Competnciaslegislativasconcorrentes:oquesonormasgerais?JusNavigandi
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Competnciaslegislativasconcorrentes:oquesonormasgerais?
LeonardoGodoyDrigo
Publicadoem05/2013.Elaboradoem10/2012.
Oconceitodenormasgerais,portanto,revelasefundamentalparaocorretoentendimentodos
limitesdacompetncialegislativaconcorrente,permitindo,inclusive,ocontroledainvasoou
usurpaodecompetnciasentreosentesfederativosnoexercciodessaespciedecompetncia
constitucional.
Resumo:OestudodascompetnciasconcorrentespermitevislumbraroslimitesdaatuaoconjuntaentreUnio,Estados,
DistritoFederaleMunicpiosnomodeloFederativoadotadonoBrasil,visandoobtenodeumahomogeneidadenacional,
compreservaodospluralismosregionaiselocais.Paratanto,importanteoconceitodenormasgerais,sejapeloaspecto
subjetivo,dequemlegislaeaquemsoaplicveis,sejapeloaspectoobjetivo,deseucontedomesmo.Assim,observase
pela doutrina e pelos precedentes do Supremo Tribunal Federal analisados, que se trata de normas principiolgicas,
veiculadasemleisdecarternacional,comimplicaesprpriasdecadaespcie.
Palavraschave:FederalismoCompetnciaConcorrenteConceitodenormasgerais
1.INTRODUO
OEstadoFederaltemcomoumadesuascaractersticasarepartioconstitucionaldecompetncias,pormeiodaqualse
atribuiparceladepoderaosentesfederadosparaqueexeramatividadeslegislativase/oumateriais,demodoaorganizaro
exercciodessepoderemtodooterritrioestatal.
ComaevoluohistricaeculturaldomodelofederativodeorganizaodosEstadossurgirammtodosderepartioda
competnciaquedestoamdaclssicarepartiodecritriohorizontal,ouseja,queatribuiparcelasexatas(aindaquenem
sempre expressas) de competncias exclusivas a cada ente federado. Surgem, assim, critrios verticais de repartio,
segundo os quais determinados temas so titularizados, de maneira concomitante, por mais de um rgo fracionrio da
Federao.
Uma das formas de repartio vertical de competncias a que se denomina competncia concorrente, que divide
capacidadespolticaslegislativasentreosentesfederados,sobdeterminadoscritrios,permitindo,assim,quetodosesses
entespossamexercerapossibilidadedelegislarsobreosmesmostemasnosmbitosdosinteressesprevalecentes:federal
(Unio),regional(EstadoseDistritoFederal)e,noBrasil,local(MunicpioseDistritoFederal).
Aconteceque,segundoafrmulabrasileiradedisciplinaconstitucionaldascompetnciasconcorrentes,previusequea
competnciadaUnioseriarestritasnormasgeraissobreostemasrepartidos,oque,semdvida,geradificuldadesna
identificao exata dos limites em que pode atuar tal ente federado sem invadir a parcela de competncia dos Estados,
DistritoFederaleMunicpios.
Aanlise,portanto,doconceitodenormasgerais,sejanadoutrina,sejanajurisprudnciadoSupremoTribunalFederal,
atividadesalutarparaaboacompreensoeinterpretaodofeitioconstitucionaldaFederaobrasileira,principalmente
porquearepartiodecompetnciasconcorrentestemporescopoacooperaodosentesfederadosnaconstruodeum
equilbrioedeumaisonomiamaterialnoseiodoEstado.
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2.APREVISODASCOMPETNCIASLEGISLATIVASCONCORRENTESNACONSTITUIO
FEDERALDOBRASILDE1988(CF/88)
Oestudotemincio,assim,comaprpriadisciplinaconstitucionaldarepartiodecompetnciaslegislativasconcorrentes
previstanaCF/88,paraquesepossateraideiaexatadecomooconceitodenormasgeraisirinfluenciardecisivamentepara
acompreensodoinstituto.
Comoincio,devesediminuiroespectrodapresenteanlise,delimitandooestudoscompetnciasmateriaisditasprprias,
comexclusodasimprprias.AdefiniodeambasdadacomclarezanoseguintetrechodaobradeLuizAlbertoDavid
AraujoeVidalSerranoNunesJunior:
Ascompetnciasconcorrentespodemserclassificadasemprprias
eimprprias.Aquelassoassimdesignadasporindicaoexpressa
do texto constitucional (art. 24), que preconiza o exerccio
simultneoelimitadodecompetnciaspormaisdeumadasordens
federativas.Estas,diferentemente,nosoexpressamenteprevistas
na Constituio, mas encontramse implcitas na definio das
competnciascomuns.[1]
Interessa, aqui, apenas a anlise da disciplina constitucional conferida s competncias concorrentes prprias,
expressamenteprevistasnotextodaCF/88,poisdetalprevisoqueseretiraalimitaodaUniosnormasgerais.Dessa
forma, no se aprofundar o exame (ainda que interessante e tambm importante) das competncias concorrentes
imprprias.Poressarazo,ademais,todarefernciascompetnciasconcorrentesfeitasnopresenteestudofaroreferncia
apenasschamadasprprias.
Logo,desedizerqueocentronormativodascompetnciasconcorrentesoart.24,daCF/88,queprevemseubojo
diversasmatriascujalegislaocompeteUnio,aosEstadoseaoDistritoFederal.Importantequeseatente,aqui,parao
fatodequeoexercciodessascompetnciasestsujeitoaoregimejurdicoprevistonospargrafosdoreferidoartigo,cuja
redaoimportantedesercitada:
1.Nombitodalegislaoconcorrente,acompetnciadaUnio
limitarseaestabelecernormasgerais.
2.AcompetnciadaUnioparalegislarsobrenormasgeraisno
excluiacompetnciasuplementardosEstados.
3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.
4.Asuperveninciadeleifederalsobrenormasgeraissuspendea
eficciadaleiestadual,noquelheforcontrrio.
Comosepercebe,portanto,ocernedadistinodacompetnciaentreosentesfederadosrepousanacompetnciadaUnio
paraoestabelecimentodenormasgerais.
Ocorre que h outras hipteses de competncias concorrentes no corpo da CF/88, que no se encontram no dispositivo
centraldamatria.ocaso,porexemplo:
a)doart.22,XXI,queatribuiUniocompetnciaprivativaparalegislarsobrenormasgeraisdeorganizao,efetivos,
material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares (norma
complementadaporaqueladoart.144,6,quesubordinaaspolciasmilitaresecorposdebombeirossautoridadesdos
EstadosedoDistritoFederal)
b)doart.22,XXVII,queatribuiUniocompetnciaprivativaparalegislarsobrenormasgeraisdelicitaoecontratao,
emtodasasmodalidades,paraasadministraespblicasdiretas,autrquicasefundacionaisdaUnio,Estados,Distrito
FederaleMunicpios
c)doart146,III,quedeterminacaberleicomplementarestabelecernormasgeraisemmatriadelegislaotributriae
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d)doart.236,2,queatribuileifederaloestabelecimentodenormasgeraisparafixaodeemolumentosrelativosaos
atospraticadospelosserviosnotariaisederegistro.
Todas essas normas da CF/88 que estabelecem a necessidade de normas gerais federais para regulao de certo tema
possuememcomumofatodelimitaremacompetncialegislativadaUnio,permitindoapenasaveiculaodastaisnormas
gerais,bemcomodenorestringiremaatuaoconjuntadosdemaisentesfederativosnaregulamentaodostemas,dentro
deseusrespectivosmbitosdeinteresse.
oquantoafirma,porexemplo,JosAfonsodaSilva:
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fracionrios da Federao podem exercer tal competncia de forma plena, mas, sobrevindo legislao federal
(obrigatoriamente de carter geral), suspendese a eficcia dos demais regramentos, no que contrariem a normatizao
federal.
3.NORMASGERAISEMCOMPETNCIACONCORRENTE
ObservadaadisciplinaqueaCF/88reservouparaarepartiodecompetnciasconcorrentes,fazsemister,ento,perquirir
acercadadelimitaodoconceitodenormasgerais.Talanliseconsideradadificultosaeconsomeraciocnioetempodos
doutrinadoresedosTribunaisdelongadata.
Acreditase,portanto,que,semapretensodeesgotarotema,sejapossvelanalisarosprincipaisargumentosavenados
paraquesechegueaumtermocomumdadogmticaedaprticajurdicassobreesseconceito.
Emprimeirolugar,importantequeseobserveoaspectosubjetivodaexpediodenormasgeraisdentrodaorganizao
FederaldoEstadobrasileiro,ouseja,quemlegislanormasgeraiseparaquemsoelasaplicveis.Essaquesto,apesarde
parecerjresolvidapelaprprialeituradoart.24edasdemaisnormasqueveiculamcompetnciasconcorrentes,apresenta
nuancesteisparaumafuturadelimitaoconceitual.
Depois, devese ressaltar, com base nos critrios encontrados na anlise do aspecto subjetivo das normas gerais, alguma
espciedecontedomnimoqueasnormasdevemapresentarparaquepossamserclassificadascomonormasgerais.
3.1.NORMASGERAIS:PORQUEMEPARAQUEM?
Esseprimeiroaspectodasnormasgerais,queorasedenominaaspectosubjetivo,dizrespeitoaofatodeque,sim,cabe
Uniolegislarsobretaisnormasgerais,mas,comqualcaracterstica?dizer,aquettuloaUniolegislasobrenormasgerais
emtemasdecompetnciaconcorrente?Pode,porexemplo,excluirsedombitogeralestabelecidoportaisnormas,fixando
outrasdiversasparasiprpria?PodeaUnioconferirtratamentogeraldiversoentresieosEstadoseMunicpios?
Asrespostas(negativas,digasedesdelogo)iniciamsepelaobservaodedeterminadavisodoprprioEstadoFederale,ao
quetudoindica,desdeumavisotradicionalapresentadaporHansKelsen[5].Referidodoutrinador,aoanalisaranatureza
doEstadoFederal,aduziaquerepousavanaUnionoasoberania,masumaautonomiatalqualaconferidaaosEstados
membrodaFederao.AsoberaniaseriaconferidaaoEstadoFederal,nicopassveldereconhecimentoperanteoDireito
dasGentes(hodiernamentedenominadoDireitoInternacionalPblico[6]).
GeraldoAtaliba,emexposiosobreopensamentodeHansKelsen,afirmavacategoricamente:
DondesevqueaFederao,sendoofenmenodaassociaode
Estados, engendra uma pessoa com trplice capacidade: a Unio.
Capacidadededireitointernacional,queoreversodacapacidade
nacional (na qualidade de Estado interno por assim dizer,
nacional). Capacidade mais restrita, no mbito interno, j em
rplicascapacidadesdasentidadesfederadas.
Capacidadededireitointernacional,capacidadedeEstadocentrale
capacidadeestritadeUnio,emoposioaEstadosfederados.(...)
Para o Direito das Gentes ou seja, para efeitos de Direito
Internacional h um s Estado. Para o Direito interno, o Estado
nacional (ou geral) e a Unio simples pessoa de direito pblico
interno,emoposioaosEstadosfederados.[7]
Ora,essateoria,aindaquenoadmitidatalqualenunciada,apresentasesubjacenteaoreconhecimentoatualdequena
UnioquesecorporificatantooentequerepresentaoEstadoFederal,soberano,quantoamanifestaoquereneopoder
central, ou seja, um ente federativo autnomo como os demais. Nesse caso, admitese, por vezes, que a Unio detm a
soberania,masapenasquandosemanifestaemnomedoprprioEstadoFederal.
amanifestao,porexemplo,deMichelTemer:
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AUnioageemnomeprpriocomoemnomedaFederao.Orase
manifesta por si, como pessoa jurdica de capacidade poltica, ora
emnomedoEstadoFederal.[8]
Ou,ainda,comoentendiaCelsoBastos:
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NosdizeresdeFernandaDiasMenezesdeAlmeida:
Alegislaoconcorrente,queampliaacompetncialegislativados
Estados, retirandoa da indigncia em que a deixou a pletrica
legislao federal no domnio dos poderes enumerados, se
incumbirdoafeioamentodalegislaoestadualspeculiaridades
locais, de forma a superar a uniformizao simtrica da legislao
federal.
Arepartioconcorrentecriaoutroordenamentojurdicodentrodo
EstadoFederal,oordenamentomisto,formadopelaparticipaodo
titular do ordenamento central e dos titulares de ordenamentos
parciais.[16]
Dessaforma,temsequeafinalidadedaUnioaolegislarsobrenormasgeraisemtermosdecompetnciaconcorrentea
unificaomnimafundamentaldotema,permitindosordensparciaisdaFederaoaadequaodotratamentolegislativo
especficospeculiaridadesregionaiselocais,afimdeserobtidoumequilbriofederativoeumamaiorchancedeisonomia
materialentreosentesfederativos.
EssaconjunturafazcomqueaUnio,nessescasos,estejarepresentandoosinteressesdoEstadoFederalcomoumtodona
homogeneizaomnimadostemasatinentescompetnciaconcorrente,ouseja,tratarsedenormasgerais,frutodeleis
nacionaisenofederais.
Tal constatao permite extrair a concluso de que, quando exercer a competncia concorrente que lhe cabe, ou seja,
expediodenormasgerais,aUnio:a)estarsubmetendoasiprpria,enquantoentefederado,snormasexaradas(nose
podendosubtrairdoscomandosgeraispeloexercciodessacompetnciaconcorrente)eb)restarimpossibilitadadeincluir
em tais normas qualquer assunto que diga respeito especificamente a interesses prprios ou a competncias prprias
enquantoentefederativo.
Assim,porexemplo,entendesequenocabeadefinio,attulodenormasgerais,daquiloqueosEstadospoderofazerou
deixar de fazer (imposio de condutas especficas diante de fatos). Muito menos de determinaes exigveis para
determinadosEstadoseparaoutrosno(tratamentouniforme,inclusivequantoprpriaUnio).Omesmopodendoserdito
acercadosMunicpios.
Essasconstataesganhamrelevoquandosetentadelimitarummbitomaterial,objetivo,deincidnciadasnormasgerais,
frutodoexercciodecompetncialegislativaconcorrentedaUnio,conformeseanalisaraseguir.
3.2.NORMASGERAIS:PARAQU?
Nesseponto,importantequesedrelevoaoqueadoutrinaafirmasobreoscontedospossveisdeumanormageral,sejasob
umprismapositivo,ouseja,aquiloqueefetivamentedeveconstaremumaleinacionalcomnormasgerais,sejasobum
prismanegativo,pelaorientaosobreoquenosepodeconsiderarcomonormageral.
Issoporque,comodizFernandaDiasMenezesdeAlmeida:
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Aprimeiraregrafixaanaturezaeocontedodalegislaofederal
na rea das normas gerais, isto , normas no exaustivas, normas
incompletas, de modo a no esgotar na competncia a matria da
legislaoconcorrente.[21]
Taldefiniojpartedeoutropressuposto,portanto,qualseja,odequealeidaUnio,leinacional,deverveicularnormas
quesedirijamatividadelegislativa,formulandoumamolduradepossibilidadesparaoregramentodotemapelosentes
federativos.
Acreditaseque,apartirdessaconcepo,sejapossvelelaborarumacompreensomaisconcretizanteacercadoconceitode
normasgeraisparafinsdeexercciodacompetnciaconcorrentedaUnio.
Poisbem,essaideiadeleisquadro,foibemtrabalhadaporJ.J.GomesCanotilho,queentendecomoumadasfunesda
prpriaConstituioadeserumaordemquadro,permitindo,dentrodebalizasgerais,principiolgicas,queolegislador
infraconstitucionalpossaadequaranormatividadeaopluralismosocialvigenteemutvel.Confiraseopensamentodoautor
sobreotema:
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Paraserumaordemabertaaconstituioterdesertambmuma
ordemquadro, uma ordem fundamental e no um cdigo
constitucionalexaustivamenteregulador.(...)Aconstituiopodee
devefixarnoapenasumaestadualidadejuridicamenteconformada
mas tambm estabelecer princpios relevantes para uma sociedade
abertabemordenada.(...)Sendoassim,aordemquadrofixadapela
constituio necessariamente uma ordem parcial e fragmentria
carecida de uma actualizao concretizante quer atravs do
legislador (interno, europeu e internacional) quer atravs de
esquemas
de
regulao
informais,
neocorporativos,
concertativos,ouprocessualizadosdesenvolvidosanveldevrios
subsistemassociais(econmico,escolar,profissional,desportivo).
A autoconteno dos textos constitucionais no sentido de se
limitarem a definir uma ordem essencial constitucional bsica
prendesecomoassinaladofenmenodapluralizaodosmundose
pluralizao dos pontos de vista caractersticos das chamadas
sociedadespsmodernas.[22]
Assim,apropriandosedopensamentodoautorsobreotema,podesedizerque,noquetangesnormasgerais,temseque
asmesmasdevemconsubstanciarseemnormasdeumaleiquadro,ouseja,deumaleiquevisetosomenteforneceros
princpios que guiaro a atividade legislativa futura sobre a matria. Tratarseia, dessa forma, de lei sobre contedo de
outrasleis,criadapelaUnioedirigidaatividadejurdicalegiferantedosdemaisentesfederativos.
Emprimeirolugar,temsequeoescopodalegislaodenormasgerais,portanto,importanteparaacaracterizaodessas
normas. Sero normas voltadas no regulao dos fatos subjacentes matria a ser tratada, mas, antes, atividade
legislativaqueenvolveraregulao.
Emsegundolugar,normasgeraisvoltadaslegislaoquedevempossuircarterprincipiolgico,precipuamente.Sero
normasprincpio,portanto,dotadas,porexcelncia,dealtacargadegeneralidadeeabstraoequedeveroseraplicadas
pelointrpretecomoumcaminhoaseguir[23],nasintticadefiniodeLuizAlbertoDavidAraujoeVidalSerranoNunes
Junior,quetambmclassificamtaisnormascomopropiciadorasdeumahierarquiavalorativainternasdemaisnormas,
dadoseucarterderegraestrutural[24],ouregrasmestrasdentrodosistemapositivo[25].
Assim,essasnormasgeraisseronormasqueveiculamprincpios,conferindocargavalorativaestruturanteaserseguida
pelolegisladorinfraconstitucionaldosentesfederativosquelegislarodeformaconcorrentesobreamatriadisciplinada
dessaforma.
Pareceseresseoentendimento,alis,deJosAfonsodaSilva,quandoafirmatextualmente:
(...)porquejustamenteacaractersticadalegislaoprincipiolgica
(normas gerais, diretrizes, bases), na repartio de competncias
federativas, consiste em sua correlao com competncia
suplementar(complementaresupletiva)dosEstados.[26]
Omesmoautor,emoutraobra,corroboraoquantojhaviaditonotrechoacima.Confirase:
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3.3.NORMASGERAIS:ESBOOCONCEITUAL
Podesedizer,portanto,quenormasgeraissoprincpiosjurdicosvoltadosatividadedolegisladorequepautarosua
atuao na concretizao, conforme a pluralidade dos interesses regionais ou locais envolvidos, dessas mesmas normas
gerais,agoradescendosminciasfticasdamatrialegislada.
Noseestardiantedenormasgerais,dessaforma,quandohouverregulaoexpressadefatosrelacionadosdiretamente
matria que se disciplina, pois tal tarefa cabe ao legislador regional ou local, e at mesmo federal, porm, nesse caso,
tambmsubmetidosmesmasnormasgerais.
Issoporqueoinstrumentodeveiculaodetaisnormaspoucoimportar,jqueaUnio,quandolegislasobrenormasgerais
em termos de competncia concorrente, exerce essa competncia enquanto representante do Estado Federal, nada
impedindo que, no mesmo diploma, inclua disposies especficas de observncia no mbito exclusivo federal, porm
sempresubmetidasnormasgeraisexpedidasparaosdemaisentesfederados.
4.ALGUNSPRECEDENTESDOSUPREMOTRIBUNALFEDERALSOBREOTEMA
Emtermosdecompetnciaconcorrente,oSupremoTribunalFederaljfoichamadoasemanifestardiversasvezespara
dirimir os conflitos que surgiam entre as diversas ordens parciais da Federao, exercendo, pois, o papel de guarda da
Constituioquelhefoiconferidoexpressamente(art.102,caput,CF/88),equefazdessaCorteumcomponenteessencial
domodelofederativoadotadopeloBrasil.
Em1997,porexemplo,oMinistroMarcoAurlioasseverounosqueexistemmesmocompetnciasconcorrentesforadorol
doart.24,daCF/88,comotambmqueseincluanacompetnciadosEstadosmembrosainstituiodosimpostosquelhes
cabiam,emexerccioplenoderegulamentao,umavezinexistentesasnormasgeraisprevistasnoart.146,III,CF/88.
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Tratasedeacrdoproferidoemagravoregimentalnoagravodeinstrumenton167.777/SP,julgadoem04demarode
1997,pelaSegundaTurmadoSupremoTribunalFederal,assimementado:
IMPOSTO
SOBRE
PROPRIEDADE
DE
VECULOS
AUTOMOTORES DISCIPLINA. Mostrase constitucional a
disciplina do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
mediante norma local. Deixando a Unio de editar normas gerais,
exerceaunidadedafederaoacompetncialegislativaplena3
do artigo 24, do corpo permanente da Carta de 1988 , sendo que,
com a entrada em vigor do sistema tributrio nacional, abriuse
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, a via da
ediodeleisnecessriasrespectivaaplicao3doartigo34
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Carta de
1988.
Dessaforma,oPretrioExcelsoentendeuque,ausentealegislaonacionalveiculandonormasgeraissobredefiniode
tributos e suas espcies, bem como seus respectivos fatos geradores, bases de clculo e contribuintes (art. 146, III, a,
CF/88),poderiamosEstadoslegislaremdeformaplenasobreoimpostoprevistonoart.155,III,sobreapropriedadede
veculosautomotores,inclusiveporforadodispostonoart.34,3,doAtodasDisposiesConstitucionaisTransitrias,que
determinava:
Art.34.(...)
3 Promulgada a Constituio, a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios podero editar as leis necessrias
aplicaodosistematributrionacionalnelaprevisto.
dizer,cabia,portanto,aosEstados,nosaadequaodoimpostosobreapropriedadedeveculosautomotoresssuas
especificidades regionais socioeconmicas, mas tambm a veiculao dos princpios gerais que norteariam a legislao
especficasobreessetributo,poisinexistentealeinacionalquedeveriatratardasnormasgeraiscorrelatas.
Aplicouse,aqui,oregimejurdicodoart.24,CF/88,acompetnciaconcorrentenoprevistanoprprioartigo,portanto,
comasmesmasdelimitaescentraisdadasaoinstituto.
Em outro caso, entendeu o Supremo Tribunal Federal que se trata de norma geral a vedao ou permisso acerca do
impedimentoparticipaoemlicitaesemdecorrnciadeparentescoe,portanto,que,naausnciadenormadessetipo
na lei nacional que regula licitaes, podem os Municpios disciplinar a matria de forma plena. Tratase do Recurso
Extraordinrion.423.560/MG,derelatoriadoMinistroJoaquimBarbosa,julgadoem29demaiode2012pelaSegunda
TurmadaCorteSuprema.
Na hiptese daqueles autos, o Municpio de Brumadinho/MG possua artigo em sua lei orgnica que foi declarado
inconstitucionalpeloTribunaldeJustiadeMinasGerais,emjulgamentodeaodiretadeinconstitucionalidadeestadual,
cujoteoreraoseguinte:
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Aqui, novamente entendeu o Supremo Tribunal Federal que a Unio exerceu competncia concorrente que no estava
previstanoart.24,mas,antes,noart.22,XXVII,CF/88,aofixarnormasgeraisdelicitaoecontratao,pormeiodaLei
n. 8.666/1993. Ainda, aduziu que no havia norma geral em tal diploma legislativo, que vedasse ou permitisse a
contratao de parentes pelo Poder Pblico e que, diante de tal conjuntura, cabia ao Municpio disciplinar a matria,
exercendoplenamenteacompetnciasuplementarprevistanoart.30,II,daCF/88.
Um ltimo caso que merece ateno para demonstrar a linha de entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal
Federal brasileiro o da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 2.8324/PR, Relator Ministro Ricardo
Lewandowski,TribunalPleno,julgadaem07demaiode2008,naqualsediscutiaaeventualinconstitucionalidadedeleido
EstadodoParan,pelaqualoentefederadodeterminavaaobrigatoriedadedeconstar,nosrtulosdasembalagensdecaf
comercializadasnaqueleEstado,asinformaessobretodasasespciesvegetaisdequecompostooproduto.
Adiscussoerasobreainfringncia,ouno,decompetnciaprivativadaUnioparalegislarsobrecomrciointerestaduale
direito comercial, tendo o Supremo Tribunal Federal firmado entendimento no sentido da inexistncia de
inconstitucionalidadesobtalfundamento,medidaemquealegislaoestadualvisavaapenasaproteodoconsumidore,
apesardaexistnciadoCdigodeDefesadoConsumidor,talmatriaerapassvelderegulamentaolegalsuplementarpor
partedosEstadosmembros.
Dessaforma,algumasquestessalutaresresultamdosacrdossupracitadosequerepresentamoentendimentodoSupremo
Tribunal Federal sobre a matria de normas gerais em competncias concorrentes, em conformidade, ademais, com o
esbooconceitualaquioferecido.Soelas:
a)efetivamentenosediscutenoPretrioExcelsoqueh,sim,regrasdecompetnciaconcorrenteespalhadasportodoo
textoconstitucional
b)normasgeraissoaquelasque,convertendoseemprincpios,delimitamotemaasertratadoporlegislaodosdemais
entesfederados,inclusivepelaUnio
c) pode haver normas gerais contidas em diploma legislativo que, ao mesmo tempo, apresente normas especificamente
destinadasUnio(comoocasodaLein.8.666/1993edoCdigodeDefesadoConsumidor),masque,bemporisso
(especificidade),podemseralvodecompetnciasuplementardosdemaisentesfederadosnaquiloquenoconsubstanciar
normageral
d) tanto Estados como Municpios (e aqui se inclui tambm o Distrito Federal) podem exercer competncias legislativas
plenas,inclusivecomadisciplinadenormasgeraissobreamatriaversada,quandonohouverleinacionaldaUnioque
veiculeessasnormas.
Porfim,restasalientarque,comosabido,oSupremoTribunalFederalnoumaCortequeseguesemprenummesmo
sentidodeinterpretao,estandolongedeprimarpelacoernciaoupelaracionalidadeabsolutadeseusprecedentes.
Dessa forma, devese analisar um caso em que, na contramo de tudo quanto analisado at aqui, reconheceuse uma
usurpaodecompetnciadaUnioparalegislarsobrenormasgerais,aindaqueinexistenteleinacionaldisciplinandoo
tema.
OtristeprecedenteodaADIn.3.6688/DF,RelatorMinistroGilmarMendes,TribunalPleno,julgadaem17desetembro
de2007,porunanimidade,equeenvolviaobrigao,criadapeloDistritoFederal,parainstituiesbancriasedecrdito.
Observeseoteordoart.1,daleidistritaln.3.706/2005:
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Ora,oSupremoTribunalFederalentendeuquesetratava,sim,denormadeproteoedefesadoconsumidor,emsentido
contrrioaoafirmadopeloGovernadordoDistritoFederal,sendotema,pois,submetidoaoregimejurdicodoart.24,V,
CF/88,ouseja,desafiandonormasgeraisdaUnioecomcompetnciasuplementardoDistritoFederal.
OMinistroGilmarFerreiraMendes,alis,Relator,afirmoutextualmenteque,apsanlisedaquesto,notenhodvidade
que se trata de matria atinente defesa do consumidor, deixando clara, logo em seguida, a submisso das instituies
financeiras ao Cdigo de Defesa do Consumidor. E, aps clarificar, tambm, tratarse de matria de competncia
concorrente,adotouexpressamenteasrazesexpostaspeloProcuradorGeraldaRepblicaparajulgarprocedenteaADI,
nosseguintestermos:
5.CONCLUSO
CompetnciasconcorrentessoinstrumentodoFederalismomodernoparapermitirquesefirmemregulaesuniformesno
mbitonacional,preservandose,namedidadopossvel,ospluralismosregionaiselocais,naperspectivadeseralcanada
umaisonomiamaterialentreosentesfederados.
Seuregimejurdicoprpriotraadonoart.24daCF/88,pormpodemserencontradascompetnciasdessaespciepor
todootextoconstitucional,desafiando,sempre,regulamentaodasnormasgeraispelaUnioeexercciodenormatizao
suplementarpelosEstados,DistritoFederaleMunicpios(essesltimos,conformeainterpretaodoart.30,IeIIc/cart.
1,capute18,caput,todosdaCF/88).
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O conceito de normas gerais, portanto, revelase fundamental para o correto entendimento dos limites da competncia
legislativaconcorrente,permitindo,inclusive,ocontroledainvasoouusurpaodecompetnciasentreosentesfederativos
noexercciodessaespciedecompetnciaconstitucional.
Umprimeiroaspectoquesedeveressaltar,naformadeverdadeirorequisitosubjetivo,sobrequemexerceaexpediode
normasgeraiseparaquemsedestinamtaisnormasquandovmalume.Aqui,ressaltasequeaUnio,quandoexercea
competncia de expedir normas gerais em competncia concorrente, atua como representante do Estado Federal,
promovendo,ento,leisditasnacionais,aocontrriodasleisqueexpedenoseuinteresseenquantoentefederativo.
Logo,adecorrnciaqueseextraiadequeasleisnacionais,easnormasgeraisnelascontidas,vincularotodososentes
federados,inclusiveaprpriaUnio,quenopoderreservarseregimejurdicoespecfico,portanto.Ainda,vislumbrasea
impossibilidadederegulamentaoapenasdeinteressesregionaisoudeexclusodealgumentefederativoemparticular.
Umsegundoaspectodignodeanlise,ditorequisitoobjetivo,oumaterial,dizrespeitoaoprpriocontedodessasnormas
gerais.Tratasedenormasprincipiolgicas,queveicularodiretrizesnormativasedeinterpretaoparaolegisladorque
especificarasmatriasnormatizadas.
Assim,nopodertrataranormageraldosfatosespecficosrelacionadosmatriaregulada,nemmesmodesceramincias
de organizao dos entes federados, devendo servir de mera regramestra da matria, definindo seus liames normativos
bsicoseomodopeloqualolegisladorobteroresultadoquedeleseespera.Seroverdadeirasnormassobrenormas.
Umesbooconceitual,portanto,podeserdadoapartirdetaisconstataes:normasgeraissoprincpiosjurdicos,contidos
em leis de carter nacional (e no no interesse exclusivo da Unio enquanto ente federativo) voltados atividade do
legislador e que pautaro sua atuao na concretizao dessas prprias normas, conforme a pluralidade dos interesses
regionaisoulocaisenvolvidos.
Por fim, temse que os precedentes do Supremo Tribunal Federal, Corte guardi da Constituio no Brasil e, logo, pea
fundamental do modelo federativo adotado no pas, indicam, de modo geral, para o acerto do referido esboo e seus
delineamentosbsicos.Devemsedescontar,contudo,algunsdesviosdeentendimentoquepodemocorrernodiaadiade
umaCorteSupremacomoabrasileira,aindaquetaisdesviosnopossamserjustificadosnombitodadogmticajurdica.
REFERNCIABIBLIOGRFICA
ACCIOLY,Hildebrando.NASCIMENTO,G.E.do.CASELLA,PauloBorba.ManualdeDireitoInternacionalPblico.
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_______________.ComentrioContextualConstituio.2ed.,SoPaulo:Malheiros,2006
TEMER,Michel.ElementosdeDireitoConstitucional.18ed.,rev.eampl.SoPaulo:Malheiros,2002
NOTAS
[1]
CursodeDireitoConstitucional.16ed.,atual.ataE.C.68de21dedezembrode2011,SoPaulo:Verbatim,2012,
p.305.
[2]
CursodeDireitoConstitucionalPositivo.29ed.,rev.eatual.,SoPaulo:Malheiros,2007,p.504.
[3]
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[3]
CompetnciasnaConstituiode1988.5ed.,SoPaulo:AltasS/A,2010,p.139.
[4]
desalientar,tambm,agrandedificuldadequerepousanadefiniodoquesejainteresselocalparafinsdedelimitao
dacompetnciamunicipal.Otemanopodeserabordadonopresenteestudo,masmerecemenoparaqueseverifiqueo
intrincadomodelodeFederaoadotadonoBrasilcomaCF/88.
[5]
Cf.TeoriaGeraldoDireitoedoEstado.5ed.,SoPaulo:MartinsFontes,2005.
[6]
essaainterpretaodada,porexemplo,porHildebrandoAccioly,G.E.doNascimentoeSilvaePauloBorbaCasella,
quandoafirmam:Aexpressodireitointernacional(internationallaw)surgecomJeremiasBENTHAM,em1780,utilizada
emoposioanationallawouamunicipallaw.Traduzidaparaofrancsedemaislnguaslatinascomodireitointernacional,
aexpressotemsidocriticada,vistoqueparaestasapalavranaonotemomesmosignificadodeestado,comoemingls.
Para alguns juristas, o mais correto seria falar em direito interestatal, mas atualmente a expresso se acha consagrada, e
modificlajnosejustifica.Namedidaemqueosestadossejamestadosnacionais,aexpressoencontracertograude
justificao. (...) Muitos autores empregam a expresso direto das gentes (law of nations ou Vlkerrecht), utilizada por
RichardZOUCH(1650),quemantidaemusoporAntoineFAVRE(1974),melhordito,jusintergentes.Comoformulara
FranciscodeVITRIA.Aexpressodireitodasgentestemoinconvenientedecriarconfusocomodireitodasgentesdo
direito romano (jus gentium), cujo objeto era outro. , contudo, usada frequentemente como sinnimo de direito
internacional,eevitarconfusocomodireitointernacionalprivado.InManualdeDireitoInternacionalPblico.19
ed.,SoPaulo:Saraiva,2011,p.38/39.
[7]
ElementosdeDireitoConstitucional.18ed.,rev.eampl.SoPaulo:Malheiros,2002,p.77.
[9]
Art.18.AorganizaopolticoadministrativadaRepblicaFederativadoBrasilcompreendeaUnio,osEstados,o
DistritoFederaleosMunicpios,todosautnomos,nostermosdestaConstituio.
[11]
TEMER,Michel.Op.cit.,p.78.
[12]
Op.cit.,p.291.
[13]
CursodeDireitoConstitucionalTributrio.20ed.,rev.,ampl.eatual.,SoPaulo:Malheiros,2004,p.836.
[14]
Cf.RE556.664/RS,TribunalPleno,rel.Min.GilmarMendes,j.12/06/2008.
[15]
Op.cit.,p.61.
[16]
DireitoConstitucional.5ed.atual.porJulianaCamposHorta.BeloHorizonte:DelRey,2010,p.324.
[17]
Op.cit.,p.130.
[18]
ComentriosConstituioBrasileira.SoPaulo:Saraiva,1990,Vol.2,p.114.
[19]
Op.cit.,p.836.
[20]
[21]
Op.cit.,p.325.
Idem,p.326.
[22]
DireitoConstitucionaleTeoriadaConstituio.5ed.,Coimbra:Almedina,2002,p.1418.
[23]
Op.cit.,p.99.
[24]
Idem,ibidem.
[25]
Idem,p.98.
[26]
Op.cit.,p.504.
[27]
ComentrioContextualConstituio.2ed.,SoPaulo:Malheiros,2006,p.280/281.
[28]
ApudinALMEIDA,FernadaDiasMenezes.Op.cit.,p.133.
[29]
Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevncia da matria e de seu especial
significadoparaaordemsocialeaseguranajurdica,poder,apsaprestaodasinformaes,noprazodedez
dias,eamanifestaodoAdvogadoGeraldaUnioedoProcuradorGeraldaRepblica,sucessivamente,noprazodecinco
dias,submeteroprocessodiretamenteaoTribunal,queterafaculdadedejulgardefinitivamenteaao.(destacouse)
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ABSTRACT:ThestudyofconcurrentjurisdictionpavesthelimitsofthejointworkoftheUnion,States,FederalDistrictand
Municipalities in Federative model adopted in Brazil, aiming at achieving a national homogeneity, with preservation of
pluralismregionalandlocal.Therefore,itisimportanttheconceptofstandards,eitherbysubjectiveaspect,fromwhomand
towhomareapplicablelegislation,orbytheobjectiveaspect,ofitscontents.Thus,realizesthat,bythelawsdoctrineandby
theprecedentsoftheSupremeCourtanalyzed,itisprinciplesstandards,airedonnationallawscharacter,withimplications
specifictoeachspecies.
KEYWORDS:FederalismConcurrentJurisdictionStandartsconcept
Autor
LeonardoGodoyDrigo
Assistente jurdico no Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, mestrando em Direito
Constitucional na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e especialista em Direito
ConstitucionaleAdministrativopelaEscolaPaulistadeDireito.
https://plus.google.com/116914658143692701734/about
Informaessobreotexto
Comocitarestetexto(NBR6023:2002ABNT)
DRIGO,LeonardoGodoy.Competnciaslegislativasconcorrentes:oquesonormasgerais?.JusNavigandi,Teresina,ano
18,n.3620,30maio2013.Disponvelem:<http://jus.com.br/artigos/24557>.Acessoem:1mar.2015.
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