UNIVERSIDAD NACIONAL SAN ANTONIO ABAD DEL CUSCO

FACULTAD DE ECONOMIA

EVOLUCION DEL PRESUPUESTO Y LA

TESIS

EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO EN LA

REGION CUSCO (2005-2010)
Tesis presentada por el Bachiller en Economa
JHON RICHAR VILLA VILLAGRA
Para optar el ttulo de Economista.
ASESOR: Doctor ROBERTO ACURIO CANAL
CUSCO-PER
2013
1

DEDICATORIA
Principalmente dedicamos este trabajo a mis padres y mi familia, puesto que me
brindaron apoyo y fortaleza en el desarrollo y transcurso de este, ayudndome a
concluir satisfactoriamente mi proyecto.
Lo dedico a Dios puesto que me brindo sabidura, amor y paciencia, que me ayuda
en los momentos ms difciles brindndome valores que me fortalecen no solo en el
trabajo si no como persona.
Tambin dedic este trabajo a mi asesor de proyecto quien me dio su sabidura
para la elaboracin total del proyecto haciendo as posible el desarrollo totalmente
de este.

RESUMEN
El Presupuesto es un instrumento que posibilita el logro de objetivos en el
corto, mediano y largo plazo; en trminos de gestin pblica y administracin
de los recursos en el Per, y en el Gobierno Regional del Cusco.
El presente trabajo de investigacin se enmarca en un periodo de 5 aos
para poder observar desde el ao 2005 los avances logrados en lo que se
refiere a eficiencia del gasto pblico hasta el ao 2010, en la poblacin de la
Regin del Cusco.
El primer captulo trata del problema objetivo de investigacin, donde
planteamos el anlisis de una relacin directa e indirecta entre la evolucin
del presupuesto que tuvo la Regin Cusco en este periodo (2005-2010), y la
eficiencia del gasto pblico en trminos de mejor calidad de vida para los
cusqueos en cuanto a un Desarrollo econmico y Social, as como tambin
una eficiencia en cuanto a la medicin de un presupuesto por resultados,
metodologa utilizada por el gobierno para estos ltimos aos, trataremos la
conceptualizacin del presupuesto, la teora a travs del tiempo, y la manera
de cmo se implementa en el logro de los objetivos estratgicos del
Gobierno Regional Cusco, el problema de la ineficiencia del gasto pblico
que va articulado a la magnitud y evolucin del presupuesto anual.
El segundo captulo trata de las polticas presupuestales que se dieron a
travs de los aos el diseo de su planificacin estratgica en articulacin a
las polticas nacionales, los cambios en la metodologa presupuestal hasta
llegar a un contexto de presupuesto por resultados,
En el tercer captulo se ver la evaluacin del presupuesto en este periodo
(2005-2010), analizando los resultados obtenidos en cuanto al presupuesto y
el diseo de programas presupuestales estratgicos utilizados, se observara
la relacin de la evolucin del presupuesto y la eficiencia del gasto pblico.
El trabajo culmina con las conclusiones, y recomendaciones como un aporte
a la forma a las polticas presupuestales utilizadas en adelante.

Contenido
PRESENTACION .................................................................................................................. 6
CAPITULO I ........................................................................................................................... 7
DETERMINACION

DEL

PROBLEMA

OBJETO

DE

INVESTIGACION,

PRINCIPALES ENFOQUES Y MARCO TEORICO ........................................................ 7

I.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ..................................................................... 8
1.2. JUSTIFICACION........................................................................................................ 9
I.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACON. ................................................................. 10
I.4. HIPOTESIS DE LA INVESTIGACION................................................................... 10
I.5. EL PRESUPUESTO ................................................................................................. 11
I.6. MARCO TEORICO ................................................................................................... 23
1.

ENFOQUE KEYNESIANO DEL PRESUPUESTO ......................................... 23

EL CASO KEYNESIANO ........................................................................................... 28

2.

ENFOQUE CLASICO ......................................................................................... 28

3.

ENFOQUE MARXISTA ...................................................................................... 31

4.

ENFOQUE ESTRUCTURALISTA .................................................................... 31

5.

ENFOQUE MONETARISTA .............................................................................. 32

6.

POLITICA FISCAL .............................................................................................. 29

7.

EL CASO CLSICO: LA POLTICA FISCAL. ................................................. 29

8.

EL GASTO PBLICO ......................................................................................... 33

9.

LA RESTRICCION PRESUPUESTARIA......................................................... 33

10.

EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO ........................................................... 35

11.

ENFOQUE NO-PARAMTRICO .................................................................. 39

12.

ENFOQUE PARAMTRICO ......................................................................... 40

13.

ETAPAS EN LA EVOLUCIN DEL MANEJO PRESUPUESTAL ........... 43

14.

PLAN BICENTENARIO AL 2021. ................................................................. 48

CAPITULO II ........................................................................................................................ 53
ANALISIS

BALANCE

DE

LAS

POLITICAS

PRESUPUESTALES

IMPLEMENTADAS 2005-2010. ....................................................................................... 53

4

II.1. GOBIERNO REGIONAL CUSCO ......................................................................... 54

II.2. POLTICA FISCAL EN PER, PROTAGONISMO EN LA REGION CUSCO.
........................................................................................................................................... 56
II.3. LA CONSTITUCIN Y LAS LEYES GENERALES DEL PRESUPUESTO,
REPERCUCION EN LA REGION CUSCO ................................................................. 59
II.4. GESTION DE PRESIDENTES REGIONALES 2003-2010............................... 65
CAPITULO III ....................................................................................................................... 82
EVALUACION

DE

RESULTADOS,

EJECUCION

DEL

PRESUPUESTO,

PROGRAMAS PRESUPUESTALES, Y LA RELACION DIRECTA DE LA

EVOLUCION DEL PRESUPUESTO CON LA EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO.
............................................................................................................................................... 82
III.1. COMPORTAMIENTO PRESUPUESTAL 2005-2010 POR CATEGORIA DE
GASTO ............................................................................................................................. 83
III.2. PROGRAMAS PRESUPUESTALES ................................................................ 103
III.3. RELACION DE LA EVOLUCION DEL PRESUPUESTO PBLICO CON LA
EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO. ....................................................................... 114
CONCLUSIONES ............................................................................................................. 120
RECOMENDACIONES .................................................................................................... 121
BIBLIOGRAFIA................................................................................................................. 122
ANEXOS............................................................................................................................. 124

PRESENTACION
Elaborar el Presupuesto en el Per, a pesar de los avances normativos y
metodolgicos del ltimo quinquenio en torno al planeamiento estratgico,
programacin

multianual,

priorizacin

estructuracin

funcional

programtica del gasto, sigue siendo un ejercicio primariamente incremental.

Es decir, con variabilidades menores, manteniendo las estructuras de gasto
de los aos previos, la discusin global se centra en cmo asignar (entre
sectores y pliegos presupuestarios) los recursos marginales adicionales de
los que se dispone.
No obstante, en los ltimos aos, ha habido muy importantes innovaciones
en materia de Transparencia Presupuestaria y en la institucionalizacin de
diversos mecanismos para incrementar la Participacin Ciudadana en el
proceso de toma de decisiones respecto a la asignacin del gasto pblico,
por

medio

del

desarrollo

de

planes

concertados

presupuestos

participativos.
Al respecto, consideramos que slo ampliando la participacin, el control y la
vigilancia social en las acciones pblicas, especialmente en materia de
asignacin y ejecucin de recursos, en adicin a los logros en materia fiscal,
se podr incrementar la productividad y calidad del uso de los mismos. Ello
propiciar, en forma adicional y complementaria al logro de los objetivos
nacionales, departamentales, provinciales y distritales de desarrollo, el
fortalecimiento institucional en un marco de transparencia y probidad en la
gestin pblica, as como la construccin de una ciudadana realmente
activa y participativa, que incorpore a los grupos excluidos al ejercicio pleno
de la misma, y fortalezca el proceso de consolidacin democrtica.
La eficiencia del gasto pblico lo vemos a diario en los ciudadanos
cusqueos en la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios
bsicos, bsicamente calidad de vida, por esta razn que se toma como
investigacin este tema.

CAPITULO I
DETERMINACION DEL PROBLEMA OBJETO DE INVESTIGACION,
PRINCIPALES ENFOQUES Y MARCO TEORICO
De acuerdo al artculo 43 de la Constitucin Poltica del Per de 1993, el
Per es un Estado unitario, cuyo gobierno se organiza de manera
descentralizada. La organizacin poltica territorial comprende a las
Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos, a la fecha an no se han
constituido las regiones y de manera transitoria se cuenta con 26 Gobiernos
Regionales en los departamentos del Per.
Son tres los niveles de gobierno nacional (central), regional y local, sus
atribuciones se encuentran establecidas en la Constitucin Poltica, la Ley
orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N 29158), y la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales (Ley N 27867), el proceso de descentralizacin se
inici en el 2001 con la eleccin de los presidentes regionales y consejeros
regionales, quienes asumieron sus funciones en enero del 2002, asimismo
se han transferido funciones y competencias sectoriales del gobierno central
a los gobiernos regionales y gobiernos locales.
Con relacin a potestades fiscales, los gobiernos regionales no tienen
atribuciones tributarias ni fiscales1, solo pueden proponer al Congreso de la
Republica en uso de sus facultades de iniciativa legislativa, un proyecto de
ley para cobrar tasas y contribuciones para la ejecucin de obras y servicios
de su competencia.
El planteamiento del problema del trabajo de investigacin vincula la
eficiencia del gasto pblico con la evolucin del presupuesto pblico, con
competencias limitadas en cuanto a la utilizacin de polticas presupuestales
con autonoma, y la vinculacin de los planes de desarrollo al plan del
estado peruano, y que decir de los apetitos polticos, obras con nombre en
particular y no obras para el pueblo.

Artculo 26 de la Ley de Bases de la Descentralizacin que establece las competencias exclusivas

del Gobierno Nacional.

I.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

No

es

ajeno

nuestra

realidad

la

deficiente

ejecucin

presupuestal, expresada en diversos aspectos como: programas

estratgicos que no responden a lo planificado, deficiencia en el gasto
pblico, indicadores de desarrollo social econmico deficientes,
distribucin ineficiente del presupuesto pblico; teniendo como elementos
causales

factores

de

carcter

econmico,

social,

polticas

presupuestales, geogrficos, espacial temporal, infraestructura.

Es as, la insatisfaccin mostrada por la poblacin cusquea cuestiona
la calidad del gasto y los bienes y servicios pblicos que este financia.
Y es que la mejora de la calidad del gasto pblico implica desde una
adecuada priorizacin de las acciones o de las asignaciones entre las
alternativas diferentes (eficiencia en la asignacin y distribucin de los
recursos), desarrollo de acciones que garanticen el acceso a servicios
bsicos a los ms pobres (desarrollo econmico y social de la poblacin del
Regin del Cusco), maximizacin de resultados en el uso de los mismos
(eficiencia en la ejecucin), logro de metas y objetivos.
El Gobierno Regional del Cusco es consciente de la necesidad de mejorar la
calidad de gasto pblico y ha venido promoviendo polticas pblicas 2
tendientes a ello, como la descentralizacin, el presupuesto participativo, la
focalizacin del gasto social, el planeamiento estratgico multianual. No
obstante, no ha habido an un esfuerzo sistemtico por vincular el
presupuesto con dichos esfuerzos (paralelos) realizados.
El presupuesto tiene como objetivo la planeacin econmica, social y cultural
de la regin, con miras a su desarrollo. Es la base del funcionamiento
gubernamental y contiene informacin contable y de poltica econmica
aplicable durante un ejercicio fiscal. Se puede decir que el presupuesto es el
mapa que seala las preferencias de un gobierno. Su naturaleza es
2

Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las decisiones del gobierno y
de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer o de
bloquear polticas pblicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte
fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseo, gestin y evaluacin de las
polticas pblicas

esencialmente poltica. Los montos destinados a sus ingresos y sus gastos

muestran las prioridades y los objetivos del gobierno, mismos que incide
fuertemente en el crecimiento de la economa y en el desarrollo social y
tienen efectos sobre las acciones cotidianas de la mayor parte de la
poblacin.
En el Gobierno Regional del Cusco, el presupuesto no se elabora partiendo
de cero cada ao, sino que se utiliza el presupuesto aprobado para el
ejercicio inmediato anterior como punto de partida, (presupuesto histrico).
Cada rea hace sus estimaciones presupuestales y, al tomar como base el
presupuesto del ao anterior, propone un incremento porcentual anual
considerando

las

expectativas

de

ingresos

pblicos.

Esta

tcnica

presupuestaria provoca que las asignaciones resulten inerciales en cada

perodo.
La distribucin de los recursos pblicos, la planificacin estratgica y la
utilizacin de polticas pblicas en conjunto, resultan en un desarrollo
econmico y social para la poblacin del Cusco, as teniendo una evolucin
del presupuesto positiva en los ltimos aos, el manejo tiene que ser ms
eficiente para obtener resultados positivos en la poblacin del Cusco.

PROBLEMA GENERAL.
En qu medida la evolucin del presupuesto pblico incide en la eficiencia
y eficacia del gasto pblico en la Regin Cusco en el periodo 2005 al 2010?
PROBLEMAS ESPECFICOS.
a) En qu medida la evolucin del presupuesto pblico incide en la
distribucin de los recursos pblicos?
b) En qu medida la evolucin del presupuesto pblico incide en la
planificacin estratgica regional?
c) En qu medida la evolucin del presupuesto pblico incide en la
implementacin de las polticas presupuestales en la Regin Cusco?
1.2. JUSTIFICACION
El estudio de investigacin se justifica en el problema social de cmo los
indicadores de pobreza, calidad de vida siguen sin un crecimiento sostenible
9

en el tiempo, el estado peruano tiene un crecimiento econmico en

desarrollo, esto no se ve reflejado en la regin Cusco, el estudio de
investigacin se basa en analizar los puntos vulnerables de la distribucin
del presupuesto, y poder concretar un presupuesto sostenido y sostenible ya
que observando el Marco Macroeconmico Multianual se tendrn tiempos de
bonanza econmica por los diferentes factores econmicos que en el pas se
desarrollan. Para esto un anlisis estadstico a travs de los 5 aos de
investigacin, las polticas presupuestales utilizadas en cuanto al desarrollo
econmico regional y desarrollo regional social, la metodologa utilizada para
la distribucin del presupuesto regional, anlisis de los planes estratgicos
regionales y su articulacin a los planes estatales, este trabajo de
investigacin busca una mejor alternativa de solucin al problema de la
ineficiencia del gasto pblico, por los problemas que se observan en la
Regin Cusco.
I.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACON.
1. OBJETIVOS GENERALES.
Analizar la relacin existente entre la eficiencia el gasto pblico con la
evolucin del presupuesto pblico en la Regin Cusco (2005-2010).
2. OBJETIVOS ESPECFICOS.

Determinar la relacin entre la distribucin de los recursos pblicos y

la eficacia del gasto pblico.

Analizar y determinar la relacin de la planificacin estratgica con la

eficacia del gasto pblico.

Analizar y determinar la relacin de polticas presupuestales con la

eficacia del gasto pblico.

I.4. HIPOTESIS DE LA INVESTIGACION.

1. HIPTESIS GENERAL.
La evolucin del presupuesto se relaciona directamente en forma positiva,
con la eficiencia del gasto pblico en la Regin cusco en el periodo (20052010).

10

2. HIPTESIS ESPECFICAS.
La distribucin de recursos se relaciona directamente con la eficacia del
gasto pblico.
La planificacin estratgica se relaciona directamente con la eficacia del
gasto pblico.
Las polticas presupuestales se relaciona directamente con la eficacia del
gasto pblico.
I.5. EL PRESUPUESTO
1. ANTECEDENTES TERICOS
Ms que hablar de reformas presupuestarias en el Per de los ltimos aos,
debiramos hacer referencia a un proceso de mejora en marcha. En efecto,
si bien, la reforma de los 90s, en lo presupuestario, consisti en la
introduccin de la estructura funcional programtica3 y en la operacin del
comit de caja para el control del gasto pblico, en el nuevo siglo se vienen
desarrollando polticas pblicas de mucha mayor envergadura como la
descentralizacin, que vienen demandando ajustes en lo presupuestario.
Los procesos de reforma del ltimo lustro han tenido que ver con la
ampliacin de la cobertura institucional del Presupuesto Pblico, la mejora
sustancial de los niveles de transparencia fiscal y acceso pblico a la
informacin, la nueva normatividad que inicia la integracin de los procesos
administrativos de la gestin financiera estatal, como son la contabilidad,
tesorera,

endeudamiento

presupuesto

y,

fundamentalmente,

el

Presupuesto Participativo, que se inici en el 2003 en el marco de una

operacin piloto y se generaliz a los gobiernos sub nacionales en el ao
2004. En el ao 2001, el Estado peruano estableci el marco institucional
(Decreto de Urgencia N 035-2001) 4 para que la ciudadana pueda tener

Muestra las lneas de accin que la entidad pblica desarrollar durante el ao fiscal para
lograr los Objetivos Institucionales propuestos, a travs del cumplimiento de las Metas
contempladas en el Presupuesto Institucional. Se compone de las categoras
presupuestarias seleccionadas tcnicamente, de manera que permitan visualizar los
propsitos por lograr durante el ao (Ley de Presupuesto Publico 28411)
4
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los diecisis das del mes de marzo del ao dos
mil uno.

11

acceso a la informacin sobre las finanzas pblicas, de tal manera que el

seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas sea factible.
Esta iniciativa se fundament en el convencimiento de que la transparencia
en las Finanzas Pblicas y la existencia de mecanismos efectivos de
rendicin de cuentas son importantes tanto para incrementar la confianza de
los agentes econmicos privados nacionales y extranjeros en el accionar
gubernamental, como para luchar contra la corrupcin y obtener eficiencia,
eficacia y equidad en el manejo de los recursos pblicos. Adems,
constituye el reconocimiento del derecho fundamental de la persona,
consagrado en el numeral 5. Del Artculo 2 de la Constitucin Poltica del
Estado, de solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y
recibirla de cualquier entidad pblica.
2. DEFINICIN DE PRESUPUESTO
Se denomina presupuesto al clculo anticipado de los ingresos y gastos de
una actividad econmica (personal, familiar, un negocio, una empresa, una
oficina, un gobierno) durante un perodo, por lo general en forma anual. Es
un plan de accin dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores
y trminos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo
ciertas condiciones previstas, este concepto se aplica a cada centro de
responsabilidad de la organizacin. El presupuesto es el instrumento de
desarrollo anual de las empresas o instituciones cuyos planes y programas
se formulan por trmino de un ao.
Elaborar un presupuesto permite a las empresas, los gobiernos, las
organizaciones privadas o las familias establecer prioridades y evaluar la
consecucin de sus objetivos. Para alcanzar estos fines, puede ser
necesario incurrir en dficit (que los gastos superen a los ingresos) o, por el
contrario, puede ser posible ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentar
un supervit (los ingresos superan a los gastos).
En el mbito del comercio, presupuesto es tambin un documento o informe
que detalla el coste que tendr un servicio en caso de realizarse. El que

12

realiza el presupuesto se debe atener a l, y no puede cambiarlo si el cliente

acepta el servicio.
El presupuesto se puede cobrar o no, en caso de no ser aceptado. El
presupuesto puede considerarse una parte del clsico ciclo administrativo
que consiste en planear, actuar y controlar (o, ms especficamente, como
una parte, de un sistema total de administracin.
Bajo un enfoque ideal y operativo (Shack, 2006), el presupuesto es:
El reflejo financiero del plan de desarrollo nacional
La distribucin priorizada de los ingresos de acuerdo al plan.
El espejo de los procesos y de la cultura organizacional del sector pblico.
En ese marco, el presupuesto contribuye a que el estado cumpla con sus
funciones de asignacin, distribucin y estabilizacin.
La palabra presupuesto est compuesta por dos races latinas: PRE, que
significa antes de y SUPONER, que significa hacer o SUPUESTO, hecho
formado. Por lo tanto etimolgicamente, presupuesto significa antes de
hacer o antes del hecho.
3. ORIGEN DEL PRESUPUESTO
La idea de presupuesto ha existido en la mente de la humanidad desde
siempre. Sin embargo el origen de los presupuestos modernos se inicia en
Inglaterra. La Glorious revolution de 1689 5 estableci la supremaca del
parlamento sobre la monarqua. El rey al inicio y luego el primer ministro,
podan solicitar

ciertos impuestos y gastos, pero solo el parlamento los

poda autorizar en base a un presupuesto.

La Revolucin Gloriosa, tambin llamada la Revolucin de 1688, es el derrocamiento

del rey Jacobo II de Inglaterra (James VII de Escocia y de Irlanda James II) por un sindicato
de Ingls parlamentarios con el holands estatder Guillermo III de Orange-Nassau
(Guillermo de naranja). Exitosa invasin de Guillermo de Inglaterra con una flota holandesa
y el ejrcito lo llev a ascender al trono Ingls como Guillermo III de Inglaterra junto con su
esposa Mara II de Inglaterra .

13

HITOS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

EPOCA O
AO

LUGAR

Fines del Siglo

XVIII

ACONTECIMIENTO
El Ministerio de Finanzas implementa el presupuesto, en el que

Inglaterra

basa sus planes, los gastos y su control.

Francia y otros
1820

pases europeos

1821

E.U.A.

1846

Per

Adoptan un procedimiento de presupuesto gubernamental

Implantan un presupuesto rudimentario en el gobierno.
El Presidente Castilla aprueba el primer presupuesto

Post guerra de
la 1 Guerra
Mundial

Se aprecia la conveniencia del control de los gastos por medio del

Toda la industria

presupuesto.
La iniciativa privada observa que se puede controlar mejor sus

De 1912 a
1925

gastos, en concordancia con el rpido crecimiento econmico

E.U.A.

aprobando la Ley del Presupuesto Nacional.

El primer Simposio Internacional del control presupuestal, integrado
por 25 pases, estructura sus principios para tener as un rango

1930

Ginebra, Suiza

internacional.
Empresas como la general motor Co, y despus la FORD Motors

1931

Mxico

Co. Establecen la Tcnica Presupuestal.

El Departamento de marina, presenta el presupuesto por programas

1946-1948

E.U.A.

y actividades.

Post guerra de
la 2 Guerra

La Administracin por reas de responsabilidad, da lugar a la

Mundial

E.U.A.

1961

E.U.A.

Contabilidad y Presupuesto del mismo nombre.

El Departamento de Defensa, elabora un sistema de planeacin por
programas y presupuestos.
El Departamento de Agricultura, promueve el Presupuesto Base

1964

E.U.A.

Cero, que termina en fracaso.

El Presidente introdujo el Sistema de Planeacin por Programas y

1965

E.U.A.

Presupuestos.

1970

E.U.A.

La Texas Instruments hace otra versin del Presupuesto Base Cero.

Fuente: Adaptado de Cristbal del Rio y Raymundo del Rio. El Presupuesto (2000).

14

4. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.
La ley de presupuesto de 2004 establece que el presupuesto del sector
pblico se rige por 14 principios.
1. Equilibrio presupuestario
2. Anualidad
3. Equilibrio macro fiscal
4. Especialidad cuantitativa.
5. Especialidad cualitativa
6. Universalidad y unidad
7. No afectacin predeterminada
8. Integridad
9. Informacin y especificidad
10. Eficiencia en la ejecucin
11. Centralizacin normativa y descentralizacin operativa
12. Transparencia presupuestal
13. Exclusividad presupuestal
14. Principio de programacin multianual.
5. EL PROCESO PRESUPUESTARIO.
El presupuesto se elabora con cierta consideracin a las orientaciones
programticas y polticas del proceso de planificacin, sobre la base del
coste de los insumos necesarios que debern mezclarse en procesos
productivos que generan productos (bienes y servicios que brinda el estado).
6. ORGANIZACIN.
El rgano rector del presupuesto es la direccin general del presupuesto
pblico, la que dicta las normas y establece los procedimientos relacionados
con su mbito. Depende del Vice ministerio de hacienda del Ministerio de
Economa y Finanzas, y tiene como Unidades Ejecutoras, a todas las
entidades y organismos del sector pblico que administran fondos pblicos.
7. PRINCIPALES ATRIBUCIONES.
Programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestin del proceso
presupuestario.
Elaborar el anteproyecto de la ley anual de presupuesto
15

 Emitir las directivas y nomas complementarias pertinentes

Efectuar la programacin mensual del presupuesto de ingresos y gastos
Promover el perfeccionamiento permanente de la tcnica presupuestaria
8. NATURALEZA JURDICA
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus trabajos a
intentar establecer la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto. Con
entusiasmo, han ensayado teoras sobre lo que fue el punto ms importante
del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lgico
y riguroso frente a la doctrina. Frente a qu tipo de ley nos encontramos?
Es una ley formal o una ley con contenido material?
Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis
sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones jurdicas
obedecan a coyunturas polticas, a tericos del rgimen o a polticos no muy
informados, que emiten opiniones en funcin de su situacin frente al
gobierno de turno.
La poltica y los polticos han influido en determinados momentos de la
historia en la visin de la ley de presupuesto, ya que como hemos
demostrado, el presupuesto es una herramienta de accin poltica.
De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro de la
vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo, y la organizacin poltica de un pas se refleja, en cierta medida,
en la concepcin que tengamos sobre el presupuesto. As, si es una ley
formal, podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le
da la forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la
participacin de la representacin parlamentaria es un mero trmite, ya que
corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se puede
afirmar, que su aprobacin no es esencial. Por otro lado, si sostenemos que
es una ley material, con contenido, que slo tiene efectos desde su
aprobacin parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la intervencin
legislativa hasta hacerla esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma
que exige una colaboracin y coordinacin entre poderes.
16

Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de problemas

ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las crisis de la
monarqua han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedi con la
independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del rgimen
parlamentario. En Francia, la situacin de las finanzas pblicas fue una de
las causas inmediatas de la Revolucin.
La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene
origen en las disputas polticas entre el Parlamento alemn y el canciller
Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX 6 . A partir de este problema
poltico Paul Laband 7 , plasm en un libro, una construccin jurdica muy
coherente para sostener la posicin del Canciller. A continuacin, juristas
alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pas a Francia y de
ah al resto de Europa y Amrica.
Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal,
surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley
material. Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable posicin
eclctica, son las ms importantes y las que pasaremos a detallar. En
esencia son posiciones extremas y antagnicas, pero interesantes e
ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la doctrina moderna se ha
inclinado por no hacer esta distincin, entre otras cosas, por encontrarse en
cuestionamiento clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para
explicar la naturaleza jurdica del presupuesto.
El presupuesto tiene como objetivo la planeacin econmica, social y cultural
del pas, con miras a su desarrollo. Es la base del funcionamiento
gubernamental y contiene informacin contable y de poltica econmica
6

Conocido como Otto von Bismarck, fue un estadista, burcrata, militar, poltico, (Ministro
y Presidente en el Consejo de Ministros) y prosista alemn, considerado el fundador del
Estado alemn moderno. Durante sus ltimos aos de vida se le apod el "Canciller de
[A]
Hierro" por su mano dura al tratar temas encaminados con su pas y determinacin, que
inclua la creacin de un sistema de alianzas internacionales que aseguraran la supremaca
de Alemania, conocido como el Reich.
7

(Breslau, 1838-Estrasburgo, 1918) Jurista alemn. Especialista en teora del Estado,

ejerci como profesor en las universidades de Knigsberg y de Estrasburgo.

17

aplicable durante un ejercicio fiscal. Se puede decir que el presupuesto es el

mapa que seala las preferencias de un gobierno. Su naturaleza es
esencialmente poltica. Los montos destinados a sus ingresos y sus gastos
muestran las prioridades y los objetivos del gobierno, mismos que incide
fuertemente en el crecimiento de la economa y en el desarrollo social y
tienen efectos sobre las acciones cotidianas de la mayor parte de la
poblacin (desde el financiamiento del alumbrado pblico hasta los servicios
de salud y educacin).
El presupuesto pblico es el reflejo financiero de acciones y polticas
producto de la interaccin entre polticos y otros agentes; es el reflejo de las
transacciones polticas entre los distintos actores que intervienen, formal o
informalmente, en la preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto
pblico. Los resultados a que se llegue en la toma de decisiones estn
influenciados por la historia y las instituciones que subyacen al proceso de
toma de decisiones polticas. En esta visin, el proceso poltico queda
condicionado por los incentivos y las restricciones que enfrentan los distintos
actores y por las reglas institucionales que afectan sus interacciones. As,
este marco nos lleva a analizar en detalle a los principales actores que
intervienen en el proceso presupuestario, con sus incentivos y sus
restricciones. Y, a la vez, entraa analizar las reglas institucionales en las
cuales se desarrollan las interacciones, en las fases de preparacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.
Siguiendo este marco conceptual, proponen relacionar las caractersticas de
las polticas pblicas a la capacidad institucional de imponer una solucin
cooperativa a las transacciones polticas. As, argumentan que un ambiente
que facilite una solucin cooperativa en el tiempo probablemente conlleve a
resultados polticos ms deseables como, por ejemplo, en el rea
presupuestal a resultados ms eficientes, representativos, con mayor
disciplina y a la vez adaptables a cambios de circunstancias. A la vez,
sostienen que la obtencin de esta solucin cooperativa es ms probable
que se presente si: (i) el nmero de actores polticos es reducido, (ii) existen
fuertes relaciones intertemporales durables entre estos actores, (iii) las
18

acciones polticas son transparentes, (iv) los compromisos se dan dentro de

entornos exigibles con confianza mutua, (v) las transacciones se llevan en
arenas bien definidas, y (vi) las ganancias de corto plazo por no cooperar no
son demasiadas altas, favoreciendo as arreglos de ms largo plazo.
Dada la alta fragmentacin poltica y la debilidad de los partidos polticos en
el Per es muy difcil plantear el proceso presupuestario como un juego
repetido que ayude a lograr soluciones cooperativas en base a interacciones
intertemporales entre los distintos actores polticos pues la tasa de
descuento con la que valoran el futuro tiende a ser muy alta, por la frecuente
rotacin de los actores y la desconfianza en el cumplimiento de los
compromisos. Por el contrario, se tiende a presentar mecanismos donde la
resolucin de conflictos implica ampliaciones marginales en el presupuesto
que tienden a conllevar una poltica pro cclica, a perjudicar una buena
asignacin de recursos y a acentuar la rigidez del presupuesto para evitar
que se reviertan las mayores asignaciones obtenidas, dada la baja confianza
entre los actores. En este juego, donde los agentes tienen informacin
asimtrica, se agudiza el problema de recursos comunes (common pool),
que dan lugar a un comportamiento predatorio por parte de algunos
agentes.
En la etapa de la aprobacin del presupuesto en las circunstancias donde se
dan

ampliaciones

presupuestales

(crditos

suplementarios)

por

su

naturaleza se presenta un juego repetido entre el ejecutivo y el legislativo.

En este juego, vemos que las dimensiones de las modificaciones al
presupuesto propuestos por el legislativo y aceptadas por el ejecutivo (lo que
Rubin [1998] denomina rabbit gardens) dependern del tipo de gobierno (si
es fuerte o dbil), del poder legal de veto del ejecutivo y del tiempo que
queda para el cambio de gobierno.
La forma de interaccin de los actores polticos que intervienen en el
proceso presupuestario afectarn los resultados obtenidos, pudiendo
perjudicar la sostenibilidad fiscal por ejemplo, con una poltica oportunista
con una visin de corto plazo o por una deficiente asignacin de los recursos
pblicos si es que actan con incentivos contrapuestos y con ausencia de
19

mecanismos que impulsan una cooperacin prolongada, que asistan en la

obtencin de adecuadas relaciones intertemporales.
9. DEFINICIN DE POLTICA
La

poltica,

del

griego

(pronunciacin

figurada:

politiks,

ciudadano, civil, relativo al ordenamiento de la ciudad), es la

actividad humana que tiende a gobernar o dirigir la accin del Estado en
beneficio de la sociedad. Es el proceso orientado ideolgicamente hacia la
toma de decisiones para la consecucin de los objetivos de un grupo. La
ciencia poltica es una ciencia social que estudia dicha conducta de una
forma acadmica utilizando tcnicas de anlisis poltico; los profesionales en
esta ciencia adquieren el ttulo de politlogos, mientras quienes desempean
actividades profesionales a cargo del Estado o se presentan a elecciones se
denominan polticos. El trmino fue ampliamente utilizado en Atenas a partir
del siglo V antes de Cristo, en especial gracias a la obra de Aristteles
titulada, precisamente, Poltica. El mismo Aristteles defina al ser humano
como un animal poltico. Tambin se la ha definido como la comunicacin
dotada de un poder, relacin de fuerzas o como el arte de lo posible.
10. DEFINICIN DE POLTICA PRESUPUESTAL
Si recordamos qu se entiende por Poltica Presupuestal veremos que es la
manera con la cual el Estado a travs del presupuesto, ingresos y gasto
pblico, influencia la actividad econmica. Los objetivos principales del
Gobierno son la aplicacin de correctores directos a la distribucin de la
riqueza y de la renta generada por el mercado, bsicamente, a travs de
transferencias hacia los perceptores de rentas bajas; complementndolo con
la aplicacin simultanea de impuestos sobre los poseedores de rentas ms
elevadas. Se busca tambin cubrir las necesidades existentes de bienes
pblicos, conseguir la estabilidad econmica, pero maximizando sobre
cualquier otro objetivo el logro del pleno empleo de todos los recursos
productivos.

20

Es decir en situaciones de recesin reactivar la demanda agregada

incurriendo en dficit presupuestarios. Y en situaciones de auge controlarlo
va el supervit presupuestario. Finalmente el Gobierno se interesa en lograr
la mayor tasa de crecimiento econmico posible buscando la mayor
compatibilidad entre los diferentes objetivos conflictivos de la poltica
econmica. La poltica presupuestal es, pues, un componente indispensable
en el manejo de la poltica econmica.
La iniciativa reciente del Gobierno, de ayudar al empleo no cualificado de la
regin es una de las medidas de corto plazo de la poltica presupuestaria
que ciertamente dar sus frutos, pues en situacin de depresin econmica
y con desempleo elevado la aplicacin de una poltica fiscal expansiva a
travs de mecanismos como el aumento del gasto real del Estado en bienes
y servicios o el aumento de las transferencias permiten contrarrestar la
situacin actual.
Es fundamental analizar el proceso presupuestario como la arena en la cual
la sociedad a travs de su representacin poltica toma decisiones y enfrenta
restricciones en el uso y distribucin de recursos pblicos escasos. En este
proceso intervienen una serie de actores formales e informales que
interactan bajo una serie de reglas, incentivos e instituciones.
Entender mejor cmo funciona el proceso presupuestario es clave en la
formulacin de polticas para mejorar la asignacin del gasto y adems para
incrementar su sostenibilidad, eficacia y representatividad.
El presupuesto pblico es el reflejo financiero de acciones y polticas
producto de la interaccin entre polticos y otros agentes; es el reflejo de las
transacciones polticas entre los distintos actores que intervienen, formal o
informalmente, en la preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto
pblico. Los resultados a que se llegue en la toma de decisiones estn
influenciados por la historia y las instituciones que subyacen al proceso de
toma de decisiones polticas. En esta visin, el proceso poltico queda
condicionado por los incentivos y las restricciones que enfrentan los distintos
actores y por las reglas institucionales que afectan sus

21

Interacciones. As, este marco nos lleva a analizar en detalle a los

principales actores que intervienen en el proceso presupuestario, con sus
incentivos y sus restricciones. Y, a la vez, entraa analizar las reglas
institucionales en las cuales se desarrollan las interacciones, en las fases de
preparacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.
11. PLANEAMIENTO ESTRATEGICO
El Presupuesto Participativo ha sido consagrado como una poltica pblica
desde la Constitucin Poltica del Per e incluido explcitamente en la Ley de
Bases de la Descentralizacin, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley
Orgnica de Municipalidades, teniendo incluso su propia ley, la Ley Marco
del Presupuesto Participativo. Representa un cambio paradigmtico en la
presupuestacin, abarcando slo la fase de programacin, progresivamente
inducir

cambios

sustantivos

en

el

resto

de

fases

del

proceso

presupuestario.
Al respecto, se ha conceptualizado el presupuesto como el principal
instrumento que tiene el gobierno de un pas, para concretar en el corto
plazo sus planes nacionales de desarrollo y sus correspondientes objetivos
estratgicos trazados para el mediano plazo , de acuerdo a las orientaciones
de su poltica econmica y financiera, que en el caso del Per, se vienen
estableciendo en el denominado Marco Macroeconmico Multianual, cuyas
metas son objeto normalmente de reajuste anual de acuerdo a la coyuntura
de la situacin internacional y/o a las exigencias de la situacin fiscal que
afronte el pas.
En ese sentido, cobra importancia crucial la articulacin que debe existir
entre la planificacin o planeamiento de las actividades y proyectos de la
gestin pblica y la presupuestacin de los mismos, mediante la asignacin
de los recursos correspondientes para su ejecucin en el ejercicio anual,
razn por la cual se ha considerado el supuesto, como la expresin
financiera el plan operativo anual en la gestin de cualquier entidad del
Estado.
Entonces, la necesaria articulacin que debe existir entre el plan y el
presupuesto viene a ser el resultado de un proceso tcnico y poltico de
22

iteracin (que se repite anualmente), e interaccin de carcter continuo, que

se establece entre lo que se quiere hacer (la planificacin) y los medios con
que se cuentan para su realizacin (la presupuestacin); procesos
institucionales que deben ser inseparables como nica garanta de lograr
eficiencia, eficacia y econmica en la transacciones de la gestin a cargo de
una entidad pblica para alcanzar sus resultados programados a favor de
sus respectivos beneficiarios.
I.6. MARCO TEORICO
1. ENFOQUE KEYNESIANO DEL PRESUPUESTO
La teora econmica observa una vinculacin entre el empleo y la inversin a
travs del papel que juega el dinero y el inters; propone definir como
funcin objetivo los volmenes de empleo, produccin e ingreso. Sustenta la
desocupacin como fenmeno involuntario, niega la validez general de la
Ley de Say8: toda oferta genera su propia demanda, y sustenta que el nivel
de salario no es una variable de ajuste sobre el mercado de trabajo porque
no existe un verdadero mercado de trabajo.
De igual manera el sistema econmico no corrige sus desequilibrios de
manera espontnea y el mecanismo de los precios no es perfecto ni
eficiente. Entonces, ante la incompetencia del libre juego de la oferta y la
demanda el Estado debe intervenir en la economa para alimentar la
produccin y disminuir el desempleo involuntario.
Es as que, el nivel de empleo es determinado fuera del mercado y la
demanda efectiva por las inversiones de los empresarios; pero si estas
ltimas fueran deficientes, una poltica de inversiones pblicas tendra
efectos positivos.
8

En economa, la ley de Say es un principio atribuido a Jean-Baptiste Say que indica (1803)
que no puede haber demanda sin oferta. Cuantos ms bienes (para los que hay demanda)
se produzcan, ms bienes existirn (oferta) que constituirn una demanda para otros
bienes. Expresado en palabras del mismo Say [...] Un producto terminado ofrece, desde
ese preciso instante, un mercado a otros productos por todo el monto de su valor. En efecto,
cuando un productor termina un producto, su mayor deseo es venderlo, para que el valor de
dicho producto no permanezca improductivo en sus manos. Pero no est menos apresurado
por deshacerse del dinero que le provee su venta, para que el valor del dinero tampoco
quede improductivo. Ahora bien, no podemos deshacernos del dinero ms que motivados
por el deseo de comprar un producto cualquiera. Vemos entonces que el simple hecho de la
formacin de un producto abre, desde ese preciso instante, un mercado a otros productos

23

Por lo tanto, el papel del Estado, debe ser el de administrador de la

demanda efectiva y esta debe determinar el nivel de produccin. El Estado
adems de administrador debe

ser benefactor, realizando acciones que

contribuyan a que la distribucin del ingreso sea ms igualitaria (educacin,

seguridad social, etctera).

Enfoque Keynesiano

Fuente: Texto de Macroeconoma

Si los ingresos y los gastos previstos coinciden, el presupuesto estar

equilibrado. Lo normal es que los gastos sean superiores a los ingresos, es
decir, que haya dficit presupuestario. La situacin opuesta, con ingresos
superiores a los gastos, es la de supervit. Los presupuestos deficitarios
implican por tanto inyectar en los flujos econmicos una cantidad superior a
la que se detrae mediante impuestos; tienen por tanto un efecto expansivo.
Los presupuestos con supervit, por el contrario, al detraer fondos, tienen un
efecto restrictivo o contractivo y podran ser utilizados como medida de
24

poltica econmica si la demanda agregada estuviese tan alta que la

produccin potencial estuviese siendo superada con la consiguiente
aparicin de efectos inflacionistas.
Los economistas clsicos consideraban que los presupuestos del Estado
deban estar siempre equilibrados, que la existencia de dficits o supervits
eran muestra de una administracin ineficiente o de un intervencionismo
distorsionador de los mercados. La propuesta keynesiana fue que el
presupuesto deba estar cclicamente equilibrado, ser deficitario en las fases
econmicas recesivas que requiriesen una intervencin estimulante,
financiando el dficit mediante deuda pblica que sera amortizada con los
supervit de otros aos. Sin embargo, la aplicacin de la poltica keynesiana
por los gobiernos occidentales tras la Segunda Guerra Mundial se tradujo
durante muchos aos en dficit pblico.
Permitmonos aqu una pequea digresin del discurso keynesiano para
aludir a las tendencias de poltica econmica en las dcadas recientes.
Como veremos ms adelante, las ideas econmicas dominantes en la
actualidad consideran al dficit pblico una de las principales causas de
desequilibrio e inestabilidad. La enorme deuda pblica de los EEUU fue
considerada como una de las causas bsicas del origen de la crisis de
comienzos de los 90. El Tratado de Maastrich 9 fij como condicin para
formar parte de la Unin Econmica y Monetaria que el dficit pblico fuese
inferior al 3% y la Deuda pblica inferior al 60% del PIB. El Pacto de
Estabilidad compromete a los pases miembros a mantener esos mismos
objetivos de forma permanente. Todos los pases desarrollados estn
empeados actualmente en la lucha por controlar este dficit como requisito
indispensable para mantener la estabilidad a largo plazo.

los Tratados de Roma de 1957 y el Acta nica Europea de 1986). Constituye un paso
crucial en el proceso de integracin europeo, pues se sobrepasaba por primera vez el
objetivo econmico inicial de las Comunidades y se le da una vocacin de carcter poltico.
Con este Tratado se crea la Unin Europea, que engloba en s las tres Comunidades
Europeas anteriores, aunque con modificaciones sustanciales sobre todo de la Comunidad
Econmica Europea, que pasa a llamarse Comunidad Europea. Adems, se adoptan dos
sistemas de cooperacin intergubernamental: la Poltica Exterior y de Seguridad Comn
(PESC) y la Cooperacin en Asuntos de Interior y de Justicia (CAJI). Es tambin el Tratado
por el que se anuncia la introduccin del euro.

25

Al establecer las previsiones presupuestarias hay que tener en cuenta en

cualquier caso que no puede ser totalmente preciso. La existencia de
impuestos proporcionales o progresivos hace que los ingresos pblicos
varen segn el volumen de renta realmente generado en el pas.
De igual forma, los gastos pblicos pueden variar de forma imprevisible ya
que un aumento del desempleo motivado por una recesin incrementara los
gastos en subvenciones.
Se llama presupuesto de pleno empleo a la estimacin que se hace de los
gastos e ingresos pblicos que se concretaran si, manteniendo la legislacin
financiera existente, la situacin econmica del pas fuese de pleno empleo.
La utilizacin anti cclica de los instrumentos fiscales tiene el inconveniente
de los retardos en el reconocimiento de la existencia de un cambio de
coyuntura, en la adopcin de las medidas polticas, y en el efecto que estas
ejercern. Si un gobierno quiere responder activamente a las recesiones, se
dar cuenta de que sta se est produciendo cuando las estadsticas
industriales empiecen a mostrar seales de aumento del desempleo;
convocar entonces un comit de expertos que dictamine las medidas a
tomar; se elaborar un proyecto de ley que modifique la legislacin
impositiva existente; se discutir y aprobar dicho proyecto en los rganos
pertinentes; en el siguiente ejercicio presupuestario los gastos aumentarn y
los impuestos descendern con lo que el efecto multiplicador empezar a
funcionar... Para entonces es muy posible que el ciclo econmico haya
cambiado de sentido y las medidas adoptadas resulten contraproducentes!.
La solucin al problema de los retardos est en la implantacin de
estabilizadores fiscales automticos. Consisten stos en normativas legales
que ejerzan mecnicamente, sin necesidad de modificacin, su funcin anti
cclica. Por ejemplo, los impuestos proporcionales y progresivos actan
como estabilizadores automticos: si en una recesin empiezan a disminuir
las rentas, las recaudaciones tambin disminuirn. La normativa de
seguridad social es tambin un eficaz estabilizador: en las recesiones
disminuyen las recaudaciones y aumentan los gastos en subsidios mientras
que en las fases altas del ciclo el efecto es el contrario.
26

Un peligro que habr que tomar en consideracin es el de que los

estabilizadores automticos acten como freno fiscal. Al concebir la
normativa fiscal de forma que estabilice la produccin econmica en torno a
un determinado nivel de renta, se corre el peligro de estar impidiendo el
crecimiento econmico. Los procesos inflacionistas requieren tambin el
reajuste de las cuotas fiscales para impedir que las rentas que se estn
"estabilizando" representen cada vez menor capacidad adquisitiva.
Hay tres formas de financiar el aumento de los gastos pblicos:
Mediante impuestos. Ciertamente aunque los impuestos cubran totalmente
el aumento de los gastos, se seguir percibiendo un cierto efecto expansivo
como consecuencia de la contraccin del ahorro agregado, pero ese efecto
resultara insuficiente y apareceran fuertes distorsiones en las pautas de
consumo y en la Produccin marginal a consumir (PmagC). El mejor efecto
expansivo se consigue mediante el dficit fiscal, es decir, aumentando la
diferencia entre los gastos y los ingresos pblicos. En ese sentido tambin
resultara expansiva la reduccin de los impuestos.
Mediante la emisin de dinero. Es facultativo del Estado imprimir billetes en
cualquier cantidad y de cualquier valor, adelantemos aqu tan slo la idea
general de que la emisin incontrolada de dinero puede provocar inflacin
por lo que actualmente se limita legalmente la capacidad de los gobiernos de
emitir dinero, dejando esa funcin en manos de los bancos centrales.
Mediante la emisin de deuda pblica. Sera incorrecto pensar que la
financiacin de los gastos mediante deuda pblica implica beneficiar a la
generacin presente con cargo a la generacin futura que deber amortizar
la deuda. De hecho siempre es posible amortizar deuda con nuevas
emisiones, como efectivamente suele hacerse. La transferencia de renta se
realiza al pagar los intereses, de los contribuyentes a los poseedores de
ttulos, y se produce por tanto dentro de la misma generacin. El efecto ser
simplemente redistributivo mientras que la carga de la deuda en proporcin a
los gastos del Estado se mantenga dentro de ciertos lmites.

27

EL CASO KEYNESIANO
En la figura siguiente combinamos la curva de demanda agregada
keynesiana. El equilibrio se encuentra inicialmente en el punto E. en el cual
se cortan OA y DA. En ese punto, los mercados de bienes y de activos se
encuentran en equilibrio.
P

.
E

DA

DA

FIGURA I.6. UNA EXPANSION FISCAL: EL CASO KEYNESIANO

Dada una oferta perfectamente elstica, una expansin fiscal, al desplazar DA hacia la
derecha, aumenta la produccin, peo no alerta el nivel de precios de equilibrio.

2. ENFOQUE CLASICO
La teora clsica planteaba una poltica econmica de libre comercio, libre
empresa, patrn de oro y presupuesto balanceado. As, en el mundo
perfecto de libre juego de la oferta y demanda, el eficiente mecanismo de los
precios representa el ajuste automtico guiado por la mano invisible, por lo
tanto los desequilibrios son solo temporales. Conforme con lo anterior, el
individuo al buscar su propio beneficio en un sistema econmico de dejar
hacer y dejar pasar (laissez faire, laizzes passer)10 logra, adems de una

10

La frase laissez faire, laissez passer es una expresin francesa que significa dejad
hacer, dejad pasar, refirindose a una completa libertad en la economa: libre mercado,
libre manufactura, bajos o nulos impuestos, libre mercado laboral, y mnima intervencin de
los gobiernos. Fue usada por primera vez por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay,
fisicrata del siglo XVIII, contra el intervencionismo del gobierno en la economa.

28

ptima asignacin de los recursos y la maximizacin del beneficio de la

colectividad, la garanta de la ocupacin plena; luego entonces, el
desempleo es combatido con la flexibilidad de los salarios, por lo tanto si
existiera seria voluntario.
El estado se limita a ser guardin y polica para garantizar los derechos
individuales de los ciudadanos. As, establece impuestos poco onerosos
para las empresas, garantiza el peso y la ley de las monedas en circulacin,
vigila el empleo de las mismas, las pesas y medidas para asegurar la
honestidad en las transacciones, la convertibilidad del billete, y mantiene el
nivel de las reservas monetarias.
3. POLITICA FISCAL
La poltica fiscal engloba actuaciones que afectan al gasto pblico y a los
impuestos y que impactan en primer lugar en el mercado de bienes y
servicios (desplazamiento de la curva IS) (Blanchard, 2006).
Consideremos ahora el caso de una expansin fiscal. Un incremento del
gasto pblico, desplaza la curva DA hacia afuera y hacia la derecha de DA a
DA. El nuevo equilibrio se encuentra en el punto E, en el cual ha aumentado
la produccin. Como las empresas estn dispuestas a ofrecer cualquier
cantidad de produccin al nivel de precios P, los precios no resultan
afectados. Lo nico que hace el aumento del gasto pblico en la figura es
elevar la produccin y el empleo.
En el caso keynesiano, un aumento de la cantidad nominal de dinero
tambin eleva el nivel de produccin de equilibrio. Con una curva OA
horizontal, los precios tampoco resultan afectados
4. EL CASO CLSICO: LA POLTICA FISCAL.
En el caso clsico, la curva de oferta agregada es vertical en el nivel de
produccin de pleno empleo. Las empresa ofrecen la cantidad Y* cualquiera
que sea el nivel de precios. Con este supuesto sobre la oferta, obtenemos

De forma completa, la frase es: Laissez faire et laissez passer, le monde va de lui mme;
Dejad hacer, dejad pasar, el mundo va solo.

29

unos resultados muy diferentes d los que se obtiene en el modelo

keynesiano. Ahora el nivel de precios no est dado, sino que depende de la
interrelacin de la oferta y la demanda (Blanchard, 2006).

P
P

OA

E
DA

DA
Y

Y*

FIGURA UNA EXPANSION FISCAL: EL CASO CLASICO

Dada una oferta perfectamente inelstica, una expansin fiscal desplaza DA hacia la
derecha, elevando el nivel de precios pero no alterando la produccin

En la figura estudiamos el efecto de una expansin fiscal partiendo de los

supuestos clsicos sobre la oferta. La curva de oferta agregada es OA y el
equilibrio se encuentra inicialmente en el punto E. obsrvese que en ese
punto hay pleno empleo porque, por hiptesis, las empresas ofrecen el nivel
de produccin de pleno empleo cualquiera que sea el nivel de precios.
La expansin fiscal desplaza la curva de demanda agregada de DA a DA.
En el nivel inicial de precios, P el gasto de la economa aumenta al punto
E. En el nivel de precios P ha aumentado la demanda de bienes. Pero las
empresas no pueden conseguir el trabajo que necesitan para producir ms y
la oferta de produccin no puede responder al aumento de la demanda.
Cuando las empresas tratan de contratar ms trabajadores, lo nico que
hacen es presionar al alza sobre los salarios y sobre sus costes de
produccin, por lo que deben cobrar unos precios ms altos por sus

30

productos. Por lo tanto, el aumento de la demanda de bienes solo eleva los

precios; no aumenta en absoluto la produccin.
La subida de los precios reduce la cantidad real de dinero y provoca una
reduccin del gasto, la economa se desplaza en sentido ascendente a lo
largo de la curva DA hasta que los precios han subido lo suficiente y la
cantidad real de dinero ha disminuido lo suficiente para reducir el gasto
hasta un nivel compatible con la produccin de pleno empleo, lo cual ocurre
en el nivel de precios P, en el punto E, la demanda agregada
correspondiente al nivel ms alto de gasto publico vuelve a ser igual a la
oferta agregada.
5. ENFOQUE MARXISTA
La funcin econmica que se asigna al Estado es ser parte del proceso de
desvalorizacin del capital social, as como participar en el freno de las
fuerzas productivas.
Este enfoque asegura que el Estado soporta el peso de los desequilibrios
ocasionados por la clase capitalista.
As, el Estado realiza funciones jurdico-polticas y de sujecin ideolgica,
pero paralelamente tiene la tarea de conservar las condiciones materiales
necesarias para la reproduccin ampliada del capital; a pesar de todo, el
orden social es transitorio pues puede desquebrajarse y dar paso a una
nueva sociedad.
6. ENFOQUE ESTRUCTURALISTA
Se gesta en el seno de la Comisin Econmica para Amrica Latina; sus
principales tesis postulan que la caracterstica ms importante de la
economa mundial es la coexistencia de un centro que produce el desarrollo
tecnolgico, con una vasta y heterognea periferia, sin embargo, para esta
teora el centro tampoco es homogneo, puesto que al interior de este
existen subconjuntos de importancia desigual dentro de los cuales una
economa prevalece.
El concepto de heterogeneidad estructural se refiere a una situacin nacional
de grandes diferencias de productividad y modernidad entre los diversos
31

sectores de actividad econmica y dentro de ellos, pero a la vez existiendo

complejas vinculaciones de intercambio, dominio y dependencia. El proceso
de industrializacin es un camino para redimir la deplorable situacin de
Amrica Latina y superar el papel de productor y exportador de materias
primas y productos agrcolas que la divisin internacional del trabajo le
confiere a la regin. Las inversiones deben orientarse hacia la diversificacin
de la estructura del sistema de produccin.
As, el modelo exige que el Estado asuma un papel de planificador y
promotor del desarrollo y de la industrializacin, pero respetando el
mecanismo de mercado (actuar directamente por el lado de la oferta para
garantizar la industrializacin). El Estado debe actuar en economa directa e
indirectamente para reducir la dependencia externa y lograr mayor justicia
social. De inversiones en obras de infraestructura, y de manera indirecta
orientado y coordinando las acciones de los diferentes agentes econmicos
por medio de la poltica fiscal, monetaria, comercial, etctera.
7. ENFOQUE MONETARISTA
Esta teora regresa al libre juego de la oferta y la demanda, al mundo del
libre comercio internacional, de la libre empresa, pues el Estado es un
Leviatan. Es decir, su participacin en la economa es daina, por lo tanto
debe abandonarla, adems, genera estancamiento y baja en la productividad
por sus altas tasas impositivas frenando las innovaciones y limitando el
progreso tecnolgico. Postula la eliminacin del dficit fiscal, disminuyendo
el gasto pblico, en razn de que, provoca inflacin y esta es en todo
momento y en todo lugar un problema monetario.
La inflacin se produce cuando la cantidad de dinero aumenta ms
rpidamente que la de bienes y servicios; cuanto mayor es el incremento de
la cantidad de dinero por unidad de produccin la tasa de inflacin es ms
alta, ya que el Estado es el nico que tiene la maquinita de hacer dinero,
por tanto, su funcin debe limitarse a elaborar un presupuesto balanceado y
una poltica monetaria contraccionista. El Estado debe ser un guardin del
libre juego de las leyes del mercado y debe privatizar sus funciones
econmicas.
32

8. EL GASTO PBLICO
A continuacin mostramos en la figura que una expansin fiscal eleva la
renta y el tipo de inters de equilibrio. Cuando los tipos de inters no varan,
un aumento del nivel de gasto pblico eleva el nivel de demanda agregada.
Para hacer frente a este aumento de la demanda de bienes, debe aumentar
la produccin. En la figura mostramos el efecto de un desplazamiento de la
curva IS. En todos los niveles del tipo de inters, debe aumentar la renta de
equilibrio en G multiplicado por el incremento del gasto pblico (Blanchard,
2006).
Cul es el ajuste completo, teniendo en cuenta el efecto expansivo del
incremento del gasto pblico y los efectos amortiguadores que produce la
subida del tipo de inters en el gasto privado? La figura muestra que el punto
E es el nico en el que se vaca tanto el mercado de bienes como el de
activos. Es el nico punto en el que el gasto planeado es igual a la renta y, al
mismo tiempo, la cantidad demandada de saldos reales es igual a la
cantidad real de dinero. Por lo tanto, el punto E es el nuevo punto de
equilibrio.

LM
E

I
E

i
GG

IS
IS

9. LA RESTRICCION PRESUPUESTARIA
Supongamos que partiendo de un presupuesto equilibrado, el gobierno baja
los impuestos, por lo que provoca un dficit. Qu ocurre con la deuda a
33

medida que pasa el tiempo?, Necesitara el gobierno subir los impuestos

ms adelante? En caso afirmativo, Cunto?
Para responder a estas preguntas, debemos comenzar con la definicin del
dficit pblico. El dficit pblico existente en el ao t puede expresarse de la
forma siguiente:
Dficit = rB
Todas las variables expresan en trminos reales. B(t-1) es la deuda pblica
existente al final del ao t-1 , en otras palabras, a principios del ao t; r es
el tipo de inters real, que consideramos constante. Por lo tanto, rB(t-1) es
igual a los intereses reales pagados por la deuda pblica existente. Gt es el
gasto pblico en bienes y servicios en el ao t. Tt es igual a los impuestos
menos las transferencias en el ao t. en otras palabras, el dficit pblico es
igual al gasto, incluidos los intereses pagados por la deuda, menos los
impuestos una vez descontadas las transferencias.
Expresamos

los

intereses

pagados en

trminos

reales,

es

decir,

multiplicando el tipo de inters real por la deuda existente, y no en trminos

nominales, es decir, multiplicando el tipo de inters nominal por la deuda.
Como sealamos en el recuadro titulado la contabilidad de la inflacin y la
medicin de los dficit, esta es la forma correcta de medir los intereses
pagados. Sin embargo, las medidas oficiales del dficit comprenden los
intereses (nominales) efectivos pagados y, por lo tanto, son incorrectas. La
medida correcta del dficit se denomina a veces dficit ajustado por la
inflacin.
G no comprende las transferencias, para que sea coherente con nuestra
definicin anterior, segn la cual G es el gasto en bienes y servicios. Las
transferencias se restan de T, por lo que T representa los impuestos menos
las transferencias al gasto en bienes y servicios y definen medidas oficiales
del gasto pblico aaden las transferencias al gasto en bienes y servicios y
definen los ingresos como los impuestos, no como los impuestos una vez
descontadas las transferencias, se trata nicamente de convenciones
contables. El hecho de que se aadan las transferencias al gasto o se resten

34

de los impuestos es importante para la medicin de G y de T, pero no afecta,

desde luego a la medida del dficit.
As pues, la restriccin presupuestaria del sector pblico establece
simplemente que la variacin experimentada por la deuda pblica durante el
ao t es igual al dficit existente en el ao t:
Bt B(t-1) = dficit t
Si el sector pblico incurre en un dficit, la deuda pblica aumenta. Si
experimenta un supervit, la deuda pblica disminuye.
Utilizando la definicin del dficit, podemos expresar la restriccin
presupuestaria del sector pblico de la forma siguiente:
Bt B(t-1) = rB(t-1) +Gt Tt
La restriccin presupuestaria del sector pblico relaciona la variacin de la
deuda con su nivel inicial (que afecta a los intereses pagados) y con el gasto
pblico y los impuestos actuales.
A menudo es til descomponer el dficit en la suma de dos trminos:
10. EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO
Una preocupacin del gobierno y del sector privado por optimizar el uso de
los recursos destinados a proveer Servicios de Salud, Educacin a la
Poblacin y Programas Pblicos destinados a erradicar la extrema pobreza.
En general la mayor eficiencia del Gasto Publico deber generar mejores
condiciones de calidad de vida de la poblacin, pero adems deber
preocuparse de mejorar la preparacin para el trabajo de la poblacin laboral
actual y futura, para superar una de las grandes debilidades de la
competitividad actual del pas: bajo nivel cultural y no compresin de lectura
de la poblacin regional por falla evidente del sistema educativo.
En general, los economistas muestran un elevado grado de consenso en
considerar que una asignacin es eficiente, en sentido de Pareto11, cuando

11

Pareto enunci el principio basndose en el denominado conocimiento emprico. Observ

que la gente en su sociedad se divida naturalmente entre los pocos de mucho y los
muchos de poco; se establecan as dos grupos de proporciones 80-20 tales que el grupo
minoritario, formado por un 20% de poblacin, ostentaba el 80% de algo y el grupo
mayoritario, formado por un 80% de poblacin, el 20% de ese mismo algo.

35

no es posible reasignar los recursos existentes de tal forma que alguno

(algunos) mejoren sin que otro (otros) empeoren.
La situacin de ptimo se garantiza si se cumplen las condiciones que
caracterizan la eficiencia en la produccin, la eficiencia en el intercambio y la
eficiencia global. Suele identificarse a Koopmans (1951) y fundamentalmente
a Debreu (1951) como los primeros autores en plantearse el problema de la
construccin de una funcin de produccin emprica basada en los datos
observados y medir la eficiencia de cada unidad productiva en relacin con
aquella. Debreu sugiri una medida consistente de eficiencia con su
concepto de coeficiente de utilizacin del recurso. Debreu apunt que una
medida natural de la eficiencia productiva es la ratio del coste del nivel de
inputs ptimo y observado.

Donde p es el precio de los inputs usados en el proceso productivo, x* es la

cantidad ptima de inputs y x es el nivel de inputs observado. Existen dos
ventajas derivadas al emplear la medida de eficiencia de Debreu. La primera
es que es independiente de la escala de los datos, su valor estar
comprendido entre cero, para el caso ms ineficiente, y uno, para el caso
ms eficiente. La segunda ventaja es la introduccin explcita de los precios
de los factores productivos. As, en la ecuacin anterior, px* es el coste
asociado a la combinacin de inputs eficientes mientras que px es el coste
observado. Al medir las ratios de costes productivos, el concepto de Debreu
mide indirectamente el coste de la ineficiencia productiva. As, uno menos el
ratio de Debreu es la fraccin de costes observados que podran ser
reducidos si la ineficiencia productiva fuese eliminada. El principal problema

Estas cifras son arbitrarias; no son exactas y pueden variar. Su aplicacin reside en la
descripcin de un fenmeno y, como tal, es aproximada y adaptable a cada caso particular.
El principio de Pareto se ha aplicado con xito a los mbitos de la poltica y la Economa. Se
describi cmo una poblacin en la que aproximadamente el 20% ostentaba el 80% del
poder poltico y la abundancia econmica, mientras que el otro 80% de poblacin, lo que
Pareto denomin las masas, se reparta el 20% restante de la riqueza y tena poca
influencia poltica. As sucede, en lneas generales, con el reparto de los bienes naturales y
la riqueza mundial.

36

de este indicador es el de obtener, apartir de una observacin emprica, el

nivel de input ptimo x*.
Posteriormente, Farrell (1957) retom el trabajo de Debreu y defini una
medida alternativa de eficiencia que ha recibido mucha atencin en la
literatura. El propsito de Farrell era, en sus propias palabras, suministrar
una medida satisfactoria de la eficiencia productiva y mostrar como aquella
puede ser calculada en la prctica, para cualquier organizacin productiva,
desde un taller a la economa global. Farrell observ que poda obtenerse
una medida anloga de eficiencia productiva comparando los outputs
ptimos y observados frente a los inputs ptimos y observados considerados
con anterioridad.

Dada una funcin productiva, podemos derivar el nivel de output ptimo

predicho por la funcin y*, que junto al output observado y , y el precio del
output w, definen el concepto de eficiencia de Farrell. Esta medida tiene las
mismas ventajas que el concepto de Debreu pero la construccin emprica
de la medida es una aplicacin directa de la frontera productiva.
La eficiencia tcnica se alcanza cuando se produce en la frontera de
produccin. Una de las formas en las que se puede demostrar la tecnologa
es precisamente a travs de la Funcin de Produccin o Frontera de
Posibilidades de Produccin
Si los valores ptimos se basan en la seleccin o mezcla de insumos en una
forma tal que un nivel de producto se alcanza al menor costo posible dado
un cierto nivel de precios de insumos, entonces la eficiencia se refiere a
asignativa.
Para explicar la eficiencia econmica es necesario apoyarse en las
herramientas matemticas para poder entender cul es la metodologa
utilizada. Veamos un ejemplo sencillo: sea un operador que produce un
nico bien, cuya cantidad la denominaremos y; para lo cual emplea n
insumos x = (x1, x2,.......,xn )

37

La transformacin eficiente de esos insumos en productos puede ser

caracterizada a travs de la funcin de produccin f (x), que muestra el
mximo resultado que se puede obtener dada determinada disponibilidad de
insumos.
Supongamos que la empresa (operador) tiene un plan de produccin (x0,
y0). Si se cumple que:
y0= f (x0),
Entonces podremos decir que el plan de produccin es tcnicamente
eficiente.

Si:
y0 < f (x0 ),
Entonces es tcnicamente ineficiente. Asumimos que: y0 > f x0 ) no existe
en ningn caso.
La relacin: 0< y0 / f (x0 )<=1 ,dara una medida de la eficiencia tcnica del
plan mencionado. La eficiencia tcnica por tanto se puede atribuir al uso
excesivo de insumos (en exceso a lo estrictamente necesario segn la
tecnologa disponible), lo cual conducira a mayores costos. Un plan de
produccin cualquiera, puede ser tcnicamente eficiente, pero ello no
significa que sea econmicamente eficiente. Por tanto la eficiencia tcnica es
solo parte del problema.
El otro componente importante de la eficiencia econmica por tanto es la
eficiencia asignativa. Veamos por ejemplo, que el operador mencionado
toma su decisin de produccin (es decir, elige dentro de los muchos
posibles, un cierto plan de produccin) a partir de resolver un aspecto de
optimizacin, podra minimizar costos o maximizar beneficios. De hecho,
cuando se busca maximizar beneficios, implcitamente se est minimizando
costos. La ineficiencia asignativa ocurre cuando los insumos se utilizan en
proporciones incorrectas, lo que tambin genera mayores costos.
Por tanto, un plan puede ser tcnicamente y asignativamente eficiente y con
todo, no ser econmicamente eficiente.

38

En ese sentido, debemos buscar la eficiencia de escala para poder tener un

anlisis completo de la eficiencia econmica. Las condiciones examinadas
hasta el momento, no garantizan que el operador maximice beneficios. La
solucin de la maximizacin de beneficios implica que se cumplan las
siguientes condiciones:
f i (x0 ) / f j (x0 ) = precio para todo i diferente de j que pertenecen al conjunto
de insumos, en cuyo caso decimos que el plan es eficiente en escala.
Se debe tomar en cuenta, que adems de que no todas las empresas son
eficientes, y que adicionalmente no todos los operadores maximizan sus
beneficios, pueden ser otros los objetivos y ms an algunas restricciones
contractuales en algunos casos o simples estrategias corporativas de
supervivencia en el sistema, por ejemplo cuando se llega a los aspectos
relacionados con el transporte de pasajeros, que en algunas oportunidades
no necesariamente son rentables como servicio aislado. En ese sentido,
solamente nos referiremos a Eficiencia Econmica entendiendo por tal
aquella eficiencia agregada que incluye las dems explicadas anteriormente
(Dorbusch, 2004)
11. ENFOQUE NO-PARAMTRICO
Es denominado as, ya que no es necesario estimar alguna funcin
paramtrica, por tanto, no requiere la definicin de una forma funcional
especfica para la tecnologa. Este mtodo de medida de la eficiencia es un
enfoque de programacin matemtica referido habitualmente al Anlisis de
Envoltura de Datos o DEA, del ingls Data Envelope Analysis. El DEA utiliza
mtodos de programacin lineal para estimar la frontera de posibilidades de
produccin adecuando piezas o hiper-planos para envolver un grupo de
datos observado conformado por los insumos y los productos. La medicin
de la eficiencia es obtenida estimando la distancia de las observaciones
relativas a la superficie envuelta. La mayor ventaja de esta tcnica en la
estimacin de la eficiencia econmica es que no requiere precios de los
insumos ni de los productos. Ms an, esta tcnica nos permite considerar
casos multi-insumo y multiproducto.

39

Muchos servicios pblicos han sido estudiados desde este enfoque para
estimar su eficiencia econmica, pero como no consideraban las mltiples
variables exgenas, tal el caso de las huelgas en pueblos a lo largo de la
lnea frrea, o problemas de suministro o consolidacin de carga, dichos
efectos se analizaron en una segunda fase con modelos economtricos a
travs de regresiones Tobit12. Este mtodo es conocido como DEA en dos
etapas.
12. ENFOQUE PARAMTRICO
Para la estimacin de la eficiencia aplicando este enfoque, es necesario
estimar la relacin entre insumos y productos utilizando tcnicas
estadsticas. Ello implica asumir una forma funcional particular para la
funcin frontera. Adicionalmente, se debe incluir un trmino de error para
cuantificar la ineficiencia tcnica en la funcin frontera. La forma ms simple
es la Funcin de Produccin Cobb-Douglas13 a la que se le puede introducir

12

El modelo Tobit es un modelo estadstico propuesto por James Tobin (1958) para describir la
relacin entre una variable dependiente no negativo y i y una variable independiente (o vector ) x i.
El modelo supone que hay un latente (no observable, es decir) variable
. Esta variable depende
linealmente x i a travs de un parmetro (vector) que determina la relacin entre la variable
independiente (o vector) x i y la variable latente
(Como en un modelo lineal ). Adems, hay una
distribucin normal trmino de error u i para captar influencias al azar en esta relacin. El observable
y variable i se define como igual a la variable latente cada vez que la variable latente est por encima

de cero y cero en caso contrario.

Donde

es una variable latente:

13

En economa, la funcin Cobb-Douglas es una forma de funcin de produccin,

ampliamente usada para representar las relaciones entre un producto y las variaciones de
los insumos tecnologa, trabajo y capital. Fue propuesta por Knut Wicksell (1851-1926) e
investigada con respecto a la evidencia estadstica concreta, por Charles Cobb y Paul
Douglas en 1928
El establecimiento de la funcin parti de la observacin emprica de la distribucin de la
renta nacional total de Estados Unidos entre el capital y el trabajo. Los datos mostraron que
se mantena ms o menos constante a lo largo del tiempo y a medida que creca la
produccin, la renta del total de los trabajadores creca en la misma proporcin que la renta
del conjunto de los empresarios. Douglas solicit a Cobb establecer una funcin que

40

transformaciones matemticas para poder reflejar de mejor manera los

resultados y/o poder utilizar una gama ms rica de datos. ltimamente se ha
estado utilizando formas Translogaritmicas para estimar la eficiencia
econmica.
El enfoque paramtrico puede representar un modelo determinstico o un
modelo estocstico. Los modelos paramtricos mezclan variaciones
aleatorias dentro del trmino eficiencia. Por tanto, toda desviacin de la
funcin frontera se la toma como ineficiencia tcnica.
Varias tcnicas economtricas se pueden aplicar para la estimacin de
modelos de frontera determinstico paramtricos.
Las tcnicas ms comunes son: Mnimos Cuadrados Ordinarios Corregidos
(COLS), Mnimos Cuadrados Ordinarios Modificados o Desplazados (MOLS)
y Estimacin por Mximo de Verosimilitud (MLE).
Por otro lado, se debe tomar en cuenta que los modelos estocsticos no
solamente reconocen la ineficiencia, ello implica desviaciones de la funcin
frontera, sino, estos modelos reconocen que no todas las desviaciones se
deben al productor. En otras palabras, las desviaciones de la frontera se
deben a la ineficiencia y a otras variables que no estn bajo el control del
operador, tales como la medicin de los errores, el clima, las huelgas, mala
suerte, etc. Por lo tanto, los modelos estocsticos permiten la distincin entre
la contribucin de la ineficiencia tcnica. En la Tabla 1 se presenta un
resumen de las ventajas y desventajas de los diferentes enfoques y tcnicas
para medir la eficiencia tcnica.
resultara en participacin constante de los dos factores si ganaban en su producto
4
marginal. Esta funcin de produccin presenta la forma
.
Dnde:
Q = produccin total (el valor monetario de todos los bienes producidos durante un
ao)
T = trabajo insumo
K = capital insumo
A = factor total de productividad
y son las elasticidades producto del trabajo y el capital, respectivamente. Estos
valores son constantes determinadas por la tecnologa disponible.

41

Se observa que la diferencia entre el enfoque paramtrico y no-paramtrico

est en la forma en que la tecnologa o la funcin de frontera se construye y
en la forma en que se estima la eficiencia.
Mientras que en el enfoque paramtrico es necesario especificar una forma
particular funcional para describir la tecnologa, o sea la frontera de
eficiencia, no lo es en el enfoque no-paramtrico. Por lo tanto, el enfoque noparamtrico es menos sensible a la especificacin de errores. Ello
representa una de las ventajas de ese enfoque. La otra ventaja es que no se
requieren precios de mercado de insumos y productos para la estimacin de
la eficiencia econmica. En el caso del enfoque paramtrico era necesario
tener datos de precios en la estimacin de una funcin de frontera de costos,
pero se ha trabajado sobre la elaboracin de una forma funcional especial
denominada Funcin Insumo-Distancia.
En el caso del enfoque no-paramtrico, no es posible examinar si la
eficiencia econmica es estadsticamente significativa o examinar las
hiptesis sobre la significacin de la inclusin de insumos o productos.
Dichas hiptesis pueden solamente ser examinadas cuando la estimacin de
la ineficiencia se lleva a cabo usando tcnicas estadsticas paramtricas.
La seleccin del enfoque depender entonces de la disponibilidad de
informacin, su cantidad y calidad, del ambiente operativo donde se
desenvuelve la industria y en los cuales las unidades de toma de decisiones
de los operadores estn envueltas, las caractersticas de la industria en
general.

42

DIFERENCIAS ENTRE ENFOQUE PARAMETRICO Y NO PARAMETRICO

13. ETAPAS EN LA EVOLUCIN DEL MANEJO PRESUPUESTAL

A. ANTES DE LOS NOVENTA
Si bien el MEF tena cierto poder tanto en relacin al monto total como a su
asignacin, era usual que los distintos pliegos y unidades ejecutoras
efectuaran gastos menos prioritarios con los recursos asignados con la
finalidad de obtener incrementos posteriores, en un ambiente donde no
prevaleca una fuerte restriccin presupuestaria. El MEF trataba de conciliar
las demandas mensuales de los pliegos, con el tope presupuestal (que era
en buena medida muy flexible con constantes ampliaciones) y la presin del
BCRP a limitar su nuevo crdito.
43

En las reuniones mensuales del Comit de Caja que antes de los noventa
era una institucin informal se trataba de conciliar estas diferencias pero sin
restricciones fuertes ni mandatos claros, como se ilustra por los continuos
cambios en los flujos de caja que all se elaboraban. Ello demandaba
continuas ampliaciones presupuestales, que se daban sin mayor problema al
tenerse amplia mayora en el Congreso. Las altsimas inflaciones as como
la reduccin sustancial de los ingresos de fines de los ochenta hicieron que
con las pocas disponibilidades slo se atendiera los gastos ms
apremiantes, a pesar de la continuacin de fuertes crditos del BCRP.
B. PERIODO DE 1990 A 1993
En 1990 se rompi con el entonces tradicional financiamiento ilimitado con
recursos del banco central, reduciendo as sustancialmente el dficit fiscal.
Estas limitaciones se instituyeron formalmente al incluirse esta prohibicin
tanto en la Constitucin de 1993 como en la ley orgnica del ente emisor.
Asimismo, el denominado Comit de Caja comenz a jugar un papel
decisivo a partir de1990 al limitar el gasto a las disponibilidades financieras
de caja, que en los primeros aos de los noventa se circunscriban a unos
magros ingresos tributarios y algunos desembolsos oficiales. Este manejo
era consistente con las metas fiscales establecidas en los programas
negociados con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que en esos aos
consista en que el financiamiento domstico no fuera positivo, y ayud
enormemente a introducir una disciplina fiscal y reducir la altsima inflacin
reinante. Sin embargo llevaba ciertas limitaciones severas, pues al estar
basada en la capacidad financiera tenda a una poltica fiscal bastante pro
cclica, permitiendo autorizar gastos en funcin de los ingresos disponibles
en base caja. Adicionalmente, lo aprobado en el Presupuesto anual era
prcticamente irrelevante en estos aos. Siendo lo relevante el monto del
calendario que era aprobado mensualmente en el Comit de Caja trayendo
una fuerte inseguridad a las unidades ejecutoras sobre los recursos con los
que podan contar aun en un breve horizonte. El Comit de Caja, cuya
organizacin y composicin no ha cambiado desde inicios de los noventa,
est formado por funcionarios dentro del entorno del MEF. Se rene por lo
44

menos una vez al mes y estableca el tope mensual (en la actualidad

establece los topes mensuales del trimestre que se inicia) del monto total de
compromisos financiados con los recursos ordinarios del Presupuesto (el
grueso de los ingresos fiscales), adems de otras decisiones sobre el
servicio de la deuda y tesorera. La Direccin Nacional de Presupuesto
Pblico (DNPP) distribuye el monto entre los distintos pliegos (y a la vez la
Direccin Nacional del Tesoro Pblico instruye las autorizaciones de pago
para que los entes puedan cumplir con las siguientes etapas del gasto:
devengar y pagar dentro de estos topes). As, en estos aos el manejo de la
ejecucin presupuestaria era claramente dominado por los funcionarios del
MEF con amplios mrgenes de discrecionalidad de jure pero con serias
restricciones de facto14 por las limitaciones financieras, y con una visin de
muy corto plazo, donde lo aprobado en el Presupuesto anual era en buena
medida irrelevante. En este perodo el papel de los programas con el FMI
jugaban un rol preponderante en el manejo presupuestal, dada la limitacin
financiera y baja credibilidad existente. Su influencia fue disminuyendo
paulatinamente luego de este perodo.
C. PERIODO 1994- 1999
La mecnica descrita anteriormente tuvo que ajustarse especialmente con la
entrada de fuertes ingresos de capital producto de las privatizaciones
adems de los mayores ingresos tributarios ligados a la recuperacin de la
economa y la reforma tributaria adoptada. Ah, el nfasis estuvo en restringir
el gasto mximo que se poda dar con los fondos de privatizacin, limitando
el porcentaje de estos fondos que se poda usar dentro de gastos no
14

De iure, o ms raramente de jure, es una locucin latina, pronunciada [de-yre], que

significa literalmente de derecho, esto es, con reconocimiento jurdico, legalmente. Se
opone a de facto, que significa de hecho. Esta locucin est plenamente incorporada a la
lengua espaola y por tanto debe escribirse en letra redonda, no en cursiva. Una situacin
de iure es aquella que est reconocida por la legalidad vigente o por la autoridad
competente en virtud de algn acuerdo o acto formal. La situacin de iure no tiene por qu
corresponderse con la situacin real y es en esos casos en los que se opone la situacin de
iure a la de facto. Por ejemplo, una persona puede tener un cargo de iure, es decir por
nombramiento oficial y no ejercerlo en la prctica por cualquier motivo. Un pas puede ser
independiente de iure con reconocimiento de Naciones Unidas y del resto de pases, pero
en la prctica es un estado satlite, es decir, su independencia puede ser ficticia y sus
mecanismos de poder estn dominados completamente por otro pas. Un gobierno de iure
est investido con todas las garantas jurdicas, pero puede ser incapaz de ejercer sus
poderes legtimos porque un gobierno de facto los ha usurpado.

45

financieros regulares del presupuesto, y as decidiendo en el monto que se

deba atesorar (destinndose un monto importante a compromisos ligados a
la reforma pensionaria cuyas erogaciones se efectivizaban en un futuro
distante).
En este contexto, a fines de 1996 se aprob una nueva ley de gestin
presupuestaria con la intencin de mejorar la formulacin y ejecucin
presupuestaria y darle un mayor rol al presupuesto en s, especialmente
tratando de que ste sirva mejor en la asignacin presupuestal y permita un
mejor manejo de los recursos por las unidades ejecutoras, permitindoles
mayor flexibilidad para adaptarse a imprevistos y un mayor horizonte para
reforzar su planificacin y la eficacia en el gasto. En este perodo se inicia un
intento ms serio para que la formulacin del presupuesto tenga una relacin
ms consistente con el programa macroeconmico, no slo en relacin a los
supuestos

generales

sino

tambin

los

objetivos

generales

macroeconmicos. Sin embargo, esta relacin en este perodo era

totalmente informal.
D. PERIODO 2000 EN ADELANTE
Luego de lo que algunos consideran un abuso de una poltica anticclica para
responder a las crisis internacionales y los efectos de El Nio, a fines de
1999 se aprob una ley de responsabilidad fiscal (Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal). De un lado, esta ley introdujo reglas fiscales tanto en
relacin al dficit como al incremento anual al gasto no financiero, adems
de normas para los aos de elecciones y un fondo de estabilizacin. De otro
lado,

introdujeron

normas

sobre

la

aprobacin

del

presupuesto

(introduciendo un marco presupuestal multianual que debe ser aprobado con

anterioridad a la discusin y aprobacin del presupuesto en s) as como
algunas normas sobre el control y su monitoreo luego de su aprobacin.

46

Esta ley fue complementada por una norma sobre transparencia y acceso
ciudadano a la informacin fiscal (al estilo de las normas sunshine 15
estatales en EE.UU.) dada en el 2001, y fue modificada en el 2003 para
adecuarla al proceso de descentralizacin que comenzaba, introducir una
mayor gradualidad en sus primeros aos y en los ajustes en pocas de
crisis, pero en la cual tambin intentaba poner en marcha un sistema de
monitoreo ms continuo dentro del ao fiscal.
E. LA COMISIN DE PRESUPUESTO
El proyecto de ley de Presupuesto presentado por el ejecutivo a fines de
agosto de cada ao es materia de anlisis de la Comisin de Presupuesto y
Cuenta General de la Repblica (en adelante, Comisin de Presupuesto), la
cual elabora su dictamen y lo presenta al pleno el 15 de noviembre de cada
ao. En estos 2 meses y medio se rene con los diferentes titulares de
pliegos, funcionarios del Ministerio de Economa y Finanzas y de otras
instituciones pblicas que puedan aportar a la discusin. No obstante, como
sealan Francke (2003), Santiso y Garca (2004), y Schack (2005), esta
comisin enfrenta una seria restriccin de capacidad tcnica, toda vez que
no cuenta con un equipo de asesores permanentes y suficientemente
especializados en temas presupuestales ni, en general, sobre temas
fiscales. Para realizar cualquier cambio en la estructura del proyecto de
presupuesto, dependen de la asistencia de los funcionarios de la Direccion
General de Presupuesto Publiuco.
Al igual que todas las comisiones ordinarias del Congreso, la Comisin de
Presupuesto se recompone todos los aos como resultado de un proceso de
negociacin entre las diferentes bancadas.

15

Ley de la libertad de informacin: (1966) que garantiza la transparencia en el

funcionamiento de los departamentos gubernamentales y garantiza el acceso a los archivos
del gobierno.
Ley Sunshine: (1977) que completa la ley anterior y regula el derecho a asistir a las
reuniones de los Secretarios de Estado (equivalentes a los ministros) y agencias federales,
as como acelera los procesos.

47

Sin embargo, hay unos pocos miembros que muestran cierta permanencia
en la Comisin, en algunos casos incluso en distintos gobiernos, aunque no
necesariamente de manera consecutiva.
De hecho, la tendencia de los congresistas a mantenerse en la Comisin ha
aumentado recientemente. Puede observarse que, a diferencia del periodo
1995 1999, en el periodo 2001 2006 el nmero de congresistas que ha
participado ms de 3 aos ha sido mayor. En el Per, la participacin de
congresistas en la Comisin de Presupuesto como en el resto de comisiones
ordinarias es, en principio, proporcional al nmero de integrantes de cada
bancada. La bancada mayoritaria ha tendido a presidir la Comisin de
Presupuesto, lo cual revela la importancia que se le da, En el periodo 1992
2000, la Comisin de Presupuesto estuvo ampliamente dominada por
miembros del partido de gobierno (con una participacin de 60% en
promedio) y los cambios en la etapa de aprobacin presupuestal eran
prcticamente inexistentes. Por otra parte, durante el gobierno de 2001
2006 al slo contarse con una mayora parlamentaria precaria y un congreso
altamente fragmentado, el partido de gobierno (con su aliado el Fondo
Internacional Monetario) no mantuvo mayora (en promedio su participacin
fue de 40%) y a la vez se increment el nmero de miembros de la comisin,
este anlisis de la toma decisiones en materia presupuestal repercute en el
Gobierno Regional del Cusco con la falta de definicin normativa a nivel de
gobierno central, ya que ocurren cambios normativos a diario y no permiten
un fluido y rpido movimiento de los presupuestos, llammoslo problemas
polticos desde el congreso en la distribucin del presupuesto.
14. PLAN BICENTENARIO AL 2021.
Para el segundo centenario, el Plan propone que el Per alcance un ingreso
per cpita entre US$ 8000 y US$ 10 000. Con una poblacin prevista de 33
millones de peruanos, necesitaremos duplicar nuestro producto interno y
cuadruplicar nuestras exportaciones.
Debemos lograr una tasa promedio de crecimiento cercana al 6% y tasas de
inversin del 25%. La tributacin debe mejorar en 5 puntos en relacin con el
PBI, y los impuestos directos e indirectos deben alcanzar la misma
48

proporcin. La pobreza debe reducirse a menos del 10% del total de la

poblacin. La mortalidad infantil y la desnutricin crnica deben ser
disminuidas drsticamente o, de ser posible, eliminadas. El Per debe tener
un coeficiente de Gini16 que indique una clara reduccin de la desigualdad,
consolidndose como un pas de renta media alta y de desarrollo humano
elevado.
La

realizacin

infraestructura,

de

programas

ciencia

estratgicos

tecnologa,

energa,

en

educacin,

redes

salud,

nacionales

internacionales de transporte multimodal, y los programas de modernizacin

y reforma del Estado, generarn las condiciones para un nuevo pas.
El Per hacia el 2021 y formularon las respectivas propuestas de
lineamientos estratgicos:
1. Derechos fundamentales y dignidad de las personas
2. Oportunidades y acceso a los servicios
3. Estado y gobernabilidad
4. Economa, competitividad y empleo
5. Desarrollo regional e infraestructura
6. Recursos naturales y ambiente
A. POLITICAS DE ESTADO
El rgimen poltico peruano en general es claramente presidencialista.
Nuestra descripcin del proceso presupuestario muestra en forma quizs
ms notoria la preponderancia del Ejecutivo en general, y del Presidente en
particular, en la determinacin de la agenda y la toma de decisiones en las
diversas fases de este proceso. Posiblemente los polticos (al elaborar las
constituciones, pero tambin en el da a da) han delegado en el Ejecutivo
esta alta discrecionalidad conscientes de la necesidad de la gobernabilidad
en un pas con un sistema poltico bastante fragmentado, donde predomina
16

El Coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadstico italiano

Corrado Gini. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede
utilizarse para medir cualquier forma de distribucin desigual.
El coeficiente de Gini es un nmero entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta
igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la
perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los dems ninguno).

49

la debilidad de los partidos, y donde prevalecen reglas electorales que

pueden conducir a gobiernos con minoras en el Congreso (o dbiles en
general, por la falta de disciplina e independencia de sus miembros). Pero a
la vez, esta alta discrecionalidad incentiva el uso de polticas oportunistas
particularmente por parte del Ejecutivo que es el que ejerce el mayor poder
que se acenta por la alta rotacin de las autoridades polticas y por tanto el
incentivo que tienen en mostrar resultados atractivos en el corto plazo (es
decir, por la alta tasa de descuento de las polticas de ms largo aliento). Al
respecto, el Presidente tiene un claro inters de presentarse como
competente ejecutando obras y ampliando servicios, a la vez que intenta
cumplir con sus promesas electorales, todo ello para mantener el apoyo de
la poblacin. Dadas las debilidades de las instituciones polticas en el caso
peruano, un cierto apoyo popular es necesario no slo para intentar que su
partido contine teniendo representacin en las siguientes administraciones,
sino incluso para poder mantenerse en el poder hasta el final de su mandato.
Todo lo anterior, por lo general trae una fuerte presin a incrementar el gasto
pblico y el monto del presupuesto presin que ejerce junto a las
autoridades de los entes ejecutores, algunos congresistas y grupos de
inters con intereses particulares.
Por supuesto, el Presidente trata de maximizar estos objetivos, pero estando
sujeto a las restricciones tanto financiera-econmicas como institucionales.
Luego de la crisis de los ochenta, ya hay una cierta conciencia bastante
generalizada de la importancia de mantener la disciplina fiscal, y el
Presidente dentro de sus restricciones a internalizado la necesidad de evitar
altos dficit, puesto que estos incrementan la probabilidad de una crisis a
breve plazo.
As, dado este fuerte poder discrecional que se le ha otorgado al Presidente,
y al Ejecutivo en general, se han introducido contra pesos institucionales que
limitan la alta flexibilidad que tienen estos actores en el quehacer
presupuestario. En particular, se han acentuado mecanismos que hagan al
sistema ms transparente (para evitar excesos con el uso de la opinin
pblica y de otros actores), una mayor jerarqua para el Ministerio de
50

Economa y Finanzas (pues es el ente que internaliza mejor la

responsabilidad fiscal), y con el uso de limitaciones externas, como la
prohibicin de crdito del banco central, el monitoreo bajo parmetros
preestablecidas con programas con el Fondo Monetario Internacional y las
reglas fiscales.
Dado que medidas en esta direccin ya se han adoptado, y as mismo una
cierta disciplina fiscal ha imperado en los ltimos aos, algunos cuestionan
introducir modificaciones significativas al actual esquema, que en cierto
grado ha estado funcionando, argumentando que es posible caer por
perfeccionistas en situaciones peores. Creemos que algo de cierto hay en lo
anterior. Sin embargo hay ciertos retos que se van a tener que afrontar y que
van a requerir de decisiones polticas:
El Acuerdo Nacional ha aprobado 31 Polticas de Estado, las que han sido
agrupadas en cuatro ejes temticos:
(i)

Democracia y Estado de derecho.

(ii)

Equidad y justicia social.

(iii)

Competitividad del pas.

(iv)

Estado eficiente, transparente y descentralizado.

Estas Polticas de Estado constituyen el marco orientador para la definicin

de los objetivos nacionales, las polticas, y las metas y acciones incluidos en
el Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021. El grfico 1 presenta un
esquema de las Polticas de Estado.

51

GRAFICO N 01

Fuente: Plan Bicentenario Per al 2021.

B. VISIN DE FUTURO AL SIGLO XXI

Somos una sociedad democrtica en la que prevalece el Estado de derecho
y en la que todos los habitantes tienen una alta calidad de vida e iguales
oportunidades para desarrollar su mximo potencial como seres humanos.
Tenemos un Estado moderno, descentralizado, eficiente, transparente,
participativo y tico al servicio de la ciudadana.
Nuestra economa es dinmica, diversificada, de alto nivel tecnolgico y
equilibrada regionalmente, con pleno empleo y alta productividad del trabajo.
El pas favorece la inversin privada y la innovacin, e invierte en educacin
y tecnologa para aprovechar competitivamente las oportunidades de la
52

economa mundial. La pobreza y la pobreza extrema han sido erradicadas,

existen mecanismos redistributivos para propiciar la equidad social, y los
recursos naturales se aprovechan en forma sostenible, manteniendo una
buena calidad ambiental.
GRAFICO N 02

Fuente: Plan Bicentenario Per al 2021.

CAPITULO II
ANALISIS Y BALANCE DE LAS POLITICAS PRESUPUESTALES
IMPLEMENTADAS 2005-2010.
La Regin Cusco para el 2021, tiene la visin de ser una sociedad con una
slida identidad regional, sustentada en sus culturas de origen andino y
amaznico. Gestiona su desarrollo de manera democrtica, participativa,
autnoma y descentralizada, con instituciones y organizaciones fortalecidas
e interrelacionadas. Asimismo, privilegia el bienestar social como centro y fin
del desarrollo, en armona y dialogo con su entorno natural. Hemos logrado
53

reducir significativamente los niveles de pobreza; la poblacin accede a

servicios universales de calidad en salud y educacin intercultural, desde el
inicio y a lo largo de toda su vida, con equidad, justicia e igualdad de
oportunidades. Estamos articulados e integrados el entorno nacional e
internacional de manera competitiva, lo que ha permitido dinamizar la
economa regional y acceder

a los principales mercados, ampliando las

oportunidades de empleo digno para todos y todas. Ello se sustenta en las

capacidades del potencial humano para generar valor agregado a nuestros
recursos de biodiversidad, ambientales, tursticos, agropecuarios, mineroenergticos.
La Regin Cusco por lo tanto para lograr esta visin tuvo a travs de este
quinquenio diferentes polticas pblicas implementadas en la ejecucin del
presupuesto, y observaremos ms adelante de que la asignacin
presupuestal por parte del gobierno central tuvo un crecimiento muy
significativo, ms no la ejecucin de proyectos que apuntan al logro de
resultados en los programas, en este captulo analizaremos los resultados
obtenidos y que polticas se implementaron para optimizar la asignacin
presupuestal y la eficiencia de este gasto para la ciudadana de la Regin
del Cusco.
II.1. GOBIERNO REGIONAL CUSCO
El departamento del Cusco

tiene una poblacin de 1.17 millones de

habitantes y una superficie aproximada de 71,987 km 2, cuenta con 13

provincias y 108 distritos.
Los principales sectores econmicos son la minera, construccin,
agricultura, caza y silvicultura, comercio y manufactura. Durante el 2010, las
exportaciones alcanzaron los US$ 489.6 millones, incrementndose en
42.9% respecto al 2009, este resultado se da en mayor parte debido al
crecimiento de los envos de productos mineros. En el 2009 se exporto US$
342.7 millones. Los principales productos de exportacin son los
tradicionales que estn compuestos por productos agrcolas y mineros.
54

Estos productos significaron ms del 95% de las exportaciones para los

ltimos tres aos. Las exportaciones en el ao 2008 fueron de US$ 620.3
millones.
El Gobierno Regional del Cusco viene funcionando como tal a partir del 1
de enero del 2003. Es un organismo con personera jurdica de derecho
pblico, con autonoma poltica, econmica y administrativa en asuntos de
su competencia, constituyendo para su administracin econmica y
financiaran Pliego presupuestal tiene como misin, la de organizar y
conducir la gestin pblica regional de acuerdo a sus competencias
constitucionales, exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las
polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y
sostenible del departamento del Cusco.
1. MISION
El Gobierno Regional Cusco, tiene como misin el de organizar y conducir la
gestin pblica regional de acuerdo a las competencias, exclusivas y
delegadas en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, para
contribuir al desarrollo integral y sostenible de la Regin

2. OBJETIVOS INSTITUCIONALES
A. Garantizar que la poblacin de la regin, prioritariamente los sectores ms
vulnerables y en situacin de pobreza, tengan acceso a servicios de
salud, seguridad alimentaria, trabajo, justicia y seguridad, en un ambiente
saludable, disminuyendo sustantivamente las inequidades, empoderando
a la poblacin ene l ejercicio de sus derechos y deberes.
B. Desarrollar las capacidades, habilidades potencialidades personales,
sociales y colectivas, mediante una educacin intercultural de calidad que
sea integral, inclusiva y equitativa que responda a las necesidades,
expectativas desarrollo regional y demandas del contexto nacional e
internacional, basadas en el reconocimiento, recuperacin, valoracin,
conservacin y desarrollo de nuestra diversidad cultural y ambiental.
55

C. Potenciar la actividad agropecuaria, forestal y acucola de manera

sostenible en el enfoque de cadenas de valor, corredores econmicos,
aplicando tecnologas adecuadas que permitan obtener productos
competitivos de calidad y cantidad para el consumo interno, agroindustrial
y de exportacin.
D. Lograr la articulacin e integracin vial y en telecomunicaciones para
desarrollar los componentes sociales, ambientales, econmicos y
culturales de la regin ene l marco de una propuesta macro-regional,
nacional e internacional.
E. Garantizar una sociedad regional con institucionalidad basada en valores
(solidaridad, reciprocidad, la no discriminacin, transparencia), que relieva
lo ambiental, lo patrimonial y la diversidad, desde un tejido organizacional
cohesionado orientado al desarrollo humano sostenible, con equidad,
democracia participativa y descentralizacin.
F. Garantizar la gestin integrad y sostenible de los recursos naturales, la
conservacin de la biodiversidad natural, cultural y la calidad ambiental
para un desarrollo integral sostenible. Adecuar el desarrollo regional,
interregional y nacional al cambio climtico y a la reduccin de riesgo de
desastres.
G. Promover el desarrollo de la actividad turstica de la regin, con
responsabilidad social, cultural y ambiental.
H. Contribuir al desarrollo sostenible del sector minero y energtico,
promoviendo la inversin privada con responsabilidad ambiental y
proteccin social.
I. Generar condiciones favorables para promover el desarrollo empresarial,
as como, apoyar nuevos emprendimientos que

diversifiquen

la

produccin con mayor valor agregado y calidad para un posicionamiento

competitivo en los diversos mercados local, nacional e internacional.
II.2. POLTICA FISCAL EN PER, PROTAGONISMO EN LA REGION
CUSCO.
La poltica fiscal en el Per, desde una perspectiva macroeconmica, ha
tenido un giro espectacular desde inicios de la dcada de los noventa, el
56

sesgo al dficit se redujo notoriamente al inicio de la referida dcada y en

buena medida se ha mantenido bajo control. As, el dficit del sector pblico
no financiero que promedi cerca del 6% del PIB en los setenta y que se
elev a cerca de 9% del PIB en la dcada ochenta, se redujo a 2.4% en los
noventa, y a 1.6% como promedio de los ltimos 5 aos. Este cambio es
probablemente el principal factor que explica la sustancial reduccin de la
inflacin a niveles internacionales, creando as un clima ms propicio para
un crecimiento econmico sostenido.
La crisis de los ochenta que se agudiz hacia fines de dicha dcada con una
contraccin en el PIB per cpita acumulada de 30% entre 1988 a 1990 y con
la creciente inflacin que super el 7,000% en1990 ciertamente llev a un
cambio de actitud entre la mayora no slo de los tcnicos, sino de los
polticos y otros actores que influencian las decisiones de poltica. En lnea
con lo que vena ocurriendo en otros pases dentro y fuera de la regin, esta
catica situacin incidi a una toma de conciencia de la necesidad de aplicar
un manejo ms disciplinado de las finanzas pblicas.
Al respecto, hay por lo menos dos preguntas que creemos son muy
relevantes para tratar de entender posibles desarrollos futuros en el campo
fiscal, y que sirve de marco para nuestra discusin ms detallada del
presupuesto. Primero, ahora que ya se logr una marcada estabilidad
macroeconmica, los agentes polticos bajarn la guardia y se podr
desmantelar este esfuerzo?, o por lo menos perder fuerza?; o por el
contrario, es correcto afirmar que se ha enraizado un manejo fiscal
responsable en el sistema poltico peruano? Segundo, qu posibles costos
pudo haber trado este manejo en relacin a otros objetivos en el rea fiscal,
como un aumento en la prociclicidad, en su falta de representatividad, o en
un manejo menos eficiente de los recursos pblicos? Por supuesto, la
respuesta a la segunda pregunta puede afectar a la de la primera.
Estas polticas que se introdujeron a travs del tiempo en el Per, tuvieron
un rol preponderante en las decisiones de los polticos del Gobierno
Regional, porque las polticas de intervencin en la Regin se direccionaron
ms hacia una administracin del presupuesto, si tomamos como punto de
57

partida para nuestro anlisis el ao 2005 observaremos que el presupuesto

tuvo un crecimiento, y al preguntarnos sobre un proyecto macro regional no
figuramos alguna en nuestra mente, y es as las polticas de intervencin no
tienen una lnea estratgica de resolver problemas sustanciales, ms bien
est el apuro de administrar los presupuestos, para no generar un aspecto
negativo en cuanto a gasto pblico, a este se suma los actos de corrupcin
parta acelerar el gasto, con sistemas logsticos direccionados, en fin al
analizar se llega a una conclusin de que no existi eficiencia en el gasto
publico partiendo de las polticas pblicas que se intervinieron en la Regin
del cusco; se recibe un porcentaje alto de presupuesto en comparacin a
aos anteriores pero las bases de logro de resultados no se plasman en la
realidad, el diseo de planes a corto y largo plazo obedecen ms a la
ejecucin de proyectos sin obtener los resultados esperados, por razones
comentadas.
A. POLITICA FISCALES CICLICAS
Las polticas fiscales contra-cclicas generan ganancias en trminos de
bienestar, pues estabilizan el consumo, reducen la volatilidad del PIB y
minimizan las distorsiones producidas por cambios impositivos continuos.
Esta debe asegurar excedentes en situaciones de pleno empleo y aceptar
dficit en recesiones, con un saldo promedio fijo (cuyo monto es parte de
otra discusin) durante el ciclo econmico. El principio de responsabilidad
fiscal intertemporal es parte integrante del mensaje tradicional. Sin embargo,
la poltica fiscal tiende a ser asimtrica, es decir pro-cclica en tiempos de
bonanza y contra-cclica en tiempos de escasez, lo que gener en el pasado
un abultamiento de la deuda pblica. En general se acepta que el dficit es
legtimo, e incluso necesario, en perodos de crisis; pero la prdica de
supervit en momentos de pleno empleo ha sido menos exitosa. Las
autoridades fiscales siempre estn dispuestas a aceptar dficit en tiempos
de recesin, pero no generan excedentes cuando se producen bonanzas.
B. ANTECEDENTES DE POLITICA PRESUPUESTARIA EN PERU
Ms que hablar de reformas presupuestarias en el Per de los ltimos aos,
debiramos hacer referencia a un proceso de mejora en marcha. En efecto,
58

si bien, la reforma de los 90s, en lo presupuestario, consisti en la

introduccin de la estructura funcional programtica y en la operacin del
comit de caja para el control del gasto pblico, en el nuevo siglo se vienen
desarrollando polticas pblicas de mucho mayor envergadura como la
descentralizacin, que vienen demandando ajustes en lo presupuestario.
Los procesos de reforma del ltimo lustro han tenido que ver con la
ampliacin de la cobertura institucional del Presupuesto Pblico, la mejora
sustancial de los niveles de transparencia fiscal y acceso pblico a la
informacin, la nueva normatividad que inicia la integracin de los procesos
administrativos de la gestin financiera estatal, como son la contabilidad,
tesorera, endeudamiento y presupuestario; y, fundamentalmente, el
Presupuesto Participativo, que se inici en el 2003 en el marco de una
operacin piloto y se generaliz a los gobiernos sub nacionales en el ao
2004, las experiencias en el Gobierno Regional del Cusco, ms que el logro
objetivo de esta implementacin se alineo ms a atomizar demandas
mltiples de proyectos pequeos que no beneficiaban en nada al total de la
Regin; al ejecutar estos proyectos se generan ms costos indirectos de
mantenimiento y su depreciacin en su vida til es ms rpida, por lo que no
son rentables socialmente, es ms los Gobiernos Regionales estn para
ejecutar proyectos de mayor envergadura, macro regionales que tengan un
impacto en la poblacin con rentabilidad social a largo plazo y que en un
futuro produzcan excedentes.
II.3.

LA

CONSTITUCIN

LAS

LEYES

GENERALES

DEL

PRESUPUESTO, REPERCUCION EN LA REGION CUSCO

El cambio de Constitucin en 1993 no introdujo mayores cambios en las
reglas de juego del proceso presupuestario: tanto la Constitucin de 1979
como la de 1993 le otorgaron un rol preponderante al poder Ejecutivo en la
preparacin, formulacin y ejecucin del Presupuesto de la Repblica, a la
vez que restringieron el grado de discrecionalidad por parte del Congreso en
la etapa de su aprobacin. As, ambas constituciones establecen que el
Legislativo no tiene iniciativa de gasto, con lo que no pueden aumentar el
59

monto total del proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo, pero si

puede modificar su asignacin. De igual manera, en ambos textos se
especifica que si el Legislativo no aprueba un Presupuesto dentro del plazo
previsto (15 de diciembre segn la Constitucin de 1979 y 30 de noviembre
segn la Constitucin de 1993) automticamente entra en vigencia el
proyecto presentado del Ejecutivo. Asimismo, la legislacin permite
modificaciones al presupuesto por decreto del Ejecutivo, teniendo bastante
discrecionalidad tanto el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) como los
pliegos presupuestarios en efectuar reasignaciones entre proyectos o
actividades.
Sin embargo, la Constitucin de 1993 introdujo un cambio drstico y efectivo
en trminos del manejo fiscal: la prohibicin que el Banco Central de
Reserva del Peru (BCRP) otorgue crditos al sector pblico. Anteriormente
era prctica usual que cualquier faltante en el presupuesto sea financiado de
manera casi automtica por el BCRP. Incluso, en la prctica, ello
representaba una donacin, pues tambin era usual que la ley anual del
Presupuesto ordenara la refinanciacin de estos crditos a una tasa
simblica de 0.1% anual, y pagadera en cien aos, trayendo ello fuertes
prdidas al BCRP.
Por otro lado, si bien hasta 1992 rigi una ley marco del Presupuesto dada
en la dcada de los sesenta (Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la
Repblica del Per), en la prctica las leyes anuales especificaban todos los
aspectos relevantes a tomar en cuenta para el proceso presupuestario de
dicho ao conllevando ello incertidumbre y daando la toma de decisiones
de largo plazo. Para remediar esta situacin, en 1992 se introdujo una nueva
ley marco, que en buena medida recogi las prcticas usuales contenidas en
las ltimas leyes anuales de presupuesto. Esta ley marco fue modificada en
los aos 1996, 1999 y 2004. A pesar que intentaron incorporar en la
legislacin supuestamente permanente las prcticas presupuestarias, su
continuo cambio y la persistencia de incluir normas especficas en las leyes
anuales han trado inseguridad y menor transparencia presupuestal.

60

Quin determina la agenda y la mayora de las decisiones en el

proceso presupuestario?
Los estudios de Morn 17 y Sanborn (2005) destacan el rol preponderante
que juega el Ejecutivo en determinar la agenda y los procesos de decisiones
en las polticas nacionales en general. Creemos que este rol preponderante
se da con especial fuerza en el proceso presupuestario, delegando al
Legislativo un rol muy secundario. Para verlo con el debido rigor, primero
hacemos una comparacin internacional haciendo uso de la encuesta de la
Banco Mundial, luego vemos los cambios en los totales del Presupuesto en
las distintas etapas tratando de diferenciar aquellos que se derivan de
decisiones del Ejecutivo de los que podran emanar del Legislativo, y
finalmente vemos esa misma diferenciacin pero en relacin a los cambios
en la composicin del Presupuesto. (SANBORN, 2008)
Dado que legalmente el Congreso no tiene iniciativa de aumento de gasto
pero si puede modificar su composicin es especialmente relevante analizar
los cambios en la estructura del presupuesto entre las distintas etapas del
proceso y tratar de entender el rol relativo de cada poder. Para estimar la
magnitud relativa de estos cambios, calculamos tres indicadores propuestos.
Estos buscan sintetizar en un nico nmero los cambios en la composicin
del presupuesto, entre cada una de las etapas de aprobacin y ejecucin.
Prociclicidad18 de la poltica fiscal peruana: han sido las instituciones
suficientes para amenguar este comportamiento?
17

MORON PASTOR, Eduardo Andrs; Director de la Maestra en Economa de la Escuela

de Postgrado de la Universidad del Pacfico, profesor del Departamento Acadmico de
Economa y coordinador del rea de Macroeconoma y Polticas Econmicas de Centro de
Investigacin.
SANBORN, Cynthia; Doctora (PhD) y Magster en Gobierno por la Universidad de Harvard y
Bachiller en Ciencia Poltica por la Universidad de Chicago. Actualmente es Directora del
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico), y Profesora Principal del
Departamento Acadmico de Ciencias Sociales y Polticas de la misma universidad. Ha
ocupado la Ctedra Bloomberg en Harvard University, donde tambin fue Directora del
Programa de Sociedad Civil y Cambio Social en las Amricas (PASCA), y ha sido
funcionaria y consultora de diversas agencias de cooperacin internacional.
Desde 2007, Dra. Sanborn forma parte de la Comisin de Trabajo peruana de la Iniciativa
de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI).
18

Procclico es un trmino utilizado en economa para describir cmo una cantidad

econmica est relacionada con las fluctuaciones econmicas. Es lo contrario de
contracclico En la teora de los ciclos econmicos y las finanzas, cualquier cantidad

61

En un rgimen poltico como el peruano, al no existir un entorno favorable a

interacciones inter temporales cooperativas, se tiende a incentivar polticas
oportunistas en las que los actores intentan beneficiarse en el corto plazo, en
desmedro de orientaciones de ms largo plazo. Estas polticas como
consecuencia son ms difciles de mantener en el tiempo y tienden a
revertirse ms fcilmente.
Consistente con ello, uno esperara una tendencia a una poltica pro cclica
por alicientes polticos, en las que en pocas de bonanza cuando abundan
fuentes de financiamiento y los ingresos fiscales son mayores se
incrementan ms fuertemente los gastos (o disminuyan los impuestos) a
pesar que los mayores ingresos son slo temporales, pudiendo traer
dificultades financieras en las pocas ms malas.
En este contexto, intentamos ver si con la introduccin de instituciones
fiscales que han limitado la indisciplina fiscal, y reducido la discrecionalidad,
se ha podido amenguar este comportamiento pro cclico si lo ha eliminado
por completo. Luego de la crisis de los ochenta, desde inicios de los noventa
han estado presente distintos elementos que han tratado de apoyar la
disciplina fiscal (reducir el sesgo al dficit): primero, con la continua
auditora del FMI, cuyos programas no se han limitado a perodos de crisis,
sino han sido constantes en los ltimos 14 aos; segundo, por la reforma
constitucional que introdujo la prohibicin al banco central a otorgar crditos
al sector pblico; y tercero, por la introduccin de la ley de responsabilidad
fiscal, que incluye no slo reglas fiscales sino tambin procedimientos para
una mayor transparencia y mayor compromiso en los programas
macroeconmicos.
La mala asignacin del gasto pblico como consecuencia del
comportamiento estratgico de los actores.
Como hemos visto, el Ejecutivo en general tiene amplios poderes para
manejar el presupuesto, especialmente para modificar su composicin en la
econmica que est positivamente correlacionado con el estado general de la economa se
dice que es procclica. Es decir, cualquier cantidad que tiende a aumentar cuando la
economa global est creciendo est clasificado como procclica. Las cantidades que
tienden a aumentar cuando la economa global se est desacelerando se clasifican como
"anticclico".

62

etapa de ejecucin y variar el total cuando los ingresos fiscales son

diferentes a los previstos. Estos poderes aunque dentro de las restricciones
totales (especialmente el evitar ser visto como que aumentan el dficit en
demasa) y las limitaciones en cambios en la composicin que traen los
gastos rgidos brindan posibilidades de adaptacin a diversos cambios en el
entorno, los que en general son deseables dentro de un manejo
presupuestario moderno.
No obstante, tambin posibilitan el uso de este manejo discrecional para
sacar provecho de oportunidades polticas, muchas de ellas con una visin
de corto plazo.
Se puede considerar que el Presidente Regional tiene como objetivos
centrales el deseo de ser considerado competente, tratando de ser
reconocido por haber hecho posible el mayor nmero de proyectos
apreciables, y a la vez ser percibido como cumplidor con la mayora de sus
promesas electorales. Ambos deseos presionan por lo general a demandar
ms gasto. Los titulares de los entes ejecutores tambin tienen el deseo de
realizar el mayor nmero de proyectos posibles y atender a los grupos de
inters ligados a su sector. Dado estos deseos u objetivos, hay una
tendencia normal a presionar por mayores gastos dentro del propio
Ejecutivo. Sin embargo, dada las restricciones econmicas, financieras e
institucionales, la mayor presin por realizar obras o atender otras
demandas puede traer tambin una mayor ineficiencia en el uso de los
recursos pblico. Para ver la relevancia de este punto, se analizan dos casos
particulares. Primero, en la Regin Cusco es usual que el Ejecutivo acepte la
inclusin y el inicio de un gran nmero de proyectos especialmente de
alcance regional que van ms all de las posibilidades financieras y de los
topes en el gasto total, con lo que el perodo que toman terminar estos
proyectos es mucho mayor al requerido por razones tcnicas, generndose
as un costo fiscal considerable. Segundo, la presin por cumplir con las
promesas electorales muchas veces conlleva a incrementar el gasto en
ciertos tems sin poder hacerlo de una manera que aumente los servicios o
su calidad, lo cual lo ilustraremos con lo ocurrido en el sector de educacin.
63

Los grficos 03 y 04 muestran el presupuesto ejecutado a nivel del Pliego

Regional en la ejecucin de proyectos en las funciones de Transportes y
Educacin, en transportes se observa que en los 5 aos, en el ao 2010,
sube la ejecucin del presupuesto casi en 10 veces como fue en el ao
2005; pero se sigue observando que en la Regin, se tiene ineficiencia en la
ejecucin, porque no se terminan los proyectos en el tiempo estimado, y
existen diferencias entre el perfil el expediente tcnico y la ejecucin, ahora
si observamos el grafico de Educacin, encontramos otra realidad, que la
tendencia no es significativa, esto demuestra que no existe una buena
apertura en la ejecucin de proyectos del sector salud en toda la Regin del
Cusco.
Grfico N 03: Funcin de Transportes 2005-2010.

TRANSPORTES
120,000,000

112,546,245

TRANSPORTES

104,451,680

100,000,000
80,000,000
60,000,000
40,815,770

40,000,000
20,000,000

25,066,524

23,004,637

2006

2007

14,738,814

2005

2008

2009

2010

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

64

Grfico N 04: Funcin de Educacin 2005-2010.

EDUCACION
57,767,713

EDUCACION

60,000,000
50,000,000

36,289,954

40,000,000

32,631,710

24,897,762

30,000,000
19,093,687

20,000,000
9,632,858

10,000,000
-

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

II.4. GESTION DE PRESIDENTES REGIONALES 2003-2010

En los dos gobiernos de la Regin Cusco, que estuvieron a cargo de 02
periodistas el primero 2003-2006 Carlos Cuaresma Snchez, y el segundo
2007-2010 el periodista Hugo Gonzales Sayn.
En general se tiene una lnea de base con las siguientes caractersticas en
cuanto a la situacin social, econmica y demogrfica, de acuerdo al
diagnstico desarrollado en el ao 2005, donde se indica la realidad con la
que se contaba en la Regin Cusco.
Poblacin
Ao 2003: 1223,284.
% Pob. Rural : 51.4
% Pob. Urbana : 48.6
65

 Nmero de Provincias : 13
Nmero de Distritos : 108
Analfabetismo (1993) : 25.4%
PEA 6 aos y ms (1993) : 331,192 personas; de los cuales ocupado
94.79%; desocupado, 5.21%
Situacin de Pobreza: De los 108 distritos, 12 en pobreza extrema, 44 en
situacin de muy pobres, 44 en condicin de pobres, 8 en situacin regular y
ningn distrito en condicin aceptable.
Esperanza de Vida al Nacer (2000): 61.3 aos.
Nmero de Comunidades Campesinas y Nativas Comunidades Campesinas:
887
Densidad Poblacional
La Regin Cusco, registra una densidad poblacional creciente de 15.46 a
17.59 habitantes por km2 en los aos 1995 y 2006 respectivamente, a nivel
nacional en el ao 2002 la densidad poblacional fue de 20.81 habitantes por
km 2 y la regin Cusco ocupa el sptimo lugar con 16.79 hab./ km 2 en el
mismo ao.
Estructura Poblacional
Poblacin por reas de residencia urbana y rural
La poblacin regional mayoritariamente es rural. El porcentaje de la
poblacin que vive en el campo se ha ido reduciendo paulatinamente; en
1940 representaba un 74.80 % y en 1993 el 54.10% y para el al ao 2002
disminuye a 51.40%, esto se debe fundamentalmente a que las fuerzas de
repulsin son muy fuertes en el sector rural por una parte y, por otra, las
fuerzas de atraccin del sector urbano constituyen esperanzas de progreso
para la poblacin que emigra del campo.
Es importante sealar que buena parte de la poblacin provincial se
concentra en el rea urbana de las capitales provinciales, bsicamente por la
actividad comercial que se desarrolla, tal es el caso de los centros poblados
ubicados en ejes viales importantes. La urbanizacin en la Regin Cusco ha
crecido rpidamente en los ltimos 40 aos, la poblacin urbana que en
1940 solo representaba 25.2% de la poblacin regional pas a 45.9% en
66

1993 y en el ao 2002 a 48.6%. Sin embargo, este proceso de urbanizacin

es altamente diferenciado por provincias, es as que existen provincias con
fuerte poblacin urbana como Cusco con 96.3% y en contra posicin se
tiene provincias eminentemente rurales como Chumbivilcas, Canas,
Paucartambo con 84.8%, 83% y 81.8% respectivamente.
Pobreza: Necesidades bsicas insatisfechas.
Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO IV trimestre del 2001) el
73% de la poblacin de la Regin Cusco se encuentra en situacin de
pobreza. La mayor incidencia de la pobreza se da en las provincias con
mayor porcentaje de poblacin rural y en zonas alto andinas como
Chumbivilcas, Paruro, Paucartambo, Acomayo y Canas, donde casi la
totalidad de su poblacin rural tiene necesidades bsicas insatisfechas. Los
indicadores de pobreza, desnutricin, poblacin con dficit de atencin de
servicios de salud, dficit de atencin en servicios bsicos de agua, desage
y electricidad son superiores al promedio nacional.
Las polticas sociales con sus componentes de Programas: Permanentes y
de Alivio a la Pobreza, a pesar de contar con mayores presupuestos
adolecen de las mismas dificultades detectadas como: estar desvinculadas a
la poltica de desarrollo, sufrir de descoordinacin entre programas,
deficiente focalizacin y manipulacin poltica. A estas dificultad se suma la
alta centralizacin en las regiones del interior del pas, consiguientemente
muchas veces con orientaciones inadecuadas a la realidad nacional y
cultural de la regin.

67

En la Regin Cusco en el ao 1993, el 75.9% de la poblacin total viva en

hogares con necesidades bsicas insatisfechas, de los cuales el 65.3% son
carentes de servicios de desage, el 29.7% con problemas de hacinamiento,
el 17.3% con alta dependencia econmica, el 13.2% con nios que no
asisten a la escuela y el 12.3% con viviendas en condiciones inadecuadas.
Segn el mismo cuadro, la ms afectada es la poblacin rural en un 95.6% y
la poblacin urbana es afectada en un 52.2%.
A nivel provincial los pobladores de Chumbivilcas y Paruro registran los ms
altos ndices de 98.7% y 97.7% respectivamente, las dems provincias,
tambin registran altos ndices de necesidades bsicas insatisfechas entre
75.85 y 95.3%; entre tanto la provincia de Cusco registra un menor ndice de
40.8%.
La poblacin en pobreza de la Regin Cusco se caracteriza por tener:
Bajos niveles de consumo (desnutricin crnica infantil)
68

 Elevado dficit de infraestructura social.

Incapacidad de integracin, al desarrollo econmico social.
Niveles de ingreso insuficientes
Por otra parte a nivel de la Regin Cusco en el ao 2000, el 11% (12
distritos) se encuentran en condicin de pobreza extrema ubicados en
provincias

altas,

con

ndices

de

pobreza

absoluta

entre

66.1%

correspondientes a los distritos de Chamaca y Llusco de la provincia de

Chumbivilcas y 71.3% (distrito de Colcha de la provincia de Paruro) y altos
ndices de necesidades bsicas insatisfechas; 40.70% (44 distritos) se
encuentran en condicin de muy pobres con ndices de pobreza absoluta
entre 48.9% y 64%; 40.70% (44 distritos) se encuentran en condicin de
pobres con ndices de pobreza entre 32.4% y 47.6%; y 7.40% (08 distritos)
estn en condicin regular; no existe ningn distrito en condicin de
aceptable. En trminos generales el 92.60% de distritos se encuentran en
situacin de pobreza, hecho que evidencia la carencia de polticas efectivas
de lucha contra la pobreza.
Niveles de salud.
En la ltima dcada, la Regin Cusco increment en 29% su infraestructura
de servicios de salud y en 47 % los recursos humanos asignados a los
servicios del primer nivel de atencin de salud; en el 2003 se cuenta con un
total 259 establecimientos de salud (04 hospitales, 49 centros de salud y 206
puestos de salud).
Sin embargo estos servicios estn inadecuadamente distribuidos, las
provincias con mayor pobreza y mortalidad tiene siete veces menos recursos
humanos que los de menor pobreza; a nivel nacional se tiene un promedio
de 10.3 mdicos por 10,000 habitantes, la Regin Cusco cuenta con 5.1 y la
provincia de Paruro 0.3 3.
En el grafico N 05 se muestra la ejecucin de presupuesto en proyectos de
inversin destinados a Salud a nivel del Pliego Regional.

69

Grfico N 05: Funcin de Salud 2005-2007

SALUD
50,000,000

45,171,679

SALUD

45,000,000

38,397,836

40,000,000
35,000,000
30,000,000

23,943,679

21,543,455

25,000,000
17,031,727

20,000,000
15,000,000
10,000,000

4,061,778

5,000,000
-

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

Niveles de desnutricin
En la Regin Cusco se registra niveles altos de desnutricin crnica,
especialmente en nios de los distritos de extrema pobreza del sector rural.
Segn el Instituto Cuanto en 1999 la poblacin escolar entre 6 a 9 aos de
edad muestra una tasa general de desnutricin crnica de 39.60%, de los
cuales en un 43.00% afecta a varones y 35.9% afecta a mujeres; por otra
parte el 50.20% de nios del rea rural y el 29.10% nios del rea urbana se
encuentran en desnutricin crnica.
Cabe destacar que a nivel regional los pobladores de los distritos en extrema
pobreza muestran ndices alarmantes de desnutricin crnica que fluctan
entre 55.5% a 77.8%; los distritos que registran los ndices ms altos son:
Omacha (provincia Paruro) con 77.8%, Suykutambo (provincia Espinar) con
70

77.3%, Lamay (provincia de Calca) con 75.3% y Huancarani (provincia de

Paucartambo) con 71.2%.
Niveles de educacin
En la Regin Cusco (segn estadsticas del Ministerio de Educacin), en el
ao 2000 se registraron 418,854 alumnos matriculados de los cuales el
94.9% corresponda a la modalidad escolarizada y 5.1 a la modalidad no
escolarizada; en la modalidad escolarizada el 49.1% corresponda al nivel
primario, 32.4 % al nivel secundario, 6.7 % al nivel inicial y 6.5 % al nivel
superior no universitario. La Universidad Nacional San Antonio Abad del
Cusco cuenta en promedio con 13,000 estudiantes (tiende a disminuir con
relacin a aos anteriores) y la Universidad Andina con 4,800 estudiantes.
En el ao 2002 se registraron 429,714 alumnos matriculados, (2.5 % ms
con respecto al 2000); de los cuales el 92% corresponden a la modalidad
escolarizada y 8% a la modalidad no escolarizada; un total de 4,357 centros
educativos; con 16,465 profesores.
Lo que significa 98.62 alumnos por centro educativo y 26.09 alumnos por
profesor en los diferentes niveles y modalidades: inicial, primaria,
secundaria, superior no universitaria, educacin especial y educacin
ocupacional tanto de gestin estatal y no estatal.
Para el ao 2003 se registra un total de 422,870 alumnos matriculados, de
los cuales el 91.38% (386,426 alumnos) corresponden a la modalidad
escolarizada y el 8.61% (36,444 alumnos) es de la modalidad no
escolarizada;

87.03%

corresponde

la

gestin

estatal y

12.96%

corresponde a la gestin privada. Se registra un total de 16,418 docentes de

los cuales el 97.19% corresponde a la modalidad escolarizada y el 2.81% a
la modalidad no escolarizada; el 75.8% corresponde a la gestin pblica y el
29.2% a la gestin privada. Se tiene un total de 4,435 centros educativos, de
los cuales el 66.85% corresponde a la corresponde a la gestin pblica y el
12.43% a la gestin privada. A nivel de la 13 Unidades de Gestin Educativa
(UGE), el de Cusco alberga la mayor demanda estudiantil que cuenta con el
32.07% de alumnos, 37.36% de docentes y el 22.14% de centros educativos
con respecto al total regional, le sigue la UGE La Convencin con el 10.31%
71

de alumnado, 11.49% de docentes y el 12.40% de centros educativos. Las

UGEs que registran la menor demanda estudiantil son Canas con 2.10% de
alumnos, 1.85% de docentes y 3.81% de centros educa tivos; y la UGE
Paruro con 3.09% de alumnos, 2.36% de docentes y 4.87% de centros
educativos.
La evolucin de las matrculas en el perodo de 1999 al 2003 muestra una
tasa de crecimiento de 0.56% de promedio anual, de los cuales el niveles de
educacin primaria de menores y primaria adultos muestran tasas de
crecimiento

negativas

de

-1.095

7.52%

de

promedio

anual

respectivamente; mientras que los niveles secundaria menores y mayores

muestran crecimientos ascendentes de 3.48% y 2.43% respectivamente de
tasas de crecimiento promedio anual.

Cuadro N 01: Presupuesto Institucional de Apertura 2005-2010 por

categora de gasto
P IA (2005-2011)
P LIEGO 446: GO0BIERNO REGIONAL CUSCO
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

CATEGORIA DE GASTO
P IA
5 GASTOS CORRIENTES

406,298,006

445,632,422

487,616,825

500,440,851

525,625,616

555,528,976

609,340,032

6 GASTOS DE CAP ITAL

76,275,900

108,423,222

188,238,414

209,316,433

282,402,384

248,145,107

295,620,619

7 SERVICIO DE LA DEUDA
TOTAL

410,000
482,573,906

554,055,644

675,855,239

709,757,284

808,028,000

803,674,083

905,370,651

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

72

Cuadro N 02: Presupuesto Institucional Modificado 2005-2010 por

categora de gasto
P IM (2005-2011)
P LIEGO 446: GOBIERNO REGIONAL CUSCO
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

CATEGORIA
P IM
5 GASTOS CORRIENTES

447,953,876

484,788,361

536,136,647

565,448,010

595,666,096

638,411,770

675,891,477

6 GASTOS DE CAP ITAL

109,170,015

247,699,313

431,766,419

507,749,916

575,630,985

514,265,149

486,793,124

393,956

410,000

7 SERVICIO DE LA DEUDA
TOTAL

557,123,891

732,487,674

967,903,066

1,073,197,926

1,171,297,081

1,153,070,875 1,163,094,601

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

GRAFICO N 06: COMPARACION DE PIM DE LASCATEGORIAS

PRESUPUESTALES
5 GASTOS CORRIENTES
6 GASTOS DE CAPITAL,

PIM (2005-2011)

7 SERVICIO DE LA DEUDA,
700,000,000
600,000,000
500,000,000
400,000,000
300,000,000
200,000,000
100,000,000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

73

Segn el grafico mostrado del comportamiento del PIM, en gastos de capital,

en la ejecucin proyectos de inversin, hasta el ao 2009 se tena un
incremento en la asignacin de presupuesto hacia proyectos de inversin,
ms no ocurri as en el ao 2010 con una disminucin que se observa en el
comportamiento de presupuesto asignado.
Cuadro N 03: Ejecucin del Presupuesto Institucional 2005-2010 por
categora de gasto
EJECUCION ( 2 0 0 5- 2 0 11)
PLIEGO 4 4 6 . GOBIERNO REGIONAL CUSCO

CATEGORIA

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

EJECUCION

5 GASTOS CORRIENTES

442,382,788.05 467,443,218.61 488,823,211.55 499,242,516.81 548,628,364.61 616,763,905.11 347,478,673.30

6 GASTOS DE CAPITAL

68,986,154.13 112,109,721.36 106,532,401.16 37,170,413.88 281,687,885.78 373,328,804.47 137,925,341.34

T OT AL

511,368,942.18 579,552,939.97 595,355,612.71 536,412,930.69 830,316,250.39 990,092,709.58 485,404,014.64

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

En la ejecucin del presupuesto institucional en el periodo 2005-2010 se

observa para la genrica 6: Gastos de Capital, ejecucin de Proyectos de
Inversin, que la tendencia es creciente; pero al comparar PIM con
Ejecucin existe diferencia altas, quedando saldos de balance altos, al
analizar este punto la ejecucin para proyectos por parte del presupuesto en
el 2008 es de ejecucin negativa en comparacin a los otros aos.

74

COMPARACION DE LOGROS OBTENIDOS POR EJES ESTRATEGICOS

GESTION 2003-2006 CARLOS CUARESMA SANCHEZ

GESTION 2007-2010 HUGO GONZALES SAYAN

EJE ESTRATGICO DE CONDICIONES DE VIDA.

EJE ESTRATGICO CONDICIONES DE VIDA DE LA

Otorgamiento de ttulos de propiedad por parte de la POBLACIN

Municipalidad Distrital de Pillcopata. Replanteo de lotes y Se cuenta con el modelo de implementacin, documento de
solucin de casos. Entrega de mobiliario escolar en 8 gestin que orienta las diferentes acciones institucionales
provincias

en forma integral. La construccin de aulas, pblicas y privadas para reducir los niveles de desnutricin

Equipamiento que beneficia a 36,720 pobladores del mbito crnica infantil en la regin Cusco, con dos proyectos piloto
Regional.

Intervencin

de

19

comunidades

con

la en el distrito de Ccorca: Proyecto Mejoramiento de la

Construccin de 19 Sistemas de Saneamiento Bsico Ingesta de alimentos en nios y nias menores de cinco aos
Ambiental (Agua Potable y Letrinas) en pequeas localidades en el distrito de Ccorca y Mejoramiento de la salud para el
que beneficia a 50,000 pobladores aproximadamente y control de crecimiento y desarrollo de nios y nias menores
generando 398 empleos eventuales. Intervencin de 4 de cinco aos en el distrito de Ccorca, sumando una
mdulos

de

salud,

450

m2

construccin

de

2 inversin total de ms de S/ 2 millones.

establecimiento de salud que beneficia a 227,326 pobladores Intervencin integral en saneamiento bsico rural con
del mbito regional
participacin activa del Comit Regional de Saneamiento
Bsico CORSAB.

75

EJE ESTRATGICO DE DESARROLLO HUMANO

Capacitacin

en

el Aprendizaje

del

Idioma

EJE ESTRATGICO FACTOR HUMANO

Quechua Para implementacin del proyecto educativo regional se

Emergencia Educativa Capacidad Creadora del Origami. desarroll diferentes acciones de innovacin educativa en la
Segunda

Especialidad

Superiores.

para

Capacitado

Docentes

directores,

de

Sub

Institutos regin; en las 13 provincias de la regin se han formulado

Directores, Planes Educativos Locales cuyo objetivo es el mejoramiento

profesores integrantes del CONEI, COPALE y COPARE, de la calidad educativa.

para lo cual se ha realizado los talleres en cada una de las Capacitacin a docentes en los diferentes niveles inicial,
UGEL del mbito de la regin Cusco a excepcin de Canas, primaria y secundaria de manera descentralizada para un
Chumbivilcas y Espinar. Se llevo la capacitacin a los mejor desempeo de las diferentes Instituciones Educativas
profesores de los distritos de Kimbiri y Pichari. Impresin y en el mbito regional, contribuyeron a generar condiciones
Reimpresin del Diccionario Espaol Quechua Espaol necesarias para un adecuado desarrollo educativo.
Simi Taqe.

EJE

ESTRATGICO

DE

GESTIN

NATURALES Y DEL MEDIO AMBIENTE

DE

RECURSOS EJE ESTRATGICO DE GESTIN DE RECURSOS

NATURALES Y DEL MEDIO AMBIENTE

Formulacin del Proyecto Gestin Ambiental de Agro Implementacin y funcionamiento de la Unidad Operativa del
Ecosistemas de las Cuencas Mapacho y Yanatile, Estudio de Programa de Adaptacin al Cambio Climtico dentro del
la Micro Zonificacin Econmica Ecolgica de la Micro Gobierno Regional Cusco, igualmente esta instancia permite

76

cuenca

de

Pitumarca.

Forestacin

en

comunidades establecer trabajos coordinados con el Programa Conjunto

campesinas de la micrcocuenca de Huancaro y en reas Gestin Integrada y Adaptativa de Recursos Ambientales

ribereas recuperadas. Capacitacin y sensibilizacin a la para Minimizar vulnerabilidades al Cambio Climtico de Micro
poblacin de base en temas ambientales. Se han instalado cuencas Alto andinas, y el Proyecto de Adaptacin al
226.70 Has con plantones de las especies Caoba, Castaa, Impacto de Retroceso de Glaciares en los Andes Tropicales
Cacao, Ctricos, paltos y otros. Se han instalado mdulos de PRAA, Desarrollo de la Agroforestera en las Comunidades
crianzas de animales menores (patos, Aves, cuyes ovinos). del Distrito de Challabamba Zona de Amortiguamiento del
Preservar y conservar la biodiversidad existente con manejo Parque

Nacional

del

Manu;

un

segundo,

con

de 03 Collpas. Sistematizacin de experiencias del Comit INTERCOOPERATION PACC, para una donacin de S/.
de Gestin del Bajo Urubamba (Publicado). Establecimiento 190,640.95 para el estudio de demanda hdrica actual y
de plantones en 413 has en macizo y agro forestera, con futura en las regiones de Cusco y Apurimac y un tercero, con
especies nativas y exticas. Instalacin de pastos anuales, la FAO para una donacin de S/. 150,910, para implementar
165.42 has y 50 has en mejoramiento de Pradera Natural en el programa de Asistencia Tcnica a funcionario pblicos
la

c.c.

Villa

del

Carmen.

Fortalecimiento

de

las locales, provinciales y regionales.

Organizaciones de Riego y Usuarios del Agua.

EJE ESTRATGICO DE INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

EJE ESTRATGICO DE INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

Aplicacin de 3,000 de pruebas a alumnos del 4to. Y 5to. Aprobacin de manera unnime del Plan Estratgico de
Ao de Secundaria en CE de Cusco, Sicuani y Quillabamba Desarrollo Regional Concertado Cusco al 2021; Construccin

77

Charlas a 2310 alumnos en 07 CE nocturnos. Se han y diseo del Centro Estratgico del Planeamiento Regional
intervenido 30 empresas, En cumplimiento del D. Leg. 910 y Cusco,

Conduccin

coordinacin

del

proceso

de

Ley General de Inspeccin del Trabajo 28806, se formul de planeamiento y presupuesto participativo de la regin Cusco
manera concertada los siguientes planes:

para el ao 2011, a travs sus diferentes fases: Preparacin,

Plan Regional de Accin por la Niez y la Adolescencia

Concertacin, Coordinacin y de formalizacin.

Plan Regional Concertado de Salud

Se reconoce algunos espacios importantes como el Consejo

Regional de Seguridad Alimentaria CORSA, El Consejo

Plan de Prevencin de Desastres

Participativo Regional por la Educacin, el Comit Regional

de Saneamiento Bsico, Consejo Regional de Ciencia y
Tecnologa, el Consejo Regional de Apoyo a las Personas
con Discapacidad, La Comisin del Plan Regional de
Igualdad de Oportunidades.
EJE

ESTRATGICO

COMUNICACIN

DE

ARTICULACIN

Y EJE ESTRATGICO DE ARTICULACIN Y

COMUNICACIN

Construccin de 21.91 Km. De carretera, Mejoramiento de Rehabilitacin de las carreteras de la regin despus del
0.52 Km. De Carretera, Mantenimiento de 123 km. De diluvio de enero del 2010, que quedaron en mal estado,
carretera, Asfaltado de 4.24 Km. De carretera, Construccin siendo rehabilitadas inmediatamente con la maquinaria de la
de 47.19 Ml. De puentes y Pavimentacin de 699.20 ml. de regin Cusco, se restableci el servicio transportes hacia la

78

acceso que beneficia a 570,650 pobladores y generando 265 ciudad de Quillabamba, tras reparar daos de la va en el
empleos eventuales. Pavimentacin de 1532.64 m2 de vas tramo Alfamayo Maranura Pavayoc, en los distritos de
urbanas que beneficia a 110,000 pobladores del mbito Huayopata, Maranura y Santa Ana en la provincia de La
urbano generando 46 empleos eventuales.

Convencin.
El proyecto Mejoramiento de la carretera Pisaq Huambutio
Huacarpay, concluida en el 2007 con una longitud 30.35 Km.
Con 3 de espesor de carpeta asfltica.

EJE ESTRATGICO DE VALOR AGREGADO

Capacitacin

Microempresarios

con

cursos

EJE ESTRATGICO VALOR AGREGADO A LA

tcnico PRODUCCIN

productivos orientados a la transformacin y generacin de Propuesta, elaboracin e implementacin de la Agenda

valor agregado mediante la transferencia de tecnologas que Regional por el Desarrollo Econmico. PRENDE CUSCO, la
permiten aprovechar los recursos existentes en cada cual define la poltica regional de desarrollo econmico.
provincia y Cursos de gestin empresarial, Acciones diversas Propuesta, Elaboracin e Implementacin del Plan
para promover las exportaciones, capacitaciones en el ABC Estratgico Regional de Turismo PLAN QENTE, el cual
de las Exportaciones, Planes de Negocios, Comercio Virtual. define la poltica regional del turismo para el desarrollo
Apoyo a la participacin de empresarios en

Ferias

econmico regional.

Internacionales (Expo Cruz, Cochabamba, La Fuerza del Sol

de Arica, Expo Puno, Feria Regional de Arte Popular) y 03

Propuesta

de

Ley

de

Reubicacin

del

Aeropuerto

Internacional Velasco Astete; como instrumento estratgico

79

Misiones Comerciales (Arequipa, Lima) - Emisin de 37 R.D. para implementar un proyecto postergado por ms de 03
03 Cursos de Motivacin y Capacitacin en Crianza de peces

dcadas.

EJE ESTRATGICO DE TURISMO

EJE ESTRATGICO ACTIVIDAD TURSTICA

Inicio del desarrollo de 15 proyectos prioritarios de Inversin Se ha impulsado y apoyado la construccin del Gasoducto
Pblica de alto valor turstico y con impactos en beneficio del Sur Andino. Desde el proceso de concesin, el Estudio de
poblador local Revisin de la actuacin del MINCETUR y el Impacto Ambiental y el compromiso poltico para el inicio de
Plan COPESCO Nacional en el Conjunto Arqueolgico la ejecucin en Enero 2011. La GRDE, participa activamente
Choquequirao.

Se

ha

logrado

la

implementacin

de con las comunidades para transmitir los beneficios del uso de

auditoras tcnica y administrativa dispuesta por la embajada Gas en el futuro. Se ha realizado dos propuestas para
de Francia. Inicio del parchado, recapeo y obras de arte que Transporte de Gas Natural Comprimido tanto a Pluspetrol,
permiten la recuperacin de las condiciones de seguridad en As como, a Kuntur para garantizar el uso de gas natural en
los tramos Cusco Corao Pisaq, Urubamba. Elaboracin de Cusco (Gas virtual), el primero parte desde Kepashiato
boletines mensuales y 01 boletn anual (45%) de los servicios (propuesta restringida por limitada articulacin vial) y el
tursticos Visitantes nacionales y extranjeros en nmero de segundo desde Oropesa, a partir de 2014. Se ha opinado
1161,276 Diagnostico turstico del distrito de Vilcabamba Construccin de Planta de Fraccionamiento.
Santa Teresa y Ocongate.
EJE ESTRATGICO DE ENERGA Y MINAS

EJE ESTRATGICO ACTIVIDAD MINERO ENERGTICO

80

Diferentes electrificaciones que beneficiaron a un 50 % de la Incremento del coeficiente de electrificacin regional con
poblacin.
Cerritambo,

Electrificacin
Ichoccollo

Paruro
y

Colcha

Chaupimayo

Comunidades 1.874, con la instalacin de lneas primarias y secundarias

(suykutambo) con

acometidas

domiciliarias,

beneficiando

al

118

Electrificacin Mazuco Quincemil Electrificacin Integral de comunidades de la regin Cusco.

los Centros Poblados del distrito de Omacha Paruro.
EJE ESTRATGICO DE DESARROLLO AGROPECUARIO

EJE ESTRATGICO DE DESARROLLO AGROPECUARIO

Instalacin de cultivos 140,730 has.

Con el proyecto Apoyo a la sostenibilidad de la crianza de

Comercializacin mercado de productores HUANCARO.

camlidos sudamericanos en la regin Cusco, se ha logrado

Compras estatales va PRONAA

trigo, haba, maz, arroz, harinas etc.)

(Leche fresca, charqui, incrementar 100% el precio de las alpacas seleccionadas

Proyecto Papa Nativa 300 Tn de semilla en 35 H. Proyectos

Cadenas productivas organizadas y fortalecidas de papa, Hortofrutcolas a nivel interandino con Produccin de
haba, maz, kiwicha, hortalizas, caf, cacao, trigo, alcachofa, Plantones de frutales (180000 manzanos, duraznos peros
lcteos, cuyes a nivel regional.

paltos lcumas y 30 H. de hortalizas). Plantones frutales

Comercializacin de productos a mercados local, regional, tropicales (264000 plantones de pia, pltano, granadilla,
nacional e internacional

palto, mango, otros)

Implementacin del Programa de Mejoramiento de Sistema
Productos Sostenibles bajo riego tecnificado. 34 distritos y
2580 Hs y 6000 familias beneficiaria.
81

CAPITULO III
EVALUACION DE RESULTADOS, EJECUCION DEL PRESUPUESTO,
PROGRAMAS PRESUPUESTALES, Y LA RELACION DIRECTA DE LA
EVOLUCION DEL PRESUPUESTO CON LA EFICIENCIA DEL GASTO
PBLICO.
En este captulo desarrollaremos el comportamiento presupuestal del
Gobierno Regional del Cusco entre los aos 2005 al 2010, como una
evaluacin en cuanto al presupuesto de apertura recibido (PIA), como otro
punto analizaremos la comparacin de aos en cuanto a las polticas
presupuestales implementadas, como son la medicin de los resultados
obtenidos en base a la cadena funcional programtica, programas
presupuestales, tambin nos enfocaremos en el diseo de programas
presupuestales para la realidad de la Regin del Cusco y como esta recae
directamente en la eficiencia del gasto pblico.
Para el ao 2010 si comparamos el presupuesto recibido desde el 2005 se
tiene un doble incremento, es decir al 2005 se tena un PIM de S/.
557123,891.00 y para el 2010 se cont con un PIM de S/. 1,153070,875.00
en trminos porcentuales significa un incremento de 206 %, y la tendencia
sigue en crecimiento, esto nos da una percepcin positiva en cuanto al
presupuesto que recibimos, si manejamos tendencias de crecimiento
aritmtico que para el prximo quinquenio el presupuesto con respecto al
2005 se puede quintuplicar, en este periodo (2005-2010) se manej
presupuestalmente de acuerdo a polticas nacionales no permitiendo la
fluidez del gasto pblico por otros enfoques, los Gobiernos Regionales no
tienen una autonoma en la distribucin del presupuesto es por esto que se
rige de acuerdo a las polticas nacionales. Existen muchos factores que
pueden incidir en la no eficiencia del gasto pblico ya que a la fecha se
percibe un pobreza social en la regin del Cusco, los cambio de polticos, o
los mecanismos en la administracin de los recursos, han sido un freno
permanente en este periodo, para el ao 2009 se implement lo que se
denomina presupuesto por resultados, con el enfoqu en resultados; pero la

82

principal finalidad de este enfoque se basa en el diseo de nuevos

programas presupuestales para la regin del cusco, bajo el diseo del marco
lgico, para poder minimizar as la problemtica social y llegar a una
eficiencia en el gasto publico puesto que el presupuesto lo tenemos.
III.1. COMPORTAMIENTO PRESUPUESTAL 2005-2010 POR CATEGORIA
DE GASTO
1. GASTO CORRIENTE
Todos los gastos destinados al mantenimiento u operacin de los servicios
que presta el Estado; estando comprendidas en dicho concepto las
siguientes partidas: 2.1 personal y obligaciones sociales, 2.2 pensiones y
otras prestaciones sociales, 2.3 bienes y servicios, 2.4.1 donaciones y
transferencias corrientes, 2.5.1 subsidios, 2.5.2.1 transferencias corrientes a
instituciones sin fines de lucro, 2.5.3 subvenciones a personas naturales, y
2.5.5 pago de sentencias judiciales, laudos arbitrales y similares.
En el grafico 1, el mayor grupo categrico de gasto es gastos corrientes en
los 5 aos (2005-2010), observando a su vez que la comparacin del PIAPIM-Ejecucin no es muy distante, esto debido a que obedece a gastos de
remuneracin, adquisicin de bienes y servicios, al funcionamiento y
operatividad de la institucin.
2. GASTO CAPITAL
Todos los gastos destinados al aumento al aumento de la produccin o al
incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado; estando
comprendidas en dicho concepto las siguientes partidas: 2.4.2 donaciones y
transferencias de capital, 2.5.2.2 transferencias de capital a instituciones sin
fines de lucro, 2.6 adquisicin de activos no financieros y 2.7 adquisicin de
activos financieros.
Estos gastos obedecen a la Inversin en proyectos en todas las etapas,
indicando que existe una ejecucin equitativa con el PIA, mas no con el PIM;
esto debido a la implementacin paulatina de mecanismos de ejecucin en
gastos de capital, mencionando el proceso de un proyecto de inversin
pblica, desde la aprobacin en el presupuesto participativo, la priorizacin
para la continuidad de inversiones, la realizacin de los expedientes tcnicos
83

tanto multianuales como anuales, la articulacin directa con el SNIP, y sus

requerimiento de formatos para actualizacin de datos, y modificaciones
necesarias para la culminacin de la ejecucin de proyectos, esto conllevo a
lo no ejecucin total del presupuesto cabe decir la parcialidad en la ejecucin
de gastos, otro factor que no permite la fluidez es la atomizacin de
proyectos que se observ en el quinquenio, con la apertura de numerosos
proyectos y la falta de visin macro en proyectos de mayor jerarqua propios
para un Gobierno Regional.
Grafico N 08: Ejecucin del presupuesto por categora de gasto

CATEGORIA DE GASTO (2005-2010)

6,000,000,000

393,956

5,000,000,000
4,000,000,000

2,386,281,797
1,112,801,460

979,815,380.78

3,000,000,000

2,000,000,000

2,921,142,696

3,268,404,760

3,063,284,004.74

1,000,000,000

PIA

PIM

EJEC.

TOTALES
GASTOS CORRIENTES

GASTOS DE CAPITAL

SERVICIO DE LA DEUDA

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

3. SERVICIO DE LA DEUDA
Todos los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas
por la deuda pblica, sea interna o externa; estando comprendidas en dicho
concepto la partida 2.8 servicio de la deuda pblica.
En el grfico, se observa el comportamiento presupuestal en el periodo
2005-2010 de las tres categoras de gasto a nivel de PIA, PIM y Servicio de
la Deuda; por los 5 aos se recibi la transferencia presupuestal por parte
84

del Gobierno Nacional el monto de S/. 3,268404,760, ejecutndose S/.

3,063`284,004 que representa el 93.72 % de ejecucin, lo ms resaltante en
este periodo lo observamos en los gastos de capital que indican un nivel de
incremento respecto al PIA, de S/. 1,112801,460, se lleg a recibir un PIM
de S/. 2,368281,797 significando un incremento del 212.82 % ms del doble
del PIA, logrndose ejecutar S/. 979815,380 que significa el 41.37% ni la
mitad de los recursos transferidos, este fenmeno obedece segn
informacin propia de los involucrados a problemas en la implementacin de
Proyectos de Inversin (SNIP), y los procesos de adquisicin (SEACE), que
a la vez que norma un procedimiento legal en los procesos de ejecucin de
un gasto, quedan tambin como impedimentos fluidos para la ejecucin
razn est que se presentan como saldos muy elevados en la categora
gastos de capital (Proyecto de Inversin), a esto nos referimos que se dio
una evolucin del presupuesto creciente en este quinquenio, pero la
eficiencia del gasto como ejecucin es muy deficiente, ahora el anlisis se
plasmara en gastos ms especficos como son de Funcin para articularlos
directamente con los objetivos estratgicos.
El grafico muestra el comportamiento presupuestal por aos y en los tres
niveles de presupuesto (PIA-PIM-EJEC.), se observa un ciclo desigual en lo
referente Gastos de capital obteniendo el Gobierno Regional desde el ao
2007-2010, un PIM muy superior al PIA, mostrando una ejecucin ms
eficiente en trminos de ejecucin en el ao 2010, no as en los aos
anteriores donde se observa una ejecucin muy deficiente en este tipo de
gastos, le resaltamos ms este tipo de gastos por que son los ms
involucrados al desarrollo de diferentes objetivos estratgicos,

85

Grfico N 09: Comportamiento Presupuestal por Categora de Gasto

PIA-PIM-EJECUCION
1,200,000,000
1,000,000,000
800,000,000
600,000,000

400,000,000
200,000,000

PIA

PIM

EJEC.

PIA

2005

PIM

EJEC.

PIA

2006

PIM

EJEC.

PIA

2007

GASTOS CORRIENTES

PIM

EJEC.

PIA

2008

GASTOS DE CAPITAL

PIM

EJEC.

PIA

2009

PIM

EJEC.

2010

SERVICIO DE LA DEUDA

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

El tipo Gastos Corrientes es ms disciplinado sin observarse diferentes

variaciones obedeciendo a una programacin lineal en el tiempo con ligeros
incrementos para el ao 2010.

El grafico N 013, muestra un comportamiento presupuestal en base al PIM

2005-2010, por funcin, para interpretar la manera como un presupuesto se
distribuye por funciones es por la estructura de los gastos llamada
Clasificador

Funcional

Programtico,

que

agrupa

los

crditos

presupuestarios desagregados en funciones, programas y subprogramas. A

travs de ella se muestran las grandes lneas de accin que la entidad
desarrolla en el cumplimiento de sus funciones primordiales del estado y en
el logro de sus objetivos y metas contempladas en sus respectivos Planes
Operativos Institucionales durante el ao fiscal.
Se observa que entre los aos 2005 al 2008, la Funcin que tuvo mayor
movimiento es 03: Planeamiento, Gestin y Reserva de Contingencia, para
los aos 2009-2010, se plantea los Programas Estratgicos lo que se
plasma un mayor movimiento de gasto en la Funcin 22: Educacin.

86

Grfico N 10: Comportamiento Presupuestal por Aos y Funcin.

PIA-PIM-EJECUCION (2005-2010)
1,200,000,000

1,000,000,000

800,000,000

600,000,000

400,000,000

200,000,000

PIA

PIM
2005

EJEC

PIA

PIM

EJEC

PIA

2006

PIM

EJEC

2007

PIA

PIM
2008

EJEC

PIA

PIM

EJEC

PIA

2009

PIM

EJEC

2010

02 JUSTICIA

03 PLANEAMIENTO, GESTION Y RESERVA DE CONTINGENCIA

04 AGRARIA

05 ORDEN PUBLICO Y SEGURIDAD

06 JUSTICIA

07 TRABAJO

08 COMERCIO

09 TURISMO

10 AGROPECUARIA

11 PESCA

12 ENERGIA

13 MINERIA

14 INDUSTRIA

15 TRANSPORTE

16 COMUNICACIONES

17 MEDIO AMBIENTE

18 SANEAMIENTO

19 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

20 SALUD

21 CULTURA Y DEPORTE

22 EDUCACION

23 PROTECCION SOCIAL

24 PREVISION SOCIAL

25 DEUDA PUBLICA

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

En los grficos mostrados se indic el comportamiento por las tres fases

PIA-PIM y Ejecucin, planteado la distribucin del presupuesto por Funcin
y no por Programas Estratgicos.
Desde el ao 2009 en adelante se implementa en el Gobierno Regional del
Cusco los Programas Estratgicos que van articulados directamente con el
Presupuesto por Resultados.

87

Grfico N 11: Comportamiento Presupuestal por Programa Estratgico

PIA-PIM-EJECUCION (2005-2010)
1,200,000,000

0015 DFDFGDGDFG
0014 DGFDF

1,000,000,000

0009 GESTION AMBIENTAL PRORITARIA

800,000,000

0008 ACCESO A ENERGIA EN LOCALIDADES RURALES

0006 ACCESO A AGUA POTABLE Y DISPOSICION SANITARIA DE EXCRETAS PARA
POBLACIONES RURALES DE 2.000 HABITANTES O MENOS
0005 ACCESO A SERVICIOS SOCIALES BASICOS Y A OPORTUNIDADES DE
MERCADO
0003 LOGROS DE APRENDIZAJE AL FINALIZAR EL III CICLO

600,000,000

400,000,000

0002 SALUD MATERNO NEONATAL

200,000,000

0001 PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL

PIA PIM EJEC PIA PIM EJEC PIA PIM EJEC PIA PIM EJEC PIA PIM EJEC PIA PIM EJEC

2005

2006

2007

2008

2009

0000 SIN PROGRAMA ESTRATEGICO

2010

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

Ejecucin de las Unidades Ejecutoras

En el cuadro N 04, se muestra el comportamiento de la ejecucin de los
proyectos desde el ao 2005 al 2010; a nivel del Gobierno Regional del
Cusco se tiene 7 unidades ejecutoras que tienen a su cargo la ejecucin
proyectos.
Se tienen 3 proyectos especiales que se crearon para ese fin que si
observamos la ejecucin de los 5 aos los tres proyectos especiales no
llegaron ni a los 200 millones de ejecucin; de entre los tres proyectos
especiales el que tuvo menor presupuesto para operar proyectos fue el
Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente con S/. 44344,213 de
presupuesto en los cinco aos, y que llego a una ejecucin de S/.
37995,079 nuevos soles, con un porcentaje de ejecucin de 85.68 %.
El grafico circular N 12, porcentaje de ejecucin de proyectos especiales
2005-2010; muestra el comportamiento de los tres proyectos especiales en
los cinco aos, donde se observa que el PLAN COPESCO tuvo un 27 % de
88

ejecucin; el PLAN MERISS un 34%, y el PER IMA

un 39%, estos

porcentajes son un comparativo entre los tres proyectos especiales el cual

se indica por tener la misma funcionalidad en cuanto a su creacin, ser
limitados en el tiempo y creados para fines especficos.
Grafico N 12: Porcentaje de Ejecucin de Proyectos Especiales
% DE EJECUCION DE PROYECTOS ESPECIALES 2005-2010
002-790: REGION CUSCO -PLAN
COPESCO
27%

004-792: REGION CUSCOINSTITUTO DE MANEJO DE

AGUA Y MEDIO AMBIENTE
39%

003-791: REGION CUSCOPROYECTO ESPECIAL PLAN

MERISS
34%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

Pero al observar el cuadro del PIM de los tres proyectos se tiene que el
PLAN COPESCO tiene mayor presupuesto que los otros dos, y su ejecucin
llega a un 58.88% menos que los otros dos, si analizamos el
comportamiento de estos tres proyectos especiales y la funcionalidad con la
que fueron creados, los porcentajes que reflejan no tienen una eficiencia en
el tema presupuestal, ahora en el tema del pblico objetivo no se vieron
cambios ni un mejoramiento en infraestructura de carreteras, medio
ambientales, en el cuadro siguiente se muestra algunos proyectos que
fueron ejecutados por parte de estos tres proyectos especiales y su relacin
con la eficiencia.

89

Cuadro N 04: PIM y Ejecucin de Proyectos de COPESCO

PROYECTOS CON MAYOR PRESUPUESTO PLAN COPESCO (2005-2010)

Actividad/Proyecto

2005
PIM

2006
% Ejec.

PIM

2007
% Ejec.

PIM

2008
% Ejec.

2000942: CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO CARRETERA PISAC - HUAMBUTIO HUACARPAY

2,300,000 100.0 4,800,000 68.8 3,480,010 99.9

2000943: CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO CARRETERA COMBAPATA YANAOCA - TRAMO CHOCECANI - CHACAMAYO

2,000,002 100.0 1,400,018 96.9

2022505: MEJORAMIENTO CARRETERA CUSCO PARURO

18,608,623 25.9 17,783,641

PIM

2009
% Ejec.

PIM

2010
% Ejec.

PIM

% Ejec.

53.9 17,496,021 95.5

2017492: REORDENAMIENTO Y REHABILITACION DEL VALLE DEL VILCANOTA

5,668,831

13.1 7,513,365

23.5

2091744: MEJORAMIENTO CARRETERA CUSCO - OCCOPATA

27,464,529

41.6 17,042,146

99.6

2094058: MEJORAMIENTO DEL CIRCUITO TURISTICO CUATRO LAGUNAS, TRAMO

CEBADAPATA - CHACAMAYO, PROVINCIA DE ACOMAYO - CUSCO

5,484,755

87.2

2113758: MEJORAMIENTO CARRETERA CHILCHICAYA - POMACANCHI

3,381,550

34.1

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

90

En el PLAN COPESCO, los proyectos que tuvieron mayor presupuesto

suman 07 proyectos, ya que los dems que ejecutaron por ao no llegan a
un presupuesto de los 1 milln y medio o estn por debajo de este, y claro
est que COPESCO se dedica al mejoramiento de carreteras, rehabilitacin
y construccin, en los cinco aos de anlisis el nico ao donde se
presupuest 27 millones en el 2009 y 17 millones en el 2010 es para el
proyecto. 2091744 Mejoramiento de la Carretera Cusco Ocopata; y como
detalle adicional observamos que en el 2009 de estos 27 millones
presupuestados solo se ejecut un 41% no llegando ni al 50 %, otro proyecto
grande es: 2022505: Mejoramiento Carretera Cusco Paruro, que en el 2006
se presupuest 18 millones, y se ejecut el 25%; en el 2007 con un
presupuesto de 17 millones con un 53 % de ejecucin y en el 2008 tambin
con 17 millones ejecutndose el 95 %, en trminos de eficiencia esa es la
realidad de los proyectos, surgen a estos muchas respuestas por parte de
los directos involucrados en la ejecucin; pero para la poblacin las prdidas
son con un alto costo creando consigo externalidades negativas, como son
la subida de los precios (materiales de construccin ms caros),
reformulacin de los expedientes anuales ( actualizacin de presupuestos).
PER MERISS, que al igual que COPESCO tiene el mismo comportamiento,
El Proyecto Especial Regional MERISS, tiene como funcin principal la
ejecucin de proyectos de riego y como tal se observa en el cuadro los
proyectos que tuvieron mayor significancia en su ejecucin, como por
ejemplo, est el proyecto: 2018058 Irrigacin Sambor, el proyecto: 2031508
Irrigacin Can de Apurmac, y el proyecto: 2031508 irrigacin Aguilayoc,
los proyectos mencionados son los que tienen los ms altos presupuestos;
pero que no siempre refleja una eficiencia en su ejecucin, porque en este
cuadro no se coloca los dems proyectos que oscilan con un

menor

presupuesto de 01 milln de soles, adems los porcentajes de la ejecucin

no son eficientes respecto al presupuesto anual.

91

Cuadro N 05: PIM y Ejecucin de Proyectos de COPESCO

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

92

PER IMA, un proyecto especial de ndole ambientalista, creado para fines de

realizar proyectos ambientales; pero observaremos que su ejecucin y el
porcentaje de presupuesto que representa de entre los tres proyectos es
mnimo, no justificando su implementacin en el tiempo; y al relacionar con
la tendencia del sistema globalizado en lo referente a proyectos ambientales,
su tarea es mnima y no aporta lo necesario al desarrollo y ejecucin de
proyectos; en el siguiente cuadro se puede observar que en solo dos aos
se tuvo 2 proyectos con un presupuesto mayor a 2 millones ya que los
dems que no lo pusimos son menor de 01 milln de soles.
Cuadro N 05: PIM y Ejecucin de Proyectos de COPESCO

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

Hemos analizado mediante la ejecucin y la distribucin de del presupuesto

de la regin que se tienen 3 Unidades Ejecutoras creadas para la ejecucin
directa de proyectos enlazados a Transportes, Ambientales, y Riego; pero su
funcionamiento no justifica su permanencia, ya sea por el monto de
presupuesto que manejan, por el porcentaje de ejecucin que lograron y por
los resultados negativos logrados en la poblacin todos estos forman parte
de la ineficiencia y en este trabajo de investigacin se observa que no tiene
que ver con la evolucin del presupuesto, sino va ms al equipo de
profesionales, al tipo de organizacin con la que se manejan estas
instituciones.
Una observacin adicional que podemos indicar es acerca de estos
proyectos, que a la fecha no se tuvo la implicancia que su ejecucin debi
repercutir en la poblacin, ya que en agricultura los indicadores no reflejan
93

un alza ni un mejoramiento en la poblacin rural, basta con indicar la

migracin masiva de poblacin hacia las ciudades, esto debido a la poca
oportunidad que ofrece quedarse en un territorio rural; la creacin de los
proyectos especiales tuvo su periodo de vida lo que se tiene que realizar es
liquidarlos y crear otro con otros propsitos y ms que todo con la formacin
de un equipo tcnico ms potenciado.
En el aspecto de remuneraciones, estas Unidades ejecutoras se manejan
dentro del Decreto Legislativo 728, es decir Rgimen privado y contemplan
el pago de 17 sueldos y CTS, quiz una de las razones para la no liquidacin
(comentamos del equipo profesional existente), de estos proyectos
especiales cuya cadena funcional programtica para la operatividad de sus
actividades se enmarca en el proyecto: Gestin de Proyectos.
La Unidad Ejecutora de Agricultura
Esta Unidad Ejecutora encargada de la ejecucin de proyectos articulados al
mejoramiento de la agricultura tampoco tiene una importancia significante
por el manejo de un bajo presupuesto, y como ejemplo mostramos el
siguiente cuadro donde figuran algunos proyectos con presupuestos altos ya
que los dems que no mencionamos estn por debajo del milln de
presupuesto;

es

as

que

el

proyecto:

2000526

Rehabilitacin

Reconstruccin Fenmeno del Nio cuenta en el 2007 y 2008 con el mayor

presupuesto, esto por las inclemencias del fenmeno del nio que se vivi
en estos aos, y solo bajo esta normatividad de apoyo a desastres y
emergencias en Cusco es que se tuvo este presupuesto alto, otro proyecto:
2031477 Incremento de la produccin y Productividad de frutas comerciales
en los valles de la Convencin y Yanatile es que ocupa un segundo lugar en
el presupuesto entre los aos 2009 y 2010; en conclusin no se tiene bien
definidos los accionares del equipo profesional existiendo una duplicidad de
funciones que veremos ms adelante en la ejecucin de proyectos por parte
de la Unidad Ejecutora de la Sede Central, otro punto que se quiere resaltar
es la normatividad legal en cuestin de manejo presupuestal, hemos
observado un proyecto de Desastres del Fenmeno del Nio, esto lo
94

indicamos porque es solo con dispositivos legales por parte del Gobierno
Central que se puede tener una apertura abierta a una autonoma en el
manejo presupuestal, claro no justifica el hecho de esta UE no maneja buen
presupuesto, el Gobierno Regional tiene que desconcentrar ms su
actividad, ya que la razn de existir de estas UEs son su proyectos, y no se
puede mantener gastos en funcionamiento sin tener resultados positivos a
la poblacin, en agricultura en Cusco se tiene demasiada demanda por parte
de la poblacin rural, no existiendo la bsqueda de demanda del servicio.
Unidad Ejecutora Transportes
Esta Unidad Ejecutora, tiene entre sus funciones muy aparte de controlar y
emitir las licencias de conducir, el de ejecutar proyectos dirigidos al
manteniendo de las carreteras de la Regin del Cusco, observando una
deficiencia en la ejecucin de su presupuesto y claro est en la ejecucin de
sus proyectos, si describimos del total de Unidades Ejecutoras que se
dedican a la administracin de ejecucin de proyectos es el que tiene un
mero porcentaje de ejecucin, la ineficiencia se refleja tambin en la mala
planificacin de tareas por parte de esta UE, ya que paree que no tienen
bien definidas sus funciones, no simplemente por el hecho de monitorear las
licencias de conducir, sino por el mantenimiento de las carreteras y de todo
el sistema vial de la Regin del Cusco, ha sido preocupante y ser si se
sigue esta tendencia de una mala ejecucin en el presupuesto, ya que en
cuanto a infraestructura de transporte y mantenimiento se tiene mucha
necesidad en el Cusco, y no puede dejar de ejecutar el presupuesto de un
ao, muy aparte del problema de tener muy baja calidad de gasto, el dinero
sufre cambios dinmicos a travs del tiempo y sabemos por los indicadores
de rentabilidad econmica, social (VAN, TIR, B/C,), que el dinero de hoy no
ser igual en un ao o dentro de dos aos, existe demasiada deficiencia en
el mbito organizacional y profesional, porque al parecer se ve a la
institucin del Gobierno Regional como una caja fuerte de administracin de
recursos y no como una institucin de desarrollo de la Regin del Cusco.

95

Con respecto a la ejecucin no llega en algunos proyectos ni al 5 % de

ejecucin, siendo este un problema como lo comentamos lneas arriba.
Unidad Ejecutora Sede Central
Para tener una percepcin acerca del manejo presupuestal de la ejecucin
de proyectos de la sede central hemos descrito la ejecucin de su
presupuesto por funciones, esto debido a la magnitud de proyectos que
maneja la sede central, en un cuadro ms adelante indicaremos el nmero
de proyectos por aos que maneja la sede central, no obedeciendo a una
planificacin estratgica.
En el cuadro siguiente se tiene la ejecucin del presupuesto por funciones y
aos, donde los mayores presupuesto estn sombreados, para tener un
anlisis ms detallado; para el 2005 al 2008 se tiene que la funcin 03:
Administracin y Planeamiento, tuvo un presupuesto muy significativo, el
problema radica en el porcentaje de ejecucin que en el 2005 fue de 6.1 %,
incrementndose levemente el 2006 con 13.8 %, el 2007 con 31.3 % y el
2008 con 65.7%, este comportamiento si observamos el cuadro obedece a
una modificacin en el presupuesto ya que se redujo a la mitad del
presupuesto asignado para el 2007 y 2008, para los aos 2009 y 2010 la
funcin 03 sufri un cambio en la nomenclatura llamndose ahora 03:
Planeamiento, Gestin y Reserva de Contingencia, donde el comportamiento
de su ejecucin en comparacin a los aos anteriores va en aumento, con
un 57.6 % en el 2009 y 64.10 % en el 2010.; otra funcin que tuvo relevancia
es la 04: Agraria del 2006 al 2008 si consideramos el monto de ejecucin es
casi similar en estos tres aos, la diferencia de porcentajes que aparece en
el cuadro de datos es por la asignacin presupuestal , eso ya obedece a un
ineficiencia en su ejecucin, falta de capacidad para ejecutar proyectos, en
el 2009 y 2010 esta funcin se denomina 10: Agropecuaria, que para el 2010
se tiene una ejecucin al 96.4% estos deben ser los porcentajes que
acompaen a cada funcin en su ejecucin., en la funcin 07: Defensa y
seguridad Nacional se tiene que para el 2007 y 2008 una asignacin de ms
de 4 millones llegando a ejecuciones de 50.4% y 89.1% respectivamente, y
96

para el 2009 y 2010 se denomina funcin 23: Proteccin Social y

observando que el 2010 se tuvo una asignacin mayor a 10 millones
obteniendo una ejecucin de 75.2 %.; en la funcin 09: Educacin y Cultura
se tiene un mayor asignacin presupuestal con presupuestos que van desde
los 10 millones en el 2005 a los 71 millones en el 2008, para el 2009 y 2010
esta funcin fue separada en dos, una la de Cultura y Deporte y la otra en
Educacin.; tambin se ve mayor asignacin presupuestal en las funciones
de 14: Salud y Saneamiento, que para el 2009 y 2010 se separaron en
funciones de 18: Saneamiento y 20: Salud; la funcin 16: Transportes no
sufri variacin solo en el numero para los aos 2009 y 2010 se denomin
como funcin 15, en general en este anlisis lo que se quiere informar es
que la asignacin presupuestal es grande por ejemplo en el 2008 a
Transportes se le asigna 132 millones de los cuales ejecuta un 13.4 % igual
en el 2007 se le asigna a la funcin transportes 75 millones de los cuales
ejecuta un 8.3 %, aqu tambin se ve como estas funciones son las que
mayor presupuesto demandan, no existiendo la poltica de estructurar por el
lado de proyectos sociales.
En los grficos se muestra claramente que en 4 funciones es donde existi
una asignacin presupuestal alta entre los aos 2005 y 2008; lo mismo
ocurre para los aos 2009 y 2010 es en tambin en 4 funciones donde existe
mayor asignacin presupuestal; la funcin que ms presupuesto tuvo entre
el 2005 y 2010 es la de transportes con casi un pico de 150 millones de
soles.

97

Grafico N 12: PIM Por Funciones UE Sede Central

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

Grafico N 13: Ejecucin Por Funciones UE Sede Central

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

98

Grafico N 14: Porcentaje de Ejecucin Por Funciones UE Sede Central

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

Grafico N 15: PIM Por Funciones UE Sede Central

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

99

Grafico N 16: Ejecucin Por Funciones UE Sede Central

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

Grafico N 17: Porcentaje de Ejecucin Por Funciones UE Sede Central

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

100

En conclusin son 6 Unidades Ejecutoras encargadas de la ejecucin de

proyectos de inversin pblica en el Gobierno Regional del Cusco, y la sede
central es la que representa el mayor monto de presupuesto; pero como
hemos analizado apenas llega a un 50 % de ejecucin del presupuesto total
en los cinco aos, este presupuesto sin ejecutar representa ms de 500
millones de soles sumados en los cinco aos, esto ya nos refleja una
ineficiencia significativa en cuanto a ejecucin y nuevamente no tiene que
ver con la evolucin del presupuesto, y su relacin es indirecta, los pilares de
organizacin y la forma de distribuir el presupuesto mediante una
planificacin prudente, por escenarios acorde al a realidad del Cusco
mediante un equipo tcnico de profesionales identificados con la regin del
Cusco son las recetas para mejorar la eficiencia de gasto pblico en el
Gobierno Regional del Cusco.
Podemos identificar tambin la participacin de los tres proyectos especiales
que tiene el mayor presupuesto despus de la sede central, seguidos de las
UEs de Agricultura, Transportes y Salud Cusco.
Dentro de estas UEs indicadas existe una duplicidad de funciones que
retardan el avance eficiente de la ejecucin del presupuesto, a veces se
diera a entender la pugna por obtener mayor presupuesto, o quiz tener la
centralizacin de recursos que no lleva a un objetiv claro ni seguro.

101

Cuadro 08: Ejecucin de Proyectos por UEs

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

102

Grafico N 18: PIM vs. Ejecucin Total del GRC

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del portal de transparencia econmica del MEF

III.2. PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Realizar un diagnstico participativo de una situacin problema que aqueja a
una poblacin construir un modelo de las relaciones causa efecto que
determinan la situacin problema (rbol del Problema), una vez validado, lo
utiliza para construir el modelo de la solucin (rbol de Objetivos), asignar
responsabilidades institucionales para resolver la situacin problema,
transferir la informacin del rbol de Objetivos al formato de Matriz de Marco
Lgico, utilizando tantas matrices como sea necesario identificar riesgos del
programa o proyecto mediante el cual se busca resolver el problema y
establecer los supuestos bajo los cuales puede dar resultados el programa o
proyecto validar la lgica vertical de cada matriz definir indicadores para dar
seguimiento a cada una de las hiptesis del modelo de solucin, establecer
los medios para verificar la confiabilidad de los indicadores, revisar la lgica
horizontal de la matriz

103

1. SUS ORGENES
La creacin de ste y otros instrumentos vinculados a la gestin del
desarrollo econmico y social se entiende mejor en la progresin de las
temticas dominantes en los aos posteriores a la finalizacin de la segunda
guerra mundial. Como es sabido, la guerra termina a mediados de la dcada
del 40, dejando atrs mucha destruccin y muerte, a la vez que la nocin de
que ya no haba escenarios locales, sino que cualquier conflicto rpidamente
poda escalar a una dimensin planetaria. Se toman entonces acuerdos
estratgicos de gran importancia para reordenar el mundo e intentar
estabilizarlo por medio de acuerdos de cooperacin entre todos los pases.
Se crean las Naciones Unidas y en Bretton Woods se organiza la
cooperacin financiera mediante el Fondo Monetario Internacional. Dentro
de Naciones Unidas, se funda el Banco Internacional de Fomento y
Reconstruccin, mejor conocido como Banco Mundial. Tambin se crea la
CEPAL y, ms adelante, el BID. Una de las tareas ms importantes de
Naciones Unidas fue, y sigue siendo, preocuparse por impulsar el desarrollo
econmico y social en los pases con mayor retraso y/o aquejados por
situaciones geogrficas o sociales ms all de sus posibilidades. Nace as
una situacin indita en el mundo de pre guerra: organismos internacionales
proporcionando recursos financieros y tcnicos para que gobiernos de
pases de menor desarrollo pudieran llevar a cabo iniciativas para mejorar
las condiciones econmicas y sociales de sus habitantes
El primer problema que enfrent este esquema fue la ausencia de proyectos
de desarrollo en los cuales invertir. De ah que los primeros instrumentos
que se crearon por Naciones Unidas y las Agencias de Desarrollo de pases
dispuestos a brindar apoyo bilateral, fuesen Manuales de Preparacin de
Proyectos, orientados a cubrir las carencias de la poca. Destaca aqu el
concepto de Ciclo de los Proyectos, como las etapas que debe seguir la
preparacin de ellos. Ms adelante, aunque en forma desigual, en varios
pases se tuvo que pasar a otra etapa: haban suficientes proyectos posibles,
de modo que se necesitaban instrumentos para decidir cules inversiones
eran mejores que otras. Se desarrollaron las herramientas de Evaluacin de
104

Proyectos, con lo cual se buscaba optimizar el paquete de inversiones,

atendiendo a criterios especficos, lo que permiti darle un fuerte impulso a
la materializacin de los programas de desarrollo. De aqu surgen los
conceptos Valor Actual neto (VAN) y de Tasa Interna de Retorno (TIR),
como indicadores de tipo financiero y econmico.
El siguiente problema surgi al constatar que los proyectos que parecan
muy promisorios en el papel, se empantanaban a la hora de implementarlos.
Eso se deba diferentes causas, entre las cules se destacaban:
La existencia de mltiples objetivos en un programa o proyecto y la
inclusin en ellos de actividades no conducentes al logro de stos.
Fracasos en la ejecucin de estos proyectos y programas por no estar
claramente definidas las responsabilidades y no contar con mtodos para
el adecuado seguimiento y control.
Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo
planificado con los resultados efectivos.
Es en este contexto que, a mediados de los aos 60, las Agencias de
Financiamiento al Desarrollo impulsaron la creacin de nuevas metodologas
para conducir la gestin de implementacin de proyectos y programas. Entre
las soluciones propuestas, la que result ms atractiva fue la llamada Marco
Lgico (Logical Framework o Logframe), desarrollada en Estados Unidos por
la empresa Practical Concepts Inc. A partir de principios de la dcada de los
70, la U.S. Agency for International Development USAID (Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) comenz formalmente a
utilizar el Marco Lgico en la planeacin de sus proyectos. De ah en
adelante, la metodologa se expandi primero entre la comunidad de
agencias para el desarrollo internacional, y luego en los diversos mbitos
acadmicos y profesionales de la gestin En su esencia, el desglose
analtico plantea que para llegar a solucionar un problema, se deben
reconocer todas las causas inmediatas que lo determinan; (causa 1.2. N): a
su vez, cada una de estas causas inmediatas son consecuencia de causas
de un segundo nivel jerrquico, (causas 1.1, 1.2NM), y stas se originan
en causas de nivel ms desagregado, (causas 2.1.1, y 2.1.2.) y as
105

sucesivamente, incorporando los niveles de desglose que sean necesarios

hasta llegar a los factores directos sobre los cules puede actuar un
proyecto o programa.
DIAGRAMA 1
DESGLOSE ANALTICO DEL PROBLEMA

Fuente: Elaboracin propia

La matriz, de cuatro filas por cuatro columnas, sintetiza la informacin clave

para llevar

adelante un programa o un proyecto. Sus cuatro niveles de

objetivos se entienden mejor al colocarlos en el contexto habitual en que se

utiliza, y que es el enfoque llamado de resolucin de problemas. As los
cuatro niveles de objetivos son:
Fin: El objetivo al cual aporta la resolucin del problema.
Propsito: La situacin del problema resuelto.
Componentes: Los productos o servicios que el programa o proyecto
entrega para resolver el problema.
Actividades: Las acciones necesarias para generar los productos que
entrega el proyecto o programa (es decir para generar los componentes).
Por su parte, los mbitos de la gestin que habitualmente se incorporan
en la matriz son:

106

 Comunicacin: Es importante describir en lenguaje simple los objetivos a

cada nivel. Ello da lugar a la columna de Resumen Narrativo o columna
de Objetivos.
Gestin: Se requieren indicadores capaces de reflejar el avance hacia el
logro de los objetivos en cada nivel. Se manifiesta en la columna de
Indicadores.
Transparencia: Un investigador independiente debe poder verificar el
valor de los indicadores.
Para ello est la columna Medios de Verificacin; y
Riesgos a enfrentar: Circunstancias externas a la gestin del proyecto o
programa pueden incidir en que ste logr sus objetivos. De esto da
cuenta la columna de Supuestos.
DIAGRAMA 2
MATRIZ DEL MARCO LGICO

Fuente: Elaboracin propia

107

2. EL MTODO DEL MARCO LGICO

La Metodologa de Marco Lgico ha ganado aceptacin en el mundo en las
ltimas dcadas por su sencillez y a la vez solidez, y por su utilidad para la
gestin y evaluacin de proyectos y programas pblicos. Cada da ms
pases y organizaciones la emplean como parte de su instrumental de
gestin, en muchos casos haciendo variaciones al esquema bsico para
adaptarlo mejor a sus necesidades. Ello ha dado origen a variantes del
mtodo que emplean matrices con ms filas o ms columnas. Sin embargo,
al analizar estas variantes se observa que todas mantienen los elementos
esenciales del modelo, los cuales corresponden a lo presentado en este
documento.
Existen tambin distintos criterios acerca de cmo definir los indicadores y
las metas asociadas a estos. En algunos casos se sugiere que los
indicadores se especifiquen asociando en su definicin eficacia y calidad. En
otros se incluye en la definicin del indicador la meta o bien se suman
ambos requerimientos dando origen a indicadores del tipo Alcanzar una
produccin de X toneladas de tomates por hectrea con un calibre mnimo
de YY. Este tipo de indicadores rigidiza el anlisis y no permite una
evaluacin tan detallada como puede hacerse con la estructura sugerida en
el presente documento; es decir, separando la definicin de indicador de la
metas y utilizando por separado indicadores para las distintas dimensiones a
evaluar (en este caso eficacia y calidad).
Pero el mayor riesgo al utilizar la metodologa de Marco Lgico es su empleo
en forma mecnica, como un formato estandarizado para presentar
proyectos o programas, sin que la estructura de estas; est respaldada por
un buen anlisis de la lgica de la intervencin a realizar. Se convierte as en
una camisa de fuerza que debe colocarse a cualquier programa o proyecto
sin importar si este est bien estructurado y atiende realmente la necesidad
detectada. Ello lleva a considerar la confeccin de la matriz como un trmite
burocrtico a cumplir para conseguir financiamiento. Y como consecuencia
de que se ajust a la fuerza la Matriz al proyecto o programa, los

108

indicadores no sern de mucha utilidad. Costar ms definirlos y es probable

que con ellos estemos evaluando objetivos incorrectos.
Otro problema usual en la aplicacin de la metodologa es una mala
definicin de los Supuestos. Suelen confundirse los conceptos de riesgo y
supuesto, anotando en la matriz el riesgo y no el Supuesto de no ocurrencia
de este. Asimismo, es comn encontrar Supuestos respectos a riesgos
controlables por la gerencia del programa (riesgos internos). Y, por ltimo, es
frecuente que la gerencia del programa analice los riesgos al tener que
definir los supuestos, pero nunca ms se preocupe de dar seguimiento a
estos.
Afortunadamente, gracias a la amplia capacitacin realizada por distintas
entidades a nivel mundial, y en particular en Amrica Latina por
ILPES/CEPAL, la metodologa se emplea cada da de mejor forma en los
distintos pases que la han adoptado como estndar para la gestin y
evaluacin de sus programas y proyectos. As da a da ms proyectos y
programas son formulados con una slida Lgica Vertical y se definen
indicadores para evaluar su gestin y resultados desde esta temprana etapa
del ciclo de vida.
El

Mtodo

del

Marco

Lgico

consta

de

dos

partes

integrantes,

estrechamente vinculadas entre s: i) la lgica vertical y ii) la lgica

horizontal. La primera de ellas trata de asegurar que las acciones que se
emprenden en un programa o un proyecto tengan una clara correspondencia
con las razones que se tuvieron en cuenta para crear el programa o el
proyecto, sin que sobren o falten acciones conducentes a la obtencin de
una solucin a un problema. La lgica horizontal, en cambio, busca
proporcionar a los responsables del programa, una carta de navegacin,
donde puedan encontrar indicadores para determinar si en su accin, el
programa sigue alineado con sus objetivos, ya sea en cuanto a resultados
esperados en cantidad y calidad-, como en el uso racional de recursos.
En el mbito de la gestin, un proyecto es un conjunto de acciones que se
realizan, bajo un mismo mando, en bsqueda de un objetivo nico, no
repetitivo y bien definido. Un ejemplo clsico de proyecto, es la construccin
109

de un puente o un tnel. Es nico porque no se requieren dos puentes

iguales, colocados en la misma parte; es no repetitivo porque tiene una larga
vida til por delante antes que sea necesario remplazarlo por uno nuevo; es
bien definido porque est en un lugar determinado, tiene una longitud y
ancho determinados. Habitualmente, tiene tambin un presupuesto y un
plazo de ejecucin determinados. Tiene unidad de mando porque se
contrata slo a una empresa para que lo construya.
En cambio, un programa est constituido por acciones repetitivas similares
que se ofrecen en forma ms o menos estndar a un gran conjunto de
personas fsicas o jurdicas, con el comn inters de ayudarlas a resolver
necesidades similares. Cada accin individual puede o no ser un proyecto:
un programa de vialidad podra contener varios proyectos de puentes y
tneles; mientras que un programa de desayunos escolares no contendr
ningn proyecto, sino que slo acciones repetitivas.
La diferencia principal, para fines del Marco Lgico, es que en el caso de los
proyectos, el Propsito se alcanza en algn momento del tiempo: por
ejemplo, el puente construido es inaugurado y permite la circulacin de
vehculos sobre l. En el caso de los programas, el Propsito es
permanente, al menos por un tiempo, mientras subsiste un problema
recurrente que puede afectar a muchas personas.
Por ejemplo, un programa de desayunos escolares puede resolver la
situacin de quienes asisten hoy a la escuela, pero el prximo ao egresarn
nios que terminan esta etapa e ingresarn nuevos nios, que necesitarn
del programa. El Propsito del programa (nios bien nutridos) puede estar
vigente por muchos aos, sin alcanzar un estado final, como ocurre con los
proyectos.
Los distintos pasos que contempla el mtodo, y que se examinarn en
detalle a continuacin son:
Identificar el problema principal
Examinar los efectos que provoca el problema
Identificar las causas del problema
Establecer la situacin deseada (objetivo)
110

 Identificar medios para la solucin

Definir acciones
Configurar alternativas de programa
Establecer el marco institucional para implementar la solucin al problema
DIAGRAMA 03.
LECTURA DE LA LGICA VERTICAL DE LA MATRIZ LGICA

Fuente: Elaboracin propia

Para la finalizacin del ao fiscal 2012, la nueva estructura de gasto del

presupuesto por resultados es referida a una distribucin por programas
estratgicos donde se observa un total de 15 programas estratgicos como
se muestra en el cuadro de transparencia econmica del MEF.
Un punto principal a describir y observar es la asignacin y ejecucin de
presupuesto de un programa estratgico que a su vez no lo es
(Asignaciones presupuestales que no resultan en productos), el termino lo
usamos porqu en este programa se encierra todos los proyectos que no
tiene un direccionamiento o vinculacin directa con los dems programas
estratgicos.
A partir del ao 2010 se inicia esta nueva implementacin de programas
estratgicos, por lo que es permitido a cada gobierno regional la creacin de
programas estratgicos de acuerdo a su realidad y a la ejecucin de
111

proyectos, esto tambin es un factor de que lo profesionales no estn

preparados para cambios del Gobierno, al observar este indicador en este
programa estratgico no podemos tener un resultado de un objetivo hacia
quien estamos beneficiando o qu punto vulnerable, los otros programas
estratgicos son del Sector Educacin y Salud, y de medio Ambiente, en la
Regin del Cusco falta el criterio de desarrollo conjunto desde la
planificacin del presupuesto y formulacin para tener una evaluacin son
indicadores

de

eficiencia

en

el

gasto

pblico.

112

Ao de Ejecucin: 2012
Incluye: Actividades y Proyectos
Pliego 446: GOBIERNO REGIONAL CUSCO

1,021,451,314

Categora Presupuestal

1,564,065,017

1,492,994,020
Ejecucin
Atencin de
Compromiso
Mensual

95.4

PIA

PIM

0001: PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL

21,722,696

41,165,755

37,917,806

92.11

0002: SALUD MATERNO NEONATAL

21,154,813

51,380,702

46,047,340

89.62

0016: TBC-VIH/SIDA

6,572,203

12,653,496

11,955,863

94.49

0017: ENFERMEDADES METAXENICAS Y ZOONOSIS

3,954,811

9,605,291

9,215,014

95.94

0018: ENFERMEDADES NO TRANSMISIBLES

6,035,845

11,250,674

10,699,463

95.10

0024: PREVENCION Y CONTROL DEL CANCER

2,681,270

5,711,458

5,391,807

94.40

0042: APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS HIDRICOS PARA USO AGRARIO

5,507,154

61,255,552

55,779,832

91.06

37,392,059

50,797,947

42,809,413

84.27

0044: LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE PRIMARIA DE EDUCACION BASICA REGULAR

154,133,561

175,474,225

174,659,949

99.54

0045: LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE SECUNDARIA DE EDUCACION BASICA REGULAR

114,619,442

124,909,963

124,821,614

99.93

4,306,542

2,600,754

60.39

1,063,406

45,572,937

39,678,332

87.07

812,244

812,844

352,505

43.37

265,000

94,702

35.74

84,285

2,710,609

2,709,684

99.97

66,284,734

98,010,030

93,175,581

95.07

579,432,791

868,181,992

835,084,361

96.19

0043: LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE II CICLO DE EDUCACION BASICA REGULAR

0046: ACCESO Y USO DE LA ELECTRIFICACION RURAL

0061: REDUCCION DEL COSTO, TIEMPO E INSEGURIDAD VIAL EN EL SISTEMA DE TRANSPORTE TERRESTRE
0068: REDUCCION DE VULNERABILIDAD Y ATENCION DE EMERGENCIAS POR DESASTRES
0083: AGUA Y SANEAMIENTO PARA LA POBLACION RURAL
0084: MANEJO EFICIENTE DE RECURSOS FORESTALES Y FAUNA SILVESTRE
9001: ACCIONES CENTRALES
9002: ASIGNACIONES PRESUPUESTALES QUE NO RESULTAN EN PRODUCTOS

Avance %

113

III.3. RELACION DE LA EVOLUCION DEL PRESUPUESTO PBLICO

CON LA EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO.
De acuerdo a este trabajo descriptivo de la Regin Cusco periodo 20052010, se observa que en todos los aos no existe un saldo de balance, esto
quiere decir que se gasta el total del presupuesto asignado, se entiende que
la ejecucin de presupuesto es a favor de la poblacin en proyectos a nivel
macro, pero al realizar entrevistas con los involucrados y sacando reportes
de transparencia, e informacin de los funcionarios de la entidad la lista de
proyectos ejecutados y el monto asignado no es menor a 100 proyectos por
ao, y existen proyectos con 30,000.00 nuevos soles de asignacin, la
atomizacin de proyectos en el Gobierno Regional es muy preocupante; sin
entender la magnitud de proyectos que debe realizar el Gobierno Regional
que tambin est estipulado en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
donde indica que para la ejecucin de proyectos no debe ser menor a los
3000,000.00 de nuevos soles y debera ser de mayor monto, para tener
mayor rentabilidad social en la poblacin total, este es un trmino cada vez
lejano, al tomar como referencia la cantidad de proyectos viables en espera
en el banco de proyectos de la OPI del Gobierno Regional del Cusco son
casi como 500 proyectos, y esto sumado a los tres aos de espera para dar
de baja un proyecto aterrizamos en que el SNIP es una herramienta con
deficiencias administrativas en la ejecucin de proyectos que simplemente
regulariza el trmite burocrtico y limpia todo el proceso administrativo de
ejecucin del presupuesto. En esta tesis se analiz el comportamiento del
presupuesto a travs de estos cinco aos, juntamente que las polticas
nacionales, ya que al ser un Gobierno Regional estamos gobernados por la
Ley, en este anlisis el Gobierno Regional del Cusco carece de visionarios y
lderes polticos con conviccin, y con mucha transparencia, y no dejarse
absorber por el sistema. Ya que estos factores mantienen en un bajo
desarrollo a la poblacin de la Regin del Cusco, el Gobierno Regional del
Cusco como Institucin tiene su jurisdiccin

de gobierno a las trece

provincias tiene a su mando los sectores de Salud, Educacin, tiene la

potestad de concretar Proyectos Especiales con un inicio y un final, tiene el
114

PLAN MERISS, COPESCO, IMA creados con la finalidad de administrar

proyectos macro; pero de igual manera su administracin no va ms all de
2 a 3 millones de soles por proyecto; y el costo de subsistencia del personal
administrativo es a la vez alto.
En nuestra hiptesis indicamos mayor presupuesto mayor eficiencia, con lo
que concluimos en indicar al termino del ao 2010 no se observ una
eficiencia en el gasto publico si analizamos por ambas partes tanto por el
lado del gobierno poltico que se dedic a la ejecucin de proyectos menores
que en el transcurso de un corto plazo 3 a 5 aos necesitaran ms dinero
para mantenimiento o bien para rehacer el proyecto, y por el lado de los
demandantes la poblacin en s que no ve en su calidad de vida mejoras en
cuanto a infraestructura de transport con visin de clster, irrigacin
vinculados a mercados potenciales y crear focos de desarrollo no
importando la clase poltica o la situacin espacial del territorio, en
Educacin estamos en niveles bajos al igual que en Salud.
El Presupuesto por Resultados en un mecanismo que implementa el Estado
para minimizar todas estas deficiencias y poder vincular la ejecucin del
gasto pblico (proyectos de inversin), a programa estratgicos que
permitan disminuir los niveles de pobreza social, sabiendo que un programa
es un conjunto de proyectos enfocados a la realizacin y obtencin de un
resultado que permita a cada Regin ejecutar con mayor eficiencia su
presupuesto; porqu el presupuesto como lo dijimos y se ve claramente en
los MMMs, estn con tendencia de crecimiento, existir entonces un
evolucin del presupuesto positiva.

115

Cuadro N 08: Programa de inversiones 2003-2006

Fuente: Sub Gerencia de Planeamiento del Gobierno Regional de Cusco

116

El Gobierno Regional del Cusco desarrollo 9 ejes estratgicos de desarrollo,

en los cuadros se observa la distribucin por cada eje estratgico, en estos
cuadros se tiene en nmeros lo que significa el gobierno como entidad con
montos mnimos para cada eje; para llegar a resultados ms ptimo se tiene
que tomar de referencia polticas y mecanismos econmicos de distribucin
de recursos, la teora de juegos es un mecanismo que ayuda a mejorar estas
deficiencias, en la matriz del cuadro se puede determinar el peso de cada
uno de estos ejes en la mejora de la calidad de vida y dar ponderaciones
respectivas, y as juagar con diferentes escenarios, hasta llegar a un
escenario positivo u de desarrollo para la poblacin total de la Regin.
Mas optimo seria ver que existan solo tres o dos ejes estratgicos
acompaados de proyectos grandes que beneficiaron y beneficiaran en el
largo plazo a la mayor poblacin posible, y no la ejecucin en 9 ejes
estratgicos de proyectos de subsistencia.
Ambos cuadros muestran los gobiernos de los dos periodistas, y al observar
la

tendencia

2011-2014

se

sigue

con

el

mismo

esquema.

117

Fuente: Elaboracin Propia.

118

PROYECCION PRESUPUESTAL 2011-2014

En el grafico siguiente se observa la proyeccin del comportamiento del ao
2011-2014 por ejes estratgicos, elaborado luego de la sistematizacin de
la ejecucin de todos los procesos de ejecucin presupuestal, indicando al
igual que anteriores aos una mayor distribucin para el eje 5: Articulacin y
Comunicacin, seguido del eje estratgico 9: Desarrollo Agropecuario, este
cuadro a su vez refleja un presupuesto proyectado multianual del 2011-2014.

Fuente: Elaboracin Propia.

Esta evaluacin presupuestal se da en trminos numricos de acuerdo a los

ejes estratgicos implementados para el plan de desarrollo concertado del
Gobierno Regional Cusco.
La carga profesional de cada Gobierno Regional debe ir acompaada de
profesionales con ideologa de desarrollo a nivel proyectos grandes para
implementar la infraestructura necesaria, y despus gozar de una calidad de
vida como poblacin en el largo plazo.
Al termino de este trabajo de tesis la conclusin de la hiptesis que se dio en
este periodo 2005-2010, en cuanto a la evolucin del presupuesto y la
eficiencia del gasto pblico es de forma no directa; pero tampoco es de
119

forma inversa influyen diferentes factores particularmente me enfoque en la

asignacin del presupuesto y el modo de su planificacin para tener una
mayor eficiencia del gasto pblico que beneficie a la poblacin.
CONCLUSIONES
1. Ha existido una evolucin del presupuesto positiva en cuanto a las
transferencias

presupuestales

recibidas

(Presupuesto

Institucional

Modificado), del ao 2005 al ao 2010, de S/. 557123,891 a S/.

1,153070,875, que signific un incremento de 206.96 %, ms del doble
del presupuesto inicial del 2005, durante cinco aos; pero si sumamos el
total de presupuesto administrado durante este periodo nos da un total de
S/. 5,655070,513 distribuidos en las tres categoras presupuestales
(Gastos

Corrientes

S/.

3,268404,760,

Gastos

de

Capital

S/.

2,386281,797, y Servicio de la Deuda S/. 393,956), de los cuales se

ejecutaron en total S/. 4,043099,385, es decir un 71.49%, respecto al
PIM, durante los cinco aos.
2. Al existir una evolucin positiva del presupuesto del 206.96 %, y una
ejecucin del 71.49%, aparentemente no existe ineficacia; pero al concluir
el anlisis encontramos que las diferencias y la ineficacia se presenta en
la categora de gasto Gastos de Capital, que sumados en los cinco aos
dan un PIM de S/. 2,386281,797, y que en los cinco aos solo llegaron a
ejecutar 979815,380.78, es decir un 41.06 % respecto al PIM, esta
ineficacia nos indica un ineficiencia en cuanto a la distribucin de recursos
para la ejecucin de proyectos de inversin; pero al observar los gastos
Corrientes estos sumaron en los cinco aos un PIM de S/. 3,268404,760,
y se lleg a ejecutar S/. 3,063484,004.74, es decir un 93.72 % del PIM,
casi el total, es te porcentaje no indica que los gastos operativos de
funcionamiento no sufren alteraciones.
3. La planificacin estratgica ligada a las polticas presupuestales que se
imparten en el GORE Cusco, no encontraron la solucin al problema de
ejecucin de proyectos y el gasto del presupuesto que se tuvo en los
cinco aos.
120

RECOMENDACIONES

1. Se debe aprovechar al mximo el ciclo econmico crecente y positivo en

cuanto a las transferencias presupuestales recibidas hasta el momento,
antes, con una mejor planificacin y mejoramiento de los documentos
normativos, as mismo se debe contratar obras por contrata sin
administracin directa, esto por el anlisis encontrado en cuanto a la
deficiencias

observadas

en

ejecucin

por

administracin

directa,

enfocndose en los sectores de salud y educacin.

2. Las polticas presupuestarias implementadas en el GRC, deben ser

realizadas en espacios concertados con toda la sociedad civil, y ver la
forma de adecuar espacios en donde participen los directos involucrados,
para tener una visin ms compartida y realizara mejores diseos de
programas estratgicos en las prximas gestiones.

3. La evolucin del presupuesto va en aumento; pero la eficiencia de su

ejecucin no es la ms ptima, se necesita de mecanismos de control y
monitoreo en cuanto a calidad de gasto con el uso de indicadores que
plantea el Modelo del Marco Logico, en el modelo de programas
estratgicos, para observar de una manera ms certera el gasto pblico.

121

BIBLIOGRAFIA
Blanchard, O. (2006): Macroeconoma, 4 edicin, Prentice Hall
Ibrica, Madrid.
Castillo P., Chirinos R. e Iberico J., Limitantes del crecimiento
econmico, Notas de Estudios N 4 del BCRP, enero 2008.
CND, PRODES. Gua de criterios para la priorizacin de acciones.
Presupuesto Participativo. Lima-Per, 2003.
De Gregorio, Jos, Los efectos de la inflacin en el crecimiento
econmico, este documento fue publicado por la European
Economics Review, documento de trabajo N 36 Julio de 1992. Este
documento de trabajo se encuentra en la Web en la siguiente
direccin electrnica: http://www.The Effects of Inflation on Economic
Growth.
Dorbusch, R. Fischer, S. y Startz, R. (2004): Macroeconoma, 9
edicin McGraw-Hill, Madrid.
Fernndez Daz, Andrs, Parejo Gamir, Alberto y Saiz, Luis Rodriguez
Politca Economica, libro publicado por la editorial Mc Graw Hill,
cuarta edicin, 2006, Madrid, Espaa.
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Ley Nro. 27867. Lima-Per,
Noviembre del 2002.
Ministerio de Economa y Finanzas, Presupuesto por Resultados
en el Per: Plan de Implementacin, Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico, 15 mayo 2007.
Ministerio de Economa y Finanzas, Instructivo para el Proceso del
Presupuesto Participativo, Ao Fiscal 2006. Instructivo Nro. 001-2005EF/76.01. Resolucin Directoral N 006-2005-EF/76.01. Lima-Per, 5
de febrero de 2004.
Ministerio de Economa y Finanzas. Instructivo para el Proceso de
Planeamiento del Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo.
Instructivo N 001-2004-EF/76.01. Resolucin Directoral Nro. 0102004-EF/76.01. Lima-Per, 2004.

122

 Romer, David Macroeconoma Avanzada, Libro publicado por la

editorial Mc Graw Hill, segunda edicin, 2002, Madrid, Espaa.
SANBORN, E. M. (2008). Desafos Del "Policymaking" en el Per:
Actores, Instituciones y Reglas de Juego. LIMA: UNIVERSIDAD DEL
PACIFICO PERU.
Tafur Portilla, Ral La Tesis Universitaria, Libro publicado por la
editorial Mantaro, primera edicin, marzo de 1995, Lima, Per.

123

ANEXO 01
MATRIZ DE CONSITENCIA
TITULO

PROBLEMA
GENERAL Y
ESPECIFICOS
Problema
General
En qu medida
la evolucin del
presupuesto
incide en la
eficiencia del
Gasto Publico
en la Regin
Cusco en el
Periodo 20052010?

Evolucin
del
Presupuesto
y la
Eficiencia
del Gasto
Publico

Problemas
Especficos
1.- Como se
relaciona la
distribucin de
los recursos
pblicos con la
eficiencia del
gasto pblico?
2.- Como se
relaciona la
Planificacin
con la
Eficiencia del
Gasto Publico?
3.- De qu
manera influye
la decisin de
polticas
presupuestales
en la Eficiencia
del Gasto
Publico?

OBJETIVO
GENRAL Y
ESPECIFICAS

HIPOTESIS
GENERAL Y
ESPECIFICAS

VARIABLES E INDICADORES

DISEO DE
INVESTIGACION

METODOS Y
TECNICAS DE
INVESTIGACION

Objetivo General

Hiptesis General

Analizar la
Evolucin del
Presupuesto para
determinar su
relacin con la
eficiencia del Gasto
Publico en la
Regin cusco 20052010

La Evolucin del
Presupuesto se
relaciona
directamente con la
Eficiencia del gasto
pblico en la regin
Cusco en el periodo
2005-2010.

Objetivos
Especficos

Hiptesis
Especificas

1.- Determinar la
relacin entre la
distribucin de los
recursos pblicos y
la Eficiencia del
Gasto pblico.

1.- La distribucin de
los recursos se
relaciona
directamente con la
eficiencia del Gasto
Publico.

Vd = V2

2.- Analizar y
Determinar la
relacin de la
Planificacin con la
Eficiencia del gasto
Pblico.

2.- La Planificacin
se relaciona
directamente con la
Eficiencia del Gasto
Publico.

Indicadores

. De recoleccin
de datos

1.- Presupuesto por Resultados

Encuesta por
entrevista

3.- Analizar y
determinarla
relacin de polticas
presupuestales con
la Eficiencia del
Gasto Publico.

3.-Las polticas
Presupuestales se
relacionan
directamente con la
Eficiencia del gasto
Pblico.

2.- Desarrollo Econmico Regional

. De
Procesamiento

3.- Desarrollo Social Regional

Razones.
Porcentajes.
Estadgrafos y
dispersin de
datos

POBLACION Y
MUESTRA DE
ESTUDIO

Vi = V1

Mtodos

Poblacin

Presupuesto Publico

. Inferencial

Indicadores

. Analgico

Presupuesto del
Gobierno Regional
Cusco ao 2005 al 2010

1.- Distribucin de los Recursos

Pblicos

. Estadstico

Muestra

2.- Planificacin Estratgica

. Comparativo

3.- Polticas presupuestales

Tcnicas

Presupuesto del ao
2005, 2007 y 2010
(70%)

Eficiencia del Gasto Publico

No Experimental
Transeccional
Correlacional

. De muestreo
estadstico

Tipo de Muestreo

. Probabilstico
. Aleatorio. Estratificado

124

ANEXO 02
ORGANIGRAMA DEL GOBIERNO REGIONAL CUSCO

125

ANEXO 03
MARCO NORMATIVO REGIONAL
ORGANIZACIN Y FUNCIONES
Reglamento de Organizaciones y Funciones del Gobierno Regional,
aprobado por Ordenanza Regional N 002-2003-GRC/CRC.
PRESUPUESTO
Reglamento del Presupuesto Participativo Multianual basado en Resultados
y Programas de Desarrollo 2012-2014 del Gobierno Regional Cusco.
CONTABILIDAD
Resolucin Directoral Regional 005-2007-GRC CUSCO/ORAD, Directiva N
003-2007-GR CUSCO/ORAD, Normas para el manejo y otorgamiento del
Fondo para pagos en efectivo.
Resolucin Ejecutiva Regional N 359-2009-GR CUSCO/PR, Directiva 0032009-GR CUSCO/PR, Directiva de manejo de Fondos por la modalidad de
encargo general en el GR CUSCO.
Resolucin Ejecutiva Regional N 172-2011-GR CUSCO/PR, Delegacin de
Metas en materia Presupuestal.
Resolucin Ejecutiva Regional N 662-2009-GR CUSCO/PR, Directiva 0062009-GR CUSCO/PR, Normas para el otorgamiento de viticos y gasto de
viaje en comisin de servicio oficial.
Resolucin Ejecutiva Regional N 432-2010-GR CUSCO/PR, Directiva 0082010-GR CUSCO/PR, Normas complementarias de austeridad, racionalidad
y disciplina en el gasto pblico en el GR Cusco, para el ao 2010.
TESORERIA
Estn trabajando proyectos

de directivas Normas para el Manejo y

Otorgamiento para pagos en efectivo

Otro Proyecto Normas para la apertura, rembolso y rendicin final del fondo
fijo para caja chica para el ejercicio fiscal 2011.
CONTRATACIONES
Directiva 013-2005-GR CUSCO/PR: Administracin, manejo y atencin de
almacenes en el Gobierno Regional Cusco.

126

PATRIMONIO
Directiva 005-2008-GR CUSCO/PR aprobado por Resolucin Ejecutiva
Regional N 1055-2008-GR CUSCO/PR, Normas para la Utilizacin y
Mantenimiento de Vehculos livianos de propiedad del Gobierno Regional
Cusco.
Directiva 009-2010-GR CUSCO/PR, aprobado por Resolucin Ejecutiva
Regional N 685-2010-GR CUSCO/PR, Normas y procedimientos para la
aceptacin, aprobacin, registro y control de donaciones de bienes muebles
e inmuebles en las instituciones pblicas dependientes del GR de Cusco.
Directiva 005-2010-GR CUSCO/PR, Regula la patrimonizacion de bienes
muebles e inmuebles de las dependencias de la sede regional, direcciones
regionales

sectoriales,

proyectos

especiales

regionales

rganos

desconcentrados del Gobierno Regional Cusco, Resolucin Ejecutiva

Regional N 070-2010-GR CUSCO/PR.
Instructivo N 012-2003-GR CUSCO/PR, aprobado por Resolucin Ejecutiva
Regional N 739-2003-GR CUSCO/PR, diciembre 2003, Instructivo sobre
normas y procedimientos para la administracin de la propiedad mobiliaria
2003, Instructivo sobre normas y procedimientos para la administracin de la
propiedad mobiliaria de las dependencias de la sede central, direcciones
regionales sectoriales, y dems dependencias del Gobierno Regional Cusco

127

ANEXO 04
EFECTOS DEL DESEMPEO EN MATERIAL DE GESTION PBLICA
Disciplina fiscal agregada

1.

Credibilidad del
presupuesto

Asignacin estratgica de recursos

Eficiente prestacin de servicios

Las desviaciones importantes entre los gastos

Las desviaciones significativas entre el gasto y el

Los ajustes porque ocurren con los gastos no

agregados y los mismos del presupuesto ejecutado

presupuesto aprobado contribuyen a debilitar la

salariales pueden tener un impacto sobre la eficiencia

rinden el presupuesto poco creble. La ausencia de

credibilidad del presupuesto. Eso no ayuda a asignar

de los recursos utilizados a nivel de la prestacin de

mecanismos para establecer el monto exacto de

los recursos de manera estratgica

servicios.

atrasos de pagos a final de ao contribuye tambin

a reducir la credibilidad del presupuesto

2.

3.

La ausencia de gastos extrapresupuestarios es un

La buena clasificacin presupuestaria respalda el

La insuficiencia de la informacin en la documentacin

Universalidad y

elemento positivo a favor de la disciplina fiscal. Eso

carcter estratgica de la asignacin de recursos.

presupuestara limita la informacin sobre recursos

transparencia

limita el riesgo que actividades sean llevadas a

Por otro lado pero la insuficiencia de informacin en

disponibles para las unidas de base. Pero la buena

cabo sin objetivos precisos

la documentacin presupuestaria limita de manera

clasificacin presupuestaria limita el desperdicio de

significativa este carcter estratgico.

recursos.

El anlisis de sostenibilidad de la deuda es un

La buena calidad del proceso presupuestario y la

La buena calidad del proceso presupuestario permite

elemento positivo para la disciplina fiscal. Por otro

existencia de estrategias sectoriales con

una revisin ordenada de las nuevas iniciativas. La

lado pero el vnculo dbil entre inversiones y gastos

determinacin de costos son elementos positivos que

ausencia de una perspectiva multianual no permite

corrientes tiene un impacto limitativo sobre la

respaldan el carcter estratgico de la asignacin de

una planificacin adecuada de los costos corrientes

disciplina fiscal

recursos.

asociados a las inversiones.

Certeza y control de la

Planificacin de caja y el buen funcionamiento de

Los buenos controles de los compromisos de gastos

La previsibilidad de los fondos para comprometer

ejecucin

los sistemas de adquisiciones publicas contribuyen

y los otros controles a posterior en el GRC ayudan a

gastos permite a las unidades de servicios de primera

presupuestaria

a una buena disciplina fiscal

utilizar los recursos de la misma manera en la cual

lnea de planificar y utilizar sus recursos de manera

fueron asignados.

adecuada.

La ausencia de previsiones sobre los recursos

La existencia de estrategias sectoriales con

La ausencia de informacin sobre la utilizacin real de

determinados limita parcialmente la capacidad del

determinacin de costos aumenta la habilidad del

recursos por las unidades de primera lnea limita la

gobierno en tomar decisiones y en controlar los

Gobierno a asignar recursos.

planificacin y la administracin de los servicios.

El alcance limitado del control externo a travs de la

El alcance limitado del control externo a travs de la

El alcance limitado del control externo a travs de la

contralora General de la repblica, el escrutinio

Contralora General de la repblica, el escrutinio

Contralora General de la repblica, el escrutinio

legislativo parcial puede reducir la presin sobre el

legislativo parcial pueden reducir la presin sobre el

legislativo parcial puede reducir la presin sobre el

gobierno para que pueda considerar asuntos de

gobierno para que pueda asignar recursos y ejecutar

gobierno para la rendicin de cuentas para la gestin

sostenibilidad a largo plazo.

el presupuesto en conformidad con sus objetivos de

eficiente de los recursos pblicos. Eso puede

polticas

traducirse en servicios de mala calidad.

Proceso
presupuestario
basado en polticas

4.

5.

Contabilidad, Registro
e informacin

presupuestos totales.

6.

Escrutinio y auditoria
externos

128

ANEXO 05
VISIN DE LA REGIN CUSCO 2006-2010
Somos una regin autnoma y descentralizada, articulada competitivamente
con el entorno nacional e internacional, que ha logrado: forjar su identidad
integrando sus diversas culturas; aprovechar en forma sostenible sus
potencialidades: el patrimonio cultural y natural, los recursos mineros y
energticos, y la biodiversidad agraria; y generar una economa dinmica y
solidaria. Una regin donde la poblacin accede en forma equitativa a un
empleo adecuado, servicios bsicos, desarrolla sus capacidades y ejerce
plenamente sus deberes y derechos ciudadanos.
LA MISIN DE LA REGIN CUSCO
La misin de los gobiernos regionales es organizar y conducir la gestin pblica
regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas,
en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al
desarrollo integral y sostenible de la Regin GOBERNAR
OBJETIVOS ESTRATGICO
1. Incrementar el acceso de la poblacin ms vulnerable a los servicios de
salud, promoviendo mecanismos de participacin ciudadana.
2. Desarrollar las capacidades y potencialidades de la poblacin, mediante
una educacin de calidad que responda a las necesidades y expectativas
del desarrollo regional y nacional, basada en el conocimiento, rescate y
valoracin de nuestras culturas.
3. Fortalecer el desarrollo de la actividad agropecuaria, forestal y acucola en
forma sostenible, para obtener productos competitivos de calidad,
contribuyendo a la seguridad alimentaria y al crecimiento econmico
regional.
4. Proporcionar servicios de comunicacin e infraestructura vial de
transportes eficientes y seguros de libre competencia, promoviendo,
fortaleciendo y consolidando una articulacin e integracin social, poltica,
econmica, administrativa y territorial.
129

5. Promover y generar un proceso de gestin de los recursos naturales y

medio ambiente, como base de un desarrollo regional sostenido.
6. Promover el fortalecimiento institucional, democrtico y la participacin
ciudadana, para la gobernabilidad de la regin y los mbitos sub
regionales, as como, iniciar con el proceso de construccin de la
identidad regional.
7. Crear condiciones slidas para el desarrollo turstico, dinamizando y
generando la competitividad regional.
8. Fomentar el aprovechamiento racional de los recursos minero energtico
de la Regin, asumiendo el Gobierno Regional competencias y
capacidades dentro de su rol normativo-promotor, utilizando ptimamente
los recursos econmicos generados por concepto del canon.
Promover la transformacin de recursos potenciales en la Regin
propiciando el desarrollo de capacidades para el acceso a los mercados de
las unidades productivas en condiciones ms competitivas.

130

ANEXO 06
CLASIFICADOR FUNCIONAL PROGRAMATICO.
FUNCIN: corresponde al nivel mximo de agregacin de las acciones del
Estado,

para

el

cumplimiento

de

los

deberes

primordiales

constitucionalmente establecidos. La seleccin de las Funciones a las que

sirve el accionar de un Pliego se fundamenta en su Misin y Propsitos
institucionales.
PROGRAMA: es la Categora Presupuestaria que sistematiza la actuacin
estatal. Es el desagregado de la Funcin.
A travs del Programa se expresan las polticas institucionales sobre las que
se determinan las lneas de accin que un Pliego desarrolla durante el Ao
Fiscal. Comprende acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar
Objetivos Generales de acuerdo a los propsitos de los Pliegos. Los
Programas recogen los lineamientos de carcter sectorial e institucional de
los Pliegos, los que se establecen en funcin a los objetivos de poltica
general del Gobierno.
Su seleccin implica una relacin tpica o atpica respecto de la Funcin a la
que sirve.
Los Programas deben servir de enlace entre el planeamiento estratgico y
los Presupuestos Anuales, debiendo mostrar la dimensin presupuestaria de
los Objetivos Generales a alcanzar por el Pliego para el Ao Fiscal.
SUBPROGRAMA: es la Categora Presupuestaria que refleja acciones
orientadas a alcanzar Objetivos Parciales. Es el desagregado del Programa.
Su seleccin obedece a la especializacin que requiera la consecucin de
los Objetivos Generales a que responde cada Programa determinado por el
Pliego, relacionndose tpica o atpicamente con los mismos.
El Subprograma muestra la gestin presupuestaria del Pliego a nivel de
Objetivos Parciales.
ACTIVIDADES Y PROYECTOS: son las Categoras Presupuestarias
bsicas del Presupuesto Institucional sobre las que se centra la Gestin
Presupuestaria, constituyendo las unidades fundamentales de asignacin de
recursos, a fin de lograr Objetivos Especficos.
131

Contienen

el(los)

Componente(s)

la(s)

Meta(s)

Presupuestaria(s)

necesaria(s) para el logro de los Objetivos Especficos.

Las Actividades y Proyectos se distinguen de la siguiente manera:
(i) Actividad, rene acciones que concurren en la operatividad y
mantenimiento de los servicios pblicos o administrativos existentes.
Representa la produccin de los bienes y servicios que la entidad lleva a
cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y
tecnologas vigentes. Es permanente y continua en el tiempo. Responde a
objetivos que pueden ser medidos cualitativa o cuantitativamente, a travs
de sus Componentes y Metas.
(ii) Proyecto, rene acciones que concurren en la expansin y/o
perfeccionamiento de los servicios pblicos o administrativos existentes.
Representa la creacin, ampliacin y/o modernizacin de la produccin de
los bienes y servicios; implicando la variacin sustancial o el cambio de
procesos y/o tecnologa utilizada por la entidad. Responde a objetivos que
pueden ser medidos fsica y financieramente, a travs de sus Componentes
y Metas. Es limitado en el tiempo. Luego de su culminacin, se integra o da
origen a una actividad.

132