Painel 33/097
RESUMO
Partindo de uma proposio referencial sobre o que se poderia considerar boa
prtica em gesto de suprimentos no setor pblico, o trabalho se prope a traar
um quadro das prticas de compras em uma amostra dirigida de estados da
federao, por meio de um survey baseado em informaes oficiais e acadmicas
publicadas na internet, complementando-se a pesquisa com informaes de
entrevistas qualitativas e no estruturadas. A partir desse quadro, so analisadas
dimenses institucionais e organizacionais, tais como a consistncia dos marcos
institucionais das reas de compras e contrataes pblicas, as estruturas
organizacionais e sua capacidade de consolidar a rea em termos de identidade,
delimitao do espao de atuao e jurisdio, leis, normas e estruturao de
polticas e procedimentos. So considerados tambm aspectos de desenvolvimento
de sistemas informatizados e experincias selecionadas de inovao em compras
nos estados.
1 INTRODUO
As compras governamentais do Governo Federal movimentaram, em
2012, R$ 72,6 bilhes na aquisio de bens e servios por meio de 231,8 mil
processos, levando-se em considerao todas as modalidades de contratao,
inclusive os casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, que somaram 193,7 mil
(84%) processos, somando mais de R$ 24 bilhes, que representaram 34% dos
valores
empregados
em
compras
contrataes
(MINISTRIO
DO
de 5 at 36% dos oramentos pblicos dos vrios nveis, numa clara demonstrao
de que no dispomos de dados confiveis. Dispomos muito menos, ento, de fontes
confiveis de consolidao de dados nacionais, incluindo todas as esferas, poderes
e regies do pas.
Algumas das poucas fontes de consolidao de dados de compras que
incluam todas as esferas de governo, poderes e rgos ficam por conta de
empresas privadas que levantam, organizam e divulgam informaes sobre editais
de licitao para os interessados em contratar com a Administrao. Nessa linha,
AGUNE & FERRAGINO (2014) elaboram um quadro geral que, apesar das
limitaes metodolgicas decorrentes da prpria finalidade precpua desse tipo de
banco de dados, nos d uma viso geral da importncia de analisar outros nveis de
governo, alm do federal, quando se fala em compras e contrataes pblicas
(Grfico 1).
2 OBJETIVOS
O objetivo principal deste trabalho lanar, simultaneamente, um olhar
sobre as prticas de gesto de compras e suprimentos de vrios governos estaduais
brasileiros, no no sentido de estabelecer um ranking ou avaliao comparativa,
mas de colecionar prticas que possam ser somadas e combinadas para o
aprimoramento da gesto de compras e suprimentos nessa esfera de governo.
No contexto de um trabalho como este, a comparao acaba sendo
inevitvel e at parte do prprio esforo de exposio da coleo de prticas, j que
o que julgamos indito nesse breve sobrevoo exatamente a anlise conjunta de
vrios modelos estaduais de gesto de suprimentos, pois no faltam trabalhos
isolados sobre estados em particular, assim como no faltam estudos sobre as
prticas federais.
Esperamos tambm, nesse processo, encontrar categorias de anlise
comuns e dimenses tericas da gesto de suprimentos no setor pblico estadual
que possam ser utilizadas em estudos futuros.
Governana
De acordo com Teixeira et al (2011), o tema dos suprimentos de bens
para organizaes pblicas tem sido, em geral, tratado de maneira fragmentada ou
com vises parciais, quando no dogmticas. Alm do ponto de vista da corrupo,
muitas vezes os suprimentos so tratados exclusivamente pelo foco jurdico ou
vistos como fonte de desperdcios. Ainda segundo os autores, o tema tambm
abordado como razo da baixa qualidade do servio pblico ou ainda sob a
10
Licitaes
Seleo de fornecedores
Custo de pedido
Tempo de reposio
Pequeno
Tende a zero com os sistemas eletrnicos,
Kanban e sistema Just in Time
Grande
Processo obedece a lgica cronolgica
Apelao jurdica dos participantes pode
estender o tempo ainda mais
Preo e concorrncia
Especificao do produto
Inspeo de qualidade
Contratos
Longa durao
Flexvel na especificao do produto
Incorpora melhoria tcnica e qualidade
Modificaes por negociao
Troca de informao tcnica durante o contrato
Curta durao
Na prtica, mais rgido
Especificao formal
Dificuldade para incorporar melhorias tcnicas
Dificuldade na troca de informao tcnica
Grande nvel de formalismo, tudo deve ser
documentado
Controle sobre cada processo
11
12
13
14
crdito) foram crescentes entre 1987 e 1994 e, somados os saldos nesses oito anos,
atingiram R$ 70,3 bilhes (dados no atualizados pela inflao). No perodo entre
1987 e 1990, os dficits corresponderam mdia anual de 12,6% da receita, ou
R$6,7 bilhes/ano, e no perodo 1991/1994 foram de 19,9% anuais, ou R$10,7
bilhes por ano. Em 1994, alcanava 21,7% da receita total.
Diante da dificuldade, que beira a impossibilidade, de reduo nos gastos
com pessoal e rolagem da dvida, o estado de So Paulo, assim como muitos
outros, iniciou um grande esforo de aprimoramento dos processos de compras
pblicas, o qual, a despeito das alternncias e descontinuidades parciais,
permanece at hoje, e com excelentes resultados. Porm, em funo dessa forte
motivao inicial, muito daquele antigo DNA define a tnica, as diretrizes, as nfases
dos esforos de melhorias das compras pblicas paulistas e da maioria absoluta dos
demais estados: o aumento da eficincia visando reduo de custos e gastos.
Raros so os estados que, como Minas comea a fazer agora, dez anos
depois das primeiras aes do chamado Choque de Gesto, se preocupam com
a qualidade do gasto pblico, entendida de forma mais ampla e indo alm da mera
busca por aumento de eficincia, quando no visando apenas o mero corte de
gastos.
A viso que adotamos e procuramos avaliar nas aes estaduais
pesquisadas exatamente a declarada pelo governo mineiro na sua retrospectiva
dos Choque de Gesto publicada recentemente, razo pela qual a reproduzimos
abaixo (Governo de Minas; 2013, p. 203):
(...) gasto pblico [] aqui entendido como aquele que leva o Governo a
utilizar seus recursos da forma mais racional possvel, permitindo a
consecuo de sua estratgia conforme o planejamento delineado, e,
ultimamente, a concretizao do padro de desenvolvimento almejado para
o Estado. Portanto, qualidade do gasto pblico no se refere apenas a
gastar pouco, mas principalmente a gastar bem e de forma adequada,
sendo assim um conceito amplo e que pode ser analisado a partir de
diferentes perspectivas.
Qualidade e produtividade do gasto, segundo conceito adotado pela
Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Qualidade do Gasto (SPLOR)
da SEPLAG, remete capacidade de se captar e utilizar recursos pblicos
pelos melhores meios e ao menor custo garantindo o alcance dos
resultados pretendidos, bem como produzindo os maiores impactos
possveis dentro de um dado processo.
15
Integrao Sistmica
A nfase atual nas decises da Administrao colocada principalmente
no processo de compras em si, mais do que numa viso mais ampla e integrada de
logstica e gesto de suprimentos. As compras de pequenos objetos para o dia a dia
e a contratao de servios complexos esto subordinadas mesma lei, de
parafusos a tomgrafos computadorizados, de pequenos reparos a grandes projetos
de engenharia. A separao existente que procura levar em conta essa
complexidade feita com base no valor e na modalidade de licitao. Mesmo assim,
com o enfoque em compras, a abordagem da gesto pblica deixa um grande
espao para mudanas e melhorias.
Tridapalli et al (2011) afirmam que os esforos para modernizao na
gesto pblica esto, em geral, restritos a mudanas nos sistemas de compras. Isso
apenas parte do processo. Os autores enfatizam que a melhoria da qualidade nos
gastos governamentais passa, necessariamente, pela modernizao da gesto da
cadeia de suprimentos. Outras fases do processo logstico merecem ateno, tais
como gesto de estoques, engenharia de padronizao e especificao de bens e
servios, gesto de contratos e gesto de fornecedores.
16
preciso identificar situaes em que o gasto pblico pode ser feito com
mais qualidade, transpondo as barreiras da abordagem tradicional da busca de
maior eficincia interna do gasto pblico em geral, restrito a medidas que alteram
apenas o sistema pelo qual o processo licitatrio habilita e contrata os fornecedores
e passar a ver as funes pertinentes da administrao pblica como parte de uma
cadeia de suprimentos.
Embora exista uma vasta literatura sobre o tema cadeia de suprimentos,
quando se voltam as atenes para a rea pblica, a realidade muda drasticamente.
A escassez de estudos indica que existe uma lacuna na forma de tratar o tema entre
os setores privado e pblico, mas, ao mesmo tempo, que h um potencial a ser
explorado pelos gestores pblicos.
V-se que necessria a ampliao de uma viso de compras para uma
viso de logstica e gesto de suprimentos. A padronizao de procedimentos uma
etapa necessria, mas no suficiente para a melhoria do gasto pblico.
Teixeira et al (2011) discutem outro aspecto dessa questo: para os
autores, A fora do Estado vem da sua condio de formulador e guardio de
polticas pblicas (p.4). Portanto, cabe ao Estado desenvolver as estratgias
necessrias por meio de suas polticas pblicas para melhor atender o interesse dos
cidados o que, no tema aqui abordado, pode ser entendido como efetuar o gasto
pblico, no que tange aos suprimentos, com qualidade. Os autores tambm
ressaltam que:
Assim, o que estratgico na gesto de suprimentos a modelagem de
um sistema de inteligncia de compras que permita a construo de
rvores estratgicas de deciso que levem melhor estrutura,
especificao, tipo de contrato e modalidade de contratao para cada
objeto, organizao e contexto. Em suma, um modelo estratgico,
sistmico e contingencial de compras e contrataes. Para tanto, h a
necessidade permanente de revises abrangentes, que incluam no
somente a tcnica especfica de compras, m as tambm a logstica, a
gesto de suprimentos, a integrao dos processos internos, as
estruturas e, com grande nfase, a formao do pessoal e o
fortalecimento das carreiras tcnicas no setor pblico. (TEIXEIRA, et al.,
2011, p.4-5)
17
Para
Servio ao consumidor
Gesto de Relacionamentos
Adversrio
Colaborador
Previso
Experincia
Estratgias de Transio
Valor Absoluto
Valor Relativo
Integrao Funcional
Integrao de Processos
Integrao Vertical
Integrao Virtual
Estocagem de Informao
Compartilhamento de Informao
Aprendizagem atravs de
Treinamentos Especficos
Aprendizagem Baseada em
Conhecimento
Contabilidade Gerencial
18
Sistemas
Legislao
Pessoas
Resultado
Combate Corrupo
Foco
19
20
anteriormente
dos
rgos
gachos
que
melhoraram
seus
Gerenciamento
Efetivo da
Demanda
Melhoria dos
Processos de
Aquisio
Garantir
Otimizar a
conformidade
organizao,
papis e
Padronizar/
responsabilidades
racionalizar
especificaes das Redesenhar os
compras
processos para
simplifica-los e
Melhorar os
torna-los mais
processos/
efetivo
ferramentas de
planejamento e
Alavancar solues
gerenciamento da
existentes e
demanda
incorporar
ferramentas
disponveis no
mercado
21
So Paulo
Avaliao Geral: o Estado de So Paulo tem diversas aes
implantadas e funcionando que podem servir de benchmark, mas tem
dificuldade em reunir e integrar todos os esforos de no que poderia
compor uma rea de inteligncia em compras e gesto de suprimentos
do estado.
nfases: Teve toda a origem de sua preocupao com compras,
licitaes e contratos no choque oramentrio do Governo Covas, em
1995. Traz claramente at hoje, em suas aes relacionadas a
compras, licitaes e contratos, essa prioridade de conteno e
reduo de gastos, o que dificulta, indiretamente, a nfase na
qualidade do gasto de forma ampla.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: So
Paulo tem bons sites e iniciativas isoladas, mas mal distribudas e
sofrendo com descontinuidades parciais, exceto por uma relativamente
consistente poltica de reduo de custos das compras sem queda
excessiva de qualidade. Possui 5 ou 6 sites referentes a compras
pblicas, todos muito ricos em informao tcnica e servios, mas com
a responsabilidade distribuda entre 3 ou 4 secretarias e sem uma
coordenao muito clara entre elas para a composio de um sistema
ou processo articulado: Secretaria da Fazenda (BEC-Bolsa Eletrnica
de Compras; e CadTerc - Servios Terceirizados que tem 18
22
de
prioridade e
prprio
de
cotaes
preges
eletrnicos,
cujo
Minas Gerais
Avaliao Geral: , sem dvida, o benchmark brasileiro na rea,
inclusive como poltica pblica integrada, gesto estratgica de
suprimentos e inteligncia em compras.
nfases: Coerentemente com o que o estado tem feito em relao a
todas as demais reas de governo, Minas aquele que, certamente, e
bem frente dos demais, mais se preocupou em organizar e
publicar/divulgar uma poltica de gesto na rea de compras e
suprimentos. Discute e organiza ideias e conceitos muito alm da
legislao
(o
espao
deste
trabalho
insuficiente
para
23
estabelecimento
de
responsabilidades
preocupao
24
25
Paran
Avaliao Geral: Possui o mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,
cadastro,
informaes
sobre
licitaes,
compras
eletrnicas.
nfases: Sem destaques.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional, e utiliza o sistema de preges
eletrnicos do Banco do Brasil.
Bahia
Avaliao Geral: O avano maior e mais antigo do estado no
conhecido SAC. Em compras, possui o mnimo bsico em termos de
orientaes ao fornecedor, cadastro, informaes sobre licitaes,
compras eletrnicas.
nfases: Sem destaques.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional, incluindo normas para proteo
e estmulo a pequenas empresas. Tem sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos. Tem site prprio de compras eletrnicas, mas
utiliza o sistema de prego eletrnico do Banco do Brasil.
26
Rio de Janeiro
Avaliao Geral: Tem um sistema integrado de gerenciamento de
compras que inclui desde as requisies de materiais at a realizao
dos preges eletrnicos e emisso de relatrios gerenciais, incluindo,
por exemplo, o gerenciamento de editais, sob a tutela da Secretaria de
Planejamento e Gesto.
nfases: Aprimoramento de processos, prticas, competncias,
sistemas e inteligncia dentro das condies vigentes, com esforos
em informatizao do prprio processo de compras (inclusive com
relatrios e funcionalidades gerenciais e operacionais, como o
gerenciamento de editais) e destaque para a formao e suporte
rede de pessoas responsveis, com sistemas de formao,
informao e intercmbio entre os componentes de vrias redes de
gestores de suprimentos e logstica.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos:
Associado ao SIGA (que o sistema integrado de gerenciamento de
vrios processos relacionados a licitaes, contratos, apoio e controle
do processo), promove uma Rede Logstica, uma Rede de Pregoeiros,
uma Rede de Gerenciadores do SIGA, uma Rede de Gerenciadores de
Contratos, uma Rede de Gerenciadores de Transportes Oficiais, todas
sob a orientao de uma Subsecretaria de Recursos Logsticos da
SEPLAG. Existem cursos em EaD sobre o SIGA e outros de interesse
dessa rede logstica, alm de informaes de apoio e fruns de
discusso em um AVA (ambiente virtual de aprendizagem) exclusivo
sobre os assuntos de compras e gesto de contratos. Do ponto de vista
da facilidade de acesso ao material disponvel na internet, o nico,
alm de Gois, que, a partir do portal geral do governo do estado, no
d acesso aos portais especializados que consolidam, organizam, e
divulgam informaes sobre todas as licitaes do estado e/ou
realizam compras eletrnicas. Mas material rico, original e bem
apresentado, que vale a pena ser consultado.
27
Santa Catarina
Avaliao Geral: Tem um sistema de licitaes e compras (LIC) que
apoia os gestores pblicos desde a autorizao e montagem do edital
at a autorizao de fornecimento, com sistemas de ajuda bastante
claros e completos, sob a coordenao de uma Gerncia de Licitaes
da Secretaria de Estado da Administrao.
nfases: Em aprimoramento dos sistemas vigentes e apoio aos
servidores
envolvidos
com
sistema,
com
algum
grau
de
centralizao.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: Sob
o ttulo de "Eficincia com Resultado", mantm um Comit de
Acompanhamento de Custos (COMAC), que tem como objetivo
analisar as despesas estaduais e propor inovadoras prticas de
gesto, criando instrumentos para operacionalizar uma constante
reduo dos gastos do governo estadual. Desenvolveram projetos
especficos em: Gesto de Frotas; Impresso e Cpias; Terceirizados;
Telefonia Mvel; Passagens; e Telefonia Fixa. O aprimoramento da
gesto de materiais e servios foi includo como projeto estratgico do
Programa de Excelncia em Gesto do Estado. Do ponto de vista
organizacional, a Secretaria de Estado de Administrao centraliza os
esforos de informao, estudo e formao da inteligncia em
compras.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional e sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos.
28
Cear
Avaliao Geral: Possui o mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,
cadastro,
informaes
sobre
licitaes,
compras
eletrnicas.
nfases: sem destaques.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: Tem
um sistema de gesto governamental por resultados (aparentemente
em fase pr-operacional), com um mdulo de compras (mas que,
quando acessado, redireciona a navegao automaticamente para o
portal de compras da Seplag Secretaria de Planejamento e Gesto).
O Portal de Compras do Cear, que mantm todas as informaes,
editais,
cotaes,
orientaes
fornecedores
etc,
de
Par
Avaliao Geral: Possui o mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,
cadastro,
eletrnicas.
nfases: sem destaques.
informaes
sobre
licitaes,
compras
29
Gois
Avaliao Geral: Alm do mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,
cadastro,
informaes
sobre
licitaes,
compras
30
Pernambuco
Avaliao Geral: Alm do mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,
cadastro,
informaes
sobre
licitaes,
compras
centralizao
de
processos
na
Secretaria
de
31
de
licitao
do
estado
e,
consequentemente,
as
considerado
pioneiro
no
Pas
pelas
autoridades
pernambucanas.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional. Aparentemente, tem sistema
prprio de prego eletrnico, mas tambm utiliza o sistema de prego
da Caixa Econmica Federal.
Esprito Santo
Avaliao Geral: Alm do mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,
cadastro,
informaes
sobre
licitaes,
compras
32
33
sendo
abusivamente
normatizadas
pelos
rgos
34
em
sentido
estrito,
integrando
requisies,
editais,
35
Grau de
abrangncia da
poltica pblica
Organizao das
ideias e declarao
das mesmas de
forma organizada
Demonstrao clara
de que h inteno
de implantar e
investimento
poltico nessa
direo
Evidncias de
implantaes efetivas
na direo de uma
poltica integrada de
suprimentos (as
quais, somadas,
complementam-se e
harmonizam-se)
Governana
(no que j faz)
(com)
Poltica pblica
alm do mero
legalismo
(com)
Foco na qualidade
do gasto pblico e
no somente na
reduo do gasto
pblico
(com)
Integrao
sistmica
36
7 REFERNCIAS
AGUNE, R.M.&FERRAGINO, H.J. Organizao, solicitada especialmente pelos
autores, de informaes do banco de dados de licitaes da empresa coletadas de
janeiro a dezembro de 2013. So Paulo: Instituto Licitar (originais eletrnicos
elaborados especialmente para este traballho), janeiro de 2014.
AGUNE, R.M. & FERRAGINO, H.J. Gesto de contratos de servios terceirizados
no Governo do Estado de So Paulo. In Negcios Municipais, fevereiro, 2007.
Disponvel em http://www.pregao.sp.gov.br/destaques/gestao_cadterc.pdf [Acesso
em 15/11/2012]
AGUNE, R. M. & FERRAGINO, H. J. Sistema de gerenciamento de contratos
Terceirizados., CadTerc Cadastro de Servios Terceirizados do Governo do
Estado de So Paulo, 2008.
AURIOL, E. Corruption in procurement and public purchase. International Journal of
Industrial Organization, p. 867-885, Setembro, 2006
BAILY, P. et al, Compras: Princpios e Administrao, So Paulo: Atlas, 2000
BALLOU, R. H., The evolution and future of logistics and supply chain management.
Produo, v. 16, n. 3, p. 375-386, Set/Dez, 2006.
BRASIL, 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 05
de outubro de 1988. 42 (2009) ed. Editora Saraiva.
BRASIL, 1993. LEI N 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso
XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica e d outras providncias. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm [Acesso em 14 de novembro
de 2012].
BRASIL, 2002. LEI No 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no mbito da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para aquisio
de bens e servios comuns, e d outras providncias. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10520.htm [Acesso em 14 de
novembro de 2012].
BULOS, U. L. Reforma administrativa. Revista de direito administrativo. vol. 214,
outubro/dezembro 1998. Rio de Janeiro: Renovar.
CHOPRA, S; MEINDL, P., Gesto da Cadeia de Suprimentos. 4 ed. So Paulo:
Pearson, 2011
COSTA, A. L. Sistemas de Compras Privadas e Pblicas no Brasil. Revista de
Administrao, outubro/dezembro, 35(4), pp. 119-128, 2000.
37
38
39
SLTI/MP, 2002. Projeto de Lei. Institui normas gerais sobre licitaes e demais
procedimentos. Disponvel em:
http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/anteprojeto_lei/anteproj_lei.pdf[Acesso
em 11 Junho 2012].
TEIXEIRA, H. J., MARTELANC, R. & PRADO FILHO, L. P. C. Dilemas e
Perspectivas da Terceirizao no Setor Pblico. II Congresso Consad de Gesto
Pblica, 6-8 Maio, p. Painel 17, 2009.
TEIXEIRA, H. J., MARTELANC, R., PRADO FILHO, L. P. C. & SALOMO, S. M.
Logstica de Suprimentos e Gesto de Compras e Contrataes na Administrao
Pblica: Como Fortalecer uma Viso Integrada. IV Congresso Consad de Gesto
Pblica, 25-27 Maio, p. Painel 17/059, 2011.
TRIDAPALLI, J.P., FERNANDES, E., MACHADO, W.V., Gesto da cadeia de
suprimento do setor pblico: uma alternativa para o controle de gastos correntes no
Brasil, RAP Revista de Administrao Pblica, vol. 45, pp. 401-433, FGV, 2011
VILHENA, R., MARTINS, H. F., MARINI, C. & GUIMARES, T. B. O Choque de
Gesto em Minas Gerais. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
40
___________________________________________________________________
AUTORIA
Hlio Janny Teixeira Professor. Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo FEA/USP,
Endereo eletrnico: janny@usp.br
Fernando Nascimento da Silva
Endereo eletrnico: fenasc@gmail.com
Srgio Mattoso Salomo
Endereo eletrnico: ssalomao@gmail.com