laEXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

UNIVERSIDAD DE CHILE
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

En especial: la Revocacin, la Invalidacin y la declaracin de
Nulidad de Derecho Pblico
FRANCISCO A. ALMONACID FANDEZ
MEMORIA DE PRUEBA
Para optar al grado de
Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales
Facultad de Derecho, Universidad de Chile
PROFESOR GUA
Mg. Natalia Muoz C.
Santiago, Chile.
2013
NDICE
I.- INTRODUCCIN _____________________________________________ 10

II.- CAPTULO PRIMERO: LOS ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS, EN
RELACIN CON LOS MODOS DE
EXTINGUIR
SUS
EFECTOS:
CONCEPTO,
REQUISITOS,
CLASIFICACIONES, CARACTERSTICAS Y EFECTOS _______________ 20
2.- EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO. CONSTRUCCIN
FORMAL Y DOCTRINARIA DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Y SU DEFINICIN LEGAL. ____________________________________ 21
3.- REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. ___________________ 33
3.1.- Requisitos generales de la actuacin administrativa. ______ 33
3.1.1.- El principio de juridicidad y ms especficamente el
principio de legalidad. _________________________________ 33
3.1.2.-
Exigencias
asociadas
al
contenido
de
un
Acto
Administrativo que pone fin a un procedimiento administrativo. _ 36

3.2.- Requisitos especiales de los Actos Administrativos. ______ 38
3.2.1.- La Notificacin. ________________________________ 39
3.2.2.- Publicacin. ___________________________________ 44
4.- ACERCA DE LA VIGENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. __ 46

4.1.- La vigencia o eficacia en doctrina comparada. ___________ 47
4.2.- La entrada en vigencia del acto administrativo en Chile. ___ 49
5.- CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. __________ 52

5.1.- Actos favorables y desfavorables. _____________________ 52
5.2.- Actos de trmite y definitivos. _________________________ 56
5.3.- Actos generales y singulares. _________________________ 59
6.CARACTERSTICAS
Y
EFECTOS
DE
LOS
ACTOS
ADMINISTRATIVOS. _________________________________________ 61
6.1.- Consideracin conceptual previa. ______________________ 62
6.2.- Presuncin de Legalidad. _____________________________ 66
6.3.- Imperatividad. ______________________________________ 75
6.4.- Irretroactividad. _____________________________________ 77
6.5.- Ejecutoriedad o Exigibilidad. __________________________ 79
6.6.- Estabilidad. ________________________________________ 83
6.7.- Impugnabilidad._____________________________________ 88
III.- CAPTULO SEGUNDO: LOS MODOS DE EXTINCIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS ___________________________________________ 91
7.- LA REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, CONCEPTO Y
FUNDAMENTOS. ____________________________________________ 91
8.- REVISIN O IMPUGNACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS,

POR VA RECURSIVA. ________________________________________ 94
8.1.- Recurso de reposicin. ______________________________ 98
8.2.- Recurso jerrquico. ________________________________ 100
8.3.- Recurso extraordinario de revisin. ___________________ 102
8.4.- La aclaracin del acto administrativo. _________________ 104
8.5.- Efectos de la impugnacin administrativa en la LBPA. ____ 104
9.- EXTINCIN POR VA ADMINISTRATIVA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS. ________________________________________ 107
9.1.- Causas naturales de extincin de los actos administrativos.
_____________________________________________________ 109
9.1.1.- El decaimiento. _______________________________ 109
9.1.2.- El cumplimiento del fin o la llegada del plazo. ________ 111
9.1.3.- La Caducidad. ________________________________ 112
9.2.- Causas provocadas de extincin de los actos administrativos.
_____________________________________________________ 114
9.2.1.- El mero retiro. ________________________________ 114
9.2.2.- La revocacin y la invalidacin. Conceptos generales. _ 115
10.- LA REVOCACIN. ______________________________________ 117
10.1.- Concepto.________________________________________ 117

10.2.- Fundamentos de la Revocacin. _____________________ 118
10.3.- La Revocacin en la Jurisprudencia de la Contralora General
de la Repblica y de la Excelentsima Corte Suprema. ________ 120
10.4.- Los requisitos de la Revocacin. ____________________ 121
10.5.- Los lmites de la Revocacin. _______________________ 122
10.5.1.- Una discusin que antecedi a la LBPA. ___________ 122
10.5.2.- Los lmites al ejercicio de la Revocacin a partir de la
LBPA. ____________________________________________ 124
10.5.2.2.- La ley determina expresamente otra forma de
extincin del acto administrativo.
127
10.5.2.3.- La naturaleza de la regulacin legal del acto. 128

10.5.3.- Un lmite no reconocido en la LBPA: que el acto no sea
contrario al inters general. ___________________________ 129
10.6.- La revocacin y la clusula de precario. ______________ 131
10.7.- Efectos de la Revocacin. __________________________ 132
11.- LA INVALIDACIN. ______________________________________ 133

11.1.- Delimitacin del concepto de invalidacin de los actos
administrativos. ________________________________________ 133
5
11.1.1.- Definicin y conceptos. ________________________ 133

11.1.2.- El concepto de Invalidacin en la jurisprudencia de la
Contralora General de la Repblica. ____________________ 136
11.1.2.1.- Dictamen N 14.073 de 1959, concepto amplio de
revocacin y fundamento del deber de revocar los actos
irregulares.
137
11.1.2.2.- Dictamen N 13.592 de 1971, aparicin del

concepto de invalidacin y del deber de invalidar los actos
contrarios a derecho.
11.1.2.3.-
Dictamen
139
N
22.804
de
1971,
distincin
conceptual revocacin-invalidacin, basada en su causal de

procedencia. La invalidacin procede aun cuando no lo
haga la revocacin. Se le asignan efectos retroactivos. 140
11.1.2.4.- Dictamen 33.541 de 2006. Fundamento de la
invalidacin en la LBPA y seguridad jurdica. Lmites a la
invalidacin.
143
11.2.- Fundamentos de la Invalidacin. _____________________ 147

11.2.1.-La autotutela como fundamento de la invalidacin. ___ 147
11.2.2.- La autotutela administrativa en la discusin de la doctrina
nacional y comparada. _______________________________ 148
11.2.3.- Inters general, invalidacin y necesidad de la autotutela
administrativa.______________________________________ 149
6
11.2.4.- La invalidacin como obligacin de la Administracin. 151

11.2.4.1.-
La
antijuridicidad
del
acto:
arbitrariedad.
ilegalidad
153
11.3.- Los lmites a la invalidacin. ________________________ 155

11.3.1.- Tesis del lmite a la invalidacin en la buena fe y
seguridad jurdica, expresa y circunscrita a dos hiptesis. ____ 156
11.3.2.- Tesis del lmite a la invalidacin en la intangibilidad de los
actos administrativos favorables a los particulares y de los
derechos adquiridos._________________________________ 159
11.3.3.- Crticas a la tesis del lmite a la invalidacin en la
intangibilidad de los actos administrativos favorables y de
derechos adquiridos._________________________________ 161
11.4.- La invalidacin en la LBPA. _________________________ 165
11.4.1.- Titularidad. __________________________________ 165
11.4.2.- Procedimiento. _______________________________ 167
11.4.3.- La audiencia previa, una formalidad esencial. _______ 169
11.4.4.- Causal. ____________________________________ 170
11.4.5.- Plazo. ______________________________________ 171
11.5.-
Conversin
convalidacin
del
acto
administrativo
antijurdico. ___________________________________________ 172
11.6.- Efectos de la invalidacin de un acto administrativo. ____ 173
12.- LA DECLARACIN DE NULIDAD DE DERECHO PBLICO. LA

EXTINCIN JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ________ 175
12.1.- Un primer intento por conceptualizar la nulidad de derecho
pblico. ______________________________________________ 176
12.2.- La evolucin histrica de las diversas teoras sobre esta
Nulidad de Derecho Pblico. _____________________________ 179
12.2.1.- La construccin terica de los profesores Eduardo Soto
Kloss y Gustavo Fiamma Olivares. ______________________ 180
12.2.1.1.- La teora de la Nulidad de Derecho Pblico de
Soto Kloss.
181
12.2.1.2.- Las caractersticas de la Nulidad de Derecho

Pblico en la tesis clsica: ipso iure, insanable e
imprescriptible.
182
12.2.1.3.- La teora de la accin de Nulidad de Derecho

Pblico de Fiamma Olivares.
184
12.2.2.- Las crticas a la tesis clsica de Jorge Reyes Riveros. 187

12.2.3.- La teora de la nulidad de derecho pblico segn el
profesor Pedro Pierry Arrau. ___________________________ 192
12.2.4.- El aporte a la discusin del profesor Jaime Jara
Schnettler._________________________________________ 196
12.3.- La prescriptibilidad de la Nulidad de Derecho Pblico en la

jurisprudencia. ________________________________________ 198
12.4.- Nuestra opinin sobre la Nulidad de Derecho Pblico. ___ 204
12.4.1.- La importancia de contar de Tribunales Contenciosos
Administrativos. ____________________________________ 205
12.4.2.- La delimitacin de los vicios que afectan la validez de un
acto administrativo. Un acercamiento a la teora de la gradacin de
la entidad del vicio y la necesidad de regular la Nulidad de
Derecho Pblico. ___________________________________ 207
12.4.3.- Los vicios que acarrean la nulidad de pleno derecho y
aquellos que hacen anulable el acto administrativo. _________ 212
12.4.4.- La distincin entre el recurso por exceso de poder y la
accin de plena jurisdiccin. ___________________________ 215
CONCLUSIONES ___________________________________________ 218

BIBLIOGRAFA _____________________________________________ 227
I.- INTRODUCCIN
Hasta la dictacin de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo,

N19.880 (LBPA), en el ao dos mil tres, haban conceptos tan relevantes como
el de acto administrativo, que no tenan una definicin legal expresa, en norma
general, sino, slo las contenidas en la jurisprudencia administrativa expresada
en dictmenes de la Contralora General de la Repblica (CGR), institucin que
tantas veces ha debido suplir por esa va los vacos que nuestro ordenamiento
presenta en materias de nuestra disciplina. Otro de los temas que vino a tratar
de forma orgnica y completa la LBPA, fue el tpico de la presente memoria,
esto es, los modos de extinguir los efectos de los actos de la Administracin
Pblica.
La LBPA, originalmente no pretenda ser una ley de bases de los

procedimientos administrativos. En efecto, nace como un proyecto de ocho
artculos para regular especficamente el silencio administrativo y es solo a
partir de las indicaciones y agregaciones en su fase legislativa, que logra
tornarse en un proyecto de alcance general en la materia al normar los
principios generales de los Procedimientos Administrativos1, que en toda su
Vase sobre la historia de la LBPA, Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley 19.880,
Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen de los rganos de la Administracin del
Estado. 29 de Mayo de 2003. Consulta en
http://www.leychile.cl/Consulta/portada_hl?tipo_norma=XX1&nro_ley=19880&anio=2003
10
extensin y dimensin, sirven de paso necesario para constituir o reconocer

relaciones jurdicas entre la Administracin y los particulares. Estos a su vez,
son el antecedente necesario para la dictacin de los actos administrativos
finales, que declaran la voluntad de los rganos competentes, creando,
modificando o extinguiendo derechos y reconociendo o alterando situaciones
jurdicas. Se busca, de esta forma, el mejor entendimiento entre la
Administracin Pblica, en adelante la Administracin, y el administrado, as
como a su vez, permite, tanto a los terceros como a los propios funcionarios,
tener como respaldo un estatuto que otorgue los lineamientos necesarios para
guiar el desenvolvimiento progresivo de los actos que servirn de antecedente a
la dictacin de una acto administrativo final.
En este sentido, la LBPA viene a establecer un marco general a la

actuacin administrativa y es, precisamente, fruto de lo anterior que en el
contexto de una teora general de los actos jurdicos, nos parece interesante
ahondar en el desarrollo del presente trabajo, los modos en que el
ordenamiento entiende que se pueden o deben extinguir los efectos de los
actos administrativos, cules son stos, cmo operan, analizar si existen lmites
extrnsecos o intrnsecos a su actuacin, si emanan de la voluntad de la propia
Administracin Pblica o son producto de un mtodo heterocompositivo, fruto
de un conflicto entre el acto viciado y un particular, entre otras interrogantes.
11
Para ello hemos querido esquematizar nuestro trabajo de manera de dar

una cumplida explicacin, con la profundidad que nos es permitida, dada la
extensin de la presente investigacin, de los principales tpicos que se ven
involucrados en el proceso de dictacin de un acto administrativo, la produccin
de sus efectos y la extincin de stos ya sea por causales intrnsecas o
extrnsecas, sean sobrevinientes o no.
Por lo tanto, en un primer captulo analizaremos la relevancia y

vinculacin que tienen los distintos elementos que sirven para configurar el acto
administrativo en un plano terico y dentro del ordenamiento jurdico concreto.
Esto es, partiendo de la base del concepto de acto administrativo, fruto de la
construccin doctrinaria y jurisprudencial previa a la dictacin de la LBPA,
desde donde vienen muchas de las grandes discusiones sobre el tema objeto
del presente trabajo, y hasta la definicin consagrada en la Ley en que se ha
formulado aquella con la que trabajaremos durante el resto del cuerpo de esta
investigacin estudiaremos tanto los requisitos especiales, como su
clasificacin, caractersticas y efectos, para determinar si stos aspectos
influyen de alguna forma en la posible extincin posterior de los actos
administrativos o en la determinacin de la va impugnatoria por la que se
debern atacar por el interesado para hacer cesar sus efectos, as como los
requisitos especiales que ste deber cumplir o acreditar para dicha extincin,
sin perjuicio del estudio de la facultad de la propia Administracin de proceder
12
de oficio. Lo anterior, tambin permite esbozar los vicios de que puede adolecer
un acto administrativo y la relacin que ello puede tener con la forma de poner
trmino a los mismos, teniendo en cuenta la afectacin que produce al
ordenamiento jurdico, la existencia viciada de un acto que, como veremos
tambin, se presume legtimo (o vlido, dependiendo del autor que se analice).
Para lo anterior, hemos querido utilizar las fuentes destacadas del pensamiento
jurdico
nacional
extranjero
y,
la
siempre
relevante
jurisprudencia
administrativa, a travs de dictmenes de la Contralora General de la

Repblica, que de una u otra forma sirvieron de fuente material de derecho,
para generar una definicin de general aplicacin.
De dicho anlisis, pretendemos obtener que, en el entendido que la

LBPA permite construir doctrinariamente una teora general de la actuacin
administrativa, en conjunto con la normativa especial que incide en la materia,
existe una relacin entre los elementos configurativos de los actos
administrativos y la forma en que
operarn los modos de extincin de los
mismos.
As tambin, hemos querido abordar las caractersticas de los actos

administrativos, en cuanto nos sirven para comprender el fundamento de su
produccin de efectos jurdicos, sean estos, en definitiva, estables y
permanentes, o efmeros y sujetos a revisin, modificacin o eliminacin; ya sea
13
por la propia Administracin o por los Tribunales de Justicia. Esto, debido a que
nos parece fundamental conocer los efectos de los actos administrativos que
luego sern extinguidos, para determinar si dicha extincin operar hacia futuro,
o podr afectar retroactivamente a los mismo, todo esto en directa relacin con
las formas de extincin posibles de dichos actos.
Un ejemplo de lo anterior, es lo expresado por el principio de legalidad o

juridicidad, consagrado en el artculo sptimo de la Constitucin Poltica de la
Repblica, en adelante, CPR, que fija los requisitos para una actuacin vlida
de los rganos del Estado es decir, los presupuestos de validez de los actos
administrativos en tanto medio para exteriorizar la voluntad de la Administracin
siendo estos la previa investidura regular de sus integrantes, el actuar dentro
del mbito de competencia y en la forma prescrita por Ley. Acto seguido, se
establece el principio rector de la actuacin administrativa en ejecucin de una
potestad legal expresa, al sealar que ninguna magistratura podr atribuirse
otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en
virtud de la Constitucin o las leyes2.
As, como se sealan requisitos especiales de validez de la actuacin

administrativa en general, esto es, incluidos los actos administrativos, la misma
Ley 20.050. CHILE. Constitucin Poltica de la Repblica. Dcimo Tercera Edicin. Santiago, Chile.
Editorial Jurdica de Chile. Septiembre de 2009. Pg.13
14
CPR, al final del artculo antes citado, sanciona expresamente la falta de los
antedichos requisitos, con la nulidad, al decir: todo acto en contravencin a
este artculo es nulo3, de lo que se ha seguido un interesante desarrollo, en el
seno de la doctrina iuspublicista, en torno a los conceptos de nulidad,
anulabilidad y en particular, la construccin de la institucin de la nulidad de
derecho pblico, cuyo sentido y alcance es an debatido por los exponentes de
la disciplina y por la jurisprudencia de nuestros Tribunales4.
De esta forma, creemos que cimentamos el camino de construccin

lgica para entrar de lleno al objeto del presente trabajo, cul es, la extincin de
los efectos de los actos administrativos, tratado en el captulo segundo. Tema
relevante en cuanto que, a lo largo de los aos, sobre todo previo a la dictacin
de la LBPA, se discuti arduamente sobre la existencia y caractersticas de una
potestad pblica que autorizara a la Administracin a modificar o eliminar los
efectos de un acto administrativo que hubiere sido creado vlidamente y cules
eran los requisitos y lmites de dicha actuacin. Una vez incorporadas a nuestro
ordenamiento jurdico las normas de la LBPA, el panorama cambia
sustancialmente, puesto que ella viene a solucionar los vacos legales que
permitan aventurar diversas respuestas en torno a las potestades revocatorias
Ibd.
PFEFFER URQUIAGA, Emilio. 2005. La nulidad de derecho pblico: tendencias jurisprudenciales.

Revista de Derecho Pblico (67): 129-144.
15
e invalidatorias de los rganos de la Administracin. Por esto, si bien en el

curso de nuestra investigacin nos hemos encontrado con trabajos anteriores
sobre el mismo tema, que sin duda fueron grandes aportes al conocimiento de
la disciplina respecto de la materia en cuestin5, nuestro trabajo viene a
intentar, exponer de forma lgica y clara lo que se entiende hoy acerca de la
extincin de los efectos de los actos administrativos y en qu escenario y sobre
qu bases debemos plantear hoy el ejercicio prctico por parte de la
Administracin o de los Tribunales Ordinarios, de las distintas herramientas que
el ordenamiento jurdico provee para subsanar errores o vicios en los actos
administrativos, o modificar, e incluso eliminar, sus efectos para dar
cumplimiento a los fines de la Administracin, respetando el principio de
seguridad jurdica, los derechos debidamente adquiridos por los particulares y,
en general, permitiendo la interaccin de los Organismos Pblicos con la
sociedad a travs de actos vlidamente formados y que generen efectos
permanentes.
En efecto, nuestra intencin no es hacer un anlisis de la LBPA en

cuanto norma la actuacin administrativa o la extincin de los efectos de los
5
Innegables son los aportes, mediante sus respectivas memorias de prueba para obtener el grado
acadmico de Licenciado en Ciencias Jurdicas, en nuestra facultad, de don Hugo OLGUN JUREZ, cuyo
trabajo del ao 1961, titul como Extincin de los actos administrativos: revocacin, invalidacin y
decaimiento; y del profesor Ivn AROSTICA MALDONADO, quin en el ao 1983 desarroll su memoria
denominada La extincin de los actos administrativos. Ambos trabajos, por mucho previos a la LBPA y
su impacto en nuestro ordenamiento jurdico, los hemos considerado como tratamientos doctrinarios de
poca sobre el tema que nos convoca, demostrando la importancia que este presenta para nuestra
disciplina desde muchas dcadas atrs.
16
actos administrativos, sino es actualizar la comprensin global de la teora

sobre los modos de extincin, incluyendo aquellos que clsicamente ha
estudiado la doctrina y detenindonos con mayor profundidad en los que hoy
tienen un
marco normativo legal que antes no exista y era objeto de
discusiones desde la doctrina, toda vez que no exista una claridad sobre su
aplicacin, fundamentos y lmites con miras siempre a entender como han
venido stos modos, tratados expresamente en la LBPA, a reconfigurar en la
prctica, el ejercicio de las facultades de revisin de los actos administrativos
por parte de la misma Administracin, as como de los Tribunales de Justicia, y
en definitiva, qu herramientas tienen disponibles, autoridad y particulares, para
enmendar o subsanar los vicios de legalidad o mrito de que puedan adolecer
los actos administrativos que ingresan a nuestro ordenamiento jurdico, para
impugnarlos y, en definitiva, para revisarlos privndolos, eventualmente, de todo
o parte de sus efectos o extinguindolos completamente.
En este sentido, queremos recoger teoras que al alero de lo dispuesto

en la LBPA, han venido a actualizar el panorama en cuanto a la procedencia,
fundamentos y lmites de, por ejemplo, la potestad invalidatoria, que tanta
discusin y controversia genera entre algunos de nuestros autores. As tambin,
desarrollamos algunas ideas en torno a las limitantes que encuentra la
Administracin para revisar de oficio el mrito, oportunidad o conveniencia de
su propia actuacin, y si dichos requisitos que la LBPA establece para revocar
17
sus actos son extensibles a otros mtodos que puede ejercer la autoridad, en
virtud de su autotutela administrativa.
Finalmente, revisamos tambin, por primera vez en este formato de

memoria de prueba, en conjunto con los modos de extincin por va
administrativa de los actos de la Administracin,
los modos impugnaticios
contemplados en sede administrativa y su relacin con la eventual impugnacin

en sede jurisdiccional, as como tambin, hacemos una revisin de la evolucin
jurisprudencial en torno a la revisin en dicha sede de los actos viciados de la
Administracin mediante la accin de Nulidad de Derecho Pblico, recogiendo
las diferentes tesis que a su respecto se han enunciados, y analizando dicha
institucin en cuanto ha servido a los particulares como un modo de extincin
de los actos administrativos contrarios a derecho.
En definitiva, estamos conscientes que el derecho administrativo

chileno, a pesar de sus ms de ciento cincuenta aos de desarrollo6, aun pugna
por establecer slidas bases legales y doctrinarias sobre los temas ms
relevantes para la disciplina. Por ejemplo, uno de los temas pendientes es el
establecimiento de tribunales especializados en lo contencioso administrativo,
Tomando como hito fundacional, la clebre obra del profesor Santiago Prado Bustamante, Principios
Elementales de Derecho Administrativo Chileno, publicada en 1859.
18
deuda de larga data con el tratamiento jurisdiccional de los asuntos de la

Administracin y los particulares7, que permitira revisar en una sede
especializada los actos de la Administracin, por un juez que imparcialmente
resolviera las contiendas sobre legalidad o mrito de los mismos. As, hay una
serie de tpicos en nuestra disciplina que se relacionan con la extincin de los
actos administrativos o con la actuacin administrativa que se encuentran
pendientes, para concluir una teora general de los actos administrativos, slida
y robusta, que permita dar solucin a todas las hiptesis planteadas en torno a
ellos, su ejecucin y extincin. Creemos que el avance del Derecho Pblico
chileno en este sentido ha sido enorme en los ltimos aos, por lo que la
presente memoria, no busca sino venir a reunir en un solo trabajo el desarrollo
que en torno a la extincin de los actos administrativos se ha venido
acumulando en la doctrina nacional, para desde una perspectiva actual y crtica,
posicionarnos hacia las deudas que van quedando pendientes en el tratamiento
normativo del tema y as avanzar hacia una slida construccin de las bases
fundamentales de la actuacin de la Administracin.
Vase, por ejemplo, MUOZ CHI, Natalia. 2007. Libro Quinto: La Justicia Administrativa en Chile, En:
PANTOJA BAUZ, Rolando et. al. Derecho administrativo chileno, Mxico. Ed. Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Pgs. 849 y ss.
19
II.- CAPTULO PRIMERO:

LOS ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS, EN RELACIN CON LOS MODOS DE EXTINGUIR SUS
EFECTOS: CONCEPTO, REQUISITOS, CLASIFICACIONES,
CARACTERSTICAS Y EFECTOS
1.- Explicacin previa.
A pesar que la definicin de acto administrativo no es el centro del

presente trabajo, hemos querido extendernos un poco en este primer punto, ya
que consideramos que es un tpico relevante para la disciplina, as como
fundamental para la construccin lgica de la presente memoria, toda vez que,
al tratar la extincin de los efectos de los actos administrativos, nos
encontramos con dos trabajos anteriores que indagaron en esta materia8; mas,
dichas memorias se insertan en dos momentos histricos distintos a aquel en
que hoy nos encontramos, respecto a la conceptualizacin del acto
administrativo y su definicin formal por una Ley de la Repblica, as como por
En referencia a las memorias de prueba ya citadas, de Hugo OLGUN JUREZ (1961) la extincin de los
actos administrativos: revocacin, invalidacin y decaimiento y de Ivn ARSTICA MALDONADO (1983)
La extincin de los actos administrativos. Ambas para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas
y Sociales, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
20
el estado de avance en el estudio de dicho concepto por parte de la doctrina

nacional.
Por ello, es que consideramos relevante ahondar un poco ms en torno a

la definicin y a los elementos configurativos del concepto de acto
administrativo desde una perspectiva actual, dedicndole un captulo completo
al tratamiento de dichos temas. Esto, en un afn de contextualizar el presente
trabajo y su insercin histrico-espacial, apartndonos y diferencindonos del
tratamiento que se dio anteriormente y en esta misma instancia, por otros
egresados de esta Escuela de Derecho, a la extincin de los efectos
administrativos. Lo anterior, se explica, tanto por la poca en que ste se
circunscribe, como por el acervo que se ha ido acumulando en estas ltimas
dcadas en torno al estudio del acto administrativo en s mismo, recogiendo los
cambios en su delimitacin legal y jurisprudencial.
2.- El concepto de acto administrativo. Construccin formal y doctrinaria

del concepto de Acto Administrativo y su definicin legal.
21
La noticia histrica del concepto de acto administrativo, segn seala el

profesor JARA SCHNETTLER9, se encontrara en la segunda mitad del siglo
XVIII, cuando, en el contexto de la Revolucin Francesa, se plantea el concepto
de acto administrativo para delimitar la esfera de competencia de la jurisdiccin
ordinaria, estableciendo de esta forma un lmite con carcter legal a la facultad
de conocer los actos que emanasen de la Administracin. Esta primera
conceptualizacin habra sido tan amplia, que contempl dentro del concepto
toda decisin de la autoridad administrativa, accin, o hecho de la misma.
En el ordenamiento jurdico nacional, por su parte, se pueden encontrar

distintas referencias normativas al concepto de acto administrativo10 previas a la
dictacin de la LBPA, a saber, en la CPR se caracterizan como actos de
Gobierno y actos de la Administracin11, adems de la alusin expresa a la ya
clsica tipologa que los divide en Reglamentos, Decretos e Instrucciones12 (a
propsito de las potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica); as
tambin, en otras normas de carcter especial se consagran definiciones y
clasificaciones propias, como lo hace la Ley Orgnica Constitucional de
9
JARA SCHNETTLER, Jaime. 2009. Apuntes sobre Acto y Procedimiento Administrativo Ley N19.880.
Santiago. Universidad de Chile, Facultad de Derecho. Pg. 4
10
MORAGA KLENNER, Op. Cit. Pg. 83
11
CHILE, Constitucin Poltica de la Repblica, Art. 52 N1 y Art. 98, respectivamente.
12
Ibd. Art. 32 N6.
22
Municipalidades (LOCM)13 en sus artculos 5 y 12, propsito de las formas que

toman los actos emanados del Alcalde en el ejercicio de sus potestades14.
Sin perjuicio de lo anterior, para los efectos de este trabajo, nosotros

preferimos
partir
analizando
los
actos
administrativos
en
cuanto
materializacin de la actividad formal de la Administracin del Estado, expresin

de voluntad de la misma, que efecta en el ejercicio de sus potestades y
regulado por el Derecho Administrativo15. En este sentido, hemos optado por
una definicin de carcter formal, como lo recoge la LBPA y un sector
importante de la doctrina como lo hicieren autores clsicos de la disciplina
como los profesores AYLWIN AZOCAR y SILVA CIMMA, o autores
contemporneos como los profesores JARA SCHNETTLER, MORAGA
KLENNER o CAMACHO CEPEDA , desechando elucubraciones tericas de
enrevesada lgica jurdica, como planea el profesor Soto Kloss, quien pareciera
intentar poner por delante de un concepto claro y general de acto
13
Ley N 18.695. CHILE. DFL N1, Fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgnica
Constitucional de Municipalidades. D.O. 26 de Julio de 2006.
14
En efecto, el Art. 5 seala dentro de las atribuciones esenciales de las Municipalidades para el
cumplimiento de sus funciones d) Dictar resoluciones obligatorias con carcter general o particular;,
disponiendo luego, en su Art. 12 inc. 1, que: Las resoluciones que adopten las Municipalidades se
denominarn ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones.
15
Recogiendo en general, los elementos que la doctrina reconoce; as lo han pensado VARAS, RZUA
RAMREZ y SILVA CIMMA, citados en MORAGA KLENNER, Op. Cit. Pg. 85
23
administrativo, un constructo subjetivo dependiente de la teleologa de los

mismos, a partir del inciso cuarto del artculo primero de la Carta Poltica16.
Por tanto, nuestro razonamiento discurre desde el hecho que el Estado,

que es un ente ficticio, necesita expresar su voluntad mediante actos jurdicos
especiales, dictados en el ejercicio de sus potestades propias, con fiel apego al
principio de legalidad constitucional, esto es, previa investidura regular del
funcionario que lo autoriza, dentro del mbito de su competencia, y en la forma
que prescribe la ley, segn lo estipula el art. 7 de la Constitucin Poltica de la
Repblica. Estos actos jurdicos especiales, en los que se contienen
declaraciones de voluntad, pueden ser de dictamen o de juicio, constancia o
conocimiento, con efectos declarativos o constitutivos de derechos para los
particulares17. A su vez, en cuanto a las solemnidades necesarias para su
dictacin y generacin de efectos estables, pueden ser ms o menos formales.
Para el caso de la Administracin del Estado, dichas formalidades vienen dadas
actualmente y desde su promulgacin, por la LBPA.
Previo a la dictacin de la LBPA, el concepto de acto administrativo debi

construirse a partir de una elaboracin doctrinal del mismo, sin perjuicio de la
16
SOTO KLOSS, Eduardo. 2003. La nocin del acto administrativo en el derecho chileno, una perspectiva
sustancial. En: VV.AA. Ley N 19.880, sobre procedimientos administrativos. Santiago, Ediciones
Universidad Santo Toms, Academia de Derecho. 2003. Pg. 35.
17
24
aparicin de definiciones en forma previa al citado cuerpo legal, en normas

especiales, como se expres, por ejemplo, en el dictamen N5.380 del ao
2000, de la Contralora General de la Repblica, que seal en relacin al tema,
es acto administrativo toda declaracin de voluntad general o particular de un
rgano administrativo, en funcin de una potestad administrativa y que tiene por
finalidad decidir o emitir juicios sobre derechos, deberes e intereses de las
entidades administrativas o de particulares frente a l,18.
As tambin, en el derogado Decreto Supremo N 26 de 2001, del

Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fijaba el Reglamento sobre
el secreto o reserva de los actos y documentos de la Administracin del Estado,
se incluy en su artculo tercero una definicin formal de acto administrativo al
sealar: Para los efectos del presente reglamento, se entiende por: a) Actos
administrativos, las decisiones formales que emiten los rganos de la
Administracin, en las que se contienen declaraciones finales de voluntad,
realizadas en el ejercicio de una potestad pblica19.
18
Contralora General de la Repblica. Dictamen N5.380, sobre publicidad de actos administrativos,

requisitos. 14 de Febrero de 2000.
19
CHILE. Ministerio Secretara General de la Presidencia. 2001. Reglamento sobre sobre el secreto o
reserva de los actos y documentos de la administracin del estado. 7 de Mayo de 2001.
25
Fruto quizs de la ausencia por larga data en nuestra legislacin de una

definicin de acto administrativo, es que la doctrina ha sido fecunda en
definiciones del mismo, teniendo todas ellas elementos en comn, pero siendo
diferentes en cada uno de los autores. Con una finalidad meramente ilustrativa,
nos permitimos reproducir aqu algunas de ellas. As por ejemplo, JARA
SCHNETTLER recoge la definicin del profesor Rolando PANTOJA BAUZ,
que define al acto administrativo como Una declaracin de voluntad orgnica
manifestada en la forma prescrita por la Constitucin y la ley, por una autoridad
administrativa, en atencin a determinados supuestos de hecho y de Derecho, y
que produce efectos jurdicos20.Por otra parte, el profesor Eduardo SOTO
KLOSS, plantea su definicin, como ya lo sealamos, con un marcado acento
en torno a la finalidad del acto administrativo, sealando que: Podemos
conceptualizar el acto administrativo en el rgimen chileno como una
ordenacin racional unilateral, dictada por un rgano estatal en ejercicio de
funcin administrativa que est destinado a satisfacer una necesidad pblica
concreta y produce efectos jurdicos directos21. Otros profesores como don
Hugo CALDERA DELGADO, han definido al acto administrativo como aquel
que consiste en la exteriorizacin unilateral de competencias por parte de un
rgano administrativo en el ejercicio de sus potestades jurdicas, para alcanzar
20
JARA SCNETTLER, Op. Cit. Pg.8
21
SOTO KLOSS, Op. Cit. Pg.36
26
los fines pblicos especficamente entregados al rgano22; a su vez que, don

Hugo OLGUN JUAREZ, lo hace como: decisin o declaracin que emana de
los rganos administrativos formulada en el ejercicio de una potestad
administrativa23.
Resumiendo,
sin
perjuicio
de
la
diversidad
de
definiciones
jurisprudenciales y doctrinarias, en todas ellas encontramos elementos

comunes y diferenciadores de otras instituciones jurdicas, que son justamente
aquellos que se intentaron recoger en la definicin que la LBPA otorga al
ordenamiento jurdico nacional.
Por una parte, los elementos de carcter subjetivo, esto es, que miran a
quien dicta el acto. En este sentido, se encuentra la tesis italiana de la
declaracin de voluntad orgnica, contrario sensu de los postulados de la tesis
francesa en torno a la voluntad psicolgica de la autoridad decisora24. Estos
son:
22
CALDERA DELGADO, Hugo. 1979. Manual de Derecho Administrativo. Santiago. Editorial Jurdica de
Chile. Pg.105
23
OLGUN JUREZ, Hugo. 1961. La extincin de los actos administrativos. Memoria para optar al grado
de licenciado en ciencias jurdicas y sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho.
24
PANTOJA BAUZ, Rolando. 2001. La actividad jurdica de la Administracin del Estado. Santiago.
Facultad de Derecho Universidad de Chile. Pg. 14
27
En primer lugar, el contenido es una declaracin o exteriorizacin de

voluntad destinada a producir efectos jurdicos y cuya finalidad est
relacionada con las distintas actividades sustanciales de los rganos
de la Administracin, sin que ello sea lo esencial. El carcter subjetivo
se encontrara presente en este elemento, por el aspecto volitivo y no
por el aspecto teleolgico, que acta como limitacin, pudiendo viciar
el acto, pero no el contenido de voluntad de la Administracin,
operando
de
esta
forma
distintas
formas
de
extincin
restringindose por tanto, los motivos para impugnarlo o atacarlo por

va judicial.
En segundo lugar, es un elemento del acto que el emisor sea un

organismo pblico, a lo que es necesario agregar, para que el acto
sea vlido y produzca sus efectos de manera estable, que dicho
organismo acte mediante un funcionario investido regularmente en
su cargo, dentro del mbito de su competencia y de la forma prescrita
en la ley, dando el debido cumplimiento al principio de legalidad.
Luego, los elementos objetivos, siguiendo a CAMACHO CEPEDA25,

seran:
25
CAMACHO CEPEDA, Gladys. 2002. El acto administrativo (texto en revisin). Santiago. Facultad de
Derecho, Universidad de Chile. Pg. 18
28
El contenido, que debe ajustarse a la Constitucin y las leyes, dando

cumplimiento as al principio de legalidad, adems de que se
enmarque en el ejercicio de las potestades pblicas que detente el
rgano Administrativo, para ser congruentes con el adagio jurdico de
que en derecho pblico slo se puede hacer lo que est
expresamente permitido lo que algunos han calificado extraamente
como la regla de oro del derecho administrativo chileno, por razones
que tienen un carcter histrico ms que jurdico y porque, en
nuestra opinin, de otra forma el acto tambin se encontrara viciado
siendo susceptible de ser atacado por las vas correspondientes26.
Debe tener un fin y adecuarse a ste, siguiendo un principio de

razonabilidad. En este caso adems, se debe distinguir la finalidad de
la potestad pblica en virtud de la que se dicta el acto, que es de
carcter abstracto y cuya diferencia con la finalidad del acto genera la
llamada desviacin de poder; y la finalidad intrnseca, que sera el
26
Es nuestro parecer, que en los casos mencionados en que el acto administrativo sea susceptible de ser
atacado por un vicio que acarree nulidad o proceda la invalidacin como autotutela administrativa, el
vicio existe sin perjuicio de la presuncin de legalidad, que no acta como factor de preclusin sino como
un elemento que viene a brindar la debida seguridad jurdica a los particulares y a la Administracin
misma respecto de sus actuaciones.
29
hecho de subsumir el fin de la potestad al supuesto de hecho que

sirve de base para la dictacin del acto administrativo.
Finalmente, se cita la adecuacin a los hechos, esto es, la

preexistencia de hechos fundantes y previos, a los cuales se aplica el
acto y que le sirven de fundamento al actuar de la Administracin.
Para complementar lo anterior, cabe sealar que MORAGA KLENNER27,

sistematiza los elementos fundantes de la definicin de acto administrativo, del
siguiente modo:
-
Declaracin
Racional, motivada y proporcionada
Unilateral
De conocimiento, juicio o voluntad
Dictada por un rgano administrativo
Dentro de la funcin administrativa / esfera de derecho pblico
Finalmente, encontraramos los requisitos formales de validez, que se

refieren al procedimiento administrativo necesario para su dictacin.28
27
MORAGA KLENNER, Claudio. 2004. Vas administrativas de impugnacin de actos regulatorios.

Diapositivas de clases. No publicado.
30
De esta forma, el panorama de construccin doctrinaria y jurisprudencial

del concepto de acto administrativo, abre paso, con la dictacin de la LBPA, a
una definicin legal de general aplicacin. As, la citada norma en su art. 3 lo
precisa diciendo: se entender por acto administrativo las decisiones formales
que emitan los rganos de la Administracin del Estado en las cuales se
contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad
pblica.29
De esta forma, encontramos una definicin que delimita los aspectos

formales del acto administrativo, centrndose en su carcter decisional, en tanto
resuelven las cuestiones planteadas por los interesados al juicio de la
Administracin, en concordancia con lo que la misma norma seala en su art.
41. Acto seguido, se define el decreto supremo y las resoluciones como actos
administrativos que comparten el carcter antes mencionado.
Luego, la norma en cuestin seala que: Constituyen, tambin, actos

administrativos los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o
28
Misma clasificacin elementos subjetivos, objetivos y formales hacen GARCA DE ENTERRIA y

FERNNDEZ, en su Curso de derecho administrativo (1989), respondiendo crticamente a la
clasificacin planteada por GARRIDO FALLA, en su Tratado de Derecho Administrativo (1975).
29
Ley N 19.880. CHILE. Establece Bases Generales de los Procedimientos Administrativos que rigen los
actos delos rganos de la Administracin del Estado. Santiago, Chile. 29 de Mayo de 2003.
31
conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de

sus competencias30.Se amplia de esta forma la definicin, no slo a los actos
decisionales, que en concordancia con la regulacin de la LBPA seran los
actos terminales, sino tambin a los actos procedimentales que permiten
obtener los primeros; y aquellos en que lo que se busca no es una resolucin
en el sentido de decidir sobre una materia en especfico, sino la constatacin de
una determinada situacin jurdica pero que, sin perjuicio de ello, comparten el
carcter de ser una manifestacin de voluntad de la Administracin, aun cuando
su finalidad no empezca al particular o interesado, por no ser su destinatario,
siendo ste, en el ltimo caso, la propia Administracin31.
Un ltimo alcance sobre este punto nos hace sealar que, de esta forma,
viene a dejarse de lado definitivamente, la postura amplia en torno a lo que es
un acto administrativo - que planteara alguna vez el profesor AYLWIN
AZOCAR, incluyendo en el concepto a los contratos administrativos32 distinguiendo de esta forma entre la actividad jurdica bilateral, presente en la
contratacin administrativa y aquella que es unilateral en tanto expresin de
voluntad orgnica de la Administracin. Si bien la clasificacin antes
30
Ibd.
31
En este mismo sentido vase BARRIGA ALARCN, Mara Paz. 2012. Notas sobre la presuncin de
legalidad de los actos administrativos. Memoria de prueba para optar al grado de licenciado en ciencias
jurdicas y sociales. Santiago. Universidad de Chile, Facultad de Derecho.
32
AYLWIN AZCAR, Patricio. 1959. Derecho Administrativo. Tomo II. Santiago. Ed. Universitaria. Pg.53
32
mencionada es ms propia del derecho civil y no se puede aplicar tajantemente

a los actos jurdicos del Estado v. gr. La participacin de los administrados
mediante audiencias contempladas en la LBPA, que sera una forma de hacer
bilateral la formacin de la voluntad administrativa -, s creemos que se da por
cerrado un aspecto relevante en cuanto delimita el mbito de aplicacin de los
principios que rigen los actos administrativos, sin perjuicio que la doctrina
mayoritaria lo hubo entendido as desde antao33.
3.- Requisitos del acto administrativo.
3.1.- Requisitos generales de la actuacin administrativa.
3.1.1.- El principio de juridicidad y ms especficamente el

principio de legalidad.
El principio de juridicidad, consagrado en los Artculos 6 y 7 de la CPR,

encuadran la actuacin de los rganos del Estado dentro del marco del Estado
de Derecho, como requisito fundamental, siendo deber de todos y cualquiera de
ellos el velar por su respeto y aseguramiento, lo que ha quedado de manifiesto
sobre todo con posterioridad a la reforma del ao 2005, al agregarse al final del
33
PANTOJA BAUZ, Op. Cit. Pg.13
33
inciso primero del Artculo 6, la frase: y garantizar el orden institucional de la

Repblica, expresndolo como un deber de todo rgano34.
Dentro del principio de juridicidad, encontramos la consagracin como

requisito general de la actuacin de los rganos del Estado el principio de
legalidad, que hace entenderla vlida y cuyos elementos vienen dados, como
ya lo hemos sealado, por lo dispuesto en el Artculo 7 de la Constitucin
Poltica de la Repblica, al decir que: Los rganos del Estado actan
vlidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su
competencia y en la forma que prescriba la ley35.
As tambin, toda actuacin contraria a estos requisitos de validez, se

sanciona con la nulidad, segn lo dispone el inciso tercero del citado artculo,
que seala expresamente: todo acto en contravencin a este artculo es nulo y
originar las responsabilidades y sanciones que la ley seale.
Por tanto, es importante a nuestro estudio este requisito general de la

actuacin administrativa, ya que dicha sancin de nulidad, conocida como
nulidad de derecho pblico, es una construccin doctrinaria sin definicin formal
34
GARCA BARZELATTO, Ana Mara. 2008. El principio de juridicidad. Apuntes de clases de Derecho
Constitucional I, curso dictado en la Facultad de Derecho, de la Universidad de Chile.
35
Ley n 20.050. Constitucin Poltica de la Repblica. Op. Cit. Pg.13
34
expresa en la ley y debe ser declarada, a solicitud del o los afectados, por los
Tribunales Ordinarios de Justicia, sin perjuicio que pueda la Administracin
proceder de oficio a la invalidacin del acto nulo. En el primer caso nos
referiremos a la anulacin y en el segundo a la invalidacin.
Esta declaracin de nulidad de derecho pblico, que es la va de

impugnacin que tienen los particulares, frente a un acto administrativo que
adolece de un vicio de legalidad, para que sea conocida por los Tribunales
Ordinarios de Justicia, est tratada y desarrollada como uno de los principales
medios de extincin de los efectos de los actos administrativos, por la
trascendencia jurdica que ella tiene, en relacin a sus aspectos distintivos, esto
es: primero que todo, es una sancin a un acto que adolece de vicios de
legalidad de una envergadura tal, que acarrea la nulidad del acto en s mismo,
por lo tanto, su declaracin hace desaparecer el acto administrativo del
Ordenamiento Jurdico. En segundo lugar, tiene consagracin constitucional, en
el inciso final del artculo 7 de la CPR, y es justamente de su texto expreso que
se ha colegido una construccin doctrinaria y jurisprudencial de la institucin
jurdica de la nulidad de derecho pblico, como sancin a los actos que
contravienen el principio de legalidad. Y en tercer y ltimo lugar, es relevante en
cuanto sita el conocimiento del asunto en la jurisdiccin ordinaria y no en la
propia Administracin, como es el caso de la invalidacin, por lo que, aparejado
con el hecho de ser una construccin terica que no se encuentra latamente
35
regulada en normas jurdicas, y sobre todo, ante la ausencia de tribunales

especializados en lo contencioso administrativo, ha dado lugar a una serie de
debates en torno a la procedencia, extensin y caractersticas de la citada
nulidad de derecho pblico. Por lo anterior, es que, como sealbamos
anteriormente, ocupa un lugar relevante en el presente trabajo, en el punto 7 del
captulo segundo.
3.1.2.- Exigencias asociadas al contenido de un Acto

Administrativo
que
pone
fin
un
procedimiento
administrativo.
Para el caso de los actos terminales de un procedimiento administrativo,

que contendrn la resolucin o decisin emitida por la Administracin respecto
de lo planteado por los interesados, la LBPA, en su art. 41, seala requisitos
especficos de contenido a dicho acto administrativo, as, se contempla:
a) que, en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, el

acto administrativo terminal, deber ajustarse a las
peticiones
formuladas por ste sin que por ello se pueda agravar su situacin
36
inicial36, reservando para la Administracin la posibilidad de dar inicio a

un nuevo procedimiento en los casos que corresponda (inciso tercero).
b) que, la decisin expresada en dichos actos administrativos, ser

fundada,
debiendo
impugnarlas,
los
expresar
rganos
los
recursos
administrativos
que
procedan
jurisdiccionales
para
con
competencia para conocerlos, y el plazo de interposicin (inciso cuarto).
c) que, en ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver

so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales
aplicables al caso, en una disposicin que se podra asimilar al principio
de inexcusabilidad propio del Poder Judicial (inciso quinto).
Debemos entender por tanto, dada la especialidad regulatoria de la

norma, que estos requisitos especficos de los actos terminales son esenciales
para proveerlos de efectos estables y permanentes, pudiendo ante su omisin,
reclamar los interesados de la forma que el mismo acto o procedimiento
determine. Por ello, es relevante a nuestro estudio lo antes sealado, puesto
que determina la forma y ms concretamente la va de impugnacin que podr
ejercer el interesado en contra de un acto que sea dictado careciendo de los
mentados requisitos.
36
Expresin de la prohibicin de reformatio in peius.
37
3.2.- Requisitos especiales de los Actos Administrativos.
Contemplados en el Captulo Tercero de la LBPA, son la notificacin y la

publicacin, y proceden segn quienes sean los sujetos afectados por dichas
resoluciones, los efectos que stas tengan o que este requisito sea
contemplado en la ley u ordenado por el Presidente de la Repblica37. As, se
da cumplimiento a los principios de publicidad y transparencia contenidos en los
arts. 13 y 14 de la LOCBGAE.
Adems, entendemos que la regulacin que de la comunicacin y la

ejecutividad hace la LBPA, en sus arts. 45 a 49, en un mismo Captulo el
tercero , permite afirmar que la comunicacin de los actos administrativos es
un requisito esencial para su nacimiento a la vida jurdica38, acarreando su
omisin, la posibilidad eventual de atacar el acto administrativo por parte del
interesado, por las vas ya mencionadas, privndolo de sus efectos.
37
Slo hara excepcin, segn lo plantea MORAGA KLENNER en Op. Cit. Pg.241, cuando la ley contempla
como sancin la notificacin ficticia, dando como ejemplo el Art. 139 del Cdigo de Aguas.
38
MORAGA KLENNER, Op. Cit. Pg.242
38
3.2.1.- La Notificacin.
Segn lo seala el artculo 45 del citado cuerpo legal dispone que: los
actos administrativos de efectos individuales, debern ser notificados a los
interesados conteniendo su texto ntegro39, con la sola excepcin de aquellos
particulares cuyo paradero fuese ignorado, en que procede la publicacin en el
Diario Oficial (D.O.).
Cabe destacar a este respecto la importancia del hecho que sea el texto
ntegramente comunicado al interesado, esto es, no slo en su parte resolutiva,
siendo este un requisito de validez de la notificacin, as como la entrega de
una copia del acto, sin perjuicio del derecho que le asiste al notificado, en virtud
del inciso cuarto del art. 46 LBPA, a solicitarla debiendo otorgrsele sin ms
trmite.
El art. 46 desarrolla las distintas formas de efectuar la diligencia de la

notificacin, la que ser siempre por escrito. Estas son:
Por carta certificada, dirigida al domicilio designado por el interesado

y que haya hecho constar en el expediente. Debemos tener presente,
39
Interpretando lo dicho por el artculo 45 LBPA, con lo preceptuado en el Art. 22 de la misma norma, se
debe entender que la notificacin es perfectamente vlida ya sea hecha al interesado directamente o
por medio del apoderado designado en el expediente del procedimiento administrativo correspondiente.
39
que se entiende igualmente vlida y perfecta si se dirige al domicilio

designado por el apoderado del interesado40. Segn lo plantea
MORAGA KLENNER, la notificacin en este caso no es el acto de
comunicacin del acto, sino el mero ingreso de la carta a
Correos41.As lo seala la LBPA en el inciso segundo del artculo 46,
al decir: Las notificaciones por carta certificada se entendern
practicadas a contar del tercer da siguiente a su recepcin en la
oficina de Correos que corresponda. Se puede desprender de lo
anterior, por tanto, que esta notificacin es una presuncin
simplemente legal que se compone del ingreso material de la misma
a Correos, ms el transcurso de un plazo de tres das, por lo que se
sigue de ello dos puntos relevantes: el primero, es que esa
presuncin puede ser destruida, ya porque se pruebe por el
interesado no haber recibido la carta mediante constancia de la
empresa de Correos, por error en el domicilio o por haberse devuelto
la carta a su remitente por no haber nadie que la reciba, etc.; y el
segundo dice relacin con el hecho de si se debe entender notificado
el acto aun cuando el interesado no haya recibido la notificacin. Al
respecto hay un fallo interesante de la Ilustrsima Corte de
40
Ver nota anterior supra.
41
Siguiendo en este caso a lo sealado por MAURER, Hartmut. (1992) AllgemeinesVerwaltungsrecht.

Citado por MORAGA KLENNER, Op. Cit. Pg. 244
40
Apelaciones de Concepcin, en la causa Valenzuela Lagos con

Municipalidad de Lota, de 1999 que, sobre la notificacin por carta
certificada del desahucio de un contrato, seala en lo pertinente: []
las expresiones dar aviso o avisar significan notificar, poner en
conocimiento de otra persona algn hecho o acto; comunicar: dar
noticia o informacin, todo lo cual supone una recepcin del aviso por
parte del sujeto pasivo de ste, el destinatario42.
La notificacin personal, tratada en los incisos tercero y cuarto del

artculo 46, puede efectuarse de dos maneras distintas: la primera
por medio de un empleado del rgano competente, quien dejar
copia ntegra del acto o resolucin que se notifica en el domicilio del
interesado, dejando constancia de tal hecho. En este caso, siguiendo
la forma procesal comn, se ha de levantar un acta en que consten el
lugar, la fecha y la hora en que se practic la notificacin, dejando
constancia si la persona firm o se excus de hacerlo, si se dej
debajo de la puerta o se le entreg copia a una persona adulta. La
segunda, corresponde a la notificacin personal en la oficina o
servicio de la Administracin, si el interesado se apersonare a
42
Confirmada por la Excma. Corte Suprema, Rol N 1.530-99, de 24 de Mayo de 1999.
41
recibirla, firmando en el expediente la debida recepcin43. En estos

casos, el cmputo de plazos se har de conformidad a lo sealado en
el artculo 25, inciso segundo, LBPA, esto es, desde el da siguiente a
aquel en que se notifique, segn conste en el acta agregada al
expediente, o en ste directamente.
Nota aparte merece la notificacin tcita contemplada en el artculo 47,

que es igual a su smil del derecho procesal comn, i. e. que opera en ausencia
total de notificacin, o existiendo sta fuere viciada debiendo, por tanto,
entenderse notificado el acto administrativo, habida cualquier gestin del
interesado en el procedimiento, con posterioridad al acto y que haga suponer su
conocimiento, no siendo la de reclamar la falta o nulidad de la misma.
Por otra parte, con respecto a la oportunidad de la notificacin, nos

parece interesante esgrimir nuestra postura en torno a lo dispuesto en el inciso
segundo del artculo 45, que seala: Las notificaciones debern practicarse, a
ms tardar, en los cinco das siguientes a aqul en que ha quedado
completamente tramitado el acto administrativo. Con respecto a lo anterior, se
43
Viene a reafirmar lo sealado por la I. Corte de Concepcin, punto ya tratado, en relacin a la

necesidad de la recepcin de la noticia o aviso, para configurar la comunicacin y de esta forma entender
notificado un acto administrativo.
42
plantea la siguiente duda: puede la Administracin notificar despus de los

cinco das? A nuestro parecer s puede hacerlo44, por las razones que siguen:
Nada obsta a que as sea, toda vez que no existe una sancin
asociada a la existencia o validez del acto en relacin a su
comunicacin extempornea, por lo tanto, a la llegada del plazo no se
produce una caducidad de la facultad de la Administracin. Lo que
ocurrira
ms
bien,
es
la
concurrencia
eventual
de
una
responsabilidad administrativa del funcionario pblico y del rgano, en

caso de configurarse falta de servicio u otro ttulo de imputacin de
responsabilidad extracontractual que proceda en derecho pblico.
Adems, en caso de no haberse obtenido pronunciamiento por parte

de la Administracin en el plazo debido segn el procedimiento
administrativo, operara, ya el silencio positivo del art. 64 LBPA, que
como sabemos no acta de pleno derecho, sino que requiere de
solicitud de pronunciamiento por parte del interesado, por lo que en
este caso, de obtener un resultado favorable, al solicitante le es ms
beneficiosa la notificacin extempornea que el trmite del silencio,
sin perjuicio que, en ambos casos, obtendr igual resultado. Por otra
parte, si el solicitante quisiera acogerse al silencio negativo, que acta
44
Siguiendo en este caso a MORAGA KLENNER, Op. Cit. Pg. 246
43
de forma ms expedita que el positivo, nada obsta a que la

Administracin pueda dictar con posterioridad el acto, toda vez que,
de ser beneficioso para el interesado podr estarse a l, o en caso
contrario, se ver beneficiado por el silencio negativo que le permiti
anticipar los plazos para interponer los recursos pertinentes, sin
perjuicio que no altera el resultado definitivo para ste.
En definitiva, la ausencia total de notificacin, as como la notificacin

defectuosa o nula, conllevan la posibilidad cierta, en favor de los interesados,
de impugnar dicha actuacin, privando temporalmente al acto de la produccin
de sus efectos de manera completa y estable, mas no acarreando la extincin
definitiva de sus efectos.
3.2.2.- Publicacin.
Como sealamos anteriormente, la publicacin, que corresponder

efectuar en el Diario Oficial, segn lo dispone el artculo 48 LBPA, ser
procedente, en los siguientes casos:
44
Cuando sean normas de general aplicacin o miren al inters general,

caso es que la necesidad de publicacin viene dado por el mbito de
afectacin del acto administrativo.
Cuando afecten a intereses de particulares
en un nmero
indeterminado o que respecto de ellos se ignore su paradero,

hiptesis en que deber ser publicado los das 1 o 15 de cada mes en
el D.O., o el da siguiente hbil si corresponde.
Cuando as lo ordenare el Presidente de la Repblica, o la Ley de

forma expresa.
La
publicacin
deber
efectuarse,
segn
la
regla
general
de
comunicacin de los actos administrativos, en su texto ntegro, salvo cuando la

Ley autorice a publicarlo en extracto elaborado por el Secretario del Servicio, v.
gr. En los procedimientos expropiatorios del Decreto Ley N2.186, de 1978.
Los actos as publicados, segn lo seala el art. 49 LBPA, sern, para

todos los efectos, autnticos y oficialmente notificados, de lo que se sigue que
adquieren un efecto obligatorio, salvo disposicin distinta respecto de su
entrada en vigencia.
45
En este caso, al igual que lo expresado en el punto anterior, la sancin

que trae aparejada la no publicacin o los defectos en sta, es la privacin de la
caracterstica de ejecutoriedad propia del acto, es decir, la suspensin temporal
de sus efectos, sujeta a la correccin del vicio que recae en el requisito especial
de validez, mas no la extincin total de sus efectos, que lo hara desaparecer de
la vida jurdica, a menos claro, que fuera procedente algn modo de extincin
de aquellos que tratamos en el presente trabajo, en el captulo segundo.
4.- Acerca de la vigencia de los Actos Administrativos.
La entrada en vigencia de los actos administrativos nos permite conocer

desde cuando se producen sus efectos, sin perjuicio de la procedencia de las
impugnaciones que sean pertinentes de acuerdo a la Ley y es por tanto, que
desde este punto, se puede exigir su completo y cabal cumplimiento. Al igual
que en materia legal, las normas o disposiciones emanadas de los actos
administrativos pueden entrar en vigencia desde su dictacin, o bien se puede
diferir sus efectos; y excepcionalmente se contempla la retroactividad respecto
de sus efectos, cumplindose los requisitos especiales sealados en el art. 52
LBPA.
46
As tambin es importante sealar que la entrada en vigencia determina

la eficacia del acto, mas, no necesariamente su validez. Por ello, se contemplan
medios de impugnacin que se pueden ejercer desde la entrada en vigencia del
acto administrativo. Es decir, un acto viciado de validez, pero que an no goza
de eficacia por regularse de forma especial su vigencia, no afecta a los
interesados y puede ser objeto de medios de extincin de sus efectos como el
retiro o revocacin, sin necesidad de recibir sanciones ms drsticas como la
anulacin, en cuanto la va necesaria para obtener de su impugnacin tal
declaracin de nulidad judicial, no se encontrara disponible, toda vez que el
acto administrativo an no se encontrara perfecto.
4.1.- La vigencia o eficacia en doctrina comparada.
GARCA-TERVIJANO FOS, hace un anlisis sobre el distingo entre lo

que l denomina perfeccin, que corresponde a un acto dictado en
cumplimiento de ciertos requisitos de validez, como son el emanar de un rgano
competente y ser fruto del procedimiento administrativo correspondiente; por
otra parte, seala la eficacia, caracterizndolo como el momento en que la
norma o el acto despliega toda su potencia interna45 y, finalmente, habla de la
45
GARCA-TREVIJANO FOS, Jos A. 1986. Los actos administrativos. Madrid. Ed. Civitas. Pg. 323
47
vigencia, como carcter privativo de las normas jurdicas, de las que se predica
en cuanto han ingresado al Ordenamiento Jurdico.
De lo anterior se sigue que en nuestra LBPA, la ejecucin, tratada con

posterioridad a la comunicacin del acto, esto es, una vez que es eficaz y
exigible su cumplimiento, parecera englobar tanto la eficacia como la vigencia
del tratadista espaol.
Interesante es sin duda, la distincin que a regln seguido hace GARCATREVIJANO FOS, para determinar los momentos de perfeccin y eficacia46. En
efecto, seala que respecto de los actos que afectan derechos o intereses de
terceros, la perfeccin es anterior a la eficacia, toda vez que ella requiere de la
debida comunicacin sea notificacin o publicacin sin perjuicio de las
ocasiones en que la aceptacin del acto es requerida al interesado como
condicin para su perfeccionamiento. Sin embargo, para el caso de los actos
que no afectan a terceros y que comnmente sirven sus efectos dentro de la
Administracin, el momento de perfeccin y eficacia es el mismo, esto es,
desde la fecha en que se dicta. La consecuencia ms relevante que traera
46
En el mismo sentido, MORAGA KLENNER seala que se dice que un acto est perfecto cuando ha
completado su tramitacin [ y] su autor no tiene nada ms que agregarle. Acto seguido plantea que
la eficacia es la produccin concreta de efectos jurdicos del acto entendiendo de esta forma, que esto
ocurre una vez comunicado notificado o publicado el acto, encontrndose en estado de eficacia.
MORAGA KLENNER., Claudio. 2002. Apuntes de Clases, Notas sobre la validez y efectos de los actos
administrativos. Santiago. Universidad de Chile, Facultad de Derecho. Pg. 29
48
aparejada esta distincin en el momento en que se da cada una es, segn el

jurista espaol ya citado, que en caso de dictarse una norma entre la perfeccin
y la eficacia, sta no le sera aplicable al acto, v. gr. Si ya firmado un decreto de
nombramiento de un funcionario, pendiente de comunicacin al interesado, se
dicta una nueva normativa que cambia los requisitos para obtener el cargo, sta
no sera aplicable.
4.2.- La entrada en vigencia del acto administrativo en Chile.
La regla general, por tanto, que rige la entrada en vigencia de los actos
administrativos en Chile, es desde su comunicacin, en la forma ya sealada
anteriormente y slo con efectos a futuro47.
Sin perjuicio de lo anterior, podra diferirse su entrada en vigencia cuando

el acto mismo, o la ley, contemplen una fecha distinta. Es de esta idea el
profesor MORAGA KLENNER al afirmar, que estamos en presencia de actos
administrativos con vigencia diferida en el caso en el que se aplaza la entrada
en vigencia del acto administrativo, an ms all de su comunicacin o
47
De la misma idea es CAMACHO CEPEDA, Op. Cit. Pg. 29
49
publicacin o tambin aquel cuyo cumplimiento pende de un plazo y as lo

seala la ley expresamente.48
As, son ejemplos de entrada en vigencia diferida sujeta a un plazo

suspensivo: la declaracin de salud irrecuperable de un funcionario
contemplada en los artculos 150 y 152 de la Ley de Estatuto Administrativo
N18.834 (LEA) en que se estipula un plazo de seis meses para el retiro del
servicio; otro caso es la renuncia a la funcin pblica a contar de una fecha
determinada (art. 147 inciso 2 LEA); y finalmente la sealada en el art. 50 LEA
a propsito que la evaluacin de un funcionario pblico no puede hacerse
efectiva mientras pendan recursos de apelacin administrativa y de reclamacin
a la CGR. Por otra parte, tambin se contemplaran actos administrativos cuya
entrada en vigencia estara sujeta a una condicin o modo, los que tendran un
carcter excepcionalsimo y que ocurren al tomarse razn de ellos por la CGR y
sta
lo hace con alcance, solicitando generalmente alguna rectificacin o
precisin accesoria al acto mismo, lo que suspendera su vigencia; o exigiendo

para la eficacia del acto la dictacin de otro, o que el destinatario realice una
actuacin, o que se satisfaga otra exigencia legal49.
48
Ibd. Pg.1
49
Siguiendo a MORAGA KLENNER, La actividad formal de la Administracin del Estado. Op. Cit. Pg.
250
50
Finalmente, pero no por ello menos importante, es la mencin expresa

que hace la LBPA a que un acto administrativo pueda extender sus efectos de
manera retroactiva50, a pesar que la irretroactividad es considerado un principio
esencial de seguridad jurdica51 que ayudara a la paz social y estabilidad de
los derechos y el sistema jurdico en su totalidad, ello, basado en el principio
pro-administrado, de forma que el art. 52 seala expresamente que los actos
administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo cuando produzcan
consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de
terceros, imponiendo de esta forma dos requisitos copulativos para la eficacia
retroactiva del acto administrativo.
Esto ltimo ha sido reafirmado por la Contralora General de la Repblica

en su dictamen N 7.629 de 2001, que seal:
la regla general es la proyeccin de la eficacia del

acto administrativo nicamente a futuro, la resolucin de
que se trata no puede afectar situaciones consolidadas
50
Siguiendo en este caso, el Legislador nacional, a la doctrina italiana. As por ejemplo, para ZANOBINI,
Guido (1957) en su Corso di diritto amministrativo, habra que distinguir entre los tipos de actos,
sealando que los que restringen facultades o derechos no pueden ser nunca retroactivos,
transformndose, en el caso de establecer efectos hacia el pasado, en ilcitos. Para VITTA, Cino (1954) en
su Diritto amministrativo, tambin se debe distinguir la clase de actos, siendo retroactivos, por
ejemplo, los de anulacin de otros anteriores por motivos de invalidez o los que favorecen a los
administrados. Misma idea que recoge SANDULLI, Aldo (1959) en su Manuale di diritto amministrativo.
51
Y aceptado por las legislaciones y doctrina francesa y alemana, siguiendo a STASSINOPOULOS y WOLFF
respectivamente, citados en GARCA-TREVJANO FOS, Op. Cit. Pgs. 334 y ss.
51
jurdicamente en el tiempo anterior a su expedicin. Por otra

parte, no procede que, en definitiva, la administracin se
beneficie [del acto del que se pretende la retroactividad]52
5.- Clasificacin de los actos administrativos.
La clasificacin de los
actos
administrativos, tambin
presenta
importancia para el objeto principal del presente trabajo, toda vez que, de las
diferencias planteadas entre ellos, se pueden seguir distintos requisitos para su
eficacia, esto es, en concreto, para la produccin de todos sus efectos y por
tanto, pueden adolecer de vicios particulares que permitan su impugnacin y en
definitiva, la extincin total o temporal de sus efectos. Por ello, hemos credo
relevante desarrollar este punto tambin, antes del tratamiento del objeto
principal, para resaltar, en cuanto sea pertinente, las diferencias que puedan
presentar una importante remisin al modo de extinguir los efectos de los actos
administrativos, segn su clasificacin.
5.1.- Actos favorables y desfavorables.
52
CHILE. Contralora General de la Repblica. 2001. Dictamen N7.629, sobre clculo indemnizacin
atraso entrega terreno obra. 1 de Marzo de 2001.
52
La referencia a actos administrativos favorables y desfavorables se

encuentra presente a lo largo de la LBPA, y en doctrina desde hace mucho
tiempo. Para CAMACHO CEPEDA, por ejemplo, ambos constituiran una
ampliacin o modificacin de situaciones jurdicas, variando, segn si la
posicin del sujeto es activa o pasiva53. Si bien ambos comparten el carcter de
estabilidad, propio de todo acto administrativo, en el caso de los actos
favorables, existira una mayor dificultad dada por las limitantes legales
expresas para alterar o extinguir sus efectos por va de revocacin o
invalidacin.
Mientras
que
los
actos
desfavorables
seran
libremente
impugnables, de oficio o a peticin de parte, al establecerse en perjuicio del

interesado y siempre que se recurra dentro de plazo y ante rganos
competentes.
Para MORAGA KLENNER54, son favorables los actos que otorgan o

confieren un derecho o un beneficio al destinatario, siendo de este tipo la
admisin, la concesin, la autorizacin, la aprobacin y la dispensa, entre otros.
Por su parte, los actos desfavorables o de gravamen, son aquellos que
imponen deberes u obligaciones al destinatario, restringiendo o limitando la
esfera jurdica de la persona [] por va de restriccin o regulacin del ejercicio
de un derecho subjetivo de que es titular o de un inters legtimo. Seran, a su
53
CAMACHO CEPEDA, Op. Cit. Pg. 25
54
MORAGA KLENNER, Op. Cit. Pgs. 108 y ss.
53
vez, de esta clase, el acto expropiatorio, las rdenes, advertencia y la sancin.

Finalmente, existiran actos de efectos duales, que seran en muchos casos,
actos favorables que imponen una carga al beneficiario, como las concesiones
o permisos, cuando suponen una obligacin al destinatario de pagar una suma
de dinero nica o peridica.
Asimismo, y en lo que nos atae en el presente estudio, este autor

plantea que esta clasificacin tiene incidencia en la capacidad de la
Administracin de dejar sin efecto el acto. As, mientras la decisin negativa o
desfavorable puede ser siempre revocada, en el caso de la decisin favorable,
el ejercicio de la potestad revocatoria, se vera limitada por los derechos
adquiridos del interesado, quien, una vez que estos han ingresado a su
patrimonio, se encuentra protegido por la garanta constitucional del derecho de
propiedad. De igual forma, los actos duales importan a nuestro estudio, en
cuanto el incumplimiento de la carga u obligacin que se impone al beneficiario,
podra conllevar la extincin de los efectos del acto mediante la revocacin o su
caducidad.
Referencias expresas al carcter favorable o desfavorable de un acto

administrativo, encontramos por ejemplo, en el artculo 11 de la LBPA, a
propsito de la exigencia de motivacin a los actos que limitan o restringen
derechos de los interesados:
54
Los hechos y fundamentos de derecho debern

siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los
derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan,
priven de ellos, perturben o amenacen su legtimo ejercicio,
as como aquellos que resuelvan recursos administrativos.
Por otra parte, como complemento que permite asegurar al interesado el

no obtener un acto ms desfavorable que el solicitado situacin expresada
por el aforismo jurdico del reformatio in peius se seala en el inciso tercero
del artculo 41 de la LBPA:
En los procedimientos tramitados a solicitud del

interesado, la resolucin deber ajustarse a las peticiones
formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar
su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento,
si fuere procedente.
Dentro de la misma lnea, siempre propendiendo a la proteccin del

interesado ante resoluciones desfavorables, se establece un requisito especial
para la ejecucin de los actos administrativos que comparten ese carcter y que
viene dado por el artculo 50 de la LBPA, al decir:
55
La Administracin Pblica no iniciar ninguna

actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido
adoptada la resolucin que le sirva de fundamento jurdico.
Finalmente, a propsito de la retroactividad de los actos administrativos,

tambin se establece un requisito especial, para el caso que ste sea
desfavorable al interesado. As, la LBPA dispone que:
Los
actos
administrativos
no
tendrn
efecto
retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias

favorables para los interesados y no lesionen
derechos de terceros.
En definitiva, esta es quizs una de las clasificaciones ms relevantes en

cuanto a nuestro objeto de estudio importa, puesto que el hecho que un acto
favorable haga ingresar al patrimonio del interesado ciertos derechos
adquiridos, acta como una limitante cierta de los modos de extinguir los actos
administrativos, particularmente la revocacin e invalidacin, ya que ellas se
ejercen de oficio por la Administracin.
5.2.- Actos de trmite y definitivos.
56
A su vez, los actos administrativos tambin pueden clasificarse en actos

trmite y definitivos, segn si su funcin es poner trmino a un determinado
procedimiento administrativo, sirviendo de esta forma como medio para
expresar la voluntad orgnica de la Administracin; o si por el contrario, sirven
como preparacin para la decisin final que ha de expresarse en el antedicho
acto terminal.
Los actos de trmite, se sealan expresamente por la Ley, en el inciso

segundo del artculo 15 LBPA, al tratar la impugnabilidad como caracterstica
general de los actos administrativos, sealando que:
los actos de mero trmite son impugnables slo

cuando determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensin.
De esta forma debemos concluir que los actos de trmite tienen un

carcter instrumental55 al acto definitivo decisorio y que en tal condicin, por
regla general, no tienen vida jurdica propia56, salvo que sean a su vez actos
terminales de procedimientos que sirvan de base a aqul en que juegan el rol
de antecedente previo para su tramitacin.
55
56
CARMONA SANTANDER, Carlos. 1999. El Acto Administrativo. Apuntes de clases, Facultad de

Derecho, U. de Chile, Santiago. Pg. 18
57
Los actos definitivos, por su parte, estn tratados en el artculo 41 LBPA,

que regula el contenido y requisitos que han de tener estos actos terminales en
tanto resolucin final en un procedimiento administrativo, decidiendo sobre las
cuestiones planteadas por los interesados.
De esta forma es necesario sealar en qu forma el legislador ha

dispuesto sobre la forma y fondo de estos actos definitivos. As, nos
encontramos con ciertos requisitos que enumera el citado Artculo, como son:
contener la decisin final al asunto planteado por el interesado; resolver todas
aquellas cuestiones conexas al asunto principal en el mismo acto, precio
traslado por 15 das a los particulares para que hagan las alegaciones y
ofrezcan la prueba que
estimen pertinentes; debe
referirse,
en
los
procedimientos iniciados a solicitud de interesado, solo a los puntos planteados

por stos, salvo la facultad de incoar un procedimiento de oficio por la
Administracin; debe sealar expresamente los fundamentos en que se apoya y
los medios de impugnacin que contra l proceden y, finalmente, seala un
principio anlogo al de inexcusabilidad aplicable a la Jurisdiccin ordinaria.
En definitiva, por lo antes sealado, se desprende que la importancia de

esta clasificacin para nuestro objeto de estudio, radica fundamentalmente en la
procedencia de los diversos medios de impugnacin contra el acto
administrativo y los requisitos que la ley exige para cada uno de ellos. De esta
58
forma, la procedencia de la impugnacin de los actos trmite se encuentra

limitada, por lo que en general, es difcil atacarlos por los interesados
obteniendo en definitiva la extincin de sus efectos. Esto, puesto que, salvo las
excepciones contempladas en la misma Ley, estos se encuentran destinados a
producir sus efectos dentro del mismo procedimiento y no afectarn
necesariamente a los interesados, por lo que, en cuanto sirven a la realizacin
de los fines de la Administracin, y dada su menor relevancia prctica, sera
ms eficiente que sea la misma Administracin quien pueda extinguir sus
efectos, de oficio, en caso que sea necesario, mediante modos como el mero
retiro o la revocacin, antes que abrir la va de impugnacin directamente por el
interesado.
5.3.- Actos generales y singulares.
Los actos generales tienen como destinatarios a una pluralidad de

personas indeterminadas, pudiendo producir sus efectos respecto de todos o
algunos de ellos57 y, por tanto, tiene requisitos de comunicacin particulares,
como lo es el de publicacin, contemplado en el artculo 48 LBPA ya tratado
anteriormente en este trabajo.
57
59
Por otra parte, los actos singulares tienen como destinatario una o varias
personas, siendo estas ltimas identificadas nominativamente o por su
pertenencia a un grupo o colectivo determinado58.
Sin perjuicio de lo anterior, MORAGA KLENNER plantea respecto de

esta clasificacin, que hay dos aspectos a los que puede referirse.
Primeramente a aquella que ya hemos enunciado y que mira a los destinatarios
y efectos que producir el acto, pero tambin, en una segunda interpretacin,
se aplica al carcter normativo con el que regulan determinadas situaciones
estos actos administrativos. Segn esto, los actos generales regulan de un
modo abstracto una realidad fctica, de hechos definidos y repetibles, de forma
que su contenido normativo se aplica a todas aquellas situaciones. Los actos
singulares, en tanto, tendran un objeto concreto o especfico, independiente de
la cantidad y determinacin de sus destinatarios, aplicndose de esta forma a
esa situacin previamente determinada en el acto y agotndose en ella59.
Esta clasificacin importa a nuestro estudio, puesto que como se seal

en el punto 3.2 supra, dada la exigencia de requisitos especiales de validez a
determinados actos administrativos, contemplados en la LBPA, como son la
notificacin y publicacin; y su injerencia en cuanto a la perfeccin y eficacia del
58
59
Ibd.
60
acto en el que recaen, existiran en estos casos, vicios particulares que

afectaran la validez o eficacia del acto, hacindolos impugnables y en definitiva
pudiendo
suspender
sus
efectos
temporalmente
extinguindolos
definitivamente. Asimismo, podra existir una cierta limitacin, relacionada con

el momento en que el acto administrativo produce todos sus efectos, para
ejercer ciertas vas de impugnacin y evaluar la procedencia de algunos modos
de extincin de los efectos del acto.
6.- Caractersticas y efectos de los actos administrativos.
Para los efectos del presente trabajo, nos parece de la mayor

importancia, antes de abordar el objeto principal que nos motiva, estudiar
cules son los efectos propios, o caractersticas de los actos administrativos,
que han de ser dejados sin efecto como consecuencia de su eventual extincin
por los modos que analizaremos en el captulo II. Adems, como ya lo hemos
expresado, es nuestra idea resaltar los aspectos pertinentes de estos efectos,
en cuanto influyen o se relacionan con la forma o va en que se han de
impugnar los actos administrativos, su procedencia, y en definitiva cul es el
modo de extinguir que se ha de utilizar, ya sea por la propia Administracin,
actuando de oficio, o por la va jurisdiccional ordinaria. Ello, porque cada uno de
los diversos modos de extinguir los efectos, son, en mayor o menor medida,
61
ms eficientes para una situacin concreta, desde el punto de vista ya de la

Administracin, ya del interesado, para la consecucin de sus fines en el primer
caso, o de los motivos impugnatorios en el segundo.
6.1.- Consideracin conceptual previa.
El profesor Hugo CALDERA DELGADO, en su obra Tratado de derecho

administrativo (2001), se refiere a los efectos de los actos administrativos,
clasificndolos en ordinarios y extraordinarios, segn si ellos se siguen
necesariamente de todo acto, o si su aparicin es eventual, dependiendo ya de
la voluntad de los particulares o de la Administracin, tomando el carcter de
peculiaridad segn el acto que se trate. En ambos casos, estos efectos tendran
su origen en principios de rango constitucional, sin perjuicio que, como lo
plantea en su trabajo, no es sino la consecuencia de un fenmeno ms
general, puesto que todas las instituciones del Derecho Administrativo []
tienen su raz en el ordenamiento constitucional.60
Para el efecto de dicha clasificacin, el citado tratadista, distingue como

efectos ordinarios de los actos administrativos: la presuncin de validez, la
60
CALDERA DELGADO, Hugo. 2001. Tratado de Derecho Administrativo Tomo II. Santiago, Chile. Ed.
Parlamento. Pg. 73
62
imperatividad, la irretroactividad, la ejecutoriedad y la estabilidad. Por su parte,

los efectos extraordinarios seran: la impugnabilidad y la insuspensibilidad.
Para otros autores, algunos de los efectos mencionados por CALDERA

DELGADO, seran precisamente ello efectos , mientras que algunos otros
seran caractersticas de los actos administrativos. As lo encontramos, por
ejemplo, en el trabajo del profesor Claudio MORAGA KLENNER, quien seala
que son caracteres que acompaan comnmente a un acto: la presuncin de
legalidad o legitimidad o de validez, en la nomenclatura del profesor Caldera
la imperatividad dentro de la que engloba tambin la ejecutoriedad , la
estabilidad y la impugnabilidad.61
Para don Pedro AGUERREA MELLA, en cambio, la denominacin

efectos de los actos administrativos, estara errada, en tanto los efectos
propiamente tales, seran las consecuencias jurdicas concretas que produce62
pudiendo stos, ser efectos favorables o desfavorables, crear derechos o
imponer cargas. En cambio, lo que la doctrina ha entendido como efectos de los
actos administrativos, no seran otra cosa que prerrogativas, en sus palabras:
ciertas propiedades, [o] ciertos atributos que diferencian el acto administrativo
61
MORAGA KLENNER, Notas sobre la validez y efectos de los actos administrativos, Op. Cit. Pgs. 2 y ss.
62
AGUERREA MELLA, Pedro. 2003. Las prerrogativas del acto administrativo en la Ley N 19.880. En
VV.AA. Ley N 19.880, sobre procedimientos administrativos. Santiago, Ediciones Universidad Santo
Toms, Academia de Derecho.
63
del acto unilateral de algn rgano de la Administracin comparndolo, por

ejemplo, con los actos del derecho privado donde claramente estas
prerrogativas no las vamos a encontrar. Son en definitiva para este autor,
caractersticas del acto administrativo en vez de efectos, y se reduciran a las
consagradas en la LBPA, esto es, la presuncin de legalidad (art. 3); la
imperatividad (art. 3); la exigibilidad; y la ejecucin de oficio (arts. 3 y 51).
Para el profesor Rolando PANTOJA BAUZ63, son caractersticas del

acto administrativo, que se desprenden de su definicin, la presuncin de
legalidad que sera simplemente legal, habida posibilidad de impugnacin ;
la imperatividad, que engloba los caracteres de imperio que tiene la
Administracin en los casos en que cuenta con autorizacin legal expresa y de
ejecutoriedad o ejecutividad; la estabilidad o permanencia en el tiempo; la
irretroactividad; la impugnabilidad; y agrega una caracterstica no consignada
por los autores antes revisados, cual es, la de ser transparentes y pblicos, a
partir de lo dispuesto en los artculos 3 y 13 de la Ley N 19.653 que fija texto
refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N 18.575, Orgnica
Constitucional de Bases Generales de la Administracin de Estado; y del
artculo 16 inciso 2 de la LBPA, que seala que son pblicos los actos y
resoluciones de los rganos de la Administracin del Estado, salvo las
63
PANTOJA BAUZ, Op. Cit. Pgs. 25 y 26.
64
excepciones establecida en la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y

Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado, N20.285.
Finalmente, recogiendo esta dismil denominacin, que vara entre

caractersticas o efectos de los Actos Administrativos, Mara Paz BARRIGA
ALARCN64, plantea que la LBPA permite delinear, por una parte lo que
denomina las caractersticas del acto administrativo, a saber: la imperatividad
(art. 3), la estabilidad (arts. 53 y 60), la irretroactividad (art. 52) y la
impugnabilidad (art. 15). Mientras que tambin establecera, lo que llama
efectos de dichos actos, que seran, la ejecutoriedad (arts. 3, 50, 51 y 57) y la
presuncin de legalidad (art. 3).
En definitiva, es nuestro parecer que, ms all de la diferencia en su

denominacin conceptual, las caractersticas de un determinado objeto de
estudio, son aquellas que lo define en tanto es una cosa y no otra, siendo
luego, inherentes a ella. Los efectos, por su parte, son las consecuencias que
se producen fruto de una determinada accin, o de la mera existencia de una
cosa al interactuar con su entorno, por ende, los conceptos que trataremos a
continuacin, son, en nuestra opinin, caractersticas que definen al acto
administrativo, dndoles su esencia e identidad, sin perjuicio que las
consecuencias jurdicas que de dichos actos se sigan es decir, sus efectos
64
BARRIGA ALARCN, Op. Cit. Pg. 6
65
no son ms que la concretizacin en la esfera jurdica-exterior, de las mentadas

caractersticas, de forma que cualquiera que sea su denominacin, el objeto
que se conceptualiza es el mismo y uno, segn se estudie ex ante, como una
caracterstica inherente al acto, o ex post, como un efecto necesario de su
existencia e interaccin con el medio jurdico.
6.2.- Presuncin de Legalidad.
La presuncin de legalidad, legitimidad o validez, como se le ha

denominado por la doctrina, es quizs uno de los puntos que mayor inters y
controversia jurdica genera en los autores. Es adems una de las
caractersticas ms estudiadas y cuya ligazn con los actos de la
Administracin es de ms larga data. En particular, es muy relevante en nuestro
estudio acerca de la extincin de los efectos de los actos administrativos, en
cuanto, amparado el acto en esta presuncin de legalidad, se deber probar por
el interesado el vicio que lo afecta y que amerite la extincin de sus efectos, ya
sea directamente ante la autoridad administrativa, que ejercer en dicho caso la
potestad invalidatoria, o ante los Tribunales Ordinarios, en cuyo caso, la
sancin ser la anulacin, mediante la declaracin de nulidad de derecho
pblico.
66
En efecto, los
diversos
autores
nacionales
y extranjeros, han
denominado a este elemento de distintas formas, otorgndole caracteres de

mayor o menor extensin. A continuacin, analizaremos como ha tratado la
doctrina esta presuncin de legalidad y cmo se encuentra recogida hoy en la
LBPA.
Para el profesor Patricio AYLWIN AZCAR, la presuncin de legitimidad,

es un efecto propio de los actos administrativos65, que se funda en el carcter
pblico del acto, bajo el supuesto que los rganos de la Administracin acten
dentro de la legalidad, ya que en caso contrario opinin que compartimos
plenamente el acto no gozara de dicha presuncin, como es el ya clsico
ejemplo del decreto de insistencia, para el caso de haber sido representado un
acto por la Contralora General de Repblica. Por tanto, este autor le otorga a la
toma de razn, un rol afianzador de la presuncin de legitimidad del acto, pero
no la crea, como es la idea del profesor SILVA CIMMA, que revisaremos a
continuacin. En definitiva, para AYLWIN AZCAR, la presuncin de
legitimidad implica respecto de los actos administrativos que mientras no se
declare su ilegitimidad, surte los efectos legales cuando ha nacido a la vida del
derecho y debe ser tenido como vlido66.
65
AYLWIN AZCAR, Patricio. 1959. Derecho Administrativo. Tomo II. Santiago, Chile. Ed. Universitaria.
Pg. 95
66
Ibd. Pg. 96
67
El profesor SILVA CIMMA, por su parte, tambin lo considera como un

efecto normal del acto, que subsiste mientras no se declare lo contrario67 por
las vas impugnatorias que correspondan. La diferencia radica en que este autor
asocia la presuncin de legalidad a la ejecutoriedad del acto, partiendo de la
premisa que sta es una consecuencia necesaria del carcter pblico del acto,
que materializa la actuacin jurdica del Estado en busca del inters general,
agregando adems que el hecho base para la antedicha presuncin sera la
toma de razn hecha por el rgano Contralor, que permite suponer que el acto
ha sido dictado cumpliendo los requisitos procedimentales y de fondo que le
son exigidos.
Don Hugo OLGUIN JUAREZ, quien hizo un valioso aporte a la doctrina

nacional, recogiendo la distincin validez y eficacia de los actos administrativos,
utiliza el ejemplo del decreto reparado, pero insistido por el Presidente de la
Repblica, para mostrar que la ejecutoriedad del acto viene dada por su eficacia
y no por la presuncin de legalidad68, toda vez que un acto pudiendo estar
viciado en su legalidad, es susceptible de invalidacin o anulacin, pero
mientras produzca sus efectos comparte la caracterstica de ejecutividad.
67
SILVA CIMMA, Enrique. 1959. Derecho Administrativo. Santiago, Chile. Ed. Universitaria. Pgs. 121 y
295.
68
OLGUN JUREZ, Op. Cit. Pg. 24
68
Siguiendo esta misma idea, el profesor CALDERA DELAGO, seala que

la presuncin de validez de los actos administrativos constituye un fuero que
protege los efectos del acto frente a su impugnacin administrativa o
jurisdiccional que, admitiendo prueba en contrario, permitiendo su impugnacin,
mientras sta no quede demostrada jurdicamente por va administrativa o
jurisdiccional, no dispensa del cumplimiento del acto cuestionado.69 De la
misma forma, este autor seala que la presuncin de validez es una
consecuencia del principio de legalidad o juridicidad administrativa70, e implica
que necesariamente el acto haya sido dictado cumpliendo con todos los
requisitos procedimentales atendido su tipo y materia71, protegindolo aun
cuando se encuentre viciado de irregularidad, mientras sta no sea declarada
por la va correspondiente, toda vez que, la nulidad administrativa no opera de
pleno derecho.
Dentro de los crticos de la presuncin de legalidad de los actos

administrativos encontramos a don Pedro AGUERREA MELLA, quien cifra sus
crticas en el fundamento que esta presuncin tendra. As, plantea que la
consagracin de este principio en la LBPA no es ms que la expresin
69
CALDERA DELGADO, Op. Cit. Pg. 78
70
Ibd. Pg. 76
71
Ibd. Pg. 77
69
normativa de una construccin jurisprudencial administrativa. La Contralora

General de la Repblica habra fundado, en una primera etapa, este principio en
la apariencia de legalidad que le conferira a un acto la toma de razn, siendo
los actos exentos de sta, fundados en ser la expresin de un rgano soberano
que lo hara presumir ajustado a derecho. Hoy el motivo sera su conformidad
con la Constitucin, dejando siempre a salvo la impugnacin jurisdiccional o
administrativa del acto, en que previa prueba de sus vicios o irregularidad de
sus supuestos y la consecuente declaracin de nulidad o invalidacin,
permitira, solo entonces suprimir los efectos del acto administrativo en esta
presuncin amparado72.
Don Ivn AROSTICA MALDONADO, en su trabajo titulado: Qu queda

de la presuncin de legalidad (1991), plantea dos grandes crticas de las que
nos gustara hacernos cargo. stas se construyen a partir de la tesis de la
jurisprudencia administrativa de la Contralora General de la Repblica,
recogida a lo largo del ltimo siglo en numerosos dictmenes y cuya
configuracin es ms o menos la siguiente: un decreto supremo legalmente
tramitado tiene pleno valor y eficacia jurdica, por lo que los funcionarios
pblicos no pueden excusarse de darle cumplimiento, refugindose en una
eventual ilegalidad, ya que se presumira su legalidad desde que es tomado
razn en la CGR, sin perjuicio de la facultad del funcionario de representar su
72
AGUERREA MELLA, Op. Cit. Pg. 46
70
ilegalidad para que sea declarada por quien corresponda.73Esta presuncin de

legalidad fundada en la toma de razn por el rgano Contralor, se hara
extensiva no slo a los funcionarios en el ejercicio de su cargo, sino tambin a
los particulares.74Con todo, la presuncin seguira sujeta a una eventual
invalidacin de encontrarse viciado de ilegalidad o estar fundado en
presupuestos irregulares.75
Luego, AROSTICA MALDONADO plantea que de la construccin del

principio de legalidad hecha por la Contralora, hoy consagrado en el art. 3 de
la LBPA, se seguiran dos efectos: En primer lugar, hace exigible el acto
administrativo, permitiendo a la Administracin su ejecucin y obligando a sus
destinatarios. El problema surgira del hecho que, al no hacerse expresamente
una distincin, ha de entenderse que esta exigibilidad correra tanto en favor de
los actos lcitos, como de aquellos que tuvieran un fundamento de ilegalidad.
Por tanto, los actos administrativos de cualquiera de los dos tipos gozaran de la
presuncin de legalidad, manteniendo su carcter de exigibilidad, mientras la
nulidad del acto no sea declarada. Para este autor, lo anteriormente sealado,
colisionara con los preceptos constitucionales de los arts. 6 y 7, en especial
73
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Dictamen 1.589 de 1957.
74
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Dictamen 82.374 de 1966.
75
Reafirmado por dictamen 92.080 de 1971.
71
con el inciso final de este ltimo, en cuanto seala que todo acto en
contravencin a lo que en l se dispone es nulo.76
A este respecto, es nuestra opinin, que esta crtica ya no tiene mayor

cabida, toda vez que la nulidad de derecho pblico no opera de pleno derecho,
sino que debe ser declarada ya sea por va jurisdiccional o administrativa, sobre
todo porque, en caso contrario, cualquier particular podra alegar la ausencia de
alguno de los requisitos del principio de legalidad del art. 7 para eximirse del
cumplimiento de lo dispuesto en un acto administrativo. Adems que, por
comprometer el inters general que sirve de fin a la actividad pblica, se
establece esta presuncin de legalidad para facilitar la accin de la
Administracin en cumplimiento de los roles y fines que le son propios,
mediante el correcto ejercicio de sus potestades pblicas. A mayor
abundamiento, creemos que la misma Constitucin Poltica otorga mecanismos
que sirven de resguardo a los particulares, en el periodo en que habindose
deducido una accin de nulidad o el instrumento procedente para ejercer la va
impugnatoria, an no se ha resuelto el fondo del asunto, es decir, no se ha
obtenido la respectiva declaracin de nulidad o la invalidacin del acto. En
efecto, en la Carta Magna se contemplan los medios sustanciales y procesales,
para el restablecimiento del imperio del derecho, como en el caso de los
76
ARSTICA MALDONADO, Ivn. 1991. Qu queda de la presuncin de legalidad?. En Gaceta Jurdica,

N134. Pgs. 7-15.
72
recursos de proteccin o amparo, a los que cabe agregar la especificidad de los

recursos de proteccin ambiental y amparo econmico.77 Que a su vez pueden
ser reforzados por otros medios jurdicos, como es el caso de la orden de no
innovar, contemplada en el Cdigo Orgnico de Tribunales.
El segundo gran efecto que se seguira de la aplicacin del principio de

legalidad, sera que la carga de la prueba de la ilegalidad del acto
administrativo, recaera en el particular, lo que parece lgico toda vez que es
ste el que ha debido impugnar el acto buscando destruir sus efectos. Al
momento de escribir su trabajo el autor en comento, no se haba promulgado la
LBPA, ni otros cuerpos normativos que han venido a regular la actuacin de los
rganos del Estado, sus procedimientos y los requisitos de los actos
administrativos. Por ello es que hoy, sabemos que los actos deben ser
debidamente fundados y legalmente tramitados conforme a normas expresas
que son conocidas por los particulares, lo que sin duda ha reducido la dificultad
que la produccin y carga de la prueba le generaban.
Finalmente, para cerrar la exposicin en cuanto a lo que el principio de

legalidad de los actos administrativos significa, hemos querido dejar la mencin
que la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos ha consagrado en
77
Hemos utilizado la denominacin recurso, ya que es la que utiliza el Constituyente, a pesar que, como
es nuestra opinin y la de la doctrina nacional, las mencionadas son acciones constitucionales.
73
su art. 3, al decir en su inciso final: los actos administrativos gozan de una

presuncin de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios
desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecucin de oficio por la
autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensin dispuesta
por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el
juez conociendo por la va jurisdiccional.
Como queda de manifiesto, en este precepto legal se materializan varios

efectos de los actos administrativos, ntimamente ligados entre ellos,
recogindose la tesis de la presuncin de legalidad y exigibilidad relacionada
directamente con la vigencia del acto y contemplndose, como ha sido siempre,
la posibilidad de impugnar el acto que se presume vlido, destruyendo la
presuncin en comento, por la va administrativa o jurisdiccional, lo que, como
sabemos, concluye en la extincin de los efectos del acto ya sea mediante la
invalidacin o la anulacin, como analizaremos en el siguiente captulo del
presente trabajo.
En resumen, para efecto del tema central de nuestro trabajo, quisiramos

recurrir a las palabras que sobre este tema ha sealado el profesor JARA
SCHNETTLER78, que muy bien lo sintetiza, diciendo que esta presuncin iuris
tantum, respecto a que los actos administrativos se ajustaran a derecho en
78
JARA SCHNETTLER, Op. Cit. Pg. 30
74
tanto no se demuestre lo contrario, hace pesar la carga de alegar y probar el

vicio que afecta la validez del acto, en el interesado, ya sea que proceda por la
va administrativa, persiguiendo la invalidacin del mismo mediante un acto
invalidatorio, o por la va jurisdiccional, intentando la anulacin mediante la
declaracin de nulidad de derecho pblico.
6.3.- Imperatividad.
La imperatividad es la expresin de la facultad de imperio que tiene un

determinado ente, para ejercer actos con consecuencias jurdicas, a partir de
disposiciones unilaterales de voluntad. stas se encontraran presentes no slo
en el derecho pblico, sino tambin en el derecho comn, expresado en actos
como el testamento, o el ejercicio del iusvariandi en materia laboral79.
El profesor MORAGA KLENNER, seala que el imperio hace referencia a

la capacidad de obligar que tiene un acto administrativo, siendo eficaz por s
solo, no cesando sus efectos, ni requiriendo ser auxiliados por los tribunales y
con independencia de la aquiescencia del interesado. Adems, no atiende a la
regularidad o no del acto, por aplicacin de la presuncin de legalidad,
79
JELLINEK, Georg. 2006. System der subjektivenffentlichenRechte. p.196, citado en MORAGA

KLENNER, La actividad formal de la Administracin del Estado, Op. Cit. Pg. 100
75
quedando en caso de ser irregular, a salvo la va que corresponda para su

impugnacin.80
De la misma idea es AGUERREA MELLA, sealando que el acto

administrativo no requiere de la aceptacin del destinatario, para su
perfeccionamiento, existencia o validez, porque son una declaracin unilateral
de voluntad que tiene fuerza obligatoria en el supuesto que se ajuste a
derecho, agrega el autor por cuanto contiene una orden o mandato.
Para el profesor CALDERA DELGADO, sin embargo, la imperatividad del

acto administrativo es consecuencia de que ste es ejercicio de las potestades
pblicas, que a su vez, emanan de las atribuciones constitucionales o legales
que se han otorgado a la Administracin. El razonamiento anterior, hace que la
imperatividad surja no de la presuncin de legalidad, sino de la soberana,
reconociendo por tanto como lmite los derechos que emanan de la naturaleza
humana, tal como lo seala nuestra Carta Magna en su artculo 5.81
Finalmente, para JARA SCHNETTLER, la imperatividad es la expresin

de la autotutela declarativa o decisoria que beneficia a los sujetos
80
Ibd.
81
76
administrativos y que les permite declarar o decidir situaciones jurdicas con

carcter obligatorio para sus destinatarios.
La caracterstica aqu descrita, tiene relacin con la impugnacin

administrativa o judicial del acto administrativo, ya que ste ser obligatorio
para el administrado, aun cuando haya intentado la impugnacin por cualquiera
de las vas que tiene a su disposicin, mientras que se encuentre pendiente de
resolucin, debiendo soportar los efectos que el acto produce, durante el lapso
entre su vigencia y la eventual extincin de sus efectos. Esto por aplicacin del
artculo 57 LBPA a propsito de la insuspensibilidad de los efectos del acto
impugnado, mientras no sea resuelta la impugnacin.
6.4.- Irretroactividad.
La irretroactividad de los actos administrativos, ha sido expresamente

tratada por la LBPA en su artculo 52, que ya hemos revisado anteriormente a
propsito de la clasificacin de los actos administrativos. En efecto, la Ley
prohbe el efecto retroactivo de los actos de la Administracin salvo, en cuanto
stos sean favorables para el interesado y no lesionen los derechos de
terceros.
77
A este respecto cabe agregar, que, como es sabido, a propsito de la

prohibicin de la retroactividad de las leyes82, este principio general de nuestro
ordenamiento jurdico, que busca salvaguardar la seguridad jurdica, al no tener
consagracin constitucional, no obliga al legislador. Sin perjuicio de ello, se ha
entendido, a partir de lo escrito desde el derecho comn, que la retroactividad,
al estar en pugna con el principio que informa al sistema normativo, debiera ser
siempre expresa, lo que ha de entenderse aplicable al caso de los actos
administrativos, por lo que, adems, de cumplir con los requisitos legales ya
sealados, para tener efectos retroactivos esto ha de ser puesto de manifiesto
en el acto mismo, de forma expresa.
S es interesante, recoger a propsito de este punto, la referencia que se

hace al lmite de esta eventual retroactividad, esto es, el carcter favorable de
los efectos del acto en que sta se pretende, as como los derechos adquiridos
de los terceros que se puedan ver afectados en sus intereses por el acto. Esto,
porque la retroactividad as tratada, sirve de argumento para plantear anlogo
lmite, respecto de la invalidacin hecha de oficio o a peticin de parte, en
aplicacin de lo aqu dispuesto, toda vez que ella se hace efectiva mediante un
acto administrativo invalidatorio, que, como es lgico, ha de tener iguales
restricciones que el acto que se invalida. Lo antedicho, que es de gran
82
CHILE. Ley sin nmero, sobre Efecto retroactivo de la lei (sic) de 7 de octubre de 1861.
78
importancia para el objeto principal de nuestro trabajo, ser debidamente

abordado, en el acpite correspondiente.
6.5.- Ejecutoriedad o Exigibilidad.
Siguiendo a MORAGA KLENNER, la exigibilidad es un privilegio de la

Administracin, de ejercer coaccin o fuerza contra las personas o propiedades
para obtener un propsito legal, sin necesidad de autorizacin judicial.83
Mientras que, para el profesor AYLWIN AZOCAR, era una propiedad jurdica
del acto administrativo, que le permite ejecutarse por s mismo, sin nuevo
trmite.84 Para SILVA CIMMA, por su parte, permite que el acto sea
inmediatamente ejecutable sin limitaciones ni intervencin de otras autoridades
o poderes.85
En ese mismo sentido, parece claro que la exigibilidad no se ha de

manifestar en aquellos actos que se basten a s mismos, no necesitando de
ejecucin. Por lo tanto, slo ser patente la exigibilidad en aquellos actos que
83
84
AYLWIN AZOCAR, Op. Cit. Pg. 158
85
SILVA CIMMA, Op. Cit. Pg. 294
79
sean desfavorables para los interesados y en que stos se nieguen o resistan a

cumplirlo.
En relacin con la extincin de los efectos de los actos administrativos,

fruto del ejercicio de la impugnacin, por cualquier va, se debe tener presente
la no suspensibilidad de los actos, aun cuando se encuentre pendiente de
resolucin la mentada impugnacin por parte del interesado, salvo que medie
expresamente una orden de suspensin emanada de tribunal competente,
conociendo de ella por va jurisdiccional, o de una autoridad administrativa
conociendo en va administrativa. Todo, sin perjuicio que, como ya hemos
sealado, no proceder entender que se han comenzado a producir efectos, si
pende un plazo que ceda en favor del interesado, por lo tanto, no es dable
referirse a la extincin de los efectos de los actos administrativos, sino ms bien
de la extincin del acto mismo por va impugnaticia.
Otro aspecto interesante que quisiramos esbozar, es la diferencia

conceptual que se da en esta materia, entre los vocablos de exigibilidad,
ejecutoriedad y ejecutividad. En general, se ha entendido que ejecutoriedad y
exigibilidad se refieren a lo mismo, solo variando su uso segn el autor. En
cuanto a la ejecutividad en cambio, hay una diferencia que trata CALDERA
DELGADO, sealando que la ejecutividad es un efecto propio de los actos
cuyas rdenes estn dirigidas al mbito interno de la Administracin, en cuyo
80
caso no requerir del auxilio de un rgano ajeno a ella, por aplicacin del
principio de jerarqua dentro del mismo organismo. La ejecutoriedad en cambio,
es un efecto de los actos administrativos que requieren para su ejecucin de la
colaboracin de uno o ms particulares, pudiendo constreirlos para obtener su
cumplimiento, por alguna de las siguientes vas: a) imposicin de una multa u
otra sancin administrativa; b) hacer ejecutar el acto por sus propios medios,
por cuenta y cargo del particular renuente; y c) hacerlo ejecutar por un tercero
ajena por cuenta y cargo del particular que incumple.86 87
Lo anterior, creemos, es relevante en nuestro estudio porque en el caso

de la ejecutividad, al no proceder la va de impugnacin jurisdiccional, se limitan
de esta forma las posibilidades de suspensibilidad y de extincin de los efectos
del acto eventualmente recurrido.
Un conflicto actual en relacin con la ejecutoriedad de los actos

administrativos, es el que se sigue del hecho que, como los mtodos para exigir
su cumplimiento multas, ejecucin por la Administracin o un tercero con
cargo al interesado renuente son apremios o gravmenes, pareciera
razonable que para el ejercicio de dichas prerrogativas tuviese el rgano de la
86
CALDERA DELGADO, Op. Cit. Pgs. 93 a 96
87
En el mismo sentido AGUERREA MELLA, Op. Cit. Pg. 49 y CAMACHO CEPEDA, Op. Cit. Pg. 33
81
Administracin habilitacin mediante texto legal expreso.88 Ello con los

argumentos de ser un requisito de validez del acto en relacin al artculo 7 de
la CPR; del hecho de ser la LBPA una ley de carcter general, primando la
normativa sectorial, por aplicacin del principio de especialidad y, finalmente,
por ser sta una prerrogativa que constituye un privilegio de la Administracin
frente a los otros sujetos de derecho, debiendo entenderse como de carcter
excepcional y, por ende, aplicarse restrictivamente slo a los casos que el
legislador sectorial ha establecido.
En doctrina comparada, por su parte, se han establecido otros lmites a la

ejecucin forzosa de los actos administrativos, como lo plantea GARCATREVIJANO FOS, quien plantea que los presupuestos o requisitos para que
proceda la ejecutoriedad seran: a) que se trate de actos administrativos vlidos
o aparentemente vlidos; b) que se encuentren vigentes, que no haya sido
suspendida su ejecucin y que tengan an eficacia; y c) debe precederlos un
acto administrativo intimatorio de dicha ejecucin forzosa.89
Por lo tanto, en lo que atae a nuestro objeto de estudio, hemos de

sealar que, en el caso que se acepte la tesis de la exigencia de texto legal
expreso que autorice a la Administracin a proceder con la ejecucin forzosa
88
Es de esta idea AGUERREA MELLA, Op. Cit. Pg. 50 y PANTOJA BAUZ, Op. Cit. Pg. 25
89
GARCA-TREVIJANO FOS, Op. Cit. Pg. 364
82
del acto, ste sera un requisito sine qua non, que en caso de no respetarse
producira la eventual legitimacin para que el particular afectado por ella pueda
reclamar ya sea la invalidacin, como la posible anulacin, segn la sede en
que presente la impugnacin correspondiente, dejando sin efecto de esta forma
el acto administrativo que persiga la ejecucin forzosa, no as aqul que se
busca ejecutar, el que slo se podra ver privado del efecto de ejecutoriedad,
siendo sta privacin parcial, insuficiente para extinguirlo, sin perjuicio que en la
prctica la imposibilidad de exigir el cumplimiento forzoso lo pueda tornar
ilusorio o ineficaz.
6.6.- Estabilidad.
El carcter de estabilidad de los actos administrativos se encuentra

ntimamente ligado al principio de la seguridad jurdica. As, MORAGA
KLENNER90, seala que, al ser parte importante de la actividad jurdica de la
Administracin, dedicada a regular mediante normas jurdicas las relaciones
entre las autoridades y las personas, pugnan respecto de dichas normas dos
principios: por una parte el de la seguridad jurdica, que busca estabilizar en el
tiempo los efectos de las mismas y, por otra parte, la adecuacin del actuar de
90
MORAGA KLENNER, Claudio. La actividad formal de la Administracin del Estado Op. Cit. Pg. 7
83
la Administracin al inters general y, por ende, a las diversas y cambiantes

necesidades colectivas y situaciones que se generan.
Yendo a la aplicacin prctica de esta dicotoma, debe lograrse un

equilibrio entre la inmutabilidad de las normas como elemento de proteccin de
los derechos adquiridos de los particulares, con la necesaria adaptabilidad de
dichas normas a las realidades que busca regular, de acuerdo a los intereses y
necesidades de la colectividad.
A mayor abundamiento, autores como MADARIAGA GUTIRREZ91, han

planteado, recogiendo el concepto de la doctrina comparada, la idea de una
cosa juzgada administrativa, definindola como la propiedad o atributo de los
actos administrativos en orden a no ser modificables por actos de la misma
especie, ya sea en ningn caso, o cumpliendo determinados requisitos.
MORAGA
KLENNER,
recoge
las
diferencias
que,
en
doctrina
comparada, se pueden apreciar sobre la procedencia o no de esta supuesta

cosa juzgada administrativa. As, seala, habra quienes la rechazan
completamente como BIELSA, ALESSI y ZANOBINI, quienes afirman que los
actos administrativos seran siempre esencialmente revocables o modificables,
91
En MADARIAGA GUTIERREZ, Mnica. 1993. Seguridad Jurdica y administracin Pblica en el Siglo

XXI. Santiago, Ed. Jurdica de Chile, 2 ed.
84
permitindole a la Administracin satisfacer permanentemente las necesidades

pblicas, ejerciendo actos de contrario imperio. Para MERCKL, en cambio, se
debe aceptar sin reservas este concepto respecto de los actos de la
Administracin puesto que las normas que esta dicta, como cualquier otra
norma jurdica, tendran una tendencia natural a buscar la permanencia de sus
efectos en el tiempo. De lo anterior se sigue que los actos administrativos slo
podran ser revocados por mandato expreso de otra norma jurdica que seale
los requisitos para que esto ocurra. Esta ltima posicin es recogida tambin
por quienes fundamentan la irrevocabilidad de los actos administrativos en
atencin a la presuncin de legalidad que les ampara.92 Finalmente, para
quienes aceptan la cosa juzgada administrativa con reservas, lo esencial, para
evaluar su procedencia, se encuentra en la clasificacin de los actos
administrativos, as, los actos de contenido declarativo o de reconocimiento,
gozaran de esta prerrogativa por su semejanza con la naturaleza de los actos
jurisdiccionales. Por otra parte, en los actos constitutivos de derechos no sera
aplicable la cosa juzgada administrativa.
En Chile, para el profesor SILVA CIMMA93 la cosa juzgada, como

institucin
jurisdiccional,
no
es
trasladable
al
mbito
de
los
actos
92
Idea recogida en Chile, por REYES RIVEROS, Jorge. 2000. La nulidad de Derecho Pblico. Santiago, Ed.
Conosur, 2 ed.
93
Idea recogida por MORAGA KLENNER, en Op. Cit. Pg. 8
85
administrativos, puesto que l entiende que en Derecho Pblico no existen los

derechos adquiridos como los ha entendido el Derecho Privado. Lo anterior,
sumado a que el carcter de dichos actos sera esencialmente revocable en el
sentido amplio por mrito o ilegalidad94.
En definitiva, para lo que atae a nuestro estudio en particular, lo anterior

permite determinar hasta qu punto la estabilidad del acto administrativo es una
prerrogativa en absoluto de los mismos, o, como se ha planteado, tiene lmites,
o an ms, es absolutamente contraria a la idea de los actos de la
Administracin. Nos permite adems, delinear cules son los mrgenes en que
legtimamente podrn actuar las potestades revocatorias e invalidatorias que,
pensamos, tiene la autoridad administrativa respecto de los actos que de ella
han emanado. Como bien razona a nuestro entender el profesor Hugo
CALDERA DELGADO a este respecto, teniendo en cuenta que la tarea
administrativa consiste, grosso modo, en la adopcin de las medidas necesarias
para lograr el inters general o de la colectividad, dentro de un determinado
contexto o circunstancias extrnsecas que son innegablemente cambiantes y
dinmicas; mantener un acto fundado en circunstancias que han dejado de ser
las mismas, o, que a mayor abundamiento, son diametralmente opuestas, ira
94
Aqu, SILVA CIMMA utiliza la acepcin amplia del concepto de revocacin, que, como veremos en el
captulo siguiente, incluye la idea de la revocacin propiamente tal, en atencin al mrito, y a la
invalidacin por causa de ilegalidad.
86
contra el inters general y, por tanto, contra el rol de garante que del mismo
tiene la Administracin.
Por todo ello, la estabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos

es inaceptable de forma absoluta, permitiendo, luego, el ejercicio por parte de la
Administracin de la potestad revocatoria en el caso que la causal de la
dictacin del acto de contrario imperio sea el mrito, ya del acto, ya de las
circunstancias que sirven de fuente material del mismo y de la potestad
invalidatoria, motivada en su caso por la ilegalidad manifiesta del acto nulo, ya
sea que se ejerza sta, de oficio por la Administracin o motivada por la
impugnacin del acto invlido, conocida en sede administrativa
Es por tanto, tema fundamental respecto de este punto, y de nuestro

trabajo en general, el fijar los lmites en que podr actuar la revocacin e
invalidacin como modos de extinguir los efectos de los actos administrativos,
de lo que se seguir entonces, nuestra postura respecto a que la estabilidad
propia de los actos, no es un principio absoluto, as como tampoco es dable
aceptar, en dichos trminos, la esencial revocabilidad en su acepcin amplia
de todos los actos de la Administracin, sin mayor distingo.
87
6.7.- Impugnabilidad.
La impugnabilidad es una caracterstica que incide importantemente en

los modos de extinguir los actos administrativos, no slo en cuanto determina el
derecho de los interesados a oponerse a determinados actos, sino que adems
materializa la idea que los actos son revocables nuevamente en sentido
amplio por motivos de mrito o ilegalidad.
As lo seala el profesor JARA SCHNETTLER95, para quien es inherente

a la condicin de acto productor de efectos jurdicos el hecho que stos sean
impugnables por alguna va jurdica, sea sta administrativa o jurisdiccional. A
su vez, la accin de impugnar, implica la revisin del mrito, oportunidad o
legalidad del acto administrativo.
La
impugnabilidad
acta
tambin
como
contrapeso
de
otras
caractersticas o prerrogativas de los actos administrativos, que hemos tratado

recientemente. As, la presuncin de legalidad de dichos actos, puede ser
destruida, atacndose stos por alguna de las vas impugnatorias que se
contemplan en nuestro ordenamiento jurdico. En cuanto a la imperatividad,
que, como sabemos, hace que el acto sea obligatorio, no se ve alterada aun
cuando se alegue un vicio que sea causal de ilegalidad y se haya deducido
95
88
impugnacin. Ligado a lo anterior, la exigibilidad o ejecutoriedad, hace que no

se suspendan los efectos del acto administrativo, por regla general, aun cuando
se haya impugnado ste por cualquier va, salvo que se busque suspender sus
efectos mediante mecanismos procesales en sede jurisdiccional ordinaria, como
la orden de no innovar, o derechamente en sede de proteccin; o que,
conocindose un recurso deducido en su contra en sede administrativa, la
autoridad competente para resolver, decrete su suspensin, para evitar que de
su cumplimiento se siga un dao irreparable o que se haga imposible cumplir lo
que se resuelva, en caso que se acoja el recurso.
Los fundamentos de la impugnabilidad del acto administrativo, se

encuentran en diversas normas jurdicas. En la Constitucin Poltica de la
Repblica, se reconoce el derecho a la accin (art. 19 n3) y la denominada
accin o va contenciosa-administrativa general (art. 38 inc. 2). En la Ley de
Bases Generales de la Administracin del Estado N18.575 (LOCBGAE)96, se
contemplan las acciones y recursos correspondientes, a que dan lugar el abuso
o exceso en el ejercicio de las potestades pblicas de los rganos de la
Administracin del Estado (art. 2), conocido doctrinariamente como abuso de
poder. En el mismo cuerpo legal, en su art. 10, se seala que los actos
administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la
96
Cuyo texto fue refundido, coordinado y sistematizado por el DFL N 1 de 17 de Noviembre de 2001,
Ley N 19.653
89
Ley. Finalmente, en la LBPA, se incluye la impugnabilidad como principio

fundante del procedimiento administrativo, en su art. 15, que al efecto dispone:
Artculo 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto

administrativo es impugnable por el interesado mediante
los recursos administrativos de reposicin y jerrquico,
regulados
en
esta
ley,
sin
perjuicio
del
recurso
extraordinario de revisin y de los dems recursos que

establezcan las leyes especiales.
Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables
slo cuando determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensin.
La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en
contra de un acto administrativo, podr dictar por s
misma el acto de reemplazo.
La impugnacin de los actos administrativos, en s misma no ya como

un principio que informa el carcter de dichos actos tiene directa relacin con
la extincin provocada de los mismos y se ha denominado genricamente
como revisin de los actos administrativos. Sin perjuicio que el objetivo de los
recursos administrativos en general contemplados en la LBPA, apuntan no solo
a la extincin total de los actos de la Administracin, sino tambin a su
modificacin o reemplazo, hemos preferido, por la extensin relativa de este
tema, abordarlo como un punto relevante a propsito de nuestro tema central,
cual es la extincin de los actos administrativos, incluyendo, por tanto, su
tratamiento en el captulo segundo del presente trabajo.
90
III.- CAPTULO SEGUNDO:

LOS MODOS DE EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
7.- La revisin de los actos administrativos, concepto y fundamentos.
La extincin de los actos administrativos, como bien seala el profesor

Hugo CALDERA DELGADO97, se refiere a los modos de extinguir los efectos de
los actos administrativos he all la razn del ttulo del presente captulo y por
ende, analizaremos cada uno de ellos en particular. Teniendo presente para
ese estudio, la importancia que reviste el extinguir los efectos de dichos actos,
en atencin a la esfera de influencia jurdica y patrimonial que estos alcanzan,
considerando para ello, que es la manifestacin de voluntad jurdica de los
rganos de la Administracin, en ejercicio de sus potestades pblicas, con la
consabida extensin jurdica que puede alcanzar su actividad: generando
situaciones jurdicas y creando, modificando o extinguiendo derechos de
particulares pudiendo considerarse ellos, en algunos casos, como derechos
adquiridos, utilizando la terminologa privatista, por haber ingresado stos al
patrimonio del beneficiado por el acto ; y, en definitiva, por el rol de ejercicio
del
poder
pblico
de
que
pueden
ser
expresin, sin
perjuicio
del
cuestionamiento en torno a la potestad de revisar sus propios actos autotutela
97
91
administrativa o el alcance de dicha revisin por parte de los tribunales de

justicia.
Teniendo ello presente, y para efectos del presente trabajo, daremos un

concepto amplio de revisin de los actos administrativos, que definiremos como
la potestad de la Administracin de volver sobre sus propios actos,
enmendndolos, reemplazndolos o extinguindolos, de oficio o a peticin de
parte, en atencin al mrito, oportunidad, conveniencia o legalidad de los
mismos, sin perjuicio de la facultad radicada en los tribunales de justicia, de
declarar nulos los actos administrativos cuya legalidad sea objetada por quien
tenga
legitimidad
activa para
ello,
de
conformidad
los
preceptos
constitucionales que regulan la materia98.
Por tanto, debemos considerar como fundamento de la revisin de los

actos administrativos, a nuestro entender, fuentes que denominaremos
mediatas e inmediatas. En el primer grupo, encontraremos la finalidad de la
Administracin del Estado, consagrada en el art. 3 de la LOCBGAE, que se
sita en el ideal de alcanzar el bien comn concepto jurdico indeterminado
que el constituyente consagra en el art. 4 de la CPR , con miras al inters
general y dando satisfaccin a las necesidades colectivas de forma regular y
continua. De lo anterior se desprende que, la Administracin, en su afn de
98
Definicin propia.
92
servir a sus fines, dinmicos como la sociedad misma, ha necesariamente de

poder volver sobre sus propios actos, adaptndolos a las contingencias
jurdicas y sociales, en tanto ello no afecte ms all de lo que es dable soportar,
a los particulares. Esto es, que no lesione los derechos adquiridos de los
particulares, sino en cuanto lo permiten los lmites que la propia Constitucin
Poltica de la Repblica establece.
Las fuentes inmediatas, por su parte, las caracterizamos como las reglas
jurdicas que determinan las formas y los requisitos que se contemplan en el
ordenamiento jurdico, para que la Administracin o los tribunales de justicia
revisen en trminos efectivos los actos administrativos. As, encontraremos
entre ellas, las normas sobre la revisin en trminos genricos de dichos
actos, que se incluyen en la LBPA, los principios generales de la LOCBGAE,
regulacin especfica como la consagrada en la LOCM, LOCGAR o en el
Estatuto Administrativo. Lo anterior, sin perjuicio de la nulidad de derecho
pblico, que tiene rango constitucional, al igual que los derechos que
complementan el sistema jurdico de revisin de los actos administrativos a
solicitud de parte, como son el derecho a la accin (art. 19 N3); a peticin (art.
19 N14) y la competencia otorgada a los tribunales determinados por ley, para
conocer de las reclamaciones de los particulares, lesionados en sus derechos
por la actuacin administrativa (art. 38 inc. 2).
93
8.- Revisin o impugnacin de los actos administrativos, por va recursiva.
La revisin o impugnacin de los actos administrativos es la concrecin

del derecho de los particulares, para ante la Administracin, de accionar, y ms
ampliamente, de representar los actos de la autoridad que adolezcan, a juicio
de los recurrentes de un vicio de legalidad o en atencin al mrito, oportunidad
o conveniencia de los mismos, y que sea causal de modificacin, reemplazo o
extincin total de dichos actos. Esto, parece lgico dado el Estado de Derecho
en que se desarrolla nuestra sociedad, pero hasta hace algunas dcadas, an
era fruto de discusiones doctrinarias, tanto a nivel nacional como comparado99.
Es ms, no solo se reconoce el derecho de impugnar los actos de la
Administracin por va administrativa o jurisdiccional, sino que se le consagra
como un principio rector del procedimiento administrativo, recogido en la LBPA.
MORAGA KLENNER plantea que la va impugnaticia administrativa

puede ser definida como un nuevo procedimiento administrativo que surge una
vez que se han interpuesto los recursos de que es titular el sujeto pasivo de los
actos atacados, u otro interesado en ellos, en tiempo y forma, controvirtiendo de
esta forma la manifestacin de voluntad administrativa, ya sea en razn de
mrito, conveniencia u oportunidad, ya sea por encontrarse viciado en su
legalidad. Todo, con el objeto de obtener por parte de la autoridad de que
99
MORAGA KLENNER. La actividad formal de la Administracin del Estado, Op. Cit. Pg. 270
94
emana, o de su superior jerrquico, la modificacin, reemplazo o extincin de

ste. Por tanto, seran una va amplsima de ataque de los actos
administrativos,
incluyendo
no
solo
los
reglados,
sino
tambin
los
discrecionales100.
De similar idea es JARA SCHNETTLER, quien relaciona directamente el

carcter productor de efectos jurdicos de los actos administrativos, con la
facultad inherente de poder solicitar su revisin por parte de los afectados por
dichos efectos, por mrito o ilegalidad. Por tanto, los recursos que contempla la
LBPA, son mecanismos administrativos de consagracin legal que concretizan
las caractersticas propias de un Estado de Derecho, sirviendo de contrapeso a
la presuncin de legalidad e imperatividad de que gozan los actos de la
Administracin, materializando derechos fundamentales como el de accionar
(art. 19 N3 CPR) y principios legales de impugnacin administrativa como los
expresados en los arts. 2 y 10 de la LOCBGAE101.
Sin perjuicio de lo anterior, este autor seala que la existencia de

procedimientos recursivos en sede administrativa, tiene una relevancia
histrica, ya que es expresin del sometimiento al control jerrquico dentro de la
100
CORDERO QUINZACARA, Eduardo. 1995. La Potestad Reglamentaria en el Derecho Pblico chileno.

Tesis para optar al grado de licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales, Escuela de Derecho, U. Catlica de
Valparaso. Pg. 159
101
JARA SCHNETTLER, Op. Cit. p.196
95
Administracin, en ausencia de un control jurisdiccional de carcter exgeno, lo

que con el devenir de los aos ha perdido importancia por el total sometimiento
de las autoridades administrativas al control de la Jurisdiccin ordinaria.
Rescata, sin embargo, la necesidad de esta va recursiva en los casos en que
se exige acudir y agotar esta va impugnaticia como requisito previo al acceso al
conocimiento por parte de los tribunales ordinarios102, como es el caso del
Recurso de Ilegalidad Municipal, del art. 141 de la Ley Orgnica Constitucional
de Municipalidades103 (LOCM).
Siguiendo al profesor Luis CORDERO VEGA104, los elementos comunes

a los recursos administrativos seran:
- Que son impugnables por regla general, todos los actos

administrativos, con la sola excepcin de los actos trmite, salvo
en cuanto hagan imposible la prosecucin del procedimiento o
produzcan indefensin.
102
Ibd. Pg. 197
103
CHILE. DFL N1, que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N18.695, Orgnica
Constitucional de Municipalidades. D. O. de 26 de Julio de 2006.
104
CORDERO VEGA, Luis. 2003. El Procedimiento Administrativo. Santiago. Editorial LexisNexis.
96
- Que se interponen ante la misma Administracin para su

conocimiento y resolucin, actuando por ende, como juez y parte,
pero siempre en ejercicio de potestades administrativas y no
jurisdiccionales.
- Que de igual forma que como sucede en sede jurisdiccional, los

recursos solo pueden ser interpuestos por la parte afectada y no
se pueden interponer de oficio por la misma Administracin.
Adems, quien lo intenta debe ser un interesado, es decir, ser
titular de un derecho lesionado por el acto que se impugna.
- Que su interposicin da origen a un nuevo procedimiento

administrativo, que debe cumplir con la regulacin que de ellos
hace la LBPA.
- Que la autoridad que conoce del recurso tiene una amplia

potestad de subsanacin de los vicios procedimentales que se
presenten durante la substanciacin del procedimiento.
- Que deben notificarse a los terceros involucrados, quienes

pueden ejercer su derecho a audiencia dentro de quinto da.
97
- Que teniendo la finalidad de beneficiar al interesado afectado

negativamente por el acto recurrido, queda entonces excluida la
reformatio in peius.
Como se plante al final del captulo anterior sobre este tema, la revisin
de los actos administrativos mediante los recursos regulados en la LBPA, se ha
incluido junto con el tema principal de este trabajo, puesto que, del
procedimiento impugnatorio se puede seguir como consecuencia no slo la
modificacin del acto recurrido (que podra ser una suerte de extincin parcial
del mismo), sino que, adems, puede ser ste ntegramente reemplazado o
extinguido, por lo que, bsicamente se producira el mismo efecto que con la
revisin por vas no recursivas (modos de extinguir por causas naturales, o
provocadas que no sean consecuencia de la impugnacin mediante recursos
administrativos). Es por ello que hemos comenzado el anlisis de este captulo,
en que trataremos en extenso la extincin de los actos administrativos, con la
revisin o impugnacin mediante las herramientas recursivas que contempla la
LBPA, aun cuando de ellas no se siga necesariamente la extincin de dichos
actos.
8.1.- Recurso de reposicin.
98
El recurso de reposicin es aqul que se interpone ante la misma

autoridad que dict el acto que se impugna, para que lo conozca y resuelva,
solicitndole se modifique, reemplace o se deje sin efecto.
Su consagracin en trminos generales se encuentra en el art. 10 de la

LOCBGAE, y la LBPA lo trat en su art. 59, sealando a grandes rasgos sus
caractersticas y forma de interposicin.
En concreto, el recurso de reposicin se interpone ante la autoridad que

dict el acto administrativo que se impugna, dentro del plazo de 5 das hbiles
contados desde la comunicacin del acto al interesado (notificacin o
publicacin). La autoridad administrativa tiene un plazo de 30 das para
resolver, sustanciando al efecto el procedimiento administrativo impugnatorio
que corresponda. Resuelta la impugnacin, desfavorablemente para el
interesado, se ha de elevar el expediente al superior jerrquico para que este
conozca del recurso jerrquico, slo si se hubiese interpuesto en conjunto con
la reposicin.
Un
alcance sobre este
recurso administrativo
que
quisiramos
manifestar, dice relacin con su denominacin, constatamos una diferencia de

criterios entre el profesor MORAGA KLENNER, quien seala que la reposicin
no es una expresin del derecho a peticin (art. 19 N14 CPR), puesto que no
99
es una sugerencia o simple propuesta y porque la autoridad administrativa se

encuentra obligada a responder, resolviendo el recurso, mediante un nuevo
procedimiento administrativo, por lo que deja de lado la denominacin de
recurso gracioso105. El profesor JARA SCHNETTLER, en cambio, lo denomina
indistintamente recurso de reposicin o gracioso106.
8.2.- Recurso jerrquico.
El recurso jerrquico tiene el mismo objeto que la reposicin y puede

interponerse, en conjunto y en subsidio de sta, como ya se ha sealado, para
que, en la eventualidad que se rechace total o parcialmente el recurso de
reposicin, se eleve el expediente para conocimiento del superior jerrquico, de
este segundo recurso, teniendo para tal efecto la facultad de modificar,
reemplazar o dejar sin efecto el acto recurrido. O interponerse directamente
ante el superior jerrquico, dentro de 5 das hbiles, desde comunicado el acto
que se impugna al interesado, para que conozca de l con iguales facultades,
debiendo resolverlo dentro del trmino de 30 das contados desde su
interposicin. Adems contempla un trmite adicional dentro del procedimiento,
105
106
100
que es la audiencia del rgano inferior recurrido, para que pueda formular
descargos.
Un aspecto comn a ambos recursos es la posibilidad de interponerlos

por cualquier medio escrito, sea en soporte papel, como por medios
electrnicos, aplicando el mismo principio, para la evacuacin de los descargos
del rgano recurrido en el caso del recurso jerrquico.
Sin perjuicio de lo anterior, existen algunas limitaciones en cuanto a la

procedencia de este recurso jerrquico, que se expresan en la misma LBPA,
cuales son: a) cuando no existe un superior jerrquico o un vnculo de jerarqua.
En este caso, se excluyen los actos dictados por el Presidente de la Repblica,
los alcaldes y los jefes de servicios descentralizados; y b) cuando se busca
evitar dilaciones innecesarias, como es la improcedencia del recurso contra
actos administrativos dictados por ministros de Estado. A estos, la doctrina
agrega: c) imposibilidad de interposicin ante autoridades de la Administracin
centralizada, cuando el acto se ha dictado por un rgano inferior con potestades
desconcentradas107; y d) la salvedad que hace JARA SCHNETTLER108,
respecto a la interposicin del recurso cuando el ejercicio de la competencia se
encuentra delegada en un subalterno, en cuyo caso ste, acta con la facultad
107
108

101
del delegante, en su representacin, y por tanto, la CGR ha sealado que slo

procede si el delegante tiene un superior jerrquico y para ante l109.
8.3.- Recurso extraordinario de revisin.
El
recurso
extraordinario
de
revisin,
procede
contra
actos
administrativos firmes ya sea porque ha vencido el plazo de impugnacin sin

que ella haya sido deducida, o bien porque interpuestos los recursos de
reposicin y jerrquico, ellos fueron rechazados total o parcialmente. Se ha de
intentar ante el superior jerrquico del rgano que dict el acto si lo hubiere, o
ante la misma autoridad si ello no ocurriere.
Siguiendo
al
profesor
JARA
SCHNETTLER,
este
recurso
es
extraordinario y excepcional. Lo primero puesto que procede por las causales

taxativas del art. 60 LBPA y lo segundo porque se debe interpretar
restrictivamente, de forma que no se torne una va recursiva de ordinario uso. A
esto, MORAGA KLENNER, le suma el carcter de extraordinario que se deriva
de su plazo para interposicin, esto es, un ao contado desde el da siguiente
en que se dicta la resolucin recurrida para las dos primeras causales de
procedencia y desde que la sentencia queda ejecutoriada, salvo que sea
109
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Dictamen N46.423 del ao 2002.
102
precedente al acto impugnado, en cuyo caso se contar desde la comunicacin

de este ltimo, para las otras dos causales de procedencia.
Las causales, luego, por las que procede el recurso extraordinario de

revisin contra un acto administrativo firme, son:
a) Que la resolucin se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y

que ste haya sido determinante para la decisin adoptada, o que
aparecieren documentos de valor esencial para la resolucin del asunto,
ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompaarlos al
expediente administrativo en aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dict

como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia u otra
maquinacin fraudulenta, y
d) Que en la resolucin hayan influido de modo esencial documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a
aquella resolucin, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida
oportunamente por el interesado.
103
8.4.- La aclaracin del acto administrativo.
Seala la LBPA en su art. 62, que, en cualquier momento, la autoridad

que haya dictado un acto que ponga fin al procedimiento, podr de oficio aclarar
los puntos dudosos u oscuros y rectificar los errores de copia, referencia, de
clculos numricos y en general los puramente materiales o de hecho, que
aparezcan de manifiesto en el acto administrativo. Esta prerrogativa, copiada de
la facultad de los jueces respecto de las sentencias en el derecho comn,
puede adems ejercerse de oficio, en cuyo caso estaramos en presencia de un
recurso de aclaracin. Hemos querido enunciarlo, a pesar que no tiene relacin
con el objeto del presente captulo, por el lugar en que se encuentra tratada
en el artculo siguiente a aqul que trata la revocacin y por el carcter
recursivo de la misma, para que no parezca su omisin un error de este trabajo.
8.5.- Efectos de la impugnacin administrativa en la LBPA.
Los efectos de la impugnacin en sede administrativa, dicen relacin, a

nuestro parecer, con dos aspectos: uno procedimental, en que encontramos la
insuspensibilidad del acto administrativo, aun cuando se encuentre pendiente
104
su impugnacin, salvas las excepciones contempladas en la ley, y la

incompatibilidad de dualidad de vas impugnaticias; el segundo, dice relacin
con los efectos sustanciales de la revisin por va recursiva que, como ya
sealamos, es la razn por la que hemos tratado este tema en el presente
captulo, puesto que adems de la modificacin del acto recurrido, se contempla
su reemplazo o la posibilidad de dejarlo sin efecto, lo que claramente, entra en
el terreno de la extincin, total o parcial, de los actos administrativos.
En primer lugar, abordando los efectos procedimentales, trataremos la

insuspensibilidad
del
acto
recurrido,
que,
como
ya
hemos
sealado
anteriormente, es la regla general, salvo, claro est, que, a peticin fundada del
interesado esto es en el hecho y el derecho la autoridad administrativa que
conoce del recurso, suspenda la ejecucin del acto, cuando esto pudiera
acarrear un dao irreparable o la imposibilidad del cumplimiento de lo resuelto
en caso que se acoja el recurso. Hay dos hiptesis que quedan fuera por tanto:
la posibilidad de decretar de oficio por la Administracin la suspensin del acto,
mientras se encuentre pendiente el recurso, aun cuando sea manifiesto el
riesgo de dao irreparable o imposibilidad de cumplimiento; y la de aplicar la
misma suspensin, en iguales circunstancias, cuando ha procedido la revisin
del acto administrativo a instancias de la propia Administracin. En estos casos,
lo ms lgico sera que la autoridad administrativa simplemente se abstenga de
105
dar cumplimiento material al acto en revisin, sin necesidad de dictar al efecto

un acto suspensivo.
En cuanto a la incompatibilidad de las vas impugnaticias, antes que

cualquiera de ellas sea ejercida, es claro que el interesado puede optar
libremente por alguna de ellas administrativa o jurisdiccional salvo en los
casos en que expresamente la ley exige que se agote la va recursiva
administrativa, previo conocimiento del asunto en sede jurisdiccional, como es
el ejemplo del recurso de ilegalidad municipal (art. 141 LOCM). Ahora, una vez
incoado un procedimiento impugnatorio en sede administrativa, la LBPA, en su
art. 54, seala que el recurrente debe esperar la resolucin de su recurso por
parte de la Administracin, o el transcurso del plazo para tenerlo por
desestimado, antes de intentar la va jurisdiccional. En esa misma norma
adems, se dispone que entrando a conocer los tribunales de justicia, cualquier
reclamacin administrativa posterior, se ve coartada por la inhabilidad de la
Administracin para conocerla y resolverla. En defensa de los intereses del
recurrente, la interposicin de un recurso administrativo, interrumpe el plazo
para el ejercicio de la accin en sede jurisdiccional hasta que se notifique la
resolucin que resuelve el recurso o el transcurso del plazo para entenderlo
desestimado.
106
En segundo lugar, en cuanto a los efectos sustanciales de la

impugnacin de un acto administrativo, en los casos en que sta sea acogida
por la autoridad administrativa, se siguen, como ya lo hemos dicho
anteriormente: la modificacin del acto, en cuanto sea pertinente para corregir
el vicio que irroga el perjuicio al recurrente, extinguiendo parcialmente,
mediante el acto modificatorio, al acto inicialmente impugnado; el reemplazo del
acto impugnado, por otro acto que ha de dejar sin efecto el primero
extinguindolo totalmente y dictando el nuevo acto que lo sustituye; y
finalmente la cesacin total de sus efectos, sin perjuicio que la Administracin
pueda dictar con posterioridad un nuevo acto que regule la materia. En estos
ltimos dos casos, estaramos frente a una revocacin o invalidacin del acto
administrativo inicial, atendiendo a la causal que se invoque, siendo del primer
tipo revocacin si es a consecuencia del mrito, oportunidad o
conveniencia; y del segundo tipo invalidacin si afecta al acto impugnado un
vicio de legalidad.
9.- Extincin por va administrativa de los actos administrativos.
107
Como seala MORAGA KLENNER, los actos administrativos pueden ser

objeto de alguna de las formas de retiro administrativo110, dejndose as sin
efecto por la Administracin, por su accin y voluntad (sin perjuicio que en
algunos casos ella pueda ser provocada o ser producto del acto mismo o las
circunstancias exgenas que en el influyan sin que ataquen el contenido mismo
del acto o busquen por s solas su extincin). A su vez, MADARIAGA
GUTIRREZ111, seala que se debe entender por retiro administrativo,
genricamente, las formas de extincin de los actos administrativos que emplea
la propia Administracin, es decir, el mero retiro, el decaimiento, la caducidad,
la revocacin y la invalidacin, mas no la anulacin del mismo, en cuanto es
efecto de la declaracin de nulidad hecha previa impugnacin en sede
jurisdiccional.
Por tanto, en lo que sigue de este captulo nos avocaremos al tratamiento

de cada una de estas formas de extincin de los actos administrativos,
analizando la forma, requisitos, procedencia, lmites y efectos del retiro
administrativo de un acto, puntualizando en aquellas que han sido recogidas por
la LBPA, y agregando al estudio, la nulidad de derecho pblico, en cuanto es un
modo relevante de extincin de los actos de la Administracin, sin perjuicio que
provenga de la correspondiente declaracin de nulidad hecha por los tribunales
110
111
MORAGA KLENNER, Notas sobre la validez y efectos de los actos administrativos, Op. Cit. Pg. 8
MADARIAGA GUTIERREZ, Op. Cit. Pg. 104
108
de justicia, conociendo del asunto previa instancia de parte, en ejercicio de la

accin de nulidad de derecho pblico, consagrada en la CPR.
9.1.- Causas naturales de extincin de los actos administrativos.
Se
denominan
causas
naturales
de
extincin
de
los
actos
administrativos, a aquellas que se producen a consecuencia del acto en s

mismo, de su contenido, sin la intervencin de otro acto o ley posterior que vaya
en contra del sentido de ste112. Al no haber intervencin de autoridad para
extinguir sus efectos, los actos, siendo vlidos, dejan de producirlos por una
causa prevista en ellos o independiente de ellos113.
9.1.1.- El decaimiento.
El decaimiento es una manera natural de trmino de los efectos de un

acto administrativo, experimentndose la prdida de eficacia del mismo, en
razn de circunstancias sobrevinientes que hacen desaparecer un supuesto de
112
113
PANTOJA BAUZ, Op. Cit. Pg. 32
109
hecho o de derecho del acto, indispensable para su existencia114. As, en el

primer caso, la alteracin de la realidad fctica que motiv el acto, puede
tornarlo carente de todo sentido prctico, haciendo de sta forma, que sea
estril la produccin de sus efectos115, toda vez que stos no tienen sobre qu
producirse, o mejor dicho no tienen sobre qu realidad aplicarse. En este caso,
se extinguen los efectos del acto, mas no el acto en s mismo, que
permanecera
como
una
norma
jurdica
meramente
formal.
El
acto
administrativo contina siendo vlido si as surgi a la vida del derecho. Sin

perjuicio de ello, si la Administracin tratara de aplicar el acto decado, se
producira para CALDERA DELGADO una causal de ilegalidad o
irregularidad que lo afectara, fundada en la inexistencia real del motivo
invocado en el acto, lo que podra ser subsanado, volviendo su aplicacin a
tener total regularidad si las circunstancias sociales variaran nuevamente
ajustndose a aquellas que fueron la motivacin original del acto. De esta
forma, para este autor el decaimiento por circunstancias fcticas, no producira
una extincin definitiva, pero s indefinida en el tiempo.
En el segundo caso enunciado, desapareciendo el supuesto de derecho

que dio origen al acto, siendo el primero, indispensable para la vigencia y
sentido del segundo, podramos estar ante una hiptesis de derogacin tcita
114
115
MADARIAGA GUTIERREZ, Op. Cit. Pg. 106

110
de la norma contenida o expresada en el acto administrativo, o la simple

cesacin de sus efectos por la desaparicin del ordenamiento jurdico de la
regla de derecho en que se funda su existencia.
9.1.2.- El cumplimiento del fin o la llegada del plazo.
La manera natural de poder terminarse los efectos de los actos

administrativos, sera el cumplimiento o agotamiento de su objeto o finalidad. En
dicho caso, es evidente que la extincin de los efectos vendra dada por causal
ajena a la Administracin, sin perjuicio que, como es claro, ello sera efecto del
cabal cumplimiento de la funcin de la misma, en relacin a la satisfaccin de
las necesidades pblicas, para lo cual el acto administrativo es la exteriorizacin
de la voluntad de la autoridad en torno al tema regulado en l. Aqu el profesor
CALDERA DELGADO, hace una distincin entre aquellos actos que se agotan
en su sola ejecucin y aquellos que se dictan para tener una vigencia indefinida,
en cuyo caso es necesario considerar la ejecucin de su objeto y el logro de su
finalidad por etapas, de forma gradual, hasta alcanzar el cabal e ntegro
cumplimiento116.
116
Ibd. Pg. 116
111
De igual forma, para el caso de los actos que se dictan para estar
vigentes durante un lapso de tiempo determinado, el cumplimiento de dicho
plazo, es la terminacin natural de los efectos y de la finalidad con la que fue
dictado el acto.
9.1.3.- La Caducidad.
La caducidad, es, en palabras de MORAGA KLENNER, la cesacin de

los efectos de un acto administrativo, cuya sancin es la extincin del mismo,
de lo que se desprende que han de estar sujetos a una condicin resolutoria. A
modo de ejemplo seala este autor, se producira la caducidad en el caso en
que el destinatario de un acto que le otorga una concesin, no suscribe un
ejemplar del mismo en seal de aceptacin de su contenido, dentro del plazo en
l especificado.117
De lo anterior se sigue que es un modo extintivo natural, que opera como

una sancin para el destinatario o beneficiario de un acto administrativo por no
haber ejercido sus derechos en un cierto lapso de tiempo, o por no cumplir con
ciertas condiciones o modos que se establecen como requisitos necesarios
117
Ibd.
112
para que ste surta efectos o lo haga de manera estable, ya sea por sealarlo
as expresamente la ley, o por constar en el texto del acto mismo118.
Agrega CALDERA DELGADO, que la causal de caducidad contenida el

acto puede encontrarse de manera explcita o tcita. Asimismo, seala que, al
tratarse un acto regular, ste producir todos sus efectos mientras no se
constate la caducidad o sea declarada por otro acto administrativo. De esta
forma, se asemeja a la revocacin, en cuanto rige hacia futuro por recaer sobre
un acto vlido. En tanto, se diferencia de dicho modo de extinguir los efectos del
acto administrativo, en que se motiva en el incumplimiento de las obligaciones
que el acto impona al beneficiado, y opera aun cuando ste haya podido
constituir derechos en favor del administrado o haber ampliado su esfera
jurdica de poder, ante lo cual, y en ausencia del incumplimiento ya citado, no
podra haber actuado la revocacin, por encontrarse ante una situacin que
constituye un lmite expreso al ejercicio de la potestad revocatoria, contemplado
en el artculo 61, letra a), de la LBPA.
Al mismo tiempo, agrega este autor, la caducidad se diferencia de la

invalidacin en dos aspectos: por una parte, la primera recae sobre un acto
vlido y regular, mientras que la segunda, opera respecto de actos ilegtimos o
viciados. Por otra parte, y a consecuencia de lo anterior, la caducidad operar
118
MORAGA KLENNER, La actividad formal de la Administracin del Estado, Op. Cit. Pg. 255
113
hacia lo futuro, no alterando los efectos que hubiesen emanado del acto
vlidamente formado, mientras que, la invalidacin, opera retroactivamente,
eliminando los efectos que se generaron a partir del acto viciado119, sin perjuicio
de los lmites que sern oportunamente analizados al referirnos con mayor
profundidad a este modo de extincin.
9.2.- Causas provocadas de extincin de los actos administrativos.
9.2.1.- El mero retiro.
El mero retiro del acto administrativo consiste en la decisin de la

autoridad de no perseverar con su tramitacin, en alguna etapa intermedia
antes de la finalizacin del procedimiento administrativo. O, habiendo concluido
su tramitacin, no se cumple con los requisitos necesarios para la produccin
de sus efectos, como por ejemplo, no comunicndose por medio de
notificacin o publicacin . As, seala el profesor MORAGA KLENNER120, el
acto administrativo jams nacer a la vida del derecho, siendo slo un proyecto
de acto o un acto frustrado, que es dejado inconcluso en sus trmites de
formacin.
119
120

MORAGA KLENNER, Notas sobre la validez y efectos de los actos administrativos, Op. Cit. Pg. 9
114
Plantea tambin este autor, aunque seala que es cuestionable, que

habra una hiptesis de mero retiro, en los casos en que un acto es dejado sin
efecto mientras pende el plazo para su entrada en vigencia o mientras no se
cumple la condicin suspensiva de la cual pende. En este caso, creemos que
no se configurara el mero retiro, ya que para privar de los efectos al acto
habra que dictar un acto revocatorio, en cuyo caso operara otro modo la
revocacin o en caso contrario, la Administracin podra simplemente
abstenerse de ejecutarlo una vez llegado el plazo o cumplida la condicin, en
cuyo caso, el acto vlidamente formado y vigente podra producir
potencialmente todos sus efectos.
9.2.2.- La revocacin y la invalidacin. Conceptos generales.
As, llegamos a enunciar los modos que hemos considerado de mayor

transcendencia en nuestro estudio que estn tratados expresamente en la
LBPA y que abordaremos en detalle en las pginas siguientes. Por tanto, sin
querer adelantarnos, cabe sealar que ambos son modos de extincin
provocados de los actos administrativos, de oficio por la propia Administracin,
o incluso a peticin de parte en el caso de la invalidacin, como expresamente
lo seala el artculo 53 de la Norma Procedimental Administrativa. Es por esto
115
que dejamos constancia de ellos en este punto, sin perjuicio que entraremos a
un tratamiento ms extenso a continuacin. Ambos, adems, son recogidos en
el captulo IV de la LBPA, que se denomina Revisin de los actos
administrativos, concepto amplio que ya tuvimos ocasin de abordar y explicar
en el presente trabajo.
El hecho que los modos naturales y provocados ya analizados en los

acpites anteriores, no tengan consagracin legal expresa, como aquellos que
trataremos a continuacin, no son motivo para negar el valor que
doctrinariamente tienen para generar una conceptualizacin orgnica y
armnica respecto a la extincin de los actos administrativos. Es ms, el hecho
de referirnos a todos ellos, es sin duda, una de las razones que creemos
justifica la existencia del presente trabajo, que viene a complementar y
actualizar a las obras que con dcadas de antelacin trataron este tema, a las
que ya hemos hecho mencin en la Introduccin.
Partiremos el anlisis de los ltimos dos modos provocados de extincin,

ejercidos por la Administracin, en orden inverso a aqul en que los aborda la
LBPA. Esto, en razn a la complejidad de la discusin doctrinaria que en torno a
ellos se ha generado. As abordaremos primero la revocacin, que opera, en
trminos generales, por causal de mrito, oportunidad o conveniencia, respecto
de actos vlidos y regulares y con efectos hacia futuro; y luego, la invalidacin,
116
que se ejercer respecto de actos viciados, por causal de ilegalidad, y que

operar sus efectos de manera retroactiva, con las limitaciones que
expresamente seala la ley y que analizaremos en su oportunidad.
10.- La Revocacin.
10.1.- Concepto.
La revocacin es el ejercicio de facultades de contrario imperio, en virtud

de la potestad revocatoria de la Administracin, con las que se busca extinguir
un acto administrativo ajustado a derecho y sus efectos, con carcter ex
nunc121, mediante [su]retiro [] por motivos de mrito, oportunidad o
conveniencia administrativa considerando razones de bien comn o inters
pblico122.
Esto, se expresa en la vida jurdica mediante un acto administrativo cuya

finalidad es poner trmino a otro preexistente, que toma el nombre de acto
revocatorio.
121
Definicin propia
122
117
10.2.- Fundamentos de la Revocacin.
Siguiendo a MORAGA KLENNER, la esencia de la revocacin, que la

distingue de las otras formas de extincin que configuran lo que genricamente
se ha denominado retiro del acto administrativo, es que responde directamente
a un criterio subjetivo de la Administracin, consistente en un cambio de
calificacin respecto del inters general, evaluando la conveniencia de otorgar
una nueva regulacin ante necesidades pblicas cambiantes123, de lo que se
sigue que su fundamento es el cambio de los presupuestos que informaron al
acto administrativo original y no su confrontacin en cuanto a su legalidad,
como lo es en el caso de la invalidacin. En palabras de ARSTICA
MALDONADO, las circunstancias de oportunidad, mrito o conveniencia, dicen
relacin con las apreciaciones y valoraciones de hecho efectuadas por la
Administracin, una vez que el acto, regular y lcito, ya ha sido emitido, que a fin
de darle mayor operatividad, claridad y eficacia aconsejan su retiro124
123
124
ARSTICA MALDONADO, Ivn. La extincin de los actos administrativos. Op. Cit. Pg. 25
118
Sin perjuicio de lo anterior, MORAGA KLENNER tambin se hace cargo

de la recepcin de la doctrina comparada125, que distingue entre la entidad de
un determinado vicio de legalidad, plateando que en el caso que ste sea
menor, procede utilizar la revocacin por parte de la Administracin, a diferencia
de los casos en que la envergadura del acto haga necesaria su anulacin, la
que se llevara a efecto, cuando se haga en sede administrativa, mediante la
prctica de la invalidacin del acto126. As, el profesor MORAGA KLENNER,
plantea que dichos actos son revocables en tanto que, a pesar de ser
irregulares, rigen y tienen vigencia por ser el vicio de que adolecen, de una
entidad menor a lo necesario para motivar su anulacin.
El profesor CARMONA SANTANDER127, funda el juicio revocatorio hecho

por la Administracin, en una inoportunidad actual de la produccin de los
efectos del acto, por haberse alterado condiciones que se tuvieron en cuenta al
dictarlo. De esta forma, sigue el autor, parece ilgico tener que obligar a la
autoridad administrativa a hacer aplicacin de sus propios actos a situaciones
cambiantes, sin otorgarle las herramientas necesarias para su adaptacin a
125
Vase GARCA-TREVIJANO FOS, p. Cit. Pgs. 383 y ss.
126
Cabe hacer notar tambin, como bien lo seala CAMACHO CEPEDA en Op. Cit. Pg. 24 (nota al pie),
que a partir de las Segundas Jornadas Chileno-Uruguayas de Derecho, se adopt por la doctrina la
diferenciacin terminolgica entre revocacin e invalidacin, acordando adems, reservar la expresin
nulidad para la extincin del acto administrativo por va jurisdiccional.
127
CARMONA SANTANDER, Carlos. 1999. El acto administrativo, apuntes de clases, Facultad de

Derecho, Universidad de Chile, Santiago. (No publicado)
119
dichos cambios o derechamente la facultad exclusiva, excluyente y discrecional

de extinguirlos cuando estos, al confrontarlos con la realidad actual, pierdan su
sentido. Esta facultad, es privativa de la Administracin en cuanto evala el
mrito, oportunidad o conveniencia del acto, razn por la cual, en el caso que
se aceptara la intervencin de los Tribunales de Justicia, estaramos frente a
una alteracin del principio de la separacin de poderes, al existir una injerencia
fornea en la toma de decisiones que discrecionalmente le competen a las
autoridades administrativas.
10.3.- La Revocacin en la Jurisprudencia de la Contralora General

de la Repblica y de la Excelentsima Corte Suprema.
Esta misma conceptualizacin de la revocacin, es la que se ha

consagrado en la jurisprudencia administrativa, emanada de la Contralora
General de la Repblica, expresada desde hace dcadas, en dictmenes como
el N 89.271, de 1966; o el N 16.211, de 1979. Jurisprudencia, que se ha
mantenido estable en el tiempo y se ha visto corroborada, ya no slo por lo
dicho por la doctrina, sino tambin por la regulacin de esta institucin hecha
por la LBPA de 2003. Esto se ha expresado por ejemplo en los dictmenes
N4.614, de 2004 y N2.641, de 2005. As tambin la jurisprudencia ordinaria se
ha hecho cargo de definir la revocacin como la facultad de la Administracin
120
para extinguir actos administrativos en razn de mrito, oportunidad o

conveniencia, como se ha manifestado por ejemplo en la sentencia dictada por
la Tercera Sala de la Excelentsima Corte Suprema, Rol 10.607-2011 en sede
de proteccin , o el fallo de esa misma Sala, con redaccin de don Pedro
Pierry Arrau, Rol 4437-2009 sobre casacin en el fondo el que, adems,
hace una distincin importantsima entre la invalidacin y la revocacin,
llegando a decir que los lmites que se establecen a esta ltima en el art. 61 de
la LBPA, no son aplicables, como veremos a continuacin, a la invalidacin.
Dejando en claro, de esta forma, que son dos instituciones distintas cuyos
fundamentos, requisitos y lmites, son diversos.
10.4.- Los requisitos de la Revocacin.
El profesor JARA SCHNETTLER, a propsito de los requisitos de

procedencia de la revocacin en la prctica administrativa, seala que, en
primer lugar, se debe tener un acto vlido, perfecto y discrecional alejndose
a este respecto de lo sealado por MORAGA KLENNER, sobre los actos con
una irregularidad de menor entidad, ya analizado y que en el caso de los
actos reglados se ha de estar a los requisitos particulares del art. 61 de la
LBPA. En segundo lugar, plantea este autor, se debe tener un rgano con
potestad revocatoria, lo que ocurrir cuando a) sea el mismo que dict el acto,
121
cuando el rgano administrativo tenga facultad de imperio, de lo que se seguir

siempre que tiene facultades de contrario imperio, esto es de revocar sus
propios actos, aun cuando stas no estn expresas; o b) cuando sea el superior
jerrquico de aqul que dict el acto administrativo, conociendo de un recurso
jerrquico, o en caso de existir, tenga poder de avocacin. En tercer lugar,
finalmente, seala que debe existir un acto revocatorio que entre sus
caractersticas cuenta el ser unilateral no requiere de la anuencia de algn
particular ; discrecional por el ya sealado criterio subjetivo de la
Administracin de dejar sin efecto sus propios actos ; de oficio y nunca a
peticin de parte, a diferencia de la invalidacin ;sin plazo es decir que no
caduca el ejercicio de la facultad de revocatoria, a diferencia de los dos aos
que se prevn para la invalidacin; y de efectos ex nunc, toda vez que
procede contra actos vlidos.
10.5.- Los lmites de la Revocacin.
10.5.1.- Una discusin que antecedi a la LBPA.
Un
tpico
que
ya
generaba
controversia
cuando
se
utilizaba
genricamente la voz revocacin, englobando a sta en su sentido estricto y a

la invalidacin, era aqul que versaba sobre los lmites que encontraba en su
122
ejercicio por parte de la administracin, sobre todo teniendo en consideracin

que se encuentra ntimamente ligado a conceptos como discrecionalidad
administrativa; que procede por razones de mrito, oportunidad o conveniencia
y que es expresin de un criterio subjetivo de la Administracin que se ejerce
unilateralmente.
As por ejemplo, previo a la dictacin de la LBPA que establece

expresamente sus lmites en los literales de su art. 61, ya la doctrina
especulaba sobre ellos128, mostrando inters en delimitar claramente los
mrgenes de accin de la potestad revocatoria de la Administracin.
Enmarcado dentro de esta preocupacin, CALDERA DELGADO129, sealaba
que existan actos que no eran susceptibles de ser revocados, en atencin a
que, dado que los efectos de los actos administrativos recaen sobre los
administrados sean funcionarios o terceros ajenos a la Administracin stos
generan derechos subjetivos o situaciones jurdicas que son amparadas por el
ordenamiento jurdico. Pero, adems, este autor expone que existira una
incompetencia jurdica de la Administracin, para decretar una revocacin de
manera general de sus actos propios. La fuente de dicha limitacin habra sido
la Constitucin y las leyes, pero adems, establece dos lmites al ejercicio
revocatorio general, que son supra normativos y se hallaran en la obligacin de
128
V. Gr. AROSTICA MALDONADO, Ivn. (1983) Op. Cit.
129
CALDERA DELGADO, Hugo. p. Cit. p.129
123
las autoridades administrativas de actuar de acuerdo al bloque de legalidad y en

los principios generales del derecho y la equidad natural.
En definitiva, lo que quisiramos destacar, es que previo a la dictacin de

la LBPA, ya exista un acuerdo entre los autores nacionales en el hecho que, si
bien es dable pensar que la Administracin puede volver sobre sus propios
actos, en razn de mrito, oportunidad o conveniencia, con miras a ajustar su
actuacin al inters general, constantemente dinmico, deben existir limitantes
que, en proteccin de los principios de seguridad jurdica que permiten la
estabilidad del rgimen jurdico, impidan la revocacin de aquellos actos
administrativos que declaren derechos preexistentes en favor de terceros o que
hayan creado derechos subjetivos, o en definitiva importen un ensanchamiento
de la esfera jurdica de los administrados130.
10.5.2.- Los lmites al ejercicio de la Revocacin a partir de la

LBPA.
Los lmites a la revocacin que se establecen en la LBPA, apuntan a

determinados casos en que esta no es procedente, manteniendo el ejercicio de
130
Ibd.
124
la potestad revocatoria como generalmente aceptado, en cuanto poder

discrecional del ente pblico131. Sin perjuicio de lo anterior, genricamente,
debemos entender que existe un supra lmite, cual sera la consideracin a
motivos de buena administracin y el respeto a la legalidad vigente.
Entrando de lleno al anlisis de la norma, en el art. 61 inciso 2 se

contemplan tres lmites explcitos, separados en sus correlativos literales, que
veremos a continuacin.
10.5.2.1.- Actos declarativos o creadores de derechos

adquiridos legtimamente.
Los derecho adquiridos, para el profesor MORAGA KLENNER, seran las

situaciones de beneficio que ceden en favor de una persona y que estn
conforme a Derecho. Hay autores nacionales como SILVA CIMMA, que niegan
la existencia de derechos adquiridos en sede administrativa, toda vez que ella
sera una categora ms bien propia del derecho privado. Sin perjuicio de ello,
parece lgico que en funcin de la seguridad jurdica y la estabilidad del sistema
legal, se asegure un mnimum de certeza en cuanto a la incorporacin de
derechos subjetivos al patrimonio de los particulares, y que de ello se siga que
131
125
la Administracin no pueda disponer de los efectos del acto, sirviendo de lmite

a la revocacin del mismo.
Acto seguido, este autor hace la aclaracin que, si bien no est

expresamente sealado en la ley, la persona protegida por esta indisponibilidad
de la Administracin debe ser el interesado en tanto beneficiario directo del acto
y sus herederos o cesionarios, en cuanto se encuentren de buena fe132. Lo
anterior se colige del hecho que, si el interesado estuviese de mala fe, hubiese
adquirido los derechos en cuestin de manera viciada y nadie puede
aprovecharse de su propio dolo.
De similar idea es el profesor JARA SCHNETTLER133, al decir que actos

de efectos generales como los reglamentos podran revocarse sin limitaciones,
ya que no confieren de manera directa derechos a los administrados. Por esto,
la limitante primera se referira a actos de efectos particulares y adems de
carcter favorable, toda vez que, en el caso de los actos que importan un
gravamen para el interesado, podran revocarse siempre, con el slo lmite de
no constituir una discriminacin arbitraria o que quebrante el principio de
igualdad, que sirva de excepcin a deberes pblicos inexcusables, o en
132
Ibd. Pg. 260
133
126
definitiva, sea contrario al inters pblico o al ordenamiento jurdico134. Termina

este autor, diciendo que este lmite que plantea la LBPA es en el fondo un
resguardo al derecho constitucional de propiedad.
A modo de ejemplo, el profesor MORAGA KLENNER, da un caso de un

acto de efectos particulares, que no es de gravamen y que puede ser revocable
sin limitaciones, cual es la delegacin del ejercicio de atribuciones y facultades
que hace un funcionario, a otro de su dependencia, ocasin en que el
delegatario est siempre sujeto a que el delegado deje sin efecto dicha
delegacin.
10.5.2.2.- La ley determina expresamente otra forma de

extincin del acto administrativo.
Para MORAGA KLENNER, en efecto, dichas formas particulares de

extincin no pueden sino ser de derecho estricto y por tanto encontrarse
necesariamente expresas en alguna norma especial. El ejemplo ms
paradigmtico sera el de la forma extintiva particular que tienen los
nombramientos de funcionarios hechos al amparo de la Ley N 18.834, sobre
Estatuto Administrativo (LEA), toda vez que, al tener una especie de propiedad
134
Esta ltima limitante, agregada por MORAGA KLENNER, en Op. Cit. Pg. 261
127
sobre el cargo de que son titulares, segn lo seala el artculo 4 inciso

segundo de la citada norma, solo pueden ser cesados en l por las causales del
art. 146 LEA, de lo contrario se incurrira en una infraccin a la proteccin
constitucional de la propiedad contemplada en el art. 19 N 24 de la CPR. Otros
ejemplos se encontraran en la Ley de Bases de la Contratacin Administrativa
(art. 9) y el LOCM (art. 36)135.
Como bien hace el alcance JARA SCHNETTLER, esta causal mira en

especfico a los actos reglados, que son aquellos que podran tener una
regulacin especial sobre su extincin, ya que, como es lgico, en el caso de
los actos no reglados particularmente, la revocacin procede como expresin
de la discrecionalidad administrativa, como ya lo hemos sealado antes136.
10.5.2.3.- La naturaleza de la regulacin legal del acto.
Existen casos en que la regulacin legal del acto, impide explcita o

tcitamente su revocacin, tornando su ejercicio imposible jurdica o
materialmente. Dentro de este marco, concurren dos hiptesis: aquellos actos
que se encuentran reglados en sus efectos de forma que es la ley, a travs de
135
136
Ibd. Pg. 262

128
la regulacin que particularmente lo rige, la que entonces limita expresamente

la eventual posibilidad de revocar el acto administrativo. Una segunda hiptesis,
dice relacin con los actos que agotan sus efectos en su solo ejercicio. En este
caso, plantear la revocacin de los efectos ya producidos es imposible, teniendo
presente que este modo extintivo de los actos de la Administracin, opera slo
hacia lo futuro, por lo que no se puede considerar procedente. A mayor
abundamiento, en palabras del profesor JARA SCHNETTLER, al tratar esta
materia seala que existen ciertos actos reglados en que [la] ley prohbe que el
acto sea dejado sin efecto cuando sus circunstancias o caractersticas
esenciales as lo exijan, entregando como ejemplo el caso del indulto en favor
de un condenado y que se otorga mediante un acto administrativo irrevocable.
As tambin, para ilustrar la categora de actos que se agotan con su sola
dictacin seala a los actos de certificacin137.
10.5.3.- Un lmite no reconocido en la LBPA: que el acto no

sea contrario al inters general138.
Para finalizar el anlisis respecto a las limitaciones con que se encuentra

el ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administracin,
137
138
Aporte doctrinario del profesor Claudio MORAGA KLENNER. Op. Cit. Pg. 262
129
quisiramos sealar un ltimo aspecto no abordado en la LBPA, pero recogido

por el profesor MORAGA KLENNER, al tratar este tpico, que dice relacin con
un marco o lmite genrico que afecta a la prctica revocatoria y que se
encuentra ntimamente relacionado con el fundamento de esta institucin. En
efecto, si consideramos que la revocacin es una facultad discrecional amplia
que posee la autoridad administrativa para volver sobre sus propios actos,
revisndolos o retirndolos en funcin de su criterio subjetivo, fundado en
razones de mrito, oportunidad o conveniencia, debe existir una limitante
interna, que acte como contrapeso a esta discrecionalidad como requisito
previo para que pueda actuar la potestad revocatoria y que se desprende de la
sola lgica del ser de la institucin en comento, esto es, que el acto
administrativo revocado debe ser contrario al inters general, de manera de
habilitar a la Administracin a revisarlo e incluso extinguir sus efectos, sin que
su retiro sea meramente arbitrario.
En suma, esta exigencia genrica que acta como lmite o condicin sine
qua non del ejercicio revocatorio, est en sincrona con la finalidad propia de la
Administracin y es al mismo tiempo el fundamento inicial que pone en
movimiento la potestad revocatoria, ya que si imaginamos desde un principio
que el acto no es contrario al inters general, de qu forma podramos analizar
el fondo del asunto, cual es, el mrito, oportunidad o conveniencia de su
130
revocacin en la bsqueda de alinear la actuacin administrativa con este

inters general.
10.6.- La revocacin y la clusula de precario.
Este asunto es tratado originalmente por el profesor MONTT OYARZN,

y recogido luego por otros autores como MORAGA KLENNER, y desarrolla la
relacin entre la revocacin como mecanismo de extincin de los efectos de un
acto administrativo, en tanto medida ex - post de la Administracin respecto de
su alejamiento circunstancial de la motivacin que se tuvo en cuenta al
momento de su dictacin, tornndose contrario, o afectando el inters general,
habilitando a la Administracin para proceder a su retiro en sentido genrico, y
las clusulas de precario, que consisten en menciones o estipulaciones
explcitas que hace constar un rgano pblico en un acto o contrato de carcter
administrativo reservndose expresamente el poder de revocarlo o disponiendo
que el derecho conferido al particular lo es a mero ttulo precario. La primera
institucin es aceptada, como ya hemos explicado largamente, mientras que la
segunda no siempre lo sera. La distincin es relevante porque la revocacin
stricto sensu, a pesar de ser una facultad discrecional, pero limitada, de la
Administracin, en tanto potestad pblica, est tasada en el ordenamiento
jurdico y por tanto no se puede disponer de ella, para establecer negocios
131
jurdicos con los particulares139 que la tengan como objeto, por lo tanto las
clusulas de precario o reserva de revocacin no puede constituir una
alteracin de las reglas de revocacin establecidas por el ordenamiento
jurdico140.
10.7.- Efectos de la Revocacin.
En suma, debemos entender que la potestad revocatoria permite a la

Administracin revisar sus propios actos, en cuanto al mrito, oportunidad y
conveniencia de los mismos, pudiendo dejarlos sin efecto parcial o totalmente,
mediante un acto de contrario imperio, por haberse alejado stos de su finalidad
o no dar cumplimiento al inters general del momento en que se revisa. Para
ello, debe cumplir con los requisitos especiales que establece la LBPA, que
actan como lmites al ejercicio revocatorio por parte de la autoridad
administrativa. Es por tanto, un modo de extinguir los actos administrativos:
provocado, en cuanto no es consecuencia del acto mismo, sino de una
evaluacin ex post que hace la Administracin; de oficio, en cuanto es
procedente por sola iniciativa de la autoridad; reglado, ya que se encuentra
tratado expresamente en la LBPA, que norma su procedencia, requisitos y
139
140

MONTT OYARZN, Santiago. 2002. El dominio pblico. Santiago, Ed. ConoSur LexisNexis. Pg. 379
132
forma; y finalmente, es un modo que por regla general extinguir por completo
los efectos del acto administrativo, sin perjuicio que sta pueda ser parcial,
aunque, pensamos, no tiene mucho sentido salvo actos de mucha complejidad,
puesto que las causales que hacen procedente la revocacin de un acto, lo
afectarn de forma ntegra por su alejamiento o discrepancia con el inters
general, dadas las caractersticas dinmicas, cambiantes, de este ltimo.
11.- La Invalidacin.
11.1.- Delimitacin del concepto de invalidacin de los actos

administrativos.
11.1.1.- Definicin y conceptos.
El concepto de Invalidacin en el derecho chileno no se encuentra

expresamente definido en una norma, ni tampoco la potestad invalidatoria de la
Administracin141, sin perjuicio que ella se ha definido en una relacin gnero
especie con la revocacin142 como modo de extinguir los actos administrativos
esto a partir de la jurisprudencia contralora que fue recogida por la doctrina y
141
MILLAR SILVA, Javier. La potestad invalidatoria en el derecho chileno. 2008. Tesis para optar al
grado de Doctor en Derecho. Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Escuela de Graduados.
Santiago, Chile. Pg. 9
142
Ibd. Pg. 12
133
consagrada, en definitiva, en la redaccin final de la LBPA. Ello, no obstante la

discusin que en torno a la distincin conceptual revocacin/invalidacin se ha
dado, con consecuencias nada despreciables, principalmente en lo que dice
relacin con sus efectos143.
Sin perjuicio de lo anterior, podemos acercarnos a una definicin de la

invalidacin en consideracin a sus elementos y efectos sobre el acto
invalidado. De esta forma la invalidacin forma parte genricamente de las
formas de revisin de los actos administrativos que puede ejercer de oficio o a
peticin de parte la Administracin. Esto, se sigue claramente del hecho que el
art. 53 de la LBPA, que trata el tema, se encuentra en el Captulo IV de dicho
cuerpo normativo y que se titula revisin de los actos administrativos. Por otra
parte, en concreto, la invalidacin podemos definirla como la privacin de los
efectos de un acto administrativo propio y anterior, por parte de la
Administracin, por ser ste contrario al ordenamiento jurdico, en virtud del
ejercicio de la potestad invalidatoria. sta definicin propia, encuentra asidero
en la doctrina iuspublicista nacional, que se encuentra conteste en torno al
mismo concepto144, sin perjuicio, que algunos autores pongan acento en
143
Ibd. Pg. 10
144
MILLAR SILVA, Javier, Op. Cit. (2008); SILVA CIMMA, Enrique. En Derecho Administrativo Chileno y
Comparado, Tomo V. Actos, Contratos y Bienes (1995); VARGAS ZINCKE, Osvaldo. En Algunos aspectos
de la invalidacin en la jurisprudencia de la CGR (2005); CALDERA DELGADO, Hugo En "Tratado de
134
diferentes elementos de la definicin. As, MORAGA KLENNER, la caracteriza a

partir del procedimiento administrativo como el acto de contrario imperio, que
dicta la Administracin como consecuencia de un procedimiento revisor o
impugnaticio, que anula un acto anterior por estimarse ilegal, buscando de esta
manera reestablecer el orden jurdico quebrantado145, est definicin es
relevante en cuanto actualiza e inserta el concepto de invalidacin dentro de la
lgica normativa establecida a partir de la dictacin de la LBPA.
As tambin, podemos distinguirla de la revocacin que es el retiro de

un acto propio, privndolo de sus efectos, por motivo de mrito, oportunidad o
conveniencia146 con base en un criterio objetivo, basado en las causales por
las cuales proceden. No obstante, otra diferencia fundamental viene dada por la
proyeccin de los efectos de ambas instituciones en el tiempo. As, la
revocacin genera efectos a futuro, en cuanto cambio de parecer de la
Administracin, mientras que, la invalidacin, en cuanto ejercicio de la potestad
invalidatoria por causal de anulabilidad del acto antijuridicidad producira,
como variante de oficio de la nulidad, efectos retroactivos147, esto encuentra
fundamento tambin, porque todos los efectos del acto se sustentan en un acto
Derecho Administrativo, Tomo II (2001) y En FERRADA BRQUEZ, Juan Carlos. La potestad invalidatoria
de los rganos de la Administracin del Estado. VV.AA. (2007).
145
146
SILVA CIMMA, Enrique. Derecho Administrativo chileno y comparado Tomo V, Actos, contratos y
Bienes. Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 1995. Pg. 154
147
MILLAR SILVA, Op. Cit. Pg. 12
135
con un vicio originario de legalidad148, es decir, que al ser desde su nacimiento

contrario a derecho, contamina de ilegitimidad todo aquello que de l provenga.
De esta forma, saltan a la vista varios tpicos que interesa analizar

respecto de la invalidacin en el ordenamiento jurdico nacional, a saber: su
fundamento; sus efectos respecto de los actos invalidados; sus lmites; y los
requisitos para su ejercicio prctico por parte de la Administracin. Ello, porque
ms all de toda discusin doctrinaria, que nos permite explicar lo antes
planteado, es en la prctica administrativa que dicha discusin cobra sentido,
con miras a un mejor ejercicio de las potestades pblicas para satisfaccin del
inters general, como fin ltimo de la Administracin del Estado, consagrado en
el art. 1 de nuestra Constitucin Poltica y 3 de la Ley de Bases Generales de
la Administracin del Estado.
11.1.2.- El concepto de Invalidacin en la jurisprudencia de la

Contralora General de la Repblica.
148
136
11.1.2.1.- Dictamen N 14.073 de 1959, concepto amplio

de revocacin y fundamento del deber de revocar los
actos irregulares.
Ya en el ao 1959, la Contralora General de la Repblica reconoca

expresamente la posibilidad que la Administracin revocara sus actos, ya por
motivo de oportunidad o conveniencia, ya por ilegalidad del acto originario. As,
aunque confundiendo ambos conceptos bajo la expresin revocacin,
utilizndola en un sentido lato, sealaba:
los decretos son por regla general revocables, de

modo que la autoridad que los dict puede derogarlos o
modificarlos, ya sea por razones de conveniencia o por
adolecer de un vicio de ilegalidad []149
De esta forma, se puede apreciar la confusin conceptual entre lo que

entendemos como revocacin stricto sensu, esto es, por causa de mrito,
oportunidad o conveniencia150 y lo que planteamos es el elemento esencial de
la invalidacin: la ilegalidad o antijuridicidad del acto revisado.151Adems, el
rgano Contralor, fija un lmite al ejercicio de la revocacin en sentido lato de
149
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Dictamen N 14.073 de marzo de 1959.
150
151
REYES RIVEROS, Jorge. 2004. Invalidacin y Nulidad de los actos administrativos y otros estudios.
Santiago, Editorial LexisNexis, 2 Ed. Pgs. 128 y ss.
137
los actos administrativos, que es el que hoy se entiende aplicable a la

revocacin en su sentido estricto (actual), por disposicin expresa de la LBPA,
no as para la prctica invalidatoria como veremos ms adelante, al sealar:
la
revocabilidad de los
decretos
tiene
una
excepcin: no pueden ser derogados aquellos decretos en

cuya virtud terceros particulares han adquirido derechos
de orden patrimonial de los cuales esas personas no
pueden
ser
privados
sino
en
virtud
de
una
152
expropiacin.
El lmite a la revocacin en sentido estricto es de un tenor similar a lo que

hoy encontramos en la letra a) del artculo 61 de la Ley de Bases de los
Procedimientos Administrativos153, y que algunos autores, erradamente a
nuestro juicio, han tratado de extender a la prctica de la potestad invalidatoria
por la va de la teora de la intangibilidad, reconociendo como nica forma de
extinguirlos la expropiacin, al afectarse en su opinin el derecho de propiedad
tutelado en el art. 19 N 24 de la CPR.154
152
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Op. Cit.
153
Artculo 61 LBPA: Los actos administrativos podrn ser revocados por el rgano que los hubiere
dictado. La revocacin no proceder en los siguientes casos:
a) cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente.
154
ARSTICA MALDONADO, Ivn. 2003. La intangibilidad de los actos administrativos favorables como
lmite a la revocacin e invalidacin de oficio. En: VV.AA. Ley N 19.880, sobre procedimientos
administrativos. Santiago, Ediciones Universidad Santo Toms, Academia de Derecho. Pgs. 64 y ss.
138
Por otra parte, si bien no se seala expresamente un lmite a la

invalidacin, si se expresan sus fundamentos y el deber de la Administracin de
subsanar los vicios de ilegalidad de que adolecen los actos irregulares. En
efecto, sobre la invalidacin se seala:
No obstante, aun estos decretos de inters

particular pueden ser modificados o dejados sin efecto
cuando adolecen de un vicio de ilegalidad, pues la
autoridad administrativa tiene la facultad, y aun la
obligacin de restablecer el imperio de la ley, revocando
sus propios actos cuando advierte que son irregulares.155
11.1.2.2.- Dictamen N 13.592 de 1971, aparicin del

concepto de invalidacin y del deber de invalidar los
actos contrarios a derecho.
En el ao 1971, la jurisprudencia contralora expresada en el dictamen N

13.592, entre otros aportes a la doctrina iuspublicista como la exclusin de la
aplicacin de las normas del derecho privado a la nulidad de derecho pblico,
dejando ese instituto entregado a las normas constitucionales y legales propias
de esta rama del ordenamiento jurdico plantea la delimitacin de la
155
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. p. Cit., Dictamen N 14.073 de 1971
139
invalidacin a los actos administrativos irregulares, estableciendo el deber de la

autoridad administrativa de invalidarlos por ser stos contrarios a derecho,
deber que desde nuestra perspectiva ha de primar por sobre los intereses
particulares, toda vez que la obligacin para los rganos del Estado de
someterse a los principios de juridicidad y legalidad son de carcter
constitucional, sin perjuicio de los derechos que puedan reconocerse a los
privados en la carta fundamental y que han de cautelarse por los medios
legales ms adecuados.
en el mbito administrativo interno, las

causales de irregularidad de un acto dictado por una
autoridad administrativa, dan origen a la invalidacin,
teniendo esas autoridades, el deber de invalidar sus actos
contrarios a derecho156
11.1.2.3.- Dictamen N 22.804 de 1971, distincin

conceptual revocacin-invalidacin,
basada
en
su
causal de procedencia. La invalidacin procede aun

cuando no lo haga la revocacin. Se le asignan efectos
retroactivos.
156
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Dictamen N 13.592 de 1971
140
Ese mismo ao, en el dictamen N 22.804, el rgano Contralor se refiri

a la invalidacin distinguindola de la revocacin, con un criterio objetivo, esto
es, por su causal de procedencia, asignndole a la primera la ilegalidad del
acto, y a la segunda causales de conveniencia y oportunidad, dejando de esta
forma clara las diferencias de estos dos modos de extinguir los efectos de los
actos administrativos, en la misma forma en que fueron posteriormente
recepcionados en la LBPA en sus arts. 53 y 61 respectivamente. Asimismo,
estableci otro lmite a la revocacin en sentido estricto, que sera luego
consagrada en la letra c) del artculo 61, que es la posibilidad que la ley prohba
o impida expresamente el ejercicio de dicha institucin. Adems, seal
expresamente que en los casos en que no procede la revocacin, nada obsta a
que s lo haga la invalidacin, cuando as se necesite.
[los] actos administrativos pueden ser dejados sin

efecto por la administracin tanto por razones de
ilegalidad
como
por
causales
de
conveniencia
oportunidad. En primer caso procede la invalidacin []

por el contrario, cuando [las] razones que se invocan para
dejar sin efecto un acto administrativo son la conveniencia
u oportunidad, se configura la revocacin. Esta institucin
supone la existencia de actos legtimos y legales, y que
no obstante ello, la administracin acuerda dejar sin
efecto por ser contrarios al inters pblico, en general, o,
especficamente al de la entidad emisora del acto.
141
No obstante, la revocacin encuentra una de sus

limitaciones en los actos administrativos cuyos efectos
han sido reglados por la ley; tales actos, una vez
perfeccionados, no pueden ser dejados sin efecto
discrecionalmente, por la autoridad. [] pero si puede
proceder respecto de ellos la invalidacin, cuando
concurren las condiciones necesarias para configurar esa
institucin.157
Adems de lo anterior, otro gran aporte al tema en estudio, es

que, siguiendo la lnea de razonamiento en torno al quebrantamiento del
ordenamiento jurdico por la ilegalidad del acto, equipara a la invalidacin con
la nulidad como la doctrina nacional y comparada lo ha hecho otorgndole
el carcter productor de efectos retroactivo a la primera, tal como se acepta
respecto de la segunda.
la invalidacin, [] supone que el orden

jurdico ha sido quebrantado por una medida contraria a
derecho y mediante ella se tiende a dejar sin efecto
retroactivamente un acto ilegal158
157
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Dictamen N 22.804 de 1971.
158
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Op. Cit.
142
11.1.2.4.- Dictamen 33.541 de 2006. Fundamento de la

invalidacin en la LBPA y seguridad jurdica. Lmites a
la invalidacin.
Finalmente, creemos importante revisar jurisprudencia contralora dictada

con posterioridad a la vigencia de la Ley de Bases de Procedimiento
Administrativo. As, nos encontramos con el dictamen N33.451 del ao 2006,
que toca dos elementos importantsimos para nuestro tratamiento del tema de
este captulo: el primero es el fundamento de la invalidacin y la seguridad
jurdica; y el segundo es el pretendido lmite a la invalidacin, por analoga al
que afecta a la revocacin y que en nuestra opinin surge de la confusin del
concepto de invalidacin con el de revocacin en sentido lato que incluye la
revocacin stricto sensu y la invalidacin .
En el primer caso, la citada declaracin de juicio de la Contralora, en el

marco de la informacin de un recurso de proteccin, desarrolla la idea de la
ilegalidad como fundamento de la invalidacin, hacindola por tanto obligatoria,
en cumplimiento al deber de la Administracin de resguardar el ordenamiento
jurdico en atencin al principio de juridicidad que la informa. As, asocia la
seguridad jurdica a la actuacin invalidatoria de la Administracin, ante un
presupuesto de antijuridicidad del acto, y no, a la intangibilidad de los mismos
por existir derechos supuestamente adquiridos por los particulares. Esto,
143
siguiendo el correcto razonamiento que de un acto administrativo ilegtimo, en

forma alguna podra generar derechos adquiribles por los particulares, sino por
la prescripcin adquisitiva fruto de la extincin, tambin por prescripcin, en
este caso extintiva, de la facultad de invalidar sus actos por la Administracin.
La invalidacin requiere la existencia de vicios de

derecho
no
razones
de
mrito,
oportunidad
conveniencia, propias de otra institucin jurdica, la

revocacin. No puede sostenerse que la invalidacin de
un acto administrativo ilegal atenta contra la seguridad
jurdica, ya que se trata de un deber de la Administracin
establecido expresamente por el legislador, precisamente
para asegurar el respeto del ordenamiento jurdico
vigente, que no puede quedar entregado al mero arbitrio o
al error del funcionario de turno, ya que ello significara
consagrar la inseguridad jurdica y una discriminacin
arbitraria con respecto al resto de la comunidad. Adems,
la seguridad slo puede calificarse de "jurdica" desde la
perspectiva del respeto de la legalidad.159
En el segundo caso, el Organismo Contralor, reafirmando la diferencia

conceptual de carcter objetivo que hemos venido planteando entre revocacin
e invalidacin, niega la extensin de la limitacin consagrada en la letra a) del
artculo 61, a la segunda figura, esto, porque siguiendo el tenor literal de la
159
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Dictamen N 33.451 de 2006.
144
norma citada, debemos aplicarla solo a la hiptesis de los actos que hayan
declarado o creado derechos adquiridos legtimamente, lo que a todas luces
no es extensible a la hiptesis de un acto antijurdico o ilegal, que es el
fundamento de la invalidacin.
El legislador no consider, al consagrar la potestad

de invalidar actos administrativos de cualquier naturaleza,
la existencia de derechos de propiedad sobre los mismos,
a diferencia de lo sealado en la letra a) del artculo 61 de
la ley 19.880, referido a la revocacin, la que no procede
"cuando se trate de actos declarativos o creadores de
derechos adquiridos legtimamente", distincin que slo
podra fundarse en el hecho de que los actos invlidos,
por ser contrarios a derecho, no crean derechos
adquiridos160
En definitiva, podemos entonces rescatar de este breve anlisis de la

jurisprudencia contralora relevante, en materia de delimitacin del concepto de
invalidacin, los siguientes aportes a nuestro afn de construir y definir este
modo de extinguir sus actos que tiene la Administracin.
En primer lugar, debemos sealar que dentro del concepto amplio o lato
de revocacin o revisin de los actos administrativos, debe distinguirse con un
160
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, CHILE. Op. Cit.
145
criterio objetivo en cuanto a su procedencia, a la revocacin con motivo de

oportunidad, mrito o conveniencia y a la invalidacin, con motivo de
ilegalidad del acto revisado.
En segundo lugar, que se sigue de la ilegalidad del acto que ste es

antijurdico y por tanto la Administracin tiene el deber y an la obligacin de
cesar sus efectos, en proteccin de la seguridad jurdica y del ordenamiento en
su totalidad.
En tercer lugar, que como se seal precedentemente, el deber de

invalidar no reconoce lmites en los derechos adquiridos legtimamente por los
particulares, que si lo hacen respecto de la revocacin, en tanto, como es
evidente, no pueden haberse adquirido legtimamente derechos por parte de
los particulares si estos han emanado sea por reconocimiento o creacin de
un acto administrativo ilegal. Sin perjuicio de lo anterior, s ha reconocido en
dictmenes como el 71.415 de 1968 y 56.647 de 1971, entre otros que los
terceros que de buena fe hayan adquirido derechos sobre la base de un acto
jurdico irregular no podrn ser afectados por nulidad alguna.161
Finalmente, la invalidacin, en cuanto se asemeja a la nulidad, siendo

planteada por la doctrina como una anulabilidad de oficio por parte de la
161
REYES RIVEROS, Op. Cit. Pg. 139
146
Administracin162
163
, tiene efectos retroactivos, a contrario sensu de la
revocacin en sentido estricto que produce efectos a futuro.
11.2.- Fundamentos de la Invalidacin.
11.2.1.-La autotutela como fundamento de la invalidacin.
Al hablar de invalidacin, quizs uno de los aspectos que ms debate ha

generado en la doctrina nacional ha sido el de la fundamentacin que subyace
a la facultad de la Administracin de revisar y anular sus actos propios164. Lo
anterior ha sido denominado por la doctrina como autotutela administrativa, que
a su vez ha sido clasificada segn sus caractersticas respecto de la actuacin
que desarrolle la Administracin. En este apartado haremos una breve resea
de la formacin doctrinaria del citado concepto, sus bases en autores franceses
y espaoles, as como su recepcin por autores nacionales. Para finalmente
162
163
Vase tambin la distincin que hace la Ley espaola 30/92 de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, entre las hiptesis de nulidad que
operan en los supuestos de mayor lesividad del acto ilegal respecto de los administrados y la
anulabilidad que tiene carcter residual y por ende aplicable a los supuestos de menor lesividad. citada
en MILLAR SILVA, Op. Cit. Pg. 28
164
SOTO KLOSS, Op. Cit. Pg. 96
147
plantear porqu creemos que es un fundamento racional y necesario del

ejercicio de la invalidacin por parte de la Administracin.
11.2.2.- La autotutela administrativa en la discusin de la

doctrina nacional y comparada.
Cuando los autores se preguntan por el fundamento de la invalidacin

y ms ampliamente por la facultad de revisin de los actos propios por la
Administracin aparecen explicaciones que niegan en s mismo su posibilidad
en el ordenamiento jurdico nacional, ello, porque errneamente hacen
extensiva la doctrina proveniente del derecho privado y que plantea que nadie
puede ir contra sus actos propios165; negando de esta forma la autotutela
administrativa aduciendo fundamentos constitucionales que respaldaran la
heterotutela jurisdiccional sobre todos los organismos pblicos y sus
actuaciones.
As tambin, hay otros autores, que ven en la autotutela poderes

exorbitantes166, toda vez que la facultad de revisar y volver sobre sus propios
165
ARSTICA MALDONADO, Op. Cit. Pg. 67
166
HAURIOU, Maurice. Precis de Droit Administratif et de Droit Public, citado en MILLAR SILVA, p. Cit.
p. 64
148
actos que tiene la Administracin, es una excepcin a la regla general que

afecta a los actos que se desarrollan entre particulares y que en todos los
casos han de acudir a los rganos jurisdiccionales, para que stos en tanto
tercero imparcial respecto de las partes y de la Litis167 el juez dirima las
contiendas que entre ellos se generen con motivo de los actos o hechos que
han creado un vnculo o relacin jurdica que los une.
11.2.3.- Inters general, invalidacin y necesidad de la

autotutela administrativa.
A nuestro juicio, la autotutela es propia de la Administracin en cuanto

responde a la proteccin del inters general como bien jurdico, y cumple con el
deber de restablecer el ordenamiento jurdico quebrantado por un acto
administrativo irregular168. Por tanto, ante la necesidad antedicha, la
Administracin ha de revisar y volver sobre sus propios actos y esto, que es
fundamental para dar cumplido trmino a su finalidad inherente, no puede sino
fundarse en una autotutela que encuentra lugar en el marco de los poderes
exorbitantes que le son propios, y a contrario sensu no le son reconocidos a los
167
CALAMANDREI, Piero. Derecho procesal civil. Buenos Aires, Ediciones Jurdicas Europa-Amrica,
1973. Pg. 181
168
GARCA LUENGO, Javier. 2002. La Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Madrid,
Ed. Civitas. p.294 citado en MILLAR SILVA, p. Cit. p. 51
149
sujetos de derecho comn, en cuanto la primera est exenta de someter sus

pretensiones a la carga de un juicio declarativo o ejecutivo169 por lo que Garca
de Enterra ha denominado un formidable privilegio posicional170y que otros
autores en la doctrina nacional han recogido171.
As, se ha entendido que la autotutela en cuanto fundamento de la

facultad de la Administracin de revisar de oficio y por s misma sus actos, es
parte esencial del ejercicio de sus competencias y, especialmente, de aquellas
de carcter regulatorio del ordenamiento jurdico; que a su vez se expresan en
las
presunciones
de
juridicidad
de
los
actos
administrativos,
que
necesariamente han de ser respaldados por el resguardo, por parte de la

Administracin, de la correccin del ordenamiento jurdico, debiendo en
consecuencia, retirar, anular, invalidar, o en fin privar de sus efectos, dejando
fuera de la vida jurdica, a los actos que nacen viciados y por ende adolecen de
irregularidad e ilegitimidad.
169
170
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo.

Tomo I. 5 Ed., Madrid, Editorial Civitas, 1989. Pg. 123
171
As lo han sealado por ejemplo MARN VALLEJO, Urbano, en Vigencia actual de la invalidacin de los
actos administrativos en Revista de Derecho, Consejo de Defensa del Estado. Santiago, 2000. p.51
150
11.2.4.- La invalidacin como obligacin de la Administracin.
Para el profesor JARA SCHNETTLER, la invalidacin encuentra

fundamento como institucin jurdica en el deber de la Administracin de
conformar su actuar con la Constitucin y las normas dictadas de acuerdo a
ella. Esto es, habida sujecin de la actuacin de la autoridad administrativa al
principio de legalidad, surge entonces la obligacin o deber jurdico, pero no
la facultad de invalidar los actos administrativos contrarios a derecho. Por
tanto, es esta potestad de contralor jurdico, la que halla su fundamento en la
autotutela que la ley reconoce a la Administracin172.
De similar idea es VARGAS ZINCKE, que seala que en concordancia

con una teora general del acto administrativo, aquellas manifestaciones de
voluntad que se encuentren viciadas de ilegalidad, pueden y deben ser
invalidadas si la Administracin comprueba que son efectivamente contrarias a
derecho173.
REYES RIVEROS, seala que el fundamento esencial de la atribucin

administrativa invalidatoria, se encuentra en que la Administracin debe velar
172
173
VARGAS ZINCKE, Osvaldo. Algunos aspectos sobre la invalidacin en la jurisprudencia de la

Contralora General de la Repblica, en Gaceta Jurdica N178, pgs. 35 ss.
151
por el principio de legalidad en todas las etapas del acto, no slo en su

formacin y dictacin, sino incluso en su ejecucin o cumplimiento, por tanto, si
la autoridad administrativa descubre que el acto adolece de un vicio de
legalidad en cualquiera de estas etapas, puede y debe invalidar sus actos
contrarios a derecho174.
Es por lo anterior, que el profesor MORAGA KLENNER, plantea que la

invalidacin es procedente tanto respecto de actos terminales, como de actos
terminales o procedimentales, con la condicin que el procedimiento
administrativo en el que inciden, no se encuentre finalizado. Acto seguido, este
autor, hace un distingo sobre la posibilidad que la antijuridicidad que afecta al
acto irregular, que debe ser invalidado, sea de dos tipos, es decir que el vicio
que afecta al acto administrativo sea ya de legalidad o ya de arbitrariedad, a lo
que nos referiremos en el prrafo siguiente.
La obligatoriedad para la Administracin de invalidar los actos contrarios

a derecho, ha sido igualmente recogida por la jurisprudencia judicial, a pesar
que en un principio era manifiestamente contraria a la revisin de sus actos por
la autoridad administrativa y su posterior invalidacin mediante acto de
contrario imperio, con el fallo Vjerusca Salinas Lolic con Director de Obras de
la I. Municipalidad de Via del Mar, de la Excma. Corte Suprema de 20 de
174
REYES RIVEROS, p. Cit. p.128
152
octubre de 1999, comienza a marcarse un quiebre con dicha tendencia,

haciendo nfasis, la citada sentencia, en que la facultad de invalidacin le
pertenecera a la Administracin por naturaleza, dado el mbito se su funcin,
en virtud del poder de autotutela que le es propio a dichos rganos, lo que les
permitira revisar y evaluar su actividad175. Con posterioridad, el ao 2001, la
Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia, en sede de proteccin Alarcn Avils
con I. Municipalidad de Paillaco, se reconoce la potestad invalidatoria de la
Administracin por encontrarse vinculado al principio de legalidad de rango
constitucional, contemplado en los artculos 6 y 7 de la CPR. Fundamenta la
Corte la existencia de dicha potestad en el poder de autocontrol propio de la
funcin administrativa que habilita a las autoridades administrativas a revisar
sus actos que violenten el principio de legalidad, sin perjuicio de reconocer que
esta autotutela administrativa coexiste con la heterotutela judicial que sera
posterior y definitiva176.
11.2.4.1.- La antijuridicidad del acto: ilegalidad y

arbitrariedad.
175
Fallo citado en CATALN APPLEGREN, Anglica. 2007. En Revista de Derecho Administrativo N1,
Santiago, Ed. LexisNexis, Pg. 73
176
Ibd.
153
Siguiendo a MORAGA KLENNER, debemos sealar que la antijuridicidad

por ilegalidad del acto administrativo ha de provenir de un defecto en alguno de
los elementos que estructuran a los mismos, pudiendo recaer ya en la
investidura regular o nombramiento de un determinado cargo pblico, como en
un falta de competencia, ya sea por extralimitacin de funciones o por ejercer
stas sin tener autorizacin expresa legal, o tenindola, utilizndolas para la
consecucin de fines pblicos o privados distintos a los que el legislador ha
establecido. A su vez, en concordancia con el principio de legalidad del art. 7
CPR, este vicio de ilegalidad tambin puede recaer en el procedimiento y
formalidades administrativas, las que, en todo caso han de ser esenciales, ya
sea por va de existencia o validez, pudiendo ser previas como el requisito de
sumario administrativo para la aplicacin de ciertas medidas disciplinarias a los
funcionarios pblicos coetneas que deben observarse al momento de las
dictacin del acto y posteriores en relacin con la comunicacin de los actos
administrativos. Sin perjuicio de lo anterior, el vicio de legalidad podra
encontrarse en una discrepancia con lo dispuesto en una norma material, que
ha de manifestarse en el objeto o motivo del acto, que sera ilcito, aunque nada
obsta a que pueda ser arbitrario177.
Asimismo, la antijuridicidad por arbitrariedad apunta a conceptos

doctrinarios y jurisprudenciales que han sido construidos para definir y delimitar
177
154
la idea que subyace a la arbitrariedad, esto es, el acto o la omisin originados

en el mero arbitrio o en un proceder contrario a derecho que es abusivo o
carente de razn o razonabilidad. As tambin se ha dicho que sera la errada
apreciacin o valoracin de supuestos de hecho y de derecho que determinan
el actuar de la Administracin. La jurisprudencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Rancagua, confirmada por la Excma. Corte Suprema, ha
sealado que los tribunales ordinarios son competentes en sede de proteccin
para analizar el acto impugnado precisando su marco jurdico, de justicia y de
razn. De esta jurisprudencia entonces, se puede desprender que existe un
marco de justicia que informa al acto administrativo que se construye a partir de
las nociones de bien comn, igualdad de oportunidades y transparencia y
probidad; mientras que el marco de razn estara dado por los principios del
razonamiento lgico y el juicio de prudencia178.
11.3.- Los lmites a la invalidacin.
Los lmites del ejercicio de la invalidacin ha sido uno de los tpicos de

discusin doctrinaria al momento de establecer y fijar un concepto de potestad
invalidatoria, ya que toda potestad pblica ha de encontrar un lmite ya en la
Constitucin, en la ley o en fin, en el ordenamiento jurdico mismo.
178
Ibd. Pg. 265
155
Al respecto se pueden encontrar dos grandes posturas tericas, la

primera que defiende la tesis de una limitacin a la potestad invalidatoria
basada en el principio de buena fe y seguridad jurdica, que se encuentra
expresa en una norma y que slo operara en las dos hiptesis contempladas
por la ley sin poder desprenderse de ello un principio general. La segunda,
plantea, errneamente a nuestro juicio, un supuesto principio general de la
legislacin iuspublicista que otorgara una especie de propiedad sobre los
derechos otorgados o reconocidos a los particulares por la Administracin, y
que en los citados derechos adquiridos se encontrara el limite al ejercicio de la
potestad invalidatoria en el derecho nacional, no pudiendo en ningn caso
verse stos alterados aun cuando, como es evidente, estos encontrarn el
nacimiento de su existencia en un acto evidentemente viciado, e ilegal.
11.3.1.- Tesis del lmite a la invalidacin en la buena fe y

seguridad jurdica, expresa y circunscrita a dos hiptesis.
Por una parte, aquellos que defienden la facultad de la Administracin de

ejercer la autotutela declarativa respecto de sus propios actos, esto es, no
necesitar la intervencin de los Tribunales o de la Jurisdiccin Ordinaria para
declarar la invalidez de una acto que sea contrario a derecho, y que justifican
156
su utilizacin en la posicin institucional que sta tiene y el deber de velar por

los principios de juridicidad y legalidad, como parte de los fines que le han sido
dados por el ordenamiento jurdico y que miran al inters colectivo179. Por ello
el legislador expresamente ha considerado dos hiptesis de limitacin a la
potestad invalidatoria en consideracin a la proteccin de la buena fe y a la
seguridad jurdica de quienes podran verse afectados con su ejercicio180.
As, una primera hiptesis ligada al principio de buena fe que habra de

informar a todo el ordenamiento jurdico, trascendiendo de esta forma la esfera
del derecho privado donde contrario sensu encuentra consagracin normativa,
se encuentra en el inciso primero del artculo 63 de la Ley de Bases Generales
de la Administracin del Estado (LOCBGAE), que dispone:
Artculo 63.- La designacin de una persona inhbil

ser nula. La invalidacin no obligar a la restitucin de
las remuneraciones percibidas por el inhbil, siempre que
la inadvertencia de la inhabilidad no le sea imputable.
Como se puede entender del texto de la norma, la no imputabilidad de la

inadvertencia respecto de la inhabilidad que anula el nombramiento, implica la
buena fe de la persona cuyo nombramiento funcionario adolece de vicio, al
179
180
Ibd. Pg. 315
157
actuar por desconocimiento o ignorancia legal, esto es, debidamente justificada

y por tanto, no es antijurdica, por no ser fruto de dolo u otra maquinacin
fraudulenta con el fin de obtener beneficios personales181.
La segunda hiptesis, por su parte, se encuentra contemplada en el

inciso segundo del citado artculo, y seala expresamente:
La nulidad del nombramiento en ningn caso

afectar la validez de los actos realizados entre su
designacin y la fecha en que quede firme la declaracin
de nulidad.
En este caso, lo que el legislador pareciera resguardar es la legtima

actuacin de los terceros, que se basa en la apariencia de legalidad que tiene
el acto de nombramiento nulo, y que se fundamenta en la presuncin de
legalidad que ampara a los actos administrativos, por lo que, nuevamente, no
se puede hacer extensivos los efectos de la invalidacin del acto a terceras
personas que estaban de buena fe, por desconocimiento o ignorancia de la
causal de nulidad que afectaba al acto.
181
Definicin que la doctrina civilista chilena le ha dado al dolo en trminos objetivos. Vase por ejemplo
VIAL DEL RO, Vctor. Teora General del Acto Jurdico. Santiago, 5 Ed., 2006.
158
En ambas hiptesis, los supuestos basados en la buena fe de una parte

o de los terceros, no obsta al ejercicio de la potestad invalidatoria, sino slo
atena sus efectos, reducindolos al futuro y negndoles el efecto retroactivo
que la institucin de la ineficacia por nulidad tiene en el ordenamiento jurdico;
lo que, adems se encuentra en concordancia con la regulacin de la
invalidacin, ya que los actos jurdicos que sufren de un vicio de ilegalidad
producen todos sus efectos mientras no sea invalidados por la Administracin o
anulados por declaracin de Nulidad de Derecho Pblico.
Interesante es, en todo caso, que para quienes adscriben a la tesis de la

existencia de una Nulidad de Derecho Pblico, que operara ipso iure, esta
limitacin a la invalidacin de los actos emitidos por quien tiene una apariencia
de legalidad en su nombramiento, y que se amparan adems por la presuncin
de legalidad del acto administrativo en s mismo, no podra configurarse al alero
de dicha teora, que ya tendremos ocasin de revisar.
11.3.2.- Tesis del lmite a la invalidacin en la intangibilidad de

los actos administrativos favorables a los particulares y de
los derechos adquiridos.
159
Por otra parte, un sector de la doctrina iuspublicista nacional, plantea la

intangibilidad de los actos administrativos en cuanto stos otorgan derechos
adquiridos a los particulares que estn de buena fe, ello a partir de una
extrapolacin que hacen de la aplicacin de una institucin propia del derecho
comn,
que
ha
sido
recepcionada
errneamente
por
algunos
constitucionalistas. sta, los ha llevado a una concepcin propietarista de los

derechos de las personas, en que, con fundamento en el art. 19 n 23 y 24,
toda garanta, derecho o prerrogativa, sera ingresada inmediatamente al
patrimonio de los particulares volvindose absolutamente intangibles para la
Administracin182, aun cuando, estos derechos hayan sido reconocidos u
otorgados por un acto que manifiestamente se encuentre viciado en su
legalidad.
Uno de sus principales argumentos sera, adems del ya expuesto, una

supuesta interpretacin armnica del artculo 53 de la LBPA, que consagra la
invalidacin, con el artculo 52 del mismo cuerpo legal, que restringe los efectos
retroactivos de los actos administrativos naturaleza jurdica que comparte el
acto invalidatorio a los casos en que beneficien a los particulares y no daen
a terceros.
182
ARSTICA MALDONADO, Op. Cit. Pg. 71
160
Artculo
53.
Invalidacin.
La
autoridad
administrativa podr, de oficio o a peticin de parte,

invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia
del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos
aos contados desde la notificacin o publicacin del
acto.
Artculo
52.
Retroactividad.
Los
actos
administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo

cuando produzcan consecuencias favorables para los
interesados y no lesionen derechos de terceros.
11.3.3.- Crticas a la tesis del lmite a la invalidacin en la

intangibilidad de los actos administrativos favorables y de
derechos adquiridos.
A nuestro juicio, el razonamiento precedente es errado por varias

razones:
1. La teora de los derechos adquiridos es una construccin doctrinaria sin

asidero legal expreso, que para su construccin ha tomado elementos
de instituciones jurdicas propias del derecho privado y forzado
interpretaciones especulativas de la Constitucin y las leyes, para hacer
parecer que la Administracin se encontrara constantemente en un
161
mismo plano que los particulares al momento de trabar relaciones

jurdicas, lo que es desconocer la posicin institucional asimtrica que
tiene la Administracin en el ordenamiento jurdico y que emana de la
CPR, de su organizacin legal. Y desconocer adems, los fines de
inters pblico y satisfaccin de necesidades de forma regular y
continua, que le son propios y que la ponen en un plano distinto de los
particulares, salvo cuando acta como tal en determinados casos183, lo
que se condice con las potestades pblicas que le son asignadas y que
son privativas de ella, entre las que se cuenta la de invalidar sus propios
actos cuando stos son contrarios a derecho para cumplir as con la
proteccin del ordenamiento jurdico, sacando de l al acto viciado y
extinguiendo sus efectos, reponiendo as la legalidad cuya proteccin le
ha sido encargada.
2. Si bien el acto administrativo que adolece de un vicio de legalidad

produce todos sus efectos en tanto no haya sido invalidado por la
Administracin, o declarada su nulidad por los Tribunales, los
particulares no pueden beneficiarse de la ilicitud del acto para adquirir
bienes o derechos, salvo que estos hayan ingresado a sus patrimonios
por prescripcin adquisitiva. Lo anterior, es lgico en cuanto logra
congeniar dos principios de gran relevancia cuales son la legalidad, con
183
V. gr. En materia de contratacin administrativa.
162
la certeza jurdica. As, la doctrina jurdica se encuentra conteste en que

la institucin de la prescripcin ya sea en materia patrimonial o
jurisdiccional de responsabilidad penal o del Estado , permite
establecer la certeza y seguridad jurdica que busca el derecho para
cumplir su fin de normar relaciones jurdicas estables184. Por lo tanto, los
derechos que el particular ha adquirido por la va de prescripcin han
ingresado a su patrimonio y se vuelven intangibles por la necesidad del
ordenamiento de proveer certeza jurdica, estableciendo plazos para la
adquisicin o extincin de derechos o acciones y no por que se beneficie
de un acto ilegal o antijurdico. Es por esto que existe, de igual forma, la
prescripcin de la oportunidad para que la Administracin ejerza la
potestad invalidatoria, como limitacin en el tiempo, hacia el futuro.
3. Finalmente, en cuanto a los efectos retroactivos de la invalidacin, que le

son propios como toda declaracin de ineficacia por nulidad185, la
supuesta limitacin de ellos, sujetos a la condicin de producir
consecuencias favorables a los particulares y no producir daos a
terceros, es errada a su vez, por las siguientes cuestiones. Primero, el
artculo 52, que se quiere impetrar como limitacin a la invalidacin, se
encuentra ubicado al final del Captulo Tercero de la LBPA que versa
184
Vase por ejemplo, MADARIAGA GUTIRREZ, Op. Cit.
185
As, en el derecho comn se encuentra consagrado en el Art. 1681 del Cdigo Civil.
163
sobre la publicidad y ejecutividad de los actos administrativos, en su

prrafo tercero de la ejecucin; mientras que la disposicin que
consagra la potestad invalidatoria, se encuentra en el Captulo Cuarto
del mismo cuerpo legal, que se refiere a la Revisin de los actos
administrativos, en su prrafo primero. De lo anterior, se sigue que la no
inclusin del acto invalidatorio como excepcin a los lmites comunes de
la retroactividad de los actos administrativos, no fue como consecuencia
de la supuesta intangibilidad de los derechos de los particulares en el
ejercicio de la potestad invalidatoria, sino que es del todo improcedente
haberla incluido en la regulacin general de los actos administrativos,
toda vez que recibe un tratamiento particular, como medio para la
revisin de dichos actos, y, en definitiva, como forma de poner fin a sus
efectos. En segundo lugar, se debe tener presente que, de lo anterior se
desprende que si bien el acto invalidatorio comparte la naturaleza
jurdica con los dems actos administrativos, incluidos aquel que
invalida, tiene una regulacin que por ser especial prima sobre la
general, carcter de especialidad que se sigue del contenido del citado
artculo 53, que regula el requisito de audiencia del interesado y los
plazos para su procedencia y que se ve reafirmada por la excepcin a la
retroactividad de la declaracin de nulidad del acto de nombramiento de
funcionario pblico que procede por invalidacin o anulacin ,
164
contemplada en el artculo 63 de la LOCBGAE, ya comentado en

prrafos anteriores.
11.4.- La invalidacin en la LBPA.
11.4.1.- Titularidad.
El artculo 53 de la LBPA seala que la autoridad administrativa podr

invalidar los actos contrarios a derecho. Para dilucidar quin es la autoridad
administrativa a la que la Ley se refiere, se debe concordar lo preceptuado en
otros cuerpos legales como la Constitucin, especialmente con lo dispuesto en
el Artculo 6 inciso primero en cuanto los rganos del Estado deben someter
su accin a la Constitucin y las normas dictadas conforme a ellas que se ve
replicado en el artculo 2 de la LOCBGAE, lo que nos reconduce a las normas
atingentes, como el artculo 15 inciso final de la LBPA que seala en relacin
a la impugnabilidad de los actos administrativos, que la autoridad que acogiere
un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podr dictar por s
misma el acto de reemplazo lo que a su vez sera expresin del principio de
oficialidad consagrado en el artculo 8, de la Ley de Bases (LOCBGAE), que
establece que Los rganos de la Administracin del Estado actuarn por
propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, cuerpo legal que entrega
a su vez, en el artculo 11, inciso primero, a las autoridades y jefaturas dentro
165
del mbito de su competencia el control jerrquico de los actos de los

organismos de su dependencia, control que se extiende a la eficiencia y
eficacia de los mismo (inciso segundo). Por lo tanto, de lo antes sealado y lo
dispuesto en los arts. 53 a 58 de la LBPA, se debe seguir que la autoridad
llamada por la Ley a invalidar los actos contrarios a derecho es aquella que
dict el acto que adolece del vicio que permite su invalidacin; todo, por
extensin de la responsabilidad de la actuacin de los rganos de la
Administracin a sus titulares, por su deber de respetar el ordenamiento
jurdico en la dictacin de sus actos, y de corregirlos, con la facultad de dejarlos
fuera de ste por la privacin de sus efectos, cuando ello es consecuencia de
su alejamiento de la legalidad que debe resguardar.186 As, finalmente, el
principio en que se encuentran contestes tanto doctrina como jurisprudencia
contralora, sera el que la obligacin de los rganos de actuar conforme a
legalidad por aplicacin del principio de juridicidad, lleva implcita la obligacin
correlativa de reaccionar frente a sus propios actos en cuanto contravienen en
ordenamiento jurdico.187
Un caso especial es el de la delegacin de facultades de un superior

jerrquico en rganos dependientes o subordinados, hiptesis contemplada en
186
Razonamiento que es compartido por REYES RIVEROS en Op. Cit., Pg. 140 y siguientes; y MARN
VALLEJO, Urbano. Op. Cit. Pgs. 45 y ss.
187
MILLAR SILVA, Javier. p. Cit. p. 186
166
el artculo 41, letra d), de la LOCBGAE, que establece que las

responsabilidades por las decisiones o actuaciones que ejecute el delegado en
virtud de la delegacin recaern en ste, lo que concordndose con lo
preceptuado en el mismo artculo, en relacin al deber de abstencin del
delegante en tanto no opere la revocacin de la misma, hace que se radique la
facultad de invalidar el acto contrario a derecho, mientras dure la delegacin en
el rgano delegado. Todo, sin perjuicio de la responsabilidad por negligencia
del superior en la direccin o fiscalizacin de ste.
Otro caso especial es el de la desconcentracin territorial o funcional ,

contemplada en el artculo 33 de la LOCBGAE, que es la radicacin que hace
la Ley, de ciertas atribuciones en determinados rganos de un servicio, caso en
que, por aplicacin del artculo 34 inciso primero de la Ley de Bases, la facultad
de invalidar los actos contrarios a derecho, dictados en ejercicio de una
potestad atribuida directa y exclusivamente por ley, mediante la tcnica de
desconcentracin, la potestad de invalidar dicho acto corresponde al rgano
inferior.188
11.4.2.- Procedimiento.
188
Ibd. Pg. 190
167
El procedimiento invalidatorio, en cuanto trmite necesario para

engendrar un acto terminal, cual es en la especie el acto invalidatorio, se debe
ajustar
los
principios
generales
que
informan
los
procedimientos
administrativos, sin perjuicio de aquellos de orden general que se encuentran

transversalmente presentes en todo el ordenamiento jurdico como sistema, y
que en el caso de nuestro pas se encuentran contenidos y expresados en la
Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos. As debemos contar entre
dichos fundamentos, el principio inquisitivo (art. 28 LBPA), el deber de claridad
y transparencia del procedimiento, y de publicidad (art. 16 LBPA) y la
imparcialidad de la funcin pblica (art. 11 LBPA).
De lo anterior, se sigue que el procedimiento administrativo invalidatorio

se puede iniciar de oficio, por la propia autoridad de que eman el acto viciado
(art. 53 LBPA), lo que viene a ser la expresin del principio de actuacin de
oficio de la Administracin, ya enunciado anteriormente y contenido en el art. 8
LOCBGAE. No obstante lo antes sealado, en la citada disposicin legal se
consagra la oportunidad de iniciarlo a peticin de parte, sin perjuicio que, cabe
destacar que en el primer caso, es sta una obligacin para la Administracin
como garante de la legalidad quebrantada por el acto vicioso y en cumplimiento
de sus fines de satisfaccin de necesidades regulares y continuas con miras al
inters general cuyo resguardo el ordenamiento jurdico le ordena. En este
sentido es posible aceptar que la actuacin de oficio provenga, no solo del
168
rgano que dict el acto vicioso, sino tambin cabe entender otorgada dicha
facultad a los rganos que se encuentran en una situacin de deber de
fiscalizacin, ya sea por una relacin jerrquica, o por habrsele encomendado
dicha funcin a nivel general como es el caso de la Contralora General de la
Repblica ; asimismo, se puede iniciar dicha revisin por la denuncia de otro
rgano de igual jerarqua que el emisor del acto, o de un rgano inferior por va
de denuncia.
11.4.3.- La audiencia previa, una formalidad esencial.
Otro aspecto relevante dentro del procedimiento, es la audiencia de los

afectados, en cuanto ellos tengan intereses que se puedan ver afectados por la
invalidacin y consecuente extincin de los efectos del acto vicioso. Esto, sera
expresin del principio de contrariedad consagrado en el art. 10 de la LBPA.
Sin embargo, MILLAR SILVA189, as como JARA SCHNETTLER190 y
CORDERO VEGA191, han entendido que el trmite de audiencia sera no solo
la expresin del citado principio, que en forma general permite a los
189
Ibd. Pg. 201
190
JARA SCHNETTLER, Jaime. 2004. La Nulidad de Derecho Pblico ante la doctrina y la jurisprudencia.
Santiago. Editorial Libromar, Pg. 109
191
CORDERO VEGA, Luis. Op. Cit. Pg. 129
169
interesados en un procedimiento deducir alegaciones y aportar documentos;

para ellos, esta sera una concrecin de esta garanta en cuanto se establece
como trmite esencial, cuya omisin o realizacin imperfecta acarreara un
vicio
de
procedimiento
que
traera
aparejada
la
invalidez
del
acto
invalidatorio192.
En nuestro juicio, este requisito especial, sera tambin una expresin

que los intereses de particulares interesados estn especialmente protegidos
por el legislador en el procedimiento mismo, pero que sus intereses
comprometidos no obstan al ejercicio de la potestad invalidatoria, como un
sector de la doctrina errneamente lo ha sealado, salvo en cuanto los
derechos que emanan de los actos contrarios a derecho hayan ingresado a su
patrimonio por la institucin jurdica de la prescripcin, contemplada para la
invalidacin de forma especial.
11.4.4.- Causal.
192
Vase tambin, el interesante fallo que trata esta materia, dictada por la Tercera Sala de la Excma.
Corte Suprema, Rol 10.607-2011, de 20 de diciembre de 2011, que seala: [que] la igualdad ante la ley
se ve vulnerada cuando no se hace el trmite de audiencia previa porque el particular queda en una
posicin desmedrada frente al Estado.
170
La causal de Invalidacin de los actos administrativos, es nica y se

expresa en la frmula ser contrarios a derecho. En el caso de la doctrina
comparada, se ha distinguido entre las causales de invalidacin en atencin a
su gravedad, procediendo de esta forma la nulidad de pleno derecho o
insanable reservada para aquellos vicios cuya lesividad es mayor y
aquellos en que procede la anulabilidad. En nuestro pas en materia de
invalidacin esa discusin no es procedente en cuanto no se contempla en la
legislacin que trata el tema. Sin perjuicio de ello, si se ha tratado de construir
por un sector de la doctrina una nulidad de pleno derecho, de fundamento
constitucional y que se perseguira por la supuesta accin de nulidad de
derecho pblico genrica contemplada en el inciso final del artculo 7 de la
Constitucin Poltica.
11.4.5.- Plazo.
El plazo general para el ejercicio de la Potestad Invalidatoria, lo ha fijado

expresamente la LBPA en dos aos contados desde la notificacin o
publicacin del acto, segn sea el caso, y esto ha de entenderse como la
manifestacin de un principio subyacente a todo el ordenamiento jurdico, cual
es la obtencin de seguridad y certeza jurdica, en que los efectos de un acto
jurdico se producirn de forma estable, si, aun cuando haya nacido viciado y
171
por ende propenso a perder su eficacia por nulidad o invalidez, esa posibilidad
se extingue por el paso de un determinado lapso de tiempo, afirmando los
efectos del acto y dndoles el carcter de estabilidad de que originalmente
careca.
11.5.-
Conversin
convalidacin
del
acto
administrativo
antijurdico.
La conversin como categora conceptual doctrinaria, sera un tipo

especial de invalidacin, que consiste en el reemplazo de un acto administrativo
antijurdico por uno nuevo que est conforme a derecho. Sera una especie de
correccin administrativa de un acto que contena un vicio que afectaba
eventualmente la validez o estabilidad del acto. La diferencia fundamental con
la invalidacin de oficio, es que el acto nuevo no producira efectos retroactivos,
sino desde su dictacin193.
Por su parte, la convalidacin es otra institucin jurdica, consistente en

la dictacin de un nuevo acto administrativo que tiene por objeto subsanar un
vicio de antijuridicidad de que adolezca un acto, y que puede, a su vez, tomar la
193
172
forma de ratificacin o saneamiento. En el primer caso, el acto convalidatorio lo

dicta la misma autoridad que lo hizo respecto del acto viciado. En el segundo, la
convalidacin es dictada por otra autoridad distinta a aquella que dict el acto
antijurdico, la que, por regla general, ha de ser el superior jerrquico del
primero194.
11.6.- Efectos de la invalidacin de un acto administrativo.
En definitiva, la invalidacin de un acto administrativo, por causal de

antijuridicidad del mismo, trae como consecuencia la extincin de sus efectos
de manera retroactiva, pues, ya sea que proceda a peticin de parte, o de oficio
por la Administracin, el acto de contrario imperio que invalida a aqul que se
encuentra afectado por un vicio de legalidad, busca eliminarlo del ordenamiento
jurdico, puesto que es contrario a l y, por tanto, dado que es una obligacin de
la Administracin ser garante de la Constitucin y las leyes, debe reaccionar
ante aquellos actos antijurdicos.
Dicha invalidacin, tal y como lo seala el art. 53 inciso primero de la

LBPA, puede ser total o parcial, en este ltimo caso, ella no afectar las partes
de l que sean independientes de la parte invalidada. Lo anterior, es una
194
Ibd.
173
expresin del principio de conservacin del acto administrativo, y viene a

reafirmar que, este modo de extincin, no es el producto ni una herramienta
para que la Administracin revise y altere o elimine los actos que estima
inoportunos o inconvenientes, en cuyo caso proceder la revocacin, sino slo
para aquellos casos en que sea necesaria su extincin por ser contrario a
derecho. De esta forma, se entiende que los lmites a la revocacin que la ley
impone a la autoridad administrativa sean mayores, en tanto sta es una
potestad que opera con un grado de discrecionalidad por parte de la
Administracin y fruto de la aplicacin de su propio criterio, sin perjuicio de los
fines con que se consagra; lmites que no son extensivos a las hiptesis de
invalidacin, toda vez que en estos casos se hace necesario que los actos
administrativos que violentan el ordenamiento jurdico, sean extinguidos en
funcin del inters general y de la finalidad misma de los rganos de la
Administracin del Estado.
No obstante lo antes sealado, y ya que la LBPA establece un plazo para

que la Administracin invalide los actos administrativos por ella dictados, existe
un modo de extincin que busca la eliminacin del ordenamiento jurdico de los
actos contrarios a derecho, y que en principio, contemplara un plazo mayor
para poder impetrarse, acudiendo los interesados a los tribunales ordinarios de
justicia, solicitando la declaracin de nulidad de derecho pblico, que
analizaremos en el ltimo acpite del presente trabajo.
174
12.- La Declaracin de Nulidad de Derecho Pblico. La extincin judicial

de los actos administrativos195.
La llamada Nulidad de Derecho Pblico, es un concepto no poco

discutido en nuestra doctrina y por la jurisprudencia de nuestros tribunales, en
cuanto a su delimitacin terica, sus elementos propios y sus efectos. As, se
puede distinguir claramente, al intentar referirnos a ellas, diversas posturas
doctrinarias, algunas de ellas en total pugna con otras, todas desarrolladas de
195
Creemos importante aclarar que la declaracin de Nulidad de Derecho Pblico no constituye la nica
forma de extincin por va judicial de los actos administrativos. En efecto, en la prctica el recurso
(accin) de proteccin, consagrado en el art. 20 de la CPR, es comnmente utilizado para intentar evitar
el cumplimiento prctico de los actos de la Administracin, determinando de esta forma su total prdida
de eficacia jurdica, poniendo fin, por consiguiente, a sus efectos en el ordenamiento jurdico. Lo
anterior, se explica por la amplitud del mbito de aplicacin de este mecanismo de proteccin
constitucional, que busca restablecer el imperio del derecho que se ve quebrantado por una accin u
omisin ilegal o arbitraria, que en el caso de la actuacin administrativa, constituye tanto una causal de
invalidacin, como de nulidad de derecho pblico, pero en el caso de la primera, para que proceda a
solicitud de parte debe incoarse un procedimiento administrativo y en el caso de la segunda el
procedimiento contencioso administrativo es una accin de lato conocimiento, que, a mayor
abundamiento, se substancia mediante procedimiento ordinario civil de mayor cuanta, lo que torna
ambos mecanismos de una tramitacin mucho ms lenta que el de la accin de proteccin, haciendo
preferida esta ltima sede en una enorme cantidad de casos.
De igual forma, existe una serie de otros procedimientos contencioso administrativos, derivados de
diversas acciones consagradas en leyes especiales que periten a los particulares reclamar de los actos
administrativos en sede de la Administracin, abriendo luego la va jurisdiccional, o en algunos casos,
esta reclamacin administrativa es inclusive requisito sine qua non de la posterior iniciativa ante los
tribunales ordinarios, como es el caso del recurso por ilegalidad municipal, contemplado en la Ley
Orgnica Constitucional de Municipalidades, citada en el cuerpo del presente trabajo.
En todos esos casos, se puede iniciar un contencioso administrativo en sede jurisdiccional, pero por la
lgica extensin del tema y por alejarse en gran medida del punto central que nos convoca, ellos no
sern abordados en el presente estudio, sin perjuicio, que adems hemos estimado que
doctrinariamente, es la declaracin de Nulidad de Derecho Pblico, el mecanismo que por su generalidad
y amplitud de mbito de aplicacin, es el llamado a abrir el contencioso administrativo en todos aquellos
casos en que la Ley no determine una accin especial, o un procedimiento de reclamacin especfico.
175
gran forma por los distintos autores que las defienden y debidamente
recepcionadas por la jurisprudencia de nuestros tribunales.
Es por ello menester, para el desarrollo del presente trabajo, hacer un

anlisis de los distintos planteamientos que se han hecho en torno a esta
Nulidad de Derecho Pblico, revisando los planteamientos de los autores que
han participado de la discusin terica y haciendo referencia a los hitos
jurisprudenciales que han marcado la evolucin de esta institucin que es
generalmente aceptada en nuestra disciplina, como en todo el Derecho Pblico
en general.
12.1.- Un primer intento por conceptualizar la nulidad de derecho

pblico.
A partir del trabajo de los cultores de la tesis clsica196, precursores en

el desarrollo de una conceptualizacin en torno a una accin de Nulidad de
Derecho Pblico, sta institucin jurdica que para sus autores sera una piedra
angular del ordenamiento jurdico, por su relacin con el principio de legalidad y
el Estado de Derecho, se define como un mecanismo jurdico sancionador
fundamental del Derecho Pblico, consistente en la ineficacia de los actos
196
Como la denomina JARA SCHNETLER, Op. Cit. Pg. 27
176
estatales dictados en contravencin al principio de juridicidad contemplado en

los arts. 6 y 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica197.
En palabras del profesor SOTO KLOSS, la Nulidad de Derecho Pblico,

por l planteada, se caracteriza como un impedimento radical para que nazca a
la vida del Derecho un acto jurdico que ha sido emitido o dictado por un rgano
del Estado con infraccin a la Constitucin, dicho acto en razn de dicha
infraccin carece de realidad jurdica, es inexistente, no existe ab initio en el
ordenamiento jurdico y si no existe, jams el tiempo y su transcurso podrn
darle validez o sustento jurdico a algo que carece de ser, que no existe como
realidad jurdica, como algo real en el ordenamiento198.
Es por tanto necesario enunciar los elementos esenciales que a la

Nulidad de Derecho Pblico le otorga la definicin de este autor, cuales son: su
carcter ipso iure, insanable e imprescriptible.
Para el profesor SILVA CIMMA, en cambio, la nulidad de los actos de la

Administracin, no acta ipso iure, toda vez que, en primer lugar y como ya lo
hemos sealado anteriormente, la presuncin de legalidad que ampara a los
actos administrativos los beneficia mientras no se declaren nulos. Adems,
197
Ibd. Pg. 29
198
SOTO KLOSS, Eduardo. 1990. La nulidad de derecho pblico. En Gaceta Jurdica N55, Pgs. 1-12.
177
dicha caracterstica sera contraria al principio de jerarqua administrativa,

sirviendo de excusa a los funcionarios pblicos para no ejecutar los actos que
por su slo criterio se representen como ilegales. Rechaza, asimismo, la
posibilidad de una inexistencia jurdica, toda vez que es procedente respecto
de los actos nulos la convalidacin ya analizada. En suma, este autor hace una
interpretacin distinta de los preceptos constitucionales a partir de los que
SOTO KLOSS funda su tesis, sealando que constituyen simplemente normas
de llamado de atencin para el legislador y el administrador, de los principios
instituidos por el constituyente con el propsito claro de reforzar el rgimen de
legalidad de los actos pblicos199. Finalmente, tampoco es relevante para este
autor una eventual diferenciacin entre nulidad y anulabilidad en cuanto ambas
debern ser declaradas por los tribunales ordinarios de justicia.
Para el profesor AYLWIN AZCAR, los mecanismos que ampararan al

particular de la actividad administrativa ilegal, seran la toma de razn por la
Contralora General de la Repblica, el control preventivo de legalidad por parte
del Tribunal Constitucional y el recurso (accin) de proteccin constitucional.
Por tanto, no es enftico en aceptar la existencia de dicha Nulidad de Derecho
Pblico y por ende no la define ni conceptualiza, slo se limita a hacer la
salvedad que si bien los preceptos constitucionales invocados e interpretados
por la tesis de SOTO KLOSS, admitiran la posibilidad de ocurrir a la justicia
199
SILVA CIMMA, Op. Cit. Pg. 150
178
ordinaria para reclamar la antedicha nulidad, se debe tener presente que uno
de los principios rectores de nuestra constitucionalidad es el de la separacin
de funciones200, por lo que se debe estar a las normas que de manera ms
precisa regulan la materia y que expresamente se establecen como lmites a la
actuacin ilegal de la Administracin en perjuicio de los particulares.
12.2.- La evolucin histrica de las diversas teoras sobre esta

Nulidad de Derecho Pblico.
Como bien sugieren los profesores JARA SCHNETTLER y PIERRY

ARRAU, en sus respectivos trabajos sobre la materia, para el estudio de esta
institucin jurdica, es til hacer una revisin con perspectiva histrica de las
diversas teoras y crticas que se han esbozado por los autores nacionales. Es
por esto que hemos querido hacer un repaso en orden cronolgico de los
planteamientos que respecto de la Nulidad de Derecho Pblico se han hecho
por la doctrina iuspublicista chilena.
200
AYLWIN AZCAR, Patricio y AYLWIN BRUNNER, Eduardo. 1996. Derecho administrativo. Santiago,
Ed. Universidad Nacional Andrs Bello. Pg. 97
179
12.2.1.- La construccin terica de los profesores Eduardo

Soto Kloss y Gustavo Fiamma Olivares.
A finales de la dcada de los ochenta del siglo pasado, FIAMMA

OLIVARES desarroll una teora en torno a una accin de nulidad de derecho
pblico, mecanismo procesal para poner en movimiento a la judicatura ordinaria
buscando se declare la nulidad de los actos de la Administracin que sean
contrarios a derecho, por ilegalidad, en relacin con los arts. 6 y 7 CPR, de la
que seran competentes en funcin de la reforma que se materializa el ao
1989 en el texto del art. 38 de la Carta Magna, otorgando plenitud de
jurisdiccin en el conocimiento de los asuntos contencioso administrativos a los
tribunales ordinarios de Justicia de la Repblica. En la misma poca SOTO
KLOSS desarrolla la idea de una nulidad de derecho pblico, en base a
disquisiciones histrico legales, a partir de los preceptos de la Constitucin
Poltica de 1833, haciendo un anlisis del proyecto que, en definitiva, vera la
luz y que consagrara en el art. 160 la frmula de todo acto en contravencin a
este artculo es nulo, que pasara luego a la Constitucin Poltica de 1925 en
su art. 4, que hoy es el art. 7 CPR.
Analizaremos en este acpite, en orden inverso al cronolgico, ambos

desarrollos doctrinales, comenzando entonces por el concepto de Nulidad de
Derecho Pblico del profesor SOTO KLOSS.
180
12.2.1.1.- La teora de la Nulidad de Derecho Pblico de

Soto Kloss.
En la exposicin realizada por este autor en la Conferencia Inaugural de

la Vigsimo primera Jornada de Derecho Pblico, recogido en diversos artculos
publicados coetneamente, desarrolla una tesis histrico-jurdica que se aferra
a la interpretacin literal del texto del art. 160 de la Constitucin Poltica de
1833, como de la historia de un voto particular planteado en la comisin
legislativa constitucional de la poca, apoyndose en l, partiendo de la base
argumental que habra una intencin del constituyente conservador de
establecer una Nulidad de Derecho Pblico del tenor del actual inciso segundo
y tercero, que habra sido una norma de clausura del Ttulo IV de dicha Carta
Fundamental, que se denominaba De la forma de gobierno. Luego, a pesar
que, en definitiva, el texto de lo que EGAA pretendi fuera una limitante a la
actuacin del Gobierno segn SOTO KLOSS, qued como el artculo 160 en las
Disposiciones generales de la Constitucin, el referido autor plantea que su
texto es en esencia y en su idea original, una sancin a la infraccin de las
disposiciones que regulan el ejercicio de las potestades pblicas, fruto de un
abuso o exceso en el actuar de los rganos estatales (o magistraturas) en
181
discordancia de las funciones y poderes que les encomiendan la Constitucin y

las leyes. En palabras del autor en comento:
A ello est dirigido tambin dicho artculo

160, como remedio tcnico jurdico que provee a una
delimitacin precisa de las atribuciones de cada autoridad
pblica, la cual para actuar necesita de una previa y
expresa atribucin de poderes jurdicos que le haya
confiado la Constitucin o la ley201.
12.2.1.2.- Las caractersticas de la Nulidad de Derecho

Pblico en la tesis clsica: ipso iure, insanable e
imprescriptible.
Las caractersticas que el profesor SOTO KLOSS le asigna a esta

nulidad de larga data en la historia constitucional chilena, son ampliamente
conocidas y son el componente terico que ms ha generado discrepancias
doctrinarias y han dado pie a que la tesis clsica sea ampliamente superada no
slo por la academia, sino tambin por la jurisprudencia de nuestros tribunales.
201
SOTO KLOSS, Op. Cit. Pg. 6
182
En primer lugar, para este autor, la nulidad referida actuara de pleno

derecho o ipso iure, caracterstica a la que le asigna un rol fundamental y que
da origen a las otras dos, que se fundara en el hecho que, el acto que
contraviene los preceptos constitucionales, por expresa declaracin del
constituyente [] carece ntegra y enteramente de validez jurdica, y ello ab
initio, de suyo, sin que se admita validez provisoria alguna. Es decir, no entra al
ordenamiento jurdico, por tanto, y se traduce esa actuacin en un puro
hecho202.
El argumento de lo antes sealado se encontrara en que dicho carcter

ipso iure de la Nulidad de Derecho Pblico, sera la salvaguardia de la
supremaca constitucional en el ordenamiento jurdico y adems del principio de
juridicidad y por ello, del Estado de Derecho, en cuanto afecta a todos los
rganos del Estado, sin importar su funcin. Por tanto, dado el carcter contra
constitutionem del acto, se le sanciona con nulidad de pleno derecho en virtud
de una ratione publicae utilitatis203.
En segundo lugar, la Nulidad de Derecho Pblico segn SOTO KLOSS,

es imposible de sanear, ratificar o convalidar. Lo anterior, es consecuencia del
hecho que el acto nulo en palabras de este autor no produce efectos por
202
Ibd. Pg. 8
203
Ibd. Pg. 9
183
expresa previsin de la Constitucin y si no produce efectos no existe para el

Derecho en tanto acto jurdico, a lo sumo como hecho, y de la lgica se sigue
que lo que no existe no puede sanearse, convalidarse o rectificarse204.
Finalmente, consecuencia del carcter ipso iure de esta nulidad, se

tratara de una ineficacia perpetua e imprescriptible. Esto porque la tesis sobre
la Nulidad de Derecho Pblico es prcticamente una sancin de inexistencia del
acto administrativo, que al ser infractor de los preceptos constitucionales carece
de realidad jurdica por efecto de lo dispuesto en el art. 7 CPR, por lo que al no
existir no puede sanearse por el transcurso del tiempo, lo que hace
imprescriptible en el tiempo. En definitiva, esto no es ms que una extensin de
la imposibilidad de saneamiento antedicha, que a su vez se funda en el carcter
de pleno derecho ya enunciado, siendo por ello todos los elementos de la
Nulidad de Derecho Pblico en la tesis de SOTO KLOSS, fruto de una misma
ficcin legal inicial de inexistencia del acto contrario a las disposiciones
constitucionales que consagran el principio de juridicidad.
12.2.1.3.- La teora de la accin de Nulidad de Derecho

Pblico de Fiamma Olivares.
204
Ibd. p.10
184
A pesar que la doctrina clsica en torno a la Nulidad de Derecho Pblico

plantea su naturaleza ipso iure, FIAMMA OLIVARES205 reconoce que por
necesidad de seguridad jurdica se debe acudir con la reclamacin respectiva
ante los tribunales de justicia para que sta sea declarada y as operen sus
efectos con carcter retroactivo.
Ahora, como la accin para impetrar la nulidad antedicha no se

encuentra expresamente reconocida en nuestro ordenamiento jurdico, este
autor realiza una construccin doctrinaria que da existencia jurdica a la accin
de Nulidad de Derecho Pblico, a partir tambin de preceptos constitucionales,
a saber, en cuanto a su carcter procesal, en el derecho a la accin como se ha
denominado a la garanta positiva que se reconoce en el art. 19 N14 de
nuestra Constitucin, que en realidad es el denominado derecho a peticin, que
genricamente englobara a la accin judicial, como pretensin hecha valer ante
la autoridad jurisdiccional. Ello en relacin con el derecho a la defensa jurdica,
latamente tratado en el art. 19 N3 de la CPR, y en concordancia a su vez y
en ausencia de una consagracin expresa de la competencia de lo contencioso
administrativo como tal, en la poca en que se articul la citada teora y que hoy
se encuentra dispuesto en el actual inciso 2 del art. 38 de la Carta Magna
con el principio de inexcusabilidad de los tribunales de justicia, que se
205
FIAMMA OLIVARES, Gustavo. 1986. La accin constitucional de nulidad: un supremo aporte del
constituyente de 1980 al Derecho Procesal Administrativo, en Revista de Derecho y Jurisprudencia, T.
LXXXIII, N3, septiembre-diciembre.
185
encuentra en el inciso 2 del art. 76 del texto constitucional206. En cuanto al

carcter sustancial, tal y como ya hemos sealado, se funda en los artculos 6
y 7, apoyados por el desarrollo terico del profesor SOTO KLOSS.
Por lo tanto, mediante la integracin de las normas citadas, se obtiene

una teora de la accin de Nulidad de Derecho Pblico, que aunque dudosa en
su concepcin doctrinaria se ha masificado y aceptado largamente por el foro,
generando, a partir de ella, jurisprudencia que ha acogido su existencia, sin
perjuicio de la evolucin con que se han resuelto las pretensiones por ellas
invocadas.
En sus efectos y aspectos procesales, PIERRY ARRAU seala que el

objeto de la misma son los actos administrativos que no cumplen con los
requisitos de validez establecidos en el art. 7 CPR, y su finalidad es el
reconocimiento y la declaracin de la nulidad preexistente, que lo invalidara de
pleno derecho, inicial y perpetuamente207.
JARA SCHNETTLER agrega que los efecto de esta accin de Nulidad de

Derecho Pblico, segn sus cultores, se retrotraeran al momento de la
206
FIAMMA OLIVARES, Op. Cit.
207
PIERRY ARRAU, Pedro. 2007. Nulidad de Derecho Pblico, En VV.AA. FERRADA BRQUEZ, Juan
Carlos (coord.) La justicia administrativa. Santiago, Ed. Universidad Austral de Chile LexisNexis. Pg.
169
186
dictacin del acto nulo, en virtud de la interpretacin de las disposiciones

constitucionales que le dan contenido sustancial y que, no siendo necesaria,
salvo, como se seal, por mera seguridad jurdica, lo que hace la sentencia
que la declara es constatar la existencia del vicio y reconocer que, el acto desde
su dictacin, es nulo y no ha producido efecto jurdico alguno. Ahora, en cuanto
al alcance de esta declaracin, sealan los autores de la tesis clsica, que se
produciran efectos erga omnes, afectando tanto a todos los particulares como a
la Administracin, hacindose incluso extensiva a todos los actos que hayan
tenido como fundamento el acto viciado208, lo que, a nuestro parecer y el del
autor en comento no puede ser sino tremendamente violento en el hecho, de
solo imaginarlo.
En cuanto al procedimiento aplicable, sigue el profesor JARA

SCHNETTLER, sera el juicio ordinario de mayor cuanta dado su carcter
supletorio en nuestra legislacin procesal civil, salvo que se persiga de un
rgano fiscal ms que la mera declaracin de nulidad, en cuyo caso sera
procedente el juicio especial de Hacienda.
12.2.2.- Las crticas a la tesis clsica de Jorge Reyes Riveros.
208
187
Este autor es uno de los primeros en hacer frente a la teora planteada

por SOTO KLOSS, constatando que, no existiendo normas claras que permitan
afirmar fehacientemente que existe un estatuto que rige a las nulidades en el
Derecho Pblico, se debe desarrollar en primer lugar, por parte del
ordenamiento jurdico, reglas expresas que sancionen las infracciones al
principio de juridicidad, distinguiendo entre la envergadura del vicio que afecte
al acto, evitando de esta forma recurrir a una ineficacia por nulidad en el caso
que la entidad de la infraccin sea menor. Adems seala, se debe hacer una
diferencia en cuanto a la naturaleza del rgano del Estado que dicte el acto,
planteando que, en el caso de emanar del Poder Judicial, se debe estar al
sistema gobernado por los principios que rigen el derecho procesal; en el caso
de los actos legislativos, sita el rol de control de la juridicidad en el Tribunal
Constitucional; mientras que en el orden de la Administracin, debiese
establecerse un rgimen estatutario que regule en general los procedimientos
administrativos209 y asignndose una co-responsabilidad a la Contralora
General de la Repblica, respecto de dicho control210.
Acto seguido, se sita crticamente en relacin a la tesis tradicional ya

analizada, rechazando, en primer lugar, el supuesto carcter ipso iure que se le
209
Idea planteada previamente a la dictacin de la LBPA.
210
REYES RIVEROS, La nulidad de Derecho Pblico, Op. Cit. Pgs. 12 y ss.
188
atribuye a la Nulidad de Derecho Pblico. Lo anterior, fundado en que hace una

interpretacin distinta del contenido del art. 7 CPR, ya que, entendida en
armona con otros preceptos constitucionales, como en inciso 3 del art. 6 de la
Carta Fundamental, se llega a la conclusin que el constituyente encomienda a
la ley determinar las responsabilidades y sanciones por infraccin al principio de
juridicidad, esto, en atencin a que la norma contenida en el art. 6 es novedosa
en el panorama constitucional a diferencia del art. 7 que viene de la
Constitucin de 1833 y, por ello, sera una innovacin que busca sancionar de
una forma distinta a la teora clsica de la nulidad211.
Otros ejemplos a favor de esta idea, en el articulado constitucional, sera

lo preceptuado en el art. 12 CPR a propsito de la prdida o desconocimiento
de la ciudadana, en que el acto lesivo produce sus efectos mientras no se
declare su eventual nulidad por el tribunal competente. Tambin se apreciara el
mismo principio en el texto del art. 21 CPR al tratar el recurso (accin) de
amparo por libertad personal en que el juez puede ordenar reparar los defectos
legales, sin que se declare necesariamente la nulidad de la actuacin. De igual
forma, este autor seala que habra una excepcin en el art. 35 CPR, al sealar
que los reglamentos y decretos del Presidente de la Repblica debern firmarse
por el Ministro respectivo so pena de no ser obedecidos a falta de dicho
requisito esencial.
211
Ibd. Pgs. 22 y ss.
189
En cuanto al argumento histrico legal, seala que, tal como lo reconoce

el mismo SOTO KLOSS, en la Constitucin de 1833 se pens incluir la
expresin de pleno derecho al final del texto del actual artculo 7 en comento,
pero ella fue desechada. De igual forma, los integrantes de la Comisin de
Estudios de la Nueva Constitucin (CPR 1980), manifestaron su desacuerdo
con la idea de las nulidades de pleno derecho por la falta de certeza jurdica
que producen y las dificultades prcticas que generan212.
En suma, habiendo casos en que expresamente la nulidad de los actos

viciados por infraccin al principio de juridicidad no son sancionados con
nulidad de pleno derecho, sin perjuicio del caso del art. 35 CPR que pareciera s
hacerlo, es de toda lgica pensar que, en concordancia con lo preceptuado en
el art. 6 de la Carta Magna, es la intencin del constituyente establecer
distintas sanciones a la ya dicha infraccin, haciendo incluso un reenvo al
legislador para su determinacin, no pudiendo desprenderse de esa forma una
tesis que plantee de forma general una sancin de nulidad con caracteres ipso
iure.
Finalmente, quisiramos referirnos a lo que, estimamos, es un gran

aporte de REYES RIVEROS, en el sentido de rescatar y realzar la potestad de
212
Ibd. Pg. 26
190
autotutela invalidatoria de la Administracin, reafirmada por la regulacin que de

ella hace la LBPA (y que ya tuvimos ocasin de estudiar), como el mtodo que
debe usarse en los casos que los actos administrativos infrinjan no slo
preceptos o principios constitucionales, sino tambin en las hiptesis que se
encuentren
viciados
de
ilegalidad,
ya
por
contravencin
normas
procedimentales, como discordancias con el derecho sustancial. De esta forma,

el autor en comento, sita el control de las Nulidades de Derecho Pblico,
cuando ellas son perseguidas de oficio por la Administracin, primeramente en
sede administrativa, sustrayndolas del conocimiento y declaracin por parte de
la justicia ordinaria, sin perjuicio que, en definitiva, como sabemos, la autoridad
administrativa no puede recurrir de proteccin o de nulidad, en sede
jurisdiccional, contra sus propios actos213. S lo pueden hacer los particulares,
una vez que han solicitado a la Administracin que invalide sus actos contrarios
a derecho y no han obtenido una respuesta favorable. Lo anterior, porque si as
no fuese, los interesados quedaran entregados a la sola voluntad unilateral de
la autoridad administrativa para que proceda a invalidar de oficio o a peticin de
parte sus actos viciados de legalidad, lo que adems de ser violento en s
mismo, sera la negacin total de la competencia en lo contencioso
213
En Sentencia de la Excma. Corte Suprema, Rol 7454-2011, el mximo tribunal seala: los rganos de
la Administracin del Estado no se encuentran habilitados para entablar un recurso contencioso de
nulidad, puesto que importara el ejercicio de una accin contra s mismos, sin que les quede otra va que
la invalidacin administrativa y, acto seguido, plantean que: Dicho aserto adems encuentra
fundamento en el artculo 38 inciso segundo de la Constitucin Poltica, que dice cualquiera persona que
sea lesionada por la Administracin, podr reclamar ante los Tribunales que determine la ley, esto es se
trata de una accin que la ley concede a los particulares y no a la Administracin.
191
administrativo que hoy tienen los tribunales de justicia, quedando la resolucin

de los conflictos entre Administracin y particulares, radicado slo en la primera,
siendo por tanto juez y parte, y yendo en definitiva, contra los pilares bsicos
del Estado de Derecho moderno.
12.2.3.- La teora de la nulidad de derecho pblico segn el

profesor Pedro Pierry Arrau.
Conocido es el aporte que a la doctrina iuspublicista, en esta materia, ha

hecho el profesor y ex abogado integrante de la Excma. Corte Suprema, Pedro
PIERRY ARRAU. Ello, porque junto con su periodo en el mximo tribunal, vino
aparejado un notorio cambio en la forma en que la jurisprudencia resolvi los
casos de Nulidad de Derecho Pblico, camino que es necesario sealar, ya
haba comenzado con la integracin del profesor Enrique BARROS BURIE214.
En efecto y como lo seala el mismo PIERRY ARRAU, la jurisprudencia

al igual que la doctrina vivieron un cambio en la forma de tratar este tema, luego
de una poca en que pareci aceptarse plenamente la tesis clsica215.
214
Con la Sentencia de la Corte Suprema de 27 de noviembre de 2000, en la causa Aedo Alarcn,

Paulina Raquel con Fisco, redactada por don Enrique BARROS B.
215
PIERRY ARRAU, Op. Cit. Pg. 170
192
La teora sobre la Nulidad de Derecho Pblico del autor en comento, se

desprende de las crticas que formula a la teora de SOTO KLOSS y FIAMMA
OLIVARES. As, PIERRY ARRAU plantea que la tesis clsica puede
controvertirse fcilmente [] recurriendo al sentido comn; a los fundamentos
de la institucin de la prescripcin y, en general, a diversos principios del
derecho pblico. En primer lugar, se hace cargo de la discusin en torno a la
prescriptibilidad de las acciones de Nulidad de Derecho Pblico, hacindose
cargo de la afirmacin de SOTO KLOSS, en cuanto a que las normas que
contemplan su prescripcin o caducidad seran inconstitucionales, replicando al
efecto que, de ser as, las consecuencias seran nefastas, ya que ellas se
encuentran en cuerpos legales como el Cdigo Tributario, la Ordenanza de
Aduanas, la Ley de Municipalidades, etc. Y da como ejemplo, el caso que se
reclamara la ilegalidad de una liquidacin hecha por el servicio de impuestos
internos hace dcadas atrs y fruto de ello se reclamara la responsabilidad
patrimonial del Estado, preguntndose si ello puede ser racional, habida
consideracin que, de seguir a la tesis clsica, sera no solo posible, sino
perfectamente admisible por los tribunales de justicia.
Al ahondar en el tema de la accin de Nulidad de Derecho Pblico, este

autor seala que es conveniente distinguir, desde un punto de vista doctrinario y
de derecho comparado, entre las acciones cuya finalidad nica es la obtencin
193
de la declaracin de nulidad de un acto administrativo y aquellas que buscan la

declaracin de un derecho a favor de un particular. En efecto, las primeras son
las que en el derecho francs son denominadas recursos por exceso de poder y
pueden interponerse por cualquiera que tenga inters en ello. Tienen efectos
generales erga omnes y tienen un breve plazo para su interposicin, en
atencin a la necesidad de certeza respecto de los actos administrativos. Un
ejemplo en el ordenamiento jurdico nacional sera el recurso de ilegalidad
municipal. Las acciones del segundo tipo, son las denominadas de plena
jurisdiccin, ya que buscan la declaracin de un derecho en favor de un
particular, siendo necesario para ello la declaracin de nulidad del acto
administrativo. En este caso, estaran sujetas a un plazo de prescripcin ms
largo, que en el fondo sera similar a aquel en que prescribe el derecho del que
se busca su declaracin. Los efectos de la sentencia que declara la nulidad
seran relativos, afectando solo a los particulares involucrados en el proceso. La
hiptesis ms relevante sera la del contencioso de responsabilidad216. Fruto
de la exposicin anterior, concluye PIERRY ARRAU, es claro que, en la gran
mayora de los casos en que se impetra la accin de Nulidad de Derecho
Pblico, en verdad lo que se est ejerciendo es una accin de plena jurisdiccin
que tiene como requisito para la declaracin ulterior del derecho en favor del
particular, la previa declaracin de nulidad del acto administrativo involucrado.
216
Ibd. Pg. 171
194
En suma, la distincin que hace el autor, es de la mayor relevancia para

la teora que plantea en torno a la Nulidad de Derecho Pblico, y ms
precisamente sobre los efectos que ella genera y los plazos de prescripcin de
las acciones involucradas, ya que, como seala, en ausencia de la distincin
entre nulidad, anulabilidad e irregularidades, segn la entidad del vicio de que
adolece el acto, no se puede graduar el carcter de gravedad de la sancin
asociada. En todo caso, debe rechazarse la idea de una nulidad de pleno
derecho, ya que, ms all de la necesidad prctica de la declaracin judicial de
la misma, en un plazo corto en atencin a la certeza jurdica necesaria, ella no
se encuentra expresamente consagrada en la Constitucin y atendida la
extensin de sus efectos ha de ser, a lo menos de derecho estricto.
En definitiva, y, en lo que valoramos como un aporte relevante del

profesor PIERRY ARRAU, hace mencin a la importancia de la regulacin que
ha establecido la LBPA en materias como entidad del vicio procedimental del
acto administrativo y la sancin asociada, la convalidacin de dichos actos y la
invalidacin como expresin de la autotutela administrativa. Respecto al primer
punto, seala que el texto del art. 13 de la LBPA, hace una distincin en los
vicios de procedimiento o forma de que pueden adolecer los actos de la
Administracin, disponiendo que solo en cuanto stos recaen en un requisito
esencial, ya por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurdico, y en
cuanto generan perjuicio al interesado, afectan la validez del acto. Esto, sera
195
una expresin de aceptacin de la doctrina espaola que grada la entidad del

vicio que afecta a los actos asocindolos a sanciones de distinta naturaleza. En
cuanto a la convalidacin de los mismos, consagrada al final del inciso segundo
del art. 13 LBPA, ya tratada en el presente trabajo, seala que viene a reforzar,
junto con el punto anterior, la idea que no es un principio general del
ordenamiento jurdico el que la sancin asociada a los actos administrativos que
adolecen de vicios de regularidad, sean las nulidades de pleno derecho.
Finalmente, plantea que el reconocimiento expreso de la autotutela invalidatoria
administrativa, viene a derribar uno de los postulados importantes y
complementarios de la teora sobre la nulidad ipso iure217, razn por la cual, con
posterioridad a la dictacin de la Ley de Bases de Procedimientos
Administrativos, hemos podido apreciar estriles, pero copiosos intentos de
parte de la vieja doctrina por negar dicha potestad de la Administracin, con no
muy buena aceptacin218.
12.2.4.- El aporte a la discusin del profesor Jaime Jara

Schnettler.
217
PIERRY ARRAU, Op. Cit. Pgs. 180-182
218
Ver punto 11.2 supra.
196
Imposible sera desconocer el innegable aporte a nuestra disciplina que,

en esta materia ha hecho el profesor Jaime JARA SCNETTLER en su obra La
Nulidad de Derecho Pblico ante la doctrina y la jurisprudencia. En dicho
trabajo, el autor en comento desarrolla en extenso una crtica a la tesis clsica
de la Nulidad de Derecho Pblico ipso iure e imprescriptible, con similares
argumentos a los que ya hemos esbozado y que, en atencin a la envergadura
del presente trabajo debimos sintetizar en las pginas que anteceden.
En efecto, en un impecable desarrollo terico, cuestiona y critica

acertadamente los errneos fundamentos en que se basa la obra de SOTO
KLOSS, aludiendo a la confusin doctrinal en la interpretacin del art. 160 de la
Constitucin Poltica de 1833 y el carcter mitolgico que significa en la prctica
aseverar la existencia de una nulidad que acte de pleno derecho219. Acto
seguido, critica la tesis jurisprudencial de la imprescriptibilidad de las acciones
de Nulidad de Derecho Pblico, a partir de la integracin de las normas
publicistas con las disposiciones de general aplicacin en el ordenamiento
jurdico contenidas en el Cdigo Civil y que inciden en la institucin transversal
de la prescripcin220. Luego, revisa el tema de los efectos relativos de la Nulidad
de Derecho Pblico, tal y como lo hemos abordado al analizar la teora del
219
JARA SCHNETTLER, Op. Cit. Pgs. 47-52
220
Ibd. Pgs. 80-81
197
profesor PIERRY ARRAU, tratando al igual que lo hace tambin REYES

RIVEROS, la improcedencia de la citada nulidad respecto de los actos
legislativos en que el control de juridicidad es ejercido por el Tribunal
Constitucional y de los actos judiciales regida por las normas procesales
sustanciales correspondientes 221. Finalmente y en lo que hemos desarrollado
en el punto 11 supra y tal como lo hemos resaltado en los autores
anteriormente analizados, trata, dndole la relevancia que creemos que tiene, la
invalidacin de oficio por la Administracin, como modo de extincin de los
actos administrativos que adolecen de nulidad por ser contrarios a derecho, por
aplicacin de la autotutela administrativa de que goza y que es el fundamento
que torna obligatorio el ejercicio de la potestad invalidatoria en los casos que ya
latamente hemos tratado en el presente trabajo222.
12.3.- La prescriptibilidad de la Nulidad de Derecho Pblico en la

jurisprudencia.
Finalmente, para cerrar el tratamiento de este ltimo modo de extincin

de los actos administrativos, quisiramos hacer un sinttico desarrollo de la
evolucin jurisprudencial en torno a la prescriptibilidad de la Nulidad de Derecho
221
Ibd. Pgs. 87-91
222
Ibd. Pgs. 93 y ss.
198
Pblico, evitando en lo posible referirnos a la jurisprudencia que acoga la ya

superada idea de la nulidad imprescriptible.
Conscientes que el tema de la Nulidad de Derecho Pblico necesita de

un largo tratamiento, hemos preferido hacer una revisin ntegra, pero acotada
de los tpicos ms relevantes, por lo que en este punto, al tratar la
jurisprudencia judicial sobre la prescriptibilidad de la nulidad de los actos
administrativos, evitaremos hacer mayores anlisis de los fallos, dejando en
claro que, la recepcin de las diferentes posturas doctrinarias que en ellos se
expresan, ya han sido tratadas en los puntos anteriores.
En una primera etapa, la jurisprudencia acept la tesis de la

imprescriptibilidad de la Nulidad de Derecho Pblico, bsicamente por falta de
norma que regulara el asunto. As, una y otra vez se limit a repetir lo sealado
en el considerando 4 del fallo Prsico Paris con Fisco, de la Excma. Corte
Suprema, que negaba lugar a la aplicacin de las normas del derecho comn
sobre prescripcin. JARA SCHNETTLER resume la estructura lgica de los
argumentos del mximo tribunal, en el silogismo compuesto por dos supuestos:
el primero de ellos que la Nulidad de Derecho Pblico mira tanto al inters
particular como al general, mientras que las normas del derecho comn miran
solo al inters privado, por tanto, siendo las normas de prescripcin tratadas en
el estatuto comn, su finalidad sera slo regular el mbito privado. El segundo,
199
discurre sobre los requisitos para que una norma de derecho comn pueda ser
aplicada al mbito del derecho pblico; ellos seran, la remisin expresa en la
norma de derecho pblico a la regla del derecho privado, o, que la naturaleza
de la institucin de derecho comn permita su aplicacin en el campo
iuspublicista. Contiene, entonces, una conclusin que plantea que no se aviene
la prescripcin del derecho privado con la Nulidad de Derecho Pblico, porque
el art. 7 CPR impedira sanear los vicios que acarrean dicha nulidad, sumado a
que la naturaleza sancionatoria de la prescripcin no permitira su aplicacin por
analoga al mbito de lo pblico223.
Dems est ahondar mayormente en una crtica a esta jurisprudencia

que transita por un camino, que pensamos, tan errado, tal y como ya lo hemos
esbozado a propsito del tratamiento de los aspectos tericos de la Nulidad de
Derecho Pblico. Slo quisiramos dejar de manifiesto que el razonamiento ya
expuesto, no puede sino ser contrario a toda lgica, puesto que, en primer
lugar, el Cdigo de derecho comn no se limita slo a regular relaciones de
orden privatista, sino que es claro que ya en su ttulo preliminar contiene
normas de orden pblico, desde la definicin de ley, hasta los aspectos relativos
a su promulgacin, as tambin el efecto relativo de las sentencias o reglas que
tratan el dominio pblico en el ttulo De los bienes nacionales. Sin perjuicio de
ello, en la regulacin de la institucin misma de la prescripcin, hay una norma
223
Ibd. Pg. 80
200
que trata la prescripcin en contra del Fisco y las Municipalidades. Finalmente,

parece innegable que la prescripcin como institucin transversal a todo el
ordenamiento jurdico como modo de afianzar y otorgar seguridad y certeza
jurdica a los actos en el mundo del Derecho, lo que sin duda, no deja
indiferente a ninguna disciplina, ni aun a la nuestra, del Derecho Pblico.
Luego, con el fallo de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, de 10

de octubre de 2000, en causa sobre cuasidelito de lesiones contra Zambrano
Garca Hernn, cuya redaccin corresponde al abogado integrante don
Francisco Merino Scheihing, se plantea la prescriptibilidad de la accin de
Nulidad de Derecho Pblico que en realidad es de plena jurisdiccin ya que,
la finalidad de la pretensin indemnizatoria invocada por el recurrente, para la
cual solicita la declaracin de nulidad, es de contenido patrimonial, al igual que
cualquiera otra que se haga valer directamente en sede de responsabilidad y
por ello, seala la resolucin, son aplicables las normas del Cdigo Civil sobre
prescripcin. No por reenvo expreso del legislador iuspublicista, sino por
aplicacin de la equidad como fuente del derecho, y, como elementos
integradores, el espritu general de la legislacin y la analoga, no
pronuncindose sobre la accin ordinaria de responsabilidad224.
224
PIERRY ARRAU, Op. Cit. Pg. 172
201
Otro fallo interesante es el que dicta la Excma. Corte Suprema, en

noviembre del mismo ao, redactado por el profesor civilista don Enrique Barros
Burie, en la causa Aedo Alarcn, Paulina Raquel con Fisco. En esta sentencia
ya enunciada, se entrega una solucin global al asunto de la prescripcin de la
Nulidad de Derecho Pblico. Al efecto, se seala que por aplicacin de los arts.
6 y 7 de la CPR, los actos que se realicen extralimitndose de las potestades
conferidas, careceran de valor jurdico, lo que podr ser contratado y declarado
por el tribunal competente, en cualquier momento estas acciones sera los
denominados recours pour excs de pouvoir ya tratados al revisar la teora de
PIERRY ARRAU mientras que, contina el sentenciador, las acciones
personales de restitucin e indemnizacin, cuyo antecedente es la Nulidad de
Derecho Pblico, al ser de contenido patrimonial, prescriben segn las reglas
del derecho comn ya que ests seran, siguiendo la distincin doctrinaria
hecha por el autor ya mencionado, acciones de plena jurisdiccin .
Sin embargo, a pesar que la lnea de evolucin jurisprudencial pareca ir

bien encaminada, el 14 de mayo de 2002, la Tercera Sala de la Excma. Corte
Suprema, parece dar un vuelco en el criterio adoptado en el fallo anterior, al
dictar la sentencia en la causa Pey Casado Vctor con Fisco, en que, si bien
se reconoce la prescriptibilidad de las acciones de Nulidad de Derecho Pblico,
por falta de regulacin expresa de las mismas, hace aplicables al caso las
reglas de nulidad civil, sealando que se debe distinguir entre nulidad relativa o
202
absoluta, para efectos de la determinacin del plazo de prescripcin que

corresponda. Sin embargo, el fallo en comento, en atencin a aspectos
procesales propios de la sede de casacin de fondo, no se refiere a la forma en
que se ha de distinguir entre la procedencia y cul de las nulidades civiles le es
aplicable al acto nulo, lo que, creemos, dada la estructura normativa y el
desarrollo doctrinal en nuestro pas, sera, cuando menos, complejo225.
Pocos meses despus, en el fallo Robles Robles Hugo con Fisco, de

enero de 2003, dictada por la Tercera Sala de la Corte Suprema, viene a
recuperar el criterio jurisdiccional establecido en Aedo con Fisco, retomando la
que estimamos, buena senda, haciendo un aporte particular que sigue la lnea
de los que creemos correcto en cuanto a que seala que el art. 38 CPR,
establece el derecho de los particulares para accionar en contra del Estado ante
los tribunales ordinarios es una norma de competencia y no se refiere, como
algunos han querido ver, a una accin de Nulidad de Derecho Pblico, ni
delimita su forma especfica y concluye, en lo que nos importa, que tampoco
puede
suponerse
que
establezca
un
estatuto
constitucional
de
imprescriptibilidad226.
225
Ibd. Pg. 174
226
Sentencia Rol 3192-2001, considerando 12, consulta del texto ntegro en

http://suprema.poderjudicial.cl/SITSUPPORWEB/DownloadFile.do?TIP_Documento=3&TIP_Archivo=3&C
OD_Opcion=1&COD_Corte=1&CRR_IdTramite=137828&CRR_IdDocumento=48829; y en Revista de
Derecho del Consejo de Defensa del Estado, seccin jurisprudencia de inters, N 10, ao 2003.
203
12.4.- Nuestra opinin sobre la Nulidad de Derecho Pblico.
Es difcil abordar este tema de la Nulidad de Derecho Pblico, cuando

pareciera que ya se ha escrito tan profusamente acerca de ella, que poco
queda por decir. Sin embargo, sera impensable para nosotros dejar fuera a
esta institucin propia del iuspublicismo, de un estudio sobre los modos de
extinguir los efectos de los actos administrativos.
Y es que, en efecto, si bien es nuestra opinin que la construccin terica

de una accin de Nulidad de Derecho Pblico, no encuentra asidero fiel en
nuestra legislacin positiva, ni tampoco pareciese haber sido la intencin del
legislador recepcionar las teoras que sobre la materia se han desarrollado en
Espaa o Francia, no es menos cierto que, en la prctica jurdica, es frecuente
ver como se recurre a la ya citada accin para lograr dejar sin efecto un acto
administrativo que adolece de un vicio, cualquiera sea su entidad y en mayor
medida, se intenta esta accin como fundamento para pedir indemnizacin fruto
del actuar declaradamente ilegtimo de la Administracin, lesionando los
derechos de los particulares.
Es as que en nuestra opinin, junto con la propietarizacin de los

derechos fenmeno que la doctrina constitucional viene analizando desde
204
hace tiempo, y que se viene apreciando de igual forma en la prctica forense,

en la inmensa cantidad de acciones cautelares de proteccin que se intentan
para defender los ms variados derechos sustanciales, por la va de alegar una
infraccin sobre el derecho de propiedad la utilizacin de la accin de Nulidad
de Derecho Pblico para fines distintos de aquel que en teora se busca, han
venido a configurar prcticas herramientas jurdicas, pero desvirtuadas de la
finalidad con que se incluyeron en el ordenamiento jurdico.
Para efectos de ordenar y sistematizar el anlisis que sobre este tpico

pretendemos hacer, revisaremos los aspectos que consideramos relevantes
para reconfigurar una teora de la Nulidad de Derecho Pblico, reencausndola
hacia lo que creemos debe apuntar, que no es hacia donde hoy se encuentra
enfocada.
12.4.1.- La importancia de contar de Tribunales Contenciosos

Administrativos.
Si bien este es un tema mucho ms extenso y que no tiene que ver con
el tema central del presente trabajo, es imposible no incluir dentro del anlisis
que pretendemos hacer, la necesidad de tribunales especializados en lo
contencioso administrativo, en conjunto, lgicamente, de una legislacin
205
positiva robusta en materias de derecho administrativo que logre completar de

la mejor forma posible las lagunas regulatorias que hoy afectan a ciertos
mbitos de nuestra disciplina.
En efecto, hoy como ayer, se hace tremendamente necesario contar con

tribunales y con una judicatura especializada, tal como se ha hecho en los
casos de los tribunales tributarios y aduaneros, o en los tribunales ambientales.
La complejizacin de las causas y la especialidad de las materias, demandan
una mayor preparacin de quienes ejercen la jurisdiccin en dichos mbitos,
pero por sobre todo, se necesita un re enfoque en la manera en que se aplican
y generan las soluciones normativas a los diferentes conflictos sometidos a su
conocimiento, integrando en lo posible las lagunas regulatorias con normas de
la misma disciplina, evitando la prctica recurrente de acudir a normas del
derecho comn para dar respuestas en materias administrativas.
Sin perjuicio de lo anterior, la creacin de tribunales contenciosos

administrativos no es una solucin en s misma a la a veces errnea aplicacin
de la accin de Nulidad de Derecho Pblico, sino que debe acompaar un
proceso en que se definan otros tpicos que influyen directamente en la virtual
amplitud en el mbito de su aplicacin.
206
12.4.2.- La delimitacin de los vicios que afectan la validez de

un acto administrativo. Un acercamiento a la teora de la
gradacin de la entidad del vicio y la necesidad de regular la
Nulidad de Derecho Pblico.
El artculo 13 de la LBPA, al tratar el principio de la no formalizacin de

los actos de la Administracin, expresa en sus ltimos incisos, dos ideas de las
que, a nuestro parecer, se podran desprender los conceptos necesarios para
esbozar una recepcin en la legislacin nacional de la teora sobre la gradacin
de la entidad del vicio que afecta a un acto administrativo, en relacin con la
diferencia entre los conceptos de nulidad y anulabilidad, sin que esto nos
permita reconocer en ello, las categoras que el derecho positivo y la doctrina
espaola han recogido.
La citada teora seala que, slo en algunos casos la nulidad de un acto

administrativo
se
produce
de
pleno
derecho,
con
caracteres
de
imprescriptibilidad y efectos retroactivos, ya que, cuando la entidad del vicio sea

menor, slo corresponde al interesado reclamarla dentro del plazo contemplado
en la ley, so pena de sanearse dicha posibilidad de anulabilidad por el
transcurso del tiempo, en pos de la seguridad jurdica, pudiendo adems,
convalidarse dicho acto administrativo.
207
El criterio distintivo que utiliza esta teora para diferenciar o delimitar las
hiptesis de nulidad o anulabilidad de los actos administrativos, segn
corresponda, ha sido recogido en el ordenamiento jurdico Espaol, en la Ley
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento
Administrativo Comn (LRJ y CAP), del ao 1992, que seala una serie de
requisitos de procedencia de la nulidad y la anulabilidad en consideracin a lo
que doctrinariamente se ha denominado como la entidad del vicio, esto es,
segn la esfera de afectacin que genera el vicio de que adolece el acto
administrativo, ya sea porque es contrario a la constitucin, los derechos
fundamentales de las personas o las leyes de rango superior en cuyo caso
sern nulos de pleno derecho , o porque afectan normativas de menor
relevancia jurdica o impacto respecto de terceros, contemplndose incluso la
posibilidad de la propia Administracin de convalidar el acto, subsanando los
vicios que lo afectan.
Mencin aparte, merece el hecho que la desviacin de poder, se

encuentra expresamente contemplada como un vicio de anulabilidad y no de
nulidad de pleno derecho.
En lo tocante a nuestra legislacin nacional, lo que seala el artculo 13

de la LBPA es, en primer lugar, que:
208
El vicio de procedimiento o de forma slo afecta la

validez del acto administrativo cuando recae en algn
requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por
mandato del ordenamiento jurdico y genera perjuicio al
interesado.
Al analizar el contenido de este inciso nos encontramos con que la norma

distingue entre las sanciones asociadas a los diferentes tipos de vicios
procedimentales, no as de los vicios de fondo o sustanciales del acto
administrativo. Sin perjuicio de ello, se desprende que, el requisito de
esencialidad del vicio de que adolece el acto, autorizara o hara procedente
slo en algunos casos la reclamacin de nulidad, sancin genrica de ineficacia
por vicios de invalidez que afecten a los actos jurdicos administrativos,
quedando a salvo en los otros casos, la eventual convalidacin de los mismos
por parte de la Administracin227.
Luego, en segundo lugar, en el inciso final del artculo 13 de la LBPA, se

dispone:
La Administracin podr subsanar los vicios de que

adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se
afectaren intereses de terceros.
227
Ver punto 11.5 supra
209
En este caso la Ley, coherentemente con lo que dispone en su articulado

respecto a la revocacin como forma de revisin de los actos administrativos
ya analizada establece un lmite para la convalidacin de sus actos, aun
cuando ellos adolezcan de un vicio que haga procedente su anulacin, en cuyo
caso esta, solo podr ser solicitada por el interesado que se haya visto
lesionado en sus intereses, lo que es otro carcter de la anulabilidad del
derecho comparado.
Si bien, de lo sealado por la LBPA en el art. 13 se pueden desprender

ciertas caractersticas asociables a la teora que diferencia entre la anulabilidad
y nulidad de pleno derecho es casi una copia de lo dispuesto en el art. 63.2 de
la LRJ y CAP espaola , stas no permiten acusar una recepcin por parte de
nuestro legislador de esta tesis, puesto que, lo que hacen las citadas
disposiciones, es delimitar las exigencias de anulabilidad de un acto
administrativo en cuanto a la entidad del vicio, pero sin sealar expresamente
que en el resto de los casos ser procedente una nulidad ipso iure, o los efectos
de dicha anulabilidad eventual del acto.
Sin perjuicio de ello, creemos que, en efecto, como ha sido recepcionada

en otros pases como Argentina228, la teora en torno a una diferenciacin entre
228
Vase, por ejemplo, GORDILLO, Agustn. 2011. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III El acto
administrativo, Buenos Aires, Ed. F.D.A. Pgs. XI-16 y ss.
210
anulabilidad y nulidad de los actos administrativos, segn la entidad del vicio de

que adolezcan, sera un interesante aporte, en cuanto permite delimitar que por
la va de la persecucin de una Nulidad de Derecho Pblico, con caracteres de
imprescriptibilidad, se afecte la seguridad jurdica de un acto que no
necesariamente produce una afectacin tal que justifique la mayor sancin de
ineficacia, que a su vez puede generar efectos ms all de lo querido respecto
de terceros a que ataen, aunque no directamente, los efectos del acto
declarado nulo. As tambin, creemos que si la LBPA ha contemplado y
regulado dos mecanismos de revisin de los actos de la Administracin por ella
misma, como son la revocacin y la invalidacin, otorgndole un plazo para
actuar de oficio en este ltimo caso, la regulacin de las nulidades
administrativas, aunque se conozcan en sede jurisdiccional especializada u
ordinaria, debiera incluirse en una eventual reforma que complemente nuestra
actual legislacin de forma de servir de norma de clausura a una teora general
de los actos administrativos, que abarque todos los modos posibles de extincin
de sus efectos, incluidos aquellos que operan como sancin de prdida de
eficacia de los mismos por adolecer de un vicio de validez aun cuando ello sea
declarado por un ente ajeno a la Administracin.
211
12.4.3.- Los vicios que acarrean la nulidad de pleno derecho y

aquellos que hacen anulable el acto administrativo.
Lo planteado en el punto anterior, no hace sino reafirmar la idea que es

necesaria una delimitacin clara no solo de las caractersticas de las nulidades
administrativas, sino expresamente de sus causales de procedencia.
En efecto, la LRJ y PAC espaola, tiene un catlogo detallado de los

vicios que acarrean cada una de las diferentes nulidades, los efectos de su
declaracin y las instituciones que concurren respecto de cada una de ellas.
En nuestro caso, si el vicio de que adolece el acto, no es perseguido en

su oportunidad por la Administracin, haciendo uso de su autotutela mediante la
invalidacin de oficio, o si no es solicitada esta por los interesados, no cabe sino
recurrir respecto de ese acto mediante el ejercicio de la accin de Nulidad de
Derecho Pblico. Esta ltima slo se encuentra disponible para los particulares,
ya que, tal como lo ha sealado la Excma. Corte Suprema en fallo Rol 74542011, ya analizado en el punto 12.2.2 supra, la Administracin no puede deducir
un recurso contencioso de nulidad contra s misma.
De lo anterior se sigue que la Nulidad de Derecho Pblico no puede ser

ipso iure, toda vez que an cuando el vicio sea evidente, la autoridad
212
administrativa no puede solicitar la declaracin de nulidad de dicho acto,

vencido el plazo para ejercer la potestad invalidatoria, aun cuando, es evidente
que tiene la posibilidad de no ejecutar el acto vicioso, parece a lo menos
extrao que no pueda gestionar la salida de dicho acto contrario a la legalidad
del ordenamiento jurdico.
Creemos, por tanto, que as como no se puede aceptar una aplicacin

general e indiscriminada de la accin de Nulidad de Derecho Pblico, para
atacar actos que adolezcan de vicios de legalidad de cualquier entidad, incluso
cuando esta sea menor y puedan ser evidentemente subsanables por la propia
Administracin ello por las implicancias y el mbito de afectacin que de la
declaracin de dicha nulidad se siguen tampoco es factible limitar la
persecucin de las nulidades administrativas a un proceso extenso y complejo
que, en la prctica, solo genere inters en su prosecucin cuando de ello se
sigue un inters pecuniario, asociado generalmente a un contencioso de
responsabilidad que depende de la declaracin previa de dicha nulidad.
Luego, pareciera lgico reservar la institucin de la nulidad de pleno

derecho, con efecto erga omnes, pero un plazo ms acotado para ser
impetrada, a los vicios de mayor entidad, tales como aquellos que se describen
en los arts. 6 y 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica, esto es, el acto
dictado en contravencin a la norma constitucional o cuyo contenido incurra en
213
infraccin a disposiciones de la Carta Magna, sean estas procedimentales o

sustantivas; la actuacin de un agente que no cuente con investidura regular
previa, lo haga fuera del mbito de su competencia o en abierta infraccin de la
forma que prescribe la ley; o, finalmente, cualquiera persona que se irrogue en
su actuacin potestades pblicas que no le hayan sido conferidas. Asimismo,
debiese proceder la nulidad de pleno derecho en los casos en que se vulneren,
mediante actos administrativos, los derechos fundamentales consagrados en la
CPR, aquellos que adolezcan de objeto ilcito por abierta contradiccin con el
ordenamiento jurdico, o cuando la ley as prescribiera dicha sancin de
ineficacia expresamente.
En los dems casos en que un acto de la Administracin fuese contrario

a derecho, vulnerando el procedimiento necesario para su dictacin o ejecucin,
as como en su contenido esencial, debiese estarse a los mecanismos de
revisin actualmente contemplados en la LBPA, principalmente procediendo la
invalidacin de oficio o a peticin de parte, dentro del plazo y con los lmites que
ya hemos tenido ocasin de comentar, resguardando la opcin para los
particulares de recurrir ante los tribunales ordinarios de justicia, en caso que la
Administracin se niegue a invalidar sus propios actos, no pudiendo hacerlo al
mismo tiempo en ambas sedes y sirvindole el mismo plazo ya fijado para la
invalidacin, el que se debiera suspender por el lapso de tiempo en que se
conozca de los recursos administrativos correspondientes.
214
12.4.4.- La distincin entre el recurso por exceso de poder y la

accin de plena jurisdiccin.
Hemos podido apreciar, al revisar la jurisprudencia ms reciente que

existe sobre la Nulidad de Derecho Pblico, que la gran mayora de las veces,
lo que se persigue no es la obtencin de la mera declaracin de nulidad
administrativa de un acto que adolece de un vicio de legalidad, para obtener su
salida formal del ordenamiento jurdico por ser contrario a este, o por afectar
alguna situacin o relacin jurdica determinada. En muchos de los casos que
tuvimos ocasin de analizar, lo que se persigue mediante la accin de Nulidad
de Derecho Pblico, no es sino la declaracin de un derecho a favor del
interesado que tiene como requisito para su reconocimiento, la constatacin por
parte del tribunal de la existencia de un vicio que acarree la nulidad respecto de
un acto de la Administracin.
Es por esto, que creemos firmemente necesario hacer una distincin

entre la accin que se intenta en contra de un acto que ha sido dictado en
infraccin al ordenamiento jurdico, para obtener su declaracin de nulidad erga
omnes, de aquel que se intenta con el inters particular de hacerlo aplicable a
215
un caso en concreto, persiguiendo, por regla general, la declaracin de un

derecho cuya perturbacin o privacin busca ser indemnizada.
Creemos que lo anterior es importante, por lo siguiente: en primer lugar,

por los plazos de prescripcin que se han de aplicar a cada uno de los casos en
atencin a los vicios de que adolecen los actos, el inters protegido y sobre
todo, los efectos que se seguirn de la declaracin de nulidad. Y en segundo
lugar, por el procedimiento que se ha de aplicar a cada una de las hiptesis,
puesto que en el caso de la nulidad de pleno derecho con miras a la proteccin
del inters general, asociado al denominado recurso por exceso de poder, si
bien es un asunto de complejidad en cuanto a sus efectos y que requerira, por
ende, la mayor especializacin posible de los tribunales encargados de su
conocimiento, debiese tener asociado un procedimiento ms expedito en cuanto
a las posibles implicancias que significa mantener en el ordenamiento jurdico
un acto que adolece de un vicio de tal entidad, que es capaz de acarrear su
declaracin de nulidad con efectos generales, por ser manifiestamente contrario
a Derecho. En este mismo sentido y a propsito de lo sealado en primer
trmino, concordamos con el profesor PIERRY ARRAU, en el sentido que el
plazo de prescripcin para alegar contra dicha infraccin tan enormemente
lesiva contra el ordenamiento jurdico, ha de ser breve, de forma de dar una
estabilidad necesaria a los actos de la Administracin, sobre todo aquellos de
efectos generales, y as no tornar ilusoria la presuncin de legalidad que los
216
ampara. Adems, nos parece de toda lgica que dada no solo la entidad del
vicio, sino su manifiesta existencia a simple anlisis del acto, un plazo breve de
prescripcin no atentara contra el legtimo inters de la sociedad de quitar de la
vida jurdica, privndolo de sus efectos, a los actos notoriamente reidos con el
Derecho.
217
CONCLUSIONES
Al finalizar el estudio que hemos efectuado sobre los modos de extincin

de los actos administrativos regulados actualmente en nuestra legislacin,
incluyendo las discusiones clsicas y aquellas que se han generado al alero de
la vigencia de la LBPA, quisiramos sealar algunos puntos que creemos son
los ms relevantes del presente trabajo.
En primer lugar, el hecho que el legislador, por iniciativa propia, haya
dado a luz a una norma de general aplicacin en torno no slo al procedimiento
administrativo como tal, sino que haya delimitado conceptualmente los
elementos necesarios para configurar una teora general de los actos
administrativos, es ya por s mismo, un tpico interesantsimo y sobre el cual la
doctrina ya ha ahondado y desarrollado distintas lneas temticas de
investigacin. Por tanto, en lo que a nosotros concierne, no hemos querido sino
analizar en perspectiva histrica, esta teora general de los actos de la
Administracin,
actualizando
las
bases
fundantes
de
los
diferentes
planteamientos de los autores nacionales sobre este tpico, trayendo al

presente discusiones que hoy podemos considerar enriquecidas, cuando no
zanjadas, sobre la recepcin en Chile de la doctrina comparada, o sobre lo que
se ha entendido en el transcurso de la evolucin de nuestra disciplina, por
profesores y juristas, sobre los elementos configurativos de los actos de la
218
Administracin. En este sentido, al esbozar los principales componentes que

constituyen la teora general de los actos administrativos, quisimos hacer un
anlisis de sus caractersticas con miras al tema central del presente trabajo,
esto es, la extincin de los actos administrativos (o de sus efectos). Es por ello,
que en el primer captulo tratamos los puntos en que la teora general de la
actuacin administrativa, influye o tiene atingencia sobre los modos de
extincin, ya que, como lo sealamos anteriormente en este estudio, de los
principios generales que informan los procedimientos administrativos, surgen,
ya causales de invalidacin o nulidad, ya instituciones como la convalidacin de
los actos de la Administracin, entre otras.
Sumado
lo
anterior,
debemos
sealar
que
la
construccin
primeramente doctrinaria y hoy sustentada en el texto mismo de la LBPA, sobre

las caractersticas o efectos de los actos administrativos nos permiten
acercarnos por un camino lgico a la extincin de dichos efectos, entendiendo
de esta forma cules de las mentadas caractersticas protegen o irrogan al acto
de la Administracin de una presuncin de legalidad, por ejemplo, que hace
necesaria que toda sancin de ineficacia de los mismos deba ser declarada
previamente y no pueda actuar ipso iure, como un sector de la doctrina ha
pretendido. De igual forma, los caracteres de imperatividad o exigibilidad, nos
permiten comprender de mejor forma porqu la insuspensibilidad de los actos
administrativos, aun cuando se pretendan viciados, y se hayan impugnado por
219
la va recursiva que el particular haya escogido, es una regla general, a la que

deber a su vez hacer excepcin la Administracin cuando quiera dejar sin
efecto un acto administrativo de oficio con antelacin al desarrollo de un
procedimiento invalidatorio, por ejemplo.
De esta forma, planteamos que la teora general de la actuacin

administrativa construida a partir de la LBPA y de las leyes que existan
previamente sobre la materia, es un conjunto armnico de disposiciones que
influyen y determinan el cmo entendemos hoy los modos de extincin de los
actos administrativos, cual es muy distinta a la visin que nos entregaron en su
tiempo nuestros predecesores en el tratamiento de la materia: don Hugo
OLGUN JUREZ y don Ivn ARSTICA MALDONADO, en su calidad de
memoristas en la disciplina del Derecho Pblico, trabajos desarrollados al alero
de nuestra Facultad, en la Universidad de Chile.
En segundo lugar, ya entrando de lleno en el tema central del presente

trabajo, nos detuvimos a analizar la extincin del acto administrativo por va
recursiva. Creemos relevante su tratamiento puesto que, hasta antes de la
LBPA, no exista una unidad de criterio sobre el derecho de los particulares de
recurrir contra un acto de la autoridad, ante ella misma o su superior jerrquico.
Lo anterior es claramente destacable puesto que sita en la esfera
administrativa una primera reclamacin de forma o fondo contra un acto de la
220
Administracin, sustrayendo de su conocimiento, en una primera instancia

conflictual, a los tribunales ordinarios de justicia, de manera de evitar
responsablemente una sobre reaccin del derecho respecto de un vicio
procedimental de menor entidad del acto administrativo.
Conocido es el hecho de que existe una multiplicidad de procedimientos

de la ms diversa ndole y formas de tramitacin, ante los distintos organismos
que conforman la Administracin. Es por ello que creemos que la LBPA es un
verdadero aporte al establecer en forma general una va recursiva de
impugnacin de los actos administrativos, consagrando de esta forma una
modalidad de perseguir la modificacin o extincin de los efectos de dichos
actos. Esto a su vez, sirve para organizar de una mejor forma el conocimiento
de los conflictos que se generen, homogeneizando los criterios aplicados, y
delimitando las instancias, plazos y sedes en que se conocern las
reclamaciones contra la actuacin administrativa, como procedimiento previo a
la aplicacin en definitiva, de algunos de los modos de extinguir que le son
propios a la Administracin.
En tercer lugar, cremos importante resaltar, si bien no estn

considerados en la actual redaccin de la LBPA, que existen ciertas formas de
extincin de los actos administrativos que son de gran importancia prctica para
el actuar administrativo. Estos son los casos del mero retiro, que entrega a la
221
Administracin la posibilidad de interrumpir la tramitacin de un acto o no insistir

en ella, por los motivos que estime convenientes y que sean debidamente
justificados, entregando as una efectiva herramienta de economa procesal, tan
relevante hoy en un contexto de modernizacin y agilizacin de la funcin y
gestin administrativa. En este mismo sentido, revisamos otros modos de
extincin, clasificados doctrinariamente como causales naturales de extincin
de los actos administrativos, principalmente, la caducidad y el decaimiento. Si
bien este ltimo es ms bien una realidad fctica, que hemos incluido por
mantener una tradicin histrica y brindar la mayor completitud a nuestro
estudio, la caducidad es por su parte, a nuestro entender, de la mayor
importancia en ciertas reas de la actividad administrativa, como es en materias
de contratacin administrativa, de la actividad concesional y la autorizatoria. En
efecto, estamos convencidos que las instancias en que se contempla el modo
de extincin que denominamos caducidad, como sancin a la inactividad de los
particulares, es una til herramienta jurdica que permite a la Administracin
precaverse de eventuales incumplimientos de los terceros en sus relaciones
contractuales, o para la eficiente asignacin de los recursos en los casos en
que la caducidad est contemplada como sancin a la inactividad de un
particular beneficiado con una actuacin administrativa.
En cuarto lugar, hemos tenido la ocasin de estudiar los principales

modos de extincin de los actos administrativos en cuanto a su tratamiento
222
normativo, como en su utilizacin prctica. Comenzamos, as, con la revocacin

una institucin jurdica que a lo largo del desarrollo de nuestra disciplina
encontr diversas acepciones, amplias o restringidas que hoy se encuentra
regulada por la LBPA en sus requisitos de procedencia y efectos, a la luz de
servir como el medio de revisin de sus actos en razn del mrito, oportunidad
o conveniencia, que posee la Administracin. Lo anterior, consideramos, sin
duda, es de la mayor importancia, puesto que le brinda de manera regulada, un
marco de accin a la autoridad administrativa, dentro de los mrgenes
establecidos, para que pueda volver sobre sus actos vlidos. Tambin
abordamos en esta oportunidad algunas discusiones sobre los lmites que
encuentra la revocacin en la LBPA, elemento que se debe considerar como
contrapeso natural a la posibilidad de revisar sus actos que tiene la
Administracin, resguardando de esta forma el ejercicio no arbitrario de esta
potestad pblica.
En este mismo sentido, tratamos la invalidacin de los actos

administrativos, en que, luego de un tratamiento histrico del concepto y su
recepcin en Chile, acompaado del proceso de diferenciacin de la revocacin
como significante amplio, nos centramos en dos elementos que consideramos
relevantes al momento de referirse a esta institucin: por una parte, sus
fundamentos, a cuyo respecto debemos sealar que creemos que su fuente se
encuentra en la autotutela especial que posee la Administracin, dado su rol
223
dentro del ordenamiento jurdico, contexto en el que la potestad invalidatoria

surge como una expresin de las prerrogativas especiales que le asisten. Por
otra parte, analizamos los eventuales lmites que respecto de ella se proponen,
ocasin en que adoptamos una posicin en defensa de la tesis del lmite de la
invalidacin en la buena fe y la seguridad jurdica y no as, en la supuesta
intangibilidad de los actos administrativos y los derechos adquiridos, que en
nuestra opinin buscan limitar injustificadamente las potestades administrativas,
utilizando y acomodando argumentos que en nuestra opinin crtica hecha al
final de su exposicin, descartamos por considerarlos improcedentes. En este
sentido quisiramos asegurar que es nuestra opinin que la potestad
invalidatoria de la Administracin, es la lgica respuesta de esta ante los actos
viciados de ilegalidad, por tanto, y en cumplimiento del deber que por su
naturaleza le asiste, de resguardar la integridad del ordenamiento jurdico, slo
ha de verse restringida en los casos en que la buena fe y la seguridad jurdica
alcancen respecto de esta, mayor relevancia, haciendo que su aplicacin se
haga improcedente en atencin a estos principios y al inters general. En todo
el resto de los casos en que se quiere imponer una supuesta teora de los
derechos adquiridos, proveniente del mundo civilista y en que an, se discute
su aplicacin, acompaada de la idea de la intangibilidad que se sigue de ella
respecto de los actos administrativos, no estimamos que existan argumentos
suficientes y vlidos como para encontrar un lmite a la invalidacin.
224
Finalmente, respecto de uno de los principales modos de extinguir y que

se encuentra ntegramente radicado en sede jurisdiccional ordinaria, por ende,
fuera de la competencia de la Administracin, esto es la declaracin de Nulidad
de Derecho Pblico, comenzamos su estudio haciendo una revisin de su
construccin doctrinaria, de cmo se fueron delimitando sus elementos y
caractersticas, y cmo ha ido evolucionando la jurisprudencia en relacin a ella,
aportando nuevos conceptos a considerar, para finalmente analizar la doctrina
que ha primado desde comienzos de la dcada pasada hasta hoy. Teniendo
presente adems que, en general, es uno de los temas ms acabados en su
tratamiento, respecto de la extincin de los efectos de los actos administrativos,
hemos de sealar, tal y como lo hicimos al finalizar el anlisis de la citada
institucin, que si bien pareciera haberse alcanzado un relativo acuerdo en
cuanto a las caractersticas de la Nulidad de Derecho Pblico, consideramos de
la mayor importancia sealar cules son las deudas pendientes en cuanto a
ella, para lograr en el eventual escenario que se alcance una consagracin legal
expresa de este modo de extincin, se tengan a la vista para su construccin de
algunos tpicos que creemos esenciales.
As, es nuestra opinin que, ms all de que consideramos que la

necesidad de tribunales especializados en lo contencioso administrativos
trasciende a toda la disciplina, en el caso de la Nulidad de Derecho Pblico es
de la mayor importancia, en especial, en relacin con un concepto clave, cual
225
es, la distincin entre la accin que persigue la declaracin de nulidad con

efecto erga omnes, denominada en la doctrina comparada como recurso por
exceso de poder, y aquella que persigue la declaracin de un derecho que
tiene como condicin necesaria y previa, la declaracin de nulidad de un acto
administrativo. En este sentido, hemos desarrollado una opinin personal
respecto a cmo imaginamos que debiese regularse esta accin de Nulidad de
Derecho Pblico, compartiendo la lgica que subyace a la teora que hoy es
comnmente aceptada en derecho comparado y que dice relacin con la
delimitacin de las causales que acarrean la nulidad de pleno derecho o la
anulabilidad del acto de la Administracin en funcin de la entidad del vicio de
que adolece dicha actuacin.
En trminos generales, entonces, proponemos que en base a estos tres

pilares fundamentales tribunales contencioso administrativos especializados;
la delimitacin de las causales de procedencia de la anulabilidad y nulidad de
pleno derecho; y la necesaria distincin entre el recurso por exceso de poder y
la accin de plena jurisdiccin se debe trabajar para una consagracin legal
expresa de la Nulidad de Derecho Pblico, que sirva como norma de clausura,
dentro del panorama actual, de las instituciones que sancionan los modos de
extincin de los actos administrativos.
226
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234

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UNIVERSIDAD DE CHILE

LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

FRANCISCO A. ALMONACID FANDEZ

I.- INTRODUCCIN _____________________________________________ 10

Administrativo que pone fin a un procedimiento administrativo. _ 36

4.- ACERCA DE LA VIGENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. __ 46

5.- CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. __________ 52

III.- CAPTULO SEGUNDO: LOS MODOS DE EXTINCIN DE LOS ACTOS

8.- REVISIN O IMPUGNACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS,

9.- EXTINCIN POR VA ADMINISTRATIVA DE LOS ACTOS

10.- LA REVOCACIN. ______________________________________ 117

10.1.- Concepto.________________________________________ 117

10.5.2.3.- La naturaleza de la regulacin legal del acto. 128

11.- LA INVALIDACIN. ______________________________________ 133

11.1.1.- Definicin y conceptos. ________________________ 133

11.1.2.2.- Dictamen N 13.592 de 1971, aparicin del

conceptual revocacin-invalidacin, basada en su causal de

11.2.- Fundamentos de la Invalidacin. _____________________ 147

11.2.4.- La invalidacin como obligacin de la Administracin. 151

11.3.- Los lmites a la invalidacin. ________________________ 155

antijurdico. ___________________________________________ 172

11.6.- Efectos de la invalidacin de un acto administrativo. ____ 173

12.- LA DECLARACIN DE NULIDAD DE DERECHO PBLICO. LA

12.2.1.2.- Las caractersticas de la Nulidad de Derecho

12.2.1.3.- La teora de la accin de Nulidad de Derecho

12.2.2.- Las crticas a la tesis clsica de Jorge Reyes Riveros. 187

12.3.- La prescriptibilidad de la Nulidad de Derecho Pblico en la

CONCLUSIONES ___________________________________________ 218

Hasta la dictacin de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo,

La LBPA, originalmente no pretenda ser una ley de bases de los

extensin y dimensin, sirven de paso necesario para constituir o reconocer

En este sentido, la LBPA viene a establecer un marco general a la

Para ello hemos querido esquematizar nuestro trabajo de manera de dar

Por lo tanto, en un primer captulo analizaremos la relevancia y

administrativa, a travs de dictmenes de la Contralora General de la

De dicho anlisis, pretendemos obtener que, en el entendido que la

operarn los modos de extincin de los

As tambin, hemos querido abordar las caractersticas de los actos

Un ejemplo de lo anterior, es lo expresado por el principio de legalidad o

As, como se sealan requisitos especiales de validez de la actuacin

De esta forma, creemos que cimentamos el camino de construccin

PFEFFER URQUIAGA, Emilio. 2005. La nulidad de derecho pblico: tendencias jurisprudenciales.

e invalidatorias de los rganos de la Administracin. Por esto, si bien en el

En efecto, nuestra intencin no es hacer un anlisis de la LBPA en

actos administrativos, sino es actualizar la comprensin global de la teora

marco normativo legal que antes no exista y era objeto de

En este sentido, queremos recoger teoras que al alero de lo dispuesto

Finalmente, revisamos tambin, por primera vez en este formato de

los modos impugnaticios

contemplados en sede administrativa y su relacin con la eventual impugnacin

En definitiva, estamos conscientes que el derecho administrativo

deuda de larga data con el tratamiento jurisdiccional de los asuntos de la

II.- CAPTULO PRIMERO:

1.- Explicacin previa.

A pesar que la definicin de acto administrativo no es el centro del

el estado de avance en el estudio de dicho concepto por parte de la doctrina

Por ello, es que consideramos relevante ahondar un poco ms en torno a

2.- El concepto de acto administrativo. Construccin formal y doctrinaria

La noticia histrica del concepto de acto administrativo, segn seala el

En el ordenamiento jurdico nacional, por su parte, se pueden encontrar

MORAGA KLENNER, Op. Cit. Pg. 83

CHILE, Constitucin Poltica de la Repblica, Art. 52 N1 y Art. 98, respectivamente.