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| julio-diciembre | 2012 | ISSN: 2027-7458 | Medelln- Colombia

Modelos
de implementacin
de las polticas
pblicas en Colombia
y su impacto
en el bienestar social*
Models of implementation
of Public Policies in Colombia
and their impact in Social Welfare
* Artculo basado
en el trabajo de
grado para optar al
ttulo de Magster en
Estudios Polticos de la
5!)6#78)9 9&0(!%):$) &
;(")6 7) ! *
Recibido:
29 de febrero de 2012
Aprobado:
18 de abril de 2012

JULIANA MEJA JIMNEZ


Magster en Estudios polticos por la Universidad Pontificia Bolivariana. Se desempea como docente de ctedra en el Departamento de Trabajo Social de la Universidad de Antioquia. Medelln - Colombia. Correo electrnico: julimejiaj@gmail.com

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Resumen
La incursin de las polticas pblicas en el escenario de la administracin pblica posibilitan la bsqueda de soluciones ante situaciones socialmente problemticas; esta
herramienta que involucra no solo a los actores tcnicos y polticos dentro del proceso
de implementacin, sino a los actores sociales es una posibilidad para la consecucin
del bienestar social. No obstante, los indicadores sociales muestran que los avances en
materia de lo social desde 1991 ao en que se incorpora la nueva Carta Constitucional
no son muchos, en consecuencia, los adelantos de las polticas pblicas redimensionan
las posibilidad de garanta de los derechos sociales, permitiendo que mecanismos como
la tutela y las decisiones jurisprudenciales terminen regulando el goce efectivo de los
derechos. De esta forma, y a partir de un ejercicio interpretativo, los limitantes de las
polticas pblicas deben considerarse un reto para la construccin y para la configuracin de enfoques de implementacin en caso colombiano puesto que estos momentos
son los que permiten la consecucin del bienestar en el pas.
Palabras clave:
Polticas pblicas; Estado Social de Derecho; bienestar social; derechos sociales, participacin comunitaria.

Abstract
The inclusion of public policies in the stage of public administration allows the search
for solutions to socially problematic situations. This tool involves not only technical and political actors, but also social actors. Therefore, it represents a possibility to
achieve the social welfare. However, indicators show that social issues have not significantly advanced since 1991, in spite of the incorporation of the new Constitution. As
a result, the advances of the policies aim to re-organize the possibility to guarantee the
social rights. These advances allow mechanisms such as tutelage or judicial decisions
to regulate that the rights could be plenty enjoyed. Beginning with an interpretative
exercise, the limitation of the policies should be considered like a challenge to build
and configure approaches of implementation in the Colombian situation, provided
that these are the moments which allow the consecution of the welfare in the country.
Keys words:
Public Policies, Social State Based on the Rule of Law, social welfare, social rights,
community participation.

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Introduccin
El estudio de la poltica es una actividad que procura reconocer en la realidad
humana la relacin entre la naturaleza social y las relaciones de poder. El estudio
de las polticas pblicas complementa la accin de las autoridades en el ejercicio
de gobernanza, los medios y los resultados obtenidos, permitiendo a su vez, el
encuentro entre lo social y el poder poltico. La revisin de las polticas pblicas
en el caso colombiano, despus de la Constitucin de 1991, momento donde se
consolida el Estado Social de Derecho, resulta significativa, puesto que la consecucin del bienestar social termina siendo un objetivo de Estado y dichas polticas
se traducen en legalidad tendientes a la garanta de los derechos sociales.
En trminos acadmicos, la configuracin de resultados en torno a la pertenencia de las polticas pblicas en el bienestar social, permite no solo entretejer
reflexiones frente al cumplimiento de las garantas constitucionales, sino que reconoce en los modelos desde la teora poltica una potencialidad existente y que
ayuda a contrastar la epistemologa con la accin prctica del Estado.
Desde una perspectiva social, la garanta de los derechos se establece como
alternativa ante los problemas pblicos, en donde los alcances de las polticas
pblicas, por un lado, terminan respondiendo a las necesidades de la colectividad,
y con ello la superacin de situaciones de inequidad y, por otro lado, los lmites
en las polticas dificultan la vencimiento de los problemas del pas agudizados en
situaciones sociablemente problemticas relacionadas con el crecimiento poblacional, la participacin laboral, la educacin y la pobreza.
Las polticas pblicas como respuesta a los problemas pblicos deben permitir
la evolucin positiva de los mismo a travs de mecanismos de accin concretos,
de no ser as el objetivo de las polticas estara siendo menguado por intereses de
corte poltico que dificultan el avance de las situaciones problemticas transformando la construccin de las polticas en ciclos repetitivos sin mayores alcances;
ahora bien, desde la perspectiva decisionista, la poltica pblica como posibilidad
de legitimacin del poder se convierte en una herramienta de control con la cual
se busca la consecucin y conservacin del poder poltico, situacin amenazante
en trminos de la resolucin del problema de inequidad social.

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Contexto terico poltico


de las polticas pblicas
El estudio de la poltica pblica se configura como una herramienta para comprender la praxis de la ciencia poltica, en la medida que permite el traslado de las
concepciones tericas hacia el Estado en accin1. Pensar en esta accin estatal abre
la posibilidad de reflexionar acerca de los alcances y los lmites polticos que se
tienen frente a los problemas pblicos, entendidos como situaciones socialmente
problemticas, que competen de manera importante al accionar del Estado.
Dentro de la teora poltica se han reconocido las polticas pblicas como eje del
estudio de la ciencia del Estado en accin; este reconocimiento ha permitido la profundizacin del tema y la produccin de referentes tericos que permiten su comprensin. Para el entendimiento de las polticas pblicas, es necesario realizar un recorrido
por dichas construcciones y profundizar acerca del su sentido en el bienestar social.
La poltica pblica como estudio, posee una escuela de acadmicos en Francia,
mxime, su aplicacin, se enraza en la tradicin anglosajona. El desarrollo de esta
ciencia generada en Inglaterra y en los Estados Unidos en la dcada de los cincuenta, parte de la nocin del gobierno y la puesta en marcha de polticas eficaces
que, cumpliendo con las metas trazadas, economicen recursos para el Estado y
los ciudadanos. Contraria a esta tradicin, se encuentran los postulados de Hegel,
Weber y Marx referente al concepto de Estado, quienes lo definen como aquella
institucin que trasciende a la sociedad, la moldea y la domina (Mller, 1994).
La integracin del tema en las ciencias polticas toma relevancia gracias a que
el dficit fiscal proveniente de la industrializacin tuviera lugar, y que esta situacin ameritara dar mayor cientificidad a los modelos de Estado buscando respuestas en pro de la solucin de los problemas pblicos; todo a su vez dando lugar al
nacimiento del Estado Social de Derecho, que por su naturaleza buscaba la justa
rendicin de cuentas y el desarrollo del modelo liberal en Occidente.
El dficit fiscal y el crecimiento desmedido propios del modelo neoliberal
propici una crisis en el modelo Social de Derecho y con ello la poca respuesta a

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demandas referidas a los problemas pblicos y ofrecer servicios actuando de manera inde'#!9)#!%#&9#&" &8($)#9 9J&$(!8)9#7 !9(&H=#&8(!&"(8&)!9)6)9=(8&K&"(8&I7='(8&"(8&H=#&9)7)I#!&" &
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la satisfaccin de las necesidades bsicas, por lo que la carencia de un modelo que


focalizara y racionalizara la accin gubernamental se hizo evidente, partiendo de
la base de que el modelo econmico determinaba limitacin y escasez. Esta comprensin conllev a que las decisiones pblicas determinaran recursos polticos y
fiscales para generar oportunidades en la intervencin de los problemas pblicos
proponiendo un enfoque de polticas pblicas. En este contexto, es posible reconocer que el sentido de la poltica pblica debe representar un papel distinto en
los escenarios acadmicos, polticos y sociales, puesto que estas tradiciones siguen
marcando coyunturalmente no solo el significado de las polticas pblicas, sino
su actuacin. Tal paradoja, pone en contraposicin las intervenciones pblicas del
Estado y los modelos de accin.
El trmino poltica pblica se complementa de dos vocablos esenciales para la
comprensin conceptual. Por una parte, lo poltico y, por la otra, lo pblico. La
palabra poltica posee a su vez un carcter polismico referido a la esfera de lo poltico, la actividad poltica y la accin pblica (Mller, 1994). Hablar de la esfera de
lo poltico supone la distincin entre la sociedad civil y el mundo de lo poltico; la
poltica pasa a ser la esfera que potencialmente puede dar sentido a las dems dado
que es la que funda la existencia de la agrupacin como tal al definir la existencia
de otro. La actividad poltica tiende a expresarse en la interaccin entre los partidos
polticos, la obtencin de puestos polticos y las formas de movilizacin. Por ltimo, la accin pblica, se refiere a aquellos dispositivos polticos y administrativos
coordinados alrededor de objetivos comunes. Para Habermas (1973):
[] bajo la esfera de lo pblico entendemos en principi un campo de nuestra vida
social, en el que se puede formar algo as como opinin pblica. Todos los ciudadanos tienen en lo fundamental, libre acceso a l. Una parte de la esfera de lo pblico se
constituye en cada discusin de particularidades que se renen en pblico. (p. 123)

Estos significados permiten enriquecer de manera sustancial lo referente a la


poltica pblica, ya que es posible visualizarla como el ejercicio de poder de las autoridades pblicas, y como la actuacin que entiende varias dimensiones e involucra varios actores en pro del cumplimiento de unos objetivos polticos y sociales.
Lahera (2008) plantea que las polticas pblicas son flujos de informacin
relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; esta democracia involucra al ciudadano ponindolo en un puesto importante en la consecucin de objetivos polticos determinados en las esferas de decisin social. En
consecuencia, cabe la pregunta: Las polticas pblicas deben ser por obligacin
democrticas y responder a la resolucin de las necesidades sociales?

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El esclarecimiento del sentido de la poltica pblica en el bienestar social es


vital para encontrar relevancias que den lgica a la problematizacin de este escrito. Revisar el origen y el fundamento de la poltica pblica permite comprender lo que significan desde las representaciones de la accin pblica que se han
construido en la contemporaneidad y que determinan las nuevas herramientas
en el escenario social y poltico de los Estados como la burocracia, la teora de las
organizaciones y el management pblico.
La reflexin frente a la burocracia ha sido latente y se configura como un
elemento relevante para trabajar el tema de las polticas pblicas. Hegel (1940)
a diferencia de quienes se refieren a la burocracia de manera peyorativa, evoca
al Estado burocrtico como la posibilidad de canalizar los irracionales intereses
gremiales de la sociedad civil, contrario a la posicin Marx, quien estipula que es
la sociedad a travs de la lucha de clases la que le da sentido al Estado. Para el marxismo la burocracia termina siendo una perversin ya que el Estado es utilizado
por las clases dominantes para el cumplimiento de sus intereses (Lefebvre, 1976).
La discusin permite repensar si la burocracia es un elemento modernizador
del Estado. Merton (1964) afirmaba que con la modernizacin del Estado de
Bienestar, el tcnico muchas veces perfilaba su accin laboral hacia ciertos sectores
del Estado, con el fin de mantener su posicin de clase ajustndose a la burocracia
estatal como forma de obtener una mayor participacin en los cambios sociales,
producto de la proliferacin de polticas pblicas que consagraban una lgica de
la ciudadana.
Al igual que la burocracia, la teora de las organizaciones es una posibilidad
intelectual que robustece el estudio de las polticas pblicas. Este elemento terico nacido en Norteamrica en los aos veinte se nutre bsicamente de conceptos
como el sistema organizado, el poder y la estrategia. El sistema organizado visto
como aquella caracterstica organizacional donde el todo es ms que la suma de
los miembros. Propone reglas para el funcionamiento de la organizacin percibiendo el poder como la capacidad que los agentes tienen para potencializar los
recursos y fortalecerse dentro de la organizacin. La estrategia entendida como
la movilizacin de recursos dentro de la organizacin debe corresponder a una
herramienta eficaz destinada cumplir metas fijadas.
Por ltimo, el management pblico como conjunto de mtodos racionales
pertenecientes a la modernizacin de la gestin pblica, van desde las tareas
de gestin hasta la sistematizacin de algunos procedimientos; es una funcin
ejecutiva para planificar, organizar, coordinar, dirigir, controlar y supervisar las

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actividades o proyectos pblicos con responsabilidad sobre los resultados, lo que


representa una nueva forma de percepcin del Estado en la sociedad.
Los conceptos de burocracia, teora de las organizaciones y management
pblico alimentan la discusin frente al Estado en accin, pero quedan cortos
al no referenciar el marco secuencial de la poltica pblica, entendido como el
curso de construccin de las mismas. Este ciclo de la poltica transversaliza la
administracin pblica, sobre todo, en lo que tiene que ver con la parte tcnica.
La reflexin acerca de la poltica pblica percibida como acciones instrumentales
del Estado debe adoptar elementos que transfiguren la ciencia poltica en accin.
En este punto es donde el inters acadmico por la poltica pblica se ha ido trivializando, ya que es el que imposibilita ir ms all en relacin con el anlisis del
tema para enfocarse en simples acciones tcnicas y normativas. En todo caso, este
concepto puede ser visto como el lenguaje del Estado en una sociedad compleja.
El recorrido histrico poltico permite comprender que las polticas pblicas
buscan intervenir en los problemas pblicos y transformarlos de manera positiva,
no obstante sus caractersticas y sus tipos pueden variar de acuerdo con el modelo
de gestin utilizado para la elaboracin de las mismas. En esta medida, el curso de
su formulacin, implementacin y evaluacin estar determinado por la mediacin de los actores y la percepcin que estos tengan del proceso de construccin
y ejecucin. En este sentido, es necesario conocer cmo es el ciclo de las polticas
y cules modelos y enfoques hacen parte de ellas, puesto que estas herramientas
permitirn examinar la forma en que se implementan las polticas pblicas en
Colombia y cules son los alcances y lmites.

El ciclo de la poltica pblica


La planificacin es un elemento que permite la adopcin de decisiones acertadas
para la transformacin de situaciones socialmente problemticas; sin embargo,
pueden tener lugar incongruencias a la hora de elegir las opciones de polticas que
apunten a la resolucin de un problema pblico. Esto, porque la toma de decisin
se enmarca en un modelo que busca primar los intereses (polticos, econmicos
o ideolgicos) particulares por encima de los colectivos, por lo mismo, el marco
secuencial de la poltica pblica, minimiza lo emprico en el proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de las mismas, porque entorpece el proceso
de legitimacin de soluciones ya que desconoce el rigor cientfico, base para la
planeacin estratgica.

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La formulacin es un paso vital donde reconociendo ya un problema social se


procede a construir la poltica. Como momento de la secuencia, posee un reconocimiento especial, puesto que es aqu en el que se perfila el modelo de adquisicin
de decisiones. Este modelo apunta a cmo el decisor elige opciones de polticas
para la resolucin del problema; decisin que tiene lugar gracias a la libertad del
actor poltico que decide o a los factores externos que no puede controlar (Roth,
2002). A continuacin, se mencionan los modelos de toma de decisin que pueden tener lugar en la formulacin.
Modelo de
racionalidad
absoluta

Modelo de la
racionalidad
limitada

Modelo
incremental

Autor Frederic
L K"(7&M1N11O

P=%(7&Q#7F#7%&P*& Autor Charles


Simon (1983)
R)!9F"(A&M1NSNO

Establece
que hay una
8("=$)D!&
superior a otra

Deriva de la
crtica al modelo
anterior

Crtica a los
modelos de
racionalidad

El decisor se
encuentra frente
a limitantes

R &9#$)8)D!&
racional es
inexistente

Se adhiere a la
'7)A#7 &8("=$)D!&
que le parece
satisfactoria

El decisor
se basa en el
instinto

Este modelo
satisface la
7 CD!

Modelo de
la anarqua
(7I !)C 9

Modelo del
Public choise

Autor March
Olson (1972)

Autores Muller y
T(U!&M1NSVO

Anttesis de los
modelos de
racionalidad

El decisor
poltico hace
primar sus
intereses

R &9#$)8)D!&
viene marcada
por objetivo
ambiguos e
)!W(7A $)D!&
incompleta

Se anteponen
los intereses
polticos por
encima de los
colectivos

Fuente: Construccin propia.

Modelos de toma de decisin segn Habermas


Pese a que los modelos anteriores consideran la toma de decisiones desde pticas
relacionadas con la objetividad y los intereses que se ponen en consideracin con
los actores que participan en la elaboracin de las mismas, existen tres modelos
alternativos expuestos por Habermas (1973), en los cuales no solo se agrupan las
anterior posturas, sino que se establece un modelo ideal referido al momento de
la decisin. El proceso en la construccin de dichos conceptos pasa por un anlisis
que posibilita revisar la efectividad en la construccin de una poltica pblica.
Dichos modelos son: el decisionista; inspirado en Weber y Carl Schmitt se
acomoda al pensamiento clsico en el cual el cientfico se ubica por debajo del
poltico, y toma la decisin; el cientfico, permite que se alcancen los objetivos

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propuestos por el decisor poltico a travs de medios racionales; el tecnocrtico,


basado en la perspectiva de Taylor donde afirma que hay una solucin superior
a otras, por lo que el cientfico se ubica por encima del poltico. Es el cientfico
quien a travs de la razn encuentra la mejor solucin, y el poltico la ratifica. Por
ltimo, el pragmtico, que propende para que la democracia tienda a la efectividad. Este se ilustra en la idea en que el poltico y el cientfico dialogan, permitiendo conciliar entre la razn y los criterios polticos (irracionalidad). Este modelo
participativo es difcil de aplicar, ya que solo se puede lograr cuando los actores
que participan en la toma de decisin posean un nivel de formacin importante,
adems que se pretende que tambin los ciudadanos hagan parte del proceso.
Este ltimo modelo es una posibilidad terica que permitira una mayor eficacia en el momento de la toma de decisiones, no obstante, y pese al ideal de
democracia dentro de los procesos de decisin, la concepcin de administracin
clsica aun prima en la construccin de las polticas pblicas, siendo los modelos
decisionistas aquellos que orientan los procesos de elaboracin.
Al reconocer la importancia de la formulacin y la determinacin de las posibilidades existentes referidas a los momentos de toma de decisiones, es procedente abordar la implementacin como parte del ciclo de la poltica y asunto tcnico.
La implementacin es la posibilidad de trascender el papel en acciones, y hacer de
los objetivos y metas verdaderas realidades.

Enfoques de implementacin
El primer paso para comprender los enfoques es la diferenciacin entre dos categoras. La primera, es la llamada Top-Down, que trae consigo el clsico trabajo de
la administracin pblica que se desarrolla de arriba hacia abajo, o del centro a la
periferia; aqu prima la jerarqua y establece una diferencia entre la formulacin,
la toma de decisiones y la implementacin (Roth, 2002). La segunda, se conoce
como Bottom-Up, y es contraria a la anterior, de abajo hacia arriba. Esta categora
es una alternativa que busca la eficiencia que no se reconoce en la descendente,
puesto que al involucrar a los actores desde la base, concilian las partes en pro de
las soluciones; en el enfoque jerrquico la primaca de la ejecucin radicar en
los entes polticos o tcnicos mientras que en la categora Bottom-Up se posibilita
la insercin de los actores sociales quienes en un origen movilizaron la poltica
pblica, aqu, se pretende partir del ncleo del problema para construir as la
solucin de manera paulatina (Roth, 2002).

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Los enfoques de implementacin se configuran como ejes centrales en el ciclo


de la poltica, ya que de la ejecucin de la misma es de donde se interpreta la eficacia y efectividad. La formulacin no tendra sentido si no fuese llevada a cabo,
y es en el momento de implementar donde se hacen accin aquellas decisiones
tomadas; adems, la evaluacin pasa a tener sentido en el momento en que la aplicacin de las actividades comienza a tener un papel en la realidad social y poltica.

Evaluacin
De igual forma, el proceso de evaluacin es indispensable para observar los alcances y lmites de la poltica pblica y para retroalimentar el proceso de produccin
de la poltica. Roth (2002) propone algunos tipos de evaluacin, que pueden
variar segn el momento en que se realiza, los niveles y quien la realiza; cada uno
no menos importante que el otro.
Todas las fases del ciclo de la poltica pblica abordadas anteriormente son las
que configuran la accin gubernamental, mxime el cuestionamiento acerca de
los alcances y los lmites del Estado en accin tiene lugar para la comprensin de
la realidad poltica en Colombia. Las referencias tericas contenidas en el texto
exponen de manera descriptiva como pueden tener lugar las polticas pblicas en
una nacin, pero el contenido de las polticas debe reflejar la tendencia al bienestar
social como lectura de las necesidades del escenario poltico del pas. La reflexin
sobre el bienestar tiene lugar y es procedente en relacin con la reflexin de las
posibilidades y los limitantes de las polticas pblicas en el territorio colombiano.

Polticas pblicas y bienestar social


La reflexin en torno a las polticas pblicas y su aporte en la consecucin del
bienestar social es un tema que compete al contexto del neoliberalismo, porque
como modelo en contraposicin al Estado de Bienestar, ha reducido las responsabilidades estatales en torno a los asuntos socialmente problemticos, depositando
en la sociedad civil el compromiso de identificar las necesidades sociales.
El tema, ms que centrarse en la discusin de la responsabilidad estatal, parte
de la metodologa de creacin e implementacin de las polticas pblicas, ya que
dentro del esquema contemporneo, y especficamente en la sociedad colombiana,
estas polticas se centran bsicamente en acciones puntuales focalizando su accionar

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en los procesos de reconversin y su influencia en el mercado, puesto que las polticas econmicas han agudizado problemticas en las poblaciones en riesgo social.
En consonancia con lo anterior, comprender que la poltica social es una poltica pblica, permite construir un espacio de decisin sociopoltica que involucra una racionalidad en la cual se asignan valores a la poblacin. La poltica
pblica como proceso mediante el cual el Estado disea e implementa acciones
a un sector mayoritario de la poblacin, no debe omitir asuntos de inters para
determinados actores y depender de los objetivos y significado de su accin. El
reconocimiento de la poltica social como poltica pblica poseedora de lmites
imprecisos y contenidos amplios entiende la relacin con todos los aspectos de la
vida social y poltica.
Para la poltica pblica, el contenido social es vital en la comprensin de las
necesidades poblacionales y en la bsqueda de transformaciones; sin embargo, es
posible plantear el siguiente cuestionamiento: Por qu siendo la poltica pblica
una posibilidad para la consecucin del bienestar social, aun no es posible la resolucin de situaciones de inequidad y exclusin social? Hintze (2000) afirma que:
[] la creciente preocupacin por la temtica de las polticas sociales se relaciona
con la secuela de pobreza y exclusin, resultado de la crisis socioeconmica y del
ajuste estructural que ha marcado la ltima dcada y media en la regin, que ha
generado an ms fuertes niveles de desigualdad social. Por su parte, las polticas
sociales hasta ahora implementadas han mostrado una escasa capacidad para resolver estos problemas. (p.15)

Pensar en la posibilidad de la consecucin del bienestar social es complejo ms


aun cuando se plantea que la poltica social es un concepto subjetivo y no significa un acceso a bienes, sino a una disposicin de libertad o capacidad de eleccin.
Empero, la calidad de vida se mide en capacidades de funcin, ms que disposicin de recursos y bienes materiales. Este planteamiento pretende no desconocer
que hay individuos que disfrutan del bienestar con un consumo mnimo. Max
- Neef, (1986) agrupa las necesidades del ser humano en axiolgicas y existenciales. En dicha agrupacin, explica como los seres humanos si bien necesitan de la
consecucin de lo material para satisfacer sus necesidades bsicas, existen otros
elementos que les permiten satisfacer el ser, el hacer y el estar; esta resolucin
tambin posibilita la consecucin del bienestar social.
Las polticas en una expresin fragmentada de las relaciones de clase y, en sentido ideolgico, manifiestan los rasgos bsicos del modelo de acumulacin. Todo

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este entramado de ideas permite reflexionar sobre el significado de la poltica


pblica en el bienestar social, luego, la nocin de bienestar no tendra lugar si no
existiera como precedente el paradigma del desarrollo, que como discurso, es el
que termina movilizando la construccin de las polticas pblicas en Colombia.
El tema del bienestar ha sido interpretado desde la Edad Antigua por filsofos como Platn, Aristteles y Epteto. Estos entendieron el estar bien como
procedente de la consecucin de un estado de felicidad, que se logra a travs del
desarrollo de virtudes posibilitando la vivencia de la buena vida. La nocin de
bienestar se transforma en la modernidad clsica cuando aquella dimensin de
equilibrio del ser se ve menguada por la necesidad del tener como aspecto fundamental para alcanzar la felicidad. La visin utilitarista que nutre el concepto se
configura como caracterstica principal del establecimiento del llamado Estado
de Bienestar.
La discusin moderna sobre el bienestar recorre desde la perspectiva utilitarista de John Stuart Mill, hasta versiones como las de Manfred Max Neef, Amartya
Sen y Martha Nussbaum, que reconsideran el concepto de calidad de vida como
el tejido que posibilita la consecucin del mismo, y aunque estas visiones recogen
elementos como satisfaccin de necesidades bsicas, el agenciamiento de capacidades y el cumplimiento de los derechos humanos, es en el paradigma desarrollista donde se deposita el entendimiento del llamado bien social, reconocido como
una caracterstica propia del desarrollo social y econmico.

Enfoques de implementacin de las


polticas pblicas en Colombia, ligados
al modelo de Estado Social de Derecho
Colombia es considerada un Estado Social de Derecho por la Carta Constitucional
de 1991 que, adems de propiciar la transformacin social, permite reflexionar
acerca de las condiciones institucionales propias de la administracin pblica. Las
polticas pblicas a partir de este referente retoman elementos como la planeacin
fiscal, el ordenamiento territorial, el gasto e inversin pblica para su elaboracin.
El Estado colombiano se inscribe dentro del contexto social y el marco institucional, perfilando la administracin pblica como posibilidad de consecucin del

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bienestar social, por lo que las polticas pblicas deberan ser aquellas herramientas de acceso a la calidad de vida entendida desde la satisfaccin de necesidades, el
agenciamiento de capacidad y el cumplimiento de los derechos de la poblacin.
Los principios constitucionales que tienden al bienestar deben ser vinculados
con los principios administrativos de planeacin de la gestin pblica y a la efectividad de los mismos. Esta dimensin de accionar pblico permite la reflexin
sobre el Estado en accin, mxime que el Estado en accin sea entendido no solo
desde la visin de Estado Social de Derecho, sino desde el Estado como institucin administrativa y burocrtica.
Los componentes administrativo y burocrtico se acompaan de la descentralizacin como eje central de la planeacin y el control de los gobiernos regionales
y locales, regulando la formulacin de las polticas y revisando la pertinencia en la
relacin costo beneficio de las mismas.
El Estado Social de Derecho coincide con la apertura econmica vinculada al
contexto neoliberal, puesto que anterior a 1991 Colombia se mova en un terreno
casi feudal donde las instituciones estaban atomizadas por los partidos polticos.
Pero, el modelo de la nueva Carta Constitucional de 1991 reconoce otros derechos
ciudadanos e incorpora mecanismos institucionales que protegen las libertades pblicas y el derecho pblico donde se soporta la legitimidad. Tal como lo expresa
Passern (2001) La legitimidad, sin embargo, tambin justifica la legalidad, puesto que confiere al poder el carisma de la autoridad: es un signo ms que se aade al
poder, a la fuerza que el Estado ejerce en nombre de la ley (p. 173).
El desarrollo institucional sigue siendo crucial para el Estado administrativo,
ya que el diseo y la aplicacin de los gobiernos descentralizados y regionales se
encaminan hacia el fortalecimiento de la funcin pblica del Estado colombiano.
Esto permite sostener que la importancia del componente institucional enmarca
el panorama poltico colombiano, puesto que es en el componente burocrtico
donde se consolida la estructura gubernamental, en otro sentido, que la caracterstica descendente Top-Down en la implementacin tenga lugar.
La burocracia conlleva a la reflexin en materia del Estado en accin; el Estado
burocrtico permite profundizar en el derecho pblico y los principios constitucionales del Estado Social de Derecho. La burocracia refleja los objetivos del
Estado administrativo, ya que su estructura contiene los programas propios de las
administraciones que definen el sentido pblico estatal.

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En Colombia, el Estado en accin que contiene la formulacin, implementacin y evaluacin de la poltica pblica, se ve articulado por escalas como la Social
de Derecho, la administrativa y la burocrtica. Estas dimensiones, representan
la posibilidad de fortalecer la institucionalidad estatal, y se concreta por la incidencia de la gestin pblica en los departamentos y los municipios. El rgimen
poltico de planeacin, fiscalizacin y regulacin burocrtica, se establece como
estructura que materializa la relacin entre la esfera y la administracin pblica,
entre la centralizacin y descentralizacin en trminos institucionales y fiscales.
El rgimen fiscal es una herramienta de la burocracia que se concreta en las regulaciones burocrticas, busca la funcionalidad en la institucionalidad del Estado
y la estabilidad interna, apoyando el modelo de descentralizacin. En palabras de
Matus (1994): la estructura burocrtica orientada por las reglas de gobernabilidad definen el grado de centralizacin y descentralizacin interna de la organizacin. Los sistemas de gerencia son la expresin de las reglas de gobernabilidad,
condicionadas por las reglas de direccionalidad y responsabilidad (p. 33).
El Estado en accin alimentado por el enfoque social de derecho, administrativo y burocrtico, facilita la construccin integral de polticas pblicas en Colombia en cuanto a los contenidos, la estructura y los mecanismos del rgimen
poltico; sin embargo, en las decisiones que toma el Gobierno, estn presentes
las intervenciones de actores, cada uno poseedor de intereses y recursos tanto
ideolgicos como econmicos. Esto explica por qu la toma de decisiones es el
resultado de confrontaciones entre los actores, lo que implica que la decisin no
sea siempre la ms coherente.

Gobierno descentralizado
La construccin de las polticas pblicas en Colombia est menguada por directrices administrativas por medio de la normatividad y la inversin pblica, involucrando no solo los enfoques administrativo y burocrtico del Estado Social de
Derecho, sino considerando que la gobernabilidad y la descentralizacin tienen
un papel importante en la articulacin del Estado con la sociedad y con el territorio. De igual forma, la descentralizacin se relaciona con la poltica pblica en la
configuracin de escenarios territoriales propios para la implementacin, y constituye la direccin y normatividad que se establece entre el centro y las regiones:
La descentralizacin establece vnculos con la poltica pblica. Considera que,
en el nivel regional y municipal del Estado, aplican tipos de polticas pblicas,
relacionadas con factores gubernamentales y financieros que garantizan la unidad
administrativa del Estado colombiano (Vlez, 2010, p. 40).

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La pertinencia del Gobierno en las decisiones polticas se hace visible en la


ampliacin de la institucin pblica como actor protagnico en las decisiones
polticas, de ah que las polticas pblicas estaran generando gobierno en la medida en que son gobierno en accin, consolidando as relaciones entre los actores
sociales, el territorio y el Estado.
La descentralizacin es un elemento que permite plantearse el tema de la democratizacin del poder, porque se presenta como parte modernizadora del Estado, donde aguardan como propsitos la redefinicin de las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil, y el reordenamiento territorial como soporte poltico;
esto a su vez posibilita un gobierno democrtico que propenda una aptitud que
responda a las preferencias de los ciudadanos: sin establecer diferencias polticas
entre ellos, y que dicha condicin se cumplir si la ciudadana que hace parte de
ese Estado, tiene igualdad de oportunidades y de garantas que hagan efectiva esa
igualdad (Dahl, 1988, p.13).
Dichas garantas deben estar orientadas al aseguramiento de la participacin
de la sociedad, sobre todo, en lo referente al control y la veedura de las polticas
pblicas implementadas por el Gobierno, y que centran como poblacin objeto
a la ciudadana.

Legitimacin del poder


Esta concientizacin es necesaria porque la democracia participativa es un proceso de tipo sociopoltico, en el que diversos grupos organizados y personas, se
involucran en la planeacin, en la toma de decisiones pblicas, en la ejecucin y
en el control de los programas; por esto, sin conciencia no existe una correcta participacin poltica ya que ignorar las implicaciones de la decisiones imposibilita
la correcta toma de decisin.
El sistema democrtico colombiano tiene como base la descentralizacin y la
participacin las cuales:
[] pueden tener diferentes objetivos dependiendo de los intereses del sistema
poltico y econmico nacional y de las condiciones de poder local, entre otros.
Es as como, los procesos de democratizacin, pueden ser reales (que aceptan las
decisiones populares y la autonoma de un gobierno local o comunitario incluyente) o simblicos (que sirva para promover proyectos de Estado excluyentes de los
intereses socioeconmicos y polticos de la poblacin). (Pressacco, 2000, p. 34)

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La participacin de la ciudadana solo se hace evidente en los momentos en


que se requiere el voto, siendo este acto un simbolismo en vez de incluirse en las
decisiones de poder, la revocacin del mandato popular, entre otros.
Puesto as, la participacin simblica puede ser una herramienta de legitimacin del poder, mientras que el proceso de democratizacin real se extiende
hasta la toma de decisiones en el momento de la formulacin de las polticas
pblicas, de esta forma pudiendo pasar de un modelo decisionista o tecnocrtico
a uno pragmtico de decisin. Ahora bien, si esta realidad se hiciese posible, la
caracterstica de implementacin Bottom-Up tendra lugar en el marco secuencial
de las polticas siempre y cuando la instancia implementadora se ubicase con un
enfoque de buen gobierno governance o bien de retroceso Backward mapping. Esta
tarea se hace un tanto difcil en la medida en que la bsqueda de la consecucin
del poder y la preservacin del mismo se presentan como un obstculo fuerte. La
consecucin de poder ha sido una constante histrica desde principios de la humanidad, aun ms desde la construccin de las sociedades en el mundo; el cuestionamiento sobre las motivaciones humanas, observa que uno de los motivos de
logros es la consecucin del poder, incluso en versadas ocasiones, obtenido al precio que sea, y la lucha por conservarse luego de obtenerlo. Para Fernndez (s. f.)
el motivo del poder en este sentido, radica en una tendencia estable para influir,
persuadir, controlar a otras personas, para obtener reconocimiento, aclamacin
por sus conductas y sus funciones. Si se canaliza de un modo socialmente aceptado podra conseguir la cohesin del grupo donde se ejerce poder y la orientacin
firme hacia metas beneficiosas para el grupo.
Pese a los avances por parte de la participacin ciudadana, la realidad colombiana no avanza rpidamente debido a la injerencia de los actores polticos y sus
intereses particulares que vician la formulacin de las polticas y las decisiones
pblicas, desconociendo las prioridades en relacin con el bienestar social de los
ciudadanos, a los cuales se debera dirigir las polticas pblicas. Basndose en esto,
fortalecer la cultura participativa podra estimular el rompimiento de los crculos
de injerencia de los intereses particulares, recuperando un ambiente propio para
la aplicacin y desarrollo de polticas eficaces.

Control social
El proceso de revisin de la implementacin de las polticas pblicas en Colombia
ha atravesado las caractersticas del Estado en accin reflexionando en como los
intereses particulares de los actores polticos transversaliza la toma de decisiones

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imposibilitado la jerarquizacin de soluciones ante los problemas que conllevan


la mejora de la calidad de vida de la ciudadana. Ahora bien, la consecucin del
bienestar social puede a su vez ser un mecanismo de legitimacin del poder, elemento que tambin tiene parte en el inters de los actores polticos; por ltimo,
se ha considerado a la participacin ciudadana como posible veedora de los procesos secuenciales de las polticas, permitiendo una efectiva toma de decisiones,
siempre y cuando el grueso poblacional se encuentre capacitado y concientizado
en cuanto a su realidad sociopoltica.
El ejercicio del poder basado en el principio de soberana permite la normalizacin de la poblacin. La soberana de naturaleza jurdica centra la ley como
instancia ordenadora de la sociedad, y la normalizacin poblacional termina desplegndose en mecanismos de control que regulan la vida de las comunidades.
Para Foucault (2008), lo vital se puede pensar como un conjunto de fuerzas que
se resisten a la muerte y como una posibilidad de error. No obstante, Deleuze
(2007) piensa que la vida es una circunstancia pre-individual e inmanente, que
desde la organizacin poltica termina por perderse en la institucin estatal y
desde lo psquico como domesticacin del deseo; ambas cosas pertenecientes al
capitalismo.
La formulacin de una poltica contiene elementos prescriptivos y normativos, los cuales buscan el logro de una realidad deseada; no obstante, las polticas
pblicas se establecen con el marco de los planes de desarrollo, y si bien, el discurso del desarrollo lleva al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones,
tambin esconde la bsqueda de control desde no solo en el mbito nacional, sino
tambin en el internacional. Escobar (1997) cuestiona la nocin de desarrollo
arguyendo que en un ambiente posestructuralista, si se pretende entender el desarrollo, es necesario examinar cmo ha sido comprendido a lo largo de la historia,
desde qu perspectivas, con qu principios de autoridad, con qu consecuencias y
para qu grupos de poblacin en particular.
Cuando se piensa en el desarrollo, es posible comprender que si bien este parte
del presupuesto del crecimiento econmico, debe de ser entendido como una
posibilidad de la consecucin del bienestar de la sociedad, cuya garanta radica
en el control social, puesto que a mayor calidad de vida, mayor adaptacin y legitimacin del sistema poltico. Ac aparecera el siguiente cuestionamiento: El
desarrollo y con l el modelo de polticas pblicas es una forma de detentacin de
poder y sugiere una forma de control social?

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Alcances y lmites
de las polticas pblicas
Bienestar social
Las cifras relacionadas con el crecimiento poblacional, la mortalidad y la esperanza de vida que se reconocen en los indicadores sociales permiten analizar las
transformaciones y el cambio social, debido a que posibilitan determinar las condiciones de bienestar en el acceso de bienes a travs del ingreso y del crecimiento
de PIB, no obstante las cifras que soportan las estadsticas del Banco Mundial
frente a la participacin laboral, establecen que el desempleo tuvo una de las
tasas ms altas; lo mismo, en las urbes donde continan aumentando entre 1991
y 2009. La estructura econmica colombiana es lenta en generacin de empleo,
ya que sin crecimiento, la posibilidad de consecucin de empleo disminuye. Las
medidas cortoplacistas de las polticas pblicas revelan una dificultad en relacin
con el aumento del desempleo, tanto que al 2009 la cifra se asemeja a la de 1991.
Nuevamente, en la relacin poblacin laboralmente activa y el mercado laborar, es recuperable el tema de las mujeres, las cuales con su fuerza laboral permiten
una mayor participacin en el empleo y en el ingreso, no obstante, a pesar de los
logros en materia de inclusin, an son una poblacin en riesgo social frente a
materias de consecucin del empleo.
An estimado en 1991 el principio de igual constitucional, los datos revelan
distancia entre las oportunidades entre hombres y mujeres, que adems como
mayora poblacional no deberan ubicarse como grupo vulnerable. Este proceso
de construccin de polticas pblicas para las mujeres ha sido un trabajo esforzado y reconocido, de ah que las ausencias en relacin con su implementacin
dejan entrever la inoperancia de la administracin pblica en cuanto a la toma de
decisiones de polticas formuladas.
En el campo de la educacin, en la dcada de los noventa los problemas en la
institucionalidad del pas como los niveles de coordinacin bajos y la diferenciacin entre las funciones en los diferentes niveles que partan del centralismo administrativo, conllevaron al limitado alcances en el tema educativo. La cobertura
universal de la educacin primaria an no se alcanza, mxime la expansin masiva
de la educacin secundaria avanza y la mejora de la calidad en niveles terciarios
(posteriores a los secundarios) tiene lugar en los ltimos aos.

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El alfabetismo ha permitido el desarrollo social y productivo del pas, por


tanto la expansin del sistema educativo constituye un tema central en la agenda
pblica. Esta lucha contra el analfabetismo ha sido crucial desde la insercin del
discurso desarrollista, lo cierto es que en los cascos urbanos el avance ha sido mayor en relacin con los sectores rurales.
Este tema es neurlgico puesto que con base en la creacin de la Ley 115
de 1994 Ley General de Educacin, se pretende la cobertura a las misma en
funcin de los intereses y necesidades sociales. Si bien, la educacin como tema
asociado a la pobreza presenta una cobertura baja sobre todo en los niveles preescolares, y terciarios, este ltimo como reaccin circular limita las condiciones de
consecucin del empleo. El reto para las administraciones pblicas radica, por un
lado, en ampliar la cobertura en estos dos niveles y, por otro lado, en la calidad
de la educacin. Esta ltima como determinante para la real satisfaccin de la
necesidad.
El aumento de la poblacin urbana y la disminucin de la rural representa un
reto en materia de lo social, en trminos de las garantas constitucionales y el goce
efectivo de los derechos para la poblacin. Las mejoras en la educacin de la mano
con el desempleo representan una figura de desigualdad social, donde un grueso
de la poblacin se prepara para salir a un mercado que no garantiza unas justas
posibilidades en materia de empleo. Esto de la mano con la inequidad de gnero
se reconoce como la no garanta de los derechos.
Es relevante destacar que en Colombia posterior a la Constitucin de 1991,
ms que el mecanismo de las polticas pblicas para el goce de los derechos, han
sido las sentencias de tutela las que han posibilitado el avance en la materia, luego, es necesario precisar la relacin de la garanta de los derechos dada desde la
polticas pblicas y desde los tribunales de justicia.

Los derechos sociales


El panorama social adjudicado a travs de los indicadores posibilita observar los
alcances y los lmites de las polticas pblicas en el bienestar social en Colombia.
La situacin de origen corresponde a 1991, ao en que se inscribe la nueva Carta
constitucional, veinte aos ms tarde se entregan resultados que, si bien muestran
algunos avances en el temas de los derechos sociales, presentan una realidad en
trminos de la desigualdad. Las cifras indican un pas marcado por problemas
sociales aun no resueltos por lo que cabe preguntarse si las polticas pblicas
realmente apuntan al alcance de los logros en materia de bienestar. Es relevante

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reconocer los alcances y comprender que muchos de estos vienen dados por el
enfoque que tienen algunas de dichas polticas en materia de derechos.
La consagracin del texto constitucional traza un momento considerable en la
historia de Colombia ya que con l se da la transicin al Estado Social de Derecho. La jurisprudencia nacional ha tomado partido en relacin con estos derechos
que procuran consagrar el modelo de Estado, de ah la creacin y fortalecimiento
de argumentos que concilien el discurso de los derechos con las lgicas economicistas a partir del principio del costo beneficio para que impacten en la eficiencia
de las polticas pblicas. Todo esto conlleva a que las actuaciones pblicas relacionadas con los derechos sociales, se dirijan a un enfoque con limitaciones no
solo en el tema de los presupuesto, sino de los modelos de implementacin de las
polticas pblicas limitados por la caracterstica burocrtica del pas que, si bien
debiera apuntar a la organizacin e trminos de la administracin, se orienta ms
a la satisfaccin de los inters particulares de los actores polticos. Lo anterior,
hace que las polticas pblicas se presente como ambigua y simblica en muchos
casos y, en otros, como parte del proceso de administracin clsica radicada en la
Public Choise. Dadas as las cosas, la defensa de la satisfaccin de los derechos se
supedita al panorama administrativo, burocrtico y poltico.
En relacin con lo anterior es necesario mencionar que las polticas pblicas
como alternativa para la consecucin de los derechos sociales se ven limitadas, lo
que lleva a que una buena parte de la poblacin busque en otros mecanismo el
goce de sus derechos. Es el caso de las acciones de tutela, que se han convertido
en otra opcin en la cual los ciudadanos buscan la consecucin del cumplimiento
de la caracterstica estatal social de derecho. Las polticas pblicas se reconocen
como la va principal por la que se garantiza el bien jurdico, la otra, subsidiaria,
permite mediante sentencias dirigidas garantizar la proteccin de los derechos en
casos concretos.
Entre ambas existe una relacin inversamente proporcional ya que si hubiese
pleno cumplimento de la primera, la segunda perdera vigencia. En palabras de
Prez (2007) en la medida en que las polticas pblicas contribuyan al pleno
ejercicio de los derechos, la poblacin tendr menos motivos para acudir a los
mecanismos judiciales para reclamarlos (p. 75). Si incrementan el nmero de
acciones de tutela, se refleja la inoperancia de las polticas pblicas para preservar
la caracterstica constitucional de Estado Social de Derecho. Tal es el hecho, que
la Corte Constitucional declar mediante la Sentencia T-760 de 2008 que las
acciones de tutela seran un indicador del cumplimiento de los derechos relacionados con la salud.

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El Estado Social de Derecho en Colombia se establece como una posibilidad


en el que las polticas pblicas se suscriben como facilitadoras de los procesos
de las garantas constitucionales, luego el recurso de accin de tutela se presenta
como alternativa legitimada por un grueso de la poblacin, situacin que pone en
entredicho los alcances de estas polticas en el pas.
Para la consecucin del bienestar social, las polticas pblicas no solo deben ser
eficaces respondiendo al enfoque de derechos, tambin debe incluir la participacin democrtica como posibilidad de la gobernabilidad de las administraciones.
La Corte Constitucional por medio de la jurisprudencia en la Sentencia T-760
de 2008 conlleva a que se posibilite el paso de la ambigedad y el simbolismo de
las polticas pblicas al hecho fctico enmarcado en la eficacia, el goce efectivo
de los derechos y la participacin ciudadana, asumiendo el papel de ordenador,
supervisor y regulador de la implementacin de dichas polticas en el pas buscando evitar la brecha entre lo que debe ser y lo que es. La Constitucin debe ser
normativa y no nicamente nominal.
Ante la bsqueda de la garanta de las polticas pblicas por la rama judicial,
cabe preguntarse cul es el papel de los implementadores desde su dimensin
poltica y desde su dimensin tcnica, puesto que la demanda poblacin del goce
de sus derechos en sintona con el bienestar social, est siendo amenazada por el
incumplimiento de las garantas. Ahora bien, el sistema de construccin de las
polticas pblicas coordinada tras un ciclo de formulacin, implementacin y
evaluacin, est siendo amenazado por el carcter garantista de la Constitucin a
travs de mecanismos como el de la tutela y con ello las sentencias de los jueces.
El panorama de los indicadores sociales es un medidor de la desigualdad proveniente de la poltica pblica con carcter ambiguo, simblico o matizado por
intereses particulares, de esta manera, representa un nuevo reto para las polticas
pblicas que ven sus alcances borrados por grandes lmites. Anlogamente, en el
tema de los derechos sociales como consecucin del bienestar social, es necesario
limitar la actuacin de los jueces en materia de las sentencias cuando se refieren
directamente a la elaboracin o implementacin de las polticas pblicas, con
todo, es importante generar conciencia en la poblacin en lo referente a la participacin ciudadana en el tema de la inclusin de problemas pblicos en la agenda,
puesto que las polticas pblicas tienen una posibilidad de logros a mediano y
largo plazo, y mecanismo como la tutela se encarga de la mitigacin en un tema
particular referido a los derechos.

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Conclusin
Las polticas pblicas desde las ciencias polticas referencian el accionar del Estado como un ejercicio que involucra saberes propios del derecho, la economa,
la sociologa, entre otros, para poder reflexionar sobre las situaciones socialmente
problemticas y sus posibles soluciones. Desde esta ptica, las polticas pblicas
se encaminan hacia aquellas estrategias y normas compuestas e implementadas
para abordar determinadas problemticas colectivas. La creacin de las polticas
pblicas est soportada en el inters social, en el mejoramiento de las condiciones
de vida. Desde la administracin pblica se pueden analizar a travs de la oferta
de servicios, los beneficios sociales, los orgenes del diseo y el tipo de oferta, conllevando a que las acciones del Estado sean intencionadas. Adems, cada poltica
pblica se debe enmarcar en un ciclo de construccin que la coordine, esto es, la
formulacin, la implementacin y la evaluacin.
Todo este recorrido permite registrar en las polticas pblicas aquella posibilidad en el establecimiento de soluciones de los problemas pblicos involucrando el reconocimiento de los derechos sociales propios de la
Constitucin garantista. En Colombia, la bsqueda del bienestar se establece con
el margen de algunas polticas, pero los alcances en los ltimos veinte aos no
han sido suficientes para determinar las soluciones en la construccin e implementacin de la polticas pblicas, claro est que el pas ha estado atravesado por
escenarios de violencia que conllevan a retrocesos en materia de lo social. El inters de este texto no ha sido el de analizar las circunstancias del conflicto interno
colombiano, pero la reflexin sobre l mismo posibilitara ubicar los alcances y los
lmites de las polticas pblicas de manera holstica.
En suma, en este escrito se reflexiona sobre los modelos de implementacin de
las polticas pblicas y sus indicadores sociales. La pregunta frente a los alcances
permanece abierta puesto que los avances en el campo de lo social siguen siendo
limitados, ya que se reducen a los planes de accin en el marco del desarrollo del
pas. Los interrogantes frente a las polticas pblicas colombianas pueden girar en
torno a la pertinencia, la continuidad y la permanencia de las mismas, teniendo
en cuenta a su vez el asunto del conflicto armado y el goce efectivo de los derechos
enmarcados en la Constitucin poltica existente.

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Analecta poltica | Vol. 2 | No. 3 | julio-diciembre 2012