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| julio-diciembre | 2012 | ISSN: 2027-7458 | Medelln- Colombia
Modelos
de implementacin
de las polticas
pblicas en Colombia
y su impacto
en el bienestar social*
Models of implementation
of Public Policies in Colombia
and their impact in Social Welfare
* Artculo basado
en el trabajo de
grado para optar al
ttulo de Magster en
Estudios Polticos de la
5!)6#78)9 9&0(!%):$) &
;(")6 7) ! *
Recibido:
29 de febrero de 2012
Aprobado:
18 de abril de 2012
Resumen
La incursin de las polticas pblicas en el escenario de la administracin pblica posibilitan la bsqueda de soluciones ante situaciones socialmente problemticas; esta
herramienta que involucra no solo a los actores tcnicos y polticos dentro del proceso
de implementacin, sino a los actores sociales es una posibilidad para la consecucin
del bienestar social. No obstante, los indicadores sociales muestran que los avances en
materia de lo social desde 1991 ao en que se incorpora la nueva Carta Constitucional
no son muchos, en consecuencia, los adelantos de las polticas pblicas redimensionan
las posibilidad de garanta de los derechos sociales, permitiendo que mecanismos como
la tutela y las decisiones jurisprudenciales terminen regulando el goce efectivo de los
derechos. De esta forma, y a partir de un ejercicio interpretativo, los limitantes de las
polticas pblicas deben considerarse un reto para la construccin y para la configuracin de enfoques de implementacin en caso colombiano puesto que estos momentos
son los que permiten la consecucin del bienestar en el pas.
Palabras clave:
Polticas pblicas; Estado Social de Derecho; bienestar social; derechos sociales, participacin comunitaria.
Abstract
The inclusion of public policies in the stage of public administration allows the search
for solutions to socially problematic situations. This tool involves not only technical and political actors, but also social actors. Therefore, it represents a possibility to
achieve the social welfare. However, indicators show that social issues have not significantly advanced since 1991, in spite of the incorporation of the new Constitution. As
a result, the advances of the policies aim to re-organize the possibility to guarantee the
social rights. These advances allow mechanisms such as tutelage or judicial decisions
to regulate that the rights could be plenty enjoyed. Beginning with an interpretative
exercise, the limitation of the policies should be considered like a challenge to build
and configure approaches of implementation in the Colombian situation, provided
that these are the moments which allow the consecution of the welfare in the country.
Keys words:
Public Policies, Social State Based on the Rule of Law, social welfare, social rights,
community participation.
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Introduccin
El estudio de la poltica es una actividad que procura reconocer en la realidad
humana la relacin entre la naturaleza social y las relaciones de poder. El estudio
de las polticas pblicas complementa la accin de las autoridades en el ejercicio
de gobernanza, los medios y los resultados obtenidos, permitiendo a su vez, el
encuentro entre lo social y el poder poltico. La revisin de las polticas pblicas
en el caso colombiano, despus de la Constitucin de 1991, momento donde se
consolida el Estado Social de Derecho, resulta significativa, puesto que la consecucin del bienestar social termina siendo un objetivo de Estado y dichas polticas
se traducen en legalidad tendientes a la garanta de los derechos sociales.
En trminos acadmicos, la configuracin de resultados en torno a la pertenencia de las polticas pblicas en el bienestar social, permite no solo entretejer
reflexiones frente al cumplimiento de las garantas constitucionales, sino que reconoce en los modelos desde la teora poltica una potencialidad existente y que
ayuda a contrastar la epistemologa con la accin prctica del Estado.
Desde una perspectiva social, la garanta de los derechos se establece como
alternativa ante los problemas pblicos, en donde los alcances de las polticas
pblicas, por un lado, terminan respondiendo a las necesidades de la colectividad,
y con ello la superacin de situaciones de inequidad y, por otro lado, los lmites
en las polticas dificultan la vencimiento de los problemas del pas agudizados en
situaciones sociablemente problemticas relacionadas con el crecimiento poblacional, la participacin laboral, la educacin y la pobreza.
Las polticas pblicas como respuesta a los problemas pblicos deben permitir
la evolucin positiva de los mismo a travs de mecanismos de accin concretos,
de no ser as el objetivo de las polticas estara siendo menguado por intereses de
corte poltico que dificultan el avance de las situaciones problemticas transformando la construccin de las polticas en ciclos repetitivos sin mayores alcances;
ahora bien, desde la perspectiva decisionista, la poltica pblica como posibilidad
de legitimacin del poder se convierte en una herramienta de control con la cual
se busca la consecucin y conservacin del poder poltico, situacin amenazante
en trminos de la resolucin del problema de inequidad social.
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Modelo de la
racionalidad
limitada
Modelo
incremental
Autor Frederic
L K"(7&M1N11O
Establece
que hay una
8("=$)D!&
superior a otra
Deriva de la
crtica al modelo
anterior
Crtica a los
modelos de
racionalidad
El decisor se
encuentra frente
a limitantes
R &9#$)8)D!&
racional es
inexistente
Se adhiere a la
'7)A#7 &8("=$)D!&
que le parece
satisfactoria
El decisor
se basa en el
instinto
Este modelo
satisface la
7 CD!
Modelo de
la anarqua
(7I !)C 9
Modelo del
Public choise
Autor March
Olson (1972)
Autores Muller y
T(U!&M1NSVO
Anttesis de los
modelos de
racionalidad
El decisor
poltico hace
primar sus
intereses
R &9#$)8)D!&
viene marcada
por objetivo
ambiguos e
)!W(7A $)D!&
incompleta
Se anteponen
los intereses
polticos por
encima de los
colectivos
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Enfoques de implementacin
El primer paso para comprender los enfoques es la diferenciacin entre dos categoras. La primera, es la llamada Top-Down, que trae consigo el clsico trabajo de
la administracin pblica que se desarrolla de arriba hacia abajo, o del centro a la
periferia; aqu prima la jerarqua y establece una diferencia entre la formulacin,
la toma de decisiones y la implementacin (Roth, 2002). La segunda, se conoce
como Bottom-Up, y es contraria a la anterior, de abajo hacia arriba. Esta categora
es una alternativa que busca la eficiencia que no se reconoce en la descendente,
puesto que al involucrar a los actores desde la base, concilian las partes en pro de
las soluciones; en el enfoque jerrquico la primaca de la ejecucin radicar en
los entes polticos o tcnicos mientras que en la categora Bottom-Up se posibilita
la insercin de los actores sociales quienes en un origen movilizaron la poltica
pblica, aqu, se pretende partir del ncleo del problema para construir as la
solucin de manera paulatina (Roth, 2002).
Evaluacin
De igual forma, el proceso de evaluacin es indispensable para observar los alcances y lmites de la poltica pblica y para retroalimentar el proceso de produccin
de la poltica. Roth (2002) propone algunos tipos de evaluacin, que pueden
variar segn el momento en que se realiza, los niveles y quien la realiza; cada uno
no menos importante que el otro.
Todas las fases del ciclo de la poltica pblica abordadas anteriormente son las
que configuran la accin gubernamental, mxime el cuestionamiento acerca de
los alcances y los lmites del Estado en accin tiene lugar para la comprensin de
la realidad poltica en Colombia. Las referencias tericas contenidas en el texto
exponen de manera descriptiva como pueden tener lugar las polticas pblicas en
una nacin, pero el contenido de las polticas debe reflejar la tendencia al bienestar
social como lectura de las necesidades del escenario poltico del pas. La reflexin
sobre el bienestar tiene lugar y es procedente en relacin con la reflexin de las
posibilidades y los limitantes de las polticas pblicas en el territorio colombiano.
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en los procesos de reconversin y su influencia en el mercado, puesto que las polticas econmicas han agudizado problemticas en las poblaciones en riesgo social.
En consonancia con lo anterior, comprender que la poltica social es una poltica pblica, permite construir un espacio de decisin sociopoltica que involucra una racionalidad en la cual se asignan valores a la poblacin. La poltica
pblica como proceso mediante el cual el Estado disea e implementa acciones
a un sector mayoritario de la poblacin, no debe omitir asuntos de inters para
determinados actores y depender de los objetivos y significado de su accin. El
reconocimiento de la poltica social como poltica pblica poseedora de lmites
imprecisos y contenidos amplios entiende la relacin con todos los aspectos de la
vida social y poltica.
Para la poltica pblica, el contenido social es vital en la comprensin de las
necesidades poblacionales y en la bsqueda de transformaciones; sin embargo, es
posible plantear el siguiente cuestionamiento: Por qu siendo la poltica pblica
una posibilidad para la consecucin del bienestar social, aun no es posible la resolucin de situaciones de inequidad y exclusin social? Hintze (2000) afirma que:
[] la creciente preocupacin por la temtica de las polticas sociales se relaciona
con la secuela de pobreza y exclusin, resultado de la crisis socioeconmica y del
ajuste estructural que ha marcado la ltima dcada y media en la regin, que ha
generado an ms fuertes niveles de desigualdad social. Por su parte, las polticas
sociales hasta ahora implementadas han mostrado una escasa capacidad para resolver estos problemas. (p.15)
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bienestar social, por lo que las polticas pblicas deberan ser aquellas herramientas de acceso a la calidad de vida entendida desde la satisfaccin de necesidades, el
agenciamiento de capacidad y el cumplimiento de los derechos de la poblacin.
Los principios constitucionales que tienden al bienestar deben ser vinculados
con los principios administrativos de planeacin de la gestin pblica y a la efectividad de los mismos. Esta dimensin de accionar pblico permite la reflexin
sobre el Estado en accin, mxime que el Estado en accin sea entendido no solo
desde la visin de Estado Social de Derecho, sino desde el Estado como institucin administrativa y burocrtica.
Los componentes administrativo y burocrtico se acompaan de la descentralizacin como eje central de la planeacin y el control de los gobiernos regionales
y locales, regulando la formulacin de las polticas y revisando la pertinencia en la
relacin costo beneficio de las mismas.
El Estado Social de Derecho coincide con la apertura econmica vinculada al
contexto neoliberal, puesto que anterior a 1991 Colombia se mova en un terreno
casi feudal donde las instituciones estaban atomizadas por los partidos polticos.
Pero, el modelo de la nueva Carta Constitucional de 1991 reconoce otros derechos
ciudadanos e incorpora mecanismos institucionales que protegen las libertades pblicas y el derecho pblico donde se soporta la legitimidad. Tal como lo expresa
Passern (2001) La legitimidad, sin embargo, tambin justifica la legalidad, puesto que confiere al poder el carisma de la autoridad: es un signo ms que se aade al
poder, a la fuerza que el Estado ejerce en nombre de la ley (p. 173).
El desarrollo institucional sigue siendo crucial para el Estado administrativo,
ya que el diseo y la aplicacin de los gobiernos descentralizados y regionales se
encaminan hacia el fortalecimiento de la funcin pblica del Estado colombiano.
Esto permite sostener que la importancia del componente institucional enmarca
el panorama poltico colombiano, puesto que es en el componente burocrtico
donde se consolida la estructura gubernamental, en otro sentido, que la caracterstica descendente Top-Down en la implementacin tenga lugar.
La burocracia conlleva a la reflexin en materia del Estado en accin; el Estado
burocrtico permite profundizar en el derecho pblico y los principios constitucionales del Estado Social de Derecho. La burocracia refleja los objetivos del
Estado administrativo, ya que su estructura contiene los programas propios de las
administraciones que definen el sentido pblico estatal.
En Colombia, el Estado en accin que contiene la formulacin, implementacin y evaluacin de la poltica pblica, se ve articulado por escalas como la Social
de Derecho, la administrativa y la burocrtica. Estas dimensiones, representan
la posibilidad de fortalecer la institucionalidad estatal, y se concreta por la incidencia de la gestin pblica en los departamentos y los municipios. El rgimen
poltico de planeacin, fiscalizacin y regulacin burocrtica, se establece como
estructura que materializa la relacin entre la esfera y la administracin pblica,
entre la centralizacin y descentralizacin en trminos institucionales y fiscales.
El rgimen fiscal es una herramienta de la burocracia que se concreta en las regulaciones burocrticas, busca la funcionalidad en la institucionalidad del Estado
y la estabilidad interna, apoyando el modelo de descentralizacin. En palabras de
Matus (1994): la estructura burocrtica orientada por las reglas de gobernabilidad definen el grado de centralizacin y descentralizacin interna de la organizacin. Los sistemas de gerencia son la expresin de las reglas de gobernabilidad,
condicionadas por las reglas de direccionalidad y responsabilidad (p. 33).
El Estado en accin alimentado por el enfoque social de derecho, administrativo y burocrtico, facilita la construccin integral de polticas pblicas en Colombia en cuanto a los contenidos, la estructura y los mecanismos del rgimen
poltico; sin embargo, en las decisiones que toma el Gobierno, estn presentes
las intervenciones de actores, cada uno poseedor de intereses y recursos tanto
ideolgicos como econmicos. Esto explica por qu la toma de decisiones es el
resultado de confrontaciones entre los actores, lo que implica que la decisin no
sea siempre la ms coherente.
Gobierno descentralizado
La construccin de las polticas pblicas en Colombia est menguada por directrices administrativas por medio de la normatividad y la inversin pblica, involucrando no solo los enfoques administrativo y burocrtico del Estado Social de
Derecho, sino considerando que la gobernabilidad y la descentralizacin tienen
un papel importante en la articulacin del Estado con la sociedad y con el territorio. De igual forma, la descentralizacin se relaciona con la poltica pblica en la
configuracin de escenarios territoriales propios para la implementacin, y constituye la direccin y normatividad que se establece entre el centro y las regiones:
La descentralizacin establece vnculos con la poltica pblica. Considera que,
en el nivel regional y municipal del Estado, aplican tipos de polticas pblicas,
relacionadas con factores gubernamentales y financieros que garantizan la unidad
administrativa del Estado colombiano (Vlez, 2010, p. 40).
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Control social
El proceso de revisin de la implementacin de las polticas pblicas en Colombia
ha atravesado las caractersticas del Estado en accin reflexionando en como los
intereses particulares de los actores polticos transversaliza la toma de decisiones
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Alcances y lmites
de las polticas pblicas
Bienestar social
Las cifras relacionadas con el crecimiento poblacional, la mortalidad y la esperanza de vida que se reconocen en los indicadores sociales permiten analizar las
transformaciones y el cambio social, debido a que posibilitan determinar las condiciones de bienestar en el acceso de bienes a travs del ingreso y del crecimiento
de PIB, no obstante las cifras que soportan las estadsticas del Banco Mundial
frente a la participacin laboral, establecen que el desempleo tuvo una de las
tasas ms altas; lo mismo, en las urbes donde continan aumentando entre 1991
y 2009. La estructura econmica colombiana es lenta en generacin de empleo,
ya que sin crecimiento, la posibilidad de consecucin de empleo disminuye. Las
medidas cortoplacistas de las polticas pblicas revelan una dificultad en relacin
con el aumento del desempleo, tanto que al 2009 la cifra se asemeja a la de 1991.
Nuevamente, en la relacin poblacin laboralmente activa y el mercado laborar, es recuperable el tema de las mujeres, las cuales con su fuerza laboral permiten
una mayor participacin en el empleo y en el ingreso, no obstante, a pesar de los
logros en materia de inclusin, an son una poblacin en riesgo social frente a
materias de consecucin del empleo.
An estimado en 1991 el principio de igual constitucional, los datos revelan
distancia entre las oportunidades entre hombres y mujeres, que adems como
mayora poblacional no deberan ubicarse como grupo vulnerable. Este proceso
de construccin de polticas pblicas para las mujeres ha sido un trabajo esforzado y reconocido, de ah que las ausencias en relacin con su implementacin
dejan entrever la inoperancia de la administracin pblica en cuanto a la toma de
decisiones de polticas formuladas.
En el campo de la educacin, en la dcada de los noventa los problemas en la
institucionalidad del pas como los niveles de coordinacin bajos y la diferenciacin entre las funciones en los diferentes niveles que partan del centralismo administrativo, conllevaron al limitado alcances en el tema educativo. La cobertura
universal de la educacin primaria an no se alcanza, mxime la expansin masiva
de la educacin secundaria avanza y la mejora de la calidad en niveles terciarios
(posteriores a los secundarios) tiene lugar en los ltimos aos.
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reconocer los alcances y comprender que muchos de estos vienen dados por el
enfoque que tienen algunas de dichas polticas en materia de derechos.
La consagracin del texto constitucional traza un momento considerable en la
historia de Colombia ya que con l se da la transicin al Estado Social de Derecho. La jurisprudencia nacional ha tomado partido en relacin con estos derechos
que procuran consagrar el modelo de Estado, de ah la creacin y fortalecimiento
de argumentos que concilien el discurso de los derechos con las lgicas economicistas a partir del principio del costo beneficio para que impacten en la eficiencia
de las polticas pblicas. Todo esto conlleva a que las actuaciones pblicas relacionadas con los derechos sociales, se dirijan a un enfoque con limitaciones no
solo en el tema de los presupuesto, sino de los modelos de implementacin de las
polticas pblicas limitados por la caracterstica burocrtica del pas que, si bien
debiera apuntar a la organizacin e trminos de la administracin, se orienta ms
a la satisfaccin de los inters particulares de los actores polticos. Lo anterior,
hace que las polticas pblicas se presente como ambigua y simblica en muchos
casos y, en otros, como parte del proceso de administracin clsica radicada en la
Public Choise. Dadas as las cosas, la defensa de la satisfaccin de los derechos se
supedita al panorama administrativo, burocrtico y poltico.
En relacin con lo anterior es necesario mencionar que las polticas pblicas
como alternativa para la consecucin de los derechos sociales se ven limitadas, lo
que lleva a que una buena parte de la poblacin busque en otros mecanismo el
goce de sus derechos. Es el caso de las acciones de tutela, que se han convertido
en otra opcin en la cual los ciudadanos buscan la consecucin del cumplimiento
de la caracterstica estatal social de derecho. Las polticas pblicas se reconocen
como la va principal por la que se garantiza el bien jurdico, la otra, subsidiaria,
permite mediante sentencias dirigidas garantizar la proteccin de los derechos en
casos concretos.
Entre ambas existe una relacin inversamente proporcional ya que si hubiese
pleno cumplimento de la primera, la segunda perdera vigencia. En palabras de
Prez (2007) en la medida en que las polticas pblicas contribuyan al pleno
ejercicio de los derechos, la poblacin tendr menos motivos para acudir a los
mecanismos judiciales para reclamarlos (p. 75). Si incrementan el nmero de
acciones de tutela, se refleja la inoperancia de las polticas pblicas para preservar
la caracterstica constitucional de Estado Social de Derecho. Tal es el hecho, que
la Corte Constitucional declar mediante la Sentencia T-760 de 2008 que las
acciones de tutela seran un indicador del cumplimiento de los derechos relacionados con la salud.
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Conclusin
Las polticas pblicas desde las ciencias polticas referencian el accionar del Estado como un ejercicio que involucra saberes propios del derecho, la economa,
la sociologa, entre otros, para poder reflexionar sobre las situaciones socialmente
problemticas y sus posibles soluciones. Desde esta ptica, las polticas pblicas
se encaminan hacia aquellas estrategias y normas compuestas e implementadas
para abordar determinadas problemticas colectivas. La creacin de las polticas
pblicas est soportada en el inters social, en el mejoramiento de las condiciones
de vida. Desde la administracin pblica se pueden analizar a travs de la oferta
de servicios, los beneficios sociales, los orgenes del diseo y el tipo de oferta, conllevando a que las acciones del Estado sean intencionadas. Adems, cada poltica
pblica se debe enmarcar en un ciclo de construccin que la coordine, esto es, la
formulacin, la implementacin y la evaluacin.
Todo este recorrido permite registrar en las polticas pblicas aquella posibilidad en el establecimiento de soluciones de los problemas pblicos involucrando el reconocimiento de los derechos sociales propios de la
Constitucin garantista. En Colombia, la bsqueda del bienestar se establece con
el margen de algunas polticas, pero los alcances en los ltimos veinte aos no
han sido suficientes para determinar las soluciones en la construccin e implementacin de la polticas pblicas, claro est que el pas ha estado atravesado por
escenarios de violencia que conllevan a retrocesos en materia de lo social. El inters de este texto no ha sido el de analizar las circunstancias del conflicto interno
colombiano, pero la reflexin sobre l mismo posibilitara ubicar los alcances y los
lmites de las polticas pblicas de manera holstica.
En suma, en este escrito se reflexiona sobre los modelos de implementacin de
las polticas pblicas y sus indicadores sociales. La pregunta frente a los alcances
permanece abierta puesto que los avances en el campo de lo social siguen siendo
limitados, ya que se reducen a los planes de accin en el marco del desarrollo del
pas. Los interrogantes frente a las polticas pblicas colombianas pueden girar en
torno a la pertinencia, la continuidad y la permanencia de las mismas, teniendo
en cuenta a su vez el asunto del conflicto armado y el goce efectivo de los derechos
enmarcados en la Constitucin poltica existente.
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Referencias
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