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JUAN CARLOS GAR AVAGUA

542

Desarrollo Econmico, vol. 32, N' 128 (enero-marzo 1993)

RESUMEN
En este estudi el autor analiza la evolucin de
una economfa trig ara peculiar, ligada al marca
do de Buenos Aira , durante los siglos )(V/// y XIX.
A partir del inlisi de cansos, inventarios y otros
documentos de la poca, vemos surgir y consoli
aarse una saciad d campesina de productores
de. trigo integrad por sectores muy diversos,
desde los ms po res arrendatarios hasta el de
medianos y grand s empresarios,agrfcolas'que,
_

gracias al concurso de esciavos-y peones, man


tienen unidades productivas de apreciable
rentabilidad. El papel de la esclavitud como un
elemento central-de las,relaciones productivas
agrarias, la capacidad de acumulacin de algu
nos sectores y la relacin con los arriendos y la
propiedad de la tierra, son algunos de los elemen
tos ms destacados del anlisis propuesto por el
trabajo.

LAS CAPACIDADES Y LA AUTONOMIA DEL E STADO


: EN BRASIL Y LA ARGENTINA.
UN ENFOQUE N.EOINSTITUCIONALISTA.

SUMMARY
Tha developm t of a peculiar wheat economi s/aves and laborers-is studied through the analysis
linked to the Buen s Aires market during tha 18th
of censuses, inventaries and other documents of the
and 19th cantury is here discussed The origin and
time: Among the most remarkable (estures of this
consolidation of
paasant economy of wheat analysfs, mention should be made to the role of
producers integral d by severa/ different. sectors
s/ave,y as a central element in production relation
-from the poorest t nts to the owners of medium
ships in agricuirure, as well as to the accumulation
sized or larga agric lture enterprises wilha conside capacity of some sectors involved and its relation
rable profitabillty le I due to the contributi0i1 oftheir
with land tenancy and ownership.

":.

GARAVAGLIA J
i.os labradores
SOCIALES(Bue

Descriptores: ,
de la Uerra>

ari Carlos

REGISIBO BIBUOGRAACO

e San Isidro (siglos XVIII-)". DESARROLLO CONOM1CO -RV1STA DE ClNCIAS


.
s Aires), vol. 32, N" 128, enero-marzo 1993 (pp. 513-542).
sloria econmica> <Economlaagraria> <Estructura social> <Acumulacln> <Propiedad
ndalarlos agrfcolas> ,ceampesinado> <Esclavitud> <Argentina>.

KATHRYN SIKKINK*
l. Introduccin
Si bien los estudiosos de la poltica latinoamericana comenzaron a referirse- al
papel de la institucionell del Estado mucho antes.de que estuviera en boga el "nevo
institucionalismo 1, el valor del enfoque institucional radica en que p;irmite superar las
concepciones totalmente abstractas acerca de la autonomla estatal y centrar la atencin
en los atributos ms concretos de las estructuras, instituciones y procedimientos del.
Estado que gravitan en las. pofilicas resultantes 2 En este articulo compararemos el
Estado en Brasil y la Ar9.enlina teniendo en cuenta principalmente los efectos que
ejerci su estructura institucional sobre las pollticas pblicas de los gobiernos de
Juscelino Kubitschek en Brasl (1956-1961) y de Arturo Frondizi en la Argentina (195S.:.'
1962). Estos dos presidentes representaron los ejemplos ms puros pe la ideologa
desarrollista en Amrica Latina 3; al mismo tiempo, sin embargo, pocos programas de
gobierno sufrieron un destino poltico tan diferente como el de ellos. Kubitschek, uno de
Departamenlo de Ciencia Politica, Universidad de Minnesola. [1811414 soci1i Sclences/ 267 1llh Avenue
Soulh/MiMeapofis/MN55455/tf612-624-7513.)
. 1 Para esta Investigacin se cont con un subsidio de la Comisin Conjunta para Amrica Lalina del Social
Science Research counca y el American Council of Learned Socleties (con_ fondos provenientes de la Fundacin
Ford, la Fundacin Hewlett, el Fondo Nacional para las Humanidades y la Fundacin Andrew E. Mellen). La autora
desea agradecer los comentarios y sugerencias de Douglas Chalmers, Margare! Keck, I.Jliana De Rlz, Calalina
SmulovilZ,.Alred Stepan y JuanCarlos Tooe.
2 Se enconlrar,!Jn panorama general del enfoque insliluionaf en James G. MARCHy Johan P. OLSEN: "The
New lnslilulionalism: Organizatlonaf Faclors in Po6UcalLile". American Poltica/Sil3nceRslliew, vol. 78, setiembre de
1984. y G. John fKENBERRY: "Conclusion: An lnstitutional Approach to American Foreign Economic Policy",
lntemafiona/ Organiza/ion, vol. 42, 1988.
. ,
3 Se'hailar una extensa compraci6n de las Ideas y politices de Kubi!sclek y Fondzi en Kalhiyn SIKKINK:
Ideas snd /nslilulions: DewlopmanlBfism in BrBZ11 and kgentina, llhacs. Comen Unlversity Press, 1991. Debates
bsicos sobre el desairomsmo son los de Femando Heruique CAROOSO y Enzo FALETTO: Dependency and
Development in latinAmilrica, Berl<eley, University ofCalifomia Press, 1979, y MarceloCAVAROZZI: "8 clesairomsmo
y las relaciones entre democracia y capilalismo dependiente en Dependencia y desarro/Jo en Amrica Latina", Latn
American Research Review, vol. 17, N" 2. 19 pgs. 152-165, que constituye una reRe>d6n sobre el anllsls de
.
Cerdoso y FaleHo y una ampliaci6n del mismo):
-

544

.
1-.

..

NUEVO INSTITUCIONALISO Y POLITICA DESARROLLISTA

KATHR'IN SIKKINK

545:;:.

de ciertas caractersticas prpias de las estructuras del Estado en Brasil y la Argentin a,


los: P?c.o.s presid_entes brasileos que lliligarori a completar;..;s mand.ato, logr uri amplio
y el modo en que ellas contribuyeron a la adopcin e instrumentacin de las polticas
apoyo de la$ ehtes de su pals con s1 ambicioso Plan de Mes. y pudo llevar a la

prctipa la mayor parte de sus polticas; por l contra,rio, Frondizi fue depuesto P.Or un
.
desarrollistas o las obstaculizar:on.

g.olpe rnili tar tras habe_rse granj ado la antipata de quienes lo siguiro en ;un primer
.. La diferencia entre. l_fl capacidad del Estado en Brasl
no se vincula
Argentina
la
y
.
-primordialmente con su tmano en trminos absolutos ni con el nmero de funciones
.momento Y de haber interrumpido swprograma de desarrollo . La exphcac1n de las
diferencias en_ la elecucin de las respf3cvas po!ti:as econmias reside en parte en
que cumple en ambos . pa.lses. Si bien la ampliacin de las funciones del Estado en

materia de regulacin y conduccin de la econom!a puede ser un indicador d!3 una


las caracterlsticas internas del sta90 1an uno y otro pals. .
autonornla estatal creciente, si. no se da junto con-la rrespor!diente a mpliacin de la
Los escasos estudios comparatos existentes sobre el. Estado argentino y el
capacidad del Estado para llevar a cabo esas funcin'{como sucedi eri la Argenti-.
basileo suelen coincidir eri que este 1ltimo es r:r,s poderoso . GUJllermo O'Donnell ha
na), puede terrnin!Y minando la confinza pb!ica:en l. 8 dilema de la capacjdad del
caracteriza.do las relaciones entre el Esdo y la sociedad en la Argentina diciendo que
e1 aparato estatal ha bailado al comps1tle las fuerzas de la "Sociedad, ms como campo
Estado en estos dos palses es que en ambos se expandieron ss"funciones econrnicas, pero en la Argentina la descoeX,in entre dicha capacidad y las tareas que el ;
de batalla qu corno instancia de form1lacin de intereses ms generales, en tanto que
- - -Estado debla abordar fue particularmente aguda;-- . .-
en el Brasil hasido tan poderoso y decisivo que lleg a monopolizar la vida polltica del
pals 4 Pero aunue O'Donnell senala alunos co11trastes iriteresan!es entre _la relacioLas diferencias ms importantes ri este .caso radican en ia !nclle de las estructu-
nes Estado-sociedad .en ambs palseH, no aclar los !.sgos. pre1sos de ese poderlo
ras .oraniz8:tivas. de bos pales, i:in las nom:ias y_pr9cedirriientos qe rigen a, la bu-
.
.
estatal en una forma qu permita llevai:1- a cabo an.an.hs1s ll)s cuidadoso.
rocrac1a y en la 1done1dad tcnica de los func1onanos. Las comparaciones- ponen de _
En su mayor parte, la bibliografa sbr erstado gira en ton:iq.de s pqdero o de
rnnifiesto que no tenernos por qu. suponer que una caractestica definitoria de las
brocraias es una transaccin entre el clientlismo y la meritocraciaPuede sostenerse
su autonornla concebidos en funcin! de una relacin reclproc1:((lritreel poder del.
ql,ie e n .el periodo estdiado el Estad brasilero fue at. vez.ms clientelista y m s
Estado y el de la sociedad CVll 5,\egn 1a cal l Estado es fuerte "<:i"autriomo n la

.
rneit"crco
,
.

. que l. ;arQeritino; dado. quEl er:i Brasil el E!!do C.Uf!1P.!i(> un. papel pollt.ico
. ..
.. .. . . . medJd; el"! que. puf!!c;le formular Y.P.Elri\guJnritas qu n9 c9l}ilitw!m:fT.!rarrient!3. LI
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.
" . co9retos <;1e:sus estructuras o instirucisicin:10. cual no 1rancaptar lasifei'ei,ii,i:: ! . .: : :." .- . entr. bo& st9ps .fue. !ii'ei<i5.trcia,_e("l- l..buroc_!aia_de.ril n peqtieno, stor , ,. :.. impprtantes que presentan en su- propia natui:aleza el Estado bra$leooyl argentino; . 1, . : .. - : , : . aip(a<;f; al_ que K\Jbiche recrri p formular y poner en prctice. lcis linir:it9 .. ..
. .
.
.
.
fundamental e de si,J poJltia econmi.c;a:
Dichas difereincias s refieren; ms q1;le a1 poderlo o a la aufonomla d(Estado, i(s
. A firi de que na urocraci aisha9aresulte
.

eficaz,. n o slo debe ser reltivamente .ajena a las presiones pollticas, sino que debe
capacidad, entendida como la efic!3-ciaapminisii'ava del aparato estatal P18 (nstrmentar
.
1
est regid1;l por !=terios basados e el mrito, que le s.eguren contar cor:i un. personal
. sus bbjetivos oficiala: Esta:cBP.cidad. clel Estad es relacfnaltarribi$n!;ln ur:i segun.do.
sentid.o: en .E!l de las .tareas que se l_e fijai o que ste se impone.a, sf mismo. La capacidad. . . . .. . . de a)to nivel. E11 la Argentir:ia no existiq una burocracia .est ndole; por ello,. mientras

: . que Ktibitschek pudo aprovechar yampli ls instib.Jcionesestatales existentes, Froi1dizi.


def E;stado no pued medirse, pues, enltrmiilps absolutbs,:ino.seg la ac;fec:acih:o
. . . .: . : ..

debi tratar de soitea:r brcicracia para formuiar e instrumentar sus pollticas.


.: .
'
n d esa: capacidad rpeif:to de iets funciones que debe ertplir." ." :' :: inadecuaci
.

.
' Diversos autores han :lestcalo ias condiciones qu favreen la capacdd del
. A fin . d coprender las diferela entre el Estado brasleno y cl argentin. hay
Estado y su a\jtonornla_ de ccin 9 Entre las mencionadas con mayor frecuencia se
que dejar atrs las vagas nociones deipodeo o de autonomla del Estado. El enfoq1:1e
.
hallan la existencia de 4n conjunto.de funcionarios de era relaliyamente aislados de.
institucional pone de relieve el papel de lps funcionarios y de ias estructuras orgariizativas
10s in_tereses soioeconrnios predominan_ts 1 as! como de n aparato urocrtico :
en la determin_acin ?e los deseplaces lpoUtico s: Una vez.establecidas,, las _ intitct9
arr:ipbo y coherentf!J 11 Este .c9nunto .de .fi.Jnror,ai:ios este apto estatl:!J n? se crean
nas estatales tienden a pe(durar, y ppr ,odesu influencia va ms all de lls particulares: .
:
( . ' .. . : . . . . .-.. -:. ; . . : . ::. ." .-.
. . .-: : . . :. .
c;:oalicions..y.. condiciones qu_i llexarb:.-a _sl.i srgimiento. Como ,slei_nfqque. tiene:.
. : . .!!. Para .unsnisis
ta lasecenia y
da bor.aj:(la aJ.sl:3da. en Brasil,.ver Edsa:i-,da NNES: suraaurati .

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fundamentos histricos,
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doctorado, Universlly ol Cali al Beikefey; 184, y Ba{bara GEDOES: "The lnsufation ol Ecnoinic Decislori- .
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IKENElMY, op. Cit, pgs. 224-25.

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n EVANS. et al,.ciL. pg..50: :


. ol !he Conditio!)s Underlying
. Effeclive fnle;
- . ..e
. .
.

KATHRYN SIKKINK

546

de la noche a I mai'!ana ni por decisiones ad hoc; tampoc.9son el p_roducto de una mera


reorgan izacin de las estructuras, sino el fruto de urf largo proceso histrico de
construccin in titucional 1 2.
Los proc os histricos del desarrollo del Estado en Brasil y la Argentina presen
tan diferencias otorias. Aqul no3 interesa el desarrollo de la estn.,ctura del Estado en lo
tocante a la ma or capacidad de intervencin en la economfa, l creacin de institucio
nes para supe sar dicha participacin y la san cin de procedimientos de administra
cin de la buro acia que facilitan el surgimiento de funcionarios capaces de realizar las
nuevas tareas onmicas. Aunqu'i' la Argentina;y Brasil enfrentaron cambios externos
e internos simila es, que tendieron a: estimular todo empeo por ampliar la capacidad de
gobierno, en un y otro pafs las reacciones relativas a la construccin del Estado fueron
cualitatjvament distintas: en ambos se expandieron sus funciones, pero en Brasil se
coloc el acen en mayor medida en reformas que desembocaran en una mayor
capacidad adm nistrativa 13 .
11. Expansin el Estado brasileo
.

...__

Muchos a ores han puesto de relieve que la residencia temporaria de l_a corte
portuguesa en rasil (1808-1820} y el periodo de la monarqufa independiente fuerort
elementos decs vos; que sentaron las bases y actitudes prevalecientes.en la posterior
evolucin de la instituciones del Estado brasileo moderno 14 Durante los primeros
ai'!os de la Rep lica tambin tuvieron lugar importantes sucesos ligados a la construc
cin del Estado ; B Banco do Brasil, eje del sistema financi!:)ro nacional, por ejemplo,
fue fundado en 890 y nacionalizado en 1905 16.
La mayotr de las transformaciones que nos interesan del .Estado brasileo se
produjeron lueg de la Gran Depresin. Dos estrategias innovadoras en relacin con la
bun;,cracia coad
aron a s u capacidad para intervenir con eficacia en la economla. La
primera fue una eforma general de la funcin pblica iniciada durante el gobierno de
Vargas con post rioridad a 1930; la segunda fue, en varios aspectos, una reaccin ad
hoc frente al frac so de la primera estrategia: al no universalizarse la reforma, se crearon
ciertos "reducto de eficiencia" y de autonoma fuera de la burocracia tradicional,
12 Para Un an sis del carcter histrico dI aparato burocrtico, ver RUESCHEMEYERy EVANS, op. cit.,
pgs. 51-52, 59.
13 Skoworonek aduce que en el perlado 1an-1920, el erecto combinado de la crisis iriternacional, los
conflictos de clases y I aumento de la complejidad estimul los amperios en ravor de una expansin de las capa
cldades del Estado rio teamericano. Sin embargo. ls cambos que sobrevienen en el medio son meros estimules
para el desarrollo lnsti ional; fa orma que adopten las innovaciones Institucionales depender de la reaccin
concreta de los unclo os oficiales. Stephen SKOWORONEK: Bu11ding a Naw American Sta/e: Tha Expsnsion of
Nalions/ Adminislrsliva padties. 1877 1920, Nueva York, Cambridge University Press, 1982, pg. 12.
14 Lawrenc S. GRAHAM: Civ/1 Servica Reform in Brazil: Princlpl:i Versus .A-aclice, Austln, University o

'
Texas Press, 1968, p s. 1720.
15 Topik sostie

antes an de la Gran

obstante, esta Interven


planificado, .Y no impfi
fpdependioote ni se ins
1889-1930, Austln, l/ni
1BTOPIK, op. el

que el Estado brasilello ue uno de os ms Intervencionistas de Amrica Latina ucho


epresin. en su an de representar y deender la economa 8lCporladora del pals. No
16n ue una respuesta ante la crisis econmica ms cjue el resultado de un desarrollo
nlngtln gran cambio en los proceunfentos estalales. No se cre una uncin ptlblica
ionaliz la can-era burocrtica. Steven TOPIK: The PolilicalEcaJOmy dtha BrazlSII Sta/e,
sityofTexas_!'.ressL 1987. pgs. 23y 16163.
, pgs. 3o-47.-

TA
NUEVO INSTITUCIONALISMO Y POLITICA DESARROLLIS

547

os 17 Los protagonistas de esta


incluso en algunas empresas pblicas y grupos ejecutiv
an entes. de los empeos antriores
rem
los
cia
frecuen
con
fueron
ia
segunda estrateg
.. -
o proceso preyio de
por reformar la funcin pblica; ella se bas e un-larg
sistema
r
un
ieron in!?taura
institucionalizacin llevado a cabo por inlViduos que pretend
riamente las metas
an
burocrtico basado en el rnrito, pero que no compartl necesa
o de Kubitschek.
gobiern
el
te
an
dur
aislada
cia
burocra
la
adhiri
desarrollistas a las que
, fue un punto de viraje
La revolucin de 1930, que llev al poder a G'etulio Vargas
centr.lizar la al,ltoriqad
procur
Vargas
o.
decisivo para el desarrollo del Estado brasile
a fin de tornarla ms - - .- --- -- -
pblica
tracin
adminis
la
do
an
iz
reorgan
en el Poder Ejecutivo.
reformas, reforz el
otras
Entre
s.
sociale
eficiente y autnoma respecto de las presiones
,.,:;
de exmenes ,:: ... ,..:.:-a,o
rio
travs
a
funcioq
de
carrera
la
a
rse
.,
accede
principio d que slopodrla
-.,
nuevo
un
cre
Vargas
1937;
et}
.Novo
Estado
del
cin
instaura
la
Tras
1e.
s
pblico
Servicio Pblico (DASP},
organismo centralizado, el Departalllento Administrativo del
El DASP se bas en
tico.
con el fin de supervisar la centralizadn del aparato burocr
de la Oficina del
mezcla
una
era
y
os
an
eric
norteam
modelos de administracin pblica
del mismo pafs -19_
Civl
Servicio
de
n
Comisi
la
cori
Unidos
.
Estados
de
esto
Presupu
centralizar el control del
Gozaba de amplia autoridad para elaborar el presupuesto,
as! como los cursos
ingreso
de
es
exmen
los
ar
supervis
y
es,
material
los
de
y
personal
de
trabajo.
horario
del
dentr(?
n
dictaba
se
que
de capacitacin previos o los
"una suerte de
en
convirti
se
DASP
el
Novo,
Estado
Durante la vigencia del
burocrtico y. de la
superministerio" 20 a Gargo de la instauracin de un nuevo aparato
s de que Vg_as fuera
creacin de un. funcionariado de excelencia. Si bien despu
autoridad del DASP, el
la
y
es
facultad
las
depuesto; en 1945, sus sucesores limitaron
pblica brasilea.
tracin
adm1nis
la
en
efectos
o
surtiend
sigui
dej
legado que ste
pblica libre de
funcin
la
de
carrera
a
Aunque no logr"crear a largo plazo una modern
que
infundieron en
s
tcnica
elites
de
grupo
un
detrs
dej
,
todo favoritismo poltico
Vargas fue
Cuando
racia
meritoc
ciertos sectores del Estado las nuevas ideas de la
reformas
las
cer
robuste
en

empe
1951,
se
en
nte,
preside
elegido nuevamente
en los
nfasis
o
poniend
Novo,
administrativas llevadas a la prctica durante el Estado
arios
funcion
los
entre
s
salariale
ias
dfferenc
las
ciendo
concursos de ingreso y restable
s de estas iniciativas
Despu
rios.
tempora
pollticos
mientos
nombra
los
y
entes
perman
s y de defensores de la
de la dcada del treinta, surgi en Brasil un ncleo de experto
s: el DASP y la Funda
oficiale
mos
organis
dos
en
trados
concen
,
pblica
tracin
adminis
es contaban con
entidad
Ambas
1945.
en
cida
estable
ica:,
cin Getulio Vargas, autrqu
y las destrezas especi
amplios programas de capacitacin, lo cual hizo que sus ideas
dentro de la burocracia
ficas impartidas en sus cursos tuvieran un efecto multiplicador
en su conjunto.
veinte ai'!os
El movimiento en pro de la reforma administrativa se inici en Brasil
s repercu
mayore
tuvo
y
impulso
mayor
cobr
a,
Argentin
la
en
que
antes, como mlnimo,
en. parte
telar
desman
intent
se
siones en la estructura del Estado. Aunqu luego
0

17 GEDDE. p. cil, pgs. 14, 2223.


18 GRAHAM. op. cit. pg. 25.
e 16nicas, Ro de Janelro:
19 Baalriz M. de SOUZA WAHRLICH: Adrr.inistra?o de pessosl: princ(pios
29.
pg.
1964,
Vargas,
c;
_,
Geltlllo
ao
Funda
20 GRAHAM. op. clt, pg. 29. . .:/ .

-1

.-

'

548

KATHRYN SIKKINK
'

' .

algunas de las reformas impuestas por el Etado Novo, el nRleo del sistema sobrevivi
Jo suficientemente intacto como para confe1r poder durante el gobierno de Kubitschek a
la burocracia aislada.
'.
.
Pese al esfuerzo de Vargas por crear }I mantener uri funcionariado de carrera, tanto
l como otros presidentes brasilei'los posteriores adoptaron en esencia una actitud
ambigua respecto de la burocracia. Vargas sb afan por fortalecer el sistema meritocrtico
en ciertos sectores de sta, pero en qtro lsigui recurriendo al favoritismo poltico. B
resultado fue un sistema que ha sido llam,do "burocracia dual" ?1, en el cual ciertas
instituciones y ministerios segulan una u ,btra tendencia; por ejempio, el favoritismo
prevaleci en las prcticas de contratacinde pe(sonal. vigentes en los organismos de
seguridad. social, _en tanto que en el Ministerio de Hacienda se impuso ms bien un
sistema de seleccin de personal basado ,n el mrito 22. En ocasiones, estas tenden
cias duales operaron simultneamente en uha misma institucin 23
La "burocracia aislada"; compuesta ppr algunas empresas pblicas, ciertos bancos controlados por el Estado (como el Elanco Nacional de Desarrollo Econmico,
BNDE) y los diversos consejos y grupos det ,poder.Ejecutivo en_ argados de las polticas
pblicas, fue desc1e la dcada de 1940
.
.
1;:i.lprincipal responsable de instrumenta
r las
pollticas econmiqas 24 La burocracia aislada fue surgiendo a medida que ciertos
organismos, como el Banco de Brasil, adoptaban procedimientos de contratacin
meritocrticos, en tanto que se creaban nwvas entidades -como la Superintendencia
de la Moneda y el Crdito (SUMOC) en 1945 y el BNDE en 1952-con el propsito de
establecer en ellas cenos profesionales au,:nqmos para la formulacin y ejecucin de
.
las pollticas.

A fin de fom,ular e instrumentar sus pollcas econmicas, el gobierno de Kubitschek


se bas en las instituciones ya existentes de la burocracia aislada y cre otros
organismos y grupos para facilitar la coordincin. Entre sus innovaciones ms notables
desde-el punto de. vjsta admi,:iistrativo cabe! mencionar el Consejo de Desarrollo y los
Grupos Ejecutivos y de Trabajo que funcionali>an bajo s gida El Consejo de Desai;rollo
se pobl fundamentalmente de individuos prbcedentes del BNDE, pero tuvo a su cargo
establecer una polltica general de coordir:iacin institucional para el desarrollo. Sin
embargo, en contraste con lo que sucedi ei la Argentina, es interesante destacar que
el Plan de Metas de Kubitschek fue formulado y puesto er:i prctica bsicame,:ite por
instituciones que ya xis!Ian antes de qu l,lasumiera el gobierno, y en muchos casqs
por funcionarios qfe tambin eran anteriores a l. Si Kubitschek fue capaz de utilizar
estas
instituciones y este personal de la buroc)racia aislada, ello se debi a los esfuerzos
.
.
1

21 GRAHAM, op. cll, pg. 170.


22 GRAHAM, op. cll, pg. 185.
23 Barbara Geddes y Edsoo Nunes denominan "mcldelo poltico slncrtico"
a la bu rocracia dual brasilel'la,
entendi endo por sincretismo "el manlenlrnlento del clientfiso en ciertos mbi tos da la
ejecucin de las polilicas, al
par qua otros son aislados para permitirles funcionar ap8!1a del siste ma polltico tradicional". Edson
da OUVEIRA
NUNES y Ba!bma GEOOES: "Oilemmas of Stala-l.e d Modar1\izalion In Brazil", Instituto Universitario
da P.asquisas do
Rio deJan eiro, Serle Estudos N"39,Ju6o da 1985, pg. 14.;
.
.
24 NUNES y GEOOES, op. ciL, pg. 2. Wandarl Y G 1lherme dos Santos subraya
asimismo la naturaleza dual
j!
. del aparato estalal braslello, aduciendo qu_!l en general lar1f1Visin saproduca entre al nivel centrallzacb donde
al
,
i:linteRsmo es Dagrante, y'al descentrarzado, que desde slls inicios fue protegido
respecto del ravoritismo poltico.
Wanderley Gullharma DOS SANTOS: "Ralatorio da pasq1.sa, centralizai;ao burocrtica
renova,;ao de elites:
a
ostudo preliminar sobre a administrai;ao rede ra! descentralb/ada", Rlo deJan
eiro, IUPERJ, 1979, rnlmaog., pg. 60.

NUEVO INSTITUCIONAUSMO Y POLITICA OESARROLLISTA

549'':

previos realizados por Vargas y otros gobiernos para crear reductos de especializacin
y de autonomla administrativa dentro del Estado 25.

111. Expansin del Estao -gentino


A fines del siglo pasado y comienzos del presente, la Argentina atraves una
intensa y exitosa etapa de construccin del Estado", a cuya cabeza estuvo la llada
"generacin de 1880". -grupo equivalente, por sus ideas-y su influene:ia, a los :'cien!Ifi
cos" mejicanos-. En este periodo de organizacin nacional se estableci' un huevo
rgimen centralizado que desplaz a los poderes encarnados en los caudillC>s_ regiona
les. La generacin del ochenta cre el ejrcito nacional; ri sistema-Judiial nacional:y.la .
burocracia dependiente del Poder Ejecm;vo. La guiaban lnotivaciones de orden liberal:
el objetivo del Estado era sentar las bas:es de un marco jurldico que garantizara el buen
funcionamiento del sistema agroexportador, amn de apoyar y estimular las actividades
comercialesy financieras, en especial mediante la c.reacin de una serie deinstitucio
nes respaldadas por el Estado, como el Banco de la Nacin y el Banco de la Provincia

de Buenos Aires 26
Despus de que asumiera el poder el president Yrigoyen en1913, la actividad
del Estado adopt un carcter ms nacionalista e intervencionista, como lo muestra la
creacin de Yacimientos Petrollferos Flscales (YPF) y los Ferrocarriles del Estado. Con
posterioridad al golpe IT)ilitar conservador de 1930, el Estado continu interviniendo a fin
de aliviarles a los gll!POS econmicos las conmociones externas producidas por la Gran
Depresin. Se cre el Banco Central y diversas juntas para la coordinacin de otras
tantas producciones agropecuarias (Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de .
Carneaj. En este periodo cobraron prominencia ciertas figuras pblicas denominadas
"procnsules", uno de cuyos mximos representantes fue Ral Prebisch, director del
Banco Central. Eran "brillantes administradores, que manejan con competencia y muy
amplia autonomla de decisin reas enteras del aparato estatal" 27
Pero pese al xito de esta etapa de constuccin del Estado argentino, la capaci
dad de este ltimo no se institucionaliz y su alonomla respecto de las clases domi
nantes-sigui siendo escasa. Los cargos de los organismos oficiales que fueron cren
dose se llenaban de modo tal que la mayoriadel directorio quedaba en manos de los "representantes de las organizaciones de la produccin", vale decir, de individuos provenien,
tes de los grupos agroganaderos e industriales. De este modo, los administradores del
Es!ado formaban parte de un clrculo selecto de "caballeros" muy ligados a las clases acau
daladas, en lugar de integrar un funcionariado leal en primer trmino al propio Estado.

25 f,J Igual que Vargas, Kubilschek favoreci a numerosos individuos con nombramie nt os polticos pe rsona
ies al par ublizaba y modlicaba a la parte aislada de la burocracia para instrumentar su poltica econmica. Se
. e stima que a poco de hacerse cargo del gobierno, ya haba hecho unas si e te ml designaciones de esta lndole, gran
parle da'ellas como retribucin a u io en la campal'la pr esid encial, el PTB, por el apoyo que ste la bri nd. Pero
si-bien todo el periodo 1946-64 s sin"gulariza por la gradual expansin del unclonariado, no hay pruebas de que
GRAHAM, op. clL, CivU
Kubitschek sa dedcara al favoritismo polilico en medida mucho mayor que sus antecesoras.
.
.
'
Service Refo,,n I 8,azl, pgs. 134-135 y 147.
26 Jorg E. ROULETy Jorge Fe derico SABATO: "Estado y administracin pblica en la Argentina: frenos o
motores del proceso de cambio socialT, Poltk,Jica, N" 78, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica latina, 1911,

pgs. 202-05.
27 lbld., pg. 213.

KATHRYN SIKKINK

550

En la Arge tina, la organizacin del servicio civil tuvo Jbar ms tardamente que
en Brasil. Antes del gobierno peronista no existi ni en el gobierno nacional ni en los
provinciales nin n control uniforme o centralizado de la seleccin, promocin, nof!11as
de conducta lab ral o despido de los agentes pblicos; slo habla unas pocas. normas
generales S:obr su contratacin, como la que requerla que los E!mpleados pblicos
fuesen ciudad
s argentino:; da 18 o ms ai'\os de edad. Dado tjue no existla ningn
organismo cen
que pusiera en ejecucin ciertas normas, en la prctica cada
institucin oficial ozaba de total autonoma para "contratar con o sin concurso previo y
despedir con o s n razones admisibles, lo cual prvoc que cada cambio de gobier
no generase ub gran rotacin de empleados pblicos. En 1942 un autor estim que el
99 % de stos er elegidos, directa o indirectamente, por r:notivos pollacos 2s.

Esta costu bre sigui en pie cuando accedi al poder el gobierno peronista, y las
diversas cartera ministeriales fueron vaciadas de personal a fin de hacer lugar a los
partidarios de Pe n, an cuando ya en diciembre de 1943, bajo el gobierno militar del
general Ramlrez en el cual Pern habla ocupado la Secretarla de Trabajo y Previsin
Social}, se habla ictado el primer reglamento dal administrapin pblica vigente en el .
pals. Entre las ndiciones que fijaba dicho reglamento estaba la de contar con
enseanza: prim ia completa para ingresar a un puesto pblico 29
/
Durante el rimer gobierno peronista aumentaron notablemente las (unciones
d esarrolladas por el Estado asl como la cantidad de empleados pblicos :o_ El Estado.
asumi un papel ctivo en el mantenimiento del pleno empleo, absorbiendo personal
que no encentra a trabajo en la actividad privada Al mismo tiempo, el gobierno
p eronista congel o an disminuy los niveles salariales de los altos funcionarios 31 El
Estado fue exten ende su control de la economla nacional a travs de la nacionaliza
cin de la banca, 1 compra de los ferrocarnles y de la mayorla 9e los ervicios pblicos,
la expansin de I s facultades del Poder Ejecutivo con la reforma constitucional de
1949, .y las medid s adoptadas en el Primer y Segundo Plan Quinquenal.
Pero si bien on estas medidas econmicas Pern ampli la envergadura y las
funciones del Esta o, no asegur una expansin concomitante de su capacidad para
cumplirlas. 8 siste a no estaba preparado.para manejar.el aumento de dichas funcio
nes y las exigenc as que planteaba a la administracin pblica el mayor nivel de
desarrollo econm o. S-gobiemo pernista experiment con una variedad de medidas
institucionales pes nadas a dotar de uni. mejor organizacin al Poder Ejecutivo, pero
Yirtualmente ningu a de ellas sobrevivi a la calda de Pern _en 1955 32_
28 Jean-cfaude
CIA-ZAMOR; Public Admlnistralion and Socfa/ Changas in Argentina, Ro de Janelro,

Casa Valelle, 1968, pgs 139-140.


,.
.
.
29 Decreto 16.67
, del 16 de diciembre de 1943, !al como fo cila UNION PANAMERICANA, Deparlmenlo
da Asuntos Econmicos: 'slu/0$ sobre administracin pbllca en Amrica Latina: Argentina. Washington, o.e.,
Secretarla General de fa rganizacin de Eslados Americanos, 1968, pg. 63.

.
30 En ei perfodo 943-52 se sumaron. 349.000 lrabajadores (un
aumenlo
14(4%) a la nmina de
empleados pblicos; lo
ando aproximadamente 600.000 en 1952. Benjam!n A. MOST: Aulholarlanism and lha
Grcm1h of lhe S1ata In 6n America: An Assessmenl of Thefr fmpact on Argentina Public Pollcy, 1930-1970",
Compsrawe Polilical Stu es, N" 13, Jufio de 1980, pg. 182.
3! ROULET'ySAB :ro. op. ciL, pg. 217.
.J2 Jos. Alberto .B IFACIO: "Disafto organlzaclonaf de fa Presidencia en la Argentina enfre 1943 y 1983
(blos organfzacionaf e lns6tuclones de formufac de poll6cas)", Direccin Generafde Investigaciones,
INAP, 1985 (rnimeog). G . C1A ZAMOR, o_e. cfL, p.;ig. 109.Wynfa sostiene que "si b!en Pern anunci muchos planes
' para ra reorganizaein
Es!ado argentino, pocos de elfos fueron reafmenle puesros en prctica". Ga,y WYNIA:
pg. 56.
Argenlna In the Postwar

aer

55{::.

NUEVO I NSTITUCIONALISMO Y POLITICA OESARROLLISTA

En el periodo peronista el Estado goz por primera vez de un alto grado de


.
autonomla respecto de las clases dominantes tradici9!Jale!i en 11:! Argentina 33, pero
desde el punto de vista de estas ltimas se trataba de un caso de "institucionalismo
invertido, en que ciertos grupos subordinados eran capaces de aduearse del Estado
y utilizarlo para sus propios ties 34 La propia eficacia y transpencia de los empeos
del gobierno peronista 'por'utilizar al Estado como un medio de redistribucin del ingreso.
reforz la idea de qf.!e el Estado no estaba al servicio de los "intereses nacionales sino
que era un arma egmida por lqs grupos que se hallaban en el poder contra los que
quedaban fuera de l. Esta percepcin de un "instrumentalismo invertido" por parte de
los sectores dominantes llev a los productores privados a desconfiar cada vez ms del
Estado, y este legado, jun\o con la mayor injer,<::fa qel Estado ert el manejo de los_
asuntos econmicos, dej a sus suqesores Uos -de Perqn] la tarea casi imposible de
cumplir el papel mucho ms amplio asignado al Estado buscando para ello la coopera
cin de ciudadanos que, por otra parte, velan con recelo las motivaciones del gobierno
y estaban resueltos a evitar la ejecucin de sus polltics 35 Podrla decirse que durante
el periodo peronista prevaleci la autonomla de gobierno ms que la autonmla del
. Estado, ya qi.Je no existra en-la poblacin la percepcin de. un Estado neutral que
defendiera los intereses del pals, y luego de la calda de Parn tanto las instituciones del
Estado como sus polfticas o funcionarios tuvieron muy poca continuii:falf Por lo dems,
no se hizo casi nada a fin de robustecer la c@acidad estatal.
Hasta mediados e la dcada de 1950 no se tom ninguna iniciativa destinada a
crear una administracin- pblica profesional. El Reglamento de la Administracin
Pblica sancionado en 1943 tuvo una aplicacin ms coherente a partir de 1957,
cuando se cre un depl:\rfamento para supervisarla No obstante, las facultades y
capacidades de dicho departamento eran mucho menores que las del DASP en Brasil,
ya que no estaba entre sus atribuciones determinar el presupuesto o supervisar la
capacitacin de los agentes pblicos. Fue as! que la postura adoptada por el gobierno '
de Frondizi respecto de la accin estatal respondi a las actitudes prevalecientes y la
falta de agilidad del aparato burocrtico. Sintindose imposibilitado de controlar las
funciones del Estado, el gobierno de Frondizj, en vez de instrumentar, como hizo
Kubitschek, un programa apoyado en ste -introducindole algunas modificaciones
administrativas a fin de conferirle maxor rapidez y flexibilidad-, trat de eludirlo.
Al principio, Frondizi procur encauzar algunas de sus principales iniciativas
:econmicas (como las polfticas relacionadas con el petrleo y con las inver!liones
, extranjeras) fuera de los canales burocrticos normales. Design a un representante
personal al frente de YPF y le dio facultades a fin de que entablase negociaciones
secretas para la firm de contratos petroleros sin vincularse con el resto del personal
supeor de YPF. Rogeliq Frigerio, su secre!-8,rlo personal; fue puesto al frente de la
Secretara de Asuntos Econmicos y Sociales dependiente de la Presidncia, con el
porque no
33 Carlos Waisman argument\ que fas pof!Ocas peionisras fueron un ejemplo da aulOnOmfa estatal
al pals por contingencias
beneficiaron a los sectores principales de la clase dominante ni fueron impuestos
lionaryPolicies
axtemaslneludibles. Callos WAISMAN: ReversalofDevelopmenlinAtrJenlina:IWarCounte"evolu
137.
and Their Slroctura/ Consequences, Pnceton: Princefon Unlverslty Press; 1987, pg.
en Evans el al.,
34 El conceplo ele ins1rumenlaflsmo Invertido" esanaizado en RUESCHEMl:YER yEVANS,
op. cil, pg. 63.
.
.::..,
35 WYNIA, op: cil, pg. 76.
f

re

552

KATHRYN SIKKINK
.

\_.'

objeto de sortear la injerencia del Mi'nisterio de Econop,Ta en la formulacin e


implementacin de la poltica econmici Bajo el control d"Frigerio, Frondizi cre Ja
Comisin Nacional de Inversiones ExtrElnjeras, organismo encargado de aprobar o
rechazar los proyectos de inversin. Al ig1al que los grupos que en Brasl dependan del
Ejecutivo, esta, Comisin inclula representmtes de otras varias instituciones involucradas
en la decisiones econmicas oficiales, Nb obstante, la opinin pblica percibla que la
Secretara de Asuntos Econmicos y Socies de la Presidencia, en vez de constituir una
entidad til pra agilizar y flexibilizar la eje ucin de !as medidas ofici.ls. era un med_io
f
empleado por Frigerio-un hombrevisto <,on recelo por muchos integrantes de la elitepara increment su poder polltico.
!
- . Como consecu encia de todas estasimedidas, los opositores de Frondizi lo acUsa
ron de tratar de establecer un "gobiern< paralelo". Como explic luE:lgo uno de sus
colaboradores:

"Frondizi no, cont, para su obra de ,gol:ierno, con el dominio total del aparato del
Estado. () _Por eRo, tuvo qe buscar coldboradores fuera de ese marco.(...) En realidad,
et- nudo focal del supuesto 'paralelismb' estaba_ constituido, por Frigerio, totalmente
identificado con Frondizi en cuanto a los dbjetivos que debla.alanzr el gobierno.( ... ) Sin
embargo, para cubrir las zonas desguarrl, ecidas, en todos los niveles, hubo que acuqir al
equipo 'paralelo' que, durante los cuatro :ll'!os del gobierno constitucional, funcion como
un aparato piloto de gobierno, supliend,1 con creces la lentitud y la resistencia de una
administracin hipertrofiada y renuente ,:en el cumplimiento de los altos fines de . una
polltica de sentido nacional"36,
Frondizi lanz un programa destinapo a revisar y racionalizar la administracin
pblica, iniciado en 1958 con la creacin de la Comisin Ejecutiva del Plan de
.
Racionalizacin y Austeridad (CEPRA).'. Con:,o el nombre lo indica', el plan estaba
concebido dentro del contexto del prograr,ha de estabilizacin econmica en ejecucin,
y su 09jetivo primordial era reducir el coilto de la administracin pblica mediante la
privatizacin de las empresas del Estad! y la supresin del personal excedente. Su
propsito no era crear un sector aislado d1ntro de la burocracia, basado en criterios de
mrito y protegido de las presiones social13S,sino aumentar la eficiencia de la adminis
tracin pblica en general -atmque no Ja,bapacidad del Estado para instrumentar las
polticas econmicas.
El Plan de Racionalizacin radicat.1a en un ataque frontal contra el sistema
ferroviario del Estado. Tanto en la Argentlr.a como en Brasil, el sector transporte ocu
paba un lugar central en los progamas ,esarrollistas, y en ambos palses el a_cento
estaba colocado no tanto en el transporte ferroviario como en la ampliacin de la red de
carreteras y del transporte automotor. En la Argentina se entenda que este ltim era
ms fleXJble y se adecuaba mejor a las nec1sidades de desarrollo del pals. Pra los des
arrollistas,. el corolario lgico de la decisirl de fortalecer el transporte automotor era un
programa simulttjeo de reduccin y racio1alizacin del sistema ferroviario, eliminando
las irneas antieconQmicas y el personal superfluo. Dado que el dficit de los ferrocarriles
constitula.una
importante del dficitphlico global, este programa de racionalizacin
satisfaca a la \'ez los objetivos adcis en rhaieia de desarrollo y de establizacin.
. .. Como s ucedi con su polJtica petrol,era, al procurar racionalizar los ferrocarriles
Frondizi no sl enfrent poderosos interes1 Oncluido uno de lqs sindicatos ms fuertes

parte

38 Juan Ovidio ZV/IJ..A: Dssarro/lo y racfonalizaG'fn, Buenos Aires, Ecf!Clones Arayil, 1963, pgs. 25-26.

NUEVO INSTITUCIONALISMO Y POLmCA OESARROLLISTA

553::':.

del pals) sino q ue afect adems uno de los principales slmbolos de la independencia
y la soberanla nacional. En efecto, el sistema ferroviarjp, construido pr los ingleses, .
habla simbolizado desde mucho tiempo atrs la injerencia extranjera en sectores
importantes de la ec_9nom.l? argentina Cuando Pern compr a los ingleses los viejos
ferrocarriles recurriendo a libras esterlinas inconvertibles que se hablan acumulado
desde la Segunda Gu erra Mundial, la poblacin vio en ello una gran victoria del
nacionalismo. La acalorada disputa polltica que gener el programa de racionalizacin
de Frondizi provoc la renuncia del ministro _de. Ecc;>nQmla, Roberto Alernan, y del
secretario de Transporte, Ju an Ovidio Zavala, uno de ls principales gestores.de dicho.
debilitaron al gobiemo.y
programa A la larga; ello -gener una_ de las- crisis-:.que
- ..... ---.- -: .-.-- : -
1962. -- 1
.
.
contriblJ'feron asu c alda a comienzos de
En cuanto a sus otros dos objetivos (priyatizar las.em.press 9E!I Estado y reducir el ..
personal), el programa tuvo xito. A fins de 1961, el gobierno comunic, a travs de la
prensa, que desde 1958 el Estado habTa prescjndidQ.;fe 1.57'..01 em.plead9s p_@!ic;:qs,_
sobre todo merced al congelamiem de_ los .cargos.vactes 37 8 estudio de- la: .
magnitud de la administracin pblica argentina mustra. qua. esta _estimacin fue
correcta, e inclu so la cifra puede SE!r inferior a la real; la,mayorfa de los empleos
suprimidos perterieclan a empresas del Estado, probablemente com conepuencia de
la privatizacin. El programa de racionalizacin de Frondizi hizo que, al tercer ano de su
aplicacin, se redujera en un 12 % el total de empleos pblicos 38.
Si bien Frondizi pudo imponer esta drstica reduccin del personal total. '.del
Estado, no consigui mantener ni siquiera a sus ms prximos colaboradores en los
cargos oficiales de ejecucin de la politica pblica Cuando en 1959 se design como
ministro de Economla a Alvaro Alsogaray, ste volvi a centralizar la polltica econmica
en el ministerio a su cargo y design al frente de los principales bancos nacionales y de
los organismos econmicos a miembros de su equipo. Durante ms de dos anos el
aparato de formulacin de polticas pblicas estuvo esencialmente en manos de Also-
garay y su gente, y el presidente de la Repblica paso a ser un husped de su propio
gobierno. Pero aunque ms t arde Frondizi recol;>r cierto control de dicho aparato, las
reformas que introdujo tendieron ms a modernizarlo que a fortalecer la capacidad del
Estado a largo plazo. No se produjeron reformas bsicasen la burocracia ni se
incorporaron procedimientos que podrfan haber mejorado su autonom!a y capacidad.
IV. Actitudes sobre el Estado en Brasil y la Argentina
J.P. Nettl ha sealado que el reconocimiento de que el Estado cumple un papel
significativo en la vida social y poltica "no depende nicamente de los problemas
emplricos vincu lados con la actividad y estructura de un Estado en particular, sino
tambin de la disposicin de la cultura a otorgar rl:l<:onocimiento a su existenbia

conceptual" 39, y su giere q u:3 las caracterfsticas que componen la "nocin de Estado" .
37iAVPU.. op. cit, pg. 199.
38 Jos Alberto BONlFACIO: "El empleo en la Aaninislracin Publica Nacional entre 1958 y 1985", INAP,
Direccin Nacional de Investigaciones, agoslo de 1986, pgs. 10, 25. Bonifacio que la adminislracln pllblic;a
gobiemo de FfCndizl hasla 1976, y volvi a reducirse
argentina no recobr la cfunensin que lenla al c:omienzo del
reduccl6n depersonal durante el gobierno de Frondlzl
con posterioridad al rgimen mmrar lnslauracl.psa a/lo. La

:
- ::
fue la mayor en perfoodo 1958-76.
juli
39 J.P. NETTL: "Toe Slate as a Concepi.ial Variable", Word Polilics, o de 1968, pg. 566.

"e.

....
KATI-lRYN SIKKINK

554

en determinados alses pueden examinare pasando J'evifu. a sus trdiciones histri


cas, intelectuales culturales respecto del Estado.
El repaso d tales tradiciones.es ms arduo que la comparacin de los rasgos
speclficos del (;s do, pero puede arrojar tiles esclarecimientos acerca de la difer.en
cia entre el Estado argentino y el brasileo.
En Brasil ei e una fuerte tradicin intelectual y un gran inters.por el Estado y sus
instituciones; que e remonta a la poca del imperio portugus. En la dcada de 1930,
cuando Vargas ini i sus reformas administrativas, esta inquietud intelectual dio lugar a
un floreciente disc rso sobre el "manejo cientlfico" de los asuntos pblicos, df1rivado en
gran medida de lo debates a la sazn vigentes en los Estados Unidos y Eropa. La
_creacin del DAS y de la Fundacin Getulio Vargas dio albergue a las nuevas
investigaciones y nseanzas, y promovi la traduccin y publicacin de obras sobre
administracin p ica, convirtiendo a Brasil en un centro regional en esta materia.
El desarrollo e las ciencias sociales en Brasil puso de manifiesto en sus investiga
dores una preocup cin por el Estado mucho ms intensa que la de sus colegas norte
americanos o de o os palses latinoamericanos. Erpeso que tuvo el Estado Novo, as co
mo el predominio d I Estado en la estructuracin de las relaciones sociales, dio origen a
una visin "estado ntrica" de la pol!!ica Slo en los ltimos tiempos la ciencia social
brasilea revis lo ue ahora se considera un excesivo inters por conceider al Estado
una posicin y un p der centrales, como se aprecia cada vez ms en las actuales inves
tigaciones sobre lo partidos, las asociaciones empresariales, los productores rurales y
campesinos y el m vimiento obrero, todas las cuales destacan que el grado de autono
mla y de maniobra ilidad que poseen estos grupos en rel:i.cin con el Estado es mucho
mayor de lo ql.ie a. enudo se sostuvo en el pasado.A pesar de este m.evo revisionismo,
empero, sigue imp randoen la vida intelectual brasilea la tradicin estadocntrica.
!:n la Argenti a, por el contrario, no ha habido una gran tradicin intelectual de
investigaciones y
escritos relativos al Estado. Durante el siglo pasado fueron ms
comunes'las descri ciones, en gran medida de corte legalista, sobre la evolucin de las
instituciones pb\ic s, pero stas virtualmente desaparecieron despus de 1930. En
comparacin con rasil, el rea de la administracin pblica permanece muy poco
desarrollada y sor scasos los estudios que se ocupen en detalle de los perfiles, fun
ciones y atributos d la burocracia y del funcionariado argentino modernos 40 B hecho
de que en laArgen a no haya existido una amplia reforma de la administracin pblica
hizo que este tenia o atrajera la atencin de los estudiosos, mientras que en Brasil la
reforma de Vargas e el acicate para los grandes proyectos d investigacin en este
terreno. Los estudio de ciencia social argentinos tendieron a centrarse en otras fuerzas
sociales ms vitale en especial los partidos polticos y el movimiento obrero, y en los
diferentes tipos de r glmenes polltico. c9mo el populista y el autorisino b'urocrtico 41
40 E un estudio. bre el Estado y la administracin pblica argentina publicado an 1971 se lee: "Nos
preocupa profundamente ue sean tan pocos los que estudien, investiguen y reffelonen sobre la naturaleza del
Estado argentino, el papel e cumple, lo que hace y lo que debera hacer". ROUI.ETy SABATO, op. cil, pg. 223.
41 Las Jnvestigacl es de ciencia social llevadas a cabo en la Argentina
ioii ltimos liempos estn
revertiendo esta ten_deni:J ya que ponen mucho ms el acento en el anlisis institucional. Ver, por ejemplo, Dietar
NOHI.EN y Ufiana DE RI Reforma insUluclonalycsmbiopolllico. Buenos Aires. Editorial Legasa/CEDES, 1991;
cleJ Estado en -la Argentina", Buenos Aires, Documento CEDES/36, 1990; Osear
Osear OSZLAK: "La rel
OSZLAK: Teorfa de la .bu acracia estala/, Buenos Aires: Palds, 1984; y Cal.afina SMUI..OVrrz: "Constitucin y
consofidacin democrti en la Argentina: ueformar o no reformar?", Buenos Nres, Documento CEDES/3, 1988.

en

555::..

NUEV O INSTITUCIONALJSMO Y POLITICA DESARROLLISTA

Esta falta de una tradicin intelectual que pusiera el acento en el Estado se sum a
una intensa inquietud nacionalista. A su vez, el debate en tomo del nacionalismo gir a
menudo en tomo de la expansin de las funciones del Estado y del desarrollo de ciertas
instituciones, como la creacin de YPF y la nacionalizacin del Banco Central y de !os
ferrocarriles. Quizs por la ptopia debilidad del Estado argentino, algunas de ess
o ,un
. instituciones fuerd,jqentificadas en demasla con la Nacin misma, considerand
42 F u e asl
modificarlas
de
.
tentativa
alquier
soberanracu
la
a
o
nacionalidad
la
a
ataque

que el intento de Frondizi por modernizar o modificar el Estado, como parte de :su
programa desarrollista, se interpret como un ataque a "fa Nacin, a ta que se percib!a
nacionales y, sobre todo, .
frgil ante el constante embate de determinados intereses

:
extranjeros. .
Estdo'
Entre.el surgimiento de ciertas estructuras y costumbres ifnuladas
y las actitudes de la poblacin acerca de la naturaleza de ste hay una relacin .
. reciproca. Vale decir, en la medida en que se concibe al Estado como un organismo que
favorece el inters general del pals, es ms probabl11 que se adopten medidas q11-e
fortalezcan el aparato estatal; al mismo tiempo, un Estado ms fuerte_ y aislado s-er
capaz de tomar medidas que persuadan a la poblacin de que protege los intereses del
pals. Por el contrario, si el Esta9q es dbil o goza de escasa autonorp!a, se lo percibir
como ineficaz, o como un vehlculo para la accin de los intereses particulares dominan
tes, inhibiendo todo intento de darle ms poder por temor realzar el poder de que
gozan estos grupos dominantes. Cabe imaginar, pues, que se genera un circulo vicioso:
ciertos atributos y prcticas del Estado generan actitudes relaciondas con l que, a su
.
vez, intensifican tales caracterlsticas.
.
.
La comparacin de Brasil yraArgentina avala la argumentacin de Skocpol, quien
sostiene que "diversos tipos de Estado... dan origen a diversas concepciones sobre el
en el
significado y los procedimientos propios de la 'polltica', concepciones que influyen
43
comportamiento de todos los grupos y clases d una sociedad nacionat La es
tructura y los procedimientos vigentes en las instituciones pel ,Estado de Brasil y la
Argentina condiciona.ron las actitudes desarrollistas respecto del Estado, y conformaron
las estrategias polfticas que adoptaron a fin d llear a la;prctica sus respectivos
programas econmicos; a su vez, estas distintas estrategias generaron reacciones
radicalmente diferentes en las fuerzas sociales, cuya propia visin del Estado gravit en
su comportamiento.

con el

V. Indicadores de la capacidad y la autonoma del Estado


Stephen Skowronek ha expuesto una tipologla til para clasificar y comparar los
atributos del Estado, distinguiendo entre los factores organizativos, de procedimiento e
44
intelectuales que determinan su modalidad de funcionamiento Skowronek describe ,
penetracin y cin
concentracin,
la,
de
funcin
en
Estado
del
organizativa
tendencia
la
4
tralizacin de la autoridad, as! como de la especializacin de las tareas institucionales 5
_concentraci?n,
la
a
vinculado
lo
en
e
significativamen
difiren
no
Argentina
la
y
Brasil
43 Toada SKOCPOL: "Bringing lhe Slate Back In: Strategies el Analysls in Curren! Research", en EVANS el
el., op. cit. pg. 22.
44 Stephen SKOWRONEK: Building a New American Slale, pgs. 19-24.
45 Jbld., pg. 20.
:;
.

KA'THRYN SIKKINK

556

NUEVO INSTITUCION ALISMO Y POLITICA DESARROLLISTA

penetracin y centralizacin de la autori:dd, sino ms t:iieJn el plano de la especiali


zacin de las tareas institucionales. En la dcada de 1ssoe1 Estado brasileo contaba
ya con una red ms compleja y especilizada de instituciones estatales para llvar a
cabo la polltica econmica Sin embargb, la diferencia ms notable entre el Estado de
Brasil y el de la Argentina radica en ell mbito de los procedimientos y n el mbito
intelectual -en particular, en lo que respjecta al reclutamiento, retencin y capacitacin
de un ncleo de funcionarios pblicos! capaces de otorgar continuidad a la poltica
econmica-. En nuestra prJ<!rna eccin compararemos estas dir(lensiones para los
,
casos de Brasil y la Argentina

CUADRO 1

Crecimiento de la administracin pl_!_ca,_!943-960. 49

1943
1953
1956
1958
1960

a Magnitud de la administracin pblic en la Argentina y Brasil.


.. . _Ja l!lagritud. <:ie!_.apl.!to _e_stat ,:en cifras absol$s, asl com.J cantidad c!e
funciones qu se p(esum.que.debe cumplir, son condiciones qu pu.eden favorecer o
no la capacidad del Estado. No todo Ebtado de. gran tarnapo es fuerte o autnomo, y
existe la posibUJdad muy concreta de qie uno pequeo sea'podroso. Sin embargo, es
vlido preguntars s( unEsta.do de ma:or tamao; qe c1,1mple un nmero ms amplio
de funciones, goza de mayor:
capacida1 que uno pequeo otiene ms probabilidades

de ser autnolT)o. ,
Un indicador de la magnitud delilEstado es I nmero de empleados pblicos.
Aunque es difle,il obtener datos compaiables para Brasil y la Argentina; se han hecho
algunos intentos. De acuerdo con un imoortante estudio sobre la administracin pblica
argntina, en 1960-61 el pals tenla 289!008 agentes en la administracin centrar ms
140.566 en los "organismos descentr.izados, como el Banco Central y el t Banco
Industrial, lo qi!le daba un total de 42!l.724 empieaclos del gobierno nacional 46 En
Brasil, una fuente estim que en 196H habla 273.645 cargos en la administracin
directa" y 142J79 en los "organismos autrquicos, que sumados daban 415.824
cargos pblicos del gobierno federal, incluidos los cargos vacantes. La "administracin
directa" abarca los ministerios, organisrnqs y comisiones subordinados directamente al
presidente de la Repblica; los "orgariis1inos autrquicos son los organismos, empresas
pblicas y empresas mixtas autnomo 47. Si bien no es seguro que estas cifras sean
comparables 48, el cuadro que surge d1 ellas muestra que la cantidad total de emplea
dos nacionales era ms o menos similruf en ambos palses. Como la poblacin argentina
era mucho menor que la_brasilea, se i1 ' fiera que el porcentaje de empleados pblicos
r
nacionales era mayor en la Argentina que en Brasil. Asl pues, las diferencias que
estamos analizando entre los respective estados no se relacionan primordialmente con
1

"l'
1

. !

1
6 Esta cilra no Incluye las empresas del Fstado pi a los empleados de los gobiernos provinciales o
municipales. Adems, incluye lodos los PU8stos. -aun los que pennanecieron vacanles en un momenlo dado.
UNION PANAMERICANA, op. ciL, pg. 67. Otro esblcfio da cuenta de que en 1960 habla 296.697 empleados en la
administracin central, ms 209.670 en los orgis1hos descentral"izados. lo que da un tolal de 506.367. Si a esta
cllra se le agregan los 415.457 lncfJViduos emplea1ios en las empresas del Estado, se llega a l.l'la cilra tolal de
921.824 agentes del E stado. BONIFACIO. op . cit,j pg. 10. En este esrudio se lncica que en 1985 el nivel de
.
.
empleos p bUcos !Jra an mucho mef!or que en 19tp.
47 GRAHAM, op. ciL, pg. 132.
48 Por ejemplo, en Brasil algunas emprsas'c Estado estn inclwfas dentro de la caiegoa de organismos

autrquicos, en tanlo que en la Argandna son exclui,:las de los to!ales.

Argentina(b)
(cargos en la adninistracin central)

Brasil (a)
(administracin directa)

1) Tendencia organizativa ....

55T

;.>.955-56

217.135

232.632

..231.504

(a) No se incluyen los puestos vacanlas.

1943
1953-54

145.991
180.410

. . ..

.,,::::-:--:::-:)958-59.

.. . .. - 1960-61

232.987
. 279.447

. : .. --= -

30(>:151 :. ...

-295.722 ... ......


: :200.oss"'=' ,.. __ .

- . (b) Se Incluyen los puestos vacantes. ..

la diferencia de magnitud de la administracinpbliqa de t,mo y otro, computada por la


.. ... .. . - - . - __ ............ .
cantidad de empleados pblicos.
El cuadro 1, que slo se refiere a la administracin pblica central de ambJS
. pali;es, pone de relieve que durante el gobierno de Kubitschek.(1956-61) hubo un
moderado crecimiento de la administracin pblica directa y que duante el gobierno de
Frondizi (1958-62} la cantidad de empleados pblicos se redujo, como parte cdel
programa de racional\zacin administrativa a que ya hemos aludido.
b. Infraestructura institucional
Ms importante que el tamao .real del Estado, empero, es la especializacin de la
infraestructura institucional del Estado que tiene a su cargo llevar adelante las polticas
de desarrollo y las .funciones econmicas. Desde 1943, la Argentina sufri a lo largo de
los aos una gran discontinuidad institucional y la consecuante insuficiencia c;le su
infraestructura institucional. En 1955 se desmantelaron la mayorla de las innovaciones
del gobierno peronista en esta materia, y se crearon muy pocas instituciones nt,.1evas
para la formulacin y ejecucin de las polltics econmicas. El gobierno de Frondizi no
se interes particularmente por las innovacines institucionales, prefiriendo llevar a
cabo sus pollticas a travs de una red paralela ad hoc 50 Como consecuencia de esta
discontinuidad y falta de inters por lo institucional, en la Argentina muchos organismos
bsicos para la participacin del Estado en el desarrollo se crearon ms tarde que en
Brasil. Por ejemplo, la Oficina Nacional del Presupuesto no se cre hasta 1964; .el
Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE} fue creado en 1961, en los ltimos aos del
gobierno de Frondizi, pero no comenz a desempear un papel importante en la pbllti-:a
econmica hasta el gobierno de lllia 51
49 Las cilras correspondientes a Brasil proceden de GRAHAM, op. cil, pg. 132; las de la Argentina, da
UNION PANAMERICANA, op. cil, pg. 67.
SO Uno de los ms cercanos colaboradores del presidente afirm qua Frondizi vela en la organizacin
. lnstibJclonal un obstculo para su programa, porque lncremenlaba el poder de los funcionarios de menor nivel y po r
ende debilitaba e1. poder decisorio del presidente. Nicols BABtNI: Fronrhi, ds la e.posicin al gobierno, Buenos

Aires, Editorial Celda, 1987, pg. 212.


51 Eri 1959 se cre una Importante entidad de planificacin inlarprovinclal, el Consejo Federal de Inversiones
(CFI). Aunque este organismo no tenla carcter nacional, pas a ser la entidad planificadora ms permanente en el
pals, con un grado de continuidad administratva inusual en la Argentina. Antonio Fedeco MORENO: ElplaneamienlD
y nuaslra Argentina, Buenos Aires, Ediciottei Corr.egidor, 1978, pg. 111, y "la historia del C.F.I.", Todo as Hisloria,
N" 106. marzo de 1976, pg. 32.
i

558

KATHRYN SIKKINK

e dichas entidades auxifia:res, recay un rnJyor peso en la formulacin


e la pofltica de desarrollo sobre la Presidencia de la Nacin y los
correspondientes inisterios, pero ninguno de stos contaba con la infraestructura o la
organizacin nece rias para dicha tarea Un informe de la Unin Panamericana acerca
de la adrninisraci n pblica argentina lleg a a conclusin; 81} 1965, de que fa
Presidencia "Ji.o p ee una organizacin adecuada para llevar a cabo sus amplias y
diversas facultada y que la falta de coordinacin era un obstculo en la labor del
Ministerio de Econ rnla. "Sin una reforma profund de las institucioJ"!eS ministeriales
corno instrumento el Poder Ejecutivo -de sus normas jurldicas, sus procedimientos
administrativos fo ales y sus hbitos laborales-, continuaba diciendo dicha publica
cin, "parece poc probable.que la actual administracin pueda transformarse con.
vistas al desarrollo" 2.
En Brasil, la in aestructura institucional combin entidades existentes desde hacia
tiempo, como el
co de Brasil y la Canclferfa (ltamaraty), ccin otras nuevas estableci
das durante el segu do gobiemd de Vargas y el de Kubitschek, corno el Consejo para el
Desarrollo Econmi o (con sus Grupos de Trabajo .y sus Grupos Ejecutivos), la Super
intendencia del Des rollo del Nordeste (SUDEN E} y la NOVACAP. En el centro de esta
red institucional se aliaba el Banco Nac;ional de Desarrollo Econmico (BNDE), que
actuaba como coo inador de la estrategia de desarrollo econmico del pas. Con
frecuencia los f1.mci narlos pasaban de una institucin a otra, lo cual se vela facilitado
por una costurnbr pia de la fun.cin pblica brasilea, que permita esta adscripcin
de funcionarios sin ue stos perdier su antigOedad ni el c;:argo que ocupaban en la
entidad que los "pre taba".

.
En_la Argentln durante el gobierno de Frondizi, ningn organisry,o cumpli en el
plano nacional un p pel semejante al de las entidades brasilei'las que acabarnos de
mencionar en cunt a la capacitacin y la coordinacin. No hubo instituciones en las
que se formasen ec omista.s ni eran comunes los desplazamientos de funcionarios de
una institucin a otr La falta de una fuerte infraestructura institucional dificult an ms
la realizacin de ad uadas investigaciones econmicas mediante las cuales el Estado
pudiese planear mej r su polltica 53.

Los mtodos d
escalafn y de las ca
nistracin pblica se
tos disponibles para
aprendizaje que se II
pblico, dE3stinados

reclutamiento, pron'ocin y despido, asf como de la fijacin del


oas salariales, pueden contribuir enormemente a que la admi
eficaz, adems de crear condiciones que incrementan los talen
I aparato del Estado,'amplfan fa memoria institucional y mejoran el
a a cabo en cada institucin. Los concurso1,.de ingreso al empleo
atraer a fas personas ms calificadas, favorecen fa capacidad.

52 UNION PANAM
ANA, op. cit., pgs. 9495.
53 Entre fas rec,xnen Iones incluidas un Informe sobre el desarroOo lnduslrial en fa Argenlina realizado

en 1961 por una conroli


privada se hallaba la de creat.un equipo de Investigaciones ec_onmicas a fin de
.'\lfecluar los esludios.
les y dslidas polticas de desarrollo econmico para elgoblerno. "Sorne
Aspecls of fncluslrial Dev
menl In Argentina. Contrato ICAC-1866", Informe presentado al gobierno de la
Argentina y la AdminlslraCin a la Cooperacin Internacional por Arlhur D. LITTLE, lnc., Cambridge, Mass., 25 de
agosto da 1961, pg. 2.

NUEVO INSTITUCIONALISMO Y POLmCA DESARROLLISTA

5sf:

administrativa; y si se pretende conservar al personal calificado a fo largo del tiempo,


debe d(sele adecuadas opo_rtunidadesde promocin_pasa_pas en el mrito, la seguri
. dad laboral y escalas de sueldos que puedan competir con fas del sector privqdo.
En Brasil, los cargos civil.es de fa burocracia eran llenados en general, antes de
1930, apelando al favotismo polltico. Hubo algunas excepciones; por ejemplo, desde
. fa poca del imperio el Ministerio de Hacienda requiri aprobar exrrienes de ingreso
para ciertos puestos; pero en lineas generales prevaleca un sistema de favoritismo y no
eran habituales los mtodos de reclutamiento fundados en el mrito 54 Estos exmenes
slo se generalizaron durante el pmer gobierno de Vargas., cuando se inici fa
implantacin de un sistema basado en el mrito; Este nuevo 5.itrna estE!b_lecicom.o
principio que para cualquier cargo pblico deba rend,irs un examen, pero en fa
prctica fa mayorfa de los cargos de fa.administracin
pblica siguieron llenndose con

nombramientos polticos.
Un informe muestra que, durante un perfodo de tres atlas, slo el 17,8 o/o de los
nuevos agentes hablan llegado al cargo a travs de exmenes pblicos. Esta cifra es por
cierto muy baja; durante el gobierno de Kubitschek, muchos de los organismos respon
sables de la formulacin y ejecucin de fa polflica econmica reclutaron una proporcin
0 mucho mayor de su personal mediante concursos. En especial, en esa etapa slo poda;
ingresarse al BNDE y a los puestos de ftarnaraty aprobando tales concursos ss.
En fa Argentina no.se establecieron procedimientos ms minuciosos de ingreso,a,
ciertos puestos pblicos hasta 1957, pero las condiciones que deblan curnpUrse
siguieron siendo vagas: el candidato tenla que ser argentino nativo, estar dotado 'de
. buena salud y de las aptitudes morales y de conducta que el puesto exigfa, y "tener
probada capacidad" para ocuparlo 56 La promocin se basaba en el miito. 0Se
garantizaba fa estabilidad slo despus de tres os continuos, ci cinco discontinuos,
de servicio efectivo P7, condicin esta ltima que se cumpfla con escasa frecuencJa, '.
dada fa, extremada inestabilidad de la polftica argentina
3. Talento intelectual

Es dificil separar el anlisis de los procedimientos utilizados del anlisis del tale1to .
intelectual disponible. Las costumbres
vigentes en matea de contratacin y promocn
.
pueden permitir incrementar fa capacidad del Estado para atraer y retener a individuos
dotados de habilidades gerenciales y tcnicas; o sea, fa oentacin del Estado en ;
cuanto a sus procedimientos influye en los talentos y destrezas . que es capaz d6
convocar. El nivel educativo de los funcionarios es uno de los Indices de un reclutamien
to apropiado. En Brasil, el nivel educativo de los altos funcioparios era muy alto; una
encuesta realizada en 1968-69 mostr que un 86 % de elfos temfan ttulo universitario, en
comparacin con un 81 % en los Estados Unidos, pese a que en este ltimo pals la edu
cacin superior est mucho ms geralizada 58 N existe informacin completa para

z(

54 WAHRUCH. op. clL, pg.


55 Beatriz W.AfiRUCH: "Normas para a pre a ravigoramenlO do sistema do mrito, Brasn, Ministro
p.
Extraordinario para a Reronna Adminislraliva,
. 1963, mirnaog.. lal como sa cila en GRAHAM, o cit., pg. 129.
56 lbfd., pg. 561.
,
57 UNION PANAMERICANA. op. ciL, pg..81.
UnivarsifSt
sa.Robert oAt:AND: Exploring Brazilianj3ureaucracy. P erformance and Palhology, Washington,

,.

'
Press of Americe, 1981, pg. 310.

560

KATHRYN SIKKINK
.

la Argentina, pero una encuesta llevada a cabo en 1960 eptre 41 altos funcionarios
revel que todos ellos se hablan graduad en universidades > en colegios militares 59
Entre los antecedentes educativos de los fmcionarios argentinos, el ms comn er la
formacin militar, seguida por el derecho - el peodismo; un estudio efectuado entre
funcionarios de primer nivel de 1943 a 1963 comprob que slo Ul'J 2,9 % se hablan

graduado como economistas 60.


a Capacitacin de los empleados pblicos en Brasil y la Argenna
Amn de los mtodos de contrataci61 y promoiri, el Estado pude instrumentar
programas de capacitacin a fin de mejor1r el talento intelectual indispensable para la
formulacin de las polllicas econmicas. Dibha. apapitacin no slo_puede i11crementar.:
la pecia tcnica, sino adems contbuir a establecer valores que apunten a la
racionalidad comn, el surgimiento de un ,splritu de grupo y el mayor prestigio de los

funcionarios.
.

. En Brasl, la capacitacin en gran es,ala de los empleados pblicos fue iniciada


por el DASP a fines de la dada del treinta comienzos de la del cuarenta. Despus de
1939, muchos de.ellos recibieron becas paia perfeccionarse eri el extra11jei'o. En 194.1 el
DASP comenz a dictar cursos de administracin pblica para funcionarios, por, los
cuales ya hablan pasado en 1 ms d1 cwatro mil alumnos .61. En 1958 s cre una
: DASP con el fin de ofrecer uhagama ms
Escuela de ervicio Pblico dependie{lte del
amplia de cursos de formacin. Cuando as1mi el gobierno Kubitschek, la capacitacin
de funcionaos ya era una funcin instituciionalizada
en la burocracia desde hacia ms
'
de quince ai'\os.
Adems de ests empeos del DASI?, existan otros programas de formacin en
ciertos prganismos y ministeos. De lejos( el programa de capacita;cin ms amplio
fuera de los que impartla el DASP era et,;de la Escuela Brasilea de Administracin
Pblica, creada en 1952 c9mo parte de la fndacin Getulio Vargas con el fin de brindar
cursos de administracin pblica de nivel Universitario (funcin que no cumpllan los
cursos del DASP). Estados Unidos propcrcion a esta escuela asistencia tcnica y
financiera en sus pmeros cuatro ai'\os de existencia, lo cual incluy el envio de
especiistas internacionales en administrlcin pblica para organizar la escuela y su
plan de estudios, signar becas a profesor,es brasileos para estudiar en el extranjero y
a los estudiantes de otros palses de Amlca Latina que quisieran asistir a la nueva
escuela. Ms adelante, sta recibi tambih asistencia tcnica de universidades norte
amecanas, cqntratada por el gobierno d13 Estados Unidos como parte del Programa
. 1 .. .
del Punto N62.
J

H. SIL VERT: "Liderazgo poltico y deblfidad institucional en la Argentina", Desarrollo Econmico,


vol. 1, N" 3 (ocL-dic;. 1960), pg. 172.
mEsle etuio a&arc a 136 funcionarios qu oc11paron secrelarias o subsecretarias de Eslado en diversas
carteras. Jos Alberlo BONIFACIO: "Diseo organizacia,\J de la Presidencia en la Argentina, op. cit., pg. 173.
61 FUNOAl;Jl..0 GTUUO VARGAS: Fundato Gtlio Vargas: 30 anos a serv do Bras,7, Rlo de Janeiro:
Ecitora da Fooda,;a(, Geifio Vargas, 1964, pg. 306.
62 Marina BRANOAO MACHADO: O ensino de !ministraao
pblica no Bras11, Ro de Janeiro, Funda,;ao
Gerio Vargas. 196q, gs. 19-23. Oenlro del programa\det Punto IV, la C omisin M"txla Brasilello-Norteamericana
ofreci becas a los f;,r'a'jlellos que quisieran estudiar adninlsltacin pbRca en los Eslados Unidos. Ver el Informe
'.de la Comisin en Washington, O.e.: lnslilule oi11er-1\mecan Affairs, Forelgn operations Adminislration, U.S.
Govement Prinling Office, 1955, pg. 82.
59 Kalman

NUEVO INSTITUCIONAUSMO Y POLmCA DESARROLLISTA

ssf::.-

La experiencia brasilei'la en materia de administracin pblica es otro ejemplo de


la permeabilidad de las instituciones de este pals a las ideas y tendencias intemaciona
les, asl como de la idoneidad de sus func_ionario's-para solicitar y recibir apoyo
internacional en favor de sus esfuerzos institucionalizadores. Gran parte de las reformas
administrativas de las dcadas de 1930 y 1940 se basaron en un transplante al contexto
brasileo de las teorlas sobre la administracin pblica en boga en Estados Unidos. A
menudo estos programas de formacin se aplicaron con un formalismo excesivo,
inapropiado para el medio brasleo, pero pronto se convirtieron en los ms slidos del
subcontinente y contribuyeron a formar un cuerpo pem:iar:,ente de.funcionarios a los que

el Estado podla recurr en cualquier momento.


En la Argenlini la idea y la 'pesta .en prctlc.a);!e[irerteccionamiento.'.d.e:.los
empleados pblicoscobraron vigencia mucho despus. -tas 1957, cuando se cre el
Instituto Superior de la Administracin Pblica (ISAF>), no_ e<istla niriguna otra e.n.ti.d_ad de
propsitos similares 63 A fines da ladcada de 1950 y comienzos de la siguiente se
crearon asimismo otros institutos de fonnacin ms..pecialfzada.64 r:i. .196f;!,. ul
informe comentaba que los esfuerzos destinado a la c:_apacitacin en el. empleo an no
hablan conducido a la transfonnacin de la administracin fiel pals en n instrumnto
adecuado para la ejecucin de los planes de gobierno" 65 Si Kubitschek hered una
burocraci;a en la q1,1e ya hablan COl)'lenzado a dar sus frutos los empeos previos en lo.
tocante a la capacitacin, Frondizi se encontr en cambio con una burocracia que
apenas habla empezaclo a ocuparse del mejoramiento de sus funcionarios.
El efecto que tieiie .la. capacitacin en el comportamiento de un funcionario
depende de los cursos que recibe pero tambin de su continuidad en el puesto para
incorporar lo aprendido. Por ejemplo, Daland examin el efecto de la capacitacin en el
empleo sobre la orientacin al desarrollo de los funcionarios brasileos, y comprob que
esta ltima se reducla de hecho cuando hablan recibido la formacin en el organismo en
que se dese mpeaban, mientras que si se graduaban en otras instituciones o en el
extranjero, el efecto era el opuesto 66
El vinculo entre el efecto potencial de la formacin recibida y la continuidad
burocrtica se puso en evidencia en los resultads de un estudio que compar la carrera
posterior de participantes argentinos y brasileos en un curso de formacin bsica
organizado por la CEPAL en Santiago de Chile. La cantidad de participantes argentinos
fue mayor que la de brasileos, pero el efecto potencial fue menor en su caso, ya que los
argentinos que hicieron el curso tendieron a: abandonar luego el sector pblico para
pasar al sector pvado o para ocupar puestos en el extranjero. De una muestra de lo
argentinos fonnados por la CEPAL, el 41 % hablan. dejado el pals y el 55 % hablan
pasado del sector pblico al privado, ya sea dentro de la Argentina o en el exterior. Los
63 Durante el periodo peronisla no luncion regularmente ninn escuela para empleados pblicos. La
Escuela Superior P8f0flisla imparlla acloclrinamienlo sobre las bases lericas. del peronismo, pero sin Incluir ningn
elemenlo de administracin pb6ca. GARCIA-ZAMOR. op. ciL, pg. 145.
64 Enlre eUos el Instituto dei"Selvicio Exterior de la Nacin, creado en 1963, que habla tenido como
anlecedenle el lnstitulO de Especializacin Diplomtica de 1960-61; la Escuela Nacional de Aduanas, dependienlG
del Minislerio ele Economla, de 1961; y la Esc:uela de Salud Pbfica, clependienle.del Ministerio de Salud y Bienestai
Social, de 1959.

65 UNION PANAMERICANA. op. cil, p;l_g. 73

66 OALAND, op. cit.. pgs. 166-67..

.f

.. _1,-

'
KATHAYN SIKKINK

562

re sultados corr
blico tuvo una c
la CEPAL, y en I
partici_antes e

.
pon dientes a los brasileos fueron sumamente diferentes: el sector p
paci dad de retencin del 72 % respecto de los tcnicos formados por
muestra examinada se puso de manifiesto incluso que algunos de los
e l curso hablan p_asdo del sector privado a funciones de gobierno 67

b. Continuidad n el err:ipleo de lci_s altos funionarios argentinos y brasileos

La bt.irocr ia brasilea tiene una continuidad mucho mayor que la argentina. Un


estud io de 325 !tos ejecutivos del gobierno nacional realizado en 1968-69 hall que el
85 % habla ingr ado a la funcin pblica alrededor de los 30 aos y permaneci en ella
virtualmente di,Jr te tod a su vida laboral productiva No slo hay una gran continuidad
dentro d e la bur racia; sino que tambin e s alto e l grado de movili dad de un sector d e
. "sta a otro;. de ' odo tal que la permanencia media en cada puesto es de 3,5 aos.
Muchos d los funcionarlos brasileos d e carrera se identificaron particularmente
con un gobiem en especial; durante el cual obtuvieron sus principales ascensos; sin
e mbargo, al con ario de lo que es corriente e n large ntina, al final de e se gobierno tales
funcionarios no bandonaban o perdan su puesto, si.no que sellan realizar ;algn
d esplazamiento ate ral dentro de la burocracia hasta alcanzar algn cargo en e l que
podan volver a s r promovidos. Esta movili dad lateral dentro de la burocracia cumple lo
que Daland den mina la "funcin de conservacin y de banco de talentos, dotando al
pals de funcion "cis que eventualmente pueden ser necesarios en algn otro puesto
clave . "Estos da os refuerzan la imagen de una burocracia estable y experimentada,
cuyo nivel d e p "dismo es relativamente bajo.{... ) Dentro del espectro de los paJses del
Te rcer Mundo, y
binprobablemente en el mundo en general, la burocracia bra.sile
a se encuentra or cierto en el extremo ms estable del continuo" 8
No existen estudios comparables sobre la burocracia argentina Los escasos
,
datos disponible sugieren que la permanencia e n el cargo de los funcionarios (sobre
todo de los altos funcionaris) era mucho menor. En Brasil no ha sido infrecuente que
an los cargos p lticos ms altos fueran llenados con funcionarios de carrera, en tanto
que en la Argenti a los nombramientos P.ollticos parecerlan llegar hasta un grado ms
profundo dl es alafn burocrtico, y hay puestos que rara v ez son ocupados por
funcionarios pbl cos. Esto no significa que los nombramientos polticos no recaigan a
ve ces en individ os con experi encia,previa de gobie rno. Un estudio de 131. altos
funcionarios del oder Ejecutivo comprob que el 57 % habla tenido experiencia en
puestos pblic9s de medianos a altos 69 Si bien no se dispone de datos especlficos
sobre el gobiern de Frondizi, en mi opinjn el nivel d e experiencia previa de sus fun
cionarios era mu o menor. Ninguno de'los ejecutores de la polltica econmica durante
la poca de Fron izi a quienes entrevist hbla sido empleado pblico, y la mayora no
habla t enido ning na experiencia previa en e l gobie rno: En Sra.sil, por otro lacio;ms de
la mitad de (OS' tos funcionarios entrevistad os ocupaban' cargos permanentes en fa ..
burocracia. Una cuesta llevada ,caJ:/o entre los funcionarios argentinos revel qe, a
ralz de la mayor fr gilidad de la funJn pblica en la Argentina, stos tendan a dar ms
. . _.

BRUCi

67 David
Sludy oNonoercive l
DALANO,op
69 BONIFACIO:

LaU

"The U.N.Economlc bomisslon for


Ame rica and National Developmenl Policies: A
nnce,tesis!;. acb,Unlversily of Michlgan,_177, pgs. 148-4S, 162.
cit,pgs.306,310.
Oisei'lo organizaclonal 'de la Presidencia en la Argentina",op. cit.,pg. 174.

NUEVO INSTITUCIONAUSMO Y POLITICA DESARAOLLISTA

563

importancia a la seguridad laboral; no tomaban iniciativas y optaban por "una estrate gia .
segura, abstenindose de jugar el papel de interme[ario J:?Oltic<:>" 1o.
Este cuadro de estabilidad presente en-la funcin pblica brasilel'la se ve corrq- .- _ ..
borado por un estudio Eerca de los cambios de puestos pblicos durante el pepdo
1946-64. Si bien los lndicesde rotacin mini_sterial y burocrtica varlan de un gobierno a
otro, slo durante el perodo de Goulart hubo altos niveles de inestabilidad. En el
gobierno de Dutra, la duracin promed io de un cargo ministe rial fue de 25 meses, en
segundo gobierno de Vargas de 17,8 meses, en el periodo de Kubitschek de . 227
meses y en el de Goulart, de 6, 7 meses. Algo similar sucedi con la permanencia
promedio en el cargo en el Ministerio.de Hacienda: 20 meses con
Dutra, 21 con Vargas,
20 con Kubitsctieky 6,2 con Goulart 71 Aunque estas cifras ya nos d an una idea acerca
d e la continuidad de los nombramientos pol!ticos bajo diversos gobiernos, no transmiten
necesariamente el grado efectivo de continuidad nter e intragubernametal, que :tambin fue alto en el periodo en cuestin. Por ejemplo, de los 30 ministros que ocuparon
alguno de los 11 ministerios d urante los cinco a_os del gobie rno de Kubitschk, 7 .
habl ocupado con anterioridad cargos ministe riales en alguno de los gobiernos

.
- postenores a 1951.
; \
Los Indices de estabilidad e n los altos puestos pblicos en general durante los
cuatro perodos presidenciales son anmayores que los ndicesde estabilidad ministe
rial. Con Dutra, seis de los doce puestos claves fueron llenados poruna misma persona
a lo largo de todo el mandato, en tanto que con Kubitschek, ocho de los quince (ms.del
50 %) lo fueron durante los cinco aos que dur su mandato. LOs pre sidentes brasilefios
s e empearon en proteger a un sector del aparato estatal de las influencias y las
transacciones propias del juego polltico normal 72.
La decadencia de la continuidad ministerial en la Aflgentina muestra una pauta
notoria Durante el _gobierno peronista, la permanencia prom_edio en el carg de los
ministros de economa fue de 56 meses, durante el d e Ararnburu de 1O meses. durante
Frondizi de 9 meses y de slo4,5 mesas d.urante e l gobierno provisional de Guido, quien
ocup el lugar d e Frondizi cuando ste fue depuesto. Una pauta semejante, aunque no
tan rotunda, evidencian otros dos cargos econmicos claves, en la Argentina: el d el
presidente del Banco Central y del Banco Industrial. En el periodo peronista, el prome dio
d e permanencia del pre sidente del Banco Central fue de 28 m$S es, e n el d e Arambt.fru
d e 10 meses, en eJ de Frondizi de_15 meses y en el de Guido de 9 meses; con r espe cto
al presidente del Bnco Industrial, dur tambin 1 O meses en promedio con Aramburu y
15 meses con Frondizi 73 Un estudio sobre los nombramintcis polticos de alto nivel

r'

70 ASCHER: "PlaMers, Politics and Technocracy in ArgenUna and Chle", tesis de doctorado,Yale Universily,
1975, pg. 153.
71 Wanderfey Gulherme DOS SANTOS: 'The Calculus of Conffi:t Impasse in Brazilian Politics and lhe Csis
of 1964", tesis de doctoracb,S lnford Universily,1979,pgs. 201,210.
72 DOS SANTOS,ibld.,pgs. 216-17. Un segundo estudio sobra los Indices de rotacin del personal de los
organismos descenlrallzados del Estado en Brasil durante un periodo de veinte wfos (1945-74) comprob qua en
dichos organismos el goblemo de Kubitschek lue el ms estable para los burcratas que ocupaban posicione
estratgicas. salvo los mximos dirigentes,que tuvieron una estabilidad algo mayor duranle el gobierno de Medie!.
Wandelley Guilhen1e DOS SANTOS: 'Relatorio de pesquisa, cen!rali burocrtica e renovaao da afiles: asll\
do preliminar ;obre a administra federal descentralizada", Rlo de Janeiro,IUPERJ, 1979,n]fmeog., pgs. 62, 67-68.
73 Citas calculadas a parUr de los dalos que presenta Juan Carlos DE PABLO: La aconomla qua yoNcJ,

Buenos Aires, Ediciones El Cronista


Comercial,
- 1980,pgs. 31-41, y la Memoria y Balance del Banco lnduslrial .de la
Repblica Argentina. .
.

KATHRYN SIKKINK

564

dependientes dei Poder Ejecutivo (secre!;arlas y subsecrefias) en todo el perdo


1943-83 comprob que la permanencia mi:idia era de 18,3 meses. Ms del 40% de los
funcionarios duraron menos de un ai'\o en e1 cargo. Esta falta de continuidad resulta an
mayor si se excluye el periodo peronista, durante el cual los funcionarios disfrutaron de
:
una estabilidad reJativamente alta 74.

VI. Comparacin de los organismos d( fomento del desarrollo


'

He aducidq que la mayor solidez ldel marco institucional existente en Brasil


respecto de la Argntina facilit la aceptac in y ejecucin de las ideas desarrollistas en
ese pals. Con frecl!encia, las instituciones,; de ambos palses eran similares pero opera
ban con distintos p_rocedimientos, y en el c1so brasilei'\o siempre con mayor autonomla;
y an cuando los pr.ocedimientos establec,idos fueran semejantes (p.ej., en lo referente
a la permanencia del personal en sus puetos), la prctica efectiva diferla. A fin de dar
una idea de esta diferente dinmica institu,bional har una breve comparacin entre dos
. entidades bancarias fundamentales: el Bf'.,DE brasilef'lo y el Banco Industrial argentino.
Si bien las reponsabilidades de ambos eran ms o menos parecidas, su funcin
real dentro del proceso de desarrollo fue rTiuy distinta. B BNDE fueJa principal entidad a
cargo de la formulacin e instrumentacir del Plan de Metas, mientras que el Banco
Industrial cumpli un papel bastante marr)inal en las pollticas econmicas del periodo
desarrollista.
1. Banco lndus,trial de la Repblica Argerina

Eri la dcada de 1950, no habla en 1alArgentina ninguna institucin oficial, furadel


Ministerio de Economla, que desempei'\as, un papel central en la direccin o promocin
del desarrollo. Un candidato obvio a cuinplir ese papel era el Banco Industrial, y el
hecho de que no lo haya cumplido cons1tuye justamente un interesante enigma, que
arroja luz sobre la lndole del Estado arge,tino 75.
El Banco Industrial fue cr1::ado en 1*4., durante el gobierno de Edelmiro Farrell 76
Su objetivo original era la concesin decrditos industriales a mediano y largo plazo, en
especial a las industrias que utilizaban ll)lterias primasnacionales, con preferencia las
pequei'\as y medianas industrias asl corho las vinculadas a la defensa nacional y al
desarrollo de determinadas regiones :lel pjals 77. En un comienzo se previ que el Banco
Industrial fuese un banco para el desarr<llo y no duplicase el accionar de los bancos
oficiales y privados existentes. Su acento estaba puesto en industrias intermedias como
la textil, la de la limentacin y la de artcilos de cuero -reflejo de la poltica econmica
populista encarada en el plano nacional p'or el gobiirno de Pern, que se centraba en la
industrializacin horizontal para el merca,do interno.
14 BONIFACIO: "Diseno organizaclonal de la Pesidencla argentina, op. cil pgs. 176-78 .
75 En las entrevistas que realic con impor1ant,s ejecutores de la polldca econmica jams se mencion al
Banco Industrial, ni im:npoco se alude a l en los princfpal!,!S textos acerca del desarro!]o econmico artino.
76 BCIA (BancQ de Crdito lnduslrial Argentino: Memoria y Balance, 1944, Buenos Aires, 1945, pg. Zl.
77 "Por lo tant, si un pals no procura ampnar,u mercado intrno y avanzar procurando ser el primero en
transformar sus propis materias pmas, queda peligrpsamente e>cpuaslo a las conmociones producidas por estas
ariantes lmpredec1bls y en una situacin da ineslabfidad perma,:,ente. BCIA, op. ciL, pg. 16.
_;
.

:, ,

'

'.

UEVO INSTITUCI ONAltSMO Y POLITICA DESARROLLISTA

555' .:.

El Banco estaba digido por un presidente y una junta de diez directores, .


designados todos ellos ;ior el presidentede la Nacin._!.,os q[re:tors representaban a
los ministerios y otros organismos pertinentes, y los candidatos a ocupar ese cargo eran
propuestos al presidente de la Nacin por los correspondientes grupos; dos de ellos
procedlan del Ministerio 'de Agricultura y tres de la Unin Industrial. Esta organizacin
daba a la entidad menor autoriomla de la que hubiera disfrutado en caso de que los
directores hubiesen sido nombrados en forma independiente 78
La potencial.autonomla del Banco. se vio limitada a({n ms por el hecho de que no
se previ ningn mecanismo especial que posibilitara una financiacin permanente: se
operaba con fondqs que provenlan del'Banco Central. A poco de su creacin, comenz
a funcionar mS:COriO Urtbancomercial que como un banco dedesarr.oflo, tomando:
depsitos y concediendo crditos industriales no slo de largo plazo sino tambin de ;
corto plazo. 8 Banco Industrial cump!i6. un importante cometido en la expansin del ,
crdito industrial: en 1952i concedla ya el 50 % del monto total de los crditos otorgados;'
por el sistema bancario en su conjunto .. a la industria 7; A lo largo de todo el peodo:
peronista, la mayor parte de estos cditos beneficiaron a las industrias textil; de la :
.
alimentacin y de mquinas y herramentas. .
.
Ral Prebisch, como parte del Plan que llev su nombre, recomend que el Banco .
lndustriai se convirtiera en una entidad autnoma baj el nuevo rtulo de Banco de :
. Desarrollo Econmico, transfiriendo sus operaciones de corto plazo y dedicndose
nicamente a financiar in.versiones de mediano y largo plazo, para lo cual emitirla tltulos
y llevarla a cabo operaciones de crdito internas e internacionales so. Prebisch confiaba .
en que el nuevo Banco de Desarrollo servirla adems para encauzar hacia los '
industrialistas argentinos los fondos del Eximbank y para promover la creacin de
nuevas industrias, en lugar de conceder prstamos meramente a las ya existentes 81
Pero las recomendaciones de Prebisch generaron controversias, sobre todo entre :
algunos industrialistas y nacionalistas. Los primeros temlanperder la posibilidad de:
acceso a los crditos de corto plazo de los que dependlan ; a los segundos les
inquietaba que, como consecuencia de las operaciones de crdito internacionals,
aumentase la injerencia de otros palses en lagentina Un arUculo publicado en: la
revista Qu, dirigida por Rogelio Frigerio, daba expresin a este punto de vista:
"Por dicho anteproyecto, el Banco Industrial se transfoilllar!a en un omnipotente
organisn:io de inversin, que puede comprometer a la Nacin con prstamos eff el
. 76 Aunque luego se redujo el nmero da direcores, se sigui considerando que stos deblan representar a
los sectores econmicos atendidos por el Banco. BANCO ll'OUSTRIAL.ARGENTINO: "Carla Orgnica, Memoria y
Balance, Buenos Aires, 1954, pg. 94. Un informe de consullorfa recomend en 1961 que los directores del Banco
fueran designados durante un perodo de tres a/los a fin de dillfes mayor continuidad y reducir las lnffuencias.
polticas, y que slo se los removiera de sus cargos en caso da haber incurrido en malversaciones. some Aspects

of Industrial Developmenl in Argentina, pg. 3.

79 Eduardo JACOBS, Nstor HUICI y Jorge SCHVARZER, s Banco Nacional de Desarrollo y. el desarrollo '
tecnolgico. El caso de la industria argentina, Centro de Investigaciones Sociales sobra el Estado y la Administra

cln, informe preliminar, mimeog., sin,echa, pg. 8.


so Review of /he River Plato, 20 de enero de 1956, pg. 38. Algunas de estas recomendaciones fueron
reiteradas en 19;1 por la consullorla priyada a que ya aluunos, en su inlorme sobra el desarrollo econmico
argendno ("Some Aspects o! Industrial Development in Argentina, pg. 3).
a, Ral PAEBISCH. "Desarrollo econmico y polilica social", mesa redonda en la Universidad da Crdoba,
Buenos Aires, Secretarla de Prensa de la Preslqncia de la Nacin, 1956, pgs. 61-62..
B2 UNION INDSTFIIAL ARGENTINA: M}moriay 8a/snce 1957, pg. 25.

--.

566

L."

GRAFICO 1

r obligaciones en la Bolsa de Comercio. t:) En realidad, es exacta


rganismo financiero que los grandes consorcios internacionales procu
ran crear er.i los afses coloniales a fin de trasferir a stos todo riesgo posible para us
futuras lnversion s83.
En 1957 el B ca fue reorganizado, incorporando algunas de las
sugerencias de
Prebisch, pero al o siguiente, ya bajo el gobierno de Frondizi, nueva rnente comenz a
conceder prstam s industriales de corto plazo 84. Como parte de la drstica reformulacin
del sistema banc o que J:uvo lugar en 1957, dej de percibir fondos provenientes del
Banco Central, y n 1959 sus crditos slo alcanzaban al 15,9 % del total de los
concedidos a la i ustria. Se vio obligado a recurrir a nuevas fuentes de fondos y por
primera vez acud para ello a lineamiento extemo 85 En 1959 el Eximbank norteameri
. cano le otorg un linea de crdito de diez millones de dlares destinados a financiar la
importacin de bi es de c apital producidos en los Estados Unidos 86
Aunqu_e se spone de escasainformacin acerca de la capacidad tcnica del .
Banco Industrial, u informe elevado por un consultor en 1961 recomendaba establecer
programs de. pe ecci9nami!3nto para los miembros del personal superior y medio,
concedindols I oportunidad de recibir un adiestramiento prctico en instituciones
financieras extranj ris. El informa subrayaba que los empleados del Banco Industrial
debfan tener priqri ad entre todos los funcionarios oficiales para esta clase de perfec
cionamiento n "e exterior, y que la capacidad del Banco para la evaluacin de
proyectos debla i.n rementarse mejorando la instruccin de su personal 87 A lo largo de
todo el perlodo1
2, una buena proporcin de los fondos {entre el 40 y el 59 %) fue
asignada permane ternente a actividades industriales simples, como la elaboracin en
el pafs de las mate as primas procedenies de la agricultura Esto era coherente con las
finalidades primi s del B:anco, o slla, con su objetivo de centrarse en las necesidades
de la peque y m iana industria, poniendo nfasis en particular en las agroindustrias;
pero n ra cong ente con una poltica: dsarrollista 8 desarrollismo exiga un apoyo
ms masivo del .E tado a la infraestructura, en especial en materia de transporte y
energa, y a la inc;I tria bsica, donde lcis empresarios nacionales encontraban dificul
tades a ralz d que os requisitos de apita! y de tecnologfa actuaban como b arrera para
su ingreso al mere do.
..
Los desrdlli tas no lograron hacer del Banco un vehfculo para la promocin de
sus metas eco116 cas. Como lo revela el grfico 1, las prioridades fijadas por ellos en
cuanto a la politica onmica no dieron lugar a ningn cambio importante en la politica
crediticia de la. enti ad. 8 porcentaje de prtamos acordados a la industria bsica fue
virtualmente el. mi rno en el perfodo preaesarrollista {1953-56) que en el periodo
desarrollista ("t95 60); adems, en arribos perfodos slo se destin a proyectos
de
s
infraestructra;una fraccin de los prslamos del Banco, y e).gru,o de sto' estuvo
dirigido al tipo e in ustrias livianas que ria constituan una prioridad para los desarrollis
tas y qe fcilmen e podrfan haber obtenido fondos de los bancos comerciales. La
ete Dl11s, N" 144, agosto :la 1957, pg. 14.
ARGENTINO, Memoa y Balani:s 1958, pg. 11.
HVARZER, op. cil, pgs. 9, 13.
ARGENTINO, Miiio,ay Balance 1959, pgs. 8-9.
duslrlal Oevelopmenl In Argenlina", op. cil, pgs. 3-4.

567 '::..

NUEVO INSTITUCIONALISMO Y POLITICA OESARROLLISTA

KATHRYN SIKKINK

Prstamos
otorgados por el Banco Industrial argentino, segn sectores

(En porcentajes) -- -

Infraestructura: 6,0

Industria bisica: 33,8


1953 1956

..

Industria bsica: 35,4


. 1,!!f 8. -. 1 9 6 O
-;

'

KAl'HRYN SJKKINK

568

recurrente inflacin que prevaleci en ,11 ps hizo que las 4sas de inters oficiales
fueran, por lo comn, muy inferiores a 1[ lasa de inflacin, con lo .cual los crditos del
Banco termiaban constituyendo un coniderable subsidio para el prestatario 88 Co
los desarrollistas no consiguieron imporl, er al Banco sus prioridades, ste sigui sub
sidiando indiscriminadamente.la industriiizacin horizontal, sin labrarse un papel como
promotor del financiamiento del desarrollo a largo plazo.
Una explicacin de este fracaso es la altlsima tasa de rotacin del personal
superior del Banco Industrial. En el periodo 1954-61, hubo un soloP.residente de_ la
entidad que durara ms de un afio en el,cargo, y dur apenas dos; en esos siete aos,
slo .uno de los. directores cumpli su mbndato durante los cuatro aos que le corres pondfan. Esta rotacin puede atribuirse;:en parte a los cambios d gobierno, pero en
cierta medida tambin tuvo lugar inclUso durante el mandato de un mismo presidente de
la Repblica, como consecuencia de lo8icmbios de ministros de economla. Teniendo
en cuenta que en la posguerra el plazpromedio de permanencia en el cargo'de los
ministros de economa argentinos fue infr!rior a un afio; esto explicarla: la elevada tsa de
rotacin de los altos directivos del Bmcc 89 ComoJesu)tado, cundo se nombr cmo

presidente de la institucin a un desarrol ista; apenas conserv el puesto un ao, antes


ser
reemplazado
por
un
hombre
de
confianza
de Alvaro Alsogaray.
de
Pese al pasaje'eflmero de los altos dirigentes porei Banco, la polltic de.prsta

mos de ste fue significativamente coh_e rente. El requisito de que entre los directores
estuvieran representados los sectoes ;conmicos atendidos por el Bane:o cre un
bloque de intereses que tenda a apoyai! en las votaciories la concesin de prstamos
de corto plazo a.las empresas industriales,ya existentes. La_falta de autor:iomla institucional
y la breve permanencia de los dirigentE'5 al frente de la entidad le impidieron, pues,
cumplir un papel ms activo como bancolde desarrollo. Este podrla ser un ejemplo de lo
que O'Donne.11 denomina un Estado "arn1?liamente colonizado por la sociedad civil" 90

sst _:

NUEVO INSTITUCJONALISMO Y POLITICA DESARROLLISTA

GRAFIC02

Prstamos otorgados
por el BNDE, -gn_sectores

(En porcentajes)

Otros: 2.7

Energi1: 19.S

1952 1956

. .

2. B Banco Nac]pna/ de DesenvoMmenlp Economico (BNDE)

El BNDE b.:asilei'lo fue creado con ,bosterioridad al Banco Industrial argentino. En


1950, representantes de los Estados Uoiitlos, del Banco Mundial y del g obierno brasile
i'lo se reunieron para discutir la posibli,tlad de que el Banco Mundial y el Eximbank
financiasen l,;>s esfuerzos de desarrollo 11,vados a cabo por Brasil. Uno de los obstcu
los que se oponfan a dicho financiarnient era la falta de un plan integral de desarrollo y
de los correspondiente fondos presupuetarios destinados a cubrir los gastos internos
que implicasen ,los proyectos financiae:f.S_. As!, en 1952, por recomendacin de la
Comisin Mixta Brasileo-Norteamerican ;-el gobierno cre un Fondo de Rehabilitacin
basado en un impuesto/prstamo obligal:orio del 15 % a las personas y empresas cuyo
impuesto al ingreso superara cierta suma B propsito de este Fondo era obtener
financiacin oal para los proyectos dejdesarrollo. A fin de administrarlo; el gobierno
cre entonces .el BNDE (medida que J)O hablan exigido ni el Banco Mundial ni la
ea JACOBS, HUICJ Y SCHVARZER, op. cil, p 9.
89 DE PABLO , op. ciL;pg. 31. El plazo promElrio duracin en su cargo del ministro de Economa fue de
347
das en el periodo 1946-76, y el del presideci del Banco Central, de 363 das.
90 GuillermoO'DONNEU.: "Estado y
Argentina, 1955-1976", Documento CEOES/G.E. CLACSO/
n5, Buenos Aires, Q;Clubre de 1976, mlm P,g.

Industria bsica: 48.6

erlla
3r.

. l

195.71 1963

.
KATHRYN SIKKINK

570

. Comisin Mb1ta) 91 El Fondo de Rehabilitacin proporiona1 BNDE una fuente de


financiacin indep ndiente que no generaba inflacin; pero e!""prstamo" obligatoo al
Estado fue temp6r io y el Congreso debla renovarlo en 1956. Tras un perodo en que. no
del
se produjo diha. r novacin, finalmente fue renovado por diez aos con el fuerte apoyo

gobierno de Kubits hek 92


El BNDE cu pli asimismo el cometido de canalizar el financiamiento externo de
los proyectos de esarrollo internos, ya que tenla la facultad de . dar garantas del
gobierno brasilef'I para los prstamos' externos provenientes de fuentes pblicas o
privadas. Aunque a financiacin prevista del Banco Mundial nunca se efectiviz, se
recibieron fondos el Eximbank, del '.sanco Interamericano de Desarrollo y de diversos
bancos europeos. grueso de los recursos externos procedi del Acuerdo del Tgo
firmado con Estad s Unidos .como p_arte del programa P. L 480.
Pese a que s autonomla estaqa sujeta a ciertos llmites, el BNDE fue a todas luces
una institucin ms independiente que el Banco Industrial argentino. En primer lugar, fue
concebido especl amente como banco de-desarrollo; le.estaba vedado tomar depsi
tos y debla dedic se pmordialmente a la concesin de prstamos de largo plazo,
destinados a aqu llas iniciativas que ejerzan una influencia importante en favor d e la
expansin econ ca def pals" 93 Se interpretaba que esto significaba aquellas reas
de la producc;in c acterizadas como cuellos de botella para el crecimiento econmi
co, en especil lo se"ivicios esenciales y la infraestructura industrial, as! como ciertas
actividades n9 infr estructurales pero consideradas "puntos de crecimiento" que po
drian fomenta{ en tros aspectos el crecimiento. El hecho de que los conceptos de
cuello de botella" y de "puntos de crecimiento" fueron los principios rectores de la
s del Banco fue consecuencia de la labor dei Roberto Campos y de
polltica de prs
la Comisin Mixta rasileo-Norteameridana; tanto Campos como otros integrantes de
dicha 9omisin oc paron importantes cargos en el Banco desde sus inicios a fines de la
apropiada de sus enfoques
dcada de 1950 y udieron supervisar la instrumentacin

tericos.
Como resulta o de las finalidades con que se lo cre, los prstamos del BNDE se
centraron en tor:no de tres reas: energla {especialmente elctrica), transporte {espe
cialmente ferrocar les) e industrias bsicas 94, En general, los prstamos del BNDE se
encaminaron raci estas reas, pero durante el gobierno desarrollista de Kubitschek
hubo un camqio si nificativo en las prioridades, como reflejo de las fijadas en el plan de
desarrollo del obi rno, que privi!egiaban en mayor medida an la industria bsica Si
nos atenemos a la gica de los cuellos d botella y los puntos de crecimiento, puede

.,...

91 Eliza W!LIS:
e Stata as B anker: Tha Expansion of !ha Public Sector in B razil", tesis da doctorado, .
.
University olTaxas at Au tin, 1986,pg.176.
,
92 No bstanta t finanzas del BNDE eran alln precarias por momentos, ya qua la Tasorerla controlaba la
entrega d los Foridos d Rehablitacin, que no siempre pesaban en su totalidad a aqul. WILLIS, op. ciL. pg. 65.
93 BNDE: IX
iosobre o programa da resparelhamenlo econr5mico,exercicio de 1950, Rlo de Janeiro,
pg.8.
94 Seglln la dfi. icin del personal del eNDE, la "industria bsica" inclula once reas prioritarias: las
lduslrias ool cob(e, 8'. al minio y sus aleaciones, el acero sus productos, el cido sulllrico, el amoniaco sinUilico,
la soda custica, los fertil antes, la maquinaria e!clrica pesada, el material ferroviario, la maquinaria agrfcola y los
vehculos y medios c!e Ir sporte. s!a definicin no se apficaba rlgidamente, y se contemplaba la posibilidad de
financiar otras ac!fyidade lnduslriales si se entenda que satlsfaclan los criterios fijados. BNDE, "IX Exposic;ao", op.
cil, pg. 27.

Expo

NU EVO INSTITUCIONALISMO Y POLITICA DESARROLLISTA

57{:_-

sostenerse que el nfasis se deplaz de los primeros {fundamentalmente la infraestruc


tura) en el periodo11952-56, a los segundos (fundame!almn las industrias bsicas)
en el periodo. desarrollista, 1957-61. El gobierno de Kubits.J,ek' pudo ver reflejadas as
sus metas de desarrollo en la poltica crediticia del Banco,, como .resultado de la
convergencia entre los objetivos perseguidos y las perspectivas de los funcionarios de
Kubitschek y de los. directivos del Banco {ver el grfico 2.).
El BNDE estaba dirigido por un presidente, un consejo administrativo y una junta
de directores, todos ellos designados por el presidente de la Repblica. Como no se fija
ban requisitos en materia de representacin, tanto el presidente del Banco como otros
de sus altos funcionarios podan ser profesionales de formacin econmica, y de hecho
. .
lo fueron en muchas oportunidades; Como es obvio, el hecho de que el president ::. :_-'--pudiera nombrar a los integrantes de! directorio daba Poder Ejecutivo un gran control
sobre el Banco, pero en el caso brasiler.lo el mandato de los directores era respetado en
mayor medida que en la Argentina. Una ancdota servir para ejemplificar este pur,to.
En 1954, apenas un mes antes de que Vargas s suicidara, ste volvi a desig)'lar
a Cleantho de Paiva leite como director del BNDE por un nuevo periodo de cuatro aos.
Cuando asumi el poder Cafe Rlho, adopt una poltica econmica de corte ms libEiral,.
a cuyo frente puso a"Egenio Gudin en el _Ministeo de Economla G_udin envi.aun-alto.
funcionario del Banco do Brasil para solicitar a Leite que renunciara a su cargo como
director del BNDE; Leite fe respondi que no renunciarla mandato que le habla sido,
conferido por el presidnte Vargas, y agreg que se le comunicara al ministro qu l ;
esperaba ontinuar en su puesto mucho despus de que Gudin dejase el Ministerip. ,

Esta profecfa se cumpli pocos meses despus 95.


l

ar

ar

3. Comparacin entre el Banco Industrialy el BNDE

,:

El BNDE fue uninstrumento mucho ms central y coherente de la poltica dsarrollisfa


que el Banco Industrial argentino. Esto fue resultado de las diferencias qu ambos pre
sentaron en sus finalidades, base de financiacin y estructuras y normas administrativas;
El BNDE fue creado con la expresa finalidad de actu& como una institucin al
servicio del desarrollo, en tanto que los propsitos originales del Banco Industrial
trasuntaban las ideas pro industrialistas pero no desarrollista comunes en la Argentina
durante la poca peronista. En segundo lugar, al suministrar al. BNDE una fuente de
financiamiento independiente, el gobierno de Brasil le permiti asumir los prstamos de
largo plazo indispensables para cumplir con el proyecto desarrollista; erBanco lndus. tria!, al carecer. de tales fuentes, debla depender de los depqsitos y de un rpido
movimiento de los prstamos, lo que hacia que se asemejas s a un banco comercial
71
que a un banco de desarrollo. En tercer .trmino, por su esl!;_uctura administrativa,
los
1
directivos del Banco Industrial estaban ms ,atentos a los int.ereses externos que a
la
supervisinde un proyecto de desarrollo nacional. 8 BNOE, en cambio, tuvo una
primera generacin de dirigentes que hablan compartido la experiencia de participa

cin en la Comisin Mixta de t;Jesarrollo Brasileo-Norteamecana 96 y tralan consigo un


.
.
.
, 95 Cleanlho de PAIVA LEITE: C/esnlho da Palva Laite (reslimonlo
), Rlo deJaneiro, Fundacin Getufio VargasCentro de Pesquisa a Documentai,ao de Histrla Conlemporanea do Brasil, Historia
Oral, 1986, pg. 177.
96 C uatro de los cinco primeros presidentas del BNDE (Ary Torres, Glycon de Paiva,
Lucas Lepes y Roberto
Campos), asl como su primer ll'eclorsuperi'l)endente (Jose Soares Maciel Filho),
hablan colaborado con la
Comisin Mllda Brasileeamericana. :f
. -

KATHRYN SIKKINK

572
j .

marco terico comn, que dio continuida,d a la polltica del Bal'o. Como sus gerentes no
representaban a ningn sector ae. la p reduccin en particlar, pudieron orientar sus
medidas ms claramente en ..incin de I bs propsitos del Banco y de su propio enfoque
terico, que era: muy similar. El periodo de Kubitschek constituy el apogeo de la
actividad del BNDE, ya que la singular <;onfluencia de objetivos y P.erspectivas entre el
Poder Ejecutivo y el Banco dio origen a,n fructtfero apoyo y colaboracin mutuos.

instalacin de una industria a utomotriz fueron el resultado de los ernpenos privados,


donde el papel del gobierno se limit a remover obstcl,!lgs, ofrecer incentivos y dar luz
verde. Las partes del programa desarrollista que requerlan una participacin ms activa
del Estado (corno el planeamiento en general, la expansin de la produccin de acero
mediante empresas mixtas,1a construccin de carreteras y otros proyectos de infraes-
tructura, la supervisin cuidadosa de los proyectos de inversin privados y la asistencia
a la industria nacional para su desarrollo) fueron mbitos en los que Frondizi tuvo mucho
menos xito, en parte porque el aparato del Estade> no_ontaba con la-capiffad ni la

continuidad para asumir ese papel. .
'
.. . . Pero ladiferei:ia:de.las respectivas estructuras e.statales explica slo 5arcialmen
te el xito o fracaso de Frondizi y Kubitschek 93 Si bien la lndole de las instituciones de
los dos palses no gravit en el surgirnieint9 de las ideas esfirtollistas o en su.contenido.
si influy en la instrumentacin de esas! p'oliticas. Los enfoques institucionales son slo
marcos de referencia que dirigen nuestra atencin a ciertas reas de estudio, sin
brindarnos argumentos tericos especlficos sobre el tipo de relaciones que alll encon
traremos. Si querernos avanzar en esta Unea, es preciso esclarecer en qu situaciones y
de qu manera las instituciones revisten importancia para comprender los resultados
politices efectivos.
.
Una buena parte de la bibliografa sobre la autonomla del Estaqo ha adoptado un
enfoque muy mecanicista, segn el cual el Estado. es autnomo si emprende politicas
que se oponen a los inter$ses de la clase dominante. En este articulo hemos sostenido
que para comprender las diferencias entre el Estado brasileno y el argentino que
afectaron los desenlaces en materia de poltica econmica es. ms til un enfoque
institucional que se centre en la capacidad del Estado y examine sus orientaciones .
concretas en materia 9rganizativa, de procedimientos e intelectual. Que un. Estado
tenga mayor capacidad que otro no implica que sea de mayor magnitud: el tamano del
sector pblico es mucho menos importante que la calidad y continuidad de las institu
ciones y del personal existente. La diferncia ms notoria entre el Estado brasileo y el
argentino radica en la lndole de las estructuras organizativas de ambos palses, las
normas y procedimientos ql)e rigen la burocracia y la capacidad tcnica de los
funcionarios. Ciertas condiciones fundamentales, corno la existencia de instituciones
especializadas slidas y duraderas, relativamente aisladas del juego poltico, y dotadas
de procedimientos de reclutamiento, capacitacin y promocin que se basen en el
mrito y sepan retener al personal calificado, pueden constituir un aporte significativo
para una instrumentacin exitosa de las polticas econ9micas.

VII. Conclusoes .
:

,
El desaollo. de la Argentina y Brail present divergencias que afectaron profun damente la actividad poltica y la polltia econmica adoptada en ambos palses. Las
.diferencias en las respctivas estructuras estatales que aqul nos interesan se dieron
bsicamente en el lapso 1930-55, sobria todo corno consecuencia del diferente legad
<;la Vargas y Pern en cuanto a la construccin del Estado. 8 rgimen de Vgas pudo
traducir sus propias normas en un Estael(? perdurable, cosa que no logr Pern 97 Las
instituciones que Vargas _dej tras de'stl(el DASP r la Compaia Siderrgica Nacional, el
BNDE, Petrobrs, la Fundacin Getulio ,Vargas, etctera) continuaron siendo la columna
vertebral de la burocracia aislada denbp del Estado, en tanto que las creadas por fern
fueron desmantelada luego de su c.,,tda 98 A su vez, la herencia de uno y otro en
cuanto a la construccin de un Estado erier una infraestructura institucional que luego
sirvi de base a los gobiernos desarro1listas de Frondizi y Kubitschek para edificar sus
propios programas. La diferente naturiUeza de las instituciones brasileas y argentinas
hizQ que -Kubitschek pudiera instrumntar con ms xito sus polticas desarrollistas.
Corno sugiere la comparacin del BN[ilE con el Banco Industrial argentino, el hecho de
que las prioridades de KubJtschek en 1\iateria de desarrollo se reflejasen claramente en
las medidas crediticias del BNDE cpntribuy al logro de dichas prioridades, en tanto que
el fracaso del Banco lndustri?,I en la cosecucin de una polltica desarrollista en materia
de crdito fue uno de los indicios d, una quiebra general en la materializacin del
desarrohisrno en la Argentina
.
A pesar de que su gobierno tuvib fa{lla de ser el ms moderno y tecnocrtico de
toda la historia argentina, Frondizi hizolpoco por aumentar la capacidad del Estado para
conducir la pl)tica econmica La i1T,lportancia del Estado en la formulacin e instru
mentacin de pollticas n o significa sfQ su aptitud tcnica para trazar y cumplir planes
de desarrollo, sino tambin el grado e, que es capaz de generar apoyo o acatamiento a!
su polltica eonrnica a travs de un proceso poltico que se percibe como legitimo. l
debilidad institucional del Estado aI!genti.rio, su falta de autonomla y de capacidad)
obligar_on a Frqndizi a recurrir a un 1roceso secreto ad hoc de formulacin e instru1
mentacin d13 pollticas. Sus mayores/"xitos" econmicos fueron los que dependieron
exclusivarnent(%d!3 la iniciativa privaoa; asl, el aumento de la produccin petrolera y 1J

,.

97 Ntd sugire ue en los palses en vas de desarroffo o puede surgir un Estado "si un rgimen que
;-.

cuenta cc;,n apoyo pllico permanece en el podeliun tiempciconsiderable y puede transponer sus propias normas.l
en una situacin de Estado". NETTL, op. cil,
589.
.
98 Serla lncncebible en la Argentina- e un; entidad imaginarla denominada Fundacin Juan Peril
quedara Intacta y p)dese seguir funcionando cerno lnstilU!o aulnomo para la investigacin y la ensellanza dentro
del Estado, como ocurri con la Fundacin Ge!Ulio Vargas en Brasil.

peL

l'

Traducido por Leandro Wo/fson

i_

.
573': .

NUEVO INSTITUCIONALISMO Y POLITICA DESARROLLISTA

1
1

'

..:
99 Ver SIKKINK, op. cit., donde se realizlina comparacin en prolund:_dad de las dos experiencias de
desarrollo.
;
-i

KATHRYN SIKKINK

574

Desarrollo Econmico, vol. 32, N" 128 (enero-marzo 1993)

RESUMEN
Este trabajo p
titucionali'sta para e
ca Latina. El va.lar d
en que permi{e su
mente abstractas a
y centrar la atenci
tos de las esiructu
mientos del Estado
resultantes. Se ex
travs de un exam

pone un enfoque neoins


estudio del Estado en Amri
/ enfoque Institucional radica
erar las concepciones total
arca de la autonomfa estatal
en los atributos ms concre
s institucionales y proi;edi
que gravitan en las ,polticas
ora el argumento terico a
del desarrollo histrico del

Estado en Brasil y la Argentina, y una compara- .


ci6n de los efectos que ejerci su estructura institu
cional sobre las polticas pblicas de los gobier
nos de Juscelino Kubitschpk enBrasil (1956-1961)
y de Arturo Frondizi en l Argentina (1958-1962).
La explicacin sobre el mayor xito en la ejecu
cin de las polticas econmicas en Brasil reside
en parte en las caracterlsticas intemas del Estado
en uno y otro pals, consecuencia del diferente
legado histrico en cuanto a su construccin.

EL COMPLEJO PETROQUIMICO BAHIA BLANCA:


ALGUNAS REFLEXIONES ... - .
SOBRE SUS IMPLICANCIAS ESPACIALES 1:_
SILVIA GORENSTEIN **

SUMMARY.
This article p poses a neo-institutional
approach to tl:e stu of the state in Latin America.
The value of the in titutional approach is that is
takes us beycnd o er/y abstract conceptions of
state autonomy, an focuses our attention on the
more specific att ibutes of state structures,
institutions, and p edures that influencp policy
outcomes. The the retical argument is explored
through an examin tion of the historical develop
ment of the state i Brazil and Argentina, and a

comparisons of the effects of state structure on


policy making during the developmentalist go
vemments of Juscelino Kubitschek in Brazil (19561961) andArtuioFrondizi in Argentina (1958-1962).
The interna/ characteristics of the states in the two
countries, largely a result of the different historical
state-building legacies, provide part of the
explanation far the more succ.essful imple
mentation of developmentalist policies in Brazil
than in Argentina.

REGISTRO BIBUOGRAFICO
SIKKINK, Kath
i..as capacidad y la autonoma del Estado en Brasil y la Argentina. Un enfoque neoinstih.iclonalista.
DESARROLLO
ONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCtALES(Buenos Aires), vol. 32, N" 128, eneromarzo 1993 (pp.
4).
Descriplolss: < arco institucional> <Estad>> <Politice gubemamenlal> <Politice econmica> <Autonoma adminslra
<Reforma aminislrativa> a latina> <Argenti?S> < Brasil>.

1\

Introduccin
Desde med[ados de la dcada del setenta se produce un ambio en el tipo de
actividades que ejercen el liderazgo industrial en la Argentina. Diversos estudios
enfatizan que el desplazamiento de sectores manufactureros de fabricacin, como el
complejo metalmecnico, frente al avance de las ramas industriales de bienes interme
dios (i.e.: aluminio, papel, cemento, petroqulmica y .siderurgia} constituye una de las
manifestaciones destacadas del proceso de reestructuracin industrial que se inicia en

.esa etapa 1
En este contexto, el caso de la actividad petroqulmica es particularmente notorio.
La tendencia del periodo indica que la actividad se consolida, desarrollando anientos
significativos en la produccin de cierta franja de productos petroqulmicos altamente
estandarizados, oentados en forma creciente hacia el mercado externo. Tal expansin
est ntimamente asociada al aprovecl)amiento de ciertas ventajas comparativas natu
rales (abundancia relativa de gas natural}, viablizada por la regulacin estatal aplicada
al precio del insumo petroqulmico, y a los importantes incentivos promocionales para
inducir la formacin de capital en el sector que le fueran otorgados durante esos a9s.
Al amparo de diversos reg!menes de promocin se fueron gestando numeirosos
proyectos de i,:,. versin, a(m cuando la propia inestabilidad macroeconmica' y tas .
Este lrabajo resuma y actuafiza una investigacin previa ("Rol dal Complejo Palroquimico Bahiense (I el
desarrollo urbano-regional"), reafizada para el CONICET. La autora quiera expresar su especial agradecimiento a
Hctor Pistonesi por sus valiosos comenlaos y sugerencias; a Ral Dichlara, Hemn Vigiar y Esteban Brignole,! de
PIDCOP.PL.APIQUI, por los comenlarios y aportes sobre el seclor patroqufmico, y a los lunclonarios de la oficina da
Gas del Eslado Bahla Blanca, de la Planta de Gral. Cer y de la Gerencia Departamenlal de Gas Licuado.(Bueos
Aires) por la informacin qua ra aporlaran.
_.
.. Becaria de Perlecclonan;,ienlo del CONICET. Departamenlo de Economa, Universidad Nacional. del Sur.
[ C!sl Penl y 12 da Octubre/ SOOO'Bahia Blanca/ 'tl' (091128034/35.]
:
1 Los factores que desencadenan este proceso.'sus rasgos ms destacados (l.e.: profuncf1Z!!Ci611 da los
niveles de concenlracln econmica, conlormacin da ooavos grupos econmicos lideres, reorientaci6n secloHal,
reglmenes de promocin, elclara), asl como las nuevas pautas y palrones da funcionamienlo induslrial n ,i&
analizados por varios autoras. Vase enlre .c;,lros: KalZ y Kosacoff (1989): Kosacoff y Azpiazu (1989); Azpiazu (,1988):
Azpiazu et al. (1986); Gallo al al. (1988); Jito Y !oguel (1989).
1