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So Paulo, setembro de 2016


CPI BRASIL - CATALOGAO

ISBN: 978-85-99138-87-8

Austeridade e retrocesso - finanas pblicas e


poltica fiscal no Brasil.

1.Economia. 2. Desenvolvimento. 3.
Finanas pblicas. 4. Austeridade econmica. 5.
Michel Temer. 5 Dilma Rousseff.

So Paulo: Frum, 21; Fundao Friedrich Ebert


Stiftung (FES); GT de Macro da Sociedade Brasileira de Economia Poltica (SEP); e Plataforma
Poltica Social, setembro de 2016.
1 volume.

1 edio

ndice
Sumrio Executivo 7
Introduo

15

1. Supervit primrio: a insensatez conduz a poltica fiscal 17


1.1 Poltica fiscal: breve perspectiva histrica

19

1.2 Contrao fiscal expansionista e o crculo vicioso da austeridade

21

1.3 O regime fiscal brasileiro: pr-cclico, anti-investimento e anti-planejamento 23

1.4 Sim, h alternativas: propostas para um novo regime fiscal

25

2. Dvida pblica e a gesto macroeconmica 27


2.1 A dvida pblica no pecado nem irresponsabilidade

27

2.2 No h um nmero mgico para a dvida pblica

29

2.3 Dvida lquida: melhoras apesar do fardo dos juros

31

2.4 Dvida Bruta e o n da gesto macroeconmica

34

3. Gasto pblico e o perigoso caminho da austeridade 39


3.1 O gasto pblico e a crise fiscal

39

3.2 Gasto Social em um pas desigual

41

3.3 Antecedentes do austericdio: o equvoco das desoneraes

42

3.4 Austeridade: uma escolha equivocada

45

3.5 O plano Temer de Novo Regime Fiscal: a proposta de Estado mnino


e austeridade permanente

47

4. Reforma tributria progressiva: uma nova agenda 51


4.1 A tributao dos lucros e das rendas no Brasil e no mundo

53

4.2 Uma proposta para o debate

56

Referncias

59

Sumrio
Executivo

Apresentao
Desde o final de 2014, o Brasil vem sendo
submetido retrica que prope a austeridade como nico caminho para recuperar a
economia. Com o objetivo de melhorar as
contas pblicas e restaurar a competitividade da economia por meio de reduo de
salrios e de gastos pblicos, a austeridade
se sustenta em argumentos controversos e
at mesmo falaciosos. Entre os principais
experimentos internacionais, vem predominando resultados contraproducentes,
no resultando em crescimento, tampouco
equilbrio fiscal. O que sim menos controverso que tais experimentos tm como

objetivo redesenhar o papel do Estado


para atender interesses velados. No Brasil,
o ajuste econmico ortodoxo, iniciado
na gesto Levy, fracassou em retomar o
crescimento e estabilizar a dvida pblica,
contribuindo para lanar o pas no maior
retrocesso econmico das ltimas dcadas.
No obstante, o ajuste ajudou a criar as
condies necessrias para mudana da
correlao de foras polticas e para impor
ao pas, passando ao largo do crivo das
urnas, um outro projeto de sociedade.
Nesse contexto, esse documento procede
uma anlise das finanas pblicas e poltica
fiscal no Brasil, procurando esclarecer as
principais causas da atual crise fiscal, assim

SUMRIO EXECUTIV O

como descontruir simplificaes e mitos,


muitos dos quais baseados em argumentos
econmicos supostamente tcnicos que
sustentam a austeridade. O documento
tambm propositivo ao apontar alternativas fiscais para um projeto de pas que
valorize a democracia, a distribuio da
renda e da riqueza e a expanso dos direitos
sociais.

Da agenda Fiesp
ao austericdio

A economia brasileira entrou
em uma trajetria de desacelerao no
quadrinio 2011-2014 depois do desempenho extraordinrio durante 20072010. H fatores que escapam poltica
econmica e explicam essa desacelerao,
dentre eles a perda de dinamismo de um
ciclo domstico de consumo e de crdito
ou os desdobramentos da crise internacional. Contudo, importante apontar
que a poltica fiscal praticada pelo governo
contribuiu para essa trajetria de queda do
crescimento.

Enquanto no quadrinio 2007-2010
o espao fiscal foi canalizado prioritariamente para investimentos pblicos, no
quadrinio 2011-2014 a taxa de investimento
parou de crescer e, em compensao, o
governo elevou significativamente os subsdios e desoneraes ao setor privado. O
governo fez uma aposta no setor privado e
acreditou que promoveria o crescimento
econmico via realinhamento de preos
macroeconmicos e incentivos aos investimentos privados a chamada agenda
FIESP. Ironicamente, a FIESP passou de
beneficiada das polticas de um governo

para algoz do mesmo.



Como resposta ao cenrio de piora
nos indicadores fiscais provocada pela
queda no crescimento econmico e pelas
desoneraes, o segundo governo Dilma
tem incio adotando a estratgia econmica
dos candidatos derrotados no pleito de
2014, ou seja, realizou um choque de preos
administrados e um duro ajuste fiscal e
monetrio, na esperana de que o setor
privado retomasse a confiana e voltasse
a investir. Joaquim Levy foi o smbolo da
implementao da austeridade econmica
no Brasil que consiste em uma poltica deliberada de ajuste da economia por meio
de reduo de salrios e gastos pblicos
para supostamente aumentar lucros das
empresas e sua competitividade, assim
como tentar estabilizar a trajetria da
dvida, com resultados contraproducentes.

O forte ajuste fiscal, em uma
economia j fragilizada, agravou os
problemas existentes e contribuiu para
transformar uma desacelerao em uma
depresso econmica. O ajuste fiscal
promovido se mostrou contraproducente,
pois gerou aumento da dvida pblica e do
dficit pblico.

Em 2015, por exemplo, os investimentos pblicos sofreram queda real de
mais de 40% no nvel federal, o gasto de
custeio caiu 5,3%, e o governo no logrou
a melhoria das expectativas dos agentes
econmicos que justificaria esse ajuste
com vistas a retomar o crescimento. Pelo
contrrio, a economia real s piorou e as
expectativas se deterioraram, apesar de toda
a austeridade fiscal manifestada e praticada.
Naquele ano, apesar de todo o esforo do
governo para reduzir as despesas, que
caram 2,9% em termos reais, as receitas
despencaram e o dficit ficou ainda maior,

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evidenciando o carter contraproducente


do ajuste: o austericdio.

a defender um dficit primrio recorde no


novo Governo.


A virada para a austeridade foi um
remdio equivocado para os problemas
pelos quais a economia brasileira passava.
O tratamento de choque fundado em uma
contrao fiscal, um rpido ajuste na taxa
de cmbio, um choque de preos administrados e um aumento de juros contribuiu
para criar a maior crise econmica dos
ltimos tempos. Contudo, para determinados interesses polticos, o ajuste se
mostrou funcional ao gerar desemprego,
queda de salrios reais e assim mudar a
correlao de foras para favorecer a imposio de outro projeto de pas, sem passar
pelo crivo das urnas.


Como medida de longo prazo, o
governo Temer prope estabelecer um
Novo Regime Fiscal por meio de uma
proposta de emenda constitucional (PEC
241) que cria por 20 anos um teto para
crescimento das despesas pblicas vinculado inflao. Enquanto a populao e
o PIB crescem, os gastos pblicos ficam
congelados.

O novo
regime fiscal
e a imposio
de outro projeto
de sociedade

A gesto da poltica fiscal protagonizada pelo governo Temer lanou sinais
contraditrios com relao continuidade
das polticas de austeridade. Para o curto
prazo definiu-se o keynesianismo fisiolgico e para o longo prazo, a austeridade
permanente.

O afrouxamento da meta fiscal
para 2016 e 2017 evidencia por um lado
o pragmatismo econmico e, por outro
lado, hipocrisia dos que argumentam pela
austeridade e, simultaneamente, passam


A proposta apoia-se em argumentos
falsos de que naes desenvolvidas usam
regras semelhantes. Desde 2011, membros
da Unio Europeia estabeleceram um limite
para o crescimento da despesa associado
taxa de crescimento de longo prazo do PIB
e no em crescimento real nulo. Na maioria
desses pases j existe uma estrutura consolidada de prestao de servios pblicos,
diferentemente do Brasil onde h muito
maiores carncias sociais e precariedades
na infraestrutura.

Segundos nossas estimativas, a
regra implicaria reduzir a despesa primria
do governo federal de cerca de 20% do PIB
em 2016 para algo prximo de 16% do PIB
at 2026 e de 12% em 2036.

Adicionalmente, para que o teto
global da despesa seja cumprido dado
que algumas despesas como os benefcios
previdencirios tendem a crescer acima
da inflao - os demais gastos (como Bolsa
Famlia e investimentos em infraestrutura)
precisaro encolher de 8% para 4% do PIB
em 10 anos e para 3% em 20 anos, o que
pode comprometer o funcionamento da
mquina pblica e o financiamento de
atividades estatais bsicas. Essa meta no
parece ser realista.

10

SUMRIO EXECUTIV O


A nova regra no prev nenhum
mecanismo para lidar com crises econmicas ou outros choques. Ao contrrio,
tende a engessar a poltica fiscal por duas
dcadas.

Na verdade, o que o novo regime
se prope a fazer retirar da sociedade e
do parlamento a prerrogativa de moldar
o tamanho do oramento pblico, que
passar a ser definido por uma varivel
econmica (a taxa de inflao), e impor
uma poltica permanente de reduo relativa do gasto pblico.

Em suma, trata-se da imposio de
um projeto de pas que dificilmente passaria
no teste de um pleito eleitoral, nica forma
de garantir sua legitimidade.

Quem ganha? Quem no quer
financiar os servios pblicos por meio de
impostos e o grande capital que enxerga
o Estado como concorrente quando esse
ocupa setores que poderiam ser alvo de
lucros privados, como sade e educao.

Quem perde? A populao mais
pobre, isto , aqueles que so os principais
beneficirios dos servios pblicos. Alm
disso, aqueles que vislumbram uma sociedade mais justa e igualitria.

O falacioso
discurso
da austeridade

A austeridade uma poltica deliberada de ajuste da economia por meio
de reduo de salrios e gastos pblicos

supostamente com o objetivo de reduzir a


dvida e aumentar lucros e a competitividade das empresas.

A recomendao de que o Estado
deve cortar gastos em momentos de crise
parte de uma falcia de composio que
desconsidera que se todos os agentes
cortarem gastos ao mesmo tempo, inclusive
o Estado, no h caminho possvel para
o crescimento. A soluo mais razovel
para tratar de um desajuste fiscal em meio
a uma recesso , portanto, estimular o
crescimento, no cortar gasto.

No crculo vicioso da austeridade,
cortes do gasto pblico induzem a reduo
do crescimento que provoca novas quedas
da arrecadao que, por sua vez, exige novos
cortes de gasto. Esse crculo vicioso s pode
ser interrompido por decises deliberadas
do governo, a menos que haja ampliao das
exportaes lquidas em nvel suficiente
para compensar a retrao da demanda
interna, pblica e privada. Esta exceo
pouco provvel diante de uma crise internacional como a que o mundo enfrenta nesta
dcada, com lenta recuperao da demanda
e maior competio pelos mercados.

A obsesso alarmista contra qualquer elevao da dvida pblica esconde
uma agenda poltica permeada por interesses de grupos econmicos, mas travestida como uma questo meramente tcnica,
seja ao defender a retrao de bancos
pblicos, seja ao demandar a reduo dos
gastos sociais.

No fundo, a austeridade principalmente um problema poltico de distribuio
de renda e no um problema de contabilidade fiscal. Os efeitos da austeridade
afetam de forma distinta os diferentes
agentes econmicos e classes sociais de

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forma que os mais vulnerveis, que fazem


mais uso dos servios sociais, so mais
afetados.

Apesar das inmeras evidncias
contrrias sua eficcia, a austeridade
persiste como ideologia e sempre retorna
ao debate poltico por ser oportuna para os
grupos dominantes de poder.

A insensatez do
supervit primrio

O regime fiscal brasileiro extremamente pr-cclico, ou seja, acentua as
fases de crescimento e de recesso. Assim,
em contextos de baixo crescimento, a busca
pelo cumprimento da meta fiscal por meio
de uma poltica fiscal contracionista retira
estmulos demanda agregada e reduz
ainda mais o crescimento econmico e a
prpria arrecadao.

Um segundo fator a se sublinhar
sobre o regime fiscal brasileiro sua natureza anti-investimento, porque, diante de
uma estrutura de gastos pblicos rgida, os
cortes de despesa recaem primordialmente
sobre o investimento pblico, um dos
poucos gastos passveis de contingenciamento. O mesmo regime impe uma lgica
curto-prazista gesto da poltica fiscal e
subordina o planejamento governamental.

Na ditadura do supervit primrio,
os fins so atropelados pelos meios, e tudo
se submete necessidade de cumprir a meta
de curto prazo, inclusive o prprio crescimento, o emprego e o bem estar da populao. Portanto, um novo modelo de gesto
fiscal precisa ser constitudo, de carter

anticclico, que viabilize o planejamento e


que priorize o investimento pblico.

H diversas variantes institucionais
para um regime fiscal, dentre essas esto as
que estipulam metas fiscais ajustadas ao
ciclo econmico, como a meta de resultado fiscal estrutural. Ou alternativamente,
pode-se adotar bandas fiscais de forma
anloga ao que ocorre no regime de metas
de inflao. Ainda h a opo, aplicada em
alguns pases, de retirar todo investimento
pblico do clculo do supervit primrio
(assim como o gasto com juros excludo
desse indicador) e assim incentivar o uso do
investimento pblico como vetor de desenvolvimento e abrir espao para atuao
anticclica do gasto pblico.

Desmistificando
a dvida pblica

A dvida brasileira to grande?
Qual o parmetro para definio de
grande? Na verdade, poucos economistas
se arriscam a definir um parmetro timo
para dvida pblica, simplesmente porque
as evidncias no parecem indicar que esse
patamar exista. No h um nmero mgico
a partir do qual a relao dvida pblica/PIB
torna-se problemtica. Isso vai depender
das especificidades de cada pas.

No Brasil, a excessiva preocupao
com o patamar da dvida carregada por
preconceitos ideolgicos e por uma viso
estreita sobre a relao entre Estado, moeda
estatal e dvida pblica. Uma dvida elevada
pode custar muito caro, mas um Estado
soberano no quebra por conta de dvidas
na sua prpria moeda. Por isso, a natureza

11

12

SUMRIO EXECUTIV O

da dvida pblica se diferencia substancialmente da gesto de dvidas privada e o


governo no incorre nas mesmas restries
para gasto e endividamento. O paralelo com
a economia da dona de casa no serve para
as finanas pblicas.

Entre 2003 e 2013 a reduo da
relao dvida lquida/PIB foi expressiva,
de 54,3% para 30,6%, muito embora as
taxas de juros continuassem pesando no
oramento pblico.

A dvida externa pblica, por sua
vez, caiu e, a partir de 2006 o pas passou
a realizar uma poltica de acumulao de
reservas cambiais, tornando-se credor
externo lquido. Por conta disso, quando
em 2008 a crise mundial determinou
forte depreciao da moeda brasileira, a
acumulao de reservas cambiais propiciou
significativos ganhos patrimoniais para o
Estado brasileiro.

No final de 2014, pelo critrio da
dvida lquida no havia um cenrio de
tragdia fiscal, desenhado pelos economistas da mdia e do mercado. Havia sim,
condies financeiras para realizar uma
poltica anticclica que ampliasse o investimento pblico e o gasto social para impedir
que a desacelerao cclica se transformasse
em uma depresso. poca, a necessria e
esperada desvalorizao cambial apenas
contribuiria para reduzir o patamar da
dvida lquida, ampliando o espao fiscal
para polticas de estmulo ao crescimento.

Apesar da reduo substancial da
dvida lquida, na ltima dcada a dvida
bruta manteve-se relativamente estabilizada e passou a crescer a partir de 2013.
Diferentemente do senso-comum, essa
dinmica da dvida bruta no explicada
pela gastana do governo ou o resultado

primrio, mas principalmente pela acumulao de ativos por parte do Estado como
a acumulao de reservas cambiais e de
crditos junto ao BNDES.

Essa estratgia possui mritos
como, por exemplo, a reduo da vulnerabilidade externa do setor pblico. Da mesma
forma a poltica de expanso dos emprstimos do BNDES, em 2009, foi importante
para a ao contracclica que assegurou
a recuperao rpida da economia brasileira na maior crise da histria do capitalismo mundial desde a dcada de 1930. No
entanto, no devemos negligenciar seus
elevados custos.

A estratgia de acumulao simultnea de ativos e passivos, com grande
diferencial de rentabilidade entre eles,
explica boa parte da elevada conta de
juros. Em 2015, somando-se os custos de
oportunidade da manuteno das reservas
internacionais e dos crditos ao BNDES
com o resultado das operaes de swaps
cambiais, chegamos a 4,9% do PIB.

Em suma, se o objetivo for equacionar a dvida bruta preciso desatar o n
da gesto macroeconmica, reduzir substancialmente o gasto com juros e ponderar
o custo da estratgia de acumulao de
ativos. A ideia que se disseminou no Brasil
de que ao governo s compete controlar
os gastos primrios, desconsiderando os
custos e benefcios fiscais das demais polticas macroeconmicas, deve ser revista e
amplamente debatida.

Mito da gastana
federal

S U M R I O E X E C UT I V O


O diagnstico convencional
da crise pela qual passa o pas se traduz
simplificadamente na seguinte narrativa:
os governos do PT expandiram demais
os gastos pblicos, encobriram o dficit
pblico crescente por meio da chamada
contabilidade criativa e das pedaladas
fiscais e esse tipo de poltica fiscal expansionista e nada transparente destruiu a
confiana do mercado e mergulhou o pas
na estagflao.

Contudo, a anlise dos dados
mostra que, de fato, a despesa do governo
vem crescendo a um ritmo elevado e estvel
h tempos. As taxas mdias de crescimento
real do gasto do governo federal dos ltimos
quatro governos foram: FHC II (3,9%), Lula
I (5,2%), Lula II (5,5%) e Dilma I (3,8%).

O principal fator por detrs do crescimento das despesas na esfera federal no
so os gastos com pessoal, como muitos
acusam. Estes crescem sistematicamente
abaixo do PIB e tiveram sua menor taxa de
expanso real justamente no governo Dilma
I (-0,3%), ao contrrio do que ocorre, por
exemplo, nos estados e municpios, onde
o gasto com salrios e aposentadorias de
servidores tem crescido a 5,5% ao ano, independentemente da colorao partidria do
governante.

O motor do gasto federal tem sido
os benefcios sociais (aposentadorias e
penses do INSS, benefcios a idosos e
deficientes, seguro-desemprego, bolsa
famlia, etc), que hoje consomem metade
do gasto da Unio (mais de R$ 500 bilhes
em 2015) e crescem a taxas sistematicamente superiores ao PIB pelo menos desde
1999, por influncia principal de fatores
demogrficos, da justa formalizao e dos
direitos consagrados na Constituio e,
adicionalmente, pela poltica de valorizao

do salrio mnimo.

Porm, uma viso mais acurada dos
gastos sociais mostra que tampouco nesta
rea houve expanso desenfreada, sobretudo frente s demandas sociais brasileiras,
e que a poltica de valorizao do salrio
mnimo contribuiu para este cenrio, mas
com impactos sobre a reduo da desigualdade relevantes. Certamente possvel
discutir excessos e tornar o gasto mais
eficiente, mas as possibilidades de fontes de
financiamento discutidas neste documento
evidenciam que este um debate que deve
envolver toda a sociedade brasileira.

Vale notar que, a despeito de gastos
elevados, o governo conseguiu manter
resultados fiscais positivos na ltima
dcada e meia pelo aumento da carga
tributria (1999-2005) ou pelo crescimento
mais acelerado do PIB (2006-2011). Nos
governos Lula, enquanto o pas crescia, no
havia desajuste fiscal apesar do crescimento
do gasto pblico. Mas a partir de 2012, com a
queda do crescimento econmico e com as
desoneraes tributrias, houve uma piora
dos resultados fiscais.

Reforma
tributria, j!

A estrutura tributria brasileira
extremamente perversa com os mais pobres
e a classe mdia e benevolente com os mais
ricos. Esse sistema singular reflexo tanto
do federalismo brasileiro e da dualidade
tributria (impostos e contribuies sobrepostos), quanto de algumas recomendaes
de poltica que o mainstream econmico
propagou nas dcadas de 80 e 90 e que

13

14

SUMRIO EXECUTIV O

foram incorporadas de forma bastante


acrtica ou peculiar pelo Brasil.

A agenda de reformas da tributao
sobre a renda e o patrimnio, que envolve
um forte conflito distributivo, permaneceu
totalmente embargada nos ltimos 20 anos,
no tendo o governo federal apresentado
qualquer proposta de reforma mais substancial que visasse ampliar a progressividade ou mesmo corrigir as graves distores
ensejadas pela atual legislao.

O Brasil foi um dos primeiros pases
e at hoje um dos poucos que isentou e
continua isentando de imposto de renda
os dividendos distribudos a acionistas, tal
como a pequena Estnia.

De acordo com os dados das
declaraes de imposto de renda, as 70
mil pessoas mais ricas do Brasil, representando meio milsimo da populao
adulta, concentram 8,2% do total da renda
das famlias, ndice este que no encontra
paralelo entre as economias que dispem
de informaes semelhantes. Esse mesmo
seleto grupo pagou apenas 6,7% de imposto
de renda sobre esse montante.

Alm de injusta, essa assimetria
entre o tratamento tributrio dispensado a
dividendos e salrios tem sido responsvel
por um fenmeno conhecido por pejotizao, que a constituio de empresas
por profissionais liberais, artistas e atletas
com o objetivo de pagar menos impostos
do que como autnomos ou assalariados.

Nesse contexto, a proposta de se
aumentar alquotas do imposto de renda
das pessoas fsicas sem revogar a iseno de
dividendos no proporciona uma redistribuio de renda to efetiva uma vez que as
alquotas progressivas da tabela do Imposto

de Renda (IRPF) s atingem os rendimentos tributveis, o que no inclui atualmente a distribuio de lucros e dividendos
que so as principais fontes de renda dos
mais ricos. Ento, qualquer proposta de
reforma do imposto de renda que no passe
pela tributao dos dividendos no ser to
efetiva nos objetivos de contribuir com uma
maior justia fiscal e tambm gerar receitas
extras para o governo.

Na atual conjuntura de crise,
pouco razovel crer na possibilidade de
um equilbrio fiscal com baixo crescimento. Isso implica que, no curto prazo,
deveramos no mnimo assegurar espao
fiscal para o investimento pblico e para
gastos sociais de elevado impacto sobre o
bem-estar das camadas mais vulnerveis
da populao.

Uma reforma tributria, que
combine eficincia e equidade poderia
atuar incentivando o crescimento econmico de longo prazo ao reduzir a tributao
do lucro e da produo das empresas, ao
mesmo tempo em que concentra o ajuste
fiscal de curto prazo sobre uma pequena
parcela da poupana dos mais ricos, no
diretamente relacionada ao investimento, e,
por conseguinte, vinculada a um maior nvel
de emprego e produto. Assim, ganha-se
tempo para aprimorar outras propostas
de reformas estruturais das despesas,
debat-las com a sociedade e pactu-las
democraticamente

Introduo

Todo o debate acerca de qual deve ser a


poltica fiscal mais adequada para promover
o crescimento e o desenvolvimento econmico traz consigo pressupostos tericos e
diferentes vises de sociedade. No poderia
ser diferente com a atual viso que domina
o debate pblico brasileiro, defendendo
a reduo do papel do Estado, o corte
de gastos e a privatizao do patrimnio
pblico. Tal viso, predominante nos
grandes veculos de imprensa, traz consigo
argumentaes tericas e metodolgicas
questionveis. Alm disso, est atrelada
a uma concepo de sociedade muito
diferente daquela consagrada pelos brasileiros na Constituio de 1988, que previa
a construo de uma sociedade baseada

nos direitos universais, garantidos pelo


Estado. E ainda, intencionalmente ou no,
atende a interesses privados daqueles que
no querem arcar com o financiamento de
servios pblicos e favorece o grande capital
que enxerga o Estado como concorrente
quando esse ocupa setores que poderiam
ser alvo de lucros privados.
Estes esclarecimentos iniciais so necessrios, pois preciso deixar claro que o
debate acerca da poltica fiscal de um
Estado como o brasileiro no apenas uma
discusso tcnica, para ser realizada entre
especialistas. A poltica fiscal e o papel do
Estado devem ser alvo de um amplo debate
democrtico, visando auxiliar a sociedade

15

16

INTRODUO

nas escolhas que tomar e que definiro a


construo de nossa nao nas prximas
dcadas. Aos economistas dos mais diferentes matizes e tendncias, cabe esclarecer
a populao acerca dos custos e benefcios de cada escolha, das consequncias
positivas e negativas de cada medida, dos
interesses e projetos sociais escamoteados
atrs de cada debate, sempre deixando
transparente seus pontos de partida e
seus pressupostos tericos. Apenas o
debate franco e honesto de ideias, sem a
pretenso de substituir a deciso soberana da populao expressa pelo resultado
eleitoral, pode esclarecer aos interessados,
no iniciados nas veredas da literatura
econmica, o verdadeiro significado de
cada conceito e de cada discusso presente
nos cadernos de economia.
Nesse contexto, o presente documento
tem como um de seus objetivos centrais
desconstruir mitos existentes no debate
pblico acerca da poltica fiscal, da dvida
pblica e de sua relao com a atual crise
brasileira. Ao faz-lo, busca expor razes
tericas e histricas para fundamentar
uma interpretao diferente daquela
oferecida pelo discurso hegemnico acerca
das variveis fiscais e sua funo em uma
economia de mercado. Alm de apontar
dados e literatura relevante sobre o tema
para demonstrar seus argumentos, o documento no se contenta em descontruir o
discurso dominante, oferecendo tambm
propostas e solues para algumas questes
complexas, como o regime fiscal, a gesto
da dvida e a estrutura tributria no Brasil.
Para isso, o texto se divide em quatro sees:
a seo 1, intitulada Supervit primrio: a
insensatez conduz a poltica fiscal trata do
papel da poltica fiscal no crescimento, dos
efeitos perversos da austeridade sobre a
atividade econmica, dos problemas do

regime fiscal brasileiro e das alternativas


para reforma do regime fiscal. A seo 2,
Dvida pblica e a gesto macroeconmica
trata inicialmente das consequncias
econmicas da dvida pblica e dos mitos
que envolvem o tema. Em seguida mostra
a evoluo recente da dvida lquida e da
dvida bruta no Brasil, apontando seus
determinantes e desmistificando a ideia
de que o supervit primrio a varivel
central para controle da dvida. J a seo
3, intitulada Gasto pblico e o perigoso
caminho da austeridade, aborda a evoluo
do gasto pblico no Brasil e remonta uma
narrativa da histrica econmica recente no
Brasil tendo a questo fiscal como foco. Por
fim a seo 4, Reforma tributria progressiva: uma agenda negligenciada, aponta
os principais problemas da injusta carga
tributria brasileira, mostra como existem
alternativas para o financiamento do Estado
Social no Brasil, e apresenta uma proposta
de reforma tributria centrada na taxao da
distribuio de lucros e dividendos, dentre
outras mudanas necessrias na atual estrutura tributria complexa e injusta.
Espera-se que ao cabo deste documento, o
leitor possa ao menos ter tido a oportunidade de questionar alguns conceitos que
tinha como verdades absolutas, abrindo-se
a explorar um universo de dvidas que o
conduzam para compreender melhor a
complexidade do objeto econmico,
ampliando a possibilidade de debate acerca
dos rumos do Brasil para as prximas
dcadas.

1.
Supervit
primrio:
a insensatez
conduz
a poltica fiscal
A poltica fiscal tem um papel fundamental
na construo de um modelo de desenvolvimento social e distributivo. As formas de
arrecadao e de gasto do Estado so determinantes para o crescimento econmico,
para a distribuio da renda e da riqueza,
para a organizao dos servios sociais e
para a expanso da infraestrutura urbana
e logstica. H, portanto, muitas dimenses que articulam a poltica fiscal com o
desenvolvimento. Nessa seo, discute-se
em um plano terico e conceitual como
o regime fiscal brasileiro um entrave ao
crescimento econmico e como a opo
pela austeridade fiscal inadequada.
No plano macroeconmico a poltica fiscal

tem a importante tarefa de contrapor os


movimentos acentuados do ritmo de atividade, a chamada atuao anticclica. Essa
atuao deve ser guiada pelo objetivo de
sustentar o crescimento econmico e o
emprego de forma a permitir o avano das
transformaes estruturais inerentes ao
processo de desenvolvimento. E, para a
sustentao do crescimento, a orientao
do gasto pblico estratgica, pois se
trata de uma fonte autnoma de demanda
agregada.
O pressuposto implcito nesta tarefa
que o modo de produo capitalista tem
mecanismos cclicos endgenos e tende a
gerar crises peridicas. Essas crises so da

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1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL

natureza do sistema capitalista, cujas decises de produo so feitas sob incerteza


e a realizao da produo pode esbarrar
na insuficincia de demanda. Esse carter
cclico amplificado pelo setor financeiro
que acelera a acumulao capitalista por
meio do sistema de crdito e do mercado
de capitais, ao mesmo tempo em que gera
bolhas de ativos e o aumento da alavancagem privada que, no momento de
reverso cclica, ampliam a profundidade
e durao da recesso.

1.1 Poltica fiscal:


breve perspectiva
histrica
O debate acerca do papel da poltica fiscal
nas economias capitalistas avanadas
sofreu uma grande reviravolta na dcada
de 1930, como resultado dos esforos de
conteno dos efeitos da grande depresso.
At ento, a poltica fiscal era utilizada
somente como forma de dar conta das
poucas funes do Estado, como segurana, justia e educao bsica. Obras de
infraestrutura tambm eram, a depender de
sua viabilidade financeira, tarefa do Estado,
mas sempre vistas como ltimo recurso ao
financiamento privado.
Aps a crise de 1930, dada a incapacidade do
liberalismo econmico daquele tempo em
recuperar a atividade e o emprego, alguns
governos passaram a se valer do oramento
pblico como forma de superar os impactos
mais imediatos da crise. A adoo de frentes
de emprego (no New Deal estadunidense)
ou de polticas de valorizao do preo do
caf atravs de compras pblicas (no incio

do Governo Vargas) so exemplos clssicos


de utilizao do oramento pblico como
forma de reverter um processo de recesso
econmica.
Nesse contexto histrico, a poltica fiscal
passa a assumir um papel de protagonismo
entre as polticas econmicas e a teoria
econmica passa por uma profunda transformao que acompanha a nova realidade
histrica. Considerado o pai da moderna
macroeconomia, Keynes defendia que os
gastos pblicos podem e devem atuar como
estimuladores da atividade econmica,
uma vez que sua realizao cria uma cadeia
de contrataes e gastos privados que
acelera e multiplica seus efeitos no tecido
econmico. Em momentos de queda da
atividade, cabe ao Estado promover
investimentos pblicos mais vultosos,
estimulando os empresrios a retomar
seus investimentos e criando demanda
para os produtores das mais variadas
atividades. Alm disso, ao promover o
gasto pblico, o Estado estaria atuando
para atenuar o desemprego, fazendo com
que as famlias tenham mais renda e, desta
forma, sigam consumindo os produtos dos
empresrios privados.
Esta concepo de Keynes nunca foi muito
bem recebida pelos defensores do liberalismo econmico, que acreditam que a
interveno do Estado na economia apenas
agrava os problemas, devendo o mercado
autocorrigir seus desvios. Keynes, no
entanto, apontava para o irrealismo das
concepes liberais e mostrava como
algumas aes que individualmente podem
parecer racionais e adequadas, quando
tomadas pelo conjunto da sociedade, se
mostram completamente negativas.
Um exemplo clssico deste paradoxo
(que ficou conhecido como falcia da

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20

1. SUP ERVIT P RIMR IO: A INSENSATEZ C OND U Z A P O L T I C A F I S C A L

composio, ou seja, quando se considera


que o todo possui as mesmas propriedades
das partes que o compe) a atitude
dos indivduos diante do avano de um
processo recessivo: com medo de perderem
seus empregos, os indivduos racionalmente decidem aumentar sua poupana
e reduzir seu consumo, objetivando criar
uma reserva para os tempos difceis. O
problema que, uma vez que as famlias e
empresrios decidem poupar, adentra-se
em um cenrio onde h uma forte reduo
da demanda. Com a queda do consumo, os
empresrios produzem menos, demitem
seus funcionrios, que passam a consumir
cada vez menos e demandar cada vez
menos produtos. No final, cria-se uma
espiral recessiva, onde salrios e lucros
caem, frustrando coletivamente a tentativa individual de aumentar a poupana.
Ou seja, diante de uma crise, se todos
cortarem gastos, inclusive o Estado, no
h caminho possvel para o crescimento.
A menos que, diante da desalavancagem do
setor pblico e do setor privado domstico,
o setor externo aumente sua demanda por
produtos de exportao e promova uma
recuperao por meio destas vendas. A
soluo para um desajuste fiscal em
meio a uma recesso , portanto, estimular o crescimento, no cortar gasto.
Nesse cenrio, seria adequado encontrar
uma fonte de demanda que no dependa
das decises individuais, uma vez que tais
decises buscam racionalmente preservar
o nvel de renda de cada pessoa. Ou seja,
preciso encontrar uma fonte de demanda
autnoma, que funcione na contramo
do ciclo econmico, sendo capaz de
reverter sua tendncia descendente.
exatamente para isso que serve a poltica
fiscal, estimular uma fonte de gasto autnoma que no se orienta pelo critrio do
ganho individual, mas sim por razes de

ganhos sociais. Alm disso, o gasto pblico


receita privada, ou seja, de um ponto de
vista contbil, o dficit pblico representa
aumento da poupana do setor privado, o
que auxilia os empresrios a superarem os
momentos mais graves da recesso.
Nos anos aps a segunda guerra mundial
forma-se um consenso em torno do papel
ativo da poltica fiscal e de seu aspecto
anticclico nas principais economias capitalistas. Essa poltica fiscal anticclica no
deve ser entendida como temporria, mas
uma forma permanente atuao sobre a
demanda agregada de acordo com as fases
do ciclo econmico. Na fase ascendente
do ciclo, com aumento das taxas de crescimento econmico, possvel reduzir o
papel do gasto pblico (para evitar crises
de superproduo ou bolhas de ativos) por
meio de uma poltica fiscal mais contracionista, onde o Estado passe a fazer uma
poupana mais elevada enquanto os outros
agentes econmicos seguem gastando e
investindo cada vez mais; ao revs, nos
momentos de baixa do ciclo econmico,
quando as taxas de crescimento desaceleram e ficam at negativas, cabe ao Estado
usar seu oramento para contrastar a
tendncia recessiva, realizando investimentos e gastos em um cenrio onde famlias e empresrios lutam desesperadamente
para reduzir seu consumo e aumentar sua
poupana.
Apenas em meados da dcada de 1980, com
a ascenso do neoliberalismo, que a poltica
fiscal volta a assumir um papel secundrio,
de mero estabilizador da dvida pblica e
do nvel de preos. Na onda inaugurada
pelo monetarismo, propagou-se a
ideia de que o gasto pblico intil, no
longo prazo, como forma de induzir o
crescimento econmico. Neste cenrio, a
poltica macroeconmica passou a priorizar

1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL

a estabilidade de preos e no mais a manuteno do emprego e do crescimento. No


entanto, as crises consecutivas do neoliberalismo, na dcada de 1990 e em 2008,
colocaram em xeque estes dogmas, inclusive dentro do mainstream econmico. A
poltica fiscal como componente central
e anticclico de uma estratgia macroeconmica voltou definitivamente ao debate.
A centralidade da poltica fiscal tem sido
destacada inclusive no centro do sistema
econmico internacional. Embora o
bloqueio ideolgico atuao anticclica da poltica fiscal seja uma realidade tanto nos EUA, quanto na Europa,
onde a maioria conservadora existente nos
parlamentos e mesmo dentro dos rgos
de governo buscou limitar a utilizao
do investimento pblico como forma de
incentivar a atividade econmica, instituies tradicionalmente conservadoras
sinalizaram vises opostas. O banco central
americano, por exemplo, atribuiu recentemente timidez da poltica fiscal uma das
razes para a lenta e insegura recuperao
norte-americana. Na mesma direo, o FMI
tem questionado a austeridade e insistido
na necessidade de ampliao do investimento pblico como forma de contornar
a crise.
Em artigo de junho de 2016 intitulado
Neoliberalism: Oversold?I, economistas
do FMI fizeram duras crticas austeridade fiscal ao afirmar que essas polticas
se tornam um empecilho ao prprio crescimento econmico e, consequentemente,
arrecadao tributria e assim ao alcance
das metas fiscais. Os autores reconhecem
que no existe um nvel de endividamento
pblico timo que poderia servir como uma
meta de poltica econmica. No obstante,
os custos de um ajuste fiscal podem ser
grandes. O aumento de tributos poderia

distorcer o lado da oferta enquanto o


corte de gastos poderia deprimir o lado
da demanda, tendendo a elevar o nvel do
desemprego e colaborar para a ecloso de
crises econmicas.
Na mesma linha, o ex-secretrio de tesouro
americano Larry Summers aponta os efeitos
negativos e contraproducentes da consolidao fiscal em cenrios de crise II. Por fim,
economistas Nobel como Paul Krugman
e Joseph Stiglitz tm insistido na necessidade de colocar a poltica fiscal no centro
de uma estratgia de retomada do crescimento econmico, apontando os ganhos
no apenas de emprego, mas tambm de
produtividade. Contudo, a despeito das
inmeras evidncias contrrias, o discurso
da austeridade segue dominante no Brasil.

1.2 Contrao
fiscal expansionista
e o crculo vicioso
da austeridade
A obsesso alarmista contra qualquer
elevao da dvida pblica esconde
uma agenda poltica a favor dos grupos
financeiros e internacionais travestida
como uma questo meramente tcnica,
seja ao defender a retrao de bancos
pblicos, seja ao sugerir reduo dos
gastos sociais. Alm disso, tal obsesso
pode gerar seu contrrio, ou seja, produzir
a prpria elevao do endividamento que
se queria evitar. Isto tende a ocorrer particularmente em circunstncias de desacelerao cclica da economia e das receitas
tributrias.

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1. SUP ERVIT P RIMR IO: A INSENSATEZ C OND U Z A P O L T I C A F I S C A L

Para evitar que uma desacelerao cclica


se transforme em uma recesso, pode-se
lanar mo da possibilidade de financiar o
dficit pblico com dvidas. Se a recesso
se instalar, o dficit pblico aumentar de
qualquer maneira por causa da contrao
do gasto privado e, portanto, da arrecadao
tributria. Portanto, melhor aumentar o
dficit pblico para evitar uma recesso
do que experiment-lo por causa de
uma recessoIII.
Em meio recesso, se o governo
procurar evitar o aprofundamento do
dficit pblico aumentando impostos
ou cortando suas despesas, ele estar
simplesmente piorando a sua situao
patrimonial e a do setor privado, ou
seja, cortar ainda mais as receitas do
setor privado exatamente quando elas
j esto caindo porque as empresas, no
agregado, procuram cortar despesas para
pagar dvidas. No crculo vicioso da
austeridade, cortes do gasto pblico
induzem reduo do crescimento
que provocam novas quedas da arrecadao e exigem novos cortes de gasto
(Figura1). Esse crculo vicioso s tende a ser
interrompido por decises deliberadas do
governo, a menos que haja ampliao das
exportaes lquidas em nvel suficiente
para compensar a causao cumulativa

Figura 1: CICLO VICIOSO DA AUSTERIDADE

da retrao da demanda interna, pblica


e privada. Esta exceo menos provvel
diante de uma crise internacional como a
que o mundo enfrenta nesta dcada, com
lenta recuperao da demanda e maior
competio pelos mercados.
Ademais, para efeitos da sustentabilidade
da dvida pblica no importa o valor absoluto da mesma, mas seu valor relativo ao
PIB. Se o governo contribuir para instalar
uma recesso ao cortar as receitas do setor
privado, a contrao do PIB aumentar a
relao dvida pblica/PIB independentemente do esforo de poupar do governo.
Em outras palavras, a dinmica da dvida
pblica tambm depende do efeito do
gasto pblico no conjunto da economia:
se o gasto pblico possuir elevado efeito
multiplicador (ou seja, alta capacidade
de promover o crescimento econmico e
se propagar pelo restante da economia) e
houver uma elevada elasticidade-PIB da
receita tributria (ou seja, se a arrecadao
de impostos crescer mais que o crescimento
do PIB em momentos de expanso econmica), ento o aumento do gasto pblico
pode estimular o crescimento a ponto de
promover melhores resultados fiscais. Caso,
porm, o governo promova uma retrao
dos investimentos e gastos pblicos com
elevado multiplicador com o objetivo de
melhorar sua situao fiscal, possvel
que o corte de gastos se prove, no apenas
contracionista, mas tambm negativo para
a dinmica do endividamento pblico.
A literatura internacional tem se debruado
sobre este tema, chegando a resultados
bastante diversos a respeito do tamanho
dos multiplicadores, que podem variar
entre valores prximos da unidade at
valores superiores a 3,5. Auerbach e GorodnichenkoIV demonstram que, alm de variar
conforme o tipo de gasto executado pelo

1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL

governo, os multiplicadores tambm


variam conforme o ciclo econmico,
podendo alcanar valores superiores a 2
em momentos de crise. Da mesma forma,
existem muitas evidncias que demonstram que o multiplicador dos investimentos
pblicos (em infraestrutura e na rea social)
superior aquele verificado no simples
consumo do governoV . Por fim, tambm
cabe ressaltar que existem evidncias de
que a elasticidade da arrecadao pblica
no Brasil superior unidade, ou seja, que
a arrecadao de impostos varia mais que
o PIB, com a amplitude variando conforme
fatores como formalizao, mudanas regulatrias e ciclo econmicoVI. Em momentos
de crise, tambm de se esperar que essa
tendncia se acentue, tendo em vista que a
queda da atividade promove o atraso/no
pagamento de impostos e a reduo das
importaes (fonte importante de receita
fiscal), reduzindo a arrecadao em um
ritmo maior que a queda do PIB, conforme
verificado ao longo de 2015. Nesse cenrio,
o corte dos gastos pblicos pode promover
exatamente o que buscava evitar: a deteriorao da situao fiscal do Estado brasileiro,
com um aumento da relao Dvida/PIB.
Contra a justificativa keynesiana para a
poltica anticclica, economistas neoclssicos recorreram hiptese de expectativas
racionais para criticar o aumento do dficit
em quaisquer circunstncias. O ataque
neoliberal poltica fiscal anticclica foi
levado a seu grau superior com a hiptese
de austeridade fiscal expansionista, que
argumenta que, assim como o aumento
do gasto pblico poderia levar retrao
mais que proporcional do gasto privado, o
corte do gasto pblico levaria ampliao
mais que proporcional do gasto privado.
Deste modo, a justificativa para a poltica
fiscal anticclica era virada de ponta-cabea:
cortes produzem crescimento e reduo

da dvida, gastos produzem inflao e mais


dvida. Como, mediao entre o ajuste fiscal
e a expanso econmica, os defensores
dessa teoria argumentam que o aumento
da confiana dos agentes responsvel pelo
aumento do consumo e do investimento
privados.
No entanto, essa mediao muito frgil:
(quase) ningum acredita mais no que
Paul Krugman chamou de fada da
confiana (confidence fairy). Empresrios no investem s porque o governo
fez ajuste fiscal, mas quando h expectativas de lucro e demanda para o seu
produto, da mesma forma as famlias
no consomem mais por que o governo
fez ajuste fiscal, mas quando h aumento
de renda disponvel e estabilidade no
emprego. Por isso, ao contrrio do previsto
pela teoria da contrao fiscal expansionista, quando uma poltica brusca de austeridade fiscal executada para correr atrs
de uma meta fiscal irreal, o resultado um
impulso contracionista que pode jogar a
economia em recesso e, ento, acelerar
o aumento da relao dvida/PIB, derrubando a arrecadao tributria mais do que
o corte do gasto pblico, a depender dos
multiplicadores fiscais e da elasticidade da
arrecadao variao do PIB. Em vrias
ocasies histricas analisadas, o remdio
da austeridade agravou o problema que
pretendia resolver, forando o prprio
FMI e outros ex-expoentes da teoria da
austeridade fiscal expansionista a mudar
de opinioVII.

1.3 O regime
fiscal brasileiro:
pr-cclico,

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1. SUP ERVIT P RIMR IO: A INSENSATEZ C OND U Z A P O L T I C A F I S C A L

anti-investimento e
anti-planejamento
No caso brasileiro, a estrutura fiscal constituda a partir do estabelecimento do
chamado trip macroeconmico
marcada pela pr-ciclicidade. Como a
meta fiscal fixa, desconsiderando as alteraes no ciclo econmico, ela potencializa
as altas e baixas da atividade econmica.
Por definio, o governo tem controle sobre
a sua deciso de gasto, mas no sobre a sua
arrecadao, que depende do crescimento
econmico. Dessa forma, o estabelecimento de uma meta anual implica que o
governo se comprometa com um resultado
fiscal com base em uma expectativa de arrecadao, considerando um crescimento
econmico estimado. Trata-se de acertar
um alvo em movimento.
No decorrer do ano, o crescimento pode
no se realizar conforme projetado e
resultar em uma arrecadao menor do
que a prevista, comprometendo o resultado fiscal. Diante disso, o governo pode:
a) anunciar que no vai mais cumprir a
meta, o que implica em um forte desgaste
com o congresso e com a sociedade b)
no anunciar nada e, por meio de medidas
artificiais como as receitas no recorrentes
(receitas extraordinrias, descontos e
antecipao de dividendos, contabilidade
criativa etc.) ou postergao de pagamentos
(por exemplo, as chamadas pedaladas),
cumprir contabilmente a meta primria;ou
c) tomar medidas adicionais para aumentar
os impostos ou reduzir os gastos de forma
a garantir a meta fiscal do perodo. Das trs
opes, as duas primeiras so pssimas
para a credibilidade do governo e a ltima

opo a mais ajustada ao regime fiscal


vigente, no entanto, a pior dentre elas
tanto em termos de crescimento quanto
distributivos.
Em contextos de baixo crescimento, a
busca pelo cumprimento da meta fiscal
por meio de uma poltica fiscal contracionista retira estmulos demanda
agregada de uma economia j desaquecida e reduz ainda mais o crescimento
econmico e a prpria arrecadao. Da
mesma forma, o regime fiscal brasileiro
se mostra inapropriado quando o crescimento econmico maior do que o
projetado. Nesse caso, no h desincentivo para que o excesso de arrecadao se
materialize na expanso do gasto pblico.
Esse gasto adicional sobre uma economia
j aquecida pode gerar um excesso de
demanda agregada e presses adicionais
sobre o nvel de preos. Em sntese, no
regime de metas fiscais anuais, no
somente o resultado fiscal pr-cclico,
mas a busca pelo cumprimento da meta
fiscal ao longo do ano acentua o ciclo
econmico.
Um segundo fator a se destacar a natureza anti-investimento do regime
fiscal atual. Isso ocorre pois a estrutura
de gastos pblicos no Brasil bastante
rgida, fazendo com que qualquer corte
de gastos recaia primordialmente sobre
o investimento pblico, um dos poucos
gastos passvel de contingenciamento.
Sendo assim, toda vez que a economia
adentra um perodo de baixo crescimento,
com queda de receitas e dificuldade de
obteno da rgida meta de supervit
primrio, o primeiro alvo dos cortes so
os investimentos pblicos, fazendo com
que qualquer tentativa de planej-los no
longo prazo se transforme em um exerccio
de fico. Ainda que se procure preservar os

1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL

investimentos prioritrios em estgio avanado de execuo, sabe-se que nesta lgica o


incio de novos investimentos costuma ser
postergado. Afinal, mais fcil cortar gastos
que vo gerar benefcios futuros do que
aqueles que trazem benefcios presentes.

tirando o pas da recesso e ao mesmo


tempo apontando para a melhoria das
contas pblicas no mdio/longo prazo.
Essas alternativas se contrapem proposta
de regime fiscal do governo Temer, que ser
discutida na seo 3.4 desse documento.

Dessa forma, o regime de supervit


primrio impe uma lgica curto-prazista gesto da poltica fiscal,
desprestigiando os instrumentos de
planejamento governamental. Estas
caractersticas trazem um elevado grau de
incerteza ao planejador, que se v sempre
subsumido ao regime de metas primrias,
fazendo com que o pas abra mo de seu
futuro para garantir uma meta presente, que
pode aprofundar a recesso e se mostrar
incapaz de melhorar a situao das contas
pblicas. Na ditadura do supervit
primrio, os fins so atropelados pelos
meios, e tudo se subordina necessidade de cumprir a meta, inclusive o
crescimento, o emprego e o bem estar
da populao.

Portanto, um novo modelo de gesto fiscal


precisa entrar em vigor: um modelo de
carter anticclico, que viabilize o planejamento e que priorize o investimento
pblico. Neste sentido, trs alternativas
so aqui indicadas para alimentar o debate
pblico sobre o tema.

1.4 Sim, h
alternativas:
propostas para um
novo regime fiscal
A reverso da atual crise econmica brasileira depende de um trabalho coordenado,
de vrios fatores polticos e econmicos
que superam em muito o escopo deste
documento. No entanto, a questo que
cabe colocar aqui que existem alternativas ao inadequado regime fiscal brasileiro
que auxiliam a retomada do crescimento,

Em primeiro lugar, necessrio repensar


a forma como estabelecida a meta fiscal
atualmente. Ao centrar fogo em uma meta
fiscal rgida de supervit primrio, no
se leva em considerao a possibilidade
de mudanas abruptas ou cclicas inesperadas no ritmo de crescimento econmico, tornando a poltica fiscal uma fora
pr-cclica. Portanto, de fundamental
importncia mudar a forma de calcular
as metas fiscais, ajustando-as ao ciclo
econmico e uma primeira alternativa
a utilizao de um resultado fiscal
estrutural, como observado no Chile e
na Alemanha. Ou seja, no conceito estrutural de resultado fiscal, busca-se retirar o
elemento cclico do clculo da meta fiscal.
Alternativamente, uma forma de aprimorar e flexibilizar o regime fiscal
brasileiro com a adoo de bandas
fiscais de forma anloga ao que ocorre
no regime de metas de inflao. Dessa
forma o Estado pode implementar uma
poltica anticclica dentro dos limites da
banda estabelecida. Ou ainda, um regime de
bandas escalonadas pode institucionalizar
uma poltica anticclica, ao estabelecer para
cada patamar de crescimento uma banda
fiscal especfica. Assim, quanto maior o

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1. SUP ERVIT P RIMR IO: A INSENSATEZ C OND U Z A P O L T I C A F I S C A L

crescimento econmico, mais alto dever


ser o resultado fiscal e, quanto menor o
crescimento, menor ser o esforo fiscal
exigido.
Em terceiro lugar, necessrio que eventuais cortes de gastos pblicos preservem
o mximo possvel os projetos de investimento pblico, possibilitando que o planejamento destes investimentos no sejam
diretamente afetados pela mudana de
orientao na poltica fiscal. Neste sentido,
seria importante retirar do clculo do
resultado primrio estrutural a totalidade
dos investimentos pblicos, uma vez que
estas decises so de longo prazo, trazem
retornos sociais e econmicos e no deveriam ser paralisadas por decises curto-prazistas. A retirada dos investimentos
pblicos do clculo do primrio foraria
o debate acerca da composio dos gastos
correntes, revelando as eventuais ineficincias destes e centrando fogo nos seus
efeitos dinmicos.
O princpio da chamada regra de ouro
estabelece que os investimentos pblicos
proporcionam uma acumulao de ativos
que geram renda e bem estar futuro,
tornando esses gastos em algo intertemporalmente sustentvel. Retirar todo investimento pblico do clculo do supervit
primrio (assim como o gasto com juros
excludo desse indicador) pode ser uma
alternativa interessante para o regime
fiscal brasileiro, pois incentiva o uso
do investimento pblico como vetor
de desenvolvimento e abre espao para
atuao anticclica do gasto pblico.

2.
Dvida pblica
e a gesto
macroeconmica
2.1 A dvida
pblica no
pecado nem
irresponsabilidade
No Brasil, a excessiva preocupao com
o patamar da dvida carregada por
preconceitos ideolgicos e por uma viso
estreita sobre a relao entre Estado, moeda
estatal e dvida pblica. A ideia de que
o aumento da dvida pblica necessariamente negativo repousa sobre
uma viso moralista da economia, a

mesma que aponta o mercado como a


esfera virtuosa da sociedade e o Estado
como a esfera ineficiente. De fato, a
dura averso a qualquer aumento de
dvida pblica est na essncia da viso
neoliberal, na qual a austeridade constitui o remdio amargo e doloroso, mas
necessrio para expurgar os excessos
cometidos pelo Estado.
Nesse sentido, essa excessiva preocupao
com o patamar da dvida frequentemente
carregada por preconceitos ideolgicos e
por uma viso estreita sobre a relao entre
Estado, moeda estatal e dvida pblica. Uma
dvida elevada pode custar muito caro, mas
um Estado soberano no quebra por conta

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28

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

de dvidas na sua prpria moeda, e por isso a


natureza da dvida pblica se diferencia substancialmente da gesto de dvidas privadas, e
o governo no incorre nas mesmas restries
para gasto e endividamento. O paralelo com
a economia da dona de casa no serve
para as finanas pblicas.
A dvida pblica da natureza do regime
capitalista e deve ser enxergada sem preconceitos ideolgicos. Trata-se daquilo que o
setor pblico (no Brasil, Unio, estados
e municpios) deve na forma de dvida
contratual ( junto a credores privados, agncias governamentais ou organizaes multilaterais) ou dvida mobiliria, ou seja, ttulos
pblicos. Como instituio, a dvida pblica
existe legitimamente em todos os pases
do mundo, pois nem sempre possvel ou
desejvel que dispndios pblicos sejam
financiados com impostos ou com emisso
monetria pura e simples. Neste caso, o
gasto pblico financiado com dvidas.
comum que dvidas financiem o investimento pblico, que muitas vezes exige
dispndio que excede disponibilidades do
oramento anual, mas que gera estmulo
ou cria condies para atividades privadas
que vo gerar impostos ao longo do tempo.
Do ponto de vista da gesto macroeconmica, a possibilidade de financiar gasto
pblico com dvida pblica importante,
seja para manter operando os servios
sociais, seja para realizar polticas
contracclicas e evitar a contrao de
gastos privados e, portanto, impedir uma
recesso que pode prejudicar a prpria arrecadao de impostos e aumentar a prpria
dvida pblica (em relao ao PIB).
A dvida pode aumentar tambm por
conta dos juros cobrados sobre a dvida
anterior, independentemente de dficits primrios do setor pblico, ou seja,

independentemente do fato de as despesas


no-financeiras serem maiores do que
receitas no-financeiras. Como se sabe,
enquanto o balano ou resultado (supervit ou dficit) primrio exclui o gasto
(servio) oriundo da dvida pblica, o
resultado nominal das contas pblicas
inclui.
Alm de financiar gastos financeiros e
no-financeiros do setor pblico, ttulos
pblicos tambm so usados para realizao
da poltica monetria, atravs das operaes
de mercado aberto, voltadas a diminuir
(ou aumentar) liquidez no mercado financeiro com a venda (ou recompra) de ttulos
pblicos e, desse modo, influenciar a taxa
de juros. Ou seja, alm de financiar o gasto
pblico, a dvida pblica tambm tem a
funo de operar a poltica monetria. Neste
sentido, a dvida pblica um ativo privado
dos mais importantes, pois nela que os
investidores se direcionam em momentos
de incerteza, servindo como ncora e porto
seguro da riqueza privada.

2.2 No h
um nmero mgico
para a dvida
pblica
Em 2011, durante o debate parlamentar
sobre o aumento do limite da dvida pblica
nos EUA, um artigo de Carmen Reinhart
& Kenneth Rogoff foi muito influente ao
apresentar dados para argumentar que, a
partir do patamar de 90% do PIB, a dvida
pblica levaria queda significativa do
crescimento econmico. Pouco tempo

29

30

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

depois, o argumento foi desconstrudo


mostrando, primeiro, que os exerccios
economtricos tinham especificaes e
procedimentos equivocados IX. Segundo,
com grande probabilidade, o sentido de
causalidade era inverso, ou seja, o baixo
crescimento ou a recesso que levariam
a um aumento do endividamento pblico,
seja por desacelerarem o ritmo do crescimento da arrecadao tributria, seja por
ativarem gatilhos automticos de gasto
pblico, como o seguro desemprego ou
certos dispndios fixados por lei independentemente do comportamento da arrecadao e da postura de poltica econmica
(mais ou menos austera) dos governos.

(248%). Nesse contexto, a dvida brasileira to grande? Qual o parmetro


para definio de grande? Na verdade,
os economistas no se arriscam a definir
parmetro timo para dvida pblica,
simplesmente porque ele no existe.
Mais do que procurar um patamar especfico, a anlise relevante a da trajetria
da dvida pblica. Considearando esse
aspecto, conforme dados do FMI, a dvida
pblica brasileira cresceu nos ltimos anos,
passando de 64% do PIB em 2007 para 69%
do PIB em 2015, mas isso no uma especificidade brasileira, outros pases tambm
contabilizaram aumento de suas dvidas,
o que mostra que os mesmos reagiram aos
efeitos da crise internacional de 2008: como
mostra a figura 2, a Argentina passou de 45%
para 54% do PIB, a Frana de 64% para 97% a
Espanha de 36% para 99%. Esses aumentos
de dvida no necessariamente implicam
em descontrole fiscal. H, no entanto, duas
circunstncias em que o aumento das dvidas
tende a gerar instabilidade econmica:

De fato, no h um nmero mgico a


partir do qual a relao dvida pblica/
PIB torna-se problemtica. Alguns pases
tem dvida menor do que a brasileira,
por exemplo Argentina (56% do PIB em
2015), ou Chile (14%), mas outros pases
tem dvida substancialmente maior como
Espanha (99%), EUA (106%) e Japo

Figura 2: DVIDA BRUTA DE PASES SELECIONADOS


Fonte: FMI, Elaborao prpria.
248

178

97
64

69
44

183

103

64

56

64

54
38

34

106

99

36

68 62

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

1) Quando a taxa de juros sobre a dvida


muito elevada, aumentando o custo
dos servios da dvida e, eventualmente,
gerando uma trajetria explosiva da dvida.
O custo fiscal de uma poltica prolongada
de juros altos no apenas desloca um
volume significativo do oramento
corrente para o pagamento de juros,
mas pode gerar uma trajetria insustentvel, o que em certas circunstncias
pode provocar inflao e desvalorizao
cambial. O Japo, por exemplo, tem dvida
alta que no representa um problema
iminente porque podem refinanciar
(rolar) a dvida a taxas de juros muito
baixas, s vezes at negativas.
2) Quando denominada, vendida e
paga em moeda que no emitida pelo
Estado endividado. Isso gera fragilidade
financeira, pois o pas pode ter dificuldade
de obter moeda externa ou s obt-la a
preos caros. Curiosamente, como a Itlia
no controla o Banco Central que emite a
moeda em que sua dvida denominada, ou
seja, o Euro, o pas sofre um tipo diferente de
vulnerabilidade externa (como, em diferentes graus, Espanha, Portugal e Grcia),
pois est sujeito a variaes de juros sobre
sua dvida que no capaz de controlar por
meio de operaes do Banco Central.
No caso brasileiro, veremos que a poltica
monetria um grande determinante da
variao da evoluo da dvida pblica
interna. No entanto, a dvida e a vulnerabilidade externas diminuram muito desde
2002. Neste ano, 67,4% da dvida referiam-se
dvida interna e 32,6% dvida externa. Em
2014, a dvida interna total passou a 95,1%
e a dvida externa a 4,9%. Essa ltima caiu
pois, a partir de 2006, o pas acumulou
reservas em dlar em excesso aos compromissos de curto prazo, ao mesmo tempo
em que a Unio (proprietria das reservas

cambiais) reduziu seu endividamento


externo, tornando o setor pblico um
credor externo lquido.
Alm disso, parte importante da dvida
externa (ou seja, ativos financeiros de
propriedade estrangeira) denominada
em Reais, o que diminui a vulnerabilidade
do pas a desvalorizaes cambiais. Como
as reservas so concentradas em dlares,
uma desvalorizao do real perante o dlar
reduz a dvida pblica lquida (a dvida
bruta menos os ativos do setor pblico,
como as reservas cambiais) e gera ganhos
patrimoniais que o Banco Central transfere
semestralmente para o Tesouro Nacional.
Em 2015, esses ganhos patrimoniais resultantes da depreciao cambial (de 47% em
termos nominais em relao ao dlar, ou
de 28% em termos efetivos reais) somaram
R$ 260 bilhes, algo bem maior do que o
prejuzo do BC com operaes de seguro
cambial oferecido a agentes privados (na
forma de swaps cambiais), de R$ 90 bilhes.

2.3 Dvida lquida:


melhoras apesar
do fardo dos juros
O comportamento da dvida lquida no
depende exclusivamente dos resultados
primrio alvejados pela meta fiscal. Sua
evoluo tambm impactada pelo pagamento de juros, pela variao cambial e pela
venda ou compra de ativos pblicosX. Por
exemplo, depois da forte reduo da dvida
trazida pelo Plano Collor, o alto nvel dos
supervits primrios at 1995 e as receitas

31

32

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

com privatizaes conteriam o crescimento da dvida interna (mesmo com o


reconhecimento de passivos contingentes
ou esqueletos), caso o custo fiscal da
poltica monetria no fosse sobredeterminante da reproduo ampliada da dvida.
Logo, mesmo no perodo entre 1991 e 1998,
a dvida pblica cresceu por causa da capitalizao do pequeno passivo existente em
1991 com base em juros internacionalmente
elevadssimos (de acordo com dados do
Banco Central, ver Quadro 1).
s vezes se alega que o reconhecimento e a
assuno de dvidas (passivos contingentes
ou esqueletos) foram responsveis
pela elevao da dvida pblica durante
o governo Fernando Henrique Cardoso.
Clculos de Pgo Filho & Pinheiro XI,
contudo, mostram que isto equivale a 5%
da variao da dvida entre janeiro de 1996
e junho de 2003, e representa apenas 40%
das receitas obtidas com supervits primrios e privatizaes.

defesa da poltica cambial depois do Plano


Real contou, primeiro, com o aumento do
diferencial de juros para atrair capitais interessados em ttulos de curto prazo denominados na moeda brasileira. por isso que o
custo fiscal da poltica de juros altos mais
que dobrou entre 1993 e 1998, a despeito do
efeito favorvel sobre a sustentabilidade da
dvida provocado pelos supervits primrios e pelas privatizaes. Em segundo
lugar, o Tesouro Nacional passou a lanar
ttulos pblicos com clusulas de variao
cambial, de maneira a assegurar rentabilidade em dlar atraente para portadores
de ttulos denominados em Reais ou para
fornecer seguro cambial para empresas
endividadas externamente, dado o risco de
depreciao da moeda brasileira. Isso transferia o risco da depreciao cambial para
o Tesouro Nacional, o que teria impacto
significativo sobre a trajetria da dvida a
partir de janeiro de 1999, quando uma forte
crise cambial determinou a depreciao
do Real.

O que determina a trajetria explosiva


da dvida no perodo FHC so os juros
muito elevados e o lanamento de
ttulos indexados em dlar para evitar
a crise da ncora cambial. Como se sabe, a

Entre 1999 e 2002, de fato, embora a mdia


dos resultados primrios superasse 3%
do PIB, a dvida aumentou por causa da
preservao de um patamar elevado de taxa
de juros (a despeito da mudana do regime

Quadro 1: VARIVEIS FISCAIS E DVIDA DO SETOR PBLICO CONSOLIDADO


1991-1998 (% PIB)
Fonte: Banco Central. Elaborao prpria.

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

cambial) e do impacto da desvalorizao


cambial sobre os ttulos pblicos indexados
em dlar (ver Quadro 2).

J entre 2003 e 2013 a reduo da relao


dvida lquida/PIB total foi expressiva,
de 54,3% para 30,6% segundo o Banco
Central, muito embora as taxas de juros

Quadro 2: DETERMINANTES DA VARIAO DA DVIDA PBLICA LQUIDA


(% PIB, 1999-2002)
Fonte: Banco Central. Elaborao prpria.

Quadro 3: DETERMINANTES DA VARIAO DA DVIDA PBLICA LQUIDA


(% PIB, 1999-2002)
Fonte: Banco Central. Elaborao prpria.

33

34

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

continuassem elevadssimas internacionalmente (quadro 3). Nesse perodo,


a reduo se explica pela permanncia de
supervits primrios e pelo aumento da
taxa de crescimento do PIB nominal, mas
poderia ser muito maior caso a poltica
monetria no permanecesse extremamente conservadora.
verdade que a taxa de juros assumiu
tendncia de queda, mas manteve o patamar
de maior taxa do mundo na mdia do
perodo. Sem embargo, apesar da tendncia
de reduo da relao dvida lquida/PIB, a
carga de juros da dvida pblica continuou,
antes da crise financeira de 2008, na mdia
de 7% do PIB entre 2003 e 2007, mais do que
o dobro dos supervits primrios .
A dvida externa, por sua vez, caiu e, a
partir de 2006 o pas passou a realizar
uma poltica de acumulao de reservas
cambiais em excesso aos compromissos
de curto prazo tornando-se credor
lquido. Por conta disso, quando em
2008 a crise mundial determinou forte
depreciao da moeda brasileira, a
acumulao de reservas cambiais propiciou significativos ganhos patrimoniais
relacionados dvida externa lquida
(dvida bruta diminuda pelas reservas
cambiais), como voltaria a ocorrer no
perodo de depreciao cambial iniciado
no segundo semestre de 2011.
Entre 2011 e 2014, a depreciao cambial
continuou contribuindo para reduzir
a dvida lquida. O supervit primrio
aumentou em 2011 (em relao a 2009 e
2010), mas sua contribuio diminuiu em
2012 e 2013 junto com a desacelerao do
PIB, at o dficit primrio verificado em
2014, como mostra o quadro 3.
Em suma, no final de 2014, pelo critrio

da dvida lquida no havia um cenrio


de tragdia fiscal, desenhado pelos
economistas de mercado. Havia, sim,
condies financeiras para realizar
uma poltica anticclica que ampliasse
o investimento pblico e o gasto social
para impedir que a desacelerao cclica
se transformasse na maior recesso da
histria recente. Contudo, a ofensiva
pela austeridade fiscal negligenciou a
dvida lquida como critrio de avaliao
da solvncia do Estado e privilegiou a
dvida bruta.

2.4 Dvida Bruta


e o n da gesto
macroeconmica
Alguns dos principais indicadores fiscais
se deterioraram muito rapidamente no
Brasil desde 2013. Isso vem reforando a
viso do senso-comum, de que o governo
gasta muito e que essa a principal causa
do crescente endividamento. Ser?
O tema no simples. A trajetria da
dvida pblica responde a uma interao muito complexa entre as diversas
polticas macroeconmicas: cambial,
creditcia, monetria e fiscal. Por isso,
importante avaliar o quanto da deteriorao
fiscal est relacionada ao resultado primrio
isto , ao descompasso entre as receitas e
despesas primrias , que capta aspectos
mais diretos da poltica fiscal propriamente
dita, e o quanto se deve a questes mais
gerais da gesto macroeconmica.
Antes, vale analisar brevemente a situao
fiscal brasileira em termos comparativos

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

para identificar idiossincrasias e tambm


aqueles aspectos que se assemelham s
tendncias prevalecentes na maior parte
dos pases que tambm esto passando
por uma deteriorao fiscal na atual fase de
grande recesso da economia mundial. O
que se pode concluir a partir dessa anlise?
1)
A dvida lquida no Brasil alcanou
36,2% do PIB em 2015, que um valor pouco
superior mdia mundial (33,9% do PIB).
Porm, a dvida bruta de 66,5% do PIB
elevada em termos comparativos e se deteriorou nos ltimos anos, aproximando o
Brasil dos 27% pases mais endividados no
mundo. H uma tendncia de aumento das
dvidas brutas no mundo como um todo
cuja mdia passou de 46,5% em 2011 para
54,3% do PIB em 2015, mas isso ocorreu com
maior velocidade no Brasil aps 2013.
2)
O Brasil no dista muito das
tendncias mundiais em termos de resultado primrio. O pas ocupa uma posio
mediana nas comparaes internacionais,
apesar da converso do supervit primrio
de 1,7% do PIB em 2013 para dficit de
1,9% do PIB em 2015. No resto do mundo
tambm est prevalecendo uma deteriorao nos resultados primrios: em mdia,
as projees do FMI apontam para aumento
dos dficits de 0,7% do PIB em 2013 para
2,3% em 2015.
3)
O cenrio completamente distinto
quando analisamos o resultado nominal,
que inclui a conta de juros. O dficit
nominal no Brasil mais que triplicou de
3,0% do PIB em 2013 para 10,3% do PIB em
2015, quase o triplo da mdia mundial de
3,7% do PIB.
4)
No resto do mundo, o volume de
juros est relativamente estabilizado em
um baixo patamar (em mdia, um pouco

acima de 1% do PIB) e a deteriorao nos


resultados nominais est sendo puxada
pelas j mencionadas quedas nos resultados
primrios. J no Brasil ocorre um fenmeno
muito peculiar: a conta de juros saltou de
4,7% do PIB em 2013 para 8,5% do PIB em
2015 e responde pela maior parte da deteriorao no resultado nominal.
Tais constataes nos levam a pelo menos
dois questionamentos sobre as idiossincrasias brasileiras: o que explica a diferena
entre um nvel mediano de endividamento
lquido e a elevada dvida bruta? Como
possvel um governo com um nvel
mediano de endividamento lquido vir a
ter uma das maiores contas de juros entre
os pases do planeta?
Para responder ao menos parcialmente
estas questes, ser necessrio apresentar
alguns conceitos e mecanismos de interao das polticas macroeconmicas, o que
procuraremos fazer de maneira didtica. A
dvida bruta o total das dvidas do governo,
principalmente os ttulos pblicos emitidos
pelo Tesouro Nacional. A dvida lquida
corresponde diferena entre a dvida bruta
e os ativos que o governo possui, como
as reservas internacionais e os crditos
junto s instituies financeiras, ou seja,
o dinheiro que o BNDES, o BB e a Caixa
devem ao Tesouro.
Quando o governo vai ao mercado de
cmbio e troca reais por dlares que
passaro a compor suas reservas ou
quando empresta recursos ao BNDES a
juros subsidiados para financiar os investimentos privados, como fez amplamente
nos ltimos anos, ele aumenta a quantidade de moeda ou liquidez da economia.
Pela maneira como opera nossa poltica
monetria, o Banco Central vende ttulos
pblicos do Tesouro Nacional em troca

35

36

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

dessa moeda adicional para enxugar a


liquidez. Isto porque a poltica de combate
inflao no Brasil est muito focada no
controle da liquidez via compra e venda de
ttulos pblicos de curtssimo prazo pelo
Banco Central nas chamadas operaes
compromissadas. Outro caminho seria o
prprio Tesouro Nacional se antecipar e
emitir ttulos da dvida pblica de melhor
perfil do que os ttulos de curtssimo
prazo que o Banco Central colocaria no
mercado. De todo modo, o resultado
da deciso do governo de ampliar suas
reservas internacionais ou capitalizar o
banco pblico ter como contrapartida
o aumento da dvida bruta e dos ativos
simultaneamente. Da a explicao: o
governo nos ltimos anos reduziu
substancialmente sua dvida lquida,
mas simultaneamente aumentou a
dvida bruta para acumular ativos.
Essa estratgia possui mritos como,
por exemplo, a reduo da vulnerabilidade externa do setor pblico, ao
converter sua posio para credor em
moeda estrangeira, como j discutido.
Da mesma forma, a poltica de expanso
dos emprstimos do BNDES, em 2009,
foi essencial para a ao contracclica
que assegurou a recuperao rpida da
economia brasileira em relao maior
crise da histria do capitalismo mundial
desde a dcada de 1930.
H que se alertar que o BNDES que tem sido
alvo de enorme confuso ideolgica ao se
tratar das contas fiscais. nesse contexto
que se inscrevem determinadas propostas
por exemplo, a antecipao de R$ 100
bilhes dos emprstimos que o Tesouro
concedeu ao banco e a PEC que pretende
retirar a vinculao constitucional de
recursos do FAT ao BNDES com o objetivo
de reduzir sobremaneira ou mesmo fechar o

BNDES e no necessariamente equacionar


os dilemas relacionados debilidade de
mercado financeiro de longo prazo no
Brasil. Negligencia-se a presena de falhas
estruturais ( juros recorrentemente altos,
falta de fontes privadas de longo prazo em
moeda local etc.) que exigem que o BNDES
financie no somente projetos de grandes
externalidades, como infraestrutura e
inovao, mas tambm a ampliao geral
de capacidade produtiva. Sem dvida, o
ataque ideolgico ao BNDES no poderia
vir em momento pior, em que a recesso
exige que o banco sirva de instrumento de
estabilizao do ciclo de crdito.
Apesar disso, no podemos negligenciar os elevados custos dessa poltica
de acumulao de ativos. O pas passou a
dispor de um volume expressivo de reservas
internacionais, que alcanou um montante
superior a R$ 1.400 bilhes em 2015 (ou
cerca de US$ 360 bilhes) e remunerado
pelas baixssimas taxas de juros vigentes no
mercado internacional, alm de cerca de R$
500 bilhes de crditos junto ao BNDES,
que paga ao Tesouro algo prximo a 5% ao
ano. Sua contrapartida o aumento equivalente da dvida pblica que captada a um
custo mdio muito mais alto, ao redor de
13%, e que pouco se modificou nos ltimos
anos.
A estratgia de acumulao simultnea
de ativos e passivos, com grande diferencial de rentabilidade entre eles,
explica boa parte da elevada conta de
juros. As estimativas do custo de oportunidade, que consideram os diferenciais
entre as remuneraes dos ativos e de uma
carteira equivalente com a composio
mdia dos ttulos da dvida pblica, so
da ordem de 2,7% do PIB em 2015 para
manuteno das reservas internacionais e
0,7% do PIB no caso dos emprstimos ao

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

BNDESXII (Figura 3).


Mas ainda estamos longe explicar o custo
de 8,5% do PIB em juros registrados em
2015 e que reflete as perdas especialmente
altas que o Banco Central teve no ano
passado com as chamadas operaes de
swap cambial, que so utilizadas para tentar
controlar a cotao do dlar.
O termo swap significa permuta e, simplificadamente, o que o Banco Central faz
so contratos com os agentes do mercado
em que se compromete a pagar a variao
da taxa de cmbio e em troca recebe uma
taxa de juros ps-fixada que prxima da
Selic. Os swaps cambiais so instrumentos
importantes, mas a conduo da poltica
cambial no Brasil foi questionvel nos
ltimos anos. Quando o Banco Central
vende ou compra dlar futuro por meio de
swaps, ele faz muito mais do que oferecer
hedge para os agentes privados, como
repete o discurso oficial. Essas operaes
permitem aos agentes se posicionarem
de forma especulativa na posio oposta

quela do BC. Quando essas posies


somam montantes em torno de US$ 100
bilhes, o resultado desses swaps pode
impor perdas grandes para um lado ou para
o outroXIV.
Aps as eleies de 2014, a nova equipe
econmica sinalizou ao mercado uma
mudana na poltica cambial, que se tornaria
mais flexvel. A taxa de cmbio seguiria,
portanto, o rumo apontado pelo mercado.
No fundo, o Banco Central sinalizou que
o mercado poderia apostar contra a sua
posio e que ele no interviria de forma
incisiva usando o seu poder de market
maker. E foi o que aconteceu, o dlar
saiu de cerca de R$ 2,60 em dezembro
de 2014 para R$ 3,90 em dezembro do
ano seguinte, uma desvalorizao de
50% que resultou em enormes ganhos
ao mercado e enormes perdas ao Banco
Central. Assim, o saldo das operaes de
swaps cambiais gerou prejuzos de R$ 89,7
bilhes ou 1,5% do PIB que esto contabilizados na conta de juros.

Figura 3: DFICIT NOMINAL DO SETOR PBLICO. (% DO PIB)


Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do BCB. Nota: Inclui estimativas dos custos de oportunidade
da manuteno das reservas e dos crditos BNDES, alm dos passivos junto a bancos e fundos pblicos
contrados em anos anteriores e quitados em 2015.

37

38

2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA

Vale notar que, para 2015, somando-se


os custos de oportunidade da manuteno das reservas internacionais e dos
crditos aos BNDES com o resultado das
operaes de swaps cambiais, chegamos
a 4,9% do PIB (Figura 3). claro que esta
anlise muito simples. A rigor, a avaliao
da poltica cambial deveria considerar
benefcios indiretos da menor volatilidade
cambial e da reduo da fragilidade externa
da economia brasileira. Assim como os
retornos indiretos dos emprstimos ao
BNDES em termos de dividendos pagos
ao Tesouro e maior crescimento econmico . Porm til para ilustrar a ordem
de grandeza dos valores. Chegamos a mais
da metade dos 8,5% do PIB da conta de
juros e do dficit nominal de 10,4% do PIB,
e quase no falamos explicitamente do
resultado primrio ou da poltica fiscal
propriamente dita.
Mesmo os 3,6% do PIB restantes de juros
tambm guardam correlao com as polticas macroeconmicas mais gerais porque
so influenciados pelas altas taxas de juros
praticadas no mercado interno. Ou seja, a
poltica de altos juros impe um enorme
custo fiscal ao conjunto de polticas
econmicas (fiscal, cambial, monetria,
industrial).
So diversas as razes para os elevados
nveis de taxas de juros no Brasil. Estas
passam pela estrutura oligopolizada
do mercado financeiro e uma cultura
curto prazista que se formou pelo menos
desde o perodo de hiperinflao; at o
modus operandi da poltica monetria,
que utiliza a taxa Selic como principal (e
qui o nico) instrumento de controle
da inflao. H de se ressaltar que a taxa
de juros tem um forte vis poltico, sendo
tanto maior quanto mais refm forem as
autoridades monetrias do setor financeiro.

Por outro lado, as consequncias das altas


taxas de juros so drsticas, como o elevado
custo mdio da dvida mobiliria interna.
Uma simulao simples indica que uma
reduo de apenas 3 pontos percentuais da
taxa de juros geraria uma economia para os
cofres pblicos da ordem de 1,9% do PIB na
conta de juros.
Em suma, preciso desatar o n da
gesto macroeconmica se o verdadeiro
objetivo for equacionar os problemas
fiscais. A ideia que se disseminou no
Brasil de que ao governo s compete
controlar os gastos primrios, no
havendo nenhum limite para os custos
fiscais das demais polticas macroeconmicas, deve ser revista sob pena de
continuarmos enxugando gelo, como
criticou anos atrs uma certa ex-ministra
do governo Lula ao se referir proposta de
ajuste fiscal de um ex-ministro da Fazenda.
Mesmo porque desatar o n da gesto
macroeconmica envolve, entre outros
desafios, remover alguns dos obstculos
estruturais ao crescimento da economia
brasileira, como os juros altos e a precariedade dos mecanismos de financiamento
do investimento de longo prazo. Sem crescimento fica muito mais difcil promover
qualquer ajuste fiscal, como argumentaremos mais adiante

3.
Gasto pblico
e o perigoso
caminho da
austeridade
3.1 O gasto pblico
e a crise fiscal
O diagnstico convencional da crise pela
qual passa o pas, do ponto de vista econmico e fiscal, traduz-se simplificadamente
na seguinte narrativa: os governos do PT
expandiram demais os gastos pblicos,
principalmente depois da crise internacional, encobriram o dficit pblico crescente por meio da chamada contabilidade
criativa e das pedaladas fiscais, e esse
tipo de poltica fiscal expansionista e
nada transparente destruiu a confiana do
mercado e mergulhou o pas na estagflao.

Em oposio a esse diagnstico, a seo


que segue reconstri a histria do gasto
pblico dos ltimos 16 anos a partir das
sries histricas de receitas e despesas do
governo central divulgadas pelo Tesouro.
Esse trabalho mostra o seguinte:
1) A despesa do governo vem crescendo
a um ritmo elevado e incrivelmente
estvel (acima do PIB) h mais tempo,
antes mesmo da flexibilizao fiscal posta
em marcha a partir de 2006, inclusive nos
perodos de ajuste fiscal. As taxas mdias
de crescimento real do gasto dos ltimos
quatro governos, conforme vemos no
quadro 4, foram: FHC II (3,9%), Lula I
(5,2%), Lula II (5,5%) e Dilma I (3,8%) j

39

40

3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E

considerados nesses clculos os efeitos


das chamadas pedaladas fiscais (despesas
pagas por intermdio de bancos e fundos
pblicos) e os subsdios do BNDES que
no transitam pelo oramento (Quadro 4).
2) O principal fator por trs do crescimento das despesas na esfera federal
no so os gastos com pessoal, como
muitos leigos acreditam. Estes crescem
sistematicamente abaixo do PIB e tiveram
sua menor taxa real de expanso justamente
no governo Dilma I (-0,3%), ao contrrio
do que ocorre, por exemplo, nos estados
e municpios, onde o gasto com salrios e
aposentadorias de servidores tem crescido
a 5,5% ao ano, independentemente da colorao partidria do governante.
3) O motor do gasto federal tem sido
os benefcios sociais (aposentadorias e
penses do INSS, benefcios a idosos e deficientes, seguro-desemprego, bolsa famlia,
etc), que hoje consomem metade do gasto
da Unio (mais de R$ 500 bilhes) e crescem
a taxas sistematicamente superiores ao
PIB pelo menos desde 1999, por influncia
principal de fatores demogrficos, da justa

formalizao e dos direitos consagrados


na Constituio e, adicionalmente, pela
poltica de valorizao do salrio mnimo.
4) A despeito de gastos elevados, o
governo conseguiu manter resultados
fiscais positivos na ltima dcada e meia
pelo aumento da carga tributria (19992005) ou pelo crescimento mais acelerado
do PIB (2006-2011). Contudo, desde 2012,
com a combinao de baixas taxas de
crescimento econmico e desoneraes tributrias, os resultados fiscais
pioraram significativamente, mesmo
que a taxa de expanso das despesas tenha
inclusive cado um pouco.
Isso significa que o gasto no foi elevado
substancialmente nos ltimos anos? No,
no significa. Contudo, as evidncias apontadas servem para relativizar a impresso
que se disseminou, mesmo entre os especialistas em finanas pblicas, de que o ltimo
governo teria sido particularmente irresponsvel com a expanso do gasto pblico.
Como argumentaremos adiante, a piora
fiscal no passa tanto por quanto o

Quadro 4: TAXAS REAL DE CRESCIMENTO DAS RECEITAS E DESPESAS


PRIMRIAS DO GOVERNO CENTRAL, POR PERODO DE GOVERNO, CONVERTIDAS PELO DEFLATOR IMPLCITO DO PIB.
Elaborao prpria. Nota: As despesas de 2015 com a quitao dos passivos junto a bancos e fundos
pblicos contrados foram distribudas de acordo com seu perodo de competncia.

3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE

governo gastou, mas como gastou e


tambm como desonerou. E pela incapacidade dessa poltica de evitar a desacelerao da taxa de crescimento econmico
que cai de 4,6% ao ano entre 2007 e 2010
para 2,2% entre 2011 e 2014. O efeito da
desacelerao econmica sobre os indicadores fiscais conhecido: as receitas
caem mais acentuadamente do que a
produo, enquanto as despesas e seu
ritmo de crescimento so mais rgidos.
Resultando em menor receita em proporo
do PIB e maior despesa em proporo do
PIB. basicamente isso que explica, como
salientamos, porque um supervit primrio
superior a 2% do PIB em 2011 se deteriorou
para dficit de 0,57% do PIB em 2014 e ainda
maior em 2015.

3.2 Gasto Social


em um pas
desigual
Argumenta-se que grande parte do desequilbrio fiscal advm do crescimento dos
gastos sociais. De fato, houve um crescimento expressivo desse gasto entre 2002
e 2015, como mostra o recente estudo da
STN sobre o tema XVI. O acrscimo dos
gastos sociais federais, no perodo de mais
de uma dcada, foi da ordem de 3 pontos
percentuais do PIB, concentrado nas reas
de educao e cultura (0,74 p.p. do PIB),
assistncia social (0,78 p.p. do PIB), e previdncia social (0,97 p.p. do PIB), esta ltima
com o maior patamar no total de gastos
sociais (cerca de 50%). Os dispndios com
sade, por sua vez, mantiveram-se estveis.
O aumento dos gastos sociais no Brasil traz

consigo um conjunto de questes sobre seu


impacto redistributivo e sua importncia
enquanto instrumento de promoo social
e ampliao do bem-estar da populao
mais carente do pas. Apenas as transferncias sociais diretas, que passaram de
R$ 112,2 bilhes para R$ 343,3 bilhes entre
2002 e 2014, foram responsveis por quase
metade da reduo da desigualdade de
renda (mensurada pelo ndice de Gini que
diminuiu de 0,594 para 0,523 no mesmo
perodo) e um tero da melhoria no indicador de pobreza, quando 6,8 milhes de
pessoas deixaram a situao de pobreza.
Os efeitos positivos desses gastos sobre
a sociedade, neste sentido, se mostram
relevantes.
Aqui cabe destacar no somente a
ampliao de programas de transferncias
de renda, mas principalmente a poltica
de valorizao do salrio mnimo (SM). A
vinculao entre o valor do SM e o piso da
maior parte dos benefcios sociais (previdencirios, seguro-desemprego etc.),
estabelecida na Constituio Federal, faz
com que a poltica de valorizao acarrete
ganhos distributivos. Alm dos impactos no
mercado de trabalho diretamente sobre o
piso dos rendimentos do segmento formal e
indiretamente por meio de seu papel sinalizador, inclusive no mercado informal, e pelo
custo de oportunidade de um trabalhador
permanecer na informalidade. Benefcios que no podem ser negligenciados,
ainda que seus custos e limites possam ser
discutidos.
O dficit primrio de 2016 tem sido apresentado como um mal necessrio e irrecorrvel
frente herana do governo Dilma, que
deve ser corrigido em 2017. Como o maior
componente de dispndio so os benefcios previdencirios e como cresceram,
ainda que em menor medida, os gastos com

41

42

3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E

educao e sade a soluo natural passa


a ser a conteno destas despesas. O atual
projeto de congelamento em termos reais
dos gastos primrios caminha nesta direo,
como discutiremos com maior profundidade na seo 3.4 deste documento. Por ora,
vale advertir que, assim que o PIB voltar a
crescer, uma vez adotada esta poltica, a
proporo destes gastos no produto cair
gradualmente. Estaremos diante de uma
situao em que o pas, ao se desenvolver,
ter gastos com sade e educao decrescentes no tempo, o que no parece compatvel com as atuais e enormes demandas
sociais nestas reas e que tendem a ampliar
devido ao envelhecimento da populao.
Como estes so bens pblicos fornecidos
populao, tal reduo resulta em queda
dos benefcios indiretos aos trabalhadores.
Excludos de tais servios, esses teriam
que busc-los no setor privado (tendo que
reduzir outros gastos menos essenciais) ou
simplesmente passar a viver com um padro
mais baixo de bem estar.
Se o corte em sade e educao tem um
carter indireto, as propostas de desindexao da previdncia tm um impacto
direto sobre as contas pblicas e salrio real
dos trabalhadores, bem como dos rendimentos de camadas desprotegidas da populao. Como mais de 50% dos gastos da
previdncia so benefcios pagos no valor
de um salrio mnimo e sabendo que esta
despesa perfaz algo em torno de 8% do PIB,
o no reajuste dos benefcios seja do piso
segundo o mnimo seja do prprio mnimo
pela inflao passada, j representaria uma
economia substancial para os cofres do
governo federal. bvio que no desejvel
que o ajuste ocorra exclusivamente sobre
essa frao da populao, e mais especificamente sobre um componente da renda
com grande importncia do ponto de vista

distributivo, como a previdncia.


Em suma, uma viso mais acurada dos
gastos sociais mostra que tampouco
nesta rea houve expanso desenfreada,
sobretudo frente s demandas sociais
brasileiras, e que seus benefcios em
termos distributivos e na ampliao do
bem-estar da populao mais carente
do pas no podem e no devem ser
relegados a um plano secundrio. Numa
comparao internacional, o crescimento
dos gastos sociais no Brasil inclusive foi
menor do que outros pasesXVII nos ltimos
anos. O dficit habitacional, a ausncia
de saneamento bsico em quase 30%
dos domiclios e a precria qualidade da
sade e da educao tornam evidentes
a ausncia de um Estado de Bem-Estar
Social no Brasil. Certamente possvel
discutir excessos e tornar o gasto mais
eficiente, mas as possibilidades de
fontes de financiamento discutidas
neste documento evidenciam que este
um debate que deve envolver toda a
sociedade brasileira.

3.3 Antecedentes
do austericdio:
o equvoco das
desoneraes
Quais fatores estariam por detrs da
desacelerao econmica a partir de
2011? Sem dvida no podemos negligenciar a conjuno de fatores internos e
externos, como a perda de dinamismo do
boom domstico de consumo de crdito,
ou os desdobramentos da crise financeira

3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE

internacional. A conjuntura desfavorvel


levou reviso de projetos de investimentos em escala global e intensificao
da concorrncia pelos poucos mercados
domsticos que permaneceram mais
dinmicos, o que acentuou as restries
externas ao crescimento que haviam sido
relaxadas durante o boom do superciclo
das commodities.
Se observarmos o crescimento econmico
do Brasil das ltimas duas dcadas, como
apresentado no quadro 5, verificamos que,
exceto no quadrinio 2007-2010, o pas
sempre cresceu abaixo da mdia mundial,
em uma posio que varia das 25% a 32%
piores taxas entre cerca de 180 pases com
informaes disponveis no banco de
dados do FMI. A economia brasileira se
notabilizou por uma performance medocre
em termos comparativos por quase todo

perodo ps-Plano Real. No obstante, h


que se ressalvar que o quadrinio 20112014 aquele no qual a economia mundial
menos cresceu.
Ainda assim, o argumento da crise internacional no explica todo o diferencial de
desempenho entre os quadrinios 20072010 e 2011-2014. Nos dois perodos, a
economia mundial cresceu, em mdia, a
taxas muito prximas, ao mesmo tempo
em que a taxa de crescimento da economia
brasileira caiu pela metade. O Brasil atravessou relativamente bem a pior fase da
crise internacional em 2008 e 2009 e,
na contramo das tendncias mundiais,
manteve dinamismo econmico ao longo
de quase todo o quadrinio 2007-2010,
galgando vrias posies no ranking de
crescimento dos pases. Esse quadro foi
totalmente revertido no ltimo quadrinio

Quadro 5: RANKING DE CRESCIMENTO DO PIB. TAXAS AO ANO DE CRESCIMENTO REAL EM MOEDA NACIONAL.
Fonte: Elaborao prpria com dados do World Economic Outlook Database do FMI.06/11/2015.

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44

3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E

e caminha para ser ainda pior no atual.


As questes que se colocam nesse contexto
so: por que o governo no conseguiu
evitar que a economia desacelerasse
no quadrinio 2011-2014 depois do
desempenho extraordinrio durante
2007-2010? A causa principal teria sido
o aprofundamento do ciclo de expanso
fiscal ou a mal chamada nova matriz
macroeconmica heterodoxa, como
argumentam alguns economistas?
Nossa perspectiva que nem as condies
externas nem o expansionismo fiscal em
si explicam a crise econmica e fiscal em
sua plenitude. Como vimos, por um lado
o cenrio externo j era adverso desde a
crise de 2008. Por outro lado, o ritmo de
expanso do gasto no se alterou muito
nos dois quadrinios, como apresentamos
anteriormente no quadro 4.
Contudo, houve uma mudana crucial na
conduo da poltica fiscal a partir de 2011.
Primeiramente, ocorre uma forte contrao
fiscal em 2011 com aumento da meta de
supervit, desacelerao do consumo
pblico e queda do investimento pblico
na ordem de 12%. Esse ajuste, concomitante
com polticas contracionistas de juros e
macroprudenciais, contribuiu para a forte
desacelerao da economia brasileira que
estagnou entre o terceiro trimestre de 2011
e o segundo de 2012XVIII .
Em seguida, o padro de expanso fiscal
foi alterado. Enquanto no quadrinio
2007-2010 o espao fiscal foi canalizado
prioritariamente para investimentos
pblicos, que cresceram a taxas reais
de 24% ao ano, no quadrinio 2011-2014
a taxa de investimento parou de crescer
e, em compensao, o governo elevou
significativamente os subsdios ao setor

privado, como os do Minha Casa Minha


Vida e os do BNDES, os subsdios tarifa
de energia eltrica, alm das desoneraes tributrias (R$ 25 bilhes anuais
apenas com a desonerao da folha). A
inflexo no mix da poltica fiscal tem duas
razes: uma pragmtica e outra estratgica. A pragmtica est relacionada a uma
percepo de que a execuo de investimentos mais lenta na esfera pblica do
que na privada, e em 2011 tivemos o escndalo do DNIT (Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes), que
agravou essa situao. A estratgica diz
respeito a uma viso de que, oferecendo
estmulos suficientes ao setor privado, via
desoneraes ou subsdios, alavanca-se
o investimento e o crescimento. Ou seja,
a mudana na poltica fiscal envolveu
uma constatao e uma aposta: diante da
dificuldade de continuar expandindo os
investimentos pblicos, o governo acreditou que promoveria o crescimento
econmico via incentivos aos investimentos privados a chamada agenda
FIESP, a real matriz macroeconmica
que vigorou com apoio do empresariado
at comear a fazer gua.
Diante da desacelerao do crescimento,
por que o governo privilegiou as desoneraes fiscais em detrimento da expanso
do investimento pblico e outros gastos?
Um autor que ajuda nessa reflexo o
economista Michal Kalecki. Em um artigo
seminal de 1943, intitulado Os aspectos
Polticos do Pleno Emprego, ele aponta
que, nos perodos recessivos, quando
se reduz a oposio a um dficit pblico
pelo bloco de interesses do mercado e
seus tericos, tambm se consolida uma
viso de que a composio do dficit deve
ocorrer preferencialmente por estmulos
aos investimentos privados. Entretanto,
Kalecki argumenta que este caminho no

3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE

o mais adequado para reativar a economia,


quando comparado com a alternativa de
acelerar investimentos pblicos e estimular
o consumo das massas. E ainda, possui uma
dificuldade prtica porque a reao dos
empresrios ser incerta. Se a recesso
profunda, os empresrios podem formar
uma viso muito pessimista sobre o futuro
e as medidas tendero a ter apenas um
pequeno efeito ou nenhum efeito sobre o
investimento.

discurso e as polticas que pertencem


ortodoxia econmica.

Nesse mesmo texto, o autor retrata que se


forem efetuadas tentativas de manuteno
de um alto nvel de emprego, haver uma
forte oposio conservadora que induzir
o governo a retornar poltica de corte de
gastos. Nas palavras de Kalecki:

Como resposta ao cenrio de franca


deteriorao fiscal provocado pela queda
no crescimento e pelas desoneraes,
o segundo governo Dilma tem incio
adotando a estratgia econmica dos
candidatos derrotados no pleito de 2014,
ou seja, realizando um duro ajuste fiscal
e monetrio, na esperana de que o setor
privado retomasse a confiana e voltasse
a investir. A ideia era a de que a contrao
fiscal seria expansionista, passando apenas
por um curto perodo recessivo necessrio
para recuperar a confiana nas polticas de
Estado. Nesta agenda, a recuperao das
contas pblicas ponto central, valendo-se
de cortes oramentrios e da reduo do
papel dos bancos pblicos.

[] mas se forem feitas tentativas


de aplicar esse mtodo a fim de
manter o alto nvel de emprego
alcanado na subsequente prosperidade, provvel que haver uma forte
oposio por parte dos lderes empresariais. Como j foi assinalado, um pleno
emprego duradouro no absolutamente
do gosto deles. Nessa situao provvel a
formao de um poderoso bloco de grandes
empresrios e rentistas, que encontraria
mais de um economista para declarar que
a situao claramente enferma. A presso
de todas essas foras, e em particular das
grandes empresas, muito provavelmente
induziria o Governo a retornar
poltica ortodoxa de corte do
dficit oramentrio.
Publicado em 1943, a inquietude principal
do texto permanece atual: o pleno emprego
no convm ao grande capital. Infelizmente,
aprendemos muito pouco com as lies
do passado, e nossos lderes de esquerda
muitas vezes contribuem para a disseminao do senso-comum ao adotarem o

3.3 Austeridade:
uma escolha
equivocada

Mas ao contrrio do que muitos economistas afirmam, o ajuste econmico


proposto pelo governo vai muito alm do
ajuste fiscal, que aparece como tema
central do debate pblico atual. Joaquim
Levy foi o smbolo da implementao
da austeridade econmica no pas que
consiste em uma poltica deliberada de
ajuste da economia por meio de reduo
de salrios e gastos pblicos. Trata-se
de reequilibrar os preos relativos, ou get
the prices right, como costumam dizer os
economistas ortodoxos. Seria necessrio
reajustar de uma s vez os preos administrados defasados, liberalizar a gesto da

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3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E

taxa de cmbio, retirar os incentivos fiscais


setoriais, eliminar o crdito subsidiado
e recolocar a poltica monetria em seu
ponto de equilbrio. Vale lembrar que o
critrio da eficincia para o acerto dos
preos relativos no neutro, a despeito
do fato de que muitos dos defensores da
austeridade se abstm de tecer consideraes distributivas.
Para eles, tal conjunto de ajustes estabilizaria a economia, permitindo a recuperao da confiana do setor privado, que
seria o motor de uma nova fase de crescimento econmico. Por isso mesmo, as
mudanas foram rapidamente levadas a
cabo, promovendo ao mesmo tempo um
enorme impacto inflacionrio e uma grande
retrao da atividade econmica, sob a
promessa de que estes efeitos seriam apenas
passageiros. Como mostra a figura 4, essa
virada para a austeridade foi um remdio
equivocado para os problemas pelos
quais a economia brasileira passava.

O desemprego e a inflao disparam sem


recuperar a confiana dos agentes e o
crescimento econmico. O ajuste fiscal
fracassou, como muitos haviam previsto, e
faz-se necessrio elaborar uma nova estratgia de desenvolvimento para tirar o Brasil
da crise que se encontra.
Nesse sentido, o equacionamento dos
problemas fiscais no depende apenas do
resultado primrio e do corte de gastos e
a piora dos resultados primrios se deve
em grande parte profunda desacelerao econmica. Em 2015, por exemplo,
apesar de todo o esforo do governo
para reduzir as despesas, que chegou
a queda real de 2,9% do gasto primrio
federal, as receitas despencaram e o
dficit ficou ainda maior, evidenciando
o carter contraproducente do ajuste: o
austericdio. Ou seja, o corte de gasto em
conjunturas como a de 2015 no garantia
de melhores indicadores fiscais, com
efeito, as contas pblicas pioraram com a

Figura 4: DESEMPREGO E INFLAO NO BRASIL.


Fonte: : IBGE, Banco Central. Elaborao prpria

3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE

interrupo de investimentos pblicos e


contingenciamento de verbas para sade
e educao.
Em 2015, ainda, os investimentos
pblicos sofreram queda de 41,4% no
nvel federal, o gasto de custeio caiu 5,3%,
e o governo no logrou a melhoria das
expectativas dos agentes econmicos
que justificaria esse ajuste com vistas a
retomar o crescimento. Pelo contrrio, a
economia real s piorou e as expectativas
se deterioraram. Assim, austeridade fiscal
manifestada e praticada foi um fiasco.

3.4 O plano Temer


de Novo Regime
Fiscal: a proposta
de Estado mnino
e austeridade
permanente
A gesto da poltica fiscal protagonizada pelo governo Temer lanou sinais
contraditrios com relao continuidade das polticas de austeridade. Para
o curto prazo definiu-se o keynesianismo fisiolgico e para o longo prazo,
a austeridade permanente.
O afrouxamento da meta fiscal para 2016 e
2017 evidencia por um lado o pragmatismo
econmico e, por outro lado, hipocrisia
dos que argumentam pela austeridade e,
simultaneamente, passam a defender um
dficit primrio recorde no novo governo.
J como medida estrutural, a gesto Temer

apresenta uma proposta que, muito mais do


que uma reforma fiscal, representa a imposio de outro projeto de pas, incompatvel
com a Constituio de 1988.
O Plano do Governo Temer de estabelecer um Novo Regime Fiscal, por meio
de uma proposta de emenda constitucional (PEC 241) que cria por 20 anos
um teto para crescimento das despesas
pblicas vinculado inflao, vem sendo
advogado por muitos idelogos e analistas
de mercado como um avano institucional
e uma medida necessria para reequilibrar
as contas pblicas. Esses mesmos analistas,
de maneira acrtica, chegam a comparar
a iniciativa brasileira aos mecanismos
de gesto fiscal que outras naes mais
desenvolvidas esto adotando. O prprio
documento do governo justificando ao
Congresso o Novo Regime Fiscal (apelidado de nominalismo) diz que o teto
ser anticclico por controlar a despesa
enquanto permite que o resultado fiscal
oscile com o ciclo econmico.
Lamentavelmente, estas e outras afirmaes sobre o Novo Regime Fiscal
so falaciosas, conforme procuraremos
esclarecer aqui. Em primeiro lugar, h que
se esclarecer a enorme diferena entre as
regras fiscais que os pases mais avanados
passaram a aplicar na ltima dcada e o
Novo Regime Fiscal. A Unio Europeia,
por exemplo, utiliza metas fiscais estruturais ajustadas ao ciclo econmico e clusulas de escape, que permitem que, em
situaes de grave crise econmica como
a que vivemos, as restries fiscais sejam
relaxadas temporariamente.
Complementarmente, desde 2011 os
membros da UE estabeleceram um
limite para o crescimento da despesa
associado taxa de crescimento de

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3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E

longo prazo do PIB. Assim, se as estimativas indicam que a economia crescer a


uma mdia de 2% ao ano, o gasto no pode
crescer mais do que isso para garantir que,
no mdio prazo, seja possvel reduzir
o dficit. Na maioria desses pases j
existe uma estrutura consolidada de
prestao de servios pblicos, diferentemente do Brasil onde h maiores
carncias sociais e precariedades na
infraestrutura (urbana, econmica e
social). Sendo mais razovel que tais pases
desenvolvidos se preocupem em manter o
tamanho de seus Estados estabilizados em
relao economia, ao fixarem uma taxa de
crescimento das despesas pblicas igual
taxa de crescimento do PIB no mdio prazo.
Esse regime fiscal europeu totalmente diferente do nominalismo tupiniquim, no qual
estabelecido que o gasto agregado deve ter
crescimento real nulo, independentemente
de quanto cresa o PIB ou a populao.

Se aplicada literalmente, a regra brasileira reduziria a despesa primria do


governo federal de cerca de 20% do PIB
em 2016 para algo em torno de 16% do
PIB at 2026 ou mesmo 12% em 2026 (ver
figura 5)XIX. Na prtica, ao estabelecer uma
poltica de reduo permanente do gasto se
est perenizando uma poltica fiscal contracionista e que no tem nada de anticclica.
Diferente do que diz a exposio de motivos
da PEC, a regra acclica, pois o gasto ser
determinado de forma independente do
ciclo econmico.
Alm disso, a nova regra no prev
nenhum mecanismo para lidar com
crises econmicas ou outros choques.
Ao contrrio, tende a engessar a poltica
fiscal por duas dcadas e contribuir zero
para o crescimento da demanda agregada, puxando para baixo o crescimento
do PIB.
As falcias e perigos embutidos no param

Figura 5: SIMULAO DAS DESPESAS PBLICAS SOB O NOVO REGIME FISCAL


2015-2016
Fonte: Elaborao prpria

3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE

por aqui. O documento do governo


ao justificar ao Congresso o Novo
Regime Fiscal, por exemplo, afirma
que a proposta de nominalismo uma
medida democrtica. Isto porque o papel
do Poder Executivo seria exclusivamente o
de estabelecer um teto para o gasto global.
Cabendo sociedade, por meio de seus
representantes no parlamento, alocar os
recursos entre os diversos programas. Esse
mesmo princpio democrtico serve como
justificativa para o Novo Regime Fiscal
contemplar uma mudana na frmula
de clculo dos pisos de gasto em sade
e educao, sob o pressuposto de que
as regras constitucionais anteriores que
indexam esses pisos a percentuais da receita
(ou do PIB) geram ineficincia na aplicao
dos recursos pblicos. Propem-se, como
alternativa, que os valores reais dos pisos
de gastos em sade e educao fiquem
congelados por duas dcadas (apenas
sendo reajustados pela inflao), mas isso,
segundo a proposta no impede a sociedade, por meio de seus representantes, de
definir despesa mais elevada para sade e
educao, desde que consistentes com o
limite total de gastos.
Ora, na verdade o que o novo regime
prope fazer retirar da sociedade e do
parlamento a prerrogativa de moldar
o tamanho do oramento pblico, que
passar a ser definido por uma varivel
econmica (a taxa de inflao). Impe-se
uma poltica de reduo do gasto pelo
perodo de duas dcadas e a participao
democrtica no processo oramentrio
fica reduzida a meramente delimitar
quais gastos e programas sero mais
ou menos contidos. No causa surpresa
que tamanha confuso sobre os princpios
democrticos venha de um Poder Executivo
que no passou pelo crivo das urnas.

O que sim surpreende uma viso no


mnimo simplista sobre as prticas polticas
no nosso pas, as quais os integrantes do
Governo Temer conhecem muito bem.
Dada a maneira como, infelizmente, opera
nossa estrutura poltica, o processo decisrio muitas vezes capturado em favor de
grupos mais organizados e de maior poder
econmico e em detrimento da parcela
mais expressiva da nossa populao, que
so os principais beneficirios dos sistemas
pblicos de sade e educao. exatamente por admitir que os interesses dessa
populao mais carente esto subrepresentados no dia a dia da nossa poltica que
os nossos constituintes preocuparam-se
em estabelecer regras de gastos mnimos
de sade e educao que evitassem perda
de relevncia dessas despesas ao longo
do tempo. Garantir que os gastos com
sade e educao aumentem conforme o
pas cresce um dever cvico que o novo
regime fiscal menospreza.
Diante desse quadro, no possvel prever
com certeza o futuro dos gastos de sade
e educao caso, como prope o governo,
os mnimos fiquem congelados em valores
reais (e sejam reajustados apenas pela
inflao). Ainda que o mais crvel seja uma
convergncia gradual para esses mnimos
em prejuzo da populao mais carente do
pas. De acordo com um exerccio bastante
simplificado de simulao, isso pode significar uma queda dos atuais 4% do PIB gastos
em sade e educao para algo prximo de
3% do PIB em 10 anos (ver a figura 5).
Alm disso, preciso refletir sobre a
viabilidade prtica do teto de gasto
global, considerando que existem
despesas que inevitavelmente crescero mais do que a inflao, como o
caso dos benefcios previdencirios. As
projees mais otimistas para a reforma

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3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E

da Previdncia indicam que o gasto com


aposentadorias e penses (40% da despesa
primria) permanecer no mnimo estvel
em proporo do PIB por uma dcada e
meia e depois voltar a crescer. J as projees mais realistas apontam para crescimento das despesas previdencirias de 0,8%
a 3% do PIB na prxima dcada em resposta
a presses demogrficas.
Sob tal cenrio, para que o teto global
da despesa seja cumprido, os demais
gastos os quais compreendem desde
benefcios sociais como a Bolsa Famlia,
salrio de servidores, gastos com cincia
e tecnologia, foras armadas, legislativo e
judicirio, investimentos em infraestrutura, etc. precisariam encolher quase
pela metade em 10 anos (de 8% para 4%
do PIB ou at 3% do PIB em 20 anos),
o que pouco crvel porque comprometeria o funcionamento da mquina
pblica e inviabilizaria o financiamento
de funes estatais bsicas. Essa meta no
parece ser realista, o que leva a crer que o
teto, na prtica, invivel e ser flexibilizado.
Por fim, chama a ateno a falta de preocupao em limitar gastos que no aparecem
no oramento primrio, como os elevados
montantes de juros diante do simplrio (e
equivocado) argumento dos defensores da
proposta de que estes cairiam automaticamente sob o novo regime fiscal.
Portanto, o novo regime fiscal desastroso
pois, (i) do ponto de vista macroeconmico, representa um entrave ao crescimento econmico e a atuao anticclica
do Estado, (ii) do ponto de vista social
significa a destruio da constituio de
1988 e um arroxo nos servios sociais
especialmente educao e sade e (iii) do
ponto de vista poltico esse retira o poder
do congresso e da sociedade de moldar o

tamanho do oramento pblico e, de forma


antidemocrtica, impe um novo pacto
social - sem legitimidade social - em torno
de um Estado mnimo.

4.
Reforma tributria
progressiva:
uma nova agenda

O Brasil um dos pases em desenvolvimento com uma das maiores cargas


tributrias do mundo, que alcanou 32,7%
do PIB em 2013, fato este que frequentemente lembrado por aqueles que criticam
o tamanho do Estado brasileiro. Contudo,
mais preocupante do que o nvel da carga
tributria brasileira, que pode ser justificado luz do estado de bem-estar social
que viemos construindo sob inspirao
das social-democracias europeias, nossa
estrutura de tributao extremamente
perversa com os mais pobres e a classe
mdia e benevolente com os mais ricos.
Coincidentemente, nossa carga tributria
est apenas um pouco abaixo da mdia de

34,1% do PIB nos pases da OCDE, mas, ao


contrrio de l, onde os impostos sobre a
renda e a propriedade so a principal fonte
de financiamento estatal (em mdia, 13,4%
do PIB) e a tributao sobre bens e servios
inferior a um tero da carga (11,2% do
PIB), aqui no Brasil quase metade da carga
advm de impostos sobre bens e servios
(15,4% do PIB) e os impostos sobre a renda
e a propriedade no chegam a um quarto do
total (8,1% do PIB).
Alm de arrecadarmos pouco sobre a
renda e a propriedade, o fazemos de
modo pouco progressivo e tambm
ineficiente, por exemplo, tributando
muito o lucro gerado pela empresa e

51

52

4 . REFORMA TRIBUTR IA PR OG R ESSIV A: UMA N O VA A GE N D A

isentando os dividendos distribudos s


pessoas fsicas, scias ou acionistas, justamente quando poderamos diferenci-las
de acordo com a capacidade contributiva
de cada uma, como ocorre com a tributao
dos salrios.
Por outro lado, nossa tributao sobre bens e
servios uma verdadeira colcha de retalhos,
com tributos nas trs esferas de governo,
alguns se sobrepondo aos outros, outros
incidindo de forma cumulativa na cadeia
produtiva, com custos que em geral so repassados aos preos e que oneram as rendas da
populao de modo regressivo, pesando mais
sobre o bolso de quem consome tudo que
ganha, ou seja, os mais pobres.
Esse sistema singular reflexo tanto do
federalismo brasileiro e da dualidade
tributria (impostos e contribuies
sobrepostos), quanto de algumas recomendaes de poltica que o mainstream
econmico propagou nas dcadas de 80
e 90 e que foram incorporadas de forma
bastante acrtica ou peculiar pelo Brasil.
Entre esses mantras, destaca-se a viso de
que as polticas tributrias deveriam se
eximir de objetivos redistributivos (por
exemplo, fazer com que os ricos paguem
mais impostos do que os pobres, via tributao progressiva da renda ou seletiva dos
bens de consumo), uma vez que medidas
com essa finalidade poderiam resultar em
ineficincias econmicas por distorcer os
preos relativos e desestimular os indivduos mais capazes e empreendedores.
Nesse caso, os impostos deveriam ser os
mais neutros possveis, as autoridades
tributrias deveriam se preocupar apenas
em arrecadar, e o problema distributivo
deveria ser resolvido pelo lado do gasto
pblico, por intermdio do sistema de
proteo social, como as polticas de transferncia de renda focalizadas naqueles que

mais precisam.
Alm dessa orientao mais geral, as
autoridades tributrias brasileiras foram
muito influenciadas por duas propostas
bastante defendidas pelos liberais americanos durante os governos Reagan e Bush.
Esses defendiam a reduo das alquotas
mximas aplicadas ao imposto de renda das
pessoas fsicas e a iseno dos rendimentos
derivados de dividendos distribudos, com
o argumento de que a poupana e o investimento privados aumentariam, gerando
maior crescimento do PIB e das receitas
tributrias. No Brasil, essas e outras medidas
de incentivo aos ditos investidores foram
adotadas nas dcadas de 1980 e 1990, num
movimento que o ex-secretrio da Receita
Federal Everardo Maciel denominou de
antecipao histrica.
O Brasil foi um dos primeiros pases e
at hoje um dos poucos que isentou e
continua isentando integralmente de
imposto de renda os dividendos distribudos a acionistas, tal como a pequena
Estnia. Mxico e Grcia, que tambm
aplicavam a iseno, voltaram atrs h
alguns anos, enquanto a maioria dos
pases desenvolvidos (incluindo os
Estados Unidos) mantm, com alguns
ajustes e modificaes, o sistema clssico de tributao do lucro, que prev a
cobrana em duas etapas, na empresa e
depois na pessoa fsica.
Ao mesmo tempo em que isentava dividendos, mantinha a alquota mxima do
imposto de renda da pessoa fsica (27,5%)
em um patamar baixo para os padres internacionais e permitia uma ampla gama de
dedues no pagamento de imposto de
renda pelas empresas e pessoas fsicas, o
governo brasileiro passou a lanar mo de
um conjunto de instrumentos tributrios

4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA

com fins arrecadatrios, como a criao


da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF) em 1997
e o aumento da Contribuio provisria
para o finaciamento da Seguridade Social
(Cofins) em 1999.
Neste perodo de medidas que ampliavam a
carga tributria e a complexidade de nosso
sistema, iniciou-se o debate nacional em
torno da necessidade de uma reforma
tributria simplificadora, que passaria pela
fuso de vrios tributos (ICMS, ISS, IPI e
PIS/Cofins) e pela criao de um Imposto
sobre o Valor Adicionado (IVA), a exemplo
das economias mais desenvolvidas. Diante
da resistncia de estados e municpios a
perder competncia tributria, a proposta
de reforma foi sendo desidratada de seu
mpeto inicial (o IVA) e fatiada em trs
vetores: a Unio tentando modernizar a
sistemtica de cobrana do PIS/Cofins
(introduzindo um mecanismo de crdito
parcial de insumos para algumas atividades
econmicas), os municpios introduzindo
uma alquota mnima e ampliando a lista de
servios sujeita tributao de seu imposto,
o ISS, e os estados buscando um acordo at
hoje inconcluso para terminar com a guerra
fiscal e corrigir as distores econmicas
geradas pelo ICMS.
Dado o conflito distributivo entre as esferas
da federao e entre os setores da economia
atingidos por essas mudanas, os avanos
concretizados aps uma dcada e meia
de debates foram mnimos e persistimos
tendo um sistema tributrio incrivelmente
ineficiente do ponto de vista econmico. Ao
mesmo tempo, a agenda de reformas da
tributao sobre a renda e o patrimnio,
permaneceu totalmente embargada nos
ltimos 20 anos, no tendo o governo
federal apresentado qualquer proposta
de reforma mais substancial que visasse

ampliar a progressividade ou mesmo


corrigir as graves distores ensejadas
pela atual legislao.
Felizmente, a grande repercusso da obra
do economista francs Thomas Piketty,
juntamente com a publicizao de dados
das declaraes de imposto de renda das
pessoas fsicas no Brasil, contribuiu para
que os temas da progressividade tributria
e sua relao com a desigualdade social
tenham voltado a pautar o debate pblico.
Contudo, estranhamente nenhuma das
medidas anunciadas recentemente pelo
governo afastado ou pelo governo interino
tocam no problema principal da tributao
da renda no Brasil, que a iseno de dividendos distribudos a acionistas, ponto este
que passaremos a explicar didaticamente
a seguir.

4.1 A tributao
dos lucros e das
rendas no Brasil
e no mundo
O sistema clssico de tributao dos lucros e
dividendos que se disseminou no sculo XX
se baseia no que se convencionou chamar
dupla tributao, ou seja, a tributao em
duas etapas, do lucro na pessoa jurdica
(empresa) e, posteriormente, havendo
distribuio de dividendos aos acionistas,
tambm na pessoa fsica. Embora o lucro
original seja um s, h nesse procedimento uma distino entre o que renda
da empresa e o que renda pessoal e que,
como tal, pode idealmente ser submetida
ao princpio da progressividade, ou seja, a

53

54

4 . REFORMA TRIBUTR IA PR OG R ESSIV A: UMA N O VA A GE N D A

alquotas crescentes conforme a capacidade contributiva do beneficirio.


Esse modelo o que prevalece ainda hoje
na maioria dos pases desenvolvidos e
em desenvolvimento, embora algumas
naes tenham introduzido mecanismos
de compensao na pessoa fsica de parte
do imposto pago na pessoa jurdica. Em
mdia, os 34 pases da OCDE tributam
o lucro em 25% na pessoa jurdica e em
mais 24% na pessoa fsica. No Brasil, a
tributao do lucro varia com o porte
da empresa e pode a chegar a 34% entre
imposto de renda (IRPJ) e contribuio
social (CSLL), mas os dividendos distribudos aos acionistas das empresas
(grandes ou pequenos) esto completamente isentos desde 1996.
Antes disso, o pas tributava os dividendos
de forma linear e exclusiva na fonte, com
uma alquota de 15%, independentemente
do seu volume. Embora imperfeito, esse

sistema de tributao era simples e, ao


menos, capturava parte da renda das
pessoas mais ricas, que vivem de dividendos
de suas empresas. A iseno propiciou um
aumento de renda considervel para essas
famlias, contribuindo para consolidar um
quadro de elevadssima e estvel concentrao de renda no topo da distribuio.
De acordo com os dados das declaraes
de imposto de renda, as 70 mil pessoas
mais ricas do Brasil, representando meio
milsimo da populao adulta, concentram 8,2% do total da renda das famlias,
ndice este que no encontra paralelo
entre as economias que dispem de
informaes semelhantes. Os dados
fiscais tambm revelam que esse seleto
grupo ganhou em mdia R$ 4,2 milhes
em 2013 e pagou apenas 6,7% de imposto
de renda sobre esse montante, considerando os tributos recolhidos sobre os
rendimentos financeiros e outras rendas
tributveis carga tributria inferior quela

Figura 6: PROPORO DE RENDIMENTOS ISENTOS, TRIBUTVEIS E IMPOSTO


DEVIDO POR FAIXAS DE SALRIOS MNIMOS BRASIL - 2013
Fonte: Receita Federal do Brasil, elaborao prpria.

Salrios Mnimos

4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA

paga pela maioria dos assalariados de classe


mdia alta do pas. A figura 6 retrata essa
distoro.

da recriao da CPMF e com efeitos


menos deletrios sobre a atividade
econmica e a inflao XX.

Outra peculiaridade relevante no Brasil


que reduz o potencial arrecadatrio e
redistributivo do imposto de renda so os
elevados volumes de subsdios na forma de
dedues aos gastos privados em sade e
educao. Tais dedues no IRPF chegaram
a R$ 69,35 bilhes em 2013 ou 60% do
imposto devido total.

Em contrapartida, a proposta de se
aumentar alquotas do imposto de
renda das pessoas fsicas sem revogar
a iseno de dividendos no proporciona uma redistribuio de renda to
efetiva. Por um motivo bvio: as alquotas
progressivas da tabela do IRPF s atingem
os rendimentos tributveis, o que no
inclui atualmente os dividendos, nem os
rendimentos de aplicaes financeiras que
so as principais fontes de renda dos mais
ricos. Ento, qualquer proposta de reforma
do imposto de renda que no passe pela
tributao dos dividendos no ser to
efetiva nos objetivos de contribuir com
uma maior justia fiscal e tambm gerar
receitas extras para o governo.

Alm de injusta, a assimetria entre o


tratamento tributrio dispensado a dividendos e salrios tem sido responsvel
por um fenmeno conhecido por pejotizao, que a constituio de empresas
por profissionais liberais, artistas e
atletas com o objetivo de pagar menos
impostos do que como autnomos ou
assalariados. Isso possvel em virtude
de regimes tributrios especiais aplicados a
micro e pequenas empresas, que reduzem a
tributao total a no mximo 16% do faturamento e, conjugado com a iseno de dividendos, garante uma expressiva vantagem
na comparao com a alquota mxima
do imposto de renda das pessoas fsicas
(27,5%). Ao mesmo tempo que significa a
perda de receitas, esse fenmeno precariza
as relaes trabalhistas.
Nesse contexto, qualquer proposta de
reforma do imposto de renda que no
passe pela tributao dos dividendos
no ser to efetiva nos objetivos de
promover justia fiscal e gerar receitas
extras para o governo. De acordo com
estimativas de Gobetti e Orair, a tributao dos dividendos pode gerar uma
receita adicional entre R$ 43 bilhes e
R$ 58 bilhes, dependendo das alquotas
a que seriam submetidos, cuja ordem de
grandeza mais ou menos equivalente

claro que o xito seria maior se a tributao dos dividendos fosse complementada por medidas adicionais de tributao
progressiva sobre a renda e o patrimnio,
como a reviso das alquotas do IRPF e
do imposto sobre herana (ITCMD) ou
mesmo a instituio do imposto sobre
grandes fortunas (IGF). Tais medidas so
positivas em seus objetivos, mesmo que
seus impactos arrecadatrios possam ser
mais modestos.
Nossas alquotas do imposto sobre herana,
por exemplo, esto desalinhadas na comparao internacional. A alquota no Reino
Unido de 40%. Em outros pases, ela
varivel: nos Estados Unidos, a mdia de
29%; no Chile, 13%. No Brasil a cobrana de
ITCMD varia em cada estado, com faixas
dspares entre 1% e 8%. Pases como Argentina, Colmbia, Frana, ndia, Noruega,
Sucia e Uruguai adotam o Imposto sobre
Grandes Fortunas (IGF), com alquotas

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56

4 . REFORMA TRIBUTR IA PR OG R ESSIV A: UMA N O VA A GE N D A

que esto entre 0,4% a 4,8%. O Brasil sequer


regulamentou esse imposto previsto na
Constituio de 88.
Tampouco passa despercebido que, no
Brasil que um pas extenso, conformado
por vastas reas rurais, a participao do
Imposto Territorial Rural (ITR) tenha incidncia insignificante, de 0,01% do PIB. De
maneira mais geral, praticamente todos os
impostos sobre a propriedade no pas (ITR,
IPTU, ITCMD, IPVA etc.), em maior ou
menor grau, so caracterizados pelo baixo
grau de progressividade e pela existncia
de um potencial de arrecadao pouco
explorado.
Some-se a isso um conjunto de isenes e
benefcios tributrios aos rendimentos do
capital que poderiam ser revistos (isenes
do IRPF para Letras de Crdito do Agronegcio, Letras de Crdito Imobilirio e
rendimentos com aes com valor mensal
transacionado abaixo de R$ 20 mil, entre
outras).
Em resumo, h uma ampla gama de medidas
que poderiam ser adotadas para ampliar a
arrecadao sobre a renda e o patrimnio
dos mais ricos.
Sobre este ponto, vale destacar que a experincia recente dos pases desenvolvidos
mostra que a tributao da renda e da
propriedade dos mais ricos pode ser uma
alternativa interessante de consolidao
fiscal em episdios de crise como o que
vivemos. Um dos principais desdobramentos do perodo da grande recesso, aps
a crise internacional de 2008, foi o de que
a maioria dos pases da OCDE promoveu
mudanas tributrias discricionrias para
ampliar suas receitas e, em resposta, a
mdia da carga tributria desses pases
saltou de 32,7% do PIB em 2009 para 34,4%

em 2014. Alm disso, em mais da metade


dos pases da OCDE os pacotes tributrios
incluram algum tipo de medida ampliando
a taxao sobre os mais ricos, inclusive os
dividendos, com o objetivo deliberado de
fazer com que o nus dos ajustes fiscais se
concentre mais no topo da distribuio,
embora alguns tambm tenham reduzido
a tributao sobre o lucro da empresa para
compensar. A agenda da progressividade
voltou ordem do dia no mundo desenvolvido. Infelizmente, o tema tem sido apenas
tangenciado no Brasil.

4.2 Uma proposta


para o debate
A crise fiscal colocou no centro do debate
nacional a necessidade de se promover
reformas estruturais que possibilitem
reequilibrar as contas do governo no mdio
prazo, o que envolve medidas tanto no
campo das despesas quanto das receitas.
Contudo, a crise poltica e social acentuou
em amplos setores da populao, sobretudo
da classe mdia, o grau de intolerncia com
propostas que faam qualquer referncia
a aumento de impostos. O sentimento
disseminado de que a sociedade no
aceita pagar o pato por uma crise que
teria sido produzida exclusivamente
pela incompetncia e corrupo do
governo, e esse clamor tem sido oportunisticamente galvanizado por setores
que so corresponsveis pela crise, como
a FIESP, e que na prtica tentam transferir o nus para as camadas sociais mais
vulnerveis e sem voz.
Portanto, esse cenrio exige o enfrentamento desse argumento falacioso

4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA

mostrando que, em primeiro lugar, os


grandes empresrios tm sido historicamente beneficiados pelo nosso sistema
tributrio ao pagarem menos imposto
relativamente renda do trabalhador
da classe mdia que um trabalhador da
classe mdia e que, no perodo recente,
receberam do governo bilhes de reais em
subsdios e desoneraes. Em segundo
lugar, importante que se esclarea que
nossa carga tributria no cresce desde
2005, tendo oscilado entre 32% e 33% do
PIB h mais de uma dcada. Fenmeno
que se explica, por um lado, pelo comportamento extraordinrio da massa salarial
formalizada que impulsionou a arrecadao
(algo que j d sinais de esgotamento), e, na
direo contrria, pela poltica agressiva de
desoneraes tributrias do nvel federal.
Nesse contexto, quais seriam os contornos
de uma reforma tributria que amplie a
progressividade? Em primeiro lugar, a experincia das economias mais desenvolvidas
mostra que a tributao sobre dividendos
pode ser ampliada no Brasil, mas que nosso
pas tributa em nveis muito altos o lucro
na empresa. Ento, um caminho evolutivo
natural seria discutirmos no Brasil a implementao de uma reforma do imposto
de renda que passasse por trs pontos:
a reduo das alquotas do IRPJ/CSLL,
o fim da dedutibilidade dos chamados
Juros Sobre Capital Prprio (JSCP) e a
retomada da tributao dos dividendos
recebidos pelos acionistas. Essa reforma
do imposto de renda tambm pode ser
acompanhada de uma reforma gradual
do PIS/Cofins desde que seja resguardado o financiamento da seguridade
social. Esse um tributo extremamente
complexo, ineficiente do ponto de vista
econmico e regressivo, ou seja, que
onera proporcionalmente mais a renda
do pobre do que do rico. Resumidamente

falando, o PIS/Cofins coexiste hoje com dois


regimes, um cumulativo e outro no-cumulativo, alm dos regimes especiais.
Uma simulao dos impactos dessa
reforma tributria sugere que os ganhos
de arrecadao oriundos da tributao
dos dividendos pelas alquotas progressivas do IRPF e do fim das dedues dos
JSCP seriam suficientes para financiar a
reduo imediata da tributao do IRPJ/
CSLL dos atuais 34% para 29% e ainda a
reduo gradual da alquota do PIS/Cofins,
comeando por 9% em 2016 e a partir da
caindo 0,5 ponto porcentual por ano, at
chegar aos 6% em 2022, convertendo-se
em um imposto sobre valor adicionado com
pleno aproveitamento de crditos e regime
nico. Segundo esse exerccio, teramos
inicialmente um incremento da arrecadao
em R$ 47,1 bilhes ou 0,91% do PIB, mas
progressivamente esse aumento da carga
tributria se dissiparia at se tornar nulo.
Evidentemente, trata-se de um exerccio
simplificado, mas til para ilustrar a grandeza dos valores. Tanto a reduo do IRPJ
ao nvel da empresa, quanto a simplificao
e reduo do PIS/Cofins tendem a propiciar uma situao muito mais favorvel ao
mundo dos negcios. Alm disso, teremos
um sistema tributrio menos regressivo no
consumo e mais progressivo na renda, o que
tambm tende a contribuir para o crescimento econmico e distribuio da renda.
Uma proposta de reforma como essa,
que garante que o aumento da carga
tributria ser provisrio e servir para
financiar no s o dficit fiscal atual mas
a transio para uma estrutura tributria mais justa e eficiente, tem muito
mais chances de ter apoio na sociedade e ser aprovada no Congresso. Por
certo, existem outras medidas tributrias

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4 . REFORMA TRIBUTR IA PR OG R ESSIV A: UMA N O VA A GE N D A

importantes que podem vir a ser adotadas,


como aquelas listadas na seo 4.1 que
ampliam a progressidade da tributao
sobre patrimnio, bem como a to sonhada
uniformizao dos impostos sobre o valor
adicionado, mas essa ltima integra uma
agenda de mais longo prazo, cuja concretizao depende de que seja dado um
primeiro passo como o apontado aqui.
O que se deve ter em mente que, na atual
conjuntura de crise, pouco razovel
crer na possibilidade de um equilbrio
fiscal com baixo crescimento. Isso
implica que, no curto prazo, deveramos
no mnimo assegurar espao fiscal para
o investimento pblico e para gastos
sociais de elevado impacto sobre o
bem-estar das camadas mais vulnerveis
da populao.
Uma reforma tributria, combinando
eficincia e equidade, tal qual delineamos nessa seo, poderia atuar nessa
direo, incentivando o crescimento
econmico de longo prazo ao reduzir a
tributao do lucro e da produo das
empresas, ao mesmo tempo em que
concentra o ajuste fiscal de curto prazo
sobre uma pequena parcela da poupana
dos mais ricos, no diretamente relacionada ao investimento, e, por conseguinte, vinculada a um maior nvel de
emprego e produto. Assim, ganha-se
tempo para aprimorar outras propostas
de reformas estruturais das despesas,
debat-las com a sociedade e pactu-las
democraticamente. Diferentemente de
propostas precipitadas de reformas do
gasto que hoje esto no debate pblico e
almejam suprimir direitos consagrados
constitucionalmente sem sequer passarem
pelo crivo das urnas. claro que isso no
impede que, desde j, o governo promova
reavaliaes de programas e benefcios

fiscais ineficientes e de privilgios injustificados. Porm, deve-se manter o objetivo


democrtico de construir e aperfeioar o
Estado Social, ao contrrio das medidas em
discusso que visam sua descontruo e a
deturpao da Constituio de 1988.

Referncias

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VI - IPEA (2009) O que explica a queda recente

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DA DIMAC-IPEA.

III - Como discutido no livro Austeridade Para


Quem? organizado por Belluzzo e Bastos

VII - Ver, por exemplo, (i) Guajardo et al.,

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IV - Auerbach & Gorodnichenko (2011), Fiscal


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Working Paper 11/158, julho de 2011, (ii) Batini

Working Paper No. 17447.

et al. (Successful Austerity in the United States,


Europe and Japan), (iii) Mark Blyth (Auste-

V - Ver, por exemplo, CBO (2012). Esti-

rity: The history of a dangerous idea. NY:

mated Impact of the American Recovery and

Oxford University Press, 2013) e (iv) Perotti

59

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(Fiscal policy in recessions. What have we

XVI - Ver Secretaria do Tesouro Nacional Gasto

learn? Macroeconomic policy after the crisis.

Social do Governo Central de 2002 a 2015.

Cambrigde, MA: MIT Press, 2014) .


XVII - O mesmo estudo da STN indica que,
VIII - Carmen Reinhart & Ken Rogoff (2010),

segundo dados do FMI, entre 2002 e 2013,

Growth in a Time of Debt. Working Paper 15639,

houve aumento de mais de 11% do gasto social

National Bureau of Economic Research.

em todos os grupos de pases selecionados,


com exceo da sia emergente.

IX - Herdorn et al. Does High Public Debt


Consistently Stifle Economic Growth? A Critique

XVII - Ver Serrano e Summa A desacelerao

of Reinhart and Rogoff, Peri Working Papers,

rudimentar da economia brasileira desde 2011.

2013.

Em: Earp, F. S.; Bastian, E.; Modenesi, A. M.


Como vai o Brasil? Rio de Janeiro, 2013.

X - Para maiores detalhes ver Bastos (2016),


Crescimento da dvida pblica e poltica mone-

XIX - Sob um cenrio bastante otimista de

tria no Brasil (1991-2014), Texto para Discusso

retomada do crescimento econmico a 2,5% ao

do Instituto de Economia da Unicamp.

ano a partir de 2018, ainda que inferior mdia


de crescimento do PIB dos ltimos 20 anos

XI - Ver Pgo Filho & Pinheiro Os passivos

prxima de 3%. claro que essas estimativas

contingentes e a dvida pblica no Brasil:

dependem de hipteses sobre a evoluo do

evoluo Recente (1996-2003) e perspectivas

PIB e inflao, entre outras variveis incertezas.

(2004-2006). Planejamento e Polticas Pblicas,


n. 26, jun./dez. 2003.

XX - Sergio Gobetti e Rodrigo Orair, Progressividade Tributria: a agenda negligenciada

XII - Ou dficit de 1,1% do PIB em 2015 quando


exclumos o pagamento extraordinrio de
passivos de anos anteriores junto a bancos e
fundos pblicos.
XIII - Vale notar que esses clculos no incorporam os efeitos positivos da acumulao
de reservas, que aumentam a confiana na
economia brasileira, e dos emprstimos do
BNDES, que produz um efeito multiplicador
sobre os investimentos financiados.
XIV - Sobre os swaps e a poltica cambial ver
Pedro Rossi (2016) Taxa de cmbio e Poltica
Cambial no Brasil, Editora FGV.
XV - Ver, por exemplo, BNDES (2015) Custo
Lquido dos Emprstimos do Tesouro ao
BNDES. Nota Conjunta APE e AF-BNDES,
Agosto de 2015.

Texto para Discusso do IPEA, no2190.

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