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: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejera de Administraciones Pblicas. Escuela de
Administracin Regional
TTULO: Documentacin sobre gerencia pblica, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administracin
General, de la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1.
AUTOR: Manuel Villora Mendieta
ISBN: 978-84-7788-550-4
DEPSITO LEGAL: TO-720-2009
Sumario
1. INTRODUCCIN, ANTECEDENTES HISTRICOS
2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIN IDEOLGICOS.
3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL
3.1. Preburocracia
3.2. La Burocracia
3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional
4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRTICO
4.1. Cambios sistmicos y crisis de modelo.
4.2. Rasgos de la gestin pblica hoy.
5. LA ADMINISTRACIN PBLICA HOY: LA BSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO.
5.1. La Administracin pblica hoy: un paradigma integrador.
5.2. La gobernabilidad y la gobernanza
5.3. La organizacin del gobierno.
sus discpulos con fragmentos de sus escritos y reflexiones, Confucio dice "me preguntas qu es
un buen gobernante, un buen gobernante es aquel que es fcil de servir pero difcil de
contentar...alguien que emplea a otros en funcin de su capacidad".
Ciertamente, antes habra que considerar la separacin entre Iglesia y Estado como un factor
con el que contar. Para San Agustn, el "Estado" era inferior a la Iglesia, pues era a sta a la que
corresponda la ms importante labor: salvar las almas. Esta teora llev al Papa Gregorio VII
(1073-1085) a arrogarse el derecho de deponer al emperador; ciertamente, hasta que este
conflicto no se solventa y empieza a configurarse la moderna nacin-Estado no puede iniciarse
el desarrollo de la moderna Administracin.
El anlisis histrico exige una conciencia de la continuidad profunda de los valores a pesar de las
grandes fechas y los fenmenos revolucionarios, no obstante, si hubiera que indicar un momento
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para iniciar esta andadura que nos llevar a la burocracia moderna, tal vez tendramos que
aceptar el perodo 1050-1150 como el ms importante, en l se desarrollan las ciudades, el
comercio y las universidades. La iglesia catlica durante el proceso de lucha contra el imperio
desarrolla un pensamiento organizativo de gran modernidad; as, promueve el principio de
unidad de mando, la jerarqua, la centralizacin, la carrera por mrito, el aplanamiento de
estructuras y la formacin jurdica del clero.
de siglo cuando se genera conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial
mnimamente competente. Antes, ya se haban desarrollado los departamentos ministeriales o
las Secretaras de Despacho en Francia (desde Francisco I en el siglo XVI) o Espaa, en torno a
las cuales poco a poco se va desarrollando la idea de la responsabilidad ministerial y, ms tarde,
la impersonalidad del servicio civil.
La preocupacin por el mrito y la igualdad es la gran asignatura del siglo XIX. Francia es el
primer pas que reconoce el derecho de igualdad en el acceso al empleo pblico, en concreto lo
hace en la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789,
suprimiendo con ello el patrimonialismo y la venta de cargos. Sin embargo, el principio de mrito
tuvo que esperar algo ms de un siglo para implantarse. En Estados Unidos comienza el proceso
con la oficializacin y justificacin del spoils system (o sistema que legitima la idea de que los
despojos de la batalla electoral son para quienes la ganan), la utilizacin abusiva de la Tenure of
Office Act por parte del Presidente Jackson es la expresin de dicha opcin. Segn la doctrina
oficial de la poca los empleos pblicos deben ser para los vencedores en las elecciones, con
ello se contribuye a fortalecer los partidos polticos, se consolida el poder presidencial, se abre a
un abanico mayor el privilegio de servir al pueblo y se evita la generacin de una elite
funcionarial. La corrupcin e ineficacia a que dio lugar tal sistema, as como el asesinato, en julio
de 1881, del presidente Garfield por Charles J. Guiteau (una persona que esperaba ser
nombrada funcionario y no lo logr) llev en Estados Unidos a la creacin de la Liga por la
Reforma del Servicio Civil y a un movimiento social que, tras las presiones e informes
correspondientes (Eaton Report) provoc la Pendleton Act, en 1883, que establece la reforma
del Servicio Civil y la introduccin de la Comisin del servicio Civil y los exmenes abiertos
competitivos para acceso.
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Con diferencias notables de nfasis, en cada pas europeo tambin se va produciendo el mismo
proceso. En el Reino Unido son la colonizacin de la India y el informe Northcote-Trevelyan, de
1854, los eventos que provocan que, en 1855, se cree la Comisin del Servicio Civil y que una
Order in Council de 1870 estableciera los principios de mrito e igualdad en el acceso y
promocin. Y en Espaa, tras sucesivos intentos (los Reales Decretos de Lpez Ballesteros en
1827 y 1828, y el Estatuto de Bravo Murillo en 1852) es, finalmente, con el Estatuto de Maura de
1918 cuando se consigue superar el modelo de cesantas y consolidar, hasta cierto punto, un
servicio civil profesional protegido del uso partidista.
Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cul es la situacin de los distintos
pases frente al reto de la construccin de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta
analtica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las
Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales.
Estos tres paradigmas son: el preburocrtico, el burocrtico y el postburocrtico. Procederemos
a explicar en este epgrafe los dos primeros, dejando para epgrafes posteriores la explicacin de
la crisis del modelo burocrtico y la consolidacin de la postburocracia.
que la economa tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de
Administracin hace difcil la industrializacin y el desarrollo.
Los rasgos ideales de esta organizacin, que constituye el tipo ms puro de la legitimidad
racional-legal, seran, entre otros:
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Y este modelo es la base para evitar la corrupcin y la desprofesionalizacin propios del spoils
system y para hacer real el sistema de dominacin racional-legal y el avance tcnico en el que
las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: el funcionariado moderno
se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados
mediante una larga preparacin y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor
supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cernira sobre nosotros el riesgo de una
terrible corrupcin y una incompetencia generalizada, e incluso se veran amenazadas las
relaciones tcnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economa aumenta
continuamente y aumentar gracias a la creciente socializacin.
Pues bien, el modelo burocrtico, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con
notable xito la generacin y desarrollo del Estado liberal y la generacin y desarrollo del Estado
de bienestar, est sometido ahora a un importante proceso de deslegitimacin y crtica. La
crtica al modelo burocrtico en la prctica, como modelo de gestin, tiene una larga historia. El
propio Weber consideraba a la burocracia una jaula de hierro que atrapara a la humanidad en
su maquinizacin, disciplinarizacin y fra bsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin
alma y sin capacidad de reflexin moral. Adems de esta importante y muchas veces olvidada
crtica, se nos ha demostrado por diversos autores que dicho modelo:
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Pero hasta muy recientemente no exista una complicidad entre sectores acadmicos, gestores
pblicos y opinin pblica para reclamar la transformacin del modelo. Qu ha pasado para que
ahora s se produzca esta demanda combinada?
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6. La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de dilogo y transparencia, una cierta
democratizacin, al menos en los pases ms desarrollados.
10. Los partidos polticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las
nuevas formas de participacin y cohesionar las mltiples demandas sociales.
comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las
economas que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos econmicos
internacionales.
13. Cuanta ms globalizacin existe, mayor es la preocupacin por las identidades primarias.
Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a s mismos y construyen
significados en virtud de atributos determinados, con la exclusin de una referencia ms amplia a
otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos
excluyentes. Al tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y
organizaciones ms pequeos y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y
cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la
consiguiente dificultad de gobernabilidad.
En suma, para los pases ms desarrollados, la relativa crisis o transformacin del Estado de
bienestar y la consiguiente entronizacin del mercado favorecen una dinmica caracterizada por
la defensa de una Administracin que funcione ms como una empresa y con criterios surgidos
de la lgica de mercado. Ello, unido a los cambios estructurales antes mencionados, provoca
choques ineludibles con el modelo burocrtico de organizacin. Veamos algunos de estos
conflictos que expresan la crisis del modelo:
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5. Los mltiples niveles jerrquicos intermedios son innecesarios donde existen empleados
del conocimiento, capaces de pensar por s mismos y de responsabilizarse de
resultados;
6. La excesiva especializacin en torno a funciones es una rmora en organizaciones en
constante proceso de aprendizaje y negociacin, donde la capacidad de adaptacin e
innovacin exige personal polivalente y que trabaje en equipo;
7. La diversidad del personal en las organizaciones y los cambios constantes en el entorno
dificultan modelos uniformes de gestin de los recursos humanos;
8. La preparacin del personal clama por polticas de participacin y abierta comunicacin
interna frente al secretismo y la jerarqua, etc.
9. Las nuevas realidades sociales generan nuevos problemas a los que la Administracin
tiene que hacer frente con independencia de las divisiones competenciales existentes.
10. Los medios de comunicacin ejercen una presin intensa y una vigilancia continua sobre
los errores de los gobiernos, por ello, hoy, la comunicacin externa y la imagen son
componentes esenciales de las nuevas organizaciones pblicas.
11. El cambio tecnolgico reclama la incorporacin de nuevas profesiones, y la capacidad
de estar al da con independencia de los factores culturales y de la antigedad en el
cargo.
12. La preocupacin por la eficiencia en una sociedad marcada por la competitividad y la
vigilancia de los fallos del Estado exige a la Administracin responder con resultados
muy concretos por los fondos que recibe, cuando no competir con empresas privadas
para la prestacin directa de servicios.
Este reto de gestin por resultados parece requerir un modelo de gestin donde la seguridad en
el empleo, la igualdad retributiva, el respeto a los procedimientos ocupen papeles secundarios.
Es el mundo de la gestin postburocrtica.
4.2. Rasgos de la gestin pblica hoy. Ante todos estos retos, cambia el papel y las
posibilidades de accin del gobierno. De forma coherente con estas complejas tendencias, la
gestin pblica actual se caracteriza por rasgos como los que siguen:
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En todo caso, lo cierto es que, transcurridos todos estos aos de transformacin, las
Administraciones actuales constituyen un plural y diverso campo de configuraciones mixtas en el
que junto a organizaciones an fuertemente burocrticas conviven otras claramente
neoempresariales, y donde los valores se suman en capas sucesivas que son priorizados en
unos pases de una forma y en otros de otra, aun manteniendo todas las variables axiolgicas
prcticamente vivas. Existen pases, especialmente los anglosajones, donde los valores
eficientistas an son prioritarios, pero que mantienen la imparcialidad en mltiples servicios como
un valor insoslayable. En todo caso, en los pases menos desarrollados de la Commonwealth las
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ideas provenientes del Reino Unido han tenido una influencia desproporcionada, a pesar de las
enormes diferencias culturales y de capacidad administrativa, lo que ha ocasionado una difcil
convivencia entre el ser y deber ser. Otros, sobre todo los escandinavos, han hecho de los
valores vinculados a la democracia su referencia primordial, pero siguen manteniendo valores
burocrticos en ciertas reas e, incluso, han desarrollado mecanismos conectados a la eficiencia
de gran sofisticacin.
Mientras, los pases del sur de Europa han emprendido grandes transformaciones del sistema
poltico, con descentralizaciones muy potentes en algunos casos, como el espaol o el italiano,
al tiempo que han mantenido estructuras clientelares, lo que ha producido que las reformas
administrativas hayan tenido que luchar contra la corriente, al tiempo que han permanecido en
segundo plano; en cualquier caso, privatizaciones, agencificacin, gestin de la calidad son
realidades que conviven con la burocracia tradicional en Espaa e Italia, mientras que en Francia
la burocracia est conviviendo con una profunda reforma gerencial articulada en torno a una
nueva estructuracin del presupuesto.Y qu decir de los antiguos pases comunistas en proceso
de democratizacin e incorporacin a la Unin Europea, pues, adems de transformar el sistema
poltico y econmico, han debido incorporar isomrficamente, por presin de la Unin Europea,
toda una serie de valores eficientistas, al tiempo que luchaban contra la corrupcin y promovan
el Estado de Derecho. Pluralidad y diversidad que podemos comprobar tambin en
Latinoamrica donde conviven experiencias guiadas por la eficacia y flexibilidad, al tiempo que
se comprueba la subsistencia de modelos fuertemente burocrticos e, incluso preburocrticos o
clientelares.
Esta afirmacin implica para algunos que el Estado ha dejado de poseer capacidad de gobernar
y se ha convertido en un actor ms de los procesos de gobernacin colectiva. Algunos hablan de
una gobernanza sin gobierno, en concreto, Rodhes navega en este ltimo sentido cuando habla
de la gobernanza como un nuevo proceso de gobernacin que se caracteriza por redes interorganizacionales y autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, las interacciones
permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una
significativa autonoma respecto del Estado. Otros afirman que el Estado carece de poder en el
mercado internacional de ah la prdida de su preeminencia.
Sin embargo, Joan Prats promueve una versin ms templada: en la actualidad se habla
cada vez ms de la transicin del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se
quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema poltico-institucional del
gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino
sencillamente reconocer que las polticas pblicas se formulan y se implementan a travs
de una pltora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que
toman formas muy variadas y que expresan pautas de interaccin entre los gobiernos, la
sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza. Por su parte, Aguilar
tambin adopta una versin menos radical y distingue entre gobernanza y nueva gobernanza. La
primera se refiere a el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus
objetivos de convivencia (fundamentales y coyunturales) y las formas de coordinarse para
realizarlos: su sentido de direccin y su capacidad de direccin. La segunda consiste
entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas
de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociacincoproduccin/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y
sociales. Pero, segn l, es cambiante el peso o la influencia que el Gobierno y la sociedad
tienen en su definicin y su realizacin. En suma, acepta la posibilidad de redes donde el
Gobierno sea subsidiario, aunque no sea lo normal.
No obstante, desde una perspectiva fuertemente emprica, Agranoff, estudiando las redes
pblico-privado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello
no significa que las redes estn reemplazando a las jerarquas. La mayora de los gestores
pblicos sigue trabajando en el marco de procesos jerrquicos dentro de sus organizaciones. 2.
Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propsito funcionan de una u otra forma. 3.
Aunque las redes son no-jerrquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuracin y
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Con una visin ms comprometida an, Peters afirma que el gobierno contina ejerciendo un rol
esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la
generacin de ingresos pblicos va impositiva, adems de ser la nica institucin capaz de
realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar
responsabilizacin y rendicin de cuentas. Por ello, tal vez sea an demasiado pronto para
defender la gobernanza como la nueva forma de gobernar, y tal vez convendra defenderla,
simplemente, como filosofa complementaria que debe impulsar ciertos cambios de actitud en la
labor gubernamental y que junto con la intergubernamentalidad y el gobierno holstico oferta
aportes tiles a la accin de gobierno para el siglo XXI.
5.3. La organizacin del gobierno. Finalmente, tambin han existido cambios en la forma en
que el Gobierno central marca su estrategia y coordina sus polticas. Nuevamente, parece
que algunos Gobiernos abandonan el modelo funcional de estructuracin, donde cada
departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente
de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros
o anlogas. Y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un
modelo holstico. La verdad es que no se sabe muy bien a qu nos referimos cuando se habla
de gobierno holstico, porque puede referirse a mayor coordinacin horizontal entre diferentes
reas de polticas en el gobierno central, o a mayor coordinacin vertical intergubernamental, o a
mayor coordinacin en la prestacin de servicios en el terreno. Normalmente, y sta es la
opcin de este texto, se refiere a la bsqueda de una mayor coordinacin entre las reas
de polticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su visin de
tnel y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinrgicas en el gobierno.
Podramos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y
ministerios trabajar ms all de sus lmites competenciales para alcanzar objetivos
comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La
coordinacin puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando
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Las razones de proponer esta opcin tienen que ver con el desarrollo de la administracin
instrumental y las dificultades de coordinacin crecientes en los gobiernos. Cientos de agencias
y organismos de misin nica surgen y el gobierno pierde capacidad de coordinar y dirigir el
conjunto. A ello se aade la prdida de control de los propios gobiernos sobre las opciones de
poltica, al perder informacin y capacidad de anlisis con la mayor especializacin y
tecnificacin de las agencias. Las agencias se preocupan tan slo de cumplir su contrato
programa y obvian preocuparse por las externalidades negativas o por los objetivos comunes de
gobierno. Al tiempo, se especializan tanto en su objetivo concreto que acaban formulando la
poltica del rea correspondiente, al poseer toda la informacin relevante y los conocimientos
tcnicos. Sin embargo, de los errores de las agencias la ciudadana responsabiliza
especialmente al gobierno, no a los tcnicos que en ellas trabajan. La suma de prdida de
control e informacin y la imposibilidad de eludir responsabilidad poltica ha llevado a los
gobiernos a buscar soluciones. Sobre todo: el joining-up government o gobierno holsitico. Pero
nuevamente en la prctica nos encontramos con modalidades muy diversas de organizacin del
Gobierno, desde gobiernos fuertemente departamentalizados funcionalmente (como el espaol)
a gobiernos con algunas opciones de coordinacin estratgica en torno a la oficina del primer
ministro (como el alemn), pasando por verdaderos gobiernos holsticos (como el britnico o el
finlands).
Todo este conjunto de datos nos puede proporcionar un marco de referencias, de cara a las
investigaciones especficas sobre aspectos concretos de las Administraciones y Gobiernos, que
se podra configurar de acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1). En el cuadro se puede
comprobar que se conectan lgicamente unos valores predominantes con unos roles
predominantes de gobierno, de manera que el gobierno holstico se conecta con valores de
eficacia, innovacin y flexibilidad y el Gobierno tradicional vertical-funcional con valores de
imparcialidad y legalidad. Ciertamente, estas conexiones deberan explicarse ms
detalladamente pero por razones de espacio simplemente se ofertan como aproximaciones
heursticas que tratan de simplificar un sistema bastante complejo de interacciones y relaciones.
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Para finalizar con este tema, si se observa la primera fila del cuadro se comprobar que en ella
sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrtico de organizacin con la
consiguiente separacin de poltica y Administracin, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se
corresponden esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que
podramos llamar la democratizacin de la Administracin y la bsqueda del gobierno
receptivo, responsable y respetado de que nos habla Jocelyne Bourgon con su nueva teora
de la Administracin Pblica. Pues bien, el buen gobierno sera, entre otras cosas, el que
democratiza la Administracin y es receptivo, responsable y catalizador de la energa cvica de
su sociedad. Tambin es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestin, de la
eficacia y de la eficiencia, pero como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia
y no como fines en s mismos.
Administracin:
Valores
instrumentos tpicos
gobierno
predominantes
en
definicin
la instrumentos tpicos
e
implantacin
de
polticas
1.
Imparcialidad- Servicio
legalidad
civil
de Tradicional
2.
Eficiencia
economa
3.
y Privatizaciones,
subcontrataciones,
gobierno
mercados internos.
State.
Flexibilidad- Agencias,
eficacia-innovacin
Gobernanza
estratgica,
sin Concesiones,
hollow partenariados, redes
gestin
de
de la calidad.
4.
sin jerarqua.
resultados
estratgicos.
Redes en torno a
democrtica-
metas
participacin
Gobierno catalizador.
gobierno deliberativo.
presupuestos
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colectivas,
participativos,
democratizacin en la
elaboracin
de
normas
Fuente: elaboracin propia.
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