TC 013.073/2014-1: Representação sobre concorrência pública do BNDES para venda de terreno em Brasília

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 013.073/2014-1
GRUPO I CLASSE VII Plenrio (SIGILOSO)

TC 013.073/2014-1 [Apenso: TC 034.653/2014-7]
Natureza: Representao
rgo/Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES
Responsvel: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
Advogado constitudo nos autos: Hugo Ribeiro Ferreira (OAB/RJ 58.426);
Gustavo Penna Marinho de Abreu Lima (OAB/DF 38.868); Alexandre Aroeira
Salles (OAB/DF 28.108); Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF
27.154); Igor Fellipe Arajo de Souza (OAB/DF 41.605) e outros (procuraes
s peas n. 21, 28, 29, 44, 56, 64, 106 e 118).
SUMRIO: REPRESENTAO. CONCORRNCIA PBLICA. ADOO
DE MEDIDA CAUTELAR. IRREGULARIDADES. AVALIAO DO
IMVEL. LIQUIDAO FORADA. VALOR INFERIOR AO PREO DE
MERCADO. OITIVA. DILIGNCIA. NOVA AVALIAO DO PREO DO
IMVEL. INSPEO. DETERMINAO. ANULAO DO CERTAME.
AUDINCIA. CINCIA. MINISTRIO PBLICO FEDERAL.
RELATRIO
Adoto, como parte deste relatrio, a instruo constante da pea 147, a qual contou com a
anuncia do Titular da SeinfraUrbana (pea 148):
1. Cuidam os autos de representao formulada por escritrio de advocacia, com base no
art. 113, 1, da Lei 8.666/1993, tendo como objeto a Concorrncia Pblica n 01/2014, a qual trata
de alienao, mediante pagamento vista, de bem imvel no operacional de propriedade do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), localizado no Setor de Autarquias
Norte, na cidade de Braslia/DF (SAUN, quadra 4, lote A).
2. De acordo com o prprio edital, trata-se de um terreno de grande atratividade, posto
possuir as seguintes caractersticas: (i) grande porte para abrigar edificao corporativa de alto
padro (9 mil m de rea), (ii) ainda no edificado (dispensa custos de demolio), (iii) com formato
regular (retngulo de 100m x 90m), (iv) topografia terraplanada ao nvel da via local norte e solo
seco e firme (pea 71, pg. 7), e (v) localizao privilegiada dentro do Plano Piloto de Braslia.
3. Acerca da localizao do terreno, os laudos presentes nestes autos so unnimes em
reconhecer que a posio do terreno o grande diferencial, a saber:
a) quanto ao universo de possveis interessados, consignado que a cidade de Braslia
sede dos trs principais ramos do governo brasileiro e hospeda 124 embaixadas estrangeiras (...) e
abriga a sede de muitas das principais empresas brasileiras e que a regio atendida por toda a
infraestrutura bsica, como: iluminao pblica, energia eltrica, esgoto, telefone, gua tratada, ruas
pavimentadas, comrcio, bancos, correios, portanto, tem-se o interesse e a necessidade dos setores
pblicos e privados se instalarem em novas reas comerciais situadas na regio central de Braslia,
de modo a ser classificado como imvel de alta liquidez (laudo do Banco do Brasil, out/2014;
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pea 71, pgs. 6-8);

b) dentro do segmento em que se insere o imvel em questo, destaca-se a pequena oferta
de terrenos na regio central de Braslia, nesse sentido, complementa que o SAUN (...) goza de
excelente localizao no contexto urbano, em rea nobre e valorizada (laudo da Caixa, de jun/2009,
carreado aos autos pela empresa interessada AJS; pea 97, pg. 23); e
c) a acrescentar, tem-se opinies mais detalhadas que ratificam se tratar de local de fcil
acesso, prximo ao centro nervoso da Capital, [no qual] existem facilidades de transporte por meio
de nibus urbanos e servios de txi que passam pelo Eixo Monumental e Av. L2 Norte, alm de
poder contar a cerca de 1.000,00 metros com a Rodoviria de Braslia, de onde saem os nibus e
metr para todos os quadrantes do Distrito Federal e Entorno, caracterizando ainda que as reas
circunvizinhas so ocupadas pelo Setor Comercial Norte e Setor Bancrio Norte, com amplos
estacionamentos em sua volta (...) localiza-se ainda prximo Catedral de Braslia, Teatro
Nacional, Tribunais Superiores, Esplanada dos Ministrios e Quadras Residenciais SQN 200 e 400
(...) tem localizao privilegiada, pois se situa nas proximidades de excelentes prdios, como DNIT,
Agncia Central dos Correios, INCRA e outros (...) consequentemente [h] uma grande procura
para esses espaos, o que os torna bastante valorizados (laudo da empresa MM, de junho/2009,
elaborado por demanda da empresa Cedro Participaes e Empreendimentos Ltda. e carreado aos
autos pela empresa interessada AJS; pea 97, pgs. 85 e 87).
4. Na presente etapa processual, em atendimento determinao do despacho do Exmo.
Relator, ser procedida, com apoio dos servidores indicados pela Segecex, nova anlise da matria
(pea 104, pg. 2), a partir das respostas s oitivas do BNDES e da empresa AJS Empreendimentos
e Participaes SPE Ltda. (Sociedade de Propsito Especfico), autuadas s peas 89 e 97,
respectivamente.
5. A presente instruo tem por objetivo, portanto, ofertar proposta de mrito ao Exmo.
Ministro-Relator e ao Plenrio desta Corte de Contas.
HISTRICO
6. A instruo lanada pea 79 traz detalhado histrico dos autos. No entanto, cabe aqui
resgatar os principais pontos abordados, agregando informaes julgadas pertinentes. Iniciando
pelos eventos relacionados diretamente s fases preparatria e de processamento da licitao, temse que:
a) o edital da concorrncia 01/2014 foi lanado em 10/3/2014 (pea 2, pgs. 16 a 35), com
avaliao do imvel da ordem de R$ 45,9 milhes (data-base 30/8/2013), conforme laudo elaborado
pela empresa S4AHilco, datado de 20/9/2013 (pea 2, pgs. 84 a 107), ou seja, quase seis meses
antes do lanamento da licitao;
b) esse laudo de avaliao, usado para fundamentar o valor mnimo exigido na licitao
foi realizado por empresa sediada na cidade de So Paulo/SP e custou R$ 2.420,00 ao BNDES
(contrato OCS 306, de 4/10/2012, conforme pea 8, pg. 2);
c) alegando se tratar de um terreno de caractersticas mpar no mercado de Braslia/DF, o
laudo aprovado pelo BNDES se valeu exclusivamente do chamado mtodo involutivo (detalhado
mais adiante), partindo (i) do valor de venda futura das unidades prediais a serem construdas,
estimado em mais de R$ 1,063 bilho, para ento, (ii) aps descontar vrias despesas (obras,
publicidade, lucro do incorporador etc.), deduzir que (iii) o valor terreno seria da ordem de R$
107,4 milhes, na data-base agosto/2013 (pea 2, pg. 103);
d) partindo do valor de venda do terreno lastreado apenas no mtodo involutivo (R$ 107,4
milhes), a empresa avaliadora do BNDES aplicou um fator redutor (desgio), a ttulo de
liquidao forada (simulando venda em velocidade pretensamente inferior quela observada
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normalmente no mercado), de modo a atingir o valor mnimo do terreno que efetivamente constou
no edital: R$ 45,9 milhes;
e) o valor do edital foi obtido aps descontados juros compostos ao longo de um tempo
de absoro pelo mercado arbitrado em 36 (trinta e seis) meses pelo avaliador do BNDES,
considerando to somente opinio dos corretores (pea 2, pg. 105), sem qualquer fundamentao
tcnica ou evidncia mnima das consultas;
f) alm do injustificado perodo de 36 meses para o clculo do desgio, o laudo se baseou
ainda na taxa mdia de desconto de duplicatas (2,389% ao ms), sem qualquer fundamentao
para tal escolha (pea 2, pg. 104);
g) apesar do alto grau de incerteza dos resultados, em decorrncia da escolha de
parmetros e premissas insuficientemente fundamentados, o laudo aprovado pelo BNDES considera
que a avaliao pelo mtodo involutivo atingiu grau III de fundamentao e grau III de preciso
(pea 2, pgs. 98 e 107), que seriam os maiores nveis de excelncia, conforme NBR 14.653-2:2011
(item 9.4.2 c/c tabelas 8 e 9);
h) a licitao obteve apenas trs propostas vlidas: R$ 47,9 milhes (empresa Paulo
Octvio), R$ 51,0 milhes (empresa SGM) e R$ 51,6 milhes (empresa AJS-SPE), cabendo
ressaltar que no houve impugnao ou recurso durante a licitao (pea 8, pg. 3).
7. Na representao (pea 1), o escritrio de advocacia atacou tanto o laudo de avaliao
do BNDES quanto os procedimentos de licitao, alegando restrio competitividade.
8. No tocante ao valor do terreno, apresentou dois laudos de corretores de imveis
(pessoas fsicas) contratados pelo prprio representante, obtendo (i) R$ 291,7 milhes pelo mesmo
mtodo involutivo e (ii) R$ 285,6 milhes pelo mtodo comparativo direto de dados de mercado,
para, na sequncia, apontar algumas das inconsistncias no laudo da empresa S4AHilco, aprovado
pelo BNDES. Tais argumentos j foram apreciados na instruo pea 79, razo pela qual ser feita
a devida referncia nos itens a seguir.
9. Iniciando pelo valor de venda do futuro prdio paradigma (denominado Valor Global de
Vendas VGV), tem-se, em sntese, as seguintes crticas da representante:
a) VGV do laudo do BNDES, no montante de R$ 1,063 bilho, teria adotado como
modelo referencial para homogeneizao de dados um prdio antigo/obsoleto, alm de ter se
baseado em amostras de localidades distintas daquela sob avaliao; caso corrigidas tais falhas, o
resultado supostamente elevaria o valor de mercado do futuro prdio para quase R$ 1,28 bilho; no
entanto, tal argumento foi refutado pela instruo anterior desta unidade tcnica, que manteve o
VGV original do laudo do BNDES (conforme quadro pea 79, pg. 19);
b) o valor unitrio potencial de venda do prdio (R$ 11,7 mil/m, conforme laudo
BNDES) estaria muito aqum do valor mercado (R$ 13 mil/m, conforme representante); neste
ponto a instruo anterior considerou que o valor do representante no estaria fundamentado e, com
base em pesquisa prpria em site especializado (wimoveis), aliada uma reduo de 10% com
vistas a simular o efeito de barganha entre comprador/vendedor (conforme indicao do Instituto
Brasileiro de Avaliaes e Percias de Engenharia de So Paulo, em www.ibape-sp.org.br/), a
equipe chegou a R$ 11,8 mil/m, parmetro expedito prximo do valor adotado no laudo do
BNDES;
c) a rea potencial de venda do prdio (total de 90,7 mil m, conforme laudo BNDES)
exclui cobertura; conforme clculos do representante, a incluso da cobertura na rea potencial
elevaria a rea comercializvel (para 98,2 mil m) e, consequentemente, o VGV aumentaria; a
equipe tcnica do TCU, ao avaliar a altura mxima permitida na regio (gabarito a condicionar a
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quantidade mxima de andares), bem como as premissas de percentual de rea privativa, garagens
etc., optou por, em simulao expedita, manter a previso do laudo do BNDES (pea 79, pg. 19);
d) alega que o percentual adotado para a rea comum pelo BNDES seria excessivo (20%)
e que o percentual potencial mais prximo da realidade seria de 15% (mera opinio do
representante, sem maiores justificativas); tal argumento no foi acolhido e a equipe manteve o
percentual de 80% de rea privativa (excluindo, portanto, 20% da rea comum), conforme pea 79,
pgs. 8 e 19.
10.
Aps criticar o VGV, o representante se dedicou a atacar as despesas diversas
considerados pelo laudo do BNDES, alegando que vrias delas no deveriam existir. Cabe ressaltar
aqui que, no mtodo involutivo, o valor do terreno (VT) obtido a partir do Valor Global de
Vendas (VGV), subtraindo deste as despesas diversas para materializao do empreendimento
(obras de implantao, lucro do empreendedor, despesas de corretagem e divulgao etc.). Por isso,
de acordo com a frmula pea 79, pg. 8, caso tais despesas estejam superestimadas (parcela a ser
subtrada), o valor do terreno ser, por consequncia, artificialmente inferior ao de mercado. No
caso, todos esses itens de despesas do laudo do BNDES (S4AHilco) causam decrscimo da ordem
de 46% no valor do terreno, na opinio representante. Em rpida sntese, as despesas questionadas
pelo representante, bem como a respectiva opinio desta unidade tcnica, em sede de avaliao
expedita quanto s incertezas geradas pelo mtodo involutivo, podem assim ser elencadas:
a) obras complementares (majorador de 5% aplicado ao custo de construo): a instruo
anterior, em seu item I.c.iii, entendeu que o percentual majorador seria indevido, pois os custos das
obras complementares j esto inclusos no fator do Ibape/SP, aplicado pela avaliadora para clculo
do custo de construo, configurando duplicidade indevida e, portanto, cabendo reconhecer razo
ao representante (pea 79, pg. 12);
b) honorrios + contingncias (majorador adicional de 10% sobre o custo de construo):
do mesmo modo, a instruo anterior considerou tal parcela sem justificativa e, portanto, indevida,
pois tais despesas j esto incorporados no BDI do construtor e na margem de lucro do
incorporador, novamente assistindo razo ao representante (pea 79, pg. 13);
c) eventuais (15%): igualmente sem justificativa e indevidos (j esto incorporados no
BDI do construtor e na margem de lucro do incorporador), em consonncia com as colocaes do
representante (pea 79, pg. 14);
d) riscos (10%): aqui os auditores-instrutores acolheram a manuteno da parcela no laudo
do BNDES, pois, embora alguns riscos de obra j estejam no BDI do construtor (parcela admissvel
entre 1% e 2%, conforme jurisprudncia), h outros riscos a serem considerados no apenas na
obra, mas em todo os procedimentos de implantao do empreendimento imobilirio (riscos de
mercado, de crdito, legais, de atrasos etc.), cabendo razo ao laudo original do BNDES (pea 79,
pgs. 13-14).
11.
Alm dessas crticas sobre a adoo do mtodo involutivo para clculo do preo
de mercado do terreno do BNDES, o representante tambm questionou os seguintes pontos acerca
do procedimento licitatrio:
a) a taxa de juros utilizada para clculo do desgio resultante do fator de liquidao
forada (2,39% a.m. = taxa mdia de desconto de duplicata, aplicada por instituies bancrias no
adiantamento de valores decorrentes de ttulos a receber por empresas) injustificadamente elevada
frente s prticas de mercado, muito superior por exemplo aos 0,71% a.m. da taxa Selic no perodo
(despacho do Relator pea 14); tal ponto foi apreciado no despacho do Diretor da SecexEstatais
(pea 38, pg. 5), o qual, alm da Selic, indicou a possibilidade alternativa de uso da taxa dos
certificados de depsito interbancrio CDI (0,72% a.m., na base agosto/2013), utilizada como
parmetro para avaliar a rentabilidade de fundos DI; alm disso, a subunidade detentora da clientela
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apontou incoerncia entre (i) a manifestao do BNDES (alegando que a Selic no seria adequada
por ser livre de riscos, conforme pea 27, pg. 10) e (ii) as premissas do prprio laudo aprovado
pelo BNDES (segundo o qual, para a liquidao forada, so usados os juros vigentes no mercado
financeiro, conforme pea 7, pg. 51);
b) a habilitao da vencedora seria frgil, pois o capital da Sociedade de Propsito
Especfico de apenas R$ 1.000,00, aliado s informaes de que o endereo registrado no CNPJ
no pertenceria SPE;
c) a data da licitao (15/abril) antecedeu feriados (18 e 21/abril), o que, na viso do
representante, teria prejudicado a competitividade; tal ponto j foi apreciado pela SecexEstatais
(pea 38, pg. 3), que no identificou indcios de irregularidades na data escolhida para a abertura
das propostas de preo da licitao;
d) novos elementos da representante (pea 20) trazem indcios de parentesco/vnculo entre
o engenheiro da S4AHilco (sr. Ricardo Caiuby Salles, signatrio do laudo apresentado ao BNDES,
conforme pea 2, pg. 107), e uma das diretoras da empresa Brazil Pharma (sra. Cristina Caiuby
Salles), da qual o representante da empresa vencedora AJS seria membro do Conselho de
Administrao (sr. lvaro Jos da Silveira).
12.
Aps instruo da SecexEstatais (peas 8 e 9), o Exmo. Ministro Relator adotou
medida cautelar em 3/6/2014, determinando ao BNDES que se abstenha de dar prosseguimento
Concorrncia Pblica 01/2014, mantendo-a suspensa at que o Tribunal delibere sobre o mrito da
matria. A mais, determinou a oitiva do BNDES, da empresa avaliadora S4AHilco e da empresa
interessada AJS (pea 14).
13.
A SecexEstatais analisou apenas as respostas s oitivas do BNDES e da empresa
AJS, pois a empresa avaliadora S4AHilco no apresentou qualquer manifestao, concluindo com
proposta de diligenciar a Caixa Econmica Federal para obter laudo de avaliao do terreno (pea
37, pg. 9).
14.
Cabe registrar que o Diretor da SecexEstatais, em seu pronunciamento, ressaltou
que (i) urge definir o valor do terreno, pois os laudos apresentados pelo representante, sobre os
quais paira a suspeio quanto sua validade, no tm o condo de, por si s, balizar a definio do
preo de avaliao do terreno objeto da licitao, uma vez que tal mister deve recair sobre
instituio isenta e com respaldo para tal, a exemplo da Caixa Econmica Federal CEF (pea 38,
pg. 3); (ii) no tocante aplicao da liquidao forada, no identificou nas tentativas anteriores
para desfazimento do terreno (nos anos de 1992, 1995 e 2000) algum motivo suficiente para
justificar a adoo de metodologia que resulta em substancial perda no valor de avaliao do bem e
(iii) mesmo com a restrio de uso informada, [no Setor de Autarquias Norte] foi concebido
negcio consubstanciado em trs torres a serem alugadas a rgos pblicos federais; a primeira
das trs torres foi concluda recentemente e, segundo informaes do prprio inquilino, foi alugada
ao Banco do Brasil, que pretende alugar as demais (pea 38, pg. 4, destaques acrescidos).
15.
Considerando as opinies elencadas, o Exmo. Ministro-Relator divergiu
pontualmente da unidade tcnica e determinou que o novo laudo de avaliao do terreno no fosse
solicitado CEF, mas sim ao Banco do Brasil, abordando necessariamente os temas liquidao
forada, taxa de desconto e prazos para aplicao dessa taxa. Com efeito, corroborando a
meno feita pelo Diretor da SecexEstatais transferncia da sede do Banco do Brasil do Setor
Bancrio Sul (SBS) para as trs torres do Green Building Towers no Setor de Autarquias Nortes
(SAUN), notcias na imprensa do conta de que o Banco do Brasil teria finalizado mudana para o
novo prdio em dezembro/2014 (fonte:
http://www.anabb.org.br/mostraPagina.asp?codServico=4&codPagina=48548).
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16.
Aps tratativas entre a SecexEstatais e o Banco do Brasil, que destacou no
possuir em seus quadros profissional especializado para elaborar tal laudo, sendo necessrio
contratar empresa especializada (honorrios estimados em R$ 6.500,00), o Relator solicitou
Segecex a continuidade das tratativas com o Banco do Brasil e o acompanhamento do desenrolar
dos trabalhos, por meio da indicao de profissionais especializados do TCU (pea 54).
17.
O laudo da empresa credenciada pelo Banco do Brasil (JJ Engenharia Ltda.) foi
apresentado por meio da pea 71 e, em sntese: (i) utilizou mtodo comparativo de dados de
mercado (priorizado pela NBR, em detrimento do mtodo involutivo); (ii) no adotou liquidao
forada por entender que inexistiram critrios negociais entre proprietrio e avaliador (pea 71, pg.
2); (iii) estimou o valor do terreno de R$ 195 milhes, para a data-base de outubro/2014. Alm
disso, o ofcio de encaminhamento do laudo forneceu ainda cpia dos procedimentos internos para
alienao de bens do Banco do Brasil, segundo os quais a primeira tentativa de venda do bem deve
ter como valor mnimo o de mercado, sendo o valor de liquidao imediata apenas aceitvel a
partir da segunda licitao. Ainda assim, somente se aplica o fator redutor de forma
obrigatoriamente justificada por um comit prprio, e a depender de anlise das particularidades do
imvel (existncia de pendncias, liquidez, localizao, situao do mercado imobilirio, dentre
outras), conforme item 1.10.2.1.1 da IN n 717-1. A mais, cabe mencionar que a planilha de clculo
do valor de liquidao imediata est disponvel no site do Banco do Brasil na internet (pea 71, pg.
3).
18.
Por meio do despacho, o Exmo. Ministro-Relator determinou esta unidade
tcnica que, juntamente com os tcnicos indicados pela Segecex pea 55, empreendesse a anlise
do laudo de avaliao apresentado pelo Banco do Brasil, autorizando ainda, caso os elementos do
laudo porventura se mostrassem insuficientes para a apreciao de mrito, que fossem adotadas
medidas para suprir os autos das informaes necessrias (i) inclusive realizando a apurao do
valor adequado de liquidao forada do imvel e tambm (ii) eventualmente a incluso de novos
elementos no Laudo de Avaliao (pea 72, pg. 3).
19.
A instruo lanada pea 79 empreendeu anlise aprofundada de ambas as
metodologias adotadas para determinar o valor do terreno, chegando a (i) um montante de R$
152,75 milhes pelo mtodo involutivo, aps correo das premissas inadequadas adotadas no
laudo do BNDES (valor superior aos R$ 107,4 milhes do laudo original do BNDES,
desconsiderando a liquidao forada, mas tambm inferior aos R$ 291,7 milhes do laudo do
representante, ambos igualmente pelo mtodo involutivo), e (ii) acolhendo o montante de R$ 195
milhes calculado pela empresa credenciada do Banco do Brasil pelo mtodo comparativo direto de
mercado, aps reanalisar os dados do laudo do Banco do Brasil no mesmo software de estatstica
TS-Sisreg, desenvolvido pela Tecsys Engenharia (usado pela Caixa em seus laudos, conforme pea
71, pg. 9, pea 78 e pea 79, pg. 22). O valor calculado pelo Banco do Brasil foi inferior quele
indicado pelo segundo laudo do representante (R$ 285,6 milhes, em tese tambm baseado no
mtodo comparativo de preos de mercado). Ao final, a SeinfraUrbana, por determinao do
Relator, devolveu os autos SecexEstatais, a fim de que fossem realizadas novas oitivas do BNDES
e da interessada, com vistas a que, aps a anlise das respostas, fosse submetida proposta de mrito
ao Relator.
20.
Cabe ressaltar que, nos ofcios n 605 e 606, de 22/12/2014 (peas 81 e 83), a
SecexEstatais encaminhou tanto o laudo do banco do Brasil (pea 71) quanto a instruo da
SeinfraUrbana (pea 79), de modo que tanto o BNDES quanto a empresa interessada AJS tiveram
ampla chance de rebater todas as colocaes dos tcnicos do TCU.
21.
Aps receber as respostas s oitivas, a SecexEstatais lanou nova instruo
propondo encaminhar os autos SeinfraUrbana para que avalie a necessidade de possveis ajustes
tanto nas variveis independentes utilizadas no modelo de regresso linear definido no laudo de
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avaliao, bem como na composio da amostra, a serem revisadas pelo Banco do Brasil, em razo
dos questionamentos apontados pelo BNDES e pela empresa AJS Empreendimentos s peas 89 e
97, respectivamente (peas 101, 102 e 103). A proposta foi acolhida pelo despacho do Relator
pea 104.
22.
Ademais, a SecexEstatais, em atendimento ao despacho do Ministro Relator
acostado pea 43, juntou aos autos relatrio de inspeo na pea 140, cujo principal objetivo foi
avaliar a contratao de empresa prestadora de servios de engenharia para a determinao do valor
de mercado do terreno em questo.
23.
Na pea 140, a SecexEstatais teceu diversas consideraes acerca da forma
como foi contratada a empresa S4AHilco para a elaborao do laudo de avaliao do terreno em
tela. Concluiu aquela Unidade Tcnica que foram cometidas falhas na contratao e no recebimento
do produto elaborado pelo BNDES. Por essa razo, foi proposto chamar em audincia alguns
responsveis do BNDES.
24.
Vale destacar que essas propostas foram includas e ampliadas na presente
instruo, em vista do aprofundamento de algumas anlises efetuadas.
25.
Finalmente, quando da concluso da presente instruo, a AJS Empreendimentos
e Participaes SPE Ltda. ingressou com novos elementos nos autos, constantes da pea 144, que
foram recebidos com base no art. 160, 1, do Regimento Interno do TCU. Esses novos elementos
foram abarcados nas anlises empreendidas no presente trabalho.
EXAME TCNICO
26.
O BNDES e a empresa vencedora da licitao foram instados a se manifestar,
em sede de oitiva, a fim de que apresentassem justificativas especficas para todos os vcios
identificados no procedimento licitatrio, principalmente em relao s graves deficincias no
clculo do preo mnimo aceitvel para o terreno.
27.
O primeiro ponto a ser abordado nesta instruo diz respeito s deficincias no
laudo de avaliao da empresa S4AHilco, contratada pelo BNDES. Na sequncia, sero abordadas a
adequao do laudo apresentado pelo Banco do Brasil, seguida da retomada dos aspectos referentes
s restries competitividade identificadas nas clusulas do edital de licitao, bem como um
ponto especfico quanto utilizao do critrio de liquidao forada para primeira alienao,
assunto relevante para o julgamento de mrito destes autos. Por fim, algumas consideraes sero
feitas com vistas a, no mbito do controle objetivo, orientar os procedimentos a serem adotados
pelo BNDES nas eventuais licitaes futuras para alienao do terreno, alm das devidas anlise de
responsabilizao, no exerccio do controle subjetivo por esta Corte de Contas.
I. Das deficincias do laudo de avaliao elaborado pela empresa S4AHilco a
invalidar seu uso como fundamento para o preo mnimo de mercado do terreno
28.
A principal discusso destes autos gira em torno do valor mnimo para alienao
do terreno de 9 mil m de propriedade do BNDES no Setor de Autarquias Norte, conforme
identificado no laudo da empresa S4AHilco, avaliadora contratada pelo BNDES. Tambm constam
dos autos questionamentos acerca das exigncias da licitao, as quais seriam restritivas a ponto de
afastar interessados, como a exigncia do pagamento vista aliada ao prazo insuficiente (30 dias)
para que os potenciais interessados desenvolvessem a engenharia financeira do negcio (captao
de recursos de terceiros no mercado financeiro). Alm disso, questiona-se a urgncia da alienao
pelo BNDES, acarretando em critrio de desgio objetivando a venda em prazo inferior quele que
supostamente levaria para absoro natural da oferta pelo mercado local.
29.
O presente tpico se dedicar anlise do valor do terreno, conforme disposto

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no laudo da S4AHilco, e o principal critrio reside na Norma ABNT-NBR 14.653, especialmente

dedicada aos critrios para avaliao de bens. Contando com um total de sete partes, apenas duas
partes da norma efetivamente interessam para apreciao do caso concreto: (i) Parte 1:
Procedimentos Gerais e (ii) Parte 2: Imveis Urbanos.
30.
Dessas duas partes se extraem dois conceitos importantes para entender as
discusses acerca da preciso dos laudos em debate. Tais discusses basicamente confrontam (i) o
mtodo comparativo direto de dados de mercado, o qual avalia atributos dos elementos
comparveis da amostra (preos de terrenos coletados no mercado), sendo este o mtodo a ser
escolhido quando houver disponibilidade de dados de mercado, conforme preconiza a norma da
ABNT; e (ii) mtodo involutivo, o qual modela um empreendimento hipottico, com o estudo de
cenrios econmico-financeiros viveis, tanto para a execuo das obras quanto para a posterior
comercializao do imvel.
31.
Para o mercado privado, seguir ou no as normas da ABNT uma faculdade.
Contudo, o mesmo no ocorre em relao Administrao Pblica Federal. Isso porque a Lei n.
4.150/1962 exige, mesmo para o caso das empresas estatais, que nos servios de engenharia
executados, dirigidos ou fiscalizados (como o caso da elaborao de um laudo de avaliao de
imvel), bem como na elaborao de editais de concorrncia, contratos, ou quaisquer outros ajustes,
os requisitos mnimos de qualidade das normas tcnica da ABNT devem ser obrigatoriamente
observados. Portanto, de plano cabe esclarecer que desprezar a norma da ABNT, sem ao menos
justificativas slidas para tal, pode ser considerado afronta ao princpio da legalidade insculpido no
art. 37 da Constituio Federal de 1988.
32.
O presente tpico se dedicar a analisar derradeiramente os atos administrativos
j praticados, os quais culminaram com o lanamento de um edital de licitao com valor mnimo
abaixo do mercado. Aps resgatar os principais argumentos j analisados nos autos quanto
documentao de suporte para a avaliao do terreno, e confrontar tais argumentos com as novas
manifestaes do BNDES e da empresa, ser proposto o encaminhamento de mrito em relao
licitao, atualmente suspensa por fora de medida cautelar expedida por esta Corte de Contas.
33.
Em vrios pontos de sua atual manifestao (pea 89), o BNDES defende que o
mtodo involutivo continua sendo o melhor para o caso concreto, por levar em considerao o tipo
de uso futuro do terreno. Ou seja, entende a empresa estatal que as questes de modelagem
financeira da receita a ser auferida com o empreendimento passvel de futura implantao so
relevantes para definir quanto vale o terreno, em detrimento da anlise dos dados de mercado para
os valores de terrenos.
34.
Inclusive, em algumas passagens da sua manifestao, na tentativa de refutar o
mtodo comparativo de preos de mercado, chega a demonstrar excessiva preocupao com o
futuro negcio a ser conduzido pelo particular adquirente do terreno, extrapolando o foco da
discusso, que o de se chegar ao preo mnimo de terreno a constar no edital de alienao da
empresa estatal, de modo a evitar prejuzos ao errio por perda de receita decorrente da alienao do
patrimnio por valor abaixo dos de mercado. Como exemplo do exposto, pode ser citado o seguinte
trecho em que o BNDES critica o mtodo comparativo de mercado adotado pelo laudo de empresa
credenciada do Banco do Brasil (pea 89, pgs. 12-13, destaques acrescidos):
Dessa forma, se a amostra utilizada no mtodo comparativo direto for tendenciosa em favor de
valores de transaes no efetivadas, sem que os sobrepreos a elas inerentes tenham sido tratados (e no h
dados no Laudo de Avaliao [do Banco do Brasil] que permitam saber se o foram ou no), o valor
resultante de sua aplicao conter em si a mesma superestimativa. Ou seja, o valor estimado para este
terreno ser superior quele que permitiria compradores lucrar com a aquisio (identificado com a aplicao
da metodologia involutiva), afastando os investidores potenciais do negcio. (destaques acrescidos)
35.
O trecho extrado embute a ideia de que o mtodo comparativo de mercado no

8
TC 013.073/2014-1
permitiria aos compradores ter o legtimo lucro almejado por qualquer empresa, seja pblica, seja
privada, o que um contrassenso, especialmente se considerando que o mtodo comparativo de
mercado o mais utilizado pelo mercado e o preconizado como prioritrio pela norma da ABNT.
36.
Na verdade, o mtodo comparativo de mercado, ao trabalhar diretamente com os
preos de mercado para compra/venda (sejam ofertas, sejam transaes efetivas), no se preocupa
em detalhar cada parcela do futuro negcio, at porque tal procedimento sujeito a inmeras
manipulaes, conforme j exposto nestes autos (pea 79, pg. 21). Ou seja, o mtodo comparativo
direto de mercado reconhece que os agentes de mercado j embutiram seus lucros no preo das
ofertas e transaes da amostra, cada qual de acordo com as expectativas de lucro prprias, que so
altamente variveis de empresa para empresa. J o mtodo involutivo, na tentativa de arbitrar tal
parcela, pois um dos passos necessrios para involuir (movimento regressivo) do preo de global
de venda da futura edificao at sobrar apenas o preo do terreno, excluindo cada parcela de
despesas (inclusive o lucro do construtor e do comercializador), sujeito a inmeros
questionamentos, conforme ser visto em detalhe mais adiante.
37.
O presente tpico subdividido em duas partes. Na primeira ser abordada a
opo pelo mtodo involutivo, enquanto na segunda ser analisada como se deu sua aplicao ao
caso concreto.
I.1 Sobre a obrigatoriedade de adoo do mtodo comparativo de mercado de acordo
com a norma da ABNT em detrimento do mtodo involutivo escolhido pelo BNDES
38.
Inicialmente, ao comentar que o mtodo comparativo definido como preferencial
pela norma deve ser, na sua viso, aplicado apenas quando a qualidade da amostra assim o permitir,
o BNDES afirma que sem que haja transaes suficientes e contemporneas de imveis com as
mesmas caractersticas do avaliando, o mtodo comparativo direto, por se tratar de pura inferncia
estatstica, poder ser to ou mais vulnervel quanto o mtodo involutivo (pea 89, pg.4).
39.
Na tentativa de corroborar esse entendimento, apresenta, no entanto, trecho
descontextualizado do que chama de manual tcnico que sequer possui data (pea 89, pg. 5), mas
que, na verdade, uma apresentao/apostila disponvel no stio eletrnico da Universidade
Federal Fluminense (conforme referncia bibliogrfica pea 89, pg. 37). De qualquer modo, o
trecho citado apenas registra que tanto quanto possvel as caractersticas dos imveis pesquisados
devem ser semelhantes s do avaliado, o que no acrescenta novos elementos discusso.
40.
Em adio, o BNDES apresenta trecho de uma dissertao de mestrado, o qual
apenas refora a necessidade de priorizao do mtodo preconizado pela norma, pois de todos os
mtodos existentes, o mtodo comparativo direto de dados de mercado o mais utilizado para
avaliao de imveis no Brasil (...) por ser muito confivel ao determinar o valor de um imvel
conforme o mercado, o mtodo mais utilizado pelos avaliadores em geral, acrescentando ainda
que o mtodo involutivo somente pode ser usado em situaes muito especiais, como por exemplo
em casos para os quais no existem imveis de referncia que possibilitem o emprego deste
mtodo [o comparativo direto de mercado] como o nico shopping center em uma cidade de mdio
porte ou um nico galpo em uma cidade de pequeno porte (pea 89, pg. 5, com destaques
acrescidos).
41.
Intenta ainda o BNDES defender uma tese de que cada empreendimento gera
em torno de si um micromercado, para ento concluir que o avaliador deve restringir ao mximo o
campo de amostragens em torno do bem avaliado, baseando suas concluses nas chamadas
evidncias de valores observados dentro do micromercado (pea 89, pg. 5, destaques acrescidos).
42.
Ao final de sua exposio, o BNDES registra que fora apartar o entendimento

9
TC 013.073/2014-1
no sentido de se aceitar que um ciclo vicioso de licitaes desertas seria a soluo mais eficiente,
afirmando ainda que, na sua viso, adotou a prudncia e economicidade na realizao da licitao,
aliada a uma venda vlida, atrativa, sujeita a correes atravs do gio de mercado, segundo
parmetros legais dispostos pela legislao, para ento concluir que em relao ao mtodo
adotado, entendemos que seria interessante uma reviso da indicao para uso do mtodo
comparativo direto de dados de mercado, visto que este no leva em considerao o tipo de uso a
ser dado a terreno e tampouco entra no mrito das questes financeiras do empreendimento (pea
89, pgs. 31-32).
43.
A mais, informa que a perspectiva adotada na concorrncia para alienao
01/2014 estava alinhada perspectiva financeiro-metodolgica de empreendimentos de
incorporao consubstanciada no histrico e na experincia do BNDES na alienao de imveis na
praa de Braslia, sem apresentar um nico exemplo de imvel que tenha sido alienado em Braslia
pelo Banco em tempos recentes, insistindo que elementos constituintes do processo licitatrio tais
como o mtodo involutivo adotado pelo laudo da empresa S4AHilco (...) assim como trazer o valor
futuro do empreendimento concludo ao momento do certame, apresentam consistncia e coerncia
aos desafios que se apresentavam (pea 89, pg. 35).
44.
Como propostas, submete apreciao deste Tribunal as seguintes alternativas:
(i) retomar o mtodo involutivo, ajustando os parmetros utilizados de forma a deix-los em
consonncia com os apontamentos do TCU (...), incluindo a possibilidade de outorga onerosa para
alterao do uso permitido ao terreno e aplicando um robusto teste de sensibilidade, com base, por
exemplo, numa simulao de Monte Carlo; (ii) usar o mtodo comparativo direto de mercado,
aprimorando a amostra; ou (iii) utilizar mtodo ainda no testado (pea 89, pgs. 35-36).
45.
No tocante manifestao da empresa interessada AJS Empreendimentos e
Participaes SPE Ltda., cabe esclarecer que no defende a adoo do mtodo involutivo de forma
explcita, mas sim implcita, ao afirmar apenas que o BNDES partiu de um preo mnimo de
venda, amparado por um laudo que atendeu fielmente s normas tcnicas da ABNT (pea 97, pg.
8).
I.1.1. Anlise
46.
A inadequao do uso do mtodo involutivo no caso concreto foi analisada por
meio do item I.a da instruo passada, o qual j havia ressaltado que, pelo item 8.1.1 da parte 2 da
NBR 14.653, o mtodo comparativo deve ser o escolhido sempre que possvel (pea 79, pg. 6). A
acrescentar, tem-se que o item 7.5 da Parte 1 da norma (escolha da metodologia) ainda mais
esclarecedor, pois alm de reiterar que o mtodo comparativo direto de dados de mercado o
preferencial sempre, ainda indica que a metodologia escolhida deve ser compatvel com [1] a
natureza do bem avaliado [avaliado luz do item 7.3.1 da parte 1 da NBR: no caso, um terreno,
com boas caractersticas fsica de relevo e solo], [2] a finalidade da avaliao [conforme item 7 parte 1 da NBR, a avaiao tem o fim de alienao do terreno] e [3] os dados de mercado
disponveis.
47.
No que se refere disponibilidade de dados, na instruo passada a equipe
avaliou (pea 79, pg. 6) que o nico argumento da empresa avaliadora contratada pelo BNDES
para sustentar a suposta impossibilidade do uso do mtodo comparativo de mercado foi haja vista
que o imvel objeto deste estudo mpar em suas caractersticas e no havendo amostragem de
terrenos que possa ser comparado (sic) ao potencial construtivo permitido para o imvel, resta to
somente a determinao do valor do imvel atravs do mtodo involutivo (pea 2, pg. 98,
destaques acrescidos).
48.
Da justificativa da avaliadora S4AHilco depreende-se que o mtodo involutivo
teria sido escolhido no por ser o melhor para o caso, mas pela impossibilidade de aplicar aquele
10
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que considerado pela norma como o melhor, ou seja, o comparativo direto de dados de mercado.
Por esse motivo, a instruo anterior se dedicou a refutar a alegao, registrando categoricamente
que no prospera o argumento da ausncia de dados de mercado que possam ser comparados, pois
o Banco do Brasil obteve 173 (cento e setenta e trs) elementos amostrais vlidos a representar o
terreno sob avaliao, cabendo ressaltar que cada um desses elementos passa por tratamento e
classificao estatstica, sendo eliminados, a critrio do profissional avaliador, os dados
inadequados (pea 79, pgs. 6-7).
49.
Observa-se que, na nova manifestao, so duas as teses principais defendidas
pelo BNDES: (i) a qualidade da amostra na metodologia de comparativo direto de dados de
mercado depende quase que exclusivamente de dados de transaes (vendas efetivas) em grande
quantidade e atuais; e (ii) o avaliador deve restringir as amostras a elementos (preos de terrenos) na
vizinhana do terreno sob anlise, ou seja, em uma regio limitada que denominou de
micromercado.
50.
Quanto ao primeiro argumento, de plano cabe afirmar que frontalmente
contrrio ao que dispem o item 7.4.3 da parte 1 (situao mercadolgica) e o item 8.2.1.3.2 da
parte 2 (levantamento de dados de mercado) da NBR, os quais colocam tanto os dados de valores de
transaes (vendas efetivas) quanto os dados de ofertas (anncios publicados por particulares ou
valores mnimos constantes dos editais da Terracap) no mesmo patamar de importncia. Em adio,
tem-se que o item 8.2.1.3.5 da parte 2 da NBR ainda mais claro, ao afirmar que os dados de
oferta so indicaes importantes do valor do mercado, lembrando que em geral os dados de oferta
de anncios feitos por particulares podem embutir certa margem, com vistas a permitir a barganha.
51.
No entanto, neste caso concreto de terreno localizado no plano piloto de Braslia,
a premissa de que cada elemento de valor ofertado na amostra necessariamente embutir alguma
superestimativa de valor no pode prosperar como verdade absoluta para todas as ofertas da
amostra. Resgatando o raciocnio desenvolvido na instruo anterior, tem-se que tal fato [de que
boa parte dos elementos da amostra usada no comparativo de mercado do BB formada por
terrenos comercializados pela Companhia Imobiliria de Braslia (Terracap)] confere grande
robustez ao conjunto de dados, pois a Terracap empresa pblica do Governo do Distrito Federal,
de modo que todos os terrenos leiloados pela citada empresa pblica so previamente avaliados
pela entidade, que detm notria expertise em tal atividade (pea 79, pg. 22, destaques
acrescidos).
52.
Portanto, com base na norma tcnica da ABNT, refuta-se o argumento do
BNDES de que uma amostra somente pode ser considerada de qualidade para fins de avaliao do
valor de mercado de um terreno se a quantidade de transaes efetivas em sua composio for
elevada. Com efeito, sabido ainda que os dados de transaes entre particulares no costumam ser
publicados, sendo muitas vezes so at protegidos pelo sigilo comercial da incorporadora.
53.
A segunda tese defendida pelo BNDES diz respeito ao indito conceito de
micromercado, o qual no faz parte dos itens/subitens dedicados aos termos e definies na
NBR (item 3 nas partes 1 e 2).
54.
Segundo o BNDES, o micromercado seria gerado em torno de cada bem
imobilirio, o qual diferente dos outros (pea 89, pg. 5). Contudo, nenhuma explicao
adicional confere alguma noo do raio de atuao do chamado micromercado.
55.
Alm disso, tal conceito de mercado restrito, micro, contraria o prprio laudo de
avaliao elaborado pela empresa S4AHilco, e aprovado pelo BNDES como documento base da
licitao, o qual, em seu item VII, dispe sobre o diagnstico de mercado do terreno sob anlise.
Nesse tpico citado, a avaliadora do BNDES observa, no mercado dentro do qual o terreno sob
avaliao est inserido, a existncia de muitos empreendimentos novos destinados ao uso
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comercial comumente com lojas no pavimento trreo e andares de escritrios empresariais por todo
o Distrito Federal, inclusive nas cidades satlites, o que evidencia crescimento e valorizao
imobiliria cujo quadro somente ser alterado se houver alguma mudana abrupta no mercado
financeiro do pas. Por isso, acrescenta que o imvel objeto deste estudo mpar por suas
caractersticas de localizao e potencial construtivo, excedendo significativamente outros terrenos
no Plano Piloto (pea 2, pg. 106, destaques acrescidos).
56.
Ora, resta claro que o prprio laudo de avaliao da S4AHilco reconhece, em
sede de diagnstico (item VII), que o mercado no qual o terreno sob anlise est inserido bem
amplo, e no um micromercado como defende agora o BNDES. Ressalta ainda o laudo que o
futuro empreendimento a ser construdo no terreno sob anlise ir competir com outros
empreendimentos lanados no apenas no Plano Piloto, mas em todo o DF, inclusive nas cidades
satlites, como guas Claras e outras regies de expanso imobiliria (pea 2, pg. 106).
57.
De qualquer modo, merece ser contestada a afirmativa dos tcnicos do BNDES
de que o avaliador deve restringir ao mximo o campo de amostragens em torno do bem avaliado.
58.
Tal posicionamento novamente representa clara afronta ao disposto na parte 2 da
NBR 14.653 (verso 2011), a qual dispe, em vrias passagens, sobre a necessidade de se ampliar
ao mximo a amostra (para durante as estatsticas excluir os outliers, ou seja, os dados estranhos
massa). Como exemplo podem ser citados os seguintes comandos normativos:
a) itens 8.2.1.1 (planejamento da pesquisa) e 8.2.1.3.2 (levantamento de dados de mercado)
afirmam que a amostra representativa para explicar o comportamento do mercado deve usar toda a
evidncia disponvel;
b) item 8.2.1.2.2 (variveis independentes), alnea a, indica o emprego de tantas
variveis dicotmicas [binrias, isto , sim ou no, zero ou um] quantas forem necessrias,
especialmente quando a quantidade de dados for abundante (ou seja, o quantitativo dos dados deve
ser aproveitado o mximo possvel);
c) item 8.2.1.3.3 (levantamento de dados de mercado), exige que as fontes devem ser
diversificadas tanto quanto possvel; e
d) alnea a e caput do item A.2 do Anexo A, a qual ressalta a necessidade de se
estabelecer um nmero mnimo de dados efetivamente utilizados a partir do nmero de variveis
independentes do modelo estatstico de regresso linear, com vistas a evitar a micronumerosidade
de dados, com o objetivo de obter avaliaes no tendenciosas, eficientes e consistentes.
59.
Diante da presente anlise, a qual corrobora a anlise anterior e evidencia pontoa-ponto os itens da NBR 14.653 que foram infringidos pela empresa S4AHilco no laudo avaliativo
que precedeu a licitao e, por conseguinte, configura o descumprimento Lei n. 4.150/1962, no
h como se concordar com as opinies de que o BNDES adotou a prudncia e economicidade na
realizao da licitao, ou que os elementos constituintes do processo licitatrio tais como o
mtodo involutivo adotado pelo laudo da empresa S4AHilco (...) apresentam consistncia e
coerncia aos desafios que se apresentavam (pea 89, pg. 35).
60.
Com efeito, a norma brasileira de avaliaes de bens um critrio objetivo, e
existe justamente para evitar que opinies subjetivas gerem conflitos de posicionamentos a impedir
o estabelecimento de um valor de mercado para os insumos e produtos do ramo imobilirio, no s
na esfera pblica, mas tambm nos contratos entre privados. Assim, mostra-se desprovida de
justificativa adequada o pleito do BNDES para no seguir a norma, no sentido da reviso da
indicao para uso do mtodo comparativo direto de dados de mercado, visto que este no leva em
considerao o tipo de uso a ser dado a terreno e tampouco entra no mrito das questes financeiras
do empreendimento (pea 89, pgs. 31-32).
12
TC 013.073/2014-1
61.
Com relao ao argumento do BNDES de que fora apartar o entendimento no
sentido de se aceitar que um ciclo vicioso de licitaes desertas seria a soluo mais eficiente, cabe
esclarecer que em momento algum os tcnicos desta Corte de Contas sugeriram tal ciclo vicioso
como soluo eficiente. Por outro lado, igualmente no possvel acolher o entendimento de que a
manuteno da atual licitao a soluo mais eficiente, dada a absoluta ausncia nos autos de
qualquer estudo econmico por parte do BNDES a comprovar que os custos de nova(s)
licitao(es) superaria(m) os ganhos esperados na receita de capital, gerados com uma boa e
regular alienao do terreno em tela, na casa de uma centena de milhes de reais a mais do que o
preo oriundo da licitao ora combatida, conforme estimativas at ento carreadas aos autos.
62.
Das trs alternativas apresentadas pelo BNDES, aquela que j provou ser
inadequada, diante dos critrios elencados nas anlises deste tpico, justamente a de retomar o
mtodo involutivo, ainda que ajustando os parmetros utilizados de forma a deix-los em
consonncia com os apontamentos do TCU (...), incluindo a possibilidade de outorga onerosa para
alterao do uso permitido ao terreno.
63.
A propsito, cabe esclarecer que a simulao efetuada pelos tcnicos na
instruo passada, por meio do mtodo involutivo (pea 79), teve por objetivo to somente
demonstrar que, a depender das premissas utilizadas para clculo das despesas (obras,
propaganda, lucro do incorporador, riscos diversos etc.), os resultados podem ser absolutamente
diferentes, justamente contraindicando o uso do mtodo no caso concreto. Ademais, ao sugerir o
acrscimo a outorga onerosa em novas simulaes com o uso do mtodo involutivo, o BNDES
est a ampliar as supostas despesas modeladas no empreendimento hipottico, cuja parcela
subtrativa acaba por reduzir o valor final do terreno, introduzindo novas incertezas no modelo, pois
o valor a ser pago para outorga onerosa do direito de construir, por meio da alterao de uso de uma
rea at ento restrita, uma discricionariedade do Governo do Distrito Federal, conforme
reconhecido pelo prprio BNDES (pea 89, pg. 31). Assim, a nova sugesto caminha na
contramo das anlises at ento carreadas aos autos, todas elas sugerindo que o valor mnimo da
licitao deve ser superior quele da licitao realizada, razo pela qual no merece ser acolhida.
64.
Por fim, uma inovao em relao NBR seria a sugesto do BNDES para
introduzir teste de sensibilidade baseado em simulao de Monte Carlo na aplicao do mtodo
involutivo (pea 89, pg. 35).
65.
Em rpida sntese, a simulao de Monte Carlo (em aluso cidade dos
cassinos) costuma ser usada para anlises de riscos, por meio da construo de modelos de possveis
resultados (probabilidade), substituindo todo fator com incerteza inerente por um intervalo de
valores (uma distribuio de probabilidades). Em seguida, a simulao calcula os resultados
repetidamente, cada vez com outro conjunto de valores aleatrios, gerados por funes de
probabilidades. Dependendo do nmero de incertezas e dos intervalos especificados para elas, uma
simulao de Monte Carlo pode ter milhares ou dezenas de milhares de reclculos antes de terminar
produzindo distribuies de valores dos resultados possveis.
66.
Em outras palavras, a simulao probabilstica ora proposta pelo BNDES para
ser aplicada em associao com o mtodo involutivo, a qual baseada na gerao de nmeros
aleatrios, alm de no prevista na norma da ABNT, no traz garantia de ganho na preciso,
fundamentao ou transparncia do modelo em relao s anlises estatsticas produzidas por
softwares especializados no mtodo comparativo direto de mercado, como aquele usado pelo Banco
do Brasil, conforme anlises dispostas mais adiante nesta instruo.
67.
De todo o exposto, conclui-se que a opo do BNDES pela excluso do mtodo
de comparativos de dados de mercado para a avaliao do terreno em tela no apenas foi como
continua sendo contraindicada pela NBR 14.653, especialmente luz das circunstncias do caso
concreto. No demais ressaltar que o item 8.1.1 da parte 1 da norma, ao tratar das generalidades
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da metodologia aplicvel, estabelece que a sua escolha deve ser justificada e ater-se ao
estabelecido nesta parte da NBR 14653, bem como nas demais partes que compem a NBR 14653,
com o objetivo de retratar o comportamento do mercado por meio de modelos que suportem
racionalmente o convencimento do valor (destaques acrescidos).
I.2 Sobre as desconformidades nos procedimentos adotados no laudo aprovado pelo
BNDES a partir do confronto com os critrios preconizados pela norma da ABNT
68.
Conforme j visto no histrico desta instruo, foram inmeros os problemas
identificados por esta unidade tcnica na tentativa de compreender e reproduzir os clculos
aplicados pela empresa S4AHilco por meio do mtodo involutivo. No entanto, durante todo o
presente processo, o BNDES jamais admitiu as desconformidades do laudo de avaliao por ele
aprovado, assim como no ponderou a necessidade de anulao do ato administrativo de alienao
do imvel. Ao contrrio, por meio do Ofcio AT-098/2014, de 13/8/2014, carreou aos autos a Nota
Tcnica Conjunta AA/DELOP n 09/2014 e AA/DELIC n 04/2014 (pea 35, pgs. 3-5), pela qual
firmou o seguinte posicionamento:
Apresentadas as alegaes de defesa em 17/06/2014, o BNDES demonstrou a legalidade e
legitimidade das justificativas e metodologias utilizadas para a avaliao do imvel, bem como a lisura do
processo de licitao, pleiteando sua retomada.
Diante da pertinncia e relevncia dos fatos narrados em matrias circuladas no Jornal de Braslia
nos dias 03/08/2014, 04/08/2014 e 07/08/2014, mister se faz o pedido de juntada de novos documentos, em
ateno ao disposto no artigo 160 e pargrafos, e no artigo 145, pargrafo segundo, do Regimento Interno do
TCU, com vistas a complementar as informaes tcnicas e de mercado formalizadas nos autos do processo.
(...)
Ademais, as referidas informaes possuem valor tcnico, jurdico e de mercado pertinentes e
relevantes, j que ressaltam fatos notrios ocorridos no mercado imobilirio da regio, aptos a comprovar o
atendimento ao valor de mercado praticado na licitao, bem como evidenciam falhas tcnicas nos laudos
apresentados pela parte autora.
Com vistas a corroborar a verdade material, prope-se que o contedo das matrias em anexo
sejam encaminhadas a Corte de Contas, a fim de que o relator que preside a instruo do processo possa
apreciar este pleito de juntada de novos documentos, meio hbil a instruir o conjunto probatrio formalizado
dos autos.
(...)
Por todo o exposto, e ante as consideraes acima, o Departamento de Logstica e Patrimnio
(AAIDELOP) e o Departamento de Licitaes (AAIDELlC), no mbito de suas respectivas atribuies:
I) reafirmam que a licitao e o respectivo Laudo de Avaliao Externo do BNDES so tcnica e
juridicamente irretocveis;
II) entendem que os aspectos tcnicos, jurdicos e de mercado citados nos documentos em anexo
[matrias do Jornal de Braslia] so legitimas e devem ser admitidos como fonte de informao relevantes e
idneas perante a Lei;
III) requer, nos termos do artigo 160 e pargrafos do Regimento Interno do TCU, sejam
encaminhados os documentos em anexo, ao relator do processo de representao, com a finalidade de
subsidiar o julgamento do conjunto probatrio e do mrito;
IV) requer seja o autor e partes interessadas notificados a fim de, querendo, manifestarem-se nos
autos;
V) reiteram que a licitao merece ter seu regular processamento retomado. (destaques acrescidos)
69.
No entanto, contrariando a opinio anterior de que o laudo de avaliao seria
tcnica e juridicamente irretocvel (pea 35, pg. 5), em sua mais recente manifestao, o BNDES
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passa a reconhecer deficincias no laudo, nos seguintes termos (pea 89, pgs. 6 e 35):
Dessa forma, embora se reconhea que so necessrios ajustes nos parmetros utilizados pela
empresa S4Ahilco, como apontado pela anlise tcnica realizada pelo TCU, parece bastante plausvel uma
possvel reavaliao pelo TCU do mtodo comparativo direto diante das razes apresentadas ao longo deste
documento.
(...)
VIII. (...) vislumbramos a necessidade de aprofundar o estudo dos mtodos de avaliao de imveis
existentes, com o objetivo de identificar aquele mais adequado para chegar-se a um valor equilibrado para o
terreno em questo; (destaques acrescidos)
70.
J a manifestao da empresa interessada AJS Empreendimentos e Participaes
SPE Ltda. registra que, em sua viso, o BNDES partiu de um preo mnimo de venda, amparado
por um laudo que atendeu fielmente s normas tcnicas da ABNT (pea 97, pg. 8, destaques
acrescidos).
71.
Ressalta ainda a empresa AJS que as anlises da SeinfraUrbana indicaram
preos que poderiam variar de R$ 91 milhes at R$ 195 milhes (pelo mtodo comparativo de
mercado), mas que a simulao prpria da Secob foi de R$ 152,7 milhes, utilizando o mesmo
mtodo pelo qual foi avaliado o terreno na licitao (mtodo involutivo) mas sem a liquidao
forada. Tambm ressaltou a interessada que as anlises de sensibilidade empreendidas pela equipe
de auditores demonstrariam que o preo pode variar de R$ 36 milhes a R$ 269 milhes
demonstrando que as avaliaes [seriam] um tanto quanto suscetveis a inmeras variveis e que,
na sua viso, a unidade tcnica demonstrou que as avaliaes so incertas quanto ao valor real do
terreno (pea 97, pgs. 3-4).
72.
Apesar de defender o laudo do BNDES como fielmente aderente s normas da
ABNT, a empresa interessada traz, como anexos sua manifestao: (i) documento da CAIXA, de
2008, poca em que tinha interesse em permutar o terreno do BNDES com outro imvel de sua
propriedade, atribuindo ao terreno do BNDES (SAN, quadra 4, lote A) um valor de R$ 40,2
milhes (mas sem apresentar o laudo que teria chegado a esse montante); (ii) laudos da Secretaria
de Patrimnio da Unio (SPU-DF), elaborados por empresa credenciada pela CAIXA, tendo por
objeto um terreno no mesmo Setor de Autarquias Norte, mas em outro endereo (quadra 4, lote B;
prximo ao lote A do BNDES), datado de 2009 e apresentando valor da ordem de R$ 43,2 milhes;
e (iii) laudo de uma empresa particular (empresa MM), a qual efetuou a avaliao tambm para
outra empresa particular. Tais laudos apenas demonstram que o mtodo comparativo de preos de
mercado o mais adequado, pois foi o mtodo usado em todos os documentos ora apresentados. A
mais, cabe ressaltar que a AJS no apresentou a autorizao dos autores para reproduo dos
respectivos laudos (trabalhos no publicados), conforme dispe os itens 6.2 e 6.3 da NBR 146531:2001 (respeito confidencialidade e propriedade intelectual).
I.2.1. Anlises
73.
Embora o prprio BNDES reconhea que o laudo da empresa S4AHilco
necessitaria de alteraes a fim de chegar a um valor equilibrado para o terreno sob avaliao, em
consonncia com as concluses trazidas pelos tcnicos desta Corte de Contas, em sua nova
manifestao possvel identificar que a estratgia se voltou para desqualificar o laudo do Banco do
Brasil, bem como refutar a metodologia por comparativo direto de mercado. Ou seja, o BNDES no
mais defende o trabalho de avaliao por ela aprovado para fundamentar o valor mnimo do terreno
na licitao, o que importante fato a considerar para o desfecho de mrito dos presentes autos,
conforme se ver neste tpico. Quanto s crticas do BNDES ao laudo do Banco do Brasil, estas
sero objeto de anlise em tpico especfico desta instruo.
74.
O exame j empreendido sobre o laudo da S4AHilco mostra que o documento

15
TC 013.073/2014-1
afirma atingir grau III de preciso (mais completo, bem fundamentado), mas apenas grau I (o
nvel de maior impreciso), conforme se depreende da anlise anterior (pea 79, pgs. 5-6). O
critrio para o enquadramento nos Graus de preciso e de fundamentao (I, II ou III), se encontra
no item 9.4.2 da parte 2 da NBR 14.653, e, para reforar o entendimento de que o laudo apresentado
se classifica apenas como Grau I, muito distante do Grau III, cabe ressaltar que o somatrio dos
pontos de atendimento no laudo da S4AHilco no superou os 9 (nove) pontos, j que em cada um
dos nove quesitos teve um nico ponto, seguindo os critrios da tabela 9 da NBR. Para que atingisse
no mnimo o Grau II deveria somar ao menos dois pontos em cada um dos quatro seguintes quesitos
da tabela 8:
a) item n 2 - preo de venda das unidades do projeto hipottico (deveria contar com
fundamentao no mtodo comparativo, mas foi baseado em mdia estimativa, conforma pea 2,
pg. 126, conferindo apenas 1 ponto ao item);
b) item n 6 - tipo de modelo (deveria ser do tipo dinmico com equaes pr-definidas,
isto , com despesas e receitas previstas ao longo do tempo, conforme definido no item 3.46, mas
foi esttico, conforme definido no item 3.47 da NBR-parte 2, evidenciado pea 2, pg. 102,
conferindo apenas 1 ponto ao item);
c) item n 7 - anlise setorial e diagnstico de mercado (deveria abranger a conjuntura
completa, definido no item 3.10 c/c 3.25, 3.9 e 3.13, todos da NBR-parte 2, mas no passou de
anlise sinttica, conforme evidenciado pea 2, pg. 106, conferindo apenas 1 ponto ao item); e
d) item n 8 - quantidade de cenrios (deveria ter ao menos dois cenrios alternativos,
mas apresentou um nico cenrio base, conforme evidenciado pea 2, pg. 99, conferindo
apenas 1 ponto ao item).
75.
O no atingimento do Grau III no laudo entregue pela S4AHilco por si s
configura descumprimento do pargrafo quarto da clusula terceira do Contrato OCS n 306/2012BNDES (pea 132, pg. 3), cabendo responsabilizao dos gestores do BNDES que receberam o
produto em desconformidade com o contrato. Esse tema ser objeto de tpico especifico ao final
desta instruo (item VI).
76.
No entanto, alm das desconformidades j apresentadas, que evidenciam ser o
laudo de preciso grau I, o laudo aprovado pelo BNDES traz ainda outras falhas e omisses a
inviabilizar qualquer tentativa de enquadramento de fundamentao acima do grau I, tais como:
a) j na capa do laudo (pea 2, pg. 84) se observa impropriedade na qual os conceitos de
finalidade e de objetivo no esto aderentes aos da norma, pois o laudo afirma que a finalidade
da avaliao seria determinao de valores de mercado e liquidao forada, quando esse o
objetivo, nos termos do item 7 da parte 2 da NBR (atividades bsicas); a verdadeira finalidade do
laudo, conforme consta do mesmo item da norma, na verdade a alienao (venda) de terreno,
que se diferencia de muitas outras finalidades de um laudo (como aquisio, permuta, locao,
doao, dao em pagamento, garantia, fins contbeis, seguros, dentre outras); a depender da
finalidade do laudo o avaliador pode tomar decises que poderiam ser diferentes caso a finalidade
fosse distinta, do contrrio no haveria necessidade de a ABNT distinguir tais conceitos; por esse
motivo, e em respeito norma, o laudo do Banco do Brasil diferencia o item 02, o qual traz o
objetivo da avaliao (estimar o valor de mercado de compra e venda do imvel), do item 06, que
traz a finalidade do trabalho (ALI Alienao), conforme pea 71 (pgs. 5 e 6);
b) no laudo h omisso da data vistoria, que no consta nem do item 1.1 e nem do item 3.1
do corpo do laudo, antes das fotos (pea 2, pgs. 87 e 94); tanto o item 7.3.1 da parte 1 quanto o
item 8.2.2.1 da NBR registram que nenhuma avaliao poder prescindir da vistoria, cujo objetivo
o de conhecer e caracterizar o bem avaliando e sua adequao ao seu segmento de mercado, da
resultando condies para a orientao da coleta de dados, registrando no apenas as caractersticas
16
TC 013.073/2014-1
fsicas, mas tambm outros aspectos relevantes formao do valor, o que inclui o conhecimento
de estudos, projetos ou perspectivas tecnolgicas que possam vir a afetar o valor do bem avaliando,
determinando que tal conhecimento dever ser explicitado e suas consequncias apreciadas (itens
7.3.2, 7.3.3 e 7.3.4 da parte 1 da NBR); a ttulo ilustrativos, em observncia norma tem-se que o
item 8 do laudo do Banco do Brasil confere destaque data 22/10/2014 (pea 71, pg. 6);
c) ainda no que tange ao conhecimento de estudos, projetos ou perspectivas tecnolgicas
que possam vir a afetar o valor do bem avaliando, conhecimento que dever ser explicitado e suas
consequncias apreciadas (itens 7.3.2, 7.3.3 e 7.3.4 da parte 1 da NBR), tem-se que o item 1.3 do
laudo da S4AHilco, ao abordar o tema acessibilidade/transportes trata apenas de vrias linhas
regulares de nibus municipal trafegando pelas mencionadas vias, proporcionando ligao para
diversas regies (pea 2, pg. 90), sem qualquer meno ao projeto de expanso do metr de
Braslia at o incio da Asa Norte, beneficiando o terreno avaliando; tal projeto conhecido
localmente, por conta tanto de inmeras reportagens na imprensa quanto de informaes no site do
Metr-DF, configurando omisso do laudo do BNDES em relao s determinaes da norma, com
tendncia a subavaliar o terreno, conforme ser abordado em outro tpico desta instruo (item
VII);
d) ainda no tocante ao desconhecimento do avaliador contratado pelo BNDES em relao
vizinhana, tem-se que, na data de 20/9/2013 (confeco do laudo), o seu item 1.4 (tipo de
ocupao circunvizinha), informado que a quadra 4 do Setor de Autarquias Norte ainda no possui
ocupao, achando-se em construo apenas um edifcio (pea 2, pg. 91); com efeito, o laudo
desconsiderou completamente que o Setor de Autarquias Norte, j na poca do laudo
(setembro/2013), contava com dois empreendimentos de grande porte na iminncia de inaugurao,
e no de apenas um edifcio como afirmou o laudo; conforme informaes do site
www.sindivarejista.com.br (reportagem Setor de Autarquias Norte nasce sem relatrios de
trnsito, de 24/11/2014) so portanto dois conjuntos, que totalizam sete prdios, os quais foram
inaugurados na virada 2014/2015, a saber: Green Tower Braslia (com trs torres de 16 andares
cada, de propriedade da incorporadora americana Tishman Speyer, estabelecida em So Paulo,
encontram-se atualmente com ocupao pelo Banco do Brasil) e Centro Empresarial da
Confederao Nacional do Comrcio (quatro prdios com 17 andares cada um); pela importncia
dessas informaes omitidas no laudo do BNDES para a correta avaliao do valor mnimo do
terreno, esse ponto ser tambm retomado adiante nesta instruo (item VII);
e) o laudo da S4AHilco encontra-se ainda em desacordo com o item 9.4.1 da parte 2 da
NBR, pois apresentado na modalidade simplificada (forma sucinta), conforme define o item
10.2.a da parte 1 da NBR, enquanto que um laudo somente pode ser considerado Grau III (maior
nvel de preciso e fundamentao, conforme exigido na pea) se for apresentado na modalidade
completa (auto-explicvel), conforme define o item 10.2.b da parte 1 da NBR.
77.
No tocante s premissas adotadas na simulao de mtodo involutivo
empreendida pelos tcnicos do TCU na instruo anterior, com vistas a avaliar os resultados finais
indicados pela S4AHilco, cabe esclarecer que a equipe reconheceu que seus resultados pelo mtodo
involutivo tambm atingiram Grau I (baixa preciso, conforme pea 79, pg. 20).
78.
De forma conservadora (pr gestores), a equipe do TCU, alm de acolher vrias
premissas adotadas pelo BNDES para o mtodo involutivo, mesmo algumas que careciam de
melhor fundamentao (a exemplo do macroavaliador de custo e do fator oferta do Ibape-SP,
percentual de rea privativa estimada no projeto hipottico, remunerao do incorporador, despesas
com corretagem e publicidade, despesas legais etc.), ao final ainda incluiu em sua simulao os
juros durante a construo (calculados em R$ 68 milhes em 30 meses de obras, conforme pea
79, pg. 18). Tais juros foram omitidos nos demais laudos, no s no do BNDES, mas tambm nos
apresentados pela representante, mas constam da NBR (item 8.2.2.9).
17
TC 013.073/2014-1
79.
Os resultados simulados pela equipe do TCU na instruo anterior (pea 79), na
tentativa de avaliar a confiabilidade do mtodo involutivo adotado pela S4AHilco indicaram: (i)
valor global de vendas(VGV) = R$ 1,063 bilho (mantendo o da S4AHildo/BNDES, abaixo dos
R$ 1,28 bilho sugerido por laudo da representante); (ii) despesas totais de construo (DTC) =
R$ 506,7 milhes (abaixo dos R$ 647,8 milhes da S4AHildo/BNDES, mas acima dos R$ 485,5
milhes da representante); e (iii) valor final do terreno simulado pela equipe partindo-se dos
elementos do laudo do BNDES = R$ 152,7 milhes em agosto/2013 (acima dos 107,4 milhes da
S4AHilco, mas abaixo dos R$ 291,7 milhes da representante).
80.
As anlises anteriores tiveram por objetivo ratificar que o mtodo involutivo tem
grande sensibilidade arbitragem dos seus parmetros de entrada. A partir de simulaes adicionais
a alta variabilidade dos resultados do modelo ficou ainda mais evidenciada, tais como: (i) variao
de +/- 10% no custo de construo (DTC) faz o valor do terreno variar entre R$ 102 milhes e R$
203 milhes; ou (ii) variao de +/- 10% na venda (VGV) faz o valor do terreno variar entre R$ 86
milhes e R$ 218 milhes; ou ainda (iii) combinando as variaes de +/- 10% no DTC e tambm
+/- 10% no VGV, o valor do terreno passa a variar entre R$ 36 e R$ 269 milhes, o que indica ser
altamente contraindicado adotar um mtodo com tamanha faixa de impreciso, especialmente se
considerar que o valor absoluto do terreno est na casa dos milhes de reais, de modo que se ratifica
a opinio da equipe anterior de que o mtodo involutivo facilmente manipulvel (pea 79, pg.
21).
81.
Conforme dispe o item 8.2.2 da parte 1 da NBR, no mtodo involutivo o valor
de mercado do bem deve ser alicerado em aproveitamento eficiente, considerando cenrios
viveis (ou seja, mais que um nico cenrio) para execuo e comercializao do produto. O
conceito se encontra no item 3.1 da parte 2 da NBR, e indica que, para se chegar a esse
aproveitamento eficiente, h que se observar a atual e efetiva tendncia mercadolgica nas
circunvizinhanas, tendncia esta tambm no abordada com a devida profundidade no laudo da
S4AHilco.
82.
Apesar de todas as evidncias que demonstravam as desconformidades presentes
no laudo entregue pela empresa S4AHilco, os gestores do BNDES alegavam ser impossvel calcular
o preo do terreno por comparativo direto. Contudo, contraditando essa afirmativa, a empresa AJS
apresenta agora, no tpico intitulado do valor real do imvel (pea 97, pg. 4), dois laudos datados
de 2009 (autuados pea 97, pgs. 33 e 122), demostrando ser possvel o uso do mtodo
comparativo de mercado.
83.
Isso no significa que os laudos apresentados agora pela interessada sejam
vlidos para a data do certame (maro/2014), no apenas por serem desatualizados, mas por terem
como finalidade a aquisio ou permuta de imveis (na viso de comprador ou permutante) e no a
viso de quem intenta alienar um terreno (vendedor). Ademais, a prpria apresentao dos laudos
elaborados para uma situao especfica como defesa em processo que aborda situao cinco anos
aps a elaborao dos laudos carece de autorizao especfica dos autores dos laudos, sob pena de
se infringir as disposies dos itens 6.2 e 6.3 da parte 1 da NBR (proteo do sigilo das informaes
dos clientes e guarda da propriedade intelectual), o que torna tais elementos juridicamente
questionveis.
84.
Alm desses laudos, a empresa AJS faz meno a uma suposta avaliao de
2008 da Caixa para o terreno do BNDES, no valor de R$ 40,2 milhes (em 2008, frise-se),
referenciando tal documento como aquele autuado pea 11, pgs. 712 a 719 destes autos.
Contudo, cabe ressaltar que tal documento no um laudo, mas sim um documento incompleto de
instrumento pblico de promessa de permuta de imveis e outras avenas, sem qualquer assinatura
(e, portanto, sem qualquer validade), trazendo ainda o expresso alerta de minuta ainda no vista
pelo jurdico da Caixa (com diversas lacunas e observaes para melhorar detalhamentos e
18
TC 013.073/2014-1
confirmar informaes). Ademais, na clusula quarta dessa minuta resta claro que para efeito de
permuta e na forma das negociaes e avaliaes realizadas (pea 11, pg. 713, destaques
acrescidos). Ou seja, est suficientemente claro que o objetivo do instrumento no era a venda para
um particular, como o caso da alienao em tela, mas sim a permuta de imveis entre duas
empresas pblicas pertencentes mesma Administrao Pblica Federal. Portanto, em hiptese
alguma o preo estabelecido pode ser entendido como de mercado, mas sim um valor negociado
entre as partes, no contexto de uma tentativa de permuta entre duas empresas pblicas federais. Em
outras palavras, no constam dos autos o histrico de negociaes entre o BNDES e a Caixa, que
permitiria aferir se as negociaes no foram levadas adiante por alguma divergncia em relao ao
valor do terreno, por exemplo.
85.
Cabe aqui esclarecer que o laudo de avaliao de terreno considerado, para
todos os efeitos legais, um servio de engenharia, assim como projetos e oramentos de obras, razo
pela qual devem ser executados por profissional habilitado, nos termos do art. 13 da Lei n
5.194/1966 e do item 1 da NBR 14.653-1:2001. Nesse sentido, cabe destacar que a jurisprudncia
do Tribunal tem adotado a anulao dos atos e contratos derivados de servios de engenharia
deficientes, com nvel de preciso inadequado, como a soluo que melhor atende ao interesse
pblico, a exemplo das fundamentaes encontradas nos Acrdos 353/2007, 1874/2007, 396/2008
e 212/2013, todos do Plenrio.
86.
Cumpre ressaltar que as desconformidades do laudo contratado pelo BNDES
no constituem mera formalidade, pois dizem respeito notadamente a (i) escolha do mtodo
involutivo, em desconformidade com o preconizado pela norma 14.653, a qual expressamente
identifica que o mtodo comparativo de preos de mercado deve ser usado sempre que tiverem
dados disponveis, e o fato de ser perfeitamente aplicvel ao caso concreto (item 7.5 da parte 1 e
8.1.1 da parte 2 da NBR), alm de (ii) falhas na aplicao do mtodo, atingindo apenas o Grau I
(mnimas preciso e fundamentao), e no o declarado Grau III (mximas preciso e
fundamentao), fato que no apenas configura o descumprimento do pargrafo quarto da clusula
terceira do Contrato OCS n 306/2012-BNDES (pea 132, pg. 3), como traz impactos definio
do valor de mercado do terreno, configurando ofensa aos princpios que regem as licitaes e
contratos pblicos, dispondo o art. 49 da Lei 8.666/1993 que a licitao deve ser anulada por vcio
de ilegalidade.
87.
No demais destacar que o Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art.
71, inciso IX, da Constituio Federal, reconheceu que o TCU tem competncia para determinar a
anulao de contrato ou licitao que, a seu juzo, feria a legalidade, conforme MS 23.555. Nessa
linha esto os Acrdos 2793/2010-TCU-2 Cmara e 1.735/2009, 2.345/2009, 596/2007 e
1.097/2007, todos do Plenrio desta Corte de Contas.
88.
De todo o exposto, tendo em vista os vcios insanveis presentes na
Concorrncia Pblica para Alienao n 01/2014, em especial no tocante inadequao do laudo de
avaliao contratado pelo BNDES junto empresa S4AHilco para fundamentar o preo mnimo do
terreno, necessrio, no mbito do controle objetivo, fixar prazo para que o BNDES anule a
concorrncia, sem prejuzo da apurao de responsabilidades dos agentes que deram causa s
irregularidades, no mbito do controle subjetivo, conforme ser apreciado em tpico especfico
desta instruo (item VI).
II. Das crticas do gestor e empresa interessada e oportunidades de melhoria do
resultado da avaliao pelo mtodo comparativo direto de preos de mercado conforme laudo
da empresa credenciada pelo Banco do Brasil
89.
Conforme citado na instruo tcnica precedente desta secretaria, de 18/12/2014
(pea 79, p. 4), o Ministro-Relator entendeu ser necessrio solicitar ao Banco do Brasil a elaborao
de laudo avaliativo do imvel negociado em questo, em estrita observncia a NBR 14.653 da
19
TC 013.073/2014-1
ABNT, apresentando os fundamentos utilizados.

90.
O Banco do Brasil encaminhou o laudo de avaliao produzido pela empresa
terceirizada JJ Engenharia Ltda., atribuindo ao imvel em questo o valor de R$ 195 milhes no
ano de 2014, ocasio em que foi licitado. Foi informado ainda que o Banco do Brasil registrou que
o trabalho utilizou o mtodo comparativo de dados de mercado.
91.
O tpico II da instruo (pea 79, p. 22 a 24) validou o laudo de avaliao
encaminhado pelo Banco do Brasil. Em apertada sntese, informou que:
a) o fato de utilizar dados da Terracap conferiu grande robustez ao resultado, uma vez que
foi utilizado um conjunto de dados de empresa pblica que executa as atividades imobilirias de
interesse do governo do Distrito Federal;
b) a JJ Engenharia, empresa terceirizada responsvel pelo laudo de avaliao contratado
pelo TCU com intervenincia pelo Banco do Brasil, realizou modelagem estatstica dos terrenos,
utilizando modelo de regresso linear mltipla com fatores de homogeneizao, que se mostrou
adequada para validao do modelo em relao s exigncias da ABNT NBR 14.653-2:2011,
indicando percentuais de confiabilidade muito alta das variveis trabalhadas;
c) a equao passou em todos os testes normativos exigidos na NBR 14.653-2:2011
(homocedasticidade, auto-correlao, Durbin-Watson e Multicolinaridade) e atingiu graus de
preciso e fundamentao nveis III, os mais rigorosos;
92.
Diante desses fatos, foi opinado que fosse adotado como valor mnimo de venda,
para novas licitaes, o valor de mercado calculado no laudo de avaliao fornecido pelo Banco do
Brasil, no montante de R$ 195 milhes para as condies de mercado vigentes no ano de 2014.
II.1 Manifestaes em resposta oitiva
II.1.1 BNDES (gestor/proprietrio)
93.
Em resposta a oitiva dessa proposta, o BNDES, de forma resumida, argumentou
o seguinte (pea 89):
a) impossibilidade de uso do mtodo comparativo de dados, pois tratar-se de lote sui
generis, um dos nicos remanescentes na rea central de Braslia. Em adio, apenas cinco
elementos da amostra possuem conjuntamente caractersticas de vizinhana, gabarito e uso (p. 6);
b) solicitao de, no futuro, utilizar os mtodos avaliativos na seguinte ordem de
prioridade: (i) involutivo, ajustando os parmetros de forma a deix-los em consonncia com os
apontamentos do TCU; (ii) comparativo de mercado, preferencialmente com uso de tcnicas mais
avanadas, como rede neurais; (iii) outro mtodo no testado (p. 35 e 36).
c) existncia de discrepncias nas variveis independentes utilizadas, a seguir descritas:
c.1) repetio da varivel distncia rodoviria do Plano Piloto, apesar da equao de
regresso s utiliz-la uma vez (p. 8);
c.2) utilizao de amostra de dados distribudas em um perodo de oito anos, enquanto a
referncia tcnica do Crea faria meno a apenas seis meses e da Caixa Econmica Federal faria
meno a apenas dois anos (p. 9);
c.3) transformao da varivel ano em fator linear (arbitrado) que, na sua viso, no seria
suficiente para contabilizar o efeito do ciclo econmico desfavorvel a partir de 2007. Dessa forma,
seria necessria a atualizao monetria dos valores obtidos nos dados (p. 9 e 10);
c.4) concentrao da varivel origem da informao para valores do tipo no
concretizadas nos ltimos trs anos de observao, o que geraria a hiptese de que os preos mais
recentes seriam superestimados (com sobrepreo), no concretizando as transaes de venda efetiva
(p. 10 a 13);
20
TC 013.073/2014-1
c.5) indicao que o laudo fornecido pelo Banco do Brasil no esclarece se os preos dos
dados da amostra foram corrigidos monetariamente. Caso esses no tivessem sido trazidos a valor
presente, de forma a unificar os critrios, na sua opinio o resultado do trabalho estaria
comprometido (p. 13);
c.6) discrepncia no sentido de crescimento da varivel origem da informao na equao
de regresso, atribuindo maior relevncia na formao dos valores de oferta do mercado em
detrimento de transaes efetivas, que, a seu ver, seriam mais reais ou representativas (p. 13). O
fato de quase 60% das operaes serem originadas de ofertas de mercado ou de editais da
Terracap, na sua opinio, tornaria necessrio corrigir a superestimativa trazida na equao, por ter
sido dada maior importncia aos valores de oferta de mercado (p. 14);
c.7) utilizao de apenas 27% (3 de 11) de transaes efetivadas, para aquelas acima de R$
40 milhes, e 31% (19 de 61) aquelas acima de R$ 13,9 milhes, o que geraria suposta necessidade
de depreciao dos preos para homogeneizar a amostra (p. 15);
c.8) inadequao das variveis distncia da rodovirio do plano piloto e atendimento
pelo metr em decorrncia de Braslia possuir alta concentrao de carros. Na sua opinio, a
disponibilidade de estacionamentos deveria ter sido utilizada em substituio quelas (p. 16);
c.9) insuficincia da segmentao da tipologia associada varivel uso, que foi dividida
em (i) restrito; (ii) comercial/industrial; (iii) comercial/institucional e (iv) comercial/residencial,
quando, no seu entender, deveria ter sido utilizado (i) corporativo; (ii) hoteleiro; (iii) industrial; (iv)
institucional; (v) recreativo; (vi) residencial; (viii) restrito e (ix) varejo, de forma a melhor
caracterizar os elementos da amostra e a varivel dependente: valor do imvel (p. 17 e 18);
c.10) insuficincia na simples gradao sequencial da varivel uso em abarcar os
impactos decorrentes dos diversos fatores (risco, liquidez, demanda etc), caso seja mantida a
gradao inicial citada no pargrafo anterior. Assim, haveria a necessidade de criao de variveis
dicotmicas (exemplo: sim ou no) para estudar cada tipologia (p. 19);
c.11) eliminao de dezenove itens da amostra, sem indicao de quais foram e porque
foram eliminados, o que, em tese, prejudicaria a anlise (p. 20);
c.12) utilizao de amostra dispersa em regies com caractersticas distintas, o que tornaria
inadequado o uso de 76% (146 de 192) dos dados. Esse fato tambm tornaria distintas as demais
caractersticas dos elementos amostrais (p. 21);
c.13) incluso de 48 % dos dados (93 de 192) com distncia excedendo a 10 km do terreno
avaliado. Em especial, teria sido utilizado um dado de guas Claras que, no seu entendimento,
poderia ser considerada outra municipalidade (p. 22);
c.14) comprometimento do resultado pela enorme amplitude na rea dos lotes, para quais
haveria pblico alvo e condies de liquidez muito distintas (p. 22 e 23);
c.15) incompatibilidade da amostra, uma vez que cinco dos sete imveis com potencial
construtivo, representado pelo IC (varivel quantitativa, adimensional, que informa a relao entre a
rea mxima construda e a rea do lote), supostamente mais afins com o objeto avaliado, seriam
destinados construo de hotis, com risco, rentabilidade e liquidez bastantes distintos (p. 23); e
c.16) comprometimento do resultado pela enorme amplitude dos IC (p. 22 e 23).
94.
Finalmente, o BNDES indicou o seguinte, s pginas 7 e 24:
Note-se, entretanto, que no inteno do BNDES avaliar a consistncia estatstica do modelo de

regresso utilizado no Laudo, dado que pelas informaes nele constantes todos os devidos testes foram
executados e obtiveram resultados satisfatrios.
(...)
Caso seja mantido o entendimento de que a avaliao do terreno em questo seja feita segundo o
mtodo comparativo direto, entende-se ser fundamental o replanejamento da pesquisa e a consequente
21
TC 013.073/2014-1
qualificao da amostra com o objetivo de obterem-se resultados mais confiveis.

(grifo nosso)
II.1.2 AJS (empresa interessada/adquirente)

95.
De sua parte, a AJS aventou o seguinte (pea 97):
a) a unidade tcnica do TCU, em seu parecer, indicou que, a depender de certas variveis,
o valor de mercado calculado pelo modelo proposto pelo Banco do Brasil poderia variar de R$ 91 a
R$ 195 milhes, como por exemplo a alterao da varivel uso para o valor um (restrito do
terreno), demonstrando incerteza sobre o valor real. Em complemento, o terreno em comento seria
de uso restrito (p. 3 e 4);
b) o imvel j havia sido avaliado em outra ocasio com preo similar ao efetivado na
licitao, o que indicaria inconsistncia no laudo avaliativo entregue pelo Banco do Brasil. Esse fato
ocorreu no ano de 2008, pela Caixa Econmica Federal, a qual havia manifestado interesse na
aquisio do imvel, avaliando em R$ 40,2 milhes (p.4);
c) no haveria justificativa para o valor de mercado de R$ 195 milhes, calculado pelo
Banco do Brasil, uma vez que:
c.1) o preo de aquisio estaria de acordo com outro terreno no entorno, para o qual
teriam sido apresentados dois laudos avaliativos no ano de 2009, com valores de R$ 43,2 e R$ 49,0
milhes (p. 4 e 5);
c.2) outro terreno, considerado similar, teria sido transacionado em 2006 no valor de R$
27,7 milhes, montante que, atualizado pelo INCC (ndice nacional da construo civil), chegaria
importncia de R$ 51,6 milhes no ano de 2014 (p. 5);
c.3) a mdia dos valores de terrenos similares no perodo de 2006 a 2009, na sua
opinio, seria de 44,5 milhes (p. 5);
c.4) seria injustificvel a variao de preo de 400% do terreno em cinco anos,
especialmente com uma situao econmica crtica e desfavorvel (p. 6);
c.5) haveria uma concorrncia da Caixa Econmica Federal (nmero 10/2014) para
venda de imvel com 16.703 m (quase o dobro da rea do terreno do BNDES) no valor de R$ 72,8
milhes, que, segundo informaes extraoficiais, teria sido deserta (p. 6 e 7).
d) para licitaes de terrenos da Terracap, a partir do ano de 2010, com lances iniciais
superior R$ 29 milhes, apenas 44% (8 de 18) teriam sido alienados (p. 8);
e) caso o imvel em questo tivesse valido mais que o preo ofertado pelo vencedor, no
seu entender, certamente teriam aparecidos inmeros outros licitantes (p. 8);
f) uma nova licitao com preo mnimo equivalente ao citado no laudo avaliativo do
Banco do Brasil, no seu entender, sabidamente daria deserta (p. 9);
g) em relao varivel origem da informao, a equao apresentada no laudo do
Banco do Brasil d maior relevncia a uma informao advinda de oferta de mercado, quando em
realidade uma de transao deveria ter maior confiabilidade (p. 11);
h) a varivel uso do imvel conduz a diferentes condies de atratividade, risco e
liquidez. Assim, de acordo com sua viso, deveriam ter sido utilizados no modelo apenas terrenos
destinados a abrigar edifcios sedes de delegacias, autarquias e lojas para comrcio (p. 12);
i) teria sido utilizado, indevidamente, o cdigo trs para a varivel uso (que implicaria
no uso comercial ou institucional do terreno) para lotes da amostra com utilizao distintas, como o
caso do setor bancrio e o setor de autarquias (p. 12); e
j) teria sido formulada uma mera gradao em nmeros inteiros e sequenciais para a
varivel uso, que, para o caso concreto, no seria considerado adequado. Nesse caso, no seu
22
TC 013.073/2014-1
entendimento, o mais correto seria o uso de variveis dicotmicas (com valores, por exemplo, sim
ou no) independentes (p. 12).
96.
Para melhor entendimento das questes aqui retratadas, este tpico ser
subdividido da seguinte forma: (i) questes especialmente relacionadas a conceitos normativos; (ii)
utilizao de informaes de outros laudos antigos e dados isolados como balizadores da qualidade
do laudo avaliativo do Banco do Brasil; (iii) Possibilidade de concretizao de transaes (iv)
aderncia do valor obtido pelo Banco do Brasil em relao ao mercado para a poca da licitao; (v)
validade do modelos avaliativo do Banco do Brasil para utilizao em outras situaes
mercadolgicas; (vi) fundamentao estatstica; e (vii) o software utilizado no Laudo do Banco do
brasil e o tratamento cientfico aplicado.
II.2 Questes especialmente relacionadas a conceitos normativos
97.
A tcnica relacionada a conceitos de avaliao exige o conhecimento dos
princpios norteadores dos trabalhos, bem como do campo de aplicao dos resultados e das
naturais limitaes decorrentes da metodologia aplicada.
98.
Por essa razo, as questes especialmente relacionadas a conceitos sero
apresentadas de forma agrupadas e explicadas sinteticamente luz dos ditames da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), em especial as NBR 14.653-1:2001 e 14.653-2:2011,
principal elemento tcnico de uso na engenharia de avaliaes de imveis.
99.
necessrio salientar que a observncia aos preceitos normativos da ABNT
obrigatria Administrao Pblica, inclusive empresas estatais, nos termos do art. 1 da Lei 4.150,
de 21 de novembro de 1962, como se segue:
Art. 1 Nos servios pblicos concedidos pelo Governo Federal, assim como nos de natureza
estadual e municipal por ele subvencionados ou executados em regime de convnio, nas obras e servios
executados, dirigidos ou fiscalizados por quaisquer reparties federais ou rgos paraestatais, em todas as
compras de materiais por eles feitas, bem como nos respectivos editais de concorrncia, contratos, ajustes e
pedidos de preos ser obrigatria a exigncia e aplicao dos requisitos mnimos de qualidade, utilidade,
resistncia e segurana usualmente chamados normas tcnicas e elaboradas pela Associao Brasileira de
Normas Tcnicas, nesta lei mencionada pela sua sigla ABNT. (grifos acrescidos)
II.2.a uso do mtodo comparativo direto de dados de mercado

100.
Foi alegada, pelo BNDES, a impossibilidade de ser utilizado o mtodo
comparativo direto de dados de mercado por tratar-se de lote sui generis, um dos nicos
remanescentes na rea central de Braslia. Contudo, o laudo avaliativo do Banco do Brasil utilizou
essa metodologia, o que, caso seja seguido o entendimento do defendente, poderia ser indcio de
inconsistncia na pesquisa apresentada (tpicos a e b, listados nesta instruo para a resposta do
BNDES).
101.
De incio, importante esclarecer que a NBR 14.653-1:2001 determina que,
sempre que possvel, esse seja o mtodo escolhido, conforme transcrio abaixo:
7.5 Escolha da metodologia
A metodologia escolhida deve ser compatvel com a natureza do bem avaliando, a finalidade da
avaliao e os dados de mercado disponveis. Para a identificao do valor de mercado, sempre que possvel
preferir o mtodo comparativo direto de dados de mercado, conforme definido em 8.3.1.
(...)
8 Metodologia aplicvel
(...) a sua escolha deve ser justificada e ater-se ao estabelecido nesta parte da NBR 14.653, bem
como nas demais partes que compem a NBR 14.653... (grifos acrescidos)
23
TC 013.073/2014-1
102.
Apesar da alegada impossibilidade por parte dos defendentes, o laudo avaliativo
entregue pelo Banco do Brasil apresentou 193 elementos amostrais que fundamentaram seu modelo
estatstico (pea 71, p. 59 a 72). Cada informao foi identificada quanto sua localizao
(endereo e coordenadas geogrficas), alm de indicada a fonte de informao, muitas vezes
seguida do telefone de contato. Nos casos de editais da Terracap, estes possuem ampla divulgao
por fora de lei, o que confere ainda mais segurana nas informaes prestadas.
103.
Por conta da transparncia verificada nos dados coletados, apesar de os
defendentes insistirem na necessidade do uso do mtodo involutivo, alegando suposta falta de
informaes disponveis no mercado, nenhum dos manifestantes aventou qualquer irregularidade
quanto veracidade das informaes existentes na amostra.
104.
Alm da fora probatria contida nas evidncias do laudo avaliativo do Banco
do Brasil, outros dois laudos de anlise de terrenos, similares ao avaliado, foram trazidos aos autos
pela empresa AJS, os quais tambm utilizaram o mtodo comparativo direto com dados de mercado
(ver pea 97, p. 23 e 84).
105.
Para ser mais exato, o laudo da Caixa avaliou trs terrenos (pea 97, p. 19),
dentre eles um vizinho ao posteriormente avaliado pelo Banco do Brasil por solicitao deste
Tribunal. Esse fato demonstra a disponibilidade de dados de mercado para avaliar o terreno licitado,
em total aderncia ao feito pelo Banco do Brasil, e a inconsistncia em reafirmar a necessidade de
utilizao do mtodo involutivo.
106.
Por essas razes, os elementos demonstram que a informao da suposta
indisponibilidade de dados por parte do BNDES insubsistente e, portanto, em nada macula o
trabalho executado pelo Banco do Brasil, ao contrrio: s o refora.
107.
Em relao solicitao do BNDES de, no futuro, utilizar os mtodos
avaliativos fora da ordem de prioridade citada pela NBR 14653-2:2011, deve ser recusada. Isso
porque, havendo dados disponveis no mercado, obrigatoriamente deve ser utilizado o mtodo
comparativo de dados de mercado. Em adio, restou comprovada essa disponibilidade de dados, o
que desconfigura a atual justificativa para o caso concreto.
108.
Quanto possibilidade de utilizar tcnicas estatsticas de rede neurais associadas
ao mtodo comparativo de mercado, necessrio transcrever a recomendao da NBR 14.6532:2011, tpico 8.2.1.4.3:
Outras ferramentas analticas para a induo do comportamento do mercado, consideradas de
interesse pelo engenheiro de avaliaes, tais como regresso espacial, anlise envoltria de dados e redes
neurais artificiais, podem ser aplicadas, desde que devidamente justificadas do ponto de vista terico e
prtico, com a incluso de validao, quando pertinente. (grifos acrescidos)
109.
Ou seja, somente em casos que a metodologia tradicional de regresso linear
mltipla, consagrada na norma e de ampla utilizao no mercado, seja insuficiente para atingir a
confiana necessria ao modelo avaliativo, poderia ser aventada a possibilidade de utilizar uma
tcnica mais rebuscada. Do ponto de vista prtico, essas metodologias so de
conhecimento/domnio bastante restrito, o que dificultaria a validao dentro de softwares
especficos e iria de encontro ao princpio da transparncia.
110.
Dessa forma, ser proposto dar cincia ao BNDES que a utilizao de
metodologias avaliativas de imveis fora da ordem de prioridade prevista na NBR 14.653-2:2011
enseja irregularidade que poder culminar na nulidade de futuros atos administrativos.
II.2.b alegaes de falta de similitude dos dados, amplitude excessiva das variveis,
falta de contemporaneidade das informaes
111.
Os defendentes afirmaram o seguinte:

24
TC 013.073/2014-1
a) falta de semelhana entre os dados utilizados e o imvel avaliado, em especial quanto

regio, tipologias e uso do imvel - tpicos c.12 e c.15, listados nesta instruo para a resposta
do BNDES, e h, para a resposta da AJS;
b) que os dados teriam grande amplitude nas variveis rea, IC (varivel quantitativa,
adimensional, que informa a relao entre a rea mxima construda e a rea do lote) e distncia ao
avaliado - tpicos c.13, c.14 e c.16, listados nesta instruo para a resposta do BNDES; e
c) que foram utilizados dados em um perodo de oito anos, o que demonstraria
inaplicabilidade destes como representativos para avaliar o imvel em questo - tpico c.2 listado
nesta instruo para a resposta do BNDES.
112.
Em tese, quanto mais uniformes/parecidas so as caractersticas dos dados da
amostra e do bem avaliado, mais simples a determinao do valor de mercado. Para exemplificar,
citemos a formao de valor de mercado de um caso hipottico de carro zero quilmetro, de uma
determinada marca, modelo, motor e idnticos acessrios. Nesse caso, a mdia de preos dessa
tipologia nas concessionrias poderia ser o representante desse valor.
113.
No entanto, para o de um carro usado, com motor ou acessrios distintos, de
cores ou quilometragens diferentes, seria requerido homogeneizao das diferenas para se chegar
ao preo de mercado.
114.
A NBR 14.653-2:2011 traz os seguintes conceitos:
3.24 homogeneizao: Tratamento dos preos observados, mediante a aplicao de transformaes

matemticas que expressem, em termos relativos, as diferenas entre os atributos dos dados de mercado e os
do bem avaliando.
...
8.2.1.1 Planejamento da pesquisa
No planejamento de uma pesquisa, o que se pretende a composio de uma amostra
representativa de dados de mercado de imveis com caractersticas, tanto quanto possvel, semelhantes s do
avaliando, usando-se toda a evidncia disponvel. Esta etapa- que envolve estrutura e estratgia da pesquisa deve iniciar-se pela caracterizao e delimitao do mercado em anlise, com o auxlio de teorias e conceitos
existentes ou hipteses advindas de experincias adquiridas pelo avaliador sobre a formao do valor.
Na estrutura da pesquisa so eleitas as variveis que, em princpio, so relevantes para explicar a
tendncia de formao de valor e estabelecidas as supostas relaes entre si e com a varivel
dependente.
...
8.2.1.4 Tratamento de dados
8.2. 1.4.1 Preliminares
recomendvel, preliminarmente, a sumarizao das informaes obtidas sob a forma de grficos
que mostrem as distribuies de frequncia para cada uma das variveis, bem como as relaes entre elas.
Nesta etapa, verificam-se o equilbrio da amostra, a influncia das variveis que presumivelmente expliquem
a variao dos preos a forma dessa variao, possveis dependncias entre elas, identificao de pontos
atpicos, entre outros. Assim, pode-se confrontar as respostas obtidas no mercado com as crenas a priori do
engenheiro de avaliaes, bem como permitir a formulao de novas hipteses.
...
Deve-se levar em conta que qualquer modelo uma representao simplificada do mercado, uma
vez que no considera todas as suas informaes. Por isso. precisam ser tomados cuidados cientficos na sua
elaborao, desde a preparao da pesquisa e o trabalho de campo, at o exame final dos resultados.
(grifos acrescentados)
25
TC 013.073/2014-1
115.
Assim, no h que ser exigido que os dados apresentados na amostra sejam
idnticos aos do imvel avaliando, o que praticamente impossvel de ser conseguido. Isso porque
cada terreno possui valorizantes e desvalorizantes distintos a refletir em seu preo, a exemplo da
localizao, equipamentos urbanos/infraestrutura disponveis, topografia, ocupao etc. O que
exigvel que as diferenas relevantes sejam abordadas no modelo como variveis independentes
que formam a equao de regresso linear mltipla.
116.
Em complemento, no h qualquer restrio amplitude das variveis utilizadas,
pois so os testes estatsticos que determinam se h inconsistncia no uso das informaes para cada
parmetro escolhido. Desde que haja dados distribudos em toda a amplitude das variveis (atrelado
ao conceito de normalidade estatstica), esse efeito ser absorvido no modelo estatstico elaborado.
A restrio, no grau III da norma, que a amplitude no pode ser extrapolada (utilizado um valor
acima ou abaixo no valor do parmetro avaliado), algo que no ocorreu na avaliao do Banco do
Brasil, em plena coerncia com a norma.
117.
Nas palavras da NBR 14.653-2:2011, anexo A:
A.2 Pressupostos bsicos

Ressalta-se a necessidade, quando se usam modelos de regresso, de observar os seus
pressupostos bsicos, apresentados a seguir, principalmente no que concerne sua especificao,
normalidade, homocedasticidade, no-multicolinearidade, no-autocorrelao, independncia e
inexistncia de pontos atpicos, com o objetivo de obter avaliaes no tendenciosas, eficientes e
consistentes... (grifo acrescido)
118.
Finalmente, apresentaremos um grfico caracterstico de regresso linear,
extrado do stio eletrnico http://www.math.ist.utl.pt/~calves/cursos/mmq.htm, para clarear o
assunto. No caso do eixo das abscissas (eixo x - horizontal) representar uma varivel independente
qualquer e o das ordenadas (eixo y - vertical) a varivel dependente (valor), um aumento da
amplitude apenas ampliaria a utilizao do modelo, mantendo intacta a inclinao do modelo,
gerando idnticos resultados.
119.
Em resumo, como regra, uma maior amplitude em amostra de dados bem
distribudos tende a gerar maior garantia de que os coeficientes angulares das variveis da equao
de regresso linear (fatores de cada parmetro) estejam aderentes populao, fato que verificado
nos testes normativos exigidos.
120.
Em relao a necessidade de contemporaneidade dos dados, a NBR 14.6532:2011 tem os seguintes conceitos:
26
TC 013.073/2014-1
8.2.1.3.2 O levantamento de dados tem como objetivo a obteno de uma amostra representativa
para explicar o comportamento do mercado no qual o imvel avaliando esteja inserido e constitui a base do
processo avaliatrio. Nesta etapa o engenheiro de avaliaes investiga o mercado, coleta dados e
informaes confiveis preferentemente a respeito de negociaes realizadas e ofertas, contemporneas
data de referncia da avaliao, com suas principais caractersticas econmicas, fsicas e de localizao.
...
8.2.2.3 Pesquisa de valores
A pesquisa de valores deve ser realizada segundo os preceitos do mtodo comparativo direto de
dados de mercado, conforme 8.2.1, e tem como objetivo estimar o valor de mercado do produto imobilirio
projetado para a situao hipottica adotada e sua variao ao longo do tempo. (grifos acrescidos)
121.
Em resumo, no h na norma nenhuma fixao clara de perodo de
contemporaneidade, como o prprio BNDES reconhece. Nas palavras do BNDES (pea 97, p. 9):
Embora tal contemporaneidade no tenha sido fixada pela norma tcnica de referncia, foram
encontradas menes que vo de 6 meses (CREA-RJ & UFF, sem data) a dois anos (CAIXA, sem data),
bastante distintas do perodo de oito anos considerado no Laudo. (grifo acrescido)
122.
interessante que a contemporaneidade dos dados no deve ser associada
amplitude do perodo da amostra, caso haja varivel temporal. Na existncia deste parmetro, o
intervalo atribudo a cada dado que representa a contemporaneidade. Por exemplo, a amplitude
utilizada no caso do Banco do Brasil foi de 2007 a 2014 (pea 71, p. 9), enquanto a
contemporaneidade de dados (intervado) foi anual.
123.
A esse respeito, o manual de avaliaes de bens imveis (MAV), da Secretaria
de Gesto e Recursos Humanos do estado do Esprito Santo, rgo oficial, disponvel em
http://www.seger.es.gov.br/seger/images/Orientacoes/MAV__Manual__de_Orientacoes_Tecnicas.pdf traz o seguinte comentrio:
No devem ser considerados os elementos amostrais comercializados com prazo superior a 12
(doze) meses. Apenas em casos excepcionais, em circunstncias especficas, ser admitida a utilizao de
dados mais pretritos, desde que os modelos matemticos aplicados contenham variveis do tipo data do
evento, validadas pelo teste de Durbin-Watson. Destaca-se ainda a necessidade de anuncia prvia por
parte da CAI, que analisar a adequabilidade da amostra. (grifo acrescido)
124.
Assim, outras normas de referncia, como a utilizada pelo Governo do Esprito
Santo, do guarida ao procedimento adotado pelo laudo avaliativo elaborado pelo Banco do Brasil.
125.
Em complemento, sendo comparado o laudo avaliativo do Banco do Brasil com
outros elementos contidos no processo, os laudos de anlise da Caixa, trazidos aos autos pela
empresa AJS considerou dados de 2003 a 2009, com amplitude de sete anos, (ver pea 97, p. 23), e
o da MM Central de Percias utilizou dados no perodo de 2005 a 2009, com amplitude de 5 anos
(ver pea 97, p. 90). Ou seja, a forma de execuo do laudo avaliativo elaborado pelo Banco do
Brasil tambm encontra respaldo na prtica de mercado avaliatrio.
126.
Assim, no h suporte normativo nem indicao na prtica de mercado que
remetam a qualquer deficincia no laudo do Banco do Brasil ao utilizar um perodo de dados
amostrais de oito anos (amplitude), como tentou demostrar o BNDES. A prpria varivel ano se
presta a tratar e atribuir os pesos relacionados aos perodos dos dados coletados.
127.
Cabe entretanto fazer um adendo essa questo quanto ao sentido/conceito da
contemporaneidade dos dados na NBR 14.653-2:2011. Conforme j indicado pelo prprio BNDES,
h menes no CREA-RJ & UFF de que sejam fixados seis meses, apesar de no haver fixao na
norma.
128.
O trecho do MAV, transcrito no pargrafo 123 desta instruo, atribui o limite

27
TC 013.073/2014-1
mximo intervalar de doze meses para aderncia dos dados da amostra ao avaliando, o que confere
suporte ao procedimento utilizado pelo Banco do Brasil. No caso concreto, foi seguida a
recomendao intervalar mxima de doze meses, pelo uso da varivel ano do evento, alm do
teste estatstico Durbin-Watson (ver pea 71, p. 80).
129.
Contudo, em situaes excepcionais de alta dos preos, esse intervalo pode
representar prejuzo a aderncia do clculo do valor dos imveis nos incios ou finais dos perodos
anuais por conta da possvel concentrao da variao do clculo dos valores de mercado entre os
meses de janeiro e dezembro. Isso decorre de a varivel ano ser discreta (nmeros inteiros) de
modo os valores de mercado obtidos no modelo de regresso seria como um mdia anual.
130.
A seguir, apresentado um grfico exemplificativo da diferena entre o uso de
uma varivel contnua e seu correspondente valor discreto. Nas transies entre perodos esto
concentrados os principais resduos estatsticos relacionados ao uso desse tipo de varivel.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
131.
importante salientar que o uso de variveis discretas encontra suporte na NBR
14.653-2011:2, quando permite variveis denominadas qualitativas (variveis que no podem ser
medidas ou contadas, mas apenas ordenadas ou hierarquizadas) e dicotmicas (como sim ou no),
desde que passem nos devidos testes estatsticos.
132.
Em complemento, a licitao do terreno do BNDES ocorreu em meados do ms
de abril (pea 2, p 16), muito prximo metade do ano de 2014, o que mitiga a importncia desse
fato no laudo avaliativo elaborado pelo Banco do Brasil
II.2.c alegaes de uso linear da varivel temporal nos dados da Amostra, necessidade
de atualizao de preos e ambiente de crise financeira
133.
Os defendentes indicaram o seguinte:
a) suposta inconsistncia do uso linear da varivel temporal para avaliao do imvel tpico c.3, listado nesta instruo para a resposta do BNDES;
b) possvel necessidade de atualizao de preos nos dados da amostra - tpico c.5,
listado nesta instruo para a resposta do BNDES; e
c) o fato de o pas passar por perodo de situao econmica desfavorvel levaria a uma
reduo no crescimento do valor de mercado dos imveis - tpicos c.3, listado nesta instruo
para a resposta da BNDES, e c.4, listado na resposta da AJS.
134.
A forma de avaliao linear da varivel temporal ano encontra consonncia
normativa pelo uso do termo ao longo do tempo (tpico 8.2.2.3 da NBR 14.653-2:2011), o que
sugere uma sequncia temporal. Em adio, o efeito dessa opo ajustado, se necessrio, na
equao de regresso linear mltipla pela aplicao de transformaes (potenciao, logartimo,
exponencial etc), o que reduz a possibilidade de arbitrariedade do avaliador. Alm disso, tanto no
28
TC 013.073/2014-1
laudo da Caixa Econmica Federal (ver pea 97, p. 23) como da empresa MM percias (ver pea 97,
p. 90), foi adotada a mesma sistemtica, demonstrando que essa uma prtica de mercado em
trabalhos similares. Desse modo, essa forma de identificao linear/sequencial da varivel de data
no desqualifica a sistemtica adotada pelo Banco do Brasil.
135.
Quanto necessidade de atualizao das informaes de preos nas amostras, a
varivel temporal (ano) na equao torna essa proposta dispensvel, pois o efeito da evoluo dos
preos no perodo explicado pelo uso dessa varivel no modelo proposto. Em complemento, os
testes estatsticos demonstraram que o uso (i) dos dados de preo como coletado; e (ii) do ano da
informao, foram suficientes para explicar o valor de mercado do imvel, no carecendo de
transformaes (pea 71, p. 77 a 81).
136.
Em resumo, haveria necessidade de atualizao dos preos apenas para o caso de
no ter sido utilizado uma varivel associada data de coleta dos dados na pesquisa, que no foi o
caso.
137.
Assim, restam rechaados os argumentos sobre pretensa deficincia pelo uso
linear da varivel temporal nos dados da amostra ou pela necessidade de atualizao monetria dos
valores.
138.
Quanto ao argumento genrico lanado por ambos os defendentes de que houve
suposta retrao da economia a partir de 2007, com impacto nos preos dos imveis, os dados
disponveis no sitio eletrnico do Banco Central (http://www.bcb.gov.br/?INDECO) indicam que, a
partir de 2007, s houve retrao do Produto Interno Bruto (PIB) no ano de 2009 (-0,2%), o que
descaracteriza a ideia de ciclo econmico desfavorvel a partir do ano de 2007, ao menos at a data
da licitao de 2014.
139.
(pea 71, p. 8):
Em adendo, o laudo avaliativo do Banco do Brasil traz a seguinte informao
DIAGNOSTICO DO MERCADO:
Baseado em ofertas e transaes de imveis nas proximidades do avaliando, constata-se uma baixa
quantidade de terrenos no mercado imobilirio da regio. No caso especfico do imvel avaliando
observamos uma baixa quantidade de terrenos comerciais na regio Central de Braslia, pois praticamente
no se tem reas desocupadas, e tambm, uma demanda restrita devido ao mercado ser constitudo por
grandes empresas pblicas e privadas atuantes no segmento de incorporao e construo imobiliria. Por
outro lado, tem-se o interesse e a necessidade dos setores pblicos e privados se instalarem em novas reas
comerciais situadas na regio central de Braslia.
Desta forma, entendemos que a absoro do imvel avaliando pelo mercado local, se dar em um
perodo de 03 a 06 meses, classificando como uma DEMANDA MDIA e um imvel de ALTA LIQUIDEZ.
(grifos acrescidos)
140.
Ou seja, na anlise mercadolgica foi constatado que o terreno em comento de
alto interesse ao poder pblico e com alta liquidez, o que mitigaria supostos efeitos de economia
desfavorvel no pas.
141.
Portanto, ausente os pressupostos de ciclo econmico desfavorvel no perodo
de elaborao e validade do laudo avaliativo do Banco do Brasil, no h que se falar em crise no
mercado de imveis dele derivado.
II.2.d concentrao dos dados
142.
Foi alegado que a utilizao de dados com maiores concentraes nas faixas
superiores ou inferiores dos parmetros utilizados daria maior importncia parte das informaes
e no ao todo. Em especial, foram citadas as variveis:
a) origem da informao, a qual possuiria maior concentrao de dados de oferta e nos
29
TC 013.073/2014-1
ltimos anos - tpicos c.4, c.6 e c.7 listados na resposta do BNDES e tpico g, listado na
resposta da AJS; e
b) informaes de rea dos elementos amostrais, a qual possuiria maior concentrao em
terrenos menores - tpicos c.14 e c.15, listados na resposta da AJS.
143.
fato que as informaes de oferta (quando o vendedor busca o comprador)
possuem maior publicidade que as de transao efetiva (valor efetivo final aps barganha). Isso
porque os valores de oferta podem ser encontrados em farta quantidade, dado o interesse na ampla
publicidade, em anncios de jornais, stios eletrnicos especializados, editais etc. Em situao
oposta, a efetiva transao teria que ser obtida junto ao comprador aps transao, o qual no tem
motivos ou interesse em divulgar a informao.
144.
No caso de transaes efetivas, o segredo comercial preponderante, pois cria
assimetria para com futuros negcios. Por exemplo, o comprador do terreno hoje poder ter
interesse em especular para vender posteriormente o bem, de modo que a informao do valor
efetivamente transacionado no traria benefcio.
145.
Em relao a grande concentrao de terrenos com reas inferiores na amostra
utilizada pelo Banco do Brasil, tambm fato que maior a possibilidade de transaes em terrenos
com rea menor em relao aos terrenos com reas maiores, por questes relacionadas
disponibilidade.
146.
Contudo, os testes estatsticos previstos em norma verificam os possveis
impactos negativos e, desde que atendidos os preceitos normativos, validam a utilizao do
parmetro/varivel. Desde que estejam distribudos em toda a amplitude, uma concentrao em
qualquer parte da amostra no altera o resultado da equao nem torna o resultado tendencioso.
147.
Para exemplificar o entendimento, apresentado um grfico disponvel no stio
eletrnico http://www.efdeportes.com/efd118/proposta-de-calculo-de-peso-de-gordura.htm. Nele
possvel observar que mesmo havendo maior concentrao de dados com ndice de Massa Corporal
(IMC) menor (que a grosso modo indicaria pessoas mais magras), isso em nada influencia a
inclinao da reta em relao ao eixo horizontal das abscissas (coeficiente angular), ou seja, no
afeta a equao final de regresso nem influencia o resultado na direo da regio com maior
concentrao de dados (menores IMC), conforme afirmado pelos defendentes.
148.
Como visto no grfico, embora em menor quantidade, os pontos na regio de

30
TC 013.073/2014-1
IMC maiores puxam a reta para cima, ajustando o ngulo em relao horizontal. Dessa forma, as
supostas inconsistncias aventadas no encontram respaldo na tcnica de avaliao da NBR 14.6532:2011. Assim, o que importa que o modelo no seja extrapolado. Ou seja, as caractersticas
utilizadas no modelo estatstico para terreno avaliado devem estar dentro de intervalo de amplitude
amostral (valores mnimos e mximos) das variveis selecionadas, o que aconteceu no laudo
elaborado pelo Banco do Brasil.
II.2.e discrepncia no sentido de crescimento da varivel origem da informao e uso
sequencial linear de variveis
149.
Foi alegada (i) discrepncia entre o sentido de crescimento/ordenao da
varivel denominada origem da informao e o que indicaria o senso comum - tpicos c.6,
listado nesta instruo para a resposta do BNDES, e a e g, listados para a resposta da AJS; e (ii)
inconsistncia por conta do uso linear/sequencial de variveis tpicos c.10, listado nesta
instruo para a resposta do BNDES, e j, listado para a resposta do AJS.
150.
Conforme observado na frmula constante do laudo avaliativo do Banco do
Brasil (pea 71, p. 11), o sentido positivo (+0,4652939 * (origem da inf)). Ou seja quanto maior
a gradao da varivel Origem da Informao, maior seria o valor de mercado do imvel, pelo
sinal positivo antes da varivel. A cada incremento unitrio dessa varivel, o valor de mercado
resultante da
151.
O laudo avaliativo do Banco do Brasil explicita a descrio da origem da
informao como varivel independente qualitativa, indicando a natureza do evento de cada dado
pesquisado, convencionando-se: 1 = valor mnimo de edital da Terracap para os imveis que no
foram vendidos; 2 = valor de venda efetiva; 3 =valor de oferta de mercado. (pea 71, p. 9)
152.
A prpria NBR 14.653-2:2011, no item 8.2.1.3.5, considera que dados de oferta
de mercado so indicadores importantes de valor de mercado, mas tendem a ser superiores aos de
efetiva transao. Assim, para essa situao no haveria qualquer irregularidade no sinal positivo da
frmula, confirmando que os valores calculados para oferta (trs) seriam superiores aos de venda
efetiva (dois). Assim, o modelo corretamente aponta que valores de oferta de terrenos so maiores
que os de transao.
153.
A questo a ser verificada se os de editais da Terracap teriam preos inferiores
aos efetivamente transacionados, pois seria possvel existir licitaes desertas. Nesse caso, haveria
indcio que o preo do edital esteve superior ao preo de mercado e por isso no afluram
interessados, contrariando a conveno dada varivel de que editais da Terracap teriam valores
inferiores aos de venda efetiva.
154.
Contudo, necessrio entender que os modelos estatsticos de clculo dos
valores imveis apontam para o que seria mais provvel de acontecer, ou seja: a regra, e no as
excees. Nas palavras da NBR 14.653-2:2011, valor de mercado: quantia mais provvel pela qual
se negociaria voluntariamente e conscientemente um bem, numa data de referncia, dentro das
condies do mercado vigente.
155.
Ainda que ocorram casos de licitaes desertas da Terracap, razovel admitir
que, como regra, por serem valores de piso, os editais de venda de terrenos por bvio possuem
valores inferiores aos efetivamente transacionados, obtidos por meio de lances posteriores, de forma
que no prejudica a escala adotada pelo avaliador.
156.
Outro exemplo de exceo o fato de que possvel que um imvel
posteriormente seja vendido a preo superior ao dado de oferta coletado, contrariando inclusive a
regra trazida na norma. Basta que haja um novo fator valorizante (incio de construo de uma
avenida, novo comrcio etc.) e que, percebendo os cenrios futuros, o vendedor altere o valor inicial
31
TC 013.073/2014-1
de oferta. Contudo, essa situao no mais provvel de acontecer na maioria dos casos, ou seja:
no a um fato comum/regra e por isso no macula a afirmao da NBR 14.653-2:2011 de que o
preo de oferta tende a ser superior ao de efetiva transao.
157.
por essa razo que necessrio fazer testes estatsticos e considerar que a
maioria dos valores estejam dentro da normalidade de observao, ainda que essa admita excees
(outliers). Caso houvessem muitas excees os testes estatsticos indicariam ser necessria
substituio da varivel, algo que no ocorreu.
158.
Outro elemento que aponta para a correta segmentao dessa varivel pelo
Banco do Brasil o fato de que o laudo avaliativo elaborado pela Caixa Econmica Federal, para
terreno vizinho ao em comento e no ano de 2009, tambm utilizou a mesma segmentao dada pelo
Banco do Brasil para a origem da informao (pea 97, p. 23). De igual modo, a Caixa Econmica
Federal tambm obteve, como regra, crescimento/ordenao positiva (pea 97, 24).
159.
Finalmente, conforme ser detalhado no item II.2.g, os elementos
anormais/discrepantes (outliers) foram removidos da amostra quando do saneamento dos dados.
160.
Assim, os elementos disponveis (i) no senso comum; (ii) no resultado
estatstico; (iii) na NBR 14.653-2:2011; e (iv) no laudo avaliativo da Caixa Econmica Federal,
conforme discorrido nos pargrafos precedentes, indicam que no houve inverso de crescimento
nesse parmetro avaliado. O crescimento da varivel origem da informao na equao de
regresso linear mltipla est correto.
161.
Quanto ao uso linear/sequencial de variveis, a NBR 14.653-2:2011 permite a
utilizao de variveis qualitativas, definidas como variveis que no podem ser medidas ou
contadas, mas apenas ordenadas ou hierarquizadas, de acordo com atributos inerentes ao bem (item
3.73 da norma), que foi o caso da varivel origem da informao.
162.
Em adio, o efeito do uso sequencial mitigado, se necessrio, na equao de
regresso linear pela aplicao de transformaes (potenciao, logartimico, exponencial etc.), o
que reduz a possibilidade de arbitrariedade do avaliador.
163.
Essa escolha e suas transformaes so submetidas aos testes estatsticos
requeridos pela norma para verificar a adequabilidade da informao. Assim, no h que ser alegada
inconsistncia pelo uso de variveis qualitativas, uma vez que a prpria norma d respaldo a esse
tipo de procedimento, considerado tecnicamente adequado no caso concreto.
164.
Importa citar que a alterao proposta pelos tcnicos do BNDES e pelos
representantes da AJS no somente desprovida de respaldo tcnico como, ainda, ocasionaria grave
distoro no modelo estatstico, inviabilizando o resultado.
II.2.f necessidade de alterao ou segmentao de variveis no modelo resultante
165.
Foi indicado (i) a necessidade de melhor segmentao da varivel uso, por
meio de novo estudo com variveis dicotmicas - tpicos c.9 e c.10, listados nesta instruo para
a resposta do BNDES, e i, listado para a resposta da AJS; e (ii) substituio da varivel
atendimento pelo metr pela disponibilidade de estacionamentos - tpico c.8, listado nesta
intruo para a resposta do BNDES.
166.
A NBR 14.653-2:2011 traz os seguintes conceitos:
3.38 preo: Quantia pela qual se efetua, ou se prope efetuar, uma transao envolvendo um bem,
um fruto ou um direito sobre ele.
...
3.44 valor de mercado: Quantia mais provvel pela qual se negociaria voluntariamente e
conscientemente um bem, numa data de referncia, dentro das condies do mercado vigente. (grifos
32
TC 013.073/2014-1
acrescidos)
167.
Detalhando um pouco mais, o valor de mercado um conceito estatstico ou
probabilstico, enquanto o preo um conceito ftico, observado em cada dado obtido junto ao
mercado, seja pela tica do vendedor ou do comprador. Ou seja, estimar o valor de mercado
buscar de forma amostral no mercado (populao) informaes que respondam ao provvel preo
de um bem, utilizando ferramentas e tcnicas de estatsticas. Nas palavras de Srgio Antnio
Abunahman, no livro curso bsico de Engenharia Legal e de Avaliaes, 2 edio, Editora Pini,
p. 10, a avaliao ultrapassa qualquer sentimento pessoal do avaliador, pois deve ser alicerada
em dados objetivos.
168.
Na prtica, quem responde s questes relacionadas s variveis a serem
utilizadas no clculo valor de mercado o prprio mercado, cabendo ao avaliador identificar quais
so mais relevantes, por meio de diversos testes estatsticos e tentativas, at que encontre uma
resposta tecnicamente justificvel. Nesse processo, possvel que parmetros sejam testados e
expurgados por no estar aderente ou ser relevante ao resultado do valor de mercado: so os
chamados outliers.
169.
Tambm possvel que seja necessria a complementao de novos parmetros
por falta de explicao da varivel dependente. Assim, a velocidade na obteno da resposta ser
proporcional (i) experincia do avaliador em relao ao mercado; e (ii) tipologia avaliada.
170.
O detalhamento dos parmetros deve ser suficiente para garantir a
confiabilidade/aderncia estatstica do resultado. Isso quer dizer que a qualidade do resultado no
depende da quantidade de parmetros utilizados nem do exaustivo detalhamento deles. Nesse caso,
o importante a relevncia do parmetro e a qualidade da resposta estatstica na formao do valor
previsto. Isso porque seria impossvel um modelo avaliar todas as questes envolvidas ou avaliar
todos os segmentos possveis a cada parmetro. Nos termos do item 8.2.1.4.1 da NBR 14.6532:2011, qualquer modelo uma representao simplificada do mercado, uma vez que no
considera todas as suas informaes.
171.
Ainda nesse sentido, a NBR 14.653-1:2001 traz o seguinte:
7.3 Vistoria do bem avaliando

...
7.3.2 A vistoria deve ser efetuada pelo engenheiro de avaliaes com o objetivo de conhecer e
caracterizar o bem avaliando e sua adequao ao seu segmento de mercado, da resultando condies para a
orientao da coleta de dados.
7.3.3 recomendvel registrar as caractersticas fsicas e de utilizao do bem e outros aspectos
relevantes formao do valor. (grifo acrescido)
172.
Por sua vez, a NBR 14.653-2:2011 traz o seguinte:
As variveis independentes referem-se s caractersticas fsicas (por exemplo, rea, frente), de

localizao (como bairro, logradouro, distncia ao plo de influncia, entre outros) e econmicas (como
oferta ou transao, poca e condio do negcio - vista ou a prazo). As variveis devem ser escolhidas
com base em teorias existentes, conhecimentos adquiridos, senso comum e outros atributos que se revelem
importantes no decorrer dos trabalhos, pois algumas variveis consideradas no planejamento da pesquisa
podem se mostrar pouco relevantes na explicao do comportamento da varivel explicada e vice-versa.
(grifo acrescido)
173.
Em complemento, a NBR 14.653-2:2011, no item 7.3, indica um conjunto de
parmetros passveis de serem utilizados, mas que podem ser desconsiderados, caso no possuam
relevncia para formao do preo na amostra coletada, como: (i) relevo (inclinao); (ii) ocupao
(edificao ou terra nua); (iii) infraestrutura disponvel; (iv) forma (retangular ou irregular); (v)
33
TC 013.073/2014-1
benfeitorias etc. Geralmente, a maioria dos parmetros inicialmente vislumbrados desprezada

durante a avaliao, por no ser relevante em cada caso. Por exemplo, num caso concreto, se todos
os imveis da amostra esto desocupados, no h necessidade de incluir esse parmetro para
explicar o valor.
174.
Assim, eventual hiptese que ataque o laudo por conta da ausncia ou
detalhamento de alguma varivel s poderia ser vlida se estivesse acompanhada de testes
estatsticos e a avaliao da relevncia das alteraes para formao do valor. Sem esses, as
opinies subjetivas sobre os parmetros utilizados e/ou a forma de segmentao dos parmetros
carecem de fundamentao para ser aceita.
175.
Finalmente, a NBR 14.653-2:2011 permite a utilizao de variveis qualitativas,
definidas como variveis que no podem ser medidas ou contadas, mas apenas ordenadas ou
hierarquizadas, de acordo com atributos inerentes ao bem, que foi o caso da varivel uso.
176.
O tpico 8.2.1.2.2 possui a recomendao de segmentao de variveis
qualitativas por variveis dicotmicas, sempre que possvel. Contudo, tal recomendao possui
carter discricionrio, luz da percepo do avaliador.
177.
Assim, as sugestes propostas pelos manifestantes no desqualificam o laudo
avaliativo do Banco do Brasil, uma vez que os parmetros utilizados j foram suficientes para
caracterizar o valor de mercado na data da licitao com bastante preciso, haja vista ter passado em
todos os testes estatsticos.
178.
Contudo, aqui tambm cabe fazer um adendo. Ainda que o laudo avaliativo do
Banco do Brasil tenha atendido perfeitamente demanda desta Corte de Contas, apontando, com a
preciso mxima nas normas tcnicas (grau III), o valor do imvel para a data solicitada, nada
impede que futuras avaliaes do BNDES possuam premissas outras que melhor reflitam a
conjuntura e possveis cenrios de mercado a partir de 2015.
179.
Assim, em casos de novas avaliaes, permitido que o BNDES estude
anteriormente e altere os parmetros do modelo aplicado, considerando sempre a avaliao do custo
e do benefcio advindo de suas aes. Repisa-se: um modelo uma representao simplificada da
realidade, desde que tecnicamente fundamentado. Ainda, conforme item 8.1.1 da NBR 14.6531:2001: deve suportar racionalmente o convencimento.
180.
Finalmente, quanto ao possvel uso inadequado do valor da varivel uso
equivalente a comercial/institucional para o imvel avaliando, quando na opinio da AJS deveria
ter sido utilizado valor equivalente a restrito, no h suporte nos elementos que validem a
assertiva (tpico a listado nesta instruo, para as respostas da AJS). A instruo precedente desta
unidade j abordou de forma suficiente o tema no tpico II (pea 79, p. 23 e 24), demonstrando a
aplicabilidade do uso conforme fez o Banco do Brasil. Nas suas palavras:
115. Cumpre finalmente ressaltar uma possvel contenda acerca do valor a ser utilizado na
classificao de uso do referido imvel dentro da varivel Uso/Ocupao. Isso, porque o Cdigo de Obras
de Braslia (Decreto n 596/67 do DF) em seu artigo 29 define o que seguinte:
O setor de Autarquias Norte e o Setor de Autarquias Sul compreendem:
I- Edifcios para instalao de:
a) Sedes, Delegacias, ou agncias de Autarquias e seus organismos auxiliares;
b) Sedes ou agncias de rgos de Administrao ou local;
c) Sedes ou agncias de entidades de economia mista; e
II- Edifcios de lojas para comrcio de caractersticas locais.
181.
Ou
seja,
imvel
corretamente
possui
caracterstica
de
uso
34
TC 013.073/2014-1
comercial/institucional na escala atribuda pelo avaliador.

II.2.g Repetio da varivel distncia rodoviria e eliminao de parte no
identificada da amostra
182.
Foi sugerida (i) a possvel redundncia da varivel distncia rodoviria tpico c.1 listado na resposta do BNDES; e (ii) que foi eliminada parte da amostra dos dados sem
justificativa ou identificao no laudo entregue pelo Banco do Brasil - tpico c.11 listado na
resposta do BNDES.
183.
Pode ser observado no laudo avaliativo do Banco do Brasil (pea 71, p. 60),
referente lista de dados coletados pelo avaliador do Banco do Brasil, a existncia de duas
variveis: (i) Dist. Rodoviria P.P.; e (ii) Tempo Rodoviria P.P que poderiam estar
redundantes. constatada tambm a existncia de outras variveis como (iii) rea Mat, que
poderia estar redundante com a rea; (iv) Distncia metr, que poderia estar redundante com
metr etc.
184.
Em adio, pode ser constatado que as variveis com possvel redundncia esto
precedidas do smbolo *. Ainda, pode ser verificado que essas variveis possivelmente
redundantes no fazem parte do rol de variveis utilizadas citadas pea 71, p. 9.
185.
Ou seja, alm do asterisco indicar uma diferente situao para as variveis em
redundncia, a lista demostra que, na prtica, no foram utilizadas no modelo explicativo. A no
utilizao de variveis coletada situao comum e decorre aps os diversos testes efetuados pelo
avaliador para os quais essas variveis (i) no demostraram ser relevantes (ou menos relevantes que
suas preas) para explicar os valores de mercado; (ii) apresentaram forte correlao com as demais;
ou (iii) falharam em qualquer outro teste estatstico.
186.
No h qualquer irregularidade nas suas remoes e esse procedimento
validado normativamente, conforme j explanado no tpico anterior desta instruo. Contudo, h de
ser reconhecido que essa informao poderia ter sido melhor explicitada no laudo, de forma
didtica. At porque a compreenso dos resultados por interessados sem conhecimento tcnico do
assunto pode ocasionar dvidas como as suscitadas acima.
187.
Em outra situao, o tpico 13.1 do laudo de avaliao apresenta erro formal ao
descrever por duas vezes a varivel distncia a rodovirio do plano piloto nos itens e e f (pea
71, p. 9). Contudo, pode ser constada a utilizao dessa varivel uma nica vez na frmula (pea 71,
p. 9), o que caracteriza ter se tratado apenas de um erro de redao no texto do laudo, sem impacto
no clculo do valor do imvel. Evidncia adicional para o fato a lista disponvel a pea 71, p. 60,
na qual consta a varivel distncia a rodovirio do plano piloto apenas uma vez.
188.
Em relao eliminao de parte da amostra sem a devida discriminao e
justificativa, de igual forma, pode ser constatado pea 71, p. 59 a 72, a existncia de 19 itens com
coluna precedente marcada com o smbolo *. De igual modo, pode ser constatado pea 71, p. 85
a 88 que tais itens no constam do teste de resduos.
189.
Ou seja, o smbolo asterisco identifica os itens que foram removidos da amostra,
contrariando a informao do manifestante de que no houve essa identificao. Contudo, tambm
h de ser reconhecido que essa informao poderia ter sido melhor explicitada no corpo textual do
laudo avaliativo de forma mais clara, de forma a facilitar a leitura de interessados sem experincia
na apresentao de resultados extrados do software utilizado na anlise.
190.
Em relao aos dados expurgados, pode ser verificado que eles representam
cerca de 10% (19 de 192), de modo que o conjunto resultante (cerca de 90%) continua
representativo da populao. A ttulo de comparao, o nmero mnimo de dados requeridos na
35
TC 013.073/2014-1
amostra do Banco do Brasil para produzir preciso mxima no modelo estatstico seria de apenas 54
dados (6(8+1)), de acordo com a tabela 1 do tpico 9.2.1 da NBR 14.653-2:2011, muito inferior
amostra final de 173 dados efetivamente utilizados. Isso porque nesse modelo s foram utilizadas
uso de oito variveis independentes.
191.
Pode ainda ser observado que alguns dos dados removidos apresentaram
caractersticas discrepantes em relao ao conjunto. Nesse rol, est inserido, por exemplo, o dado
obtido em guas Claras (pea 71, p. 63), que claramente marcado com asterisco e cuja
possibilidade de uso foi combatida pelo BNDES (pea. 89, p. 22) da seguinte forma: Por fim,
questionamos tambm a incluso de um lote em guas Claras, cidade satlite de Braslia, que, no
fosse a especificidade da diviso territorial do DF, poderia ser considerada outra municipalidade.
192.
Em complemento, esse procedimento est previsto no Anexo A da NBR 14.6532:2011, a seguir transcrito, e plenamente justificvel do ponto de vista tcnico: i) possveis
pontos influenciantes, ou aglomerados deles, devem ser investigados e sua retirada fica
condicionada apresentao de justificativas (grifo acrescido).
193.
Contudo, ainda que em nmero reduzido em relao amostra, no pode ser
verificada explicitamente a justifica da excluso dos dezenove dados no laudo produzido pelo
Banco do Brasil.
194.
Ainda que o termo apresentao pudesse ser entendido como existncia,
devido justificativa no estar contemplada explicitamente no rol de apresentao do laudo de
avaliao do tpico 10 da NBR 14.653-2:2011, a necessidade de transparncia nas decises
administrativas requer que nesses casos as remoes de dados da amostra sejam explicitadas nos
laudos de avaliao.
195.
Assim, pode ser reconhecido que h oportunidade de melhoria na clareza do
laudo de avaliao entregue pelo Banco do Brasil, sem, contudo, ter sido observado impacto
negativo ao processo avaliativo, pois o prprio BNDES indica que o dado de guas Claras deveria
ser desconsiderado.
196.
Finalmente, todos os dados, inclusive os removidos da amostra, foram
devidamente disponibilizados ao TCU e demais interessados, alm do modelo ter sido revalidado
pela equipe de auditoria, que lanou toda a amostra novamente no software de anlise estatstica, o
que mitiga qualquer deficincia no mbito da transparncia e publicidade. Conforme descrito na
instruo (pea 79, p. 22):
104. De modo a verificar a confiabilidade das informaes apresentadas pelo laudo, a equipe
tcnica do Tribunal, por meio do software TS-Sisreg, o mesmo utilizado pelo Banco do Brasil e Caixa
Econmica Federal para avaliaes imobilirias, relanou os dados coletados para obteno da equao de
homogeneizao e parmetros de anlise estatstica e recalculou o valor da varivel dependente para
obteno do valor de mercado do imvel avaliando. A anlise realizada com o uso do citado software
encontra-se na pea n. 78 dos autos.
105. Do procedimento descrito obteve-se a equao citada e pode-se avaliar cada uma das
correlaes e parmetros explicitados no laudo elaborado.
106. A equao utilizada se mostrou muito adequada para validao do modelo em relao s
exigncias da ABNT NBR 14653-2:2011, indicando percentuais de confiabilidade muito alta das variveis
trabalhadas. (grifos acrescidos)
197.
Aps anlise pela unidade tcnica deste Tribunal, os dados com elevada
disperso, tambm chamados Outliers, foram excludos da amostra e, por isso, no participaram
da formao do preo de mercado. De toda sorte, com base nas manifestaes apresentadas, foi
lanado mo dos dados eliminados para verificar o comportamento da amostra e adequao do
modelo considerando os parmetros normativos.
36
TC 013.073/2014-1
198.
O que foi percebido que, por conta das informaes prestadas em relao a
disponibilidade de metr e localizao dos terrenos no plano piloto, esses dezenove itens
denominados outliers alteraram os coeficientes de correlao, de determinao e ajustado,
prejudicando a preciso em relao ao modelo proposto. Assim, por se tratarem de informaes fora
da normalidade, esses elementos devem ser so afastados da amostra.
199.
Em que pese no constar explicitamente a justificativa de cada dado eliminado
da amostra, o que verifica que suas retiradas foram adequadas e parte de um processo de
purificao do levantamento de dados original.
200.
Assim, devido ao princpio do formalismo moderado, esposado por este
Tribunal, pondera-se que as crticas do BNDES e da interessada AJS redao textual do laudo do
Banco do Brasil no tiveram impacto nos resultados estatsticos, de modo que a oportunidade de
melhoria da redao no pode ser confundida com correo das decises tomadas pelo avaliador do
Banco do Brasil dentro do seu campo de discricionariedade a ele conferida pelas normas da ABNT.
Portanto, no h bices ao uso do valor de mercado apontado no laudo do Banco do Brasil para a
data da licitao (2014) e as condies do terreno em questo.
II.3 utilizao de informaes de outros laudos antigos e dados isolados como
balizadores da qualidade do laudo avaliativo do Banco do Brasil
201.
Foi proposto pela AJS, por meio de seus advogados, que fossem utilizados como
parmetros de avaliao da qualidade do laudo do Banco do Brasil (i) uma possvel avaliao do
terreno pela Caixa em 2008; (ii) o laudo de avaliao da Caixa para um terreno vizinho e (iii) o
laudo de avaliao da empresa MM, (iv) alm de uma venda concretizada no ano 2006 por meio da
utilizao do INCC - tpicos b, c.1, c.2 e c.3, listados na resposta do AJS. Foi indicado,
tambm, ter havido licitao deserta da Caixa em 2014 para venda de um imvel no setor bancrio
sul com quase o dobro da rea e menos da metade do valor avaliado - tpico c.5, listado na
resposta do AJS.
202.
A NBR 14.653-2:2011 traz o seguinte conceito de valor de mercado:
conscientemente um bem, numa data de referncia, dentro das condies do mercado vigente. (grifos
acrescidos)
203.
Ou seja, o mercado de imveis depende de diferentes variveis (exemplo:
condies de financiamento, construo de nova indstria numa cidade, escassez de imveis,
disponibilidade de construtores etc.) o que torna cada modelo de cada laudo de avaliao um retrato
do valor de uma determinada tipologia em uma determinada poca numa determinada localidade.
No permitida a extrapolao do modelo obtido para outras tipologias, datas no contemporneas,
regies ou situaes de mercado diversas.
204.
Nos prprios laudos avaliativos da Caixa Econmica Federal (pea 97, p. 26) e
da empresa MM (pea 97, p. 83 a 84) existem ressalvas de que so vlidos para as datas que foram
elaborados. Em complemento, ambos possuem menor preciso e fundamentao que o laudo
emitido pelo Banco do Brasil, a saber: Grau II, (ver pea 97, p. 19 e 84).
205.
Assim, os laudos obtidos no ano de 2009, nas condies de mercado desse
perodo, com preciso e fundamentao inferior, no so passveis de serem utilizados para
desqualificar um trabalho feito mais de cinco anos a posterior com preciso e fundamentao
mximas normativas.
206.
Uma situao ainda menos aderente seria o uso de uma possvel avaliao da
Caixa para o terreno em 2008, conforme aventado pela AJS (pea 97, p. 4). Isso porque verificado
que o elemento indicado uma minuta de contrato de permuta entre o BNDES e a Caixa, e no um
37
TC 013.073/2014-1
laudo de avaliaes (pea 11, p 712 a 719).

207.
de conhecimento geral que o preo de mercado depende da oferta disponvel.
Quanto menor a oferta de um determinado bem, maior preo a ser pago por ele. No caso de terreno,
a cada venda concretizada, menor se torna a oferta, de modo que, diferentemente dos demais
imveis que podem ser reproduzidos numa localidade, esse tende a ter crescimento de valor acima
dos demais itens de mercado.
208.
Nesse sentido, h inclusive um termo denominado especulao imobiliria para
os quais compradores de terrenos adquirem esse bem apenas para imobiliz-lo durante um tempo e
vend-lo a posterior com preos inflados, devido a sua escassez no mercado ou alteraes dos
parmetros valorizantes.
209.
De incio, o prprio BNDES reconhece que o terreno lote sui generis, um dos
nicos remanescentes na rea central de Braslia (pea 89, p. 6), o que de pronto j demonstra a
relevncia estratgica de possuir esse terreno em relao aos demais.
210.
Quanto alterao dos parmetros valorizantes, para melhor entendimento do
assunto, recomendvel a leitura do sitio eletrnico http://urbanidades.arq.br/2008/09/o-que-eespeculacao-imobiliaria/, cuja parte do teor ser a seguir transcrito:
...Tais melhorias, quando realizadas no entorno de um terreno, acabam agregando-lhe maior valor.
Terrenos com boa infra-estrutura so mais caros que terrenos sem nenhuma infra-estrutura. O mesmo vale
para a pavimentao das vias. Outro caso relativamente comum o de terrenos que no so muito bem
localizados, at que uma nova avenida ou rua importante aberta, melhorando suas condies de
acessibilidade. Seu preo, por consequncia, acaba aumentando quase que instantaneamente.
Outra forma de melhoria da localizao acontece pelo simples acrscimo de novas edificaes no
seu entorno, o que por si s torna sua acessibilidade melhor em relao ao conjunto da cidade. Em outras
palavras, a ocupao por atividades (residenciais, comerciais, etc.) ao redor de um terreno torna-o mais
prximo e portanto com maior acessibilidade a uma nova gama de possibilidades de interao com o
resto da cidade. Essa possibilidade de interao, por sua vez, um aspecto valorizado pelas pessoas no
momento de escolher um determinado local e, por isso, acaba tambm contribuindo para o aumento do preo
do solo. (Grifos acrescidos)
211.
No caso do terreno em comento, o projeto de ampliao da linha de metr para o
bairro Asa Norte um indcio de possvel valorizao, uma vez que, conforme demonstrado no
modelo, o preo afetado por essa disponibilidade. Em adio, foi observado que, no clculo do
valor de mercado do terreno avaliado, foi considerado que o terreno avaliado ainda no servido
por metr (pea 71, p. 12).
212.
Outro fato importante referente a construo de novos edifcios no entorno,
conforme sugerido no pronunciamento da SecexEstatais (pea 38, pg. 3). Conforme observado na
literatura destacada acima, essa situao demonstra potencial valorao do terreno.
213.
Desse modo, a indicao de um nico terreno no ano de 2006 como tentativa de
desqualificar um laudo elaborado em 2014 carece de suporte tcnico, uma vez que este est firmado
em uma amostra de 173 elementos, muito mais significativa estatisticamente e com dados mais
recentes, conforme a NBR 14.653-2:2011.
214.
Quanto possibilidade de uso do INCC para comparar preos pretritos,
necessrio esclarecer que esse est aderente ao custo da construo civil e no ao preo dos imveis
(mercado), o que derruba a proposta aventada. Conforme disponibilizado no site da FGV
(http://portalibre.fgv.br/main.jsp?lumChannelId=402880811D8E34B9011D92B7684C11DF): esse
ndice foi concebido com a finalidade de aferir a evoluo dos custos de construes habitacionais,
configurou-se como o primeiro ndice oficial de custo da construo civil no pas (grifo acrescido).
215.
De maneira ilustrativa, apesar de sem rigor cientfico, por desprezar questes de

38
TC 013.073/2014-1
tipologia e falta de homogeneidade dos imveis, apresentado o grfico do ndice Fipe Zap,
disponibilizado no sitio eletrnico http://www.zap.com.br/imoveis/fipe-zap-b/ com a variao os
preos de imveis residenciais em Braslia.
216.
necessrio ressaltar que a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe)
uma organizao de direito privado, sem fins lucrativos, criada em 1973 para apoiar o
Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo (FEA-USP), com destacada atuao nas reas de ensino, projetos,
pesquisa e desenvolvimento de indicadores econmicos e financeiros. Para mais detalhes,
recomendvel a leitura do stio eletrnico http://www2.fipe.org.br/pt-br/institucional/sobre-a-fipe/.
217.
O grfico comprova a independncia entre os ndices INCC e preo dos imveis,
de modo que invlida a proposio da AJS em utilizar preo de 2006 atualizado pelo INCC para
tentar desconstituir a qualidade do laudo avaliativo do Banco do Brasil.
218.
Em complemento, o grfico anterior demonstra uma tendncia geral de, a curto
prazo, haver estabilidade nos preos dos apartamentos e casas. fato que essa tendncia uma
mdia e no pode ser estendida a todas as tipologias, em especial terrenos, por conta das suas
peculiaridades. De igual modo, certo que a escolha da ocasio adequada algo a ser avaliado
dentro da convenincia e oportunidade.
219.
Assim, inicialmente, cabe ao BNDES avaliar a melhor oportunidade econmica
para desfazimento do bem. Por se tratar de bem de valor relevante, at a avaliao da poca mais
oportuna para venda deste imvel dever ser fundamentada em critrios tcnicos e de projeo de
cenrios micro e macroeconmicos.
220.
Por ser empresa pblica, tambm necessrio que o BNDES tambm avalie,
alm do seu prprio interesse, o interesse pblico sobre o terreno, que rea destinada a
instituies.
221.
De modo a melhor caracterizar a questo, reproduzimos abaixo parte do texto
trazido pela AJS (pea 97, p. 4):
18. Em 2008, a Caixa Econmica Federal, tendo interesse em adquirir este terreno de propriedade
do BNDES, procedeu avaliao do mesmo e, na oportunidade, lhe atribuiu o valor de R$ 40.200.000,00
conforme se verifica na pea 11, fls. 712 a 719, destes autos. (grifo acrescido)
222.
Assim, resta comprovado que possvel que outras instituies pblicas tenham
interesse em adquirir o imvel por estar em terreno elas destinado e, num futuro prximo, tero
que desembolsar maior valor para adquiri-lo de particular. As dificuldades apontadas devido s
39
TC 013.073/2014-1
possveis restries de uso, o que em tese poderia reduzir o interesse do mercado, torna o terreno
ainda mais estratgico Administrao Pblica, que se tornaria dependente do particular adquirente
em uma futura aquisio.
223.
Ou seja, a Administrao Pblica poderia perder dinheiro com a especulao
imobiliria, de modo que necessrio haver consulta prvia aos potenciais rgos e entidades da
administrao quanto ao interesse em adquirir o imvel, antes de coloc-lo venda ao mercado, em
especial a Caixa Econmica Federal.
224.
Apenas como elemento de similaridade proposta, transcrevemos abaixo o art.
23 da lei 9636/1998
Art. 23. A alienao de bens imveis da Unio depender de autorizao, mediante ato do
Presidente da Repblica, e ser sempre precedida de parecer da SPU quanto sua oportunidade e
convenincia.
1 A alienao ocorrer quando no houver interesse pblico, econmico ou social em manter o
imvel no domnio da Unio, nem inconvenincia quanto preservao ambiental e defesa nacional, no
desaparecimento do vnculo de propriedade. (grifo acrescentado)
225.
Quanto informao de licitao deserta em concorrncia da Caixa Econmica
Federal, as informaes trazidas pea 97, p. 135, permitem concluir que foi referente a imvel no
setor bancrio sul de diferente tipologia (prdio) e situao (ocupado). Alm disso, existem outras
variveis que poderiam explicar o valor de mercado atribudo pela Caixa, como necessidade de
demolies, vizinhana, necessidade de espera para desocupao etc.
226.
A rea de 16.703,1 m informada referente rea total construda do prdio
(somados os inmeros andares), e no ao terreno que, na verdade, possui rea de apenas 2.146 m
(pea 97, p. 135), cerca de 1/5 da rea do terreno em questo. Assim, o valor de mercado mnimo
informado pela caixa de R$ 72 milhes em nada influencia na qualidade do resultado obtido no
laudo de anlise elaborado pelo Banco do Brasil.
227.
Finalmente, quando da concluso da presente instruo, a AJS Empreendimentos
e Participaes SPE Ltda. ingressou com novos elementos nos autos, constantes da pea 144, no
qual repisa argumentos no sentido de que no h no mercado compradores dispostos a desembolsar
valores acima de R$ 100 milhes pelo imvel, e atualiza informaes acerca da concorrncia
pblica n. 10/2014, da Caixa Econmica Federal, na qual aquela empresa pblica tentou vender um
imvel de 16.703,1 m, localizado no Setor Bancrio Sul, em Braslia/DF, tendo sido exigido o
valor de R$ 72,8 milhes. Segundo a pea 144, p. 8, essa licitao resultou deserta, o que, no
entender da AJS, demonstraria que a avaliao realizada no laudo entregue pelo Banco do Brasil
estaria artificialmente inflada.
228.
Aduziu, ainda, a empresa AJS que um novo certame realizado pelo valor de R$
195 milhes certamente ser deserto (pea 144, p. 3).
229.
Embora constantes de novos elementos, esses argumentos constituem mera
repetio do que j fora alegado pela AJS, tendo sido analisados acima.
230.
Ou seja, mesmo com os novos elementos apresentados pela AJS, no cabe
acolhimento s alegaes.
II.4 Possibilidade de concretizao de transaes
231.
Foi indicada (i) a suposta falta de concretizaes de licitaes da Terracap a
partir do ano de 2010 - tpico d, listado nesta instruo para a resposta do AJS; e (ii) a ausncia de
interessados - tpico f, listado nesta instruo para a resposta do AJS -, como indicativo que
transaes no valor de mercado no poderia ter sido concretizada na data do certame ou futura.
40
TC 013.073/2014-1
232.
necessrio inicialmente esclarecer que o laudo avaliativo do Banco do Brasil
utilizou a varivel qualitativa origem da informao, a qual possua os valores referentes a editais
da Terracap, valores efetivamente transacionados e valores de mercado, conforme j abordado nesta
instruo. Dessa forma, foi abordada estatisticamente o efeito entre as ofertas e as efetivas
transaes. A propsito, conforme j foi indicado, esse procedimento foi idntico ao do laudo
avaliativo da Caixa Econmica Federal (pea 97, p.23)
233.
Em complemento, importa citar uma informao sobre os atributos de entrada do
imvel avaliado constante do Laudo do Banco do Brasil e que parece ter passado despercebido
pelos tcnicos do BNDES e AJS. Trata-se do valor 2 atribuido (pea 71, p. 12) ao avaliado,
referente ao valor de venda efetiva (pea 71, p. 9).
234.
Ou seja, o modelo identificou o questionado efeito de oferta e corretamente
calculou o provvel valor de venda, o que torna insubsistentes argumentos isolados de que maiores
valores implicariam em licitao deserta na data do certame.
235.
Esse fato torna estatisticamente defensvel o valor de mercado proposto pelo
modelo do Banco do Brasil para o terreno em questo e desconstituem os argumentos do
defendente.
II.5 Aderncia do valor obtido pelo Banco do Brasil em relao ao mercado para a
poca da licitao
236.
Foi informado que a unidade tcnica teria indicado que, a depender de certas
variveis, o valor de mercado poderia variar de R$ 91 a R$ 195 milhes, demonstrando suposta
incerteza sobre o valor real - tpico a, listado na resposta do AJS.
237.
Incertezas esto presentes em todos os modelos estatsticos. A prpria NBR
14.653-2:2011 confirma esta situao ao afirmar no item 8.2.1.4.1 que deve-se levar em conta que
qualquer modelo uma representao simplificada do mercado, uma vez que no considera todas as
suas informaes. Contudo, a norma fixa parmetros mnimos a serem atingidos para que um
modelo seja aceito.
238.
No caso de avaliao, a NBR 14.653-2:2011 exige um intervalo de confiana de
80% (ver tpico 9.2.3) e campo de arbtrio do valor de mercado, cuja amplitude mxima de 15%
(ver tpico 8.2.1.5).
239.
No caso do modelo proposto pelo Banco do Brasil, considerando os valores de
metro quadrado indicados na pea 71, p 12, para obteno da confiana mnima exigida na norma
tcnica, esse intervalo seria entre R$ 171 milhes e R$ 223 milhes. Contudo, a norma indica no
item 8.2.1.5.2 que o campo de arbtrio s poderia ser utilizado quando variveis relevantes para a
avaliao do imvel no tiverem sido contempladas no modelo, por escassez de dados de mercado,
o que no foi o caso.
240.
Assim, no houve dvida quanto ao valor de mercado calculado pela equao de
regresso, com probabilidade mnima normativa de 80%, ser a mdia dos valores, calculada em R$
195 milhes para o ano de 2014.
241.
A hiptese trazida na instruo (pea 79, p. 24), a qual resultou em um clculo
do valor do terreno da ordem de R$ 91 milhes, seria a alterao da condio do terreno, para uso
desfavorvel, a saber: restrita (cdigo 1 no modelo), algo que no ocorreu. Ou seja, na prtica seria
como se fosse outro terreno, pois as caractersticas do terreno poca da licitao eram diferentes, a
saber: comercial/institucional (ver pea 7, p. 9 e 12).
242.
Assim, a simulao do terreno em condies hipotticas (exemplo: com reas
diferentes, localizao diferente) e irreais no demonstra qualquer impreciso no clculo do imvel
na situao paradigma, sendo descabido o argumento apresentado. aceitvel, por exemplo, que
41
TC 013.073/2014-1
um terreno similar fora do Plano Piloto, devido maior oferta, seja mais barato que um no Plano
Piloto, sem que haja qualquer inconsistncia ou impreciso no modelo proposto devido a esse fato.
243.
Cabe ainda ressaltar que nenhuma das avaliaes efetuadas at o momento,
inclusive o menor deles constante no laudo avaliativo elaborado pela S4AHilco em metodologia
adversa, cogitou valor de mercado do terreno em contenda abaixo dos R$ 107 milhes (ver resumo
pea 79, p. 18 a 20), mais que o dobro do efetivado na licitao pela AJS (R$ 51,6 milhes Pea
79, p. 2). Caso sejam removidas as inconsistncias conceituais na metodologia da S4AHilco,
conforme demonstrado pela unidade tcnica deste Tribunal, o valor seria de R$ 152 milhes, cerca
do triplo do valor efetivado na licitao. Mas, frise-se: de acordo com a NBR 14.653-1:2001, no
possvel utilizar o mtodo involutivo caso haja disponibilidade de dados de mercado.
244.
Ou seja, exceo da AJS, que foi a adquirente e tentou provar por meios de
laudos de pocas distintas que o valor de mercado estaria supostamente adequado aos R$ 51
milhes da licitao, todos os demais estudos apontam que o preo praticado na compra esteve
muito aqum do valor de mercado.
245.
certo que o BNDES tentou justificar essa diferena pela necessidade de
liquidao forada, cuja regularidade ser avaliada no item IV dessa instruo. Contudo, no foram
apresentados elementos estatsticos que pudessem afetar a validade do valor do imvel apresentado
no Laudo de avaliao do Banco do Brasil.
II.6 Validade do Modelo do Banco do Brasil para utilizao em outras situaes
mercadolgicas
246.
A instruo precedente desta unidade (pea 79) trouxe como proposta a fixao
de valor mnimo de mercado a ser empregado em novas licitaes o valor de mercado obtido no
Laudo avaliativo do Banco do Brasil. Com as devidas vnias proposta anterior, esse procedimento
carece de respaldo normativo.
247.
de mercado:
Conforme j indicado, a NBR 14.653-2:2011 traz o seguinte conceito de valor
conscientemente um bem, numa data de referncia, dentro das condies do mercado vigente. (grifo
acrescido)
248.
Conforme explanado anteriormente, o mercado de imveis depende de diferentes
variveis (exemplo: condies de financiamento, construo de nova indstria numa cidade,
escassez de imveis, disponibilidade de construtores etc) o que torna cada modelo de cada laudo um
retrato do valor de uma determinada tipologia em uma determinada poca. No permitida a
extrapolao do modelo obtido para outras tipologias, datas no contemporneas, regies ou
situaes de mercado diversas.
249.
Em complemento, a dinmica de mercado permite que o preo de um terreno
varie para mais ou para menos, conforme a oferta, demanda e fatos novos que possam alterar o
interesse (ex: alterao da legislao, sinistro nas imediaes etc).
250.
A utilizao do modelo de 2014 em licitao futura, de data incerta, caracteriza
extrapolao do modelo, nos termos da NBR 14.653-2:2011, o que reduz o grau de preciso.
251.
Assim, os resultados obtidos no laudo avaliativo do Banco do Brasil devem
servir apenas para comprovar que, data do certame, foi utilizado preo muito aqum (quase quatro
vezes menor) daquele mais provvel de ocorrer em transaes de imveis com as caractersticas do
avaliado na data da licitao.
252.
Nesse caso, ser proposto dar cincia ao BNDES que, nos novos certames para
42
TC 013.073/2014-1
alienao de imveis, obedea aos ditames legais e normativos vigentes para clculo do valor de
mercado, sob pena de nulidade do novo ato.
II.7 fundamentao estatstica
253.
O BNDES entendeu ser desnecessrio avaliar a consistncia estatstica da
equao de regresso do Banco do Brasil por terem sido feitos todos os testes requeridos (pea 89,
p. 7). Nas palavras dele:
Note-se, entretanto, que no inteno do BNDES avaliar a consistncia estatstica do modelo de
regresso utilizado no Laudo, dado que pelas informaes nele constantes todos os devidos testes foram
executados e obtiveram resultados satisfatrios. (grifos acrescidos)
254.
O fato de o BNDES admitir que todos os testes estatsticos do modelo de
regresso linear mltiplos do Banco do Brasil apresentaram resultados satisfatrios j seria
suficiente para eliminar os possveis questionamentos tcnicos apresentados. Isso porque so esses
testes normativos que garantem que as variveis contidas no modelo identificam adequadamente o
valor de mercado do bem. Nas palavras da NBR 14.653-2:2011:
A.2 Pressupostos bsicos
Ressalta-se a necessidade, quando se usam modelos de regresso, de observar os seus pressupostos
bsicos, apresentados a seguir, principalmente no que concerne sua especificao, normalidade,
homocedasticidade, nomulticolinearidade, no-autocorrelao, independncia e inexistncia de pontos
atpicos, com o objetivo de obter avaliaes no tendenciosas, eficientes e consistentes, em especial as
seguintes:
a) para evitar a micronumerosidade, o nmero mnimo de dados efetivamente utilizados (n) no
modelo deve obedecer aos seguintes critrios, com respeito ao nmero de variveis independentes (k):
...
Recomenda-se que as caractersticas especficas do imvel avaliando estejam contempladas na
amostra utilizada em nmero representativo de dados de mercado;
b) atentar para o equilbrio da amostra, com dados bem distribudos para cada varivel no intervalo
amostral;
e) os erros so variveis aleatrias com varincia constante, ou seja, so homocedsticos;
d) os erros so variveis aleatrias com distribuio normal;
e) os erros so no autocorrelacionados, isto , so independentes sob a condio de normalidade;
f) o engenheiro de avaliaes deve se empenhar para que as variveis importantes estejam
incorporadas no modelo - inclusive as decorrentes de interao - e as variveis irrelevantes no estejam
presentes;
g) em caso de correlao linear elevada entre quaisquer subconjuntos de variveis independentes,
isto , multicolinearidade, deve-se examinar a coerncia das caractersticas do imvel avaliando com a
estrutura de multicolinearidade inferida, vedada a utilizao do modelo em caso de incoerncia;
h) no podem existir correlaes evidentes entre o erro aleatrio e as variveis independentes do
modelo, ou seja, o grfico de resduos no pode sugerir evidncias de regularidade estatstica com respeito s
variveis independentes;
i) possveis pontos influenciantes, ou aglomerados deles, devem ser investigados e sua retirada fica
condicionada apresentao de justificativas.
255.
Em resumo, sem apresentar problemas estatsticos relevantes no modelo
disponibilizado no laudo de anlise do Banco do Brasil, no h que ser aceito qualquer dos
argumentos apresentados que pudessem descaracterizar ou desqualificar o valor de mercado
apontado pelo Banco do Brasil na data da avaliao.
43
TC 013.073/2014-1
II.8 O software utilizado no Laudo do Banco do brasil e o tratamento cientfico

aplicado
256.
Em que pese a no citao dos tcnicos do BNDES e da AJS com relao
utilizao do software TS- Sisreg, mas considerando importante uma breve contextualizao sobre
o tema, passa-se aos comentrios pertinentes.
257.
O TS-Sisreg, desenvolvido pela Tecsys Engenharia, uma ferramenta
especialmente desenvolvida para a avaliao imobiliria. Utiliza o sistema de regresso linear e atua
como uma mquina de clculo. O TS-Sisreg permite ao usurio a anlise estatstica do mercado,
possibilitando o cadastramento de informaes completas referentes aos dados da amostra,
fornecendo grficos e tabelas, de forma simples e direta.
258.
De pronto pode ser atribuda grande credibilidade ao citado software decorrente
de sua adoo por entidades especializadas avaliao de imveis, a exemplo da Caixa Econmica
Federal e do Banco do Brasil, tendo essas entidades o utilizado inmeras vezes em todo o territrio
Nacional.
259.
De per si, a avaliao de bens, para os quais existem informaes disponveis no
mercado em nmero suficiente para utilizao de tratamentos matemtico/estatsticos, deve ser
realizada preferencialmente com a utilizao do mtodo comparativo direto de dados de mercado,
conforme leciona a NBR 14.653-2:2011. Este o caso dos imveis urbanos, como apartamentos,
galpes, terrenos, casas, lojas, salas etc.
III. Das restries competitividade originadas pela exigncia de pagamento vista
associada exiguidade de prazo entre a data de publicao do edital e a data de entrega das
propostas
260.
Convm ressaltar que, por ocasio das oitivas do BNDES e da empresa AJS
Empreendimentos e Participaes SPE Ltda., foi enviada cpia do parecer elaborado por esta
Unidade Tcnica acostado pea 79, conforme demonstram os ofcios 0605/2014-TCU/SecexEstat,
de 22/12/2014 (pea 81) e 0606/2014-TCU/SecexEstat, de 22/12/2014 (pea 83), respectivamente.
261.
Na pea 79 dos autos, restou assente que as condies de pagamento previstas no
edital de licitao para alienao do imvel, aliada exiguidade de prazo entre a publicao do
edital e a data de entrega das propostas (30 dias) configuraram um cenrio de restrio
competitividade no certame, uma vez que seria extremamente incomum no mercado imobilirio
que um imvel desse valor fosse alienado vista em um prazo de apenas 30 dias (pea 79, p. 27).
262.
Alm disso, naquela ocasio, a Unidade Tcnica tambm alvitrou que, visando
aumentar a competitividade do certame, a etapa presencial do certame fosse realizada em
Braslia/DF e no no Rio de Janeiro/RJ, como ocorreu no caso concreto (cf. pea 79, p. 27)
III.1 Alegaes do BNDES (pea 89, p. 24-28)
263.
Em sntese, o BNDES alega que a ltima tentativa de venda do imvel, na qual
apareceram interessados, realizada por meio da Concorrncia 02/95, a qual admitiu pagamento
parcelado, no teve sucesso, j que o vencedor da licitao se tornou inadimplente no pagamento de
uma das parcelas, continuando o imvel em propriedade daquela empresa pblica.
264.
Naquela ocasio, participaram da Concorrncia 02/95 os licitantes: (i) Grupo OK
Empreendimentos Imobilirios Ltda.; e (ii) Paulo Octavio Investimentos Imobilirios. Somente o
primeiro licitante ofereceu proposta no valor de R$ 4.095.550,00, tendo sido, consequentemente,
declarado vencedor.
265.
Por isso, no entender do BNDES, estipular condies de pagamento parcelado
no seria determinante para o sucesso do negcio.
44
TC 013.073/2014-1
266.
Em seguida, o defendente aduz que o histrico de imveis de porte similar
vendidos em Braslia/DF, entre os anos de 2013 e 2014, pela Agncia de Desenvolvimento do
Distrito Federal (Terracap), mostra que o pagamento a prazo no constitui fator determinante, nem
mesmo relevante, para o sucesso da venda baseada em avaliao de mercado. Nesse sentido, o
BNDES mostra a seguinte tabela com dados de terrenos vendidos pela Terracap:
267.
A mais, o BNDES afirma que necessrio firmar um conceito objetivo sobre o
que valor de mercado. Nesse sentido, colaciona o item 3.44 da norma tcnica ABNT NBR 146531, segundo o qual valor de mercado a quantia mais provvel pela qual se negociaria
voluntariamente e conscientemente um bem, numa data de referncia, dentro das condies do
mercado vigente (pea 89, p. 26 os destaques constam do texto original).
268.
Por isso, segundo o BNDES, o valor de mercado pressupe dois elementos: (i)
efetiva negociao entre as partes; e (ii) contexto de mercado ento vigente.
269.
Assim, aquela empresa pblica defende que o conceito normativo sobre valor de
mercado no conduz ao entendimento de que a forma de pagamento seja potencial entrave para a
venda de terreno baseada em avaliao de mercado, dado que o conceito previsto na norma da
ABNT no sofre influncia desta premissa (cf. pea 89, p. 26).
270.
Nesse diapaso, o BNDES tambm afirma que no h elementos nos autos que
sugiram entendimento diverso, ou seja, de que as condies de pagamentos tenham sido obstculo
venda do imvel, haja vista a liquidez observada no mercado de licitaes em Braslia (pea 89, p.
26).
271.
Por essas razes, o defendente alega que a escolha pelo pagamento vista
configura ato discricionrio (pea 89, p. 26), o qual foi exercido de forma legtima no caso
concreto, haja vista a existncia de justificativas vlidas, coerentes e consistentes de convenincia e
oportunidade.
272.
Ademais, afirma o BNDES que, cumpridas as exigncias de legitimidade do ato
discricionrio, e diante da ausncia de vcios no ato exarado, no compete a esta Corte de Contas
45
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ingerir-se nas escolhas da Administrao Pblica, dado que o ato discricionrio, neste caso,
assegurado pela lei, desde que cumpridos os requisitos formais de validade (pea 89, p. 27).
273.
Acerca do prazo para apresentao das propostas, o BNDES assevera que
buscou cumprir as disposies legais e seguir a metodologia usualmente empregada no mercado
imobilirio de Braslia, de acordo com a prtica de licitaes adotada pela Terracap, mostrada na
tabela acima (cf. pea 89, p. 27).
274.
Entretanto, no entender daquela empresa pblica, no haveria prejuzo na
concesso de prazos maiores para apresentao de propostas em licitaes de imveis, conforme
entendeu pertinente a Unidade Tcnica (cf. pea 89, p. 27).
275.
Atinente permisso de aquisio do imvel financiada por outro agente
financeiro alvitrada pela Unidade Tcnica, o BNDES afirma que se trata de hiptese possvel e
eventualmente eficaz (pea 89, p. 27), respeitada a condio de pagamento vista. Ademais, o
defendente ressalta que o edital de licitao prev a possibilidade de participao de pessoas fsicas
ou jurdicas, de forma associada ou no, visando ampliar a competitividade.
276.
Por fim, concluiu aquela empresa pblica que a realizao da etapa presencial da
licitao em Braslia, local em que o imvel est situado, no teria efeitos relevantes para a validade
e eventual sucesso do processo de licitao, uma vez que a modalidade Concorrncia, adotada no
caso concreto, no exige a presena fsica de licitantes, por no haver fase de lances verbais.
277.
Alm disso, segundo o BNDES, o edital de licitao previu a possibilidade de
que licitantes enviassem propostas por via postal, o que asseguraria a ampla participao de
interessados.
III.2 Anlise
278.
De plano, cabe notar que os argumentos do BNDES no desconstituem o ponto
central em discusso: as condies de pagamento previstas no edital de licitao aliada ao curto
prazo entre a publicao do edital e a data de apresentao das propostas como causa potencial de
afastamento de outros interessados na compra do imvel.
279.
O edital de licitao previu, em seu item 13, que o percentual de 15% da
proposta do licitante, descontados o valor j depositado como cauo, deveria ser pago a ttulo de
sinal em at 24 horas a partir da assinatura da ata de arrematao. Os restantes 85% do valor
deveriam ser pagos no ato da assinatura da escritura pblica de compra e venda do imvel, a ser
firmada em at 30 dias a contar da convocao do BNDES (pea 3, p. 138-139).
280.
Aliado a isso, o prazo para apresentao das propostas foi de 30 dias, contados
da data da publicao do edital.
281.
A praxe do mercado de incorporao imobiliria que, previamente compra do
terreno, o futuro incorporador solicite a um que arquiteto que, de posse das informaes sobre o
regime urbanstico e alinhamento predial, fornecidas pelo poder pblico local, faa uma verificao
acerca do ndice de aproveitamento e do regime volumtrico da edificao. Com esses estudos
preliminares, j possvel fazer uma primeira anlise da viabilidade econmica do terreno (cf.
CHWARTZMANN, Newton; Modelagem do Processo de Incorporao Imobiliria de Edifcios
Residenciais, a Preo Fechado, na cidade de Porto Alegre/RS, Trabalho de concluso de mestrado
profissionalizante em Engenharia, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2005,
p. 34).
282.
Alm disso, para imveis de valores vultosos, na casa de centenas de milhes de
reais, semelhante ao licitado pelo BNDES, o mais provvel que o comprador procure opes de
financiamento bancrio, de modo a evitar elevados desembolsos iniciais, visando obter um fluxo de
caixa mais vantajoso e mitigar riscos financeiros para o futuro empreendimento imobilirio.
46
TC 013.073/2014-1
283.
Nos termos do item 3.9 da ABNT NBR 14.653-2/2011, a conduta de mercado
caracterizada como as prticas predominantes adotadas pelos agentes para influenciar as
transaes. Nesse diapaso, os procedimentos descritos acima podem ser caracterizados como a
conduta de mercado existente em Braslia/DF.
284.
Pondera-se que 30 dias, prazo mnimo do art. 21, 2, inciso II, alnea a, da
Lei 8.666/1993, no so suficientes para que os potenciais interessados realizem os estudos
arquitetnicos preliminares, a fim de analisar a viabilidade econmica do terreno, tampouco para
que busquem obter financiamento junto a um agente financeiro.
285.
Ou seja, ainda que fossem consideradas legtimas as condies de pagamento
previstas no edital de licitao, o conjunto de exigncias do edital, aliado ao prazo de 30 dias para
apresentao das propostas, configura restrio ampla competitividade do certame, contrariando o
disposto no art. 3, 1, inciso I, da Lei 8.666/1993.
286.
O prprio BNDES acolheu, em sua manifestao, o apontamento de prazo
exguo para apresentao de propostas.
287.
Ademais, embora o edital de licitao no tenha vedado que o licitante utilizasse
financiamento bancrio, tampouco houve permisso explcita, esclarecendo ao potencial comprador
de que essa hiptese possvel e configurando omisso nas clusulas editalcias.
288.
Cabe tambm analisar os demais argumentos trazidos pelo BNDES.
289.
De acordo com aquela empresa pblica, o conceito de valor de mercado previsto
na NBR 14.653-1 no prev que as condies de pagamento seja um fator que consista em
obstculo para a venda de terreno baseada em avaliao de mercado.
290.
Contudo, nota-se que, conforme o conceito da ABNT, o valor de mercado faz
meno a uma negociao entre as partes e s condies de mercado.
291.
Uma negociao acerca da compra de um imvel sempre inclui um ajuste entre
vendedor e comprador acerca das condies de pagamento do valor negociado sobre o bem.
Corrobora esse entendimento o disposto nos subitens 7.4.3 da NBR 14.653-1/2001 e 8.2.1.2.2 da
NBR 14.653-2/2011, nos quais fica claro que a forma de pagamento praticada uma varivel
importante para a alienao do imvel.
292.
Ademais, as condies de mercado se referem a diversas variveis, entre as
quais, podem ser citadas: (i) as tendncias de valorizao ou desvalorizao de preos; (ii) as zonas
de expanso urbana; (iii) a quantidade de ofertas de imveis; (iv) a demanda por imveis naquela
localidade etc.
293.
Nos termos do item 8.2.1.2.1 da ABNT NBR 14.653-2/2011, (...) necessria
uma investigao no mercado em relao sua conduta e s formas de expresso dos preos (por
exemplo, preo total ou unitrio, moeda de referncia, formas de pagamento) (...). Portanto, a
Norma Tcnica deixa claro que a forma de pagamento do imvel deve ser investigada, de modo a
seguir as prticas de mercado.
294.
Certamente, no valor ajustado pelo mercado para um determinado bem, esto
precificadas as condies de pagamento, haja vista que essas impactam de maneira significativa no
fluxo de caixa do empreendimento previsto para construo no terreno.
295.
Por essas razes, verifica-se que o conceito da ABNT para valor de mercado
sofre influncia da definio das condies de pagamento fixadas para a alienao do bem
avaliando.
47
TC 013.073/2014-1
296.
Ademais, nem um possvel risco financeiro advindo do pagamento parcelado
poderia ser invocado pelo BNDES como justificativa, haja vista o disposto no art. 27 da Lei
9.636/1998, segundo o qual:
Art. 27. As vendas a prazo sero formalizadas mediante contrato de compra e venda ou promessa
de compra e venda em que estaro previstas, dentre outras, as seguintes condies:
I - garantia, mediante hipoteca do domnio pleno ou til, em primeiro grau e sem concorrncia,
quando for o caso;
II - valor da prestao de amortizao e juros calculados pela Tabela Price, com taxa nominal de
juros de 10% (dez por cento) ao ano, exceto para as alienaes de que trata o artigo anterior, cuja taxa de
juros ser de 7% (sete por cento) ao ano;
III - atualizao mensal do saldo devedor e das prestaes de amortizao e juros e dos prmios de
seguros, no dia do ms correspondente ao da assinatura do contrato, com base no coeficiente de atualizao
aplicvel ao depsito em caderneta de poupana com aniversrio na mesma data;
IV - pagamento de prmio mensal de seguro contra morte e invalidez permanente e, quando for o
caso, contra danos fsicos ao imvel;
V - na amortizao ou quitao antecipada da dvida, o saldo devedor ser atualizado, pro rata die,
com base no ltimo ndice de atualizao mensal aplicado ao contrato, no perodo compreendido entre a data
do ltimo reajuste do saldo devedor e o dia do evento;
VI - ocorrendo impontualidade na satisfao de qualquer obrigao de pagamento, a quantia devida
corresponder ao valor da obrigao, em moeda corrente nacional, atualizado pelo ndice de remunerao
bsica dos depsitos de poupana com aniversrio no primeiro dia de cada ms, desde a data do vencimento
at a do efetivo pagamento, acrescido de multa de mora de 2% (dois por cento) bem como de juros de
0,033% (trinta e trs milsimos por cento) por dia de atraso ou frao;
VII - a falta de pagamento de trs prestaes importar o vencimento antecipado da dvida e a
imediata execuo do contrato;
VIII - obrigao de serem pagos, pelo adquirente, taxas, emolumentos e despesas referentes
venda.
Pargrafo nico. Os contratos de compra e venda de que trata este artigo devero prever, ainda, a
possibilidade, a critrio da Administrao, da atualizao da prestao ser realizada em periodicidade
superior prevista no inciso III, mediante reclculo do seu valor com base no saldo devedor poca
existente.
(grifo nosso)
297.
Portanto, a prpria legislao j prev uma srie de medidas que a
Administrao Pblica dever tomar com vistas a se precaver de eventuais problemas financeiros
advindos de eventual inadimplemento de pagamento de parcelas, a exemplo de (i) garantia,
48
TC 013.073/2014-1
mediante hipoteca do domnio pleno do bem (inciso I); (ii) seguro contra danos fsicos ao imvel
(inciso IV); (iii) aplicao de juros de financiamento, calculados pela tabela Price etc.
298.
A propsito, desde j, cabe colocar que o item 3.30 da NBR 14.653-1/2001 faz
uma distino entre valor de mercado e valor de liquidao forada, demonstrando que o valor de
liquidao forada no representa o valor de mercado do bem. Tal ponto ser melhor explorado no
tpico seguinte desta instruo.
299.
Acerca dos dados de licitaes da Terracap, nota-se que h inconsistncias na
tabela produzida pelo BNDES, uma vez que, embora o BNDES afirme que a tabela trataria de
licitaes ocorridas entre 2013 e 2014, h uma linha contendo uma licitao de 2007.
300.
No obstante, o BNDES afirma que selecionou apenas licitaes de terrenos de
2013 e 2014 que resultaram desertas. Evidentemente, entre 2013 e 2014 a Terracap licitou outros
terrenos alm dos listados pelo BNDES, muitos deles com sucesso, por exemplo, as Concorrncias
11/2014, 02/2014, 01/2014, entre outras.
301.
Ou seja, o BNDES relacionou apenas os dados de licitaes desertas de terrenos,
excluindo sem justificativas os dados de licitaes bem sucedidas, escolhendo, ao acaso, uma
licitao de 2007, com pagamento vista e preo mais baixo do que as demais.
302.
Alm disso, convm notar que os imveis trazidos baila pelo BNDES
localizam-se no: (i) Setor Noroeste (AENW); (ii) Setor de Mltiplas Atividades Sul (SMAS); (iii)
Setor de Indstria e Abastecimento (SIA); e (iv) Lago Sul, muito diferentes da licitao afeta a um
terreno no Setor de Autarquias Norte.
303.
Outrossim, com base nos dados da Terracap, o BNDES menciona que h
liquidez no mercado imobilirio de Braslia, o que corroborado pelo laudo da JJ Engenharia Ltda.,
empresa contratada pelo Banco do Brasil (pea 71, p. 4 e 8).
304.
Portanto, como o terreno tem alta liquidez, caso o BNDES oferte o terreno em
prazo compatvel com o prazo de absoro do imvel pelo mercado, no h sentido em adotar
liquidao forada.
305.
De acordo com o nico laudo de avaliao de grau III - o grau de maior preciso
- conforme tabela 1 da ABNT NBR 14.653-2/2011, constante dos autos at o momento, o prazo de
absoro do imvel pelo mercado local de 3 a 6 meses (pea 71, p. 8). Ou seja, caso o BNDES
preveja em seu edital de licitao um prazo mnimo de 90 dias para apresentao das propostas,
alm de aumentar a competitividade do certame, estar respeitando o prazo de absoro pelo
mercado, tornando invlido tecnicamente o uso da liquidao forada.
306.
Alis, convm trazer baila que o potencial interesse pelo terreno do BNDES
incomparavelmente maior do que o interesse pelos imveis listados na tabela da pea 89, p. 26, j
que o imvel em tela localiza-se no centro da capital federal, local com pequena oferta de novos
terrenos, situao bem diferente do que ocorre nos Setores Noroeste, SIA e SMAS, os quais ainda
possuem significativas zonas de expanso urbana.
307.
Por essas razes, ao contrrio do entendimento do BNDES de que a condio de
pagamento ou o prazo para apresentao de propostas no afetariam a venda do imvel, a concesso
de pagamento parcelado ao eventual comprador do terreno poderia ter trazido ainda mais
interessados para o certame, elevando o preo final de venda e garantindo uma maior
competitividade do certame.
308.
Alis, o fato de as licitaes da Terracap terem sido desertas no foi acarretado
pelas condies de pagamento parcelado, mas por, entre outros fatores, o prazo de 30 dias para
apresentao das propostas, considerado insuficiente para que potenciais interessados investiguem a
viabilidade econmica dos imveis venda.
49
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309.
Em outras palavras, os dados apresentados pelo BNDES acerca de licitaes da
Terracap no demonstram, efetivamente, que as condies de pagamento vista aliada ao prazo de
30 dias para apresentao das propostas no afastaram potenciais interessados.
310.
A respeito da alegao do BNDES de que a fixao de pagamento vista
constituir ato discricionrio do gestor, cumpre concordar, haja vista que a Lei 9.636/1998 no veda
tal opo.
311.
Contudo, vale destacar que, de acordo com a jurisprudncia do Tribunal
(Acrdos 3.378/2010-TCU-Plenrio e 864/2007-TCU-1 Cmara), o Tribunal pode avaliar a
validade das razes que motivaram a tomada de deciso discricionria do gestor, haja vista que o
motivo um dos componentes de um ato administrativo.
312.
A Lei Orgnica do TCU Lei 8.443/1992 , em seus art. 1, inciso I c/c art. 1,
1, tambm d respaldo para que este Tribunal avalie a validade dos atos de gesto.
313.
Nesse diapaso, verifica-se que o motivo invocado pelo BNDES para fixar essas
condies de pagamento na licitao foi o fato de que a licitao anterior fracassou, uma vez que a
compra do terreno no foi finalizada por inadimplncia no pagamento de uma das parcelas.
314.
Porm, a licitao indicada para alienao do imvel, como o prprio BNDES
reconhece, ocorreu em 1995, 20 anos atrs, portanto.
315.
Em 20 anos, as condies de mercado foram modificadas substancialmente,
alm da diminuio na quantidade de terrenos ofertados para a regio, o que eleva os preos dos
terrenos remanescentes.
316.
Alis, o prprio BNDES afirma em outro ponto de sua manifestao que para
fins de composio de amostra para avaliao de imveis por mtodo comparativo direto de
mercado, o lapso temporal exigvel dos dados vai de 6 meses a 2 anos (pea 89, p. 9). Ou seja, o
prprio BNDES reconhece que o fato de que as condies de mercado mudariam aps 15 anos, de
modo que a licitao de 2000 ter resultado deserta no motivo vlido para prever liquidao
forada no presente caso.
317.
Em outro giro, aquela empresa pblica afirma que a realizao da sesso pblica
da licitao em Braslia/DF no constitui fator relevante para o sucesso do certame, por se tratar de
uma concorrncia e no de um leilo, tornando desnecessria a presena fsica do licitante.
318.
Acerca disso, convm, primeiramente, mencionar que, em nenhum momento, o
BNDES justificou, com elementos comprobatrios robustos, a opo de ter adotado o Rio de
Janeiro/RJ como local para a realizao da sesso pblica da licitao.
319.
No houve nenhum estudo demonstrando que havia maior interesse pelo bem na
praa do Rio de Janeiro/RJ, ao invs de em Braslia/DF. Pelo contrrio, a evidncia que h nos
autos, como bem pontuou a empresa arrematante AJS Empreendimentos na pea 97, p. 15, de que
as quatro empresas participantes no certame possuem sede empresarial em Braslia/DF,
demonstrando que o maior interesse pelo bem encontra-se entre as empresas brasilienses.
320.
Por outro prisma, o deslocamento presencial de Braslia ao Rio de Janeiro
implica em custos desnecessrios aos licitantes da capital federal, desestimulando a participao.
321.
Outrossim, recomendvel que o BNDES divulgue a licitao na praa de So
Paulo/SP, local onde se situam muitos dos maiores investidores e das maiores empresas
incorporadoras do Pas, os quais podero at mesmo consorciar-se com interessados de Braslia/DF,
visando atrair mais interessados.
50
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322.
Portanto, conclui-se que no h justificativas que demonstrem a necessidade de
fixar pagamento vista aliado ao prazo para apresentao de propostas de 30 dias, embora esse seja
o prazo mnimo fixado na legislao.
323.
Conclui-se, tambm, que no foram apresentadas justificativas para a realizao
da etapa presencial do certame na cidade do Rio de Janeiro/RJ, ao invs de em Braslia/DF, onde se
localiza o bem a ser alienado.
324.
Alm disso, convm mencionar que o edital de licitao previu entre suas
exigncias de habilitao que o licitante apresentasse certides negativas ou certides positivas com
efeitos de negativa relativas a: (i) tributos federais; (ii) Dvida Ativa da Unio; (iii) regularidade
perante o Instituto Nacional de Seguridade Social INSS; e (iv) regularidade perante o FGTS (cf.
pea 2, p. 24-25).
325.
O edital tambm exigiu que o licitante apresentasse declaraes de cumprimento
do disposto no inciso XXIII do artigo 7 da Constituio Federal (o qual trata de vedao ao
trabalho infantil) e de inexistncia de fato superveniente impeditivo da habilitao.
326.
Essas exigncias esto em desacordo com as disposies do art. 18 da Lei
8.666/1993, segundo o qual: Art. 18 Na concorrncia para a venda de bens imveis, a fase de
habilitao limitar-se- comprovao do recolhimento da quantia correspondente a 5% (cinco por
cento) da avaliao (grifo nosso).
327.
Alm dessa exigncia, com vistas a atender as exigncias previstas na Lei
7.433/1985, necessrio que sejam apresentados os documentos de identificao do comprador
(habilitao jurdica).
328.
No entanto, convm trazer baila que nem o BNDES nem a AJS
Empreendimentos foram ouvidos por essa questo.
329.
Portanto, cabe dar cincia ao BNDES de que as exigncias de habilitao feitas
no edital de licitao acerca de certides negativas ou certides positivas com efeitos de negativa
relativas a: (i) tributos federais; (ii) Dvida Ativa da Unio; (iii) regularidade perante o Instituto
Nacional de Seguridade Social INSS; e (iv) regularidade perante o FGTS foram desprovidas de
fundamento legal.
330.
Vale destacar que uma das licitantes que se apresentaram para o certame foi
inabilitada por no ter apresentado certido de falncia (pea 4, p. 162), o que demonstra que as
clusulas editalcias mencionadas tiveram efeito negativo real na licitao.
331.
Outrossim, h contradio entre a previso de pagamento vista pelo bem e a
exigncia de apresentao de certido de falncias, pois com essa condio de pagamento, no h
risco de inadimplncia que a Administrao Pblica possa sofrer diante de um eventual pedido de
recuperao judicial oferecido pelo arrematante.
III.3 Alegaes da AJS Empreendimentos e Participaes SPE Ltda. (pea 97, p. 1216)
332.
Em resumo, a empresa AJS Empreendimentos e Participaes SPE Ltda. alega
que, diferentemente do que entendeu a Unidade Tcnica, a exigncia de pagamento vista no foi
obstculo para a alienao do bem (cf. pea 97, p. 14).
333.
No entender da empresa, outros fatores contriburam para dificultar a alienao
do imvel, a exemplo das restries de uso impostas pela legislao local (cf. pea 97, p. 13).
334.
Segundo a empresa, o BNDES, em mais de uma ocasio requereu junto ao
Governo do Distrito Federal a alterao de destinao do imvel, de modo a torna-lo mais atrativo
para o mercado, no tendo logrado xito em nenhuma oportunidade (cf. pea 97, p. 13).
51
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335.
Conclui a empresa que foram realizadas tentativas de alienao do imvel, alm
da adoo de medidas que viabilizassem uma gesto mais eficiente do bem, porm, sem resultado
positivo (pea 97, p. 13).
336.
Dessa maneira, a defendente alega que h interesse do BNDES em alienar o
imvel, uma vez que o bem desprovido de qualquer utilidade para a instituio e, ainda, com
altos custos de manuteno e conservao (pea 97, p. 13).
337.
Por essas razes, a empresa entende que a utilizao da liquidao forada
justificvel. Outra justificativa para a liquidao forada invocada pela empresa a de que o
BNDES, enquanto empresa pblica, no pode aguardar o prazo mdio de absoro de bens no
mercado privado, visto que as alienaes devem ser realizadas por meio de licitao. Ou seja, no
possvel atuar como o restante do mercado, anunciando bens e aguardando propostas de compra
para os mesmos. Para um imvel desta magnitude, a venda em mercado pode levar anos (pea 97,
p. 14).
338.
Acerca da exigncia de pagamento vista, a defendente aduz que no h na
legislao norma cogente no sentido de obrigar que o pagamento de determinado bem pertencente
Unio, se d de forma parcelada (pea 97, p. 14).
339.
Segundo a empresa, o art. 24, 4, da Lei 9.636/1998, trazido baila pela
Unidade Tcnica, claro no sentido que venda de imveis da Unio poder ser parcelada, e no
que dever ser parcelada (pea 97, p. 14, os destaques constam do texto original).
340.
Portanto, a AJS Empreendimentos alega que as condies de pagamento para
alienao de determinado bem constituem ato discricionrio do BNDES que, no presente caso, foi
devidamente motivado pelo histrico negativo de tentativa de venda do imvel (pea 97, p. 15).
Em seguida, a empresa faz meno ao insucesso da tentativa anterior de venda do imvel, em 1995,
motivada pela inadimplncia do arrematante em relao a uma das parcelas.
341.
Ademais, a empresa aduz que no havia bices para que eventuais interessados
no bem buscassem financiamento junto a um agente financeiro para viabilizar a compra do imvel
de forma parcelada. Acrescenta a empresa que nenhuma impugnao ao edital foi feita
questionando a inexistncia de parcelamento do pagamento, o que, no entender da empresa,
demonstra que no houve restrio competitividade (pea 97, p. 15).
342.
Alm do mais, a AJS Empreendimentos argumenta que era possvel que
investidores se unissem em Consrcio para adquirir o bem, aumentando a quantidade de potenciais
interessados (pea 97, p. 15).
343.
A empresa tambm argumenta que o fato de a sesso presencial do certame ter
ocorrido no Rio de Janeiro/RJ e no em Braslia/DF no causou restrio competitividade, j que
os 4 licitantes que participaram da sesso pblica da licitao possuem sede empresarial em
Braslia/DF, conforme se nota nas peas 4, p. 4, 30, 66 e 108 (cf. pea 97, p. 15).
344.
Em relao ao prazo para apresentao das propostas ser de 30 dias, a empresa
aduz que isso no constituiu restrio competitividade do certame, pois houve ampla divulgao
(pea 97, p. 15) da licitao, com publicao de aviso de licitao em dois jornais de grande
circulao nacional, a saber, O Globo e O Correio Braziliense, em 13/3/2014, alm da regular
publicao no Dirio Oficial da Unio (pea 97, p. 15-16).
345.
Por fim, a empresa alega que no houve nenhuma impugnao ao edital de
licitao, tendo havido a participao de 4 empresas na licitao, apesar de apenas 3 terem dado
proposta, o que caracterizaria a competitividade exigida em qualquer procedimento licitatrio (pea
15, p. 16).
III.4 Anlise
52
TC 013.073/2014-1
346.
De plano, cabe notar que, embora, atualmente, haja restrio de uso para
edificaes erguidas em terrenos no Setor de Autarquias Norte, prevista no art. 29 do Decreto
596/67 do Distrito Federal, essa varivel foi considerada nas avaliaes do preo do terreno
realizada tanto pela S4Ahilco quanto pela JJ Engenharia Ltda.
347.
Apesar dessa restrio, como a prpria defendente ilustrou, houve 4
interessados, sendo que 3 apresentaram proposta. Ou seja, a restrio de uso do terreno no constitui
entrave para a alienao do bem.
348.
Por outro lado, a exigncia de pagamento vista, conforme analisado no item
III.2 do presente parecer, alm de ter o efeito de afastar potenciais interessados, no se justifica no
caso concreto.
349.
Alm disso, vale destacar que a Lei distrital 294/2000, regulamentada pelos
Decretos 22.121/2001 e 23.776/2003, prev a possibilidade de alterao de uso de imveis no
Distrito Federal, por intermdio de pagamento de Outorga Onerosa de Alterao de Uso (pea 79, p.
24), de modo que possvel ao proprietrio do imvel retirar sua restrio de uso.
350.
Alis, atualmente, no Setor de Autarquias Norte, encontra-se implantada a sede
da Confederao Nacional do Comrcio, entidade paraestatal, possibilidade no prevista no art. 29
do Decreto 596/1967 do Distrito Federal.
351.
A imprensa local, desde 2011, d conta que:
No local [Setor de Autarquias Norte], haver duas quadras novas com oito terrenos, que vo
abrigar escritrios particulares e prdios de rgos pblicos, como a Receita Federal e a Polcia Federal. (...)
Pelo menos trs projetos j chegaram para anlise na Administrao Regional de Braslia e dois alvars de
construo foram emitidos. Um prdio de salas e escritrios, que ter 17 andares, est em fase avanada e
possvel acompanhar os funcionrios trabalhando com rapidez.
(fonte:
<http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2011/08/01/interna_cidadesdf,263402/expansao
-do-setor-de-autarquias-norte-tem-projeto-viario-da-decada-de-1970.shtml>, acesso em 10/4/2015
destaques acrescidos)
352.
Ou seja, embora seja um ato discricionrio da Administrao Regional de
Braslia, h possibilidade real de que poder ser obtida a alterao de uso do imvel por parte do
eventual comprador.
353.
Por outro lado, a empresa argumenta que o fato de a tentativa de venda anterior
do imvel no ter sido bem sucedida legitima essa exigncia.
354.
No entanto, conforme j arrazoado no tpico III.2 desta instruo, a ltima
tentativa de venda do imvel ocorreu h 15 anos. Em 15 anos, as condies do mercado imobilirio
de Braslia/DF se modificaram substancialmente, sobretudo a menor quantidade de terrenos ainda
disponveis no Setor de Autarquias Norte, o que acarreta a elevao dos preos para a regio.
355.
Portanto, essa no uma justificativa vlida para a exigncia de pagamento
vista.
356.
Nota-se que a empresa vencedora da licitao fala que o bem no tem mais
serventia, alm de acarretar altos custos de manuteno e conservao.
357.
Todavia, vale destacar que se trata de um terreno em terra nua, no h, portanto,
nenhum custo de conservao, j que no h nenhuma edificao que necessite ser mantida ou
conservada. Tampouco necessria vigilncia sobre o local, conforme atestam as fotografias dos
laudos de avaliao.
53
TC 013.073/2014-1
358.
De fato, o nico custo incorrido pelo BNDES ao longo do tempo foi o custo
fiscal relativo ao IPTU/TLP do imvel, porm, em nenhum momento, nenhum dos defendentes
trouxe elementos comprobatrios de quanto o peso financeiro efetivo desse custo. Ademais, o
imvel pertence ao BNDES desde 1972, tendo ocorrido tentativas efetivas de alienao em 1995 e
em 2000, dcadas aps a aquisio.
359.
Ou seja, nenhum dos defendentes comprovou, com dados numricos, qual o
dispndio havido pelo BNDES relativo ao bem. Todas as argumentaes feitas foram genricas, no
sentido de que aquela empresa pblica arca, atualmente, com altos custos de manuteno e
conservao (pea 97, p. 13).
360.
Sobre a utilizao da liquidao forada, cabe comentar que esse ser um
assunto analisado no item IV deste parecer.
361.
Contudo, cabe avaliar o argumento da AJS no sentido de que o BNDES,
enquanto empresa pblica, ao se submeter aos ditames legais, no pode esperar o prazo de absoro
pelo mercado de um imvel desse porte.
362.
De acordo com o nico laudo de avaliao do imvel que respeita na NBR
14.653-2/2011 presente nos autos o laudo da empresa JJ Engenharia Ltda., o prazo de absoro do
bem pelo mercado de 3 a 6 meses. Ora, trata-se de um prazo factvel de ser includo como prazo
para apresentao de propostas numa licitao.
363.
Ou seja, caso o BNDES lance a licitao com prazo de 90 dias para apresentao
de propostas, alm de ampliar a competitividade, ainda estar respeitando a absoro do imvel
pelo mercado, resultando em ofertas mais vantajosas para a Administrao Pblica.
364.
Acerca da possvel exigncia normativa de que a alienao de um imvel
pblico se d mediante pagamento parcelado, de fato, assiste razo empresa AJS de que no h
norma que obrigue essa previso em atos convocatrios.
365.
Entretanto, cabe lembrar novamente que, nos termos da jurisprudncia do TCU
(Acrdos 2.535/2014-TCU-Plenrio e 3.490/2014-TCU-Plenrio), eventuais competncias
discricionrias do gestor devem ser realizadas com base em motivos e justificativas razoveis.
366.
O motivo invocado tanto pela empresa quanto pelo BNDES no se sustenta, pois
ambos invocam a tentativa anterior de venda ocorrida h 15 anos como justificativa para previso
de pagamento vista no ato convocatrio, argumento j rebatido no tpico III.2 desta instruo.
367.
A empresa tambm faz meno ausncia de bices no edital de licitao para
que eventuais interessados buscassem financiamento no mercado financeiro visando fazer frente
compra do imvel.
368.
No entanto, pondera-se que no prazo de 30 dias, conferido para apresentao das
propostas, no seria possvel para um potencial interessado finalizar tratativas junto a uma
instituio financeira no sentido de obter financiamento, haja vista as mltiplas etapas de avaliao
financeiro-bancria das quais dependem a concesso de um financiamento desse vulto.
369.
Portanto, a obteno de financiamento, embora no obstaculizada pelo edital de
licitao, tornou-se, na prtica, impossvel, face ao prazo extremamente exguo concedido para
apresentao de propostas.
370.
Ademais, o edital de licitao no conteve permisso explcita acerca da
possibilidade de financiamento bancrio, caracterizando uma omisso importante nos termos do
edital, a qual pode ter impactado na competitividade do certame.
371.
Raciocnio semelhante pode ser aplicado para o caso de interessados
consorciados. Para formar um consrcio, necessrio que os licitantes firmem instrumento de
54
TC 013.073/2014-1
consrcio junto a um cartrio, alm de registros na Receita Federal, Estadual e Municipal, e na

Junta Comercial do Estado. O prazo de 30 dias pode no ser suficiente para que todos esses trmites
sejam realizados.
372.
Alm disso, a AJS Empreendimentos menciona que no houve impugnaes ao
edital de licitao. No entanto, a ausncia de impugnaes ao edital no comprova que houve ampla
competitividade.
373.
Em outro giro, a empresa AJS afirma que a realizao da etapa presencial do
certame no Rio de Janeiro/RJ no afetou o interesse pelo certame,
374.
Porm, como a prpria empresa lembrou, as quatro empresas participantes no
certame possuem sede empresarial em Braslia/DF. Ou seja, embora a sesso presencial tenha
ocorrido no Rio de Janeiro/RJ, nenhuma empresa carioca participou da licitao, demonstrando que
o maior interesse no objeto do certame localiza-se no mercado imobilirio de Braslia/DF.
375.
Portanto, a realizao da etapa presencial da licitao em Braslia/DF poderia ter
atrado ainda mais interessados, haja vista que apenas participaram empresas brasilienses na
concorrncia em tela e a ausncia de custos com deslocamentos para o Rio de Janeiro/RJ traria
estmulos participao no certame.
376.
Em relao ao prazo para apresentao das propostas, a empresa alega que
houve ampla divulgao do certame.
377.
Embora se reconhea que tenha havido a divulgao mnima exigida em lei para
a licitao em tela, a empresa no teceu nenhum argumento que combata o principal ponto relativo
ao prazo concedido para apresentao de propostas, a saber, 30 dias no so suficientes para que
eventuais interessados realizem estudos para avaliar a viabilidade econmica do terreno, tampouco
so suficientes para a obteno de financiamento bancrio ou para que se consorciem com outras
interessadas.
378.
Alm disso, conforme j analisado no tpico III.2 da presente instruo,
recomendvel que o BNDES divulgue a licitao na praa de So Paulo/SP, local onde se situam
muitos dos maiores investidores e das maiores empresas incorporadoras do Pas, os quais podero
at mesmo consorciar-se com interessados de Braslia/DF, visando atrair mais interessados.
379.
Por fim, a ausncia de impugnaes ao edital, conforme alegado pela empresa
AJS, no comprova que o certame foi competitivo. Da mesma forma, a participao de 4 empresas,
das quais 3 ofereceram proposta no demonstra efetiva competitividade.
380.
Portanto, conclui-se que, do ponto de vista de anlise da economicidade,
conforme art. 1, 1, da Lei 8.443/1992, no h justificativas que demonstrem a necessidade de
fixar pagamento vista aliado ao prazo para apresentao de propostas de 30 dias, embora esse seja
o prazo mnimo fixado na legislao.
381.
Tambm se conclui que no h justificativas para a realizao da etapa
presencial do certame na cidade do Rio de Janeiro/RJ, ao invs de em Braslia/DF, onde se localiza
o bem a ser alienado.
IV. Da falta de amparo legal e jurisprudencial para a utilizao do critrio de
liquidao forada e das falhas na sua aplicao
IV.1 Alegaes do BNDES (pea 89, p. 24-36)
382.
Primeiramente, o BNDES faz meno anlise empreendida por esta Unidade
Tcnica em parecer acostado pea 79, p. 24-31.
55
TC 013.073/2014-1
383.
Naquela ocasio, restou assente que, sob o prisma jurdico, a utilizao de
liquidao forada em alienaes de imveis da Unio seria ilegal, nos termos do art. 24, inciso VII,
da Lei 9.636/1998.
384.
Nesse sentido, o BNDES alega que o item 3.30 da NBR 14.653-1 conceitua que
liquidao forada a condio relativa hiptese de uma venda compulsria ou em prazo menor
que o mdio de absoro pelo mercado (pea 89, p. 28 os destaques constam do texto original).
385.
O BNDES tambm aduz que as disposies da Lei 9.636/1998 no tratam de
metodologias de avaliao de bem imvel, por isso, as disposies da NBR 14.653-1 no so
invalidadas nas elaboraes de laudos de avaliao (cf. pea 89, p. 28).
386.
Sendo assim, no entender daquela empresa pblica, como a liquidao forada
aceita pela norma tcnica, no se pode dizer que a legislao desqualifique essa tcnica de avaliao
de imveis (cf. pea 89, p. 28).
387.
O BNDES segue argumentando que as metodologias da engenharia de
avaliaes no objeto de legislao, mas sim de normativo tcnico especializado: a leitura do
artigo 22 da Constituio da Repblica revela, portanto, que no compete Unio legislar sobre as
metodologias de avaliao (...) (pea 89, p. 28). Dessa forma, entende aquela empresa pblica que
a omisso constatada na Lei 9.636/1998 razovel, haja vista que aquela lei no se traduz em
norma proibitiva de aplicao de liquidao forada.
388.
O defendente aduz, ainda, que inegvel reconhecer que foram esgotadas as
possibilidades de venda, adotando-se o valor de avaliao nas alienaes anteriores (pea 89, p.
29).
389.
Alega que, ao longo de 24 anos, o BNDES vem realizando licitaes para venda
do imvel, no total de 3 processos, todos fracassados. Ou seja, segundo o BNDES, a licitao
realizada em 2014 no foi indita.
390.
Aquela empresa pblica argumenta, ainda, que o lapso temporal decorrido entre
a ltima licitao, realizada no ano 2000, e a atual no descaracteriza a aplicao da liquidao
forada, dado que (i) o CPC [Cdigo de Processo Civil] no impe um prazo de intervalo entre o
primeiro e o segundo leilo, cabendo ao juiz avaliar, conforme o caso; (ii) a situao que gerou a
venda compulsria continua a existir, sendo notrio o passado de fracassos nas licitaes do
BNDES e a restrio de uso do bem imposta pela legislao (pea 89, p. 29).
391.
No entendimento do BNDES, a liquidao forada se caracteriza pelo fato da
impossibilidade da alterao de uso do terreno aliado ao histrico de licitaes fracassadas,
inviabilizando o adequado aproveitamento do bem (pea 89, p. 29).
392.
Em seguida, o BNDES menciona o art. 23, 1, da Lei 9.636/1998 e justifica
que no h mais interesse pblico em manter a propriedade do terreno, uma vez que o imvel foi
comprado pelo BNDES com a inteno de nele construir a sua sede. No entanto, optou-se por
instalar o escritrio regional no Setor Bancrio Sul (pea 89, p. 29-30).
393.
Ou seja, segundo a empresa pblica, no h projeto de uso ou de construo para
o imvel em tela, no havendo outra opo seno a tentativa de venda (pea 89, p. 30).
394.
Acerca da liquidao forada, conclui o BNDES que, alm do prisma jurdico
analisado em parecer desta unidade tcnica, igualmente importante verificar os aspectos tcnicos
e de mercado que fundamentam a adoo da metodologia (pea 89, p. 30).
395.
Assim, aquela empresa pblica conclui que o fator tempo ganha especial
relevncia e deve ser considerado para fins de aplicao de liquidao forada, j que esta condio
56
TC 013.073/2014-1
se verifica na hiptese de uma venda em prazo menor que o mdio de absoro pelo mercado (pea
89, p. 30).
396.
Em seguida, o BNDES traz um arrazoado acerca das restries de uso impostas
ao terreno pela legislao distrital, segundo a qual o terreno em questo somente poderia ser
destinado construo de edifcios de rgos ou entidades da Administrao Pblica ou de lojas
para comrcio local.
397.
O BNDES alega que, em mais de uma oportunidade, formalizou pedido de
alterao da destinao do uso do imvel junto ao Governo do Distrito Federal, no tendo logrado
xito em nenhuma delas (pea 89, p. 31).
398.
Aquela empresa pblica tambm afirma que a outorga de alterao de uso
configura ato discricionrio do Governo do Distrito Federal, no se caracterizando como direito
subjetivo do requerente. Ou seja, a mera previso legal do instituto no garantiria seu deferimento
em face de uma eventual solicitao. Portanto, segundo o BNDES, o imvel atualmente de uso
restrito (pea 89, p. 31).
399.
Ademais, o defendente aduz que, em vista de sua condio de empresa pblica,
deve se sujeitar s exigncias legais de realizar uma licitao, no podendo esperar que o mercado
faa propostas pelo imvel, assim como um ente privado faria (pea 89, p. 31).
400.
Portanto, entende o BNDES de que no seria aceitvel realizar diversas
licitaes desertas para a oferta do bem. Por conta disso, afirma que adotou a prudncia e
economicidade na realizao da licitao, aliada a uma venda vlida, atrativa, sujeita a correes
atravs do gio de mercado (pea 89, p. 31).
IV.2 Anlise
401.
Primeiramente, convm esclarecer que, de acordo com o item 3 da Norma
Tcnica ABNT NBR 14.653-1/2001, valor de liquidao forada no pode ser confundido com o
valor de mercado, in verbis:
3.30 liquidao forada: Condio relativa hiptese de uma venda compulsria ou em
prazo menor que o mdio de absoro pelo mercado.
(...)
conscientemente um bem, numa data de referncia, dentro das condies do mercado vigente.
(fonte: ABNT NBR 14.653-1/2001 os destaques constam do texto original)
402.
Ou seja, a norma deixa claro que valor de mercado e valor de liquidao forada
so conceitos distintos. Sobre o valor de mercado de um imvel, nos termos da definio normativa,
no incide nenhum desgio a ttulo de liquidao forada.
403.
Cabe tambm notar que a legislao ptria clara no sentido de que uma
alienao de imvel federal deve ser balizada pelo valor de mercado do bem e no pelo valor de
liquidao forada.
404.
Nesse contexto, se aplica o art. 24 da Lei 9.636/1998, lei mencionada pelo
BNDES, o qual esclarece, em seu inciso VII que:
Art. 24. A venda de bens imveis da Unio ser feita mediante concorrncia ou leilo pblico,
observadas as seguintes condies:
(...)
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TC 013.073/2014-1
VII o preo mnimo de venda ser fixado com base no valor de mercado do imvel, estabelecido
em avaliao de preciso feita pela SPU, cuja validade ser de seis meses;
(grifo nosso)
405.
Portanto, a legislao deixa claro que o valor mnimo de venda do imvel no
poder ser o valor de liquidao forada, o qual distinto do valor de mercado, nos termos da
ABNT NBR 14.653-1/2001 e do item 7 da ABNT NBR 14.653-2/2011.
406.
Refora essa obrigao de utilizar o valor de mercado o disposto no Acrdo
1.295/2004-TCU-Plenrio, em cujo voto condutor o Ministro Relator anota:
30. Exsurge, portanto, que a ordem jurdica vigente no admite que a alienao de imveis (...) seja
efetuada por quantias abaixo do valor de mercado, sob pena de caracterizar o desvio ilegal de recursos (...).
(grifo nosso)
407.
Outros arestos prolatados por esta Corte de Contas tambm se alinham a esse
entendimento, mormente os Acrdos 627/2015, 174/2015, 175/2015, 176/2015, 172/2015,
3.446/2014, 2.811/2014, 2.365/2013, todos do Plenrio.
408.
Alm disso, vale destacar que a Lei 4.150/1962 obriga a Administrao Pblica
adotar os requisitos exigidos nas normas tcnicas da ABNT. Dessa maneira, em vista da existncia
da ABNT NBR 14.653-1/2001 e 14.653-2/2011, existe uma determinao legal acerca de mtodos
de avaliao de imveis.
409.
A mais, vale destacar que tanto o arcabouo legal quanto a jurisprudncia desta
Corte de Contas obrigam a que seja adotado o valor de mercado do imvel, o qual, frise-se,
distinto do valor de liquidao forada.
410.
Nesse diapaso, os art. 24, inciso VII c/c art. 24, 2, ambos da Lei 9.636/1998,
contemplam disposies no sentido de proibir a aplicao de fatores de desgio de liquidao
forada em alienaes de imveis pblicos, haja vista que, aps aplicado o fator de liquidao
forada, o resultado da avaliao no mais o valor de mercado do bem.
411.
Ainda que a liquidao forada fosse aceitvel juridicamente, o BNDES no
justificou sua aplicao do ponto de vista tcnico, j que o motivo invocado por aquela empresa
pblica para tanto a ltima licitao para alienao do imvel, ocorrida em 2000 (15 anos atrs),
ter resultado deserta.
412.
Em 15 anos, o uso do solo da regio foi modificado, as condies de mercado
foram alteradas substancialmente, alm da diminuio na quantidade de terrenos ofertados para a
regio central de Braslia, o que eleva os preos dos terrenos remanescentes.
413.
Alis, novamente anota-se que o prprio BNDES afirma em outro ponto de sua
manifestao que, para fins de composio de amostra para avaliao de imveis por mtodo
comparativo direto de mercado, o lapso temporal exigvel dos dados vai de 6 meses a 2 anos (pea
89, p. 9). Ou seja, o prprio BNDES reconhece que as caractersticas de mercado foram
significativamente modificadas em 15 anos. Portanto, uma licitao deserta ocorrida h 15 anos no
motivo vlido para prever liquidao forada no presente caso.
414.
Em outras palavras, no houve no passado recente (menos de 1 ano, pelo
menos), nenhuma tentativa frustrada de venda do imvel que justificasse tecnicamente a aplicao
da liquidao forada.
415.
Acerca disso, o BNDES alega que o CPC no prev prazo mnimo para
caracterizao da liquidao forada, fazendo aluso aos dispositivos daquele diploma legal sobre
leiles judiciais de imveis.
58
TC 013.073/2014-1
416.
Contudo, verifica-se que o dispositivo legal invocado pelo BNDES no
aplicvel ao presente caso, j que o imvel em tela no objeto de leilo judicial. No leilo judicial,
h urgncia em liquidar o bem para saldar compromissos financeiros e cumprir a deciso judicial.
417.
Outro ponto diz respeito condio de venda compulsria alegada pelo
BNDES. Com efeito, verifica-se que no foram apresentados elementos que comprovassem a
obrigatoriedade na alienao pretendida, haja vista que, por exemplo, a venda do terreno no foi
objeto de determinao judicial, tampouco houve qualquer sentena cogente do Poder Judicirio
endereada ao BNDES obrigando-o a se desfazer imediatamente do imvel.
418.
Ou seja, no caso concreto, no est atendida a condio estipulada pelo item 3.30
da ABNT NBR 14.653-1/2001 de existncia de uma venda compulsria, de modo que no se
justifica a aplicao de liquidao forada.
419.
Alm disso, de modo a justificar tecnicamente a aplicao da liquidao forada,
o BNDES deveria ter trazido elementos comprobatrios robustos de que o prazo de absoro do
bem pelo mercado no fosse factvel de ser previsto para apresentao de propostas em uma
licitao. Cabe ressaltar que, conforme anlise empreendida no tpico I desta instruo, em vista
das deficincias encontradas no laudo da S4Ahilco, o prazo de 36 meses informado no pode ser
adotado.
420.
Portanto, em nenhum momento, o BNDES traz dados vlidos acerca disso.
Dessa forma, o nico indicativo razovel acerca do prazo de absoro do mercado do terreno em
tela foi apresentado no laudo da JJ Engenharia Ltda. (pea 71, p. 8) nico laudo constante dos
autos que respeita as disposies da NBR 14.653-1/2001 e 14.653-2/2011, tendo sido classificado
como grau III o grau de maior preciso. O laudo da JJ Engenharia Ltda. mostra que o imvel de
alta liquidez, resultando num prazo de 3 a 6 meses para absoro pelo mercado local.
421.
A concesso de prazo de 90 dias para apresentao de propostas em uma
licitao factvel, pois no h vedao na legislao. Por isso, no se sustenta a alegao de que o
BNDES, por se sujeitar aos ditames de uma licitao, no poderia aguardar ofertas do mercado.
422.
No obstante as atuais restries de uso do terreno, as quais, com efeito, esto
previstas na legislao distrital, registra-se que houve interesse no terreno, havendo participado 4
empresas no certame, alm de uma representao apresentada ao TCU, haja vista o imvel em
questo ser um dos ltimos terrenos de grande porte vazios na regio central de Braslia com
potencial construtivo relevante.
423.
Conforme mencionado no tpico de Esclarecimentos Adicionais desta instruo,
h notcias de que a Administrao Regional de Braslia concedeu outorga onerosa de alterao de
uso para terrenos localizados no Setor de Autarquias Norte, haja vista a implantao da sede da
Confederao Nacional do Comrcio no local, entidade paraestatal, a qual no se enquadra nas
hipteses previstas para uso do solo do local no art. 29 do Decreto 596/1967 do Distrito Federal.
424.
Alm disso, nos termos do conceito de liquidao forada previsto no item 3.30
da ABNT NBR 14.653-1/2001, eventual restrio de uso do terreno no justifica aplicao de
liquidao forada como o BNDES afirmou, j que a condio de venda compulsria ou de prazo
menor que o prazo de absoro pelo mercado mencionada pela norma no tem relao com a
restrio de uso.
425.
Alis, a restrio de uso do terreno deve ser adequadamente avaliada no valor de
mercado de imvel, o que foi feito, por exemplo, no laudo da JJ Engenharia Ltda.
426.
Portanto, do ponto de vista jurdico, a liquidao forada ilegal e contraria a
jurisprudncia do TCU (Acrdos 1.295/2004, 627/2015, 3.446/2014, todos do Plenrio). Do ponto
de vista tcnico, ela no aplicvel ao caso concreto.
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427.
Por fim, o BNDES arrazoa que, em vista da competio que ocorreu no processo
licitatrio, o preo ofertado pela licitante vencedora reflete o preo de mercado.
428.
Entretanto, conforme anlise empreendida no item III desta instruo, houve
restrio competitividade do certame, acarretando que os preos ofertados podem no refletir as
condies do mercado local.
IV.3 Alegaes da AJS Empreendimentos e Participaes SPE Ltda (pea 97, p. 1217)
429.
Em sntese, a AJS Empreendimentos e Participaes SPE Ltda. argumenta de
forma similar ao que o BNDES exps em sua resposta oitiva.
430.
Ou seja, a empresa alega que a liquidao forada se justifica em decorrncia do
histrico de fracassos na venda do imvel (pea 97, p. 13).
431.
Argumenta tambm que a restrio de uso imposta ao terreno tambm implica
em aplicao da liquidao forada (pea 97, p. 13).
432.
Aduz que o BNDES, enquanto empresa pblica, no pode aguardar que sejam
oferecidas propostas pelo imvel, assim como um ente privado faria (pea 97, p. 14).
433.
Entre os argumentos diferenciados expostos pela AJS, consta um
questionamento ao uso da taxa Selic pela Unidade Tcnica deste Tribunal com vistas a calcular
eventual desgio de liquidao forada. A empresa arrazoa que a utilizao da taxa Selic estaria
correta apenas no caso em que o investidor, ao invs de dispender recursos na compra do terreno,
investisse em ttulos atrelados a essa taxa (pea 97, p. 14).
434.
De acordo a AJS, o custo de oportunidade para o investidor no apenas a Selic,
mas o projeto que ele deixaria de realizar para comprar o terreno. Ademais, a empresa alega que a
taxa Selic representa um rendimento livre de risco. Uma vez que o caso concreto apresenta diversos
riscos, a taxa para clculo de liquidao forada deve ser uma que melhor represente os riscos
envolvidos, como a taxa de desconto de duplicatas, adotada no laudo da S4Ahilco (pea 97, p. 14).
IV.4 Anlise
435.
Acerca dos argumentos da AJS similares aos utilizados pelo BNDES, a exemplo
do histrico de licitaes do imvel, da restrio de uso do terreno e da sujeio da alienao do
terreno aos ditames de uma licitao, convm mencionar que todos so argumentos que foram
rebatidos no item IV.2 deste parecer.
436.
A AJS questiona, ainda, o uso da taxa Selic para fins de clculo de fator de
liquidao forada adotada pela Unidade Tcnica em instruo dos autos acostada pea 79, p. 30.
437.
Convm lembrar que os argumentos lanados pela Unidade Tcnica naquela
ocasio constituram, apenas, exerccio hipottico de clculo de liquidao forada, no caso remoto
de que essa fosse considerada vlida.
438.
Entretanto, conforme arrazoado acima, a liquidao forada ilegal, do ponto de
vista jurdico, e inaplicvel ao caso concreto, do ponto de vista tcnico.
439.
Visando respeitar o princpio do contraditrio e da ampla defesa, respeitado
nesta Corte de Contas, analisa-se os argumentos da AJS acerca da taxa de desconto adotada na
instruo da pea 79, uma vez que a discusso acerca desse ponto no tem efeitos prticos para o
mrito dos autos, diante da anlise empreendida de que a liquidao forada ilegal, alm de
desprovida de fundamentao tcnica no caso concreto.
60
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440.
De plano, percebe-se que a taxa adotada pela Unidade Tcnica naquela ocasio
no foi a taxa Selic, conforme demonstra a pea 79, p. 30, tendo sido adotada uma taxa de 1% a.m.
para fins de clculo de desgio de liquidao forada.
441.
Entende-se que a taxa de 1% a.m. est adequada e representa o custo de
oportunidade de um grande empreendimento imobilirio, pois, alm da taxa utilizada representar o
que a Administrao Pblica est disposta a remunerar um eventual investidor em seus ttulos
pblicos.
442.
Em outras palavras, o custo de oportunidade realmente incorrido pelo comprador
do imvel pode ser entendido como os rendimentos que ele deixa de auferir, caso realizasse
aplicaes em ttulos pblicos.
443.
O risco financeiro envolvido na construo do futuro empreendimento
imobilirio, entre outras parcelas que a AJS menciona, so calculadas separadamente em outras
rubricas, haja vista o que foi feito na instruo da pea 79, p. 20, na qual fica claro que essas
parcelas integram o custo total da obra, no sendo afetas compra do terreno.
444.
Convm trazer baila que, em despacho acostado pea 38, p. 5, o Diretor da
SecexEstatais se pronunciou no sentido de que a taxa a ser efetivamente incorrida pelo investidor
seria a taxa dos Certificados de Depsito Interbancrio CDI, cujo percentual em agosto/2013 era
de 0,72% a.m.
445.
Portanto, alm de ser uma taxa conservadora, que beneficia o investidor, a taxa
adotada pela Unidade Tcnica representa os riscos envolvidos no empreendimento e o custo de
oportunidade do investidor em comprar o terreno, conforme quer a AJS Empreendimentos.
V. Das demais irregularidades relacionadas pela representante quanto contratao
da empresa avaliadora pelo BNDES
446.
Alm das questes analisadas anteriormente, o representante, em sua pea
inicial, descreve outros indcios de irregularidades, a saber, (i) a data marcada para a sesso pblica
da licitao ter sido em vspera de feriado prolongado; (ii) o capital social declarado da empresa
arrematante ser de R$ 1.000,00, alm de no ter sido constatada nenhuma atividade empresarial no
endereo constante do Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica CNPJ; (iii) a empresa arrematante
apenas iniciou suas atividades em 23/10/2013; e (iv) no h evidncias de que a empresa
arrematante tenha sido contratada pela Administrao Pblica, sendo esse fato um indcio de que a
empresa AJS no desempenha atividade empresarial (cf. pea 1, p. 6-8).
447.
Outra questo levantada pelo representante diz respeito a um aparente vnculo de
parentesco entre o Sr. Ricardo Caiuby Salles, um dos engenheiros signatrios do laudo de avaliao
do imvel produzido pela S4Ahilco, e a Sra. Cristina Caiuby Salles, diretora da empresa Brazil
Pharma S.A., a qual possui em seu Conselho de Administrao, como um dos conselheiros efetivos,
o Sr. lvaro Jos da Silveira (pea 20, p. 1-2).
448.
Ocorre que o Sr. lvaro Jos da Silveira atuou como procurador da empresa
arrematante AJS Empreendimentos e Participaes SPE Ltda no processo licitatrio (cf. pea 4,
p. 18-19).
449.
Portanto, de acordo com o representante, estaria configurada uma situao de
conflito de interesse, na qual o Sr. Ricardo Caiuby Salles realizou a avaliao do imvel e possui
indcios de vnculos com o Sr. lvaro Jos da Silveira.
V.1 Anlise dos demais indcios de irregularidade apontados pelo representante
450.
Acerca da data marcada para a sesso pblica do certame ter sido em vspera de
feriado prolongado, pondera-se que no h dispositivo legal que vede essa conduta. Portanto, do
61
TC 013.073/2014-1
ponto de vista legal, no houve irregularidade. Cabe mencionar que tanto o BNDES quanto a AJS
Empreendimentos apresentaram argumentos atinentes a essa questo nas peas 27, p. 26-27 e 34, p.
7-8, respectivamente.
451.
O BNDES, em resumo, alega que houve competitividade no certame, pois
quatro empresas compareceram. E aduz que no houve impugnao ou pedido de prorrogao de
prazo para apresentao das propostas (cf. pea 27, p. 26).
452.
Por sua vez, em apertada sntese, a AJS afirma que o certame foi divulgado um
ms antes do feriado, no havendo que se falar em restrio competitividade do certame, cf. pea
34, p. 7.
453.
A respeito do capital social declarado da empresa arrematante (SPE) totalizar
apenas R$ 1.000,00, o que, em princpio, traria questionamentos acerca da capacidade financeira da
empresa para adquirir o imvel, verifica-se que a nica exigncia legal para habilitar uma licitante
em concorrncias para alienao de bens imveis da Administrao Pblica a que est disposta no
art. 18 da Lei 8.666/1993.
454.
Nos termos desse dispositivo legal, a avaliao acerca da capacidade financeira
do arrematante feita com base apenas e exclusivamente no recolhimento de valor correspondente a
5% do valor avaliado para o imvel.
455.
Alm disso, tanto o BNDES quanto a AJS trouxeram aos autos alegaes
similares, conforme peas 27, p. 27-29 e 34, p. 13-17, respectivamente.
456.
Portanto, no h nenhum bice a que uma empresa, eventualmente possuindo
capital social irrisrio frente ao valor de mercado do imvel, seja habilitada no certame, desde que
recolha o valor exigido por lei.
457.
Acerca da ausncia de atividade empresarial na sede da empresa, no h outros
elementos nos autos que permitam inferir essa situao, uma vez que as fotografias colacionadas
pelo representante (pea 2, p. 166-167) possuem reduzido valor probante, nos termos da
jurisprudncia do TCU (Acrdos 106/2012-TCU-Plenrio, 5.947/2011-TCU-1 Cmara e
415/2005-TCU-1 Cmara).
458.
Com efeito, no h elementos nos autos que demonstrem, por exemplo, que as
fotografias mostradas pelo representante tenham sido tiradas em dia til e horrio comercial, haja
vista que em caso de terem sido tiradas num domingo, por exemplo, reduzida a probabilidade de
encontrar atividade comercial no local.
459.
Alm do mais, a AJS alegou que no local funciona apenas um escritrio da
empresa e, uma vez que a AJS no possui atividade de atendimento ao pblico, irrelevante para
sua atividade empresarial a manuteno de portas abertas (pea 34, p. 12).
460.
No obstante, alvitra-se enviar cpia da deliberao que vier a ser proferida ao
Ministrio Pblico Federal, que j solicitou informaes conforme TC 034.653/2014-7 (apenso),
para que aquele rgo tome cincia dos fatos narrados nos presentes autos e adote as providncias
que entender pertinentes.
461.
Atinente ao fato de que a empresa arrematante iniciou suas atividades apenas em
23/10/2013, comenta-se que, nos termos do art. 18 da Lei 8.666/1993, isso no constitui motivo
para inabilitar uma empresa em certame para alienao de imveis.
462.
p. 27-29.
A AJS argumenta de modo similar na pea 34, p. 16-17 e o BNDES na pea 27,
463.
No que concerne ausncia de evidncias de que a empresa tenha sido
contratada pela Administrao Pblica, como um indicativo de suposta ausncia de atividade
62
TC 013.073/2014-1
empresarial, convm novamente remeter ao art. 18 da Lei 8.666/1993, no sentido de que isso no
suficiente para inabilitar a empresa arrematante. A AJS aduz de modo similar na pea 34, p. 16-17 e
o BNDES na pea 27, p. 27-29.
464.
Por fim, relativo ao aparente vnculo empresarial e de parentesco entre o
procurador da empresa arrematante, Sr. lvaro Jos da Silveira, e o engenheiro responsvel por
produzir o laudo de avaliao do imvel pela S4Ahilco, Sr. Ricardo Caiuby Salles, entende-se que,
de acordo com anlise empreendida por meio dos registros de CPF e CNPJ da Receita Federal,
possvel traar uma ligao indireta entre a empresa arrematante e o avaliador do imvel, pois o Sr.
Ricardo Caiuby Salles irmo da Sra. Cristina Caiuby Salles, a qual diretora da empresa Brazil
Pharma S.A, que, por sua vez, possui como um de seus acionistas principais o Sr. lvaro Jos da
Silveira.
465.
Com efeito, o Sr. Ricardo Caiuby Salles (CPF: 225.243.118-05) e a Sra. Cristina
Caiuby Salles (CPF: 220.878.378-64), de acordo com registros da Receita Federal, possuem a
mesma me Sra. Maria Letcia Caiuby Salles. E o Sr. lvaro Jos da Silveira (CPF: 038.816.44172) e a Sra. Cristina figuram no quadro da Brazil Pharma S.A., de acordo com a pea 20, p. 6-7,
como conselheiro efetivo e diretora, respectivamente.
466.
A mais, o prprio Sr. Ricardo Caiuby Salles reconheceu, em declaraes dadas
imprensa, que irmo da Sra. Cristina Caiuby Salles, in verbis:
(...) Uma coincidncia, em especial, intriga os auditores: o engenheiro que assina o laudo
encomendado pelo BNDES, Ricardo Caiuby Salles, irmo de uma diretora da mesma Brasil Pharma. (...)
Ele diz ser apenas coincidncia o fato de o terreno ter sido comprado pelo chefe da sua irm. (...)
(pea 36, p. 3)
467.
De acordo com a AJS (pea 34, p. 17-18), o simples fato (pea 34, p. 18) de
que a Sra. Cristina Caiuby Salles e o Sr. lvaro Jos da Silveira figurarem no quadro societrio da
empresa Brazil Pharma S.A. no guarda relao alguma com o presente caso (pea 34, p. 18), haja
vista que, nos dizeres da AJS, a Brazil Pharma S.A. uma empresa de capital aberto que possui
inmeros acionistas e diversos membros em sua diretoria e conselhos.
468.
A AJS tambm alega que o suposto conflito de interesse constitui afirmativa
simplesmente absurda e totalmente contrria lgica dos fatos (pea 34, p. 19), uma vez que,
conforme pea 7, p. 570-655, o contrato OCS 306/2012, celebrado entre o BNDES e a S4Ahilco,
fora firmado em 4/10/2012, tendo o laudo sido confeccionado em 20/9/2013. No entanto, segundo a
AJS, o aviso de licitao foi divulgado no Dirio Oficial da Unio no dia 12/3/2014, sendo essa a
data em que a empresa arrematante e seu representante no certame, Sr. lvaro Jos da Silveira,
tomaram conhecimento da licitao (pea 34, p. 19).
469.
Diante disso, conclui a AJS que no poderia haver impedimento/suspeio de
quem quer que seja, quando da elaborao do laudo, cerca de 6 meses antes de ter sido anunciada a
licitao, momento em que era impossvel saber quem seriam os licitantes participantes (pea 34,
p. 19).
470.
No obstante, convm trazer baila que, atinente a esse ponto, h uma
proximidade de datas entre a abertura da Sociedade de Propsito Especfico (SPE) que venceu o
certame (23/10/2013 cf. pea 2, p. 164) e, a data na qual foi finalizado o laudo de avaliao de
imveis firmado pela S4Ahilco (20/9/2013 cf. pea 2, p. 107), e as datas presentes na ART
recolhida pelo Sr. Ricardo Caiuby Salles (servio iniciado em 4/11/2013 e concludo em
21/11/2013, cf. pea 2, pg. 131).
471.
Vale destacar que esta Corte de Contas no dispe de instrumentos
investigatrios que possam comprovar o suposto conflito de interesse alegado pelo representante. O
63
TC 013.073/2014-1
rgo competente que pode analisar essa questo o Ministrio Pblico Federal (MPF), o qual
poder aprofundar as anlises acerca da matria.
472.
Essa mais uma razo que motiva enviar cpia dos autos para o MPF, em
obedincia ao art. 101 da Lei 8.666/1993.
VI. Sobre o nus da prova da regularidade da alienao de patrimnio pblico e as
responsabilidades dos gestores pblicos no caso concreto
473.
De acordo com as concluses das anlises presentes no item I desta instruo,
restou configurada a inadequao do laudo de avaliao contratado pelo BNDES junto empresa
S4AHilco para fundamentar o preo mnimo do terreno, fato que, no mbito do controle objetivo,
exige a fixao de prazo para que o BNDES anule a concorrncia para alienao 01/2014. Contudo,
a medida corretiva deve ser adotada sem prejuzo da apurao de responsabilidades dos agentes que
deram causa s irregularidades identificadas, no mbito do controle subjetivo. A apurao das
responsabilidades , portanto, o tema a tratar no presente tpico.
474.
As desconformidades do laudo dizem respeito notadamente a (i) escolha do
mtodo involutivo, em afronta ao preconizado pela norma 14.653, a qual obriga que o mtodo
comparativo de preos de mercado deve ser usado sempre que tiverem dados disponveis, o que se
mostra perfeitamente aplicvel ao caso concreto (item 7.5 da parte 1 e 8.1.1 da parte 2 da NBR),
alm de (ii) falhas na aplicao do mtodo, atingindo apenas o Grau I (mnimas preciso e
fundamentao), e no o declarado Grau III (mximas preciso e fundamentao), fato que
configura descumprimento do pargrafo quarto da clusula terceira do Contrato OCS n 306/2012BNDES (pea 132, pg. 3).
475.
Em primeiro lugar, cabe reiterar que o laudo de avaliao de terreno
considerado, para todos os efeitos legais, um servio de engenharia, assim como o so os projetos e
oramentos de obras, razo pela qual devem ser executados por profissional habilitado, nos termos
do art. 13 da Lei n 5.194/1966 e do item 1 da NBR 14.653-1:2001. Portanto, a responsabilizao
dos agentes pblicos deve considerar como critrios os dispositivos da Lei 8.666/1993 a contemplar
a contratao de servios de engenharia.
476.
No tocante responsabilizao pela contratao, recebimento e utilizao do
laudo de avaliao como subsdio ao clculo do preo mnimo do terreno publicado no edital do
processo licitatrio, a SecexEstatais, j vem atuando no sentido de identificar os agentes pblicos
envolvidos (pea 8, pg. 4):
esta unidade tcnica em reunio com o BNDES, em 21/5/2014, solicitou a apresentao dos
seguintes elementos/informaes: (i) cpia integral do processo licitatrio [de alienao odo terreno]; (ii)
cpia integral do processo licitatrio, contrato, e demais documentos ajustados com a empresa avaliadora
[empresa S4AHilco]; (iii) exposio do Banco a respeito de toda operao; e (iv) eventuais manifestaes e
esclarecimentos da empresa avaliadora acerca desta matria, posto que a interessada, simultaneamente,
interposio desta Representao, apresentou pea administrativa equivalente no BNDES.
477.
Em continuidade apurao, e com a autorizao do Relator (pea 43), a
SecexEstatais empreendeu inspeo com vistas a verificar a regularidade da contratao da
empresa S4A Avaliaes Patrimoniais Ltda., conforme Portaria de Fiscalizao n 1.438, de
20/10/2014 (pea 65).
478.
Em relatrio lanado pea 140 a unidade tcnica detentora da clientela traz
robustas evidncias a confirmar a inadequao de todo o processo de contratao do laudo de
avaliao do terreno de Braslia junto empresa S4AHilco, bem como desconformidades no
recebimento do produto pelo BNDES. Em apertada sntese, destacam-se os seguintes pontos
principais resultantes da inspeo, agregando-se a eles os comentrios julgados pertinentes:
a) no houve licitao para contratao do servio de engenharia, pois o BNDES
64
TC 013.073/2014-1
enquadrou a situao no art. 24, inciso II, da Lei 8.666/1993 (pea 140, pg. 2), o qual autorizaria
a dispensa de licitao (dispensa de licitao n 93/2012, conforme pea 132, pg. 2); ocorre que a
dispensa do inciso II do art. 24 se refere a outros servios e compras, com valor limitado a R$ 16
mil (20% do art. 23, inc. II, alnea a, conforme art. 24, 1, por se tratar de empresa pblica)
quando na verdade o laudo se refere a servio de engenharia e, portanto, a hiptese de dispensa a
prevista no inciso I do art. 24, com limite de R$ 30 mil (20% do art. 23, inc. I, alnea a, conforme
art. 24, 1);
b) o BNDES se valeu de cotaes realizadas junto a determinadas empresas do ramo, como
justificativa no apenas para determinar o valor da contratao, a fim de enquadrar na hiptese de
dispensa de licitao, mas tambm para efetivar a escolha da empresa S4AHilco em funo do
menor preo ofertado (pea 140, pg. 2);
c) cinco empresas responderam consulta, sendo que apenas uma delas possui escritrio
em Braslia (conforme pea 132, pg. 55); no entanto, a empresa que se encontra instalada na
cidade (no suportando, portanto, gastos com deslocamentos e estadias) e em tese conhece bem os
demais custos locais envolvidos em um levantamento dessa magnitude (por isso teria melhores
condies de ofertar um proposta competitiva), foi justamente a que ofertou maior preo (R$ 18,4
mil), at porque considerou a elaborao de modelo estatstico em seu preo (pea 132, pg. 60),
coerente com a demanda do BNDES de que o produto do servio de avaliao do terreno deveria
atingir o grau de preciso III; ao contrrio, a S4AHilco praticou o menor preo (R$ 2,4 mil, com
70% de desconto em relao aos R$ 8,2 mil que representa a mdia das outras quatro propostas
vlidas), mas entregou produto que adotou o mtodo involutivo, atingindo apenas o grau I de
preciso e fundamentao, com indcios de quebra de isonomia na escolha da empresa avaliadora;
d) embora o BNDES, em suas respostas equipe da SecexEstatais, tenha afirmado que o
primeiro laudo apresentado pela S4AHilco j atenderia s normas da ABNT, de modo que a
contratada faria jus ao pagamento acertado naquele momento, pagamento que efetivamente
ocorreu em 21/2/2013 (pea 140, pg. 5, e pea 131, pg. 2), nenhuma evidncia foi carreada aos
autos de que o produto entregue e pago em fevereiro/2013 atenderia plenamente NBR 14.653,
pois, segundo o BNDES, no existem documentos que demonstrem o processo de esclarecimento
(os ajustes no laudo teriam sido feitos a partir de telefonemas e reunies presenciais na sede da
empresa, em So Paulo, sem registros em atas de reunio); ao contrrio, o BNDES admite que o
laudo original no era adequado, pois surgiram questionamentos tcnicos que, se no satisfeitos,
poderiam dar ensejo a dvidas sobre o resultado final da avaliao; alm disso, esclareceu que este
processo durou at agosto de 2013 e que, naquele momento, sete meses aps receber o pagamento,
a empresa informou que emitiria novo laudo, pois poderiam ter ocorrido mudanas no mercado
(pea 140, pgs. 3-4); afirmou ainda que dois funcionrios do BNDES finalizaram, junto com os
consultores da empresa contratada, o processo de conferncia dos dados (pea 140, pg. 4, e pea
136), mas sem informar a identidade desses funcionrios participantes da elaborao do laudo final;
e) diante do exposto, a equipe da SecexEstatais evidenciou que, durante a execuo
contratual por parte da S4AHilco, (i) houve a prestao de servios sem a devida cobertura
contratual e (ii) que houve inadequada emisso de Termo de Recebimento Definitivo contratual,
cabendo a audincia dos gestores envolvidos;
f) observou tambm a SecexEstatais que a dispensa para a contratao da S4AHilco,
empresa sediada em So Paulo, ocorreu ainda em outras duas oportunidades, sendo um caso para
avaliao de dois terrenos no Rio de Janeiro (pelo mtodo involutivo, mas sem a aplicao de fator
de liquidao forada), e outro caso para avaliao de locao em prdio construdo, tambm no
Rio de Janeiro (pelo mtodo comparativo direto de mercado); a contratao da empresa no caso do
terreno no Rio de Janeiro chama ateno pelo preo ofertado pela S4AHilco ser apenas 15% do
preo mdio praticado pelas demais concorrentes (R$ 4,7 mil, com 85% de desconto em relao aos
R$ 31,8 mil que representa a mdia das outras trs propostas vlidas, conforme pea 140, pg. 6);
65
TC 013.073/2014-1
g) com base no regulamento de honorrios para avaliaes e percias de engenharia do

Instituto Brasileiro de Avaliaes e Percias de Engenharia de So Paulo (Ibape-SP, da cidade sede
da empresa S4AHilco), a equipe da SecexEstatais demonstrou que os preos praticados pela
S4AHilco nas contrataes ferem os preceitos contidos nos cdigos de tica profissional tanto do
Ibape-SP quanto do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea), o qual, em seu art. 10,
pargrafo III, alnea B, veda a conduta de apresentar proposta de honorrios com valores vis ou
extorsivos ou desrespeitando tabelas de honorrios mnimos aplicveis (pea 133, pg. 1); em
adio, tem-se que a participao em competies que aviltem honorrios profissionais
expressamente vedada pela prpria norma de avaliaes de imveis da ABNT, por meio do item 6.6
da NBR 14653-1:2001; com efeito, o regulamento do Ibape-SP, vlido para o ano de 2012, informa
que os servios devem apropriar a quantidade de horas e que a remuneraes mnima poca era de
R$ 250,00/hora para laudos com grau de fundamentao II, conforme art. 10 (o grau III custa ainda
mais); acrescenta ainda o Ibape-SP, conforme art. 6, que a remunerao mnima do profissional,
inclusive no caso de consultorias, de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais) e que, conforme
art. 7, alm dos honorrios citados nos artigos anteriores, os profissionais devero ser ressarcidos
de todas as despesas diretas e indiretas para a realizao dos servios (pea 133, pgs. 1 e 8); nesse
sentido, cabe repisar que o laudo do terreno em Braslia foi realizado por empresa sediada na cidade
de So Paulo/SP e custou R$ 2.420,00 ao BNDES (contrato OCS 306, de 4/10/2012, conforme pea
8, pg. 2), ratificando os indcios de prtica de honorrios abaixo do mercado, especialmente (i) se
comparados tais honorrios com aqueles praticados pela empresa credenciada do Banco do Brasil (o
valor cobrado do BNDES cerca de 1/3 daquele pago avaliadora do Banco do Brasil, conf. pea
55), e (ii) se considerados os gastos adicionais que a empresa sediada em So Paulo teria com
dirias e passagens para a imprescindvel inspeo in loco exigida pela norma NBR 14.653-1:2001
(item 7.3.1), gastos esses que a empresa do Banco do Brasil no arcou, por ser sediada em
Braslia/DF;
h) no tocante aos fundamentos para responsabilizao dos gestores, a SecexEstarais carreia
aos autos o Acrdo 453/2008-TCU-Plenrio (pea 140, pgs. 8-9), o qual se aplica perfeitamente
ao caso concreto, pois trata de avaliaes de imveis para permuta; adotando como precedente o
Acrdo n. 774/2007-TCU-Plenrio (da relatoria do Exmo. Ministro Augusto Sherman), o Voto
condutor do Exmo. Ministro Marcos Bemquerer em 2008 ressalta que um laudo produzido por
avaliador idneo (naqueles autos, a Caixa Econmica Federal, e neste autos o Banco do Brasil)
pode configurar dbito decorrente da subavaliao do patrimnio pblico federal, fato que ensejar
converso destes autos em tomada de contas especial para que os agentes envolvidos recolham o
dbito ou ofeream suas alegaes de defesa.
479.
Ao final do relatrio, a SecexEstatais lana a seguinte proposta (pea 140, pg.
11):
a) realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV do RI/TCU, a audincia dos Srs. Carlos Roberto
Lopes Haude, CPF 659.240.027-72, Superintendente da rea de Administrao e Adolfo Saubermann, CPF
083.789.277-50, Gerente da AA/Delop/Gpat, para que, no prazo de quinze dias, apresentem razes de
justificativa pelas irregularidades indicadas, referentes ao contrato OCS 306/2012:
a.1) no formalizao dos necessrios aditivos para dar cobertura ao contrato indicado,
acompanhados das respectivas justificativas e autorizaes para a prorrogao de prazo verificada, uma vez
que expirado o prazo contratual de trinta dias, o laudo final de avaliao tcnica somente foi entregue em
20/09/2013, em desacordo com os arts. 57, 2 e 60, todos da Lei 8.666/1993; (item 21 deste relatrio)
a.2) falta de registro, no processo de contratao, da evoluo dos questionamentos, dvidas e
esclarecimentos, que deram ensejo emisso de novo laudo tcnico em 20/09/2013, contrariando o art. 60 da
Lei 8.666/93; (item 21 deste relatrio)
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TC 013.073/2014-1
a.3) emisso do Termo de Recebimento Definitivo dos servios em data anterior entrega final do
laudo em 20/09/2013, o que deu ensejo ao pagamento antecipado dos servios em 21/02/2013, contrariando
o 2, clusula quarta do contrato OCS 306/2012. (item 21 deste relatrio)
a.4) aceitao do servio de engenharia de avaliao tcnica com grau de fundamentao I em
desconformidade com a especificao de grau III, estabelecida no item 3.3 do termo de referncia, em
desacordo com art. 73, inciso I, da Lei 8.666/1993 e clusula primeira do Contrato OCS 306/2012. (item 57
deste relatrio)
II) No mrito, dar cincia ao BNDES que o procedimento simplificado de contratao direta dos
servios de avalio tcnica para determinao do valor mercadolgico de imveis, identificado no contrato
OCS 306/2012, traz riscos qualidade e impessoalidade das informaes produzidas, o que justifica a
adoo de procedimento licitatrio em contrataes do tipo, conforme art. 37, inciso XXI da Constituio
Federal e art. 3 da Lei 8.666/1993. (item 50 deste relatrio) (destaques acrescidos)
VI.1. responsabilidade tico-profissional da empresa avaliadora contratada pelo

BNDES e dos avaliadores da representante
480.
Com fundamento nas anlises que revelaram indcios de condutas reiteradas da
empresa S4AHilco, e dos engenheiros a ela vinculados, no sentido de cobrana de valores muito
abaixo do mercado, associados a entrega de produtos com qualidade aqum daquela especificada
em contrato, as quais afrontam o cdigo de tica profissional da engenharia (Resoluo CONFEA
345/1990 c/c item 1 da ABNT NBR 14.653-1/2001), cabe encaminhar cpia da deliberao a ser
proferida aos Creas de So Paulo (sede da empresa S4AHilco, e conselho no qual foi recolhida a
ART n 92221220131597557; pea 2, pg. 131) e Distrito Federal (local do terreno a ser alienado,
praa de realizao dos servios).
481.
Alm disso, constata-se que a emisso do Termo de Recebimento Definitivo dos
servios pelo BNDES se deu em data anterior entrega final do laudo (20/09/2013), o que deu
ensejo ao pagamento antecipado dos servios (21/02/2013), contrariando o pargrafo segundo da
clusula quarta do contrato OCS 306/2012, conforme apontado pela SecexEstatais. Ocorre que a
data de entrega do novo laudo (setembro/2013) tambm incongruente com as datas preenchidas na
Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART n 92221220131597557 do Crea-SP, a qual foi
assinada pelo sr. Ricardo Caiuby Salles (CPF 225.243.118-05) apenas em 23/11/2013, a qual
indicou que o servio teve incio em 4/11/2013 e trmino em 21/11/2013, mesma data preenchida
no campo de celebrao do contrato (pea 2, pg. 131). A ART traz indcios de que o servio foi
executado e pago (em fevereiro/2013) sem a assinatura da respectiva ART, o que s ocorreu oito
meses depois (novembro/2013).
482.
Em outra via, em homenagem ao princpio da impessoalidade, os autos tambm
carreiam indcios de descumprimento da legislao de engenharia pelos corretores de imveis Srs.
Edneval Lomanto de Arajo e Raimundo Guanabara Jnior, os quais firmaram laudos de avaliao
de imveis constantes dos presentes autos, a pedido da representante. O CONFEA pode avaliar, em
cotejamento com art. 3 e outros da Lei 6530/1978, se so suficientes os indcios de aparente
descumprimento do art. 7, alnea c da Lei n. 5194/1966, o que permitiria o enquadramento no art.
6, alnea a da mesma Lei, bem como possveis afrontas sua Resoluo 345/1990, a qual atribui
como atribuies privativas de dos engenheiros a avaliao de imveis e os pareceres tcnicos
decorrentes.
483.
Tais propostas encontras fundamento na orientao disposta no Acrdo
641/2007-TCU-Plenrio, item 9.2.2, o qual determinou Segecex que oriente as Unidades Tcnicas
no sentido de que quando detectadas fraudes e desvios de recursos que envolvam a participao de
profissionais (engenheiros, contadores, mdicos, etc.) proponham a comunicao aos respectivos
Conselhos de Registro e Fiscalizao de Profisses e a fixao de prazo para que comuniquem, ao
67
TC 013.073/2014-1
Tribunal de Contas da Unio, sobre as providncias adotadas em cada caso.

484.
No mbito do TCU o executor do servio de engenharia, seja projeto, parecer,
laudo de avaliao ou congneres, pode ser condenado solidariamente ao gestor pblico responsvel
pela aprovao ao ressarcimento do prejuzo decorrente do produto falho, conforme art. 16, 2,
alnea b, da Lei 8443/1992. Por outro lado, a apenao com multa por ato praticado com grave
infrao norma regulamentar ou legal, ou ainda ato antieconmico, tal qual estabelece o art. 58 da
mesma Lei 8443/1992, no se faz possvel empresa, uma vez que tais medidas administrativas se
adstringem ao gestor. Contudo, isso no escusa o BNDES da aplicao das punies previstas no
instrumento de contrato empresa de engenharia S4AHilco, a qual pode ainda responder civil,
penal e administrativamente por dolo ou culpa em falhas e omisses na elaborao do laudo. Por
esse motivo, cabe o envio de cpia tanto para o BNDES quanto para o Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), supervisor do BNDES, em ateno ao disposto no
art. 41, 2, da Lei 8.443/1992.
VI.2. responsabilidade dos gestores do BNDES
485.
J no tocante participao dos gestores do BNDES, cabe esclarecer
inicialmente que quando o administrador decide por soluo diversa da tradicional, ou mais onerosa
que a usualmente utilizada pelos agentes pblicos e privados, obriga-se a justificar sua escolha, para
comprovar que ela a que melhor atende ao interesse pblico e aos princpios eficincia e
economicidade, conforme e ementa do sumrio do Acrdo 2470/2013-Plenrio, da relatoria do
Exmo. Ministro Augusto Sherman.
486.
Caso o BNDES tivesse optado por uma licitao para a contratao dos servios
de engenharia de avaliao de imveis, e considerando (i) que o prazo estimado para execuo do
servio foi de 10 dias teis (conforme clausula terceira, pargrafo primeiro do contrato; pea 132,
pg. 3), adotando ainda como premissas (ii) um nico profissional e (iii) inexistncia de quaisquer
outros gastos (dirias, passagens etc.), o custo estimado para o servio de engenharia em torno de
R$ 20 mil, apenas para os honorrios, considerando os R$ 250/hora indicados pelo Ibape-SP para
2012 (10 dias x 8h/dia x R$ 250,00/h = R$ 20.000,00). Nessas condies caberia inicialmente
verificar se a proposta oferecida pela S4AHilco, caso no houvesse tido a dispensa de licitao, se
enquadraria nas hipteses de inexequibilidade previstas no art. 48, 1, da Lei 8.666/1993,
considerando tanto a proposta dos demais ofertantes quanto o referencial de R$ 20 mil estimado
para o servio como valor orado pela administrao que estaria mais prximo da realidade de
mercado (art. 48, 1, alnea a).
487.
Outros comandos da lei de licitaes corroboram a opinio da SecexEstatais de
que a adoo das formalidades e mecanismos inerentes a um procedimento licitatrio comum tem
o condo de mitigar os riscos identificados, ao passo que, em persistindo a lgica da contratao
direta, no h garantias de que a qualidade e impessoalidade das informaes contratadas sejam
preservadas (pea 140, pg. 7) que o art. 13, inciso II, da Lei 8.666/1993 define que pareceres,
percias e avaliaes em geral so considerados servios tcnicos profissionais especializados e,
nos termos do art. 46, tais servios de engenharia consultiva, considerados de natureza
predominantemente intelectual, devem ser licitados por meio de procedimentos do tipo tcnica e
preo, ou apenas tcnica, pois a licitao pelo menor preo apenas acarreta uma srie de
problemas, conforme bem esposado pela SecexEstatais.
488.
No que tange responsabilizao lastreada em estudos e projetos tcnicos
falhos, a jurisprudncia predominante nesta Corte de Contas no sentido de que a realizao de
procedimento licitatrio arrimado em projeto bsico sem o nvel de detalhamento exigido pela Lei
de Licitaes irregular e enseja a aplicao de multa ao responsvel, a exemplo dos Acrdos
2206/2008-Plenrio e 2546/2008-Plenrio (Relatores Exmo. Ministro Marcos Bemquerer Costa e
Exmo. Ministro Aroldo Cedraz). Em outra deliberao, o Tribunal determinou que sempre que for
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TC 013.073/2014-1
constatada a existncia de erro ou omisso relevante nos projetos, proceda devida apurao das
responsabilidades do projetista e do setor competente que aprovou o projeto, principalmente se da
falha resultou prejuzo para a administrao ou grave perturbao da execuo normal dos
servios, conforme item 9.2.1 do Acrdo 2242/2008-Plenrio (Relator Exmo. Ministro Augusto
Nardes).
489.
Oportuno discorrer ainda sobre o nus da prova em processos de fiscalizao no
mbito desta Corte de Contas.
490.
Por fora do que dispe o art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal, de
1988, bem como do art. 93 do Decreto-Lei 200, de 25/2/1967 c/c o art. 66 do Decreto 93.872, de
23/12/1986, resta claro que tal comprovao compete ao gestor dos recursos. Tal entendimento,
confirmado pelo Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurana (MS 20.335/DF, de
12/10/1982 da Relatoria do Ministro Moreira Alves), tambm consolidado nesta Corte de Contas,
conforme se verifica nos Acrdos 4.869/2010-TCU-1 Cmara, 2.665/2009-TCU-Plenrio,
5.798/2009-TCU-1 Cmara, 5.858/2009-TCU-2 Cmara, 903/2007-TCU-1 Cmara e 1.656/2006TCU-Plenrio.
491.
Cita-se, tambm, trecho do parecer do Exmo. Subprocurador-Geral do MP-TCU,
Lucas Rocha Furtado, no mbito do TC 008.472/2008-3, no qual apresenta lcido entendimento a
respeito da recorrente prtica abusiva de rgos e empresas intentarem pela inverso de papis,
quando da necessidade de comprovar a regularidade dos atos administrativos e contratos deles
decorrentes:
Observo, por oportuno, que a cada avaliao tcnica produzida pela secretaria especializada, os
interessados oferecem nova impugnao. Isso se deve ao fato, como j disse antes, de o procedimento de
contratao adotado pela Petrobras no declarar adequadamente a motivao dos preos unitrios mximos
para a contratao. A situao enseja anmala e improdutiva inverso de papis. O controle externo quem
busca motivar os preos que devem ser praticados, enquanto as empresas contratante e contratada exercem
suas crticas. (destaques acrescidos)
492.
H que se deixar claro o posicionamento desta Corte de Contas no sentido de
que, nos termos art. 1, incisos I e II, e 1, cabe ao TCU julgar as contas daqueles que deram causa
a perdas de recursos federais, inclusive no que tange renncia de receitas de capital decorrentes de
alienao patrimonial.
493.
Diante das questes atinentes contratao e gesto do contrato firmado com a
empresa S4AHilco, a SecexEstatais lana proposta (pea 140, pg. 11) de realizar, com fundamento
no art. 43, inciso II, da Lei 8443/1992, c/c art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, a
audincia dos Srs. Carlos Roberto Lopes Haude (CPF 659.240.027-72), Superintendente da rea de
Administrao e signatrio do contrato OCS 306/2012, e Adolfo Saubermann (CPF 083.789.27750), Gerente da AA/Delop/Gpat e gestor do contrato OCS 306/2012, para que apresentem razes de
justificativa pelas irregularidades:
a) no formalizao dos necessrios aditivos para dar cobertura ao contrato indicado,
acompanhados das respectivas justificativas e autorizaes para a prorrogao de prazo verificada,
uma vez que expirado o prazo contratual, de trinta dias, o laudo final de avaliao tcnica somente
foi entregue em 20/09/2013, em desacordo com os arts. 57, 2 e 60, todos da Lei 8.666/1993;
b) falta de registro, no processo de contratao, da evoluo dos questionamentos, dvidas
e esclarecimentos, que deram ensejo emisso de novo laudo tcnico em 20/09/2013, contrariando
o art. 60 da Lei 8.666/93;
c) emisso do Termo de Recebimento Definitivo dos servios em data anterior entrega
final do laudo (20/09/2013), o que deu ensejo ao pagamento antecipado dos servios (21/02/2013),
contrariando o pargrafo segundo da clusula quarta do contrato OCS 306/2012 e em
desconformidade com as datas preenchidas na Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART n
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TC 013.073/2014-1
92221220131597557 do Crea-SP, assinada em 23/11/2013, a qual indicou que o servio teve incio
em 4/11/2013 e trmino em 21/11/2013, mesma data preenchida no campo de celebrao do
contrato (pea 2, pg. 131); e
d) aceitao do servio de engenharia de avaliao tcnica com grau de fundamentao I,
em desconformidade com a especificao de grau III estabelecida na clusula terceira, pargrafo
quarto, do Contrato OCS 306/2012 e no item 3.3 do termo de referncia, em desacordo com art. 73,
inciso I, da Lei 8.666/1993. Registra ainda a SecexEstatais a necessidade de, no mrito, dar cincia
ao BNDES que o procedimento simplificado de contratao direta dos servios de avalio tcnica
para determinao do valor mercadolgico de imveis, identificado no contrato OCS 306/2012, traz
riscos qualidade e impessoalidade das informaes produzidas, o que justifica a adoo de
procedimento licitatrio em contrataes do tipo, conforme art. 37, inciso XXI da Constituio
Federal e art. 3 da Lei 8.666/1993.
494.
Na essncia, h que se concordar com a necessidade de abertura de contraditrio
e ampla defesa aos gestores do BNDES. Contudo, pondera-se ser necessrio determinar a audincia
de outros gestores alm daqueles definidos pela SecexEstatais.
495.
De fato, o Sr. Adolfo Saubermann (CPF 083.789.277-50), Gerente da
AA/Delop/Gpat, figura como proponente e gestor do contrato OCS 306/2012, nos termos da
solicitao de contratao AA/Delop n 010/2012, de 20/9/2012, em cuja justificativa da
contratao constava expressamente a avaliao mercadolgica de lote de terreno localizado em
Braslia/DF, para fins de alienao por meio de licitao, em consonncia com a legislao vigente
e com os critrios preconizados pelas normas tcnicas da ABNT (Associao Brasileira de Normas
Tcnicas) em vigor e que para tanto, torna-se necessrio contratar engenheiro com conhecimentos
tcnicos especficos e situao regular junto ao CREA (pea 132, pg. 18). No mesmo documento
de solicitao consta (i) o valor de R$ 2.330,00 definido para a contratao conforme solicitao de
contratao AA/Delop 006/2012 OCS n 160/2012 e (ii) os valores de todas os oramentos
recebidos para a contratao atual, mostrando que aquele ofertado pela S4AHilco o menor deles
(R$ 2.420,00), sendo pouco acima do calculado pelo solicitante da contratao.
496.
H que se observar, no entanto, que a SecexEstatais no incluiu no rol de
audincias o Sr. Armando Correa Fonseca Junior (CPF 021.612.377-13), Chefe do Departamento
de Logstica e Patrimnio (AA/DELOP). Pondera-se que o chefe do Departamento no apenas
signatrio da autorizao para executar, conforme consta da solicitao de contratao AA/Delop
n 010/2012, de 20/9/2012 (pea 132, pg. 18), como tambm foi o proponente no documento que
submeteu a alienao do imvel, no valor de R$ 45.901.452,00, alada decisria da Diretoria do
BNDES (pea 3, pg. 2).
497.
Ocorre que os gestores do Departamento de Logstica e Patrimnio
(AA/DELOP) no foram os nicos a concorrer com as desconformidades ora observadas. Isso
porque o Departamento de Licitaes (AA/DELIC) atuou na fase interna do procedimento
licitatrio em questo promovendo orientao jurdica Unidade Demandante da contratao
(AA/DELOP), com o objetivo de adequar e conciliar as necessidades administrativas s
normatizaes legais e s emanaes jurisprudenciais incidentes sobre o tema (...) buscando dotar o
procedimento licitatrio das justificativas necessrias para a ratificao da sua regularidade,
acrescentando ainda que pode-se destacar a atuao do AA/DELIC junto Unidade demandante na
formatao e auxlio na definio dos seguintes elementos da contratao e respectivas
justificativas: a) avaliao do imvel (...) a fim de atender ao que dispe o art. 17, inciso I, da Lei n
8.666/1993 (pea 3, pgs. 104-105, destaques acrescidos).
498.
O referido documento Memo AA/DELIC n 08/2014 (pea 3, pgs. 104-105), o
qual encaminhou o processo apreciao do aprovador jurdico da rea de administrao,
assinado pelos gestores (i) Thiago Abreu dos Santos Tourinho (CPF 085.667.167-36), coordenador
70
TC 013.073/2014-1
de servios da AA/DELIC/GLIC3, (ii) Aline de Moraes Reis Vinhas (CPF 032.755.627-70),

Gerente da AA/DELIC/GLIC3, e (iii) Rogerio Abi Ramia Barreto (CPF 022.352.847-10), Chefe de
Departamento da AA/DELIC.
499.
Na sequncia processual, tem-se a Nota AA/APJUR n 08/2014, na qual o sr.
Gilson Loureiro Roquette, na condio de aprovador jurdico, deixa consignado que a avaliao
dos bens consta (...) sendo o respectivo Laudo (...) a fim de se atender ao que dispe o art. 17, inciso
I, da Lei n 8.666/1993, sendo ratificados pelo AA/DLIC na alnea a de seu Memo (pea 3, pgs.
106-107, destaques acrescidos).
500.
A partir da aprovao jurdico formal, houve novo Memo AA/DELIC n
06/2014, no qual h o registro de que este Departamento de Licitaes procedeu elaborao das
Minutas de Edital objetivando o processamento do certame e a concretizao da alienao dentro
dos ditames normativos (...) diante das caractersticas do objeto da licitao (...) o AA/DELIC
adotou a Minuta de Edital referente modalidade Concorrncia, adequando-a s exigncias de
natureza jurdico-formais estipuladas pela legislao que trata das licitaes e contratos
administrativos, notadamente a Lei n 8.666/1993, sendo o documento assinado pelo sr. Rogerio
Abi Ramia Barreto (CPF 022.352.847-10), na condio de advogado e de Chefe de Departamento
da AA/DELIC, e pelo sr. Thiago Abreu dos Santos Tourinho (CPF 085.667.167-36), dessa vez na
condio de advogado e de Gerente Substituto da AA/DELIC/GLIC3 (pea 3, pg. 109, destaques
acrescidos). A partir do referido documento, houve nova aprovao jurdica pela rea de
administrao (pea 3, pgs. 110 e 111).
501.
No documento que submeteu a alienao do imvel, no valor de R$
45.901.452,00, alada decisria da Diretoria do BNDES (pea 3, pg. 2) consta como signatrio
despachante o Sr. Carlos Roberto Lopes Haude (CPF 659.240.027-72), Superintendente da rea de
Administrao, tambm signatrio do contrato OCS 306/2012, conforme apontado pela
SecexEstatais. Cabe ressaltar que, como superior hierrquico signatrio dos documentos
diretamente vinculados execuo contratual do laudo de engenharia de avaliaes, bem como a
sua remessa como fundamento para abertura de processo licitatrio, possvel ratificar a sua culpa,
elemento subjetivo, seja in elegendo (sobre a qualidade da escolha de seus subordinados), seja in
vigilando (inobservncia do dever de vigiar seus subalternos).
502.
Observa-se que a natureza das desconformidades constatadas no laudo de
avaliao da S4AHilco demonstra serem facilmente perceptveis pelo gestor mdio, em especial o
no atingimento do Grau III exigido em contrato, sendo possvel afirmar que era exigvel, da parte
dos responsveis, condutas diversas daquelas que adotaram no sentido de detectar tais falhas.
503.
Por esse motivo, ao aprovar o laudo de avaliao para servir de base para o preo
mnimo do terreno a constar da licitao Concorrncia para Alienao 01/2014, os gestores
indicados colocaram em risco a Administrao Pblica e tal fato impe a necessidade de avaliao
quanto possibilidade de responsabilizao dos aprovadores do laudo. Diante da necessidade de
prvia instaurao de contraditrio, a fim de garantir a ampla defesa aos gestores do BNDES, com
fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8443/1992, c/c art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do
TCU, ser proposta audincia dos seguintes responsveis: Adolfo Saubermann (083.789.277-50);
Armando Correa Fonseca Junior (021.612.377-13); Carlos Roberto Lopes Haude (659.240.027-72);
Rogerio Abi Ramia Barreto (022.352.847-10); Aline de Moraes Reis Vinhas (032.755.627-70); e
Thiago Abreu dos Santos Tourinho (085.667.167-36). Os gestores srs. Armando, Rogrio, Aline e
Carlos Roberto so tambm signatrios das notas tcnicas encaminhadas pelo BNDES em respostas
s oitivas determinadas pelo TCU (pea 89).
504.
No que concerne aos problemas identificados em relao s exigncias do edital
sobre habilitao das empresas que contrariaram o art. 18 da Lei 8.666/1993 (certido negativa de
INSS, FGTS, Tributos Federais, Dvida Ativa da Unio etc.), cabe ressaltar que os Srs. Rogerio Abi
71
TC 013.073/2014-1
Ramia Barreto (022.352.847-10); e Thiago Abreu dos Santos Tourinho (085.667.167-36)

afirmaram, por meio do Memo AA/Delic n. 6/2014 (pea 3, p. 109), que o edital de licitao foi
adequado s exigncias da legislao.
505.
Em outras palavras, os responsveis aprovaram o edital de licitao defeituoso,
cabendo serem chamados em audincia por esse motivo.
506.
Alm disso, em relao aplicao do valor de liquidao forada como valor
mnimo do certame, o que infringiu a legislao ptria, verifica-se que os responsveis so os Srs.
Adolfo Saubermann (083.789.277-50); Armando Correa Fonseca Junior (021.612.377-13); Carlos
Roberto Lopes Haude (659.240.027-72); Rogerio Abi Ramia Barreto (022.352.847-10); Aline de
Moraes Reis Vinhas (032.755.627-70); e Thiago Abreu dos Santos Tourinho (085.667.167-36), haja
vista que, em nenhum momento, qualquer deles questionou, em seus pareceres, o evidente e ilegal
desgio aplicado sobre o valor de mercado do imvel a ttulo de liquidao forada, o que se refletiu
no processamento da licitao inquinada por valores abaixo do valor de mercado do bem.
ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS
507.
A norma tcnica ABNT NBR 14.653-1/2001 menciona que um laudo de
avaliao de imveis pode analisar a conjuntura do mercado que envolve o bem avaliado, conforme
definido no item 3.16 da ABNT NBR 14.653-2/2011.
508.
Nos termos da norma tcnica, a conjuntura do mercado definida como o
conjunto de circunstncias, tais como estrutura, conduta e desempenho, que influenciam no
comportamento do mercado em determinado perodo.
509.
Sobre o desempenho do mercado, definido no item 3.13 da ABNT NBR 14.6532/2011 como evidncias da evoluo do mercado, pela anlise do seu comportamento num
determinado perodo de tempo, verifica-se que essa tambm foi uma questo abordada no tpico I
deste parecer, onde ficou evidenciado que o laudo da S4Ahilco no abarcou esse tema.
510.
Acerca do desempenho do mercado, cabe noticiar, no presente momento, que o terreno do
BNDES localiza-se em rea privilegiada da cidade de Braslia/DF, sendo um dos ltimos terrenos
disponveis nas proximidades do centro da cidade com potencial construtivo relevante.
511.
Um dos fatos que evidenciam esse ponto a notcia constante do stio eletrnico da
Companhia
do
Metropolitano
do
Distrito
Federal
(Metr-DF)
link:
<http://www.metro.df.gov.br/sobre-o-metro/expansao.html>, acesso em 9/4/2015, na qual se anota
que:
Encontra-se em andamento a expanso de 7,5 km de via e construo de cinco novas estaes. Sero duas
novas estaes e mais 2,5 km de via em Ceilndia, duas novas estaes e 4 km de via em Samambaia e a
primeira estao da Asa Norte, localizada nas proximidades do Setor Comercial Norte (SCN), com 1 km de
via at a altura do Hospital Regional da Asa Norte (HRAN).
(grifo nosso)
512.
Tal fato foi amplamente noticiado na imprensa local, conforme demonstram os links:
<http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2014/06/13/interna_cidadesdf,432563/
metro-do-df-sera-expandido-e-tera-primeira-estacao-da-asa-norte.shtml>, acesso em 9/4/2015; e
<http://g1.globo.com/distrito-federal/noticia/2014/06/agnelo-assina-expansao-do-metro-que-preve1-estacao-da-asa-norte.html>, acesso em 9/4/2015.
513.
Ou seja, em breve, o lote do BNDES poder ser atendido por uma estao de metr em
suas proximidades. A fim de ilustrar essa situao, cabe mostr-la em um mapa, conforme a seguir:
72
TC 013.073/2014-1
514.
Certamente, esse um fato que ter impactos significativos na valorizao do
imvel, conforme demonstra a notcia: <http://vejabrasil.abril.com.br/brasilia/materia/mar-decarros-3186>, acesso em 9/4/2015. Portanto, a futura expanso do Metr-DF trar ganhos
significativos para a valorizao do imvel.
515.
Alm disso, visando ponderar acerca do mercado imobilirio do DF, verifica-se
que existe uma tendncia de rgos pblicos, empresas pblicas e sociedades de economia mista,
atualmente sediados no Setor de Autarquias Sul e Setor Bancrio Sul, em mudar de sede para
edifcios mais novos, com menor custo de manuteno, localizados no Setor de Autarquias Norte.
516.
Nos presentes autos, essa tendncia foi materializada no histrico do imvel em
tela face ao interesse da Caixa Econmica Federal em adquirir o imvel para posterior implantao
de sua sede central (cf. pea 13, p. 40-41).
517.
O Banco do Brasil, em movimento recente, tambm est trocando sua sede do
Setor Bancrio Sul para o Setor de Autarquias Norte, conforme notcia:
<http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2015/03/08/interna_cidadesdf,474464/
banco-do-brasil-deixa-edificio-que-foi-inaugurado-com-a-capital-federal.shtml>,
acesso
em
9/4/2015.
518.
A mais, atualmente, no Setor de Autarquias Norte, encontra-se implantada a sede
da Confederao Nacional do Comrcio (CNC), entidade paraestatal, possibilidade no prevista no
art. 29 do Decreto 596/1967 do Distrito Federal.
519.
A imprensa local, desde 2011, d conta que:
No local [Setor de Autarquias Norte], haver duas quadras novas com oito terrenos, que vo
abrigar escritrios particulares e prdios de rgos pblicos, como a Receita Federal e a Polcia Federal. (...)
Pelo menos trs projetos j chegaram para anlise na Administrao Regional de Braslia e dois alvars de
construo foram emitidos. Um prdio de salas e escritrios, que ter 17 andares, est em fase avanada e
possvel acompanhar os funcionrios trabalhando com rapidez.
(fonte:
<http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2011/08/01/interna_cidadesdf,263402/expansao
73
-do-setor-de-autarquias-norte-tem-projeto-viario-da-decada-de-1970.shtml>,
destaques acrescidos)
TC 013.073/2014-1
acesso
em
10/4/2015
520.
Ou seja, embora seja um ato discricionrio da Administrao Regional de
Braslia a eventual concesso de Outorga Onerosa de Alterao de Uso, h possibilidade real de que
poder ser obtida a alterao de uso do imvel por parte do eventual comprador.
521.
Isso demonstra uma tendncia de forte valorizao e dinamismo do mercado em
relao rea na qual est localizado o terreno do BNDES, uma vez que diversas empresas pblicas
e sociedades de economia mista vislumbram utilizar a rea para suas operaes, alm das
autorizaes de alterao de uso j obtidas por parte da CNC e por parte de outras incorporadoras,
haja vista a construo de prdio de escritrios particulares.
522.
Nesse diapaso, esse fato tambm mitiga os argumentos do BNDES e da AJS
Empreendimentos acerca da restrio de uso do terreno. Embora haja essa restrio prevista na
legislao distrital, na prtica, provavelmente, isso no constituir bice aceitao pelo mercado
das futuras unidades imobilirias a serem construdas no local.
CONCLUSO
523.
Em atendimento ao despacho exarado pelo Exmo. Sr. Ministro Relator Augusto
Sherman Cavalcanti, acostado pea 104, foi confeccionada a presente instruo.
524.
Os principais pontos analisados neste trabalho foram: (i) desconformidades
tcnicas do laudo de avaliao do imvel produzido pela empresa S4AHilco, adotado pelo BNDES
para subsidiar a Concorrncia Pblica 1/2014; (ii) os argumentos trazidos aos autos pelo BNDES e
pela AJS Empreendimentos e Participaes SPE Ltda. (empresa vencedora da licitao) acerca do
laudo produzido por empresa contratada do Banco do Brasil, a pedido desta Corte de Contas; (iii) os
indcios de restrio competitividade identificados no certame; (iv) a aplicao do valor de
liquidao forada no caso concreto; e (v) demais pontos trazidos pelo representante.
525.
Tambm foi realizada uma anlise sobre a responsabilizao dos agentes que
aprovaram o laudo defeituoso da empresa S4AHilco e o edital de licitao contendo clusulas
restritivas ampla competitividade, visando complementar relatrio de inspeo prolatado pela
SecexEstatais pea 140 (tpico VI do Exame Tcnico).
526.
Acerca do laudo elaborado pela empresa S4AHilco, que foi adotado pelo
BNDES para embasar o preo mnimo para alienao do imvel, restou evidenciado que contraria
as normas tcnicas da ABNT, NBR 14.653-1/2001 e 14.653-2/2011, na escolha e na aplicao do
mtodo involutivo ao caso concreto, uma vez que, nos termos do item 7.5 da ABNT NBR 14.6531/2001, o mtodo comparativo direto de dados de mercado tem uso prioritrio (tpico I.1 do Exame
Tcnico).
527.
No caso concreto, foi verificado que possvel aplicar o mtodo comparativo
direto de dados de mercado, o que torna o seu uso obrigatrio para a Administrao Pblica e
caracteriza desconformidade do laudo da empresa S4AHilco (tpico I.1.1 do Exame Tcnico).
528.
Entre outros problemas identificados no aludido laudo, constam: (i)
inadequaes na capa do laudo nos campos de finalidade e objetivo; (ii) omisso da data de
vistoria; (iii) ausncia de meno ao projeto de expanso do metr do DF at o incio da Asa Norte,
o que beneficiar o bem avaliado; (iv) ausncia de meno a dois empreendimentos de grande porte
localizados no Setor de Autarquias Norte, na iminncia de inaugurao, o que valorizaria o imvel
(tpico I.1.2 do Exame Tcnico).
529.
Alm disso, ficou comprovado, em instruo pretrita dos autos (pea 79, p. 20),
que, contrariamente ao declarado pela S4AHilco de que a avaliao produzida havia atingido Grau
III de preciso e fundamentao (alta preciso), o laudo elaborado alcanou, na realidade, apenas
74
TC 013.073/2014-1
preciso e fundamentao Grau I (baixa preciso), em afronta a norma tcnica aplicvel e ao termo
de referncia anexo ao contrato para prestao de servios de avaliao de imveis firmado junto ao
BNDES.
530.
As deficincias mais importantse do laudo emitido pela empresa S4AHilco se
referem ao valor de mercado e de liquidao forada que foram atribudos ao imvel. No caso do
valor de mercado, tanto a instruo pretrita desta Unidade Tcnica (pea 79, p. 5-21) quanto o
tpico I.1.2 deste trabalho deixam claro que os valores foram calculados de forma incorreta,
apropriando rubricas em duplicidade e usando o mtodo involutivo sem respeitar os critrios
normativos.
531.
Em relao ao valor de liquidao forada, alm de no haver justificativas para
sua aplicao no caso concreto (o que ser abordado mais adiante nesta concluso), o desgio
atribudo foi computado com base em taxa de desconto incorreta e com prazo de absoro pelo
mercado inadequado, causando uma diminuio relevante no valor do imvel, falha que se replicou
na fixao do preo mnimo do bem na licitao (pea 79 e tpico I.1.2 desta instruo).
532.
Cabe ressaltar que, em sua mais recente manifestao nos autos, o BNDES
reconheceu as deficincias presentes no laudo (pea 89, p. 6 e 35).
533.
Diante das deficincias apontadas no laudo avaliativo do imvel que embasou a
licitao, evidencia-se a nulidade do certame.
534.
Por essa razo, alvitra-se tornar definitiva a medida cautelar adotada nos
presentes autos, no sentido de determinar ao BNDES que adote as providncias no sentido de anular
a Concorrncia Pblica para alienao AA 1/2014 BNDES.
535.
Em outro giro, o BNDES e a empresa vencedora da licitao AJS apresentaram
argumentaes acerca do laudo produzido pela JJ Engenharia Ltda., contratada pelo Banco do
Brasil a pedido do TCU para avaliar o imvel em tela.
536.
Em apertada sntese, foram questionadas: (i) as premissas adotadas pelo laudo
avaliativo entregue pelo Banco do Brasil para formular o modelo matemtico de avaliao do bem,
a exemplo da pertinncia de algumas variveis independentes includas na amostra e na equao
resultante; (ii) a validade do modelo adotado; e (iii) falta de transparncia do laudo entregue pelo
Banco do Brasil, que no explicitou os elementos do universo estatstico que foram excludos da
composio da amostra (tpico II do Exame Tcnico).
537.
Tambm foi alegado que o mtodo comparativo de dados de mercado seria
inaplicvel ao caso concreto. Ademais, o BNDES afirmou que, em caso de uso do mtodo
comparativo direto de dados de mercado, seria necessrio qualificar a amostra de dados adotada
para construo do modelo.
538.
Aps analisados as alegaes carreadas pelo BNDES e pela AJS, ponderou-se
pela sua improcedncia, no havendo os defendentes logrado xito em desconstituir o laudo
entregue pelo Banco do Brasil.
539.
Com efeito, ficou comprovado que as premissas adotadas pelo laudo entregue
pelo Banco do Brasil, especialmente as variveis que foram objeto de questionamentos pelos
defendentes (distncia rodoviria do Plano Piloto; ano; origem da informao; atendimento
pelo metr etc.), se mostraram consistentes, haja vista que o laudo atendeu a todos os requisitos da
norma tcnica, mormente os testes estatsticos requeridos (tpico II.2 do Exame Tcnico).
540.
Alm disso, sobre a possibilidade de elevada amplitude dos dados da amostra em
relao s variveis utilizadas, anotou-se que no h qualquer restrio normativa a respeito e que a
amplitude dos dados no foi extrapolada, o que torna adequado e classificado como preciso de
grau III (mais preciso) o laudo avaliativo entregue pelo Banco do Brasil tpico II.2.b do Exame
75
TC 013.073/2014-1
Tcnico.
541.
Nos termos da norma tcnica, o que determina se h inconsistncias nas
informaes alocadas para cada parmetro so os testes estatsticos. Cabe ressaltar que o laudo
elaborado pela empresa contratada do Banco do Brasil foi aprovado em todos os testes estatsticos
exigidos pela norma tcnica (tpico II.2.b do Exame Tcnico).
542.
A respeito da concentrao da amostra em algumas faixas das variveis origem
da informao, a qual possuiria maior concentrao de dados de ofertas no mercado e no de
transaes efetivadas, e rea, a qual possuiria maior concentrao em terrenos menores, foi
analisado que (i) os dados provenientes de ofertas no mercado possuem maior disponibilidade,
causando, naturalmente, esse efeito, haja vista o sigilo comercial existente em alienaes realizadas;
e (ii) os terrenos menores so mais numerosos, acarretando maior disponibilidade de dados desses
imveis (tpico II.2.d do Exame Tcnico).
543.
Vale destacar que os testes estatsticos previstos em norma verificam os
possveis impactos negativos dessa concentrao de dados e, desde que atendidos os preceitos
normativos, validam a utilizao do parmetro/varivel. Ou seja, desde que estejam distribudos em
toda a amplitude dos dados, uma concentrao em qualquer parte da amostra no altera o resultado
da equao nem torna o resultado tendencioso (tpico II.2.d do Exame Tcnico).
544.
Acerca da alegada impossibilidade de uso do mtodo comparativo direto de
dados de mercado ao bem avaliando, verificou-se que o laudo entregue ao Banco do Brasil
apresentou 193 elementos amostrais que fundamentaram seu modelo. As informaes foram
classificadas e identificadas de acordo com as variveis presentes no modelo. Alm disso, outros
dois laudos juntados aos autos pela AJS relativos avaliao de imveis no Setor de Autarquias
Norte utilizaram o mtodo comparativo direto, demonstrando a plausibilidade no uso do mtodo
prioritrio, de acordo com a norma tcnica da ABNT (tpico II.2 do Exame Tcnico).
545.
A mais, tambm foi alegado que os dados da amostra no passaram por
atualizao monetria. No entanto, ficou evidenciado que o uso de uma varivel temporal no
modelo matemtico, representada pela varivel ano no laudo entregue pelo Banco do Brasil, torna
desnecessria a atualizao dos preos, pois a evoluo temporal do mercado passa a ser computada
nessa varivel (tpico II.2.c do Exame Tcnico).
546.
Tambm foi questionada uma discrepncia no sentido de crescimento da varivel
origem da informao (sinal positivo no coeficiente angular da varivel), o que majoraria a
importncia de dados relativos a ofertas de mercado em detrimento de transaes concretizadas, e
no uso sequencial linear de variveis. Atinente ao primeiro ponto, restou assente
que no h
reparos a fazer no laudo entregue pelo Banco do Brasil, pois, em vista dos descontos que
comumente ocorrem no mercado imobilirio ofertados pelos compradores, os valores de ofertas de
mercado costumam ser maiores do que alienaes realizadas, o que torna crescente o sentido da
varivel origem da informao, levando adequadamente o modelo a refletir os valores de oferta
como maiores do que os de transao. Ademais, os laudos elaborados pela Caixa Econmica
Federal para terrenos no Setor de Autarquias Norte, apresentados pela AJS, tambm computaram
essa varivel com sinal positivo (tpico II.2.e do Exame Tcnico).
547.
Em relao segunda alegao do uso sequencial linear de variveis, observouse que os procedimentos adotados pelo laudo entregue pelo Banco do Brasil seguiram as
disposies normativas, tendo sido submetidos aos testes estatsticos requeridos para verificar a
adequabilidade da informao. Portanto, no se verificou a alegada inconsistncia (tpico II.2.e do
Exame Tcnico).
548.
Convm trazer baila que eventual hiptese que vise alterar o modelo proposto
no laudo entregue pelo Banco do Brasil s poderia ser vlida se estivesse acompanhada de testes
76
TC 013.073/2014-1
estatsticos e a avaliao da relevncia das alteraes para formao do valor. Sem esses elementos,
eventuais opinies subjetivas sobre os parmetros utilizados e/ou a forma de segmentao das
variveis carecem de fundamentao para serem acolhidas (tpico II.2.f do Exame Tcnico).
549.
Ficou assinalado que no foi verificada redundncia na varivel distncia
rodoviria, em vista de que a alegada duplicidade consistiu em erro de redao no texto do laudo,
no tendo implicaes no modelo matemtico, pois no constou do rol de variveis utilizadas no
modelo estatstico do laudo entregue pelo Banco do Brasil (Tpico II.2.g do Exame Tcnico).
550.
Ademais, foi observado que o laudo entregue pelo Banco do Brasil apontou os
elementos da amostra que foram excludos por meio do smbolo *, observao corroborada pelo
fato de que os itens marcados no constam do teste de resduos do modelo, o que demonstra que
no houve falta de transparncia no laudo avaliativo. Constatou-se, ainda, que a amostra resultante,
aps excluso, continuou representativa da populao, o que comprova que no houve impactos
negativos dessas excluses no modelo proposto (tpico II.2.g do Exame Tcnico).
551.
A respeito da suposta inadequao de alguns elementos da amostra, a exemplo
do terreno localizado em guas Claras, convm mencionar que vrios dos elementos da amostra
impugnados pelo BNDES e pela AJS como imprprios para compor o modelo foram marcados com
o smbolo *, evidenciando que foram excludos do cmputo da equao (tpico II.2.g do Exame
Tcnico).
552.
Tambm ficou patente a inadequao da tentativa, por parte dos defendentes em
suas respostas s oitivas, de utilizao de laudos antigos e de dados isolados como base para
combater o valor de mercado obtido no laudo avaliativo entregue pelo Banco do Brasil, por estar
desprovida de fundamento tcnico na ABNT NBR 14.653-1/2001 e 14.653-2/2011 (tpico II.3 do
Exame Tcnico).
553.
Alm disso, foi noticiado que h interesse de outras entidades da Administrao
Pblica Federal em adquirir o terreno em questo. Por isso, avaliou-se, com fulcro no art. 23, 1,
da Lei 9.636/1998, que deveria o BNDES realizar consulta prvia a potenciais rgos e entidades da
Administrao interessados no imvel, em especial a Caixa Econmica Federal, antes de coloc-lo
venda no mercado, visando sobretudo que no houvesse prejuzo Administrao decorrente de
especulao imobiliria em uma possvel recompra do terreno (tpico II.3 do Exame Tcnico).
554.
Os tpicos II.4 a II.8 do Exame Tcnico finalizam a demonstrao de que o
laudo entregue pelo Banco do Brasil reflete o valor de mercado do imvel para a poca da licitao,
fundamentado em tcnicas estatsticas corretamente aplicadas.
555.
Portanto, concluiu-se que o nico laudo de avaliao do imvel constante dos
autos que atendeu os requisitos normativos o laudo entregue pelo Banco do Brasil, demonstrando,
mais uma vez, a nulidade do certame, haja vista que o laudo da S4AHilco no trouxe o valor de
mercado do imvel para a data da licitao.
556.
Tambm foram objeto de anlise os indcios de restrio competitividade
decorrentes das exigncias de pagamento vista associado ao prazo exguo para apresentao de
propostas (tpico III do Exame Tcnico).
557.
Concluiu-se pela pertinncia de realizao da sesso pblica do certame em
Braslia/DF, e no no Rio de Janeiro/RJ, como ocorreu na Concorrncia 1/2014 e pela necessidade
de dar publicidade ao ato convocatrio na praa de So Paulo/SP, alm de Braslia/DF e Rio de
Janeiro/RJ (tpico III.2 do Exame Tcnico).
558.
Aps ponderadas as alegaes do BNDES e da AJS, restou assentado que, no
caso concreto, o prazo de 30 dias para apresentao das propostas, embora respeite o mnimo
exigido na legislao, pode ter refletido em menor participao no certame, sendo esse um prazo
77
TC 013.073/2014-1
que pode no ter oportunizado a potenciais interessados obterem financiamento bancrio ou

estudarem a viabilidade econmica do imvel (tpicos III.2 e III.4 do Exame Tcnico).
559.
Alm disso, acerca da possibilidade de financiamento bancrio ou formao de
consrcios, o que poderia ter atrado mais interessados, observou-se que o prazo de 30 dias pode ter
sido insuficiente para viabilizar os trmites necessrios. Cabe ressaltar que o edital de licitao,
embora no tenha vedado, tambm no trouxe permisso explcita para compra do bem mediante
financiamento junto a agente financeiro (tpicos III.2 e III.4 do Exame Tcnico).
560.
Em outra vertente, foi analisado que o edital de licitao previu exigncias de
habilitao em desacordo com o art. 18 da Lei 8.666/1993, a exemplo de apresentao de certido
negativa de INSS, FGTS e tributos federais (tpico III.2 do Exame Tcnico). Entretanto, foi visto
que os defendentes no foram ouvidos acerca desse ponto, por isso, alvitra-se que seja dada cincia
quela empresa pblica acerca desse indcio de irregularidade.
561.
Alis, ficou evidenciado que no h amparo legal ou jurisprudencial para
utilizao do critrio de liquidao forada, alm de ter havido falhas tcnicas em sua aplicao no
caso concreto (tpico IV do Exame Tcnico).
562.
Com efeito, os argumentos trazidos aos autos pelos defendentes demonstraram
que no havia justificativas tcnicas para sua aplicao na licitao em exame, alm de no
desconstiturem o entendimento anteriormente esposado na instruo da pea 79, p. 25, acerca da
ilegalidade do valor de liquidao forada para alienao de imveis pblicos, (tpico IV.2 e IV.4
do Exame Tcnico).
563.
Essa irregularidade a respeito da aplicao de liquidao forada tambm enseja
nulidade do certame, haja vista que o valor de mercado no foi respeitado no caso concreto,
violando o disposto no art. 24, inciso VII, da Lei 9.636/1998.
564.
Acerca dos demais indcios de irregularidades relacionados pelo representante
em sua pea inicial, a exemplo da data marcada para a sesso pblica da licitao; e do capital
social declarado da empresa AJS, vencedora da licitao, ser de R$ 1.000,00 etc., exceo do
suposto conflito de interesse verificado no laudo de avaliao da S4AHilco, concluiu-se, no mrito,
que nenhum dos fatos apresentados constituram ilegalidade (tpico V.1 do Exame Tcnico).
565.
Por sua vez, sobre a suposta ligao entre um dos engenheiros signatrios do
laudo de avaliao da S4AHilco, Sr. Ricardo Caiuby Salles, e o representante da empresa
arrematante, Sr. lvaro Jos da Silveira, ponderou-se que esta Corte de Contas no dispe de
poderes investigatrios necessrios e suficientes para aprofundar as anlises, o que motiva a
proposta de enviar cpia da deliberao que vier a ser proferida nos presentes autos ao Ministrio
Pblico Federal, rgo competente para tal e que j encaminhou solicitao de informaes,
conforme processo apenso a este (tpico V.1 do Exame Tcnico).
566.
Alm do mais, anuindo e expandindo proposta de encaminhamento da
SecexEstatais constante de relatrio de inspeo acostado pea 140, ser proposto chamar em
audincia os responsveis indicados a seguir, em decorrncia de respectivas condutas,
irregularidades observadas e normativos infringidos (tpico VI do Exame Tcnico):
a) Sr. Carlos Roberto Lopes Haude (CPF 659.240.027-72), Superintendente da rea de
Administrao e signatrio do contrato OCS 306/2012, Sr. Armando Correa Fonseca Junior (CPF
021.612.377-13), Chefe do Departamento de Logstica e Patrimnio (AA/DELOP), signatrio da
autorizao para executar (pea 132, p. 18) da solicitao de contratao AA/DELOP n. 10/2012,
de 20/9/2012, e Sr. Adolfo Saubermann (CPF 083.789.277-50), Gerente da AA/Delop/Gpat e gestor
do contrato OCS 306/2012, para que apresentem razes de justificativa pelas irregularidades:
a.1) no formalizao dos necessrios aditivos para dar cobertura ao contrato indicado,
78
TC 013.073/2014-1

a.2) falta de registro, no processo de contratao, da evoluo dos questionamentos,
dvidas e esclarecimentos, que deram ensejo emisso de novo laudo tcnico em 20/09/2013,
contrariando o art. 60 da Lei 8.666/93;
a.3) emisso do Termo de Recebimento Definitivo dos servios em data anterior entrega
final do laudo (20/09/2013), o que deu ensejo ao pagamento antecipado dos servios (21/02/2013),
contrariando o pargrafo segundo da clusula quarta do contrato OCS 306/2012 e em
a.4) aceitao do servio de engenharia de avaliao tcnica com grau de fundamentao I,
em desconformidade com a especificao de grau III estabelecida na clusula terceira, pargrafo
inciso I, da Lei 8.666/1993.
b) Sr. Adolfo Saubermann (CPF 083.789.277-50), Gerente da AA/Delop/Gpat e gestor do
contrato OCS 306/2012, por aceitar o laudo de avaliao com valor abaixo do mercado, Sr.
Armando Correa Fonseca Junior (CPF 021.612.377-13), Chefe do Departamento de Logstica e
Patrimnio (AA/DELOP) e Sr. Carlos Roberto Lopes Haude (CPF 659.240.027-72),
Superintendente da rea de Administrao, proponentes da alienao do imvel no valor de R$
45,9 milhes (pea 3, p. 2), o que ensejou o processamento de licitao de alienao do imvel por
valor mnimo abaixo do valor de mercado, afrontando o disposto no art. 24, inciso VII, da Lei
9.636/1998;
c) Srs. Thiago Abreu dos Santos Tourinho (CPF 085.667.167-36), coordenador de servios
da AA/DELIC/GLIC3; Aline de Moraes Reis Vinhas (CPF 032.755.627-70), Gerente da
AA/DELIC/GLIC3; e Rogrio Abi Ramia Barreto (CPF 022.352.847-10), Chefe de Departamento
da AA/DELIC, em decorrncia de:
c.1) terem atuado na fase interna do procedimento licitatrio na formatao e auxlio na
definio da avaliao do imvel, alm de terem emitido Memo AA/DELIC n. 8/2014 (pea 3, p.
104-105), no qual aprovaram o laudo de avaliao que serviu de base para o preo mnimo da
licitao, o que ensejou o processamento de licitao de alienao do imvel por valor mnimo
abaixo do valor de mercado, colocando em risco a Administrao Pblica, em afronta ao disposto
no art. 37, caput, da Constituio Federal (princpio da eficincia) e art. 24, inciso VII, da Lei
9.636/1998;
c.2) terem afirmado que o edital de licitao encontrava-se adequado s exigncias,
quando, na realidade, havia clusulas de habilitao em desconformidade com o art. 18 da Lei
8.666/1993, a exemplo das exigncias relativas a certides negativas de dbitos junto ao INSS,
FGTS, Dvida Ativa da Unio e Tributos Federais.
567.
Todos os responsveis elencados acima tambm devero ser chamados em
audincia em relao aplicao do valor de liquidao forada como preo mnimo para o
certame, haja vista que, em nenhum momento, qualquer deles questionou, em seus pareceres, o
evidente e ilegal desgio aplicado sobre o valor de mercado do imvel a ttulo de liquidao
forada, o que se refletiu no processamento da licitao inquinada por valores abaixo do valor de
mercado do bem.
568.
Registra ainda a SecexEstatais a necessidade de, no mrito, dar cincia ao
BNDES que o procedimento simplificado de contratao direta dos servios de avalio tcnica
79
TC 013.073/2014-1
569.
Por outro lado, ainda que haja aplicao dos gestores chamados em audincia
com multa por ato praticado com grave infrao norma regulamentar ou legal, ou ainda ato
antieconmico, tal qual estabelece o art. 58 da mesma Lei 8443/1992, no se faz possvel empresa
S4AHilco, uma vez que tais medidas administrativas se adstringem ao gestor. Contudo, isso no
escusa o BNDES da aplicao das punies previstas no instrumento de contrato empresa de
engenharia S4AHilco, a qual pode ainda responder civil, penal e administrativamente por dolo ou
culpa em falhas e omisses na elaborao do laudo. Por esse motivo, cabe o envio de cpia da
deliberao que vier a ser proferida tanto para o BNDES quanto para o Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), supervisor do BNDES, em ateno ao disposto no
art. 41, 2, da Lei 8.443/1992.
570.
Diante dos indcios de faltas tico-profissionais cometidas pelos engenheiros
signatrios do laudo da S4AHilco, alm dos indcios de descumprimento da Resoluo CONFEA
218 e 345 c/c item 1 da ABNT NBR 14.653-1/2001 pelos corretores de imveis Srs. Edneval
Lomanto de Arajo e Raimundo Guanabara Jnior que firmaram laudo de avaliao de imveis nos
presentes autos (pea 2, p. 62-82), prope-se enviar cpia da deliberao que vier a ser proferida
nos presentes autos ao Crea-SP (conselho no qual foi firmada ART do laudo da S4AHilco), ao
Crea-DF (local onde foi prestado o servio de engenharia), para que adotem as providncias que
entenderem cabveis (tpico I do Exame Tcnico).
571.
Ademais, alm de determinar ao BNDES que anule o certame, alvitra-se dar
cincia ao BNDES sobre as seguintes impropriedades:
a) utilizao de metodologias avaliativas de imveis fora da ordem de prioridade prevista
na NBR 14.653-2:2011, identificada no laudo de avaliao da empresa S4AHilco, o que afronta o
disposto no subitem 8.1 da NBR 14.653-2/2011 c/c art. 1 da Lei 4.150/1962;
b) exigncias de habilitao atinentes a apresentao de certides negativas de dbitos
junto ao INSS, FGTS, Dvida Ativa da Unio e Receita Federal, alm de certido negativa de
falncias, identificada no edital da Concorrncia Pblica para Alienao de Imveis 1/2014, o que
afronta o disposto no art. 18 da Lei 8.666/1993.
572.
Prope-se, ainda, determinar ao BNDES que, em eventual licitao futura para
alienao do imvel:
a) efetue, previamente publicao do edital de licitao, ampla consulta a rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, especialmente a Caixa Econmica Federal, acerca do
interesse em adquirir o terreno localizado no Setor de Autarquias Norte de propriedade do BNDES,
com vistas a cumprir o disposto no art. 23, 1, da Lei 9.636/1998, aplicada ao caso concreto por
analogia; e
b) adote como mtodo avaliativo o mtodo comparativo direto de dados de mercado, nos
termos da NBR 14.653-2/2011, de observncia obrigatria por fora do disposto na Lei 4.150/1962.
573.
Alm disso, alvitra-se recomendar ao BNDES que, em eventual licitao futura
para alienao do imvel:
a) adote prazo mnimo de 90 dias entre a data de publicao do edital e a data de entrega
das propostas, equivalente ao prazo indicado em laudo avaliativo como prazo para absoro do
imvel pelo mercado;
b) preveja clusula editalcia que expressamente permita ao interessado comprar o imvel
por meio de financiamento bancrio;
80
TC 013.073/2014-1
c) promova ampla publicidade ao certame, avaliando possveis publicaes em jornais de

grande circulao de Braslia/DF (local do terreno), Rio de Janeiro/RJ (sede do BNDES) e So
Paulo/SP (sede de muitas das maiores investidoras e incorporadoras do pas), na Internet, por meio
do site do prprio BNDES, em rea de destaque, se possvel na pgina inicial, e ainda em sites
especializados em vendas de imveis;
d) realize a sesso presencial da licitao em Braslia/DF, localidade do imvel;
574.
Por fim, cabe ressaltar que, quando da concluso da presente instruo, a AJS
Empreendimentos e Participaes SPE Ltda. ingressou com novos elementos nos autos, constantes
da pea 144, no qual repisa argumentos no sentido de que no h no mercado compradores
dispostos a desembolsar valores acima de R$ 100 milhes pelo imvel, e atualiza informaes
acerca da concorrncia pblica n. 10/2014, da Caixa Econmica Federal, na qual aquela empresa
pblica tentou vender um imvel de 16.703,1 m, localizado no Setor Bancrio Sul, em Braslia/DF,
tendo sido exigido o valor de R$ 72,8 milhes. Segundo a pea 144, p. 2, essa licitao resultou
deserta, o que, em seu entender, demonstraria que a avaliao realizada no laudo entregue pelo
Banco do Brasil estaria artificialmente inflada.
575.
Aduziu, ainda, a empresa AJS que um novo certame realizado pelo valor de R$
195 milhes certamente ser deserto (pea 144, p. 3).
576.
Embora constantes de novos elementos, esses argumentos constituem mera
repetio do que j fora alegado pela AJS, tendo sido analisados no tpico II.3 desta instruo, no
qual se concluiu pelo seu no acolhimento.
BENEFCIOS DAS AES DE CONTROLE EXTERNO
577.
Entre os benefcios do exame deste processo podem ser mencionados o
impedimento de ocorrncia de prejuzo ao Patrimnio Pblico, a correo de irregularidades em
certame licitatrio, alm de um benefcio quantitativo da ordem de R$ 143,4 milhes, considerando
as condies de mercado imobilirio vigentes data-base de maro/2014, data da Concorrncia
Pblica para Alienao n 01/2014 BNDES, referente diferena entre o valor que o imvel seria
alienado empresa privada e o seu valor de mercado, desconsiderando o fator de liquidao forada
do bem. Tambm pode ser citada a expectativa de controle trazida pela atuao do TCU no exame
da presente representao.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
578.
Diante do exposto, submetemos os autos considerao superior, a fim de que
sejam encaminhados ao Gabinete do Exmo. Ministro-Relator Augusto Sherman Cavalcanti,
propondo ao Tribunal:
I. tornar efetiva a medida cautelar proferida nos autos, no sentido de determinar ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com fundamento no art. 43, inciso I,
da Lei n. 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:
I.1. adote providncias para anular a Concorrncia Pblica para Alienao AA n. 1/2014BNDES, de modo a impedir a alienao de bem imvel no operacional de propriedade do BNDES
por preo abaixo do mercado, o que viola o disposto no art. 24, inciso VII, da Lei 9.636/1998, nos
itens 7.5, 3.44, 3.30, 7.3 da ABNT NBR 14.653-1/2001, nos itens 3.10, 3.9, 3.54, 7.3, 8.1.1 e na
Tabela 1 da ABNT NBR 14.653-2/2011, encaminhando a documentao comprobatria a esta Corte
de Contas no prazo de 30 (trinta) dias;
I.2. em caso de eventual futura licitao visando alienao do imvel:
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TC 013.073/2014-1
I.2.1
efetue, previamente publicao do edital de licitao, ampla consulta a rgos
e entidades da Administrao Pblica Federal, especialmente a Caixa Econmica Federal, acerca do
analogia; e
I.2.2
adote como mtodo avaliativo aplicvel ao caso concreto o mtodo comparativo
direto de dados de mercado quando das futuras avaliaes do valor mnimo de venda do terreno,
com fulcro no disposto na NBR 14.653-2 da ABNT c/c art. 1 da Lei 4.150, de 21/11/1962, a qual
considera como prioritrio o mtodo de avaliao por comparativo direto de dados de mercado, sem
prejuzo de avaliaes adicionais e acessrias por meio de outros mtodos, como forma de validar
os resultados avaliao principal.
II. dar cincia ao BNDES sobre as seguintes impropriedades:
II.1
utilizao de metodologias avaliativas de imveis fora da ordem de prioridade
prevista na NBR 14.653-2:2011, identificada no laudo de avaliao da empresa S4AHilco, o que
afronta o disposto no subitem 8.1 da NBR 14.653-2/2011 c/c art. 1 da Lei 4.150/1962;
II.2
exigncias de habilitao atinentes a apresentao de certides negativas de
dbitos junto ao INSS, FGTS, Dvida Ativa da Unio e Receita Federal, alm de certido negativa
de falncias, identificada no edital da Concorrncia Pblica para Alienao de Imveis 1/2014, o
que afronta o disposto no art. 18 da Lei 8.666/1993;
II.3 o procedimento simplificado de contratao direta dos servios de avalio tcnica
III. recomendar, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, ao
BNDES que, em caso de eventual licitao futura visando alienao do imvel:
III.1 adote prazo mnimo de 90 dias entre a data de publicao do edital e a data de entrega
das propostas, equivalente ao tempo mnimo de absoro do imvel pelo mercado de Braslia;
III.2
preveja clusula editalcia que expressamente permita ao interessado comprar o
imvel por meio de financiamento bancrio;
III.3
promova ampla publicidade ao certame, avaliando possveis publicaes em
jornais de grande circulao de Braslia/DF, Rio de Janeiro/RJ e So Paulo/SP, na internet, por
meio do site do prprio BNDES, em rea de destaque, e ainda em sites especializados em vendas de
imveis;
III.4
realize a sesso presencial da licitao em Braslia/DF, localidade do imvel;
IV. realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, pargrafo nico, do
Regimento Interno do TCU, a audincia dos responsveis a seguir indicados, para que, no prazo de
quinze dias, apresentem razes de justificativa pelas irregularidades indicadas:
IV.1 Sr. Carlos Roberto Lopes Haude (CPF 659.240.027-72), Superintendente da rea de
do contrato OCS 306/2012, para que apresentem razes de justificativa pelas irregularidades e
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TC 013.073/2014-1
condutas descritas a seguir:

IV.1.1 no formalizao dos necessrios aditivos para dar cobertura ao contrato indicado,
IV.1.2 falta de registro, no processo de contratao, da evoluo dos questionamentos,
IV.1.3 emisso do Termo de Recebimento Definitivo dos servios em data anterior
entrega final do laudo (20/09/2013), o que deu ensejo ao pagamento antecipado dos servios
(21/02/2013), contrariando o pargrafo segundo da clusula quarta do contrato OCS 306/2012 e em
IV.1.4 aceitao do servio de engenharia de avaliao tcnica com grau de fundamentao
I, em desconformidade com a especificao de grau III estabelecida na clusula terceira, pargrafo
inciso I, da Lei 8.666/1993;
IV.1.5 aplicao do valor de liquidao forada como preo mnimo para venda do imvel
no certame, em desconformidade com o art. 24, inciso VII, da Lei 9.636/1998;
IV.1.6 aceitar o laudo de avaliao com valor abaixo do mercado, ter firmado autorizao
para executar (pea 132, p. 18) da solicitao de contratao AA/DELOP n. 10/2012, de
20/9/2012, e figurar como proponente da alienao do imvel, no valor de R$ 45.901.452,00 (pea
3, p. 2), respectivamente, o que ensejou o processamento de licitao de alienao do imvel por
valor mnimo abaixo do valor de mercado, afrontando o disposto no art. 24, inciso VII, da Lei
9.636/1998;
IV.2 Srs. Thiago Abreu dos Santos Tourinho (CPF 085.667.167-36), coordenador de
servios da AA/DELIC/GLIC3; Aline de Moraes Reis Vinhas (CPF 032.755.627-70), Gerente da
da AA/DELIC, acerca das irregularidades e condutas descritas a seguir:
IV.2.1 terem atuado na fase interna do procedimento licitatrio na formatao e auxlio na
9.636/1998;
IV.2.2 terem aplicado o valor de liquidao forada como preo mnimo para venda do
imvel no certame, em desconformidade com o art. 24, inciso VII, da Lei 9.636/1998;
IV.2.3 terem afirmado que o edital de licitao encontrava-se adequado s exigncias,
V. Encaminhar cpia da deliberao que vier a ser proferida, acompanhada de relatrio e
voto:
V.1. aos Procuradores da Repblica Ana Carolina Oliveira Tanns Diniz e Paulo Jos
Rocha Jnior, do 4 Ofcio de Atos Administrativos da Procuradoria da Repblica no Distrito
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TC 013.073/2014-1
Federal Ministrio Pblico Federal, (i) no interesse do Procedimento Preparatrio n

1.16.000.002564/2014-75, (ii) em ateno ao item b.3 do despacho do Relator (pea 3, pg. 2, do
TC 034.653/2014-7, apenso), e (iii) a fim de que apreciem a eventual ocorrncia de frustrao ao
carter competitivo do procedimento licitatrio, conforme competncia estabelecida no art. 100 c/c
art. 90 e 101 da Lei 8.666/1993;
V.2. ao CREA-SP e ao CREA-DF, a fim de que avaliem os indcios de falta ticoprofissional cometida pelos engenheiros da empresa S4AHilco e os indcios de descumprimento da
Resoluo CONFEA 218 e 345 c/c item 1 da ABNT NBR 14.653-1/2001 pelos corretores de
imveis Srs. Edneval Lomanto de Arajo e Raimundo Guanabara Jnior que firmaram laudo de
avaliao de imveis constantes dos presentes autos;
V.3 ao BNDES;
V.4 ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), supervisor
do BNDES, com base no art. 41, 2, da Lei 8.443/1992.
2.
O Diretor da SecexEstatais/RJ, em manifestao acolhida pelo Secretrio em substituio,
assim se pronunciou (peas 149-150):
Trata-se de representao formulada pela sociedade de advogados Jacoby Fernandes &
Reolon Advogados Associados, noticiando possveis irregularidades praticadas no mbito da
Concorrncia Pblica 01/2014 para alienao, mediante pagamento vista, de bem imvel no
operacional de propriedade do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES,
designado como terreno lote A da Quadra 4, no Setor de Autarquias Norte (SAN), em Braslia/DF,
que perfaz uma rea de 9.000 m2.
2. O despacho do Exmo. Sr. Relator pea 14, dentre outras medidas, determinou
cautelarmente ao BNDES que se abstivesse de dar prosseguimento licitao em tela, mantendo-a
suspensa at que o Tribunal deliberasse sobre o mrito da matria.
3. Em novo despacho, pea 43, o Exmo. Sr. Relator, acatando proposta desta Unidade
Tcnica, manteve a suspenso cautelar do certame e determinou, ainda, com fundamento no art. 101
da Lei 8.443/1992 c/c art. 297 do RITCU, que fosse solicitada ao Banco do Brasil a gentileza e os
bons prstimos para que, utilizando o seu qualificado corpo tcnico e prestando servio
especializado, elaborasse laudo avaliativo do imvel negociado em questo, se possvel no prazo de
15 dias, conforme NBR 14653 da ABNT, apresentando os fundamentos utilizados. Na mesma
assentada, considerou adequado solicitar ainda que na elaborao do laudo de avaliao houvesse
expressa meno quanto possibilidade de aplicao da liquidao forada (item 3.30 da NBR
14653-1:2001), bem como quanto taxa de desconto e ao prazo a serem aplicados.
4. Os autos foram restitudos SecexEstataisRJ para adoo das medidas pertinentes,
inclusive para realizao da inspeo proposta pela Unidade Tcnica.
5. Diante de ponderaes apresentadas pelo Banco do Brasil, destacadas no
pronunciamento da unidade tcnica pea 53, o Exmo. Sr. Relator, em despacho pea 54,
deliberou o seguinte:
Considerando as informaes prestadas pelo Banco do Brasil e, principalmente, que a
realizao de outra avaliao do imvel licitado fundamental para anlise da matria e formao
do juzo de mrito, solicito Segecex os bons prstimos para que:
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a) adote as medidas necessrias para providenciar o pagamento da empresa a ser contratada

pelo Banco do Brasil para, sob a superviso deste, realizar a avaliao do bem em questo;
b) indique profissional especializado desta Casa para:
b.1) acompanhar os trabalhos a serem realizados, conforme solicitado pelo Banco do Brasil
no item 4.4 acima referido;
b.2) tratar com o Banco do Brasil e/ou a empresa avaliadora a ser contratada a definio
dos critrios, taxas e parmetros necessrios para elaborao do laudo, referidos no item 5 acima.
6. Consoante Portaria de Fiscalizao n 1438, de 20/10/2014 (pea 65), foi realizada a
inspeo determinada.
7. Aps a elaborao do laudo pelo Banco do Brasil, o Exmo. Sr. Relator, em despacho
pea 72, determinou o seguinte:
Determino SecobUrban que:
a) comunique requerente AJS Empreendimentos e Participaes SPE Ltda. a resposta
quanto aos pedidos formulados pela empresa;
b) promova, em conjunto com os servidores indicados pela Segecex, anlise sobre o Laudo
de Avaliao apresentado pelo Banco do Brasil, conforme item 15 acima;
c) caso entenda que os elementos sejam insuficientes para a apreciao de mrito do
processo, adote as medidas tendentes a suprir os autos das informaes que se fizerem necessrias,
inclusive realizando a apurao do valor adequado de liquidao forada do imvel, estando
autorizada, para tanto, a diligenciar ao Banco do Brasil solicitando a incluso de novos elementos
no Laudo de Avaliao;
d) aps concluir sua anlise sobre a verso final do Laudo, encaminhe os autos
SecexEstatais RJ, para que: i) promova a oitiva do BNDES e da empresa AJS Empreendimentos e
Participaes SPE Ltda., para se manifestarem, se assim desejarem, sobre o Laudo de Avaliao
apresentado pelo Banco do Brasil e os demais elementos constantes dos autos; ii) instrua os autos; e
iii) submeta a matria apreciao do Relator.
8. A instruo pea 79 da ento Secretaria de Fiscalizao de Obras de Infraestrutura
Urbana, que contou com anuncia do seu titular, realizou a anlise nos termos determinados pelo
Exmo. Sr. Relator, entabulando ao final a respectiva proposta de encaminhamento.
9. Conforme instruo pea 101, em razo de questionamentos apontados pelo BNDES e
pela empresa AJS Empreendimentos s peas 89 e 97, respectivamente, os autos foram
encaminhados SeinfraUrbana para que fosse avaliada a necessidade de possveis ajustes tanto nas
variveis independentes utilizadas no modelo de regresso linear definido no laudo de avaliao,
bem como na composio da amostra, a serem revisadas pelo Banco do Brasil.
10.
Em despacho, pea 104, o Exmo. Sr. Relator determinou:
a) SeinfraUrban que promova, com a maior celeridade possvel, nova anlise da matria,
em conjunto com os servidores indicados pela Segecex,
b) aps concluir sua anlise, encaminhe imediatamente os autos SecexEstatais RJ para
instruo do feito.
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TC 013.073/2014-1
11.
Os autos retornaram a esta Unidade Tcnica, sendo inserida pea 140 o
relatrio da inspeo realizada no BNDES em atendimento ao comando contido no despacho pea
43. Em seguida, o processo foi enviado SeinfraUrban para concluso da sua anlise, bem assim
para consolidao das propostas.
12.
Ante o exposto, tendo em vista o retorno dos autos aps a concluso da anlise e
consolidao por parte da SeinfraUrban (peas 147 e 148), bem como o disposto na alnea b do
despacho pea 104, prope-se o encaminhamento do presente processo ao Gabinete do Exmo. Sr.
Relator, Ministro-Substituto Augusto Sherman, sugerindo a adoo das seguinte medidas:
I) conhecer da presente representao, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos
nos arts. 235 e 237, inciso VII do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, 1, da Lei
8.666/1993, para, no mrito, consider-la procedente;
II) tornar efetiva a medida cautelar proferida nos autos, no sentido de determinar ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com fundamento no art. 43, inciso I,
da Lei n. 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:
II.1. adote providncias para anular a Concorrncia Pblica para Alienao AA n. 1/2014BNDES, de modo a impedir a alienao de bem imvel no operacional de propriedade do BNDES
por preo abaixo do mercado, o que viola o disposto no art. 24, inciso VII, da Lei 9.636/1998, nos
itens 7.5, 3.44, 3.30, 7.3 da ABNT NBR 14.653-1/2001, nos itens 3.10, 3.9, 3.54, 7.3, 8.1.1 e na
Tabela 1 da ABNT NBR 14.653-2/2011, encaminhando a documentao comprobatria a esta Corte
de Contas no prazo de 30 (trinta) dias;
II.2. em caso de eventual futura licitao visando alienao do imvel:
II.2.1 efetue, previamente publicao do edital de licitao, ampla consulta a rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, especialmente a Caixa Econmica Federal, acerca do
analogia; e
II.2.2 adote como mtodo avaliativo aplicvel ao caso concreto o mtodo comparativo
direto de dados de mercado quando das futuras avaliaes do valor mnimo de venda do terreno,
com fulcro no disposto na NBR 14.653-2 da ABNT c/c art. 1 da Lei 4.150, de 21/11/1962, a qual
considera como prioritrio o mtodo de avaliao por comparativo direto de dados de mercado, sem
prejuzo de avaliaes adicionais e acessrias por meio de outros mtodos, como forma de validar
os resultados da avaliao principal.
III) dar cincia ao BNDES sobre as seguintes impropriedades:
III.1 utilizao de metodologias avaliativas de imveis fora da ordem de prioridade
prevista na NBR 14.653-2:2011, identificada no laudo de avaliao da empresa S4AHilco, o que
afronta o disposto no subitem 8.1 da NBR 14.653-2/2011 c/c art. 1 da Lei 4.150/1962;
III.2 exigncias de habilitao atinentes apresentao de certides negativas de dbitos
junto ao INSS, FGTS, Dvida Ativa da Unio e Receita Federal, alm de certido negativa de
falncias, identificada no edital da Concorrncia Pblica para Alienao de Imveis 1/2014, o que
afronta o disposto no art. 18 da Lei 8.666/1993;
III.3 o procedimento simplificado de contratao direta dos servios de avalio tcnica
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IV) recomendar, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, ao
BNDES que, em caso de eventual licitao futura visando alienao do imvel:
IV.1 adote prazo mnimo de 90 dias entre a data de publicao do edital e a data de entrega
IV.2 preveja clusula editalcia que expressamente permita ao interessado comprar o
imvel por meio de financiamento bancrio;
IV.3 promova ampla publicidade ao certame, avaliando possveis publicaes em jornais
de grande circulao de Braslia/DF, Rio de Janeiro/RJ e So Paulo/SP, na internet, por meio do site
do prprio BNDES, em rea de destaque, e ainda em sites especializados em vendas de imveis;
IV.4 realize a sesso presencial da licitao em Braslia/DF, localidade do imvel;
V) realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, pargrafo nico, do
Regimento Interno do TCU, a audincia dos responsveis a seguir indicados, para que, no prazo de
quinze dias, apresentem razes de justificativa pelas irregularidades indicadas:
V.1 Sr. Carlos Roberto Lopes Haude (CPF 659.240.027-72), Superintendente da rea de
do contrato OCS 306/2012, para que apresentem razes de justificativa pelas irregularidades e
condutas descritas a seguir:
V.1.1 no formalizao dos necessrios aditivos para dar cobertura ao contrato indicado,
V.1.2 falta de registro, no processo de contratao, da evoluo dos questionamentos,
V.1.3 emisso do Termo de Recebimento Definitivo dos servios em data anterior
entrega final do laudo (20/09/2013), o que deu ensejo ao pagamento antecipado dos servios
(21/02/2013), contrariando o pargrafo segundo da clusula quarta do contrato OCS 306/2012 e em
V.1.4 aceitao do servio de engenharia de avaliao tcnica com grau de fundamentao
I, em desconformidade com a especificao de grau III estabelecida na clusula terceira, pargrafo
inciso I, da Lei 8.666/1993;
V.1.5 aplicao do valor de liquidao forada como preo mnimo para venda do imvel
no certame, em desconformidade com o art. 24, inciso VII, da Lei 9.636/1998;
V.1.6 aceitar o laudo de avaliao com valor abaixo do mercado, ter firmado autorizao
para executar (pea 132, p. 18) da solicitao de contratao AA/DELOP n. 10/2012, de 20/9/2012
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, e figurar como proponente da alienao do imvel, no valor de R$ 45.901.452,00 (pea 3, p. 2),

respectivamente, o que ensejou o processamento de licitao de alienao do imvel por valor
mnimo abaixo do valor de mercado, afrontando o disposto no art. 24, inciso VII, da Lei
9.636/1998;
V.2 Srs. Thiago Abreu dos Santos Tourinho (CPF 085.667.167-36), coordenador de
servios da AA/DELIC/GLIC3; Aline de Moraes Reis Vinhas (CPF 032.755.627-70), Gerente da
da AA/DELIC, acerca das irregularidades e condutas descritas a seguir:
V.2.1 terem atuado na fase interna do procedimento licitatrio na formatao e auxlio na
9.636/1998;
V.2.2 terem aplicado o valor de liquidao forada como preo mnimo para venda do
imvel no certame, em desconformidade com o art. 24, inciso VII, da Lei 9.636/1998;
V.2.3 terem afirmado que o edital de licitao encontrava-se adequado s exigncias,
VI) encaminhar cpia da deliberao que vier a ser proferida, acompanhada de relatrio e
voto:
VI.1. aos Procuradores da Repblica Ana Carolina Oliveira Tanns Diniz e Paulo Jos
Rocha Jnior, do 4 Ofcio de Atos Administrativos da Procuradoria da Repblica no Distrito
Federal Ministrio Pblico Federal, (i) no interesse do Procedimento Preparatrio n
1.16.000.002564/2014-75, (ii) em ateno ao item b.3 do despacho do Relator (pea 3, pg. 2, do
TC 034.653/2014-7, apenso), e (iii) a fim de que apreciem a eventual ocorrncia de frustrao ao
carter competitivo do procedimento licitatrio, conforme competncia estabelecida no art. 100 c/c
art. 90 e 101 da Lei 8.666/1993;
VI.2. ao CREA-SP e ao CREA-DF, a fim de que avaliem os indcios de falta ticoprofissional cometida pelos engenheiros da empresa S4AHilco e os indcios de descumprimento da
Resoluo CONFEA 218 e 345 c/c item 1 da ABNT NBR 14.653-1/2001 pelos corretores de
imveis Srs. Edneval Lomanto de Arajo e Raimundo Guanabara Jnior que firmaram laudo de
avaliao de imveis constantes dos presentes autos;
VI.3 ao BNDES;
VI.4 ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC),
supervisor do BNDES, com base no art. 41, 2, da Lei 8.443/1992.
o relatrio.
VOTO
88
TC 013.073/2014-1
Os autos tratam de representao formulada pela sociedade de advogados Jacoby

Fernandes & Reolon Advogados Associados, noticiando possveis irregularidades praticadas, no
mbito da Concorrncia Pblica 01/2014, para alienao, mediante pagamento vista, de bem imvel
no operacional de propriedade do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, designado como terreno lote A da Quadra 4, no Setor de Autarquias Norte (SAN), em
Braslia/DF, que perfaz uma rea de 9.000 m2.
2.
O representante noticiou a possibilidade de prejuzo ao errio da ordem de R$ 234 milhes
de reais, em razo das seguintes ocorrncias:
a) inconsistncias no laudo de avaliao utilizado pelo BNDES, elaborado pela empresa
S4A Avaliaes Patrimoniais Ltda., dentre as quais, o valor do m2 do prdio a ser construdo, a rea
passvel de edificao, o percentual de reas comuns, a existncia de alguns custos complementares, a
impertinncia do imvel paradigma utilizado para composio do valor de avaliao a partir da
aplicao do mtodo involutivo;
b) os servios de avaliao foram contratados pelo BNDES a preos irrisrios e
incompatveis com o mercado, no valor de R$ 2.420,00;
c) de acordo com outros dois laudos avaliativos, o terreno foi avaliado em
R$ 291.670.080,00, pelo mtodo involutivo, e R$ 285.553.382,00, pelo mtodo comparativo direto;
d) no existe fundamentao para aplicao da taxa de liquidao forada;
e) a licitao ocorreu no dia 15/04/2014, numa tera-feira que antecedeu os feriados de
18/04/2014 e 21/04/2014, prejudicando os objetivos de ampla competitividade;
f) a empresa vencedora do certame, AJS Empreendimentos e Participaes Ltda., possui
capital social de apenas R$ 1.000,00 e no endereo de sua sede constante do CNPJ no tem empresa
funcionando.
3.
A unidade instrutiva, em anlise inicial (peas 8-9), registrou que o imvel foi avaliado
pela S4AHilco em R$ 107.385.411,00 e, aps a aplicao da taxa de liquidao forada, o valor
mnimo de alienao foi fixado em R$ 45.901.452,28. A licitante AJS Empreendimentos e
Participaes Ltda. foi declarada vencedora, sendo-lhe adjudicado o objeto licitado por
R$ 51.561.000,00. As empresas SGM Empreendimentos Imobilirios e a Paulo Octvio Investimentos
Imobilirios haviam formulado propostas, respectivamente, de R$ 51 milhes e R$ 48 milhes,
aproximadamente. O resultado do certame foi homologado no dia 6/5/2014. A instruo constante do
Relatrio precedente traz o seguinte detalhamento dos fatos:
(...)
i) o edital da concorrncia 01/2014 foi lanado em 10/3/2014 (pea 2, pgs. 16 a 35), com avaliao do
imvel da ordem de R$ 45,9 milhes (data-base 30/8/2013), conforme laudo elaborado pela empresa S4AHilco, datado
de 20/9/2013 (pea 2, pgs. 84 a 107), ou seja, quase seis meses antes do lanamento da licitao;
j) esse laudo de avaliao, usado para fundamentar o valor mnimo exigido na licitao
foi realizado por empresa sediada na cidade de So Paulo/SP e custou R$ 2.420,00 ao BNDES
(contrato OCS 306, de 4/10/2012, conforme pea 8, pg. 2);
k) alegando se tratar de um terreno de caractersticas mpar no mercado de Braslia/DF, o
laudo aprovado pelo BNDES se valeu exclusivamente do chamado mtodo involutivo (detalhado
mais adiante), partindo (i) do valor de venda futura das unidades prediais a serem construdas,
estimado em mais de R$ 1,063 bilho, para ento, (ii) aps descontar vrias despesas (obras,
publicidade, lucro do incorporador etc.), deduzir que (iii) o valor terreno seria da ordem de
R$ 107,4 milhes, na data-base agosto/2013 (pea 2, pg. 103);
l) partindo do valor de venda do terreno lastreado apenas no mtodo involutivo (R$ 107,4
milhes), a empresa avaliadora do BNDES aplicou um fator redutor (desgio), a ttulo de
liquidao forada (simulando venda em velocidade pretensamente inferior quela observada
normalmente no mercado), de modo a atingir o valor mnimo do terreno que efetivamente constou
no edital: R$ 45,9 milhes;
89
TC 013.073/2014-1
m) o valor do edital foi obtido aps descontados juros compostos ao longo de um tempo
de absoro pelo mercado arbitrado em 36 (trinta e seis) meses pelo avaliador do BNDES,
considerando to somente opinio dos corretores (pea 2, pg. 105), sem qualquer fundamentao
tcnica ou evidncia mnima das consultas;
n) alm do injustificado perodo de 36 meses para o clculo do desgio, o laudo se baseou
ainda na taxa mdia de desconto de duplicatas (2,389% ao ms), sem qualquer fundamentao
para tal escolha (pea 2, pg. 104);
o) apesar do alto grau de incerteza dos resultados, em decorrncia da escolha de
parmetros e premissas insuficientemente fundamentados, o laudo aprovado pelo BNDES considera
que a avaliao pelo mtodo involutivo atingiu grau III de fundamentao e grau III de preciso
(pea 2, pgs. 98 e 107), que seriam os maiores nveis de excelncia, conforme NBR 14.653-2:2011
(item 9.4.2 c/c tabelas 8 e 9) (...).
4.
Concedida a medida cautelar proposta pela SecexEstatais no dia 03/06/2014 (peas 14-15)
e realizadas as oitivas, a empresa S4A Avaliaes Patrimoniais Ltda. permaneceu silente. O BNDES e
a empresa AJS apresentaram seus argumentos, os quais foram analisados s peas 37-39. A unidade
tcnica considerou que as respostas no foram suficientes para elidir duas questes fundamentais para
o presente processo: o valor de mercado do imvel a ser alienado pelo BNDES apurado mediante o
uso do mtodo involutivo e a aplicao da taxa de liquidao forada para estabelecer o valor final do
imvel.
5.
O representante acostou nova pea aos autos na qual registrou haver indcios de vnculo
entre integrantes das empresas S4AHilco e AJS, pois o representante da empresa vencedora do
certame, Sr. lvaro Jos da Silveira, teria vnculo empresarial com a Sra. Cristina Caiuby Salles, que,
por sua vez, teria parentesco/vnculo com o Sr. Ricardo Caiuby Salles, engenheiro responsvel pelo
laudo que avaliou o imvel licitado (pea 20).
6.
Por meio do Despacho pea 43, considerando que a realizao de outra avaliao do
imvel seria fundamental para anlise da matria e formao do juzo de mrito, solicitei ao Banco do
Brasil, com base no art. 101 da Lei 8.443/1992, a elaborao de laudo avaliativo do imvel em
questo, bem como autorizei a realizao de inspeo para verificar a regularidade da contratao da
empresa S4AHilco.
7.
O Banco do Brasil encaminhou o laudo de avaliao no qual o imvel em questo foi
avaliado em R$ 195 milhes (pea 71). O Banco do Brasil registrou, ainda, que o trabalho utilizou o
Mtodo Comparativo de Dados de Mercado.
8.
Encaminhei os autos ento SecobInfraUrbana para, em conjunto com servidores
indicados pela Segecex, analisar o laudo de avaliao do Banco do Brasil (pea 71). Determinei ainda
que a SecexEstatais RJ promovesse a oitiva do BNDES e da empresa AJS para se manifestarem sobre
o referido laudo (pea 72).
9.
Em instruo pea 79, as unidades tcnicas informaram que foi examinado o laudo de
avaliao do Banco do Brasil, bem como foi realizada uma avaliao prpria do imvel pelo mtodo
involutivo, apesar de considerarem o mtodo comparativo direto de dados de mercado como o mais
indicado para o caso em concreto, com a finalidade de procederem a um exame comparativo dos
parmetros e dos critrios utilizados pela empresa S4AHilco e pelo laudo produzido pelo corretor de
imveis Edneval Lomanto Arajo.
10.
Considero importante citar as concluses constantes da referida instruo, pois serviram de
base para a anlise final da unidade tcnica adiante citada:
10.1.
o laudo apresentado pela empresa S4AHilco no possui os requisitos para ser classificado
com o grau de preciso III e com grau de fundamentao III, previstos na NBR 14653-2, mas
apresenta um grau de preciso I, o mesmo para o laudo de avaliao apresentado pelo representante;
10.2.
o laudo do Banco do Brasil possui realmente grau III, sendo, por isso, mais preciso;
90
TC 013.073/2014-1
10.3.
no prospera o argumento constante do laudo da S4AHilco de que inexistem dados de
mercado que possam ser comparados para obteno do valor de mercado, pois somente os dados
efetivamente utilizados no laudo do Banco do Brasil correspondem a 173 (cento e setenta e trs)
elementos amostrais, os quais passaram por tratamento e classificao por variveis qualitativas e
quantitativas que igualam suas caractersticas intrnsecas ao imvel avaliado;
10.4.
considerando que a NBR 14.653 determina que, para a identificao do valor de mercado,
sempre que possvel, deve-se preferir o mtodo comparativo direto de dados de mercado no caso em
concreto, o referido mtodo mais adequado do que o mtodo involutivo, tendo em vista que a
avaliao procedida pela empresa JJ Engenharia Ltda. foi analisada, conferida e passou por todos os
testes estatsticos previstos na NBR 14.653;
10.5.
a avaliao desta unidade tcnica, utilizando o mtodo involutivo, obteve um valor de
R$ 152.748.747,20 para o terreno do BNDES, montante obtido a partir dos critrios e dos dados
tomados como adequados em ambos os laudos citados, enfatizando que tal valor pode ser fortemente
impactado por pequenas variaes no valor global de vendas do empreendimento e no custo global
previsto para execuo da construo, motivo pelo qual no um paradigma suficientemente preciso
para a tomada de deciso por parte deste Tribunal;
10.6.
aps anlise da modelagem estatstica utilizada no laudo do Banco do Brasil e tendo em
vista a aplicabilidade do uso comercial/institucional do imvel, considerou que o valor mais indicado
para a avaliao do terreno o que consta desse laudo, o qual atribuiu o valor de mercado no montante
de R$ 195 milhes (referente ao ano de 2014, ou R$ 173.911.770,00, para o ano de 2013), pois se trata
da nica avaliao com grau de preciso III do imvel e, tambm, por ter utilizado o mtodo
comparativo direto de dados do mercado, indicado como preferencial pela NBR 14.653;
10.7.
com base nas Leis 8.666/1993 e 9.636/1998, aplicveis por analogia, do ponto de vista
jurdico no h amparo legal para a utilizao da metodologia de liquidao forada, pois, segundo tais
normativos, o preo contratado deve ser compatvel com o valor de mercado;
10.8.
do ponto de vista econmico, no h fundamentao nem justificativa para a adoo do
mtodo de liquidao forada no caso em concreto, porque no se trata de venda compulsria;
10.9.
de se estranhar a exigncia do BNDES de receber o valor de venda vista (15% da
proposta a ttulo de sinal, descontando-se a garantia de 5%, e outros 85% no ato da assinatura da
escritura de compra e venda), seja porque a Lei 9.636/1998 admite a venda parcelada, como tambm
porque outras instituies financeiras pblicas federais, por exemplo, a Caixa Econmica Federal e o
Banco do Brasil, e a Terracap, admitem, respectivamente, o financiamento e o pagamento parcelado;
10.10.
a forma de pagamento vista estipulada em edital o maior entrave para que a venda do
terreno possa se dar conforme sua avaliao de mercado, podendo serem citados ainda outros fatores
para o baixo interesse pelo imvel, tais como a licitao ter ocorrido no Rio de Janeiro, o prazo de
apenas 30 dias entre a divulgao do edital e a data de entrega das propostas, considerado muito
exguo para que os potenciais interessados pudessem reunir as condies financeiras para realizarem
uma oferta e as prprias avaliaes, e ainda a informao no edital quanto ao valor de avaliao do
imvel.
11.
A unidade tcnica considerou pertinente formular determinao ao BNDES, para anular a Concorrncia
Pblica para Alienao n 01/2014 BNDES, bem como o contrato dela decorrente. Props ainda que o TCU determine a
adoo das seguintes providncias na prxima tentativa de alienao do citado imvel:
a) parcelar o pagamento do imvel em, pelo menos, 180 prestaes mensais ou admitir sua aquisio
financiada por outro agente financeiro;
b) adotar um prazo mnimo de 90 dias entre a data de publicao do edital e a data de entrega das propostas;
c) avaliar a realizao da etapa presencial da licitao na praa de Braslia, local em que o imvel est
situado;
d) adotar o preo mnimo de venda de R$ 195 milhes, conforme laudo do Banco do Brasil;
e) dar ampla publicidade ao certame.
12.
Procedidas as oitivas, determinei o encaminhamento dos autos SeinfraUrb para que
procedesse nova anlise com base nos questionamentos apresentados pelo BNDES e AJS (peas 89,
97, 101 e 104).
91
TC 013.073/2014-1
13.
A seguir, as concluses das unidades tcnicas que atuaram no processo, constantes das
peas 146-150, em relao s principais questes tratadas nestes autos.
14.
Manifesto-me, desde j, de acordo com a anlise das unidades instrutivas, adotando-a
como minhas razes de decidir, sem prejuzo de tecer alguns comentrios sobre os pontos mais
relevantes para o juzo de mrito.
I Elaborao do laudo de avaliao do imvel
15.
Uma das questes mais importantes tratadas nestes autos diz respeito definio do valor
do imvel ora licitado. Neste sentido, fundamental a definio do mtodo de avaliao do bem a ser
utilizado.
16.
De acordo com a norma NBR 14.653 da ABNT, o mtodo comparativo de dados consiste
na identificao do valor de mercado do bem por meio de tratamento tcnico dos atributos dos
elementos comparveis, constituintes da amostra. J o mtodo involutivo identifica o valor de mercado
baseado num modelo de viabilidade tcnico-econmica, mediante hipottico empreendimento
compatvel com as caractersticas do bem e as condies de mercado, considerando os cenrios
viveis.
17.
Como dito anteriormente, a avaliao da S4AHilco, utilizando o mtodo involutivo,
considerando estimativas de custos de construo, de comercializao e publicidade, de honorrios, de
riscos e de reserva de contingncia, dentre outros apresentou o valor de R$ 107,4 milhes, e de
R$ 45,9 milhes, aps a aplicao da taxa de liquidao forada. A unidade tcnica, aps correo das
premissas adotadas no laudo do BNDES consideradas inadequadas, chegou ao montante de R$ 152,75
milhes, utilizando o mesmo mtodo involutivo. J a avaliao do Banco do Brasil avaliou o imvel
em R$ 195 milhes, por meio do mtodo comparativo de dados, o qual, por sua vez, utiliza variveis
de influncia (ano de comercializao, origem da informao valores de edital, venda efetiva, valor das
ofertas, rea do lote, relao entre rea construda e do lote, distncia entre a rodoviria e o Plano
Piloto e se o imvel atendido pelo metr).
18.
Consta do relatrio a concluso da unidade tcnica de que as desconformidades do laudo
contratado pelo BNDES no constituem mera formalidade, mas dizem respeito (I) escolha do mtodo
involutivo, em desconformidade com o preconizado pela norma NBR 14.653 da ABNT, (II) s falhas
na aplicao do mtodo, atingindo apenas o Grau I (mnimas preciso e fundamentao), e no o
declarado Grau III (mximas preciso e fundamentao), fato que no apenas configura o
descumprimento do pargrafo quarto da clusula terceira do Contrato OCS n 306/2012-BNDES
(pea 132, pg. 3), o qual determina a adoo do Grau III ou apresentao de justificativa sobre a
impossibilidade de adoo desse patamar de rigor tcnico, como tambm traz impactos definio do
valor de mercado do terreno.
19.
No caso da avaliao do Banco do Brasil, a partir da amostra colhida e com o devido
tratamento estatstico, restou constatado nas instrues produzidas nos autos que o mtodo
comparativo de dados do mercado o mtodo mais objetivo e preciso, conduzindo a uma avaliao
mais realista do valor do imvel. Assim, a opo do BNDES pela excluso do mtodo comparativo de
dados de mercado para a avaliao do terreno em tela contraria as normas tcnicas da ABNT e,
portanto, a Lei 4.150/1962.
20.
O BNDES e a empresa AJS apresentaram diversos questionamentos relativos ao laudo do
Banco do Brasil, relacionados aos dados amostrais, ao tratamento estatstico, adoo do uso
comercial/institucional do imvel. Como bem ressaltado pelas unidades instrutivas, as crticas ao
referido laudo no tiveram impacto nos resultados estatsticos, no havendo bices ao uso do valor de
mercado apontado no laudo do Banco do Brasil para a data da licitao (2014). Ainda de acordo com
as unidades, os resultados obtidos no laudo do Banco do Brasil servem para comprovar que, data do
certame, foi utilizado preo muito aqum (quase quatro vezes menor) daquele mais provvel de
ocorrer em transaes de imveis com as caractersticas do avaliado na data da licitao.
92
TC 013.073/2014-1
21.
Vale registrar, em especial, o questionamento quanto restrio de uso do imvel, o que
dificultaria sua venda e reduziria o preo de avaliao. Tal argumento no procede. Foi adotado no
laudo do Banco do Brasil o uso comercial/institucional. Esta restrio se configura em fator que reflete
no valor unitrio final por m2 a ser praticado. Sem tal restrio, maior ainda seria o valor do m 2, pois
haveria outras destinaes possveis rea em questo. Ocorre que tal rea tem a restrio prevista no
art. 29 do Decreto 596/67 do Distrito Federal. Contudo, a unidade tcnica destacou que a Lei
distrital 294/2000, regulamentada pelos Decretos 22.121/2001 e 23.776/2003, prev a possibilidade de
alterao de uso de imveis no Distrito Federal, por intermdio de pagamento de Outorga Onerosa de
Alterao de Uso. Assim, embora seja um ato discricionrio da Administrao Regional de Braslia, h
possibilidade real de ser obtida a alterao de uso do imvel por parte do eventual comprador, o que
poderia elevar ainda mais o valor do imvel.
22.
Estou de acordo com a anlise das unidades tcnicas no sentido de que, conforme a
Lei 4.150/1962, exigido, no caso da Administrao Pblica Federal, BNDES inclusive, que nos
servios de engenharia executados, dirigidos ou fiscalizados (como o caso da elaborao de um laudo
de avaliao de imvel), bem como na elaborao de editais de concorrncia, contratos, ou quaisquer
outros ajustes, os requisitos mnimos de qualidade das normas tcnicas da ABNT devam ser
obrigatoriamente observados.
23.
Como ressaltado pelas unidades tcnicas, no mtodo involutivo, a avaliao se baseia em
cenrios e custos, o que reduz o seu grau de preciso, at porque no momento da avaliao ainda no
est definido, por meio de projeto bsico, o que realmente vai ser construdo, o que reflete nos custos
de construo, de comercializao e de riscos. Entendo que, neste caso em concreto, com base nas
anlises empreendidas pelas unidades e no prprio laudo do Banco do Brasil, fica difcil sustentar a
adoo de outro mtodo, que no o comparativo de dados, seja em razo da aplicao obrigatria da
norma da ABNT (item 7.5 da NBR 14.653-1), seja porque este laudo, por adotar variveis objetivas
colhidas no prprio mercado, possui grau mximo de preciso, o que significa dizer que apresenta uma
avaliao mais confivel e realista do preo de mercado. Friso que a venda pelo preo de mercado
requisito estabelecido nas Leis 8.666/1993 (arts. 24, incisos X e XXIII, 43 e 44) e 9.636/1998 (art. 24,
inciso VII), aplicveis ao caso.
24.
Vale ressaltar que, na fase de oitiva, j com o conhecimento da avaliao do Banco do
Brasil, o BNDES informou que embora se reconhea que so necessrios ajustes nos parmetros
utilizados pela empresa S4Ahilco, como apontado pela anlise tcnica realizada pelo TCU, parece
bastante plausvel uma possvel reavaliao pelo TCU do mtodo comparativo direto diante das razes
apresentadas ao longo deste documento, e ainda caso seja mantido o entendimento de que a
avaliao do terreno em questo seja feita segundo o mtodo comparativo direto, entende-se ser
fundamental o replanejamento da pesquisa e a consequente qualificao da amostra com o objetivo de
obterem-se resultados mais confiveis (pea 89, fls. 7 e 24).
25.
Por tais razes, em sintonia com a unidade instrutiva, entendo que as irregularidades
relacionadas ao mtodo de avaliao utilizado no laudo da S4AHilco so vcios insanveis,
fundamentando, por si ss, a proposta de anulao do certame em questo. Destaco ainda a informao
da unidade no sentido de que a jurisprudncia do Tribunal tem adotado a anulao dos atos e contratos
derivados de servios de engenharia deficientes, com nvel de preciso inadequado, como a soluo
que melhor atende ao interesse pblico, conforme os Acrdos 353/2007, 1874/2007, 396/2008 e
212/2013, todos do Plenrio.
II - Restries competitividade originadas pela exigncia de pagamento vista associada
exiguidade de prazo entre a data de publicao do edital e a data de entrega das propostas
26.
Outro questionamento trazido pelo representante diz respeito s condies de pagamento
previstas no edital de licitao para alienao do imvel, aliada exiguidade de prazo entre a
publicao do edital e a data de entrega das propostas, ambos 30 dias, bem como a realizao da etapa
93
TC 013.073/2014-1
presencial no Rio de Janeiro/RJ, em vez de Braslia, configurando um cenrio de restrio

competitividade no certame (pea 79, fl. 27).
27.
Estou de acordo com as unidades tcnicas, com base no disposto nos subitens 7.4.3 da
NBR 14.653-1/2001, 8.2.1.2.1 e 8.2.1.2.2 da NBR 14.653-2/2011, no sentido de que o valor de
mercado inclui a forma de pagamento, sendo uma varivel importante para a alienao do imvel. A
Norma Tcnica deixa claro que a forma de pagamento do imvel deve ser investigada, de modo a
seguir as prticas de mercado, o que no ocorreu no caso presente, pois a prtica vender parcelado ou
aceitar o financiamento bancrio.
28.
Quanto ao argumento de que a fixao de pagamento vista est na esfera do poder
discricionrio do gestor, como bem ressaltado pela unidade instrutiva, esta Corte tem competncia para
avaliar a validade das razes que levaram a entidade a fixar uma forma de pagamento no condizente
com a prtica de mercado, capaz de restringir a competitividade, ou seja, a discricionariedade do
administrador encontra o limite do interesse pblico, no podendo ultrapass-lo sem que o ato tenha
sido devidamente justificado. No caso presente, o motivo invocado pelo BNDES para fixar essas
condies de pagamento na licitao foi o fato de que a licitao anterior fracassou. Ocorre que a
liquidez do imvel ora licitado completamente diferente daquela situao de 15 anos atrs. Logo, o
insucesso anterior no justifica a restrio competio. Alm disso, o fracasso da licitao anterior
poderia, do ponto de vista lgico-racional, justificar medidas visando a ampliao da competitividade,
e no a restrio dela, como de fato ocorreu.
29.
Assim, como bem ressaltado pela unidade tcnica, no foram apresentadas justificativas
capazes de afastar as ocorrncias tratadas neste tpico.
III Aplicao do critrio de liquidao forada
30.
Esta outra matria fundamental para o desfecho dos autos.
31.
De acordo com a NBR 14653-1:2001, item 3.30, a liquidao forada a condio
relativa hiptese de uma venda compulsria ou em prazo menor que o mdio de absoro pelo
mercado. Por sua vez, prazo de absoro o perodo para venda de um imvel semelhante ao bem
que est sendo avaliado.
32.
A unidade instrutiva registrou que, para o clculo do pretenso valor de liquidao forada,
a S4AHilco considerou a aplicao de um desgio no valor encontrado como preo de mercado por
meio de frmula de juros compostos adotando para tanto uma taxa de juros mensal de 2,389%
(taxa mdia para desconto de duplicatas) e um perodo de 36 meses (considerado tempo de absoro
pelo mercado). Tal metodologia acarretou um desconto no valor de mercado de mais de 57% para a
obteno do valor a ser licitado (de R$ 107.385.411,00 para R$ 45.901.452,98).
33.
Divergindo do argumento do BNDES, estou de acordo com a unidade tcnica no sentido
de que no h amparo na lei nem na jurisprudncia citada na instruo para utilizao dessa taxa.
Como j escrito no item 10.7 acima, o preo contratado deve ser compatvel com o valor de mercado.
34.
Ainda que fosse juridicamente possvel a venda a preos inferiores aos de mercado, no
restou demonstrada tecnicamente nos autos a necessidade de aplicao da liquidao forada. O
argumento de que j foram esgotadas as tentativas de venda do imvel no procede. Como dito
anteriormente, seja pelo prprio BNDES, como tambm pelas avaliaes e pela unidade tcnica, se
trata de imvel com caractersticas nicas na rea central de Braslia, possuindo alta liquidez.
35.
Na verdade, como j ressaltado, a ltima tentativa de venda do bem ocorreu h 15 anos, as
condies mercadolgicas eram outras. Tal situao no fundamenta a venda de um bem com essa
liquidez com desconto de 57%, com base num prazo de absoro de 36 meses.
36.
De acordo com o laudo do Banco do Brasil, o prazo de absoro desse imvel para o
mercado local de 3 a 6 meses, sendo que tal prazo pode ser obtido entre o lanamento do edital e a
data de entrega das propostas. No h necessidade nem fundamento para aplicar a taxa de liquidao
94
TC 013.073/2014-1
forada. Como sugerido pela unidade instrutiva, a concesso de prazo de 90 dias para apresentao de
propostas em uma licitao factvel, pois no h vedao na legislao.
37.
Tambm no procede o argumento do BNDES de que no h mais interesse pblico na
manuteno do bem em questo e que no teve sucesso na solicitao de alterao do uso do terreno,
razo pela qual pode ser aplicada a liquidao forada. A questo tratada nos autos que a
Administrao Pblica no pode vender um bem por valor inferior ao preo de mercado. Alm disso,
como ressaltado pela unidade instrutiva, eventual restrio de uso do terreno no justifica aplicao de
liquidao forada como alegado pelo BNDES afirmou, j que a condio de venda compulsria ou de
prazo menor que o prazo de absoro pelo mercado mencionada pela norma no tem relao com a
restrio de uso.
38.
A unidade instrutiva, em homenagem aos princpios da ampla defesa e do contraditrio,
avaliou a taxa de liquidao forada, muito embora tenha sido taxativa no sentido de afirmar a sua
ilegalidade no caso em anlise. A taxa utilizada pela S4AHilco foi de 2,389% ao ms. Esta taxa foi
considerada exorbitante. A unidade registrou que caso o comprador adquirisse o imvel com recursos
prprios para compra e edificao, a taxa Selic seria o parmetro adequado para estipular o custo de
oportunidade. Caso o comprador recorresse ao financiamento do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo SBPE, seria plausvel utilizar uma taxa de 1% ao ms. Vale registrar que o Diretor da
SecexEstatais se pronunciou no sentido de que a taxa a ser efetivamente incorrida pelo investidor seria
a taxa dos Certificados de Depsito Interbancrio CDI, cujo percentual em agosto/2013 era de 0,72%
a.m. (pea 38, fl. 5).
39.
A partir da anlise efetuada, no h, repito, fundamento para aplicao da liquidao
forada. Primeiro, porque ilegal; segundo, porque no se trata de venda compulsria; e, terceiro,
porque as caractersticas do imvel apontam para um prazo de absoro que pode ser enquadrado no
perodo entre o lanamento do edital e a data para apresentao das propostas. E, ainda que permitida a
liquidao forada, apenas a ttulo de argumentao, a taxa de desconto aplicada exorbitante e muito
acima do que poderia ser aplicado no mercado para o caso de obteno de financiamento bancrio para
tal aquisio e construo.
IV. Das demais irregularidades relacionadas pelo representante e responsabilizao dos gestores
40.
Quanto aos indcios de irregularidades apontados na representao referidas nas alneas e
e f do item 2 supra, estou de acordo com a unidade tcnica no sentido de que no h dispositivo legal
que vede a realizao da sesso pblica do certame na vspera de feriado prolongado nem que uma
empresa com capital social irrisrio frente ao valor de mercado do imvel seja habilitada na licitao.
Contudo, tendo em vista o alegado fracasso nas tentativas anteriores de venda e a busca pelo aumento
da competitividade, recomendvel que a sesso no ocorra em data que a prejudique. Faltam
elementos nos autos para aferir a ausncia de atividade empresarial na sede da empresa.
41.
Quanto ao vnculo empresarial e de parentesco entre o procurador da empresa arrematante,
Sr. lvaro Jos da Silveira, e o engenheiro responsvel por produzir o laudo de avaliao do imvel
pela S4AHilco, Sr. Ricardo Caiuby Salles, citado no item 5 acima, restou constatado que este ltimo
irmo da Sra. Cristina Caiuby Salles, diretora da empresa Brazil Pharma S.A, que, por sua vez, possui
como um de seus acionistas principais e conselheiro efetivo o referido Sr. lvaro. Tal vnculo teria
sido confirmado pelo prprio Sr. Ricardo (pea 36, fl. 3).
42.
A empresa AJS afirmou que o simples fato da Sra. Cristina e do Sr. lvaro figurarem no
quadro societrio da empresa Brazil Pharma S. A. no guarda relao alguma com o presente caso,
pois, a Brazil Pharma S.A. uma empresa de capital aberto. Afirmou tambm que o suposto conflito
de interesse absurdo e contrrio lgica dos fatos, uma vez que o contrato OCS 306/2012, celebrado
entre o BNDES e a S4Ahilco, fora firmado em 4/10/2012, tendo o laudo sido confeccionado em
20/9/2013 e o aviso de licitao publicado no Dirio Oficial da Unio no dia 12/3/2014 (peas 7,
fls. 570-655, e 34, fls. 18-19).
95
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43.
As unidades instrutivas verificaram que h uma proximidade de datas entre a abertura da
Sociedade de Propsito Especfico (SPE) AJS, que venceu o certame (23/10/2013, pea 2, fl. 164) e a
data na qual foi finalizado o laudo de avaliao de imveis firmado pela S4Ahilco (20/9/2013, pea 2,
fl. 107), e as datas presentes na ART recolhida pelo Sr. Ricardo Caiuby Salles (servio iniciado em
4/11/2013 e concludo em 21/11/2013, pea 2, fl. 131). Entendo adequada a proposta das unidades
tcnicas para que a questo seja encaminhada ao Ministrio Pblico Federal para adoo das medidas
cabveis.
44.
Em relao s audincias propostas, divirjo neste ponto das unidades instrutivas pelas
razes expostas na prxima seo.
45.
Em adio, concordo tambm com a proposta das unidades de comunicar aos respectivos
Conselhos de fiscalizao profissional sobre a cobrana de valores muito abaixo do mercado por parte
da S4AHilco, associados a entrega de produtos com qualidade aqum daquela especificada em
contrato, bem como sobre a emisso de laudos de avaliao pelos corretores de imveis Srs. Edneval
Lomanto de Arajo e Raimundo Guanabara Jnior, atividade a ser desempenhada por profissional
engenheiro, segundo as informaes dos autos.
V Consideraes Finais
46.
A partir dos elementos constantes dos autos, restou constatado que o BNDES, por meio de
uma dispensa de licitao, contratou empresa de engenharia para realizar a avaliao de imvel, por
valor muito abaixo do valor estabelecido pelo conselho de fiscalizao profissional.
47.
O laudo de avaliao foi entregue sete meses aps o pagamento e a data final de vigncia
do contrato. Tal laudo deveria atingir Grau III de preciso, conforme a Norma NBR 14.653, o que no
ocorreu, pois, segundo as unidades tcnicas, o laudo possui apenas o Grau I.
48.
Em adio, de forma injustificada, foi estabelecido no edital o pagamento vista, sendo
que a prtica corrente o parcelamento ou a aceitao de financiamento bancrio, o que significaria
tambm pagamento vista para o vendedor. A partir da avaliao imprecisa do imvel, o BNDES,
aceitou um valor bem abaixo do preo de mercado, que, com a aplicao irregular de taxa de
liquidao forada, reduziu o preo em mais 57%, cujo valor final ficou abaixo de 25% do preo
praticado pelo mercado, conforme a avaliao do Banco do Brasil.
49.
O prejuzo potencial aproximado ao errio da ordem de R$ 150 milhes de reais, se
considerada a diferena entre o valor da proposta vencedora e o valor constante no laudo de avaliao
do Banco do Brasil.
50.
Segundo as notcias apuradas pelas unidades instrutivas, constantes do relatrio, a regio
onde est localizado o imvel ora licitado, ser beneficiada com uma estao de metr bem prxima.
Alm disso, foram construdos logo ao lado vrios edifcios comerciais modernos, nos quais esto ou
sero instalados, e. g., a Polcia Federal, a Receita Federal, o Banco do Brasil e a Confederao
Nacional do Comrcio.
51.
O que todo vendedor busca vender o seu bem pelo maior valor possvel, se valendo, se
for o caso, das caractersticas mpares que o bem possuir, e estabelecendo os meios para aumentar, ao
mximo, a competio na venda. O que constato nestes autos justamente o contrrio. O BNDES,
enquanto vendedor, no se beneficiou nem se valeu das caractersticas nicas de um bem de alta
liquidez. Acolheu uma avaliao bem abaixo do valor de mercado e com a aplicao de taxa de
liquidao forada com ndice de desconto de duplicatas. Assim, aceitou se desfazer deste imvel por
valor prximo de 25% do preo praticado pelo mercado. Friso, novamente, que a venda pelo preo de
mercado requisito estabelecido nas Leis 8.666/1993 (arts. 24, incisos X e XXIII, 43 e 44) e
9.636/1998 (art. 24, inciso VII), aplicveis ao caso.
52.
Os argumentos apresentados pelo BNDES e pela empresa AJS no justificaram o valor de
venda do imvel licitado, razo pela qual, repito, entendo que a concorrncia pblica deve ser anulada.
Friso, que, o prprio BNDES j admitiu a necessidade de ajustes nos parmetros utilizados pela
S4AHilco, e que, se mantido o entendimento sobre a aplicao do mtodo comparativo de dados, seria
96
TC 013.073/2014-1
fundamental o replanejamento da pesquisa e a consequente qualificao da amostra com o objetivo de

serem obtidos resultados mais confiveis.
53.
Na manh de hoje, recebi em meu Gabinete, os Srs. Wagner Bittencourt de Oliveira, Vicepresidente do BNDES, e Jos Henrique Paim Fernandes, Diretor de Meio Ambiente, Agropecuria e
Social. Na audincia, fui informado de que a Diretoria do Banco teria decidido por revogar a
Concorrncia ora em anlise e estaria disposto a seguir as orientaes do Tribunal em eventual futura
licitao do imvel.
54.
Neste sentido, o representante legal do BNDES acostou aos autos expediente no qual
informa que o Banco resolveu revogar a Concorrncia Pblica 01/2014.
55.
Considerando a informao trazida aos autos nesta manh no sentido de que a Diretoria do
BNDES se dispe a adotar as providncias corretivas, reconhecendo assim as falhas apontadas na
presente licitao, e, considerando ainda que a atuao tempestiva desta Corte de Contas permitiu que
a venda do imvel objeto do certame no se concretizasse, afastando o potencial prejuzo ao errio,
entendo no ser o caso de ouvir em audincia os responsveis pelas ocorrncias em tela.
56.
No obstante a posio do BNDES, entendo que a melhor soluo ao caso a anulao, e
no a revogao do certame, tendo em vista ser a anulao a hiptese jurdica adequada quando da
ocorrncia de irregularidades.
57.
Ainda assim, concordo com a expedio das determinaes, recomendaes e cincias
propostas pelas unidades tcnicas para que, caso o BNDES tenha interesse, seja procedida uma nova
avaliao do imvel, dentro dos parmetros estabelecidos pela NBR 14.653, e com a definio de
condies que estimulem a competitividade, possibilitando que este seja vendido, no mnimo, pelo seu
real valor de mercado. Entendo ainda no haver bice para que, se for do seu interesse, o BNDES
utilize o laudo de avaliao do Banco do Brasil como base para a realizao de nova licitao para
venda do imvel em questo.
58.
Registro ainda que o Exmo. Ministro Augusto Nardes apresentou proposta, por mim
acolhida, no sentido de que seja determinado Segecex que avalie outros processos de alienao de
bens imveis, nos ltimos 5 anos, no mbito do BNDES, representando ao Tribunal caso identifique
indcios de irregularidades semelhantes aos verificados nos presentes autos.
59.
Por fim, quero registrar a qualidade dos trabalhos desenvolvidos pelas unidades tcnicas
que aturam neste processo, na pessoa dos seus respectivos titulares poca dos atos, Segecex:
Maurcio de Albuquerque Wanderley, SecexEstatais: Osvaldo Vicente Cardoso Perrout e Jos Ricardo
Tavares Louzada, SecobInfraUrbana: Andr Pachioni Baeta, SeinfraUrb: Jos Ulisses Rodrigues
Vasconcelos, e Senge: Sinomar Totoli Jnior. Por justia, ainda, devo estender os louvores ao Assessor
Fernando Falco, que conduziu os trabalhos no meu gabinete.
Ante o exposto, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acrdo que ora submeto
deliberao deste Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 29 de abril de 2015.
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Relator
ACRDO N 996/2015 TCU Plenrio

1. Processo n TC 013.073/2014-1.
1.1. Apenso: 034.653/2014-7
2. Grupo: I - Classe: VII - Assunto: Representao.
3. Interessados/Responsveis:
3.1. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
3.2. Responsvel: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
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TC 013.073/2014-1
4. rgo/Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes).

5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Controle Externo da Administrao Indireta no Rio de Janeiro
(SecexEstat).
8. Advogados constitudos nos autos: Hugo Ribeiro Ferreira (OAB/RJ 58.426); Gustavo Penna
Marinho de Abreu Lima (OAB/DF 38.868); Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28.108); Tathiane
Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154); Igor Fellipe Arajo de Souza (OAB/DF 41.605) e
outros (procuraes s peas n. 21, 28, 29, 44, 56, 64, 106 e 118).
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representao noticiando possveis irregularidades
praticadas no mbito da Concorrncia Pblica 01/2014 para alienao, mediante pagamento vista, de
bem imvel no operacional de propriedade do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social - BNDES, designado como terreno lote A da Quadra 4, no Setor de Autarquias Norte (SAN),
em Braslia/DF, que perfaz uma rea de 9.000 m2,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso de Plenrio, ante
as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da representao, para, no mrito, consider-la procedente;
9.2. com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal de 1988, c/c o art. 45, caput, da
Lei 8.443/1992, assinar prazo de 30 (trinta) dias para que o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, com
vistas a anulao da Concorrncia Pblica para Alienao AA n. 1/2014-BNDES e dos atos dela
decorrentes;
9.3. determinar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) que, em
caso de eventual nova licitao visando alienao do imvel objeto da Concorrncia Pblica indicada
no item 9.2 acima:
9.3.1. efetue, previamente publicao do edital de licitao, ampla consulta a rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, acerca do interesse em adquirir o referido terreno, com
vistas a cumprir o disposto no art. 23, 1, da Lei 9.636/1998, aplicada ao caso concreto por analogia;
9.3.2. adote como mtodo avaliativo aplicvel ao caso concreto o mtodo comparativo direto de
dados de mercado quando das futuras avaliaes do valor mnimo de venda do terreno, com fulcro no
disposto na NBR 14.653-2 da ABNT c/c art. 1 da Lei 4.150/1962, a qual considera como prioritrio o
mtodo de avaliao por comparativo direto de dados de mercado, sem prejuzo de avaliaes
adicionais e acessrias por meio de outros mtodos, como forma de validar os resultados da avaliao
principal;
9.3.3. abstenha-se de aplicar o critrio de liquidao forada, tendo em vista a inexistncia de
amparo legal, bem como a obrigao para que o imvel seja vendido pelo preo de mercado;
9.4. recomendar ao BNDES, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU,
que, em caso de eventual nova licitao visando alienao do imvel objeto da Concorrncia Pblica
indicada no item 9.2 acima:
9.4.1. adote o prazo mnimo de 90 dias entre a data de publicao do edital e a data de entrega
9.4.2. com vistas a propiciar ampla competitividade, estabelea clusula editalcia que
expressamente permita ao interessado comprar o imvel por meio de financiamento bancrio ou, se for
conveniente ao BNDES, mediante pagamento de forma parcelada;
9.4.3. promova ampla publicidade ao certame, avaliando possveis publicaes em jornais de
grande circulao de Braslia/DF, do Rio de Janeiro/RJ e de So Paulo/SP, na internet, por meio do
site do prprio BNDES, em rea de destaque, e ainda em sites especializados em vendas de imveis;
9.4.4. realize a sesso presencial da licitao em Braslia/DF, localidade do imvel;
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TC 013.073/2014-1
9.4.5. realize a sesso presencial da licitao em data que no prejudique a competitividade;

9.5. dar cincia ao BNDES sobre as seguintes impropriedades:
9.5.1. utilizao de metodologias avaliativas de imveis fora da ordem de prioridade prevista na
NBR 14.653-2:2011, identificada no laudo de avaliao da empresa S4AHilco, o que afronta o
disposto no subitem 8.1 da NBR 14.653-2/2011 c/c art. 1 da Lei 4.150/1962;
9.5.2. exigncias de habilitao atinentes apresentao de certides negativas de dbitos junto
ao INSS, FGTS, Dvida Ativa da Unio e Receita Federal, alm de certido negativa de falncias,
identificada no edital da Concorrncia Pblica para Alienao de Imveis 1/2014, o que afronta o
disposto no art. 18 da Lei 8.666/1993;
9.5.3. o procedimento simplificado de contratao direta dos servios de avalio tcnica para
determinao do valor mercadolgico de imveis, identificado no contrato OCS 306/2012, traz riscos
qualidade e impessoalidade das informaes produzidas, o que justifica a adoo de procedimento
licitatrio em contrataes do tipo, conforme art. 37, inciso XXI da Constituio Federal e art. 3 da
Lei 8.666/1993;
9.6. determinar Segecex que avalie outros processos de alienao de bens imveis, nos ltimos
5 anos, no mbito do BNDES, representando ao Tribunal caso identifique indcios de irregularidades
semelhantes aos verificados nos presentes autos;
9.7. encaminhar ao BNDES cpia do Laudo de Avaliao do Banco do Brasil para avaliao do
imvel licitado, como subsdio para eventual novo procedimento licitatrio;
9.8. encaminhar cpia desta deliberao, acompanhado das peas que a fundamentam:
9.8.1. aos Procuradores da Repblica Ana Carolina Oliveira Tanns Diniz e Paulo Jos Rocha
Jnior, do 4 Ofcio de Atos Administrativos da Procuradoria da Repblica no Distrito Federal
Ministrio Pblico Federal, no interesse do Procedimento Preparatrio n 1.16.000.002564/2014-75;
9.8.2. ao CREA-SP e ao CREA-DF, a fim de que avaliem os indcios de falta tico-profissional
cometida por engenheiros da empresa S4AHilco;
9.8.3. ao CRECI-DF, para avalie os indcios de descumprimento da Resoluo CONFEA 218 e
345 c/c item 1 da ABNT NBR 14.653-1/2001 pelos corretores de imveis Srs. Edneval Lomanto de
Arajo e Raimundo Guanabara Jnior que firmaram laudo de avaliao de imveis constantes dos
presentes autos;
9.8.4. ao BNDES e ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC),
supervisor do BNDES, com base no art. 41, 2, da Lei 8.443/1992.
9.9. retirar a chancela de sigilo dos autos;
10. arquivar o presente processo.
10. Ata n 15/2015 Plenrio.
11. Data da Sesso: 29/4/2015 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0996-15/15-P.
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TC 013.073/2014-1
13. Especificao do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro, Jos Mcio Monteiro e Vital do Rgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer
Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Andr Lus de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Relator
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral
100

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

GRUPO I CLASSE VII Plenrio (SIGILOSO)

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pea 71, pgs. 6-8);

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O presente tpico se dedicar anlise do valor do terreno, conforme disposto

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no laudo da S4AHilco, e o principal critrio reside na Norma ABNT-NBR 14.653, especialmente

O trecho extrado embute a ideia de que o mtodo comparativo de mercado no

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Ao final de sua exposio, o BNDES registra que fora apartar o entendimento

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O exame j empreendido sobre o laudo da S4AHilco mostra que o documento

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ABNT, apresentando os fundamentos utilizados.

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Finalmente, o BNDES indicou o seguinte, s pginas 7 e 24:

Note-se, entretanto, que no inteno do BNDES avaliar a consistncia estatstica do modelo de

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qualificao da amostra com o objetivo de obterem-se resultados mais confiveis.

II.1.2 AJS (empresa interessada/adquirente)

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II.2.a uso do mtodo comparativo direto de dados de mercado

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Os defendentes afirmaram o seguinte:

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a) falta de semelhana entre os dados utilizados e o imvel avaliado, em especial quanto

A NBR 14.653-2:2011 traz os seguintes conceitos:

3.24 homogeneizao: Tratamento dos preos observados, mediante a aplicao de transformaes

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Nas palavras da NBR 14.653-2:2011, anexo A:

A.2 Pressupostos bsicos

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O trecho do MAV, transcrito no pargrafo 123 desta instruo, atribui o limite

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Em adendo, o laudo avaliativo do Banco do Brasil traz a seguinte informao

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Como visto no grfico, embora em menor quantidade, os pontos na regio de

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A NBR 14.653-2:2011 traz os seguintes conceitos:

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Ainda nesse sentido, a NBR 14.653-1:2001 traz o seguinte:

7.3 Vistoria do bem avaliando

Por sua vez, a NBR 14.653-2:2011 traz o seguinte:

As variveis independentes referem-se s caractersticas fsicas (por exemplo, rea, frente), de

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benfeitorias etc. Geralmente, a maioria dos parmetros inicialmente vislumbrados desprezada

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