PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
2016
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PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
EL CONGRESO DE LA REPBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:
TTULO I
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA REPBLICA
Artculo 1.- Reforma constitucional
Modifquese el artculo 102 de la Constitucin Poltica del Per, el mismo que deber
quedar redactado de la siguiente manera:
Artculo 102.- Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, as como interpretar, modificar o
derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitucin y de las leyes, y disponer lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitucin.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar emprstitos, conforme a la Constitucin.
6. Ejercer el derecho de amnista.
7. Aprobar la demarcacin territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio
de la Repblica, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberana nacional.
9. Autorizar al Presidente de la Repblica para salir del pas.
10. Ejercer las dems atribuciones que le seala la Constitucin y las que son
propias de la funcin legislativa.
11. Designar al Contralor General de la Repblica, al Defensor del Pueblo, a
los magistrados del Tribunal Constitucional y a los miembros del directorio del
Banco Central de Reserva que corresponda.
En caso el Congreso, no designe a estos funcionarios dentro de un ao
calendario una vez vencido los mandatos correspondientes, la Corte Suprema
quedar autorizada para la designacin de los mismos a fin de que ejerzan el
cargo de manera interina por un plazo de dos aos.
Si transcurrido este ltimo plazo, el Congreso de la Repblica continuase sin
designar a los funcionarios correspondientes, quienes desempeasen el cargo
de manera interina se volvern titulares del cargo hasta completar el plazo
legal o constitucional previsto para el ejercicio del mismo.
ii)
conformacin de Comisiones
a la instalacin del periodo
de Comisiones puede ser
al inicio del tercer ao del
Para este fin, los Grupos Parlamentarios deben presentar a la Presidencia del
Congreso sus propuestas para cada una de las Comisiones, con indicacin de los
miembros titulares. En la conformacin de las Comisiones se procura aplicar los
principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La
distribucin de las directivas de las Comisiones respeta la proporcionalidad de
los Grupos Parlamentarios que componen el Congreso. La distribucin de los
Congresistas en las mismas se racionaliza de modo que ningn Congresista
pertenezca a ms de cinco Comisiones ni menos de una, entre Ordinarias, de
Investigacin y especiales de estudio y trabajo conjunto, exceptuando de esta
regla a los miembros de la Mesa Directiva. Est exenta de esta regla la
participacin en Comisiones protocolares o ceremoniales.
El Presidente de cada Comisin dispondr la publicacin de las agendas de las
sesiones en el portal institucional del Congreso de la Repblica con cinco (5)
das de anticipacin a la fecha prevista para la realizacin de la sesin.
El Congreso cuenta con un grupo de profesionales dedicados a brindar
asesora a las Comisiones, elegidos mediante concurso pblico de mritos y
sujetos a la Ley del Servicio Civil.
Clases de Comisiones
Artculo 35.- Existen cuatro clases de Comisiones:
a) Comisiones Ordinarias: encargadas del estudio y dictamen de los asuntos
ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la funcin legislativa y
de fiscalizacin. Las Comisiones Ordinarias son las siguientes:
1. Agraria.
2. Trabajo, Produccin, Micro y Pequea Empresa, Cooperativas, Comercio
Exterior y Turismo.
3. Constitucin y Reglamento.
4. Defensa Nacional, Inteligencia, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y
Lucha contra las Drogas.
5. Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la
Gestin del Estado.
6. Economa, Banca, Finanzas, Inteligencia Financiera, Defensa del
Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos.
7. Educacin, Juventud, Deporte, Cultura, Patrimonio Cultural, Ciencia,
Innovacin y Tecnologa.
8. Fiscalizacin y Contralora.
9. Justicia y Derechos Humanos.
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ciudadana deber ser objeto de debate y votacin por parte del Pleno del
Congreso.
en
Comisiones,
entidades
organismos
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TTULO II
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE JUSTICIA
Artculo 5.- Reformas constitucionales
Modifquense los artculos 146, 154 y 155 de la Constitucin Poltica del Per,
quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 146.- La funcin jurisdiccional es incompatible con cualquiera otra
actividad pblica o privada, con excepcin de la docencia universitaria fuera del
horario de trabajo.
Los jueces slo perciben las remuneraciones que les asigna el Presupuesto y las
provenientes de la enseanza o de otras tareas expresamente previstas por la
ley.
El Estado garantiza a los magistrados judiciales:
1. Su independencia. Slo estn sometidos a la Constitucin y la ley.
2. La inamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin su
consentimiento.
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La Justicia de paz tiene carcter netamente local y por ello no est permitida
la prrroga de competencia. El juez de paz slo ejerce sus funciones dentro de
su mbito de competencia territorial bajo las siguientes circunstancias:
1. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales al resolver conflictos
patrimoniales:
1.1. Cuando al menos una de las partes domicilia de manera
permanente dentro de su mbito de competencia territorial,
1.2. Cuando la obligacin que motiva el conflicto se origin en un
contrato o acto realizado en su mbito de competencia territorial; y
1.3. Cuando el acuerdo conciliatorio o la sentencia que emitir deban
ejecutarse dentro del mbito de competencia territorial del juzgado
de paz, salvo los casos en materia de familia.
2. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales cuando resuelve conflictos
en materia de familia, cuando por lo menos una de las partes domicilia
dentro de su mbito de competencia territorial.
3. En ejercicio de sus funciones notariales cuando:
3.1. La persona natural o jurdica que solicita la certificacin o
constancia domicilia de manera permanente en su mbito de
competencia territorial,
3.2. La certificacin o constancia se refiera a algn hecho que se realice
en su mbito de competencia territorial.
Artculo 7.- Modificacin de la Ley Orgnica del Poder Judicial, de acuerdo con su
Texto nico Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS
Modifquese el artculo 74 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, de acuerdo con su
Texto nico Ordenado, aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS
quedando redactado de la siguiente manera:
Artculo 74.- El Presidente de la Corte Suprema es elegido entre los Vocales
Supremos Titulares reunidos en Sala Plena, por mayora absoluta, por un perodo
de cuatro aos, sin posibilidad de reeleccin inmediata. El voto es secreto.
La eleccin se realiza el primer jueves del mes de diciembre del ao que
corresponda. Si ninguno de los candidatos obtiene la mitad ms uno de los votos
de los electores, se procede a una segunda votacin, la cual se realiza en la
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misma fecha, entre los candidatos que hayan obtenido las dos ms altas
mayoras relativas.
En la segunda votacin slo se requiere mayora simple. En caso de empate ser
electo el candidato con mayor antigedad, conforme al ltimo prrafo del
Artculo 221 de esta ley.
Artculo 8.- Modificaciones al Cdigo Procesal Civil, de acuerdo con su Texto nico
Ordenado aprobado mediante Resolucin Ministerial 010-93-JUS
Modifquense los artculos 386, 387, 388, 391, 400, 401, 403, e incorprense los
artculos 396-A, 396-B, 396-C, 400-A y 718 del Cdigo Procesal Civil de acuerdo con su
Texto nico Ordenado aprobado mediante Resolucin Ministerial 010-93-JUS,
quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 386.- Causales
Son causales para interponer el recurso de casacin:
1. La infraccin normativa
2. El apartamiento del precedente judicial
Artculo 387.- Requisitos de admisibilidad del recurso de casacin
Son requisitos de admisibilidad del recurso:
1. Adjuntar el recibo de tasa judicial; y,
2. Adjuntar copia del precedente judicial invocado, visado por el abogado
que suscribe el recurso, bajo responsabilidad, cuando se trate de la causal
prevista en el artculo 386, numeral 2.
Si no se cumple con alguno de los requisitos previstos en los numerales 1 o 2,
o con ninguno, la Sala superior concede al abogado del impugnante un plazo
de tres das para subsanarlo, sancionndolo con una multa de veinte
Unidades de Referencia Procesal. Si vence el plazo sin que se produzca la
subsanacin y el pago de la multa, la Sala superior declara improcedente el
recurso y le impone al abogado una multa de cincuenta Unidades de
Referencia Procesal.
Artculo 388.- Requisitos de procedencia del recurso de casacin
Son requisitos de procedencia del recurso:
1. Interponerlo ante el rgano jurisdiccional que emiti la resolucin
impugnada dentro del plazo de veinte das, contados desde el da
siguiente de su notificacin.
2. Proponerlo solo contra las sentencias y autos expedidos por las salas
superiores que, actuando como segundo grado, ponen fin al proceso.
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TTULO III
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Artculo 10.- Modificacin a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27867
Modifquense los artculos los artculos 16 y 30 de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, Ley No. 27867, quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 16.- Derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros
Regionales
Son derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales:
a. Proponer normas y acuerdos regionales.
b. Fiscalizar los actos de los rganos de direccin y administracin del Gobierno
Regional u otros de inters general.
c. Integrar las comisiones ordinarias, investigadoras o especiales.
d. Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes
con derecho a voz y voto.
e. Solicitar al Gobernador Regional informacin sobre cualquier acto de su
gestin. Este pedido deber ser acompaado con las firmas de no menos del
treinta por ciento (30%) de los miembros del Consejo Regional.
f. Las dems que le sean asignados por Ley o por el Consejo Regional.
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Artculo 12.- Modificacin de la Ley del Servicio Civil, Ley No. 30057
Modifquese el artculo 57 de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, quedando redactado
de la siguiente manera:
Artculo 57. Aplicacin general de la presente Ley a funcionarios
En el caso de funcionarios pblicos, la presente ley y sus normas reglamentarias
se aplican segn la naturaleza de sus actividades, hacindose extensiva su
aplicacin a los funcionarios de los gobiernos regionales y locales conforme a
sus respectivas Leyes Orgnicas.
Precsese que tanto los funcionarios pblicos de eleccin popular, directa y
universal como los funcionarios pblicos de libre designacin y remocin, de
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, se encuentran considerados
dentro de los alcances de la presente Ley, sin excepcin alguna.
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TTULO V
De la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica
Artculo 37.- Derecho de peticin
La gestin de intereses es una actividad legtima que se fundamenta en el
derecho de peticin reconocido en el inciso 20 del artculo 2 de la
Constitucin. Cualquier persona natural o jurdica se encuentra habilitada
para llevar a cabo actos de gestin de intereses.
Artculo 38.- Marco legal
Los actos de gestin de intereses se rigen por las disposiciones de la presente
ley y su reglamento.
La nica va autorizada para llevar a cabo actos de gestin de intereses es
aquella regulada en la presente ley y su reglamento. Los actos de gestin de
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intereses que se lleven a cabo sin observar las disposiciones de la presente ley
y su reglamento darn lugar a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de
la responsabilidad civil o penal que pudiera determinarse en sede judicial.
Artculo 39.- Actos de gestin de intereses
Son considerados actos de gestin de intereses todos aquellos a travs de los
cuales cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera, a travs de
una comunicacin directa con un funcionario pblico, busca orientar una
decisin pblica en el sentido deseado por ella.
No constituyen actos de gestin de intereses:
a) Las declaraciones, expresiones, testimonios, comentarios o similares
realizados mediante discursos, artculos o publicaciones;
b) La difusin de noticias o de otro material distribuido al pblico en general
o difundido a travs de cualquier medio de comunicacin social;
c) La informacin, por escrito o por cualquier otro medio susceptible de
registro, proporcionada a la administracin pblica en respuesta a un
requerimiento hecho por ella;
d) La informacin brindada en cualquier medio de comunicacin social en el
marco del ejercicio de la libertad de expresin;
e) Las afirmaciones, declaraciones, comentarios hechos en cualquier reunin
pblica, en el marco del ejercicio del derecho de la libertad de expresin,
de opinin y de reunin;
f)
g) Los actos que tienen por finalidad influir en una decisin que debe ser
adoptada en el marco de un procedimiento administrativo legalmente
regulado, siempre y cuando se lleven a cabo ante l o los funcionarios
responsables directamente del trmite del procedimiento administrativo;
h) Las invitaciones que son cursadas a funcionarios pblicos para que
participen en eventos con ms invitados o abiertos al pblico;
i)
j)
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(ii)
(iii)
(iv)
(v)
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(vi)
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TTULO V
REFORMAS A LOS PROCESOS ELECTORALES
Artculo 14.- Modificacin de la Ley Orgnica de Elecciones, Ley No. 26859
Modifquense los artculos 12, 20, 21, 54, 165, 191 y 201 e incorprese el
artculo 194-A de la Ley No. 26859, Ley Orgnica de Elecciones, debiendo quedar
redactados de la siguiente manera:
Ejercicio de derechos
Artculo 12.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o
a travs de organizaciones polticas tales como partidos, movimientos o
alianzas, conforme a la legislacin sobre la materia.
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Hasta una cuarta (1/4) parte del nmero total de candidatos puede ser
designada directamente por el rgano del partido que disponga el Estatuto.
Esta facultad es indelegable.
Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de candidatos a Presidente y
Vicepresidentes de la Repblica, Gobernadores Regionales y Alcaldes, los
cuales debern ser necesariamente elegidos.
Cuando se trate de elecciones para conformar las listas de candidatos al
Congreso de la Repblica, del Parlamento Andino, de los consejeros regionales
y para regidores el proceso de elecciones democrticas internas deber
respetar la cuota de participacin electoral de gnero establecida en la ley as
como la alternancia de gnero en el orden de la lista de candidatos desde el
inicio de la lista hasta donde corresponda, con doble voto preferencial.
El incumplimiento de alguna de las disposiciones del presente artculo impide
la participacin del partido poltico o movimiento regional en el proceso
electoral correspondiente.
Artculo 25.- Eleccin de autoridades
La eleccin de autoridades de los partidos polticos se realiza al menos una (1)
vez cada cuatro (4) aos. La eleccin de autoridades de los movimientos
regionales se realiza al menos una (1) vez cada dos (2) aos. La eleccin de
estas autoridades se efecta con alguna de las siguientes modalidades:
a) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los
afiliados y ciudadanos no afiliados,
b) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los
afiliados,
c) Elecciones a travs de los delegados elegidos por los rganos partidarios
conforme lo disponga el estatuto.
No existen cargos vitalicios en las organizaciones polticas.
La eleccin de autoridades en los partidos polticos y movimientos regionales
es conducida por el rgano electoral de la organizacin poltica con la
participacin de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil
(RENIEC), en lo que fuere pertinente.
Artculo 27.- Eleccin de delegados integrantes de los rganos partidarios.
Cuando la eleccin de autoridades del partido poltico o movimiento regional
se realiza conforme a la modalidad prevista en el inciso c) del artculo 25, lo
delegados que integran los respectivos rganos partidarios deben haber sido
elegidos para cada proceso electoral por voto universal, libre, voluntario,
igual, directo y secreto de los afiliados.
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PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
EXPOSICIN DE MOTIVOS
Como puede apreciarse de la revisin de la frmula legislativa presentada, la
propuesta de ley denominada Ley de Reforma Institucional para el Fortalecimiento
Democrtico, cuenta con cuatro ejes de propuestas, los mismos que se han dividido
en cuatro ttulos dentro del cuerpo normativo. Tomando esto en consideracin, a
continuacin se presenta la exposicin de motivos del referido proyecto de acuerdo
con esta divisin.
Si bien se trata de una propuesta que contempla una serie de modificaciones a
distintos cuerpos normativos vigentes, debe sealarse que muchas de las propuestas
se encuentran relacionadas entre s, razn por la cual su valor se encuentra
directamente asociado a que se pongan en marcha de manera conjunta. Solo de este
modo podrn tener la efectividad sugerida y contribuirn al fortalecimiento del
Congreso de la Repblica, el Sistema de Justicia, la Administracin Pblica y el Sistema
Electoral.
I.
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As, por ejemplo, el solo hecho de que los miembros de una determinada
comisin puedan cambiar con facilidad genera una falta de especializacin en
los legisladores que la integran que no favorece el trabajo al interior de la
misma. Pinsese, por ejemplo, lo distinto que podra ser, a nivel de
especializacin, que la Comisin de Educacin se encuentre integrada por
miembros que llevan trabajando en ella tres o cuatro aos y cmo funcionara
esta cuando estando integrada por legisladores que no conocen el sector pues
su experiencia ha estado centrada en los temas que correspondan a otras
comisiones.
A nivel institucional, resulta claro, adems, que contar con los mismos
miembros durante la mayor parte del mandato congresal genera un beneficio
en la medida que todos los legisladores que integran la comisin habrn podido
conocer con mayor profundidad las caractersticas y problemas del sector y as
favorecer una serie de medidas que lo beneficien, tanto en el sentido de las
propuestas normativas como en aquellas que buscan fiscalizar la labor del
Poder Ejecutivo.
Por lo dems, respecto de estas premisas, debe sealarse que los especialistas
han convenido en que: Es conveniente que los congresistas posean un
conocimiento desarrollado del sector del que est encargada la comisin
parlamentaria que integran, con la finalidad de que se logre la conformacin de
grupos de trabajo efectivos, en los que, gracias a la especializacin de sus
miembros, se logren elaborar proyectos de ley adecuados que sean capaces de
responder de forma eficaz a las necesidades de la poblacin.2
Tomando estos elementos en consideracin, la presente propuesta de ley
propone que los integrantes de las Comisiones Ordinarias tengan un mayor
nivel de estabilidad o una vocacin de permanencia durante todo el periodo
parlamentario y que, excepcionalmente, puedan dejar una comisin e integrar
otra, por nica vez, al inicio del tercer ao del periodo parlamentario.
De acuerdo con lo sealado previamente, una reduccin en el nivel de rotacin
y una mayor estabilidad en las comisiones, busca promover una mayor
especializacin y una profundizacin en la experiencia del legislador que le
permita desarrollar de mejor manera su actividad legislativa.
En el mismo sentido, buscando promover un mejor trabajo por parte del
legislador, el proyecto de ley contempla una modificacin segn la cual todos
los miembros de las comisiones deben ser miembros titulares y no debern
existir miembros accesitarios en el trabajo de las mismas, estando todos los
miembros titulares obligados a participar en las mismas, salvo alguna causa que
justifique su ausencia en alguna sesin. Se trata de una medida
complementaria que contribuye a la profesionalizacin y especializacin del
legislador porque de nada servira que se reduzca el nivel de rotacin de los
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miembros de las comisiones si es que fuera posible que los miembros titulares
de las mismas no asistieran a las sesiones enviando a sus reemplazantes
accesitarios cada vez que lo consideren oportuno.
Hay que advertir tambin que existe tambin un problema en el nmero de
Comisiones Ordinarias actuales. No cabe duda de que el nivel de atomizacin al
que se ha llegado en la distribucin actual de las mismas tambin puede
obstaculizar la labor de los legisladores. Como sealramos, actualmente,
existen veinticuatro (24) comisiones ordinarias. Difcilmente un trabajo dividido
en tantos grupos humanos puede permitir un adecuado nivel de articulacin y
logros conjuntos.
En atencin a ello, se propone la reduccin del nmero de comisiones de
trabajo en funcin a la similitud de las materias en las que estas trabajan. De
esta manera, se considera que el Congreso de la Repblica podra cumplir
mejor, y ms eficientemente, sus labores, si contara con no ms de quince
Comisiones Ordinarias.
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Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, pp. 250-251.
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en los Expedientes No. 0025-2013-PI/TC, 00032014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC.
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Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 142.
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En otras palabras, las opiniones emitidas por este rgano servirn como
informacin para una mejor evaluacin por parte del legislador sobre las
propuestas normativas que se formulen pero, en ningn caso, operarn como
una restriccin, limitacin o proscripcin a su actividad legislativa. Si fuera ese
el sentido de la propuesta, no cabe duda de que nos encontraramos ante una
medida antidemocrtica e inconstitucional.
Tomando esto en cuenta, la propuesta del presente proyecto de ley busca
generar conciencia sobre la importancia de la consideracin del verdadero
impacto que puede tener una norma en la perspectiva del legislador. Para ello
se propone la creacin de una Oficina de Estudios Econmicos del Congreso
que funcione como un rgano autnomo al interior del Congreso y que se
encuentre dedicado a prestar asesora permanente a los legisladores cada vez
que estos la necesiten a travs de sus propios despachos o a travs de sus
comisiones o grupos parlamentarios. Adems, se establece que entre sus
funciones debe estar la elaboracin de predictmenes respecto de proyectos
de ley que sean propuestos antes de su aprobacin en las comisiones.
Por lo dems, con la finalidad de contribuir a la autonoma de esta oficina, su
estabilidad y calidad tcnica, se establece que el jefe de dicho rgano deber
ser seleccionado a travs de un concurso pblico de mritos y que su mandato
tendr una duracin equivalente a la del mandato congresal, es decir, cinco (5)
aos.
55
Chirinos, Jos Carlos; Palomino, Pablo; Portugal, Franz y Reynaga, Yimy (2015). La funcin de
representacin: nuevas perspectivas y estrategias. Lima: Congreso de la Repblica del Per, p.
38.
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12
Francke, Marfil; Piazza, Mara del Carmen; Ugarte, Mayen y Arcia, Chary (2012). Informe de
Evaluacin Externa. Proyecto: Fortalecimiento del Desempeo de las Funciones
Representativa, Legislativa y de Control del Congreso de la Repblica del Per. Lima: AECID,
APCI y Congreso de la Repblica del Per, p. 39.
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miembros tuvieron -o tienen incluso hasta hoy, en el caso del Defensor del
Pueblo- que ocupar un cargo interino durante un tiempo excesivo por falta de
un funcionario titular.
Como se ha dicho, estos hechos afectan indudablemente la institucionalidad de
estos organismos cuyos funcionarios interinos o provisionales no pueden
ejercer sus funciones a cabalidad o no pueden adoptar decisiones a largo plazo
de manera prudencial al no conocer con certeza cul es el tiempo en el que sus
mandatos tendrn vigencia. Por lo dems, la sola sensacin de incertidumbre
permanente atenta contra la el buen funcionamiento y cumplimiento de
labores dentro de estas entidades.
Por lo dems, lo cierto es que la sola inobservancia del mandato constitucional
que exige la designacin oportuna de estos funcionarios supone ya por s
misma una conducta nociva en tanto importa la desatencin del mandato
otorgado por el Poder Constituyente.
No cabe duda de que puede resultar difcil para los grupos parlamentarios
ponerse de acuerdo en relacin con quines deben ser los altos funcionarios de
estas instituciones. Despus de todo al haber establecido el Constituyente que
la designacin debe realizarse en el interior mismo del Congreso de la
Repblica, lo cierto es que ha optado por caracterizar a la misma con una
naturaleza poltica evidente. Sin embargo, lo cierto es que no puede permitirse
que el espacio para el acuerdo poltico y la designacin del funcionario ms
adecuado pueda dilatarse tanto porque, de acuerdo con los fundamentos
anteriormente expresados, esto podra atacar directamente la institucionalidad
de estas organizaciones.
Estas dificultades se completan con un marco normativo que no establece
incentivos para el cumplimiento de estos mandatos de designacin. Es decir,
actualmente, si los congresistas no cumplen con designar a los titulares de
estas entidades, lo cierto es que esta desatencin al mandato constitucional no
genera ninguna consecuencia jurdica. En buena cuenta, no existe ningn
elemento adicional que motive al legislador a cumplir con este mandato
oportunamente. El incumplimiento reiterado del mismo, sin embargo, ha
demostrado que hacen falta incentivos en este sentido.
En atencin a estos fundamentos, la propuesta de reforma constitucional
contenida en el presente proyecto de ley establece que en caso el Congreso no
designe a estos funcionarios dentro de un ao calendario una vez vencidos los
mandatos correspondientes, la Corte Suprema quedar autorizada para la
designacin de los mismos a fin de que estos ejerzan el cargo de manera
interina por un plazo de dos aos.
Debe advertirse que en ningn supuesto se trata de desconocer que la
designacin de estos altos funcionarios consiste en una potestad atribuida al
Poder Legislativo sino que por el contrario se establece un plazo razonable de
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Campana Ros, Jorge (2010). Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y proteccin del
derecho al honor. Revista Pensamiento Constitucional. Vol. 14, No. 14, 293-318. Lima: Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per., p. 298.
64
Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 237.
65
20
Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 238.
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21
Del Campo Esther y Laz, Consuelo (2010). El debate sobre la rendicin de cuentas en las
democracias: una propuesta de anlisis. En. Jess Ruiz-Huerta y Manuel Villoria (Dirs).
Gobernanza democrtica y fiscalidad. Madrid: Tecnos, pp. 56-86.
67
II.
68
(ii)
(iii)
Autheman, Violaine y Sandra Elena (2004). Global Best Practices: Judicial Councils. Washington
D.C.: International Foundation for Electoral Systems, USAID.
23
Hammegregren, Linn (2002). Do Judicial Councils further judicial reform? Lessons from Latin
America, Working Paper, No. 28, Rule and Law Series, Democracy and Rule of Law Project.
Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.
24
Este es, por ejemplo, el caso del Consejero Anaya que fue destituido por Congreso en el 2010
debido a que las reuniones que mantena en privado con un candidato configuraron causa
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grave; y ms recientemente del Consejero Quispe quien a pesar de ser objeto de serios
cuestionamientos ticos en el desempeo de sus actividades privadas fue nombrado,
provocando as la renuncia del presidente de la propia institucin que se opona a tal medida, y
que tras esta decisin fue finalmente destituido por el propio pleno de la institucin, alegando
incapacidad moral.
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Por tanto, el desempeo de esta labor le habilita para reconocerle como una
entidad con legtimo inters en las decisiones adoptadas por el CNM sobre los
magistrados, avalndole adems el ser una de las instituciones del Sistema de
Justicia que presenta mejores niveles de confianza ciudadana; pues, mientras
en el 2013 y 2015 la confianza ciudadana25 en el Poder Judicial ha variado entre
11 y 16%, la confianza en el Tribunal Constitucional lo ha hecho entre el 23 y
36%.
Por su parte, tambin es propio a la Defensora del Pueblo conocer de quejas
de los ciudadanos por el funcionamiento de las instituciones, encontrndose
entre ellas a las instancias judiciales; de tal forma que entre el 2012 y 2014
estas se ubicaron entre la quinta y stima institucin ms quejada, recibiendo
la Defensora ms de mil quejas en estos aos26.
Por tanto, no solo su mandato constitucional de defensa de los derechos
constitucionales de los ciudadanos sino tambin su conocimiento sobre los
problemas que afrontan los ciudadanos en las instancias judiciales le ha
permitido a esta entidad acumular un conocimiento valioso sobre cules son las
calidades que requiere un buen magistrado, correspondiendo por ello,
reconocerle legtimo inters en quienes sern los consejeros que decidirn
sobre este asunto. Adicionalmente, le acredita para esta funcin su reconocido
prestigio desde que inici sus funciones, y que en el 2015 alcanz el 57% de
confianza ciudadana27.
En consecuencia, siendo que la Defensora comparte con el Ministerio Pblico,
aunque cada uno dentro de sus competencias, la funcin de la defensa de los
derechos ciudadanos, correspondera que aquella proponga una terna de
candidatos y que sea finalmente la Junta de Fiscales quien, de entre ellos,
nombre a quien deba ocupar el cargo de Consejero. Solo en caso que la
Defensora no cumpla con su potestad nominadora, la Junta de Fiscales podr
designar directamente al concejero correspondiente.
El presente proyecto considera que el principio de pluralidad en la
conformacin del CNM a fin de que sus miembros representen a diferentes
sectores sociales, profesionales o intelectuales, es valioso, por ello, como se
dijo anteriormente propone mantenerlo. Sin embargo, su presencia en el CNM
se reducira de cinco que son actualmente a cuatro. Uno de ellos designado por
el Banco Central de Reserva (BCR) y, los otros tres, a travs de un concurso
pblico organizado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
25
26
27
71
Ibid.
72
Defensora del Pueblo (2006). Propuestas Bsicas de la Defensora del Pueblo para la Reforma
de la Justicia en el Per. Informe Defensorial N 109. Lima: Defensora del Pueblo.
30
Sentencias del Tribunal Constitucional recadas en los Expedientes No. 006-2009-PI y STC 0192006-PI.
31
La reglamentacin fue a travs de la Resolucin 1747-2005-MP-FN, y la sentencia STC 41982013-AC da cuenta que el Ministerio Pblico no habra conformado los cuadros de mrito
correspondientes.
73
As, por ejemplo, la Sala Civil Permanente de la Suprema registra que el 2015 el 93,5% de sus
procesos provienen de recursos de casacin, casos que en el 2014 representaron el 91,5% y en
el 2013 el 84,74%, en el 2012 el 80% igual que en el 2011 y en el 2010 el 79%.
33
75
Estos fueron los datos para las casaciones resueltas para las Salas Civiles entre 2002 y 2003.
Para mayor informacin ver: Gallardo, Mara del Carmen y Jorge Fernndez, 2004, Estudio
sobre el recurso de casacin en el proceso civil, a once aos de su entrada en vigencia, en
Cuadernos de Investigacin y Jurisprudencia No. 7, del Centro de Investigaciones Judiciales del
Poder Judicial.
76
Sin embargo, parte de este balance implica que este instituto solo resulta
adecuado para el caso de sentencias de condena, es decir, que ordenan la
realizacin una prestacin a favor de la parte vencedora por parte de la
vencida.
Finalmente, la uniformidad de los regmenes de casacin en el ordenamiento
nacional tambin cuenta como razn a favor de incorporar este instituto
procesal, puesto que la casacin laboral35 ya lo ha incorporado desde 2010.
Por tanto, este proyecto de ley incorpora la propuesta de inclusin de este
instituto procesal ya que el mismo no solo resulta un instrumento vlido de
tutela de derechos sino tambin un mecanismo para desincentivar a quienes
plantean el recurso de casacin con nimo dilatorio, abusando as del derecho a
impugnar. De tal manera que, reducido el nmero de casaciones, se reduce la
carga de procesos de la Corte Suprema y se la libera para que pueda cumplir
con sus funciones de uniformizar la jurisprudencia y fijar precedentes.
B) La multa al abogado por la presentacin temeraria del recurso
En los artculos 3 y 4 in fine del PL 3732/2014-PJ as como en los artculos 387 y
388 in fine del Texto Sustitutorio se establecen sanciones a los abogados que
presentan recursos de casacin con la finalidad de conseguir un poco de tiempo
para sus representados dilatando la conclusin del proceso.
En el primer supuesto se sanciona al abogado que avala con su firma la
presentacin de un recurso sin cumplir los requisitos y luego no se preocupa de
subsanarlo y en el segundo, al abogado haya avalado con su firma la
interposicin de un recurso de casacin que carece de fundamento jurdico de
manera manifiesta, es decir, con temeridad; poniendo adems tal situacin a
las instancias ticas del Colegio de Abogados.
Como puede advertirse, el proyecto considera que el sujeto responsable de
estas inconductas procesales no es la parte sino el abogado que avala las
referidas actuaciones procesales, pues, como bien se seala en el Dictamen que
sustenta el Texto Sustitutorio es el abogado quien conoce la ley y, por ello,
tambin quien mejor que la parte sabe si el recurso que presenta cumple con
los requisitos de admisibilidad y procedencia.
Por ello, resulta vlido establecer posibles sanciones para los representantes
legales que acten de esta manera, las cuales adems de apelar a la vigencia
del principio de buena fe procesal tienen como finalidad desincentivar a los
abogados a suscribir recursos con el nico objetivo de dilatar la conclusin del
proceso.
35
El instituto est recogido en el artculo 38 de la Ley Procesal del Trabajo, Ley 29497.
77
mxima instancia judicial; sin embargo, lo cierto es que esta reforma todava se
encuentra en debate y por ello su implementacin es una realidad no
inmediata. Lo que s es una realidad inmediata es que las diferentes salas de
nuestra Corte Suprema pueden y de hecho han emitido sentencias con criterios
judiciales contradictorios sobre un mismo problema jurdico.
Por tanto, un primer problema que la Corte Suprema debe afrontar para
cumplir con su funcin uniformadora no solo es eliminar la contradiccin de
criterios sostenidos entre cortes inferiores, sino tambin los que se producen
entre sus propias Salas.
De otra parte, en el estado actual de la doctrina es cada vez menos
controvertido reconocer que la jurisprudencia es fuente de derecho, y es
precisamente de ello que se deriva el valor del precedente judicial, el cual,
cumpliendo los requisitos de ley, establece una norma jurdica que soluciona el
caso concreto pero que adems adquiere carcter general para todos los
dems casos que presenten los mismos hechos relevantes. Con ello no slo se
satisface el derecho a la igualdad de trato ante la ley, sino tambin la seguridad
jurdica que requiere el sistema para generar la confianza necesaria que
permita ordenar las relaciones sociales.
Para cumplir con estas dos funciones al mismo tiempo, evitar la emisin de
sentencias contradictorias desde la misma Corte Suprema y establecer
precedentes, el Cdigo Procesal Civil regul el mecanismo del pleno
casatorio, segn el cual deban reunirse todos los vocales supremos para
decidir. La modificatoria de 2009, redujo esta exigencia sealando que solo
deben reunirse los vocales de la especialidad. Sin embargo, hasta fines de 2014
(durante casi 20 aos de vigencia) este mecanismo slo haba generado 6
plenos casatorios.
Con lo cual, el mecanismo ha demostrado su ineficacia o, en todo caso, su
insuficiencia para satisfacer ambas funciones de la Corte Suprema. Por tanto,
para efectos de reformar esta situacin sirve tener presente una breve revisin
de los modelos alternativos que se han desarrollado en nuestro ordenamiento:
36
i)
ii)
79
37
Artculo 34 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley 27584, modificado
por el Decreto Legislativo No. 1067 de 2008.
80
Este modelo mixto, necesario mientras se mantenga una Corte Suprema por
salas especializadas, pretende as solucionar el problema de la falta de
precedentes y de la existencia de sentencias contradictorias. El procedimiento
de las sentencia conformes incentiva a las Salas a establecer precedentes,
mientras que el pleno casatorio se mantiene como otra opcin, pero slo en el
caso en que pueda demostrarse las existencia de sentencias supremas
contradictorias.
Finalmente, para efectos de conciliar el derecho a la igualdad de trato ante la
ley con el derecho de los jueces a la independencia interna se reconoce la
posibilidad de que el juez se aparte de los precedentes bajo determinadas
circunstancias. El PL 3732/2014-PJ y el Texto Sustitutorio sealan que el juez
puede apartarse del precedente si se verifican situaciones excepcionales y estas
son justificadas.
Sin embargo, resulta ms claro sealar que tal inaplicacin es posible si el juez
cumple con la carga de transparencia, que consiste en identificar los
precedentes que podran orientar o imponer una solucin determinada en el
caso concreto de los cuales se estara apartando y, con la carga especial de
argumentacin, que consiste en justificar por qu no corresponde aplicar los
referidos precedentes, ya sea porque los hechos relevantes del nuevo caso no
son iguales, porque ha existido un cambio legal relevante, un cambio en el
contexto socio-econmico-poltico que justific el establecimiento del
precedente38; o finalmente porque se demuestre que no existe precedente ya
que es posible identificar sentencias contradictorias sobre el mismo problema
jurdico emitidas por la misma instancia superior.
Por ello, sera conveniente incluir estos dos tipos de carga como requisitos a
satisfacer por la motivacin de la sentencia que se aparte de un precedente, y
los supuestos de argumentacin especial, por lo menos, a modo enunciativo.
38
Lpez Medina, Diego (2006). El Derecho de los Jueces. Bogot: La Ley, pp. 84 y Sentencia T517/2012 del 6 de julio de 2012, considerandos del primer punto.
81
Nos estamos refiriendo al Proyecto de Ley No. 424-2011/PJ presentado por el magistrado Csar
San Martn en el primer ao de su periodo como presidente del Poder Judicial, por el cual se
solicitaba la aprobacin de poderes extraordinarios para el presidente del Poder Judicial en el
caso de Cortes Superiores donde se conozcan serios indicios de irregularidades y/o corrupcin.
82
Lovatn, David, et. al. (1999). Justicia de Paz. El otro Poder Judicial. Lima: Ideele, pp. 21 y ss.
83
elemento asume un carcter casi definitorio. En efecto, los jueces de paz tienen
sentido de ser por la comunidad a la que prestan sus funciones, porque la
comunidad es la que los requiere, y as lo reconocieron todas las Constituciones
al referirse a la vinculacin entre ambos41.
Precisamente por ello, para ser juez de paz se requiere tener la calidad de
vecino dentro de la circunscripcin, es decir, que tiene que ser alguien que vive
en la comunidad y adems que goza del respeto de la misma, requisitos
recogidos en el artculo 1, incisos 2 y 3, de la Ley de Justicia de Paz. Es ms, en
el ltimo inciso se precisa que la residencia para ser juez de paz tiene que ser
continua, no cumplindose el requisito si ella es slo de carcter estacional,
pues slo as se acredita el vnculo entre el juez de paz y su localidad. Tambin
reconociendo el vnculo entre sus vecinos y el juez de paz, es que son los
vecinos quienes eligen a su juez de paz.
Sin embargo, no debe pasarse por alto que la vinculacin a la que nos referimos
se produce en dos sentidos, del juez de paz frente a su comunidad, pero
tambin de la comunidad frente al juez de paz; por ello, es cuestionable que
por falta de regulacin en la Ley de Justicia de Paz, pueda considerarse
aplicable el instituto de la prrroga de la competencia en estos juzgados, pues
ello contraviene los fundamentos de la propia institucin. En efecto, la prrroga
convencional o tcita de la competencia territorial, reguladas en los artculos 25
y 26 del Cdigo Procesal Civil, permite que las partes de un conflicto en la
prctica elijan al juez que conocer de su conflicto, con lo cual, su aplicacin
para la justicia de paz permitira que dos litigantes que no residen en la
comunidad, que no son vecinos, que no mantienen ese vnculo con el juez de
paz, acudan a este para que solucione su conflicto.
Esta situacin no solo distorsiona la funcin del juez de paz que debe proveer
de justicia fundamentalmente a su comunidad distrayndolo para que conozca
de los conflictos de ciudadanos de otras comunidades, sino que adems, puede
prestarse a ciertas prcticas de litigantes inescrupulosos que acuden a
instancias judiciales lejanas para luego hacer valer sus decisiones en zonas
alejadas, donde no es posible que los afectados con aquellas conozcan
directamente el proceso o las circunstancias del mismo, repercutiendo ello
indirectamente en una lesin de su derecho de defensa.
Por estas razones consideramos que resulta de vital importancia para no
afectar el funcionamiento de la justicia de paz y evitar su uso, sino ilegal, por lo
menos, abusivo que la desnaturalice, incluir en la Ley de Justicia de Paz un
artculo referido a que en ella no procede la prrroga de la competencia
territorial, en los trminos considerados por los reglamentos elaborados por la
ONAJUP42.
41
Ibid.
42
84
(ii)
(iii)
85
III.
87
2. Gestin de intereses
Desde hace unos aos existe un consenso en la necesidad de regular la gestin
de intereses, aquellas acciones a travs de las cuales los sujetos privados
buscan hacer or sus demandas y orientar la adopcin de determinadas
decisiones en el sentido que les interesa. Esta tendencia se ha traducido en la
adopcin de marcos normativos por parte de distintos pases que regulen esta
actividad tanto desde el punto de vista de los funcionarios involucrados como
desde la perspectiva de los denominados gestores de intereses.
En ese contexto, en el ao 2003 se promulg en nuestro pas la Ley 28024 que
regula la gestin de intereses en la Administracin Pblica, la primera norma
que se encarg de regular esta actividad en la historia de nuestro pas. En ese
sentido, se trat de una norma con una finalidad correcta y que se enmarcaba
en la poltica de transparentar y fiscalizar la gestin de intereses particulares
frente al Estado. Sin embargo, la prctica durante los aos en los que esta
norma ha estado vigente, ha demostrado un bajsimo nivel de aplicabilidad de
la misma lo que determina que esta norma prcticamente no haya sido
cumplida en la realidad.
Un anlisis de la referida ley y de su reglamento permite comprender que el
esquema planteado en ella estableca una sobrerregulacin de la actividad y un
muy bajo nivel de fiscalizacin por parte de la autoridad, es decir, una
combinacin de elementos que dan como resultado necesariamente un bajo
nivel de incentivos para que el sujeto regulado, en este caso el gestor de
intereses, pueda cumplir con las reglas que los son exigidas.
As, por ejemplo, la regulacin vigente sobre gestin de intereses exige que
todos las personas que se dediquen a esta actividad se deban encontrar
inscritos en un registro administrado por la Superintendencia Nacional de
Registros Pblicos, sin embargo, de una revisin de dicho registro es posible
contrastar que son tan solo unos cuantos, quienes no llegan a una decena, los
gestores de intereses actualmente inscritos.
Por otro lado, prueba de la sobrerregulacin de esta actividad lo constituye
tambin la exigencia de presentar informacin por parte del sujeto regulado,
sin que medie un proceso de fiscalizacin cierta. El establecimiento de deberes
bsicamente en el sujeto regulado no ha supuesto una correcta frmula que
incentive el cumplimiento de la norma. Ms an si se toma en cuenta que esta
regulacin no responda a objetivos concretos y no resulta evidente cules eran
88
(ii)
89
44
As ha sido resaltado, por ejemplo, en una encuesta de percepcin ciudadana, de acuerdo con
lo sealado por el diario El Comercio: http://elcomercio.pe/opinion/editorial/editorial-lobbyoscuras-noticia-1847489
90
91
46
93
(vi)
95
Leiva, Daniel y Soto, Hugo (2015). Control Interno como herramienta para una gestin pblica
eficiente y prevencin de irregularidades. Propuestas de polticas para los gobiernos
regionales 2015-2018. Lima: CIES, p. 7.
48
Ibid.
97
49
98
IV.
deban ser evaluados por un elector promedio para definir su voto resultaba
particularmente elevado. En el supuesto en el que estos diecinueve (19)
partidos se hubieran mantenido hasta el final y todos ellos hubieran presentado
listas parlamentarias, habra existido un total de ciento cuarenta mil
ochocientos cuarenta y siete (140,847) ciudadanos postulando como
candidatos a un cargo presidencial, vicepresidencial o congresal50.
En otras palabras, la larga lista de candidatos tanto al Congreso como a la
Presidencia de la Repblica, genera un nmero de posibles representantes
difcil de conocer y evaluar razonablemente por parte de un elector promedio.
En esa medida, resulta prcticamente imposible que un elector pueda conocer
con cierto nivel de detalle las hojas de vida y escuchar las propuestas de todos
estos candidatos con el detenimiento que merece un proceso de decisin en el
marco del desarrollo de una jornada electoral.
Del mismo modo, resulta particularmente complejo para los medios de
comunicacin cumplir con la tarea de brindar informacin suficiente sobre
tantos candidatos compitiendo al mismo tiempo. No puede dejar de
considerarse que el rol de los medios de comunicacin resulta particularmente
relevante en el marco de los procesos electorales, en tanto son ellos quienes
principalmente suministran la informacin acerca de quines intentan
convertirse en representantes ciudadanos. Sin embargo, el corto tiempo que
dura la campaa electoral debe ser compartido para analizar tanto las
propuestas y hojas de vida de candidatos a la Presidencia de la Repblica, como
la de aquellos que postulan al Congreso.
La propuesta planteada en este proyecto de ley, busca separar temporalmente,
la eleccin presidencial de la eleccin congresal, de manera tal que exista un
periodo ms razonable para el anlisis y la discusin de informacin acerca de
los candidatos a la Presidencia de la Repblica, la evaluacin de sus propuestas,
planes de gobierno y hojas de vida y; de otro lado, un periodo distinto para el
anlisis de las propuestas e informacin vinculada a los candidatos al Congreso
de la Repblica. En ese sentido, se propone concretamente que la eleccin
congresal se lleve a cabo el da en el que se desarrolle la segunda vuelta
presidencial.
La existencia de un periodo adicional para que tanto la ciudadana como los
medios de comunicacin cuenten con mayores posibilidades para evaluar y
decidir mejor sobre los candidatos que respaldan como representantes ante el
Congreso de la Repblica, promovera un voto con mayores probabilidades de
informacin, lo que a su vez, favorecera una mejor eleccin por parte del
ciudadano.
50
En el caso de las elecciones generales de los aos 2006, la cantidad de organizaciones polticas
que participaron en el proceso tambin fue alta. En el ao 2006, se inscribieron hasta
veinticinco (25) organizaciones polticas, mientras que en el ao 2011, fueron trece (13) las
participantes.
100
Por lo dems, una propuesta como esta tiene tambin el objetivo de otorgar al
ciudadano la posibilidad de elegir a los candidatos al Congreso de la Repblica
en el marco de un escenario polticamente ms definido. As, por ejemplo, no
resulta particularmente fcil para el ciudadano elegir a los candidatos a
Congresistas cuando este no sabe con precisin quin ser el posible Presidente
de la Repblica o quines sern los dos candidatos que disputarn este cargo
en la segunda vuelta.
Un escenario polticamente ms definido en torno a la Presidencia de la
Repblica permite al ciudadano un voto ms consciente y estratgico en la
medida que le otorga la posibilidad de definir si es que decide votar para el
Congreso por el partido oficialista o, ms bien, favorecer con su voto a los
partidos que se constituiran como la oposicin durante el siguiente gobierno.
En ese sentido, tal como han afirmado algunos especialistas, una propuesta en
este sentido, busca reducir las posibilidades de un voto ciego, por parte del
elector51.
Por lo dems, se entiende que una propuesta en este sentido, tambin tendra
un efecto reductor en la cantidad de organizaciones polticas que alcanzaran
representacin en el Congreso de la Repblica52. Ello en la medida que, el
hecho de que la eleccin congresal se desarrolle en la segunda vuelta, luego de
conocida la votacin presidencial, incentivara que los ciudadanos voten por los
representantes al Congreso de las organizaciones polticas que hayan obtenido
mejores resultados, concentrando as sus votos y evitando una dispersin o
fragmentacin de organizaciones polticas representadas que posteriormente
podra dificultar los procesos de tomas de decisiones dentro del Congreso.
Sobre este punto conviene tener en cuenta lo sealado por el Tribunal
Constitucional al respecto, cuando advierte que: Los partidos polticos, tienen
por funcin, entre otras, evitar que la legtima pero atomizada existencia de
intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en igual grado de
fragmentacin al interior Congreso de la Repblica, pues, si ello ocurre,
resultar minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar
oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas
polticos, sociales y econmicos del pas.53
Finalmente, debe sealarse que en el supuesto en el que la eleccin
presidencial se hubiera definido en la primera vuelta, los representantes ante el
Congreso de la Repblica seran elegidos en los cuarenta y cinco (45) das
calendario posteriores a esa fecha, un periodo que se considera razonable para
51
Bustamante, Alberto. (1993) El poder del Presidente. En lvarez Rodrich, Augusto (editor). El
Poder en el Per. Lima, Editorial Apoyo, p. 28.
52
Tuesta, Fernando (2005). Representacin poltica: las reglas tambin cuentan. Sistemas
electorales y partidos polticos. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, pp. 83, 86.
53
101
55
56
103
Entre otros, puede verse el Fundamento Jurdico No. 56 de la Sentencia del Tribunal
Constitucional recada en el Expediente No. 01209-2006-AA/TC cuando seala que: En cuanto
al procedimiento que debe seguirse en la aplicacin del test de proporcionalidad, hemos
sugerido que la decisin que afecta un derecho fundamental debe ser sometida, en primer
trmino, a un juicio de idoneidad o adecuacin, esto es, si la restriccin en el derecho resulta
pertinente o adecuada al fin propuesto; en segundo lugar, superado este primer anlisis, el
siguiente paso consiste en analizar la medida restrictiva desde la perspectiva de la necesidad;
esto supone como hemos sealado, verificar si existen medios alternativos al optado, en este
caso por el Juez, que es quien ha tomado la medida. Se trata del anlisis de relacin mediomedio, esto es, de una comparacin entre medios; el medio elegido por quien est
interviniendo en la esfera de un derecho fundamental y el o los hipotticos medios que hubiera
podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Finalmente, en un tercer momento y siempre que la
medida haya superado con xito los test o pasos previos, debe proseguirse con el anlisis de la
ponderacin entre principios constitucionales en conflicto. Aqu rige la ley de la ponderacin,
segn la cual cuanto mayor es el grado de la no satisfaccin o de la afectacin de un principio,
tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfaccin del otro
104
58
59
105
60
Pease, Henry (2008). Reforma Poltica. Para consolidar el rgimen democrtico. Lima: Fondo
Editorial de la PUCP, p. 73.
61
106
107
62
Tanaka, Martn (2005). Democracia sin partidos. Per 2000-2005: los problemas de
representacin y las propuestas de reforma poltica. Coleccin mnima, 57. Lima: IEP, p. 123.
108
63
109
Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 67.
110
65
66
Benavente, Luis (2015). Rompiendo la equidad con la prohibicin a las encuestas electorales.
Amrica Economa, 16 de noviembre.
112
113
Gallo, Adriana (2008). Las tres fases de la competencia electoral en Sudamrica. Anlisis de la
interaccin de tres instrumentos institucionales y de su influencia sobre la representatividad
democrtica. Revista Espacios Pblicos. Agosto. Toluca: Universidad Autnoma del Estado de
Mxico, p. 99.
114
Carey, John (2008). "El bono de las primarias en Amrica Latina". En: Arturo Fontaine, Cristin
Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los partidos polticos en
Chile. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamrica y CIEPLAN, p. 434.
115
Tuesta, Fernando. (2012) Un voto letal: el voto preferencial y los partidos polticos en el Per.
Politai, Revista de Ciencia Poltica, Ao 4, segundo semestre, N7: pp. 107-118.
116
70
Ibid.
71
117
que, aun cuando no sea militante del partido, podr participar del proceso de
decisin interno a travs del cual se definen, entre otros, los candidatos al
Congreso de la Repblica.
Atendiendo a estos fundamentos, conviene resaltar que la eliminacin del voto
preferencial solo puede llevarse a cabo si se busca que cumpla con los
objetivos antes descritos- en tanto se encuentre acompaada de los procesos
de elecciones primarias abiertas que han sido descritos en la presente
exposicin de motivos. La sola eliminacin de este mecanismo, sin la adopcin
de medidas complementarias como la anteriormente enunciada, significara un
despropsito que podra causar mayores perjuicios al sistema electoral y la
institucionalidad de las organizaciones polticas.
72
Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 68.
119
Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 68.
121
122
Tanaka, Martn (2005). Democracia sin partidos. Per 2000-2005: los problemas de
representacin y las propuestas de reforma poltica. Coleccin mnima, 57. Lima: IEP, pp. 103.
123
76
Panfichi, Aldo y Juan Dolores (2015) "La representacin electoral sub-nacional en el Per (20022014): fragmentacin o regionalizacin de la poltica?". Artculo por publicar, pp. 2.
124
PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
I.
INTRODUCCIN
De acuerdo con la estructura de la frmula legislativa y de la exposicin de
motivos que forman parte de la presente propuesta de ley, a continuacin se
expone el desarrollo de un Anlisis Costo - Beneficio de las reformas
institucionales que presenta la Asociacin Civil TRANSPARENCIA.
En ese sentido, se detalla en las siguientes lneas el anlisis de costos y
beneficios de las propuestas en su conjunto, considerando una elaboracin
para cada uno de los ejes que estas integran, en relacin con las instituciones
cuya mejora de funcionamiento pretenden. Es menester precisar que en
atencin a la naturaleza propia de las propuestas de reforma institucional, los
beneficios y costos de las mismas no pueden ser necesariamente estimados en
trminos monetarios o financieros.
II.
2.1.
125
Del mismo modo, el hecho de que todos los miembros de las comisiones sean
titulares, favorecer que los congresistas asistan a las sesiones de trabajo
mejorando el funcionamiento de las comisiones en su interior.
126
127
2.2.
128
129
Segn el INEI (2014), la produccin del sector informal representa cerca del
20% del PBI peruano y aproximadamente 70% del empleo urbano. Adems,
utilizando el Scheiner ndice de la Economa Sub-terrnea (en % del PBI), el
anlisis economtrico de Loayza revela que entre el 40% y 50% de la diferencia
en el nivel de informalidad entre el Per, Chile y los Estados Unidos se explica
por la libertad regulatoria, que incluye la carga de la regulacin, los costos
para empezar nuevos negocios y el tiempo lidiando con la burocracia estatal.
Esto implica que mejorando significativamente la calidad de la regulacin se
podra reducir hasta la mitad la informalidad en el Per, con todos los
beneficios econmicos y sociales que ello implicara. De hecho, tal reduccin
acercara los niveles de informalidad en el Per a los niveles observados en
pases con niveles de ingreso similares.
Para concluir, la correcta implementacin de las medidas contempladas en el
proyecto de ley conllevar a beneficios elevados en cuanto a la calidad de las
normas y su cumplimiento, la formalizacin de la economa y el crecimiento
econmico peruano. Haciendo uso de los estimados de Sala-I-Martin
mencionados anteriormente, se puede decir que si las medidas propuestas
logran incrementar el nivel de cumplimiento de las normas en el Per, desde
los niveles actuales hasta los niveles que tienen los pases con un PBI por
habitante cercano al nuestro, el crecimiento promedio de la economa podra
aumentar en 0.4 puntos porcentuales, lo que representa cerca de S/. 2200
millones adicionales cada ao.
130
(ii)
77
Corrupcin en el Per genera prdidas por US$3.570 millones al ao. El Comercio, Mircoles
25/09/2013.
78
131
Menor corrupcin
100
80
60
40
20
Mayor Transparencia
0
0
20
40
60
80
100
80
60
40
20
Menor Corrupcin
(ndice 100=m ximo)
0
0
20
40
60
80
100
Esto se debe a que existen varios mecanismos de transmisin entre los altos
niveles de corrupcin y las prdidas econmicas para un pas. Primero, la
corrupcin reduce los beneficios del gasto pblico. En efecto, el desvo ilegal de
fondos pblicos o el mal uso de estos reduce el monto de los fondos pblicos
que pueden ser efectivamente usados de manera productiva en beneficio de la
poblacin, con servicios o inversiones pblicas. Segundo, la corrupcin
aumenta los costos de transaccin relacionados con la inversin privada y, por
lo tanto, reduce los incentivos de invertir (Dreher y Herzfeld, 2005). Finalmente,
la corrupcin reduce el espritu empresarial de la poblacin, particularmente
cuando se trata de un pas con importantes niveles de recursos naturales
(Mehlum et al. 2005).
En consecuencia, podemos decir que al mejorar la transparencia y al reducir el
nivel de corrupcin en el pas, las medidas planteadas podrn impactar de
132
133
Sin embargo, los efectos van ms all del ritmo de crecimiento econmico.
Tambin se puede esperar que con mejor representacin poltica tambin haya
beneficios en otros mbitos, como en el de conflictividad social. En efecto,
Hofsvang (2008) y el Instituto para el Progreso Democrtico (2013) mostraron
que una mejor representacin poltica facilita la resolucin pacfica de
conflictos sociales, los cuales han crecido significativamente en los ltimos aos
y tienen impactos negativos para la poblacin. De acuerdo a un estudio de
KPMG, en 2013 los conflictos sociales en el sector minero (cerca de 100)
ocasionaron una disminucin de la actividad minera de 35%. Tal prdida es una
prdida de ingresos significativa para el gobierno, particularmente en trminos
de canon minero. Si consideramos solamente el sector minero, podemos
estimar que una mejor representacin poltica y as una resolucin ms pacfica
de los conflictos sociales podran aportar unos 30% ms ingresos en este sector.
En 2015, este potencial incremento fue equivalente a cerca de S/ 7 000
millones adicionales de canon, para financiar inversin pblica. Este es un
ejemplo aislado, pero til para identificar la magnitud de los beneficios que se
pueden alcanzar.
Para concluir, es difcil estimar la magnitud exacta de los beneficios que podran
ser generados en el largo plazo por estas propuestas que forman parte del
proyecto de ley. Es un conjunto de medidas que se complementan y, por lo
tanto, el anlisis de cada medida aislada subestimara el impacto real que se
generar al aprobar las medidas como un conjunto. Los beneficios econmicos
esperados son superiores a los S/. 2200 millones adicionales cada ao,
considerando el impacto en el crecimiento econmico (gracias a la mayor
inversin, la formalizacin de la economa, la reduccin de la corrupcin y
menores conflictos sociales en el largo plazo). Adems, hay que considerar
otros beneficios, difcilmente cuantificables pero no por eso menos
importantes, que podrn resultar de tales medidas, en trminos de derechos
fundamentales para los ciudadanos, particularmente de las minoras, de
inclusin y justicia social.
2.3. COSTOS DE LAS PROPUESTAS
Si bien las medidas planteadas tendrn beneficios tanto polticos e
institucionales como econmicos en el largo plazo, podemos tambin suponer
que tendrn costos directos en el corto plazo. En efecto, por ejemplo, la
creacin de una oficina destinada al estudio econmico de las leyes crear
costos adicionales de planilla y de coordinacin. Lo mismo suceder con la
obligacin, regulacin y fiscalizacin de los viajes de representacin, que
probablemente generar costos administrativos y logsticos adicionales.
Finalmente, el cambio del reglamento del personal en el equipo de los
congresistas y en las comisiones, y la contratacin de un mayor nmero de
asesores bajo la Ley de Servicio Civil podra incrementar los costos de personal
y administrativos.
134
135
puede tambin gastar S/1 000 por visita para organizar un evento.79 Esos costos
que se agregan al salario bsico de cada congresista, si utilizados, llegaran a
sumar a S/4 800 por visita.
Para efectos de estimar el costo adicional que se puede generar al regular la
semana de representacin, suponemos que los congresistas que no publican el
informe de visita un mes, no realizaron la visita correspondiente. Adems,
consideramos que cada visita de representacin, como exponemos en el
prrafo previo, genera un costo adicional de S/.4 800 por congresista. De esta
forma, si asumimos finalmente que luego de la aprobacin de este proyecto de
ley, todos los congresistas cumplen al 100% con sus viajes de representacin,
podemos estimar que los costos adicionales totales alcanzaran los S/. 1,4
millones por ao legislativo.
2.4.
CONCLUSIN
Para concluir, las medidas relativas al funcionamiento del Congreso de la
Repblica en el Per parecen fundamentales y urgentes para mejorar y
fortalecer la democracia en el pas, a travs de la mejora en tres canales:
Primero, al mejorar la calidad normativa, las medidas mejorarn el entorno de
negocios del Per y su competitividad, y ayudarn en reducir la informalidad en
el pas. Segundo, al mejorar la transparencia en el proceso legislativo y el
rendimiento de cuentas de las actividades del Congreso, las medidas permitirn
reducir la corrupcin. Finalmente, la mejor representacin poltica del Congreso
incrementar la confianza en la democracia, ayudar a respetar los derechos y
las libertades de la poblacin y contribuir a la estabilidad social.
El anlisis presentado en esta seccin permite afirmar que los beneficios
potenciales que podran generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente sus costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable
argumentar que los beneficios considerados en este documento estn
subestimados y que los costos estn sobreestimados, bajo supuestos
razonables.
III.
3.1.
79
http://docplayer.es/1495986-Cartilla-de-informacion-administrativa-para-los-despachoscongresales.html
136
Este enfoque simplificado se justifica por dos razones. En primer lugar, las
reformas asociadas con la Corte Suprema estn enfocadas a un nivel muy alto
de aplicacin de la justicia y a la gestin del poder judicial, que no
necesariamente tiene incidencia directa sobre otros atributos del servicio de
justicia como la ejecutabilidad de la sentencia. En tanto, es claro que la reforma
conlleva a un fortalecimiento de la Corte Suprema y del Poder Judicial
produciendo un impacto a nivel agregado en el desarrollo institucional del pas
y por ende de la economa, efecto que puede recogerse a travs de un
indicador institucional agregado. En segundo lugar, existen limitaciones de
informacin que impiden identificar empricamente el canal de transmisin de
las reformas en otros criterios de eficiencia y, como consecuencia en el
crecimiento econmico; mientras, resulta ms sencillo estimar el efecto de las
reformas en la economa a travs en un indicador de cumplimento de la ley
siguiendo algunos mtodos propuestos por la literatura econmica.
En concreto, para estimar el beneficio de la reforma de la Corte Suprema
peruana se emple el ndice de Rule of Law medido por el Banco Mundial
para 209 pases y propuesto por Kaufmann et al. (2011). Luego, se simul el
efecto de las reformas de la Corte Suprema sobre dicho ndice y se estim su
impacto en el crecimiento econmico del pas siguiendo la metodologa
propuesta por Haggard y Tiede (2010).
Los beneficios econmicos de las medidas propuestas pueden ser identificados
a travs de varios mecanismos. En primer lugar, la mayor duracin del mandato
del Presidente de la Corte Suprema implica un mejor planeamiento e
implementacin de reformas, as como un aumento de las probabilidades de
xito de dichas reformas, lo que conlleva a mejorar la administracin de justicia
en trminos de mayor celeridad, cobertura y transparencia de los casos, y
menor corrupcin, entre otros factores que se traduciran en menores costos
de transaccin para la sociedad.
En segundo lugar, la limitacin de las causas de casacin de la Corte Suprema
permite una reduccin de la carga procesal, que a su vez implica una reduccin
de la duracin de los procesos y con ello menos costos para los litigantes y para
la economa en su conjunto. Por tanto, se facilita los acuerdos e intercambios
entre agentes privados, dado que en caso de un conflicto se podr tener una
resolucin oportuna de los mismos.
En tercer lugar, la uniformizacin de criterios de jurisprudencia dentro de las
distintas salas de la Corte Suprema, permite incrementar la predictibilidad y
proporcionalidad de las sentencias, evitando resoluciones contradictorias y
promoviendo una adecuada aplicacin de la ley en todas las instancias
judiciales.
Todos estos efectos implican una mejora en el sistema de justicia y con ello en
el marco institucional peruano relativo al cumplimiento de la ley. Por ello existe
138
Paraguay
[151]
Per
[140]
Meta
(Mxico)
[130]
Colombia
[121]
Chile
[26]
-0.68
-0.55
-0.45
-0.34
Finlandia
[1]
1.43
2.12
139
80
Reduccin de costos
De acuerdo a lo sealado en el presente proyecto de ley, los conflictos
patrimoniales de hasta 30 URP podrn ser atendidos por el Juez de Paz,
conllevando a que los ciudadanos puedan utilizar ese acceso gratuito a la
justicia en una mayor cantidad de los conflictos que se les puedan presentar.
En:http://www.gacetajuridica.com.pe/laley-adjuntos/INFORME-LA-JUSTICIA-EN-EL-PERU.pdf.
pp. 72.
140
razones. En primer lugar, porque se supone que los tribunales deben resolver
los conflictos de acuerdo a los compromisos preexistentes legales que estn
previstos en los contratos, estatutos o constituciones. En segundo lugar, debido
a la publicidad y la transparencia de las decisiones judiciales, los tribunales que
son percibidos como independientes pueden ser una seal til para que otras
partes supervisen la adhesin del gobierno a sus promesas y que coordinen sus
respuestas a las transgresiones percibidas. En tercer lugar, la necesidad de
aprobacin judicial y la amenaza de litigio pueden hacer ciertas acciones ms
costosas, lo que reduce su atractivo.
As, por ejemplo, si el gobierno no cumpliera con un compromiso frente a un
inversionista, este podra acudir a una corte, e incluso el gobierno podra
perder el caso. Asimismo, la independencia judicial contribuye a la mayor
predictibilidad de las decisiones. De esta forma, en la medida que los
inversionistas perciban que el sistema judicial es imparcial, sern ms
propensos a cambiar su comportamiento de inversin, y al aumentar la
inversin, tambin se incrementa el PBI.81
Feld y Voigt (2003), por ejemplo, examinaron la relacin entre crecimiento e
independencia judicial en cincuenta pases, diferenciando por tipo de
independencia (de facto y de iure82). Se encontr que la independencia judicial
de iure no tiene efectos significativos en el crecimiento econmico, mientras
que la independencia de facto lo incrementara. La evidencia para 66 pases
mostr que un cambio de un sistema totalmente dependiente a uno
independiente incrementara el crecimiento econmico entre 1.5 a 2.1 puntos
porcentuales. Sin embargo, este efecto podra estar subestimado considerando
que el anlisis considera diversos pases con distintos niveles de independencia.
En el Per, un incremento de la tasa de crecimiento del PBI de 1.5 a 2.1 puntos
porcentuales equivale a un aumento del PBI entre S/.23,000 y S/.25,400
millones en el largo plazo, tomando como base el ao 2015. Es decir,
actualmente el Per deja de producir este monto por no tener una adecuada
independencia judicial.
(ii) A menor corrupcin, mayor inversin
En general, la corrupcin adems de generar prdidas al Presupuesto Pblico
en trminos de eficiencia y efectividad del gasto pblico, afecta el contexto
econmico debido a que debilita el clima de negocios y distorsiona los
incentivos. As, en contextos con altos niveles de corrupcin no existen
garantas para el cumplimiento de mecanismos de mercado y los negocios se
rigen por las influencias polticas. Esto se debe a que se afecta la eficacia
empresarial, los costos y los beneficios, las estrategias y las ventajas
81
Daniel Klerman (2006). Legal infrastructure, judicial independence, and economic development.
82
La independencia de iure puede ser derivada de la ley, mientras que la independencia de facto
se refiere a la independencia con la que en realidad cuentan los jueces, que puede ser medida
por su efectividad en trminos de duracin y el grado de impacto de los juicios en el
comportamiento gubernamental.
142
Tomado
del
portal
web
del
Instituto
Peruano
http://www.ipe.org.pe/documentos/el-costo-de-la-corrupcion
84
Se podra considerar que un sistema judicial funciona bien si cumple con criterios de celeridad,
acceso, imparcialidad, predictibilidad, proporcionalidad, ejecutabilidad de la sentencia y
transparencia.
85
86
de
Economa
(IPE)
143
87
144
CONCLUSIN
El anlisis presentado en esta seccin permite afirmar que los beneficios
potenciales que podran generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente los costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable
argumentar que los beneficios estimados en este documento estn
subestimados y que los costos estn sobre estimados, bajo supuestos
razonables.
88
El anlisis beneficio costo toma en cuenta soles constantes del 2015; es decir, en trminos
nominales el presupuesto crece al ritmo de la inflacin.
145
Probabilidad
de costos
mayores a
beneficios
Probabilidad de
beneficios
mayores a
costo mximo
70%
Costo
esperado
Beneficio
esperado
270
Costo mximo
esperado (540)
680
IV.
147
148
149
CONCLUSIN
Cuantificar los beneficios y costos de las modificaciones planteadas en estos
proyectos de ley no es sencillo. Sin embargo, el anlisis realizado permite
afirmar que las medidas planteadas pueden generar beneficios
significativamente mayores a los costos. En primer lugar porque se puede
esperar que las medidas sean efectivas en incrementar la transparencia y el
rendimiento de cuentas en los gobiernos sub-nacionales. En segundo lugar,
porque se puede esperar que los costos asociados a las medidas sean
contenidos por el cambio en los incentivos de los agentes involucrados.
V.
5.1.
150
5.3.
CONCLUSIN
El anlisis presentado en esta seccin permite afirmar que los beneficios
potenciales que podran generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente sus costos.
VI.
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