntos servicios son provistos por diferentes
autoridades a un reducido nmero de usuarios, ayudara a apoyar la mejor
implementacin del programa de servicios compartidos. Esto puede ayudar
a identificar las tareas y las competencias que deben permanecer en la
Administracin central, as como aquellas que pueden quedarse en los
municipios. Es recomendable completar esta revisin repensando el modelo de financiacin y considerando la posibilidad de optar por la externalizacin o la programacin en la nube para la provisin de servicios a la
administracin.
nos de mejora de la disposicin de los servicios en lnea. Sin embargo,
para maximizar el retorno de las inversiones, centrarse en los usuarios
necesita vincularse al logro de eficiencias internas. Por ejemplo, el importante reconocimiento del derecho de los ciudadanos a interactuar digitalmente con la Administracin pblica no se corresponde con un rpido incremento en el desarrollo de oportunidades (servicios en lnea) para
ejercitar ese derecho debido a los sistemas inadecuados de integracin
interna e interoperabilidad, que resultan necesarios para la provisin de
servicios integrados.
Reforzando la participacin de los actores en la creacin de propiedad y

la dinamizacin de la coordinacin de los interesados en todos los niveles
de Gobierno
pretenden mejorar la consolidacin y la integracin dentro de la Administracin pblica. De ah que se requiera la coordinacin, colaboracin e involucracin de diferentes actores. Es recomendable sacar ventaja no solo
de la posibilidad de dictar rdenes obligatorias, sino tambin del poder de
convencer a los diferentes agentes para colaborar proporcionando tambin
incentivos y notables supuestos empresariales.
todas las partes de la Administracin involucrando a los gestores de cara al
pblico en el proceso de implementacin y fomentando el dilogo con los
agentes claves, ser una herramienta necesaria para proporcionar retroalimentacin al CIO, encontrar frmulas para superar las resistencias al cambio
y recibir la aprobacin acerca de la necesidad de abandonar algunas de las
responsabilidades actuales. Adems, ello ayudar a facilitar la transferencia
210
de buenas experiencias y sinergias entre todos los niveles de Gobierno, para

asegurar la viabilidad de la implementacin y sus resultados sostenibles a
medio y largo plazos a travs de un reforzado sentimiento de propiedad.
Adems, esto ayudar a superar la sensacin percibida por algunos actores
de que las iniciativas de la CORA fueron concebidas desde el nivel poltico
y apoyadas en un enfoque mayormente legalista, pero con una mnima consulta previa o participacin de las CC. AA. y de las entidades locales.
Aprovechando el potencial inexplotado de la informacin y los datos del
Gobierno para mejorar el desempeo, incrementar la confianza y
fomentar el cambio cultural en la Administracin
duccin, la recogida y el uso de nuevos datos para evaluar el progreso y el
desempeo sean gestionadas y vinculadas coherentemente, y se conviertan
en prcticas permanentes para apoyar el cambio sostenible a largo plazo en
la cultura de la Administracin (por ejemplo, administrando las medicin
del desempeo y la cultura de la evaluacin). A este fin, el Gobierno debe
considerar la adopcin de una Estrategia de Datos del Gobierno y Gestin
de la Informacin. Esto facilitara la provisin de direccin para apoyar la
alineacin de acciones y servira para construir los resultados ya alcanzados
(Iniciativa de Datos Accesibles y Proyecto Aporta, etc.), en los esfuerzos
realizados para recoger datos relevantes en vista de la preparacin de la
CORA y de algunas de las nuevas iniciativas previstas (por ejemplo, el
establecimiento del Portal de Transparencia).
bierno significar la identificacin y los vnculos entre las iniciativas auspiciadas por la CORA y las ya existentes, al objeto de garantizar la consistencia y las sinergias. Fortalecer la conexin entre los esfuerzos y
desarrollar el Portal de Transparencia (anclado en la Ley de Transparencia)
y la iniciativa sobre datos accesibles es un ejemplo. Ello asegurara una
gestin de los datos y la informacin que apoye la amplia reforma del sector pblico y que busque no solo incrementar la accesibilidad a la informacin del sector pblico para dinamizar la rendicin de cuentas, sino tambin
estimular la reutilizacin de datos para producir un impacto econmico y
social, y con ello el incremento efectivo de la confianza pblica. Para mejorar los vnculos con otras iniciativas pertinentes y asegurar que las iniciativas de datos accesibles en todos los niveles de Gobierno se enfoquen
en idnticos objetivos y beneficios, sera beneficioso para el Gobierno
adoptar la Estrategia de Datos Accesibles y el Plan de Accin.
centivos a las autoridades para motivar la subida de datos e informacin al
Portal de Transparencia, as como al Portal de Datos Accesibles. Un punto
211
de referencia del nivel de participacin activa de las diferentes agencias

podra servir tambin como incentivo.
gure que los ciudadanos sean conscientes de la existencia de esas plataformas y sean informados de las razones por las que algunas informaciones y
datos no pueden ser compartidos con el pblico (por ejemplo, por motivos
de seguridad y privacidad).
Permitir que el CIO cumpla las expectativas y realice un programa

ambicioso
director de informacin supondrn un impacto sobre la capacidad de la Administracin para distribuir los resultados polticos previstos por la reforma.
Para implementar el ambicioso programa de reformas y transformar la gestin
de las TIC en una herramienta estratgica, resulta imperativo que el CIO
pueda contar con poder y autoridad, apoyo poltico, y respaldo de diferentes
ministerios en relacin con los recursos humanos y financieros. Dichas condiciones son necesarias para permitir que el CIO tome decisiones que afecten
a diversas partes de la Administracin y afronte retos significativos para
consolidar y racionalizar la gestin de recursos y coordinarlos dado el creciente nmero de servicios, centros y plataformas comunes, etc.
se con el fin de establecer expectativas realistas para la secuenciacin de

los logros y acelerar su consecucin. Esto requiere la adopcin de un calendario preciso, priorizar las iniciativas y las acciones y vincularlas a los
objetivos estratgicos previstos a corto, medio y largo plazos (estrategia
multianual), comenzando por la clarificacin de responsabilidades del CIO
y de la nueva agencia, as como de la estructura de gobierno. Por ejemplo,
establecer criterios claros para identificar las responsabilidades del CIO no
solo en trminos de utilizacin general de la tecnologa (agenda digital),
sino tambin en relacin con las competencias en el rea del gobierno digital, debe constituir una prioridad (por ejemplo, cmo coordinarse con el
MINHAP, el cual mantendr la responsabilidad de la gestin de las infraestructuras comunes para la provisin de servicios horizontales de administracin electrnica a escala central). La comunicacin transparente sobre
los resultados, sobre las funciones del CIO y de la nueva agencia, sobre los
cambios acerca de las responsabilidades de los ministerios, resulta necesaria para permitir la implementacin de las decisiones y de los sistemas del
conjunto del Gobierno, para identificar el mejor modelo de gestin de recursos sostenibles a largo plazo, al objeto de contar con la necesaria colaboracin y cooperacin, y para fortalecer la coordinacin dentro de los
diferentes niveles de Gobierno.
212
BIBLIOGRAFA
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No.22, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en.
213
CAPTULO 5
USO Y MOVILIZACIN DE RECURSOS:
EL MANEJO DE LAS FINANZAS PBLICAS...
Y LA LICITACIN PBLICA EN ESPAA*
El captulo analiza, bajo un marco de austeridad y estabilidad fiscal, los progresos

realizados y las reformas propuestas en asuntos presupuestarios, as como la introduccin de una nueva tcnica para gastos presupuestarios operativos dentro de la
Administracin central o la creacin de una institucin fiscal independiente. Las
reas de accin y las polticas estratgicas son presentadas para promover la trasparencia y la eficiencia en la asignacin de recursos pblicos, as como para restaurar la credibilidad de las finanzas pblicas, reforzar su sostenibilidad a largo plazo
e incrementar la eficiencia del Gobierno a la hora de reducir los desequilibrios
presupuestarios.
La seccin sobre licitacin pblica se centra en tres reformas clave, en particular la
utilizacin del Sistema Estatal de Compras Centralizadas por parte de los gobiernos
regionales y el establecimiento de una Direccin General de Racionalizacin de la
Licitacin y Centralizacin como nico rgano centralizado de compras; alentando la
participacin de las pequeas y las medianas empresas en la licitacin pblica, y desarrollando una plataforma nica para el Gobierno.
GESTIN DE LAS FINANZAS PBLICAS

Reforzando la disciplina fiscal
En septiembre de 2011, con motivo de la prdida de credibilidad en la normativa fiscal existente para controlar el dficit, un acuerdo poltico entre los dos
mayores partidos permiti la reforma de la Constitucin para introducir un
nuevo marco que limite el dficit estructural y la deuda pblica. El nuevo artculo
*
Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus de los Altos del
Goln, Jerusaln Este, ni los asentamientos israeles en Cisjordania segn los trminos del Derecho Internacional. .
215
establece la obligacin de desarrollar su contenido por medio de una ley orgnica, la cual fue aprobada en abril de 2012. De esta manera, Espaa se convirti
en uno de los pioneros en la incorporacin de las normativas de la UE a la disciplina presupuestaria dentro de un texto legal del mayor de los estatus. La ley
cumple tambin con lo establecido en el nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinacin y Gobernanza de la Unin Econmica y Monetaria de marzo de 2012,
asegurando su adaptacin continua a la legislacin europea.
El nuevo marco de disciplina fiscal se aplica a todos los niveles de Gobierno,
incluyendo la Administracin central, las CC. AA., las corporaciones locales y
las administraciones de la seguridad social. Tras la entrada en vigor en mayo de
2012, la nueva legislacin fue modificada en septiembre de ese ao por la Ley
Orgnica 4/2012, para implementar medidas de apoyo financiero a las CC. AA.
y a las corporaciones locales, lo que afectaba a sus niveles de deuda pblica.
Debido a la importancia de alcanzar consensos entre las CC. AA. y las corporaciones locales, se desarrollaron debates acerca de mecanismos multilaterales de coordinacin, como el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y la Comisin Nacional para la Administracin Local, respectivamente. Esos rganos se
convirtieron entonces en el principal foro para monitorizar el cumplimiento de
la nueva regulacin.
Las medidas para converger con los nuevos objetivos fiscales incluyeron
originariamente el incremento temporal del impuesto sobre la renta, el impuesto
sobre el ahorro y el impuesto sobre las propiedades; una mnima tasa de reposicin de los trabajadores que se jubilasen; la congelacin de los salarios pblicos;
la eliminacin de los subsidios destinados a los jvenes, y el retraso hasta 2013
de la aplicacin de la ley de dependencia para los nuevos beneficiarios. El Gobierno tambin adopt medidas adicionales respecto al presupuesto de 2012, lo
que incluy, entre otras, la racionalizacin del gasto sanitario, asegurando la
sostenibilidad del sistema nacional de salud. En educacin, el nmero de horas
de enseanza y el nmero de estudiantes por aula se elevaron, a la vez que se
tomaron medidas de racionalizacin en las universidades. Adems, hubo subsiguientes reducciones de las inversiones, de la ayuda exterior al desarrollo y de
las pensiones. En relacin con el Impuesto sobre el Valor Aadido, en 2010 y
2012, hubo un incremento de la tasa general de cinco puntos hasta alcanzar el
21%, mientras que las tasas reducidas subieron hasta el 10% y el 5%, para converger con las de otros pases de la UE. Igualmente, algunas tasas e impuestos
especficos fueron tambin elevados (OCDE, 2012).
Debido a su importancia en el presupuesto, los gastos en personal se han
convertido en un objetivo destacado dentro de las medidas de consolidacin. En
2010, los salarios del sector pblico se redujeron una media del 5%. Durante los
periodos subsiguientes los salarios han sido congelados. Adems, durante 2012,
se aprob la supresin de la paga extra de Navidad. Las limitaciones para la
contratacin de empleados pblicos han sido tambin extensamente aplicadas.
En 2009, la tasa de reposicin era de un 30%, con algunas pocas excepciones.
216
Uso y movilizacin de recursos: El manejo de las finanzas pblicas...
En 2010, se baj al 15% y en 2011 y 2012, ningn personal entr al funcionariado pblico, con la excepcin de algunos sectores esenciales, que aplicaron la tasa
del 10%.
Comenzando en 2011, puede verificarse una reduccin en el nmero de empleados de las administraciones pblicas, que se ha acelerado en los aos siguientes (Figuras 5.1 y 5.2). En particular, segn la Encuesta de Poblacin Activa
(EPA), desde el final de 2011 al final de 2013, el empleo pblico ha descendido
en 425.000 puestos, hasta alcanzar los actuales 2.795.000. El impacto presupuestario de esta medida conlleva un cierto retraso, debido al lapso diferido de tiempo entre la adopcin de la medida, los procesos selectivos y la incorporacin al
servicio pblico de los opositores seleccionados. Durante el periodo 2010-2013,
el nmero de empleados pblicos se redujo en un 6,5%, siendo la reduccin ms
importante la realizada en las entidades locales.
Figura 5.1
Evolucin del empleo en Espaa por nivel de Gobierno
Gobierno central
3.000.000
Gobierno local
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: MINHAP, Registro central de personal.
Las reformas, que buscaban incrementar la sostenibilidad fiscal, se han ampliado tambin a la Seguridad Social. Aquellas incluan el incremento de la edad
de jubilacin desde los 65 a los 67 aos, intentando mantener a los trabajadores
de mayor edad en el mercado laboral y mejorando la proporcionalidad entre
contribuciones y beneficios, ya que el periodo para computar el derecho a la
pensin mxima se increment de los 35 a los 37 aos. El objetivo clave radica
en salvaguardar el sistema de pensiones de futuros incrementos en la esperanza
de vida, que es muy alta en Espaa, introduciendo el factor de la sostenibilidad.
217
Figura 5.2
Evolucin del empleo pblico en Espaa
2.650.000
2.600.000
2.550.000
2.500.000
2.450.000
2.400.000
2.350.000
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: MINHAP, Registro central de personal.
Como resultado de estas diferentes medidas, el incremento del gasto en pensiones

en porcentaje del PIB ser solo la mitad del esperado en ausencia de reformas. Espaa se acercar as a la media europea de gasto en pensiones en proporcin del PIB.
Es importante subrayar que el ajuste de la disciplina fiscal ha generado una

reduccin del gasto pblico en trminos brutos de 30.000 millones de euros, que
se sum al incremento de los ingresos cifrado en 11.000 millones (ingresos brutos),
alcanzando el esfuerzo total la cantidad de 42.000 millones de euros. Tal esfuerzo
ha permitido una reduccin del dficit de 24.000 millones de euros; el reembolso
de gastos inevitables por 10.000 millones de euros, como los subsidios del
desempleo y los intereses de la deuda; y la compensacin por la prdida de otros
ingresos ms afectados por el ciclo, hasta una cantidad de 8.000 millones de
euros.
La agenda de reformas
Mientras que han sido notables el progreso en la consolidacin de las finanzas pblicas y el compromiso de un nuevo marco institucional para ellas, los
resultados no han asegurado necesariamente la situacin posterior a la crisis. De
una parte, la consolidacin fiscal necesita que Espaa persiga los objetivos para
2016. Tal y como se indica abajo, segn los programas actuales, para aquella
fecha la ratio deuda/PIB se estabilizara cerca del 100% del PIB, que contrasta
con el objetivo europeo del 60% del PIB, ratificado por la ley orgnica. Si el
esperado incremento en los pagos derivados de las pensiones se confirma, Espaa perder un margen de accin fiscal equivalente al 20% del PIB, para cumplir con sus compromisos fiscales y sobre pensiones entre 2011 y 2030 (Tabla
5.1). De otra parte, la experiencia de diferentes pases seala que, en ausencia de
cambios ms estructurales en las prioridades y en las operaciones de gobierno,
218
las ganancias en restricciones fiscales en el curso de la crisis pueden revertirse

una vez que la emergencia haya pasado. En otras palabras, la sostenibilidad fiscal requiere de continuas y duraderas mejoras en gobernanza, toma de decisiones
y gestin pblica financiera.
Tabla 5.1
Prdida de margen de accin fiscal como porcentaje del gasto primario
(excluidas las pensiones)
Pas
Dinamarca
Islandia
Estonia
Suecia
Alemania
Suiza
Italia
Repblica
Checa
Hungra
Corea
Polonia
Francia
Austria
Australia
Pases Bajos
Nueva
Zelanda
Canad
Finlandia
Eslovenia
Reino Unido
Luxemburgo
Blgica
Repblica
Eslovaca
Espaa
Irlanda
Estados
Unidos
Portugal
Gasto
Contribucin Consolidacin
primario
a la
adicional a la
excluidas las estabilizacin reduccin de la
pensiones1
de la deuda2
deuda3
% del PIB
% del PIB
% del PIB
49,8
39,7
29,8
41,9
31,9
26,8
29,6
-0,2
1,6
1,3
0,9
-0,3
-0,1
1,9
0,4
3,1
0,0
0,4
1,3
0,2
1,8
34,0
3,2
34,3
25,9
29,7
39,6
34,5
30,8
42,9
Prdida de
Incremento
margen de accin
esperado en el
fiscal en
gasto en
porcentaje del
pensiones4
gasto primario
% del PIB
(excluidas las
pensiones)5
0,6
-4,0
-0,7
0,5
1,2
1,8
-0,8
1,6%
1,9%
1,9%
4,3%
7,0%
7,1%
9,5%
0,2
-0,2
9,6%
3,2
0,9
4,3
2,7
0,9
3,7
3,0
1,1
0,3
0,2
2,2
1,2
0,0
1,2
-0,8
1,6
-0,9
0,3
2,6
0,7
2,3
9,9%
10,8%
12,2%
13,2%
13,6%
14,1%
15,1%
40,5
3,8
0,3
2,0
15,1%
34,5
42,3
37,9
39,7
33,8
39,6
2,4
2,7
4,2
4,6
1,1
1,3
1,3
0,8
0,3
2,5
0,2
1,9
1,6
3,5
2,1
0,1
4,8
4,5
15,3%
16,6%
17,4%
17,9%
18,0%
19,4%
28,9
4,0
0,1
1,5
19,5%
31,7
40,2
5,0
4,5
1,1
3,2
0,5
1,5
20,8%
22,7%
32,0
5,1
2,5
0,3
24,7%
32,5
6,0
2,6
0,7
28,6%
219
Pas
Grecia
Japn6
Media7
Gasto
Contribucin Consolidacin
primario
a la
adicional a la
excluidas las estabilizacin reduccin de la
pensiones1
de la deuda2
deuda3
% del PIB
% del PIB
% del PIB
30,0
40,8
31,1
7,1
8,9
3,8
2,6
5,2
2,0
Prdida de
Incremento
margen de accin
esperado en el
fiscal en
gasto en
porcentaje del
pensiones4
gasto primario
% del PIB
(excluidas las
pensiones)5
0,5
0,5
34,2%
34,6%
18,2%
Notas:Pases listados de la menor a la mayor prdida de margen de accin fiscal (ltima columna). 1. El gasto
primario actual es el gasto general del gobierno en 2011 menos los pagos por los intereses de la deuda
en 2011 y el gasto pblico en pensiones de 2011. 2. La consolidacin para la estabilizacin de la deuda
es la mejora media del balance primario para 2030 (2040 para Japn) requerido para estabilizar la ratio
entre la deuda bruta y el PIB, asumiendo que la consolidacin en 2012-2013 sea consistente en funcin
de las proyecciones descritas en los captulos 1 y 2 del OECD Economic Outlook No.91, y a partir de
ah aumentos anuales de 0,5% del PIB (1% para Japn). Las proyecciones de consolidacin fiscal son la
consecuencia de la aplicacin de la senda de consolidacin fiscal y no debe ser entendida como una
prediccin. 3. La consolidacin adicional para reducir la deuda es la mejora media en el balance primario para 2030 (2040 para Japn) requerido para alcanzar el objetivo de ratio entre deuda bruta y PIB en
el 60%, asumiendo que la consolidacin en 2012-2013 sea consistente con las proyecciones a corto
plazo descritas en los captulos 1 y 2 del OECD Economic Outlook No.91, y a partir de ah aumentos
anuales de 1% del PIB (1,5% para Grecia, Irlanda, Italia, Japn, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos). Algunos pases no lograrn el objetivo del 60% de la deuda para 2030, pero salvo Japn, estarn
cerca de alcanzarlo algunos aos despus de 2030 tras una cierta consolidacin posterior. Se espera que
los pases con una proyeccin de ratio de deuda inferior al 60% en 2013 apuntarn a su ratio de deuda
para 2013. Las proyecciones de consolidacin fiscal son consecuencia de la aplicacin de la senda de
consolidacin fiscal y no debe ser entendida como una prediccin. 4. Basados en las proyecciones de
gasto pblico en pensiones, 2007-2060. 5. Prdida de margen de accin fiscal en porcentaje del gasto
primario en 2011 para cada pas, que incluye tres futuras obligaciones fiscales: el incremento esperado
en el gasto en pensiones entre 2010 y 2030; las medidas de consolidacin requeridas para estabilizar la
deuda en 2030; y la consolidacin de las medidas requeridas para alcanzar el objetivo de ratio entre
deuda bruta y PIB en el 60% hasta 2030. Ntese que la prdida de margen de accin fiscal en Japn
incluye solo las medidas de consolidacin, pero no su gasto pblico o sus pensiones como tampoco sus
proyecciones. 7. La media calculada considera todos los pases de la OCDE, incluyendo aquellos no
contenidos en la presente tabla.
Fuente:Marcel, M. (prxima publicacin), Budgeting for fiscal space and government performance after
the big recession, OECD Journal on Budgeting, Vol.13, No.2, OECD Publishing, Pars, prxima
publicacin, basado en las estimaciones incluidas en las Perspectivas Econmicas de la OCDE
No. 91 (OECD Economic Outlook No. 91).
Esto se reconoce en parte en el informe de la CORA, que no solo pretende

generar ahorros ulteriores en las operaciones del Gobierno, sino tambin mejorar
algunos elementos de gestin financiera pblica, incluyendo: i) un nuevo procedimiento para presupuestar el consumo intermedio y la inversin del Gobierno
central; ii) la creacin de una Central de Informacin Pblica sobre la actividad
financiera econmica de las administraciones pblicas; iii) la nueva regulacin
en la gestin de la deuda comercial del sector pblico; iv) la nueva ley de subvenciones pblicas; v) la gestin de Tesorera.
me de la CORA propone el enfoque del presupuesto base cero para los
captulos 2 y 6 del presupuesto del Estado, que cubren el consumo interme220
dio de bienes y servicios, as como las inversiones del Gobierno central.

Bajo esta iniciativa, aquellas prioridades sern presupuestadas segn el
modelo de costes estndar de transacciones similares dentro del gobierno
en relacin con los estndares ms eficientes disponibles en la actualidad.
A este fin, las transacciones de naturaleza similar entre departamentos
diferentes deben ser agrupadas, medidas en base a un denominador comn
y valoradas segn los estndares extrados de las mejores prcticas del
sector pblico, mejor que en funcin del gasto de los aos anteriores
(CORA, 2013:69). Algunos candidatos preliminares para este procedimiento incluyen sectores como la energa, los servicios postales, mobiliario de
oficina, limpieza, telecomunicaciones, seguros y combustibles, entre otros.
Dado el nfasis inicial acerca de los costes unitarios, este procedimiento
puede ser descrito mejor como una comparativa de costes interna que como
un presupuesto de base cero, que presupone una evaluacin de la justificacin de la actividad en primer lugar. Mientras que esta medida se centra
inicialmente en el Gobierno central, se espera que genere una metodologa
y unos datos que puedan ser utilizados por los gobiernos subnacionales,
anclndose en las medidas generales estndar y los costes generados en el
proceso. La iniciativa est prevista para el presupuesto de 2015. A este fin,
la Direccin General de Presupuestos del MINHAP ha convocado un comit intergubernamental que iniciar el proceso de agrupacin, anlisis y
estandarizacin de transacciones.
cumplir con la Ley Orgnica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, as como con sus normativas de implementacin,
que establecen para lo sucesivo que el MINHAP mantenga un Centro de
Informacin pblica capaz de proporcionar informacin sobre actividad
econmico-financiera de las diferentes administraciones pblicas (CORA,
2013:81). Este centro ser albergado en la pgina web del MINHAP, alimentado por la informacin proporcionada por las diferentes entidades
responsables de los datos. A este fin, los criterios de publicacin sern
homogeneizados y un sistema de gobernanza ser establecido para asegurar
que el Centro de Informacin sea regularmente actualizado y que la informacin que contenga sea completa.
fiscal, el control de la deuda del sector pblico comercial correr a cargo
de la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Una nueva Ley de Control de la Deuda Comercial en el Sector Pblico obligar a un periodo medio de pago a los distribuidores de 30 das, por
medio de la publicacin de los retrasos, as como de los mecanismos de
correccin y coercin en el caso de no cumplir el requisito.1 La gestin de
1
F uente: www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Referencias/_2013/refc20130920.
htm#DUEdaComercial.
221
Tesorera debe ser mejorada para garantizar el cumplimiento de las obligaciones comerciales y de las restricciones presupuestarias. Si una entidad
pblica incurre en impagos, el Estado pagar al proveedor en su nombre,
deduciendo el pago del presupuesto dispuesto para esa entidad. Una nueva
Ley de Impulso de la Factura Electrnica y Creacin del Registro Contable,
de otra parte, establecer un sistema de control electrnico de facturacin
para reducir las cargas administrativas de las licitaciones, eliminar el papeleo, seguir los retrasos en los pagos, facilitar el control interno e incrementar la eficiencia operativa.2 Esta ley crear un registro de facturacin
gestionado por la IGAE, que proporcionar informacin acerca de las
facturas emitidas a la Administracin que no han sido todava registradas
en sus registros de cuentas.
parencia y la competitividad en la seleccin de proyectos y la simplificacin
de cargas administrativas, el informe de la CORA incluye la propuesta de
modificar la presente Ley General de Subvenciones. Especficamente, limita
la financiacin pblica que ser introducida en ciertos casos, y las medidas
que sern puestas en funcionamiento para eliminar duplicidades entre el
Gobierno central y los autonmicos, a travs de una ms clara distribucin
de competencias. Adems, se mejorar la Base de Datos Nacional de Subvenciones, utilizando esta plataforma como un sistema de publicitacin de
las subvenciones concedidas, promoviendo el aumento de la transparencia.
Finalmente, ser implementada una interfaz de las diferentes bases de datos
regionales y locales con la nacional, incluyendo tambin las bases de datos
sobre informacin impositiva, para maximizar la utilizacin de los datos.
para optimizar la gestin de los ingresos. En concreto, a travs de la centralizacin de los pagos de las nminas, Hacienda utilizar una nica
cuenta bancaria en el Banco de Espaa para realizar todos los pagos, evitando los costes de los actuales sistemas descentralizados y ahorrando intereses. Adems, las cuentas bancarias ubicadas en bancos comerciales
sern enormemente reducidas y concentradas en dos o tres entidades, aumentndose la gestin de la informacin y la liquidez. Adems, un centro
de informacin de pagos ser creado para facilitar la recogida y la compensacin de deudas y la mejor sincronizacin del calendario de pagos en relacin con el de ingresos.
Estas cinco iniciativas buscan paliar las debilidades hace tiempo identificadas
en el sector pblico espaol, pero tambin las generadas durante el curso de la
crisis. La elaboracin del presupuesto base cero consiste en un renovado intento
de dejar atrs esa tradicin arraigada de presupuestar de forma incremental, muy
F uente: www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/_2013/refc20130628.
htm#Factura.
222
ligada a la amplia expansin que precedi a la crisis (Cuadro 5.1). La Central de

Informacin racionaliza los esfuerzos en el incremento de la transparencia fiscal
y la reduccin de las incertezas en las finanzas pblicas estatales a lo largo de
los niveles de Gobierno que son decisivos para la Ley Orgnica. El inters de la
reforma es erradicar los retrasos en los pagos y en las obligaciones no registradas
que distorsionan las posiciones fiscales de algunos gobiernos regionales y llevan
a las sucesivas revisiones de las cuentas fiscales en medio de la crisis. De esta
manera, las cinco iniciativas son pasos en la buena direccin y merecen reconocimiento.
Cuadro 5.1
Esfuerzos previos de elaboracin del presupuesto base cero
en Espaa
En mayo de 1979, el Consejo de Ministros, dentro de las guas esenciales sobre poltica
presupuestaria para el ao fiscal 1980, adopt las Medidas de Racionalizacin y Limitacin del Gasto Pblico, que incluan a medio plazo el Programa para la Economa
Espaola. El programa pretendi establecer la utilizacin de un plan presupuestario que
gradualmente introdujese la base cero presupuestaria, cuya intencin final era alcanzar
una revisin anual de los gastos propuestos y no solamente establecer gastos adicionales cada ao.
En 1980 el Decreto de la Presidencia del Gobierno sobre la revisin y la evaluacin de
los programas de gasto de los ministerios y de sus rganos autnomos, implement la
evaluacin de la eficiencia y la eficacia de los programas de gestin, estableciendo una
introduccin gradual en el presupuesto de 1981 del 25% del total del gasto del presupuesto precedente para cada ministerio y rgano autnomo. Sin embargo, los resultados no fueron muy positivos, probablemente porque la propia organizacin de la Administracin del Estado y su gestin fueran parte de la causa de la falta de eficiencia del
sector pblico.
En 1996, dentro del marco del proceso de convergencia con Europa para integrarse en
la zona euro, aspectos fundamentales de la elaboracin de presupuestos base cero fueron establecidos para la preparacin del presupuesto de aquel ao, dentro de la cual
cabe resaltar: i) evaluacin de la utilidad de programas presupuestarios en vigor; ii) la
definicin de los costes mnimos asociados con cada programa seleccionado; iii) el
clculo de los costes de oportunidad de mantener o suprimir ciertos programas, tomando en cuenta los niveles de desempeo mnimos requeridos para lograr niveles bsicos
en la provisin de servicios pblicos de alta calidad.
Fuente:Barea Tejeiro, Jos y Jos Antonio Martnez lvarez (2012), Fortalezas y debilidades
del presupuesto base cero, Revista Presupuesto y Gasto Pblico, No.69/2012.
La implementacin de esas reformas ser un reto, si bien, la comparativa de

costes requiere un esfuerzo sustancial para desligar transacciones que pueden
223
ser homogeneizadas desde los costes operativos; los estndares operativos pueden no ser sencillos de seleccionar y los costes unitarios dependen de un conjunto de variables. La resistencia burocrtica incluso para este ejercicio de
sentido comn no debe ser subestimada, teniendo en cuenta los fracasos de
anteriores esfuerzos de elaboracin de presupuestos base cero, y la aceptacin
de los gobiernos regionales y locales est por verse. De otra parte, dado que las
reformas en el rea de adquisiciones pblicas bajo la agenda de la CORA (nuevo
procedimiento de compras centralizadas para servicios y suministros compartidos) (CORA, 2013:182), particularmente para la negociacin de catlogos de
precios, puede facilitar los costes estndares, las iniciativas en ambas reas deben
ser bien coordinadas. En relacin con la implementacin de las medidas de gestin de Hacienda, debe asegurarse que esos proyectos no generarn un cuello de
botella en la ejecucin presupuestaria.
El principal reto de los proyectos de registro y control de la facturacin pblica reside en el peligro de riesgos morales. Ello pudiera emerger de la obligacin del Gobierno de establecer recibos por impagos, incluso en los casos en los
que sean deducidos de los presupuestos de las correspondientes entidades pblicas. Esto supone un riesgo, particularmente en reas de servicio de perfil elevado que son gestionadas por las autoridades locales o regionales, como sanidad,
donde el compromiso excesivo de fondos es habitual en muchos pases, debido
a la gestin altamente descentralizada de los centros de salud y los dilemas morales que pueden suponerle a los administradores. De hecho, los impagos no
declarados de los hospitales suponen uno de los problemas ms serios de los
gobiernos regionales en el curso de la crisis. Igualmente, la coordinacin estrecha
de esta agenda con iniciativas en el rea de la licitacin pblica ser esencial para
asegurar el xito.
Todava, incluso con una buena implementacin, estas medidas pueden resultar insuficientes para asegurar la mejora continua de la gestin financiera pblica y de la elaboracin del presupuesto en Espaa. Ambas propuestas sobre
comparacin de costes y gestin de la facturacin se vinculan solo con una
fraccin del gasto pblico del conjunto del Gobierno. En 2013, el consumo intermedio slo supona ligeramente ms del 1% de los gastos del Estado (Tabla
5.2). Adems, una amplia parte de la inversin real se refiere bsicamente a la
inversin en infraestructura, lo que, dada la naturaleza precisa de la planificacin
multianual, dificulta la aplicacin del modelo de comparacin de costes. Un
calendario ms estricto para la informacin de la ejecucin presupuestaria y un
control riguroso de los impagos a los proveedores podra reducir algunos abusos
o/y desorganizaciones a nivel subnacional, si bien fracasara en la creacin de
incentivos para dar un paso ms hacia la disciplina fiscal como valor de la Administracin pblica en todos sus niveles y para generar mecanismos que los
traduzcan en prcticas presupuestarias regulares. Esto contrasta con la realidad
en la que la consolidacin debe continuar ms all de 2016 y donde los ltimos
xitos solo pueden asegurarse por medio de la continuidad de la cooperacin y
la involucracin de los gobiernos locales y regionales.
224
Tabla 5.2
Distribucin econmica del gasto estatal en Espaa
Gastos de personal
Consumos intermedios
Intereses
Transferencias corrientes
Operaciones corrientes
Fondo de contingencias y
otros imprevistos
Inversiones reales
Transferencias de capital
Operaciones de capital
Recursos financieros
Responsabilidades
financieras
Obligaciones financieras
Presupuesto total
Presupuesto 2013
(1) millones EUR
15.846,76
6,1
38.615,09
150.894,52
Presupuesto 2014
(2) millones EUR
Cambio (%)
2/1
15.795,88
5,8
14,7
36.616,33
13,5
-5,2
57,6
149.937,15
55,3
-0,6
2.595,46
1,0
2.695,18
1,0
3,8
3.902,59
1,5
3.255,75
1,2
-16,6
2.856,65
1,1
93.576,03
35,7
7.694,74
2,9
11.597,34
4,4
2.967,57
1,1
94.557,38
34,9
8.960,61
3,3
12.216,36
4,5
-0,3
3,9
1,0
16,5
5,3
165.087,32
63,0
164.848,69
60,8
14,1
10,6
62.320,23
23,8
68.333,67
25,2
9,6
96.798,20
37,0
106.469,30
39,2
10,0
34.477,97
261.885,52
13,2
100,0
38.135,62
271.317,99
100,0
-0,1
3,6
Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2014.
Argumentamos que, a pesar de que la agenda actual de reformas no pretende

reformar el conjunto del proceso de elaboracin presupuestaria, ofrece oportunidades adicionales para reconciliar la sostenibilidad fiscal, la eficiencia gubernamental y la transparencia fiscal en Espaa. El presupuesto es una herramienta muy poderosa de la gestin pblica que debe ser utilizada plenamente en
apoyo de la reforma del Estado. La siguiente seccin incluye un conjunto de
propuestas a este respecto.
Hacia la mejora continua en la elaboracin del presupuesto
Consolidacin de la elaboracin del presupuesto desde arriba hacia abajo
La elaboracin del presupuesto desde arriba hacia abajo es un mecanismo
utilizado en la preparacin de presupuestos que se basa en un lmite de gasto
general predeterminado que se desagrega en mximos departamentales/sectoriales con autoridad sobre la asignacin de recursos progresivamente descentralizados en niveles inferiores de la estructura gubernamental. La elaboracin del
presupuesto desde arriba hacia abajo se comprende mejor comparada con la
225
lgica desde abajo hacia arriba, en la que las restricciones generales del presupuesto quedan sujetas a cambios como resultado de las sucesivas negociaciones
derivadas de las ofertas de acomodacin de los ministerios correspondientes. La
elaboracin del presupuesto desde arriba hacia abajo es comprendida como una
manera de reconciliar la disciplina fiscal con la eficiencia en el gasto del Gobierno, minimizando las estrategias improductivas dentro de las negociaciones peresupuestarias. Ms especficamente, la elaboracin del presupuesto desde arriba hacia abajo implica cuatro elementos: i) una dura pero previsible restriccin
del presupuesto agregado; ii) la desagregacin del gasto total dentro de los techos
de gasto sectoriales; iii) un mecanismo para financiar nuevas iniciativas de polticas; iv) un mecanismo para financiar contingencias dentro de las restricciones
fiscales agregadas.
Cuadro 5.2
Sistema austriaco de elaboracin del presupuesto desde arriba
hacia abajo
El presupuesto federal austriaco fue reformado de manera significativa a travs de una
enmienda a la Constitucin adoptada unnimemente en diciembre de 2007.
El hito esencial de esta reforma es la introduccin de un marco de gasto a medio plazo
de cuatro aos (MGMP) con techos de gasto obligatorios desde arriba hacia abajo dispuestos en la propia ley. Los techos de gasto son establecidos a nivel de la direccin,
as como para cada uno de los captulos presupuestarios a escala de las carteras de los
diferentes ministerios. Esos techos son obligatorios al nivel de direccin y para cuatro
aos y a escala de cada uno de los captulos para el ao subsiguiente. Los lmites por
captulo y para los otros tres aos tienen carcter indicativo. Un nuevo cuarto ao se
aade cada ao. De esta manera, la planificacin presupuestaria a medio plazo queda
asegurada independientemente del ciclo del periodo gubernamental.
Como regla general, los techos de gasto, en torno al 80% del total de este, se fijan en
trminos nominales. A pesar de ello, algunos gastos, los cuales dependen sobremanera
del ciclo econmico o del total de los ingresos derivados de impuestos, gozan de techos
variables basados en ciertos indicadores (por ejemplo, los subsidios por desempleo).
El borrador de la ley del MGMP se acompaa por un Informe sobre Estrategia Presupuestaria, que sirve como instrumento de la planificacin estratgica y la formulacin
de polticas a medio plazo sobre el presupuesto. Adems, explica los techos de gasto
del MGMP, aunque no las apropiaciones individuales. El Parlamento debe tener la
oportunidad de debatir el presupuesto global desde una perspectiva econmica y estratgica, promocionando una orientacin estratgica al proceso presupuestario.
Fuente:Fundamentado en Steger, Gerhard (2010), Austrias budget reform: How to create
consensus for a decisive change of fiscal rules, OECD Journal on Budgeting, Vol.10/1,
OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.org/10.1787budget-10-5kmh5hcrx924>.
226
La elaboracin del presupuesto desde arriba hacia abajo ha sido promovida

en Espaa desde hace aos, comenzando por la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001.3 Tras la inestabilidad derivada de la crisis, esta se ha revitalizado
con motivo de un conjunto de iniciativas de la agenda de reforma, incluida la
adopcin de una normativa fiscal que ha extendido la nocin de techo de gasto
global dentro del conjunto del Gobierno, la creacin de una autoridad fiscal independiente, la creacin de un marco para establecer y hacer vinculantes las
restricciones presupuestarias a nivel subnacional, adems de la institucionalizacin de la reserva central de contingencias dentro de la nueva Ley Orgnica. Sin
embargo, la plena implementacin de la elaboracin del presupuesto desde
arriba hacia abajo requiere de algunos ajustes adicionales dentro del proceso
presupuestario.
En particular, para reforzar la elaboracin del presupuesto desde arriba hacia
abajo, la Administracin espaola debe intensificar su trabajo en las siguientes
reas:
te las primeras fases del proceso presupuestario. En Espaa, los marcos
presupuestarios incluidos en el Programa de Estabilidad son definidos,
como en el caso de otros pases miembros de la UE, por normativas europeas dentro del denominado Semestre Europeo. Adems, el lmite de gasto
es establecido por el Consejo de Ministros durante la primera parte del ao,
y enviado al Parlamento. Bajo la regla del equilibrio estructural, el gasto se
determina por los ingresos estructurales, que estn sujetos a una volatilidad
bastante menos significativa que los actuales ingresos. Ello puede hacer
viable la estimacin de un lmite de gasto general en una fase anterior del
proceso de preparacin del presupuesto. La revisin de las estimaciones
estructurales por medio de un consejo fiscal independiente puede proporcionar seguridad adicional acerca de la estabilidad de esas cifras.
riales. La desagregacin del lmite de gasto general entre los diferentes
sectores puede elegir diferentes opciones. Los techos sectoriales pueden
seguir un enfoque programtico, distribuyendo los incrementos y las reducciones a priori en base a las prioridades generales del Gobierno. Alternativamente, se puede extraer el dividendo de la eficiencia entre el Consejo
para generar un conjunto de recursos con el fin de financiar iniciativas
polticas especficas. Una lgica similar de ajustes a lo largo del Consejo
llevara a un ajuste conservador nominal de los niveles de gasto, que debera desarrollarse tras los planes actuales del Gobierno para minimizar la
indexacin del presupuesto y la inercia de los precios dentro del mismo.
3
Esta ley intrudujo el proceso de presupuestacin en dos fases, por el que un lmite al gasto no
dos (Iglesias y Morano, 2007).
227
Una versin ms radical de los enfoques ms restrictivos pretende establecer suelos de gasto ms que techos definidos en base a los requisitos
de inercia y a los gastos legalmente obligatorios, maximizando el conjunto
de recursos a distribuir por las iniciativas polticas.
techos sectoriales. Espaa no tiene techos de gasto sectoriales desde una
perspectiva legal, si bien se usan internamente dentro del Gobierno central.
En este contexto, la eleccin entre criterios alternativos para fijar techos de
gasto depende mucho de la extensin de la descentralizacin de las decisiones de polticas que el Gobierno asuma. Debe hacerse notar, sin embargo, que la elaboracin del presupuesto desde arriba hacia abajo presupone
algn grado de descentralizacin que incluya un conocimiento ms profundo de las prioridades sectoriales y de las funciones de produccin al nivel
de los ministerios involucrados.
Promocin de la perspectiva a medio plazo
Una de las caractersticas ms reseables de las reformas presupuestarias de
los passes de la OCDE durante los ltimos aos ha sido pasar de un horizonte
fiscal anual a una perspectiva multianual. Como los presupuestos siguen teniendo naturaleza anual, ello se refleja en los ejercicios complementarios a la elaboracin del presupuesto multianual en ocasiones limitado a algunos componentes del gasto pblico, como las inversiones reales o marcos de gasto indicativos
a medio plazo.
Espaa ha hecho progresos acerca de la gestin financiera multianual durante
los ltimos 10 aos. La Ley Orgnica de 2001 introdujo la metodologa de planificacin multianual que esperaba proporcionar el marco de referencia para preparar
los presupuestos anuales. Esta nocin fue repensada y adaptada para el nuevo marco financiero fiscal con motivo de la Ley Orgnica de 2012, que estableca claros
vnculos con el programa de estabilidad y las reglas fiscales, as como el trabajo
posterior de elaboracin de criterios para preparar las proyecciones de gasto.4
La formulacin legal de la poltica fiscal y la obligatoriedad de las restricciones fiscales en el marco actual puede incrementar la transcendencia de la elaboracin del presupuesto multianual. Sin embargo, ya que los sucesivos impactos
fiscales y las respuestas de emergencia del Gobierno hicieron obsoletas las
proyecciones anteriores, algunos esfuerzos adicionales pueden ser necesarios
para reconstruir la credibilidad de los marcos financieros plurianuales (MFP),
as como para incrementar su papel en apoyo de la planificacin financiera y
operativa a medio plazo de los ministerios involucrados.
4
del impacto de las nuevas obligaciones de gasto adoptadas en el presupuesto corriente.
228
A estos fines, las autoridades espaolas deben considerar:

decisiones tempranas. La adopcin de un marco legal fiscal ms fortalecido aporta un nuevo significado a la elaboracin del presupuesto multianual,
en tanto que los lmites de gasto pueden ser mejor anticipados y comparados en relacin con las obligaciones existentes. La diferencia entre ambos
puede motivar decisiones a tiempo acerca de cmo aminorar las citadas
diferencias.
Cuadro 5.3
Presupuesto anual de la residencia de descanso del Gabinete sueco
En Suecia, el Gabinete se rene nueve meses antes del inicio del ao fiscal para otorgar
una direccin estratgica al establecimiento de techos de gasto para las fases subsiguientes de la formulacin del proceso de elaboracin del presupuesto. La reunin se celebra
en la residencia de descanso del primer ministro, ubicada a las afueras de Estocolmo. La
reunin dura dos das y acuden a la misma todos los ministros. Tambin participan viceministros del Ministerio de Hacienda y de la Oficina del Primer Ministro. Los funcionarios del Ministerio de Hacienda y de la Oficina del Primer Ministro tambin estn presentes para proporcionar informacin adicional en caso de ser requeridos.
Debe hacerse hincapi en que no se realizan reuniones previas del Gabinete relacionadas con prioridades presupuestarias y que no existen comits sobre cuestiones presupuestarias. El ministro de Hacienda y el primer ministro realizan borradores acerca de
recomendaciones conjuntas antes del encuentro.
Las discusiones en la reunin del Consejo de Ministros se centran generalmente en la
negociacin de los ministros para obtener recursos adicionales para iniciativas dentro
de sus mbitos. Con ese fin, buscan la reasignacin de recursos desde otros ministerios. De otra manera, tendran que financiar las iniciativas reasignando recursos dentro de sus respectivos organismos. El Ministerio de Hacienda establece un umbral
monetario explcito para las iniciativas que van a discutirse en el encuentro, o bien
aquellas que son juzgadas polticamente tan importantes que justifican su discusin
en esa fase. Este umbral sirve para asegurar que los incrementos marginales se financien con los recortes en otros ministerios y no con un incremento del total. Ello sirve
tambin para limitar la discusin dentro de esos encuentros a los programas ms
importantes.
Los ministros tienen que digerir una elevada cantidad de informacin durante el Consejo de Presupuestos. Cuentan con relativamente poco tiempo disponible para prepararlo. Ello parece estar diseado para evitar saltos de etapas que lleven a la aceptacin
de la propuesta de un ministro de manera aislada, lo que justificara el acuerdo en otras
propuestas y aminorara la disciplina presupuestaria. Tomar las decisiones en un nico
encuentro, implica un claro enfoque hacia el equilibrio y la concienciacin de que el
acuerdo en relacin con una propuesta significar los correspondientes recortes en
otras reas.
229
Al final del encuentro, el Gabinete acuerda el nivel de gasto total, as como los niveles
indicativos de financiacin para cada una de las 27 reas de gasto (equivalente al nivel
de direccin en Austria segn el cuadro 3.13), reflejando prioridades estratgicas. As,
la direccin estratgica del presupuesto se establece al comienzo. Ello tiene una funcin muy destacada en la fase subsiguiente del proceso presupuestario.
Fuente:fundamentado en Blndal, Jn R. (2001), Budgeting in Sweden, OECD Journal on
Budgeting, Vol.1/1, OECD Publishing, Pars,< http://dx.doi.org/10.1787/budget-v1art4-en>.
suficiente como marco de recuento para las tipologas de trayectorias financieras a medio plazo a las que el Gobierno puede exponerse. Escenarios
alternativos que tienen en cuenta factores de riesgo, as como oportunidades
para las finanzas pblicas, pueden ser ms apropiados para evaluar la sostenibilidad fiscal a medio plazo y para probar la capacidad de resiliencia
de las finanzas pblicas contra los impactos negativos. La integracin de
los anlisis de riesgos en el MFP puede abordar mejor las preocupaciones
sobre los mercados de deuda soberana y puede ser consistente con el enfoque que los gobiernos estn tomando en relacin con el sector financiero.
plazo. La sostenibilidad fiscal puede depender de factores que operan tras
los tres o cuatro aos del MFP. Los efectos de la transicin demogrfica
sobre el gasto a largo plazo en materias como la educacin, las pensiones
o la sanidad operan tpicamente en un rango de 10 aos o ms, si bien las
decisiones que pueden cambiar su curso pueden necesitar ser tomadas con
anticipacin. A este fin, las autoridades pueden considerar el desarrollo de
proyecciones fiscales a largo plazo que podran ser actualizadas regularmente para dar cuenta del efecto de los cambios en las polticas y de los
nuevos acontecimientos con impacto a largo plazo. Esto, en cambio, podra
reforzar la consistencia temporal de las decisiones sobre poltica fiscal.
Cuadro 5.4
Estimaciones anticipadas australianas
En Australia, las estimaciones anticipadas desarrollan proyecciones para todos los ingresos y los gastos para los siguientes tres aos de presupuesto. Despus de la aprobacin del presupuesto, el primer ao de las estimaciones anticipadas se convierte en la
base para el presupuesto del ao siguiente, y una anualidad adicional se aade a las
estimaciones anticipadas. Estas constituyen una parte integral del proceso presupuesta-
230
rio; de hecho, el conjunto del proceso se construye en torno a ellas y son vistas, por lo
general, como la nica y ms significativa y exitosa reforma presupuestaria en Australia.
Las estimaciones anticipadas representan una decisin provisional del gobierno en relacin con gastos futuros. En ausencia de nuevas decisiones, as como de otros ajustes
en precios o ndices de volumen en los casos necesarios, el gasto anual se convierte en
el presupuesto de cada uno de los respectivos aos. Las estimaciones anticipadas registran el coste de todos los programas en curso, si bien no permiten la inclusin de nuevos
programas para aos venideros o la ampliacin de los programas existentes debido a
medidas polticas, puesto que las medidas implicaran nuevas decisiones gubernamentales. Por ello, el sistema presupuestario australiano est diseado para asegurar que las
decisiones de incremento presupuestario sean estratgicas, ms que negar todo incremento. Esto ha servido para incrementar significativamente la disciplina del proceso
presupuestario australiano.
Las estimaciones anticipadas estn preparadas al mismo nivel de detalle que el presupuesto. El presupuesto de cada ao debe conciliar sus propias cifras con las del primer
ao del ciclo en el marco de las estimaciones anticipadas. Las diferencias se explican y
se clasifican con motivo de las nuevas decisiones en materia de polticas gubernamentales (por ejemplo, los nuevos programas de ampliacin de los programas existentes),
cambios en parmetros no econmicos (por ejemplo, el nmero de personas que reclaman beneficios de un determinado programa, como las pensiones por jubilacin); ajustes a parmetros macroeconmicos y otras variaciones. Algunos programas se ven
afectados tanto por parmetros de cambio macroeconmicos como no econmicos.
Debe hacerse notar que las estimaciones anticipadas no quedan incluidas en la ley.
El proceso para las estimaciones anticipadas es gestionado activamente durante el ao,
dndose considerable atencin a asegurar que cualquier nueva decisin o cambio que
suponga proyecciones presupuestarias sea incluido en las estimaciones anticipadas
para que, en cualquier momento, puedan ser precisadas y actualizadas.
Fuente:Blndal, Jn R., et al. (2008), Budgeting in Australia, OCDE Journal on Budgeting,
Vol.8/2, OCDE Publishing, Pars, <http://dx.doi.org/10.1787/budget-v8-art9-en>.
Mientras que algunos de esos elementos anlisis sensible de las tasas de

inters y crecimiento, proyecciones presupuestarias a largo plazo estn incluidos en el Programa de Estabilidad, que debe ser actualizado cada ao y enviado
a la Comisin Europea, el punto clave consistir en cmo hacer de la perspectiva multianual un componente natural de la discusin presupuestaria en diferentes fases y para diferentes actores. Esta es una perspectiva trascendente no solo
en trminos de aadir una dimensin con miras al futuro en los presupuestos
anuales, sino tambin para fomentar la consistencia de decisiones duraderas; esto
es, que las proyecciones pasadas constituyan referencias efectivas para las decisiones corrientes.
231
Asegurar el buen comienzo de la Autoridad Independiente de

Responsabilidad Fiscal
La OCDE define una Institucin Fiscal Independiente (IFI) como un rgano independiente financiado pblicamente bajo la autoridad estatutaria del
Ejecutivo o del Parlamento que proporciona supervisin no partidista y anlisis de, y/o, asesoramiento en poltica fiscal y desempeo. Los IFI suponen una
dinmica creciente dentro de los pases de la OCDE como frmula para asegurar la disciplina fiscal y promover mayor transparencia y rendicin de cuentas. Durante la pasada dcada, se ha erigido un grupo de IFI en Australia,
Canad, Irlanda, Corea, Portugal, Repblica Eslovaca, Eslovenia, Suecia y
Reino Unido.
En Espaa, la creacin de la Autoridad Independiente de Responsabilidad

Fiscal (AIRF) sirve para cumplir con la obligacin de implementar una supervisin ms robusta y un sistema de control que monitorice el objetivo espaol de
alcanzar la estabilidad presupuestaria o las nuevas normativas sobre deuda o
gasto pblico, as como promocionar una mayor transparencia sobre poltica
fiscal para el conjunto de las administraciones. La Ley Orgnica resulta conforme con el Consejo 2011/85 de la UE sobre Requisitos Aplicables al Marco
Presupuestario de los Estados Miembros, y cumple con las normativas de la UE
sobre Disposiciones Comunes para Vigilancia y Evaluacin de los Proyectos
Presupuestarios. Igualmente, responde a las recomendaciones especficas dadas
a Espaa en el marco del Semestre Europeo, en la evaluacin del procedimiento
del dficit excesivo, y en el Memorndum de Entendimiento firmado para la
instrumentalizacin del sector financiero dirigido hacia la reestructuracin del
sistema bancario espaol. Resulta necesario apuntar que todos los pases del rea
euro necesitan tener ahora rganos independientes que guen el cumplimiento
de las normas fiscales y que produzcan o respalden las predicciones macroeconmicas. Espaa ha aprobado la legislacin que permite que el AIRF opere
desde inicios de 2014.
Cuadro 5.5
Desarrollando nuevas instituciones fiscales independientes
A pesar de su crecimiento actual en popularidad, las IFI a menudo experimentan dolores de crecimiento, particularmente en sus inicios, por ejemplo, al ver su asesoramiento ignorado, con motivo de las disputas derivadas de la extensin de sus mandatos,
o por amenazas en cuanto a sus presupuestos cuando producen anlisis crticos. Adems, las experiencias de los pases con instituciones ms duraderas demuestran que
232
incluso si no siempre concuerdan a largo plazo, las IFI son vistas como compaeros
importantes por los ministerios de Hacienda y por los comits legislativos presupuestarios para la promocin de polticas fiscales crebles.
La Red de la OCDE de Funcionarios Parlamentarios Presupuestarios e Instituciones
Fiscales Independientes (Red PBO) busca compartir experiencias sobre cuestiones presupuestarias sustantivas, as como acuerdos institucionales sobre mtodos de trabajo.
Los miembros de la PBO han tomado consistentemente el liderazgo de la identificacin, la construccin del consenso y la diseminacin de buenas prcticas, culminando
con el desarrollo del primer conjunto de Principios de la OCDE para las Instituciones
Fiscales Independientes. Realizado el borrador con las aportaciones del Partido de los
Trabajadores y de Altos Funcionarios en materia de Presupuesto y aprobado por el
Comit de Gobernanza Pblica de la OCDE en mayo de 2013, los principios ya han
sido implementados por IFI establecidas y emergentes tanto en pases miembros como
no miembros.
Los principios se agrupan bajo nueve ttulos comprehensivos:
1. Propiedad local (por ejemplo, tomando en cuenta las necesidades locales, las restricciones de capacidad, el marco legal del pas, el sistema poltico o la cultura de
la elaboracin del presupuesto).
2. Independencia y ausencia de partidismo (por ejemplo, en procesos de designacin
y duracin de legislaturas, libertad para emplear o despedir a la propia plantilla).
3. Mandato (por ejemplo, claros vnculos con el proceso presupuestario).
4. Recursos (por ejemplo, adecuados al mandato).
5. Relaciones con la legislatura (por ejemplo, mecanismos para promocionar la apropiada rendicin de cuentas dentro de la legislatura).
6. Acceso a la informacin (por ejemplo, garantizado por la legislacin).
7. Transparencia (por ejemplo, informes y anlisis publicados y disponibles en lnea y
gratuitos).
8. Comunicaciones (por ejemplo, promoviendo las circunscripciones informadas que
valoren la transparencia fiscal y la responsabilidad).
9. Evaluacin externa (por ejemplo, la revisin de las tareas seleccionadas; la evaluacin anual de la calidad del anlisis; un comit permanente de asesoramiento; o la
revisin por pares por una IFI de otro pas.
De manera general, los principios subrayan el grueso de los valores que las IFI buscan
tanto promover como con independencia, ausencia de partidismo, transparencia y responsabilidad, y a la vez demuestran su competencia tcnica y producen un trabajo de
la ms elevada calidad que eleva el escrutinio pblico y alimenta el debate pblico. Los
principios buscan asistir a los pases para lograr los retos en el diseo de un ambiente
propicio que permita el buen desempeo de una IFI y que asegure su viabilidad a largo
plazo. Los principios no buscan ser excesivamente prescriptivos en trminos de las
funciones de las instituciones fiscales independientes, que varan en funcin de las
necesidades locales, si bien algunas funciones son reconocidas como tpicas, por ejemplo su papel en las proyecciones fiscales y econmicas; el anlisis de las propuestas de
presupuesto ejecutivo; la monitorizacin del cumplimiento de las normativas fiscales o
de los objetivos oficiales; o el coste de las propuestas legislativas esenciales.
233
A continuacin presentamos dos ejemplos de IFI.
Canad estableci una Oficina Parlamentaria Presupuestaria (PBO) en 2008 y opera

con una austera plantilla de 15 empleados a tiempo completo.
El mandato de la PBO es proveer al Parlamento de un anlisis independiente acerca del
estado de las finanzas de la nacin, las estimaciones del Gobierno y las dinmicas de la
economa canadiense; y bajo peticin de un comit o de diputados, estimar el coste financiero de cualquier propuesta acerca de cuestiones sobre las que el Parlamento tiene
jurisdiccin.
La PBO proporciona a los diputados un anlisis comprehensivo de las propuestas presupuestarias del Gobierno, incluidas las fichas de datos o las notas de las reuniones.
Aunque sirve a todos los diputados, da prioridad a las peticiones del Comit de Ha
cienda.
La PBO se ha construido una reputacin interna e internacional como rgano independiente, cuyo trabajo ha contribuido a la discusin pblica parlamentaria sobre las finanzas pblicas.
Una de las funciones de los citados rganos es reforzar la disciplina del Ministerio de
Hacienda para presentar el presupuesto, por ejemplo, saber que el Parlamento tiene una
plantilla experta para asistir a su escrutinio.
La Oficina de Responsabilidad Presupuestaria de Reino Unido (OBR) fue establecida

en 2010 y opera con una plantilla de 20 a 25 personas. Se le atribuyeron las funciones
de producir predicciones oficiales para la economa y las finanzas pblicas. Previamente, dichas predicciones eran preparadas por el Departamento del Tesoro del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, el Departamento del Tesoro ha generado una reputacin
de predicciones optimistas y no realistas. La creacin de este rgano independiente fue
diseada en parte para incrementar la independencia en el rea de las predicciones
econmicas y fiscales.
La OBR est por debajo del Ejecutivo, si bien es una entidad propia legalmente separada con un propio consejo de supervisin. Requiere algn apoyo de los servicios administrativos del Tesoro (por ejemplo, recursos humanos y servicios financieros, delimitados por un acuerdo a nivel de servicios) y de la Oficina del Abogado General, con
la que en la actualidad comparte ubicacin (por ejemplo, apoyo TI, tambin suscrito en
el acuerdo).
Las funciones esenciales de la OBR son delimitadas por la legislacin, incluyendo la
responsabilidad de proporcionar predicciones econmicas y fiscales oficiales al ministro de Hacienda. Sin embargo, ni el Gobierno ni el Parlamento tienen el derecho de
dirigir los anlisis de la OBR, sino que esta tiene responsabilidad absoluta sobre el
contenido de sus publicaciones y sus pronunciamientos. El trabajo de la OBR requiere
una comunicacin cercana con los departamentos gubernamentales, en concreto para
234
obtener la informacin y los datos necesarios para sus predicciones. Para salvaguardar
su independencia, la OBR pone la informacin de esos contactos a disposicin pblica.
Fuente:OCDE (2014), Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal
Institutions, C(2014)17,13febrero,OCDE,Pars,<http://acts.OCDE.org/Instruments/
ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=301&InstrumentPID=316&Lang=en&Book
=False>.
En Espaa, la AIRF tendr las tres funciones incluidas en las recomendaciones europeas para Espaa: anlisis, asesoramiento y control de la poltica presupuestaria. Esto ser realizado a travs de la preparacin de informes no vinculantes, de los que se espera que influyan sobre las decisiones con regularidad,
rigor analtico y disponibilidad pblica. La AIRF tambin desarrollar estudios
a peticin del Gobierno, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera; la Comisin
Nacional sobre Administracin Local, y la Comisin Financiera de la Seguridad
Social.
La autoridad ser asignada al MINHAP, si bien solo para propsitos administrativos, dado que en el desempeo de sus obligaciones actuar con plena
independencia organizativa y funcional. Esto incluye el nombramiento de su
presidente por un periodo de seis aos en funcin de un acuerdo con el Parlamento, y la financiacin independiente a travs de una tasa a pagar por diferentes administraciones pblicas sujetas a su supervisin.
La experiencia de las IFI recientes y ms establecidas indica que las acciones
tempranas resultan cruciales de cara a un buen desarrollo duradero. En particular, la organizacin inicial de la institucin, sus primeros anlisis e informes son
esenciales para constituir la credibilidad y la legitimacin que dicho organismo
necesita para desarrollar sus funciones de manera apropiada. A este respecto, las
autoridades y la direccin entrante de la AIRF deberan tomar en consideracin
lo que sigue:
que la promocin de la transparencia en las finanzas pblicas es un objetivo esencial de las IFI, tienen la misin especial de actuar de la manera ms
trasparente posible. La transparencia plena en su trabajo y en las operaciones proporciona la mayor proteccin posible para su independencia y permitir alcanzar credibilidad de cara al pblico. A este fin, la AIRF debe
asegurar que: i) las fechas de emisin de los informes y anlisis ms importantes sean establecidas formalmente; ii) los informes sean publicados
en su nombre y a travs de la propia pgina web de la AIRF; iii) los informes
y los anlisis incluyan un recuento completo de los datos y la metodologa
subyacentes; iv) la informacin operativa, incluyendo la plantilla, la gestin
financiera y de adquisiciones sean pblicas y auditadas, en los casos en que
es aplicable.
235
del Ejecutivo, el objetivo de la AIRF es promover la responsabilidad fiscal

en todo el sector pblico espaol, as como en los actores con posibilidades
de influir sobre el mismo. A este fin, ser importante para la AIRF construir
relaciones con el Parlamento, las instituciones auditoras, los gobiernos locales y regionales, la academia y la prensa. Dado que la AIRF tiene la
responsabilidad especial de promover la responsabilidad fiscal en los gobiernos subnacionales, ser apropiado que dicha autoridad d pasos para la
profundizacin en su conocimiento de los niveles de Gobierno y el desarrollo de una estrategia de diseminacin de sus funciones, herramientas y
agenda de trabajo.
que los informes de la AIRF son emitidos bajo el principio de cumplir o
explicar, debe existir un registro de las respuestas proporcionadas para
cada informe. Un registro de ese tipo debe ser constituido por la propia
AIRF, registrando no solo las respuestas formales a los informes, sino
tambin el seguimiento de las acciones comprometidas por las autoridades
en respuesta a las evaluaciones y recomendaciones incluidas en los informes.
Principios de la OCDE para las Instituciones Fiscales Independientes recomendaron que las IFI desarrollasen un mecanismo de evaluacin externa
para su trabajo. A este fin, la AIRF puede considerar diferentes alternativas:
revisin de tareas seleccionadas; evaluacin anual de la calidad del anlisis;
un consejo consultivo permanente; o una revisin por pares realizada por
una IFI de otro pas.
Presupuesto de Margen Fiscal y Resultados
Tal y como se indicaba con anterioridad, las proyecciones actuales sugieren que
Espaa puede perder margen fiscal sustancial al intentar disminuir la deuda para
converger con el objetivo de la UE del 60% del PIB y cumplir con los compromisos existentes sobre las pensiones. En particular, dicha prdida de margen fiscal
ha sido estimada en un 20% del nivel de 2011 en relacin con el gasto primario, a
excepcin de las pensiones por parte del Gobierno central para 2030 (Tabla 5.3).
Esta cifra es levemente superior que la prdida de margen fiscal proyectada por el
conjunto de los pases de la OCDE, equivalente al 18,2% del gasto primario, exceptuadas las pensiones. Incluso esas cifras pueden infravalorar la magnitud de los
esfuerzos necesarios durante los prximos aos, ya que la acumulacin fiscal
enmascara los cambios en la composicin del gasto, los cuales son necesarios para
responder a las cambiantes prioridades polticas y sociales.
Para afrontar esos retos, los aumentos impositivos, y los recortes de gasto en
el conjunto del consejo, que han sido comunes en varios pases de la OCDE, as
236
como las prcticas incrementalistas en el ejercicio del presupuesto anual, pueden

ser igualmente adaptables. En lugar de ello, un enfoque ms sistemtico en direccin tanto a las restricciones fiscales como a la demanda de mejores servicios
a travs de anlisis en profundidad de los ingresos y el gasto pblico. Ello puede
dibujar numerosas tcnicas, incluidas clusulas transitorias en los programas del
Gobierno y reglas de pago por consumo para los nuevos programas, evaluaciones de programas, revisiones de gasto y revisiones presupuestarias base cero;
anlisis de gasto impositivo y de las carteras de las alianzas pblico-privadas
(APP); evaluaciones comparativas e iniciativas de contencin de costes; y un
mejor examen e informacin de los efectos fiscales de la legislacin permanente.
Lo que los diferentes mecanismos tienen en comn es que suponen moverse

ms all del ejercicio presupuestario anual, examinando cuestiones que no forman necesariamente parte del gasto discrecional, y que pudieran no operar ms
all del ao fiscal. Algunas de esas revisiones pueden no ser desarrolladas solo
por la autoridad presupuestaria y requerir colaboracin entre el Gobierno central
y los organismos autnomos, como las oficinas auditoras, las IFI, las agencias
de evaluacin o incluso el sector privado. Sin embargo, para resultar de utilidad
para la toma de decisin en materia de presupuesto, diferentes herramientas
pueden distribuirse en un programa estructurado previsto con claros puntos de
contacto con el proceso presupuestario. La tabla 5.3 resume alguna de las principales caractersticas mencionadas anteriormente.
En el caso de Espaa, los esfuerzos para generar un margen fiscal han sido
normalmente limitados al proceso presupuestario o como respuestas de emergencia ante la crisis. A pesar de diversos intentos en el pasado, Espaa est rezagada respecto a otros pases de la OCDE en la elaboracin del presupuesto
basada en el desarrollo del desempeo. De hecho, no existe una unidad especfica en el Gobierno central responsable de la elaboracin del presupuesto del
desempeo. Las revisiones de gasto, de otra parte, se han limitado al examen de
los programas del Gobierno en el ejercicio presupuestario, buscando la identificacin de medidas de ahorro y/o fondos para ser redistribuidos. Esfuerzos para
dar un paso ms en la evaluacin, como la creacin de la Agencia Estatal de
Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) a
mitad de la primera dcada de los 2000 han carecido de coordinacin con el
trabajo presupuestario y no existe evidencia de que las conclusiones de las evaluaciones hayan apoyado la asignacin de recursos.
237
Tabla 5.3
Mecanismos de creacin de un espacio fiscal ms all del marco
del presupuesto anual
Mecanismos
Margen fiscal
potencial
Foco
Actores clave
Racionalizacin Gastos
de los gastos
impositivos
impositivos
Oficina central
de presupuesto,
Administracin
de Impuestos,
Legislatura
Amplio en
algunos pases
(Mxico, Estados
Unidos)
Portafolio de
Revisiones de
Alianzas
PblicoPrivadas (APP)
Obligaciones
fiscales y
responsabilidades
contingentes de
las APP
Ministerio de
Hacienda, oficina
central de
presupuesto,
Unidad APP
Amplio en
algunos pases
(Chile, Mxico,
Portugal, Espaa,
Reino Unido)
Programas de
contencin de
costes
Inflacin de costes Oficina central de Amplio en

en reas de
presupuesto,
algunos sectores
suministro
ministerios
(sanidad, defensa)
involucrados,
autoridad de
adquisiciones,
autoridad de la
competencia
Ejercicios
presupuestarios
base cero
redundantes
Sostenibilidad
fiscal y de la
nueva
legislacin
Programas ms
amplios. Conjunto
de programas con
el mismo objetivo
Legislacin
permanente con
implicaciones
fiscales
Ministerio de
Hacienda, oficina
central de
presupuesto,
Centro de los
ministerios
involucrados,
oficina de
evaluacin
Medio y largo
plazos,
redundancias
potenciales con
evaluaciones y
revisiones
Ministerio de
Amplio
Hacienda, oficina
central de
presupuesto,
legislatura,
instituciones
fiscales
independientes
Riesgos/desafos
Cooperacin
desde la
legislatura,
resistencia
desde los
grupos de
presin
Falta de
flexibilidad
contractual,
costes de
absorcin
Resistencia de
los grupos de
presin,
cooperacin de
los ministerios
involucrados
Resistencia de
los grupos de
presin,
cooperacin de
los ministerios
involucrados
Cooperacin
desde la
legislatura,
destreza
autnoma
Fuente:Marcel, M. (prxima publicacin), Budgeting for fiscal space and government performance after
the big recession, OECD Journal on Budgeting, Vol.13, No.2, OECD Publishing, Pars.
238
Cuadro 5.6
Evaluacin de programas y elaboracin del presupuesto en Chile,
Colombia y Mxico
Colombia
En funcin de la revisin constitucional de 1991, Colombia est haciendo esfuerzos
para vincular la gestin pblica y la evaluacin del desempeo. Es por esta razn que
cre el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica Gubernamental (SINERGIA). Desde 1994, el Departamento Nacional de Planificacin (DNP)
es responsable de la orientacin y el apoyo al proceso de evaluacin.
La Ley de Responsabilidad Fiscal de 2003 requiere que el presupuesto incluya informacin sobre los objetivos, resultados esperados e indicadores para monitorizar las
actividades del Gobierno. En 2005, este sistema de monitorizacin del desempeo fue
transferido al DNP y se incluye ahora en SINERGIA. SINERGIA proporciona, por
tanto, evaluacin y monitorizacin. Se utilizan diferentes metodologas de evaluacin:
ejecutiva, de impacto, institucional, operativa o evaluacin del desempeo han sido
desarrolladas. Las evaluaciones de impacto son las ms frecuentes. Estas evaluaciones
son llevadas a cabo por instituciones acadmicas y consultoras, y son supervisadas por
el DNP. El nmero de evaluaciones llevadas a cabo cada ao se increment de dos en
2006 a 61 en 2011.
Desde 2009, se incorpor un observatorio de evaluaciones, RADAR, a SINERGIA.
Este observatorio recoge y publica evaluaciones de diferentes rganos pblicos, rganos territoriales e instituciones de investigacin a lo largo de Colombia. Comprende
ms de 200 evaluaciones externas desarrolladas desde 2004.
Hoy, los retos afrontados por el Gobierno para fortalecer SINERGIA tienen que ver con
la expansin de su monitorizacin y evaluacin de los gobiernos subnacionales, as como
con la mejora y la institucionalizacin del vnculo entre las evaluaciones y el presupuesto.
Chile
Dada la elevada centralizacin de poder en el Ministerio de Hacienda, los mecanismos
de rendicin de cuentas profundos y transparentes son particularmente necesarios en
Chile. Para ello, una elaboracin del presupuesto basada en el desempeo comenz a
ser implementada a mitad de los aos 1990, y lleg a su madurez durante los 2000. La
Autoridad Central de Presupuestos en el Ministerio de Hacienda gestiona un conjunto
de herramientas de informacin y evaluacin que buscan asegurar que la informacin
de desempeo sea correctamente utilizada en el proceso de toma de decisiones.
Las herramientas en vigor en Chile incluyen; i) un sistema nacional de inversiones, que
evala el impacto social de todas las inversiones pblicas e incluye aquellas suficientemente rentables en un Banco Integrado de Proyectos, elegible para ser financiado; ii) un
sistema de indicadores del desempeo que incluye unos 1.000 indicadores de 200 instituciones, cada una de las cuales tiene sus objetivos anuales; dichos indicadores cubren dimensiones como la eficiencia, los resultados, la eficacia, la calidad; iii) un sistema de
239
evaluacin de instituciones y programas que ha producido ms de 440 evaluaciones de

programas y 54 evaluaciones de instituciones desde 1997; iv) un Programa de Mejoramiento de Gestin (PMG) que hace una comparativa de los sistemas de gestin y asigna
retribuciones en funcin del desempeo a los funcionarios de los rganos del Gobierno
central; v) un formato estndar para las peticiones de financiacin de los programas pblicos; vi) balances de gestin integral, que renen los informes anuales financieros y los
no financieros de cada rgano pblico, que aparecen en el presupuesto.
Mxico
Mxico ha estado desarrollando un sistema de elaboracin del presupuesto basado en
el desempeo desde la reforma del proceso presupuestario en 1998. Las reformas sucesivas han pretendido mejorar el sistema. En particular, en 2006, la nueva Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sistematiz y racionaliz varias normas que haban sido aadidas al proceso de elaboracin del presupuesto desde
finales de los noventa, y estableci un marco normativo coherente para la administracin pblica y financiera. En particular, la LFPRH insiste en la importancia de vincular
el desempeo con el presupuesto.
En 2008, Mxico estableci el primer Programa Anual de Evaluacin (PAE). Listaba,
tras consultar con el Congreso, los programas que podran ser evaluados y las metodologas que seran utilizadas. Este programa se desarrolla a cargo de expertos externos y
sus resultados, que son pblicos, se envan al Congreso. El conjunto de evaluaciones
desarrolladas cada ao se ha incrementado regularmente. El porcentaje
de gasto pblico evaluado aument desde el 14% en 2008 hasta el 53,4% en 2012. Se
desarrollan diferentes tipos de evaluaciones: evaluaciones de marco lgico; evaluaciones de consistencia, evaluaciones de diseo, evaluaciones de impacto y evaluaciones de procesos. Todas las evaluaciones son accesibles va web.
Para generar la capacidad de albergar margen fiscal en el presupuesto y reasignar recursos a nuevas prioridades, las autoridades espaolas deben considerar
lo siguiente:
boracin del presupuesto, incluso tras el final de la crisis. Las revisiones de

gasto son procesos de desarrollo y adopcin de medidas de ahorro, basadas
en un escrutinio sistemtico del gasto de referencia. Suponen un anlisis en
profundidad de las estructuras de gasto, gestin y polticas, con la intencin
de reasignar fondos pblicos en sectores ms eficientes, o bien para contribuir en la reduccin del dficit. Las revisiones de gasto constituyen una
tcnica efectiva para la priorizacin del gasto pblico y la calidad de mejora, por medio de un proceso de escrutinio en curso de los gastos recurrentes. Dada la magnitud de los retos fiscales para Espaa durante las prximas
dos dcadas, las revisiones de gastos no deben ser entendidas como tcnicas
circunstanciales para identificar medidas de ahorro en una emergencia, sino
como instrumentos permanentes dentro del proceso de elaboracin del
240
presupuesto. Para exprimir las revisiones de gasto, Espaa debe acercarse

hacia la zona de confort de la elaboracin del presupuesto. El trabajo
de revisin no debe ser confinado a la autoridad presupuestaria, sino que
debe involucrar a otros actores con el conocimiento y la capacidad para
evaluar polticas pblicas, en caso necesario a travs de un proceso de dos
fases. El ciclo de la revisin del gasto no necesita ser confinado al ao
fiscal, e igualmente las evaluaciones de las polticas deben combinarse con
un examen de los costes y los recursos dentro de un horizonte mayor a un
ao, siempre y cuando los resultados se produzcan a tiempo para la toma
de decisiones sobre el presupuesto. Con ms tiempo para trabajar y ms
actores involucrados, el proceso de revisin del gasto puede ayudar a cubrir
todos los programas ms importantes del Gobierno a medio plazo.
captulos 2 y 6 del presupuesto. Las revisiones de gasto de los programas del
Gobierno pueden combinar bien con los procesos regulares de evaluaciones
comparativas gubernamentales en busca de medidas de ahorro y ganancias
en eficiencia. No hay motivo por el que las comparativas deban eliminarse
en las fases de consumo intermedio o de mantenimiento de las estructuras.
En principio, todos los procesos regulares y la produccin de servicios son
provistos por ms de una Administracin o gozan de similitudes con los
servicios privados que pueden ser objeto de evaluaciones comparativas. Sin
embargo, la capacidad de desarrollar comparativas y de aplicarlas a las decisiones sobre el presupuesto necesita ser desarrollada, posiblemente articulando diferentes especialidades y fases dentro del proceso.
tora para incrementar el volumen, la relevancia y la puntualidad. De una
parte, aunque la IGAE y el Tribunal de Cuentas actualmente realicen auditoras de manera regular, esas auditoras no estn completamente orientadas, sino tan solo en cuanto a sus resultados, en busca de eficiencia y
ahorro de costes. Adems, la retroalimentacin no cabe en el proceso de
elaboracin del presupuesto, que no est vinculado con los resultados de las
evaluaciones y las auditoras del desempeo. Por ello, el marco de las auditoras del desempeo puede actualizarse con un enfoque anclado en los
indicadores de resultados y por medio de una mejor integracin en la formulacin del presupuesto anual. De otra parte, la AEVAL fue creada en
2007 con el mandato de promover y desarrollar evaluaciones de las intervenciones pblicas, as como apoyar una gestin de calidad de los servicios
pblicos. A pesar de las grandes expectativas puestas en su creacin, la
agencia ha afrontado algunas importantes limitaciones para cumplir con su
misin: el volumen de las evaluaciones tiene restricciones de capacidad, ya
que la mayora de ellas son desarrolladas por el personal propio de la agencia; mientras que el impacto de las evaluaciones es limitado ya que no
tienen excesiva vinculacin con las decisiones polticas y financieras. Solo
esto podra justificar una revisin del mandato de la agencia, pero es inclu241
so ms urgente ya que existe la necesidad de generar un margen fiscal e

incrementar la eficiencia de los programas pblicos a todos los niveles de
Gobierno. En tanto en cuanto la experiencia en la evaluacin ser esencial
para un proceso presupuestario reforzado que sea consistente con la agenda
de reformas administrativas y fiscales, la IGAE, el Tribunal de Cuentas y
la AEVAL deben hacer los ajustes necesarios en su capacidad, organizacin
y fundamento institucional para responder a los nuevos desafos.
sobre el desempeo de los programas del Gobierno. Una importante leccin
de la experiencia de muchos pases respecto al desempeo de la elaboracin
del presupuesto basado en resultados (PBR) reside en que la disponibilidad
de informacin sobre el desempeo no es suficiente para mejorar la eficiencia en la asignacin y el uso de recursos pblicos. En el caso de los pases
de la OCDE, ms de dos tercios incluyen informacin sobre el desempeo
en su documentacin presupuestaria, pero solo unos pocos han cambiado
sus estructuras presupuestarias para centrarse en la gestin del desempeo.
Los ajustes en el proceso de elaboracin del presupuesto durante su formulacin, aprobacin y ejecucin para asegurar que la informacin sobre el
desempeo est disponible en el momento de la toma de decisiones resulta
esencial para el completo despliegue del PBR. En el caso de Espaa, el
proceso de formulacin del presupuesto incluye una serie de Comisiones
de Anlisis de Programas (CAP) para examinar la capacidad de los programas del Gobierno, tanto para el cumplimiento de sus objetivos como para
la satisfaccin de sus necesidades financieras. Una evaluacin detallada de
la informacin proporcionada a estos comits e instancias similares y su
capacidad para vincular las decisiones presupuestarias, puede ayudar en el
subsiguiente fortalecimiento de la capacidad de presupuestar para la obtencin de mejores resultados. Un buen ejemplo es el de la propuesta de la
CORA sobre las polticas de empleo activo, donde la evaluacin del grado
en que los objetivos son cumplidos, constituye la base para futuras asignaciones peresupuestarias.
Cuadro 5.7
Revisiones de gasto y elaboracin del presupuesto basado en
resultados en Reino Unido
Desde su introduccin en 1998, el Gobierno de Reino Unido ha desarrollado revisiones
de gasto trianuales para apoyar una planificacin eficiente del gasto a medio plazo.
Para hacerlo, el Gobierno introdujo un conjunto de objetivos medibles de cara a una
amplia gama de objetivos para los programas de gasto pblico. Los propsitos fueron:
242
Adems, se establecieron cuatro principios para el desempeo del servicio pblico:

-
bierno.
Los objetivos del desempeo son utilizados para aportar unas claras direccin y prioridades sobre la gestin de la provisin de servicios, as como para proporcionar un enfoque para la provisin de mejoras de servicios. La informacin del desempeo supone
una base para monitorizacin acerca de lo que funciona y lo que no funciona. Los objetivos sobre el desempeo necesitan ser cuidadosamente elegidos, y cumplir los criterios SMART (especficos, medibles, computables, relevantes y oportunos). Otro importante elemento a la hora de establecer objetivos es una declaracin acerca de la
titularidad de la responsabilidad para la provisin de los mismos (generalmente el secretario de Estado correspondiente).
En relacin con el alcance, resulta til hacer notar que una parte considerable del gasto del
Gobierno es cubierta por medio de los objetivos, pero no la totalidad, ya que en algunos
sectores no resulta apropiado, por ejemplo no hay resultados adecuados disponibles. En
este sentido, aunque los objetivos deben idealmente especificar resultados, existen casos
en los que los resultados puedan suponer una buena alternativa, por ejemplo cuando la
influencia de factores externos distorsione la medicin o cuando cree incentivos perversos
o derivados del azar. Finalmente, el establecimiento de buenos incentivos y de un alto nivel de liderazgo se han revelado como factores importantes para el xito del sistema.
Profundizando en la cuestin, el vnculo entre la informacin sobre el desempeo y las
asignaciones presupuestarias no es del todo automtico, y no existe una relacin predeterminada entre el desempeo pasado y los recursos de cara al futuro. Ms bien, la informacin sobre el desempeo es discutida como parte de las negociaciones sobre revisin del gasto.
Ms de una dcada de valiosa prctica ha demostrado que esto es un ejercicio de mejora
continua, ya que cada revisin de gasto subsiguiente ha redefinido su arquitectura, por
ejemplo, seleccionando ms objetivos relevantes, mejorando la informacin (ahora bianual)
o reduciendo el nmero de objetivos (de 600 a menos de 200).
En general, tal y como apunta la Oficina Nacional de Auditora, la introduccin de
objetivos de acuerdo de servicio pblico, y en particular el movimiento hacia objetivos
centrados en los resultados, supone un programa de cambio ambicioso que pone al
Reino Unido entre los lderes en la prctica de la medicin del desempeo.
Fuente:Noman, Zafar (2008), Performance budgeting in the United Kingdom, OECD Journal
on Budgeting, Vol.8/1, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.org/10.1787/budget-v8art4-en>.
243
La elaboracin del presupuesto a escala subnacional

Los gobiernos subnacionales son los responsables de casi la mitad del gasto
del conjunto del Gobierno en Espaa. Es por esta razn que la gestin financiera de esos niveles debe utilizar la tecnologa punta del Gobierno central. La
evidencia indica que, sin embargo, los gobiernos subnacionales no solo comparten unas dinmicas similares respecto a la elaboracin del presupuesto incrementalista, sino que tambin se enfrentan a importantes carencias en cuanto a
capacidad y a algunos problemas especficos en relacin con su propia gestin
financiera.5 El hecho de que varios gobiernos regionales hayan revisado sus estimaciones de dficit con motivo de facturas impagadas, transacciones fechadas
incorrectamente y desviaciones sustanciales de los ingresos en el curso de la
crisis, sugiere la existencia de un amplio rango de mejora. Esas desviaciones
subsisten a pesar de un uso razonable de las herramientas de elaboracin del
presupuesto y de las estadsticas en algunas CC. AA., tal y como ilustra la tabla
5.4.
La nueva Ley Orgnica ya inclua un conjunto de regulaciones para el fortalecimiento de la disciplina fiscal entre los gobiernos subnacionales. Aquellas
regulaciones son importantes ya que los gobiernos subnacionales estn naturalmente menos interesados en las restricciones macroeconmicas y menos comprometidos con las polticas fiscales. El hecho de que muchas de las nuevas regulaciones estn siendo implementadas a travs de rganos colegiados con las
autoridades locales y regionales revela un esfuerzo por socializar sus objetivos
y cooperar en su implementacin. Adems, la institucionalizacin de los procedimientos de la elaboracin del presupuesto puede ayudar a su acercamiento a
la evidencia.
Vase tambin Maluquer (2012) para un resumen sobre la evolucin de los procedimientos
presupuestarios en Catalua.
244
Comunidad Valenciana
Pas Vasco
Castilla-La Mancha
Castilla y Len
Galicia
Catalua
Asturias
Aragn
Tabla 5.4
Informacin utilizada por los gobiernos regionales en Espaa para la
preparacin de sus presupuestos
Informes financieros u operativos y datos

generados por las consejeras regionales/
organismos autnomos) (por ejemplo,
presupuesto sin gastar, informes de auditora,
planes de negocio, estrategias, etc.)
Evaluaciones sobre resultados generadas por las

consejeras regionales/organismos autnomos
(por ejemplo, indicadores de desempeo,
evaluaciones de programas o de polticas)
Revisiones de gasto, anlisis sistemtico de
programas para identificar los ahorros
potenciales y las mejoras en eficiencia,
elaboracin del presupuesto base cero
Informes de resultados generados por
instituciones independientes (por ejemplo
agentes sociales, cmaras de comercio,
organizaciones internacionales)
Informacin estadstica (uso de datos

homologados para una comparacin
intersectorial o temporal, datos de otras
CC. AA., estadsticas oficiales de otras fuentes
nacionales o internacionales)
Proyecciones presupuestarias a medio plazo
Anlisis de sensibilidad (por ejemplo, de

ingresos al crecimiento del PIB, o el servicio de
la deuda al desarrollo de las tasas de inters)
Muy utilizados
Utilizados en ocasiones
No utilizados
Fuente:Basado en los resultados del Cuestionario 2013 de la OCDE sobre las reformas de la administracin
pblica en Espaa: Encuesta a las Comunidades Autnomas.
De todas maneras, dado que las nuevas regulaciones tienden a enfatizar las
medidas a corto plazo, las restricciones y las potenciales sanciones por incum245
plimiento, necesitan ser complementadas con incentivos positivos ms fuertes y

con cooperacin para asegurar el compromiso completo y la sostenibilidad duradera. A este fin, las autoridades espaolas pueden considerar lo que sigue:
con sus objetivos fiscales. Mientras muchos de los incentivos inmediatos
para cumplir con las regulaciones y los compromisos se basan en asegurar
que las sanciones sean aplicadas en caso de falta de cumplimiento, independientemente de la influencia de la organizacin o de la afiliacin poltica, el estricto cumplimiento debe ser tambin reconocido y recompensado.
Ello debe suceder a escala agregada por medio del reconocimiento de la
contribucin de los gobiernos subestatales al logro de los objetivos de poltica fiscal, as como a escala desagregada, reconociendo a las autoridades
ms exitosas y generando un mejor ambiente fiscal para las mismas al
demostrar ser ms confiables. El volumen creciente de informacin sobre
gestin econmica de los gobiernos subnacionales puede ayudar a disear
indicadores de riesgo y confiabilidad que ayuden a la ciudadana a comparar su desempeo con otros homlogos y eventualmente, reconocer su
xito a travs del proceso poltico.
Espaa ha hecho ya importantes progresos en la aplicacin de estndares
similares para la gestin pblica financiera en todos sus niveles de Gobierno. Todava, los sistemas usados son complejos de disear y muy costosos
para compartir. El Gobierno central debe poner a disposicin de los gobiernos subnacionales todos los sistemas, programas, modelos e indicadores,
as como proporcionar la formacin necesaria para su utilizacin en funcin
de las necesidades.
funcionarios en materia de presupuesto a escala nacional, regional y local
pueden no solo afrontar problemas similares, sino tambin tener buenas
prcticas que compartir. A este respecto, no hay motivo para creer que
existe una jerarqua de buenas prcticas que imite la estructura del Gobierno, ya que las buenas prcticas pueden encontrarse tanto en los niveles regionales y locales como en los nacionales. Mientras que el Consejo de
Poltica Fiscal y Financiera y el Foro Tcnico de Elaboracin del Presupuesto y Gasto Pblico suponen un interesante punto de partida en este
sentido, Espaa debe considerar la formalizacin de redes de funcionarios
en materia de presupuestos para intensificar el intercambio de experiencias
y buenas prcticas. Sobre todo en el caso de las autoridades regionales, los
altos cargos en la materia pueden cumplir regularmente con una agenda
preestablecida y desarrollar algunos proyectos estratgicos conjuntos, como
el MFP, las revisiones de gasto y la elaboracin del presupuesto basado en
resultados.
sanidad. La sanidad es uno de los componentes ms dinmicos y complejos
246
del gasto pblico en Espaa. A las complejidades compartidas por todos

los gobiernos, como la transicin demogrfica, el desarrollo tecnolgico,
las dificultades para gestionar a los proveedores y al personal, Espaa
aade la responsabilidad compartida por todos los niveles de Gobierno.
Como resultado, la OCDE ha estimado que el gasto en sanidad en proporcin del PIB del conjunto del Gobierno puede crecer en dos puntos porcentuales del PIB para 2030, desde el 5,6% del PIB en 2006-2010, que supone,
un incremento de ms del 50% en la ratio (DelaMaisonneuve y OlvieiraMartins, 2013), aunque este estudio no pueda acoger las ltimas medidas
adoptadas en Espaa a este respecto, una estrategia de contencin de costes
para moderar este crecimiento puede delimitar una perspectiva a medio
plazo y preparar para su supervivencia y adaptacin duradera. Adems,
requerir la revisin de las reas que fueron consideradas previamente como
fuera de los lmites o fuera del alcance, y debe implicar definitivamente a las autoridades locales y regionales que estn a cargo de la gestin de
los hospitales y de los centros de salud.6
organismos autnomos que apoyan la gestin pblica financiera. Los gobiernos subnacionales deben tener relaciones de trabajo no solo con el
Gobierno central a travs del MINHAP, sino tambin con los organismos
autnomos que han sido creados para el apoyo a la disciplina fiscal y a la
buena gestin financiera. Este es ciertamente el caso de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y de la agencia de evaluacin mencionada anteriormente.
REFORMAS SOBRE ADQUISICIN PBLICA (LICITACIN) EN ESPAA
El desarrollo de un modelo de licitaciones slido, efectivo y transparente
supone una herramienta crtica para asegurar la buena gestin de los fondos
pblicos. Con motivo de las restricciones derivadas de la reciente crisis financiera y presupuestaria, los gobiernos hoy necesitan proveer servicios pblicos
con menos recursos pero mayor eficiencia y asegurar la mejor inversin de los
fondos. Los gobiernos tambin intentan utilizar, cada vez ms, la licitacin para
alcanzar objetivos dentro de las polticas y elevar los indicadores socioeconmicos, como el crecimiento verde o el apoyo a los grupos desfavorecidos. El fracaso en el modelo de las adquisiciones pblicas puede afectar seriamente a la capacidad del Gobierno para cumplir con sus objetivos de proveer servicios de
calidad a la ciudadana. Adems, el volumen y el valor de los contratos pblicos,
6
El inters en estas cuestiones en Espaa data desde antes de la crisis y el Consejo sobre Poltica
de los costes farmaceticos.
247
el inters financiero y la interaccin prxima entre los sectores pblico y privado durante las concesiones significan que las licitaciones pblicas constituyen
un rea expuesta a los riesgos derivados de la corrupcin.
Espaa, admitiendo el potencial estratgico de la licitacin pblica y su importancia para la economa, se encuentra en el proceso de reformar el sistema de
adquisiciones pblicas. En concreto, la CORA ha descubierto los siguientes
problemas en el marco de la licitacin pblica en Espaa:
sencia de entendimientos comunes.
En consecuencia, la CORA propone medidas especficas que reduzcan el

procedimiento de licitacin, fomenten la participacin de las pequeas y medianas empresas e incrementen la eficiencia de la licitacin pblica por medio de la
licitacin electrnica.
Esta parte del Informe sobre Gobernanza Pblica en Espaa examina cmo
las reformas propuestas por la CORA para la licitacin pblica pueden funcionar
mejor y qu iniciativas posteriores pueden asegurar el xito de las reformas.
El anlisis se centrar en las tres reas clave de reforma, en particular:
gobiernos regionales y el establecimiento de la Direccin General de Racionalizacin y Centralizacin de la Contratacin, dentro del MINHAP,
como nico rgano centralizado de compras. Los gobiernos regionales
deberan utilizar contratos centralizados dispuestos por la Direccin General de Racionalizacin y Centralizacin de la Contratacin y, al mismo
tiempo, mantener los propios sistemas de licitacin para procurar bienes y
servicios no incluidos en aquellos contratos centralizados.
La licitacin pblica supone el 12% del PIB espaol y el 83% del total del
gasto en adquisiciones pblicas corren a cargo del nivel subnacional
Dentro de los pases de la OCDE, la licitacin pblica supone al 29% del
total del gasto del Gobierno y el 13% del PIB. Como se ilustra en la figura 5.3,
aunque la proporcin del peso de la licitacin pblica en Espaa en relacin con
el PIB y con el total del gasto del Gobierno sea menor que la media de la OCDE,
todava representa una cuarta parte del gasto gubernamental y supone, por tanto,
una importante actividad econmica.
248
Figura 5.3
Licitacin del conjunto del Gobierno en relacin con el PIB y con el total del
gasto gubernamental en 2011
Licitacin del conjunto del Gobierno
como porcentaje del PIB (%)
13%
12%
25
20
15
10
Australia
Austria
Blgica
Canad
Repblica Checa
Dinamarca
Estonia
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungra
Islandia
Irlanda
Israel
Italia
Japn
Corea
Luxemburgo
Mxico
Pases Bajos
Nueva Zelanda
Noruega
OCDE
Polonia
Portugal
Repblica Eslovaca
Eslovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Turqua
Reino Unido
Estados Unidos
Licitacin del conjunto del Gobierno

en relacin con el total del gasto general
gubernamental (%)
29%
26%
10 15 20 25 30 35 40 45 50
Notas:Los datos de Australia se basan en una combinacin de las Estadsticas Financieras del Gobierno y
las Cuentas Nacionales proporcionadas por la Oficina Australiana de Estadsticas. Los datos sobre
Chile no estn disponibles. Para los casos de Canad y Nueva Zelanda se proporcionan los de 2010
en lugar de los de 2011. Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las
autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus de los Altos del Goln, Jerusaln Este ni los asentamientos israeles en Cisjordania
Fuente: OECD National Accounts Statistics, <http://dx.doi.org/10.1787/na-data-en>.
Los gobiernos subnacionales deben quedar tambin incluidos en los esfuerzos

por mejorar la eficiencia del gasto en licitaciones, ya que dicho gasto a escala
subnacional supone el 55% del total del gasto general del Gobierno en licitaciones pblicas, en porcentaje para el conjunto del rea de la OCDE. Ello es de
particular importancia para Espaa, ya que los niveles subnacionales gastan el
83% del total de dichas licitaciones (Figura 5.4).
Espaa no es el nico pas de la OCDE que est desarrollando reformas para
afrontar la crisis. De hecho, muchos pases han comenzado a utilizar la licitacin
249
pblica como instrumento para racionalizar el gasto como parte de las medidas
de austeridad. Los pases reducen su gasto en licitacin mediante el establecimiento de oficinas de licitacin centralizadas, para as alcanzar ganancias significativas y simplificar los procedimientos correspondientes (Figura 5.5). Asimismo, la licitacin pblica est siendo utilizada cada vez ms para respaldar
los objetivos de poltica socioeconmica, como el apoyo a las pequeas y medianas empresas, el empleo, la innovacin y la proteccin ambiental.
Figura 5.4
Proporcin de las licitaciones del conjunto de la Administracin por niveles de
Gobierno, excluidos los fondos de la Seguridad Social en 2011
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Gobierno central
17
45
83
55
d a ica lia ia iza ia ria cia ca n co os cia jos ia ca E ea ca ga ra ia do ia go ia a da al cia da ael

na spa lg Ita man Su land ust ue mar Jap xi nid ran Ba olon Che CD Cor ova rue ung land Uni ven bur ston urqu rlan rtug re lan Isr
l o
o
I Po G Ze
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p
Re
Re
Nota:Los datos de Australia y Chile no est disponibles. Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo
la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la
OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus de los Altos del Goln, Jerusaln Este ni los asentamientos
israeles en Cisjordania segn los trminos del Derecho Internacional.
Fuente:OCDE (2013), Government at a Glance 2013, OECDE Publishing, Pars, <http://dx.doi.org/10.1787/
250
Figura 5.5
Impacto de las medidas de austeridad en la licitacin pblica
Porcentaje de los pases de la OCDE que respondieron
%
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
41%
38%
28%
17%
14%
14%
7%
Restricciones Centralizacin Simplificacin Medidas de

sobre gasto en
de
de los procesos austeridad
licitaciones/ adquisiciones de licitacin
fiscal sin
adquisiciones
impacto en las
pblicas
licitaciones
pblicas
Restricciones
para la
contratacin
de personal
de compras
No aplicables
(por ejemplo,
no hay medidas
de austeridad
fiscal en curso
en mi pas)
3%
Apoyo a los Descentralizacin

objetivos de responsabilisociodades a los
econmicos
gobiernos
subnacionales
Fuente:OCDE (2013), Implementing the OECD Principles for Integrity in Public Procurement: Progress
since 2008, OCDE Publishing, Pars, <http://dx.doi.org/10.1787/9789264201385-en>.
Tanto ciudadanos como empresas confan en un modelo de licitaciones limpio y efectivo. Considerando el volumen de las licitaciones pblicas, existe la
responsabilidad sustancial de los gobiernos de demostrar su competencia en
relacin con la gestin de los recursos pblicos. La persecucin de mejoras en la
eficiencia en la licitacin para lograr ahorros significativos es una de las prioridades de las iniciativas de la CORA.
Espaa estableci un rgano de compras centralizadas y promueve la
utilizacin de contratos centralizados
La licitacin pblica en Espaa est regulada por el Real Decreto 3/2011
(Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico), que adapt la legislacin espaola a las normativas en licitacin de la UE (Directiva 2004/18/
CE sobre coordinacin de procedimientos para la concesin de contratos de
obras pblicas, contratos de provisin pblica y contratos de servicio pblico).
En sus artculos 203-207, la ley autoriza la creacin de un rgano centralizado
de adquisiciones por parte del Gobierno central, las CC. AA. y las delegaciones
provinciales para centralizar la adquisicin de ciertos bienes, servicios y obras
pblicas. Hasta septiembre de 2013 la Direccin General de Patrimonio General
del MINHAP actu como rgano central de adquisiciones pblicas para la Administracin general del Estado, es decir, el Gobierno central.
Las CC. AA. de Madrid, Murcia, Navarra y la Comunidad Valenciana utilizan
regularmente el rgano central de licitacin de la Administracin general del
251
Estado para la mayora de sus propias adquisiciones. Catalua, el Pas Vasco,

Aragn y Andaluca han tenido su propio rgano centralizado de licitaciones
durante aos, mientras que las Islas Baleares y la Comunidad Valenciana estn
en la fase de lanzamiento del suyo.
La multiplicidad de rganos centralizados de licitacin puede crear algunas
duplicidades tanto para los proveedores y las administraciones, y por ello disminuir las oportunidades de crear economas de escala y bajar los precios. Consecuentemente, la CORA propone la adhesin de todos los gobiernos regionales y
del Gobierno central a un nico rgano central de adquisiciones pblicas, la
Direccin General de Racionalizacin y Centralizacin de la Contratacin. Esta
direccin fue creada por el Real Decreto 696/2013, de 20 de septiembre, para
establecer el Sistema de Contratacin Centralizada Estatal, que supone una herramienta especfica de licitacin, tambin referida como contratos centralizados,
para la compra de bienes, trabajos y servicios de uso comn como las TI, vehculos, papel o mobiliario. Aquellos que no sean adquiridos a travs del rgano
estatal centralizado de adquisiciones pblicas, las regiones pueden adquirirlos a
travs de sus propios rganos de compras.
Los rganos centrales de adquisiciones consolidan la demanda y con ello, a
travs de economas a escala, obtienen mejores condiciones y precios para los
contratos sobre bienes y servicios. Por ejemplo, en Reino Unido el Servicio de
Licitacin del Gobierno estima un ahorro durante el periodo 2011-2012 por valor
de 426 millones de libras (aproximadamente 641 millones de dlares estadounidenses), derivado de la baja de precios con motivo de las adquisiciones centralizadas (OCDE, 2013d).
En los pases de la OCDE, existe la dinmica del establecimiento de rganos
centralizados de compras para lograr economas de escala y disminuir los precios. Los rganos de adquisiciones centralizadas de la OCDE, incluyen:
2013 para centralizar los acuerdos de licitacin de bienes y servicios
comunes dentro del servicio pblico. Este nuevo enfoque centralizado
de las adquisiciones pblicas en Irlanda supone la integracin de la
poltica, la estrategia y las operaciones de licitacin en una nica oficina; el fortalecimeinto de la gestin de los anlisis de gasto y los datos;
una mayor agregacin de las compras en el marco de los rganos pblicos para obtener una mejor rentabilidad; evaluacin de los niveles de
demanda para evaluar de qu manera se puede reducir el volumen de
las demandas, adems del fortalecimiento de la gestin de proveedores
y de las categoras.
primer ministro, fue identificado como el rgano central de compras por la
Orden del primer ministro de marzo de 2011 y en relacin con 61 unidades
administrativas del Gobierno.
252
dos y compras al por mayor de bienes y servicios para todas las administraciones pblicas, especialmente la Administracin central, y para gestionar el mercado electrnico pblico para compras de bajo coste y no
estandarizadas. Espaa podra inspirarse en los recientes esfuerzos desarrollados en Italia para fusionar los diferentes rganos regionales de adquisiciones centralizadas (Cuadro 5.8).
Cuadro 5.8. Consip (Italia)
El Consip es el rgano estatal italiano de adquisiciones centralizadas (OAC), establecido en 2000 bajo la frmula de empresa estatal enteramente regida por el Ministerio de
Economa y Hacienda (MEH). Su objetivo principal es establecer acuerdos marco y
adquisiciones al por mayor de bienes y servicios estandarizados para todas las administraciones pblicas, especialmente la Administracin central, y gestionar el mercado
pblico electrnico para compras de poco valor y para las no estandarizadas.
El contexto italiano se caracteriza por una Administracin pblica altamente fragmentada: ms de 3,5 millones de empleados pblicos y casi cuatro millones de empresas
diseminadas a lo largo de los 20 millones de regiones italianas.
Ms especficamente, la Administracin pblica italiana est compuesta por 10.000
administraciones, ms de 30.000 autoridades de contratacin representadas por unos
100.000 compradores. Incluso el sistema centralizado ms eficiente no servira para
superar las barreras dispuestas por una realidad as de fragmentada.
El Cdigo Italiano de Contratacin Pblica, Ley 163/2006 (art. 33), otorga la opcin a
todas las regiones de establecer un rgano regional de compras centralizadas (CAT),
para reducir y racionalizar el gasto pblico en bienes y servicios.
La cuenta financiera para el ao 2007 introduce el establecimiento de un sistema nacional en red entre el OAC nacional y el CAT regional para armonizar los planes de licitacin nacional y regional y crear sinergias en el uso de sistemas TI dentro del rea de
adquisiciones pblicas.
Por ello, desde 2008 el sistema de licitaciones pblicas italiano ha sido caracterizado
por la coexistencia de un OAC nacional y de varios CAT regionales, dentro del marco
del sistema en red, pretendiendo:
estratgica y las iniciativas de licitacin conjunta entre los actores, adems del lanzamiento de un portal en lnea al efecto.
experiencias de los OAC y CAT existentes.

cipacin en el mercado de la licitacin pblica.
253
Por ello, la red se compone de diferentes jugadores que comparten un inters comn en
la promocin de la innovacin dentro de la Administracin pblica y, al mismo tiempo,
fomentar los recortes de gasto.
Dicha red necesariamente implica: i) la armonizacin entre los diferentes planes de
racionalizacin del gasto del OAC y de los CAT; ii) la identificacin de las sinergias
potenciales para la implementacin de mecanismos innovadores de licitacin; iii) la
difusin de una cultura de planificacin eficiente, el uso de la licitacin electrnica y
la monitorizacin de la actuacin de los proveedores, con la intencin final de aportar
valor a la propia red y a todos los actores involucrados.
Adems, una ley reciente obliga a las administraciones pblicas a utilizar un OAC para
sus necesidades de adquisiciones pblicas, bien sea el OAC nacional o el CAT local.
Esta ley ha promocionado la cooperacin dentro del marco de la red.
Una tabla que indica cundo, de acuerdo con la ley, la Administracin pblica puede o
debe utilizar el OAC nacional o el CAT, segn la dimensin de la Administracin pblica (central, local, colegio, hospital, etc.), el valor de la compra (por encima o por
debajo del umbral de la UE) y la tipologa del producto provisto, se encuentra disponible en las siguientes direcciones electrnicas: <www.consip.it/on-line/Home/articolo4212.htmly www.acquistinretepa.it/TABELLA_DAPA.pdf>.
Para finalizar, el enfoque y las caractersticas de la red permiten la coexistencia apropiada entre el OAC estatal y el CAT, as como la oportunidad, tanto para los proveedores como para las administraciones pblicas, de incluir a las administraciones locales.
Ms informacin sobre la citada red se encuentra disponible en el portal estatal de licitacin electrnica: <www.acquistinretepa.it/opencms/opencms/sistemaarete>.
Los productos o servicios esenciales objeto de licitacin por el Consip para la administracin pblica son:
-
tin de equipamientos sanitarios).
vidores, software).
bios telefnicos).
Fuentes:<www.consip.it/on-line/Home/articolo4212.htmly www.acquistinretepa.it/TABELLA_DAPA.pdf>.
254
La participacin en el marco de una oferta implica papeleo, tiempo y gastos.

Segn la Comisin Europea en su Informe de Evaluacin: impacto y eficiencia
de la legislacin sobre licitacin pblica, en los pases miembros de la UE, la
media de tiempo invertido por las autoridades y por la entidad ganadora es de
38 das (Comisin Europea, 2011).
La centralizacin en Espaa de ciertos bienes y servicios supone que las
autoridades y los postores se beneficiarn de la participacin en el procedimiento una vez que los contratos pblicos tengan un amplio alcance (para ms productos y/o ms compradores pblicos y/o para una duracin superior). Tambin,
la centralizacin servir para ayudar al establecimiento de un conjunto comn
de requerimientos y documentos solicitados a los postores. Actualmente, en algunos casos, los requisitos tcnicos y la documentacin requerida difieren entre
la Administracin central y las CC. AA. para productos y servicios similares, lo
cual se aade a los tiempos y los costes invertidos en el proceso. Por ejemplo,
para Galicia,7 la licitacin centralizada es un mecanismo ideal para mejorar la
racionalizacin y la eficiencia en el gasto pblico por medio de la obtencin de
mejores precios y la reduccin de los costes de las transacciones. Adems, mejora la eficiencia de la gestin de las adquisiciones pblicas y fomenta la competencia entre empresas, adems de la incorporacin al proceso de las pequeas
y medianas empresas.
La mayora de los rganos de compras centralizadas, como el Consip o el PPS
en Corea, disean y ponen en marcha los acuerdos marco. Los acuerdos marco
suponen una tcnica de licitacin que permite a los compradores adquirir bajo
un acuerdo paraguas preestablecido. Las directivas de la UE definen el acuerdo marco como un acuerdo entre una o ms autoridades contratantes y uno o
ms operadores econmicos, cuyo propsito es establecer los contratos de gobierno temporales que deban ser sujetos a concesin durante un periodo de
tiempo preestablecido, en particular, en relacin con el precio y, cuando fuera
oportuno, con las cantidades acordadas. Italia estima que las administraciones
pblicas obtienen ahorros en costes del 27% a travs de la utilizacin de acuerdos
marco. Para combinar los ahorros de costes con los incentivos a la innovacin
en licitaciones pblicas, el Consip lanz un contrato marco sobre Gestin de
Servicios Energticos Integrados (servicios de calefaccin, incluyendo la mejora de la eficiencia energtica, la reduccin del consumo y la prohibicin de
emisiones de CO2. Involucrando a unas 6.000 construcciones, los contratos
ejecutados tuvieron un valor estimado total de 800 millones de euros (OCDE,
2013d). En la UE, entre 2006 y 2009, el nmero de acuerdos marco se incrementaron casi cuatro veces (Comisin Europea, 2011).
Al igual que en el caso de muchos de los previstos en el ejemplo del Consip
del cuadro 3.19, la gama de asuntos normalmente cubiertos por los acuerdos
marco incluye:
7
Respuesta al cuestionario.
255
dores, software), que suelen ser el rea de productos de compra ms voluminosa.

tercambios telefnicos).
Como parte de los esfuerzos de centralizacin, Espaa puede extender el uso

de los acuerdos marco. Segn Licitacin Pblica en Europa: Costes y Eficacia
(Pricewaterhouse Cooperset al., 2011), Espaa fue uno de los miembros de la
OCDE y de la UE que menos utiliz los acuerdos marco (Figura 5.6). Merece la
pena sealar que ltimamente, Espaa ha promocionado el uso de estos acuerdos
dentro de los ministerios y ha dado a las CC. AA. la oportunidad de beneficiarse de los mismos. Los acuerdos marco han sido utilizados para colaborar con las
agencias de colocacin; para la compra de productos farmacuticos y medicacin; para la compra de TIC y otros servicios; en el Ministerio de Defensa, y
para la publicidad institucional.
El nuevo Sistema Estatal de Compras Centralizadas de la CORA se fundamenta en el uso de los acuerdos marco. Los acuerdos marco pueden ser utilizados para compras centralizadas de suministros y servicios intergubernamentales
dirigidos a armonizar los estndares de calidad de los servicios pblicos, los
procedimientos de licitacin (especificaciones tcnicas, seleccin y evaluacin
de criterios y de todos los documentos relacionados con las ofertas), as como
para establecer un precio de referencia para cada tipo de bien o servicio, obteniendo as un refuerzo de la transparencia y la eficiencia. Adems, con la referencia del precio es posible estandarizar la elaboracin del presupuesto base cero
para los consumos intermedios y las inversiones descritas posteriormente en este
captulo.
256
Figura 5.6
Nmero y valor de los avisos desarrollados a travs de los acuerdos marco,
junio de 2010
Nmero
13
2
45
40
35
30 25 20 15
% del total de avisos
10
Noruega
Suecia
Dinamarca
Pases Bajos
Repblica Eslovaca
Reino Unido
Eslovenia
Irlanda
Islandia
Blgica
OCDE 23
Francia
Finlandia
Alemania
Austria
Grecia
Repblica Checa
Estonia
Polonia
Italia
Hungra
Portugal
Espaa
Luxemburgo
Valor
28
4
10
20
30
40
% del valor total
50
60
Fuente:Basado en PricewaterhouseCoopers, London Economics and Ecorys (2011), Public procurement in

Europe: Cost and effectiveness, informe preparado para la Comisin Europea, mayo, disponible
en: <http://ec.Europa.UE/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/cost-effectiveness_en.pdf > (consultado el 18de noviembre de 2013).
Para incrementar el uso de los acuerdos marco, algunos pases como Canad
y Portugal han establecido el uso obligatorio de los acuerdos marco para algunos
bienes y servicios (Cuadro 5.9).
Sin embargo, la misin de las economas de escala puede acarrear un efecto

de estructuracin en el mercado, al favorecer a los proveedores ms grandes
proporcionando bienes estndar por medio de la utilizacin de tecnologas establecidas, y afectando a la integridad de manera parcial y negativa, por ejemplo
a travs del reparto tcito o explcito del mercado y la fijacin de precios entre
unos pocos proveedores dominantes (OCDE, 2013d). Tambin algunos pases de
la OCDE y CC. AA. como Catalua o Castilla-La Mancha han informado de
que los rganos de compras centralizadas pueden tener un impacto negativo
sobre los usuarios finales, los proveedores locales y las pequeas y medianas
empresas por su limitada comprensin de las necesidades locales.
257
Cuadro 5.9. Acuerdos marco vinculantes

En Canad, se aprob en 2005 la Iniciativa Transformacin Empresarial de Obras Pblicas
y Servicios del Gobierno de Canad (PWGSC), modificando varios aspectos del enfoque
de provisin de la agencia federal central de licitacin. Entre otros, la poltica federal de
contratacin fue modificada para utilizar el existente mandato sobre contratos marco. Antes de poner en vigor cualquier instrumento de licitacin o contratacin, las unidades federales de licitacin (tanto de la PWGSC como de cualquier otro departamento o agencia
federal) deben, en primer lugar, verificar si un acuerdo marco existente cumple con sus
requisitos. Si ello sucediera, estn obligados a utilizarlo, salvo para supuestos excepcionales, en cuyo caso deben justificarlo. El motivo de hacer vinculantes los acuerdos marco en
Canad fue asegurar los beneficios y el ahorro a largo plazo a travs de la amplia utilizacin gubernamental de este tipo de contratos.
En Portugal, el uso de acuerdos marco liderado por la Agencia Nacional de Licitacin
Pblica (ANLP) es tambin obligatorio para la Administracin central y los institutos
pblicos. El enfoque obligatorio fue elegido debido al entendimiento comn de que era
necesario promover la disciplina de uso, la estandarizacin de bienes y criterios de licitacin pblica verde, as como la racionalizacin del gasto y las medidas de ahorro.
La ANLP se fusion con la Entidade de Servios Partilhados da Administrao Pblica Portugeusa (ESPAP), en septiembre de 2012, con lo que ahora la ESPAP se encuentra a cargo de las activades de licitacin pblica del Gobierno de Portugal.
Fuente:OCDE (2013), Colombia: Implementing Good Governance, OECD Public Governance
Reviews, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.org/10.1787/9789264202177-en>.
Por todo ello, asegurar que la reforma propuesta sea exitosa es importante
para:
como estudios sobre viabilidad de productos y servicios.
centralizadas y cules sern adquiridos por las regiones.
acuerdos marco y de otros mecanismos de agregacin para los bienes y
servicios estatales centralizados, y homogeneizar los estndares de calidad
de los servicios pblicos, procedimientos de licitacin (especificaciones
tcnicas, criterios de evaluacin y seleccin y todos los documentos relacionados con la oferta), y establecer un conjunto de precios de referencia
para cada tipo de bien o servicio.
Comisin
Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) sobre el impacto
de los acuerdos marco en la competencia de mercado.
podra continuar con la licitacin relativa a la investigacin y a la recogida
258
de datos para medir el xito de la reforma y poner los resultados a disposicin pblica.
La simplificacin administrativa del proceso de ofertas pblicas puede
promover la participacin de las pequeas y medianas empresas
En 2010, el 99,8% (OCDE, 2013b) de las empresas espaolas eran pequeas
o medianas empresas 89% microempresas, 9,2% pequeas empresas y 1,4%
empresas medianas y daban empleo al 67% de la fuerza laboral empresarial
espaola.
Para promover la participacin de estas empresas en la licitacin pblica, la
CORA propone:
plataforma para contratos gubernamentales.
En Espaa, la Ley de Garanta de Unidad de Mercado y la Ley de Apoyo a
los Emprendedores y a su Internacionalizacin contiene ya importantes medidas
para la promocin de la participacin de las pequeas y medianas empresas en
la licitacin pblica. Estas medidas incluyen:
la esfera de concesiones locales como ya concedidos, para evitar la discriminacin de aquellas pequeas y medianas empresas de otras localidades.
de ofertas pblica.
De hecho, Espaa es uno de los pases miembros de la OCDE que se ha encargado ya de simplificar los procedimientos administrativos para facilitar la
participacin de las pequeas y medianas empresas en las ofertas. Adems, el
85% de los pases miembros de la OCDE han incluido medidas directamente
enfocadas a apoyar a estas empresas y asegurar unas tasas de participacin en
el modelo. Las medidas ms frecuentes que han sido implementadas incluyen el
desarrollo de formacin y seminarios para las pequeas y medianas empresas
(en el 58% de los pases de la OCDE) o la realizacin de documentacin y asesora enfocadas en las pequeas y medianas empresas y disponibles en lnea (en
el 48% de los pases de la OCDE) (Tabla 5.5).
259
Cuadro 5.10
Licitacin electrnica para empresas locales y pequeas y medianas
empresas en Italia
Italia ha dado pasos hacia el fortalecimiento de la cooperacin con los proveedores
estableciendo ventanillas de formacin para ellos (Sportelli in Rete en italiano) dentro
de las oficinas de las asociaciones de proveedores. Estas ventanillas proporcionan formacin y asistencia a las empresas locales, y particularmente a las pequeas y medianas empresas, acerca de la utilizacin de los mecanismos electrnicos de licitacin. El
proyecto consiste en una red de ventanillas de formacin a lo largo del pas donde los
expertos del Consip forman empleados de las asociaciones que subsiguientemente formarn a dichas empresas en el uso de las herramientas de licitacin en lnea.
El proyecto se orienta hacia el punto 5 del Acta Europea sobre Pequeas Empresas (LPE):
Adaptar las polticas pblicas a las necesidades de las pequeas y medianas empresas:
facilitndoles la participacin en la licitacin pblica y el mejor uso de las opciones de
ayudas de estado, as como en calidad de mejor prctica, a escala nacional, dentro del
Cdigo Europeo de Mejores Prcticas, la facilitacin del acceso de las pequeas y medianas empresas a los contratos de licitacin pblica.
Este proyecto has sido exitoso, bien recibido y utilizado por las pequeas y medianas
empresas.
Adems de la simplificacin administrativa de los procesos de oferta pblica,

Espaa puede fomentar la participacin de las pequeas y medianas empresas
en la licitacin pblica a travs de:
estas empresas, as como sobre bienes y servicios para medir el desempeo
de las iniciativas.
crditos.
260
Pas
Australia
Austria
Blgica
Canad
Chile
Repblica
Checa
Dinamarca
Estonia
Finlandia
Francia
Alemania
Hungra
Islandia
Irlanda
Israel
Italia
Japn
Corea
Luxemburgo
Mxico
Pases Bajos
Nueva
Zelanda
Noruega
Polonia
Portugal
Repblica
Eslovaca
Eslovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Turqua
Reino Unido
Estados
Unidos
261
Fuente: OCDE (2012), 2012 Survey on Public Procurement, OECD, Pars.
Otros
No aplicable, no existen
medidas especficas de apoyo a
la participacin de las
pequeas y medianas empresas
en la licitacin en el Gobierno
central
Beneficios para pequeas y

medianas empresas derivados
del tratamiento fiscal
preferente (por ejemplo,
supresin de tasas
Simplificacin de los procesos

administrativos para para la
participacin de las pequeas y
medianas empresas en ofertas
Documentacin y
asesoramiento enfocado a las
disponibles en lnea
Formacin y seminarios
impartidos en beneficio de las
Unidad especializada en
ubicada al nivel del Gobierno
central
Disposiciones legislativas o
polticas especficas (por
ejemplo, destitucin) en curso
para fomentar la participacin
de las pequeas y medianas
empresas en licitaciones
Tabla 5.5
Enfoques en curso para la promocin del acceso de las pequeas y medianas
empresas a las licitaciones pblicas en el Gobierno central
empresas en reas como la gestin empresarial, financiera, educacin y

desarrollo empresarial.
nismos de licitacin como:
Publicacin de predicciones anuales de contratos de inters para las
pequeas y medianas empresas.
Desarrollo de sistemas para asegurar el pronto pago a los pequeos y
medianos proveedores.
Reduccin del valor de los bonos de desempeo requeridos para la obtencin del contrato.
Provisin de retroalimentacin de calidad a los participantes.
Este ltimo punto se conecta con la nueva Ley de Control de la Deuda Comercial en el Sector Pblico, que obliga a los proveedores al pago en una media
de 30 das, con el objetivo de reducir los retrasos en los pagos por parte de la
Administracin pblica. Esta cuestin se desarrolla ampliamente en la seccin
sobre gestin financiera pblica.
Espaa desarrolla una Plataforma nica en Lnea de Contratos del
Gobierno
La licitacin digital se refiere al uso de las TIC para facilitar el acceso a las
ofertas pblicas e incrementar la competencia en las adquisiciones pblicas.
Adems, los mecanismos de licitacin digital pueden ayudar a reducir costes a
la Administracin al disminuir el papeleo, acortarse los periodos de pujas y
elevarse los niveles de conformidad.
El proceso se divide en dos fases: la adjudicacin y la post-adjudicacin. La
fase de adjudicacin se refiere a las actividades hasta la adjudicacin del contrato como la notificacin, el acceso electrnico, el envo electrnico, la evaluacin
electrnica o la misma adjudicacin electrnica. La fase posterior a la adjudicacin se centra en las actividades posteriores a la concesin del contrato, como la
peticin electrnica, la facturacin electrnica o el pago electrnico.
Segn la Comisin Europea (2012 2), las autoridades de contratacin y las
entidades pblicas que ya han implementado la licitacin electrnica, reportan
ahorros de entre el 5% y el 20% de sus gastos en adjudicaciones. Esto tambin
es cierto para el caso de los pases no europeos como Brasil o Mxico. Por ejemplo, al utilizar subastas electrnicas inversas para la provisin de suministros
mdicos, la experiencia del Instituto Mexicano del Seguro Social ha demostrado
que la tasa de ahorro ha alcanzado el 8,8%. Igualmente, en Brasil, el Ministerio
de Planificacin, Presupuesto y Gestin estima un ahorro del 19% en el conjunto del valor de la contratacin a travs de licitacin electrnica (aproximadamen262
te 2.400 millones de euros), que fue alcanzado por el Gobierno federal en 2012
como resultado de las pujas electrnicas.
A pesar de su potencial, los gobiernos de la OCDE no han disfrutado todava

de todos los beneficios potenciales de la licitacin electrnica. Los sistemas de
la misma continan siendo utilizados primeramente como plataformas para la
publicacin de informacin ms que como frmulas de comunicacin en ambos
sentidos con los proveedores, permitindoles enviar pujas, desarrollar subastas
inversas o recibir pagos. Mientras que la mayor parte de los pases de la OCDE
(97%) anuncian pujas en un sistema de licitacin estatal electrnico, solo el 48%
ofrecen a los potenciales proveedores la opcin de enviar sus pujas de forma
electrnica (Tabla 5.6).
Espaa est intentando incrementar el uso de la licitacin electrnica. Segn

el informe La licitacin electrnica en el sector pblico espaol: Presente y
futuro (Bertrnet al., 2011), en 2011 solo el 1% de todos los municipios estaban
usando de manera activa las pujas electrnicas y en la figura 5.7 resulta evidente que en Espaa existe un uso limitado del sistema de licitacin electrnica por
parte de las empresas. Menos del 5% de aquellas pujaban de manera electrnica
en Espaa, mientras que menos del 15% accedan a los documentos y especificaciones sobre las ofertas de licitacin. Esto puede explicarse principalmente por
dos motivos. De una parte, los postores no confan en el sistema de la licitacin
electrnica y se sienten ms seguros al continuar usando el mtodo tradicional.
De otra parte, los postores pueden no saber cmo utilizar la plataforma o la
misma puede no ser demasiado intuitiva. Algunas formas de solventar los problemas podran ser desarrollar cursos de formacin sobre el uso de la plataforma,
as como lanzar campaas de concienciacin para la promocin del uso de la
plataforma electrnica.
263
Tabla 5.6
Funcionalidades de los sistemas de licitacin electrnica
Australia
Austria
Blgica
Canad
Chile
Repblica
Checa
Dinamarca
Estonia
Finlandia
Francia
Alemania
Hungra
Islandia
Irlanda
Israel
Italia
Japn
Corea
Luxemburgo
Mxico
Pases Bajos
Nueva Zelanda
Noruega
Polonia
Portugal
Repblica
Eslovaca
Eslovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Turqua
Reino Unido
Estados Unidos
Envo electrnico de
Envo de facturas
Publicacin de los planes de
Anuncio las pujas (excluyendo
electrnicas
licitacin (segn las necesidades de
ofertas
por correo
(excluyendo por correo
previstas por los gobiernos)
electrnico)
electrnico)
S, en un sistema estatal central de licitacin electrnica

S, por medio de sistemas de licitacin electrnica de entidades especficas
de licitacin
No

gov_glance-2013-en.
264
Figura 5.7
Porcentaje de empresas que utilizaron mtodos de licitacin electrnica en 2012
Documentos y especificaciones de acceso a las pujas
Pujas electrnicas en el propio pas
Ir
Es land
lo a
ve
Is nia
la
N ndia
or
u
Fr ega
an
c
S ia
Fi uec
nl ia
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A dia
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G a
re
ci
a
%
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Por ello, la licitacin electrnica ha estado en el centro de las recientes reformas. El Plan Avanza 2 (<www.planavanza.es/Paginas/Inicio.aspx>) 2011-2015
para el desarrollo de la sociedad de la informacin en Espaa incluye objetivos
de implementacin de servicios de licitacin electrnica, particularmente para
la fase posterior a la adjudicacin, centrndose en la facturacin electrnica.
Adems, segn el artculo 334 del Real Decreto 3/2011, de 14 de noviembre
(Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico), el Comit Asesor
de Contratos Administrativos Estatales pondr a disposicin de todos los rganos de
licitacin del sector pblico una plataforma electrnica que anunciar todas las
pujas y sus resultados, as como cualquier informacin pertinente para la apertura de nuevos contratos en otros servicios complementarios de internet a este
respecto. Segn el estudio e-Procurement Measurement and Benchmarking
MARKT, la Plataforma de Contratacin del Estado (PLACE), es gestionada por
la Direccin General del Patrimonio del Estado. Las convocatorias contractuales
publicadas en la PLACE son automticamente enviadas al Boletn Oficial del
Estado (<www.boe.es>) y al Diario Oficial de la Unin Europea (DOUE). Las
Autoridades Nacionales de Contratacin estn obligadas a utilizar PLACE para
compras por encima del umbral nacional durante la fase de publicacin (solamente). El decreto sobre licitacin pblica de 2011 introdujo la obligacin para
todas las autoridades de contratacin de publicar las convocatorias de las pujas
en la PLACE para centralizar el acceso a las oportunidades de licitacin. Esto
solo ha sido implementado por una minora de autoridades hasta la fecha. Segn
el informe de la CORA, 223 de 422 entidades pblicas utilizan CORA. Actualmente, publican convocatorias contractuales en sus portales regionales y locales
(IDC, 2013).
265
Gobiernos regionales como los de Andaluca, Islas Baleares, Catalua, Ceuta, Galicia, Madrid, Melilla y la Comunidad Valenciana tienen una plataforma
de licitacin en lnea que permite una comunicacin de doble sentido a travs de
las oportunidades de publicacin de licitaciones, as como el desarrollo de actividades de licitacin como los envos, la facturacin o los pagos. Cantabria,
Castilla y Len, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Murcia, Navarra
y el Pas Vasco, de otra parte, tienen portales de contratos que solo publican
informacin. Esos portales y plataformas no estn conectados los unos con los
otros, lo que supone que un proveedor debe buscar en cada uno de ellos para
tomar conciencia de las oportunidades de licitacin existentes.
La CORA propone y refuerza la idea de tener una plataforma nica estatal

para los contratos gubernamentales. Permite a los actores econmicos acceder
a la informacin agregada sobre contratos pblicos y reduce los costes en los que
los gobiernos regionales incurren al gestionar sus portales y plataformas. Por
ejemplo, para la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha y Galicia, entre
otros, la plataforma ayudar a reducir las cargas administrativas para las pequeas y medianas empresas, incrementar la competencia y reducir el coste de
preparar y presentar las pujas. Una informacin apropiada sobre los diferentes
portales ayudara a asegurar la transparencia, proporcionar igual acceso a la
informacin para todos los proveedores y promover la competencia. Chile y
Corea han tomado acciones en este sentido (Cuadro 5.11).
Cuadro 5.11. Licitacin electrnica integrada: Corea y Chile
reano de Adquisicin en Lnea (KONEPS). KONEPS es un mercado electrnico
donde las organizaciones pblicas y las compaas proveedoras desarrollan las
transacciones. KONEPS sirve como ventanilla nica de licitacin para las empresas privadas para transacciones con las organizaciones pblicas. Se puede acceder
a toda la informacin vinculante en KONEPS, y con un primer registro inicial es
suficiente para participar en todas las pujas. Adems, todos los procedimientos de
licitacin, incluidos los contratos de las pujas, las inspecciones, los pagos de los
procesos y otros son procesados electrnicamente va KONEPS, mientras que los
documentos al respecto son intercambiados en lnea. En concreto, KONEPS se
vincula con unos 140 sistemas externos para compartir conjuntamente toda la informacin necesaria y proporcionar un servicio integral, incluida la banca por internet.
KONEPS representa un modelo de licitacin electrnica plenamente integrado, que
en 2011 permiti 288.533 pujas electrnicas. Su nivel de aceptacin y la satisfaccin de los usuarios es elevada (84,3% en 2011, aumentando de manera constante).
El KONEPS lanz un servicio de pujas por telfono mvil inteligente en 2011, que
permite a los postores buscar la informacin de las pujas en KONEPS y participar
en las mismas a travs del telfono mvil por medio de una recientemente desarrollada aplicacin segura.
266
<www.chilecompra.cl>, ha alcanzado un alto nivel de integracin entre los diferentes sistemas que gobiernan las diferentes fases del ciclo de la licitacin. Uno de los
mayores logros de tal sistema integrado es el elevado nivel de transparencia en relacin con los agentes involucrados, principalmente en relacin con la produccin
de datos precisos sobre los contratos pblicos. Entre otras cosas, esto ha generado
muchas investigaciones oficiales sobre las concesiones de contratos pblicos, fortaleciendo as el nivel general de integridad del sistema chileno. Los objetivos de
los dos sistemas de licitacin electrnica, incluida la familiaridad con el usuario
adems de la satisfaccin y la transparencia, han sido exitosamente logrados y mantenidos.
Segn la CORA, el ministerio acordar con los gobiernos regionales la publicacin de sus convocatorias de ofertas exclusivamente en la Plataforma de
Contratacin del Sector Pblico para ahorrar en los costes de mantenimiento
de las plataformas regionales. Esta iniciativa contribuir a la racionalizacin de
la reforma; si bien, algunas regiones que ya tienen sus propias plataformas han
expresado su incertidumbre acerca de cmo esto tendr impacto tanto en sus
plataformas preexistentes como en las inversiones dedicadas a las mismas.
Espaa lanzar una campaa de concienciacin para promover las plataformas
nicas, as como el centro de compras centralizadas mencionado anteriormente
(Cuadro 5.12).
Cuadro 5.12. Lanzamiento de una campaa de concienciacin

en Portugal
La Agencia Nacional Portuguesa de Licitaciones Pblicas (ANCP) lanz una campaa
de concienciacin en el momento de su constitucin en 2007, consistente en:
cos y postores, abiertas a todos. Fueron buscados y utilizados contactos a travs de
universidades, cmaras tcnicas, cmaras de comercio.
grandes o estratgicos.
poltica de dos partes: la primera con la participacin de los lderes polticos nacionales y la segunda, con organizaciones internacionales y autoridades internacionales similares.
267
proporciona asesora sobre licitacin: su misin se reconoce en todo el pas. La

ANCP fue fusionada con la ESPAP en septiembre de 2012 y ahora ESPAP est a
cargo de las actividades de licitacin pblica del Gobierno de Portugal.
Fuente:Entrevista con un revisor por parte de ESPAP para el OECD Public Governance Review of Colombia.
Una plataforma efectiva de licitacin electrnica permitir, en principio, que

se desarrollen las diferentes fases del proceso de licitacin, como el envo electrnico de la puja, la facturacin electrnica, los pedidos electrnicos o el pago
electrnico. Ambos, los proveedores y los funcionarios necesitan ser formados
en estas materias. Por ejemplo, la plataforma electrnica puede desarrollarse para
permitir la gestin electrnica de los contratos, incluyendo comunicaciones,
facturacin y pagos durante la duracin y hasta la finalizacin del contrato. La
gestin electrnica de los contratos es til para el desarrollo y la perfeccin de
la monitorizacin de los contratos, y permite una bsqueda segura y rpida
de las fases y los pagos contractuales, incluidos las enmiendas a los contratos,
los retrasos, los tiempos y el nmero de los pagos. Dado que la gestin electrnica de los contratos constituye una funcin avanzada, puede introducirse por
fases, por lo que compradores y proveedores se familiarizan gradualmente con
el uso de la plataforma y tienen tiempo para adquirir las capacidades y el personal cualificados para manejar las acciones y los requisitos relevantes. Como
ejemplo de plataforma avanzada de licitacin electrnica tenemos al KONEPS
de Corea, que cubre todos los procesos, desde el registro de proveedores hasta
la puja, la contratacin y el pago, y provee un servicio integrado (Figura 5.8).
Para asegurar el xito de la propuesta Plataforma de Contratos del Gobierno,
las iniciativas deben desarrollarse de cara a:
electrnica y la nueva Plataforma nica.
nica.
y el potencial de la Plataforma nica.
ma de Contratos del Gobierno.
268
Figura 5.8
KONEPS
Autoridades de
Certificacin
Otros sistemas
de desarrollo
Sistema PG
(KFTC)
Asociaciones
relacionadas
Autoridades de
Certificacin
Sistema
Cerebro D
Certificado de
Autenticidad
Aviso Integrado
Comisin para la
Participacin en Pujas
Datos del proveedor
Certificado de
Autenticidad
Informacin
contractual
Apertura de
la puja/
evaluacin
Contratacin
Bono de desempeo/
Bono de Garanta/
Bono de Pago Anticipado
Registro del
proveedor
Invitacin a
la puja
Puja
Registro del
proveedor
Aviso Integrado
Bono de Puja
Codificacin/
Sello de entrada
Sistema
G4C
Organizacin
Pblica (36.000)
Compaa de Seguros
Sistema
de expedicin
de clave
Compaa de Seguros
Envo/
Inspeccin/
Aceptacin
Sistema G4C
Certificado de pago
de impuestos
Pago
Transferencia electrnica de fondos

Sistema
Cerebro D
Bancos
Fuente:Chang, K.-S. (2012), Innovating public procurement through KONEPS, Servicio de Licitaciones
Pblicas de Corea, presentacin durante el evento ISSSTE: Desarrollo de una Estrategia Organizacional de Adquisiciones, 26 de septiembre de 2012, Ciudad de Mxico.
La nueva Ley de Transparencia incrementa la transparencia en la

licitacin pblica
Los ciudadanos demandan una mayor transparencia del Gobierno. La informacin sobre quin, por qu y cmo la toma de decisiones es esencial para
mantener un Gobierno responsable, mantener la confianza en las instituciones
pblicas y apoyar un nivel de competencia entre las empresas. En este sentido,
la transparencia en la licitacin pblica es crtica debido a los intereses financieros, el volumen de transacciones, y la cercana interaccin entre el pblico y el
sector privado que puede crear mltiples oportunidades para las ganancias y
prdidas privadas a expensas de los obligados tributarios.
Proporcionar un adecuado grado de transparencia a travs del ciclo completo
de licitacin pblica resulta fundamental para minimizar el riesgo de fraude,
corrupcin y mala gestin de los fondos pblicos, y para nivelar el terreno de
juego para las empresas, promocionando la competencia. La disponibilidad
pblica de informacin sobre licitacin se determina mayormente por el tipo de
informacin. Los pases miembros de la OCDE ponen disponible informacin
sobre las fases de preoferta y oferta del ciclo de licitacin, incluyendo leyes y
polticas (siempre pblicamente disponibles en 34 pases de la OCDE) y los
criterios de evaluacin y seleccin. En comparacin, pocos pases publican informacin sobre eventos relativos a la fase posterior a la adjudicacin, como la
justificacin de los contratos de concesin, las modificaciones contractuales o
la informacin que permite seguir el gasto en licitacin. Estonia, Islandia, Italia,
Japn y Corea destacan por tener disponible para el pblico casi todos los tipos
de informacin relativa a la licitacin (Figura 5.9).
269
El artculo 8 de la recientemente aprobada Ley de Transparencia, Acceso a

la Informacin Pblica y Buen Gobierno describe cul es la informacin econmica, presupuestaria o estadstica que necesita ser publicada. Por ejemplo, todos
los contratos indicativos de la duracin y de la cantidad, el proceso de licitacin
utilizado para la concesin del contrato, el nmero de participantes en la puja y
la identidad del ganador, deben ser publicados en el Portal de Transparencia
(creado por el artculo 10 de la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin
Pblica y Buen Gobierno) gestionado por el Ministerio de la Presidencia. Ello
contribuir a un mejor control financiero, una administracin pblica transparente y un escrutinio social aumentado, permitiendo acceso gratuito y libre a la
informacin en el marco de la ejecucin presupuestaria, como base del apoyo de
la supervisin por parte de la ciudadana del gasto del Gobierno.
Figura 5.9
Disponibilidad pblica de informacin sobre licitacin a nivel central, 2010
Leyes y polticas
Informacin general para postores potenciales
Criterios de seleccin y evaluacin
Adjudicacin de contratos
Asesoramiento especfico sobre los procesos de solicitud
Documentos de la puja
Programa de la licitacin para postores antes de la fecha
Justificacin del contrato obtenido para el contratante seleccionado
Modificaciones contractuales
Seguimiento del gasto en licitacin
Siempre
A veces
Bajo peticin
No disponible
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34
Nmero de pases

Sin embargo, una amplia cantidad de informacin disponible no es sinnimo

de transparencia. La informacin publicada debe servir a un determinado propsito y ser precisa, comprehensiva y comparable, as como publicada en un
formato consistente, til y manejable. La transparencia supone mucho ms que
poner una informacin a disposicin; permite un compromiso proactivo y una
alianza con la ciudadana para asegurar la rendicin de cuentas de gobiernos y
empresas. Espaa puede seguir el ejemplo del Portal de Transparencia del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) (Cuadro 5.13).
270
Cuadro 5.13
El portal de transparencia del Instituto Mexicano del Seguro Social
En 2011, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) cre un nuevo portal en lnea
(<http://compras.imss.gob.mx>), con la intencin de asegurar la rendicin de cuentas
pblica y la transparencia, adems de mejorar la comprensin del gasto del IMSS. Se
basa en la Ley Mexicana de Transparencia y se inspira en el portal de Estados Unidos
<http://usaspending.gov>. El portal de transparencia en la licitacin del propio IMSS
se orienta a una amplia audiencia pblica, presenta las actividades de licitacin pblica
del IMSS de una manera amable con el usuario, y proporciona un cuadro completo
acerca de cmo, en qu y por qu el IMSS gasta sus recursos.
Actualmente, el portal del IMSS incluye una base de datos que clasifica y proporciona
informacin especfica (por ejemplo, precio pagado y cantidad licitada) basada en el
tipo de adquisicin, servicio u obra pblica. Tambin incluye la planificacin de la licitacin y la solicitud de los documentos, as como otras informaciones relevantes.
Detalles sobre proveedores, como el valor de los contratos y el incumplimiento, estarn
disponibles en el futuro, as como la transmisin directa de las fases clave del proceso
de puja y de la posibilidad de que cada ciudadano suscriba y reciba una alerta automtica por correo electrnico sobre licitacin pblica. El objetivo es fortalecer el uso de
las redes sociales en conexin con el portal del IMSS para compartir informacin importante sobre el conjunto del proceso de licitacin, como los datos sobre los ahorros
logrados. Adems, el portal funciona como herramienta de conocimiento para actores
internos, tales como entidades locales (delegaciones) y las unidades mdicas de alta
especialidad (UMAE). Su intencin es ofrecerles informacin til, como la referencia
de los precios y las pasadas condiciones de licitacin, para mejorar la eficiencia del
proceso e incrementar la competencia.
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275
CAPTULO 6
EL DESARROLLO DE UN SISTEMA DE GESTIN DE
RECURSOS HUMANOS FLEXIBLE Y SOSTENIBLE*
Este captulo sostiene que las medidas sobre empleo pblico en curso van en la direccin correcta, pero recomienda una integracin ms profunda de dichas medidas
dentro de un modelo estratgico de Gestin de Recursos Humanos basado en un
marco de competencia conjunta incardinado dentro de un robusto sistema de evaluacin del desempeo organizativo. El captulo subraya la importancia de centrarse en
el largo plazo y de entender la plantilla como una herramienta estratgica y un
agente de cambio.
El desarrollo del servicio pblico depende de las capacidades de sus empleados. Una buena Gestin de Recursos Humanos (GRH) contribuye de manera
significativa a la eficiencia del gobierno, su capacidad para proveer eficazmente
servicios pblicos y la agilidad requerida para implementar reformas en todas
las reas de gobierno.
Las prcticas en GRH son muy trascendentes en Espaa, en tanto en cuanto
el gobierno pretende desarrollarlas en el marco de su ambiciosa agenda de reformas segn el informe de la CORA. En este contexto, el enfoque del Gobierno a
la reforma de la GRH tendr consecuencias significativas tanto a corto como
a largo plazo para el xito de las reformas y para las mejoras sostenibles del de
sempeo gubernamental.
A corto plazo, muchas de las reformas del informe de la CORA tendrn
cierto impacto sobre los empleados. Con cada cambio organizativo, existe el
riesgo de que a una bajada de la moral del empleado le siga un decrecimiento de
la productividad individual del mismo. Ello supone que se debe tomar en consi*
277
deracin inmediata la cuestin de la capacidad del empleado, la moral, el cambio

de gestin y el reconocimiento de los empleados pblicos como socios estratgicos en el marco del proceso de reforma.
Mirando al futuro, Espaa avanza desde la consolidacin fiscal a las mejoras continuas a largo plazo, se beneficia del desarrollo de un sistema de GRH
ms flexible y estratgico, para maximizar las eficiencias y permitir el adelgazamiento de un ms gil y capacitado servicio pblico capaz de proveer de
servicios efectivos a los ciudadanos. El informe de la CORA incluye un conjunto de iniciativas que, una vez implementadas, puedan fortalecer significativamente la capacidad estratgica de GRH del pas. Ello incluye iniciativas
centradas en la mejora de la movilidad y de la evaluacin del desempeo, que
estn ya siendo desarrolladas por el MINHAP, cuyo trabajo en esta rea parece prometedor. Estas iniciativas todava necesitan afinarse en el marco de una
estrategia completa de GRH e integrada dentro de una iniciativa a todos los
niveles de gobierno.
Espaa puede seguir a otros pases de la OCDE en una concepcin ms amplia del desarrollo de una gestin de la cultura del desempeo ligada a un modelo de competencias en recursos humanos, que se centre en todos los niveles,
desde los altos cargos hacia abajo. Muchos pases de la OCDE han hecho ya
avances en estas reas durante las dos ltimas dcadas. A este respecto, Espaa
se beneficia de las experiencias acumuladas y de las lecciones de aquellos pases
que han tenido que hacer transiciones similares. Mientras no hay una nica
manera de lograr una buena GRH, la experiencia de los pases de la OCDE da
indicaciones sobre los retos a cumplir por los gobiernos, y de las compensaciones
que los pases afrontan a la hora de reformar sus GRH en el gobierno.
Esta seccin considerar la agenda de reformas espaola sobre recursos humanos a la luz de las experiencias de otros pases de la OCDE en las siguientes
reas:
sostenible e incluir la GRH en las reformas administrativas.
sempeo, desde los altos cargos hacia abajo en el servicio pblico.
EL SERVICIO PBLICO ESPAOL DE HOY
El nivel espaol de empleo pblico como porcentaje de la fuerza laboral est

por debajo de la media de la OCDE, si bien ha crecido ligeramente entre 2001
(12,9%) y 2011 (13,1%).
278
El desarrollo de un sistema de gestin de recursos humanos flexible y sostenible
Figura 6.1
Empleo en el conjunto de la administracin como porcentaje de la fuerza laboral,
2001 y 2011
2011
2001
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%
35
30
25
20
15
10
5
0
Espaa est muy descentralizada en trminos de nivel de empleo, con una

amplia mayora de los empleados pblicos (80%) en el nivel subestatal. Este
proceso de descentralizacin se ha sucedido muy rpidamente. En 1982, las CC.
AA. no existan virtualmente y desde 1982 a 2012 crecieron en mltiplo de
treinta, mientras que la Administracin central solo se redujo a un cuarto de su
tamao durante el mismo periodo (CORA, 2013). La figura 6.2 demuestra que
la transicin espaola entre 2001 y 2011 fue mucho ms grande que en ningn
otro pas de la OCDE, en funcin de la proporcin de plantilla que trabajaba a
escala central, que fue reducida en casi una mitad. Esto es significativo, dado que
gran parte de la reforma en recursos humanos desarrollada a escala del nivel central solo tendr impacto si es adoptada tambin por las CC. AA. y el nivel local.
279
Figura 6.2
Cambio en el nmero de empleados de la Administracin central, 2001 y 2011
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
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2001
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2011
Las estructuras y los procesos de gestin de los recursos humanos han cambiado poco en Espaa desde 1984. Sin embargo, en 2007, la nueva Ley sobre el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP) fue introducida para definir
el estatus de los empleados pblicos en el Gobierno central, las CC. AA., los gobiernos locales, las agencias especiales y las universidades. Esta ley obtuvo una
extendida aceptacin dentro del espectro poltico, debido en parte al proceso que
permiti la participacin de representantes de las CC. AA., las administraciones
locales/municipales, los sindicatos del sector pblico y otros actores. La ley se
fundamenta en los principios de servicio, equidad, objetividad y transparencia.
Apoya el desarrollo de las plantillas y refuerza la centralidad de la negociacin
colectiva y de la participacin de los empleados. Sus objetivos principales son:
todos los empleados pblicos.
basados en los productos ms relevantes del servicio pblico.
cuestin de la complementariedad de los pagos a la discrecin de cada
administracin.
jetivos claros e incentivos, centrados en los resultados.
Si bien fue ambiciosa hasta su lanzamiento, la implementacin de esta ley de

2007 se ha parado. La ley de 2007 proporciona unos estndares mnimos en
280
todos los niveles de Gobierno; sin embargo, las iniciativas que requeran inversiones, incluido el desarrollo de sistemas de evaluacin del desempeo, no han
prosperado.
Con la crisis muy presente, las medidas de austeridad se han convertido en
una cuestin de gran importancia en la agenda poltica desde 2011. Estas medidas de austeridad incluyen la completa congelacin de la contratacin entre 2012
y 2014 (0% de tasa de reposicin, excepto para los servicios esenciales, para los
que se aplica el 10%), una reduccin en el nmero de das libres por motivos
personales, una modificacin de los criterios de elegibilidad para la incapacidad
temporal para trabajar, un incremento de la edad de jubilacin de los 65 a los
67 aos (con un periodo de transicin de 14 aos), una extensin del horario
laboral hasta las 37,5 horas/semana y algunas otras medidas para evitar el absentismo y reducir el gasto en empleo. Las medidas de austeridad han supuesto
una reduccin de 374.800 empleados pblicos en todos los niveles de Gobierno,
desde el tercer trimestre de 2011. El 66% de esas reducciones han sido en contratos temporales y la mayor parte de las mismas se han dado a escala de las CC.
AA. (Gobierno de Espaa, 2013).
Siguiendo en este contexto, el informe de la CORA contiene un conjunto de
postulados explcitos sobre la intencin de modernizar los enfoques y los sistemas de la GRH que, en el caso de ser lograda, fortalecera la capacidad de la
administracin pblica de gestionar sus recursos humanos de manera ms estratgica y efectiva. Estas intenciones declaradas incluyen, entre otras, la mejora de
las carreras profesionales, una mejor ligazn entre recursos y demanda, desarrollo de mecanismos consistentes de evaluacin del desempeo, mejorar la movilidad interna e interadministrativa, la mejor coordinacin de las oportunidades
en formacin. Estas iniciativas, aun siendo plausibles, necesitarn tanto del largo
plazo como de una perspectiva integrada.
De manera ms inmediata, sin embargo, la CORA puede tener un impacto
en los trabajadores como resultado de la reestructuracin del sector pblico con
motivo de la citada destruccin de empleo. Las implicaciones de esas reducciones se consideran primeramente en esta seccin.
LOGRANDO LOS RETOS A CORTO PLAZO EN RECURSOS HUMANOS
DEL INFORME DE LA CORA: REDUCCIONES SOSTENIBLES DE
PUESTOS DE TRABAJO Y REFORMAS ADMINISTRATIVAS
Las reformas de la CORA buscan reestructurar significativamente varias
entidades del sector pblico para reducir las duplicidades y racionalizar la administracin espaola en sus mltiples niveles de Gobierno. Estas suponen reformas de las cuestiones GRH en el corazn de su implementacin, desde que la
racionalizacin de las funciones administrativas y de las reformas estructurales
inevitablemente tiene un impacto en los trabajos de los empleados. Por ello, el
281
xito de estas medidas depender de la calidad del cambio de las estrategias de

gestin sobre el empleo, incluida la comunicacin, el compromiso y la formacin
(Huerta Melchor, 2008).
Lograr los ambiciosos objetivos de las reformas de la CORA requerir que
los empleados se sientan parte del proceso de cambio y por ello sern apoyados
durante esta transicin. Si este no fuera el caso, la fatiga de la reforma supondra
una reduccin de la moral de los empleados y la subsecuente prdida de productividad de los trabajadores. En entrevistas dirigidas por la OCDE como parte de
este informe, los sindicatos sealaron que el riesgo de que algo as pasase era
significativamente elevado.
Asegurando reducciones sostenibles
Tal y como se discuti en el captulo 2, el Gobierno de Espaa se ha embarcado en un proceso de estricta consolidacin fiscal y, como resultado, el pas ha
reducido su fuerza laboral en 374.000 trabajos desde el tercer trimestre de 2011.
Ello es muy significativo tanto en cantidad como en velocidad. Y aunque esta
reduccin represente una vuelta a los niveles de empleo anteriores a la crisis,
Espaa debe ver cuidadosamente el impacto de esas polticas de recortes y su
sostenibilidad, a la luz de la transformacin general de la agenda y de los objetivos estratgicos a largo plazo.
Si una organizacin tiene dimensiones ptimas (por ejemplo, sin exceso de
trabajadores), cualquier recorte de plantilla debe estar idealmente ligado a una
ganancia de productividad real o a un cambio de la manera en la que una organizacin desarrolla su negocio. Alternativamente, un gobierno puede tambin
recortar plantilla con motivo de actividades o servicios que explcitamente se
dan por terminados. Las recientes reducciones de plantilla en Espaa estn ampliamente justificadas en trminos de correccin de la expansin previa. Ello
suscita preguntas acerca de los condicionantes que propiciaron esa expansin,
cmo aquellos han cambiado y si y dnde ello ha provocado un sobredimensionamiento. En ese caso, el desafo consiste en implementar reducciones concretas
para identificar y eliminar redundancias donde se demuestra su existencia, minimizando con ello las dificultades indebidas sobre unas amplias condiciones de
trabajo y manteniendo la capacidad de proveer servicios pblicos.
La experiencia de la OCDE demuestra que la congelacin generalizada de
contrataciones es uno de los enfoques ms negativos para la reduccin de dimensiones, a pesar de su lgica. Ello sucede porque cualquier reduccin de plantilla
derivada de esta poltica no puede alinearse estratgicamente con las prioridades
u objetivos en los que los recortes estn ms justificados. En cambio, s ser
lgica en los lugares donde la desercin de la plantilla es ms elevada, lo que
implicara una discordancia entre la capacidad de la plantilla y las reas prioritarias para el Gobierno.
282
Los riesgos relacionados con esa estrategia de recortes discordantes son dos.
Primero, existe un riesgo de perder plantilla en reas entendidas como estratgicamente prioritarias mientras que otras reas permanecen sobredimensionadas.
Por ejemplo, si las jubilaciones y deserciones tienen ms incidencia en los puestos cara al pblico que en los de oficina, ello puede implicar una disminucin de
la calidad del servicio como resultado de la congelacin de contrataciones, en
tanto que las oficinas administrativas, con mayor potencial para la ganancia en
productividad, afrontaran una menor presin por parte de la reforma.
En segundo lugar, si los recortes no se vinculan con los actuales incrementos

de productividad, disminucin de las actividades de la Administracin o despidos
reales de empleados, tendrn un efecto asfixiante sobre las organizaciones. Ello
reduce la habilidad de las organizaciones para formar al personal y supone que el
personal remanente se sienta sobrecargado, erosionndose la moral de la plantilla
y amenazando su productividad. La experiencia en los pases de la OCDE demuestra que, cuando el crecimiento econmico se recupera, existe la tendencia de
compensar las vacantes perdidas en esos casos, revirtiendo los ahorros obtenidos
por los recortes y conllevando costes de contratacin y de formacin significativos.
Para que Espaa se asegure de que sus reducciones de plantilla sean sostenibles a largo plazo, se requiere algn pensamiento estratgico a todos los niveles
sobre la distribucin de la fuerza laboral, las prioridades y las actividades de la
Administracin, as como el mejor enfoque para los recortes. Dado que los nmeros globales del conjunto de la Administracin espaola no son superiores a
los de la media de los pases de la OCDE, sera til dar pasos hacia la contratacin continua en ciertas reas estratgicas para asegurar la puesta en forma del
personal y reducir los riesgos de sobrecarga de la plantilla remanente. Sera
prudente continuar invirtiendo de forma significativa en formacin y desarrollo
para asegurar que la plantilla remanente est equipada para funcionar ms productivamente y se sienta apoyada en el marco del proceso de transicin.
Cuadro 6.1
Lecciones sobre experiencias de reestructuracin de la poblacin
activa en otros pases de la OCDE
1. Las implicaciones de la fuerza laboral en cualquier reforma del servicio pblico
deben ser consideradas y planeadas desde el inicio, tanto en trminos de recortes
anticipados de plantilla o reubicaciones como en trminos de gestin del cambio
para minimizar la perturbacin, proteger la capacidad y la continuidad del servicio,
y evitar en lo posible la prdida de confianza o la erosin moral.
2. Las medidas de reduccin de la fuerza laboral y de reubicacin no deben ser independientes sino parte de reformas ms amplias. Aparecen como mbito para hacer
283
un mejor uso de la combinacin de instrumentos para gestionar la fuerza laboral,

particularmente a travs de una mejor integracin de los instrumentos de GRH
como la planificacin sobre la fuerza laboral, las estrategias sobre capacidades o
el rediseo del trabajo con instrumentos de elaboracin del presupuesto, como
recortes automticos de productividad, gestin del desempeo y revisiones de los
programas de gasto.
3. La utilizacin de una combinacin de instrumentos puede ayudar a reducir las desventajas asociadas con cualquier instrumento. Por ejemplo, las revisiones de gasto
pueden ayudar a recortar objetivos, instrumentos que conducen a mejoras sobre la
productividad en curso pueden reducir la necesidad de recurrir a recortes ad hoc, inversiones en la renovacin de capacidades y apoyo en la redistribucin de la plantilla
pueden preservar capacidades y mantener la confianza en la moral de los empleados.
4. Mientras que los pases parecen continuar con reformas para mejorar la productividad y capacidad del servicio pblico incluso durante la implementacin de recortes,
esto, de hecho, supondr un equilibrio difcil de lograr. Existe el riesgo de que el
enfoque pase a ver a la plantilla como un coste ms que como una herramienta.
El reto consiste en implementar mejoras en la productividad laboral para reconocer
el equilibrio entre costes y calidad y continuidad del servicio. Para los servicios del
Gobierno, la continuidad del servicio es un valor central relacionado con la confianza ciudadana en el Gobierno y en la administracin pblica.
5. La planificacin sobre la poblacin activa es un instrumento infrautilizado en muchos pases, aunque algunos hayan desarrollado sofisticados sistemas para vincular
la planificacin de la fuerza laboral con la gestin de la planificacin estratgica, la
elaboracin del presupuesto y la evaluacin de las polticas pblicas.
6. Otros instrumentos que permanecen infrautilizados son la evaluacin de las capacidades futuras y los requisitos de capital humano, y el desarrollo de estrategias e
instrumentos para canalizar las futuras necesidades (estrategias de capacitacin,
estrategias de seleccin, gestin de la competencia, polticas de GRH que apoyen la
innovacin, desarrollo de lderes).
7. Parece existir un mbito considerable en algunos pases para hacer las provisiones
en el servicio pblico de GRH y empleo ms flexibles al objeto de apoyar la adaptacin de la fuerza laboral. La crisis puede ofrecer una ventana de oportunidad para
las reformas. Los gobiernos tienen que asegurarse, sin embargo, de que al perseguir
la flexibilidad no minen las reglas de GRH que impiden el patronazgo y la corrupcin.
8. Una reduccin a gran escala es la opcin ms problemtica para un ajuste de fuerza
laboral. Las evaluaciones han subrayado una variedad de efectos negativos sobre la
capacidad de la fuerza laboral, as como sobre la confianza y la moral, y cuestionaron la sostenibilidad a largo plazo de las reducciones de plantilla logradas de esa
manera. Los ciudadanos pueden tambin perder la confianza en el Gobierno si el
adelgazamiento mina la continuidad de los servicios. Si los gobiernos entienden
que no tienen ms opciones que embarcarse en esos programas, necesitan estar al
tanto de esos riesgos y dar los pasos para minimizar los efectos adversos. La experiencia sugiere que la atencin a la gestin de los aspectos humanos (para la plantilla restante tanto como para la saliente) y el uso de planificacin estratgica para
evaluar los requisitos de la fuerza laboral antes de implementar los recortes suponen elementos esenciales a este respecto. Un enfoque diferenciado a las reducciones de plantilla parece preferible que recortes globales.
284
9. La congelacin de las contrataciones probablemente suponga el enfoque ms daino de la racionalizacin, porque resulta indiscriminada y limita la habilidad de las
organizaciones de reestructurarse y recapacitarse. Adems, como tienden a extenderse, el impacto negativo en la moral de la plantilla y en los gestores, as como en
la capacidad de proveer servicios, resulta significativo.
10. Los acuerdos sobre redistribucin en el contexto de las reducciones de plantilla
pueden ayudar a retener capacidades y experiencia y adems gestionar aspectos de
las relaciones industriales derivados de la reduccin de tamao. Quedan todava
ms medidas por tomar a fin de romper con las barreras hacia la redistribucin y la
movilidad para apoyar la reestructuracin de los servicios y la ptima utilizacin de
las capacidades.
Fuente:OCDE (2011), Public Servants as Partners for Growth: Toward a Stronger, Leaner and
More
Equitable
Workforce,
OECD
Publishing,
Pars,
http://dx.doi.
org/10.1787/9789264166707-en
INSERTANDO CONSIDERACIONES DE GESTIN DE RECURSOS

HUMANOS EN LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
En el pasado, los pases de la OCDE tendieron a implementar las reformas
sobre recursos humanos como iniciativas unitarias, mientras que otras reformas
ms amplias de la gestin pblica no tenan necesariamente que incluir cambios
en recursos humanos. Ello cre dificultades en la implementacin de las reformas
e inconsistencias entre las reformas en recursos humanos y otras reformas en
reas como la elaboracin del presupuesto, la evaluacin del desempeo o la
consolidacin fiscal.
Las reformas de la CORA presentan retos similares. El informe de la CORA
contiene una gama de medidas que tendrn un impacto significativo en GRH
ms all de los recortes, como los derivados de la reestructuracin de las organizaciones o la reduccin de las duplicidades y los procesos de reforma. La
plantilla ser central a todas esas medidas y constituir el factor determinante
para la calidad de su xito.
Recientemente, muchos de los pases de la OCDE han vinculado mejor las
reformas en GRH con la gestin general y el cambio de agenda de las organizaciones. Una de las lecciones aprendidas de los pasados 20 aos de reformas en
los pases de la OCDE es que no puede haber una reforma gubernamental sin un
nfasis en GRH. Desde que todas las reformas en la gestin de los asuntos gubernamentales requieren la involucracin de la plantilla, todas las reformas deben
incluir un componente sobre cmo mejor gestionar la plantilla en el contexto de
otras reformas. La fuerza laboral est hoy considerada como un recurso estratgico que debe evolucionar al igual que evolucionan las prioridades de las organizaciones, y sus actitudes hacia una gestin ms amplia de la reforma son vistas
como cruciales y como algo que debe ser exitosamente gestionado.
285
La experiencia en la reforma amplia de la gestin pblica muestra que no

tomar en cuenta o infravalorar la importancia de los recursos humanos puede
cercenar los esfuerzos de la reforma o crear efectos indeseados. Por ejemplo,
la falta de flexibilidad en la gestin de la plantilla ha creado, en ocasiones,
dificultades en la implementacin de la gestin del desempeo en pases como
Blgica, Francia o Irlanda. En algunos casos, por ejemplo, la creacin de agencias para fomentar la capacidad administrativa o/y incrementar la flexibilidad
para incrementar la respuesta a las cuestiones polticas ha supuesto tambin
el desarrollo de pequeos y cerrados sistemas paralelos de servicios pblicos,
que minan la perspectiva y la movilidad del conjunto del gobierno (por ejemplo Irlanda, segn OCDE, 2008). Mucho se parece a la actual situacin de
Espaa, donde una rpida descentralizacin de responsabilidades, presupuestos
y plantillas a las CC. AA. ha llevado a la duplicacin de recursos en diferentes
reas de la provisin de servicios, la reduccin de la movilidad de las plantillas
y el resultado de unas administraciones pblicas fragmentadas a lo largo
del pas.
La gestin estratgica de la plantilla actual debe ser la mxima prioridad para
asegurar que los empleados se vinculen y se apoyen en la transicin, y que la
plantilla correcta, con las capacidades necesarias y trabajando en las prioridades
exactas tras la transicin, sea completa. La figura 6.3 muestra cmo Espaa
puede no tener ahora las herramientas correctas a disposicin para permitir esta
alineacin estratgica.
Figura 6.3
Utilizacin de prcticas estratgicas de GRH en el Gobierno central
Indicador compuesto
Media de la OCDE a 31 pases
A
us
Re C trali
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Ru a
sa
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
Fuente:OCDE (2011), OCDE Government at a Glance 2011, OECD Publishing, Pars, <http://dx.doi.
org/10.1787/gov_glance-2011-en>
286
En el contexto de los grandes cambios que afronta la Administracin pblica

espaola, la plantilla debe entenderse como una herramienta estratgica y un
socio de cambio. La negociacin de las reformas en GRH con los sindicatos como
parte de la cuenta salarial general puede aadir una significativa legitimidad a
las reformas de los programas y otorgar a los sindicatos la oportunidad de convertirse en agentes previsores de la modernizacin del servicio pblico. Este fue
el enfoque desarrollado por Irlanda. En conversaciones con representantes de los
sindicatos que se realizaron como parte de esta revisin, qued claro que un
conjunto de sindicatos percibe que el proceso de desarrollo de la CORA proporciona oportunidades insuficientes para contribuir de manera sustancial a las
reformas, mientras que demostraron su compromiso para entablar amplios acuerdos estratgicos, los cuales pueden constituir una importante herramienta para
el proceso de implementacin.
Dados los altos niveles de estrs laboral detectados por la OCDE gracias
a varias fuentes, Espaa hara bien, como mnimo, en continuar priorizando
la inversin en formacin e involucrar a su personal a travs de diferentes
canales dentro de un dilogo genuino que asegure la informacin sobre la
motivacin de los cambios y los resultados esperables, y tengan la posibilidad
de aportar su propia retroalimentacin en los casos apropiados. Los sindicatos
del sector pblico, como representantes de los empleados, pueden encontrarse en una buena situacin al comienzo. Los pases de la OCDE han aprendido
progresivamente a acompaar amplias iniciativas de reforma con medidas
sobre recursos humanos. Un buen ejemplo es el portugus (Cuadro 6.2), que
se ha centrado en unos pocos temas principales para la reforma del empleo
pblico en el contexto de una amplia reforma de la Administracin pblica.
Este proceso no ha tenido lugar con rapidez, sino que ha requerido de aos de
diseo, debates, propiedad de los edificios y negociaciones con los sindicatos.
A travs de este debate a largo plazo, el gobierno ha gestionado la implementacin de una estrategia centrada en temas coherentes con prioridades claras
y los cambios necesarios en materia de gestin del sistema de recursos
humanos.
Las conclusiones a extraer de las experiencias de los pases de la OCDE
implican que Espaa necesita considerar sus reformas en GRH como indicadores para apoyar las reformas en otras partes de la administracin pblica. Con
unas reformas de la CORA centradas primordialmente en incrementar la eficiencia y reducir las duplicidades, la porcin de GRH no debe ser considerada como
una reforma unitaria, sino como un componente central que permitir al Gobierno cumplir con esos ambiciosos objetivos. Dicha posicin estratgica debe ser
desarrollada dentro del enfoque de la CORA a la GRH.
287
Cuadro 6.2
Cambios recientes en la gestin pblica en Portugal
La modernizacin de la administracin pblica es vista por el gobierno portugus
como una pieza esencial de la estrategia de crecimiento econmico del pas. Se ha
centrado en:
La reestructuracin de la Administracin central del Estado, con un programa denominado PRACE, que pretende mejorar la calidad de los servicios pblicos, descentralizando funciones a las administraciones locales, reduciendo los servicios
pblicos de la administracin directa y de los institutos pblicos (racionalizacin de
sus estructuras centrales), as como de sus recursos, incluida la plantilla.
Reforma del servicio civil.
Modernizacin y simplificacin de la regulacin (Mejor Regulacin y SIMPLEX).
Modernizacin y gestin pblica (creacin de la posicin del controlador financiero de las reas ministeriales para reforzar el control de la implementacin presupuestaria de servicios; establecimiento de la gestin patrimonial y de las propiedades estatales).
Desarrollo de una administracin electrnica (Plan Tecnolgico del Gobierno;
creacin del Sistema Estatal de Certificaciones Electrnicas).
Para reestructurar y racionalizar los servicios, se han establecido procedimientos que
incluyan tanto a los funcionarios como a los contratados laborales dentro de un esquema especial de movilidad. Estos trabajadores pueden ser, bien reasignados a otro servicio, temporal o indefinidamente, bien continuar sus funciones en cualquier servicio,
tambin temporal o indefinidamente. La formacin resulta capital para posibilitar la
continuidad en servicios diferentes.
En relacin con los cambios en el sistema del servicio civil, el nuevo sistema de empleo
est dividido entre un sistema de nombramientos, para funciones con los poderes de la
autoridad pblica, y de contratos de empleo en funciones pblicas, para las restantes
funciones. La mayor parte de los empleados pblicos tendr entonces ahora un contrato con su administracin pblica, que ser por lo general un contrato laboral.
La revisin de la carrera actual y del sistema de remuneracin pretende reducir drsticamente el nmero de carreras existentes (1.460 antes de la reforma), simplificar su
estructura y relatar el avance y la promocin profesional de los empleados pblicos, as
como sus remuneraciones por desempeo.
Un esquema de pago nico se ha establecido con 115 pasos/fases de pago. Las remuneraciones como suplementos han sido racionalizadas y acordadas con base en el cumplimiento de las funciones segn las condiciones de demanda. Este nuevo sistema permite una mayor flexibilidad en cuanto al establecimiento de la remuneracin. La
determinacin del nivel de remuneracin se negocia por escrito entre los trabajadores y
los altos cargos del servicio para empleados con contratos laborales (para los nombramientos, la escala de remuneracin se publica con anticipacin).
La promocin en la carrera y el cambio de escaln salarial se basa en la evaluacin del
desempeo segn la asignacin presupuestaria disponible.
288
La actual evaluacin del desempeo tambin ha sido revisada. En el nuevo sistema

integrado de gestin y evaluacin en la administracin pblica, por primera vez, una
evaluacin de la unidad de servicio ser realizada junto con aquellas de los gestores al
nivel superior y a los niveles intermedios del resto de la plantilla, facilitando el coherente ajuste del desempeo tanto en los servicios como en la propia plantilla. Dentro del
marco de la cualificacin en recursos humanos de la Administracin pblica se ha dado
prioridad al desarrollo del Programa Operativo de la Administracin Pblica (POAP),
centrndose en la formacin de gestores y de altos cargos, y en la formacin para el
apoyo a la movilidad y a la reanudacin de actividades en otros sectores, as como en
formacin inicial.
Los procedimientos para la designacin y el cese de la plantilla de gestin de la administracin pblica tambin han cambiado. Solo los altos cargos cesan automticamente
cuando existe un cambio de gobierno. Se han introducido concursos simplificados
abiertos para los puestos de gestin intermedios.
A este nivel, tambin se han introducido otros cambios que incluyen el establecimiento
de cursos de formacin apropiados para gestores de la administracin pblica, la creacin del cuadro de misin, que desarrolla estndares especficos para las funciones de
aquellos gestores relevantes para la evaluacin de cmo esas funciones son desempeadas; la posibilidad de emplear gestores externos en ausencia de solicitantes apropiados; la clarificacin de las incompatibilidades y de los conflictos de inters en el servicio pblico.
En relacin con la proteccin social, los estndares de proteccin social del servicio
civil (y de 32 regmenes especiales) han sido armonizados con aquellos de la proteccin general social respecto a las condiciones de la jubilacin y al clculo de las pensiones. La edad de jubilacin ser progresivamente aumentada hasta los 65 aos en
2015, y la jubilacin anticipada, aunque sea posible, no ser alentada.
Se introduce el factor de sostenibilidad. Vincula el clculo de las pensiones al incremento
en la media de esperanza de vida, por ejemplo el nmero de aos que un trabajador puede
esperar beneficiarse de la pensin. Para converger con el factor de sostenibilidad, el empleado debe trabajar algunos meses despus de la edad de 65 aos, descontar una pequea cantidad durante algn tiempo o aceptar una reduccin en su pensin.
Desde 2009, todos los empleados pblicos estn sujetos a una deduccin adicional del
1% de su salario que revierte en el fondo de desempleo, para garantizar el derecho a las
prestaciones por desempleo en el caso de la prdida del trabajo.
Fuente: Presentacin del delegado portugus en el encuentro anual de la OCDE Public Employ
ment and Management Working Party, 2008; pgina web de la Direccin General (Portuguesa) de Administracin y Empleo Pblico, <www.dgaep.gov.pt/eng>.
CENTRNDOSE EN EL LARGO PLAZO: CAPACITACIN PARA

GESTIONAR EL DESEMPEO DESDE LOS ALTOS CARGOS HACIA
ABAJO
Adems del impacto sobre los recursos humanos debatido anteriormente, el
informe de la CORA contiene un nmero explcito de declaraciones para mo289
dernizar los enfoques y los sistemas de GRH, que, en el supuesto de xito, pueden fortalecer la capacidad de gestionar sus recursos humanos de manera ms
estratgica y eficiente. Las intenciones declaradas incluyen, entre otras, la mejora de los planes de carrera, la mejor vinculacin de recursos y demanda, el desarrollo de mecanismos de evaluacin del desempeo consistentes, la mejora de
la movilidad interna e interadministrativa y la mejor coordinacin de las oportunidades en formacin.
Mientras que esas intenciones ponen a Espaa en la direccin correcta, todava queda trabajo, ya que deben ser desarrolladas dentro de la estrategia de GRH.
Se sugiri en un conjunto de entrevistas realizadas por la OCDE para este informe que esas declaraciones de intenciones no varan significativamente de las
subrayadas en el EBEP de 2007. El impulso y el liderazgo de la CORA suponen
una excelente oportunidad para implementar tales ambiciosas reformas ahora,
dados los mnimos progresos observados en esas reas desde que se aprobase la
ley en 2007.
Para esto, resulta esencial integrar esas medidas entre ellas y con otros procesos administrativos. Siguiendo los ejemplos de algunos pases exitosos de la
OCDE, Espaa puede beneficiarse enormemente al configurar sus sistemas de
GRH de manera integrada centrndose en insertar una cultura de la gestin del
desempeo. Espaa puede hacer uso de tal logro para mejorar los resultados en
muchas reas, incluyendo el ajuste estratgico de recursos, la movilidad de la
plantilla, la formacin y los diseos de carreras. Mientras que estos son objetivos
a largo plazo que requieren muchos aos para su desarrollo e implementacin,
un claro mensaje desde el MINHAP (en relacin con los pasos tomados para
desarrollar los sistemas y una buena estrategia de compromiso que atraiga empleados al proceso de diseo) puede tener impactos positivos ms inmediatos,
mejorando la moral del empleado y recobrando la confianza en el impulso de la
reforma. Adems, dado el alto nmero de empleados pblicos al nivel de las CC.
AA., el Gobierno central debera analizar a las propias CC. AA. para identificar
las buenas prcticas estratgicas de GRH que son valiosas y considerar su utilizacin a escala nacional. Las CC. AA. de Asturias y Galicia parecen haberse
constituido en lderes de los programas de evaluacin del desempeo, pudiendo
ser capaces de proporcionar experiencias tiles y lecciones aplicables al proceso
de la CORA.
La siguiente seccin presentar la experiencia de pases de la OCDE en el
desarrollo de la gestin del desempeo derivada de los procesos de gestin de la
competencia y de la gestin del desempeo de los propios gestores.
Construyendo una cultura del desempeo
La cuestin del desempeo ha sido una de las reas principales de enfoque
en la gestin de plantillas en los pases de la OCDE durante los pasados 20 aos.
290
La CORA, y la ley de 2007 que la precedi, apuntaron la intencin de desarrollar

sistemas de evaluacin del desempeo del personal de la administracin. Esto
debe ser considerado como parte de un sistema de gestin del desempeo ms
amplio, junto a otros elementos de GRH estratgica incluidos el proceso de seleccin, el desarrollo de la plantilla, los pagos y los incentivos de carrera. Los
datos de la OCDE demuestran que Espaa tiene un amplio margen de crecimiento en el marco de la estratgica cultura de GRH y dentro del Gobierno central
(vase la figura6.4).
La gestin del desempeo es particularmente relevante en un modelo de

sector pblico de carrera como el espaol, en el que los funcionarios pblicos
son reclutados al inicio de sus carreras por medio de tests estandarizados (cuadro
6.3). En tanto en cuanto muchos de esos funcionarios pblicos buscarn su promocin hasta eventualmente obtener puestos de direccin, en su gestin del
desempeo pueden ayudar al desarrollo de la plantilla y asegurar que, conjuntamente con el Gobierno, diseen las capacidades necesarias para apoyar su xito.
Cuadro 6.3
Sistema de empleo pblico basado en la carrera vs. cargo
Tradicionalmente, se pueden identificar dos tipos principales de sistemas de empleo en
el servicio pblico en los pases de la OCDE. Ningn pas utiliza en puridad uno u otro,
pero pueden ser ubicados a lo largo de la escala, con Espaa ms cerca del modelo de
carrera (figura 6.4):
En el sistema de carrera, los funcionarios pblicos son reclutados al inicio de sus
carreras y promovidos a posiciones de mayor responsabilidad una vez demostrada
su competencia. Los procesos de seleccin competitiva interna aseguran el mrito
y existe una limitada posibilidad de acceder al servicio pblico a mitad de carrera.
En el sistema de cargos, todos los puestos estn abiertos a la competicin, a travs
de un proceso de seleccin externo o de una competicin interna, y no hay generalmente una serie de grados de promocin preestablecidos. Existe, sin embargo, una
escala salarial ajustada a cada uno de los puestos, con lo que los empleados pueden
progresar en funcin de su desempeo.
Fuente:OCDE (2010), OCDE Survey on Strategic Human Resources Management in Central/
Federal Governments, OECD, Pars.
291
Figura 6.4
Tipos de modelos de procesos de seleccin utilizados en el Gobierno central
P.B.
AUS
ISL
SUE
NZL
POL
NOR
FIN
SUI
EST
GBR
HUN
SVN
EE.UU.
AUT
DIN
CAN
MEX
BEL
RCHE
COR
IRL
ISR
SVK
ITA
CHL
JAP
ESP
FRA
ALE
POR
TUR
GRC
Sistema de
empleo
basado en la
carrera
Indicador compuesto
BRA
RUS
UCR
Sistema de
empleo
basado en el
cargo
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
Fuente:OCDE (2010), OCDE Survey on Strategic Human Resources Management in Central/Federal
Governments, OECD, Pars.
La experiencia de los pases de la OCDE demuestra que la gestin del de

sempeo de los trabajadores se fortalece si se vincula a la gestin del desempeo
a escala organizativa. La gestin del desempeo debe vincularse a la gestin de
las personas con objetivos y estrategias organizativas y, en ltimo lugar, con los
programas y objetivos del gobierno. Todo ello puede ir en cascada, al tiempo que
los altos cargos rinden cuentas a travs de un marco centrado en los resultados y
ligado a los objetivos de la organizacin. En el nivel de los equipos y de los ciudadanos, la gestin del desempeo pretende motivar a los empleados, estableciendo objetivos del desempeo dentro del marco de los objetivos organizativos y las
estrategias, y utilizando la evaluacin del desempeo para su mejora y para la
identificacin de las capacidades que requieren un desarrollo ulterior.
Integrando el desempeo en GRH con la gestin de competencias
En los pases de la OCDE, la gestin de competencias ha sido utilizada como
frmula para integrar la funcin de GRH con los objetivos organizativos comerciales, as como para integrar las partes componentes de la propia funcin de
GRH (por ejemplo procesos de seleccin, prueba, induccin, promocin, formacin, desarrollo, gestin del desempeo, disciplina, recompensa, etc.). Las competencias son utilizadas como mecanismos para expresar comportamientos,
capacidades y experiencias clave entendidas como indispensables para el desempeo efectivo de un trabajo o de un conjunto de ellos. En los casos en los que se
292
utilizan a pleno rendimiento, las competencias constituyen cimientos comunes

para la seleccin, el desarrollo y la evaluacin de la plantilla. Facilitan la promocin, la progresin en la carrera y la movilidad interna de la plantilla proporcionando un enfoque sobre capacidades transferibles.
Espaa no tiene todava el marco de gestin sobre competencias globales para
permitir la gestin integrada de personas. Mientras que algunas organizaciones
de la Administracin central emplean herramientas diseadas para lograr un
nivel mnimo de descripcin estandarizada del trabajo, los mecanismos y los
formatos varan segn la organizacin y el rea en los que se desarrollan. Espaa podra considerar el desarrollo de una gestin integrada de competencias
fundada en la experiencia de los pases de la OCDE.
Las competencias incluyen usualmente un conjunto de comportamientos,
capacidades y conocimientos que son considerados como esenciales para el
trabajo. Las competencias tambin pueden ser listas genricas de atributos que
se aplican a un grupo de trabajos. Por ejemplo, algunos servicios pblicos tienen
un conjunto de competencias aplicables al servicio a los altos funcionarios. Otros
ejemplos podran aplicar competencias a familias de trabajos (por ejemplo, director de programacin, analista de polticas), competencias de gestin o competencias para altos directivos. Aplicar competencias de esta manera permite
una mayor movilidad de plantilla con funciones semejantes a lo largo de las
organizaciones.
Una prctica relativa a la gestin de la competencia es la delimitacin de los
puestos de trabajo. Los perfiles de trabajo son una manera de describir los puestos en trminos de competencias. Junto con la gestin de competencias, el diseo de las posiciones refleja la naturaleza cambiante de las organizaciones y del
trabajo. Las descripciones habituales de trabajo, que tendan a delinear los trabajos en trminos de un conjunto definido de tareas por realizar, han pasado a
ser entendidas como generadoras de rigidez. La delimitacin de los puestos se
centra, en cambio, en la elaboracin de los resultados y en el perfil de la persona
necesaria para desempear el trabajo. La delimitacin del perfil tiene que ver
con el propsito del trabajo, el motivo de su existencia y los resultados que espera lograr la organizacin. Se trata de un enfoque asociado con una mayor
flexibilidad organizativa, trabajo en equipo, competencias del empleado y conocimiento compartido.
Muchas organizaciones usan las competencias como parte del perfil del trabajo, como manera de definir y medir las capacidades, habilidades y comportamientos considerados necesarios para el trabajo. Las competencias requeridas
pueden incluir la habilidad para trabajar en equipo o tejer redes; si existen responsabilidades de gestin, las competencias incluirn cualidades interpersonales
y habilidades de liderazgo; mientras que otros ejemplos de competencias pueden
centrarse en el pensamiento estratgico, el enfoque hacia el cliente o las capacidades analticas.
293
La delimitacin de los puestos y la gestin de competencias no son fines en

s mismas. Necesitan integrarse cuidadosamente dentro de los procesos de recursos humanos, particularmente la gestin del desempeo, desarrollo de plantillas y planificacin de recursos humanos a largo plazo. Cuando son efectivas,
proporcionan una base para integrar la GRH y los ms amplios imperativos de
gestin y organizacin. Deben reflejar las prioridades organizativas y los objetivos de desempeo y ayudan entonces a definir los indicadores individuales de
desempeo individual de la plantilla.
Cuadro 6.4
Reino Unido: Marco de Competencias de Cualidades Profesionales
para el Gobierno
El Marco de Competencias de Cualidades Profesionales para el Gobierno (PSG, por sus
siglas en ingls) se utiliza para puestos de trabajo y carreras dentro del servicio civil britnico. Establece las cualidades que la plantilla del servicio civil necesita poseer para hacer bien
su trabajo, a todos los niveles y sin ser trascendente su lugar. El Marco de Competencias de
PSG se aplica a los trabajos del servicio civil en todos sus niveles. El Marco de PSG puede
ayudar a los empleados pblicos a identificar: i) el conjunto de cualidades y experiencias
que deben tener en el trabajo actual o en el venidero; ii) las cualidades necesarias para cambiar de puesto y obtener una promocin. Se fomenta que los empleados pblicos reflexionen sobre el marco a la luz de su ciclo de estimacin, lo que proporciona una oportunidad
para observar las cualidades que tienen y las que son necesarias. Se trata de una herramienta muy valiosa para los empleados pblicos a fin de disear sus carreras.
El Marco de Competencias de PSG se centra en cuatro reas separadas pero relacionadas:
Liderazgo: las cualidades de liderazgo del servicio civil se sitan en el centro para
dar direccin a la organizacin, entregar resultados, constituir la capacidad de la
organizacin para afrontar desafos actuales y futuros y actar con integridad.
Cualidades esenciales: cada servidor pblico necesita ciertas habilidades bsicas

que desempear de manera efectiva. Por ejemplo, en el 7 grado las cuatro habilidades bsicas consisten en: gestin de personas; gestin financiera; anlisis y uso
de evidencias; y gestin de programas y proyectos.
Cualidades profesionales: las habilidades profesionales de un trabajo especfico se
relacionan con el trabajo que los empleados pblicos desarrollan. Cada cual en el
servicio civil requiere algunas habilidades profesionales; por ejemplo, desarrollo de
polticas, distribucin operativa, provisin de asesoramiento experto (por ejemplo,
cientficos, economistas y comunicadores). Esta rea de las PSG se apoya en los
directores/jefes de profesin, que establecen los estndares de todas las profesiones
en el servicio civil.
Amplia experiencia: para los altos cargos del servicio civil (SCS) y para quienes
aspiran a convertirse en SCS, necesitan de una amplia y profunda experiencia. Un
conocimiento profesional profundo es valioso, pero como los funcionarios progre-
294
san en sus carreras, la amplitud de la experiencia es cada vez ms importante. Los

jefes de profesin lideran el trabajo que define la amplitud de la experiencia en cada
contexto profesional. Esta experiencia podra ser obtenida dentro de la profesin,
en otro lugar del servicio civil o en otros sectores.
Fuente:UK Civil Service, <www.civilservice.gov.uk> (consultado el 5 de noviembre de 2012).
En el sistema de carrera espaol, el desarrollo y la promocin de la plantilla

es esencial para preparar la fuerza laboral pblica futura del pas. Incluir competencias en la gestin estratgica puede desarrollar una visin futura de esta
fuerza de trabajo y ayudar a formar el enfoque respecto a la necesidad de variar
las cualidades. Esto puede entonces informar, por ejemplo, internamente el reclutamiento y la seleccin, y puede proporcionar un marco de asesoramiento de
la progresin del empleado y de sus necesidades de formacin, diseando programas de desarrollo y formacin, y afectando al presupuesto para esta ltima.
El enfoque francs, tambin con base en un modelo de carrera para el sector
pblico, puede suponer un ejemplo interesante.
Cuadro 6.5
El sistema francs de clasificaciones de trabajos: Le rpertoire
interministriel des mtiers de ltat (RIME)
Francia ha adoptado un sistema de clasificacin de trabajo conocido como el Rpertoire interministriel des mtiers de ltat (RIME). El denominado enfoque mtier pretende: i) nombrar y cuantificar tan precisamente como sea posible los trabajos necesarios dentro de un servicio; ii) asegurar la mejor definicin del perfil del trabajo;
iii) proveer una tabla de referencia sobre las capacidades que acompaan a la formacin y a la movilidad; iv) preparar formacin referencial y crear formacin referencial
interservicios; v) guiar la revisin del contenido de las competiciones y organizar las
competiciones comunes para distintos ministerios; vi) alimentar los procesos para admitir la adquisicin de experiencia profesional. El RIME identifica y describe cada
mtier dentro de la Administracin del Estado (261). Tambin se considera como
elemento clave asegurar la coherencia ministerial e interministerial acerca de las polticas de empleo. El RIME propone un lenguaje comn sobre mtiers para desarrollar
capacidades ministeriales en el rea de la gestin de los recursos humanos.
Las herramientas del RIME son principalmente: i) el diccionario interministerial de
competencias con definiciones sobre 21 cualidades sociales (savoir-tre), 102 cualidades sobre cmo hacer (savoir-faire) y una base de datos de competencias y sus equivalentes; ii) la bolsa de empleo interministerial (Bourse interministrielle de lemploi
public, BIEP) y las bolsas de empleo regionales interministeriales (bourses rgionales
interministrielles de lemploi public, BRIEP), que son bases de datos en lnea acerca
295
de las posiciones disponibles que utilizan una nomenclatura similar al RIME (desde
2006 ha ofrecido 30.000 puestos y ha tenido 5,6 millones de conexiones); iii) el kit de
movilidad.
Nivel interministerial
Trabajo de referencia
Tipo de trabajo
Tipo de trabajo
Nivel ministerial
Vacantes de trabajo
Vacantes de trabajo
En Francia, el Empleo, la Fuerza Laboral y la Planificacin de la Competencia (Gestion

Prvisonnelle des Effectifs, des Emplois et des Comptences, GPEEC) se trata de una
amplia estrategia gubernamental que analiza el actual cuadro de plantilla por funciones
y categoras, y que pretende y prev ajustes de las necesidades. El GPEEC ha establecido un marco comn entre todos los departamentos del Gobierno, aunque cada departamento ministerial sea responsable de su propio plan de GPEEC bajo la supervisin
del rgano central de GRH. La evaluacin de los planes actuales de GPEEC muestra
que todos los ministerios han progresado ajustando sus plantillas a sus misiones e integrando las estrategias de GRH en los planes.
Fuente:
OCDE (2012), The government workforce of the future: InnoIVAion in strategic
workforce planning in OCDE countries, GOV/PGC/PEM(2012)1/FINAL, OECD, Pars.
296
Evaluacin del desempeo dentro de una cultura ms amplia de gestin

del desempeo
Figura 6.5
Extensin del uso de la evaluacin del desempeo en las decisiones sobre
recursos humanos del Gobierno central
Indicador compuesto
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0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
Tanto en la CORA como en el EBEP de 2007, el Gobierno de Espaa ha priorizado el uso sistemtico de la evaluacin del desempeo como herramienta para
obtener una mayor eficiencia y desempeo en la provisin de servicios pblicos.
Todo ello converge con la mayor parte de los pases OCDE, lo que requiere una
evaluacin del desempeo formalizada para los empleados pblicos. Esto es comnmente desarrollado por el inmediato superior cada ao, con el requisito para
el superior de aportar la retroalimentacin por escrito. Tales evaluaciones resultan
parte clave de un ms amplio desempeo de los sistemas de gestin.
Un conjunto de agencias de la Administracin central espaola ya cuentan con
una historia de integracin de la evaluacin del desempeo dentro de sus prcticas de GRH, ajustndolas con los sistemas salariales relacionados con el desempeo. La OCDE tambin es consciente de un conjunto de proyectos piloto
sobre evaluacin del desempeo diseados para probar las caractersticas potenciales de un amplio sistema de gobierno, as como para comenzar a desarrollar
una ms amplia cultura de la evaluacin del desempeo (vase, por ejemplo, el
cuadro 6.6). Adems, un nmero de CC. AA. parecen contar ya con programas
sobre evaluacin del desempeo en vigor (Asturias o Galicia); sin embargo,
297
muchas parecen aguardar a que el Gobierno central tome la delantera en el diseo del programa. Espaa tiene todava una cantidad de trabajo significativa
por delante para preparar el programa y difundirlo extensamente. Persisten algunas incertidumbres clave como la determinacin de los criterios, la utilizacin
de las recompensas y los incentivos, o la convergencia de la evaluacin del
desempeo con las prioridades organizativas.
En relacin con el desarrollo de los criterios, las competencias y los perfiles

de trabajo pueden proporcionar una buena base para el desarrollo de objetivos
del desempeo ajustado. La experiencia en pases de la OCDE tambin demuestra que la evaluacin del desempeo debe ser sistemtica y los objetivos deben
ser transparentes y fcilmente comprensibles. Resulta esencial que los criterios
de desempeo sean vistos como claros y justos por la plantilla y sus gestores.
Por ello, sera una buena idea incluir a los sindicatos y/o a otros representantes
de los empleados y sus gestores en el proceso de diseo.
Cuadro 6.6
Proyecto GEO
El Proyecto GEO (Gestin y Evaluacin por Objetivos), es un proyecto piloto en marcha en el Ministerio de Industria, Energa y Turismo (MINETUR). El objetivo es el de
facilitar la cultura del cambio desde un enfoque basado en el proceso a otro basado en
los resultados, clarificando prioridades e incrementando el compromiso de la plantilla
hacia el cambio organizativo requerido. Busca contribuir a la mejora del modelo de
gestin departamental de tres maneras bsicas:
1. Asegurar que las actividades comerciales se ajusten a los objetivos estratgicos de
la organizacin, asegurando un uso eficiente de los recursos para obtener resultados.
2.
Motivar a los trabajadores asegurndose de que cada uno de ellos vea cmo su
trabajo contribuye al logro de los objetivos generales de la organizacin.
3.
Establecer un sistema continuo y permanente de mejora basado en un ciclo de planificacin, monitorizacin, evaluacin y mejoras en el departamento.
El proceso consiste en cuatro fases. En primer lugar, las unidades reflejan internamente y desarrollan un proceso de autodiagnstico basado en un cuestionario que gua a las
unidades a travs de un anlisis realizado desde mltiples perspectivas, incluyendo el
desarrollo del capital humano, el uso de recursos, los partenariados, los procesos internos, las perspectivas ciudadanas y los marcos legales. Despus, las unidades establecen
objetivos y desarrollan indicadores para ser monitorizados. En una tercera fase, los
objetivos de cada fase son validados con las unidades centrales para asegurar la convergencia y el cumplimiento. A esto sigue un proceso de automonitorizacin para permitir
que cada unidad mida y evale sus progresos de manera anual y eventualmente los
comparen ao a ao.
Conectado a este proceso de gestin por objetivos organizativa, se trata de un proceso
de evaluacin del desempeo individual de las plantillas que ajustan los objetivos de cada
298
empleado con los de la organizacin. Se espera obtener resultados en la lnea

de las siguientes mejoras organizativas: los empleados tendrn un conocimiento claro de
sus responsabilidades y expectativas, las dificultades en cumplir con las expectativas sern detectadas tempranamente y se realizarn ajustes, la convergencia con las inversiones
en el desarrollo de la competencia del empleado ser mejorada y habr una mejor comunicacin entre gestores y empleados.
Los primeros resultados de la evaluacin del proyecto piloto son positivos. Resulta
notable que el proyecto ha permitido sinergias entre unidades y que abogue por una
utilizacin ms eficiente de los recursos. El proceso de evaluacin piloto tambin ha
subrayado un conjunto de reas de mejora. Algunos procesos estn siendo simplificados para reducir las cargas administrativas, y el diseo y el uso de los indicadores se ha
mejorado para asegurar su concordancia con los procesos de gestin.
Este proyecto piloto es tambin un ejemplo que puede guiar algunas de las evaluaciones del captulo 4 sobre gestin organizativa del desempeo.
Fuente: Nota proporcionada por el Gobierno de Espaa, 2013.
En relacin con las recompensas y los incentivos, la experiencia de los pases

de la OCDE indica que un buen desempeo debe ser recompensado. Las recompensas como formas de pago pueden ser un complemento, pero no deben ser
sobreutilizadas. Otros tipos de recompensas tambin se pueden usar, y los empleados deben poder reconocer una clara vinculacin entre sus carreras, promociones y el desempeo sostenible. Los pagos derivados del desempeo no compensan la quiebra de una carrera saludable o de un sistema de promocin para
las personas de mayor rendimiento. Adems, la visibilidad interna de aquellas
personas de mayor rendimiento es muy importante y los gestores deben tratar
de utilizar premios o reconocimientos (que no supongan un pago) para incrementar la visibilidad interna de los que ms rinden.
Finalmente, ajustar las evaluaciones del desempeo con el desarrollo de los
empleados y las prioridades organizativas requiere un claro entendimiento de
los objetivos de organizacin y cmo se espera que cada empleado los alcance.
Esto depende de un dilogo sobre el desempeo entre cada empleado y su supervisor ms cercano, buscando clarificar lo que se espera del empleado, pero
tambin lo que la organizacin puede hacer para lograr que los objetivos del
desempeo sean alcanzables en trminos de desarrollo y apoyo.
El proyecto piloto del Gobierno espaol ha dado sus pasos iniciales hacia la
integracin de la evaluacin del desempeo dentro de un marco ms amplio de
la gestin del desempeo antes de que los incentivos entrasen en vigor. Se trata
de un enfoque prudente, ya que permite un ajuste temporal para los empleados
pblicos para acostumbrarse al sistema, las medidas y las expectativas del empleador antes de que puedan ser recompensados o penalizados. Adems, conse299
guir la implicacin de empleados y gestores a travs de su participacin en el

proceso de diseo puede ayudar a asegurar la relevancia de las evaluaciones del
desempeo dentro del logro general de los objetivos de la organizacin, y con
ello incrementar su uso y beneficios.
Utilizando la gestin del desempeo para mejorar la movilidad
En la encuesta de 2010 de la OCDE sobre GRH, Espaa se revel como uno
de los tres pases que informaron sobre dinmicas que apuntaban a una menor
movilidad en su servicio civil, a pesar de que la CORA pretende especficamente mejorar este aspecto. Para desarrollar esta medida, Espaa querra considerar
el ejemplo francs (cuadro 6.7), que tiene tambin un sistema de carrera relativamente cerrado que se ha abierto recientemente a oportunidades para competiciones interdepartamentales que promuevan la movilidad interna.
Cuadro 6.7
El enfoque integrado francs para la mejora de la movilidad
Francia ha abordado recientemente la baja movilidad de sus empleados implementando
un conjunto de reformas interrelacionadas, incluyendo una ley diseada para eliminar
barreras, una herramienta en lnea para mejorar la conciencia sobre los puestos vacantes en las diferentes agencias y un enfoque de competencia comn respecto a la clasificacin de trabajos. El nuevo enfoque incluye:
La Ley sobre Movilidad del 6 de agosto de 2009 elimin los obstculos legales para
comisiones de servicio e integraciones en cuerpos y marcos laborales de idntica
categora e igual nivel. Tambin se instituy el derecho a la integracin tras cinco
aos de comisin de servicio en otro cuerpo o marco, la posibilidad de la integracin directa en otro cuerpo o marco y el reconocimiento de las ventajas adquiridas
durante la comisin de servicios. Por ltimo, esta ley ofrece nuevas garantas para
los empleados asignados a una unidad en reorganizacin, en apoyo de reformas
ms amplias de reestructuracin.
La movilidad tambin se ve favorecida por una nueva herramienta en lnea introducida en Francia en 2008, la Bourse inter-ministrielle des emplois publics, plataforma que ofrece los puestos vacantes de las unidades del gobierno, con su contraparte a escala regional.
Por ltimo, los esfuerzos realizados desde 2006 para introducir un catlogo interministerial de ocupaciones (Rpertoire inter-ministriel des mtiers) son parte de
este nuevo enfoque para mejorar la movilidad en el Gobierno central y fomentar un
lenguaje comn en recursos humanos entre las diferentes esferas de gobierno.
Este nfasis en la movilidad otorga al sistema de carrera francs la posibilidad de funcionar mejor. Un empleado debera poder ser mucho ms mvil, mientras que el con-
300
junto de empleados que pueden servir para cubrir una vacante debe ampliarse, potenciando una mejor asignacin de posiciones y personal.
Fuente:OCDE (2012), OCDE Public Governance Reviews: France: An international perspective on the General Review of Public Policies, OECD Public Governance Reviews, OECD
Publishing, Pars.
Tal y como se debati con anterioridad, el uso de la gestin de competencias

y la delimitacin de puestos de trabajo han sido asociados con la evolucin de
las estructuras de carrera y la movilidad en muchos pases de la OCDE durante
los aos recientes, ya que los gobiernos han buscado incrementar su flexibilidad
para gestionar la fuerza laboral. El desarrollo de una frmula estndar para la
descripcin de las vacantes, basada en competencias estndares comunes al
conjunto de la administracin, puede ayudar a superar las barreras comunes a la
movilidad, como las derivadas de los diversos sistemas de clasificacin de vacantes en las diferentes ubicaciones del servicio pblico. La estandarizacin de
los requisitos para tipos similares de trabajo y la definicin de competencias
requeridas permiten que los empleados pblicos puedan competir efectivamente por vacantes en otros departamentos o agencias y tomar la responsabilidad de
desarrollar las competencias requeridas. Para este trabajo, Espaa deber invertir en formacin y programas de desarrollo.
El informe de la CORA tambin declara la intencin de incrementar la movilidad interadministrativa entre el Gobierno central y las CC. AA. Los beneficios potenciales incluyen un mejor ajuste estratgico de los recursos en todos los
niveles de gobierno y una posibilidad ms amplia de plantear diseos de carrera
para los empleados pblicos. Sin embargo, las barreras estructurales son ms
significativas, ya que el xito requiere de la armonizacin de los sistemas de
recursos humanos dentro del Gobierno central y de las 17 CC. AA., cada una
de las cuales ha desarrollado su propio enfoque en materia de GRH. Las barreras
a la movilidad interadministrativa indicadas en la Encuesta de la OCDE a las
CC. AA. incluan diferencias en la clasificacin de las categoras profesionales,
diferencias en cuanto a remuneracin, una ausencia de criterios comunes respecto a la movilidad interadministrativa y barreras asociadas a los costes en formacin y adaptacin en un ajustado marco fiscal. Una frmula para comenzar sera
el establecimiento de programas de comisiones de servicio temporales, en las
que los empleados continuasen siendo remunerados de acuerdo con el sistema
de GRH de su propia administracin, si bien trabajasen durante un periodo concreto de tiempo para otra administracin. Una segunda fase puede consistir en
comenzar el proceso de dilogo entre administraciones a travs de conferencias
sectoriales u otros foros, con miras a identificar las barreras y los criterios generales para guiar la armonizacin de los sistemas de GRH para incrementar la
movilidad.
301
Desarrollando un servicio civil superior para gestionar el desempeo

desde arriba hacia abajo
Alcanzar los beneficios a largo plazo de una funcin ms estratgica de
GRH depender de la capacidad de liderazgo de los altos cargos del servicio
civil. Los altos cargos personifican y transmiten el grueso de los valores del
servicio pblico como la integridad, la imparcialidad, la transparencia y el
mrito. Suponen un ejemplo en trminos de desempeo y rectitud, y son actos
esenciales para el desarrollo de la planificacin futura y de la capacidad estratgica. Apostar por un enfoque centrado en la gestin del desempeo en cualquier organizacin requiere de una elevada responsabilidad de gestin, un
cambio de actitudes y enfoques por parte de los gestores, nuevas competencias
de gestin y la apropiacin creciente del sistema de gestin del desempeo.
Ello significa la gestin del desempeo de los propios gestores. Lo que no solo
mejora la responsabilidad de gestin y el desempeo, sino que emite tambin
seales a la plantilla de que los altos cargos del servicio pblico son serios
acerca de la gestin del desempeo.
Los sistemas de carrera generalmente enfatizan el desarrollo interno de la
plantilla para, eventualmente, asumir los roles de gestores. Cualquier organizacin que se centre en el desarrollo del liderazgo interno necesita dar pasos para
asegurar que los gestores no sean promocionados basndose solo en su desempeo funcional, sino tambin por sus cualidades de direccin y eficiencia. En
este contexto, programas como el Mster en Direccin Pblica del Instituto de
Estudios Fiscales (cuadro 6.8) puede jugar un papel significativo para asegurar
que los gestores estn preparados para cumplir con los retos modernos de la
direccin. Una competencia o un marco de responsabilidad para los gestores
tambin puede ayudar a establecer expectativas de gestin comunes y los medios
para la medicin del desempeo.
Cuadro 6.8
Mster en Direccin Pblica del Instituto de Estudios Fiscales
Desde 2006, la Agencia Tributaria Espaola y el Instituto de Estudios Fiscales, en colaboracin con la Fundacin EOI (Escuela de Organizacin Industrial una institucin
espaola de formacin en gestin), han ofrecido el Mster en Direccin Pblica para
aquellos prometedores gestores de los departamentos de Hacienda y Administracin
Pblica.
Los objetivos del programa son:
Formar a los gestores a fin de elevar sus habilidades para desarrollar tareas complejas de direccin.
302
Fortalecer el grupo de direccin al objeto de convertirlo en un factor esencial para

el desarrollo y el logro de los objetivos estratgicos del ministerio, aumentando el
conocimiento, las actitudes y los valores que apoyan la profesionalizacin de los
gestores pblicos, y permitindoles erigirse en agentes de cambio e innovacin en
el ministerio.
Crear un entendimiento comn y lograr una mayor integracin entre las diferentes
reas del ministerio, desarrollando una visin integrada y comprehensiva de la organizacin a travs del intercambio de perspectivas y experiencias entre diferentes
grupos de gestores.
El programa forma aproximadamente a 27 gestores al ao y consiste en 420 horas de
trabajo, tanto en clase como virtual. Las unidades estudiadas incluyen cualidades
de gestin de personas y financieras, marketing, planificacin estratgica, tica y administracin electrnica.
Fuente: Nota proporcionada por el Gobierno de Espaa, 2013.
El sistema espaol combina una fuerte orientacin profesional a todos los

niveles con una profunda interaccin entre polticos y funcionarios de los ms
altos niveles. El modelo de carrera, que se basa en criterios objetivos y que conlleva estabilidad laboral protegida por ley, alcanza el nivel de subdirector, correspondiente al nivel profesional ms alto del servicio civil espaol (nivel 30).
Para puestos de direccin por encima de este nivel (directores generales, secretarios generales y subsecretarios), la designacin es aprobada por el Consejo de
Ministros sobre la base de la confianza poltica, si bien existe una limitacin muy
significativa, ya que los puestos solo pueden ser cubiertos por funcionarios profesionales del ms elevado grado (A1). Esta regla general admite excepciones
que debern ser convenientemente justificadas. El sistema garantiza la competencia profesional a los ms elevados niveles y ayuda a establecer un nivel de
continuidad gerencial, en tanto que el perfil profesional del grupo de altos cargos
de direccin es homogneo. La neutralidad poltica no es necesaria paras esas
posiciones. Como resultado, el nivel de reemplazos derivados de los mismos
cambios polticos es muy elevado en comparacin con otros pases de la OCDE.
La literatura acadmica espaola1 ha subrayado la estrecha conexin entre la
poltica y los altos cargos del servicio civil, algo que se ilustra por la significativa presencia de altos funcionarios en posiciones ministeriales. En este contexto,
Espaa puede beneficiarse del establecimiento de mecanismos para fortalecer
la neutralidad poltica de los altos funcionarios, que podra suponer una mayor
sostenibilidad de los objetivos polticos a largo plazo.
Los lmites entre las arenas poltica y administrativa no son siempre fciles
de gestionar, pero muchos pases lo han logrado equilibrando la implementacin
poltica, la provisin de servicios y la gestin de las instituciones del sector p1
Vase,por ejemplo,http://elpais.com/elpais/2012/07/23/opinion/1343043295_174561.html.
303
blico de una manera no partisana o tendenciosa, a la vez que mantienen la responsabilidad de la administracin respecto a las prioridades polticas. Algunas
de las caractersticas encontradas frecuentemente en estos sistemas incluyen el
aseguramiento de los procesos de entrada, la promocin de los altos funcionarios
a cuerpos profesionales utilizando criterios de competencia basados en la claridad y la transparencia, as como recurriendo a evaluaciones y recompensas como
una manera de incrementar la responsabilidad de los altos funcionarios sin infringir la neutralidad de su tarea profesional.
La experiencia en los pases de la OCDE demuestra que una clara delimitacin de responsabilidades a distintos niveles (por ejemplo ente altos funcionarios
y asesores polticos) ayuda a encontrar este equilibrio. Resulta muy importante
que los designados polticos que no se encuentran en posiciones de direccin no
pretendan jugar el papel de gestores de las organizaciones. Es de hecho muy
importante para todos los pases proporcionar los mecanismos que permitan la
aparicin de liderazgos en la parte polticamente neutral del servicio civil y en
los procesos de informacin. Chile constituye un ejemplo de una efectiva divisin
de responsabilidades entre los asesores polticos y los altos cargos en el servicio
pblico.
Cuadro 6.9
Sistema de Alta Direccin Pblica de Chile
En 2003, el gobierno chileno, con el acuerdo de todos los actores polticos (partidos
polticos de la oposicin, organizaciones no gubernamentales, sociedad civil), crearon
el Sistema de Alta Direccin Pblica (ADP), un sistema central de altos cargos del
servicio civil. Su inters era establecer precisamente una alta direccin pblica. Siguiendo la reforma, se dispusieron tres grupos diferentes:
Las vacantes para altos cargos que son decididas por designacin directa por el
Gobierno (1.000 vacantes sobre dos millones en el conjunto del Gobierno).
La ADP, para la que los procesos de seleccin se basen en competiciones pblicas
(1.000 vacantes en el conjunto de la administracin). Existen dos niveles dentro de
la ADP: aproximadamente un 1% en el primero de los niveles jerrquicos (jefes de
servicio, directores generales) y el resto en el segundo nivel jerrquico (directores
regionales, directores de unidad).
Las vacantes a nivel intermedio de gestin (2.000 en el conjunto del gobierno) en
el tercer nivel jerrquico, que forma parte del servicio civil de carrera.
El Sistema de ADP ha sido implementado gradualmente por medio de la contratacin
con base en competiciones abiertas en los casos en los que existe una vacante y amplindola de manera duradera al acceso para grupos adicionales. Por ejemplo, se ha
optado por incluir a 3.600 directores municipales en educacin y 2.800 puestos de alta
direccin en los municipios.
304
Caractersticas claves de la ADP son:

Una seleccin competitiva basada en el mrito profesional.
Perfil basado en competencias que sean evaluadas por consultores expertos.
Posiciones para un plazo de tres aos, renovables hasta en dos ocasiones.
Derecho a indemnizacin por despido.
Acuerdos sobre evaluacin para los casos de mala gestin y desempeo.
Posibilidad de ser cesados por el presidente por un pobre desempeo o falta de
confianza.
Muchos de los procesos de seleccin para la ADP son delegados a agencias especializadas de contratacin. La Direccin Nacional del Servicio Civil (DNSC) es la responsable para la gestin de la ADP. Sin embargo, el Consejo de Alta Direccin Pblica
est a cargo de garantizar la transparencia, la confidencialidad y la ausencia de discriminacin del proceso de seleccin. Est dirigido por el director del DNSC y cuenta con
cuatro miembros propuestos por el presidente de Chile y aprobados por el Senado. El
proceso de seleccin, que dura unos cuatro meses, comienza con la publicacin de la
vacante en los medios de comunicacin. Una empresa especializada y determinada por el
consejo analiza el CV de los diferentes candidatos y prepara una lista preferente para
el consejo o un comit de seleccin (bajo la supervisin del consejo). La competencia
profesional, la integridad y la honradez son algunos de los criterios utilizados en el criterio de seleccin. Subsecuentemente, el consejo o el comit selecciona a los mejores candidatos para una entrevista y prepara una lista de preferencia final para la autoridad competente de cara a la designacin final.
El Sistema de ADP estaba basado en la experiencia internacional. En particular, la experiencia de los pases de la OCDE como Australia y Nueva Zelanda influy enormemente en el modelo chileno. El sistema es considerado como uno de los principales
logros en el marco de la modernizacin de la gestin pblica chilena. Un efecto ha sido
el declive en el nmero de designados polticos en el Gobierno central; actualmente
representan solo el 0,5% del total de la fuerza laboral. Tambin se ha argumentado que
la presencia de mujeres en las posiciones de direccin se ha incrementado bajo este
modelo; ellas ocupan el 32% de las posiciones, que deben compararse con el 15% que
suponen en el sector privado.
Fuente:Weber, Alejandro (2012), Alta direccin pblica, presentacin ofrecida en el seminario Fortaleciendo la Capacidad del Empleo Pblico Colombiano, Bogot, 27 de julio de
2012.
Arbitrar directamente las prcticas de los altos cargos puede requerir establecer estructuras separadas de gestin para los altos funcionarios. Un conjunto
de pases de la OCDE ha establecido una gestin separada de los puestos de alta
direccin en los sistemas de servicio civil superior (SCS). Un sistema de SCS se
aplica normalmente sobre tres de los cuatro primeros niveles de gestin en grandes instituciones y est gestionado tpicamente a travs de las instituciones
centrales apropiadas y de los procedimientos necesarios para proporcionar estabilidad y profesionalidad, pero tambin permitiendo la flexibilidad necesaria
para ajustar cambios en el gobierno.
305
Establecer un sistema formal de SCS puede ayudar a Espaa a clarificar las

fronteras entre la poltica y la administracin y hacer que los puestos de alta
direccin sean ms explcitamente susceptibles de rendir cuentas en relacin con
los resultados logrados por las organizaciones que gestionan. Puede tambin
mejorar la flexibilidad en el proceso de seleccin y las condiciones de empleo,
que quiz sean especialmente relevantes en los sistemas de carrera.
Figura 6.6
Uso de prcticas diferenciadas de gestin de recursos humanos para puestos
de alta direccin
Indicador compuesto
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0
El Gobierno de Espaa ha pedido recientemente al servicio civil que inicie

el desarrollo de un estatuto de SCS, en reconocimiento de la necesidad de establecer parmetros de gestin separados para esta particular categora de empleados pblicos. Para avanzar con mayor xito en el desempeo de las organizaciones de gobierno, Espaa puede utilizar el ejemplo de otros pases OCDE para
crear un sistema de SCS.
Un conjunto de pases (Blgica, Francia, Irlanda y Corea, por ejemplo) con

servicio pblico de carrera han abierto recientemente la contratacin de una limitada proporcin de vacantes para la reconversin profesional procedente del
sector privado. En muchos pases con procesos de seleccin abiertos para las
posiciones de alta direccin, esto se fundamenta en un perfil de competencias
definido centralmente, que a menudo es gestionado de manera ms centralizada
que la contratacin de otro tipo de servidor pblico. Espaa pudiera considerar
este enfoque.
306
Cuadro 6.10
Reclutamiento de puestos de alta direccin en Blgica, Francia e Irlanda
Irlanda
El Comit de Designaciones de Alto Nivel (TLAC, por sus siglas en ingles) pretende
asegurar la objetividad al cubrir los puestos de alta direccin, mejorar la calidad de la
alta gestin, abrir vacantes al ms alto nivel de competencia y fomentar la competencia
interdepartamental y la movilidad. Las designaciones de las posiciones de ms alta direccin (secretarios generales) son realizadas por el gobierno de una lista preferencial
aportada por el TLAC para un periodo prefijado de un mximo de siete aos.
Las designaciones del siguiente nivel de alta direccin, secretario asistente, son tambin realizadas a travs del TLAC. Desde 2007, todas las posiciones de secretario asistente se han cubierto por medio de competicin abierta y, desde 2010, la mayor parte
de las vacantes de secretarios generales tambin se han cubierto de esta manera. Otras
posiciones de gestin se cubren por medio de una combinacin de contratacin abierta
y concursos celebrados dentro del servicio civil.
La composicin del TLAC fue reformada en 2011, con lo que el presidente y la mayor
parte de los miembros fueron seleccionados fuera del sector pblico. Los miembros
externos, que tienen cualidades especficas en materia de gestin y de recursos humanos, son designados por el ministro responsable del servicio pblico. Se pretende asegurar el acceso a la ms amplia gama posible de talento para cubrir las posiciones de
alta direccin del servicio civil. Adems de la transformacin de las estructuras del
TLAC, los nuevos enfoques para atraer candidatos externos a estas vacantes estn siendo ahora implementados, incluyendo incluso la caza de talentos. Todas las posiciones de alta direccin vacantes son publicitadas.
Francia
En contraste con otros pases avanzados de la OCDE, no existe una gestin proactiva del
liderazgo en Francia. Los acontecimientos durante la RGPP han marcado, sin embargo,
el comienzo de la reforma que ser importante para el futuro del servicio civil. Primeramente, los puestos de alta direccin han sido abiertos a candidatos del sector privado por
medio de contratos. Esto supone un adelanto significativo, consistente con la experiencia
de otros pases de la OCDE, lo que trae nuevas percepciones y aire nuevo a la cultura de
la alta direccin. La gestin de las altas escalas ha supuesto una cierta racionalizacin,
con la desconcentracin al nivel ministerial de las actuales tareas de gestin concernientes a los administradores civiles y a la aparicin de un estatus nuevo, nico y horizontal
de empleo para gobernar a todos los directores de los servicios desconcentrados de la
Administracin central y a sus diputados. Se trata del primer paso para la creacin de un
cuerpo unificado de alta direccin en el servicio civil.
Blgica
La contratacin de puestos de alta direccin es especfica y ha evolucionado a todos los
niveles de gobierno. La contratacin a esos niveles est abierta a todos los solicitantes
307
y los mandatos son renovados automticamente y reabiertos para la competencia externa una vez que expiran. Estos cambios respecto a la gestin suponen un avance importante hacia sistemas basados en el puesto para la gestin de las vacantes de alta direccin. El Gobierno belga ha desarrollado un sofisticado mecanismo de contratacin, con
preselecciones efectuadas por SELOR, la agencia central belga de contratacin y recursos humanos. La seleccin final sobre la lista preferencial es una decisin ministerial
de tipo discrecional.
Fuentes:Top Level Appointments Committee (2011), Procedures and practices of the Top Level Appointments Committee, http://GRH.per.gov.ie/files/2011/12/here.pdf (consultado el 6de noviembre de 2012); Departamento de Gasto Pblico y Reforma (n.d.),
http://per.gov.ie (consultado el 6de noviembre de 2012); OCDE (2012), OCDE Public
Governance Reviews: France: An International Perspective on the General Review of
Public Policies, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Pars, http://
dx.doi.org/10.1787/9789264167612-en.
Algunos pases de la OCDE han desarrollado marcos comprehensivos de

gestin de la responsabilidad para apoyar la gestin del desempeo como una
delegacin extra de funciones de direccin a los departamentos, tal y como se
ilustra en el ejemplo canadiense del servicio pblico (cuadro 6.11). Este sistema
ha apoyado un cambio de las reglas prescriptivas acompaadas por un frreo
control central a un modelo de gestin ms flexible de monitorizacin basada en
el riesgo, adems de responsabilidad en la gestin en funcin de los resultados.
Una importante caracterstica de este sistema deriva de la operatividad del trmino gestin/direccin los indicadores claves se identifican para asegurar que
el sistema puede utilizarse para ayudar a los altos cargos a evaluar el progreso e
incrementar su responsabilidad sobre los resultados. Existe un especfico componente de GRH en el marco que proporciona la estructura comn para el asesoramiento sobre GRH en los ministerios y las agencias.
Cuadro 6.11
El Marco de Responsabilidad de Gestin en Canad
En un contexto de creciente importancia de los resultados y de la gestin del desempeo y una creciente delegacin de las funciones de gestin a los ministerios, el gobierno
de Canad ha desarrollado un Marco de Responsabilidad de Gestin (MAF, por sus
siglas en ingles) para asegurar la rendicin de cuentas departamental de los resultados
de gestin, incluyndose los recursos humanos. El MAF se estructura sobre diez elementos clave que colectivamente se definen como gestin/direccin y establece las
expectativas de buena gestin/direccin de un ministerio o de una agencia. Establece
indicadores claros y medidas que pueden ser utilizados para estimar el desempeo duradero y ayudar a los gestores, viceministros y agencias centrales a evaluar el progreso
y fortalecer la responsabilidad acerca de la gestin de resultados.
308
El MAF es parte de los esfuerzos del Gobierno para aparcar las reglas prescriptivas y una
fuerte regulacin centralizada a fin de enfocarse en una monitorizacin basada en el riesgo y en la responsabilidad por resultados. El gobierno utiliza las evaluaciones anuales del
MAF para identificar las fortalezas y las debilidades de la gestin en ministerios individuales y en las agencias, y en ltima instancia en el conjunto del gobierno. El proceso de
evaluacin lleva a un acuerdo conjunto sobre planes de accin especficos para la mejora
de la gestin, as como el informe pblico del estado de la gestin. Las evaluaciones del
MAF tienen ahora en cuenta las estimaciones del desempeo de los viceministros.
Gobierno y
Direccin
Estratgica:
Las
condiciones
esenciales
coherencia
interna,
disciplina
corporativa y
convergencia
de
resultados
estn en
curso para
proporcionar
una efectiva
direccin
estratgica,
apoyo al
ministro y al
Parlamento,
y para
proveer
resultados.
Valores de Servicio Pblico:

Por sus acciones, los lderes departamentales refuerzan continuamente la importancia de los
valores del servicio pblico, as como la tica en la provisin de resultados a los canadienses
(por ejemplo, valores democrticos, profesionales, ticos y pblicos).
Polticas y Programas:
La investigacin
departamental y la capacidad
analtica se desarrollan y se
sostienen para asegurar las
opciones polticas de Alta
Calidad, el diseo de los
programas y el asesoramiento
de los ministros
Personas:
El departamento tiene el
personal, el ambiente de
trabajo y el enfoque sobre el
fomento de la capacitacin y
el liderazgo que asegura su
xito y un futuro confiable
para el servicio pblico en
Canad.
Servicio enfocado al
ciudadano:
Los servicios estn
enfocados al ciudadano, las
polticas y los programas se
desarrollan desde fuera hacia
dentro y los partenariados
son promovidos y
gestionados eficazmente.
Gestin del riesgo:

El equipo ejecutivo
claramente define el
contexto corporativo y las
prcticas para la gestin
organizativa y estratgica de
los riesgos de manera
proactiva.
Administracin:
El rgimen de control del
departamento (herramientas,
dinero, personal, servicios,
etc) es integrado y efectivo, y
subraya unos principios claros
para toda la plantilla.
Responsabilidad:
La responsabilidad de los
resultados se asigna y es
consistente con los recursos,
y las delegaciones son las
apropiadas segn las
capacidades.
Formacin, Innovacin y Gestin del Cambio:

El departamento gestiona a travs de una innovacin continua y transformacin,
promueve formacin organizativa, conocimiento de valores corporativos y aprendizaje
de su desempeo.
Resultados y
Desempeo:
Informacin
relevante
sobre
resultados
(internos,
servicio y
programa) es
proporcionada y utilizada
para producir
decisiones
departamentales y la
informacin
pbica es
equilibrada,
transparente
y fcil de
comprender.
El componente personal del MAF proporciona una estructura comn para evaluar la
gestin de los recursos humanos en los ministerios y en las agencias. Establece visin,
expectativas, indicadores claves de desempeo y medidas asociadas para la gestin de
los recursos humanos. Se centra en la fuerza laboral clave, el lugar de trabajo, el liderazgo y los resultados en infraestructura acerca de recursos humanos, y las medidas
asociadas. Los resultados son:
Una fuerza laboral talentosa, profesional, representativa, comprometida y productiva, con las competencias requeridas y los valores para cumplir con las necesidades
actuales y futuras.
Un lugar de trabajo sano, seguro y justo que permite a los empleados trabajar de
manera efectiva en un ambiente propicio y con la cultura de la excelencia.
Un fuerte liderazgo y una capacidad de gestin para encabezar de manera efectiva
tanto a organizaciones como a personas en un ambiente dinmico y complejo.
Una infraestructura efectiva que facilita la planificacin organizativa apoyada por
una gestin estratgica de los recursos humanos y que logra elevados niveles de
satisfaccin del cliente.
309
Los indicadores clave de gestin tanto de personas como del desempeo proporcionan bases slidas sobre las que los gestores a todos los niveles, incluidos los viceministros y los profesionales en recursos humanos, puedan erigir sus sistemas de
rendicin de cuentas para la gestin de recursos humanos de calidad y evaluar tanto
la situacin comercial de las organizaciones como los resultados de los recursos
humanos.
Fuente:Treasury Board of Canada Secretariat (TBS) (2009), TB Management Accountability
Framework, TBS, Ottawa, Ontario, www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/index-eng.asp.
Cuadro 6.12
Hoja de ruta para la implementacin de la direccin de competencias
Esta hoja de ruta ha sido creada con base en la experiencia de los miembros de la OCDE
al introducir la competencia de la direccin. No se trata de una prescripcin, sino de un
listado de principios claves para involucrar la direccin/gestin de la competencia.
Paso 1: Decidir implantar la direccin/gestin basada en la competencia. Se trata de
una eleccin estratgica y de un compromiso a largo plazo. La gestin de la competencia debe considerarse como una frmula para lograr un objetivo. Resulta importante
establecer los objetivos para el proyecto de modelado de la competencia con anticipacin. Formular los objetivos claramente puede contribuir a crear una perspectiva compartida sobre la gestin de la competencia entre los diferentes actores. El vnculo con
la misin organizativa y la perspectiva debe realizarse aqu. La decisin de implantar la
gestin en competencias no debe tomarse a la ligera, ya que no se trata de un proceso
fcil. A pesar de ello, la gestin de la competencia puede servir para permitir el cambio
en la cultura organizativa. La implantacin de la gestin en competencias puede ser una
interesante oportunidad para introducir un cambio organizativo durante un periodo de
amplias reformas gubernamentales.
Paso 2: Organizacin, planificacin y comunicacin del cambio a una gestin basada
en la competencia. Tres aspectos deben considerarse: i) determinar la organizacin de
la gestin en competencias, que se refiere a la estructura de gobierno en recursos humanos que se aplica; ii) planificar el enfoque para el desarrollo del sistema de gestin en
competencias, que supone definir conceptos, determinar las partes relevantes de la organizacin y seleccionar las herramientas de desarrollo; iii) desarrollo e implementacin de planes de comunicacin para obtener el apoyo de la plantilla.
Paso 3: Identificar competencias y desarrollar modelos de competencia para grupos objetivo especficos. La fase de diagnosis comienza con la especificacin de grupos
objetivo de gestin de competencias. No existe un modelo ideal de gestin en competencias, pero un buen sistema debe siempre converger con los objetivos especficos de
la organizacin. Un modelo de competencias del gobierno incluye idealmente una mezcla de competencias especficas del sector pblico, y competencias que aparecen tanto
en organizaciones del sector pblico como del privado. Las competencias especficas
para el servicio pblico generalmente toman la forma de valores del servicio pblico,
310
por ejemplo: compromiso, servicio, integridad, transparencia, responsabilidad y equidad. Otras competencias con un nfasis especfico respecto al servicio pblico son la
profesionalidad en el servicio y la rectitud, la afinidad con la gestin del sector pblico,
la conciencia poltica, el entendimiento poltico y la motivacin de servicio pblico.
Paso 4: Integrar competencias en varios procesos de Recursos Humanos (RH). La integracin de competencias en varios procesos de RH puede suceder gradualmente o de
repente. Con una integracin gradual, es posible comenzar con un proyecto piloto en un
ministerio, con un grupo de empleados o en un proceso de RH (seleccin, remuneracin, planificacin de la fuerza laboral, etc.). La direccin de competencias resulta ms
simple que la utilizacin de competencias en varios procesos de RH y requiere una
amplia organizacin de las dinmicas. Por ello, los sistemas de competencias basados
en RH deben integrarse de manera que converjan entre s y se apoyen mutuamente. El
reto es desarrollar la gestin en competencias como una parte integrada y central de la
GRH y evitar el riesgo de que se convierta en un mecanismo aislado o en un fin en s
misma.
Paso 5: Revisar y actualizar el sistema de gestin/direccin de competencias de manera
regular. Es particularmente importante ahondar en la naturaleza dinmica de las competencias individuales relacionadas con el trabajo. Deben preverse actualizaciones regulares y revisiones del sistema de gestin de competencias. El modelado de competencias es un proceso continuo y no un proyecto puntual. Para que sea til, la lista de
competencias necesita ser revisada, al igual que las estrategias empresariales y las condiciones de cambio. En trminos de tiempo, existen varias opciones, como la evaluacin peridica o la revisin comprehensiva durante diferentes aos.
Fuente:OECD (2011), Public Servants as Partners for Growth: Toward a Stronger, Leaner and
More
Equitable
Workforce,
OECD
Publishing,
Pars,
http://dx.doi.
org/10.1787/9789264166707-en.
CONCLUSIN Y RECOMENDACIONES
Esta seccin ha presentado una evaluacin de las implicaciones en la GRH
del informe de la CORA, que se centr en dos aspectos fundamentales, pero
interrelacionados: la necesidad de un cambio de gestin integrado para asegurar
que la plantilla en Espaa pueda apoyarse en reformas a corto plazo marcadas
en el informe de la CORA, as como un desarrollo a largo plazo de un sistema
estratgico de GRH fundamentado en la gestin del desempeo. A corto plazo,
la OCDE sugiere que Espaa contine haciendo esfuerzos para mantener la
moral de la plantilla y la productividad laboral, as como la sostenibilidad de los
recortes en puestos de trabajo. Espaa debe tambin analizar en profundidad su
poltica de recursos humanos y determinar dnde, exactamente, los recortes
estn creando una mayor presin, y tomar entonces medidas dirigidas a aliviar
esta presin donde y cuando sea necesario. Dichas medidas deben incluir la redistribucin del personal y su entrenamiento y/o enfocado al propsito de una
contratacin que reduzca el riesgo de una excesiva carga de trabajo para la plantilla remanente. Debe ser tambin prudente continuar invirtiendo significativa311
mente en formacin y desarrollo para asegurar que la plantilla remanente sea

equipada a fin de funcionar de manera ms productiva y que se sienta apoyada
en el marco del proceso de transicin.
Adems, la plantilla necesita ser vista como una herramienta estratgica y agente del cambio. Ello implica continuar priorizando la formacin e involucrar a la
plantilla a travs de una variedad de canales dentro de un dilogo genuino que asegure que sean informadas de la motivacin de los cambios, los resultados que pueden
esperar y la posibilidad de que participen en la retroalimentacin del proceso en los
casos apropiados. Tomando tales medidas rpidamente puede tener un impacto
positivo sobre la moral de la plantilla y evitar las fatigas derivadas de la reforma.
Sera tambin aconsejable que el MINHAP realice un anuncio especfico en
relacin con sus intenciones de implementar una mejor estrategia de gestin
sobre la plantilla e invite tanto a la misma como a sus representantes (por ejemplo, los sindicatos) a participar. Ello puede ayudar a reducir el escepticismo que
ha sido detectado y fomentar la moral a corto plazo.
En funcin de una visin a largo plazo, Espaa debe trabajar ms en profundidad en el desarrollo y el diseo de un sistema de GRH orientado al desempeo, basado en la gestin de la competencia y conducido por la cultura del de
sempeo de los altos cargos del servicio civil. Aunque esto supondr un
proceso a largo plazo, algunos elementos ya se encuentran en funcionamiento.
Un buen trabajo ya est en curso en el MINHAP para desarrollar sistemas de
desempeo que permitan una gestin ms estratgica de los recursos humanos.
Segn los datos de la OCDE, Espaa ya tiene un sistema de planificacin orientado a los recursos humanos, instituciones de formacin respetables y un conjunto de agencias individuales y de CC. AA. que han implementado exitosos
sistemas de evaluacin del desempeo, los cuales pueden proporcionar una base
a ampliar.
Los retos a los que el MINHAP se enfrenta al llevar esas iniciativas al centro
de todos los niveles de Gobierno deben ser inmensos. Las conversaciones entre
la OCDE y diversos agentes indican que el trabajo desarrollado por el MINHAP
no tiene papel protagonista en el actual proceso de reforma, aunque est ganando transcendencia en el contexto de la implementacin de la CORA. Sin embargo, todos los empleados pblicos contactados por la OCDE, incluidos los gestores, empleados y una gama de representantes de los sindicatos, expresaron su
deseo genuino de implementar un sistema de GRH ms estratgico para mejorar
los diseos de carreras laborales, incrementar la movilidad y aportar un sentido
ms evidente sobre el propsito de sus perfiles. A este respecto, a corto plazo,
sera aconsejable que el MINHAP considere desarrollar una comunicacin ms
robusta y una estrategia de involucracin que asegure que todos los socios potenciales tomen conciencia de su trabajo y tengan oportunidad de participar.
Finalmente, Espaa debe priorizar el desarrollo de un liderazgo estable y
sostenible con las cualidades apropiadas para gestionar una transformacin a
312
largo plazo. Ello debe requerir la reconsideracin del equilibrio entre los niveles
polticos y administrativos, y Espaa debera considerar mtodos como aquellos
subrayados en este informe para reclutar, desarrollar y gestionar el desempeo
de sus lderes ejecutivos.
La secuencia de los elementos subsiguientes depender de detalles especficos
para Espaa que estn ms all del alcance de este informe. El desarrollo de la
direccin de competencias, como se subray en el cuadro 6.12, puede ser un buen
punto de partida, ya que ello puede suponer la base para la integracin de otros
elementos de un sistema estratgico de recursos humanos.
BIBLIOGRAFA
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(2011c), Government at a Glance 2011, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.

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Level Appointments Committee, http://hr.per.gov.ie/files/2011/12/here.pdf (consultada el 6 de noviembre de 2012).
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Weber, Alejandro (2012), Alta direccin pblica, ponencia presentada en el seminario Fortaleciendo la Capacidad del Empleo Pblico Colombiano, Bogot, 27 de
julio de 2012.
314
CAPTULO 7
FORTALECIENDO LA TRANSPARENCIA Y
CIMENTANDO LA CONFIANZA PBLICA EN EL
GOBIERNO EN ESPAA*
Este captulo subraya cmo se alcanza la transparencia en las reformas de la CORA y

en otras iniciativas relacionadas, como la Ley de Estabilidad Presupuestaria y de Sostenibilidad Financiera. Tambin analiza la Ley de Transparencia, Acceso a la Infomacin Pblica y Buen Gobierno, refirindose a los principios y estndares internacionales que deben incluirse en cualquier ley de libertad de informacin, as como en el
seguimiento sobre su implementacin. Finalmente, disecciona el Plan de Regeneracin Democrtica (DRP), subrayando sus tres principales reas polticas: i) la actividad econmica y financiera de los partidos polticos; ii) el ejercicio del cargo pblico;
y iii) las medidas procesales y penales para combatir la corrupcin.
Los responsables del diseo de polticas de los pases de la OCDE estn

ampliamente de acuerdo en que realzando la transparencia y facilitando la participacin de los ciudadanos se puede acentuar el compromiso democrtico,
aumentar la confianza en el gobierno y emplear formas productivas de responsabilidad, incluida la provisin de servicios pblicos. En consecuencia, han
puesto en marcha un conjunto de mecanismos que facilitan el acceso justo y
equitativo a la informacin y a los servicios para todos los agentes y que fomentan las oportunidades para la involucracin de los ciudadanos en el proceso de
toma de decisiones (OCDE, 2013b).
Ejemplos de mecanismos que han sido implementados en los pases de la
OCDE incluyen el acceso a la informacin (o libertad de informacin), leyes,
comisiones polticas de investigacin, partenariados de elevada implicacin
social, consultas pblicas y referndums, y ms recientemente, los mecanismos
*Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el
315
de involucracin ciudadana de doble sentido, dirigidos por tecnologas de la

informacin y la comunicacin (TIC) nuevas y fciles de usar.
En el corazn de esos esfuerzos, los gobiernos de los pases de la OCDE

tienen en mente, de manera predominante, el objetivo de incrementar la confianza ciudadana (61%). Adems, los gobiernos de la OCDE observan el valor
de la inversin en un proceso de toma de decisiones abierto e inclusivo como
frmula para incrementar la transparencia y la responsabilidad (52%), seguido de la mejora de la eficiencia y de la eficacia (39% cada una) del gobierno
(figura 7.1).
La crisis financiera global ha tenido un impacto negativo agudo en la confianza pblica en los pases de la OCDE. La crisis subray serias quiebras
regulatorias y de gobernanza tales como una ejecucin limitada, puertas giratorias, capturas regulatorias, corrupcin evidente y conflictos de inters, que
han supuesto un descenso en picado de los niveles de confianza en el Gobierno (OCDE, 2013d).
En Espaa, los efectos han sido incluso ms severos. Los niveles de confianza en el gobierno han cado desde el 48% al 34% en los ltimos cinco aos, casi
tres veces ms que la media de declive en los pases de la OCDE durante ese
mismo periodo (45% a 40%) (figura7.2).
Figura 7.1
Objetivos de los pases de la OCDE para invertir en apertura e involucracin
ciudadana y elevados objetivos prioritarios en busca de un proceso de toma de
decisiones abierto e inclusivo
61
35
35
22
En %
70
60
50
40
30
20
10
0
Cules son los objetivos prioritarios de los

gobiernos de la OCDE al optar por un
proceso decisional abierto e inclusivo?
13
60 52
50
40
30
20
10
0
39
39
26
22
17
17
In
cr
em
en
to
de
la
Fo
co
rta
nf
lec
ian
im
za
ien
ciu
to
da
de
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cit
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M
sa
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M
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en
la
cia
la
ac
ca
ce
pa
sib
cid
Pr
i
lid
ev
ad
ad
en
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ci
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n
a
cc
de
i
M
la
n
ejo
co
ra
rru
de
pc
la
i
n
leg
iti
m
id
ad
En %
Cules son los objetivos de los pases de la

OCDE al invertir en la apertura y la involucracin
ciudadana en el proceso de toma de decisiones?
Nota: Porcentaje de los encuestados que valoraron la posibilidad como importante o muy importante.
Fuente:OCDE (2009), Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264048874-en.
316
Fortaleciendo la transparencia y cimentando la confianza pblica
Figura 7.2
Confianza en el Gobierno central en Espaa y en los pases seleccionados
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Porcentaje en 2012 (eje de la derecha)

Cambio de puntos porcentuales entre 2007 y 2012 (eje de la izquierda)
Indonesia
Brasil
Federacin Rusa
frica del Sur
India
China
-10
-20
-30
-40
Repblica Eslovaca
Suiza
Israel
Reino Unido
Francia
Polonia
Alemania
Suecia
Islandia
Nueva Zelanda
Corea
Italia
Noruega
Turqua
Hungra
Estados Unidos
OCDE
Dinamarca
Japn
Luxemburgo
Mxico
Pases Bajos
Repblica Checa
Australia
Chile
Austria
Canad
Espaa
Estonia
Blgica
Finlandia
Portugal
Eslovenia
Grecia
Irlanda
Puntos porcentuales
En este pas, tiene usted confianza en el Gobierno central? Porcentaje de respuestas

afirmativas
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
Nota:Los datos se refieren al porcentaje de respuestas afirmativas a la cuestin: En este pas tiene o no
confianza en lo que sigue? El gobierno nacional?. Los datos de Chile, Alemania y Reino Unido son
de 2011 en lugar de 2012. Los datos de Islandia y Luxemburgo son de 2008, en lugar de 2007. Los
datos de Austria, Finlandia, Irlanda, Noruega, Portugal, Repblica Eslovaca, Eslovenia y Suiza son de
2006 en lugar de 2007. Los datos estn extrados de la Encuesta Mundial Gallup. Dicha encuesta se
desarroll en aproximadamente 140 pases de todo el mundo y se fundament en un cuestionario
comn, traducido a las lenguas predominantes de cada uno de los pases. Con pocas excepciones, la
muestra se basa en representantes nacionales de la poblacin residente a partir de 15 aos y en el
conjunto de los pases (incluidas las reas rurales); si bien los resultados pueden verse afectados por
errores sobre la muestra u otros. El tamao de la muestra suele circunscribirse a unas 1.000 personas
por pas. Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus
de los Altos del Goln, Jerusaln Este ni los asentamientos israeles en Cisjordania segn los trminos
del Derecho Internacional.
gov_glance-2013-en.
Adems, segn el Eurobarmetro de 2013 (Comisin Europea, 2013), la tendencia general de falta de confianza en el gobierno alcanza al 91% de los encuestados en Espaa, un 26% por encima de la media de los pases miembros de la
OCDE y de la UE simultneamente. Idntico nivel de desconfianza se evidencia
a escala local y regional: el 78% de los encuestados tendan a no confiar en las
autoridades locales o/y regionales. Como resultado, Espaa se posiciona en tercer lugar entre los pases de la OCDE con un mayor nivel de desconfianza en el
gobierno por detrs de Grecia e Italia (figura 7.3).
317
Figura 7.3
Dinmica de confianza o ausencia de la misma tanto en el gobierno como en las
autoridades locales/regionales de los pases miembros de la OCDE y de la UE
Gobierno
32
100
50
Tendencia a no confiar
Espaa
Grecia
Portugal
Eslovenia
Repblica Checa
Polonia
Italia
Irlanda
Reino Unido
Francia
Repblica Eslovaca
OCDE-EU
Hungra
Dinamarca
Estonia
Pases Bajos
Blgica
Alemania
Turqua
Austria
Islandia
Finlandia
Suecia
Luxemburgo
En %
Autoridades regionales y locales

19
78
Tendencia a confiar
48
48
50
Sin respuesta
100
Nota:La media OCDE-UE incluye a pases miembros de la UE y de la OCDE, pero tambin a pases de la
OCDE que se encuentran en la hoja de ruta para entrar en la UE, como Islandia y Turqua.
Fuente:Comisin Europea (2013), Public opinion in the European Union: First results, Eurobarmetro
Estndar79, Primavera2013, Unin Europea, Bruselas, julio, disponible en: http://ec.Europa.UE/
public_opinion/archives/eb/eb79/eb79_first_en.pdf (ltima consulta el 21de noviembre de 2013).
La falta de confianza y la elevada preocupacin con motivo de los casos de

corrupcin han incrementado el enfoque de las autoridades pblicas centrado en
la necesidad de fortalecer las polticas anticorrupcin y las relacionadas con la
integridad. Por ello, el Gobierno de Espaa ha registrado la necesidad de luchar
contra la corrupcin, adems del desarrollo de otras medidas de recuperacin
econmica. Las reformas subrayadas por la CORA se centran en la simplificacin administrativa y en las redundancias, la gestin de los recursos pblicos y
la racionalizacin de las estructuras de gobierno. El incremento de la transparencia en la actividad pblica es tambin uno de los objetivos de la reforma. En
tanto en cuanto esas reformas no han sido tratadas como unitarias o comprehensivas, resulta importante subrayar su complementariedad y su potencial para
apalancar cualquiera de los dems objetivos.
Desde febrero de 2013, el Parlamento ha sealado la necesidad de adoptar
una amplia gama de medidas anticorrupcin, como los pactos ticos entre los
partidos polticos; estableciendo una comisin independiente para informar sobre
la revitalizacin de la democracia; una necesidad de medidas legislativas para
318
mejorar la legislacin sobre la financiacin de partidos; el incremento de poderes

para el control de los partidos polticos por parte del Tribunal de Cuentas; el
incremento de la transparencia y la eficiencia de la licitacin pblica a travs de
un rgano centralizado de licitaciones y una plataforma central; el estatuto
de los altos cargos; las medidas criminales y procesales para combatir la corrupcin; las mejoras necesarias como la independencia del Consejo de Transparencia en el marco de la Ley de Transparencia, Acceso a la informacin y Buen
Gobierno; la regulacin del lobbying; las mejoras en la herramienta del sistema
de revelacin para los empleados pblicos elegidos (Comisin Europea, 2014).
Las siguientes secciones proporcionarn un resumen de la transparencia en
curso y de las reformas relacionadas en Espaa.
Cuadro 7.1
Transparencia en las reformas propuestas por la CORA
Disciplina presupuestaria
La transparencia, como elemento de la reforma, aparece de forma prominente en relacin con las medidas para abordar la disciplina fiscal, principalmente en cuanto a la
calidad y la accesibilidad de la informacin. Inicindose en 2013, los datos mensuales
de la implementacin presupuestaria en todas las administraciones pblicas, en trminos de cuentas nacionales, sern puestos a disposicin (a excepcin de los de las corporaciones locales, los cuales sern publicados trimestralmente). Igualmente, el Centro
de Informacin ubicado en el MINHAP consolidar la informacin presupuestaria y
financiera de la administracin pblica.
Racionalizacin del sector pblico

Las medidas pretendidas con la racionalizacin de la administracin institucional establecern criterios para identificar cada tipo de entidad, su supervisin econmica y financiera del sistema, as como los esquemas de licitacin y empleo que tendr, aportando entonces transparencia, claridad y consistencia al marco legal y regulando la
organizacin del sector pblico espaol.
A escala subestatal, el proyecto de Ley para la Racionalizacin y la Sostenibilidad de
la Administracin local clarificar los poderes municipales y reforzar el papel de los
controladores municipales. Se pondrn lmites al nmero de contratados temporales y
al de empleados a tiempo completo en funcin de la poblacin del municipio, y los
salarios de los funcionarios del Gobierno local sern determinados en la Ley de Presupuestos anual.
Bajo la mejora de la eficiencia de la Administracin pblica, un conjunto de medidas

pretenden una mayor transparencia, incluidas: i) la reforma de la Ley de Subvenciones,
319
que debe aumentar la transparencia y la competencia en la seleccin de proyectos; ii) la

mejora de las bases de datos de la administracin en materia de subvenciones, lo que
abarca la interconexin automtica de las diferentes bases de datos locales y regionales
con la Base de Datos Nacional sobre Subvenciones, y con las bases de datos sobre informacin impositiva; iii) postular esta plataforma como un sistema de publicitacin de
las subvenciones concedidas, promoviendo una mayor transparencia y la simplificacin de los procesos.
Fuente:Adaptado de la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA)
(2013), Reforma de las administraciones pblicas, informe entregado al Consejo de
Ministros de Espaa el 21 de junio de 2013, MINHAP y Ministerio de la Presidencia,
Gobierno de Espaa, Madrid, www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/reforma_aapp/
INFORME-LIBRO/INFORME%20LIBRO.PDF.
TRANSPARENCIA EN LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA ESPAOLA
A travs del informe de la CORA, se menciona la transparencia en un importante nmero de ocasiones (tabla 7.1) en asociacin con los principios bsicos de
la reforma: i) disciplina presupuestaria; ii) racionalizacin del sector pblico; iii)
aumento de la eficiencia de la administracin pblica; iv) una mayor convergencia en la provisin de servicios en relacin con las necesidades de los ciudadanos
y de las empresas.
Tabla 7.1
Transparencia de las reformas de la CORA y las iniciativas relacionadas
Iniciativa
Ley Orgnica de
Estabilidad
Presupuestaria y
Sostenibilidad
Financiera (CORA
pp.13, 49, 82)
Objetivos
Medidas/
Herramientas
especficas sobre
transparencia
garantizar la
Central de
sostenibilidad financiera
Informacin
del conjunto de la
gestionada por el
administracin
MINHAP
fortalecer la confianza en
la estabilidad de la
economa
fomentar el
cumplimiento espaol
con la UE en trminos
de estabilidad
presupuestaria
320
Transparencia
como
Qu se pretende
con la iniciativa
disponibilidad
pblica de
informacin
sostenibilidad
financiera
Iniciativa
Proyecto de Ley de
Transparencia,
Acceso a la
Informacin Pblica
y Buen Gobierno
(CORA pp.14, 51)
Reforma a la Ley
General de
Subvenciones
(CORA p.23)
Objetivos
Medidas/
Herramientas
especficas sobre
transparencia
transparencia de la
portal sobre
actividad pblica
transparencia
regulacin del ejercicio
gestionado por el
del acceso a la
Ministerio de la
informacin
Presidencia
promocin del buen
gobierno desde los
funcionarios pblicos
---------------------------- mejora de la calidad de
las estadsticas pblicas
(CORA p.52)
inclusin de un proyecto
de revisin y de
simplificacin
regulatoria y de
consolidacin de la
regulacin (CORA
p.71)
fortalecimiento de la
transparencia en las
subvenciones y en la
seleccin de proyectos,
financiando solo los
costes necesarios para
requerir un mnimo de
contribuciones privadas
creacin de una
base nacional de
datos sobre
subvenciones
reagrupando las
diferentes bases de
datos de las
distintas
administraciones,
asegurando una
interconexin
automtica de las
diferentes bases de
datos regionales y
locales, incluida la
de impuestos
Transparencia
como
Qu se pretende
con la iniciativa
disponibilidad
pblica de
informacin
incremento de la
confianza en las
instituciones por
la apertura del
gobierno a los
ciudadanos
disciplina fiscal
imponiendo varias
obligaciones
legales en relacin
con la gestin de
los recursos
econmicos y el
respeto por la
estabilidad
presupuestaria
una herramienta
para nivelar el
campo de juego
e incrementar la
competicin
disponibilidad
pblica de
informacin
Autoridad
incremento de la
implantacin de un responsabilidad
Independiente de
transparencia y de la
nuevo mecanismo /rendicin de
Responsabilidad
responsabilidad de los
para supervisar la
cuentas
Fiscal (CORA p.51)
funcionarios
transparencia en la
La Autoridad se cre
desarrollando una
poltica fiscal a
en noviembre de
evaluacin continua del
varios niveles de
2013
ciclo presupuestario, la
gobierno
deuda pblica y las
predicciones
macroeconmicas,
subrayando los
borradores
presupuestarios y los
escenarios a medio plazo
estabilidad
presupuestaria y
sostenibilidad
financiera en
todos los niveles
de gobierno
Comisin Nacional rgano pblico

desempeo de las transparencia en ahorros
de los Mercados y de responsable de asegurar,
funciones
apoyo de la
econmicos
la Competencia,
proteger y promover el
relacionadas con el
competicin de
(CNMC), (CORA
correcto funcionamiento, correcto
mercado
p.56)
la transparencia y la
funcionamiento de
La CNMC se cre en existencia de una
los mercados antes
junio de 2012
competicin efectiva en
atribuido a ocho
todos los mercados y
rganos
sectores
regulatorios
321
Iniciativa
Ley de
Racionalizacin y
Sostenibilidad de la
Administracin
Local (CORA p.57)
Sistema de
Indicadores del
Desempeo (CORA
p.67)
Ley Orgnica de
Control de la Deuda
Comercial en el
Sector Pblico
(CORA p. 76)
Objetivos
Medidas/
Herramientas
especficas sobre
transparencia
entre otros, incrementar no se describieron

los requisitos de
medidas
transparencia de la
informacin en el
modelo de gestin de las
entidades locales que
proporcionan servicios
pblicos
Qu se pretende
con la iniciativa
informacin
eficiencia
indicadores del
publicacin de
disponibilidad
desempeo responden al
informacin sobre
pblica de
cambio de perspectiva
el desempeo en la
informacin
en el funcionamiento de
pgina web de las
la administracin
entidades pblicas
pblica, proporcionando
y en el Portal de
transparencia y
Transparencia
responsabilidad a su
actividad
orden del MINHAP con no se describieron
todas las medidas
medidas
necesaria para
implementar el principio
de transparencia
Mayor transparencia canales de comunicacin no se describieron

en la financiacin de
ms integrados para
medidas
las polticas pblicas
compartir informacin
(CORA p.94)
econmica sobre el coste
de las polticas pblicas
entre las diferentes
administraciones
pblicas
Ley de Garanta de la asegurar que los datos de Ventanilla nica
Unidad de Mercado
los distintos listados
gestionada por el
(CORA p.98)
econmicos, entidades o
MINHAP
facilidades, se incluyan
en una base de datos
comn y estn
disponibles para los
rganos supervisores
para ejercer las tareas de
monitorizacin y control
Nuevo modelo de
organizacin de las
licitaciones (CORA
p.183)
Transparencia
como
entre otros, lograr

ahorros y mejoras en la
licitacin pblica por el
incremento de la
transparencia
subastas
electrnicas
inversas
licitacin
centralizada
gestin de la
evitar
informacin
duplicidades
para: i) entender mejor utilizacin
los costes de las
de los recursos
diferentes
polticas
pblicas;
ii)promover las
economas a
escala
gestin de la
informacin
gestin de la
informacin
eficiencia del
gasto pblico
ahorros y mejoras
en la licitacin
pblica
A pesar de la importancia atribuida al papel de la transparencia en el futuro

de la administracin en Espaa, un anlisis cercano a estas iniciativas revela que
no hay una definicin clarificadora de transparencia para los objetivos de la
reforma de la administracin pblica. Es difcil entender su motivacin o lo que
se espera alcanzar a travs de una mayor transparencia, aparte de hacer que la
informacin est pblicamente disponible. Por ejemplo, la transparencia est
322
asociada con otras reas de la reforma (por ejemplo, disciplina presupuestaria),

mientras que en otras se presenta como un efecto colateral (por ejemplo, implementacin de la productividad y sistema de evaluacin eficiente). A pesar del
reconocimiento inicial de que una economa competitiva demanda una administracin pblica moderna, transparente y gil, el objetivo de la CORA se
centra en alcanzar una ms efectiva y eficiente actividad pblica, reduciendo
costes sin reducir la calidad de los servicios ofrecidos.
Una reforma estructural sostenible de la administracin pblica requiere la
reconsideracin del papel del Estado y de sus valores y principios subyacentes,
adems de incidir en los procesos y en las estructuras de apoyo. La institucionalizacin de la transparencia juega un papel clave a este respecto. La transparencia no es solo clave para sostener la integridad del sector pblico, sino que
tambin contribuye al mejor desempeo de este, promueve una mejor toma de
decisiones y fomenta tanto el crecimiento econmico con el desarrollo social.
Esto se ilustra mejor, por ejemplo, por las inexploradas conexiones entre los
objetivos de la CORA y los futuros resultados de la Ley de Transparencia, Acceso
a la Informacin Pblica y Buen Gobierno. Entre otros, el artculo 6.2 de la ley
obliga a las administraciones, si tuvieran tales documentos, a publicar programas
anuales y multianuales con objetivos polticos, indicadores y los correspondientes
resultados peridicos de evaluacin. Esta informacin institucional, que requerir planificacin administrativa, monitorizacin y control anterior a su publicacin, est ms que asociada a las referencias de la CORA sobre gestin del desempeo. Igualmente, el artculo 7.2 y la Disposicin Adicional Segunda sobre
simplificacin normativa, complementan las propuestas de la CORA para alcanzar
una mejor regulacin. Adems, el artculo 8 describe la informacin econmica,
presupuestaria y estadstica que necesita ser publicada. Por ejemplo, todos los
contratos, que indican la duracin y la cantidad, de procesos de licitacin utilizados
para la concesin de contratos, el nmero de participantes en las pujas y la identidad del ganador deben ser publicados en el Portal de Transparencia (creado por el
artculo 10 de la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen
Gobierno). Esto ayudar a reforzar algunos de los objetivos de la CORA, como el
control financiero, una administracin pblica transparente y el escrutinio social,
permitiendo el acceso libre en tiempo real a la informacin sobre la ejecucin
presupuestaria, como base del apoyo directo a la monitorizacin del gasto del
gobierno por parte de los ciudadanos.
TRANSPARENCIA EN REFORMAS COMPLEMENTARIAS
Al referirse a la transparencia, la CORA hace una mencin extensible al
nmero de importantes reformas polticas complementarias, en particular: i)Ley
Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; ii)Proyecto de Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local;
323
iii)Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno;

iv)Plan de Regeneracin Democrtica.
Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
La transparencia, en esta ley, aparece como principio (artculo 6) y se refiere
en particular a la disponibilidad pblica de la informacin necesaria. Segn la ley,
la responsabilidad de la supervisin requiere proporcionar una informacin adecuada y suficiente para posibilitar la situacin financiera de las administraciones
pblicas, su logro de los objetivos de estabilidad financiera y la verificacin de su
cumplimiento con los requisitos de la UE. Para ello, segn el artculo 27, el presupuesto de cada administracin pblica debe acompaarse de la informacin precisa para localizar el equilibrio remanente entre ingresos y gastos. El MINHAP
puede requerir la informacin necesaria para garantizar la aplicacin de la ley. La
ley especifica un conjunto mnimo de documentos que necesitan ser proporcionados por las administraciones pblicas como las propuestas presupuestarias, las
declaraciones financieras iniciales, las cuentas anuales de las CC. AA. y los asientos trimestrales, entre otros. La especificidad de la informacin, as como la disponibilidad pblica de la misma, todava necesitan ser definidas ms a fondo.
En observancia del principio de transparencia, el MINHAP establecer un
Centro de Informacin (artculo 28) para poner a disposicin del pblico la informacin financiera de las administraciones pblicas. Sin embargo, el tipo de
informacin, la periodicidad y los requisitos de publicacin para asegurar la
consistencia, equivalencia y utilidad no han sido todava determinados. Incluso,
no est claro cmo el portal interactuar con otros portales, como el Portal de la
Transparencia que es/ser dependiente del Ministerio de la Presidencia.
Como sucede con otras reformas en curso, la implementacin de la ley ser
reforzada por la ahora aprobada Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin
Pblica y Buen Gobierno, desde el momento en que tipifica infracciones en la
gestin econmica asociadas con la falta de cumplimiento de algunos elementos
de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (por ejemplo,
conduciendo operaciones de crdito sin la necesaria autorizacin previa).
Proyecto de Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local
Segn la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, es
necesario establecer nuevas variaciones acerca de las reglas bsicas en la regulacin de las autoridades locales para la correcta aplicacin de los principios de
la estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad financiera y la eficiencia de los
recursos locales pblicos. En respuesta, el proyecto de Ley de Racionalizacin
y Sostenibilidad de la Administracin Local pretende clarificar las jurisdicciones
324
municipales para prevenir duplicidades de funciones y limitar el ejercicio de los

poderes impropios.
En relacin con las reformas de transparencia, el proyecto de ley aboga por:
i) clarificacin, por ley, de la gama de poderes municipales; ii) reduccin de las
autorizaciones administrativas necesaria para iniciar una actividad econmica;
iii) definir en el presupuesto general del Estado las retribuciones de los miembros
de las corporaciones locales, en funcin de la poblacin y limitado por el Secretario de Estado; iv) limitacin en cuanto al nmero de contratados de libre designacin y temporales en funcin tambin de la poblacin del municipio.
Adems, el papel de los interventores municipales, incluyendo su capacidad
y autonoma, ser reforzado como empleados pblicos de la Administracin
local con certificacin a escala nacional.
Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno
El acceso a la informacin o la Ley de Libertad de Informacin (LI) son pilares fundamentales para un gobierno abierto e inclusivo y para el reconocimiento
del principio bsico democrtico: el gobierno representa a la poblacin y acta en
su representacin, con lo que sus acciones deben ser susceptibles de escrutinio
(Abramovich y Courtis, 2000). Pero el potencial acceso a la informacin va ms
all de su reconocimiento como principio democrtico bsico: el acceso a la informacin que genera el gobierno, adquiere, obtiene o procesa es indispensable si los
ciudadanos ostentan las herramientas necesarias para hacer que su participacin
en los asuntos pblicos est bien argumentada y sea relevante (Stiglitz, 1999).
Para que ello suceda, una legislacin comprehensiva necesita ser aprobada y
seguida de la adecuada implementacin que considera la relevancia y la posibilidad de usar la informacin proporcionada vis--vis sus potenciales usuarios.
La regulacin y la implementacin del derecho al acceso a la informacin
han avanzado significativamente. Hoy, 95 pases en el mundo y la mayora de
los de la OCDE (Centro de Derecho, Democracia y Acceso a la Informacin,
n.d.) tienen su propia Ley de Acceso a la Informacin o aseguran el derecho al
acceso a la informacin dentro de otras leyes o regulaciones.
Sin embargo, los gobiernos de la OCDE empujan para institucionalizar plenamente su apertura e inclusin a travs del acceso a la informacin. En parte,
esto es debido a los retos regulatorios y de implementacin relacionados con su
alcance (por ejemplo, las entidades sujetas a esta ley) y a la extensin y la naturaleza de la informacin divulgada (por ejemplo, activa o pasiva, excepciones).
Pongamos por caso que, en relacin con el acceso a las leyes de informacin, en
muchos de los pases OCDE su alcance se extiende verticalmente a todos los
niveles de gobierno pero solo la mitad de ellos se extienden horizontalmente a
todas las secciones del Gobierno central (legislativa, judicial y ejecutiva), mien325
tras que la inclusin de entidades privadas que gestionan fondos pblicos, como
aquellas contratadas por el gobierno para proporcionar servicios pblicos a los
ciudadanos, resulta inconsistente (tabla7.2).
Tabla 7.2
Amplitud de las leyes de libertad de informacin del Gobierno central, 2010
Nivel de Gobierno
Central
Subnacional
Nmero de
pases
31
25
Pases
Australia, Austria, Blgica, Canad, Chile, Corea, Dinamarca,

Eslovenia, Espaa, Estados Unidos, Estonia, Federacin Rusa,
Finlandia, Francia, Hungra, Irlanda, Islandia, Israel, Italia,
Japn, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Polonia,
Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca,
Suecia, Suiza, Turqua y Ucrania
Austria, Blgica, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, Espaa,
Estonia, Federacin Rusa, Finlandia, Francia, Hungra, Irlanda,
Islandia, Israel, Italia, Japn, Noruega, Nueva Zelanda, Pases
Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa,
Repblica Eslovaca, Suecia, Turqua y Ucrania
Ramas de poder a escala central

Australia, Austria, Blgica, Canad, Chile, Corea, Dinamarca,
Ejecutivo
31
Eslovenia, Espaa, Estados Unidos, Estonia, Federacin Rusa,
Finlandia, Francia, Hungra, Irlanda, Islandia, Israel, Italia,
Japn, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Polonia,
Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca,
Suecia, Suiza, Turqua y Ucrania
Blgica, Chile, Corea, Eslovenia, Estonia, Federacin Rusa,
Legislativo
16
Finlandia, Hungra, Irlanda, Israel, Italia, Mxico, Polonia,
Reino Unido., Repblica Eslovaca, Suecia, Turqua y Ucrania
Australia, Blgica, Chile, Corea, Eslovenia, Estonia, Federacin
Judicial
16
Rusa, Finlandia, Francia, Hungra, Israel, Italia, Mxico,
Noruega, Polonia, Repblica Eslovaca, Suecia y Ucrania
Otros rganos
Australia, Blgica, Corea, Estonia, Finlandia, Francia, Hungra,
Entidades
18
Islandia, Italia, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido,
privadas que
Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Suecia, Suiza, Turqua y
gestionan fondos
Ucrania
pblicos
Nota:No hay datos disponibles para Alemania ni Grecia. Durante la redaccin del presente documento,
Luxemburgo se encontraba elaborando una Ley sobre Acceso a la Informacin no incluida en la tabla.
La Federacin Rusa y Ucrania no estn incluidas en los totales. La ley italiana de acceso a la informacin se aplica solo a los actos administrativos y no se refiere a los actos legislativos. Segn el sistema
italiano, todos los actos legislativos se publican en la Gazzetta Ufficiale (disponible de manera gratuita en lnea). Los actos legislativos preliminares, as como las sentencias y los actos judiciales,
tambin estn disponibles en lnea. Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus de los Altos del Goln, Jerusaln Este ni los asentamientos israeles en
Cisjordania segn los trminos del Derecho Internacional.
gov_glance-2011-en.
326
En Espaa, la divulgacin de informacin por parte del Gobierno central se

encuentra fragmentada en diferentes regulaciones. Por ejemplo, el artculo 105.b
de la Constitucin Espaola (aprobado en 1978) define la obligacin del gobierno nacional de regular el acceso de los ciudadanos a los registros y archivos
pblicos. Adems, el artculo 35 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/1992)
reconoce el acceso a los registros y a los archivos del gobierno segn lo dispuesto en la Constitucin y en otras leyes y define el procedimiento para la
peticin de cualquier documento pblico o archivo y los motivos para la denegacin del acceso a cierta informacin. Adems, el artculo 6 de la Ley de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (Ley 11/2007)
reconoce el derecho de los ciudadanos a comunicarse con la administracin
utilizando medios electrnicos para el ejercicio de los derechos definidos en el
artculo 35 de la Ley 30/1992. En consecuencia, los ciudadanos tienen, en principio, acceso a los registros y a los archivos pblicos.
Ahora, esas regulaciones son insuficientes. Las buenas prcticas subrayan el
acceso autnomo a la ley de informacin como instrumento clave para avanzar
en transparencia y apertura. Adems, un estudio de 2012 encontr que ms de
la mitad de las peticiones de informacin pblica en el pas quedaron sin respuesta, mientras que solo el 20% de las respondidas provean la informacin
requerida.1
La aprobacin de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y
Buen Gobierno por el Senado,2 el 26 de noviembre de 2013, resulta un hito muy
esperado, tanto a escala nacional como internacional. La ley concibe un mbito
de accin en tres fases: i) incremento y fortalecimiento de la actividad pblica a
travs de la publicacin activa de las obligaciones para todas las administraciones; ii) reconocimiento y garanta de acceso a la informacin regulada como
derecho con un amplio mbito de subjetividad y objetividad; iii) el establecimiento de obligaciones para el buen gobierno respecto a las cuales las autoridades
pblicas deben adherirse, as como las consecuencias legales derivadas de su
inobservancia.
1
El informe se basa en el anlisis de 567 peticiones de informacin enviadas a travs de la plataforma tuderechoasaber.es entre el 20 de marzo y el 31 de diciembre de 2012, de las cuales un
total de 306 peticiones (54%) no han recibido todava respuesta alguna. Adems, el 46% de las
incompleta o inadecuada o fueron rechazadas. En el 12% de los casos, las instituciones arguyeron no disponer de la informacin requerida y el 7% de las respuestas reenviaban a algn formulario, una medida claramente restricitiva. Para ms informacin, vase: http://blog.tuderechoasaber.es/informe.
enmiendas propuestas por el partido del Gobierno, y 9 de otros grupos parlamentarios. La ley
fue aprobada con el apoyo de seis grupos parlamentarios y la oposicin de ocho, incluido el
principal partido de la oposicin.
327
La ley ha implicado mejoras significativas como resultado de debates proactivos, bien gestionados polticamente y orientados a polticas pblicas, en relacin
con el borrador original de 2012. Asuntos clave como el alcance de su aplicacin
han sido modificados para su expansin. Adems, el captulo 2 de la ley, sobre
la divulgacin proactiva (por ejemplo, informacin para ser puesta a disposicin
sin la necesidad de una peticin especfica), proporciona una lista comprehensiva de informacin a publicar, la localizacin donde la informacin ser publicada, y los principios que la informacin debe respetar. Respecto al tipo de informacin, la ley requiere que sea publicada la informacin institucional,
organizativa y de planificacin. Ello se refiere especialmente a las funciones,
requisitos legales y estructura de una entidad pblica, incluyendo un cuadro
organizativo detallado y actualizado con los perfiles de trabajo y las experiencias
profesionales de los empleados pblicos. Adems, las administraciones pblicas,
si tienen tales documentos, deben publicar programas anuales y multianuales
con los objetivos de sus polticas, indicadores y la correspondiente evaluacin
peridica de resultados. Asimismo, la informacin de relevancia legal necesita
ser publicada; ello se refiere a los proyectos de ley y las orientaciones, los acuerdos o respuestas a las inquietudes de los ciudadanos u otros rganos en el caso
que impliquen una interpretacin legal o tengan efectos aadidos extraordinarios.
La divulgacin de informacin econmica, presupuestaria o estadstica es tambin requerida, incluyndose la informacin sobre licitaciones (por ejemplo, el
nmero y el valor de los contratos, la duracin, las modificaciones de estos, el
nmero de participantes en la puja y la identidad del ganador). La informacin
ser puesta a disposicin a travs de un portal unificado, el Portal de Transparencia, gestionado por el Ministerio de la Presidencia; ser gratuita, comprensible y de fcil acceso. El portal operar bajo los principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilizacin. Finalmente, la supervisin del cumplimiento con
las obligaciones de una divulgacin proactiva permanecer en el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, establecido en el artculo 33 de la ley.
Sin embargo, la ley llega en un momento en el que existe una significativa
experiencia comparada y un entendimiento comn a escala internacional sobre
los principios clave para elevar el espritu de las leyes de LI (cuadro 7.2). A la luz
de aquellos, la ley todava presenta importantes flujos que pueden minar su capacidad, en la fase de implementacin, para alcanzar su potencial pleno.
Cuadro 7.2
El derecho a la transparencia: estndares comunes europeos y la Ley
Modelo de la OEA sobre Acceso a la Informacin Pblica
El reconocimiento del derecho pblico a la informacin supone que todos tienen
derecho al acceso. Cualquier persona que haga una solicitud de informacin por escri-
328
to, de manera electrnica o de forma oral a cualquier autoridad pblica tendr el

derecho a:
Ser informado si la autoridad pblica en cuestin tiene el registro que contiene esa
informacin o dnde se puede obtener esa informacin.
Si la autoridad pblica tiene el registro, a recibir la comunicacin de la informacin
en tiempo y forma.
A recurrir en los casos en los que se deniegue el acceso a la informacin.
A realizar peticiones annimas de informacin.
A realizar peticiones sin proporcionar justificacin sobre los motivos de las mismas.
A no sufrir discriminacin con motivo de la naturaleza de la peticin.
A la provisin de la informacin de forma gratuita o a un coste limitado a los gastos
de la reproduccin.
La administracin no puede rechazar una peticin bajo la explicacin de que la misma
no est basada en motivos especficos para su peticin. La divulgacin puede ser solo
evitada si la administracin demuestra la existencia de un inters pblico o privado
prevalente en que dicha informacin sea confidencial. La carga de la justificacin la
tiene la autoridad pblica.
Alcance
Como en el primer caso, la libertad de informacin debe, en principio, concernir a
todos los documentos e informaciones de las autoridades pblicas pese a su pertinencia respecto a un procedimiento administrativo o del Poder Ejecutivo, las autoridades estatutarias y constitucionales, los rganos no estatales dirigidos y controlados por el gobierno, y las organizaciones privadas que operan con fondos pblicos
substanciales o subvenciones.
Como regla general, el rgimen de transparencia se aplica a todos los sectores/reas
de la intervencin pblica.
Las reglas de transparencia son derechos fundamentales. Como consecuencia, deben tambin aplicarse a las entidades regionales/territoriales.
Objeto
En relacin con ciertos actos legislativos sobre transparencia, el derecho de acceso concierne a los documentos, si bien, segn otras regulaciones, el derecho de acceso
concierne a la informacin. En trminos abstractos, ambas nociones difieren. El primero de los derechos de acceso permite al peticionario ver el documento y obtener una
copia. El ltimo permite al peticionario, adems, pedir a la administracin la divulgacin de cualquier informacin que posea, incluso cuando no se encuentre incluida en el
documento.
Excepciones
El derecho de acceso a los documentos, como otros derechos fundamentales, tiene algunas limitaciones. La disciplina de excepciones representa la parte ms crucial de los
329
regmenes de las LI. En el caso de que se apliquen excepciones a la divulgacin de la

informacin, debe quedar claro, constreido, legitimado y ser estrictamente necesario
en el marco de una sociedad democrtica. El peticionario debe ser informado de la razn y la provisin legal por la que la informacin no es proporcionada, as como de la
posibilidad de apelar esa decisin.
La intencin de las excepciones es la de asegurar que la divulgacin de la informacin
por parte de las autoridades pblicas no dae intereses pblicos o privados relevantes.
Dos cuestiones deben pretenderse:
justificacin: proteccin de intereses pblicos o privados legtimos;
restricciones legislativas sobre discrecin administrativa: excepciones absolutas: la

prueba de dao; excepciones relativas: la prueba de equilibrio.
Proceso de peticiones
Tiempo: las peticiones de acceso deben ser procesadas rpidamente o sin retrasos
injustificados y, en cualquier caso, dentro de un plazo razonable especificado previamente. En la mayor parte de las FOIA la limitacin temporal es corta: 5 das en Estonia; 10das en Portugal; 15das en Repblica Checa, Finlandia y Polonia y a escala
UE; 20das en Eslovenia y Reino Unido.
Formato: acceso garantizado por unos medios efectivos y apropiados.
Tasa: est generalmente admitido que las autoridades administrativas cobren unas tasas
razonables por una peticin; debe diferenciarse entre el acceso a los documentos ya
disponibles y el acceso a la informacin que implica investigacin, elaboracin y procesamiento por parte de la Administracin.
Dar motivos en indicar remedios: ninguna Administracin puede denegar el acceso al
documento requerido sin justificar su decisin. Cualquier negativa debe mencionar la
excepcin legislativa en relacin con la cual se justifica y clarificar por qu la divulgacin puede daar el inters pblico o privado protegido por la citada excepcin.
Publicacin
El principio general implica que los documentos pueden ser accesibles por parte de las
instituciones desde el inicio, salvo que una excepcin al derecho pblico de acceso sea
claramente aplicable. En todos los rdenes legales europeos puestos en consideracin,
existen provisiones sobre transparencia que imponen a las administraciones el derecho
a publicar la informacin de inters pblico.
Una precondicin para eficacia de la publicacin radica en el uso de internet. La publicacin en papel en el boletn oficial o en los diarios no es suficiente para cumplir con
la obligacin de la Administracin de promover el acceso a la informacin pblica; la
publicacin en las pginas web institucionales es tambin necesaria. La elaboracin y
la publicacin de los registros es otro prerrequisito. Cada autoridad pblica tiene que
publicar un registro que contenga todas las categoras de documentos y la informacin
dispuesta en su pgina web. Cada registro debe proveer una gua de informacin, que
d detalles sobre: i) la informacin rutinaria publicada y directamente accesible en el
330
registro; ii) cmo la informacin remanente puede ser accedida y demandada; y iii) si
se cobrar por la provisin de acceso a la informacin.
La seleccin de la informacin a publicar no debe ser encargada solo a la Administracin concernida. En cambio, supone un proceso de especificacin gradual y armonizacin, que requiere de una supervisin unitaria por un rgano ad hoc competente o una
unidad administrativa.
Mecanismos de revisin
Segn el modelo de Ley de Acceso a la Informacin Pblica, un peticionario puede
apelar una negativa al acceso a la informacin en un plazo de 60 das laborables. El
peticionario puede pedir una apelacin interna al director de la autoridad pblica o una
apelacin externa a la Comisin de Informacin. Finalmente, el peticionario puede
apelar la decisin de la Comisin de Informacin ante los tribunales.
En Europa existen dos modelos bsicos de revisin administrativa de las decisiones
sobre las peticiones de acceso: en el primer modelo, el papel crucial en la revisin es
desarrollado por los tribunales, mientras que en el segundo est esencialmente encomendado a la autoridad administrativa especializada e independiente.
El primer modelo est tpicamente estructurado como revisin ordinaria de los
actos administrativos. En muchos pases europeos, este es el esquema bsico: si la
autoridad pblica deniega el acceso a la informacin, el peticionario puede apelar
la decisin tanto ante la oficina superior de la misma autoridad (revisin administrativa interna), como ante un juez (generalmente en un tribunal administrativo, con
un sistema dual de justicia con distincin jurisdiccional entre los tribunales ordinarios y los administrativos en funcionamiento).
El segundo modelo de revisin asigna un papel central a la autoridad ad hoc que es

independiente o cuasi-independiente) del Gobierno y responsable ante el Parlamento. Las decisiones sobre las peticiones de acceso pueden ser apeladas ante una autoridad independiente. Por ello, la revisin administrativa no es difusa, sino centralizada; no es interna respecto al proceso de toma de decisiones de la Administracin,
sino externa e independiente; tiene un mandato sectorial especfico, en lugar de una
competencia general.
La Comisin de Informacin
Debe establecerse una Comisin de Informacin que est a cargo de la promocin de la
implementacin efectiva de la LI. Debe tener personalidad legal y operativa, autonoma de decisin y presupuestaria y debe informar a la legislatura. Est formada por (tres
o ms) comisarios, que reflejen una diversidad de capacidades y mbitos de procedencia. Las misiones especficas y los poderes que la Comisin de Informacin necesita
establecer tienen que ver con:
La revisin de cualquier informacin proporcionada por la autoridad pblica, incluida la versada en lnea.
La autorizacin sua sponte para monitorizar, investigar y hacer cumplir la ley.
Emitir recomendaciones a las autoridades pblicas.
331
Las autoridades pblicas deben informar anualmente a la Comisin de Informacin

sobre las actividades de la autoridad pblica que persiguen o promueven el cumplimiento de la LI. Los informes pueden contener informacin como el nmero de peticiones de informacin recibidas, las concedidas en parte o en su totalidad y las denegadas, as como las apelaciones respecto a las negativas a comunicar informacin.
Promocin y cumplimiento de las medidas

El modelo de ley establece que su operatividad debe ser monitorizada regularmente,
debe proveerse a los funcionarios pblicos de informacin acerca de la ley, se debe
educar formalmente a los ciudadanos para elevar su conocimiento acerca de su derecho
a pedir informacin. La ley sugiere hacer esto en la educacin primaria y secundaria.
Fuente:OCDE (2010), The right to open public administrations in Europe: Emerging legal
standards, SIGMA Papers, No.46, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.
org/10.1787/5km4g0zfqt27-en; OAS (2010), Model Inter-American Law on Access to
Public Information, Organizacin de los Estados Americanos, disponible en: www.oas.
org/en/sla/dil/docs/access_to_information_Text_edited_DDI.pdf (consultado el 21 de
noviembre de 2013); www.oas.org/en/sla/dil/access_to_information_project_description.asp.
Mientras que el modelo de la OEA establece que en cualquier caso, el

fracaso de la autoridad pblica a la hora de completar el proceso de peticin
dentro de (20) das laborables, o, si las condiciones especificadas en al prrafo
1 se cumplieran, la falta de respuesta a la peticin dentro de los (40) das laborables, debe entenderse como una negativa a la peticin; otros pases como
Mxico sostienen en su Ley de Transparencia que la falta de respuesta a una
peticin de acceso dentro del periodo prescrito por el artculo 44, se supone
resuelta en la direccin positiva. Por eso, la agencia o entidad debe estar obligada a dar acceso a la informacin en un periodo de tiempo que no exceda de
10 das laborables, cubriendo todos los costes generados por la reproduccin
de informacin, excepto la del material considerado como privilegiado o confidencial. En Espaa, la ley espaola prev en su artculo 20.4 el silencio
administrativo negativo que implica que, en el caso de ausencia de respuesta
de parte de la Administracin pblica, la informacin requerida ser considerada como denegada. Esta situacin ha sembrado ciertas dudas, 3 puesto que
puede afectar a los principios programticos de la transparencia, lo que implica
que toda la informacin pblica es de entrada accesible y solo puede ser retirada para proteger otros derechos e intereses como se sostiene en la ley, lo que
puede tambin abrir la puerta a la discrecionalidad y a inseguridad legal. Sin
embargo, merece la pena mencionar que la ausencia de respuesta puede implicar la quiebra de las reglas generales del procedimiento administrativo, donde
resulta especficamente indicada la obligacin de la Administracin de respon http://administracionpublica.com/silencio-administrativo.
332
der a todos los procedimientos (artculo 42 de la Ley 30/1992). En caso de que

la respuesta a la informacin sea denegada, total o parcialmente, debido a la
aplicacin de uno de los lmites al derecho a la informacin que la ley establece, debe ser justificado. Esta justificacin caso a caso debe ser proporcional y
tiene que tomar en cuenta el objetivo general de transparencia previsto por la
ley. Adems, la decisin de no proporcionar informacin puede ser apelada
ante el Consejo de Transparencia y el Tribunal de Justicia.
Los incentivos para perseguir la completa institucionalizacin de la ley pueden considerarse limitados. Las demandas de informacin deben ser completamente identificadas, remitidas al director del servicio pblico o entidad que
dispone de la informacin y, sujetas a la decisin del mismo, pueden ser justificadas. La justificacin puede ser utilizada para clarificar la informacin requerida o para informar de la decisin a las entidades pblicas. Adems, existen solo
unas indicaciones muy genricas acerca de cmo ser publicada la informacin
(formato, periodicidad). Mientras que la ley proporciona una plataforma suplementaria, el Portal de Transparencia, para ser gestionado por el Ministerio de la
Presidencia, no existe una clara indicacin en la ley o en el informe de la CORA
sobre cmo ser integrado con los existentes y los futuros portales (por ejemplo
el Central de Informacin), o qu papel jugar el futuro Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en relacin con su gestin. El portal ser una buena herramienta para desarrollar la competencia del consejo en la monitorizacin del
cumplimiento de las disposiciones contenidas.
El ttulo III de la ley crea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que
estar formado por: i) la Comisin de Transparencia y Buen Gobierno; ii) el
presidente del Consejo, quien actuar tambin como presidente de la Comisin.
El presidente ser seleccionado a propuesta del MINHAP por un periodo no
renovable de cinco aos. La Comisin de Transparencia y Buen Gobierno estar
integrada por el presidente del Consejo, un miembro del Congreso, un senador
y un representante del Tribunal de Cuentas, el defensor del pueblo, la Agencia
Espaola de Proteccin de Datos, el secretario de Estado de Administraciones
Pblicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. El criterio y
el proceso a travs del cual los comisarios son elegidos sern establecidos por el
Estatuto del Consejo. El Consejo tiene competencias para evaluar el grado de
cumplimiento de la ley, incluidas las obligaciones de transparencia, y la revisin
a las decisiones de no dar informacin.
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ser el garante de la ley. Uno
de los principales aspectos para proporcionar una mayor legitimidad y monitorizacin de este rgano lo constituye su independencia presupuestaria y de
composicin. Por ejemplo, la participacin de entidades sujetas a la ley como
miembros del Consejo podra implicar conflictos de inters. Espaa puede seguir
las mejores prcticas de los pases de la OCDE para asegurar la independencia,
la experiencia y el poder sancionador de este rgano (cuadro 7.3). Tambin, el
Consejo puede promover la participacin de ciudadanos y/o organizaciones no
333
gubernamentales, adems por ejemplo del Defensor del Pueblo, a travs de los
mecanismos de consultas.
Una vez que esos principios sean establecidos, un segundo paso es el de asegurar la capacidad necesaria para adecuar la provisin de las expectaciones ciudadanas. La ley no crea una estructura de apoyo, capacita los mecanismos para gestionar
el da a da del trabajo del consejo y permite al presidente tomar decisiones informadas. Adems, la experiencia comparada cuestiona la viabilidad del proceso de
toma de decisiones a cargo de una nica persona y sugiere en favor de la cuidadosa
consideracin de la estructura de apoyo necesaria (por ejemplo en Mxico, 66.166
peticiones de informacin desde las administraciones pblicas federales fueron
enviadas solo durante el primer semestre de 2012, mientras que en Chile, ms de
2.000 casos fueron admitidos en 2012, y en Estados Unidos, las 99 agencias sujetas
a la Ley de Libertad de Informacin (LLI, o FOIA, por sus siglas en ingls) recibieron colectivamente la cifra rcord de 651.254 peticiones en 2012.4
Cuadro 7.3
Ejemplos de rganos que proporcionan supervisin de las leyes de
transparencia: Chile y los Estados Unidos
Estados Unidos
En Estados Unidos, la Oficina de Servicios de Informacin del Gobierno (OGIS, por
sus siglas en ingls), conocida como el defensor del pueblo federal de la FOIA, fue
creada dentro de los Archivos Nacionales y Registros Administrativos (NARA, por sus
siglas en ingls). OGIS surgi cuando la Ley del Gobierno OPEN de 2007 enmend la
Libertad de Informacin y es responsable de:
Mediar en las disputas. Ofrece servicios de mediacin para resolver las disputas
entre personas que hacen peticiones a la FOIA y agencias (alternativa no exclusiva
al litigio). Puede emitir opiniones consultivas en los casos en los que la mediacin
no haya resuelto el caso.
Sirve como defensor del pueblo. Solicita y recibe comentarios y preguntas de las
agencias federales y del pblico en relacin con la administracin de la FOIA para
mejorar los procesos de esta y facilitar la comunicacin entre las agencias y los
peticionarios de la FOIA.
Adems, al asesorar la aplicacin de Principios Rectores de la Informacin, Consulta y la Participacin Activa en la Toma de Decisiones de 2011 de la OCDE, los pases informaron de un
progreso mixto. Mientras que la mitad de los pases (58%) inform sobre el progreso realizado
al establecer los derechos de acceso a la informacin, consulta y participacin pblica, los
mayores retos tuvieron que ver con los recursos, el tiempo y la falta de evaluacin (OCDE,
2009). Segn la investigacin desarrollada en 2006 por el Instituto de Sociedad Abierta, basada
en una muestra de 14 representantes de pases de todo el mundo, las demandas de informacin
hechas en los pases europeos fueron satisfechas en un 42% de los casos, mientras que las cifras
cayeron al 28% en Amrica Latina.
334
Adems de estas responsabilidades, la OGIS proporciona formacin para la resolucin de disputas para la plantilla de la FOIA y las agencias federales, trabaja conjuntamente con los agentes clave de la FOIA como los peticionarios, la comunidad
y los defensores del gobierno abierto, y dems.
NARA est vista como un rbitro independiente de la Casa Blanca. Segn su estatuto,
NARA debe ser un establecimiento independiente en la rama ejecutiva del gobierno.
La administracin debe administrarse bajo supervisin y direccin de los archivistas.
Los archivistas de Estados Unidos deben ser designados sin relacin con sus afiliaciones polticas y solo respecto a sus cualificaciones profesionales requeridas para el desarrollo de los cometidos y las responsabilidades de la oficina de archivistas. Los archivistas pueden ser cesados de su cargo por el presidente. El presidente debe comunicar
las razones de cualquier cese a la Cmara del Congreso.
Chile
El Consejo de Transparencia es un rgano pblico autnomo con su propia personalidad jurdica, creado por la Ley de Transparencia del Servicio Pblico y de Acceso a la
Informacin de la Administracin del Estado. Su propia tarea es la de asegurar la oportuna ejecucin de la ley, que fue promulgada el 20 de agosto de 2008 y que entr en
vigor el 20 de abril de 2009.
El Consejo de Direccin est a cargo de cuatro consejeros designados por el presidente,
con el acuerdo del Senado, adoptado por dos tercios de sus miembros. El Consejo tiene
la misin de gestionar y administrar el Consejo de Transparencia.
Los consejeros tienen un mandato de seis aos, y pueden ser designados solo por un
segundo periodo y pueden ser cesados por la Corte Suprema a peticin del presidente
de la Cmara de Diputados. El Consejo tiene las siguientes funciones principales:
Monitorizar el cumplimiento de las provisiones de la Ley de Transparencia y aplicar sanciones en caso de su infraccin.
Solucionar las apelaciones por denegacin de acceso a la informacin.
Promover la transparencia en el servicio pblico publicitando la informacin desde
los rganos de Administracin del Estado.
Emitir instrucciones generales para la ejecucin de la legislacin sobre transparencia y acceso a la informacin por los cuerpos de la Administracin del Estado, y
requerirles que ajusten sus procedimientos y sistemas a la citada legislacin.
Hacer recomendaciones a los rganos de la Administracin del Estado que buscan mejorar la transparencia de su gestin y facilitar el acceso a la informacin que poseen.
Proponer al presidente y al Congreso, en los casos apropiados, normas, instrucciones y
otras mejoras regulatorias para asegurar la transparencia y el acceso a la informacin.
Formar, directamente o a travs de terceros, a los empleados pblicos en asuntos
sobre transparencia y acceso a la informacin.
Desarrollar estadsticas e informar sobre transparencia y acceso a la informacin de
los rganos de la Administracin del Estado y el cumplimiento de esta ley.
Fuente:https://ogis.archives.gov/about-ogis/directors-bio.htm; www.consejotransparencia.cl/quees-el-cplt/consejo/2012-12-18/190048.html; www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363.
335
Por ltimo, el proyecto de ley pierde la oportunidad de dar un salto hacia delante. La ventaja de llegar al final puede entenderse como una oportunidad de
beneficiarse de las mejores prcticas disponibles e influir en la agenda poltica,
estableciendo un precedente que pueda ser emulado en tanto en cuanto los marcos
legales presuponen revisiones peridicas. En este contexto, la ley cumple con los
requisitos para una reforma de primera generacin sobre el acceso a la informacin
(el objetivo pretende reconocer y garantizar el derecho de los ciudadanos [] a
acceder a la informacin pblica), si bien todava existe suficiente espacio para
avanzar hacia la institucionalizacin del gobierno abierto en Espaa.
Finalmente, existir un periodo de transicin de dos aos para los gobiernos
locales/regionales y de un ao para el Gobierno central a fin de completar la
implementacin de la ley. Sin embargo, existen todava algunas dudas acerca de
dicha implementacin. Dado que la provisin del presupuesto necesario y de la
capacidad supone retos particulares, los pases que han implementado recientemente una FOIA, como Chile, demostraron que proporcionar los recursos necesarios es esencial para el xito de la ley. Se requiere contratar nuevos trabajadores para controlar, compilar y responder a las peticiones ciudadanas, lo que
puede incrementar el gasto. Esto es incluso ms importante a nivel regional,
porque los gobiernos regionales tienen la responsabilidad, incluida la presupuestaria, de implementar la ley.
CONFIANZA, INTEGRIDAD Y REGENERACIN DEMOCRTICA
Junto a las reformas econmicas y administrativas, el Gobierno de Espaa
est poniendo en comn un ambicioso paquete de reformas polticas, conocido
como Plan de Regeneracin Democrtica (PRD), liderado por el Ministerio de
la Presidencia.
El PRD est anclado en el reconocimiento de la confianza como principal
herramienta para la economa y la democracia. De hecho, la confianza legitima
la accin decisiva y efectiva del Gobierno, y crea las condiciones favorables para
que los agentes se involucren. Adems, las investigaciones sugieren que la cada
de la confianza poltica puede afectar a la confianza, la cohesin social, e incrementar los costes de transaccin debidos a una informacin costosa y asimtrica.
La confianza es necesaria para un funcionamiento justo y efectivo de las instituciones pblicas y para el xito de las polticas pblicas (OCDE, 2013d).
Los ciudadanos son sensibles no solo al contenido y a los resultados de las
polticas, sino tambin a cmo las polticas son diseadas e implementadas y
encajadas dentro de estndares ms amplios de comportamiento. No es solo el
qu de las polticas lo que importa, sino el cmo, para quin, con quin.
Por ello, la confianza puede verse influida por los marcos institucionales del
gobierno pblico, incluyendo:
336
tados al ciudadano que efectivamente se dirijan a las necesidades y expectativas de quienes pagan impuestos.
ambiente econmico, social y poltico de sus ciudadanos, y actuar de una
manera predecible y consistente.
institucionalizacin de una comunicacin de doble sentido con los agentes
involucrados, mientras que en los casos relevantes se proporciona informacin utilizable y se fomenta la interaccin como frmula para mejorar la
transparencia, la responsabilidad y el compromiso.
principios y estndares ms amplios de conducta puede contribuir a la
salvaguardia del inters pblico, a la vez que se previene la corrupcin
(OCDE,2013d).
Del PRD supone tanto el reconocimiento del dficit de confianza existente
en Espaa, como un ambicioso plan dirigido a los niveles ms elevados del proceso de toma de decisiones. Mientras que los pases de la OCDE han expresado,
al ms alto nivel poltico, su compromiso para reconstruir la confianza en los
gobiernos, los mercados y las instituciones [...] combatiendo la corrupcin, promoviendo el gobierno abierto y asegurando la transparencia en la toma de decisiones (OCDE, 2013c), no existe un paquete comprehensivo similar propuesto
en los pases miembros de la OCDE. Espaa, por ello, tiene una oportunidad
histrica para establecer un ejemplo de accin poltica decisiva para proteger y
fortalecer las bases de su sistema democrtico avanzando en la implementacin
y asistiendo a sus premisas.
El PRD agrupa diferentes iniciativas en tres amplias reas polticas: i) la
actividad financiera y econmica de los partidos polticos; ii) el ejercicio del
cargo pblico; iii) las medidas criminales y procesales para combatir la corrupcin. El enfoque de estas reas polticas pretende mejorar la respuesta del Gobierno de Espaa a la corrupcin por medio de medidas preventivas que impidan
comportamientos corruptos y cierren los vacos de impunidad por medio de
fuertes sanciones y una deteccin ms precisa.5 Para ello, el PRD se muestra,
decisivamente, como un conductor clave de confianza en el Gobierno, integridad,
y la dimensin de fuerte correlacin con la confianza en el Gobierno (figura7.4).
Las medidas sobre integridad y los mecanismos que buscan prevenir la corrupcin y fomentar elevados estndares de comportamiento ayudan a reforzar
5
Otras medidas ya han sido avanzadas; incluyendo la reforma de la Ley de Financiacin de los
Partidos Polticos, que reduce en un 40% las contribuciones estatales e incrementa los requisitos de transparencia o el reconocimiento de incompatibilidades de los anteriores altos cargos
para recibir pensiones estatales y otras remuneraciones.
337
la credibilidad y la legitimidad de los actores involucrados en el proceso de toma

de decisiones, salvaguardando el inters pblico y restaurando el sentimiento de
justicia en las decisiones polticas. Las herramientas polticas se dirigen a las
reas de mayor riesgo en la interseccin de los sectores pblico y privado incluyendo la efectiva gestin de los conflictos de inters, los elevados estndares
de comportamiento en el sector pblico, y lobbying y regulacin financiera
adecuados pueden ayudar a limitar la indebida influencia y construir salvaguardias para proteger el inters pblico (OCDE, 2013d).
Figura 7.4
Confianza en el Gobierno y en la corrupcin, 2012
100
GRC RCHE
POR ITA
COR ESP
ISR
HUN
EE.UU.
SVN
POL
SVK
ISL
AUT
JAP
EST CHL
MEX OCDE BEL
IRL
ALE FRA
% de corrupcin en el Gobierno
90
80
70
60
50
GBR
40
20
FIN
NZL
DIN
10
0
TUR
CAN
PB
AUS
30
R2= 0,80
10
20
30
40
50
NOR
SUE
60
LUX
SUI
70
% de la confianza en el Gobierno nacional
80
90
100
Nota:Los datos estn extrados de la Encuesta Mundial Gallup, confianza en los gobiernos nacionales referida al porcentaje de respuestas afirmativas a la cuestin: En este pas tiene o no confianza en lo que
sigue?, el Gobierno nacional?. Los datos sobre percepcin de corrupcin en el Gobierno representan
el porcentaje de respuestas afirmativas a la cuestin: Est la corrupcin diseminada a lo largo del
Gobierno/Administracin, o no?. Los datos de Chile, Alemania y Reino Unido son de 2011 en lugar
de 2012. Los datos estadsticos de Israel se suministran bajo la responsabilidad de las autoridades israeles pertinentes. El uso de esas estadsticas por parte de la OCDE se realiza sin prejuzgar el estatus
de los Altos del Goln, Jerusaln Este ni los asentamientos israeles en Cisjordania segn los trminos
del Derecho Internacional.
gov_glance-2013-en.
Actividad econmica y financiera de los partidos polticos

Hoy, los partidos polticos constituyen la institucin ms descreda en los
pases de la OCDE. Por ejemplo, segn el Eurobarmetro, en Espaa menos del
10% de los ciudadanos tienen confianza en el Gobierno y solo el 5% confa en
338
los partidos polticos. Este indicador sita a Espaa en la ltima de las posiciones
de los pases de la OCDE-UE (figura7.5).
Figura 7.5
Confianza en el Gobierno y en los partidos polticos en los pases europeos
de la OCDE, 2013
Confianza en el Gobierno nacional
Confianza en los partidos polticos
Su
i
Su za
Fi eci
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100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Nota:Datos referidos al porcentaje de respuestas sobre tendencia a la confianza para las preguntas: Para
cada una de las siguientes instituciones, dgame por favor si tiende a confiar o no: el gobierno (nacional); los partidos polticos. Los datos se refieren a las medias anuales de 23 pases miembros de la
OCDE. Los datos no estn disponibles para Australia, Canad, Chile, Corea, Estados Unidos, Israel,
Japn, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda y Suiza.
Fuente: Eurobarmetro (base de datos).
Una efectiva regulacin de la poltica financiera ha sido identificada en la

arena internacional como un desafo poltico crtico, por lo que han sido adoptadas iniciativas especficas durante la ltima dcada para proporcionar asesoramiento a los pases. Ello incluye la Recomendacin del Consejo de Europa de
2003 sobre Legislacin Comn contra la Corrupcin en la Financiacin de los
Partidos Polticos y las Campaas Electorales (en adelante, la Recomendacin
2003), o las Lneas Maestras sobre la Financiacin de Partidos Polticos emitida por la Comisin de Venecia en 2001; o la Convencin contra la Corrupcin
de las Naciones Unidas (UNCAC) de 2004.
A escala nacional, algunos pases han emitido legislacin para la promocin
de una competencia justa entre los partidos polticos o/y los candidatos, por
medio de: i) equilibrar las fuentes de financiacin; ii) introducir prohibiciones y
limitaciones a cierto tipo de donaciones; iii) limitar el gasto durante las elecciones; iv) implantar requisitos de informacin y transparencia; v) definir mecanismos de monitorizacin y ejecucin de la legislacin poltica financiera (OCDE,
2013b).
339
Todos los pases de la OCDE, salvo Suiza, proporcionan financiacin pblica directa a los partidos polticos. Espaa y otros 14 miembros de la OCDE
aportan regularmente financiacin a los partidos polticos y fondos para sus
campaas (figura 7.6). De hecho, en Espaa, ms de tres cuartas partes de los
gastos de los partidos estn financiadas por el Estado. Adems, la Ley de 2007
sobre Financiacin de Partidos confirm el derecho de los partidos polticos a
recibir prstamos de bancos comerciales para su financiacin. Como consecuencia, el Tribunal de Cuentas inform en 2012 que el total de la deuda de los partidos polticos (nacional y regional) respecto a las instituciones financieras alcanzaba los 227 millones de euros en 2007 (Comisin Europea, 2014).
Figura 7.6
Financiacin directa pblica a los partidos polticos
Financiacin pblica directa a los
partidos polticos proporcionada
en relacin con las campaas: 9%
Chil
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sU
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Australia
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bli
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Financiacin pblica
directa a los partidos
polticos proporcionada
en relacin con las
campaas: 38%
Italia
eca
Ch
ad
Reino
Unido
Suecia
ca
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Finlandia
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Israe
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Hu
ia
ec
Gr
ica
lg
B
a
arc
nam
i
D
nia
Esto
Financiacin pblica directa a los

partidos polticos proporcionada
regularmente: 44%
Fuente: IDEA, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral.
Adems, la ley tambin extendi poderes de supervisin al Tribunal de Cuentas en esta rea para cubrir la financiacin privada; antes de este cambio legislativo, sus poderes fueron limitados solamente a los fondos pblicos. Adems, la
ley estableci restricciones aplicables a las donaciones. El 50% de los pases de
la OCDE, incluida Espaa, prohibieron completamente las donaciones annimas
(figura 7.7). Finalmente, los partidos fueron obligados a enviar sus listados de
donantes al Tribunal de Cuentas, algo que, de todas formas, no se hace pblico.
340
En 2012, la ley que regula la financiacin de los partidos polticos fue reformada otra vez. Entre sus puntos esenciales encontramos:
financiacin de los partidos polticos debido a su condicin de beneficiarios
directos o indirectos de subvenciones de la administracin.
100.000 euros de deuda por ao.
cin con las fundaciones y sus entidades relacionadas.

anual.
mecanismos particulares elegidos, los pases democrticos afrontan riesgos

similares al dedicar dinero a la poltica. Las debilidades de la ejecucin, como
las derivadas de las declaraciones de contribuciones o gastos, as como la
inadecuada capacidad de los rganos electorales de gestin, y los resquicios
comunes en la legislacin (por ejemplo, la financiacin de terceros o las
contribuciones en especie para evitar los controles), subrayan debilidades
comunes que minan los esfuerzos de monitorizacin y aplicacin.
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No existe una prohibicin

sobre las donaciones
annimas a los partidos
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Figura 7.7
Prohibicin de donaciones annimas
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No existe una prohibicin

sobre las donaciones annimas
a los partidos polticos: 12%
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Existe una prohibicin

sobre las donaciones
annimas a los partidos
polticos: 50%
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Fuente: IDEA, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral.
341
La inclusin de la regulacin sobre la actividad econmica y financiera de los

partidos polticos dentro del PRD supone un paso en la buena direccin. Bajo esa
rea poltica, las medidas propuestas se centrarn en el fortalecimiento de: i) los
requisitos de transparencia de los partidos polticos y de las relacionadas fundaciones y asociaciones; ii) la monitorizacin de los mecanismos de control, en particular, del Tribunal de Cuentas; iii) el sistema de sanciones, a travs de un amplio alcance, un ms elevado grado de severidad y mejoras procesales (cuadro 7.4).
El Segundo Informe de Cumplimiento de la Tercera Evaluacin de la Ronda

del Grupo de Estados contra la Corrupcin del Consejo de Europa (GRECO)
emitido antes de que el Consejo de Ministros espaol aprobara el proyecto de
Ley Orgnica de Control de la Actividad Econmico-financiera de los Partidos
Polticos reconoci los esfuerzos del Gobierno espaol por revisar la legislacin
existente sobre poltica financiera y la promocin de ms transparencia y control
efectivo. Subray, sin embargo, algunas cuestiones relativas a: i) efectividad de
los mecanismos de control interno dentro de los partidos polticos; ii) transparencia de las cuentas de los partidos a escala local; iii) periodicidad y publicidad
de la informacin a escala del cumplimiento de los partidos con la regulacin,
obligando a las autoridades; iv) debilidades en el rgimen de sancin de la poltica financiera. El GRECO concluye que mientras los esfuerzos en reas de una
mayor transparencia son bienvenidos, se necesitan ms reformas para restaurar
la confianza en el sistema poltico. En caso de aprobacin, la propuesta ley orgnica podra abordar algunos de esos puntos, con un adecuado nfasis en la
transparencia como herramienta para fomentar la monitorizacin y la aplicacin.
Resulta de crucial importancia para Espaa considerar sobre la implementacin
de esta ley la interdependencia de todos los aspectos relacionados con la poltica
financiera, as como los avances acerca de la restauracin de la credibilidad en
el sistema de representacin poltica; particularmente efectiva resulta la monitorizacin y la ejecucin basadas en la completa divulgacin.
Cuadro 7.4
Propuestas para una mejor monitorizacin y ejecucin de la actividad
financiera de los partidos polticos en el Plan de Regeneracin
Democrtica
Financiacin
Si la financiacin anual pblica es de ms de 12 millones de euros, el Consejo de
Ministros debe aprobarla.
La financiacin pblica no se otorga si el partido poltico falta a sus obligaciones de
pago de impuestos y de la seguridad social o no ha divulgado sus cuentas.
Los partidos polticos pueden contar con cuotas de pertenencia y donaciones de sus
miembros. Sin embargo, las donaciones no pueden exceder de 100.000 euros anuales por donante.
342
Los partidos polticos no pueden recibir directa o indirectamente donaciones de

donantes que formen parte de contrato pblico en vigor.
Las donaciones estn prohibidas entre personas legales y entidades no legales para
los partidos polticos.
Los bancos tienen la prohibicin de condonar deudas a los partidos polticos.
La financiacin pblica no puede ser liberada si el beneficiario deja de pagar a la
seguridad social o sus obligaciones tributarias o tiene pagos pendientes respecto a
financiaciones o asistencias previas.
Los partidos polticos no pueden aceptar, directa o indirectamente, que una tercera
parte desarrolle la adquisicin de bienes, trabajos o servicios o incurra en cualquier
otro gasto derivado de la actividad de los partidos polticos.
Todas las donaciones por encima de los 50.000 euros y las donaciones en bienes
inmuebles deben estar sujetas a la notificacin al Tribunal de Cuentas por parte de
los partidos polticos dentro de un plazo de tres meses desde su aceptacin.
Transparencia
Claridad respecto a las funciones y los mecanismos de informacin: i) regulacin
de la figura del responsable de la gestin econmica y financiera de los partidos
polticos y de sus fundaciones y asociaciones vinculadas, incluyendo los procesos
de informacin; ii) instrucciones internas sobre contratacin y establecimiento de
los principios respecto a los cuales la actividad debe de estar conforme.
Disponibilidad de la informacin: todos los partidos deben publicar en lnea las
subvenciones y las donaciones recibidas a partir de un determinado umbral.
Las instituciones y administraciones pblicas deben publicar al detalle las subvenciones concedidas por las autoridades pblicas y los receptores al menos una vez
al ao.
Los informes de cuentas de los partidos polticos deben contener, al menos, la siguiente informacin: inventario anual de las propiedades, ingresos detallando los
montantes anuales debidos a las cuotas y las donaciones de los miembros, la financiacin pblica, el gasto en personal y el administrativo, y los prstamos, entre otros.
Mejor control de las fundaciones y asociaciones vinculadas a los partidos polticos: i) criterios claramente definidos para vincular a fundaciones y asociaciones a los partidos polticos; ii) obligacin de registrar las fundaciones y asociaciones en el Registro de Partidos Polticos; iii) inelegibilidad para subvenciones
en ausencia de registro.
Monitorizacin y control
Informe obligatorio: i) comparecencia anual obligatoria del director financiero de
cada partido ante la Comisin Conjunta del Tribunal de Cuentas; ii) comparecencia
obligatoria del director de gestin econmica y financiera de los partidos que reciben subvenciones en el comit parlamentario relevante.
Monitorizacin reforzada: i) todos los partidos, reciban o no financiacin pblica,
estarn sujetos al control del Tribunal de Cuentas; ii) aprobacin de las cuentas en
los estatutos del partido por el Tribunal de Cuentas en los primeros seis meses del
343
ao posterior al analizado; iii) mayor control sobre la actividad econmica y financiera de las fundaciones y las asociaciones vinculadas a los partidos, sujetndolas a
un rgimen similar al de los partidos polticos.
Cooperacin horizontal para una mejor monitorizacin: i) partenariados significativos entre el Tribunal de Cuentas y la Oficina de Ingresos Internos, el Instituto
Nacional de la Seguridad Social y la Oficina de Conflictos de Intereses; ii) alianzas
significativas entre el Tribunal de Cuentas y las instituciones de crdito para el
control oportuno de las donaciones de los partidos polticos y las fundaciones.
Sanciones
Nuevas sanciones y castigos ms claros.
Infracciones
Sanciones
Infracciones muy
graves (periodo de
limitacin de cuatro
aos)
Aceptar donaciones o
contribuciones que
violen lo estipulado en
la ley. Exceder los
lmites de gasto
(partidos polticos)
Multa de dos a cinco

veces la cantidad que
excede de los lmites
legales permitidos. Una
multa equivalente a
entre dos y cinco veces
el gasto en exceso
Infracciones graves
(periodo de limitacin
de dos aos)
Desarrollar negocios o Una multa pecuniaria

actividades comerciales fija de 50.000 euros y
la multa proporcional
del 100% de los
beneficios netos
Infracciones leves
(periodo de un ao)
Falta de provisin de
documentos,
informacin, datos y
justificaciones
requeridos por el
Tribunal de Cuentas
En todos los casos en

los que la financiacin
pblica no sea liberada
hasta que las sanciones
No cumplir con las
Una multa pecuniaria
sean ejecutadas o la
obligaciones de
de un mnimo de
rendicin de cuentas e 10.000 y un mximo de cantidad remanente sea
deducida de la
informacin
50.000 euros
financiacin pblica si
el partido deja de pagar
Ausencia de un sistema Una multa pecuniaria
de auditora interna
de un mnimo de
10.000 y un mximo de
50.000 euros
Una multa pecuniaria
de un mnimo de 2.000
y un mximo de 10.000
euros
Fuente:Proyecto de Ley Orgnica de Control de la Actividad Econmico-financiera de los Partidos Polticos aprobada por el Consejo de Ministros el 21 de febrero de 2014.
El ejercicio de cargo pblico

Las expectativas crecientes de transparencia, apertura y honesta decisin
pblica de una sociedad y comunidad empresarial constantemente mejor informadas presionan a los gobiernos para asegurar que las decisiones oficiales no se
vean impropiamente afectadas por el inters particular, al objeto de apoyar la
344
integridad de los mercados y la justa competencia empresarial, al igual que las

prcticas ilcitas son excluidas. Por ello resulta esencial asegurar que la integridad
del proceso de toma de decisiones no se vea afectada por el inters particular de
los funcionarios pblicos (OCDE, 2013b).
Definir un enfoque poltico efectivo para versar sobre el conflicto de intereses en la lnea de las Guas Maestras de 2003 de OCDE para la Gestin del
Conflicto de Intereses en el Servicio Pblico ha sido prioritario en la agenda de
los pases de la OCDE. Una encuesta desarrollada por la OCDE en 2012 demuestra que la amplia mayora de sus pases miembros, incluida Espaa, tienen, de
hecho, polticas para gestionar el conflicto de intereses.
A pesar del importante progreso logrado durante la ltima dcada, un conjunto de desafos permanece, y la efectiva gestin de los conflictos de inters se
ha revelado como elusiva. Por ejemplo, solo el 26% de los pases de la OCDE
usan herramientas de diagnstico, como encuestas, datos estadsticos y anlisis
de coste/beneficio, para medir el impacto de la poltica, las reglas y los procedimientos respecto a la eficiencia en cuanto a la gestin del conflicto de intereses.
Medir el cumplimiento tambin supone un reto. En la mayor parte de los pases
de la OCDE se prevn sanciones disciplinarias, administrativas, civiles o criminales en el caso de la violacin de conflictos de inters. Hasta la fecha, no hay
datos disponibles sobre cmo son aplicadas las sanciones (figura7.8).
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Australia
Figura 7.8
Pases de la OCDE que utilizan herramientas de diagnstico para medir el
impacto de la poltica, reglas y procedimientos sobre conflictos de inters
(por ejemplo encuestas, datos estadsticos, anlisis de coste-beneficio,etc.)
Fuente: OCDE (2012), OCDE Survey on Conflict of Interest, OECD, Pars.
345
Una herramienta clave para identificar las potenciales situaciones de conflicto de inters es la divulgacin de intereses privados por parte de funcionarios
pblicos prctica comn en los pases de la OCDE. Ahora, de media, solo
cerca de la mitad de la informacin relacionada con el inters particular es divulgada y puesta a disposicin del pblico en los pases de la OCDE, limitando
la capacidad de los ciudadanos y de los medios de comunicacin para contribuir
a los esfuerzos de supervisin. Espaa necesita fortalecer sus acuerdos institucionales apuntalando las polticas sobre estndares de comportamiento en la vida
pblica y la transparencia y los mecanismos de rendicin de cuentas asociados
a ellos, comenzando por una clara diagnosis de las fortalezas y de las debilidades.
Por ejemplo, Espaa ostenta ndices por debajo de la media de los de otros pases
como Italia, Portugal o Turqua en relacin con la disponibilidad pblica de informacin sobre intereses privados (figura7.9).
Esto es debido parcialmente a la limitada divulgacin en la rama judicial.

Para los jueces y los fiscales, solo la informacin sobre vacantes externas (pagada o no pagada) es divulgada, pero no resulta pblicamente disponible. De otra
parte, la informacin acerca de los activos y los pasivos del primer ministro y de
los ministros o miembros del Gabinete es divulgada y puesta a disposicin del
pblico. La informacin sobre la fuente de ingresos y la cantidad de los mismos,
as como los regalos/presentes, es divulgada pero no se encuentra pblicamente
disponible. Los legisladores, de otra parte, deben divulgar informacin en activos, pasivos, fuentes de ingresos y cantidades, pero la informacin tampoco est
pblicamente disponible (tabla 7.3).
346
Tabla 7.3
Divulgacin de intereses particulares seleccionados y disponibilidad pblica de
la informacin divulgada
Rama ejecutiva
Presidente
Activos
..
Fuente de ingresos
..
Pasivos
Cantidad de ingre.
Vacante externa:
pagada
Rama judicial
Ministros o Legisladores Legisladores

miembros
de la
de la
Jueces Fiscales
del
Cmara
Cmara
Gabinete
Alta
Baja
..
..
..
Vacante externa:
no pagada
..
Empleo anterior
..
Regalos/Presentes
Primer
ministro
Rama legislativa
..
Notas:
Informacin divulgada y accesible al pblico en lnea o impresa.

Informacin divulgada pero no accesible al pblico.
Informacin divulgada y accesible al pblico tras peticin.

Divulgacin no requerida.
Nota: .. No aplicable (por ejemplo, el pas no tiene presidente).

Fuente: OCDE (2012), OCDE Survey on Conflict of Interest, OECD, Pars.
Adems, las acciones tomadas siguiendo la recopilacin de frmulas de divulgacin para observar y asegurar el cumplimiento necesitan ser reforzadas:
75% de los pases de la OCDE verifican el envo en tiempo de los formularios
de divulgacin, pero solo el 54% de los mismos revisan regularmente que su
contenido sea completo, solo el 39% desarrolla auditoras internas sobre la precisin de la informacin enviada y, en trminos de ejecucin, solo cinco pases
Estonia, Italia, Japn, Corea y Eslovenia recogen datos del nmero de sanciones que han sido aplicadas en relacin con la violacin de los requisitos de divulgacin.
347
Figura 7.9
Nivel de divulgacin del inters privado y disponibilidad pblica
de la informacin
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Nivel
bajo
Nivel
medio
Nivel
alto
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Nota: Datos para 2012, divulgacin de los tres niveles de gobierno.

gov_glance-2013-en.
Admitiendo la importancia de difundir polticas acerca del conflicto de intereses, el 97% de los pases de la OCDE, incluida Espaa, difunden polticas en
relacin con los funcionarios pblicos en servicio y/o para aquellos que acceden
a una vacante. De hecho, Espaa est por encima de la media en relacin con los
esfuerzos por crear una conciencia entre los funcionarios pblicos acerca de la
poltica del conflicto de intereses (tabla 7.4).
Bajo el PRD, en el futuro se agrupar en una nica ley un conjunto de disposiciones que regulan la designacin de los altos cargos en vacantes de libre designacin de la Administracin general del Estado, al introducir nuevos mecanismos
para asegurar la idoneidad del candidato, permitiendo anlisis preliminares sobre
los posibles conflictos de inters y asegurando el control del rgano pertinente de
las incompatibilidades y de los conflictos de inters. Esto aporta a los ciudadanos
y a los empleados pblicos un marco legal transparente, claro y comprehensivo.
Adems, la ley buscar clarificar conceptos y expandir la regulacin de las reas
clave de riesgo, incluidas las medidas preventivas contra el enriquecimiento ilcito,
el fortalecimiento de la Oficina de Conflictos de Inters y la definicin de los
derechos y las obligaciones de los cargos pblicos (cuadro 7.5).
Estas disposiciones complementarn y reforzarn el Ttulo II sobre Buen

Gobierno de la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, aplicable a los gobiernos oficiales, las secretaras de Estado y otros oficiales de alto nivel dentro de la Administracin pblica y las entidades pblicas
mencionadas en el Ttulo II: i) implica elevados estndares de comportamiento;
ii) subraya infracciones y las correspondientes sanciones en los conflictos de inters, as como para las infracciones en la gestin econmica y disciplinaria; iii)
348
indica la entidad responsable de la ejecucin, y los canales a travs de los cuales

el proceso puede iniciarse, lo que incluye las quejas ciudadanas.
Tabla 7.4
Acciones para la creacin de conciencia sobre la divulgacin del inters privado
Alemania
Australia
Austria
Blgica
Canad
Chile
Corea
Dinamarca
Egipto
Eslovenia
Espaa
Estados
Unidos
Estonia
Finlandia
Francia
Hungra
Irlanda
Islandia
Italia
Japn
Luxemburgo
Mxico
Noruega
Nueva
Zelanda
Pases Bajos
Polonia
Portugal
Reino Unido
Repblica
Eslovaca
Suecia
Suiza
Turqua
Ucrania
Total
OCDE33
S
No
Diseminacin
inicial de las
polticas de
conflicto de
inters a los
empleados
pblicos tras
tomar posesin
31
2
Provisin para
Provisin de
Asegurar el
formar empleados asesoramiento oficial
acceso en lnea pblicos,
Actualizaciones
incluidos
cuando
empleados
de los empleados ejemplos reales de pblicoslos
sobre los
tengan dudas proactivas
pblicos a las
cambios de las
situaciones
de
sobre
cuestiones
polticas sobre
polticas del
conflicto de
relacionadas con la
conflictos de
inters y cmo
poltica del conflicto de conflicto de inters
inters
abordarlas
inters
26
7
25
8
23
10
21
12
Nota: Datos de 2012.

gov_glance-2013-en.
349
Cuadro 7.5
Estndares de comportamiento y cargo pblico en el Plan de
Regeneracin Democrtica
Alcance
La ley presenta una lista de individuos que se considera que ocupan una posicin elevada, incluidos los miembros del Gobierno y los ministros; los delegados del gobierno
en las entidades regionales; el presidente y el vicepresidente de las entidades del sector
pblico; el presidente, el vicepresidente y los miembros de los diferentes consejos,
como el Consejo de Transparencia; y los presidentes y directores de las autoridades
portuarias, entre otras.
Derechos y obligaciones del cargo pblico

Una clara definicin de los derechos y las obligaciones del ejercicio del cargo pblico. La expansin del alcance de aplicacin a las entidades pblicas no incluidas
actualmente dentro de las reglas del conflicto de inters, y las recientemente creadas (por ejemplo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno; la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal).
Los altos cargos no podrn desempear ningn otro cargo pblico o privado durante su designacin.
Fortalecimiento institucional
Fortalecimiento de la Oficina de Conflictos de Inters, por: i) expansin de sus
funciones y medios; y ii) promocin de la colaboracin horizontal entre las entidades relevantes (por ejemplo, Oficina de Ingresos Interna).
Un informe que declare el cumplimiento de los requisitos de informacin por parte

de los altos cargos, as como las infracciones cometidas y las sanciones que les han
sido impuestas, debe presentarse al Parlamento cada seis meses.
reas clave de riesgo

Control pblico de la aptitud de la persona propuesta para el ejercicio del cargo.
Anlisis previo de los posibles conflictos de inters.
La divulgacin de activos es requisito para todos aquellos altos cargos pblicos y

ahora incluye un mayor nivel de detalle sobre lo que era peviamente requerido. Esta
informacin debe ser enviada al Congreso y publicada en el Boletn Oficial.
cina de Conflictos de Inters. Durante dos aos tras abandonar el cargo, los altos
cargos tendrn que informar a la Oficina de Conflictos de Inters sobre sus futuras
actividades para determinar si existe conflicto de inters.
350
Un periodo de congelacin de dos aos es impuesto a los altos cargos antes de

tener cargos en compaas que se han visto afectadas por decisiones en las que dichos altos cargos participaron.
Una limitacin y una definicin de los gastos que deben entenderse como gastos
de representacin, complementados por una mayor supervisin, la prohibicin de
usar tarjetas de crdito o de incrementar los lmites establecidos para estos propsitos en la Ley de Presupuestos anual.
Infracciones
Infracciones muy
graves (periodo de
limitacin de cinco
aos)
Infracciones graves
de tres aos)
Infracciones leves
de un ao)
Sanciones
Falta de cumplimiento
de las leyes de
incompatibilidad.
Rellenar declaraciones
con informacin falsa
o apoyarse en este tipo
de documentacin.
Falta de representacin
o infraccin de
los requisitos de
elegibilidad para la
designacin.
Falta de cumplimiento
con las obligaciones
referidas en el artculo
18 relativo a la gestin
de acciones y valores
Declaracin de falta de
cumplimiento de la ley
y de la publicacin en
el
, una
vez que la decisin
administrativa es
Falta de declaracin
de actividades,
activos y derechos
de propiedad en los
registros relevantes
tras el aviso.
La deliberada
omisin del envo
de informacin y
documentos.
La repetida quiebra del
deber de abstencin
Declaracin de
incumplimiento de
ley y publicacin en
el
, una
vez que las decisiones
administrativas son
Destitucin del cargo

pblico, salvo que
el funcionario haya
sido ya cesado de sus
funciones
La prdida del
derecho a recibir
compensacin tras el
cese.
La obligacin
a restituir
apropiadamente
las cantidades
injustamente cobradas
en relacin con
compensaciones
derivadas de ceses
Cumplimentar la
declaracin en los
registros relevantes de
actividades, activos y
propiedades
Alguien relacionado
con infracciones
graves o/y muy
graves no puede ser
designado como alto
cargo por un periodo
entre cinco y diez
aos.
Amonestacin escrita
Fuente:Proyecto de Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administracin General del
Estado aprobado por el Consejo de Ministros, 21de febrero de 2014.
351
En resumen, las provisiones del Ttulo II demuestran un fuerte compromiso

con unos elevados estndares de comportamiento para los cargos pblicos, particularmente en los niveles ms elevados de la Administracin, otorgndole
fuerza legal. Los principios subrayados en el artculo 26 incluyen transparencia,
dedicacin al servicio pblico, imparcialidad, responsabilidad, dedicacin, gestin adecuada de los recursos pblicos y evitacin de pretender ventajas derivadas del empleo pblico. Las sanciones con motivo de las infracciones muy graves
(que son la mayora de las incluidas en los artculos 28 y 29) pueden incluir la
destitucin y la prohibicin de ocupar cargos pblicos durante un periodo de
cinco a diez aos, dependiendo de la naturaleza de la infraccin, y del reintegro
de las cantidades indebidamente cobradas al tesoro pblico. Adems, un efectivo sistema de identificacin y gestin del conflicto de inters requiere los recursos adecuados, capacidad e independencia de la Oficina de Conflictos de Inters,
as como mecanismos que permiten una temprana deteccin de incumplimientos,
como banderas rojas. Adems, un sistema para investigar y aplicar sanciones en
tiempo resulta un factor disuasivo crtico para la gestin del conflicto de inters.
En el contexto de implementacin de estas reformas, Espaa puede beneficiarse de las lecciones aprendidas en relacin con los retos comunes para lograr
un sistema efectivo de divulgacin de activos y prevencin de los conflictos de
intereses, particularmente durante la fase de implementacin. Ello incluye:
i) cmo utilizar de manera efectiva la informacin divulgada (por ejemplo beneficindose de tecnologas potenciales); ii) auditora y seguimiento efectivos;
iii) disponibilidad pblica de informacin; iv) implementacin y anlisis de impacto (por ejemplo datos sobre cumplimiento, incluyendo infracciones, aplicacin de sanciones); y v) la efectiva integracin de la privacidad dentro del modelo de divulgacin.
Adems, la complejidad creciente asociada a la provisin de servicios pblicos a los ciudadanos puede llamar a una definicin del titular del cargo pblico
que vaya ms all de aquellos designados o elegidos como cargos pblicos, tal
y como entendi recientemente el Comit sobre Estndares en la Vida Pblica
del Reino Unido (cuadro 7.6).
Cuadro 7.6
Comit sobre Estndares en la Vida Pblica, Reino Unido
El Comit sobre Estndares en la Vida Pblica fue creado en 1994 como respuesta
a las numerosas alegaciones sobre prcticas corruptas, con un mandato para cubrir
incluso los asuntos del gobierno local, la financiacin de los partidos polticos, el
lobbying (incluido el empleo pblico-privado) y el enfoque sobre los estndares de
conducta de los cargos pblicos.
En 2013, los trminos de referencia fueron clarificados para incluir en la definicin
de titular de cargo pblico a todos los involucrados en la provisin de servicios
352
pblicos, ms all de aquellos designados o elegidos como cargos pblicos, en calidad de reconocimiento del nmero creciente de contratados o subcontratados para
la provisin de servicios pblicos.
En su primer informe, el Comit recomend siete principios gua del comportamiento de quienes sirven, de alguna manera, al pblico: altruismo, integridad, objetividad, responsabilidad, receptividad, honestidad y liderazgo. Una evaluacin en
2013 revel que esos principios siguen siendo tan importantes como siempre. Tambin revel que los ciudadanos esperan un comportamiento basado en la integridad
por encima del cumplimiento.
mover un buen comportamiento en la vida pblica, concluyendo que las vas ms
efectivas de desarrollar estndares ticos elevados incluyen:
Educacin y formacin en temas ticos para los titulares de los cargos pblicos,
la introduccin de cdigos de conducta en los rganos pblicos y el establecimiento de sistemas de escrutinio independiente para supervisar y regular el
comportamiento.
Incorporacin de los estndares ticos dentro de la cultura de cada organizacin en el sector pblico, bajo los principios del liderazgo y el ejemplo.
Abordar los riesgos del declive de estndares ticos que pueden resultar de la
subcontratacin de servicios pblicos a las organizaciones externas al sector
pblico, particularmente abordando la integridad y los asuntos ticos en las licitaciones pblicas.
Fuente:
www.public-standards.gov.uk; OCDE (prximamente), OECD Policy Forum Restoring Trust in Government: Addressing Risks of Influence in Public Decision Making,
Resumen de los debates, OECD, Pars.
Para beneficiarse completamente del Proyecto de Ley reguladora del ejercicio

del alto cargo de la Administracin General del Estado para combatir la corrupcin, la ley debe extenderse a los empleados pblicos en reas de riesgo, como
los funcionarios de hacienda y aduanas, los encargados de las licitaciones y las
autoridades financieras. En Espaa, como se muestra en la tabla 7.5, estos empleados pblicos solo divulgan informacin sobre vacantes externas pagadas o
no pagadas y no est accesible pblicamente. Estas revelaciones son puestas a
disposicin del pblico solo en unos pocos pases, por ejemplo Blgica, Mxico
y Nueva Zelanda. La prevencin del conflicto de inters en las reas de riesgo
se centra primariamente en la divulgacin y la prohibicin de vacantes externas
y regalos.
353
Tabla 7.5
Divulgacin de intereses privados seleccionados y disponibilidad pblica de la
informacin revelada para vacantes de riesgo
Activos
Funcionarios de Hacienda y
Aduanas
Agentes de
licitaciones
Autoridades
financieras
Pasivos
Fuente ingresos
Cantidad ingresos
Vacante externa: pagada
Vacante externa: no pagada

Regalos/Presentes
Empleo anterior
Notas:
Informacin divulgada pero no accesible al pblico.
Divulgacin no requerida.
Fuente: OCDE (2012), OECD Survey on Conflict of Interest, OECD, Pars.
Un sistema de divulgacin significativa aborda cuestiones y define reas de

riesgo. Para los altos cargos, se requiere ms transparencia en la revelacin. Por
ejemplo, en Italia la legislacin ordena que los poderes Legislativo y Ejecutivo,
as como los funcionarios de los gobiernos subestatales (como los miembros de
los consejos locales y regionales), deban divulgar informacin. Otros funcionarios que estn obligados a divulgar son los de las instituciones para la regulacin
financiera, los que trabajan en Hacienda y Aduanas, los designados por el ejecutivo, los directores de entidades con al menos 50% de su presupuesto proveniente de fondos pblicos, para prevenir el conflicto de intereses y detectar el enriquecimiento ilcito. Los miembros de sus familias no estn obligados a declarar,
si bien esto es a discrecin del funcionario. Otros pases, como Alemania, cuentan con diferentes declaraciones segn el puesto. Por ejemplo, el tipo de informacin divulgada vara entre las diferentes categoras de funcionarios. Los
miembros del Parlamento (MO) y los ministros (que son MP) estn obligados a
declarar sus intereses en una compaa o participacin si cuentan con el 25% de
los derechos de voto. La cantidad de ingreso proveniente de cualquier actividad
necesita ser declarada si excede de los 1.000 euros mensuales o de 10.000 euros
anuales. Los regalos recibidos en relacin con el mandato necesitan ser declarados y transferidos al Parlamento si el valor excede de los 200 euros. En el caso
de los empleados pblicos, ellos revelan activos e intereses en los casos donde
encuentran dentro del contexto de una especfica tarea oficial que sus obligaciones, intereses privados o intereses de terceras partes puedan crear una situacin de conflicto de intereses. En esos casos, informan al supervisor acerca de
354
la fuente potencial de conflicto para que el supervisor pueda tomar las medidas
adecuadas a fin de gestionar la situacin.
Las reas complementarias de alto riesgo necesitan ser abordadas para que
la reforma sea efectiva. Los estndares de comportamiento en la vida pblica y la
calidad general, integridad y limpieza del proceso pblico de toma de decisiones
se ven afectados por polticas distintas de la prevencin del conflicto de intereses.
Cuestiones impropias (por ejemplo, el abuso de la informacin interna, el cargo
o los contactos) han llevado a ms y ms pases a revisar y modernizar las medidas para la prevencin efectiva y la gestin del conflicto de inters antes y
despus de la titularidad de un empleo pblico, un rea clave para los intereses
de los pases de la OCDE segn su Encuesta sobre Conflictos de Inters de 2012.
El incremento en la movilidad de empleados entre los sectores pblico y
privado, frecuentemente denominado fenmeno de la puerta giratoria, ha
elevado la preocupacin sobre el empleo antes y despus de la titularidad pblica, as como su efecto negativo en la confianza sobre el sector pblico. Esta
prctica se ha incrementado considerablemente durante la ltima dcada. Algunos sectores estn ms expuestos a la puerta giratoria; por ejemplo, la experiencia muestra que los sectores bancario y financiero tienen una relacin ms
cercana con el gobierno y las agencias regulatorias. Los hallazgos han demostrado que la mayora de los bancos y las firmas de seguridad han empleado a
antiguos miembros del gobierno o de las agencias regulatorias o han tenido
miembros de plantilla o ejecutivos que han formado parte del gobierno o de
posiciones de regulacin (OCDE, 2009e).
Un periodo de prueba o congelacin existe en muchos pases de la OCDE,
donde los empleados pblicos deben limitar sus interacciones con su antigua
organizacin durante un periodo tasado de tiempo (de media entre uno y dos
aos). Muchos pases han establecido un sistema doble: existen requisitos generales para los empleados pblicos y un rgimen ms estricto para los altos cargos
pblicos, incluyendo a los responsables de la toma de decisiones tales como
ministros y legisladores. Este es el caso, por ejemplo, de Canad, donde para los
empleados pblicos la limitacin general es de un ao, mientras que para los
ministros se aplica un periodo de dos aos. Una prohibicin especial de cinco
aos para hacer lobbying fue tambin implantada para los ministros, las plantillas ministeriales y los altos cargos. Igualmente, Noruega estableci dos conjuntos de principios postempleo para los polticos y para los empleados pblicos,
incluyendo una descalificacin temporal (una prohibicin de hasta seis meses
despus de abandonar el cargo por una organizacin fuera del servicio pblico
que tiene o puede tener contacto con la esfera de las responsabilidades del empleado como servidor pblico o poltico), y la abstinencia (una prohibicin de
hasta un ao tras haber abandonado el cargo, para un empleado que desee participar en reas relacionadas con su esfera de responsabilidades como servidor
pblico o poltico).
355
Espaa est abordando esta cuestin incluyendo en el proyecto de ley un

periodo de congelacin de dos aos para un alto cargo pblico y durante los
dos aos posteriores a abandonar el cargo, plazo en el que no tiene permitido
trabajar en ninguna compaa que hubiera sido afectada por sus decisiones como
cargo pblico, as como la comunicacin a la Oficina de Conflictos de Inters
de cada nueva actividad que pudiera desarrollar. Sin embargo, Espaa puede
tambin beneficiarse del Marco de Buenas Prcticas tras el Empleo Pblico,
desarrollado por la OCDE (cuadro 7.7), que proporciona una gama de medidas
que pueden considerarse para la implementacin comprehensiva, efectiva y
transparente de los principios de la OCDE tras el Empleo Pblico. Los principios
abordan: i) problemas surgidos mientras los funcionarios todava trabajan en el
gobierno; ii) problemas surgidos despus de que los funcionarios hayan abandonado el gobierno; iii) deberes de los funcionarios actuales en relacin con los
antiguos funcionarios pblicos; iv) responsabilidades de las organizaciones que
emplean a antiguos funcionarios pblicos (OCDE, 2010a).
Cuadro 7.7
Gestin del conflicto de inters tras el empleo pblico: Marco de
Buenas Prcticas
1. El sistema de empleo tras el cargo pblico contiene instrumentos necesarios para
tratar efectivamente los problemas actuales y anticipados del empleo tras el cargo
pblico y las cuestiones adyacentes emergentes.
2. Los instrumentos del empleo tras el cargo pblico estn vinculados, cuando es viable, a los instrumentos relacionados con el conflicto de inters en el sector pblico
y con el marco global de valores e integridad.
3. El sistema de empleo tras el cargo pblico cubre todas las entidades para las que el
empleo postpblico es un problema real o potencial, y cumple con las necesidades
distintivas de cada entidad.
4. El sistema de empleo tras el cargo pblico cubre todas las reas de riesgo importantes para el conflicto de intereses del empleo postpblico.
5. Las restricciones particularmente de la duracin de los lmites de tiempo impuestos
para las actividades de los antiguos funcionarios, son proporcionadas a la gravedad
que plantee el conflicto de inters del empleo postpblico.
6. Las restricciones y las prohibiciones del sistema de empleo tras el cargo pblico
son efectivamente comunicadas a todas las partes afectadas.
7. Las autoridades, los procedimientos y los criterios para aprobar decisiones en casos
individuales de empleo postpblico, as como para las apelaciones contra estas decisiones, son transparentes y efectivas.
8. La ejecucin de las sanciones para ofensas por empleo postpblico son claras y
proporcionales, adems de aplicadas en tiempo, consistente y equitativamente.
356
9. La efectividad de las polticas y las prcticas contenidas en cada sistema de empleo
tras el cargo pblico est asesorada regularmente y, cuando resulta conveniente,
est ajustada a las preocupaciones emergentes.
Fuente:OCDE (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
Finalmente, el creciente peso econmico y la presencia de actividades de

lobby estn llevando a los pases de la OCDE a abordar cuestiones sobre el riesgo de la influencia indebida en el proceso de toma de decisiones derivado de las
actividades no reguladas de lobby. Regular esas elevadas reas polticas de
riesgo supone un necesario complemento para un efectivo modelo de conflicto
de intereses. Junto a los elevados estndares de conducta que corresponden al
servicio pblico, ayudan a fomentar la transparencia, la integridad y la justicia
del proceso de toma de decisiones y proporcionan salvaguardas esenciales para
el inters pblico en el marco de la toma de decisiones.
Medidas penales y procesales para combatir la corrupcin
La regulacin de los aspectos penales de la corrupcin es uno de los pilares
de los instrumentos internacionales anticorrupcin actuales, principalmente la
Convencin Penal sobre Corrupcin del Consejo de Europa; la Convencin contra la Corrupcin de las Naciones Unidas (UNCAC) de 2004; y la Convencin
para Combatir la Corrupcin de los Funcionarios Pblicos Extranjeros en las
Transacciones Comerciales Internacionales de la OCDE de 1997. Los estndares
establecidos por aquellos instrumentos estn vinculados con todo lo relacionado
con la persecucin penal y la imposicin de sanciones de esta naturaleza, incluidas algunas cuestiones sobre asistencia en deteccin e investigacin criminal
(por ejemplo, sistemas de proteccin de testigos y confidentes).
Cuadro 7.8
Gua Internacional sobre la Criminalizacin de la Corrupcin
Leyes sobre Corrupcin: Convencin Inter-Americana contra la Corrupcin
(IACAC), art. VI, prrafo 1, subprrafos a) y b); UNCAC, artculos15 y21.
Corrupcin transnacional: IACAC, art. VIII; UNCAC, art. 16; OCDE, art. 1.
Malversacin, defraudacin y apropiacin de propiedades: IACAC, art. VI, prrafosc) yd) y art.XI, prrafo 1, subprrafos a), b) y d); UNCAC, artculos17 y22.
Negocios con influencias: IACAC, art. XI, prrafo 1, subprrafo c); UNCAC,
art. 18.
357
Abuso de cargo pblico: UNCAC, art. 19.

Enriquecimiento ilcito: IACAC, art. IX; UNCAC, art. 20.
Encubrimiento: UNCAC, art. 24.
Obstruccin de la justicia: UNCAC, art. 25.
Proteccin de testigos, vctimas, expertos y confidentes: IACAC, art.III, prrafo 8;
UNCAC, art.13, prrafos2, 32 y33.
Fuente:Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (UNCAC), Convencin de la
OCDE para Combatir la Corrupcin de los Funcionarios Pblicos Extranjeros en las
Transacciones de Negocios Internacionales, y la Convencin Interamericana contra la
Corrupcin.
Un marco anticorrupcin efectivo reconoce la necesaria interaccin entre la

prevencin, el control y la ejecucin. Comprender y gestionar los incentivos que
motivan a los funcionarios pblicos a cometer actos de corrupcin resulta trascendente para el xito de cualquier poltica anticorrupcin. Las polticas penal
y procesal juegan un papel a este respecto en tanto en cuanto hacen ms costosas
las transacciones corruptas, y por tanto menos deseables.
Bajo el PRD, una nueva ley orgnica sobre medidas penales y procesales para
combatir la corrupcin procurar revisar el tratamiento penal de los existentes
delitos relacionados con la corrupcin (prevaricacin, sobornos, trfico de influencias y fraude y extorsin) e incorporar nuevos comportamientos merecedores de sanciones penales (por ejemplo, la financiacin ilegal de los partidos
polticos). Adems, se buscar racionalizar los procedimientos para la persecucin de las ofensas por corrupcin.
Los esfuerzos para fortalecer la criminalizacin de la corrupcin en Espaa
son oportunos. Segn el Barmetro de Corrupcin Global de Transparencia
Internacional6 (2013), el 67% de los espaoles considera que la corrupcin es un
serio problema en el sector pblico y el 71% piensa que las acciones del gobierno no son efectivas o son muy inefectivas en la lucha contra la corrupcin. Adems, el 83% de los espaoles considera que los partidos polticos son bien corruptos, bien extremamente corruptos, y el 67% siente que el Parlamento es
corrupto o extremamente corrupto. Todo ello en la lnea del Informe sobre
Competitividad Global del Foro Econmico Mundial, en el que Espaa estaba
ubicada en la posicin 79 en 2012-20137 respecto al nivel de confianza pblica
en los estndares ticos de los polticos. Por el contrario, Espaa estaba situada
en la posicin 39 en 2008-2009. Idnticas dinmicas han sido observadas respecto a otros indicadores. Por ejemplo, se situ en la posicin 53 en el Informe
Vase ms en: www.transparency.org/gcb2013/country//?country=spain#sthash.6PDksc8d.
dpuf.
7
www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf.
6
358
2012-2013 sobre la frecuencia de la desviacin de fondos pblicos a empresas,

individuos o grupos, mientras que en 2008-20098 el mismo indicador se situaba
en la posicin 32. Finalmente, en la lista de los factores ms problemticos para
la realizacin de negocios, la corrupcin pas de ser el undcimo factor en 20082009 al sptimo en 2012-2013.
Cuadro 7.9
Medidas penales y procesales anticorrupcin en el Plan de
Regeneracin Democrtica
Criminalizacin
Nuevo rgimen penal asociado a la financiacin de los partidos polticos, incluyendo la financiacin ilegal, la contabilidad paralela y la ilcita administracin de
fondos.
Mayores sanciones por corrupcin, sobornos, trfico de influencias y fraude y
extorsin.
Un trascendente vnculo de vuelta con la licitacin pblica y los beneficios de la
Administracin pblica (por ejemplo, subvenciones, ayudas, beneficios fiscales,
etc.) basados en la incompatibilidad por la condena derivada de actos de
corrupcin.
Procesos de racionalizacin
Procesos de racionalizacin para acelerar el proceso en relacin con la investigacin y la persecucin, as como el modelo de apelacin, para prevenir su uso como
tcnica dilatoria.
Separacin de responsabilidades, por la autorizacin de los tribunales a solucionar
las disputas civiles al margen del proceso criminal.
Medidas complementarias
Recuperacin de activos derivados de las ofensas por corrupcin. Incremento de las
garantas en los procesos penales para prevenir que los convictos se beneficien de sus
delitos.
Fuente:Basada en informacin del Gobierno de Espaa (2013), Democratic Regeneration
Plan, www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Enlaces/200913Enlace_Regeneraci
%C3%B3nDemocr%C3%A1tica (ltima consulta el 7 de mayor de 2014).
www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2008-09.pdf.
359
Como estas medidas procesales y criminales requieren una implementacin,

necesita apuntarse que, para que estas reformas sean efectivas, deben acompaarse de: i) sanciones apropiadas; ii) recursos adecuados y capacidad para perseguir e investigar la corrupcin; iii) la habilidad de conducir esos juicios y sus
derivados en tiempo; iv) una ejecucin cierta y efectiva.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Est particularmente asociada en la reforma con la calidad y la accesibilidad a la informacin requerida para asegurar la disciplina presupuestaria.
Adems, la transparencia que se ha contemplado en reformas complementarias es un importante elemento del PRD y un objetivo autnomo de la Ley
de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno.
tracin General del Estado y la Ley Orgnica sobre el Control de la Actividad Econmico-financiera de los Partidos Polticos, recientemente aprobada por el Consejo de Ministros, estn en la lnea de las buenas prcticas
internacionales para promover la transparencia y luchar contra la corrupcin. El Gobierno de Espaa debe avanzar de manera decisiva hacia la
aprobacin por el Parlamento y la implementacin de las leyes.
del alto cargo de la Administracin General del Estado, es importante asegurar que la Oficina de Conflictos de Inters cuente con los recursos, capacidades e independencia necesarios as como con mecanismos para
permitir la temprana deteccin de infracciones, como las banderas rojas y
un efectivo sistema para investigar y aplicar sanciones en tiempo.
cargo de la Administracin General del Estado y frenar la corrupcin, la
ley debe ser extensible a los funcionarios pblicos en reas sensibles, como
hacienda o aduanas, adquisiciones pblicas o autoridades financieras.
mico-financiera de los Partidos Polticos, es importante abordar algunas
cuestiones: i) los mecanismos efectivos para el control interno de los
partidos polticos, ii) la transparencia de las cuentas de los partidos a
escala local, iii) la oportunidad y la publicidad de la informacin a escala del cumplimiento de los partidos al tiempo que la legislacin obliga a
las autoridades; iv) debilidades en rgimen sancionador de la poltica financiera.
hacia el reconocimiento de la transparencia como un elemento importante
y necesario para la reforma de la administracin pblica. Sin embargo, a
pesar de su complementariedad, y capacidad de apalancamiento mutuo,
360
esas medidas no han sido tratadas hasta la fecha como parte de un paquete
nico integral. En adelante, el Gobierno de Espaa debe asegurar la coordinacin estratgica de esas reformas, as como las unidades e instituciones
responsables de sus implementaciones, para maximizar el potencial de la
reforma y asegurar su consistencia.
Buen Gobierno ha desarrollado grandes expectativas tanto interna como
internacionalmente. Sin embargo, puede ser mejorada para establecer una
base slida a fin de institucionalizar la transparencia como valor central de
la futura Administracin pblica en Espaa. Debe ser imperativa una mayor
atencin a la provisin de los elementos necesarios y guas de apoyo para su
completa institucionalizacin y construccin en torno a una amplia experiencia comparada. Igualmente, mientras que las reformas, en principio, pueden
ser consideradas ms cercanas a un acceso de primera generacin a las reformas sobre la informacin pblica, su implementacin puede proporcionar
oportunidades adicionales para avanzar de manera confidente hacia un modelo de gobierno abierto, siguiendo la dinmica de los pases de la OCDE.
que la profundizacin de la transparencia en la Administracin pblica
requiere frecuentemente de un importante cambio cultural, que necesita de
un asesoramiento, apoyo regular y adecuados incentivos para convertirse
en realidad. Regular el acceso a la informacin pblica es un paso necesario, si bien insuficiente. La experiencia comparada muestra lo imperativo
de invertir en los atributos de la informacin revelada, proporcionando
asesoramiento informado, capacidad y criterios para asegurar que una informacin completa, objetiva, fiable, relevante y fcil de entender sea puesta a disposicin y se utilice por los distintos agentes con diferentes propsitos, para permitir a los gobiernos rendir cuentas y participar
proactivamente en la discusin sobre polticas pblicas (Baena y Vieyra,
2011). Despus, el adecuado apoyo de los acuerdos institucionales es necesario para dar legitimidad a los esfuerzos gubernamentales, viabilidad y
sostenibilidad de las reformas, para lograr el necesario cambio cultural que
frecuentemente se requiere en esta rea de las polticas.
del futuro Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y su capacidad de
apoyo. El estatuto del Consejo debe ser designado e implementado tan
pronto como sea posible y garantizar su independencia presupuestaria y de
composicin para proporcionar una mayor legitimidad a su papel de asesoramiento.
nidad para invertir en la construccin de capacidades, el establecimiento
de estndares, el adecuado potencial de demanda y la capacidad de necesidades de estimacin, as como los tests de ensayo y error antes de que las
provisiones completas de la ley entren en vigor.
361
formacin Pblica y Buen Gobierno, merecen un especial reconocimiento.

En el contexto actual se han elevado los intereses para una decisiva accin
del Gobierno en salvaguardia de la integridad. Dotando al proceso de toma de
decisiones de los mecanismos para salvaguardar el inters pblico
y doblegar las influencias indebidas derivadas del capital y del poder resulta esencial para restaurar la sensacin de legitimidad en la toma de decisiones (OCDE, 2013b). Para cosechar sus frutos y su potencial como paquete
de reformas decisivo para los gobiernos de la OCDE, el Gobierno de Espaa debe avanzar con firmeza hacia su implementacin.
interseccin entre los intereses pblicos y privados necesitarn ser
abordadas para consolidar un marco comprehensivo y efectivo de integridad en Espaa, en particular acerca del lobby, la proteccin de confidentes y los riesgos del empleo antes y despus de la titularidad de
cargos pblicos. Un conjunto de instrumentos de la OCDE (por ejemplo
la Recomendacin sobre Principios de Transparencia e Integridad en el
Lobby; la Gua de Principios de 2010 de la OCDE sobre el Empleo tras
el Cargo Pblico y su apoyo en el Marco de Buenas Prcticas; o la Gua
de Principios sobre la Proteccin de Confidentes del G20) pueden proporcionar asesoramiento a los responsables de la toma de decisiones en
Espaa para abordar estas cuestiones crticas.
con un mandato renovado y una capacidad de mecanismos de control internos y externos para, en trminos amplios, promover la integridad, aumentar la transparencia y combatir la corrupcin, siguiendo el camino de
pases como Chile, Italia o Estados Unidos.
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364
CAPTULO 8
LA IMPLEMENTACIN DE LA REFORMA EN
GOBERNANZA EN ESPAA:
DESAFOS Y OPORTUNIDADES
Este captulo evala las diferentes dimensiones de la reforma de la CORA a la luz de

los principios y valores de Buen Gobierno de la OCDE, as como de las lecciones
aprendidas. Explica el marco de responsabilidad dentro del paquete de reformas de
la CORA, que oscila entre la auditora y la evaluacin para la inspeccin. Tambin
evala el control interno y externo y la poltica de desempeo tomando ejemplo de
diferentes rganos de control. Este captulo describe los diferentes esfuerzos y desafos para una aproximacin del conjunto del Gobierno durante la fase de implementacin para evaluar la consistencia y la coherencia de las reformas. Tambin aborda
los factores que influyen en la eficiencia y el delicado equilibrio entre costes y calidad en la provisin de servicios. El liderazgo institucional, las instituciones centrales de gobierno y la movilizacin de los agentes tambin son evaluados. Finalmente,
el captulo analiza la sostenibilidad a la luz de la planificacin, visin a largo plazo,
flexibilidad en relacin con el contexto en evolucin y una utilizacin estratgica de
los recursos humanos.
La reforma de la CORA aborda diferentes elementos de la gobernanza

para lograr una Administracin pblica efectiva y dinmica. La mejor regulacin, la gestin de recursos humanos (GRH), las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), la transparencia y el gobierno multinivel, por
ejemplo, suponen todos los elementos necesarios para la administracin
pblica que prev valor a cambio de dinero. El conjunto de esos elementos
puede implicar mucho ms que la suma de las partes, cuando las sinergias
entre ellos sean identificadas y explotadas y cuando sean vinculadas a un
enfoque de gobierno estratgico. De otra parte, el proceso de reforma administrativa tiene que ser considerado cuidadosamente en conexin con los
cambios a corto plazo (modificaciones legales e institucionales incluidas en
el paquete de reformas) y los mecanismos a largo plazo que asegurarn la
sostenibilidad y la mejora del gobierno. Espaa tiene una oportunidad nica
para pasar de una reforma administrativa adhoc a una continua mejora si
365
existe una conexin exitosa entre la reforma a corto plazo y la sostenibilidad

a largo plazo.
Esta evaluacin cubrir el proceso de la CORA, as como los diferentes marcos pblicos de gobierno en Espaa que estn sujetos a reformas ms all del
proceso de la CORA. En este captulo, las diferentes dimensiones de la reforma
de la CORA sern evaluadas a la luz de los principios y valores de buen gobierno de la OCDE, as como de las lecciones aprendidas de las recientes experiencias internacionales de reformas administrativas.
Las siguientes dimensiones del proceso de reforma sern analizadas: responsabilidad, consistencia, eficiencia, viabilidad y sostenibilidad. Este captulo
abordar las fortalezas, debilidades y riesgos, y concluir proporcionando recomendaciones para mejoras hipotticas. Enfatizar conexiones horizontales entre
las diferentes prioridades polticas abordadas por la CORA. Con la finalidad de
organizar el trabajo de la CORA en paralelo a la estructura del informe, las reformas han sido clasificadas por reas especficas (por ejemplo, simplificacin
administrativa, gestin institucional, provisin de servicios y servicios compartidos, y duplicidades administrativas). Sin embargo, las sinergias deben ser
identificadas y explotadas al objeto de maximizar su impacto, asegurar la sostenibilidad e implementar los principios sobre el buen gobierno descritos anteriormente.
En algunos casos, los vnculos son evidentes, por ejemplo, en relacin con las
sinergias entre la gestin de TIC y el uso de esas herramientas para el propsito
de la simplificacin administrativa. En otros, la conexin no resulta tan evidente, por ejemplo, sobre cmo usar la gestin del desempeo para implementar una
poltica estratgica de GRH. La reforma solo tiene pleno sentido si es entendida
en el contexto del sistema de gobierno, donde los ajustes en un apartado tienen
su impacto en el desempeo del conjunto del gobierno. Para ello, las sinergias
legales y tericas expresadas en los documentos no son suficientes: deben operar
en la prctica, lo que supone una secuenciacin, coordinacin y motivacin de
los actores clave. Por esa razn, el siguiente anlisis prestar atencin particular
a la implementacin de desafos.
FORTALECIENDO LA RENDICIN DE CUENTAS Y LA EVALUACIN
DE RESULTADOS
La rendicin de cuentas puede ser definida como la habilidad y la disposicin
del gobierno a mostrar qu grado de extensin y consistencia tienen sus acciones
y decisiones segn sus objetivos definidos. En este sentido, la reforma de la
CORA tiene elementos muy positivos, ya que establece un nmero especfico de
objetivos, bien documentados, incluyendo un calendario de implementacin y
cuantificacin de resultados (Comisin para la Reforma de la Administracin
Pblica, 2013:11). Tambin define un mecanismo de implementacin, monito366
La implementacin de la reforma en gobernanza en Espaa: Desafos y oportunidades
rizacin e informacin (la Oficina para la Ejecucin de la Reforma Administrativa, OPERA), algo que se realiza a un elevado nivel, puesto que el director de
OPERA pertenece e informa al principal rgano de coordinacin de la administracin espaola, la Comisin General de Secretaras y Subsecretaras de Estado
(CGSES).
El Real Decreto que estableci la OPERA proporciona un mandato para
asesorar y seguir la implementacin de las reformas de la CORA, pero no
incluye un enfoque acerca de la evaluacin del impacto. A la luz de ello,
pareciera que la OPERA es ms un instrumento de control administrativo
que un mecanismo de evaluacin sustantiva y peridica. Sin embargo, el liderazgo de la OPERA ha implementado un enfoque mucho ms comprehensivo que el indicado en su mandato, por ejemplo, sosteniendo un continuo
dilogo con los ministros y, ms recientemente, con las CC. AA. para apoyar
las agendas de reforma y documentar sus avances. Todava, el mandato de la
OPERA puede ser modificado para concentrar su actividad en los impactos
de las reformas (resultados), mientras se evala el cumplimento de las medidas (resultados/salidas).
Adems, las fichas proporcionadas por el Gobierno espaol para describir
las iniciativas contenidas en el informe de la CORA proporcionan criterios para
evaluar el grado de xito, as como los tiempos y la estimacin del impacto econmico (vase el cuadro 8.5 para mayor detalle), que sern tiles para la rendicin
de cuentas de todos aquellos responsables.1 Para asegurar la sostenibilidad del
esfuerzo de la reforma y para movilizar un apoyo continuo para la CORA, es
esencial que se proporcione evidencia sobre el impacto de sus medidas a travs
del desarrollo de ejercicios de evaluacin profunda en algunas reas decisivas
de la CORA.
Este es precisamente unos de los mayores desafos de la OPERA: evaluar
sistemtica y peridicamente los alcances y asesorar sobre los resultados de las
polticas, determinando si los objetivos ms amplios del paquete de reformas de
la CORA estn siendo alcanzados. Para ello, el Gobierno espaol necesitar una
estrategia de visin a largo plazo que vaya ms all de la reaccin respecto a la
actual crisis. Adems, la evaluacin del desempeo necesita ser integrada, por
ejemplo, dentro de la GRH y de las polticas presupuestarias para que la administracin identifique las desviaciones y las corrija.
Implantando la evaluacin en la Administracin Pblica espaola
Ms all del proceso de la CORA, la responsabilidad est reforzada en el
paquete de reformas de gobierno. Por ejemplo, la creacin de una Central de
1
carcter transversal y las de la Subcomisin en Duplicidades Administrativas.
367
Informacin sobre la Actividad Econmica y Financiera en las diferentes administraciones pblicas, el establecimiento de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF) y de la Ley de Control de la Deuda Comercial del
Sector Pblico buscan incrementar la responsabilidad de las administraciones
pblicas. Mientras que esas y otras iniciativas ilustran la intencin de la administracin de proporcionar elementos que vinculen las entradas financieras y las
salidas de poltica pblica, existe una oportunidad para reforzar la cultura de la
evaluacin, mejorar los mecanismos de control administrativo y empoderar a los
ciudadanos en sus relaciones con las administraciones pblicas, que son componentes necesarios para la responsabilidad de las instituciones.
Mientras que la principal capacidad de guiar el desempeo en Espaa reside

en sus auditoras internas y externas, las instituciones de control y la Agencia de
Evaluacin y Calidad de los Servicios (AEVAL) se involucran en recoger y diseminar asesoramiento sobre el desempeo e informacin acerca de la evaluacin
a menor escala que en otros pases de la OCDE. Su uso de la elaboracin del
presupuesto del desempeo, por ejemplo, est por debajo de la media de la OCDE
(figura 8.1).
Cuadro 8.1
Auditora, evaluacin e inspeccin en el contexto del marco
de control espaol
Conceptos como la auditora, la evaluacin y la inspeccin, entre otros, son comnmente usados por los profesionales en todo el mundo. Sin embargo, estas actividades
no siempre estn bien definidas y las fronteras entre las mismas son frecuentemente
difusas.
Auditora
Internacionalmente, las Normas Internacionales de Auditora (ISA), emitidas por la
Federacin Internacional de Contables (IFAC) a travs del Consejo de Normas Internacionales de Auditora y Aseguramiento (IAASB), estn ampliamente aceptadas para la
auditora financiera.
En Espaa, la auditora pblica se define en la Ley General Presupuestaria 47/2003
como una funcin consistente en la verificacin sistemtica y expost de la actividad
econmica y financiera del sector pblico, a travs de la aplicacin de procesos de revisin selectiva descritos en los estndares y en las instrucciones relevantes. La auditora pblica presenta las siguientes tipologas:
Auditora financiera o de regularidad contable, a travs de la revisin de la informacin y documentacin contable, para verificar su adecuacin a la normativa contable y, en su caso, presupuestaria.
368
Auditora de legalidad o cumplimiento: como control de legalidad tiene por objeto

verificar que la gestin presupuestaria, las actividades y procedimientos de la gestin econmica-financiera se dictan adecundose a la legislacin vigente.
Auditora del desempeo u operativa: consiste en el examen o revisin sistemtica
de las operaciones y los procedimientos de una organizacin, programa, funcin o
actividad pblica, para proporcionar una valoracin independiente de su racionalidad econmica-financiera y su adhesin a los principios de eficacia, eficiencia y
economa en la gestin de los recursos pblicos, detectando deficiencias y proponiendo recomendaciones y acciones correctivas.
Evaluacin
La evaluacin de polticas pblicas proporciona retroalimentacin sobre la eficiencia,
eficacia y el desempeo de las polticas pblicas. Tambin contribuye a la rendicin de
cuentas a los ciudadanos y al Parlamento por parte de los gobiernos, que son cada vez
ms responsables de la implementacin de las polticas pblicas.
En el contexto espaol, y dejando de lado las auditoras sobre el desempeo antes definidas, los estatutos de la AEVAL definen los siguientes objetivos:
Evaluar y analizar las polticas y los programas pblicos.
Promover la cultura de la evaluacin y de la calidad de la provisin de servicios
pblicos, impulsando su aplicacin en la gestin pblica.
Proporcionar metodologas y colaborar en la implementacin de los sistemas de
informacin y los indicadores del desempeo tiles para la evaluacin de la gestin
de la calidad.
Inspeccin general
Adems de las diferentes instituciones internas y externas de auditora, la inspeccin
general tambin existe en Espaa, al igual que en otros pases como Francia, organizada en los ministerios.
Los principales objetivos de la inspeccin general son:
Revisin e inspeccin de los servicios, entidades y otros rganos del ministerio.
Desarrollo de sistemas de informacin e indicadores para la evaluacin permanente
de la efectividad y del valor de la inversin monetaria para los servicios pblicos
relacionados.
Hacer propuestas y recomendaciones para mejorar la organizacin y la gestin, las
acciones de coordinacin y unificar los criterios, por ejemplo la simplificacin de
los procesos administrativos, la reduccin de las cargas y los costes.
Promover, coordinar y hacer un seguimiento de la calidad de los servicios pblicos,
controlando los catlogos de servicios y coordinando las acciones para facilitar el
acceso electrnico a los mismos.
369
Figura 8.1
Utilizacin del presupuesto por resultados por parte
de los Gobiernos centrales, 2011
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
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l
Media de la OCDE
Notas:Datos no disponibles para Islandia e Israel. Para Austria, la informacin sobre el desempeo no ha
sido todava utilizada para las negociaciones presupuestarias sino durante la implementacin del
presupuesto para mejorar su eficiencia. Para los miembros de la OCDE y de la UE, los resultados
excluyen cualquier financiacin de la UE.
Fuente: OCDE (2011), 2011 OECD Survey on Performance Budgeting, OECD, Pars.
Existen rganos de control interno (CI) en Espaa en los tres niveles de Gobierno:
un control interno sobre la gestin econmica y financiera del Estado espaol. Ello incluye al Gobierno central, los rganos autnomos dependientes de la Administracin central, las entidades estatales de derecho pblico,
las empresas pblicas y las restantes entidades pertenecientes al sector
pblico. Como en la mayor parte de los pases, los rganos de control interno se incluyen orgnicamente dentro de las estructuras del ministerio o
de la agencia que son objeto de control. Entre sus funciones cabe destacar
verificar el cumplimiento de la legalidad, el adecuado registro y la contabilidad de las transacciones y su reflejo en las cuentas de las entidades, la
evaluacin de la actividad econmico-financiera, el seguimiento de los
procesos asegurndose que se adecuan a los principios de buena gestin
financiera establecidos, entre otros en la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley General de Subvenciones y
la legislacin europea.
tervencin de la C. A. ejercita un control interno sobre la gestin econmico-financiera del sector pblico; se trata del rgano superior de control
interno y responsabilidad pblica para la gestin del sector pblico regional.
370
Dicho control se ejercita a travs de los controles financieros permanentes

y de las auditoras pblicas. Adicionalmente, se ejercita un control financiero sobre las subvenciones financiadas con fondos europeos, adems de
las actividades financiadas por los recursos tributarios y propios.
gestin econmica y financiera de los municipios, sus rganos autnomos
y restantes entidades pertenecientes a las corporaciones locales. Ejercitan
el control financiero para verificar las operaciones econmicas y financieras del sector pblico local. El control financiero y las auditoras son realizadas de acuerdo con los estndares de auditora del sector pblico. Los
informes, junto con las alegaciones del rgano auditado, son enviados al
pleno de la corporacin para su consideracin.
El control interno es ejercido con plena independencia respecto de las entidades cuya gestin est siendo controlada. Los funcionarios de CI adheridos a
las entidades que son controladas siguen las instrucciones de la IGAE. El CI se
ejercita de manera desconcentrada; a travs de la IGAE y de sus delegados (dentro del Ministerio de Defensa y Seguridad Social, el control es ejercitado respectivamente por la Intervencin General del Ministerio de Defensa y la Intervencin General de la Seguridad Social que dependen funcionalmente de la
IGAE). El CI es ejercitado central y subestatalmente:
Exante, controlando, antes de su aprobacin, las actividades econmicofinancieras que den lugar al reconocimiento de derechos, la realizacin de
gastos, ingresos, pagos que se deriven de los mismos, e inversiones, o la
aplicacin general de fondos pblicos, con el fin de asegurar que su gestin
se ajuste a las disposiciones legales aplicables a cada caso. El control ex
ante es por ello preventivo, tiene lugar antes de la adopcin de las actividades econmico-financieras como los contratos, subvenciones, convenios y
pagos de nminas, entre otros. Puede ser ejercido de forma limitada, examinando algunos aspectos clave de las actividades econmicas y financieras, o de forma plena, examinando toda la documentacin ligada a los actos
econmico-financieros.
Expost, que tiene por objeto verificar de una forma continua la situacin y
el funcionamiento de las entidades del sector pblico, comprobando el
cumplimiento de la normativa aplicable y que su gestin se ajusta a los
principios de buena gestin financiera y en particular al cumplimiento del
objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero. La IGAE
realiza auditoras pblicas, que pueden tener varias modalidades, incluidas
las auditoras anuales de regularidad de cuentas (revisando la informacin
contable para verificar su relevancia respecto a los estndares contables),
auditoras de cumplimiento (que verifican la legalidad entre otros de la
gestin del presupuesto, las licitaciones, las nminas, los ingresos y la gestin de subvenciones) y las auditoras del desempeo (examinando las
operaciones y los procesos para evaluar la racionalidad financiera y eco371
nmica y la adecuacin a los principios de buena gestin financiera como

instrumentos para detectar las deficiencias y hacer recomendaciones para
su correccin).
Los principales resultados de las auditoras son resumidos en el informe
anual. Cuando se detectan infracciones derivadas de corrupcin o fraude, se
enva un informe especial al ministro de Hacienda y Administracin Pblica, y
tambin a la entidad controlada. La informacin proporcionada por el control
interno facilita la toma de decisiones por los gestores pblicos, al incorporarse
las propuestas de mejora de las tcnicas y procedimientos de gestin econmicofinanciera o al solventar deficiencias u obsolescencias detectadas en una organizacin, programa o actividad pblica derivadas de las recomendaciones emitidas. Existen mecanismos de colaboracin entre la IGAE, los interventores de
las CC. AA. y los interventores locales. Debe subrayarse que la IGAE promueve
la conclusin de acuerdos, convenios y otros instrumentos de coordinacin y
cooperacin para ejercitar las funciones contables y de control, como en guas
metodolgicas de fiscalizacin y control o en sistemas informticos. Esta coordinacin debe ser todava ms expandida y reforzada.
Adems, la Inspeccin General de Servicios (IGS) es responsable de la inspeccin y la coordinacin de todas las entidades adheridas a un ministerio, tanto
central como territorial; desarrollando sistemas de informacin e indicadores para
la evaluacin permanente de la eficacia y la eficiencia de los servicios; proponiendo mejoras en la provisin de servicios, economas de gestin, procesos de decisin
sobre la implementacin oportuna de los programas de cara a la simplificacin
de los procedimientos administrativos, reduccin de las cargas administrativas y de
los costes de gestin; y el mantenimiento de la informacin contenida en el Sistema de Gestin de la Informacin. La IGS promueve una poltica de coordinacin
para mejorar la calidad de los servicios pblicos, junto con sistemas para la evaluacin de la calidad, seguimiento del cumplimiento de las cartas de los servicios,
coordinacin de las acciones con el objetivo de mejorar la informacin a los ciudadanos y el desarrollo de acciones especficas al objeto de verificar el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos al acceso a la administracin electrnica. La IGS emite informes anuales sobre estas cuestiones.
Las principales fortalezas de los procesos CI en Espaa incluyen el mapa de
riesgos que encuadran la planificacin y el seguimiento de las recomendaciones
incluidas en los controles financieros previos, para verificar que ha existido una
retroalimentacin y que se han incorporado las propuestas de mejora o solventado las deficiencias u obsolescencias detectadas en una organizacin, programa,
actividad o poltica pblica. Anualmente se elabora un plan de control financiero y auditora en funcin de un mapa de riesgos en el que se especifican las reas
ms propensas a la ineficacia, la ineficiencia y el potencial fraude, as como el
seguimiento de las recomendaciones puestas de manifiesto en informes de control financiero emitidos con anterioridad. Estos procesos permiten la provisin
de informacin para la toma de decisiones y la retroalimentacin, al incorporar372
se las propuestas de mejora de las tcnicas y procedimientos de gestin econmico-financiera y resolviendo las deficiencias y las obsolescencias detectadas
en una entidad por medio del proceso de auditora. Las instituciones de CI incrementan su transparencia vis--vis los agentes y los ciudadanos mediante la
divulgacin y publicidad de sus informes. La Organizacin Internacional de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en ingls) recomienda una adecuada poltica de divulgacin y comunicacin, por ejemplo a
travs de la publicacin de informes anuales sobre la pgina web de la institucin,
algo que realizan las instituciones de CI espaolas.
El rgano de control externo espaol es el Tribunal de Cuentas. Existen tambin rganos de control externo en el mbito de las CC. AA. (OCEX).
de la gestin econmica y financiera del conjunto del sector pblico espaol. Tiene jurisdiccin sobre todo el pas. El Tribunal de Cuentas ejercita
sus funciones con completa independencia. Es reconocido por sus fortalezas
en la divulgacin y publicidad de sus informes de manera transparente,
tanto electrnicamente a travs de su pgina web como en papel. Su mandato deriva del Parlamento y la Constitucin, e incluye:
Una funcin supervisora permanente que asegura que las actividades

econmicas y financieras del sector pblico cumplen los principios y
los procedimientos de legalidad, eficiencia y economa en relacin con
la implementacin del presupuesto nacional. Los resultados de dicha
funcin se reflejan en los informes, mociones y cartas dirigidas al Parlamento a travs de la Comisin Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, y se publican en el Boletn Oficial del Estado. Cuando la actividad auditada se refiere a una C. A., el informe se enva
adicionalmente a la asamblea legislativa de dicha comunidad. En los
referidos informes se hacen constar las infracciones, abusos o prcticas
irregulares observadas, indicando la responsabilidad incurrida y las
medidas para exigirla. Adems, propone las medidas para la mejora de
la gestin econmico-financiera del sector pblico.
La funcin jurisdiccional consiste en el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurren quienes son responsables de la gestin
de bienes, fondos o efectos pblicos. Las resoluciones que dictan los
rganos de la jurisdiccin contable son susceptibles de recurso ante el
Tribunal Supremo.
pio bsico para valorar el papel de los rganos de control en la lucha contra
la corrupcin, debe ser reforzada, tal y como seala la INTOSAI. Por
ejemplo, los nueve aos de mandato de los consejeros podran ser no renovables, siguiendo el ejemplo de la AIRF, y la cualificacin profesional de
los mismos debera ser ms especfica y adecuada a los objetivos y funciones desempeados por el Tribunal, es decir, no tan amplia y genrica como
373
se exige en la legislacin vigente. Adems, es conveniente reducir el desfase temporal de los controles, retraso en la ejecucin de los mismos y en la
publicacin de los informes, racionalizando as los procesos y fijando nuevas fechas lmite.
la gestin econmica y financiera de las entidades del sector pblico regional y local, en cumplimiento de las provisiones de sus respectivos estatutos
de autonoma. Actualmente, 13 de las 17 CC. AA. tienen un rgano externo
de control.
La relacin entre los rganos de control externos se basa en los acuerdos de

colaboracin que garantizan el intercambio de informacin entre el Tribunal
de Cuentas y el OCEX y la coordinacin de la actividad para asegurar una mayor
eficiencia de los resultados y evitar duplicidades en los procesos de auditora. A
pesar de esos esfuerzos, sin embargo, la CORA hace notar la existencia de numerosos OCEX que acreditan un reducido desempeo respecto a los recursos que
tienen asignados, una falta de uniformidad en cuanto a estructuras administrativas
y en la composicin y los resultados de las funciones de auditora externa. Adems,
cuatro CC. AA. no cuentan con OCEX, lo que no ha tenido un impacto adverso
sobre el propio control de las cuentas pblicas de esas comunidades por parte del
Tribunal de Cuentas. La CORA hizo notar, por ello, que la duplicidad y la ineficiencia administrativa existe lo que indudablemente lleva a un gasto de recursos
pblicos desde que el Tribunal de Cuentas puede tambin auditar las cuentas de
aquellas CC. AA. que tienen OCEX. La CORA, por tal motivo, recomienda la
supresin de los OCEX a discrecin de las CC. AA. Tambin recomienda el fortalecimiento del Tribunal de Cuentas para desarrollar las funciones de los OCEX
a escala local a travs de la creacin de secciones regionales del Tribunal.
La institucin dentro de la administracin espaola que se centra en evaluar

las polticas desarrolladas es la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas
Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL). En funcionamiento desde enero de 2007, su cometido es el de promover y dirigir evaluaciones y anlisis de
impacto de las polticas pblicas y de los programas del Gobierno de Espaa, as
como su gestin de servicios de calidad, mientras promueve el uso racional de
recursos y la rendicin de cuentas a los ciudadanos. Las principales competencias
de la agencia son:
e impulsar su prctica de gestin pblica, como se define en el mandato
aprobado por la direccin.
caciones, y promoviendo la implementacin de sistemas de informacin e
indicadores para la evaluacin y la gestin de la calidad.
peticin de una entidad de la administracin pblica (ello ha ocurrido una
vez desde 2007 por parte de la Secretara de Estado de Inmigracin).
374
Estatales, las acciones seguidas por estas agencias estatales y su compromiso para la mejora de la calidad de los servicios provistos a los ciudadanos.
Sus competencias se basan en los principios rectores de la independencia de
juicio, transparencia y autonoma de responsabilidad, su participacin en los
acuerdos interinstitucionales a travs de una cooperacin activa, su enfoque en
la calidad y la mejora continua, su tica profesional y la responsabilidad pblica.
Sistemticamente, se promueve la publicidad, divulgacin y transparencia de la
informacin a travs de la pgina web de la AEVAL.
El Plan de Trabajo de la Agencia para 2013 incluye el desarrollo de un Manual
sobre Racionalizacin y Eliminacin de Duplicidades con el nimo de identificar ineficiencias administrativas y redundancias, en lnea con los objetivos de la
CORA.
Esta agencia se enfrenta a desafos significativos, lo cual podra reflejarse
en lo que muchos funcionarios identifican como una carencia en el conjunto de
la administracin de una cultura de la evaluacin por desempeo basada en los
resultados en la administracin pblica.2 Los retos de la agencia estn relacionados con unos recursos limitados y con un nivel de influencia institucional que
parece restringido a pesar de su habilidad para pegar por encima de su peso:
la calidad de sus resultados parece estar altamente valorada por participantes
claves del CdG, incluyendo a la Presidencia y ms recientemente por la propia
CORA (la AEVAL produjo documentos clave que fueron usados por la CORA
para argumentar partes de su informe y la CORA orden a la agencia una de sus
ms importantes tareas de evaluacin).
Notablemente, el Real Decreto 1418/2006, que aprobaba el estatuto de la
AEVAL, otorg competencia a la agencia para informar sobre las evaluaciones
de impacto regulatorio, cuando se estipulase como aplicable en la legislacin,
pero la agencia no recibi nunca la competencia general para informar del impacto regulatorio de los proyectos de ley en s mismos. Perdi, por tanto, su
mandato para evaluar impactos regulatorios especficos, lo que fue asignado a
la Direccin General de Modernizacin de la Presidencia en 2009. La CORA
analiz la posibilidad de designar a la AEVAL para abordar nuevas y ms importantes responsabilidades, pero cualquier extensin de su mandato habra tenido que verse acompaada de nuevos recursos que no estaban disponibles a
corto plazo. En su lugar, la CORA encontr que la Inspeccin General de Servicios tena los recursos y la experiencia requerida para asumir esa ampliacin
de competencias.
Se podra razonablemente debatir si la evaluacin del desempeo independiente de la administracin podra ser mejor desarrollada por la IGS (centrada
2
Esta cuestin fue abordada por diversos funcionarios y acadmicos durante la tercera misin de
la OCDE en Madrid, entre el 15 y el 18 de octubre de 2013.
375
por definicin en la evaluacin de la calidad de los programas desarrollados

por los ministerios sobre sectores especficos) o por la AEVAL (una agencia
fuera del alcance del conjunto del enfoque de la Administracin). Dicho esto,
dada su excelente reputacin, confirmada por la confianza expresada por la
CORA en la utilidad de la agencia, la AEVAL podra, como mnimo, ser requerida para asegurar que las entidades claves de la Administracin espaola
colaboran con ella y producen una informacin significativa sobre el desempeo cualitativo y cuantitativo, vinculado a la persecucin de resultados estratgicos integrados en el conjunto de los resultados de la Administracin,
dentro de una base sostenible.
Mientras que la evaluacin del desempeo administrativo y financiero a
corto plazo contra las propias reglas contables no solo es aceptada sino impuesta a travs de varias leyes y regulaciones, la nocin de evaluar el desempeo ms
all de los objetivos estratgicos del conjunto de la administracin a largo plazo
no parece enmarcar las prcticas de la evaluacin del desempeo en la administracin pblica espaola. Este aislamiento de la agencia y su limitada influencia
parecen ilustrar una cuestin, tambin subrayada en el captulo 3, en la discusin
sobre la racionalizacin institucional.
El escenario institucional del conjunto de la evaluacin del desempeo de la
administracin espaola aparece por tanto limitado a las funciones de auditora
y control y a la evaluacin del desarrollo de las polticas como funcin de los
resultados de la provisin de servicios. Adems est fragmentado en compartimentos. Las instituciones auditoras, aunque funcionan bien, deben promover una
mayor colaboracin a travs de un modelo nico de auditora. Como subray el
Tribunal de Cuentas Europeo (Opinin nm.2/2004 del Tribunal de Cuentas de
las Comunidades Europeas sobre el Modelo de Auditoria nica), una insuficiente coordinacin incrementa la posibilidad de que diferentes funciones de control
desarrollen idntico trabajo, resultando un esfuerzo baldo, una carga extra para
el auditado y una pobre imagen. El modelo nico de auditora pretende evitar la
redundancia de controles desconectados que llevan a situaciones como el caso
de la gestin de los subsidios agrcolas de la UE, donde se encontraron irregularidades que haban sido parcialmente observadas por diferentes rganos de
supervisin, pero respecto a los cuales ninguno tena toda la informacin necesaria para denunciarlos.
Adems, esos controles institucionales adoptan un enfoque principalmente
reactivo en la deteccin del fraude y la prevencin basados en los tradicionales
mtodos adheridos a la legislacin y la regulacin. La auditora y los procesos
de control podran moverse deliberadamente hacia los mtodos del value for
money vinculados a la elaboracin del presupuesto nacional y regional por de
sempeo. Unido a lo anterior, la contribucin de las instituciones auditadas para
alcanzar los principios del buen gobierno como la participacin, la calidad, la
sostenibilidad o la responsabilidad ha sido subrayada por la Organizacin de
Entidades Fiscalizadoras Superiores de Europa (EUROSAI). Las instituciones
376
pueden promover la cultura de la responsabilidad a travs de sus auditoras, informes, recomendaciones y divulgacin de buenas prcticas.
Como fue subrayado en captulos anteriores, este tipo de evaluacin integrada
necesita ser ms profundamente adherida al proceso de toma de decisiones en
Espaa, en trminos de evaluacin del desempeo tanto del conjunto de la Administracin como de la contribucin de los empleados pblicos al mismo. El desarrollo y la aplicacin de un marco integrado de evaluacin de la poltica del de
sempeo y de la GRH del conjunto de la Administracin que mide el impacto de
los resultados a corto, medio y largo plazos necesitan ser coordinados ms efectivamente a travs del liderazgo institucional del Centro de Gobierno (CDG). Este
enfoque puede fortalecer el principio de responsabilidad que apuntala el buen
gobierno, ya que ello subrayara tanto en trminos cualitativos como cuantitativos
la relacin entre los recursos y los resultados, y permitira que esta informacin
fuese difundida ampliamente dentro y fuera del Gobierno. La reaccin de los
ciudadanos y de los actores a esta informacin del desempeo puede influir en el
desarrollo futuras polticas estratgicas. En este sentido, resulta clave asegurar que
el impacto de las reformas puede ser evaluado vis--vis en relacin con los objetivos declarados. Mientras no exista un modelo uniforme, el marco de evaluacin
del desempeo integrado puede considerar los siguientes criterios:
blemas de la temtica que cubre?
cumplido?
trativas) y salidas ser examinada?
dores, incluyendo anlisis sociales, sectoriales y regionales?
adecuada a largo plazo?
ridas durante un periodo de tiempo continuo ms que puntualmente para

una evidencia concreta.
Tal y como se discuti previamente en este informe, existe la necesidad de

desarrollar una cultura de la evaluacin en la Administracin espaola. De una
parte, segn la mayora de los interlocutores, los informes de la AEVAL, aunque
tiles, no alimentan el proceso de toma de decisiones, a pesar de la buena calidad
de sus orientaciones estratgicas, que quedaba alineada con los estndares internacionales. La Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin y Buen Gobierno
confirma esta situacin. La ley vincula correctamente la divulgacin proactiva
de informacin y planificacin institucional, al objeto de definir unos objetivos
que deben ser regularmente evaluados (art.6). Sin embargo, solo asigna a los
Servicios de Inspeccin General la responsabilidad de evaluar la implementacin
377
de esos planes y programas, pero no existen provisiones en relacin con la evaluacin del programa en s mismo. Sera til definir metodologas comunes y
claros estndares de calidad en desarrollo de estas provisiones legales, en las que
la AEVAL podra jugar un papel significativo en la lnea de su mandato. Alternativamente, a largo plazo, el Gobierno de Espaa puede fortalecer el mandato
de la AEVAL y aportarle recursos para asegurar que la agencia pueda efectiva
y eficientemente jugar el papel de evaluacin del conjunto de la administracin
que le fue inicialmente asignado en su legislacin de habilitacin (y que contina
siendo simbolizado por el mismo ttulo de la agencia).
Los rganos de control internos y externos actualmente desarrollan auditoras
del desempeo u operativas regularmente. Sin embargo, esas auditoras no estn
orientadas a los resultados sino a los productos, buscando la eficiencia y la reduccin de costes. Su aportacin no est completamente adherida al proceso de
toma de decisiones, que permanece desconectado de los resultados de las auditoras de desempeo. Por ello, el marco de auditoras del desempeo debe ser
actualizado con un enfoque ms centrado en los indicadores de resultados y
mejor integrado dentro del proceso de toma de decisiones. Por estas razones, la
evaluacin del desempeo y los acuerdos de auditora deben ser revisados y
mejorados para incrementar el volumen, la relevancia y la oportunidad de los
mismos. La IGAE, el Tribunal de Cuentas, la IGS y la AEVAL pueden ser capaces de desarrollar esta funcin, en tanto en cuanto ajuste sus mtodos operativos, incremente su capacidad y adapte mejor en el futuro su estructura institucional, tal y como tambin se especifica en el captulo 3. El hecho de que la
subcomisin de Administracin institucional de la CORA utilizase los informes
del IGAE para mejorar sus propuestas representa la evidencia de cmo su trabajo y el de los otros rganos de control puede ser incorporado al proceso de toma
de decisiones.
Adems, el cuestionario distribuido por la OCDE en las CC. AA. demuestra
la existencia de diversos esfuerzos por incorporar los mtodos de evaluacin y
las prcticas al proceso de toma de decisiones a escala regional. Esto supone una
dinmica positiva que debe ser promovida e incentivada. En 2012, el gobierno
de las Islas Canarias aprob una estrategia para modernizar y mejorar la provisin de servicios pblicos (Estrategia para la Modernizacin y Mejora de los
Servicios Pblicos de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de
Canarias 2012-2014, PEMAC). Entre otros, la PEMAC busca mejorar la evaluacin de poltica y programas pblicos dentro de la implementacin progresiva
del Modelo de Evaluacin, Aprendizaje y Mejora (EVAM) desarrollado por la
AEVAL. En Galicia, los formularios de recibo de la evaluacin del desempeo
continuo de los empleados pblicos estn bajo revisin. Los formularios suponen
una parte integral del esfuerzo gallego por desarrollar e implementar el sistema
de evaluacin de la productividad y la eficiencia de las instituciones pblicas. El
Plan Cataln 2013-2016 de Gobierno ha desarrollado indicadores para medir el
desempeo y el cumplimiento de las 355 acciones a implementar por el gobierno
cataln. Los indicadores estn disponibles para el pblico.
378
Una medida importante de la CORA aborda el refuerzo de las conferencias

sectoriales, que debe encajar con una planificacin comn a mayor escala. Las
conferencias sectoriales son plataformas ideales para los gobiernos autnomos
y la Administracin central para compartir sus prcticas y realizar avances en
los mtodos de evaluacin. Las conferencias pueden facilitar la transferencia de
buenas prcticas y promover la presin por pares y la competencia constructiva
entre administraciones pblicas (vase el captulo 3).
Reconociendo la importancia de la gestin y la evaluacin general del de
sempeo, la CORA hace un llamamiento para un nuevo nfasis en esta cuestin.
Recomend la implementacin de sistemas de medicin del desempeo, as como
medidas que pretendan mejorar la eficiencia y la efectividad de la capacidad de
control interna y externa de Espaa. Las asunciones bsicas de la CORA a este
respecto son las que siguen:
caractersticas de las diferentes actividades del sector pblico, resulta crucial para la gestin efectiva de los recursos disponibles, desde que facilita
el logro de la efectividad, eficiencia, economa y calidad.
manera errtica a lo largo del sector pblico espaol. Muchas reas de
gobierno ya los utilizan, especialmente en departamentos muy grandes
como las Autoridades Fiscales, el MINHAP o el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social. Este es tambin el caso de algunos servicios centrales
que preparan planes de actividad anual con objetivos e indicadores para
evaluar el cumplimiento.
planificar las estructuras del gobierno e identificar las reas que carecen
de aquellos sistemas. Donde ya existen, su adaptabilidad al propsito debe
ser verificada y, en los casos necesarios, adaptada.
macin Pblica y Buen Gobierno para establecer objetivos e indicadores
permitirn un seguimiento permanente del desempeo de la Administracin pblica y facilitarn la evaluacin continua.
La intencin general de la CORA es, en sus propias palabras, avanzar hacia
una mayor homogeneidad en la evaluacin de sistemas e indicadores utilizados
en el sector pblico, a la vez que mantener su idoneidad para los objetivos especficos de cada unidad. El diseo de un sistema de control para la gestin organizativa debe ser consistente con estas estrategia y estructura, para asegurar que
las acciones y los resultados de las decisiones sean relevantes y consistentes con
la organizacin de los objetivos. La CORA argumenta que:
to pueden incorporar indicadores de gestin. Para establecer un sistema
de indicadores de gestin con informacin del grado de cumplimiento
379
de los objetivos es esencial saber si la organizacin est actuando correctamente o si debe ser promovida alguna accin para corregir las
discrepancias.
tica de los resultados logrados, no es previsible determinar o evaluar, con
ningn grado de seguridad, los niveles de efectividad, eficiencia y calidad
de la organizacin. La introduccin de tales indicadores forma parte del
cambio de valores aplicado dentro de los sistemas del Gobierno y contribuye a una mayor transparencia en la Administracin pblica.
como cualitativa sobre la actuacin de la organizacin, identifican cualquier
desviacin de las dinmicas operativas requeridas y permiten tomar medidas correctivas a tiempo. La buena utilizacin de esos indicadores resulta
crucial para la gestin ptima de los recursos organizativos.
tiva a la gestin y al desempeo del servicio al objeto de que la organizacin
pueda realizar modificaciones procesales o substantivas necesaria para
mejorar la gestin de la calidad y la eficiencia, facilitando por tanto el
proceso de toma de decisiones y permitiendo el efectivo cumplimiento de
los programas establecidos en cada departamento.
De hecho, las medidas de la CORA pueden constituir una importante oportunidad para que el Gobierno mejore sus prcticas actuales y adopte un enfoque
global basado en resultados para evaluar el desempeo del sector pblico en
relacin con el logro de resultados estratgicos duraderos para el pas, sus ciudadanos y sus empresas. Esta seccin proporciona dos ejemplos-pas del citado
enfoque: Canad y Colombia.
Un ejemplo interesante de una poltica comprehensiva e integrada del conjunto de la Administracin y herramienta de gestin del desempeo presupuestario es SINERGIA, del Gobierno de Colombia (cuadro 8.2).
El Marco de Gestin de la Contabilidad de Canad (MAF, por sus siglas en
ingls) demuestra la importancia de aplicar medidas comunes a lo largo de los
departamentos y las agencias para desarrollar una perspectiva del conjunto de
la administracin dentro de un contexto federal descentralizado:
desempeo y una creciente delegacin de las funciones de gestin a los
departamentos, el Gobierno de Canad ha desarrollado el MAF para asegurar la responsabilidad departamental en la gestin de resultados, incluidos los recursos humanos. El MAF est estructurado en torno a diez elementos clave que se definen colectivamente como gestin y que
establecen expectativas de buena gestin de un departamento de una agencia. Establece indicadores y medidas claras que pueden ser utilizados para
calibrar el desempeo a lo largo del tiempo y ayudar a los gestores, vice380
ministros y agencias centrales a asesorar sobre los progresos y reforzar la

responsabilidad de la gestin de resultados.
las reglas prescriptivas las densas regulaciones centrales para centrarse en
una monitorizacin basada en el riesgo y una responsabilidad en relacin
con los resultados. El Gobierno utiliza las evaluaciones anuales del MAF
para identificar las fortalezas y las debilidades de la gestin en los departamentos individuales y en las agencias, y por ltimo en el conjunto de la
Administracin. El proceso de evaluacin lleva a un acuerdo conjunto sobre
planes de accin especficos para la mejora de la gestin y, en ltima instancia, a informar pblicamente sobre el estado de la gestin. La evaluacin
del MAF ahora tambin afecta a las valoraciones del desempeo de los
viceministros.
evaluacin de GRH en departamentos y agencias. Establece una visin,
expectativas e indicadores clave de desempeo vinculados al logro de los
resultados estratgicos departamentales (que son parte de los objetivos
estratgicos integrados el gobierno para el pas), as como medidas asociadas para profundizar en la GRH. Se centra en la fuerza laboral clave, el
lugar de trabajo, el liderazgo y los resultados de infraestructura de la GRH,
adems de medidas asociadas. Los indicadores clave de desempeo acerca
de la gestin de personas proporcionan una slida base sobre la que los
gestores a todos los niveles, incluidos los viceministros y los profesionales
de recursos humanos, pueden construir sus modelos de rendicin de cuentas para la calidad de la GRH y evaluar su desempeo en la organizacin
empresarial y los recursos humanos en funcin de los resultados estratgicos del departamento y del conjunto del Gobierno.
En Espaa (como se expona en el captulo 3), esto sugiere que la OPERA

podra tener el mandato de trabajar actualmente con el Ministerio de la Presidencia, el MINHAP, los rganos de control y auditora (como la IGAE y el
Tribunal de Cuentas), la AEVAL y la Inspeccin General de Servicios para hacer
uso de herramientas de evaluacin del desempeo procedentes de todo el Gobierno, como mtodos para definir e implementar un marco comprehensivo e
integrado del conjunto de la Administracin que vincule gasto, desempeo del
servicio civil y resultados de poltica pblica junto con horizontes de planificacin a corto, medio y largo plazo, y comunicarlo de manera transparente a travs
de informacin regular sobre cmo la actividad del Gobierno est logrando resultados estratgicos para Espaa y sus ciudadanos.
381
Cuadro 8.2
SINERGIA en Colombia
Colombia ha desarrollado y redefinido un sistema comprehensivo de informacin para
monitorizar y evaluar que el pas alcance sus objetivos principales. Este sistema, inspirado en las experiencias internacionales como la Unidad de Provisin del Reino Unido
y los Tableros de la Casa Blanca del gobierno de Estados Unidos, ha permitido que
el pas discuta sus prioridades e identifique sus retos ms importantes. A travs del
mismo, Colombia ha integrado toda la informacin desde las diferentes entidades y
sectores, el gobierno ha desarrollado tableros de fcil uso y semforos para proporcionar informacin.
La Constitucin colombiana requiere que todas las polticas pblicas sean monitorizadas y evaluadas, y SINERGIA es el sistema nacional responsable para esas tareas.
SINERGIA est liderada por la Direccin General de Evaluacin de Polticas Pblicas
dentro del Departamento de Planificacin Nacional y la presidencia de la Repblica.
SINERGIA debe ser implementada por todos los gobiernos subestatales, con el inters
de alinear las intervenciones de poltica departamental y municipal y las agendas de
inversin con las del Plan de Desarrollo Nacional (este componente de monitorizacin
se denomina SINERGIA TERRITORIAL). SINERGIA mide el progreso y los objetivos de los proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo Nacional a travs de tres herramientas principales:
1. SISMEG (monitorizacin): Un conjunto de indicadores del desempeo que miden los
resultados de la poltica segn se identifican en el Plan Nacional de Desarrollo. El
sistema est construido siguiendo una estructura piramidal con tres niveles principales: estratgico, sectorial y de gestin. Los indicadores estratgicos se encuentran
arriba y estn relacionados con los pilares principales del gobierno segn se explicita
en el Plan de Desarrollo Nacional. Son seguidos por el presidente y por el Consejo de
Ministros. Los indicadores sectoriales describen objetivos sectoriales especficos y
estn monitorizados por el presidente y cada ministro en encuentros bilaterales dentro
de cada ministerio. Finalmente, los indicadores de gestin son indicadores estndares
medidos para todas las entidades para verificar su eficiencia institucional.
2. SISDEVAL (Sistema Nacional de Evaluaciones): Un sistema para evaluar los resultados de las principales polticas pblicas y los programas implementados dentro
del marco del Plan Nacional de Desarrollo. Cada ao, las polticas que sern evaluadas son elegidas por un comit de DNP y aprobadas por CONPES. Las polticas
son evaluadas por reconocidas y experimentadas terceras partes (consultores) para
garantizar la objetividad y la transparencia del proceso. Desde la creacin del
SISDEVAL, el nmero de evaluaciones ha incrementado significativamente, de
una evaluacin en 2003 a 32 evaluaciones en 2011.
3. Encuestas: Encuestas a escala nacional son llevadas a cabo peridicamente para
comparar la percepcin pblica y los resultados del gobierno. Los resultados de
las encuestas son pblicos y pueden encontrarse en la pgina web de SISDEVAL. Las
encuestas miden la percepcin de la manera en la que el gobierno alcanza los objetivos establecidos.
Al inicio, SINERGIA se centr en la gestin del Gobierno central solamente; en 2004,
su alcance fue ampliado para incluir el seguimiento de la gestin territorial y de las
382
entidades descentralizadas. Ahora proporciona informacin sobre el conjunto de las

polticas pblicas en todos los niveles de gobierno en Colombia. Sin embargo, a escala
territorial, la implementacin de la gestin del desempeo permanece relativamente
poco desarrollada. En 2009, las guas metodolgicas fueron aprobadas centrndose en
la gestin del desempeo a escala subestatal; una red de funcionarios regionales fue
creada para fomentar el intercambio de buenas prcticas en el campo de la gestin del
desempeo.
A travs de SINERGIA, el seguimiento est disponible. La presidencia, el gobierno y
los ciudadanos pueden seguir el desempeo del gobierno. Resulta un instrumento especial para la consolidacin de la confianza en el gobierno.
ASEGURAR LA CONSISTENCIA DEL PAQUETE DE REFORMAS

En el contexto de las reformas multidimensionales de las polticas, la consistencia puede ser definida como la coherencia entre las dimensiones individuales,
evitando medidas contradictorias y objetivos conflictivos. Las 217 propuestas de
reforma contenidas en el informe de la CORA son, de hecho, comprehensivas
abordando los elementos necesarios para una dinmica y efectiva Administracin pblica: GRH, transparencia, finanzas pblicas, Mejor Regulacin, Gestin
TIC y gobierno multinivel, entre otros. Sin embargo, lograr la coherencia y la
consistencia en la implementacin en el conjunto de la Administracin de esas
reformas resulta un desafo.
Una importante fortaleza de la CORA es su componente fundamentado en la
evidencia, as como su anlisis originario. Un diagnstico de las administraciones pblicas y la extensin de sus desequilibrios fueron imperativos para trazar
soluciones para solventar los retos. Adems, el anlisis parece ser multidisciplinario, incorporando principalmente enfoques econmicos y legales. Ello se relaciona con la experiencia movilizada para la elaboracin del informe de la
CORA, basado en la experiencia de unos profesionales de alto nivel (administradores profesionales) con muchos aos de servicio para conformar su visin de
la Administracin.
Una fortaleza aadida es el enfoque consistente en disciplina fiscal. La falta

de esa disciplina est en el origen de la actual crisis econmica. Ms all del
establecimiento de medidas para la ejecucin del mandato de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, las diferentes subcomisiones
de la CORA trazaron iniciativas que llevarn a una ms equilibrada va del
sector pblico, por ejemplo procesos de racionalizacin (Subcomisin de Simplificacin Administrativa), eliminacin de redundancias (Subcomisin de Duplicidades Administrativas), un nuevo sistema de procesos de licitacin (Subcomisin de Provisin de Servicios y Servicios Compartidos) y un nuevo modelo
383
de gobernanza para la Administracin central (Subcomisin de Administracin

Institucional). En este sentido, la consistencia de las propuestas es notable.
En trminos de debilidades, parece que existen oportunidades para mejorar
la coordinacin poltica y la integracin de las herramientas especficas a travs
de las administraciones pblicas. El captulo 3, por ejemplo, describe la existencia de ministerios y rganos como la AEAT y la Seguridad Social, en las que el
uso de TIC ha mejorado significativamente tanto sus operaciones como sus interacciones con los ciudadanos. Sin embargo, sus experiencias no han sido llevadas a su mxima extensin para facilitar y fomentar la integracin de TIC en
otras instituciones. En ese sentido, la CORA va en la buena direccin estableciendo el CIO como mecanismo para beneficiarse de las lecciones aprendidas y
adheridas al uso sistemtico de TIC en las administraciones pblicas.
La dispersin se ha percibido tambin en relacin con la GRH durante la
preparacin de este informe. Antes del lanzamiento de la fase de implementacin de la CORA, existieron diversas iniciativas en esta rea centradas en
mejorar la movilidad y la evaluacin del desempeo, desarrolladas en el MINHAP. Los interlocutores informaron del riesgo de fragmentacin, la falta de
visibilidad y una participacin insuficiente que podra poner en peligro la
implementacin de posturas divergentes y el inters competitivo de naturaleza
burocrtica entre los ministerios y los grupos profesionales. Sin embargo, la
estrategia de implementacin de la CORA parece ser efectiva a este respecto,
ya que a inicios de 2014 determinaba que la accin del conjunto de la administracin estaba siendo desarrollada para asegurar la implementacin apropiada del conjunto de las iniciativas del MINHAP en este dominio. En captulos anteriores se subray la existencia de fuentes significativas y de un
profundo conocimiento administrativo, as como de experiencia en polticas
pblicas en la Administracin espaola (como AEVAL o INAP). Las mltiples
entrevistas durante el proceso de elaboracin de este informe, y los cuestionarios recogidos de las CC. AA., claramente muestran que la administracin
espaola, tanto a escala central como autonmica, se beneficia de una pericia
muy avanzada y de buenas prcticas. Las capacidades de los empleados pblicos son indudablemente elevadas, y numerosas iniciativas de la modernizacin
administrativa son innovadoras y alcanzan elevados estndares de la OCDE.
Existe, sin embargo, un problema de conexin entre las diferentes iniciativas,
transferencia de prcticas y comunicacin, no solo entre los niveles de gobierno, sino tambin dentro de la Administracin central. El legado de tradicin
burocrtica y el impacto del sistema del servicio civil basado en los cuerpos
administrativos estn probablemente detrs de esta tendencia a la fragmentacin. La implementacin de la CORA debe ciertamente abordar este desafo y
aumentar el nmero y el perfil de los agentes involucrados. Reforzar el papel
estratgico de la OPERA como instrumento clave del Centro de Gobierno
espaol puede contribuir muy significativamente a reforzar el liderazgo estratgico del sistema de gobernanza pblica en Espaa.
384
Aunque en principio no hay impedimentos fijados para el desarrollo simultneo de cada medida de la CORA3 segn su propio esquema de implementacin,
la experiencia internacional sugiere que el apoyo poltico se debilita con el tiempo, buscndose la concentracin de los recursos y del liderazgo poltico. La
priorizacin sobre la implementacin y la comunicacin puede ayudar a apoyar
la coherencia de la agenda de reformas y el cumplimiento de los objetivos claves.
No existe una clara priorizacin, a pesar de la evidente diferencia de alcance de
los impactos de las iniciativas (por ejemplo Ley de Garanta de la Unidad
de Mercado vis--vis licencias de pesca). Sealar las prioridades resulta importante para que las administraciones pblicas se movilicen en torno a aquellas
reformas de mayor impacto, pero que pueden requerir tambin mayores recursos
(financieros, polticos, etc.). A pesar de la existencia de una unidad nica a cargo
del seguimiento del conjunto del proceso de la CORA (OPERA), existen diferentes entidades responsables de la implementacin de las medidas y cada una
de las mismas tiene su propia lista de deberes.
El paquete de la reforma de la CORA es muy ambicioso en su alcance, y por
ello afronta objetivos competitivos; resulta poco claro cmo aquellos sern resueltos. Como fue mencionado con anterioridad, existe un delicado equilibrio
entre los objetivos a corto, medio y largo plazo. Mantener dicho equilibrio no ser
fcil, ya que las presiones y las prioridades del corto plazo (por ejemplo, eliminar
las duplicidades y recortar el gasto del Gobierno para mejorar el balance fiscal)
podran entrar en conflicto con objetivos ms estructurales.
Unos pocos ejemplos deben ilustrar este conflicto. Abordar las duplicidades
entre los niveles de gobierno puede justificarse en trminos de evitar la confusin, errores de coordinacin e inflacin regulatoria, pero es tambin cierto que
los gobiernos locales tienen la ventaja de la proximidad, estando ms cerca de los
ciudadanos y de los problemas a los que se enfrentan de acuerdo con las caractersticas de sus territorios y sus preferencias. Los objetivos a largo plazo deben
estar entre las motivaciones del Gobierno central al considerar algunas de las
propuestas de la CORA.
Por ejemplo, la CORA propone eliminar los rganos de control externo
(OCEX), y que el Tribunal de Cuentas (TCU) desarrolle la funcin de control
en las CC. AA. La CORA argumenta que la duplicidad radica en el hecho de que
el TCU puede auditar a las administraciones de las CC. AA., en ocasiones siguiendo un mandato legislativo. De ah que la conclusin de la CORA prevea
que no hay necesidad de un OCEX para las cuatro CC. AA. que no lo tienen, sin
que ello dae los intereses pblicos. Espaa est en la duodcima posicin de la
UE a 15 pases (40 sobre 177 pases en total) en trminos de percepcin de la corrupcin. Dentro del ndice de Percepcin de la Corrupcin de 2013 de Transparencia Internacional, Espaa se situaba en el puesto 59 (65 en 2012) en la es3
Como inform la OPERA el 20 de junio de 2014, 51 de las iniciativas de la CORA han sido
implementadas cumpliendo con sus objetivos de ahorro.
385
cala de 0 (muy corrupto) a 100 (muy limpio), mientras que Dinamarca se situaba
en primer lugar con 90 puntos (Transparencia Internacional, 2012). Eliminar el
OCEX puede fomentar una percepcin negativa, incluso cuando la funcin de
control permanezca en el TCU. Sin embargo, no existe evidencia para argir que
la percepcin de la corrupcin sea mayor en aquellas CC. AA. que no poseen
OCEX o que la corrupcin est siendo combatida ms eficazmente en las CC.
AA. que tienen su propio OCEX. Ello es algo a considerar cuidadosamente y a
estudiar en profundidad en tanto en cuanto la percepcin de la corrupcin en
Espaa es elevada para su nivel de PIB (tal y como su posicin en la lnea dinmica que la figura 8.2 ilustra). A pesar de ello, una C. A., Castilla-La Mancha,
ha anunciado la eliminacin de su OCEX.
A pesar de la magnitud de este conflicto potencial, es justo reconocer que la
administracin espaola ha proporcionado una lgica que va ms all de consideraciones de coste. El principal criterio de la CORA, que lleva a la supresin
de instituciones, reside en que los servicios ciudadanos pueden ser proporcionados con la misma o mayor calidad. Si las reducciones de costes vienen acompaadas por la disminucin de la calidad de los servicios provistos, la medida en
cuestin no era implementada. Este era el caso, por ejemplo, de los consejos
asesores de las CC. AA., en los que la supresin habra implicado daar sus
funciones y, con ello, la iniciativa no se habra desarrollado. En el caso de los
OCEX han existido tambin argumentos contra la ventaja de la proximidad,
en tanto en cuanto la distancia de la autoridad fiscal a la administracin que es
auditada debera conllevar una mayor independencia y eficiencia de su cometido.
Por ello, la CORA justifica la propuesta de supresin de los OCEX para la optimizacin en el uso de los recursos, la armonizacin de los estndares de control
y la simplificacin de los procedimientos, que ltimamente llevan a ahorros de
aproximadamente 45,6 millones de euros anuales, tal y como se documentaba
en las fichas de la iniciativa.
386
Figura 8.2
ndice de Percepcin de la Corrupcin vs. PIB, 2012
Precios constantes, poder de paridad de compra en millones de dlares
norteamericanos
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
Fuente:Transparencia Internacional (2012), ndice de Percepcin de la Corrupcin 2012, Transparencia

Internacional, Berln, http://cpi.transparency.org/cpi2012/results (consultado el 3 de diciembre de
2013); OECD StatExtracts, http://stats.OCDE.org (consultado el 29 de noviembre de 2013).
Un conflicto similar puede presentarse en el caso de los defensores del pueblo.

La CORA propone que el defensor del pueblo estatal desarrolle las competencias
ejercitadas por los defensores del pueblo de las CC. AA. Actualmente, 11 CC.
AA.4 tienen su propio defensor del pueblo (Castilla-La Mancha y Murcia lo
abolieron recientemente, y Asturias plane su eliminacin desde el 1de enero
de 2014, tal y como se explicaba en los cuestionarios recogidos a las CC. AA.).
Adems, la CORA explica que el nmero de quejas y el tamao de las oficinas
llevaban a consiguientes ineficiencias. Mientras que el defensor del pueblo estatal est apoyado por una plantilla de 165 funcionarios que gestionan 33.849
quejas, los defensores del pueblo locales tienen una plantilla de 346 funcionarios
que procesan 38.407 quejas (Comisin para la Reforma de las Administraciones
Pblicas, 2013: 100). Uno podra argumentar que el nmero de quejas dice muy
poco acerca de la eficacia de la respuesta a la misma o de la contribucin de las
instituciones a la rendicin de cuentas de las administraciones pblicas regionales. Mientras parece tratarse de una cuestin de eficiencia econmica, debe tener
algunas desventajas. De una parte, los defensores del pueblo de las CC. AA.
tienen la ventaja de la proximidad y los afectados puede que no quieran rellenar
sus quejas en Madrid. Adems, el argumento opuesto en favor de la independen4
Andaluca, Aragn, Asturias, Pas Vasco, Islas Canarias, Castilla y Len, Catalua, Galicia, La
Rioja, Navarra y Comunidad Valenciana.
387
cia como consecuencia de la distancia pudiera ser discutido, como en el caso de

los OCEX. De otra parte, dado el desempeo en relacin con la confianza del
gobierno nacional (creciente desde 2010, pero baja en relacin con 2008, vase
la figura 1.18), la eliminacin de los defensores del pueblo locales podra debilitar la confianza todava ms.
Como en el caso de los OCEX, la administracin espaola justifica la iniciativa explicando que el servicio y la proteccin de los intereses pblicos no se
vern afectados por la supresin de los defensores del pueblo de las CC. AA. De
hecho, como se ilustra en la tabla 8.1, que contiene informacin proporcionada
por el Gobierno central espaol, el porcentaje de quejas resueltas y la proporcin
de las mismas en relacin con la plantilla laboral apuntan a un grado de eficacia
mucho ms elevado a escala estatal. A pesar de ello, durante el proceso de recoleccin de datos por parte de las CC. AA., la OCDE recibi informacin que
pareca ser contradictoria respecto a los indicadores de la CORA. Lo ltimo
subraya la necesidad de una rigurosa evaluacin, basada en indicadores y metodologas que sean validadas por los diferentes actores.
Tabla 8.1
Eficacia del defensor del pueblo estatal vis--vis el defensor del pueblo
de las CC. AA.
Resolucin %
Andaluca
65,9
Asturias
45,9
Aragn
Pas Vasco
Islas Canarias
Castilla y Len
Catalua
Galicia
Navarra
Valencia
Media de las Comunidades Autnomas

Defensor del Pueblo estatal
Proporcin de quejas resueltas/

plantilla
..
74,3
90,0
41,5
23,4
89,4
79,0
47,5
82,1
20,1
..
102,1
86,8
..
86,1
108,3
66,7
96,7
55,5
97,6
212,5
1.640,1
Nota: .. No disponible.
Fuente: Informacin proporcionada por el Gobierno de Espaa.
El debate en curso acerca de las conversaciones actuales entre las diferentes

autoridades espaolas para la implementacin de las medidas de la CORA podra
suponer una oportunidad (a pesar del resultado de la medida en s misma en
trminos de eliminacin o no de instituciones) para abordar la cuestin principal,
388
que es cmo asegurar que los gobiernos autnomos son responsables y los ciudadanos se benefician de mecanismos efectivos para hacer cumplir sus derechos
administrativos. La gua para identificar y evitar duplicidades propuesta por la
CORA (pp. 93-104) debera ser til para tratar este tipo de conflictos proporcionando los criterios y las metodologas para sopesar cada tipo de inters. La
CORA no es explcita respecto a estos criterios y solo describe mecanismos para
prevenir la emergencia de duplicidades, como el fortalecimiento de las plataformas de coordinacin, la planificacin conjunta y los sistemas de informacin
compartida. Un anlisis cuidadoso resulta necesario, no solo para justificar la
reforma, sino para evitar tambin el desperdicio de capital poltico y recursos en
iniciativas que a largo plazo no traern ahorros reales o que daarn de manera
importante el inters pblico.
Estos casos no implican necesariamente evitar las redundancias, pero ilustran
que la eficiencia econmica no es el nico argumento vlido para apoyar una
decisin, apropiadamente identificada por la CORA. Mientras que a corto plazo
la eficiencia econmica puede ser vista como una slida justificacin, otros intereses pueden daarse a largo plazo y la administracin espaola debe continuar
su enfoque basado en la evidencia para considerar las diferentes implicaciones
de las decisiones de poltica pblica.
EL EQUILIBRIO ENTRE EFICIENCIA Y EFICACIA
Un concepto clave para el xito de la reforma es la eficiencia: producir resultados al mnimo coste, utilizando el mnimo necesario de recursos de la sociedad,
y particularmente de quienes pagan impuestos. En el caso de la CORA, esta
motivacin es particularmente prominente, ya que uno de los principales objetivos de la reforma es el de consolidar la cultura de la eficiencia y gestionar cuidadosamente los recursos pblicos, algo que est en la lnea de las prioridades
ciudadanas y que responde directamente a algunas preocupaciones generales
sobre los motivos que han llevado a Espaa a la crisis financiera, sufriendo, de
lejos, efectos ms severos que sus pases vecinos. La prioridad dada a la eficiencia no es solo un objetivo estratgico inspirador de la reforma, sino que tambin
afecta al proceso de la CORA en s mismo, ya que el gobierno est comprometido a implementar el paquete de reformas a coste cero, lo que a la vista de experiencias comparables resulta un reto.
Como se subray previamente, mientras que la CORA pretende reducir costes, explcitamente sostiene que ello no debe minar la calidad de los servicios
pblicos. Se trata de un objetivo difcil, ya que requiere de claras estrategias a
alcanzar, incluida, obviamente, la movilizacin de instrumentos de evaluacin.
Es necesario sealar que estos suponen precisamente un significativo desacuerdo entre los diferentes agentes de las reformas de la CORA. Las CC. AA., por
ejemplo, no siempre estn de acuerdo con entregar algunas funciones que ya se
desarrollan por parte de las instituciones de la AGE. En un pas descentralizado,
389
donde las regiones tienen diferentes necesidades, debe existir margen para algunas redundancias legtimas. La consulta, la participacin ciudadana y el uso
de mecanismos para la toma de decisiones basada en la evidencia pueden ayudar
a identificar las desventajas que supone el proceso de frenar las duplicidades en
el contexto de la gobernanza a mltiples niveles. La coordinacin tambin ser
decisiva para asegurar que se alcance el equilibrio justo entre eficiencia y eficacia. Un buen ejemplo de ello puede encontrarse en la seccin de gobernanza
regulatoria multinivel, que apunta la importancia de fortalecer las conferencias
sectoriales y otras plataformas existentes para el dilogo multinivel y la coordinacin.
El paquete de reformas de la CORA se ha presentado con ambos objetivos:
reducir el gasto y mejorar la eficacia de los servicios pblicos. Sin embargo,
particularmente a corto plazo, ambos objetivos pueden, en ocasiones, chocar (por
ejemplo, la inversin adelantada requerida para poner en funcionamiento una
potente infraestructura de TIC), y no resulta claro en qu mecanismos la Administracin pblica confiar para alcanzar este equilibrio y comunicar la necesidad de un objetivo dominante a corto plazo de reduccin del gasto. Este caso
puede ilustrar un delicado equilibrio entre eficacia y eficiencia, as como las
implicaciones para el gobierno de ese equilibrio. En la situacin actual, la Administracin est bajo presin para minimizar costes. La reforma administrativa
puede buscar su logro, pero ser insuficiente si no se dan los acuerdos de gobierno. La cooperacin entre las CC. AA. en este proceso es tambin decisiva. Por
ejemplo, Andaluca y la Comunidad Valenciana pusieron a disposicin de otras
CC. AA. sus logros en TIC, permitiendo la adopcin de esas herramientas sin
incurrir en costes de desarrollo.
La reforma necesita tiempo para materializarse y est llena de incertezas.
Un lento retroceso puede entorpecer el apoyo pblico. De hecho, el xito de
las reformas propuestas por la CORA depende de mucho ms que la voluntad
de la Administracin central. La experiencia en los pases de la OCDE puede
ser ilustrativa a la hora de ser conservadores para estimar los resultados cuantitativos.
Cuadro 8.3
La revisin regulatoria del ejercicio de Base Cero en Mxico
En enero de 2010, el presidente mexicano anunci un proceso de revisin regulatoria
para actualizar el conjunto legislativo federal. El primer paso de esta tarea, hacer que la
legislacin se centrase ms en el usuario, requiri de la identificacin de formalidades
y regulaciones por parte de cada ministerio. La instruccin desde el Ejecutivo era la de
informar sobre cules regulaciones eran absolutamente necesarias y revocar todas las
dems en un plazo de tres meses. En segundo lugar, las regulaciones deban ser evalua-
390
das segn los criterios especficos para identificar sus costes, beneficios e impactos en
relacin con cuestiones como la competencia, la proteccin ambiental y al consumidor,
y las cargas para las pequeas y medianas empresas.
A pesar de las instrucciones iniciales desde el nivel ms alto de gobierno, los ministerios del ramo declararon que casi todas las regulaciones eran necesarias y muy pocas se
derogaron dentro de ese plazo de tres meses. Como resultado, el ejercicio fue de un
mbito generalizado a uno ms focalizado, concentrndose en las regulaciones y las
trmites que tenan que ver con la exportacin, la iniciacin de un negocio y el pago de
impuestos. Este cambio de alcance conllev la simplificacin de algunas formalidades
empresariales, pero claramente supuso unos resultados limitados en relacin con el
objetivo original.
Fuente:OCDE (2011), OCDE Economic Surveys: Mexico 2011, OECD Publishing, Pars, http://
dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-mex-2011-en.
La gestin de los recursos humanos es un buen ejemplo de un rea que requiere la integracin de diferentes dimensiones. Los ahorros a corto plazo pueden
entrar en conflicto con objetivos estratgicos a largo plazo de GRH. Mientras
que a corto plazo existen grandes presiones para reducir tamaos, ello debe ser
realizado con cuidado, fundamentndose en la evaluacin de los casos en los que
el sobredimensionamiento es un problema, ocupndose del impacto sobre la
moral de los funcionarios pblicos. A largo plazo, incrementar la productividad
del sector pblico requiere inversiones adelantadas (por ejemplo, formacin en
herramientas de TIC), en las que el gobierno podra no estar demasiado dispuesto a incurrir. Adems, las reformas de los pases de la OCDE han errado porque
las plantillas estuvieron inadecuadamente dirigidas y apoyadas dentro del proceso de reforma, y no fueron tratadas en calidad de actores estratgicos de la
misma. Conversaciones con los sindicatos del sector pblico en Espaa indican
que existe riesgo de que ms reformas puedan contribuir a disminuir la moral
del empleado, as como su productividad, especialmente en el contexto de las
recientes medidas de austeridad.
Adems, la congelacin de contrataciones adoptada en julio de 2012 tiene el

potencial de convertirse en una discordancia de la capacidad del empleado, los
niveles de trabajo y las prioridades estratgicas en el caso de no ser gestionada
cuidadosamente, lo que puede suponer una reduccin de la eficiencia. Espaa ha
permitido algunas excepciones a la congelacin de la tasa de reposicin en los
casos en los que la provisin de servicios pblicos sea puesta en riesgo. Y mientras que existen medidas de la CORA que implican una reduccin de plantilla,
la CORA propone una gama de medidas en su informe para evaluar procesos,
la gestin del desempeo, la necesidad de personal o el incremento de la movilidad de los empleados pblicos. El desafo consiste en asegurar las adecuadas
inversiones en estas reas para priorizar su implementacin y que sean capaces
de mantener efectivamente la calidad de los servicios.
391
La cuestin clave a este respecto es analizar lo que puede no funcionar. Diversos factores deben ser considerados en el caso de las reformas de la CORA:
139 requieren de la participacin de las CC. AA., sobre las que la Administracin central tiene un significativo menor control. De hecho, el 46,6%
del gasto pblico est gestionado a escala subnacional (CC. AA. y entidades
locales), concentrando el 77% en el empleo pblico. Mientras que algunas
CC. AA. se han comprometido plenamente con el paquete de la CORA (ms
del 80% de las medidas de la CORA han sido aceptadas por las CC. AA.,
de acuerdo con sus compromisos formales propios), otras han expresado
sus reservas.
reforma requerirn de una significativa cantidad de tiempo, recursos, esfuerzos y capital poltico (por ejemplo, la aprobacin de legislacin, el cambio de
las condiciones laborales en la Administracin pblica, las inversiones adelantadas en infraestructura de TIC). Esos recursos pudieran no estar disponibles cuando fueran necesarios. Un nfasis particular puede otorgarse a
aquellos mecanismos sobre los que la Administracin central tiene un mayor
control y cuyos progresos pueden efectuarse con mayor rapidez.
pblica que impliquen restricciones a las medidas a tomar (por ejemplo,
limitaciones en salarios o subvenciones).
Las administraciones espaolas deben abordar activamente esas incertezas.
El paquete de reformas de la CORA, a la vez que comprehensivo, puede introducir algn nivel de priorizacin y una idea sobre la mejor secuencia de implementacin. Es importante cmo el impacto de las diferentes iniciativas puede
ser priorizado, ya que sera extremamente difcil, si no imposible, desarrollar
todas las 217 propuestas al mismo tiempo y ritmo, tal y como se ilustra gracias
a la experiencia internacional. El hecho de que diferentes entidades sean responsables de la implementacin de las medidas de la CORA puede ayudar a este
respecto, en tanto en cuanto la coordinacin se mantenga.
Existen mecanismos bien establecidos para informar sobre los progresos,
principalmente la OPERA. Aadir capacidad a las funciones de supervisin y
monitorizacin, por ejemplo, asegurando que la plantilla y la estructura organizativa justas puedan apoyar la eficiencia de los esfuerzos de implementacin.
Adems, la revisin peridica de los hitos y los logros en otros mbitos (por
ejemplo, la OCDE, think tanks o expertos independientes) puede proporcionar
asesoramiento objetivo para permitir que tanto el Gobierno como su liderazgo
justifiquen e implanten medidas correctivas.
Adems, la Administracin espaola debe desarrollar escenarios alternativos
en el caso de que la cooperacin entre diferentes agentes no sea ptima (por
392
ejemplo, el fracaso de las conferencias sectoriales), as como posiciones conclusivas y negociaciones sobre compensaciones bajo la frmula de incentivos para
las CC. AA. y los sindicatos, entre otros.
LA PROMOCIN DEL COMPROMISO COLECTIVO COMO SOPORTE
DE LAS REFORMAS
La viabilidad implica una articulacin realista de los objetivos relevantes con
los medios disponibles a la vista de alcanzar una exitosa implementacin del proceso, algo complejo por definicin y determinado por incertezas. En 2007, la
OCDE lanz una iniciativa denominada Hacer posible la Reforma (Making
Reform Happen MRH), para comprender mejor los obstculos a los que los
gobiernos se enfrentan al desarrollar las reformas en diferentes reas e identificar
caractersticas comunes en las instancias exitosas. Incluso aunque la experiencia
de los pases de la OCDE no sugiera una nica frmula de xito, el anlisis encontr ocho caractersticas comunes para maximizar el xito potencial.
Cuadro 8.4
Caractersticas comunes en los procesos de reforma administrativa
Mandato poltico: Las reformas mayores para las que los gobiernos no haban buscado previamente la aprobacin pblica tienen xito solo cuando generan beneficios visibles muy rpido, algo que no sucede generalmente en el caso de las reformas estructurales. Es por ello importante para los gobiernos desarrollar reformas
con motivo de la crisis financiera y evitar la tentacin de tratar la crisis como una
situacin que obvia la necesidad de realizar el trabajo duro de persuadir a los agentes y a los votantes sobre la necesidad del cambio.
Comunicacin efectiva: Las reformas exitosas estn generalmente acompaadas de
esfuerzos de coordinacin consistentes para persuadir a los votantes y agentes involucrados sobre la necesidad de la reforma, y en particular, para comunicar los
costes de la no reforma. Una comunicacin clara de los objetivos de la reforma a
largo plazo es particularmente importante en una crisis.
Liderazgo: Para un diseador individual de polticas o una institucin encargada de
desarrollar la reforma el liderazgo es importante, ya que fomenta la cohesin del
gobierno. Si el gobierno no est unido en torno a una agenda de reforma, emite
mensajes confusos y los oponentes son capaces de explotar estas divisiones; la derrota es entonces, generalmente, el resultado. La llamada a un fuerte liderazgo no
debe entenderse como un respaldo para en enfoque desde arriba hacia abajo o sugerir una preferencia por las acciones unilaterales por parte del Ejecutivo. Un liderazgo exitoso tiene que ver frecuentemente con el consentimiento ganador en lugar de
asegurar el cumplimiento.
Gestionar la oposicin: Las experiencias de reforma en los pases de la OCDE sugieren que se paga en muchas circunstancias por involucrar a aquellos que sern los
393
ms directamente afectados por la reforma. Incluso, los procesos de consultora

poltica no son, ciertamente, una garanta de evitacin del conflicto cuando se estn
considerando reformas sensibles sino que a largo plazo, dicho enfoque parece pagar
dividendos, no por crear una mayor confianza entre las partes involucradas, lo que
har que los esperados perdedores de la reforma sean ms proclives a confiar en
compromisos sobre los pasos que mitigarn el coste de la reforma para ellos. A
pesar de ello, es importante reconocer que las concesiones a los potenciales perdedores no comprometen la base de la reforma.
Anlisis robustos: El diseo de polticas debe ser apoyado por una slida investigacin y anlisis. El informe de MRH sobre las experiencias de los miembros de la
OCDE sugiere que un caso de reforma basado en la reforma y analizado sirve tanto
para mejorar la calidad de la poltica como para potenciar los prospectos para la
adopcin de la reforma.
Instituciones: Los retos de la reforma son ms fciles de alcanzar cuando existen las
instituciones apropiadas, capaces de apoyar la reforma desde la decisin hasta la
implementacin. Crear instituciones puede llevar tiempo, ya que su eficiencia depende de su reputacin, pero donde existen su anlisis previo parece haber potenciado los prospectos para la reforma en ciertas reas particulares. Las instituciones
efectivas son requeridas para guiar y monitorizar la implementacin. Existe la necesidad de coherencia institucional y de coordinacin a todos los niveles de Gobierno para un proceso de polticas pblicas bien articulado y diseado.
Tiempo: Las reformas estructurales llevan tiempo. Las ms exitosas reformas examinadas en MRH, generalmente llevan varios aos de preparacin y adopcin, y
ms an de implementacin. Por el contrario, muchos de los ltimos intentos exitosos de reforma fueron desarrollados rpidamente, a menudo en respuesta a las presiones inmediatas. Las reformas de la Administracin pblica con frecuencia tienen
periodos de gestacin relativamente largos, involucrando una considerable cantidad de estudios y consultas, as como unos muy largos periodos de implementacin.
Intentos: Las reformas exitosas necesitan diferentes intentos. Muchos de los mayores xitos de reforma analizados en el MRH siguieron a reveses tempraneros y otros
intentos de reforma menos exitosos que pueden siempre ser vistos en retrospectiva
por haber ayudado a sentar las bases para las subsiguientes, algunas veces de amplio alcance, iniciativas de reforma, frecuentemente por la profundizacin de los
diseadores de polticas sobre la comprensin de los problemas involucrados.
Fuente:OCDE (2010), Making Reform Happen: Lessons from OCDE Countries, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264086296-en.
La viabilidad de la CORA y las reformas de gobierno relacionadas estarn

muy determinadas por las siguientes dimensiones: liderazgo institucional, movilizacin de los agentes y los mecanismos de implementacin.
Liderazgo institucional
Entre las fortalezas de la CORA, el liderazgo poltico y el compromiso al ms
alto nivel deben ser subrayados. La reforma es una de las prioridades de la agen394
da del presidente, y la vicepresidenta del Gobierno ha estado personalmente liderando el proceso desde su incepcin. Un fuerte liderazgo es, de hecho, obligatorio para una reforma exitosa. La cuestin clave para el liderazgo del sector
pblico es la capacidad de promover adaptaciones para implantar el inters pblico en las situaciones en las que existe un amplio margen entre cmo las cosas
son y cmo deberan ser. Los lderes deben ayudar a difundir y mantener los
nuevos valores que son necesarios para las reformas exitosas del sector pblico,
y tienen la capacidad de persuadir a la poblacin para enfocar sus esfuerzos en
una causa comn. El apoyo de liderazgo poltico e institucional es por ello esencial, y no en ltimo lugar porque, hasta el punto que los agentes entienden que
la reforma es necesaria o inevitable, se centrarn en adaptarse al cambio, ms
que en resistirse al mismo. El liderazgo es requerido para unificar al gobierno
tras la reforma, para convencer a los empleados pblicos de apoyarlo e ilustrar
a la poblacin en la necesidad del cambio.
Asimismo, un fuerte liderazgo de los altos niveles de gobierno servir para
ayudar a romper la inercia burocrtica. Cualquier reforma estructural de amplio
alcance requiere de un robusto respaldo poltico para movilizar a la Administracin respecto al logro de los objetivos comunes. Un papel clave del liderazgo
consiste en articular y comunicar una visin de la reforma que pueda hacer ms
fcil entender y motivar a los actores clave y a la audiencia externa, incluidos las
cmaras de comercio, los think tanks, las universidades y otros grupos. La
OPERA y los mecanismos de informacin del Consejo de Ministros deben
apuntarse como instrumentos para situar al paquete de reformas de la CORA en
lo alto de la agenda poltica.
Sin embargo, el apoyo a largo plazo a la reforma no puede confiar solo en la
involucracin personal del lder poltico, en tanto en cuanto el horizonte temporal en cuestin es mucho ms amplio que la permanencia en el cargo de la mayor
parte de los dirigentes. Para su sustento, el liderazgo poltico necesita ser apoyado por las instituciones. Poner la reforma en manos de una organizacin lder y
permanente es generalmente la nica manera de evitar la captura del proceso de
reforma por parte de las organizaciones y los lobbies preexistentes, que retricamente estn dispuestos a aceptar la reforma, si bien no la implementan de
hecho. El papel primario de esta organizacin del liderazgo es por tanto el de
recordar permanentemente los diversos componentes del servicio civil que deben
cumplir con el espritu de la reforma e implementarla. Incluso pueden proporcionar asistencia tcnica a los diferentes ministerios del ramo. La OPERA podra
constituir el primer paso para esa organizacin, liderando el proceso de la reforma desde la presidencia.
La institucin que conduzca la reforma debe organizarse en equipos flexibles
con responsabilidades vagas para maximizar la flexibilidad organizativa. Las
organizaciones burocrticas se adaptan evidentemente peor a la gestin del
cambio. Ello sucede porque, en algunos casos, nuevas organizaciones especializadas en tareas especficas pueden ser bastante exitosas al implementar reformas.
395
Mientras que inicialmente puedan parecer dbiles con motivo de su juventud,

pueden ser exitosas en el diseo y la implementacin de la reforma si consiguen
organizarse con rapidez, en tanto en cuanto sean diseadas para la reforma y no
se desven por objetivos alternativos, deberes o restricciones organizativas
(OCDE, 2010c).
El establecimiento de la OPERA constituye una nota positiva en el proceso
de reforma de la gobernanza en Espaa. Durante el proceso de implementacin,
ser esencial que la OPERA tenga el mandato apropiado para coordinar y colaborar efectivamente con los dos nuevos actores del proceso de reforma: el CIO
y el Consejo de Transparencia.
OPERA
El supervisor general de los avances del programa de reformas es la OPERA.
El Real Decreto 479/2013, de 21de junio, cre esta unidad bajo la coordinacin
compartida del Ministerio de la Presidencia y del MINHAP. El director de esta
unidad, cuyo rango se corresponde con el de subsecretario, es designado por el
gobierno, a propuesta de la vicepresidenta y ministra de la Presidencia, y de la
direccin del MINHAP. El director de la OPERA tiene el derecho de participar
en las reuniones de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
De acuerdo con el Real Decreto, la OPERA tiene las siguientes responsabilidades:
en la CORA.
iniciativas contenidas en la CORA.
radas para el pblico e instituciones privadas.
cas, que puedan ser presentadas al Consejo de Ministros por la vicepresidenta y ministra de la Presidencia, o por el MINHAP.
La OPERA tambin presenta informes de progreso cada tres meses al Consejo de Ministros, que sern distribuidos por ministerio y entre cada uno de sus
rganos subsidiarios, e incluir un programa, responsabilidades, acciones desarrolladas y eficiencias logradas. Igualmente, un informe anual ser presentado
por la vicepresidenta y ministra de la Presidencia, as como por la direccin del
MINHAP.
El nivel de liderazgo de la OPERA da una idea del compromiso poltico del
programa de reformas. El proceso de revisin ha demostrado indubitadamente
un equipo muy comprometido, con un gran liderazgo y con una supervisin muy
396
sistemtica de los proyectos. Sin embargo, como se mencion previamente, aadir capacidad a las funciones de supervisin y la monitorizacin, por ejemplo,
asegurando la correcta dimensin de la plantilla y la estructura organizativa,
adems de vincular su trabajo a una aproximacin ms sistemtica a los marcos
de evaluacin del desempeo y del impacto, supondra un apoyo para el cumplimiento de su misin. Un seguimiento cercano de los ambiciosos programas de
reforma conlleva una buena prctica observada en otros pases de la OCDE, que
resulta necesaria para supervisar la resistencia burocrtica y la fatiga de la reforma (vase el cuadro 8.6 para el caso del Informe General Francs de Polticas
Pblicas). El principal reto para la OPERA es motivar el cambio en la cultura
administrativa del gobierno, para que el espritu de las reformas sea adoptado de
manera sostenible, evitando la simulacin formal pero carente del cumplimiento
substantivo.
Cuadro 8.5
Fichas del proyecto preparadas para la OPERA
OPERA ha preparado fichas de proyecto para sistematizar toda la informacin de cada
iniciativa individual contenida en el informe de la CORA. Para las mismas se utiliza el
siguiente formato estndar, que comprende estos elementos:
Anlisis del alcance de la iniciativa: descripcin de la iniciativa, cmo ser lograda
y sus principales caractersticas.
Anlisis de las ineficiencias existentes y de las mejoras previstas de la misma.
Ministerios y/o entidades afectadas por la iniciativa: una lista de entidades (por
ejemplo, ministerios, rganos pblicos, entidades y empresas) tanto del sector pblico estatal como de las administraciones territoriales, que sern afectadas por la
iniciativa.
Legislacin afectada por la iniciativa: legislacin que puede verse afectada por la
iniciativa.
Ahorros estimados de la iniciativa: cuantificacin del impacto de cada iniciativa
sobre la Administracin central, las CC. AA. y otras administraciones pblicas, as
como sobre los ciudadanos y las empresas (agregadas para tres aos). Un anexo
para cada conjunto de fichas explica la metodologa de costes.
Herramientas: metodologas para decidir sobre las iniciativas propuestas (por ejemplo, grupos de trabajo, reuniones con los departamentos ministeriales, anlisis de
los elementos de cada subcomisin).
Calendario de implementacin: indicando la fecha lmite para la implementacin
completa (en meses).
Memoria: informacin complementaria y detalles de los contenidos de las fichas,
en su caso.
Fuente: Informacin proporcionada por el Gobierno de Espaa.
397
Cuadro 8.6
Gobernanza de la Revisin General de las Polticas Pblicas en Francia
El Consejo de Modernizacin de la Poltica Pblica (CMPP)
El CMPP valida y monitoriza la Revisin General de las Polticas Pblicas (RGPP) en
Francia. Presidido por el presidente de la Repblica, el CMPP agrupa al conjunto del
gobierno y a los miembros permanentes del Comit Asesor. Constituye un rgano para
validar las decisiones examinadas anteriormente por el Comit Asesor. Establece las
directrices y define las fases de la reforma. El ministro de Presupuesto, Cuentas Pblicas y Reforma del Estado sirve como ponente general.
Desde el lanzamiento del RGPP en julio de 2007 hasta 2012, el CMPP se ha reunido
cinco veces. En la primera, el CMPP produjo cerca de cien decisiones, sobre medidas
en torno a la reorganizacin de los servicios centrales del Gobierno, simplificacin y
modernizacin de los procedimientos, y mejora de la gestin del Gobierno.
El segundo CMPP desarroll una nueva serie de reformas que venan a cubrir materias
no abordadas todava por el Comit Asesor. En total, cerca de 150 nuevas decisiones
fueron tomadas en abril de 2008. En junio de 2008, el tercer CMPP retom una serie de
medidas previamente adoptadas, alcanzando un total de 374, que entonces vinieron a
constituir la base para el presupuesto multianual 2009-2011. El cuarto CMPP, de 30 de
junio de 2010, proclam una nueva fase para el RGPP, con un primer informe sobre
medidas completadas y la adopcin de una nueva serie de medidas para 2011-2013. El
quinto CMPP, celebrado el 9 de marzo de 2011, vers sobre todas las reas de trabajo
y adopt unas cincuenta nuevas medidas, con dos prioridades: simplificar la vida de los
usuarios y asegurar la observancia del camino fiscal sealado, expandiendo el alcance
del RGPP. El Ministerio de Presupuesto, Cuentas Pblicas y Reforma del Estado, el
ponente general del RGPP, informa regularmente al Consejo de Ministros sobre los
avances de cada una de las medidas contenidas en la reforma.
El Comit Asesor
El Comit Asesor del RGPP, que ha propuesto decisiones al presidente de la Repblica y al
Gobierno en la primera fase de la reforma, contina reunindose regularmente con cada
ministro para examinar el estado de los progresos, medida a medida, al implementar el
RGPP. Copresidido por el secretario general del presidente y por el director de la oficina del
primer ministro, el Comit Asesor est compuesto por los ministerios concernidos por la
agenda, el ponente general del RGPP y representantes del equipo de apoyo interministerial.
Durante las reuniones del comit, el nfasis principal est en las medidas que no tienen
vuelta atrs tan rpido como pudiera esperarse. Las decisiones se toman como una necesidad para acelerar su implementacin o para disear lecciones de los problemas encontrados.
Los diferentes servicios

Para asegurar el avance en las medidas tomadas y en el apoyo de los ministerios en sus
esfuerzos de transformacin (planificacin, implementacin y evaluacin), los equipos
398
de la Direccin General para la Modernizacin del Estado (DGME), la Direccin de

Presupuestos (BD) y la Direccin General de la Administracin y del Servicio Civil
(DGAFP) son movilizados:
DGME: ayuda a los ministerios del ramo a preparar la modernizacin de sus estrategias y a implementar sus proyectos de transformacin, apoyo metodolgico, herramientas y buenas prcticas, direccin operativa de los procesos y coherencia
general.
BD: propuestas de reforma, impacto econmico de las reformas, elaboracin del
presupuesto anual y multianual, vinculacin con el proceso presupuestario.
DGAFP: asuntos relacionados con la gestin de recursos humanos.
Los ministros estn en el centro de la iniciativa y son responsables de su asesora, implementacin y el xito de la reforma bajo su jurisdiccin. Existen tambin comits de
direccin de la RGPP en cada ministerio. Informando al secretario general, coordinan
la implementacin de las decisiones de la RGPP y examinan los avances de cada medida, en funcin de indicadores precisos de monitorizacin. El cambio real supone la
monitorizacin de la gestin de los ministerios, cada uno de los cuales se encuentra
completamente involucrado en la implementacin de esas decisiones.
Fuente:OCDE (2012), OCDE Public Governance Reviews: France: An International Perspective on the General Review of Public Policies, OECD Public Governance Reviews,
OECD Publishing, Pars.
En el nivel de las iniciativas individuales, tambin son distribuidas las responsabilidades para el liderazgo y el seguimiento. Aquellas complementan el
papel de la OPERA. Los casos de la Direccin de Tecnologas de la Informacin
y de las Comunicaciones de la Administracin General del Estado (CIO) y del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ilustran que el liderazgo institucional ha tenido una importante consideracin del actual programa de reformas de
la gobernanza en Espaa.
Direccin de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones de la
Administracin General del Estado
CIO solventes para liderar las polticas TIC dentro del Gobierno central son
caractersticos en muchos pases de la OCDE (Australia, Austria, Dinamarca,
Nueva Zelanda y Estados Unidos, entre otros). Para el caso de Espaa, una posicin prxima al Centro de Gobierno supone un aadido para ilustrar el apoyo
poltico a esta poltica y su carcter horizontal. Adems, dicha localizacin estratgica dara sentido al vnculo entre la poltica TIC y algunas de las dems
reformas contenidas en la CORA, como aquellas referidas a la Mejor Regulacin,
a la gestin del desempeo y la GRH.
Al principio, el papel de liderazgo del CIO estar igualmente centrado en la
articulacin de diferentes iniciativas e instituciones que puedan dar consistencia
399
a la poltica. Sin embargo, a medio plazo, debe tambin jugar un papel de liderazgo social concediendo atencin y recursos a la cuestin de la involucracin
del usuario y a la movilizacin de ciudadanos para utilizar TIC. La experiencia
internacional es ilustrativa sobre la necesidad de un fomento activo del uso de
las herramientas TIC. Pases Bajos, por ejemplo, afront este problema e hizo
uso de las encuestas para ajustar estrategias, planificar, disear e implementar
servicios en lnea segn las necesidades de los usuarios. A este fin, Pases Bajos
cre un Protocolo del Ciudadano Electrnico para asegurar que el Gobierno
electrnico se desarrolle pensando en los ciudadanos. Igualmente, la poltica
noruega establece que el uso de encuestas sistemticas para las agencias pblicas,
orientado a comprender las necesidades de los ciudadanos, enfatiza la importancia de ajustar los servicios a las necesidades individuales (OCDE, 2005).
Una estrategia del palo y la zanahoria (basada en incentivos negativos y
positivos) puede ser considerada tambin para avanzar en una comunicacin
electrnica obligatoria con las autoridades pblicas. Resulta importante ser claro y abierto acerca de qu ciudadanos entienden qu ganan en caso de tratar con
el Gobierno en forma electrnica en lugar de la tradicional (Es mejor el servicio?
Ahorran tiempo o dinero? Obtienen mejores servicios? Qu pierden si no
utilizan herramientas electrnicas?). Adems, es importante recordar que si los
ciudadanos no aprenden las innovaciones en los servicios y sus beneficios de una
manera y con un lenguaje que puedan entender, no pueden aprovecharlos. Ofrecer un amplio nmero de servicios electrnicos para las empresas no es lo mismo que alcanzar un alto nivel de aceptacin.
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
Fuera del alcance de la CORA, la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno establece el Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno, que est llamado a tener un importante impacto en la transparencia
de las administraciones pblicas, y por ello, en los objetivos ltimos de la CORA.
El consejo ser organizado bajo el paraguas del MINHAP, pero dotado de autonoma y plena independencia para cumplir con sus funciones, que incluyen,
entre otras:
to de la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen
Gobierno.
gobierno.
intercambio de buenas prcticas.
un informe anual que ser presentado ante las Cortes Generales.
400
El consejo est compuesto por el presidente y una comisin. El presidente es

designado para un plazo no renovable de cinco aos, propuesto por el MINHAP,
y ratificado por mayora absoluta en la Cmara de los Diputados. La comisin
est integrada por el presidente, un diputado, un senador y representantes del
Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la Agencia Espaola de Proteccin
de Datos, la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas (SEAP) y la
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
El hecho de que los ciudadanos y/o las organizaciones no gubernamentales
(ONG) no participen formalmente en el consejo o en la comisin acrecienta
preocupaciones. Se argumenta que el Defensor del Pueblo representa los intereses de los ciudadanos pero, dado que todos los miembros de la comisin son
empleados pblicos, la inclusin formal de ciudadanos o grupos de ciudadanos
podra igualmente proporcionar una mayor legitimidad al papel de asesoramiento del consejo.
El captulo 3 debati en profundidad el ejercicio de revisin normativa, sus
virtudes y sus debilidades. Por ello, aqu solo resulta posible reiterar que el liderazgo de la iniciativa fue otorgado a la Secretara de Estado de Relaciones con
las Cortes, en el Ministerio de la Presidencia, que est ubicado en el Centro de
Gobierno. Mientras esto parece ser un plus, es importante beneficiarse de esta
posicin para definir los detalles del ejercicio (organizacin, fases, criterios y
cronologa), para que sea implantado siguiendo el enfoque del conjunto de la
Administracin.
Centro de Gobierno y liderazgo en la reforma administrativa espaola
El establecimiento de nuevas estructuras especializadas es una caracterstica
comn en un proceso de reformas tan ambicioso como la CORA y en las reformas paralelas de gobierno. Sin embargo, es importante no infravalorar el papel
clave de las estructuras ministeriales permanentes para proporcionar apoyo
poltico, capacidad tcnica y sostenibilidad en el proceso de reforma. El proceso
de la CORA confa en la accin de unas pocas instituciones centrales en la Administracin espaola: el Ministerio de la Presidencia y el MINHAP, que est,
de hecho, compuesto por dos componentes principales, la Administracin pblica y la financiera. De hecho, el SEAP est, en su actual estructura de Gobierno,
integrado en el MINHAP, pero es un actor institucional nico, a la vista de sus
antecedentes institucionales y de su fuerte identidad. Esta percepcin fue unnimemente confirmada durante las entrevistas desarrolladas por la OCDE para
este informe. La fase preparatoria de la CORA estuvo muy dedicada a esas tres
carpetas. La exitosa implementacin de la CORA requerir una articulacin
apropiada de sus respectivos papeles y contribuciones.
El Ministerio de la Presidencia y el MINHAP son actores claves, no solo en
la implementacin de las reformas de la CORA, sino tambin en la coherencia
401
general de la accin de gobierno. El Ministerio de la Presidencia, comandado

por la vicepresidenta del Gobierno, juega un papel de coordinacin de la accin
del Gobierno y especficamente: preparacin, desarrollo y asesoramiento del
programa legislativo del Gobierno; apoyo inmediato al presidente del Gobierno;
polticas de coordinacin, principalmente a travs de la Comisin de Secretarios
de Estado y Subsecretarios, que es presidida por la vicepresidenta; y la poltica de
comunicacin del Gobierno.
El MINHAP est encargado de la planificacin y la implementacin de la
poltica fiscal, incluyendo el presupuesto general, la poltica de ingresos y la de
gastos y las empresas estatales. Adems, a travs del SEAP, el ministerio es
responsable de la poltica autonmica y local (abarcando el sistema de financiacin y la poltica de coordinacin), el servicio civil, la gestin del Gobierno en
lnea, la poltica de mejor regulacin y la simplificacin de los procesos administrativos. Es importante hacer notar que el actual SEAP ha sido, durante la
mayor parte de las dos ltimas dcadas, un ministerio autnomo.
La unidad de implementacin de la reforma de la CORA, la OPERA, aunque
formalmente en el marco organizativo del Ministerio de la Presidencia, es funcionalmente dependiente tanto del MINHAP como del Ministerio de Presidencia. La continuacin de la actual y estrecha colaboracin y el espritu de equipo
entre los actores lderes de la CORA supondr una condicin para el xito de su
implementacin a la vista de la complejidad del proceso. Fortalecer las capacidades estratgicas de este conjunto de instituciones coincide con las dinmicas
actuales de la OCDE para reforzar el papel de las instituciones del Centro de
Gobierno.
Una visin de la OCDE de las instituciones del Centro de Gobierno
La capacidad estratgica del Estado implica la extensin hasta la que el
Gobierno central puede establecer y manejar una estrategia nacional basada
en el largo plazo, identificar y abordar retos internos y externos para implementar correctamente la estrategia a travs de un proceso reforzado de toma
de decisiones basado en la evidencia y prediccin estratgica, fortalecer las
eficiencias en el diseo de la poltica y en la provisin de servicios para cumplir con estos retos, y movilizar a los actores y a los recursos dentro de los
gobiernos y de la sociedad para alcanzar resultados de poltica integrados y
coherentes que aborden aquellos desafos de manera efectiva. El concepto de
estrategia de Estado enfatiza en el liderazgo y la administracin desde el centro, la integridad y la transparencia, la importancia de las redes y las instituciones tanto dentro como fuera del Gobierno, la necesidad de recibir retroalimentacin de parte de las iniciativas subestatales y de los ciudadanos, y la
importancia de una implementacin efectiva y de la monitorizacin del
desempeo de la estrategia en apoyo de los resultados positivos para la economa del pas y la sociedad.
402
Las instituciones del Centro de Gobierno (CdG) actan como un nexo de liderazgo central: su papel es el de liderar y asesorar la implementacin de una
estrategia nacional y sus iniciativas de poltica y programacin de manera efectiva, eficiente y coherente, no solo desde la Administracin central, sino desde
las autoridades subnacionales y la movilizacin de actores no gubernamentales
en apoyo de la visin del Gobierno. Un componente clave del mandato del CdG
es la evaluacin del desempeo de la estrategia del Gobierno contra los objetivos
y los resultados que se pretenden lograr. Asesorar el desempeo contra los resultados basados en los productos es an ms importante en una situacin fiscal
comprometida.
Condensado a su esencia, una evaluacin del desempeo efectiva del conjunto de la Administracin teje juntos un proceso de toma de decisiones relacionado con el establecimiento y una estrategia de implementacin, gasto pblico y
GRH dentro de un marco coherente que permite al Gobierno medir e informar
regularmente a los ciudadanos sobre cun eficaz y efectivamente gasta sus impuestos para lograr un crecimiento basado en los resultados y una creacin de
trabajo identificable en su estrategia nacional. Se trata de medir el impacto
de las decisiones de la reforma a corto plazo en relacin con el logro de resultados a medio y largo plazos. Si los resultados no se logran apropiadamente se gua
al Gobierno acerca de cmo corregir el curso de actuaciones para mejorarlo. Este
marco de evaluacin del desempeo es principalmente una herramienta poltica
para los gobiernos, as como un mecanismo de rendicin de cuentas de cara a
los ciudadanos.
Pocos, en el caso de que sean algunos, de los pases de la OCDE han integrado completamente todos los aspectos de la evaluacin del desempeo del
conjunto de la Administracin dentro del mandato institucional del CdG. Incluso, muchos gobiernos centrales, y una creciente proporcin de autoridades subnacionales, estn adoptando herramientas de evaluacin del desempeo, aunque
sea solo para asegurarse de que en un marco de estrecheces fiscales, tienen los
recursos para identificar el margen fiscal para abordar las prioridades de gasto
emergentes.
Un elemento clave para alcanzar la agilidad estratgica es la capacidad del
Gobierno para hacer predicciones estratgicas. En el sector pblico, las predicciones requieren de capacidad e intencin de desarrollar una planificacin estratgica que interconecte el corto y el largo plazos, basndose en una visin del
conjunto de la Administracin, entendimiento y conocimientos. Utilizar predicciones depende, por tanto, de la capacidad del Gobierno para buscar activamente y consolidar la experiencia y la pericia de diferentes actores en el desarrollo
de una visin a largo plazo y su operatividad a travs de un marco de planificacin estratgica multianual.
403
Tabla 8.2
Horizontes de anlisis: necesidades de las decisiones estratgicas a travs
de la planificacin peridica
Necesidades
analticas
Previsin
(largo plazo:
ms de
10aos)
Planificacin
estratgica
(medio plazo:
310aos)
Proceso de
toma
decisiones
(corto plazo:
1-2 aos)
Caractersticas
Requisitos
Ejemplos
Anticipacin de, y
preparacin para, las
dinmicas y necesidades
de capacidad predecibles
y discontinuas,
incluyendo costes futuros
de decisiones actuales
Examen y consulta
continuos;
reconocimiento de
dinmica; anlisis de
debilidades; estudios
futuros; visiones
consensuales
Informaciones futuras;
visualizacin de
horizontes;
estimaciones
presupuestarias a largo
plazo; planificacin de
escenarios
Responsabilidad; rapidez;
rendicin de cuentas;
habilidad para determinar
a qu nivel pueden
tomarse las decisiones
Rpido acceso a
informacin relevante y
anlisis; capacidad de
recolocacin; resumen
de las preferencias de
los agentes
Accin ejecutiva;
presupuestos anuales y
a medio plazo;
respuesta a la crisis
Anticipacin de, y
preparacin para,
cambios y necesidades de
capacidad predecibles;
priorizacin, incluyendo
costes futuros de
decisiones actuales;
gestin del riesgo
Anlisis de datos y
dinmicas histricas;
informacin comparable
y anlisis del Gobierno;
consulta de valores y
elecciones
Programa del
Gobierno; marcos
presupuestarios a
medio plazo;
planificacin de la
fuerza laboral;
planificacin de la
inversin espacial y de
capital; estrategias de
innovacin
Fuente: OCDE (2010), Finland: Working Together to Sustain Success, OCDE Public Governance Reviews,
OECD Publishing, Pars.
El entorno poltico afrontado por los gobiernos ya no es predecible. Se ha

convertido en algo ms complejo, impredecible e inmediato, con mltiples actores actuando concurrentemente tanto en su forma interna como en la internacional. Dicha atmsfera requiere que los gobiernos sean proactivos en la investigacin, la provisin y el anlisis de informacin, incluyendo datos esenciales sobre
el desempeo del conjunto de la Administracin, para guiar el proceso de toma
de decisiones y el establecimiento de prioridades. La prediccin estratgica
ayuda a los gobiernos a mirar hacia adelante para identificar futuros riesgos y
oportunidades como medios para priorizar y enfocar las polticas del Gobierno.
La utilizacin de un proceso de toma de decisiones basado en la evidencia y
la planificacin y las predicciones a medio y largo plazos proporcionan a los
gobiernos la informacin, incluida la de desempeo, necesaria para alcanzar
percepciones estratgicas, incorporando las preocupaciones y prioridades presentes y futuras. Desde esos esfuerzos, los gobiernos pueden estar en mejor
posicin para articular una visin estratgica para el pas y para los planes gubernamentales de implementarla basada en la informacin disponible y en los
aportes de los ciudadanos, las empresas y la sociedad civil, y consciente de las
404
futuras oportunidades y riesgos, y medir su desempeo para lograr los objetivos

polticos definidos en la visin.
una visin compartida del conjunto de la sociedad para el futuro del pas,
y la agenda del Gobierno para su legislatura en el cargo acerca de cmo
hacer discurrir al pas sobre la senda de los logros. Al mismo tiempo, articula los objetivos esenciales a largo plazo, como referencia y de forma que
los desempeos a corto, medio y largo plazos puedan ser medidos y evaluados.
ro del pas. Dnde ven los lderes polticos que va su pas? Cmo quieren
que se presente su pas en un plazo de 10, 20 o 30 aos? Cules son los
dos o tres metarresultados que los lderes polticos desean perseguir para
su pas y sus ciudadanos en su nombre? Si se comunica de manera efectiva,
las respuestas a este tipo de preguntas, articuladas como visiones nacionales, pueden ser herramientas decisivas para proporcionar una direccin
estratgica clara al Gobierno, asumiendo su asuncin por parte de los actores claves tanto pblicos como privados y de la sociedad civil. De hecho,
idealmente una visin estratgica puede desarrollarse en consultas con los
agentes pertinentes y tiene en cuenta la informacin sobre predicciones y
la visualizacin de horizontes tanto nacionales como internacionales.
En cierto grado, Espaa, junto con otros pases miembros de la UE, utiliza
una prediccin estratgica para trasponer los elementos de la estrategia Europa
2020 dentro de su propio contexto contribuyendo al contenido de los objetivos
estratgicos para el periodo 2020 en su Programa de Reformas Nacionales,5 que
se actualiza anualmente.
Adems de la prediccin estratgica, apoyar la evaluacin de riesgos operativos
y la gestin dentro del proceso de toma de decisiones, especialmente en relacin
con el gasto, tanto para inversiones como para provisin de servicios, y en relacin
con el proceso legislativo, no solo fomenta la integridad del sector pblico en s
mismo, especialmente en cuanto a la lucha contra la corrupcin y la malversacin
de fondos pblicos, sino que contribuye a un mejor entendimiento entre Gobierno
y ciudadanos acerca de cun adecuadamente utiliza el Gobierno los fondos derivados de los impuestos o emite regulacin para controlar su comportamiento.
mienta de supervisin del desempeo para fomentar la integridad del sector
pblico en la gestin de los fondos pblicos. La gestin de los riesgos de
integridad puede definirse como una estructura y un conjunto de actividades y mtodos coordinados para identificar, evaluar, analizar, amenazar y
supervisar el fraude potencial y los riesgos relacionados con la corrupcin
5
http://ec.UEropa.UE/UErope2020/pdf/nd/nrp2013_spain_en.pdf.
405
para adquirir una razonable seguridad acerca de la preservacin de la integridad de las instituciones pblicas.
la provisin de servicios pblicos con efectos potencialmente adversos
sobre los objetivos econmicos, sociales y de poltica ambiental, y sobre el
presupuesto pblico. Los riesgos operativos son distintos de los riesgos de
mercado, los tecnolgicos y los sociales o aquellos relacionados con los
desastres naturales.
de sistemas, procesos, procedimientos y culturas que facilitan la identificacin, evaluacin y tratamiento de los riesgos para ayudar a las organizaciones del sector pblico a perseguir con xito sus estrategias y objetivos
de desempeo. Se reconoce comnmente como elemento central de control
interno y marco integral. El control interno es conceptualizado como un
proceso integral afectado por la gestin de la organizacin y el personal.
Se disea para abordar riesgos y proporcionar la razonable seguridad de
que una entidad puede perseguir sus objetivos y asegurar que las organizaciones del sector pblico ejecutan operaciones de forma ordenada, tica,
econmica, eficiente y efectiva; cumplimentan obligaciones de rendicin
de cuentas; cumplen con las leyes y las regulaciones aplicables; salvaguardan los recursos contra las prdidas, los usos indebidos y los daos.
La gestin del riesgo es vista como bsica para los procesos de gestin de las
entidades pblicas, considerndose los riesgos en trminos de efectos de la incerteza sobre los objetivos operativos. Todas las tomas de decisiones dentro de
las organizaciones pblicas suponen la consideracin explcita de los riesgos y
la aplicacin de la gestin de riesgos en un cierto grado. La gestin de riesgos
supone una comprehensiva y perfectamente definida responsabilidad por riesgos,
controles y tareas de tratamiento de riesgos. Debe ponerse nfasis en la continua
mejora de la gestin de riesgos a travs del establecimiento de los objetivos y las
medidas de desempeo organizativo.
La experiencia de los pases de la OCDE sugiere que puede llevar muchos
aos crear una cultura de la gestin positiva de riesgos. Y como la evaluacin de
riesgos es una nueva rea de poltica pblica, un conjunto de acciones pueden
desarrollarse para apoyar su implementacin exitosa. Suponen una monitorizacin del desempeo sistemtica en curso, adems de una evaluacin, e incluyen:
i) contribucin al entendimiento del liderazgo y apoyo de la gestin de riesgos;
ii) escalonamiento de la implementacin dentro de las organizaciones pblicas
individuales; iii) aseguramiento de las herramientas prcticas y de formacin
adecuadas; iv) distribucin de recursos para determinar los umbrales de riesgo;
v) apoyo para el aprendizaje dentro de las organizaciones pblicas.
Tanto la monitorizacin significativa del desempeo como la evaluacin fomentan la capacidad de los gobiernos de actuar sobre las lecciones aprendidas.
Identificar y tomar parte para implementar lecciones procedentes de las buenas
406
prcticas, como las tcnicas de gestin del riesgo que han sido mostradas para
trabajar de manera consistente, eficiente y efectiva. Tomar el ejemplo de un departamento en una organizacin del sector pblico que encuentra un nuevo
riesgo y traza un control interno efectivo a mitigar. Si comunica su leccin
aprendida a los dems departamentos u organizaciones pblicas que pueden
encontrarse con idntico riesgo, estas sern capaces de intentar desarrollar una
accin para mitigarlo y utilizarla para desarrollar su propia solucin. En Eslovenia, el gobierno ha desarrollado una red entre los profesionales que est coordinada por la autoridad central. Los profesionales comparten sus experiencias y se
aportan incentivos para desarrollar prcticas de gestin de riesgos.
Movilizacin de agentes
Un importante factor determinante de los asuntos que permanecen en la agenda
poltica es el conjunto de participantes en el proceso de toma de decisiones, tanto
dentro como fuera del Gobierno. Una poltica esquemtica, en la que los actores
sean identificados, junto con sus intereses y relaciones, puede ser til para enfocar
a aquellos con la capacidad y los recursos para sostener la reforma. La tabla 8.3
proporciona un resumen de los principales agentes involucrados en la CORA.
Una de las tareas que afrontan quienes implementan cualquier reforma es
superar la resistencia al cambio de parte de aquellos que perdern como consecuencia de la reforma. Sin embargo, como las reformas de la Administracin
pblica deben siempre ser implementadas por aquellos a los que ms directamente afectan, se trata de un importante reto: para que la reforma sea verdaderamente exitosa y duradera, un sentido de propiedad debe crearse entre los
agentes involucrados, para que la reforma realmente cambie la cultura y
los comportamientos de los empleados pblicos y no solo el texto de la ley.
Mientras que el liderazgo de los altos cargos del Gobierno de Espaa est acreditado y desarrollado en las reformas de la CORA, sus aproximaciones necesitan
esforzarse al mximo para ganarse los corazones y las mentes de los diferentes
agentes que tienen que implementar las reformas.
Desde que las citadas reformas constituyen largos procesos, necesitan un
fuerte y duradero compromiso poltico. De hecho, si los agentes notan que el
compromiso poltico es dbil, su mejor estrategia consiste en resistirse pasivamente a la reforma, esperando que el compromiso poltico se diluya y la reforma
sea abandonada. Existe un nmero de posibles frmulas para abordar esos desafos, como (OCDE, 2010c):
los mecanismos de compensacin (financieros o no financieros) y/o acumulando diferentes reformas, para que aquellos que pierden con algunas
medidas puedan ganar respecto a otras: compensar a los empleados pblicos puede servir para afectar a sus percepciones sobre riesgos y costes.
407
Detrs de los bonos econmicos, los gobiernos pueden recurrir a una gestin participativa que implica un rediseo de los puestos de trabajo del
sector pblico, lo que supone trabajo en equipo, reduccin de rutinas, mejor
visibilidad de los productos finales y de las correspondientes contribuciones
individuales, as como una mayor libertad y empoderamiento. El captulo
6 explic cmo la GRH puede usarse para crear mejores condiciones de
trabajo para los empleados pblicos.
Tabla 8.3
Los principales agentes de la CORA en el proceso de toma de decisiones
Dentro del gobierno
El presidente del Gobierno / vicepresidente y ministro de la

Presidencia: su papel ser clave para mantener a la CORA
en la agenda pblica y en la de la Administracin. Por
ejemplo, tendr que liderar la negociacin poltica con el
Parlamento para obtener la aprobacin de las reformas
legislativas (unidad de mercado, transparencia,
emprendimiento). Ser importante que personalmente siga
los avances generales, con el apoyo de la OPERA, y
retenga la CORA como un elemento precioso en las
reuniones del Gabinete y en los mensajes pblicos.
Platilla presidencial: mientras que la OPERA crear
directamente presin para sostener el esfuerzo de la
reforma, la plantilla clave en Moncloa necesitar sentirse
involucrada para ratificar el compromiso poltico con la
CORA. La Oficina Econmica del presidente, por ejemplo,
puede proponer las iniciativas de la CORA ilustrando su
potencial para mejorar la actuacin econmica.
Ministros y designados polticos: pueden ayudar a
mantener la agenda de la CORA dentro de las prioridades
de los grupos ms trascendentes (parlamentarios, lderes
empresariales, opinin pblica, etc.) y elevar los asuntos
dentro de las instituciones que lideran.
Empleados pblicos: como uno de los ms importantes
agentes de la implementacin, su inters debe ser adherido
a la agenda de reformas. Su relevancia se incrementa ya
que es un grupo que potencialmente puede oponerse a la
reforma y paralizarla. El compromiso y el apoyo de los
sindicatos de empleados pblicos y cuerpos de altos cargos
(por ejemplo, FEDECA) son en este sentido un elemento
decisivo para reforzar la CORA.
Cortes Generales: su papel es decisivo para aprobar las
reformas estructurales por medio de legislacin. Para el
propsito de la sostenibilidad, tiene la capacidad de influir
a la opinin pblica y obtener recursos de las
administraciones pblicas con el propsito de facilitar la
implementacin.
Comunidades Autnomas: su contribucin es necesaria
para la implementacin de las medidas que obligan a
establecer estrategias explcitas y ambiciosas para federar
los esfuerzos y el compromiso. La movilizacin de
estructuras permanentes como las conferencias sectoriales
puede ser combinada con mecanismos ad hoc dependiendo
de la secuencia de las reformas.
Fuera del gobierno
Grupos de inters: estos agentes no pueden

solo propugnar el sostenimiento de la
reforma, sino tambin concederle
credibilidad. Sin embargo, su papel defensor
puede siempre crear suspicacias acerca de si
la reforma realmente defiende intereses
pblicos o privados.
Acadmicos y think tanks: a pesar del hecho
de que en algunos casos su impacto puede
ser pequeo, puede ser pertinente identificar
a los acadmicos clave o/y los think tanks
que pueden dar visibilidad a ciertos
problemas que la CORA debe abordar.
Pueden tener impacto en las ideas y
percepciones que, a cambio, afectan al
pensamiento de los decisores polticos.
Medios de comunicacin: este participante
es muy importante para gestionar
percepciones y expectativas, y para crear
opinin pblica. Es particularmente
relevante para aquellos que desde fuera
tienen poco acceso al Gobierno, pero puede
tambin indirectamente afectar a las
percepciones de otros participantes, por s
mismos. Igualmente, puede magnificar los
problemas, eventos y movimientos (tanto a
favor como en contra de la reforma).
Opinin pblica: puede tener efectos
positivos y negativos para la reforma. En
la parte positiva, puede desencadenar
presiones para la accin del Gobierno dada
la magnitud de un problema. En el lado
negativo, puede imponer restricciones a
ajustes necesarios durante el despliegue de
la reforma. Dado el bajo nivel de confianza
en el Gobierno, ser importante para la
sostenibilidad de la CORA, proporcionar
elementos para mejorar la opinin pblica.
Fuente:Adaptado al contexto espaol por Kingdon, John W. (1984), Agendas, Alternatives, and Public
Policies, Longman Classics in Political Science, Boston.
408
gadas de conducir la reforma, para asegurar que no se pierda el impulso

durante la larga fase de implementacin: las autoridades permanentes e
independientes son tiles para sostener la reforma a pesar de los cambios
en las prioridades polticas y para aplicar evaluaciones peridicas para
asesorar los avances.
liderazgo: las reformas a menudo implican aumentar las capacidades de los
funcionarios pblicos. De una parte, los funcionarios de cara al pblico
requieren formacin para completar la renovacin y asegurar el valor de su
capital humano. De otra, los altos cargos tambin necesitan formacin para
entender y apropiarse de los principios implantados por las reformas, gestionando el cambio en sus respectivos departamentos o unidades, e integrando redes interpersonales y adhiriendo valores comunes para apoyar el
cumplimiento con el espritu de las reformas.
mentaciones parciales de las reformas en reas concretas, creando eventualmente estndares de comparacin y buenas prcticas que puedan ser
generalizadas al resto de la Administracin pblica: la falta de confianza
en el Gobierno puede ser bsica para la accin de las fuerzas opositoras.
Ciudadanos, funcionarios y grupos especficos posiblemente no crean en
las promesas de los burcratas y los polticos acerca de un futuro mejor. En
esos casos, establecer esquemas de transicin puede ayudar. De una parte,
los contratos pueden ser utilizados para aplicar las reformas parcial o gradualmente, permitiendo ajustes para quienes padecern los efectos de la
reforma. De otra, los conductores pueden ayudar a ilustrar los beneficios
de la reforma y mejorar sus mecanismos de implementacin. A pesar de las
ventajas, puede tambin considerarse que los esquemas de transicin tambin suponen costes, y existe siempre la posibilidad de que los experimentos o los conductores no sean exitosos, teniendo el efecto contrario al deseado. Dado el importante papel de las CC. AA. en la implementacin de
muchas de las iniciativas de la CORA, trabajar en profundidad con una
C.A. o con una seleccin de ellas para implementar completamente las
medidas puede constituir un caso piloto til para probar la viabilidad y el
impacto de las reformas, as como los obstculos de la aproximacin.
La CORA no es muy explcita acerca de cmo se facilitar la implementacin

y ninguno de los mecanismos antes descritos estn perfectamente desarrollados,
a excepcin del establecimiento de nuevas unidades. Ello es comprensible dadas
las presiones para exhibir resultados rpidos y evitar un proceso de negociacin
y acomodacin que supone un consumo de recursos. Sin embargo, es tambin
cierto que cualquier proceso de reforma implica tambin ganadores y perdedores.
El Gobierno de Espaa debera centrarse ms en las estrategias de mitigacin
para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las propuestas de la CORA.
Aprobar una ley o modificar una regulacin especfica puede ser difcil, pero
409
asegurar la implementacin en un contexto de escasa confianza en el Gobierno

ser incluso ms difcil si el proceso no es apoyado.
La razn para involucrar a las CC. AA.
Uno de los principales desafos para las reformas de la CORA consiste en
avanzar para conseguir la involucracin de los gobiernos subnacionales, principalmente de las CC. AA. Aunque este informe no aborda las dinmicas polticas
del Estado autonmico en Espaa, el actual contexto poltico puede ciertamente
tener un impacto en la implementacin de las reformas de la CORA, al menos
en algunas CC. AA., y requiere de una cuidada atencin por parte del liderazgo
institucional. En el apartado ms estructural, el captulo 3 identific algunas
debilidades en las plataformas de coordinacin multinivel existentes en Espaa.
Como estipula este captulo, de las 39 conferencias sectoriales, solo 21 se han
venido reuniendo de manera regular durante los ltimos tres aos. La CORA en
s misma reconoce las disfuncionalidades originadas por la cooperacin entre
distintos niveles administrativos, frecuentemente causadas, no tanto por la carencia de los instrumentos de fomento de la cooperacin, sino por el uso impropio o limitado de los mismos. Los actores no se renen peridicamente, adolecen
de las competencias necesarias para tomar decisiones, carecen de instrumentos de
supervisin para vigilar el cumplimiento de las medidas adoptadas o estn ms
interesados por las relaciones bilaterales que por las multilaterales. Adems,
existen nuevos campos en los que no se han creado todava instrumentos de
naturaleza cooperativa (CORA, 2013:94).
Tambin se opina en algunas CC. AA., como hizo notar la delegacin de la
OCDE durante la misin de recogidas de datos y se recoge por los medios de
comunicacin, que la consulta ex ante fue insuficiente y los comentarios elevados
no se reflejaron en el texto final del informe de la CORA. Independientemente
de que esto fuera cierto o no, la percepcin existe y puede representar un obstculo para un consenso ms amplio.
De hecho, el Gobierno central ha implementado un esfuerzo para consultar a
las CC. AA. tanto durante la preparacin del informe de la CORA como despus.
aunque el equipo de la CORA no negoci ms de 130 medidas que afectaban a las
CC. AA. (algo que hubiera consumido tiempo y sido extremamente difcil), hizo
uso de los estudios e informes producidos por las CC. AA. (por ejemplo, sobre
duplicidades y sobre reduccin de cargas administrativas) para preparar las propuestas de la CORA. Estos informes proporcionaron informacin sobre cmo las
CC. AA. ejercitan sus atribuciones, cmo estn estructuradas y qu ineficiencias
han sido identificadas. Adems, la OPERA est involucrando a las CC. AA. en el
seguimiento del proceso envindoles todas las fichas objeto de discusin en un
grupo ad hoc del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera. La OPERA est tambin
organizando el campo de visitas para el seguimiento de la implementacin de
medidas especficas, y por ejemplo, las 17 CC. AA. han tenido visitas para analizar
410
sus prcticas en materia de licitacin. Igualmente, OPERA ha preparado un dossier

para cada una de las CC. AA., recogiendo informacin sobre las medidas de la
CORA que estn adoptando, otras reformas perseguidas y sus progresos. Como
resultado, algunas de las CC. AA. han desarrollado sus propias agendas de reforma
congruentes con el espritu de la CORA. Este dilogo ha sido tambin til para
encontrar soluciones alternativas a las actuales duplicidades, por ejemplo, en lugar
de suprimir el Tribunal de la Competencia, Galicia lo fusionar con la Agencia de
Proteccin al Consumidor, lo que generar un ahorro.
Teniendo en cuenta el sistema constitucional espaol y la rica experiencia

durante las ltimas dcadas, parece claro que ninguna reforma estratgica en el
rea de la gobernanza pblica en Espaa puede ser exitosamente lograda sin
una fuerte participacin y liderazgo de las CC. AA. La evidencia muestra que,
como se mencion en el captulo 2, no hay jerarqua de buenas prcticas en el
sistema territorial espaol, lo que implicara que el nivel central necesariamente debe ser ms eficiente que los gobiernos autonmicos, al igual que las CC.
AA. lo son respecto a los municipios y a las provincias. Por el contrario, la
evidencia recogida por la OCDE demuestra que las administraciones autonmicas han desarrollado, en el marco de sus competencias y capacidades organizativas, un conjunto de iniciativas y prcticas valiosas, algunas de las cuales
han nacido como respuesta a la crisis econmica. Estas iniciativas y prcticas
estn enteramente en la lnea del espritu y las disposiciones de la CORA, y en
muchas ocasiones han incluso precedido a acciones en el nivel central. En 2002,
la C. A. de Castilla y Len implant un sistema de gestin interna de la calidad
para monitorizar el presupuesto y el gasto de fondos europeos. Los esfuerzos
de cara al gobierno digital han sido tambin implementados desde 2011 por
Asturias, Aragn y las Islas Canarias. Catalua y la Comunidad Valenciana han
desarrollado esfuerzos para mejorar la calidad regulatoria y la transparencia en
las licitaciones pblicas, respectivamente. De ah que mucho puede hacerse por
fortalecer la participacin de las CC. AA. en el proceso de reforma administrativa. Adems de los mecanismos formales, como la Conferencia de Presidentes
o las conferencias sectoriales, y en particular, aquella sobre administracin
pblica, algunas buenas prcticas de colaboracin pueden integrarse en la estrategia de la CORA, como, por ejemplo, el sistema desarrollado por el INAP,
en el que algunos gobiernos autonmicos y locales lideran actividades de mbito nacional.
Cuadro 8.7
El proyecto Compartir: racionalizacin de la formacin y los
procesos de seleccin en el sector pblico
A finales de abril de 2012 el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) desarroll un estudio sobre la posibilidad de compartir recursos y colaborar entre las
411
distintas administraciones pblicas la Administracin General del Estado (AGE) y los

gobierno regionales o los ayuntamientos para racionalizar los programas de los diferentes centros de formacin y seleccin. As se inici el proyecto Compartir.
Sin embargo, el proyecto Compartir ha crecido gradualmente hasta una cultura de
Administracin 2.0 que ha hecho posible con motivo del trabajo desarrollado por el
Gobierno central, acordado con los dems rganos de Gobierno, para que todos se
puedan beneficiar de sus resultados.
Entre otros, el proyecto ha obtenido los siguientes resultados:
Educacin y formacin
El INAP ha desarrollado un proyecto de creacin de un repositorio de cursos en lnea,
por medio del cual diferentes rganos de Gobierno ponen sus recursos a disposicin de
otros rganos de Gobierno. El repositorio contiene ms de 270 cursos, reduciendo los
costes de tener que prepararlos de manera autnoma. Se han formalizado ms de 70
prstamos, evitando la necesidad de tener que suscribir contratos para un nmero similar de acciones.
Adems, una plataforma nica central de autoaprendizaje ser desarrollada utilizando el
concepto los Cursos Masivos Abiertos en Lnea (CMAL) de cara a todos los colegios
estatales en primaria y secundaria, lo que permitir a cualquier empleado del Gobierno o
ciudadano que lo desee, tomar parte gratuitamente de los cursos disponibles. El concepto
que prima es el de: dinero pblico al servicio de la sociedad en su conjunto.
Procesos de seleccin
La hoja de ruta ha sido desarrollada para la validacin de los procesos de seleccin en
las administraciones pblicas a travs del grupo especial entre el INAP y el gobierno
regional liderado por el Instituto Vasco de Administracin Pblica.
Gestin del conocimiento

Se ha creado un ecosistema social y del conocimiento, con un banco de recursos para
el aprendizaje y una red social no exclusiva que puede beneficiar a todas las administraciones pblicas sin la necesidad de crear sus propios bancos o redes.
Contratacin
Esta cultura tambin impregna en los trminos y las condiciones de contratacin. En los
casos en los que es posible, sus clusulas estipulan que las pujas para un rgano del
Gobierno deben ser mantenidas por todos los rganos del Gobierno participantes en las
mismas.
Direccin/gestin de responsabilidad
El INAP ha elaborado un diccionario de responsabilidades de altos cargos en la Administracin general. Para su creacin, desde 2014, un grupo de trabajo que incluye a las
412
CC. AA., ha hecho los mayores progresos de campo para crear un diccionario integrado
de responsabilidades. Adems, el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) del MINHAP ha
creado una plataforma en lnea de formacin para los funcionarios pblicos de las
CC.AA. La plataforma ha estado proporcionando cursos de formacin desde 2006. En
2013, 34 cursos fueron desarrollados centrndose en 18 diferentes materias relevantes
para la AGE y las CC. AA. Esos cursos en lnea suponen un esfuerzo paralelo a la formacin continua y a las actividades de fomentos del conocimiento del IEF acerca de las
materias internacionales proporcionadas por los gestores pblicos, adems de los funcionarios pblicos nuevos y actuales.
La formacin pblica sigue un enfoque de cooperacin horizontal y vertical, tal y como
se observa en materias relacionadas con las finanzas pblicas y la formacin proporcionada a los funcionarios de los consejos provinciales y locales, extendiendo los esfuerzos
de fomento de la capacitacin a otros niveles de la administracin territorial del Estado.
Fuente: Basada en informacin proporcionada por el INAP y el IEF.
La cuestin de la involucracin ciudadana

La CORA realiza en s misma un examen crtico sobre el papel y la actuacin
del Estado y de los diferentes niveles de Gobierno en Espaa. Tal y como se
mencion en el captulo 2, ello conecta con una demanda social y con una ventana de oportunidad proporcionada por la crisis econmica, que ha llevado a
Espaa a repensar sobre la organizacin de su Gobierno y la apertura a las
oportunidades de las reformas estructurales. Uno de los argumentos ms vlidos
utilizados por los miembros de la CORA en relacin con los prospectos para una
exitosa implementacin ha sido el estado de la opinin pblica: mientras que los
ciudadanos demandan unos servicios pblicos de alta calidad, se exasperan por
las cargas administrativas injustificadas, adems de por la mala gestin de los
recursos pblicos. Otra vez, la reforma administrativa puede ayudar a la Administracin pblica a incrementar su agilidad estratgica y a cumplir con las expectativas ciudadanas. La incorporacin de las TIC a la rutina de las actividades
del Gobierno y a los servicios es ciertamente una herramienta poderosa, pero las
TIC no funcionarn sin los oportunos acuerdos de gobierno y la CORA ha hecho,
en principio, lo correcto abordando esta parte del problema. De hecho, desde que
el gobierno electrnico es un rea de poltica horizontal que converge a lo largo
del conjunto de la Administracin pblica, resulta necesario establecer un marco de gobierno que facilite las consultas en profundidad, entre los principales
agentes de las polticas del gobierno electrnico para asegurar las sinergias,
evitar el despilfarro de recursos y asegurarse de que las diferentes iniciativas
responden a las diferentes necesidades y a los objetivos comunes. Ello es decisivo para asegurar que las nuevas propuestas de reforma no solo estn orientadas
en la direccin correcta, sino que tambin sean exitosas a largo plazo.
El Gobierno espaol necesita esforzarse al mximo para volver a conquistar
la confianza de la ciudadana, que muestra una dinmica en descenso, tal y como
413
se debati en el captulo 2. Este es un hecho que puede tener consecuencias en

un futuro. Bajos niveles de confianza en el Gobierno pueden dificultar los ingresos del Gobierno, el imperio de la ley y la justicia social. Deben hacerse esfuerzos para incrementar explcitamente la confianza social y reforzar la confianza
en la competencia de las administraciones pblicas para conducir y sostener el
cambio. La reforma administrativa es necesaria para abordar dicha c arencia de
confianza, pero resulta claramente insuficiente. Un enfoque comprehensivo de
la gobernanza anticipara la necesidad de involucrar a los ciudadanos en las
funciones de gobierno, consultarles sobre cuestiones crticas de poltica, y comunicar efectivamente sus decisiones. Dicho enfoque podra ayudar a la identificacin del Gobierno con las dinmicas sociales y potenciales cuestiones futuras, para que las polticas de hoy anticipen y proporcionen remedios a los
problemas del futuro. Como se ha mencionado a lo largo de esta revisin, el
vnculo estratgico entre las reformas de la CORA, la implementacin de la Ley
de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, y el paquete de la regeneracin democrtica es la nica oportunidad de mejorar el
marco de gobernanza en Espaa.
Adems, los esfuerzos para involucrar a los ciudadanos en el proceso de reforma deben apoyarse en una estudiada estrategia de comunicacin que informa
no solo sobre los logros de la reforma, sino tambin sobre las funciones especficas que los diferentes agentes pueden cumplimentar para acelerar el cambio
cultural en las administraciones pblicas. Dicha estrategia de comunicacin debe
fundamentarse en un lenguaje claro, para que la mayora de los ciudadanos pueda comprender los mensajes del Gobierno y no se atasquen en cuestiones tcnicas. Ello es en lo ms alto de los mecanismos de desarrollo para que los ciudadanos proporcionen una retroalimentacin, desde las primeras fases del proceso
de toma de decisiones y a travs de la fase de implementacin.
Cuadro 8.8
Cmo puede el Gobierno fortalecer su relacin con los ciudadanos?
En trminos prcticos significa:
Informacin: el Gobierno disemina informacin sobre toma de decisiones a iniciativa propia, o bien los ciudadanos acceden a la informacin bajo demanda. En ambos casos, la informacin fluye, esencialmente en una direccin, desde el Gobierno
hacia los ciudadanos en una relacin de sentido nico. Ejemplos son el acceso a los
registros pblicos, los boletines oficiales y las pginas web de los gobiernos.
Consulta: el Gobierno pide y recibe retroalimentacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Para recibir comentarios, el Gobierno define cules son
las perspectivas buscadas y los asuntos a resolver para la toma de decisiones. Recibir los comentarios de los ciudadanos tambin requiere que el Gobierno proporcione informacin a los mismos con anterioridad. La consulta, con ello, crea una rela-
414
cin limitada en dos direcciones entre el Gobierno y los ciudadanos. Ejemplos

pueden incluir los comentarios sobre los borradores legislativos y las encuestas de
opinin pblica.
Participacin activa: los ciudadanos se involucran activamente en la formulacin
de las polticas y las decisiones. La participacin activa significa que los ciudadanos, por s mismos, ejercen un papel en el intercambio sobre la decisin poltica,
por ejemplo proponiendo opciones polticas. Al mismo tiempo, la responsabilidad
de la formulacin de polticas y las decisiones finales quedan en manos del Gobierno. Involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones supone la implementacin
de una relacin de dos sentidos entre el Gobierno y los ciudadanos basada en el
principio de colaboracin. Ejemplos de la misma la constituyen los grupos de trabajo abiertos, paneles a nivel del pblico y procesos de dilogo.
Por qu fortalecer las relaciones entre el Gobierno y los ciudadanos?

Utilizando informacin, consultas y participacin activa, los gobiernos fortalecen sus
relaciones con los ciudadanos. Existen tres motivos fundamentales de apoyo mutuo:
Una mejor estrategia pblica: unas relaciones ms profundas entre Gobierno y ciudadanos fomentan que la ciudadana invierta tiempo y esfuerzos en los asuntos pblicos. Utiliza y valora la contribucin ciudadana como un recurso. La informacin,
consulta y participacin activa proporciona al Gobierno la mejor base para la decisin
poltica, permitindole convertirse en una organizacin de aprendizaje. Al mismo
tiempo, asegura una ms efectiva implementacin, en tanto en cuanto los ciudadanos
estn mejor informados sobre las polticas y han formado parte del desarrollo.
Una mayor confianza en el Gobierno: la informacin, consulta y activa participacin
otorga a los ciudadanos la posibilidad de aprender sobre los planes de poltica del
Gobierno, para conseguir que sus opiniones se escuchen y contribuir a la toma de
decisiones. Esta involucracin crea una mayor aceptacin de los resultados polticos.
El Gobierno demuestra su apertura, lo que aumenta su credibilidad para los ciudadanos, la soberana de cualquier democracia. Por medio de la construccin de la confianza en el Gobierno y en mejores polticas pblicas, el fortalecimiento de la relacin
entre el Gobierno y la ciudadana incrementa la legitimidad del primero.
Una democracia ms fuerte: la informacin, las consultas y la participacin activa
hacen al Gobierno ms transparente y ms responsable. El fortalecimiento de sus
relaciones con la ciudadana posibilita las bases y promueve una ciudadana ms
activa en la sociedad. Tambin apoya la involucracin de los ciudadanos en la esfera pblica, participando en debates polticos, votaciones, asociaciones, etc. Todo
ello conduce a una democracia ms fuerte.
Fuente:OCDE (2001), Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation
and Public Participation in Policy Making, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.
org/10.1787/9789264195578-en.
Aqu otra vez es justo reconocer los esfuerzos realizados por la Administracin espaola para hacer llegar a los ciudadanos y consultarles los contenidos de
la CORA. Un buzn electrnico ayud a recoger ms de 2.239 propuestas rele415
vantes para la subcomisin en simplificacin administrativa y duplicidades. La

materia objeto de dichas propuestas dio una indicacin acerca de las preocupaciones ciudadanas ms significativas en relacin con la simplificacin. Igualmente, un Consejo Asesor, con la participacin de los sindicatos, las empresas y
los representantes de los consumidores, particip activamente en la presentacin
y la discusin de las propuestas de reforma. El liderazgo de la CORA ha dejado
tambin una puerta abierta a los agentes para sugerir ajustes a las reformas especficas durante la fase de implementacin. Por ejemplo, tanto los sindicatos
como el INAEM han sido capaces de expresar sus preocupaciones sobre la
propuesta de integrar el coro de la RTVE, y la medida se ha adaptado de manera satisfactoria, a la vez que cumple con el objetivo. Este enfoque ser til para
equilibrar las ventajas y las desventajas de cada propuesta y hacer correcciones
o tomar medidas que las mitiguen a largo plazo.
Herramientas de implementacin
Tal y como se mencion previamente, una de las principales palancas sobre
las que se fundamenta la Administracin central para implementar las reformas
de la CORA es la legislacin. Ello tiene ventajas y desventajas. De una parte, la
legislacin institucionaliza la reforma, crea apoyos para evitar la vuelta atrs y
establece las estructuras de gobernanza bsicas para que la reforma sea ejecutada. De otra, aprobar legislacin puede consumir tiempo y puede crear un sentimiento artificial de accin que puede no validarse por la prctica actual.
De ah que, a pesar de las ventajas, la legislacin claramente no es suficiente
para lograr el xito de la reforma. Alinear los intereses de los diferentes agentes
y gestionar la oposicin de aquellos que se vern directamente afectados son tan
importantes como el mismo mandato de desarrollar las reformas. En ocasiones
puede haber consenso sobre los principios generales establecidos en la legislacin,
pero el resultado y la implementacin pueden ser limitados en la prctica (por
ejemplo, bloqueando regulaciones secundarias, limitando recursos, etc.). Experiencias recientes sobre reformas legislativas aprobadas con un alto nivel de
consenso pero insuficientemente implementadas (por ejemplo, el Estatuto Bsico
del Empleado Pblico) son ilustrativas de los lmites de los instrumentos legislativos en los procesos polticos. Esta limitacin es incluso ms importante en los
casos en los que el consenso est ausente y por eso un cambio en la mayora del
Parlamento puede implicar nuevas reformas legislativas en diferentes direcciones.
En el contexto de la implementacin de la CORA, el uso de instrumentos de
gestin, y el proceso de dilogo para persuadir y generar consenso son complementarios y pueden compensar ms que el uso de reformas legislativas.
Una herramienta esencial para abordar muchos retos clave es la comunicacin
y la creacin de bucles informativos. La comunicacin puede ayudar a fomentar
la credibilidad de la reforma del Gobierno, incrementar el sentido de propiedad
de las reformas manteniendo a los empleados pblicos y a los ciudadanos infor416
mados, y reduciendo las asimetras informativas al poner la informacin a disposicin de cada uno de los agentes. En los lugares en los que la situacin poltica o econmica es particularmente difcil, la comunicacin puede ser tambin
utilizada para crear un sentimiento de crisis y, por lo tanto, los ciudadanos podrn
demandar la reforma (OCDE, 2010c).
En un contexto de escasa confianza en el Gobierno, como el que prevalece
en Espaa, la comunicacin es decisiva para superar la resistencia a la reforma.
Ms all de medir los beneficios de esta, resulta importante comunicarlos a un
pblico ms amplio y, particularmente, a los principales agentes involucrados.
Una estrategia de comunicacin bien articulada mantiene a los agentes informados en torno al progreso, y obtiene apoyo para sostener el esfuerzo duradero y
evitar la fatiga de la reforma. Es tambin importante establecer los mecanismos
para comunicar los resultados de la reforma dentro del Gobierno. Ello ayuda a
elevar la concienciacin entre los funcionarios pblicos acerca de la importancia
de la reforma, as como a ver los resultados de sus esfuerzos.
En Italia, por ejemplo, una campaa de comunicacin fue establecida para
comunicar los resultados de la revisin normativa desarrollada entre 2005 y 2007.
La campaa inclua anuncios en televisin y en la web. En trminos de comunicacin de resultados dentro de la estructura del Gobierno, las reuniones del gabinete
son particularmente relevantes. Igualmente, en la Columbia Britnica (Canad), el
Gobierno provincial reconfirm su compromiso con la reforma regulatoria, convirtindose en la primera jurisdiccin en Canad en promulgar una ley que requiere de un informe anual sobre sus avances. Cada junio, de acuerdo con la Ley de
Informacin Regulatoria, se publica un informe anual, que incluye el estatus del
conjunto de los requisitos regulatorios dentro del marco normativo.
Sobre una base ex post, la comunicacin es decisiva para asegurar que los
potenciales beneficiarios de la reforma tengan informacin sobre la misma. Unos
bajos niveles de absorcin de TIC ilustran esta cuestin, que ser importante en
tanto en cuanto se implanten nuevas medidas (por ejemplo, los emprendedores
no tendrn ventaja alguna derivada de las ventanillas nicas si no conocen las
mismas ni sus beneficios). Finalmente, la comunicacin ayuda a implementar los
dos pilares de la buena gobernanza: la transparencia y la rendicin de cuentas.
Cuando el Gobierno se comunica con los ciudadanos, se encuentra en una mucho
mejor posicin para evaluar los resultados de sus iniciativas y la relacin entre
entradas y salidas. Eventualmente, ello crea una opinin pblica informada que
acta como factor preventivo en materia de corrupcin.
LOGRAR UNA REFORMA SOSTENIBLE A LARGO PLAZO
Asegurar la sostenibilidad de las reformas de la Administracin pblica ms
all de la crisis es indudablemente uno de los principales, si no el mayor, desafo
de la CORA. Una vez que la restriccin fiscal sea menos severa, ser importante
417
haber encarado durante el proceso de reforma la estructura de los incentivos negativos que facilita la situacin respecto a aquella en la que se decidi la reforma.
Permanecern en un escenario de crecimiento econmico la simplificacin de
estructuras o la eliminacin de duplicidades? Muchas acciones estratgicas pueden
reforzar la sostenibilidad de los efectos de la reforma a largo plazo. Esta seccin
se centrar en la necesidad de ubicar las reformas de la CORA en el camino de la
continuidad respecto a reformas previas; el establecimiento de una visin a largo
plazo para el sector pblico espaol; la introduccin de mecanismos de ajuste de
la reforma durante su implementacin; y el papel del servicio civil para asegurar
su mejora continua. Resulta importante hacer notar que diferentes medidas incluidas en la CORA suponen en s mismas un cambio en cuanto a los procesos, que
ser aplicado en base permanente, como se indica en el cuadro 8.9.
Nuevos mecanismos para la mejora continua
Congruencia y continuidad
Las iniciativas de la CORA no comienzan desde cero. Espaa se ha movido
ya en diferentes frentes abordados por la CORA y ser importante construir
sobre logros previos para beneficiarse de las economas de escala, y a la vez
abordar los defectos de las reformas anteriores. Ello es una fortaleza mayor de
la CORA, que coincide con los esfuerzos previos y tiene en cuenta algunos precedentes importantes:
logros del Plan Avanza. Bajo los auspicios de este plan, la sociedad espaola de la informacin se centr en un importante punto de inflexin, con
motivo del cual los progresos alcanzados en materia de difusin de TIC
llegaron a un umbral de masa crtica (OCDE, 2010b). Este y otros esfuerzos
han llevado a la emergencia de las plataformas de TIC para gestionar la
seguridad social y los impuestos, por ejemplo. Sin embargo, se han necesitado ms coordinacin y horizontalidad para generar economas a escala e
incrementar la absorcin por parte del usuario, que tiende a ser relativamente baja.
Cuadro 8.9
Ejemplos de las propuestas de la CORA que cambian procesos con
base permanente
Mientras que algunas de las iniciativas de la CORA han tenido un periodo de impacto
relativamente corto (por ejemplo, la supresin de una agencia especfica, o la transfe-
418
rencia de sus funciones a otra), otras suponen cambios ms estructurales en la manera

en la que las administraciones pblicas desarrollan sus actividades diarias y proporcionan mecanismos para la mejora continua. Dichas reformas deben preceder a otras ms
limitadas y requerirn de un significativo apoyo poltico. Su naturaleza estructural implica que el mandato no es suficiente para cambiar la cultura de la Administracin pblica, pero requerir de apoyos y facilidades continuas al mximo nivel. Algunas de
estas reformas estructurales, extensamente descritas en captulos previos, son:
Ley de Garanta de la Unidad de Mercado.
Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno.
Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Reforma de las reglas administrativas (rgimen legal de las administraciones pblicas y de los procesos administrativos).
Sistema para medir la productividad y la eficiencia de la administracin pblica.
Revisin normativa y codificacin legal.
Gestin centralizada de actividades de licitacin.
Elaboracin del presupuesto.
Desarrollo de mecanismos para una evaluacin del desempeo congruente de los
funcionarios pblicos.
Seguimiento y evaluacin de las entidades del sector pblico, incluidos los procedimientos para crear nuevos rganos pblicos.
Establecimiento de la Oficina del Director Ejecutivo de Informacin.
Promocin del Punto de Acceso General a las Administraciones Pblicas (PAG).
Fortalecimiento de las conferencias sectoriales y otras plataformas de coordinacin
multinivel.
Manual para la racionalizacin y la eliminacin de redundancias.
Fuente:Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA) (2013), Reforma
de las administraciones pblicas, informe presentado al Consejo de Ministros de Espaa el 21 de junio de 2013, MINHAP y Ministerio de la Presidencia, Gobierno de Espaa,
Madrid, www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/reforma_aapp/INFORME-LIBRO/INFORME%20LIBRO.PDF.
Sobre mejor regulacin, existen ya progresos para adaptar la EIR y lograr que
alcance los mejores estndares internacionales. Esto es claramente un ejemplo
donde los avances han sido desarrollados incrementalmente y los recursos utilizados no deben ser socavados. Sin embargo, hay todava espacio para extender
el mbito de EIR incorporando mecanismos como el anlisis coste-beneficio,
evaluaciones de riesgo y estrategias de cumplimiento.
involucrarse en un dilogo y una coordinacin multinivel. Claramente, las
conferencias sectoriales pueden ser ascendidas y su funcionalidad maximizada, pero incidir en las experiencias exitosas de las conferencias al obtener
resultados sobre las agendas convenidas resulta el camino indicado.
419
Estos tres ejemplos ilustran que la reforma es un proceso continuo, no una

gestin especfica. Ello es, de hecho, uno de los retos de la CORA: avanzar en
la Administracin para pensar crtica y peridicamente sobre su desempeo, para
que la reforma pase a la normalidad, desterrando esos enfoques para los que la
reforma es reactiva. Consecuentemente, ser importante pensar en sus anclajes
para asegurar la continuidad de las iniciativas de la CORA que irn ms all de
la legislatura del actual Gobierno. En este sentido, el construir un consenso poltico sobre la CORA incidiendo en sus rasgos basados en la evidencia y en su
naturaleza tcnica sera muy beneficioso.
Adems, ser decisivo en el futuro prximo romper con el enfoque departamental y realizar conexiones entre las diferentes reas de reforma. De hecho,
aquellas se apoyan las unas a las otras de manera que las sinergias maximizan
su impacto. Una Administracin pblica necesita funcionarios capaces y motivados, un marco normativo en el que sus actividades tengan lugar, plataformas
TIC para hacerse ms eficiente y efectiva, herramientas para evaluar su propio
desempeo, y mecanismos para dialogar con los ciudadanos y los diferentes
niveles de Gobierno. La falta de uno de esos elementos puede daar el conjunto
del sistema de gobierno, pero tambin entorpecer el impacto de cada medida
individual.
Tal y como se mencion anteriormente, la congruencia requerir que la OPERA piense en grande y evale las reformas basndose en sus resultados finales por medio de la medicin y el anlisis de sus impactos, el grado en el que se
complementan mutuamente, y la manera de fortalecer sinergias para implantar
la buena gobernanza. Es muy fcil perder el impulso en el marco de las reformas
y atascarse dentro de la maquinaria burocrtica.
Visin a largo plazo
La buena gobernanza requiere gobiernos que miren hacia adelante con una
visin estratgica. Dicha visin debe ir ms all de las acciones inmediatas y de
los contextos actuales. Ello es probablemente uno de las principales oportunidades de la CORA. Las reformas parecen adaptarse para responder a la crisis financiera, pero adicionalmente la visin y la accin son necesarias para crear las
condiciones para la mejora continua.
La produccin de conocimiento y el mecanismo para anticipar cambios polticos de naturaleza social, econmica o demogrfica es una caracterstica importante para la estrategia de los Estados. La crisis econmica ha mostrado en
Espaa evidentes errores en cuanto a la capacidad de anticipar y reaccionar con
agilidad a circunstancias sobrevenidas. En este contexto, es importante llevar a
cabo una reflexin acerca de cmo incorporar una profunda evidencia y anlisis
dentro del proceso de toma de decisiones. La CORA por s misma supone un
esfuerzo formidable de recogida de datos y evidencias sobre la toma de decisio420
nes. Durante varios meses, tuvo lugar un proceso de anlisis y de investigacin

administrativa sin precedentes, el cual inspir diferentes medidas incluidas en
este informe. Aunque el enfoque de este esfuerzo analtico estuvo limitado a las
funciones administrativas abordadas por la CORA, resulta un buen precedente
para construir enfoques sostenibles e incorporar sistemticamente anlisis de
polticas pblicas en la Administracin pblica espaola.
Las reformas exitosas de la Administracin pblica requieren no solo la capacidad para lanzar un proceso de cambio, sino tambin monitorizar su implementacin y desarrollar una evaluacin peridica. En tanto en cuanto la oposicin se organice, existe el riesgo de dar marcha atrs en las reformas. Ello puede
ser debido a dos fuerzas importantes: un descenso en el compromiso poltico de
la reforma, permitiendo el resurgimiento de actividades y culturas previas, o la
decisin por parte de un nuevo Gobierno electo de detener o incluso revertir los
procesos de reforma (OCDE, 2010c).
Cuadro 8.10
Conocimiento de asuntos emergentes:
prediccin estratgica finlandesa
Finlandia ha puesto su prediccin estratgica en el centro de su proceso de toma de
decisiones, facilitando la emergencia de una visin de futuros acontecimientos compartidos entre las instituciones nacionales y el espectro poltico. Esta visin ha contribuido
a moldear el contrato social nrdico, combinando apertura a la globalizacin con reparto del riesgo colectivo. Dentro de un ambiente crecientemente complejo desde la perspectiva econmica, el reto es cada vez ms grande, subrayndose la necesidad de aumentar el conocimiento y la experiencia entre un conjunto ms amplio de actores
involucrados.
El obstculo...
Finlandia experiment una grave crisis econmica a inicios de los aos 1990. El pas
pareca sumirse en la tormenta perfecta. Una economa sobrecalentada desembocaba
en una recesin agravada por la crisis bancaria y el colapso de la Unin Sovitica, entonces el mayor socio comercial del pas. La crisis foment el convencimiento entre los
decisores polticos de la necesidad de construir resiliencias y de facilitar la innovacin
y la competitividad a travs de predicciones estratgicas mayores y una clara visin de
los acontecimientos futuros y las posibles direcciones polticas.
...y cmo fue abordado

En 1993, el Gobierno envi al Parlamento el primer Informe de Predicciones del Gobierno. Este informe inicial presenta posturas sobre los mayores desarrollos futuros y
los escenarios optativos para Finlandia. Proporcionaba un plan para el tipo de sociedad
futura que el Gobierno buscaba crear a travs de sus acciones. Desde entonces, el In-
421
forme de Predicciones del Gobierno ha sido enviado al Parlamento durante cada periodo electoral. El alcance del informe ha variado progresivamente desde un enfoque del
conjunto de la sociedad hasta uno ms estrecho y basado en un nico, aunque todava
transversal, tema como el cambio climtico global y la poltica energtica.
La responsabilidad de la horizontalidad del Informe de Predicciones del Gobierno es de
la oficina del primer ministro, que lo prepara en cooperacin con los ministerios. La
oficina del primer ministro tambin comisiona resmenes, estadsticas, encuestas y
estudios directamente a investigadores particulares e institutos de investigacin, que
sirven como base para el proyecto. A travs del desarrollo del informe, la oficina del
primer ministro discute sus progresos con este y con otros miembros del Gabinete. Ello
sucede en un seminario inicial, dirigido por el primer ministro, para definir la materia
en cuestin con ms detalle y discutir las diferentes perspectivas, y en la sesin plenaria
de la tarde del Gobierno, donde los hallazgos y las posiciones iniciales son revisados.
Un Comit parlamentario evala y responde a las polticas subrayadas en el Informe de
Predicciones del Gobierno. El comit de responsabilidades tambin incluye actividades
de asesora relacionadas con el desarrollo de nuevas tecnologas.
El foro del futuro regional proporciona una oportunidad para el dilogo sobre desafos
nacionales y regionales, as como oportunidades. El futuro foro son eventos de un da
que involucran a dos miembros del Gabinete y a representantes del Comit del Futuro.
Aproximadamente, entre 150 y 200 personas estn invitadas, incluyendo los decisores
polticos municipales, regionales, las autoridades locales, los emprendedores y los representantes de organizaciones laborales y no gubernamentales.
Lo que funcion bien...

La materia de los informes de prediccin es seleccionada por el primer ministro tras
consultar con los miembros del Gabinete. El sistema de coalicin del Gobierno finlands asegura que el Gabinete alcance consenso en las materias de prediccin seleccionadas, lo que puede ayudar a asegurar el compromiso con el asunto entre las partes en
coalicin y ayudar a asegurar el compromiso a travs del ciclo electoral.
La elevada involucracin del Parlamento en la evaluacin de los informes de prediccin proporciona un ambiente para el debate abierto sobre los hallazgos del informe y
los futuros resultados y objetivos. Ello es importante para un gobierno abierto y responsable, y tambin proporciona un nivel de escrutinio que fomenta la confianza pblica
en el Gobierno.
...y algunos retos abiertos

En un ambiente muy cambiante, se convierte en una herramienta primordial para
ampliar el espectro del conocimiento y la experiencia a todos los niveles de Gobierno. Mientras que las consultas externas sobre los informes deben existir, y una
apropiada investigacin por parte de organizaciones de investigacin tambin es
incluida, los procesos pueden capitalizar en una oleada ms amplia de entradas por
parte de los ciudadanos y de otras partes interesadas, as como de los gobiernos
subnacionales.
422
Mientras que los informes de prediccin sobre asuntos especficos son clave para avanzar en los logros sectoriales, este enfoque ms particular reduce la posibilidad de que el
Gobierno y la Administracin pblica exploren e informen sobre retos ms amplios y
oportunidades polticas en el horizonte, e impacten en la capacidad del Gobierno de
conocimiento especfico.
Fuente:OCDE (2010), Finland: Working Together to Sustain Success, OECD Public Governance
Para vincular mejor las acciones a corto plazo con los objetivos estratgicos
a largo plazo, la CORA necesitar abordar dos cuestiones determinantes: los
incentivos para la coordinacin y la evaluacin de mecanismos. En relacin con
el primero, la CORA no proporciona suficientes incentivos para la coordinacin,
ni dentro de la Administracin central ni entre los niveles de Gobierno. Algunas
de las iniciativas de la CORA parecen perder una lgica racional que les llevase
a construir sobre la base de logros anteriores (por ejemplo, una poltica de uno
dentro, uno fuera), o no proporcionan indicaciones claras sobre cmo se coordinarn las diferentes entidades del Gobierno central (por ejemplo, la revisin
normativa). Para la coordinacin multinivel, algunos actores regionales no entienden que la consulta sea adecuada y creen que tienen poco tiempo para identificar las potenciales sinergias. Sin embargo, los esfuerzos actuales de la OPERA por alcanzar a los actores regionales y locales durante el desarrollo de la
reforma sern tiles para desafiar esta percepcin y crear sentimiento de propiedad.
Desarrollar y aplicar mecanismos de evaluacin no es fcil, comenzando por
la cuestin de definir los criterios relevantes. Simples evaluaciones sobre los
avances no revelan demasiado sobre el impacto actual de la reforma en trminos
de calidad del servicio o sus resultados en trminos de costes decrecientes. La
calidad del proceso de cambio, sus costes actuales y la sostenibilidad a largo
plazo pueden ser tambin considerados.
Publicitar los anlisis y los informes de progreso puede ser una buena manera de garantizar la calidad de la evaluacin, dado que es ms fcil que atraigan
escrutinio externo si son publicitados. Un buen escrutinio apoya un buen Gobierno. Adems, los efectos de los incentivos sobre la reputacin implican que la
publicidad puede aumentar el impacto de la evaluacin en el curso de la reforma:
los individuos y los grupos quisieran aparecer como modelos de buen desempeo ms que ser reprobados por su mala actuacin. La prctica de un informe
anual pblico a cargo de una autoridad indiscutida, visible y reconocida puede
tener gran valor. Por ejemplo, en la Columbia Britnica (Canad), siguiendo la
exitosa reduccin de requisitos regulatorios para empresas creadas en 2001, el
gobierno provincial debe ahora publicar informes anuales sobre sus avances en
la reforma regular, de acuerdo con la Ley de Informacin Regulatoria promulgada en noviembre de 2011. Estos informes son activamente escrutados por
423
grupos empresariales, como la Federacin Canadiense de Empresas Independientes (CFIB), que proporciona ms incentivos para ver ms all de los objetivos
a corto plazo (Garca Villarreal, 2010).
Cuadro 8.11
Mecanismos efectivos para la evaluacin ex post de las reformas:
Francia
Uno de las principales estrategias utilizadas por los pases de la OCDE para evitar
reformas incompletas es la aplicacin de mecanismos de evaluacin y de informes
sobre progresos peridicos, por ejemplo, otorgando tarjetas de puntuacin rojas,
amarillas y verdes a las implementaciones ministeriales. Este fue el caso, por ejemplo, del Informe General Francs sobre Polticas Pblicas (RGPP) (2007-2009), en el
que la informacin pblica sobre los avances fue una parte esencial de la estrategia de
sostenibilidad.
Las lneas maestras que establecen las medidas pretendieron permitir el seguimiento de
los resultados de la reforma a largo plazo, en funcin de la implementacin de indicadores del desempeo. En febrero de 2010, el ministro del Presupuesto, Eric Woerth,
emiti un tercer informe de avances con 374 medidas, con seales de semforo indicando el estado de cada una de ellas: rojo para las medidas estancadas (3%); amarillo
para aquellas que siendo implantadas encontraron retrasos o dificultades tcnicas
(21%); y verdes para medidas que cumplen con todas las condiciones para lograr los
objetivos en los plazos estipulados (76%).
Fuente:OCDE (2010), Making Reform Happen: Lessons from OCDE Countries, OECD
Ajustando la reforma a un ambiente evolutivo

En funcin de su alcance, las reformas de la Administracin pblica deben
tomar un tiempo para su implementacin y realmente proporcionar los resultados
esperados. Durante este tiempo, incluso las condiciones derivaron en la necesidad
de la reforma y pudieran haber cambiado, as como otros factores polticos, sociales y econmicos. En relacin con las polticas, por ejemplo, los periodos de
reforma usualmente exceden de la duracin media de las legislaturas de muchas
administraciones. En consecuencia, la reforma puede dejar de ser una prioridad
poltica, incluso para la Administracin que originalmente la promovi. En el
caso de los recin llegados, ellos pueden preferir priorizar agendas alternativas
que estn asociadas con sus ideologas o partidos polticos. Ello puede llevar a
una falta de continuidad, inconsistencias y una lenta implementacin.
Los reformadores deben mostrar una determinacin suficiente para desalentar a los oponentes de pretender retrasar o renegociar la implementacin. Dichas
424
estrategias no solo posponen los beneficios de la reforma, tambin pueden reducir su credibilidad y arriesgar su sostenibilidad a largo plazo. El propio proceso
de reforma, en s mismo, puede conducir a cuestiones inesperadas, ya que la
falta de flexibilidad puede conducir a errores de poltica evitables. Adems, en
tanto en cuanto las reformas se implementan generalmente sobre periodos largos,
las condiciones en las que deben ser implementadas evolucionan y pueden requerir de una adaptacin. Por ejemplo, el clima poltico puede evolucionar, llevando bien a una creciente resistencia a algunos elementos de la reforma o, por
el contrario, a presionar de cara a un cambio ms rpido y ms radical.
Las condiciones vienen definidas como problemas cuando la sociedad viene
a creer que algo debe hacerse sobre ello (Kingdon, 1984). Adems de las polticas, otros factores de evolucin pueden llevar a cambios en esas creencias y a
convocatorias de ajustes en el paquete de reformas de la CORA, incluyendo:
dades de monitorizacin de rutina desarrolladas por instituciones pblicas
o privadas, o estudios publicados acerca de un problema particular, pueden
indicar o, al menos, crear percepciones de que la CORA est o no teniendo
los impactos esperados. En particular, el segundo de los casos necesitara
de algunos ajustes.
empuje para entrar o salir de la agenda poltica. Un evento central, como una
crisis, un escndalo o un desastre puede convertirse en un smbolo poderoso y alterar la percepcin del problema. La crisis econmica ha sido de hecho
el factor que ha acelerado la reforma de la Administracin pblica.
su impacto puede cambiar las percepciones de los decisores polticos y de
los ciudadanos. Poner atencin a este factor puede ser importante para
desarrollar y movilizar el apoyo para la reforma.
el gasto pblico para cumplir con los objetivos de equilibrio fiscal. Unas
condiciones presupuestarias ms estrechas conducen a la Administracin
a desinvertir en algunas de las iniciativas de reforma o prcticamente descartarlas. La reforma de la agenda de la CORA es amplia y extensa, pero
necesitar igualmente de priorizar en un escenario de recursos limitados.
Es importante para la CORA mostrar victorias rpidas y evitar las percepciones de que no va a ninguna parte. Es decisivo mantener abierta la ventana de
la reforma y justificar los esfuerzos que algunos grupos tendrn que hacer. Dado
el ambiente de evolucin poltica, los mecanismos de retroalimentacin y adaptacin de la reforma son esenciales. Una forma para evitar demasiada presin
directa con el fin de vincular a los agentes en el mantenimiento de la reforma es
confiar en la evaluacin y mediacin de terceros. Los comits de alto nivel y los
defensores del pueblo tienen una relevancia particular (OCDE, 2010c).
425
Los comits de alto nivel pueden proporcionar voz a los grupos de agentes
ms importantes, a la vez que controlar la legitimidad de sus peticiones y evitar
la simple expresin de demandas. Los miembros de dichos rganos pueden ser
independientes y vistos como individuos con un elevado grado de conocimiento
que van a tener la legitimidad de agregar, observar y priorizar peticiones, y entonces evaluar su relevancia y legitimidad, as como las posibles discrepancias
entre las mismas. Adems, pueden mantener el equilibrio entre las peticiones y
las propuestas de cambio frente a los objetivos y a los beneficios que se esperan
de la reforma. Finalmente, su conocimiento e independencia puede permitirles
personificar el inters general y potencialmente proponer soluciones.
El propsito del defensor del pueblo difiere del de los comits. Mientras
que los comits pueden modificar estructuralmente la reforma si es necesario,
los defensores del pueblo permiten adaptaciones personalizadas de ella, si es
necesario. La institucin del defensor del pueblo permite al individuo subrayar
las potenciales desigualdades y las posibles maneras de tratar las especificidades locales, entre otras quejas. Los defensores del pueblo son particularmente
tiles cuando algunos agentes (por ejemplo, los funcionarios pblicos) pueden
verse afectados de manera individual por las medidas que han sido diseadas
para abordar asuntos generales. Es importante sealar que los defensores del
pueblo son componentes clave de polticas ms amplias buscadas para incrementar la transparencia y la responsabilidad del Gobierno, poniendo opciones
a bajo coste y de escasa tecnologa a disposicin de los ciudadanos que prefieren corregir, en lugar de exigirles acudir a procesos judiciales o administrativos
complejos y probablemente caros. En cambio, las oficinas del defensor del
pueblo deben ser vistas como distribuidores de informacin confiables dentro
del sector pblico para detectar problemas. Los defensores del pueblo han
probado ser una importante fuente de presin para los gobiernos para remediar
su accin, tanto en casos especficos y, en muchos pases, a travs de la publicacin regular de informes sobre la actuacin de varias agencias y de otros
rganos pblicos.
Cuadro 8.12
Comits y ciudadanos monitorizan la reforma en Canad
La reforma del servicio pblico en Canad se desarrolla bajo la supervisin de diferentes comits. El comit de viceministros es un foro de altos cargos para supervisar el
proceso de la renovacin. El Comit Asesor del Primer Ministro sobre Servicio Pblico
rene a lderes con amplia experiencia fuera y dentro del Gobierno. Comparado con el
comit previo, su tarea consiste en traer nuevas perspectivas y percepciones al proceso
de reforma. El Comit de Altos Funcionarios es responsable de la gestin de la comu-
426
nidad del viceministro. Pretende abordar asuntos como la gestin del desempeo, planificacin de secuencias y diseo de perfiles sobre las competencias necesarias.
Los gobiernos subnacionales pueden tambin hacer uso de esos rganos colegiales para
apoyar la reforma. Cuando el Gobierno de Columbia Britnica se comprometi a reducir los trmites burocrticos en un tercio en 2001, cre el grupo de Trmites Burocrticos, ampliamente compuesto por representantes de la industria. Este grupo tena la
misin de revisar y priorizar 150 diferentes envos con 600 propuestas de reforma
desde la comunidad empresarial. El ministro para la Desregularizacin dio las prioridades y las recomendaciones alcanzadas por el grupo a otros ministros para que pudieran
considerarlas en la preparacin de sus planes de desregularizacin trianuales.
Adems del grupo de Trmites Burocrticos, el Gobierno estableci otros mecanismos,
permanentes y ad hoc, para pedir sugerencias especficas para mejorar la competitividad econmica. Por ejemplo, la Mesa Redonda de las Pequeas Empresas fue establecida en 2005 para consultar con los propietarios de las pequeas empresas y proporcionar sugerencias al Gobierno sobre las estrategias para potenciar el crecimiento de las
pequeas empresas. Incluy a los propietarios de las pequeas empresas y a los representantes de ese tipo de organizaciones y fue presidida por el ministro para las Pequeas Empresas, Tecnologa y Desarrollo Econmico. Igualmente, el Consejo de Competencia de Columbia Britnica fue establecido en 2005, con el mandato de revisar la
competitividad de la provincia, identificar barreras para el crecimiento econmico, y
soluciones para superarlas. El Consejo estableci comits asesores de la industria para
12 sectores. Cada uno hizo un borrador de informe con recomendaciones especficas.
Fuente:OCDE (2010), Making Reform Happen: Lessons from OECD Countries, OECD
Publishing, Pars; Garca Villarreal, Jacobo Pastor (2010), Successful practices and
policies to promote regulatory reform and entrepreneurship at the sub-national level,
OECD Working Papers on Public Governance, No.18, OECD Publishing, Pars, http://
El equipo de la OCDE confirm que el defensor del pueblo en Espaa estuvo

involucrado en diferentes consultas para la elaboracin del informe de la CORA.
Este hecho eleva el potencial del defensor del pueblo para actuar como moderador de los costes que implica la reforma para algunos grupos especficos y para
liderar un conjunto de impactos ms equilibrado y justo. Como consecuencia, el
Gobierno espaol debe buscar su involucracin continua para ajustar y mejorar
las iniciativas contempladas en la CORA.
Haciendo uso estratgico de la gestin de recursos humanos
Resulta importante subrayar el papel decisivo que los empleados pblicos
deben jugar en el establecimiento de una Administracin pblica eficaz en Espaa durante las prximas dcadas. Como se discuti en los captulos 2 y 3,
los empleados pblicos espaoles estn afrontando la necesidad de mantener los
apropiados niveles de provisin de servicios a la vez que gestionan reducciones
427
importantes de sus cuentas generales. Adems, cambios importantes en la sociedad espaola, como el envejecimiento de la poblacin, y los presentes retos
adicionales a largo plazo, subrayan la necesidad de un servicio pblico en Espaa ms estratgico y gil, capaz de ajustar su capacidad de GRH para concentrarse en los servicios y beneficios para una poblacin envejecida.
El captulo 3 ya subrayaba que Espaa no ha conseguido tener todava un
marco de gestin de competencia global. La cuestin de integrar las consideraciones de planificacin de la fuerza laboral dentro del proceso de implementacin
de la CORA es particularmente apremiante, dado el alcance de las reformas
propuestas. En tanto en cuanto el servicio pblico tiende a envejecer, Espaa
necesita asegurar que las competencias y capacidades de aquellos que dejan el
servicio pblico sean reconocidas, medidas y transferidas a la siguiente generacin de empleados pblicos que ocupe su lugar. La actual congelacin de contrataciones amenaza con hacer esta transicin incluso ms exigente y el nuevo
sistema de GRH (por ejemplo, mecanismos de movilidad, formacin profesional),
debe asegurar que no constituye un obstculo continuar con la provisin de
servicios de alta calidad a los ciudadanos.
Los potenciales obstculos mencionados en esta seccin se vuelven incluso
ms difciles cuando son considerados al lado de los retos de la gobernanza
multinivel subrayados anteriormente. Teniendo en cuenta que aproximadamente
el 80% de los empleados del sector pblico en Espaa trabajan al nivel local o
regional, los cambios realizados al nivel central solo tendrn un impacto limitado.
Para superar esos potenciales obstculos, las consideraciones de planificacin
de la fuerza laboral deben ser racionalizadas dentro de la implementacin de las
iniciativas de la CORA. Esto requiere una evaluacin cuidadosa de las condiciones actuales de la capacidad de la fuerza laboral para identificar las reas que
parecen estar sufriendo particulares presiones, y despus identificar estrategias
para reasignar recursos buscando aliviar aquellas presiones en los casos posibles.
Adems, los empleados o/y sus representantes (por ejemplo, los sindicatos) deben
involucrarse de manera significativa para ayudar a guiar la implementacin de
la reforma y fomentar su adhesin. En este sentido, la puerta abierta dejada por
el liderazgo de la CORA para recibir sugerencias durante el periodo de implementacin es una buena prctica. Adems, las regiones necesitan ser socios activos en el diseo y el desarrollo de las estrategias de reforma de GRH para
asegurar que tienen suficiente alcance para obtener un impacto ms all del
Gobierno central.
Mirando hacia adelante, una cuestin clave es encontrar las maneras para
medir la experiencia y las competencias requeridas por el servicio pblico en un
futuro. Desarrollar la gestin de competencias puede ayudar a modelar capacidades y cambiar comportamientos, lograr un mejor ajuste entre la asignacin de
recursos humanos y las necesidades de las organizaciones gubernamentales,
contribuir a inculcar una cultura del desempeo, e incrementar la movilidad. La
428
gestin de la competencia tiene el potencial de facilitar una rpida adaptacin

del servicio pblico a las condiciones cambiantes y para una mayor gestin estratgica de la fuerza laboral. Pensar en trminos de competencias debe convertirse en un modo de vida dentro de las organizaciones de las administraciones
pblicas, desde la planificacin hasta la seleccin de empleados, as como la gua
y la compensacin de su actuacin.
Tabla 8.4
Evaluacin general de las reformas de la CORA
Dimensin
Cuestiones clave
Objetivos
claros
Responsabilidad Seguimiento
Fortalezas
Objetivos
cuantificados
OPERA
Debilidades y
riesgos
Objetivos
limitados en
trminos de
resultados/
impactos
Basada en
evidencias
Congruencia
Informes
trimestrales
Uso de la
experiencia
profesional
Eficiencia
Beneficio
Seguimiento
Evaluacin del
impacto
Vacos de
informacin
La OPERA
establece la
relacin entre
Sinergias
Congruencia de
las agendas de la potenciales intralas propuestas
CORA y la
CORA
reforma de las
CC: AA:
Coste
Desarrollar una
visin de la
Administracin
pblica despus de
las reformas
Marco de
evaluacin del
diseo
Evaluacin
Informacin
Mejoras potenciales
Identificar vacos
por llenar
Acciones para
explotar sinergias.
Anlisis en
profundidad de las
CC. AA.
Financiacin
asegurada
Disponibilidad de (financiacin
Costes reducidos
fondos
especial del
Ministerio de la
Presidencia)
Ahorros,
servicios a los
ciudadanos y
empresas
429
Cuantificacin
Identificar
beneficios
cuantificables
Dimensin
Cuestiones clave
Fortalezas
Apoyo poltico
Prioridad
poltica del
gobierno
Liderazgo
Liderazgo VP
Inclusin
Viabilidad
Coordinacin
Grupos de
consulta
Viceministro,
Presidencia y
Hacienda
Debilidades y
riesgos
Mejoras potenciales
Polticas
divisorias, falta de Buscar alianzas
apoyo
ms amplias
multipartidista
Percepciones de
una consulta
limitada exante
por parte de
algunos agentes
especficos
Sostener un apoyo
de nivel poltico
elevado
Establecer acuerdos
de consulta para la
implementacin
(conferencias
regionales)
Capacidades
limitadas del
Ministerio de la
Presidencia,
prioridad de
financiacin
confusa
Transferir
competencias,
recursos al
Ministerio de la
Presidencia
Muchas medidas
nicas
Priorizar la mejora
continua de las
medidas, aadir
otras nuevas
Importantes
actores
contemplan las
reformas como
exgenas
Crear una mayor

flexibilidad,
adaptabilidad a las
realidades locales.
Crear incentivos
Muchas entidades
involucradas.
Excesiva
dependencia de la Crear mecanismos
Implementacin Proceso de abajo
de coordinacin
legislacin.
de capacidades hacia arriba
semicontractuales
Insuficiente
cooperacin por
parte de las
CC. AA.
Sostenibilidad
Perspectiva a
medio plazo
Algunas
propuestas
implantan
procesos
permanentes
(Cuadro4.10)
Propiedad
Papel de los
abogados del
Estado
Acuerdos
institucionales
Reformas
legales, director
ejecutivo de
informacin
430
Mandato y
autoridad de las
nuevas
instituciones
Cubrir carencias
institucionales
(especficas)
BIBLIOGRAFA
Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA) (2013),
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Garca Villarreal; Jacobo Pastor (2010), Successful practices and policies to
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(2007), OECD E-Government Studies: Netherlands 2007, OECD Publishing,
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http://dx.doi.org/10.1787/9789264010680-en.
(2001), Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation
and Public Participation in Policy Making, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.
org/10.1787/9789264195578-en.
Transparencia Internacional (2012), ndice de Percepcin de la Corrupcin 2012,
Transparencia Internacional, Berln, http://cpi.transparency.org/cpi2012/results
(consultado el 3de diciembre de 2013).
431
ANEXO
TABLA DE REFERENCIAS CRUZADAS: EL INFORME
DE LA CORA Y EL INFORME DE LA OCDE
El informe de la OCDE no sigue la misma estructura que el de la CORA.

Existen mltiples razones para ello. En primer lugar, los informes sobre Gobernanza Pblica de la OCDE evalan las implicaciones de la reforma para el
conjunto de la Administracin, yendo ms all de una aproximacin a partir de
departamentos estanco, en muchas ocasiones dispuesta por los gobiernos. La
OCDE analiza polticas y no medidas aisladas. El conjunto de esos elementos
puede suponer mucho ms que la mera suma de sus partes, en los casos en los
que las sinergias son identificadas y explotadas y cuando los elementos se vinculan en el marco de un enfoque estratgico de Gobierno. El alcance del presente informe no permiti un tratamiento comprehensivo de las medidas particulares, si bien algunas secciones subrayan iniciativas particularmente relevantes.
En segundo lugar, la CORA supone una reforma muy sustantiva y sus consecuencias pueden ser mejor entendidas al vincularse a otras reformas ya adelantadas en Espaa (por ejemplo, reformas fiscales y sobre transparencia). La
estructura del informe de la OCDE ayuda a subrayar la naturaleza transversal
de la CORA y su relevancia a la luz de una agenda ms amplia de reformas
propuestas por el Gobierno de Espaa. De hecho, esta amplia agenda sugiere que
no muchos pases de la OCDE estn avanzando en una reforma de la Administracin pblica tan comprehensiva como la espaola.
La tabla siguiente vincula la estructura del informe de la CORA con este

informe de la OCDE, mientras que las tablas subsiguientes vinculan medidas
especficas de la CORA con aquellos captulos. Dado el elevado nmero de
iniciativas de la CORA, esas tablas se centran solo en aquellas llamadas presuntamente a tener un mayor impacto.
433
Informe de la CORA
Captulo
Captulo 2.
Simplificacin
administrativa y
gobernanza multinivel
Captulo 3. La mejora
regulatoria como
instrumento para
incrementar la
productividad espaola
Captulo 4.
Fortaleciendo el
gobieno digital para una
Administracin pblica
ms estratgica en
Espaa
Captulo 5. Gestin de
las finanzas pblicas y
licitacin pblica
Captulo 6. El
desarrollo de un sistema
de gestin de recursos
humanos flexible y
sostenible
Captulo 7.
Fortaleciendo la
transparencia y
cimentando la confianza
pblica en el Gobierno
en Espaa
Medidas
generales
Duplicidades
Simplificacin
administrativas administrativa
Provisin de
servicios y Administracin
servicios
institucional
compartidos
434
Tabla de Referencias Cruzadas: El Informe de la CORA y el informe de la OCDE
Medidas generales
Iniciativa de la CORA
Sistema para medir la productividad y la

eficiencia
Captulo
Captulo 2. Simplificacin administrativa y

Reorganizacin de las empresas estatales y Captulo 2. Simplificacin administrativa y

de las fundaciones pblicas
Elaboracin del presupuesto base cero

Captulo 5. El manejo de las finanzas pblicas y
para el consumo y la inversin intermedios la licitacin pblica en Espaa
Nueva Ley sobre Subvenciones Pblicas
Ley sobre el Control de la Deuda Pblica

Comercial
Ley para la Promocin de la Facturacin
Electrnica
Centro de informacin
Medidas estratgicas en empleo pblico

Medidas estratgicas en empleo pblico
Establecimiento de un departamento de
implementacin

la licitacin pblica en Espaa
Captulo 6. El desarrollo de un sistema de

gestin de recursos humanos flexible y sostenible
Captulo 6. El desarrollo de un sistema de
gestin de recursos humanos flexible y sostenible
Captulo 8. La implementacin de la reforma en
gobernanza en Espaa: desafos y oportunidades
Subcomisin de Duplicidades Administrativas

Captulo
Manual para evitar duplicidad de

funciones

Supresin de unidades administrativas

Fortalecimiento de las conferencias

sectoriales
Ley sobre la Unidad de Mercado
Registros y bases de datos
Licitacin centralizada
Instituciones de Auditora y Defensores

del Pueblo

Captulo 3. La mejora regulatoria como
instrumento para incrementar la productividad
espaola
Captulo 4. Fortaleciendo el gobieno digital para

una Administracin pblica ms estratgica en
Espaa
Captulo 8. La implementacin de la reforma en
gobernanza en Espaa: desafos y oportunidades
435
Subcomisin de Simplificacin Administrativa

Captulo

espaola
Plan para la racionalizacin normativa

espaola
Simplificacin de formalidades para las

start ups

espaola
Manual de reduccin de cargas

espaola
Simplificacin de cargas procesales (en

general)
Ventanilla nica para las operaciones
comerciales extranjeras
Revisin del umbral de 300 m2 para los
negocios comerciales sujetos a declaraciones
responsables
Medidas sobre administracin electrnica
Ventanilla nica de acceso para las
administraciones pblicas
Centralizacin de pagos de nminas
Centralizacin de cuentas bancarias del
Tesoro
Mejora de los mecanismos de obtencin de

ingresos

espaola
espaola
Captulo 4. Fortaleciendo el gobieno digital
para una Administracin pblica ms
estratgica en Espaa
estratgica en Espaa
Captulo 5. El manejo de las finanzas
pblicas y la licitacin pblica en Espaa
Sincronizacin del calendario de pagos con el Captulo 5. El manejo de las finanzas

calendario de ingresos
436
Tabla de Referencias Cruzadas: El Informe de la CORA y el informe de la OCDE
Subcomisin de Provisin de Servicios y Servicios Compartidos

Administracin Electrnica y Tecnologas de

la Informacin y la Comunicacin
Gestin del Tesoro
Sistema Central de Licitaciones
Formcin en Recursos Humanos
Captulo

estratgica en Espaa
Captulo 6. Desarrollo de un sistema de
gestin de recursos humanos flexible y
sostenible
Subcomisin de Administracin Institucional

Medidas generales sobre racionalizacin

administrativa (CORA III y IV)
Captulo

437
INAP
ISBN 978-84-7351-370-8
P.V.P.
25,00
(IVA incluido)

Informe OCDE España 2014

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Coleccin

La calidad de la traduccin espaola y su coherencia con el texto original es responsabilidad

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA.

Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

[Spain, from administrative reform to continuous improvement.

Primera edicin: Septiembre, 2014

Este documento y cualquier mapa incluido en el mismo no prejuzga el estatus o la soberana

Originalmente publicado por la OCDE en ingls con el ttulo:

2013, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris.

Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

mejores prcticas, y estn convencidos de que las Administraciones pueden

En Espaa tenemos una Administracin extraordinaria, que con el esfuerzo

Soraya Senz de Santamara

Vicepresidenta del Gobierno de Espaa

Este informe ha sido preparado por la Direccin de Gobernanza Pblica y

El Informe sobre Gobernanza Pblica de Espaa ha sido elaborado bajo la

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

Emma Cantera estuvo a cargo de la redaccin de la seccin sobre licitacin

y Administraciones Pblicas y vicepresidenta de la CORA. Los presidentes de

Recomendaciones: creando un entorno para la mejora continua . . .

Captulo 1. El contexto del desarrollo del Estado en Espaa . . . . . . .

Captulo 2. Simplificacin administrativa y gobernanza multinivel .

La rpida transformacin del Estado espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Captulo 3. La mejora regulatoria como instrumento para

Captulo 4. Fortaleciendo el gobierno digital para una

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

El papel transversal de las TIC para el cumplimiento de la reforma

Captulo 6. El desarrollo de un sistema de gestin de recursos

Captulo 7. Fortaleciendo la transparencia y cimentando la

Captulo 8. La implementacin de la reforma en gobernanza en

La promocin del compromiso colectivo como soporte de las

Gasto pblico en Educacin, Sanidad y Proteccin Social 54

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

Eficacia del defensor del pueblo estatal vis--vis el

Gasto final de consumo del Gobierno central, 1970-2011 . 50

Evolucin del nmero de entidades pblicas en los

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

Extensin del uso de la evaluacin del desempeo en las

Cuadro 2.6. Fortaleciendo el papel de la coordinacin interregional

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

Cuadro 6.2. Cambios recientes en la gestin pblica en Portugal . . . . . 288

Cuadro 8.7. El proyecto Compartir: racionalizacin de la formacin

Autorizacin ambiental integrada

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

Direccin de Tecnologas de la Informacin y de las

Institucin Fiscal Independiente

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

Marco de Gasto a Medio Plazo

El 26 de octubre de 2012, el Consejo de Ministros del Gobierno de Espaa

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

crecimiento y la productividad. Tal y como estableci la CORA: la urgencia de

Objetivos tan ambiciosos resaltan que la reforma administrativa no debe ser

RECOMENDACIONES: CREANDO UN ENTORNO

Esta seccin proporciona recomendaciones para explotar todo el potencial y

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

nergias legales no son suficientes, sino que el desafo es vincular en la prctica

Recomendaciones: Creando un entorno para la mejora continua

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

componentes de la plantilla y de la estructura organizativa, puede apoyar

Recomendaciones: Creando un entorno para la mejora continua

cuada configuracin institucional podra entorpecer las posibilidades de

La calidad de la traduccin espaola y su coherencia con el texto original es responsabilidad

Fuente:World Bank, World Development Indicators, World Bank, Washington,DC, <http://databank.

Fuente:OCDE (2012), Survey on Compensation of Employees in Central/Federal Governments, OCDE,