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1, Problernas sociales d-eL rr'revo capital-srrro

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Desde el momento constitutivo de los Estados-nacin latinoa-

mericanos se produjo una profunda diferenciacin entre clos n1bitos de vida. Por una parte, el mundo de la sociedad y la cultura
tradicionales de base rural, y, por el otro, el emergente modo de
vida'urbano, industrial y relativamente integrado (comercial y cul'tuialmente) con los grandes centros mundiales de desarrollo ca,
i@qta (Europa y los Estados Unidos). Los sistemas educativos
son contemporneos al Estado-nacin moderno
.lnamericanos
l
clara
misin de convertir la "barbarie" en "cilizaytuegon una
',in"'..Esta funcin manifiesta se encarn en las instituciones y
,pictiqas educativas en toda Amrica Latina.
'',';.,',,4s5 primeros y ms grandes "xitos" de la escuela latinoame,ti
a se registraron en las ciudades. Donde las sociedades experi'
,.1.fi..etapon procesos de desarrollo y movilidad, la escuela acompa',:.6,yficilit estas transformaciones. Los ritmos y modalidades de
:'iitisrin de las economas latinoamericanas en la estructura eco,,,rnica del capitalismo mundial fueron extremadamente diferenciados. Lo mismo puede decirse del desarrollo del liberalismo y la
,.,4-emgcr4cia p olti c a.
,.,.r,r.'.,Los actuales procesos de globalizacin reforzaron las tenden':Cias al desarrollo desigual. Por una parte, los sectores urbanos ya
,litegfados en la economa mundial estuvieron en mejores condi. .ciones para reconvertirse a las nuevas lgicas de produccin e inl:,.tercambio. Los sistemas educativos fueron acompaando estas
''' iiniformaciones tambin de un modo desigual.
. ., Las desigualdades histricas de la educacin bsica (en trminos de oportunidades de acceso, rendimiento y calidad) estn en
vas dg profundizarse como resultado de las transformaciones re.r .cigntes de la economa y la sociedad latinoamericanas. Los objeti-

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uoremas Sociales
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y r.ciprocas, ya que ciertos factores son eficientes en

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lo general, terminan por afectarsus propias eu#ffi**:r:T&'""*':#r"f;:";.*,;';$*X

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tienden a pensar que el mercado es una
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td#ffian "n.*r.;y qr., "n.i..t -.dida,;exisre desde siempre"
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trmfrrr,r. inrerferido poria ignorncia o mala voluntad de tos

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Los procesos de d*urrro
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soclALES DEL NLjEVO CAPI'IAI-lSNfO

q1

docurnento de identidad,
identidad oficial (acta de nacimiento v
etc.). El Estado a" (.o
defuncin,
actade matrimonio, divorcio,
.,1ega12a,,) ttulos oficirles, sean stcs de propiedad o de bienes
el conocimiento
materiales o simblicos tan estratgicos como
(ttulos escolares) '
Este Estado es una construccin social que se desarroll en el
tiempo y fue objeto de lucha y conflicto social entre intereses y
proyectos contrapuestos. Es imposible pensar el mercado y la prouccin capitalista, en su fbrma contemporrtea, idependientemente de estas transformaciones en el plano de la poltica y el derecho que se manifiestan en instituciones sociales novedosas. Por
Itimo, economa y poltica existerl en Llna sociedad determinada,
'conformada
por agentes dotados de ciertas caractersticas objetiv-z." l subjetivas, tales como condiciones de vida, propiedad, cultura; valores y dems. El capitalismo tiene y necesita de un "espritu",
es decir, produce subjetidades y comportamientos diferentes'

ot.e-

:;Iff."i,:;x..'o'in,de*ro*.lJ.l';::::Iif illT;?|"'"'I
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en otras paiabras,
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dencia de Ios hombres,""
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conformacin cte un nuevo
en la ;
por er paso de Ia cconoma ;Jilde iroduc.;;;.;;r.rerizado
....'..,
de subsistencia a una
economa monetaria..demercado,,.Estaso""'i".."l.;:::":i:."
1.3. La cuestin social como aunto de Estado
I , L* viejas formas de la "ayuda social", basadas en la lgica de
temporneas con er
desarror,"
do de un proceso de
l'caridad cristiana y su versin secularizada, la filantropa, pronto
concen,.u.iu, o. poder.r,
:r,.s
;;.J",." (pars, t
Iloma o Buenos,Aaires)
mostraron insuficientes para responder al tamao y la comple*pacificar',
,".
;";;;
,,l,,jid.d
rerrirorios anres
de la "cuestin social" capitalista (Tenti Fanfani, 1989a)- Et
ocupados por unidad",
.
..,,problema social fue adquiriendo dimensiones tales que oblig a la
do se caracterizar,an
por ra rivaridad;"J::lt,::f:n: a.menu- .,
'.-...r6ied.d a desplegar nuevas estrategias de intervencin. El Estado
de la vioren.iu ir].u
lestima permiri la circu_
:,::i:asqmi la funcin de prestar asistencia a los explotados y oprimifr::"ar#
los hombres y ru t"lt'"u
t,:i.dos,
vcrimas del primer capitalismo. Para ello despleg un sistema
cios territoriares ;::::'::as'
;;;por ejemp,o
,:"n6-mativo e institucional que fue creciendo paulatilramente con
Hil,.:T":i:1X1.:,?:i,,
,'-,.1e1 tiempo. A su vez, los asalariados capitalistas fueron adquiriendo
"","XTTX:";ffi..j
o" o"o tipoJ'-'iol''r.l.legtima,
er que dene ,i : ',qierta capacidad para actuar en forma colectiva en defensa de sus
": .1.intereses frente a los patrones y frente al Estado. Son conocidos los
,,',...nlisis
del socilogo ingls Alfred Marshall acerca clel progresivo
cory'unto de smbolo,
q". io.ri.I, .lo, ciudadano;:::lH i '-'1,,':ss611o
de los derechos civiles, polticos y sociales. Los obreros
como parre de unaunidad que los t.as.i.nd.. por.;
.',,,"deI
capitalismo
constituyeron slrs propias organizaciones sociales
i;
o,,L,"*.,,", .o*o1;,Jup..iaua
i ,, ,,',' ,(sindicatos) y polticas (Ios partidos socialistas elrropeos), y lograq,,.
cin, y r..
:;1,..1*on modificar los equilibrios de poder eir su propio beneficio.
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pROBLEMAS SOCIALES

J3

EL N L.IEVO CAPI'IAI'ISM O

keynesiano, etc.) y actores colectivos, con sus

ricclicas de cuo

ln-

de fuerza, estrategias, conflictO y dems, cuya

tereses, relaciones
se conoce en forrna exhaustiva'
no
todava

historia
El advenimiento del Estado benefactor en la Europa de la posguerra y su desplieglle en otros continentcs adoptando formas
e, o menos anlogas en varios pases de Amrica Latina marc
"capitalismo
el punto ms alto de lo que podramos denominar
integrador" (Isuani y Tenti F'anfani, 1989b) '
El trab{o asalariado pas de ser un indicad<r de opresin y
oprobio a una condicin estamental dotada de un estatuto legal
que la estabiliza y le garantiza una serie de contraprestaciones no
slo monetarias, sino tambin sociales (estabilidad en el trabajo,
salario mnimo garantizado, vacaciones pagadas, cobertura de riesgos.de accidentes, salud, desempleo y vejez, vivienda, formacin
su momento de esplendor, a mediados de la d,piofesional). En
l.r, d" los setenta, los asalariados constituyen cerca del BO% de
.la poblacin econmicamente activa d.e la Europa continental. En
esos "treinta gloriosos aos" (como dicen los franceses) que van
de,1945 a1975, siempre existi un porcentaje de personas que no
eiicontraban empleo. Pero se trataba de un desempleo funcional
.,gn,la mayora de los casos, temporal, al que la sociedad haca
rfrente mediante el seguro de desempleo. Para las situaciones ex,tremas y minoritarias de exclusin social, el Estado desplegaba una
.:stralegla asistencial de emergencia.
'-"',, E'.1 capitalismo desarrollado fue capaz de hacer crecer en for,marelativamente continua (con sus crisis cclicas, controladas por
'riiedidas de poltica econmica de cuo keynesiano) el volumen
$e los productos y servicios producidos, conseguir una distribu.cin'ms equitativa de stos, lograr una situacin cercana al plei1o. ernpleo y desarrollar una estructura social donde la gran ma.,yoria de los indiduos alcanza}.a un nivel digno de satisfaccin de
,sr necesidades bsicas. La lucha de clases se fue volviendo lucha
, rindividual por las "clasificaciones", es decir,
en esa estructura que apareca bien dijel-11giad4tplco*thaiat-r.
mente abierta para todos.

of

ti,':i

34

EMIl.Io

r.t.N.r.r

r.1\N,FAr\

DE'tpROBLEMILS SOCLALES

I.S. EI Estado tene actor

en Arnrica Ladna
Aigo parecido a ese ,.rnrndo
capitalista feliz,,fur

:::i;: :;,f il,:':-1' I .. - ' ;;;

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II

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EVO C-{PIT'\i-l

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empleo moderno y todas sus ventajas asociadas (y

iflrcgradaen el
forrra Parte de los rangos de la pobreza
.rrr" ., su gran mayora
permanece relativamente al nra.gen
tradicionales)
urAunuy rural
de modo peridico amenazan la seguridad vital de
e las crisis que
al modo de vida capitalista urbano de
los grupos ms integrados
Amrica Lana'

J:l ,:: ;;
I

erapa.r.,.,.tit.L1JJ:I;::,:;:#:i::i,,*.;,?1T:in:*i

gual cre los capital.ismos basados

en er rnercado nacionar.
En mu.
chos pases, tales como la
Argentina,.Chile, Urugua-y,
el Brasil
Mxico' los proceso-r de industrirrizacin
y ...brrrirocin arcanza.
ra dcada d' io' sesenra-Er
grado n
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desiguar.
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rrouismo
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*-l,il'::;:

h;;;;;:j":-':llecuencia
seria,.o,,u*o*','llllli:i,},.:fl

tte.s el mundo que se termina con las transfor-rnaciones del

capitalismo actual. La apertura de los mercados nacionales, la globalizacin de la economas, alentadas por los profundos cambios
.l.en-,1as tecnologas de la comunicacin y los transportes, la inter.:nacinalizacin y concentracin del capital en sus diversas espe.i9 (en especial, la financieray la cientfico-tecnolgica) han proucio una serie de efectos sobre las configuraciones polticas,

d.

i:,,"":,i#ffj::lj,f:'ili

grandes centros urbanos

e inustriares, fue
.rg.r;-distintivo ds
una poca' sin embargo,
"t
en medio de esas aincittaa.s
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se pensa_,
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de
situacin
r
1seriJ,
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remporari;

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cons ti tua,.

;T::.,:il

"ffi t",i. :i:JilX f ::T"IX, :;*ffitj,

rso, o.
como "revolucionaria,,. Las
fr".zas portadoras de ese proceso modernizador en srr forma
tpica fr..o, la burguesa
capitarista .
nacionar y -ra crase cre ros
.rul*irao. urbanos organizado.
s 5;, r
dicatos' sus expresiones
porticas no fueron sro Ios
partidos. Las
fuerzas armadas ratinoamerr.""*
, Ios movimientos populu.., i
carismti'o' 1'r popurismoj
,'
ff"*s

*"Jnil".",

il'::TifJfi

rransrorma.i,1:TJ:;"'::,T:l:ilil:1J::?;::::.r:TrT.
capitalismo

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,, .*od;,
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de poderes que presidi

el desarrollo del

,tiut"r y culturales que acompaaron la emergencia y el d.esarro:ll.o,de ese primer capitalismo que acabamos de describir arriba.
.:,-',-,,Ioy tenemos otro Estado y otra relacin Estado-sociedad,

, okas relaciones de fuerza entre poderes econmicos, polticos y

,, cltrales, otra morfologa social y nuevos dilemas de integracin
,pcial, F.l proceso recin est en sus inicios y las sociedad.es tienen
,. s-conciencia de lo que se termina que de lo que est emergien,:.d,,Por eso, la moda de las etiquetas "post" para calificar cambios
..,: lla cultura, la economa, el Estado (sociedad postmoderna, post-rl4ustrial, etctera) .
t

Caractersticas estructurales
rica Ladna nunca se integraror,
'
un orden o una estructu.r".r .orazn-del mercado d" t.u- , i '.r':., 'En brevsima sntesis, y sin proponer
b4io capitalista- Los erevados
de
las
caractersticas distintivas
stas
son
algunas
.j,', ,ipjnerpretativa,
rrai..,
,'& las transformaciones en marcha:
aua,
y ras pobra.,",.,1l
,:,

carcter desigual der desarro,o

produccin y de da. Esta

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en la economa:
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':,t'li racin de las barreras que regulaban y limitaban el movirnien:.::::::'.

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36

EMILI. rENT'I ANr'ANi

to del capital financiero

y (en m,
troduccin cl

raproducc,."T:T,':,tffi

sociales de todo
ctera)

n::.,"{Tiii?.3;H::T;:::T
tendencia a produ.i.
ir.uoo

productos y servicios
para pblicos' ttt'.rngidos
Ia produccin de
(a diferencia
masas
a"e
cle tipo fordisa),
-#;;^:Io.t.
siva de bienes y servicios,
progre"r;;;,i;u.i.,
desarrollo O. p.q.r.O"r,rrd.O.s

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cApirA'rsMo

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3t

et-

Todo cambio social obedece a una combinacin de factores

objetivos cuya dinmica no es slo parcialmente planificada y calductivas desco ncentradas,
pro_
etctera;
culada (por ejemplo, el desarrollo demogrfico o el cientfico-recnolgico) y de factores subjetivos que tienen que ver con actores
b) en la poltica:
colectivos, intereses, estrategias y equilibrios de poder. En parte,
pod er (v su co n
las transformaciones econmicas, polticas y culturales fueron obcen rra ci n e
)
jeto de una poltica y un proyecto que operaron dentro de un conpara eshbl.... ..*r1..;"';".::'il:t " regionales) e incapaqiaal
texto objetivo determinado.
varizacin,..,.fi
' Las polticas pblicas del denominado "consejo de washingy atribuciones "1
r.t ao ,r.iorur;;.;" unidades ton'i o del "neoliberalismo" fueron posibles en rtud de una mo_
;#l".jn:as
, dificacin significativa en los equilibrios de poder. un dato salta a
, 'lvista: la tendencia ala fragmentacin y el debilitamiento de los
i:.:: *:
l",",,::::
# ::T[: #. ]
' ', ctores colectivos clsicos; en especial, la fragrnentacin de los acv dems),
tores sociales y polticos representativos de los asalariados, como
bsicos y a.r..grtr_
cin de Iu ..o,o-a,
crisis ;; ,; ,f"rcios
., resultado de las modificaciones introducidas en la produccin ca;:,'i,:"T,Tff
pitalista. Hoy asistimos al fin de las grandes unidades de produc.,il. . ',,..,,qi,tpicas del primer capitalismo, la desconcentracin
de la produccin en unidades pequeas, Ia fi:agmentacin, particulari zacin
:'
c) en la cultura:
... .,,.,y]{iferenciacin de la fuerza de trab{o en relacin con la incorpocontradiccin enr.o l- ;-lil
racin de conocimiento cientfico y tecnorgic o, y la aparicin de
dosmodos;;";"rd';:x,ffi
,. ,'..'t a" y ms complejas formas de disin del trabajo.como resurtado' entre-otras
De mis esr decir que, mientras los asalariados disminuyen en
cosas, J. t. gtouu
lizacinde ras eco_ ,., ,..,,.,.':11 ;
nomas y las agencias
de o-r"..luf..,rl,,r.ul
,:,,.gntidad y calidad (se diferencian por sector, calificacin, funcin,
(medios masiuos
comuricacin) y procesos
de
tales comc multiplicacin
de la empresa, localizacin geogrfica), y s. debilitan sus
,,,, !?Tao
de Ias ofery.ifortarecimiento de
3: :"],"*t.,
tormaciones culturales
, ,organizaciones representativas (sindicatos, partidos obreros, etc. ),
cionales
y or.*"o"."r"-:;T::::,-.:e
tradi-,i " ;,,eI'cpitalismo
(en sus diferentes manifestaciones) tiende a la connuevas
..
,,,, ntracin y aumenta su capacidad relativa de determinar polti1t*.,:Jl,-.^l
nuevos
a las agencias tradiciorut"r.r,.ll_o_": o,i"l"u, i.out"-u,
:"cas p:blicas definiendo reglas y orientando recursos
en funcin de
Ia subjetid"J (r'Tl:i
.,'sus intereses y proyectos. Estos cambios en las relaciones
de fuerque prilegia el eso1yo,
Io privado,'L,ug.,
-''' 2 estn en la base de la instrumentacin ms o menos exitosa de
dora por sobre Ia accin
utilitaria
."r..r,"u, i";"ilT.::irryrr"_1 y calcula_ ,,. ',. -muchas polticas neoliberales, tanto en los pases centrales como
inters general, ;";"
Io pLlico y er
principios ..,.,rJ]''uridad,
,'.,, ...gn los perifricos, en un contexto de democracia poltica.
Ituradores de las
p.ctica, . ',,'

.*.;;;,' :'i;::.:.i;,::i j::^i:

i,i,'

pRoBLEMAs soctALES DEL NUEV'

',

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7
38

EMIUo TENI]

pROBLEMAS SOCIAI'ES DUI. 1'\UEVO

FANI,]ANI

2.2. La..cuestin social,, hoy

Las nuevas configuraciones econmico_sociales
cle Ia era de
la globalizacin clemuestran
ser lns efecti\/as para aumentar
ra
produccin que para distribuir
la riqueza. En orras parabras, vivimos tiempos en que las sociedad..
co_o ,., ,oo"rl...,- _a, .i..r,
pero ambin ms desiguales.
Cada vez mayor nmero cle ciuda_
danos, hombres y mujeres,
ejos yjvenes, habitantes der campo
y de las ciudades, quedan
fuera de la economa moderna, son
excluidos de los frlrros der bienestar
y, arnbin, de Ias vent4ias y responsabilidades de la ciudadana
poltica.
audo vez se produce ms riqueza
con menos fuerzade traba_
,^ _
Jo y para menos consumidores- Las Naciones
unidas estiman que
en este fin de siglo, el
Z0To d,e la poblacin consume el
B,Tode los
bienes y servicios contabilizados
en el pBI mundiar. En parabras
simples' Ios ricos son cada
vez ms ricos y ros pobres, .ra.t"*
Irl,
numerosos. pero nara comprender
el carcter propio d. .;;^;;:
breza en relacin .on Iu,
pb...u, previas del capitalismo, es pre_
ciso revisar ros impactos
de las transformaciones del modo
de produccin sobre ra esfuctu ra
y ra dinmica del empreo actuar.
Hoy el mercado de trabajo presenra
algunas ,or"a.alJa. p._ .
so que es preciso anarizar
con mayor profundidad.
u' Entre
LrLrc c.i*;;
den citarse Ias siguientes:

39

tTAl'ISMO

decir, a convertirse
cadavez rns en una relacin social de hecho. En consecuenpor la
cia, \a relacin laboral est cada vez ms determinada
fuerza propia de los agentes directos (en el lmite, la fuer-za
del asalariado y el ernpleador particular). De ms est decir
que esra desregulacin produce una modificacin del equilibrio de poder enrre capitalistas y asalariados en beneficio de
los primeros. Y por lo general, Ia experiencia ensea que la
fuerza del derecho laboral tuvo ull importante efecto igualador (el Estado de derecho se asienta en la igualdad cle todos
ante la leY).

b) El empleo tiende a la informalizacin,

c)
.,,
.,
.

es

La crisis de la idea de contrato colectivo de trabajo. La relacin laboral tiende a reproducir las formas originales de un
contrato individual entre asalariado y empleador. El primero
suele perder el valor agregado de la negociacin colectiva,

: tiry definir las condiciones de trabajo en forma individual con

, :. cada uno de los agentes. El debilitamiento de las organizacio-

,,r ' , nes representativas del trabajo est detrs de la decadencia de

t,, ,
l^idea y la prctica de la negociacin y el contrato colectivo.

t,'

a)

CAJJ

rllii:,t
a.

El ernpleo se conerte en un eremento

escaso en ra sociedad. ,,
El indicador ms evidente es ra
aparicin der a...-pr.Jl;-.to de dos dgitos. Este fenrn.rt
ms lramativo all o.ra" .' ,.,i
el mercado der empreo formal
".
','',,
fue capaz d" i".;.;;;;.;";;
porciones significativas de Ia fuerza
de ftabajo, .oo

pases capitaristas avanzados y

ras

"r.i;;

sociedra., r.,i.roJri"I ,' ,l

i:]::
ncanas de mediano desarroro.Junto
con el fenmeno d.i;;sempleo abierro se manifiestan
orras modaridad., d. ir;;.;
!,,.
incompleta, rales como eI subempreo
(indiduos que,*tI]I
..,"'
menos tiempo del que quisieran
trabq.ar) y el desempl;;;;i_ ,
to constuido por aqueos
que, aun cuando necesiar;;"";;;
bd"r; se auroexcluyen a. L tri.q,reda
'
de .rrrpl.",-;;;;;;_
Iados por la escasa o nura
p.oua,iaad de acceder u .*.''i
..

id)
:
,'.r

I-a mayora de los nllevos empleos que generan las economas

,actuales son precarios, con duracin predeterminada y tarn-

'.' bi, inestables. El puesto de trabajo en Ia economa formal

' ' haba adquirido un carcter de estabilidad que estructuraba
.' buena parte de la vida de los asalariado y sus familias ofre': cindoles un horizonte largo que permita planicar Proyec' tos, as como calcular recursos e inversiones del ms diverso
: tipo (compra de bienes materiales, inversiones educativas, estrate gias reproduc tivas familiares, etc tera

e)
'
"'

Lrlrlll

Los empleos se crean preferentemente en el sector de la produccin de servicios personales, la mayora de ellos muy particularizados y en pequeas unidades productivas- La tercia-

rll

irl'

L:,1,1,

il,11

i'rl.l
i^l

t:.

40

EMrLt(

) I-_!tNt-t

FANANI

rizacit de Ia econorna planea una

serie de dcsafos a Ios
temas de formacin de Ia fuerza
de trab4io, en especial

j
:

l
irll

DEI' NLIEVO CIAI'ITAI'ISMO

pROBLEMAS SOCIAI-ES

41

al margen, sin ningn significado para el

exisrencia totalmente
munrlial. Pueden existir o no sin
sociedad
de
la
co4junto mayor
l.r"'"r,o afecte para nada la reprochrccin rlel todo' Son Ios qtre
or, a. msy que, en la medida en que as lo perciban, no tienen
vivi es decir, para encontrarle un sentio
rnayores razones para
bienestar
alalilda. El Estado que garantizaba la integracin y el
estado
de
en
un
amplio
y
difuso
se
conerte
de las mayoras ahora
de porciones significativas
O Por ltimo, el mercado de tral_rajo riende a prilegiar
rnalestar, de inseguridad y de angustia
el
rra_
continente
entero, como f.ic.,
lJn
bajo autnomo sobre er trab{o lsarariado.
" tu poUt"cin del planeta.
i. u,r,o".roma su_
pone una capacidad, por parte del
pareciera existir al margen de la sociedad globalizada- Sus intertrabajador, para ..... ri
propio puesto de trabajo y garantizar
.umbios en el mercado mundial son de una importancia escasacoddianamente ras condiciones sociales de su .epiodu..in. y
1. Pero tambin existen los excluidos fsicamente localizados en
esto no ,. ...lir;.;
poner en prctica una serie de con,
el'crazn de los centros urbanos ms desarrollados. Los guetos
(creatividad,capacidaddeinicia,r"::'fj'.?i::t:::i3::::; , urbanos son como islas donde prima una especie de extraterritonegociacin) cuya-apropiacin supone
:,,rialidd social, de abandono del Estado, de sus poderes y de sus
un laborior",
.;r;;;;
/
,,''rciSos. En las periferias de las metrpolis occidentales tienden
proceso de aprendizaje.
' a.conf<rrmarse espacios de da y de socializacin que recuerdan
, a,esas sociedades con baja diferenciacin funcional y escaso nivel
Las transformaciones del trabajo
en nuestras sociedades son
. deiinterdependencia. Ni Ia economa de mercado ni los monopode tal magnitud que obriga.r. ".".verrir,,a
cantidad., ."*,
de trabajadores que se r.T relven innecesarios ,,inempreabres,,.
. liS'de Estado tienen una presencia en estos territorios. All tieno
sr
ta es la lgica que subyace a la ..cuestin
i .,' a instaurarse una especie de economa no monetaria hecha de
social,, ."";._;;;;";,
a) se puede aumenrar la produccin
.ffueque, delincuencia, intercambio de dones y dems donde mudisminuyendo.l.;;;;'i.;
,'
el lmite se puede producir er dobre
veces suele regir la ley del ms fuerte en un contexto de guecon ra mitad d. r". :;;r:;; ,, ilias
todos contra todos donde las bandas armadas dirimen sus
actuales) y b) la insercin en er
r:... -,irde
mercado de trabajo
requiere una reconversin de Ia fuerza
conflictos med.iante el despliegue incontrolado de la olencia, las
de fabajo que "*.r{."r" ..' '
-"
pontanesmo de ras fuerzas der mercado
"i"*,?"'.r- 't nzas, etc. Hasta llegan a conformarse esPecies de monopop.,.d."gr.r,ir..."*
e incluso prcticas informales
-,r .,'lio-'provisorios de violencia fisica
(cobro
mediante el chantaje,
de
impuestos
fiscales
monopolios
2.3. Los habitusy comportarnientos
de Ia exclusin
i ,,.
-:. 4ei, cuotas de seguridad, "aprietes"). Muchos nios crecen y se
Muchos nios nacen y crecen en
espacios sociales y en hoga_ .,t ',.',rdesarrollan
en medio de estas configuraciones sociales donde preres que no cumplen ninguna funcin
esratgica para el .";.;;
. .
i
to (desempleados, subempleados, empleadostel
, dominan la inseguridad, la angustia, la inestabilidad, el miedo, la
r..ro.
;;il;
..
pobre)' su contribucin a ra reproduccin
,...iisencia de porvenir. En estas condiciones, los hbitos psquicos
der conjun," ;;;;;
:, .l.,.Que se conforman tienden a tener determinadas caractersticas esser mnima. La excrusin sociar
se manifiesta y ar *rr-"'ar"rir"
,. '
-.,r,tructurales que inducen a comportamientos acordes con los desase refuerza medianre la segregacin
espacial-rerritorial. E"-:;;;.:
i ,:,-:fios que la da plantea en esos espacios. F{asta podra decirse que
cuencia, muchos hombres y mujeres,
nias y nios ,i.".;;;;
..,.
sis.

la edu.
cacin forrnal- Las competencias
que se requieren para ds.
sempear estas tarea son una
mezcla de conocimierrts
tcnico (muchas veces de carcrer
complejo) y de acritudes,
capacidades y valores relacionales
y comunicacionales que re.
quieren un tiempo y recursos adecuados
para su aprendizaje.

tt"

rltli

(l

i"'!i

:
,,,ti

.,..i

42

EMII,IO TEN'i.I I-,,\NI.ANl

cos y de comportanlientos violentos cl.e estr* en

la ba.se cle urr
proceso de involucin o descivirizacin que p.ede
lresar a consdtuir una amenaza para la integracin clel todo social.
El espacio de cla de la exclusin marca el regreso de
la he_
terocoaccin como principio generador cre .onrp.tamientos
sociales. E. cacla vez nlavor medicia, ei lnu,do
cie la vicla cotidiana
de los desintegrados est regiclo por Llna especie
de "rey de lajugla urta,a". E, esros territorios rei,an
er miedo, la inseguridad,
y slo lafuerza limita ra frerza cre Ios otros.
En er espacio der gueto y las reas marginales de las grancles urbes
de occidente no rige la fuerza de la ley que slo el Esado puecle
garantizar.
Por otra parte, er Estado social tiende . r.i p.og.esivamente
reemplazado por el Estado penal. La proriferacin
de viejas y nuevas formas de delincuencia y conductas
anmicas se manifiesta en
el desarrollo de ras instituciones craramente
represivas: polica,justicia y crceles. En ros ltimos veinte aos, en
los Estados unidos
la poblacin carcelaria tuvo un crecimienro espectacura
ya que
pasa de 379-zgz presos (r97b) a I.585.401 (1991).
En esre ltimo
la tasa de encarceramiento (nmero de presos
cada 100.000 habitantes) llega a 600 (Western, B.; Beckerr, K. y
Harding, D., 1998,
p' 28) ' cabe sealar que er mundo de ra crcer
es un .I*pto p..fecto de hererocoaccin, ya que ail ra autonoma
de ros indiduos
se reduce a su mnima expresin.
EI aumento de Ia tasa de encarcelamiento (nmero
de perso_
nas en las prisiones por 100.000 habitantes)
es un fenmeno ge_
neralizado en los pases capitalistas desarrollados,
ya que
durante el ltimo decenio pasa de g0 a 125 en portugal,
de 60
a I05 en Espaa, de 90 a 100 en Cran Bretaa (incluio
el pas
de Gales), de 75 a 95 en Francia, de 76 a 90 en
Italia, de 6b a7b
en Blgica, de 35 y 50, respectivamente, a 65
en Holanda y Sue_
cia, y de 3b a bb en Grecia en el perodo 19g5_1995
lWacquant,

I998, p.3).

En los pases de mayor desarrollo relativo de Amrica

Latina,
aunque no se disponen de,cifras confiabres, tocro
parece indicar la
\
I

pROBLENLAS SO CL'\l'ES

I ) l:l

N Ll E\i

()

ClrU'

II-ALI S ltf ()

43

recruclecilniento de las conductas delictivas, en esexistencia de un

trrbanas. Es bien sabido que

n"calen las grandcs concentraciones
y con'IPortanlientos vioientos no slo
L r,iolencia gene ra actitlldes
fo.-u directa y mecDica, sino mediante la conforrnacin de
"n
agresivos, etc. Se establece de
hbitos psquicos desestructLlrados,
cioso que algtlnos creen poder contraesta manera otro crculo
clsicas medidas represivas'
rrestar exclusivamente empleando las
Las formas de la exclusin y precariz-acin laboral aportan su
contr-ibucin en la generacin de personalidades y comportamiellexperiencia del desempleo
ros clesintesrados y desintegradores. La
prolongado, Ia sensacin de inestabilidad, la ausencia de futuro asegllrado generan una sensacin de impotencia y una "destruccin
e las defensas psicolgicas" asociada a una desorganizacin generalizada de la conducta y de Ia subjetidad. Los excluidos tienden
de proa tener conductas desordenadas, incoherentes e incapaces
y
largo
plaz'o'
a
mediano
objetivos
con
estrategia
yectarse en una
Las condiciones de da de la exclusin hacen estragos en el
proceso de construccin de la subjetividad de los jvenes. Para
muchos de ellos "se ha roto el lazo entre el Presente y el futuro",
ya que "la ambicin de dominar prcticamente el porvenir (y con
mayor razr, el proyecto de pensar y perseguir racionalmente
aquello que la teora de las anticipaciones racionales llama la sub'
jectiue expected utility) de hecho es proporcional al poder efectivo
que se tiene para dominar ese Porveni es deci al poder que se
tiene sobre el mismo presente" (Bourdieu, 1997, p.262).
, Los desempleados, aquellos que sienten que "no tienen nada
que hacer", que han perdido una funcin social, que se han desprendido de esas cadenas de interdependencia que nos relacionan
con los dems y que proveen una identidad y un sentido a lo que
se es y se hace. Para ellos el tiempo libre es un tiemPo muerto, Lrn
tiempo intil, un tiempo sin sentido. Esta experiencia no puede
dejar de afectar la estructura psquica y emocional de los sujetos.
Excluidos del jtrego, estos hombres desposedos de Ia ilusin tal de tener una funcin o una misin [...] para escapar al notiempo de una vida donde no pasa nada y donde no hay nada

l:

ii
,ll

iill
!

:i,

44

EMIr_t() T.LNTI FANF,\NI

que esperar y para sentir que se existe, pueden recrrr-rir a

acti_
dades como el tierc, el totocalcio, el jogo do bichoy
toclos los jue_
gos de azar de todas las villas rniserias y todas
las
del
munrlo, que permitcn escapar al tempo anulado fauela.i
clc una vicir

justificacin y sobre todo sin inversin

posible, rccreanclo
el vector temporal e introduciendo por
un momento, hasta el
fin de un parriclo o hasta cl clomingt a la noche,
la espera, es
decir, el tiempo orientado hacia un fin,
que es en s mismo una
fuente de satisfaccin.
.ta e, una estrategia posible. pero existen
otras. En especial
los jvenes pueden verse tentados
a .,rornper con la sumisi<in
fatalista a las fuerzas del mundo',.
sin

DEi- NUEVO CIAI']ITAI-ISM()

pROBLEMAS SO(ltAl'ES

45

truidas, bien senaliz-adas y muy bien planeadas cuestan diner-o.

Estn diseadas para conductores bien ternperados'

't para que Ito quede ninguna duda

acerca de las relacrones

de los hbitos
entre\pondicioncs objetivas de da y estructura
lisa
afirma
y llanamente:
de
comportamiento,
menies y rnoclelos
No\engo miedo al hablar de sociedacles en cliferentes estados
de desarrollo [...] Pero muchas personas tienen miedo de reconocer que (stos) vrl de la mano con las diferentes estrucruras de la personalidad, hecho que es bien sabido por el ol>
servador atento (Elias, i998, p. 486).

En otras palabras,

2.4.l,Estado dbil

pueden buscar en los actos de olencia

que tienen ms un va_
lor en s mismos que por los beneficios que
procuran [...] un
medio desesperado de existir frente a lo,
otior, pr.. lo, ot.,rr,
de acceder a una forma reconocida de existencia
social o, sim_
plemente, de hacer
algo, que es mejor que que no pa_
se nada (Bourdieu, !|..1r.r"
lg97, p. 26$.

"La pobreza hace trurales a las

personas,,, escribe Elias ( 19g8,

l
I

ri

p' aB5) e inmediatamente acraraq,." "..t,

afirmacin no se debe
interpretar en relacin
p".ro.ras sino con sociedades,,. Es la
"o.,
miseria de la socieclad que
r.'uerve miserables a ros hombres. FIablando de los distintos moderos de comportamiento
de ros automolistas en ras rutas, Erias encuentra
ciertas asociaciones entre
el nivel de desarroro econmico, sociar
y educativo de las sociedades y las conductas infractoras que
terminan en accidentes.
Cuando se encuentra un alto nivel de cilizacin,
un cdigo de

comportamiento y de_sentimienros que estimula

,.r. yo.
uniformidad y estabilidad en Ia autorregulacin,
no
po.qr.
la gente sea, por decirlo as, ms civilizada
por naturale",,u.fi A_
to estndar es una parte integral y al
mismt tiempo una condicin y una consecuencia der alto estado
de desarrolro y tambin
de la riqueza de una sociedad. Las grandes
carrereras i.., .orr_

Ante este cuadro de situacin donde el mercado y su lgica excluyen a proporciones significativas de la poblacin de "los frutos
de la cilizacin", uno debe preguntarse cul es el papel quejuegan
el Estado y las polticas pblicas. En otras palabras, ante los efectos
perversos de la lgica del inters privado, cules son las resPuestas
que se dan a la cuestin social desde el Estado? Aquellos que se
quedan afuera o pierden en la distribucin primaria de la riqueza
ion compensados por las polticas pblica^s redistributivas del Estado? Todo parece indicar que la primaca de los egosmos privados
esruvo acompaada por un debilitamiento de la capacidad de las
instituciones pblicas para estar a la altura de las circunstancias.
Las reformas econmicas no fueron acompaadas, por lo general, por polticas pblicas inspiradas en los derechos de ciudadana. Los servicios sociales pblicos suelen deteriorarse y empobrecerse, sobre todo aquellos que en un principio tuvieron alguna
vocacin universalista, tales como la educacin bsica y la salud pblica. En muchos casos, el criterio de la cantidad prim sobre el de
la calidad y las coberturas dejan de ser indicadores de satisfaccin
efectiva de las necesidades bsicas de la poblacin (ir a la escuela
yi alcanzar certificados no garantiza apropiacin del conocimiento
y tener acceso a serwicios sanitarios no garantiza salud, entre otras).

l,rtltl

i[:

rl
l

46
i(

3. Fedago$.

I]N,f

ILIO TENTI FAN].ANI

ie-ategracin socia.l

li

EI discurso sobre ra eaucacin, en especiar aquer

que prerel-rde cierta cientificidad., es der,asiado "edrrcacionirta,;
y relativamente indiferente a los debates y avances que ,.
..gi.tr.n en el
ancho y dinmico campo cle las ciencias hu.n.s. p<>".
predomina una visin estrecha de ras cosas de ra escuera, "ro,
demasiado a
rnenudo incapaz de analizarlas en reracin con
ras grandes transformaciones que acontecen en otras dimension.s
de la r.icra social
tales como las que se describen arriba.
cules son los grandes temas doncre ra cuestin escorar encuentra su razn de ser y su se,tido? En trminos
anarticos son
tres: a) el de la produccin, er trabajo y rajusticia;
b) el de Ia libertad y la poltica; y c) er de la consrruccin de
ra subjetividad y er
sentido en las sociedades contemporneas.
En un p.ik.. momento proponemos un esquema interpretativo
der contenido de cada
uno de estos ejes de transformacin social, luego
tomaremos po_
sicin acerca de argunas "soruciones" que se
ofrecen en el campo
de la poltica educariva nacional.
3.1. Desigualdades sociales y escolares
_ Y"" no compra educacin como compra un par de zapatos.
La educacin de los nios, al igual que su salud,
no se compra..he_
cha". En las sociedades actuale,
,.r. tarea compartida entre el
", los
propio nio, la familia, ra escuera,
medios de comunicacin y
los otros mbitos de ra da social, tales
como ra igresia, ra caile, ros
amigos, el club. Pero lo fundamental pasa
por la reracin famiIiarlescuela. La caridad de ra educacin
siempie depende de ra cantidad y calidad de ros recursos (en el senrido
u,,piio del trmino)
que la familia y la escuera inerten en er desarroilo
de las generaciones-ir''enes- por ro tanto, er xito del
proceso educativo depende en gran medida de una adecuada ivlsln
del trabajo pedaggr_
co entre las principares instituciones sociarizadoras.
Es bueno
discutir y definir entonces cures son las responsabilidades
y ras articulaciones pertinentes para etar confusiones
e incumprimientos
que terrninan por afectar el desarroilo integrar
d. .ru.stros nios y

DF.l' N
pROBI-ITM-AS SOCIAI-ES

I'

ll:VO C'\P IlAl'lSM { )

41

las sociedades actuales, tanto la familia c()Irlo ia

adolescentes. En
"indelegables". Pero los recursos
.r.rr.Iu denen responsabiliclades
esn ig.alitariamente distr-ibuiiu_;tru."r, coirro los escolares, no
el desarrollo
eri.l^ sociedaci. Hay cosas que son necesarias para
ao5,

slo la familia puede Proveer (el afecto y la atencin

continua e integral, la prirnera eclucacin rnoral)
f-U."f1rir-ada,
persor-ralidad del nio son determiy q.,. ut \er co,stitutivas de la
al'momento cle constituir su subjetividad' El ainor y el can-

irfurtit\q".
,rrrrr",

odeunpadreyunarnadre(odelosheimanos'abuelos'tos'y

a faltar no pueclen ser

dems), cuando por diversas razones llegan
(una especie de "miprovistos por un sistema burocrtico cle Estado
,rirt.rio del amor" sera impensable, mientras que un programa de
de la
comedores escolares es plausible y necesario). La educacin

familia es la educacin primera y fundamental, Porque determina

ene despus y
los aprendizajes posteriores. La institucin escolar
dene cada vez ms un componente tcnico-profesional'
En Arnrica Latina, demasiadas veces, la pobreza de las fa(Tenti
milias se encuentra con las pobrezas de la oferta escolar
Fanfani, 1995). Por lo general, las escuelas para los excluidos y dominados son escuelas pobres desde el punto de vista de sus equipamientos didcticos, infraestructura fsica y calidad de los recurA
sos humanos que all trabajan. Las dos pobrezas e potencian'
su vez, los maestros (muchas veces con la complicidad de las propias familias) tienden a tener bajas expectativas con respecto a las
tapacidades de aprendizaje de los nios que provienen de hogares
caienciados. Este factor subjetivo ene areforzar la e{icacia propia
d.e los factores estructurales. Todo suele conforrnar un crculo cioso de la pobreza social y la pobreza de los aprendiz{es escolares.
Los procesos de masificacin de la escolaridad se han desarrollado en las peores condiciones en cuanto a la calidacl de los
insumos materiales y simblicos que confornan la oferta escolar.
El caso de la Argentina es paradigmtico. Ties cifras bastan para
hacerse una idea del empobrecimiento de la escuela' Entre 1980 y
1995 el nmero de alumnos en la ed.ucacin bsica creci tn 65vo
y el nmero de maestros, un SbVo,mientras que el gasto pblico en
educacin slo subi un73Vo. Pero el sistema educativo tiene una

riill,r

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ri,.,ir:

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Li,,I

, fi,i
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48

EN,IILIO'IEN

fI

I,ANmNr

gran capacidad para mantener ciertas apariencias,

en parte porque
familias (con aranceles, cuotas a I
bujo y dem:s) y muchos maesros
teriales didcticos, etc.) aumentaron
sus contribuciones directas
al
sistema educativo nacionar en un
monto todava no calcurado.
El deterioro lenro y casi imperceptible
de Ia escuela de las
mayoras har pobres a ras crases
popurares y medias argentinas,
sin que ellas se cren cuenta. Lo,
"r.r.las cle Ias mayoras van perdiendo caridad como la gente pierde
er pero: sin estridencias, pero sin pausa' Los tturos se distribuyen
cacla vez en mayor cantidad, pero ya no garantizan un
ur-t
conc
corloclmlento
-'u'1LtL4rt
equivalente de sus
portadores.
las

(,J.'.:,"*:t:;::rX:ffif ;ll

En polos extremos de la estructura

social encontrarnos, por
un lado, a los grupos ms privilegiados,
que son capaces d.e asegurar su propia reproduccin sociar enrriano
u ,r, hio, a instituciones educativas elitistas "de excelencia".
En cambi, para ros ms
pobres no hay'.buena escuela,,que
alcanc.. E, ot.r'pulub.r., r"
requiere un mnimo de iguardad sociar
para garantir.i.'igr.ra^a
de oportunidades en la escuela, y
ste es un objetivo que excede
cualquier poltica educativa.
La fragmenhcin sociar de la oferta
escora de no mediar co_
rrecciones f,ertes, tiende a reproducir
ra segmentacin der mercado de trabajo. Mientras qr. L,
la cspide se ubica una minora
de empleos modernos que demandan
una .,nuev a,, fwerzade tra_
bajo dotada de una serie cre caractersticas
tales como creatidad,
capacidad de aprendizaje permanente,
iniciativa, facilidad comu_
nicativa' predisposicin para trabajar
en grupo, asumir responsabilidades y tomar decisiones
fo.Lu autnoma con bajo niver de
".,
superwisin' hab,idad para argumen*t
negocia establecer alianzas' administrar conflictos, en
ra base ae ra*prramia. o.up..ion^t
se encuentra la mayora de los
puestos de tiabajo, lo, .rul", estn
ocupados por sujetos con perfires
de conocimientos y actitudes
ms bien tradicionares, que conformaban
el currcurum de la eja educacin
bsica.

Ninguna reforma escolar resolver

er probrema contemporneo del trabajo. pero una actualizacin
de contenidos y estrate-

PROBLEMAS SOCIAI-ES DEL

NUEVo CAPIIALISMO

49

puede tener un efecto constructivo, al mismo

garantizara
que
una mejora de la igualdad de oportunitiempo
ddes de las clases menos prilegiadas de acceder a los puestos de
traba\o ms valiosos de la sociedad.
gias pedaggicas

3.2. D{mocracia y ciudadana

La poltica se est conrtiendo en un espacio de-juego cerrado.La crisis de la poltica es tambin una crisis de la relacin de

representacin. El Ienguaje de los representantes es un leneuaje

hermtico, un doble lenguaje: para adentro, es decir, para los colegas rivales del campo; y para afnera: para la ciudadana, con el
fin de conseguir consenso y voto. La distancia social y cultural enffe representantes y representados aumenta la probabilidad de la
decepcin de la ciudadana. Hoy la parricipacin supone el saber
.hablar, saber qu deci cmo decirlo, a quin y cundo decirlo,
etc. El que no puede decir lo que siente, 1o que desea o no desea,
no puede "hacer cosas con palabras" y, por lo tanto, est condenado a delegar un poder a quien s tiene ese "don". Y este represen.tante, que es el que "habla en nombre de", demasiadas veces termina usando este "capital" para satisfacer sus propios intereses. La
ionsecuencia es la malversacin de confiarrza,latraicin, la promesa incumplida, la corrupcin y dems que degradan la demo cracia,
y constituye el caldo de cultivo de los autoritarismos ms diversos.
: La primera educacin democrtica es la que desarrolla comrpetencias expresivas en la mayora de la poblacin: el lenguaje natural (la lengua en el sentido ms amplio del trnino y .t lengua.je simblico (las matemticas). La vieja escuela constituy ala
formacin ciudadana en una materia del programa escola pero
no basta aprender las "reglas" y las normas d.e la vida republicana
("estudiar la Constitucin") para formar a un ciudadano activo.
La mejor pedagoga de la democracia es una escuela efectivamente democrtica, donde los nios no slo aprenden conceptos, sino que viven experiencias, es decir, votan, toman decisiones en
conjunto, se hacen responsables de las consecuencias de las decisiones que toman, argumentan, debaten, evalan, controlan...

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pROBLEMAS SOCIAL}-'S DI'I- NUEVO CAPIfAI'ISMO

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3.3. EI problema de la cu.ltura y el sentido

En cuanto a la formacin moral, tica y esttica de los individuos, la escuela tiene un poder relativo, comparticlo con otras
instituciones, tales como los medios de comunicacin, los consumos culturales, las iglesias. Pero hay ciertas cosas bsicas y funclarnentales que slo la escuela puede hacer: cosas tan elementales
y al mismo tiempo tan estratgicas corno ensear a leer y escribir,
y ensear matemricas, por ejemplo. Nadie aprende a leer y escribir mirando televisin. Y tampoco aprende a entender "lo que
pasa" en la sociedad y en el mundo. Borges deca que las escuelas deberan ensear a leer los diarios. Hoy habra que agregar: a
ver televisin y "usar" la rica oferta de bienes culturales cada vez
ms al alcance de las mayoras. Pero no basta con poner los productos de la cultura (libros, obras de arte, grabaciones, informacin, datos, mquinas, discos) al alcance de todos para democratizar su acceso. A fin de encontrar un sentido a la da es preciso
interiorizar esquemas de percepcin y de valoracin. Ellos permiten dar sentido a hechos y acontecimientos (polticos, econmicos, culturales) que de otro modo parecen incomprensibles, despojados de inters, o bien lisa y llanamente absurdos. Un sujeto
autnomo es capaz de interpretar, analizar, argumentar, demostra "ver relaciones e interdependencias" entre hechos y datos que
parecen aislados e independientes, ir ms all de las apariencias y
del presente, usar una perspectiva histrica, una idea de proceso,
cualidades que requieren un tiempo de aprendizaje sistemtico
que slo una institucin como la escuela puede garantizar (Tenti
Fanfani, 2000).
No existen soluciones hechas para estos desafios. Sin embargo, no faltan quienes tienen propuestas y programas para ofrecer.
3.4. La solucin neoliberal
Antes que nada hay que recordar que no existen respuestas
automticas. No queda ms remedio que reivindicar la poltica.
Pero el J'Estado productor" casi desapareci de la escena y el "Estado que qued" es extremadamente incapaz de cumplir con las
finalidades pblicas relacionadas con el inters general. No hay

consenso acerca de cules son sus funciones ni acerca de cmo

tiene que desemPearlas'
'.. Para combatir los efectos perversos (en trminos de calidacl y
de la gratuidad de los servicios coiectivos ofrecidos mu"q,)Eua en condiciones monoplicas, los "neoliberales" propochas [eces
nen l[ distribucin cle bonos o cupones para que aquellos individuos {familias con dbil capacidad aclquisitiva puedan "comprar"
la educacin en el mercado. Esta capaciclad de elegir constituira
una especie de recurso en manos de los consurnidores para alentar la mejora de los sercios en trminos de calidad y eficiencia.
Con este procedimiento se etara que se aprovechen de las
ffansferencias pblicas aquellos sectores que poseen ingresos
suficentes para pagar de su tolsillo la educacin que necesitanEste mecanismo estimulara una mayor competencia entre prestadores, contribuyendo as a una mejora en la calidad de la educacin ofrecida.
E,t prestigioso "ms que economista" (economista e intelecrual en el sentido amplio de la palabra) Albert Hirschman sugiere atinadamente que esta alternativa es recomendable slo en la
medida en que se den estas cuatro condiciones:

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1. "Cuando los gustos de los indiduos varan en proporciones

considerables y cuando estas divergencias son reconocidas como
legtimas"; 2. "Cuando los individuos estn bien informados acerca de la calidad de los bienes y sercios que desean, y cuando les
es fcil comparar las diferentes opciones ofrecida-s"; 3. "Cuando
el volumen de estas compras es relativamente poco elevado con

relacin

a su ingreso total y se

reiteran lo suficiente para que los

consumidores puedan extraer provecho de su experiencia y cambiar con facilidad de proveedor";4."Cuando los proveedores son
1o suficientemente numerosos para establecer una relacin de

competencia" (Tenti Fanfani, l9B9b).

Cualquier lector advertido puede darse cuenta de que estas

condiciones son lgicas y al mismo tiempo difciles de reunir en
el'caso de la educacin bsica nacional. En primer luga aqu y
en cualquier parte del mundo, se considera que existen ciertos

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pROBLEMA*S SO CIAI.ES DEL N

objetivos y contenidos educativos que no pueden no estar presentes en todas las instituciones que constituyen la oferta educativa. Por lo general se trata de ese mnimo comn denominador
hecho de conocimientos y valores que es preciso desarrollar en
los miembros de las nuevas generaciones y que tienen que ver
con la formacin de la ciudadana en una sociedad democrtica.
Aqu las "divergencias" no son pertinentes ni legtimas. Hay ciertas cosas que no son materia de "eleccin". Por otra parte, quin
es el que elige, la familia o los nios? "Estos no son
Nadia Urbinati, una politloga italiana que ensea en-escribe
Princetonni propiedad de las familias ni mucho menos propiedad del Estado. La autonoma como conquista progresiva de los individuos
necesita de la proteccin del Estado". Ms que nada, tiene la obligacin de "ofrecer a rodos los instrumentos y las oportunidades
para que se formen su propia visin y vocacin, en el respeto de
s mismos antes que de los valores y la voluntad de la familia de
origen".
Yqu decir de las otras condiciones puestas por Hirschman?
En la Argentina no existe una pluralidad de oferta, ni el sercio
educativo es objeto de "compra reiterada" como para permitir un
aprendizaje que haga posible la eleccin racional del proveedor
ms conveniente. Adems, es obvio que no se cambia de escuela
tan fcilmente como se cambia la marca de las zapatillas...
Hay que recordar que el conocimiento es un valor cuya distribucin no debera estar determinada por el dinero, el poder
poltico o la pertenencia a determinada clase social, de gnero, tnica, etc. El criterio principal para la distribucin del conocimiento debe ser el mrito. En la base est el derecho a que cada uno
tenga una oportunidad igual de expresar sus propios talentos y de
formarse como ciudadano. Ni el mercado ni la familia son suficientes para constituir al ciudadano de las repblicas liberales y
democr[icas modernas.

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blica argentina. Pero al igual que todas las burocracias pblicas,

ia escuela tiene fallas reparables.
'.. La historia de las reformas exitosas ensea que ia clave est
., \r... la "combinacin ptimal de recursos y estrategias. En
este J,entido no hay que temer a cierta institucionalizacin de la
,'competencia", la emulacin y la capacidad de iniciativa de los
maesttos e instituciones. Al mismo tiempo, estos "automatismos"
que inducen determinados comPortamientos virtuosos deben
complementarse con intervenciones polticas que orientan y estructuran "el modo de hacer las cosas de Ia educacin" hacia ciertos objetivos y metas socialmente debatidas y acordadas.
Y en este sentido hay que superar esa per-versa disin del trabaio poltico donde unos tienden a monopolizar el valor de lajusticia (los "progresistas"), mientras que otros pretenden hacer lo
mismo con Ia bsqueda de la "calidad, la excelencia y la eficiencia" en la prestacin del sercio (los "conser-vadores"). Muchas de
las transformaciones educativas en curso encuentran un obstculo en esta tendencia al maniquesmo y a la polarizacin poltica
que lleva a adjudicar las peores intenciones a los adversarios. Esa
postura es paralizante, polticamente estril y desmolizadora,ya
que excluye hasta la posibilidad de que el otro simplemente se
quivoque. En estas condiciones la poltica es una pura lucha entre fuerzas (la capacidad de imponer contra la capacidad de resistiry sabotear) totaimente despojada de toda argumentacin racional, dilogo y negociacin.
, Ms all de las falsas antinomias, se impone un objetivo comn: ms y mejor calidad de la educacin para todos y con la
mayor eficiencia en el uso de los recursos, que por definicin son
escasos. Sobre este consenso bsico se puede desarrollar un programa de intervencin y al mismo tiempo construir las alianzas que
permitan generar la energa poltica y reunir los recursos necesarios para la gran reforma que ponga al sistema educativo nacional
en condiciones de resp<tnder a los desafos econmico-sociales,
polticos y culturales que debern enfrentar las nuevas generaciones en Amrica Latina.

3.5. Las reformas necesarias

La crtica de la propuesta neoliberal no justifica ninguno de
los mltiples cios de ese elefante perezoso que es la escuel p:,

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A continuacin se presenta un panorama general acerca de

las tendencias de desarrollo de la educacin bsica en Amrica
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Latinadurante los ltimos diez o quince aos. Ms que un diag!
, I nstico detallado se destacan algunos procesos, tales como la
masificacin de la escolarizacin de las nuevas generaciones en
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Lil ;r:.,.un coritexto de desigualdades econmicas y sociales crecientes.
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En consecuencia,lamayora de los nios y las nias de Amrir
.: ,..a Latina (salvo excepciones importantes en ciertos contextos
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iurales e indgenas) ingresan en la escuela, pero no todos cuen'y,'';,,:i:.t',fan con iguales recursos famiiiares y escolares Para avanzar en
,.,',,.{,'el:aprendizaje, permanecer en la carrera escolar y lograr certi.#:,ncaaos y ttulos escolares socialmente relevantes. Esta combinade escolarizacin con pobreza y exclusin social se ve agra.'ii,,
i:t.i,61:r:: ,iin
-,,,-.," vada por la persistencia de problemas graves en la arquitectura
educativos, los
Ios cuales, pese a las rede los srstemas
sistemas educatrvos,
nstltuctonal cl.e
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no han logrado institucionalizar disl.r*-1|,.,:l. r*as de la ltima dcada,
.positivos
que permitan mejorar su propia gobernabilidad demol':'
}l.,..,-:'.i .,iratica. Por lo tanto, en la mayora de los casos, las sociedad.es
l.-',.t 1,'nacionales latinoamericanas detlen resolver varios p roblemas al
i',' *i.*o tiempo. Algunos de ellos son "viejos problemas", tales coi..:,, .mo la universalizacin de la escolarizacin en niveles que hoy
i . - se consideran socialmente obligatorios; otros son probiemas
nuevos, tales como la reduccin de diferencias en materia de
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t fir,,calidad de los aprendizajes desarrollados y una mejora sustantiuu d.. las condiciones institucionales y polticas que aseguren el
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gobierno
eficiente y eficaz de los sistems nacionales de educai__,,.,
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l. Masificacin de la escolarizacir
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La masificacin de la escolarizacin es una especie de .,ten_

dencia pesada" del desarrollo de casi todas las sociedades del planera. Duranre la ltima dcada del siglo xX y los primeros aos de]
' siglo xxr, en la gran mayora de ros pases de Amrica Latina, se
registr una tendencia sostenida al crecimiento general de
la escolarizacin en todos los niveles. Est e creclmtento es particular_
mente notorio en las franjas de edades de 3 a 5 aos (educacin
inicial) y de 13 a 18 aos (nivel secundario).
En Ia mayora de los pases der continente, el crecimiento de
la escolarizacin estuvo acompaado de una prolongacin
del perodo de escolarizacin obligatoria. Esta extensin se realiza ..a
dos puntas". Primero .,por abajo,', anticipando y prolongando
el
nivel preprimario y estabreciend.o una escolarizacin obligatoria
ms temprana (a los 3 aos, como es el caso de Mxico,
o a los
5 aos, como es el caso en la Argentina). A su vez, la
obligatoriedad tiende a extenderse en edades ms avanzadas (hasta
los 15 o
18 aos). En este caso, niveles educativos como el
secundario
tuvieron en sus inicios una racionalidad claramente selec_
-que
iv- hoy se han convertido en gran parte en obligatorios. En
efecto, los primeros aos o ciclos de ra enseurrru
-1dia se han
convertido en obligatorios para la mayora de los adorescentes
ratinoamericanos. Incruso en algunos territorios, como es
er caso
de la ciudad de Buenos Aires, ra obrigatoriedad lega
hasta ras
puertas de la universidad.
EI ejo nivel de ra escolaridad primaria presenta orro ritmo
de crecimiento. En este caso la situacin es distinta. En
casi todos
los pases, en el nivel de ra escolaridad obligatoria (7
a rzaos d.e
edad) las tasas de asistencia escolar ya. era' altas (cercanas al
r00vo) a principios de ra dcada de ros novenra (sarvo excepciones como la de Hait, que presenta una tasa neta de
marcula en
el nivel primario del737o en el ao 2000). En este nivel
persisten
graves problemas de exclusin en ciertos contextos
territoriares,
por lo general rurales, de los pases ms pobres de Ia regin.

ESCOLARIZACIO1

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(ION POBREZ,,\

5/

Diagnsticos educacionales realizados a inicios de la dcada

de los noventa, a travs de la aplicacin de metodologas rigurosis$e reconstruccin de cohorte cle alumnos a las informaci<nes
de {atrcula escolar procedentes del propio sisrema educativo
(Unsco,zOREALC, 1992), indicaban que, en general, la exclusin ebcolar, el ingreso tardo y la desercin temprana permanente de lt educacin primaria en Amrica Latina
".., p.blemas en
vas de resolucin a corto plazo. Si bien esta conclusin parece haber siclo correcta para la regin en su conjunto y para algunos pases en particular, datos ms recientes indican que debera aceptarse con cierto reparo para otros pases ms rezagados de la regin.
Por otra parte, los diagnsticos arriba citados concluan que
y la distribucin de la repeticin escolar, especialmenniveles
los
,ie en los dos primeros grados, condensaban tod.as las deficiencias
y los desajustes del sistema educativo y, por lo tanto, eran el gran
desafo para la dcada. Es deci la casi totalidad de la poblacin
:en edad escolar no slo ingresaba en la
escuela, sino que adems
permaneca en ella un perodo extenso. Quedaba as planteada la
eficacia del sistema educativo como el principal problema para
enfrentar.
.,,' Paralelamente, en diversos pases de la regin comienzaaacelerarse la escolarizacin en los niveles posprimario y a plantearse
sq universalizacincomo un objetivo prioritario y alcanzable. Forma parte de la dinmica histrica d.e los sistemas educativos, mantener cierto grado de expansin cuantitativa en sus niveles superiores, coexisriendo con fuertes falencias y desiguardades en los
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logros
cualitativos de la poblacin escolarizad.aen los niveles infet ,:
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riores del sistema. En la mayora de los casos, este nuevo objetivo
cuantitativo estuvo acompaado no slo de una expansin o un
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.r.. uso ms eficiente de la planta fsica, sino tambin de reformas en el
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'esquema institucional del sistema y en sus estructuras curriculares.
1,.,
El ritmo y la forma como se concretizan estas dos tendencias
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generales de los sistemas educativos en los diversos pases del rea
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varan notoriamente. Los diagnsticos econmicos, sociales y educacionales de la regin han destacado recurrentemente la alta heterogeneidad en su composicin.

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ESCOTARIZACION

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Los nios tienden a escolarizarse en edades cada vez ms ternpranas. En efecto, en los pases ms poblados, tales como el Brasil,
Mxico v la Argentina. dtrrante los ltinlos qrrince aos se registr-a
un crecimiento significativo de Ia asistencia escolar en la franja cle
edad de 3 a 5 aos. El caso del Brasil es paradiemtico, ya clue en_
tre 1990 y el ao 2001 la tasa de coberrura en esa franja de edades

tuvo un crecimiento especracular y pas del l2,6 al 4bVo. El rnis_

mo crecimiento se observa en Mxico (del 19,9 en ig92 alZB,ZVo
en 2002), la Argentina (27,8 en 199i y b0,B% en 2003) y Chile
(30,7 en 1990 y 45,97o en 2000).1
En estos pases, Ia probabilidad de la escolarizacin remprana depende fuertemente de la ubicacin de las familias en ra estructura social. En efecto, la tasa de escolarizacin temprana (3 a
5 aos de edad) es mucho ms traja en aquellos hogares que tienen "clima educativo" bajo (menos de seis aos de escolaridad
promedio del padre y la madre). Las diferencias en la probabilidad de la escolarizacin son notorias en el caso der Brasil: en el
2001 slo uno de cada tres nios de este estrato estaba escolarizado, mientras que lo estaba el 87,4Vo de los que ven en hogares
con el clima educativo ms alto (doce o ms aos de escolaridad).
I)urante los ltimos aos tambin se observa un crecimiento
significativo en la escolarizacin de los adolescentes. La asistencia
escolar en la franja de edad de 13 a 19 aos en er Brasil pasa del
64,6 (1990) al77,\Vo (2001), en Mxico la tasa va del 62,7 (IggZ)
al6B,9Vo (2002) y en la Argentina sube del OB,B (1990) al BZ,2%
(2002)- Tmbin se observa la misma tendencia al crecimienro en
el resto de los pases latinoamericanos.
En esta franja de edad, la mayor parte del crecimiento de la
escolarizacin se debe a la incorporacin de los grupos menos favorecidos de la poblacin (en trminos de posicin en la estruc-

Los datos de escolarizacin por franjas de edades se obtienen de las encuestas de hogares de los respectivos pases y se plreden consultar en el sITEAL
(sistemas de informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina) de IIpE,z

Unesco/OEI (http://www.siteal.iipe-oei

.org

tura de distribucin del ingreso). En especial, Ios grupos que antes esaban excluidos tienden a Permanecer ms aos en el siste.
m)'gducativo hasta alcanzar niveles (como el bachillerato) antes
reser\ados exclusivamente a los "herederos", es decir, a Ios hijos
de las\clases ms favorecidas de los grandes centros ltrbanos y a los
"pobrAs meritorios" que se iban incorporando a las capas medias
de las $randes ciudades.
En todas partes la probabilidad de insercin en la educacin
escolar es ms elevada en el quintil ms rico de la poblacin (en
especial, cuando se la compara con la que tiene el quintil ms po. bre). En efecto, salvo en el nivel primario, que est casi generali, zado,en el nivel preprimario y en el secundario las tasas de cobertura esrn directamente relacionadas con el nivel de ingreso de la-s
:,,. familias y con el capital escolar de las madres y de los padres de fa'..",:'*iliu. Por ltimo, es preciso tener en cuenta que la probabilidad
de acceder a la escuela, permanecer y aprender en ella es signifi,,r-:,lcativamente ms alta en la poblacin urbana que en la poblacin
,,'rural. De todas maneras, las tendencias muestran que las desigual"',-,,
dades educativas tienden a desplazarse hacia arriba (los niveles
secundario superior y universitario), o bien hacia abajo (tres y cuar','.,,,r'o aos de edad).
Por ltimo, es preciso sealar que, en el contexto de socieda-t..ii.,1 ,,,
,1..'....dgs extremadamente desiguales, la masificacin de la escolariza..
..,:..,..,.cifl en el nrvel medio se acompaa de una firerte acentuacin del
'].,:..t"r estratificado de la oferta institucional de enseanza.
,'.:.. Mientras que las elites tradicionales o modernas escolarizan a sus
r .,.".'hos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular
r,l,l,t,,tiilinge (por lo general, espaolr/ingls) al mismo tiempo que
, ..'.ms rica y ms variada en contenidos, los sectores populares del
,.,.,.iampo y la ciudad tienden a frecuentar instituciones ms pohrres
,.h trrninos de infraestructura, oferta curricular y recursos en ge...'i:.:ner:al. El carcter territorial de la oferta educativa refuerza esta
,,'r:, tendencia a la segmentacin escolar. En ciertos contextos de Amr.1,,,rica Latina, la fragmentacin yjerarquizacin del sistema escolar
.,,r;.,''.!la alcanzado tal magnitud y calidad que resulta cada vez ms difff,-cil Densarlo en trminos tradicionales como un "sistema" homoi:r,,':t:lr:::

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EMILIO TENI'I FANFANI

60

gneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los

misrnos objetivos. La desigualdad institucional cle la escolarizacin
en el nivel medio determina fuertemente la probabilidad de acceso y terrriinacin de estudios en el nivel universitario.

2" Nivel educativo atrcanzado

por la pobtracira adIta

Pese a la escolarizacin crecienLe, los datos indican que el

capital escolar acumulado por la poblacin adulta de Amrica
Latina todava es muy desigual. En trminos generales:
El decil ms pobre riene un promedio ponderado de 3,1 aos
de escolaridad, mientras que el decil ms rico tiene un promedio ponderado de 11,4 aos. Esto repercute con mucha fuerza
en la equidad social, dado que el nivel educativo de los padres
tiene enorme influencia en la escolaridad de los hijos. Los datos indican que, en promedio, si un padre nunca frecuent la
escuela, los hijos estudian en promedio tres aos; y si el padre
tiene algn nivel de estudios superiores, el hijo tendr un pro_
medio de 13 aos de estudio (CEPAI/Unesco, 2005, p.25).

En esta materia las situaciones nacionales muestran fuertes

desigualdades. En Guatemala, por ejemplo, ms de la mitad de su
poblacin de 15 aos en adelante posee un muy escaso capital escolar (poblacin que tiene como mximo tres aos de escolaridad). Entre Ia poblacin rural, esre porcentaje de exclusin escolar llega prcticamenre al 70% de la poblacin en esa franja de
edad. En la misma situacin se encuentra aproximadamente un
tercio de la poblacin de otros pases de Amrica central, tales como El salvador, Nicaraguay F{onduras, la cuarta parte de la poblacin del Brasil y de Bolivia y un 20% de la poblacin de Mxico,
Per y Paraguay. En cambio, en Cosra Rica, la Argentina, Chile y
Uruguay.se presentan porcentajes ms bajos, siempre muy inferiores al 20 por ciento.
En casi todos los casos, las probabilidades de la poblacin de
15 o ms aos en las reas rurales d.e tener un nivel extremada-

ESCOIARIZACIN CON POBRET-A

6l

fnente bajo son, por lo menos, dos veces mayores a las que presenta. la poblacin urbana. Tener como mximo tres aos de escola.
ridad es.sinninro de analfabetismo funcional. Esta situacin es
prop\rcionalmente ms frecuente en los grupos de edad ms
avanz\da de la pobiacin, ya que ios gnpos rls jvenes se han
visto bbneficiados por una mayor permanencia en el sistema de
escolarlzacir-r formal.
En las reas urtanas del Brasil, por ejemplo, los aos de escolaridad promedio de la poblacin de 25 a59 aos en 1996 eran 3,9
en el cuartil ms pobre de ingresos, pero llegaban a 10,3 en el ms
rico. Las diferencias entre ambos grupos son an mayores cuando
se trata de la potrlacin rural (7,7 y 5,4 en los mismos cuartiles). En
El Salvador (1997), en el primer cuartil la escolaridad promedio era
de 4,6 aos, mientras que en el cuarto cuartil era de 11,9. Con mayor o menor intensidad, las mismas diferencias tienden a presentarse en la mayora de los pases latinoamericanos (Reimers, p. I0-).
Hoy puede afirmarse que en la rnayora de las reas urtranas
metropolitanas de Amrica Latina, para construirse una subjetividad relativamente autnoma, participar en la da pblica como
ciudadano activo e insertarse con xito en el mercado de trabajo
es preciso contar por lo menos con doce aos de escolaridad o, lo
que es lo mismo, completar los estudios secundarios. ste es el nuev piso de la obligatoriedad "social". Diversos estudios muestran
que ste es el capital bsico que garantiza a sus poseedores, entre
otras cosas, una probabilidad elevada de escapar de la pobrezapor
ingresos. Pero slo una minora de ciudadanos de Amrica Latina
logra completar estudios secundarios. En la franja de edad que va
de los 25 a los 50 aos, slo tienen estudios secundarios completos
(o ms) menos del75Vo de los nicaragenses (2001), el lBVo de los
hondureos (2001), el 307o de los salvadoreos (2003) . En los pases ms poblados, como el Brasil (2001), Mxico (2002) y laArgentina (2003, slo en reas urbanas), los porcentdes de poblacin
con este "nuevo piso bsico de escolaridad" llegan al ZZ,b, ZZ,g y
5l,\Vo, respectivamente. En las reas rurales de Amrica Latina, en
la poblacin de 25 a 50 aos, slo una minora, por lo general inferior al lOVo, alcanz a completar estudios secundarios.

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62

[,-MII-IO -I'ENTI FANI,ANI

f;as evidencias indican qr-re el crecimiento constante y en

ciertos casos "espectacular" en las tasas de escolarizacin de las
nuevas generaciones no ha beneficiado por igual a los distintos
srupos poblacionales. El capital escolar medido en aos de escolaridad acumulados por los distintos grupos socialcs sigue sicndo muy baio y extremadarnente desigual. Dadc que los aos de
escolaridad y los ttulos alcanzados tienen un valor relativo y "posicional" (dependen de su escasez en el mercado), el crecimiento generalizado de la escolarizacin no implica un achicamiento
automtico de las diferencias en la distribucin general para un
conjunto poblacional determinado. En ciertas reas urbanas de
Amrica Latina, las desigualdades que en un momento del tiempo se expresaban en la distancia que haba entre los analfabetos y
los que tenan escolaridad primaria completa hoy tienden a manifestarse en la distancia que existe entre quienes tienen primaria
completa y los que terminan la educacin secundaria o poseen
estudios de nivel superior.

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ESCOIARIZACIN CON

P()BRL,Z,A

63

cha y se los convirti en objeto de evaluacin. Los Estados llevaron a cabo pruebas cle evaluacin cle la c:rliclad cle la edrrcacin
que mostraron desigualdides proftrndas en l<.s logros alcanz.arios

por los estudiantes al terminar determinados niveles o ciclos.

Drrrantc los rltirnos ro:; r'at ios p:rses de .^'mrica Latina se
incorporaron a diversos programas clc evaluacin a escala internacional. El cuadro 1 provee Llrl Panoralna lnlly crtico de la posicin
relativa de Amrica l-atina en materia de rendimiento escolar.
CUADRO l: PoSICION RELATIVA DE LOS PAISES LATINoAMERICANOS
EN ESTUDIOS INTERNACIONALES DE CALIDAD DE LA EDUCACIN

ESTUDIO

PAiSES

PAiSES

PostclN

PARTICIPANTES

LATINOAMERICANOS

RELATIVA

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l3

TTMSS 1966

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TIMSS I999

l8

IALS I99B

72

19y12

PISA

4t

33, 35, 36, 37 y 4

3. La calidad corno problerna

Ms all de las desigualdades en trminos de aos promedio
de escolarizacn, durante los ltimos veinticinco aos en casi todos los pases desarrollados y de mediano desarrollo del mundo
occidental comienza a instalarse fuertemente en la agenda de la

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I

poltica educativa el tema de la calidad de la educacin. Amrica

Latina no es una excepcin.
En casi todas las llamadas "reformas educativas" que se instrumentaron en la regin durante la dcada de los noventa se
instituyeron sistemas nacionales de evaluacin de la calidad de la
educacin. Como resultado de las condiciones (sociales y pedaggicas) en que se llev a cabo la masificacin de la escolaridad, la
distancia entre los ttulos y certificados que distribuyen los sistemas educativos y los conocimientos efectivamente incorporados
por los alumnos tendi a ampliarse. En consecuencia, los sistemas
educativos y sus polticas dejaron de estar ms all de toda sospe-

Los puntaies promedio

del pas I distan entre
1,5 y 2,0 desvos esndar
de los doce restantes

Laboratorio 1997

t.37.40

35

Laboratorio Larinoamericano de Evaluacin de Ia Calidad de la Educacin (LLECE, OREALC/

Unesco, Santiago),Asociacin lnternacional de valuacin del Rendimiento (lEA),The Third lnternacional Mathematics and Science Study (TIMSS), Organizacin Para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE),"Encuesta lnternacional sobre Alfabetizacin de Adultos" y OCDE,"PISA, Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes" (Unesco/CEPAL,2005, p- I 6).
FuE.e:

Los resultados del estudio PISA (cuadro 1) muestran que el

porcentaje de estudiantes d.e los pases latinoamericanos "con destrezas de lectura inferiores al lmite estatlecido como Nivel I oscil entre el 10 y el54Vo. Si una persona no alcanza al Nivel 1, significa que no tiene una destreza lectora que permita realizar las
tareas ms elementales, como entend.er cmo preparar el bibern
de un nio" (CEPAL/Unesco, 2005, p. 16).

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rendimiento obtenidos por los estucliantes

latinoimericanos son ms bien decepcionantes.2 Pero por otra
parte es lgico suponer que no se podan esperar otros resultados,
dado que la distribucin del capital escolar de las personas tiende
a reproducir las mismas desigualdades qlre se presentan cuando
se examina la distribucin de los ingresos. Cabe recordar que
Amrica Latina es el continente que posee el triste privilegio de
tener la distribucin ms desigual de la riqueza. No debe sorprender que el conocimiento tambin sea un valor nluy concentrado
en ciertas categoras privilegiadas de la poblacin urbana.
Por otra parte, existe una relacin bastante proporcional entre
los resultados de apren dizale efectivo medidos por el estudio PISA
y el monto de inversin por alumno que caractertzaa cada pas participante. Sin embargo, tambin es cierto que se presentan aprendizajes desiguales entre pases que tienen un gasto por estudiante
similar, lo cual quiere decir que la correlacin entre inversin y
aprendizaje es fuerte, pero no absoluta. Por lo tanto, es preciso reconocer que existe cierto margen de intervencin para optimizar
los recursos disponibles. En la mayora de los pases de Amrica Latina no slo se presenta un problema de escasez de recursos, sino
tambin un bajo grado de eficacia en la gestin y el uso de ellos.
El crecirniento de la cobertura es constante, aunque tiene ritmos diferentes en los distintos pases, segn sectores sociales o
reas territoriales. Pero en materia de calidad, los indicadores de
rendimiento por lo general no muestran variaciones significativas
en el tiempo. Por otro lado, la medicin de la calidad de la educacin es un operativo que tiene aristas terico-ideolgicas y metodolgicas mucho ms complejas que la medicin de la inclusin
Los promedios de

no es fcil definir en forma conceptual y

operadva cules son los "conocimientos" o resultados de la expeescolar. Por una parte,

riencia escolar qlre son "socialmente significativos". Todo el mundo esui de acuerdo en que los nios y adolescentes vayan a la escuela. En cambio, cuando se trata de definir qu es lo que tienen
que aprender predominan las siones y expectativas diferentes,

cuando no claramente conflictivas'

Adems, tampoco existe consenso respecto de las estrategias
tcnicas empleadas para "medir el rendimiento escolar" (los
aprendizajes efectivamente desarrollados por los alumnos). En
rnuchos casos, las estrategias empleadas sistemticamente en varios pases de la regin (seleccin de tems "conforme a normas")
no perniten comparar resultados a lo largo del tiempo.3
Chile es el pas que posee el sistema de evaluacin de la calidad de la educacin ms antiguo y socialmente legitimado de
Amrica Latina. Sin embargo, los promedios de rendimiento alcanzados durante los ltimos aos muestran variaciones poco
significativas. Pese a los esfuerzos realizados d,urante estos aos
(incremento de la inversin pblica en educacin, reforma pedaggica, polticas consistentes y estables en l tiempo, etc.), la "calidad" promedio de la educacin bsica chilena "no progresa" como
la expansin de la escolaridad.
. ' En el contexto actual de su desarrollo, los pases de mayor crecimiento relativo de Amrica Latina tienen que enfrentar dos problemas al mismo tiempo. Por una parte, deben facilitar la inciusin
scolar de nios de 3 a 5 aos y de adolescentes de 13 a 18 aos.

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El estudio comparativo internacional coordinado por el Laboratorio l-atinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (OREALC/Unesco
de Santiago de Chile), que evalu a los estudiantes de tercer y cuarro grado de la
Argentina, Bolivia, Costa Rica, Cuba, Honduras, el Paragua eI Per, Repblica
Dominicana y Venezuela, muestra que Cuba obtiene rendimientos sensiblemente
superiores a los del resto de los pases de la regin, tanto en matemticas como
en lenguaje.

ste es el caso cuando se emplean tcnicas de medicin 'conforme a nor(y no conforme a criterios). Esta esrategia excluye de las pnrebas aquellos

tem (problemas o preguntas) que o bien son calificados como "fciles" (tienen
respuestas correctas cercanas allO0Vo), o bien como "difciles" (tienen alto porcenqje de respuestas equivocadas, cercanas aJTOOTI). Por su propio diseo, estas
eraluaciones siempre producen distribuciones homlogas y prximas a la'curva
normal" por lo tanto, sirven panr mostrar diferencias en los rendimientos segn
factores escolares y extraescolares, pero no son tiles para estudiar la evolucin de
los aprendizajes a lo largo del tiempo.

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66

EMILIQ TENTI FANFANI

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Pero, por la otra, deben prestar atencin al mejoramiento de la

calidad de la educacin. Todo pareciera indicar que es ms fcil
avanzar en lo primero que realizar progresos significativos en ma_
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4. Las condiciones sociales del aprendizaje

Las reformas educativas aplicadas en muchos pases latinoamericanos durante la dcada de los noventa se llevaron a cabo en

un contexto de relativo crecimiento econmico, Io cual en varios

casos perrniti un aumento sustancial de las inversiones pblicas
en el sector educativo. Pero este crecimiento econmico fue acompaado de un notable proceso de concentracin de la riqueza
(CEPAL, 2003). En pases como la Argentina y Urugua carego_
ras sociales enteras vieron la dura exper.iencia de la decadencia
social. La pobreza material de las familias, y sus consecuencias en
el plano de los comportamientos, los valores y otros recursos culturales, disminuy drsticamente la capacidad de esas familias para acompaar la escolarizacin de sus hijos. En muchos casos (por
ejemplo, los jvenes y los adolescentes), la consecuencia fue la
lisa y llana exclusin escolar. En la mayora, el empobrecimiento
de las familias limita las oportunidades e aprendi zale delos nios,
los cuales, pese a permanecer en la escuela, no aprenden lo que
se supone deben aprender de acuerdo con el programa escolar.
En este contexto las ambiciosas reformas educativas de la dcada
del noventa encontraron un obstculo difcil de superar (Tedesco y Tenti Fanfani, ZOOZ)
Hoy pareciera predominar la opinin de que los resultad.os
de las reformas no fueron satisfactorios. En efecto, varios pases de
la regin (chile y la Argentina son casos paradigmticos) no slo
vieron la experiencia de reformas ed.ucativas muy ambiciosas,
sino que tambin incrementaron el monto absoluto de la inversin educativa. Pero este relativo "enriquecimiento" de la oferta no
pudo compensar el empobrecimiento de la demanda. Esto explica en gran parte que los resultados de las pruebas de evaluacin de

{RIZACION CON PoBREZA

67

rendimiento educativo (que paradjicamente en ms de un caso

constituyen una novedad introducida por las reformas educativas) no muestran mejoras sustanvas y sostenidas a lo largo del perodo. Por otra parte, tampoco se producen reducciones de peso
en las desigualdades que se observan en los aprendizajes logrados.
Esta contradiccin objetiva entre los esfuerzos y las inversiones
desplegados en el marco de las reformas educativas y los pobres
resultados alcanzados tiende a deteriorar el clima de optimismo
pedaggico que prevaleci entre los polticos y los .6Sstas durantela ltima dcada del siglo pasado.
:r:u Para no cargar sobre la poltica educativa y la escuela toda la
:..i,r.esponsabilidad acerca del comportamiento de los resultados de
ii!,,: reniz4je, se recurre, muchas veces de un modo no totalmente
Biti$onsciente, a los ejos argumentos de la sociologa de la dcada
los aos sesenta. En efecto, muchos especialistas volvieron a inffiti. en un hecho rayano con el sentido comn (que no es nada
fievo en el campo intelectual de las ciencias sociales): el apren'.tzaje no depende slo de los factores escolares; para que los ni' os aprendan no basta una buena escuela, buenos docentes, prollsi.mas modernos y pertinentes, mtodos didcticos adecuados.
ih otros trminos: el xito del aprendiz4je depende tambin de
ctores sociales que bsicamente se resumen en los diferentes tide capital (cultural, econmico, simblico, social, afectivo)
ie las familias estn en condiciones de invertir en la educacin
de sus hijos (Brunne 2003).
't;:,; Paraavanzar en el camino del aprendiz{e es tan importante
"lo que ponen los alumnos y sus familias" como 1o que aporta el
i:istema escolar (buenos maestros, buenos mtodos, bibliotecas,
,llpsultado de un sistema de factores relacionados que corresponden
"Iq amanAq"
"oferta". Tnrlrrcn
Incluso
vulgarmente llqmamnc
llamamos "la
demanda" yv7qla "nertq"
lo ^rra
que rnIm*o-tp
hay condiciones de aprendiz4je que son fundamentales, como el in,tprs o la motivacin por aprender, que no pueden colocarse lisa y
ilanamente en el campo de la demanda, ya que en gran medida (en
flespecial en el caso de los sectores ms desposedos de capital cul,ttlral) son un producto de una buena prctica escolar. Si se tuera

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EMILIO TENTITANFANI

ESCOLARIZACIN

CON POBREZA

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siempre en mente la complejidad de factores mutuamente relacionados que contribuyen a conformar Ias oportunidades de aprendizaje de los nios, se sera ms prudente a la hora d.e imputar resultados a "variables" determinadas y aisladas (la calidad del docente,
el tiempo de aprendizaje, el apoyo de la familia, entre otras).

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5. Algrrnos desafos de

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poltica edrcativa

En las consideraciones que siguen se propone una lectura*de

segundo grado", es decir, no directa, de las tendencias al creci_
miento de las matrculas con desigualdad. Ellas se nculan ar sentido que tiene la masificacin de la escolarizacin, en especial en
la franja de la adolescencia, y sus consecuencias en el campo de la
poltica educativa en el futuro inmediato. El orden de las proposiciones no pretende ser ms que un recurso usado para facilitar
la discusin y el debate, f, p",r lo tanto, no obedece a una lgica
terica explcita.
Lo primero que llama la atencin es la tendencia a la escolarizacin cada vez ms temprana (antes de los 6 aos) y, al mismo
tiempo, cadavez ms prolongada. El ritmo de avance de aqulla
es desigual segn los pases y segn las reas (urbanas o rurales), y
los sectores sociales concernidos. La masificacin de la escolartzacin es muy notoria en la adolescencia. Pese a que todava existen
problemas de eficiencia interna en el funcionamiento del sistema,
que se reflejan en la presencia de proporciones significativas de
estudiantes con extraedad, es muy probable que el crecimiento
de las rasas b''rutas de escolanzacin en la edad adolescente est
expresando una masificacin (desigual) del nivel secund.ario en
la mayora de las reas urbanas de Amrica Latina.
Resulta probable que la expansin de la escolartzacinse haya realizado en gran medida mediante una lgica de proliferacin
del modelo pedaggico institucional tradicional (el coregio secundario). sin embargo, es preciso constatar que en las zonas rurales
este crecimiento ha implicado el desarrollo y la adecuacin de
nuevas estrategias pedaggicas e institucionales, tales como la edu-

cacin comunitaria y la televisin educativa en Mxico o la enseanzamedia con docentes itinerantes en el caso de la Argentina.
En lo que respecta al futuro mediato, existe la posibilidad de qu

los prximos niveles de expansin de la escolarizacin (tanto en

las edades ms tempranas como en la adolescencia) requieran es-

fuerzos mayores. Cuando se han alcanzado tasas significativas de

cobertura, de all en adelante los progresos en la cobertura son
ms dificiles, ya que son ms complejos los desafos que hay que
resolver (Tedesco yLpe2,2002). Es probable, entonces, que Pa,,, rz "seguir progresando" hata alcanzar la universalizacin de las
coberturas no baste continuar con la lgica de la proliferacin, si;. rr" que haya que intensificar la inversin en el desarrollo de nue,,',iVas modalidades pedaggicas (por ejemplo, para ofrecer educa.aa/, qLrs
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poblaciones rurales aisladas)
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ir:1' Cuando la mayora de los adolescentes ingresan en la ense,,ianza media, aunque lo hagan en el marco del viejo modelo ins,,' itucional, ste suele perder su sentido y funcin original, que era
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de los arlolescentes
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EMI.IO TENT] FANFANI

sociales que antes estaban excluidos de la educacin temprana y

de Ia educacin posprimaria. Desde un punto d.e vista, esto signi-

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fica una ampliacin de las oportunidades educativas de los grupos

ms desfavorecidos de las reas rurales y urbanas del continente.
Sin embargo, hay que pregunrarse cul es el significado real que
tiene este acceso en trminos de apropiacin efectiva de saberes
por parte de estas categoras sociales.
Es preciso tambin reconocer que ra mayor escorarizacin de
los nios y adolescentes de los pases considerados se ha realizado en condiciones de escasez de recursos pblicos invertidos en
la educacin. si bien durante la dcada de los noventa en Amrica Latina se registr un aumento de la inversin en la educacin
pblica (segn CEPAL t20031 esra inversin pasa del 2,g del pBI
en 1990-1991 al4,27o en 2000-2001) en muchos pases ese incremento no fue proporcional al aumento de las matrculas, En muchos casos hubo que atender a ms alumnos (por lo general po_
bres) con menos recursos. Esta despropor:cin en no pocos casos
oblig a ofrecer educacin de menor calidad a aquelloa nios y
adolescentes que hubieran necesitado ms y mejoieducacin para compensar sus carencias sociales y familiares de recursos de
diverso tipo.
La demanda creciente de educacin y la constatacin de que
muchas familias carecan de los recursos bsicos necesarios para
sostener la escolarizacin de sus hijos oblig a muchos ministerios de Educacin a desarrollar polticas compensatorias tendientes a enriquecer la oferta educativa orientada a los ms pobres de
las reas urbanas y rurales. Esas polticas distribuyeron recursos y
desarrollaron competencias tanto entre los actores escolares (instituciones y docentes) como a las familias. Es preciso tener en
cuent este esfuerzo para explicar las tendencias a la escolarizacin creciente de los adolescentes que se registrar:on duran.te la
lma dcada. Sin embargo, este compromiso de las escuelas con
la creacin de condiciones bsicas para sostener el proceso de
aprendiz{e en muchos casos ha deteriorado las capacidades y los
recursos con que cuentan las instituciones educativas para orientar especficamente a las actividades de enseanza y aprendizaje.

ESCO

LAIUZACION CON POBREZA

'11

En muchos casos, esta tarea asistencial asumida por la escuela corre el riesgo de desnaturalizar su funcin y, al mismo tiernpo, de
afectar Ia misma identidad profesional de los docentes (Tenti Fan-

fani, 2005). Durante los prximos aos, las polticas educativas

debern resolver cmo articular mejor sus compromisos pedaggicos y sociales, ya sea a travs del desarrollo de una oferta enriquecida (en tiempo escolar, recursos, etc.), o bien a travs de una
mejor vinculacin con otras polticas sociales y recursos locales/ cornunitarios especficos.
En los pases donde la escolarizacin de los adolescentes ha
alcanzado las tasas ms altas, tales como la Argentina, Chile y Panam, todava en 1999 existan problemas de desercin en el ciclo primario (alumnos que desertan durante el ciclo primario y al
finalizarlo). Estos alcanzaban aproximadamente el lO,7Vo en el
caso de las zonas urbanas de estos tres pases. En las zonas rurales
del Brasil, el Per y Colombia ese porcentaje de desercin era del
53,3Vo, mientras que en las reas rurales de Mxico, el Per y Honduias la desercin afectaba al 49,ZVo de los alumnos (CEPAL,
2002). Estos datos indican que aun en un contexto de escolarizacin masiva existen fuertes dificultades para escolarizar a los adolescentes de las reas rurales de los pases ms poblados de Amrica Latina.
Dadas estas tendencias es probable que, en mayor o menor
medida, los pases considerados tengan que enfrentar durante
los prximos aos al menos dos desafos fundamentales, y debern resolverlos al mismo tiempo. El primero tiene que ver con la
incorporacin de los excluidos, es deciq de aquellos nios que ingresan en el sistema educativo pero permanecen en l menos del
tiempo necesario para desarrollar competencias bsicas para la
vida. Por otro lado, cuando se trata de los adolescentes de las reas
rurales y urbanas ms pobres que logran prolongar su escolaridad
e ingresar en el nivel medio, es preciso articular una poltica de
sostn de la demanda y una mejora sustantiva de la oferta escolar
que se d.estina a estos grupos socialmente subordinad.os.

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72

EMILIO TENTI FANFANI

ESCOLARIZACION CON POBREZA

6. Problemas de gobernabilidad de los sisternas

educativos
Las polticas de reforma educativa instrumentadas en varios
regin en muchos casos tendieron a introducir transformaciones en los patrones tradicionales que estructuraban el gobierno de la educacin. Estas intervenciones acentuaron la tendencia a la descentralizacin y en algunos casos modificaron las
estrategias de financiamiento a la educacin. EI Estado central se
desprendi de una serie de responsabilidades (por ejemplo, nom_
brar docentes, administrar instituciones educativas) y asumi funciones nuevas tales como la innovacin pedaggica, la asistencia
tcnica, la evaluacin, la produccin de conocimientos e informacin, la acreditacin de instituciones, la definicin de programas
curriculares nacionales, la compensacin de diferencias. Todo parece indicar que muchas de estas transformaciones en la ingeniera institucional de los sistemas educativos, independientemente
de sus efectos negativos en trminos de la calidad y equidad del
sistema, han venido para quedarse. Luego de las reformas, otras
son las condiciones polticas e institucionales de la gobernabilidad
de estos sistemas (Tenti Fanfani, Z0O4).
Por otro lado, y luego de las reforrnas de los aos noventa (los
casos de la Argentina y el Brasil son paradigmticos), ms que como un centro el campo educativo se nos presenta cada vez ms
polic ntrico, como resul tado de las descen tralizaciones territoriales,las autonomas institucionales crecientes (las de la educacin
privada son tradicionales), el debilitamiento de los Estad.os centrales y sus respectivas capacidades y recursos, etctera.
En muchos pases de Amrica Latina las reglas e instituciones
(empezando por las instituciones pblicas: escuela, justicia, polica y otras) nunca alcanzaron la consistencia de las instituciones
francesas. Pero aun en este contexto se presentan propuesras tendientes a debilitar lo poco que hay de Estado y de instituciones
emparentadas con el inters general y como fuerza instituyente y
constructora de los actores y sujetos sociales. El caso paradigmtico es Hait, donde nunca alcanz a constituirse un Estado-nacin
pases de la

l5

|regemnico. En ese pas, uno de los ms pobres del mundo, no

existe ni el Estado educador ni un Estado regulador de la educacin. El B\vo d.e los alumnos frecuenta escuelas privadas que el Estado no tiene el poder de acreditar formalmente y menos an de
controlar. Incluso en este contexto privatizado donde reina un
mercado sin Estado, se alzan voces que insisten con el neoliberalismo,la desregulacin y el debilitamiento de un Estado prcticamente irrelevante. Si eI programa institucional esU en crisis o en
decadencia y es atacado tanto en Francia como en Hait, quiere
decir que hay un cierto grado de mundializacin de las luchas polticas y culturales contemPorneas.
Hoy el sistema est fragmentado yjerarquizado (tiende a rea una sociedad cada vez
.producir las diferencias que caracterizan
!as aesigual), es cadavez ms policntrico (adems de masivo e
incluril oj, los actores que juegan en el campo de la poltica eduil,tira son ms numerosos (intervienen otros actores no tradicio'
:.,,|:..!1ales, tales como las corporaciones profesionales, los sindicatos,
. .t". organismos internacionales, la banca internacional, las famiii;"iias, las iglesias, los expertos) y la diversidad reina en la sociedad
l:ra::1't',
a ra r:--^--:
l: -I ^--I+---^I
,,-- ^-+^l^
^^ ..- -,^I^i#grrrr legitimidad (la diversidad cultural es un valor, un estado
l,.l.;seado y valorado en las sociedades actuales).
i.:.,. :, En Amrica Latina hay que agregar otro elemento "compli,,iador": se vincula a la crisis de la poltica entendida como re.i
cuando quienes tienen.laesPiesentacin. Es difcil gobernar
poseen un bqjo nivel de
conduccin
de
la
poltica
i,i:ponsabilidad
i.:reconocimiento y legitimidad social. Un indicador de este dficit
de legitimidad es la escasa confianza que tienen los docentes de
y en
i':, Amrica Latina en los ministerios de Educacin nacionales
y
gestin.
,lrlas instancias locales de administracin
Por otra parte, el dficit fiscal del Estado limita la capacidad
ii,. r. posee el sector pblico de acompaar el crecimiento Perma..,sr,. de la escolarizacin (en las edades ms tempranas y en la
,, fraqla de la adolescencia y la juventud) con un crecimiento pro'r porcional de la inversin en el sector educativo. En no Pocas oca:
, siones, los ministerios de Educacin se han visto en la obligacin
de tenel que hacer ms con menos recursos, lo cual termina siem-

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EMILIO TENTI FANFANI

pre por afectar ra caridad de Ios procesos y productos

educativos.
Por otra parte, los defectos del Estado, no
slo en trminos de efi_
ciencia sino tambin en trminos de corrupcin,
esrn en ra base
del xito de las representaciones sociares que
se estructuran arrededor de un neoriberarismo extremo que termin
de tirar ar nio
con el agua sucia. En otras palabras, ras reraciones
de fuerza tanto polticas como ideorgicas terminaron por
imponer una visin
maniquea donde todo ro estatar se asocia con
ineficiencia y corrupcin, mientras una supuesta sociedad civil, compues*
por
una confusarnezcra de mercado e iniciativas
sociare, si' fines de
lucro, aparece como ra solucin mgica a todos
los probremas del
gobierno de la educacin. La bataira ideolgica
gl.r;. por un
neoliberalismo muchas veces extremista r*.t
imf,osibre todo intento de construir un Estado eficiente, dotado"
de iecursos huma_
nos competentes y bien remunerados, y
equipado con los recursos
tecnolgicos, informacionares e infraestructurales
como para cumplir cualquier funcin mnima de orientacin, asistencia
tcnica,
evaluacin y control de prcticas y procesos
escolares. La prdida
de legitimidad de lo pbrico y de ras instiruciones
pbricas desde
donde se ejerce er gobierno muchas veces vuerve
porticamente
imposible pensar siquiera en remunerar con
dignidad a los tcnir
cos y profesionares que requiere una
gestin eficiente y moderna
de la educacin.
Lry ejas burocracias educativas ya no son burocrticas
en el
sentido racionarista y weberiano der trmino.
En demasiados casos se han kansformado en burocracias
degradadas, meramente
formales e incapaces d.e orientar la da de
ras institu,ciones escolares hacia objetivos nacionales democrticamente
acordados.

, 7.-Datos mnimos de la nueva agenda de- potica

r --*. educativa en la regin
(
E, snteiis, ra mayora de ras socied.ades latinoamericanas
en
( estos inicios del sigro xx debe resorver
en forma integrada ejos
( / nuevos problemas de poltica educativa. por una prr:a., es preci_
(

ESCOLARIZACIN

l5

CON POBREZA

de la escolaridad obligatoriaso avanzar hacia la universalizacin

en
la agenda pblica el tema de
io, or.o lado, deben incorporar
desarrollados. Pero
ta calidad de los aprendizajes efectivamente
las condicioconstruir
preciso
es
para ?Iyarrzar en ambos sentidos
aseguren la gobernabilidad de
ires polticas e instirucionales que
bsica'
sus sistemas nacionales de educacin

Laexperienciad'elosltimosquinceaosdemuestraquelas

para escolarizar a la
polticas educativas han sido ms eficientes
El crepoblacin que para mejorar la calidad de los aprendizajes.
i*i.,',o de las matrculas en el nivel preescolar y en el nivel me',.. dio bsico y superior no fue acompaado dencrecirniento propblica en educaci:l
r^Y::11t-:T
,,;1|lpor.ional de la inversin
con la pobrecorresponderse
a
tendi
escolarizadas
lillti,r"Uf".iones
.i,:rt ,"de la oferta de educacin pblica'
ir A su vez, los procesos de descentralizaciny en muchos casos
de
,.de pnvatrzacrofioe la ed'ucacin (desarrollo de experiencias
tensubsidio a escuelasprivadas, etc.)
iil .r.rr.tu. autogestionadas,
Estos reprodujeron
1r,,,i..o, a fragmentar los sistemas educativos'
qnricles v la,s instituciones educativas ofrecen me,iii:.:las d.sigualdades sociales y las instituc
jor.s oportunidades de aprendizaje alos grupos socialmente ms
de los
iip.i"il"gi"dos de los grandes centros urbanos. En la mayora
ser realii:iai.res e Amrica Latina los sistemas educativos suelen
lades cadavezmenos integradas y homogneas Para convertlrse
ii.
ii!r, ,g."gados de redes diferenciadas yjerarquizadas en funcin
ill." t* cctersticas econmicas, sociales y culturales de las poblaciones que atienden.
si se quiere romper con este crculo vicioso de la ctesigualdad,
lugar, vo'
se requiere la movilizacin de varios recursos. En primer
lunta poltica para construir una sociedad ms igualitaria, una
pedagoga racional y diferenciada para producir resultados de
p...rair4e homogneos y un fuerte incremento significativo de
y
la inversin educativa asignada con claros criterios de efrciencia

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