DEDICATORIA
III
AGRADECIMIENTO
IV
RESUMEN
En esta investigacin se analiza la planificacin y evaluacin en la gestin del
control fiscal de la Contralora del estado Zulia; procesos dependientes de la
ideologa y del modelo de administracin pblica propio de cada contralor. El
aspecto metodolgico se bas en los aportes de Arias, Tamayo y Mndez.
Antes de desarrollar el aparte de planificacin, se abord el tema de polticas
pblicas, por tratarse del punto crtico de inicio de los planes. Para cumplir este
objetivo, se enfocaron los principios y elementos de la planificacin; se realiz la
descripcin de los modelos tericos de planificacin susceptibles de aplicar en el
rgano objeto de estudio: planificacin estratgica situacional, planificacin
operativa, planificacin normativa y el Balance Score Card. Se consultaron
destacados autores como Goodstein, Ossorio, Jess Lpez, Snchez Albavera,
Corredor y Fernndez, entre otros.
En la evaluacin de la gestin, se consideraron los modelos, tipos y niveles de
evaluacin. Se trat la vinculacin entre informacin, control y evaluacin, la
evaluacin del impacto y relacin con las polticas y estrategias; y las tendencias
en la evaluacin de la gestin en el sector pblico. Se hace referencia a los
indicadores de gestin en la fase de evaluacin, adems de la relacin entre
planificacin, seguimiento y evaluacin sobre la gestin basada en resultados. Los
autores consultados fueron, entre otros Hintze, Sann, Guinart i Sol y la ONU
Finalmente, se vincula la gestin del control fiscal en la Contralora del estado
Zulia, con los aspectos tericos ms relevantes y la normativa legal aplicable. En
el periodo evaluado se observ una evolucin en la planificacin y la evaluacin
de la gestin; sin alcanzar el desarrollo acorde a las exigencias de la normativa
legal aplicable y la doctrina moderna en gerencia pblica. Se emple la entrevista
estructurada y la observacin directa sobre la ejecucin de los procesos de
evaluacin y planificacin, generando propuestas orientadas a contribuir a superar
las desviaciones detectadas.
Diaz Barreto, Jos Jorge. Planning and evaluation in the management of fiscal
control: Case Zulia State Comptrollership. Grade working to obtain the title of
Scientiarum Master in Public Management. Universidad del Zulia, Division of
Graduate Students. Maracaibo, Venezuela, 2013.
ABSTRACT
This qualitative and not experimental field investigation is focused on analyzing the
planning and evaluation in Zulia Comptrollership state fiscal control management;
processes which depends on the ideology and public administration model related
to each comptroller on 2007-2012 period. The methodological aspect was based
on Arias, Mndez and Tamayos work.
In the theorist framework, public politics are studied in order to focus into
development of elements and principles plannings. Applicable theory models were
considered to be applied in the organ which was the study object: situational
strategic planning, operative planning, normative planning and Score Card
Balance. Some remarkable authors were consulted, just as Goodstein, Ossorio,
Jess Lpez, Snchez Albavera, Babino Corredor, and others. The research
hovered in the midst of evaluation types, levels and models; the relation between
information, evaluation and control; its referred to the public management
evaluation tendencies in Latin America. It is considered the application of indicators
in the evaluation phase, and the attendance of the planning, tracing and evaluation
relation over the results based management. Refered authors were Hintze, Sann,
Guinart I Sol, Serna and ONU.
Finally, the Zulia comptrollership fiscal control management is related to theorist
features and legal normative. It was noticed, in the studied gap, the evolution in
management planning and evaluation without reaching the level according to
public modern management demands. The assembled interview and direct
observation over the studied processes performance, allowed generating
proposals focused on contributing to overcome the detected deviations.
INTRODUCCIN
planificacin y
evaluacin en la gestin del control fiscal estadal ejercido por la Contralora del
estado Zulia durante el periodo 2007-2012.
VII
la planificacin y
los resultados de la
IX
NDICE
CAPTULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1
1.2
1.3
1.4
1.4.1
1.4.2
1.5
Descripcin
Planteamiento del problema
Formulacin del Problema
Delimitacin del Problema
Objetivos de la Investigacin
Objetivo General
Objetivos Especficos
Justificacin de la Investigacin
Pg.
1
4
5
5
5
6
6
CAPTULO II
BASES TERICAS DE LA PLANIFICACIN Y LA EVALUACIN DE LA GESTIN
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.4.6
2.4.7
2.4.8
2.4.9
2.5
2.5.1
2.5.2
2.5.3
2.5.4
2.5.5
2.5.6
2.5.7
2.5.8
2.5.9
2.5.10
2.5.11
2.5.12
2.5.13
2.5.14
2.5.15
2.5.16
2.5.17
Antecedentes
El control de gestin
Gestin pblica y polticas pblicas
Polticas pblicas
Concepto de polticas pblicas.
La evaluacin de las polticas pblicas
La planificacin
Definicin y modelos de planificacin
Principios y elementos de la planificacin
La planificacin estratgica
Modelo de planificacin estratgica corporativa
Modelo de planificacin estratgica situacional
Modelo de planificacin operacional u operativa
Modelo de planificacin normativa
Enfoque de calidad de la gestin
Enfoque del Cuadro de Mando Integral o Balanced Score Card
La evaluacin de la gestin
Tipos de evaluacin
La evaluacin segn su finalidad y objeto
Modos de evaluacin
Niveles de evaluacin
La evaluacin segn la posicin de los evaluadores
Informacin, control y evaluacin
Los objetos de la informacin, el control y la evaluacin
La evaluacin del impacto y relacin con las polticas y estrategias
Tendencias en la evaluacin de la gestin en el sector pblico
Problemas para la evaluacin de resultados en la gestin pblica
Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica
Los ciudadanos como stakeholders
Indicadores de gestin
Utilizacin de referentes: El Benchmarking
La planificacin, el seguimiento y la evaluacin
Gestin basada en resultados
Principios de planificacin, seguimiento y evaluacin
1
9
9
11
11
14
16
18
21
22
24
31
32
37
38
42
44
46
49
51
52
53
54
55
57
59
60
62
62
65
69
73
74
76
79
CAPTULO III
MARCO METODOLGICO
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
Enfoque de la investigacin
Tipo de investigacin
Diseo de la Investigacin
Fuentes y tcnicas para la recoleccin de informacin
Procedimiento de la investigacin
82
83
85
85
87
CAPTULO IV
PLANIFICACIN Y EVALUACIN DE GESTIN EN LA CONTRALORA DEL ESTADO ZULIA
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
4.1.5
4.1.6
4.2
4.3
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.4.4
4.4.5
4.5
4.6
4.6.1
4.6.2
4.6.3
4.6.4
4.7
4.8
4.8.1
4.8.2
4.8.3
4.8.4
4.8.5
4.8.6
4.8.7
4.8.8
4.8.9
4.8.10
4.8.11
4.8.12
89
90
90
91
94
95
95
99
102
104
104
106
108
108
111
114
116
117
119
120
123
124
130
130
132
134
134
134
135
136
137
137
138
138
138
4.8.13
4.8.14
4.8.15
4.8.16
4.8.17
4.8.18
4.8.19
4.8.20
4.8.21
4.8.22
4.8.23
4.8.24
138
CONCLUSIONES
ELEMENTOS PROPOSITIVOS
147
150
BIBLIOGRAFA
139
139
139
140
141
141
142
143
144
145
146
CAPTULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
evaluacin,
representan dos elementos bsicos del sistema de control interno que est bajo la
responsabilidad de las mximas autoridades de los entes y rganos del sector pblico.
Cabe destacar que las contraloras de estado, elementos bsicos del Sistema Nacional
de Control Fiscal, tienen la obligacin de implantar un sistema de control interno integral
e integrado, de conformidad con las disposiciones legales; siendo la planificacin,
conjuntamente con los procesos conexos e inseparables, como la evaluacin de la
2
desviaciones
Estn
cumpliendo los entes y rganos de la administracin pblica del estado Zulia con las
3
de la
procesos, se cumple en la gestin del rgano de control fiscal objeto de estudio, acorde
a las aspiraciones
de una
metodolgicos, estn
CAPTULO II
BASES TERICAS DE LA PLANIFICACIN Y LA EVALUACIN DE LA GESTIN
2.1 Antecedentes
A criterio de Blanco, (1984, citado por Montes de Oca, 2004:687), el control de gestin
puede entenderse como un proceso mediante el cual los directivos aseguran la
obtencin y el empleo eficaz y eficiente de los recursos en el cumplimiento de los
objetivos de la empresa.
Por otra parte, Beltrn (2000:24) afirma que es necesario considerar el control de
gestin en una empresa en funcionamiento, basado en la continua conversin de
informacin clave en accin proactiva, mediante la toma efectiva de decisiones. En la
organizacin, la gestin comprende tres niveles distintos:
Gestin estratgica: Se ejecuta en la alta direccin y se caracteriza por las
influencia de acciones y decisiones corporativas a largo plazo. Se vincula a la
definicin macroeconmica de la empresa, considerando el entorno.
Gestin tctica: Se vincula a las operaciones inciales de las decisiones
estratgicas y comprende las funciones de organizacin y coordinacin. El
impacto de las decisiones y acciones es de mediano plazo.
Gestin operativa: Se desarrolla en la gerencia tctica. El impacto de las
decisiones y acciones es de corto plazo e incluye los equipos de trabajo y los
individuos. Se vincula con las funciones de ejecucin y control.
Opina Arango, (citado por Beltrn, 2000:25) que el control de gestin es un instrumento
gerencial, integral y estratgico que, apoyado en indicadores y cuadros estadsticos
producidos en forma sistemtica, peridica y objetiva, permite que la organizacin sea
efectiva para captar recursos, eficiente para transformarlos y eficaz para canalizarlos.
10
Para entender qu son las polticas pblicas, Aguilar y Lima (2009:4) sostienen que es
necesario diferenciar dos conceptos que no tienen traduccin en castellano: Politics o
poltica, y policies o polticas. El primer concepto comprende las relaciones de poder,
los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales con el
gobierno, entre otros. El trmino policies o polticas se relaciona con las acciones,
decisiones y omisiones por parte de los actores involucrados en los asuntos pblicos.
Lo esencial y
Por su parte, Aguilar y Lima (2004:8) afirman que una de las principales aportaciones
de las polticas pblicas consiste en rescatar el carcter pblico de las polticas, o sea,
13
Segn Brum (2002, citado por Aguilar y Lima 2009:8), la poltica pblica:
Es un fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un
proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de
decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos,
mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta
preponderantemente del mismo frente a los problemas pblicos vividos por la
sociedad civil.
Por su parte, Canto define las polticas pblicas en los trminos siguientes:
Cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos, definidos a
partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de
complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera
ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos
democrticos, con la participacin de la sociedad. (Canto, 2002, citado por
Aguilar y Lima, 2009:8).
No obstante, Lahera define las polticas pblicas como:
14
Esta realidad conduce a los hacedores de polticas (policy making) a cuatro retos:
de sus decisiones y en los resultados. Para ello es importante que el gobierno y los
ciudadanos conozcan los resultados logrados mediante las acciones emprendidas. La
evaluacin debe alimentar el debate democrtico para favorecer las prcticas pluralistas
y fomentar la deliberacin, ms que la sumisin y antes que el poder poltico
(Quermonne, 1991:290-291, citado por Roth, 2006:135).
En este contexto, Roth (2006:135) opina que desarrollo de las prcticas de evaluacin
en el sector pblico, coincidi con la prdida progresiva de la legitimidad del Estado,
incluso en pases desarrollados. El Estado intervencionista o de bienestar del siglo XX
frustro sus ambiciones por la dificultad de cumplir los objetivos trazados, situacin
evidenciada en particular en las polticas sociales, lo cual gener dudas y crticas sobre
la actuacin del Estado y su costo creciente, exigiendo mayor eficacia y eficiencia por
parte de las autoridades pblicas.
Al respecto, Majone (1997:214, citado por Roth, 2006:137) plantea que la evaluacin
tiende a constituirse en una nueva disciplina en el mbito del anlisis de polticas
pblicas que se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la informacin sobre la
ejecucin y eficacia de las polticas y programas pblicos. Segn Roth existe una
amplia variedad de concepciones y definiciones de evaluacin, observando gran
diferencia entre la evaluacin de tipo gerencial utilizada como instrumento de control de
gestin y la evaluacin interactiva, participativa y pluralista concebida como herramienta
para profundizar el ideal democrtico.
17
2.3 La planificacin
tomando
en
consideracin
adems,
las
disposiciones
legales
Para iniciar este aparte, conviene citar una expresin de Babino (2004:7):
La falta de demanda por parte de la poltica de mtodos y tcnicas de gobierno,
entre los cuales se encuentra la planificacin, se puede explicar, entre otros, por
los siguientes fenmenos: Existe una creencia muy arraigada entre los polticos
de que la poltica es un arte y que para gobernar no se necesita de mtodos ni
de ciencia, a diferencia de otras expresiones artsticas como la pintura, la msica
o la danza. Se cree que a gobernar se aprende en la prctica y que la toma de
decisiones no necesita ni mtodo ni disciplina.
En contraposicin a este fenmeno, afirma Babino (2004:7) que desde la tcnica de
planificacin, se proponen herramientas tecnocrticas complejas, difciles de abordar y
aplicar; que se transforman en tcnicas formales utilizadas para cumplir requisitos
normativos, y que no resultan tiles para la gestin. Por otra parte, se observa una
merma en la oferta de formacin sobre planificacin en la currcula universitaria.
18
Segn Babino (2004:10), la accin de gobierno, reconoce que los recursos financieros
son escasos y que en la visin economicista son los nicos que se valoran. Por ello,
deben valorarse tambin los recursos de conocimiento, los recursos humanos y el
tiempo para poner en marcha la gestin. La escasez es un principio de la gestin, y el
reconocerla permite atacar el problema en la causa crtica, no en todas las causas. La
accin de gobernar se relaciona con la capacidad de elegir las causas con mayor
impacto, y sobre las cuales se tenga mayor capacidad de gobierno. Planificar significa
entender a los distintos actores involucrados en el juego. Cuando se planifica
19
Tal como se aprecia en los elementos comunes aportados por los autores citados, la
planificacin adems de constituir una funcin bsica en la gestin pblica implica un
conjunto integral de procesos: Formulacin, ejecucin, control, evaluacin y reajuste de
las categoras de los planes. Para el gerente pblico contemporneo, se hace necesario
realizar las funciones y procesos inherentes a la planificacin conforme a las
disposiciones legales, tomando en consideracin los fundamentos doctrinarios
modernos que pueden contribuir a lograr los mejores resultados en la gestin de los
proyectos y acciones planificadas, sobre la base de eficacia, eficiencia, economa,
calidad e impacto en el alcance de los objetivos y metas establecidas.
20
Es preciso destacar para los rganos de control fiscal externo, como es el caso de la
contralora estadal objeto de estudio;
Para los efectos del desarrollo de la presente investigacin, en este aparte se realiza
una descripcin ms completa sobre los modelos o enfoques de planificacin
vinculados a los procesos de planificacin y evaluacin de la gestin ejecutados por la
Contralora del Estado Zulia, rgano objeto de estudio. A continuacin se presenta una
sntesis de los principales aspectos tericos y operativos de la planificacin basada en
las explicaciones aportadas por destacados tericos en la materia.
21
Sobre este aspecto, Morales (2006:3-4) plantea que cada etapa del proceso
administrativo es necesaria para lograr una gestin racional basada en principios bien
definidos. Los siguientes principios son verdades fundamentales de aplicacin general
que sirven como guas de conducta a observar en las acciones la gestin:
Unidad. Todos los planes deben integrarse a un plan general y dirigirse al logro
de los objetivos, para que sean consistentes en su enfoque, y armnicos en el
equilibrio e interrelacin que debe existir entre stos.
en
consecuencia,
las
polticas,
programas,
proyectos, acciones y
presupuestos.
Por otra parte, Morales (2006:3-4) considera fundamental determinar los objetivos;
debido a que su claridad y precisin, facilita el proceso planificador. A continuacin se
caracterizan los elementos que integran la planificacin segn la autora:
Cabe destacar la relevancia de construir los planes con la presencia de todos los
elementos necesarios, por cuanto cada uno de ellos cumple una finalidad especfica
esencial.
Plantea Ossorio (2003:17), que los conceptos de plan y estrategia se han incorporado
actualmente al lenguaje habitual de la administracin pblica y privada, la investigacin
y la docencia, la gerencia empresaria, la poltica y, en general, de las actividades
humanas que requieran de una especial precisin y balanceo de factores para
determinar fines y organizar los medios para alcanzarlos.
En la misma perspectiva, Carlos Matus (1993, citado por Ossorio, 2003: 20) propone la
siguiente definicin: El plan es una apuesta y como tal tiene tanta incertidumbre como
demuestre el anlisis de la solidez de las apuestas parciales que lo componen y de la
gran apuesta que lo sintetiza.
Cabe destacar que Ossorio (2003:20), resume los principales atributos del plan,
tomando en consideracin los conceptos esbozados por destacados planificadores:
25
La estrategia es adaptativa por obligar al ejercicio verstil del razonamiento, que sigue a
los cambios coyunturales, produciendo desplazamientos de los centros de gravedad
26
En este sentido, Ossorio (2003:22), plantea que la filosofa del pensamiento estratgico
reconoce y privilegia el rol del hombre en la transformacin de las circunstancias;
afirmando el rol de la voluntad humana para generar condiciones favorables a partir de
la comprensin de los fenmenos y la aplicacin consciente y direccionada de la
energa social. El pensamiento estratgico como filosofa de la accin, rechaza las
cosmovisiones deterministas que atribuyen a las circunstancias un rol fatal e ineludible,
limitando la intervencin humana en la construccin del futuro y condenando al hombre
a vivir esclavo de los acontecimientos.
Por su parte, Snchez (2003:44) propone que en la formulacin del plan estratgico
deben evaluarse los factores polticos, econmicos, sociales y tecnolgicos vinculados
a las unidades de gestin; fijando las acciones a realizar y tomar las medidas para
contrarrestar las eventuales externalidades negativas de tales factores.
27
En el mismo sentido,
28
Por otra parte, Snchez (2003:22), concibe la planificacin como una eficaz carta de
navegacin con polticas explicitas; una gestin evaluada por objetivos y resultados y,
en especial, la rendicin de cuentas. La nica y exclusiva razn de la planificacin es la
de pensar antes de actuar, es decir, tomar las providencias del caso para alcanzar las
razones de inters pblico contempladas coherentemente en el instrumento de
planificacin. El plan estratgico define, jerarquiza y establece prioridades respecto de
las razones de inters pblico, invocadas por los ciudadanos para entregar atribuciones
a los poderes pblicos; define adems las polticas, estrategias, metas y objetivos.
29
30
Por su parte, Lpez (2003:14-16) opina que el proceso metodolgico para formular el
plan estratgico corporativo se inicia con la definicin de objetivos bsicos y la misin
institucional. Enseguida se procede a la identificacin, anlisis y definicin de los
problemas y la definicin de las demandas prioritarias a satisfacer, segn el anlisis del
entorno, en trminos de oportunidades y amenazas, y el anlisis situacional interno,
fortalezas y debilidades que determinan la capacidad de respuestas.
Segn Matus (1987, citado por Ossorio, 2003:45), la gobernabilidad del sistema se
refiere al peso de las variables relevantes vinculadas al proyecto de gobierno que
controla un actor con relacin a uno o varios actores. La gobernabilidad del sistema
depende de la influencia que tenga; por el contrario, cuanto menor decisin tenga sobre
las variables, menor ser su grado de libertad.
En este orden de ideas, Ossorio (2003:67), sintetiza las cuatro fases interdependientes
que integran el planeamiento estratgico segn la concepcin de Matus. Las tres
primeras fases corresponden al conocimiento de la situacin actual o deseada, mientras
que la ltima hace referencia a la accin:
Momento normativo: como debe ser la realidad una vez realizada la accin.
Por otra parte, la planificacin estratgica situacional segn Lpez (2007:19-22), surge
de la crtica a las rutinas de la planificacin normativa de los aos 60. Fue introducida
en la administracin pblica venezolana desde 1984, dentro del proceso de reforma del
sistema nacional de planificacin y del Estado. Los lineamientos generales del VII Plan
de la Nacin para el periodo 1984-1988 y los 23 planes estadales respectivos se
formularon con los aportes tericos-metodolgicos de la planificacin situacional.
Explica Lpez (2007:19-22), que el modelo parte del principio de que planifica quien
gobierna e intenta construir una teora de las situaciones para captar la relevancia para
la accin de un actor y los conflictos entre oponentes que confronten los planes en una
realidad basada en problemas. Lo estratgico se vincula a las formas de construirle
viabilidad a proyectos que demandan mltiples recursos para contribuir a producir los
hechos sociales. Por ello, las tcnicas de simulacin tales como escenarios y juegos,
deben orientarse a formalizar a escala el proceso social real, a fin de facilitarle a cada
actor la seleccin de una trayectoria de situaciones o de proyectos. La contribucin
terica ms relevante de esta concepcin la aport Carlos Matus en los aos 80.
36
Los tericos ms destacados del enfoque normativo son Jorge Ahumada, el ILPES y la
CEPAL. El modelo se enfoca en cmo resolver los problemas de seleccin de tcnicas
y priorizar objetivos, empleando eficientemente los recursos en la toma de decisiones.
Para enfrentar estos problemas, se estructura un mtodo de programacin basado en
un conjunto de principios, entre los que destacan:
Sostiene Lpez (2007:9), que una vez definido el sujeto planificador y el objeto a
planificar el proceso de programacin (Cuadro 1), se inicia con el anlisis descriptivo de
las caractersticas y factores determinantes y un pronstico situacional del sector,
considerando la tendencia futura, la prognosis y la proyeccin de recursos, generando
informacin para definir los objetivos y metas de los programas y para disear las
polticas para las estrategias en las reas programticas de cada sector, previa
identificacin de las restricciones y la disponibilidad de recursos reales y financieros.
Adems, expresa Lpez (2007:9) que para conformar los programas y proyectos es
necesario normalizar los instrumentos para solucionar efectivamente el problema de
seleccin de tcnicas y el problema de las prioridades. Una vez elaborados los
programas y proyectos se procede a la jerarquizacin, programacin de inversiones y la
aplicacin de la tcnica del presupuesto por programa. El proceso de programacin se
recomienza con la evaluacin de las metas de los programas y el seguimiento de los
indicadores de comportamiento situacional.
Por otra parte, la universidad de Chile (2006:18), sostiene que la planificacin normativa
basa su formulacin e implementacin, en procedimientos preestablecidos con el de fin
generar un orden tal que permita estandarizarlos y mantenerlos controlados
invariablemente para hacer posible un seguimiento permanente y as conocer su
desarrollo en todos los aspectos.
39
Por otra parte, plantea Fernndez (2007:9), que todava los pases subdesarrollados se
guan institucionalmente bajo el modelo de planificacin normativa o tradicional; donde
el ente u rgano que planifica es tambin el mismo que ejecuta. La rigidez de las
acciones es direccionada desde la planificacin normativa. Este esquema responde a
una estructura piramidal, en donde la autoridad es ejercida casi de modo paternal, y en
consecuencia, realmente este sistema poco ayuda al desarrollo de las naciones.
No obstante, Porta (2007:2) expresa que la planificacin normativa, bsicamente
consiste en el diseo de la imagen deseada, y es el producto de los valores y estilos de
la organizacin. Los elementos de la fase prospectiva de este enfoque son conocidos
como dimensiones del liderazgo; visin, misin y los valores de la institucin. Se
fundamenta en desarrollar escenarios para contar con posibles estrategias de accin
para cada elemento. De hecho, algunos autores la llaman fase normativa-prospectiva.
La versin latinoamericana de la planificacin normativa, conocida tambin como
racional comprehensiva, tiene races en la CEPAL y el ILPES. Fue concebida en
Washington, hace medio siglo; y vari muy poco dcadas despus, cuando se promovi
desde Boston como "planificacin estratgica", por la Escuela de Administracin de
Empresas de la Universidad de Harvard. Este modelo, se populariz ampliamente como
SWOT (Strenghts,Weakness, Opportunities, Threats), promoviendo la planificacin
basada en las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de la organizacin,
41
Cuadro 1
Enfoque Normativo
Problema
Objetivos
mltiples
y
recursos
escasos
Condiciones para
aplicar normas de
conducta
Proceso operativo
Cabe destacar, que la gestin para la calidad de acuerdo a Lpez (2007:8), contempla
como puntos estratgicos: aprender a escuchar al cliente, optimizar la efectividad
organizacional mediante la mejora continua de los procesos y realinear la cultura
organizacional, aplicando una nueva filosofa de aprendizaje y direccin centrada en el
fomento de la eliminacin de desperdicios en los procesos, la administracin por
procesos, la participacin activa de los trabajadores en la toma de decisiones y la
conformacin de redes interactivas de trabajo.
En el mismo sentido, sostiene Lpez (2007:26) que la gestin para la calidad se articula
en forma dinmica en una espiral de mejoramiento continuo, denominada ciclo de
Shewhart: el planificar, el hacer, el verificar y el actuar; estableciendo un conjunto de
pasos para el mejoramiento continuo de los procesos:
El Balanced Scorecard, BSC, modelo desarrollado por Robert Kaplan y David Norton en
los aos 60. Precisa los aspectos que las empresas deben medir, mediante un proceso
desde lo cualitativo a lo cuantitativo, tratando de mantener alineados los elementos
estructurados en la fase estratgica. La base del modelo radica en la cuantificacin de
los resultados mediante indicadores que permiten medir el despliegue del BSC, en cada
una de sus cuatros perspectivas, financiera, cliente, interna, innovacin y aprendizaje,
(Serna, 2005:9). El BSC, es un sistema de administracin, no solo de medicin que
provee retroalimentacin sobre los procesos internos y los productos externos, a fin de
lograr mejoras continuas del desempeo estratgicos y los resultados (Serna, 2005:25).
Segn Lpez (2007:8), el enfoque del BSC se aplica en Venezuela por empresas
desarrolladas tales como Petrleos de Venezuela, PDVSA, el Banco Central de
Venezuela, BCV y otras empresas pblicas y privadas con la finalidad de administrar
las estrategias y la evaluacin de la gestin administrativa. Para aplicar este enfoque es
necesario disponer de un Software, que facilita la utilizacin automatizada de las
herramientas empleadas en esta metodologa.
44
Alineamiento estratgico.
Retroalimentacin y aprendizaje.
gestionar la estrategia. Los pasos para desarrollar esta matriz, son los siguientes:
45
Por otra parte, Lpez (2007:28-31) afirma que el BSC fortalece el aprendizaje en la
organizacin al combinar un ciclo de aprendizaje estratgico con un ciclo de control
operativo. El primero facilita la actualizacin de la estrategia mediante la revisin de la
causa-efecto y el ajuste de la matriz perspectivas-objetivos e indicadores. El segundo
facilita la evaluacin de la gestin en el mbito de programas dirigidos a redistribuir las
prioridades y recursos. El avance de la tecnologa de la informacin ha permitido el
desarrollo de tableros de control del BSC, diseados para los decisores bajo la filosofa
de los cuadros de mando integral, como sistemas automatizados para la administracin,
evaluacin y control de las estrategias y de la gestin.
46
Segn Roth (2006:139) desde la publicacin del informe Viveret en 1989, la evaluacin
no se limita a emitir un juicio sobre los hechos, al incluir tambin apreciaciones en
trminos de valores. Al pluralismo de valores presente en la sociedad corresponde un
pluralismo en el peritaje. Si la evaluacin no puede escapar al juicio de valor, entonces,
en una sociedad democrtica existir una variedad de evaluaciones vlidas, no
necesariamente aceptables y aceptadas, como expresin de la diversidad de valores
presentes en una sociedad particular. Roth advierte del peligro positivista presente en la
existencia de la definicin y la metodologa nica vlida para la evaluacin.
En 1991 el Concejo Cientfico de la Evaluacin defini la evaluacin como: Actividad
de recoleccin, de anlisis e interpretacin de la informacin relativa a la
implementacin y al impacto de medidas que apuntan a actuar sobre una situacin
47
Por lo general, plantea Roth (2006:139-140), todos los conceptos parten de una crtica
a la tentacin positivista presente en la mayora de los modelos de evaluacin. Desde
los aos noventa, las concepciones verticales y externas fueron sustituidas por
enfoques basados en la necesidad de integrar los puntos de vista de los expertos y de
los actores involucrados. Al pluralismo de los expertos se agrega el pluralismo de los
actores; por ello es necesario considerar la evaluacin de los actores sobre sus propias
actuaciones y a partir de sus percepciones.
Segn Roth (2006:139-140), esta premisa implica que la relacin entre actores
investigados e investigadores debe fijarse en un proceso que permita el aprendizaje
colectivo mediante el debate y la participacin activa, (autoevaluacin, evaluacin
endoformativa) o ajustes en el curso de la implementacin mediante negociacin y
discusin con los actores (evaluacin dinmica o continua). Al respecto, la autora
introduce la definicin de evaluacin de Vuille La evaluacin es un proceso
(temporalidad) y tiene una mezcla que retorna elementos tanto del pensamiento
cientfico como de la accin, tanto de los saberes tericos como de los empricos.
Por tal razn, afirma Roth (2006:140), su metodologa tiene que responder a criterios de
validez y de fiabilidad tanto frente a la ciencia como a la accin. La auto y externo
evaluacin, deben ser conducidas conjuntamente para nutrir la reflexin de los actores
involucrados en los estados pasados, presentes y futuros de su organizacin. Apuntan
a cualificar la experiencia. No se trata de evaluar las capacidades individuales, sino los
recursos y las capacidades sociales aprendidas, organizadas y coordinadas por el
conjunto de actores para la realizacin de un proyecto colectivo.
48
En otro orden de ideas, considera Duran (1999:170-172, citado por Roth, 2006:142) que
la evaluacin de polticas pblicas constituye una herramienta para enfrentar los tres
principales retos de los gobiernos democrticos contemporneos: comprender,
comunicar y controlar. Deben tratar de comprender el desarrollo de los procesos
sociales inducidos por la accin pblica para fundamentar de manera acertada las
acciones futuras; tienen la obligacin de dialogar, explicar y comunicar a la poblacin
sobre la base de informacin argumentada a objeto de conseguir el respaldo a sus
acciones; y deben de ejercer control sobre las acciones que desarrollan.
49
Por otra parte, la evaluacin continua o concomitante tiende a ser ms amplia que el
monitoreo o seguimiento por concebirse como instrumento para suministrar informacin
permanente para el ajuste continuo de los objetivos, medios y procesos de una poltica
o una accin pblica. Es de particular inters en los casos de gran incertidumbre al
aplicarse sobre los efectos de una poltica compleja o de carcter innovador. ste tipo
de evaluacin es una de las ms importantes para el xito de un programa, sin
embargo, es la menos practicada debido a los altos costos (Roth, 2006:149).
Para iniciar este aparte, Roth, (2006:151) propone que segn el inters que motiva a los
evaluadores, se distinguen varios tipos de evaluacin. Una de las distinciones ms
empleadas consiste en diferenciar las evaluaciones segn dos finalidades principales.
Si el objetivo de la evaluacin es informar a los actores de un programa para modificar
sus acciones, orientadas a
Por su parte, Majone (1999:214-219, citado por Roth, 2006:153), propone tres modos
de evaluacin: segn los insumos utilizados, segn los procesos y segn resultados.
La evaluacin segn los insumos utilizados se centra en los recursos, habilidades y
personas que participan en la accin; la evaluacin segn los procesos, considera los
mtodos empleados para transformar los insumos polticos, econmicos y de otra clase
en productos y resultados; y la evaluacin de resultados, se centra en los productos o
consecuencias de una actividad en particular. Cada modo de evaluacin tiene ventajas
y desventajas con respecto a la informacin aportada a los evaluadores. Segn Majone
(1999-224, citado por Roth, 2006:154), la eleccin del modo de evaluacin depende del
grado de mensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento del proceso.
Al respecto, considera Majone (1999-220, citado por Roth, 2006:155) que la evaluacin
de resultados es la preferida, pero las condiciones ptimas para realizarlas en el sector
pblico son muy difciles. De acuerdo al autor, es necesario que los objetivos de los
programas pblicos sean precisos, que los resultados sean mensurables y se disponga
de un instrumento de medicin confiable. Cuando estas condiciones no se cumplen es
recomendable descartar la evaluacin por resultados.
Al respecto, Nioche (1982, citado por Roth, 2006:135) propone cinco niveles de
evaluacin: a nivel de medios, resultados, impacto, de eficiencia y de satisfaccin.
La evaluacin a nivel de impactos emplea datos cualitativos para determinar los efectos
previstos y no previstos que inducen la accin pblica en el entorno socioeconmico,
(Roth, 2006:156). Se realiza mediante tcnicas formalizadas como el anlisis
multicriterios y tiende a crear un consenso artificial entre los actores en torno a un
instrumento de medicin. Esta evaluacin presenta la debilidad de no considerar las
dificultades observadas durante la implementacin; adems el conocer previamente los
criterios de evaluacin aplicados en forma peridica, pueden generar comportamientos
53
tendientes a satisfacer los criterios establecidos ms que los problemas que suscitaron
la formulacin o implementacin de la accin pblica.
Cabe destacar que el objetivo de la evaluacin a nivel de eficiencia es relacionar los
efectos obtenidos con los medios utilizados, (Roth, 2006:156-158), con el fin de
determinar el grado de eficiencia del dispositivo creado para el programa. Esta
evaluacin genera una descripcin muy valiosa de los hechos ocurridos durante la
implementacin, pero no, explica porque se produjeron. Se utilizan a menudo los
modelos costos-beneficios y costos-eficacia, en un contexto ex post.
El inters en este tipo de evaluacin, poco utilizada radica en que los efectos de una
poltica pueden satisfacer a la poblacin, sin corresponder a los objetivos iniciales. Esta
evaluacin tiene la dificultad de definir las necesidades fundamentales y permite al
evaluador, no sesgar su percepcin de la poltica con los objetivos establecidos,
evitando un efecto de visin tnel e impedirle considerar los efectos no previstos como
negativos (Monnier, 1992:104-105, citado por Roth, 2006:158).
54
Considera Roth (2006:162) que para enfrentar las limitaciones de la evaluacin externa,
se desarroll la modalidad de evaluacin mixta que consiste en conformar equipos de
evaluadores en los cuales participan expertos externos, ejecutores del programa y
beneficiarios. Finalmente, la evaluacin interna o autoevaluacin consiste en la
evaluacin realizada por los ejecutores y los beneficiarios del programa.
Queda entendido, que los tipos, modos y niveles de evaluacin aplicables tanto a las
polticas como a los planes, estn en funcin de la naturaleza, el objeto de creacin, la
misin y los recursos disponibles por el ente u rgano
Para abordar este aspecto, Hintze (2002:2) afirma que los trminos informacin, control
y evaluacin, estn muy vinculados a los conceptos de efectividad, eficiencia, eficacia y
55
calidad; son los ejes sobre los cuales giran expresiones como control de gestin,
evaluacin de resultados, evaluacin de gestin, informacin de control e informacin
de gestin. La informacin es la representacin de la realidad mediante algn tipo de
lenguaje. Usualmente se aceptan los datos como la representacin ms directa sobre
los hechos, mientras en la informacin propiamente dicha los datos han sido
interpretados o elaborados de alguna manera. Hecha esta distincin, se usa el trmino
informacin para referirse a los datos y a la informacin elaborada a partir de stos y a
la consecuente construccin de conocimiento.
Al mismo tiempo, el control para Hintze (2002:2), significa algo ms que la informacin
en que se basa; controlar significa verificar los hechos mediante el registro de
informacin, para posibilitar la comparacin con algn patrn tcnico de referencia. Por
ello, el control consiste en un nuevo tipo de informacin resultante de la comparacin
entre patrones tcnicos y datos de la realidad.
Finalmente, (Hintze, 2002:2), afirma que las evaluaciones deben basarse en controles
precisos e intuitivos y stos, a su vez, requieren de informacin sobre la realidad, por
ello cada uno de estos estadios es necesario para el superior y todos ellos forman parte
del mismo proceso de relacionamiento necesario para actuar sobre la realidad.
Los relacionados con el entorno, los resultados que se entregan a los clientes,
usuarios o destinatarios en general.
Los procesos de trabajo mediante los cuales se utilizan los recursos y se logran
los resultados durante el funcionamiento organizacional.
Al respecto, sostiene Hinze (2002:3) que estos tres objetos de evaluacin a su vez, se
relacionan con los tres niveles de anlisis ampliados en el punto anterior, informacin,
control y evaluacin; de modo tal que en las intersecciones es posible identificar
situaciones diferentes. Por otra parte, el anlisis del primer objeto de control y
evaluacin, los resultados institucionales, suele resultar complejo debido a las
dificultades generadas en muchos casos por su imprecisin.
Sin embargo, sostiene el autor que ms all de las dificultades tcnicas, la funcin de
controlar y evaluar los resultados institucionales requiere informacin sobre la calidad y
cantidad de los mismos; luego compararla con algn tipo de estndares de resultados,
es decir, controlar, y finalmente, comparar resultados con patrones valorativos, como
las necesidades o expectativas de los usuarios o jueces externos capacitados para
juzgarlos, lo cual constituye la evaluacin.
57
Hintze (2002:2) comparte el criterio de que no se puede controlar ni evaluar sin haber
planificado y que no se puede planificar sin haber establecido las polticas. Subyacen a
esta afirmacin preguntas como si los sistemas de control y evaluacin conforman los
sistemas de planificacin; si pueden considerarse sistemas independientes o
complementarios y, en tal caso, de qu manera. Si se pretende relacionar lo controlado
con lo planificado, es preciso haber planificado y tambin que el enfoque del control sea
compatible con el empleado en la planificacin.
El autor destaca la relevancia que tiene para las instituciones pblicas la definicin e
implantacin de las polticas y los planes. Estos instrumentos de gestin deben estar
bien formulados para permitir la aplicacin de los sistemas de control y evaluacin. En
el mundo contemporneo, conviene realizar el control y la evaluacin basados en reglas
de juego incorporadas a la cultura institucional, mediante auto regulacin.
En tal
efecto e impacto
Al respecto, Brusca (2002:61) plantea que las dificultades confrontadas para medir la
economa, eficiencia y eficacia en el sector pblico, obedecen a la presencia de
mltiples objetivos, dirigidos a la simple prestacin de servicios y no a la obtencin del
mximo beneficio. Considera la autora que el sector pblico debera justificar su
existencia sobre la base de la asignacin eficiente de los recursos, generando niveles
de calidad en los servicios acorde a las exigencias del ciudadano, cada vez ms
concienciado de su aportacin a los presupuestos pblicos.
61
Tal como expresa Sann (1999:11) la gerencia estratgica debe atender en forma
articulada dos subsistemas bien sincronizados:
Para favorecer el cambio de aptitud exigido por los sistemas eficaces de evaluacin de
resultados y control de gestin, se requiere impulsar tres estrategias: Incentivos
apropiados, transparencia y participacin, y articulacin entre los niveles gerenciales.
usuarios
encuentran gran parte de las respuestas a sus demandas. La gerencia pblica se basa
en las directrices de una poltica de desarrollo orientada hacia objetivos expresados en
resultados hacia su entorno, que le imprimen determinada identidad y cultura. En esta
investigacin, se aplicar el criterio de Sann para evaluar la ubicacin de la Contralora
del Estado Zulia en el metaespacio y el mesoespacio.
En otro orden de ideas, Snchez (1999:22) expresa que para lograr un buen gobierno,
no basta una buena gestin macroeconmica; es necesario cambiar la manera de
disear las instituciones pblicas, definir la misin y los objetivos, vinculados con las
polticas y asignar mejor los recursos para obtener los resultados esperados. La nica
ventaja competitiva que pueden desarrollar las instituciones pblicas radica en la
capacidad de gestin y de desarrollo humano; el uso racional de los recursos y la
cultura organizacional; aspecto ltimo relacionado con la manera de enfrentar los
asuntos de inters pblico delegados.
Por otra parte, Snchez (2003:20) afirma que el avance de la gestin pblica se centra
en la evaluacin de los procesos, ms que en el resultado de las polticas y el logro
efectivo de las razones de inters pblico. La gestin del conocimiento y la informacin
es importante para aumentar el capital social institucional, mediante un constante
proceso de aprendizaje y adopcin de mejores prcticas de gestin. La finalidad de la
gestin pblica es lograr la mxima eficiencia para el bienestar colectivo, la ciudadana
aspira obtener plena satisfaccin en sus tres dimensiones:
64
65
Destaca Snchez (2003:19), que los ciudadanos como Stakeholders, aspiran a un buen
gobierno, calificado sobre la base de la mxima eficiencia de los poderes del Estado y
las organizaciones que lo integran. La eficiencia consiste en lograr el mejor aprovecho
de todos los recursos disponibles para alcanzar resultados acordes a las razones de
inters pblico que las originaron. La eficiencia significa rendimiento o productividad y
slo la puede obtener el recurso humano, porque los insumos y los bienes de capital
contribuyen al rendimiento pero no crean, son productos de la innovacin humana. El
gerente eficiente es capaz de obtener el mximo rendimiento de los recursos
tecnolgicos y lo mejor de las habilidades de las personas.
En ese sentido, apunta Snchez (2003:20) que el norte de todo sistema administrativo
consiste en maximizar la eficiencia para los Stakeholders, en todas las dimensiones de
la persona humana: exige resultados como ciudadano elector de los gobernantes; como
consumidor que aspira satisfacer necesidades individuales y como contribuyente que
financia la provisin de bienes y servicios pblicos. La visin de buen gobierno se hace
realidad al valorar la planificacin estratgica y operativa; fijar objetivos y metas
factibles; gerenciar el inters pblico por objetivos y resultados; tratando de maximizar
la produccin, utilizando debidamente los recursos; y manejando bien las bonanzas
para tener capacidad de respuesta frente a las crisis.
66
El buen gobierno segn Snchez (2003:22), logra integrar funcionarios que piensan en
grande las funciones ms pequeas. El funcionario debe tener un compromiso personal
con las razones de inters pblico que justifican la existencia de la institucin donde
labora; de lo contrario surge el liderazgo burocrtico, ocaso de la innovacin. El sueo
del buen gobierno se logra si el funcionariado y las autoridades tienen una gran opinin
sobre su funcin y sus resultados; lo ms relevante es que sus Stakeholders
reconozcan e internalicen su xito gerencial como un triunfo propio.
Por otra parte, sostiene (Snchez 2003:24) que los ciudadanos definen el inters
pblico, al aprobar libremente los lineamientos programticos establecidos en la
constitucin para
surgen los reglamentos y normas regulatorias que debe aplicar el poder ejecutivo. El
inters pblico siempre corresponde a razones que contribuyen al progreso de la
sociedad en su conjunto y no al inters particular.
En el mismo sentido, Snchez (2003:25) considera que la gestin del inters pblico,
dependiendo la forma de concepcin, interpretacin, enfoque y ejecucin; puede
ocasionar importantes consecuencias en los siguientes aspectos:
Al respecto, Snchez (2003:7) propone como nica opcin para alcanzar un cambio en
la gerencia pblica que los poderes instauren un nuevo estilo de gestin basado en la
rendicin de cuentas efectiva y transparente. En tal sentido, la administracin pblica
Latinoamericana enfrenta graves deficiencias y experimenta una seria devaluacin de
su capital social. El eje de la situacin planteada radica en la deficiente planificacin
67
Es importante tener presente que los funcionarios, gerentes y directivos de los rganos
contralores, son servidores pblicos y adems de estar obligados por la normativa legal
a evaluar su gestin interna e informar pblicamente los resultados,
gestionan
tener la obligacin
68
Sin embargo, Guinart i Sol (2003:1) sostiene que la Administracin Pblica, cuyos
recursos provienen bsicamente de contribuciones obligatorias e impuestos, a objeto de
suministrar servicios a la colectividad a ttulo gratuito o cuasi gratuito; la eficacia de los
servicios prestados y la correcta administracin de los recursos, deben valorarse por su
contribucin a la satisfaccin de las necesidades colectivas y el grado de cumplimiento
de sus objetivos; no slo por los resultados de ejecucin presupuestaria. El carcter no
lucrativo de su actividad y forma de financiacin, invalidan la medida del beneficio como
indicador de eficiencia y eficacia admitida en el sector privado. Por ello, es necesario
emplear indicadores de eficacia y eficiencia tiles para el adecuado cumplimiento de la
responsabilidad y la legalidad que caracterizan a la actuacin pblica.
69
Por su parte, los ciudadanos esperan que los gobiernos sean responsables por el modo
como ejercen su poder. Por consiguiente, supervisar e informar sobre el desempeo de
la actuacin pblica es una forma para que los gobiernos se presenten responsables
ante sus ciudadanos (Guinart i Sol, 2003:2). Sin embargo, la evaluacin de la gestin
es una tarea mucho ms difcil y controvertida en el sector pblico que en el mbito
privado, debido a que este proceso funciona mejor cuando existe claridad sobre qu se
est midiendo y por qu (Guinart i Sol, 2003:3).
Es preciso destacar, que la medida del desempeo en el sector pblico es una tarea
ardua, en razn del objeto de creacin de sus organizaciones. Los gobiernos fijan el
objetivo de mejorar la calidad de vida del ciudadano, cuestin difcilmente valorable en
unidades monetarias. Generalmente, para el funcionariado y los programas que
gestionan existe mucha ambigedad sobre cul es el objetivo ltimo; lo que crea una
situacin inexistente en el sector privado: espacio para el desacuerdo sobre lo que
constituye un resultado y desempeo y, por lo tanto, espacio para el desacuerdo
sobre la forma adecuada de evaluar el desempeo (Guinart i Sol, 2003:4).
En el marco del NPG, se ha demostrado que los indicadores de gestin son tiles para
definir objetivos, el gerente pblico necesita instrumentos cualitativos y cuantitativos
para describir y establecer objetivos precisos en planes estratgicos y operativos; a su
vez, los indicadores proporcionan informacin objetiva sobre el desempeo de la
70
A criterio de Guinart i Sol (2003:7), el indicador es una unidad de medida que permite
el seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de una organizacin,
mediante su comparacin en el tiempo con los referentes externos e internos
correspondientes. Bsicamente, los indicadores cumplen una funcin descriptiva,
fundamentada en aportar informacin sobre el estado real de una actuacin, programa,
proyecto o accin y una funcin valorativa que consiste en agregar a la informacin
obtenida un juicio de valor lo ms objetivo posible, sobre la evaluacin de la gestin.
Por otra parte, Serna (2005:33), concepta el indicador de gestin, como una relacin
entre variables que permite observar aspectos de una situacin y compararlos con las
metas y los objetivos establecidos. Esta comparacin permite observar la situacin y las
tendencias de evolucin en gestiones similares.
En tal sentido, considera Serna (2005:9) que la falta de seguimiento y medicin del
desempeo organizacional, determina la prdida de credibilidad en las formulaciones
estratgicas. Se afirma con razn que lo que no se mide, no se administra; lo que no
se administra, no se mejora.
Sobre el mismo aspecto, Guinart i Sol, (2003:8) opina que el indicador debe poseer un
conjunto de caractersticas. En primer lugar, ser relevante para la gestin, es decir, que
aporte informacin imprescindible para informar, controlar, evaluar y tomar decisiones.
A su vez, el clculo realizado a partir de las magnitudes observadas no puede dar lugar
71
a ambigedades. Esta cualidad permite que los indicadores puedan ser auditables y
que se evale de forma externa su fiabilidad cuando sea preciso.
Por su parte, Guinart i Sol, (2003:7) considera que el indicador debe ser inequvoco,
es decir, que no permita interpretaciones contrapuestas. Adems, el concepto
expresado por el indicador debe ser preciso y mantenerse en el tiempo. El indicador
debe ser pertinente, adecuado a lo que se pretende medir. La informacin debe estar
disponible en el momento de tomar las decisiones
Del mismo modo, segn (Guinart i Sol, 2003:8), a estas cualidades se agrega la
accesibilidad: su obtencin debe tener un costo aceptable, acorde a los beneficios que
reporta la informacin extrada, fcil de calcular e interpretar. El indicador debe
proporcionar calidad y cantidad razonable de informacin relevante, para no
distorsionar las conclusiones que facilite; adems, debe de obtencin oportuna,
pertinente y estar disponible para la toma de decisiones; siempre que los costes de
obtencin no superen los beneficios potenciales de la informacin extrable.
En el mismo sentido, plantea Guinart i Sol (2003:12) que los indicadores de gestin,
forman parte de un sistema global de informacin en la organizacin, que permite
materializar las tres actividades bsicas de planificacin y control: la planificacin
estratgica, el control de gestin y el control de las operaciones. De acuerdo con los
niveles de la organizacin y las actividades bsicas de planificacin y control antes
descritas, se observa la correspondencia de la planificacin estratgica, con las
necesidades de informacin. El nivel tctico se corresponde con la funcin de control de
gestin, mientras el nivel operativo lo hara con el control de operaciones.
72
En consideracin a este aspecto, los rganos de control fiscal asumen dos posiciones
distintas en lo referente a la adopcin del sistema de indicadores. En primera instancia,
deben emplear indicadores relevantes, pertinentes, inequvocos y aplicados en forma
oportuna en la evaluacin de la gestin interna; adems el tipo de indicador empleado
debe proporcionar valor agregado en cuanto a la determinacin no slo de la eficacia,
sino fundamentalmente de la calidad, efectividad e impacto de su gestin.
y, en
73
En relacin con estos procesos, la ONU (2009:7) expresa que una buena planificacin,
combinada con el seguimiento y evaluacin eficaces, puede contribuir a mejorar la
eficacia en los programas y proyectos. Cabe destacar que el seguimiento se concibe
como un proceso propio del sistema de control. La planificacin facilita a la institucin a
concentrarse en los resultados, mientras que el seguimiento y la evaluacin ayudan a
aprender de los xitos y retos y a tomar decisiones con conocimiento de causa.
En este orden de ideas, la ONU (2009:8) cita un refrn: no planificar, es planificar para
el fracaso. No tener un plan, es como intentar construir una casa sin un plano; en tal
caso, sera muy difcil saber el aspecto que tendr la casa, cunto costar, cunto
74
tiempo llevar construirla, los recursos necesarios y si el producto final satisfar las
necesidades de los propietarios. Es decir, la planificacin ayuda a definir lo que una
organizacin, programa o proyecto pretende lograr y cmo se va a acometer la tarea.
Por otra parte, afirma la ONU (2009:9) que la evaluacin constituye una valoracin
rigurosa e independiente de acciones finalizadas o en curso para determinar en qu
medida se estn logrando los objetivos estipulados, contribuyendo a la toma de
decisiones. La evaluacin, al igual que el control o seguimiento, se puede aplicar a
diversos elementos y categoras de planificacin, incluidas una accin, un proyecto, un
programa, una estrategia, una poltica, un sector o una organizacin.
Segn la ONU (2009:0) la distincin clave entre los procesos de evaluacin y control
radica en que el primero se hace de forma independiente para aportar a los gerentes y
al personal una valoracin objetiva sobre si estn o no estn bien enrumbados.
Adems, los procedimientos, diseo y metodologa de las evaluaciones
son ms
En la misma perspectiva, propone la ONU (2009:10) que para evaluar la eficacia del
desarrollo, los esfuerzos de seguimiento y evaluacin buscan valorar lo siguiente:
El nivel del sentido de pertenencia del funcionariado y las medidas para mejorar
la capacidad institucional para la sostenibilidad de los resultados.
el
Asimismo, segn la ONU (2009:11) la gestin basada en resultados tiene por objetivo el
aprendizaje, la gestin de riesgos y la rendicin de cuentas. El aprendizaje, adems de
contribuir a mejorar los resultados en programas y proyectos existentes, refuerza la
capacidad de la organizacin y de los individuos en la toma de decisiones y en la
formulacin de programas y proyectos futuros. Puesto que no existen planes perfectos,
es esencial que la gerencia, el personal y las partes interesadas aprendan del xito y
del fracaso de cada programa o proyecto ejecutado.
78
Este punto aborda algunos de los principios propuestos por la ONU (2009:11) a
considerar durante todo el proceso de planificacin, seguimiento y evaluacin:
79
De igual forma, para la ONU (2009:12) los entes u rganos que implementan los
programas son responsables de lograr los resultados de desarrollo institucional; por tal
razn las partes interesadas deberan apropiarse de todos sus proyectos, programas y
planes. Los beneficiarios y las partes interesadas deberan apropiarse de las metas y
objetivos relacionados con los proyectos y programas.
Adems, sostiene la ONU (2009:12) que un objetivo clave de la gestin por resultados
es asegurar que la apropiacin incluya a tantas partes interesadas como sea posible.
Por esta razn, el seguimiento y evaluacin, as como los hallazgos, recomendaciones
y lecciones obtenidos de esos procesos continuos y peridicos, deberan asignarse a
los responsables de los resultados y a quienes pueden utilizarlos en la gestin.
80
81
CAPTULO III
MARCO METODOLGICO
82
la base legal
definido los
que adems de realizarse en correspondencia con unos objetivos, emplea una gua
previamente diseada, en la que se especifican los elementos a observar.
instrumentos de recoleccin de
88
CAPTULO IV
PLANIFICACIN Y EVALUACIN DE GESTIN EN LA CONTRALORA DEL
ESTADO ZULIA
adems de la
Es preciso reiterar la importancia que para los efectos de esta investigacin, revisten en
la planificacin y evaluacin de gestin los temas de polticas pblicas, control de
gestin e indicadores. Por tal razn, se presentan a continuacin los aspectos jurdicos
89
Se aprecia que estas normas legales confieren carcter vinculante a los instrumentos
dispuestos por los rganos del sistema Nacional de Control Fiscal, para la gestin
contralora; destacando entre ellos las contraloras estadales. Asimismo, se observa la
definicin de la planificacin, la evaluacin y la rendicin de cuentas, como funciones e
instrumentos propicios para lograr la transparencia, eficiencia, eficacia, economa y
calidad de los entes y rganos, en la gestin de los recursos pblicos.
Artculo 35 LOCGR:
El Control Interno es un sistema que comprende el plan de organizacin, las
polticas, normas, as como los mtodos y procedimientos adoptados dentro de un
ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la
exactitud y veracidad de su informacin financiera y administrativa, promover la
eficiencia, economa y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las
polticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misin, objetivos y metas.
91
Artculo 36 LOGR.
Corresponde a las mximas autoridades jerrquicas de cada ente la responsabilidad
de organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de control interno, el cual debe
ser adecuado a la naturaleza, estructura y fines del ente.
Artculo 37 LOCGR:
Cada entidad del sector pblico elaborar, en el marco de las normas bsicas
dictadas por la Contralora General de la Repblica, CGR, las normas, manuales
de procedimientos, indicadores de gestin, ndices de rendimiento y dems
instrumentos o mtodos especficos para el funcionamiento del sistema de control
interno
92
la LOAF, Ley
Artculo 5. LOAF
El sistema de control interno del sector pblico, cuyo rgano rector es la
Superintendencia Nacional de Auditora Interna, comprende el conjunto de
normas, rganos y procedimientos de control, integrados a los procesos de la
administracin financiera as como la auditora interna. El sistema de control
interno actuar coordinadamente con el Sistema de Control Externo a cargo de la
Contralora General de la Repblica, tiene por objeto promover la eficiencia en la
captacin y uso de los recursos pblicos, el acatamiento de las normas legales en
las operaciones del Estado, la confiabilidad de la informacin que se genere y
divulgue sobre los mismos; as como mejorar la capacidad administrativa para
evaluar el manejo de los recursos del Estado y garantizar razonablemente el
cumplimiento de la obligacin de los funcionarios de rendir cuenta de su gestin.
Es importante destacar, que el rango constitucional del control de gestin est definido
en el artculo 289, ordinal 5 de la Constitucin Nacional y se contempla adems que
est a cargo del rgano rector del sistema nacional de control fiscal:
de
gestin
como
instrumento
fundamental
para
asegurar
que
la
94
En la misma
En el mismo orden de ideas, los entes y rganos estadales no definen los objetivos
generales y especficos del POA, obviando la disposicin legal en la definicin del plan.
Esta disposicin debe hacerse cumplir por parte del rgano contralor estadal, de
conformidad con la definicin hecha por la referida norma en el artculo 5.
Por otra parte, la administracin pblica estadal no considera entre las categoras del
POA las acciones y, en su lugar emplea las actividades. Es de significativa importancia,
destacar que el artculo 6 de la LOPPP, al definir los elementos de la planificacin
pblica y popular, establece:
96
En lo que respecta a los planes operativos, el artculo 52 de la LOPPP los define en los
trminos siguientes:
Artculo 52 de la Ley de Planificacin Pblica y Popular. Definicin de planes
operativos
Los planes operativos son aquellos formulados por los rganos y entes del Poder
Pblico y las instancias de participacin popular, sujetos a la presente Ley, con la
finalidad de concretar los proyectos, recursos, objetivos y metas, trazados en los
planes estratgicos. Dichos planes tendrn vigencia durante el ejercicio fiscal,
para el cual fueron formulados.
En relacin al cumplimiento de la vinculacin plan-presupuesto, el artculo 53 de la
LOPPP establece las consideraciones siguientes:
Artculo 53 de la Ley de Planificacin Pblica y Popular. Vinculacin PlanPresupuesto. Los rganos y entes sujetos a las disposiciones de la presente
Ley, al elaborar sus respectivos planes operativos, debern:
1.
2.
3.
4.
Sin embargo, los planes operativos de los entes y rganos de la administracin pblica
en su mayora, no registran en el plan operativo anual el monto de la asignacin
presupuestaria asignado a cada uno de los proyectos y acciones.
98
100
Durante la Gran Colombia desde 1824, recibi el nombre de Departamento del Zulia y
al desaparecer sta en 1830, Maracaibo pas a ser una de las 11 Provincias de
Venezuela. El Estado Zulia existe como entidad desde la Constitucin Federal en 1864,
como Estado Maracaibo con el territorio de la antigua Provincia. En 1964 la legislatura
le cambio el nombre por Estado Soberano del Zulia. En 1881 el gobierno federal
dispone crear el Estado Falcn-Zulia con el estatus de Estado autnomo y el 1 de abril
de 1890, el Congreso declara su separacin. Al final del siglo XIX se cambi la
conformacin de estado Zulia y en 1899 se orden la delimitacin actual.
El Estado venezolano present cambios a nivel de sus instituciones polticas a raz de
la promulgacin de la Constitucin Nacional de1999, que sent las bases de una nueva
Repblica y por ende de sus entidades federales. En 2003 se promulg la Constitucin
del Estado Zulia, adaptada a la nueva realidad poltica nacional.
Geografa. El estado Zulia abarca unos 63.100 km, incluyendo tierra firme, el Lago de
Maracaibo y parte del Golfo de Venezuela, lo que representa aproximadamente el
6,90% de todo el territorio venezolano, siendo la quinta entidad de mayor superficie en
Venezuela, luego de los estados Bolvar, Amazonas, Apure y Gurico.
Lmites. Al norte el Golfo de Venezuela; al sur Mrida y Tchira; al este Trujillo, Lara y
Falcn y al oeste la Repblica de Colombia. El Zulia forma una amplia depresin
tectnica, en cuyo centro est el Lago de Maracaibo; rodeada por dos ramales de la
Cordillera de los Andes: al oeste, la Sierra de Perij, que colinda con Colombia, al sur la
Cordillera de Mrida, que se prolonga hacia el noreste en las colinas montaosas de
Trujillo y la sierra de Ziruma, que colinda con los estados Lara y Falcn.
Clima. El clima es clido, con una temperatura promedio anual de 27,8 C en las tierras
bajas y con temperaturas templadas y fras en la Sierra de Perij. Las precipitaciones
oscilan entre 300 mm en La Guajira y 4500 mm anuales en El Tokuko, al suroeste del
estado, por el efecto orogrfico de la Sierra de Perij sobre los vientos alisios del
noreste, obligndolos a ascender descargar la humedad en el mar, provocando el
relmpago del Catatumbo, por las continuas tormentas elctricas nocturnas: fenmeno
casi nico en el mundo, de sorprendente belleza y til en la edad moderna, porque las
101
constitucionalmente autnomos, Silva Cimma (citado por Ziga 2000: 51), afirma:
"...Se rigen por los preceptos de la Constitucin Poltica, de la ley o leyes que los
regulan y de la reglamentacin interna que ellos mismos se den para los efectos
de proveer a su funcionamiento. No existe relacin alguna de subordinacin, ni
siquiera supervigilancia frente al Supremo Administrador del Estado, puesto que
la ndole de sus funciones, esencialmente fiscalizadoras en el caso de la
Contralora y reguladoras bancarias en el caso del Banco Central, hara
inconciliable con ellas la subordinacin.
En conclusin, los organismos constitucionalmente autnomos son "acentralizados", es
decir, organizaciones pblicas no dependientes del Gobierno sin relacin de tutela o
supervigilancia, con
Periodo
1960-1963
1964
1965-1967
1968
1971-1972
1973-1974
1975-1977
1978
1979-1982
1983
1984-1988
Alfredo Machado U.
1989-1992
Jess Virla
1993
1994-1995
Edegar Villalobos
1995
1996
1997
Lus Querales
1998-2000
2000-2009
2009
2009
Jos Rodrguez
2010
2010
107
Misin
La Contralora General del Estado Zulia ejerce el control, vigilancia y fiscalizacin, con
un equipo profesional altamente especializado y con tecnologa de punta, con el
propsito de velar por la eficiencia en la administracin del patrimonio del estado y
promover la participacin de los ciudadanos en el control de la gestin pblica.
Visin
Posicionarse a nivel nacional como un rgano efectivo e innovador en el control fiscal
de referencia moral y tica, que oriente a la administracin pblica estadal, con la
finalidad de prevenir hechos de corrupcin y contribuir al fortalecimiento del control
interno de los entes u rganos sujetos al control fiscal.
Estrategias
Estrategias
Estrategias
Estrategias
Estrategias
Estrategias
Estrategias
Estrategias
112
CONTRALOR
SUB-CONTRALORA
CONSULTORA JURDICA
DIRECCIN DE DETERMINACIN DE
RESPONSABILIDADES
DIRECCIN DE POTESTAD
INVESTIGATIVA
DIRECCIN DE ADMINISTRACIN
COORDINACIN DE FINANZAS Y
CONTABILIDAD
COORDINACIN DE TRANSPORTE
COORDINACIN DE SEGURIDAD
DIRECCIN GENERAL
DIRECCIN TCNICA
COORDINACIN DE ORGANIZACIN
Y CONTROL DE GESTIN
COORDINACIN DE ARCHIVO
GENERAL Y BIBLIOTECA
COORDINACIN DE INFORMTICA Y
TECNOLOGA
DIRECCIN DE CONTROL DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
ESTADAL CENTRAL Y DE LOS
PODERES PBLICOS ESTADALES
DIRECCIN DE CONTROL DE
LA ADMINISTRACIN PBLICA
ESTADAL DESCENTRALIZADA
113
DIRECCIN DE CONTROL DE
INFRAESTRUCTURA Y
OBRAS
Por su parte, Ormond (1998:1) considera que el trmino Nueva Gerencia Pblica, o
New Public Management, NPM, parece describir una tendencia global hacia un tipo de
reforma administrativa, tomando distintos significados segn el contexto administrativo,
114
Sostiene Ormond (1998:4), que un punto de vista amplio sobre la NGP adoptara un
enfoque ms pragmtico, sin verlo desde una perspectiva filosfica, sino como
respuesta racional a las presiones confrontadas por los gobiernos. Las diferencias entre
pases las determinan los intereses polticos e ideologas subyacentes a la NGP en
dificultades para operacionalizar principios abstractos del modelo tales como la
transparencia, diferencias en los sistemas polticos y administrativos, en la forma de
adaptarlos y de historias diferentes (Pollitt, 1990, citado por Ormond, 1998:4).
sociedad y
Estado, creando un
mediacin partidista se
La crisis del modelo deriva de los cambios en la economa mundial y las restricciones
impuestas a la administracin pblica que generaron prdida de legitimidad de los
partidos polticos tradicionales; frenando la continuidad de las prcticas populistas y del
clientelismo. El agotamiento del modelo burocrtico populista, se produjo por la
incapacidad de superar las presiones resultantes de cambios en el modelo econmico y
porque los ajustes propuestos en las agendas y planes generados a partir de la dcada
de los ochenta resultaron insuficientes. la crisis est asociada al deterioro de las
posibilidades para el mantenimiento del modelo de sustitucin de importaciones sobre
el cual se desarroll la poltica y la administracin pblica (Crdova, 1996: 235).
contralora estadal con la gobernacin del estado y la direccin poltico partidista del
Consejo Legislativo Estadal.
118
servicios
autnomos
institutos
autnomos;
con
las
119
120
grupos
1941, cuando el Gobierno Nacional presidido por Medina Angarita, ante la imperiosa
necesidad de acometer obras pblicas, para superar el atraso del pas luego de haber
permanecido los primeros cuarenta aos del siglo XX bajo una frrea dictadura; creo
el Consejo Nacional de Obras Pblicas, considerado el primer rgano de planificacin
nacional, el cual cumpli un gran desempeo.
125
El nuevo modelo era muy vulnerable ante la inestabilidad del mercado petrolero
internacional, generando un problema crtico a la planificacin, ante las dificultades para
prever las fluctuaciones del ingreso petrolero; impidiendo programar los recursos
necesarios para ejecutar los planes. La fragilidad de la planificacin se manifest con el
incremento imprevisible del ingreso petrolero en 1974 y sus efectos ms adversos se
dan a inicios de los ochenta, cuando el VI Plan queda desactualizado antes de iniciar
su ejecucin, debido a la cada de los precios petroleros, (Hernndez, 2000:249),
Refiere Hernndez (2000:249), que en 1984 con la elaboracin del VII Plan de la
Nacin, se produce el cambio metodolgico de la planificacin normativa a la
situacional, se modifica la estructura orgnica de CORDIPLAN, sustituyendo la
dimensin sectorial de trabajo por la planificacin en el mbito de problemas. Estos
cambios mejoraron el enfoque coyuntural de la planificacin, pero delataron las
debilidades tcnicas de la institucin. Las expectativas por el cambio metodolgico, se
cortan con los resultados alcanzados. As, el centro bsico en la toma de decisiones se
traslada al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Fomento, causando la nueva etapa
de enfrentamiento entre el Banco Central de Venezuela y CORDIPLAN.
A partir de 1989, las crticas dificultades para mantener el Estado rentista basado en
la economa de extraccin petrolera, condujeron a una estrategia econmica distinta
127
econmica exiga revertir la tendencia de las ltimas dcadas, con el Estado convertido
en agente ineficiente en el rol de empresario promotor de la actividad privada y rector
del desarrollo, CORDIPLAN en un documento presentado al Consejo Regional de
Planificacin, ILPES, en 1991 expone: La planificacin debe asumir el papel de
inductor y concertador macro-econmico en aras de un crecimiento estable y
sostenido, visualizando el nuevo Estado en el cual la funcin de coordinacin jugaba
un preponderante papel, con un viraje que demandaba la fijacin y coordinacin de
polticas pblicas compatibles, un sistema de seguimiento a la ejecucin de los planes y
la evaluacin de la eficacia de las polticas.
Por otra parte, plantea Hernndez (2000:250) que para fortalecer el mbito decisional
nacional, la planificacin debera enfocarse en los resultados de la economa global;
prever las diferencias entre lo planificado y lo resultante, conocer mejor la conducta de
los actores sociales y sobre esta realidad fijar las bases para la concertacin social. Se
plante
Segn Hernndez, (2000:252), los nueve planes de la nacin formulados hasta 1988,
no dieron continuidad a la articulacin del hecho planificado, al observar incoherencia
entre la fundamentacin terica y la metodolgica para enlazar secuencialmente los
planes, con el fin de alcanzar soluciones paulatinas pero sostenidas a los problemas del
pas. Segn el autor, el IX Plan tuvo como lei motiv presentar un proyecto de pas; pero
pese al esfuerzo y la constancia para compatibilizar las demandas recogidas en
consultas a escala nacional y regional entre los principales actores involucrados en la
ejecucin del plan, todo qued en el papel como enunciado de buenas intenciones.
128
Destaca Hernndez (2000:252) que durante la campaa electoral de 1998 para elegir el
presidente de la repblica y los gobernadores, se produjo un debate poltico centrado
en el agotamiento del modelo societario vigente y en las transformaciones que deba
enfrentar la sociedad para superarlo, a objeto de garantizar un desarrollo econmico
orientado en el crecimiento econmico y la equidad social, orientado a mantener el
equilibrio macro econmico y mejorar la calidad de vida del venezolano.
ao 1998, se convoc la
y potenciar la capacidad de
Con respecto a las polticas pblicas, entendidas como programas de acciones que
representan la realizacin concreta de decisiones, el medio usado por el Estado como
actor particular, en su voluntad de modificar conductas mediante cambios en las reglas
de juego operantes, tal como lo concibe Fuenmayor (2007:1). En este contexto, la
Contralora del Estado Zulia, objeto de la investigacin, ha iniciado en forma
satisfactoria los procesos de diseo, implantacin, control y evaluacin de polticas
130
anteriores no se haban
Por otra parte, en la Contralora del estado Zulia, no se consideraba el carcter pblico
de las polticas; mbito pblico donde los ciudadanos en forma particular o mediante
voceros de sus organizaciones sociales, hacen poltica y hacen las polticas; tal y como
lo plantea Aguilar y Lima (2004:8). Por ello, se obstruye el logro de la gobernanza,
concepto central que implica el proceso mediante el cual sociedad y gobierno definen
su sentido de direccin, los valores y objetivos de la vida social importantes de realizar,
para definir su capacidad de direccin, la manera de organizarse y las condiciones de
alcanzar los objetivos sociales deseados.
Cabe destacar para las contraloras pblicas, es importante definir y ejecutar las
polticas pblicas, segn las concibe Canto (2002, citado por Aguilar y Lima, 2009:8),
como cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos, definidos a partir
de la interaccin de diversos sujetos sociales, en una situacin de complejidad social y
de relaciones de poder, a objeto de utilizar en forma ms eficiente los recursos pblicos
y tomar decisiones mediante mecanismos democrticos, con la participacin de la
sociedad. Al respecto, la Contralora del estado Zulia, ha fortalecido su comunicacin
con la ciudadana mediante polticas y planificacin de la participacin ciudadana.
Ante las interrogantes formuladas por Roth (2006:135), en cuanto a Cmo determinar
si una poltica es o ha sido exitosa?, la contralora estadal, no ejecuta una evaluacin
que permita precisar el grado de eficacia e impacto de las polticas establecidas; no
obstante, se observa disposicin para alcanzar ese nivel. Con relacin a la pregunta
131
En qu medida se lograron los objetivos propuestos por una norma?, las mediciones
se encuentran en una etapa inicial con tendencia hacia la mejora. Y sobre Cules han
sido las consecuencias y costos?; los entrevistados coinciden en expresar que las
consecuencias de las polticas han sido muy satisfactorias y los costos han resultado
plenamente justificados, en funcin de los recursos presupuestarios asignados.
En consideracin al enfoque propuesto por Roth (2006:136) sobre las dos formas de
concebir la accin pblica, se observa que en la Contralora del Estado Zulia prevalece
la aplicacin del enfoque tradicional de la legitimidad de la accin pblica y an no se
ha enfocado la evaluacin en la moderna perspectiva de la legitimidad de la gestin
pblica fundamentada en el logro de objetivos y resultados de la accin.
conviene citar la
133
fundamentada
funcin
se
135
El proceso de planificacin
valores
4.8.8 El enfoque del Cuadro de Mando Integral en la Contralora del Estado Zulia
Con respecto a la evaluacin de la gestin; aplicando el criterio de Roth (2006:137138), el proceso de evaluacin en la contralora estadal obedece a un criterio vertical,
cuantitativo, administrativo y directivo; sin orientarse a justificar sanciones. De tal forma,
no se observa resistencia a la evaluacin ni el ritualismo frecuente en la funcin pblica,
traducido en el apego burocrtico al reglamento por temor a eventuales sanciones
derivadas de la evaluacin, en el marco de una actividad bsicamente normativa.
Por otra parte, en consideracin a los argumentos de Roth (2006:138), de que los
evaluadores no actan fuera de los valores, normas y percepciones propias de la
institucin. De la entrevista aplicada, entre Directores y autoridades, se infiere que la
evaluacin es posible porque la escala de valores utilizada est bien enunciada; no
obstante, prevalecen criterios subjetivos tanto para la evaluacin de la gestin como
para la evaluacin del desempeo del personal profesional que labora en los procesos
medulares, fundamentalmente en el rea de control fiscal.
137
En lo que respecta a los cinco niveles de evaluacin, considerados por Nioche (1982,
citado por Roth, 2006:135); a nivel de medios, de resultados, de impacto, de eficiencia y
138
Con respecto a las consideraciones expresadas por Hintze (2002:2), sobre los trminos
informacin, control y evaluacin, como ejes sobre los cuales giran expresiones como
control de gestin, evaluacin de resultados, evaluacin de gestin, informacin de
control o informacin de gestin. En la contralora objeto de estudio, el concepto de
eficacia est muy relacionado con esas expresiones.
Los relacionados con el entorno, los resultados que se entregan a los clientes,
usuarios o destinatarios en general.
Los procesos de trabajo mediante los cuales se utilizan los recursos y se logran
los resultados durante la gestin organizacional.
139
Al reflexionar sobre la posicin de Brusca (2002:61), sobre las dificultades para medir la
economa, eficiencia y eficacia en el sector pblico, debido a la existencia de mltiples
objetivos dirigidos a los servicios prestados; se concluye que la contralora estadal no
escapa a estas consideraciones. No obstante, sera interesante para las autoridades de
la contralora estadal, determinar el grado de satisfaccin de los ciudadanos en su
condicin de stakeholders respecto a la gestin del control fiscal.
En otro orden de ideas, aplicando el criterio de Snchez (1999:22) de que para lograr
un buen gobierno, no basta una buena gestin macroeconmica; es preciso indicar que
en la contralora estadal, se observan grandes esfuerzos para definir los objetivos,
cambiar el diseo institucional y asignar mejor los recursos para optimar los resultados.
Es importante destacar tambin la voluntad manifiesta de las autoridades de la
institucin para desarrollar la capacidad de gestin y de desarrollo humano; el uso
racional de los recursos y la cultura organizacional.
141
Por otra parte, segn el enfoque de Snchez (1999:16), se puede afirmar que en la
contralora estadal la planificacin operativa est generando el capital social de la
institucin, en razn de estar logrando los objetivos y resultados identificados con la
misin. Sin embargo, estos objetivos se fundamentan bsicamente en metas tendientes
a lograr eficacia, dejando en un segundo plano la calidad de los procesos de auditora.
Es preciso destacar que el capital social acumulado aporta prestigio a las instituciones,
porque los ciudadanos confan en ellas y en sus autoridades.
fiscal, aplicando con equidad y justicia las sanciones correspondientes a todos los
funcionarios incursos en hechos irregulares.
Por su parte, los ciudadanos esperan que los gobiernos sean responsables por el modo
como ejercen su poder. Por tanto, supervisar e informar sobre el desempeo de la
actuacin pblica es una forma para que la contralora estadal se muestre responsable
ante la ciudadana (Guinart i Sol, 2003:2).
Con relacin a los referentes, empleando el criterio de (Guinart i Sol, 2003:12), resulta
indispensable que todo indicador necesite un referente consecuente para tener
significado. En este sentido, la contralora objeto de anlisis, est aplicando en la
actualidad un conjunto de indicadores que no alcanza la categora de sistema y no
emplea referentes en esta etapa incipiente de medicin de resultados de eficacia.
En relacin a las ideas antes expresadas, la aplicacin del benchmarking tal como la
concibe Guinart i Sol (2003:4), permitira a la contralora estadal establecer las reas
de importancia y los factores crticos de xito, para comparar su eficiencia y eficacia con
organizaciones que representen la excelencia. Se trata de comparar, tomando
modelos de referencia para fijar el rumbo y general la suficiente tensin creativa dentro
de la organizacin para superar el modelo existente. En consecuencia, el benchmarking
puede constituirse en una herramienta til para la mejora continua, basndose en la
observacin de instituciones ms avanzadas y para cerrar la brecha entre el
desempeo de la contralora estadal y otras instituciones ms innovadoras y punteras.
144
145
El nivel del sentido de pertenencia del funcionariado y las medidas para mejorar
la capacidad institucional para la sostenibilidad de los resultados.
CONCLUSIONES
y al
Sobre la evaluacin de la gestin interna, vinculada a las reas crticas y los procesos
medulares de la institucin, la contralora estadal objeto de estudio realiza un proceso
basado en indicadores de eficacia, con metas muy elevadas, en detrimento de la
calidad, eficiencia y efectividad. Los tipos y modos de evaluacin han mejorado
notablemente, sin alcanzar el estatus de los modelos planteados por Andr Rooth; sin
embargo, se observa una marcada tendencia hacia la innovacin en este proceso.
149
estadal para exigir la inmediata superacin de esta problemtica, a pesar de las amplias
competencias que le otorga la normativa legal a los rganos de control fiscal externo.
Resulta inaplazable para la Contralora del estado Zulia afianzar los procesos de
auditora de gestin por procesos y por resultados, con el fin de fortalecer el control y
evaluacin sobre la gestin de los entes y rganos estadales, para contribuir de esa
forma a elevar los niveles de eficacia, eficiencia, calidad e impacto en la administracin
de los recursos asignados en los presupuestos pblicos y, fundamentalmente, para
favorecer el logro de la trasparencia en la rendicin de cuentas.
ELEMENTOS PROPOSITIVOS
fundamentos extrados del marco terico. En tal sentido, es propicio el momento para
expresar un merecido reconocimiento a las autoridades del rgano contralor estadal,
por las notables manifestaciones de cambio materializadas a partir del ao 2011en
materia de polticas, planificacin y evaluacin de gestin. No obstante, an subsisten
situaciones de desviaciones y debilidades perfectamente superables, en caso de
mantener la dedicacin y el esfuerzo realizado.
Cabe destacar que las propuestas elaboradas, se corresponden con el contenido del
marco normativo y las consideraciones tericas sobre planificacin y evaluacin de la
gestin en la Contralora del estado Zulia, tratada en el Captulo 4. A continuacin se
presentan las propuestas, con un carcter meramente constructivo:
1. Fortalecer los procesos de formulacin del plan operativo anual y del informe de
de darlo a conocer
sectores institucionales.
151
los actores externos para que se formen una opinin sobre su valor intrnseco.
7. Practicar la evaluacin de procesos, manteniendo la evaluacin por resultados;
con el propsito de conocer la eficiencia de los procesos desplegados y la
pertinencia y eficacia de los manuales de procedimientos implantados.
8. Evaluar a nivel de medios, impacto, eficiencia y a objeto satisfaccin; de tipo
gerencial y la evaluacin interactiva, participativa y pluralista como instrumento
gerencial de control de gestin a objeto de profundizar el ideal democrtico.
9. Utilizar indicadores de efectividad en los procesos de planificacin y evaluacin
de gestin; con el propsito de medir el grado de cobertura de la demanda total
en los servicios de control fiscal y atencin al ciudadano.
10. Conocer el grado de satisfaccin de los ciudadanos con el fin de conocer la
152
153
154
CUADRO 1
SISTEMA DE VARIABLES
Matriz de operacionalizacin de las variables
Objetivo General: Analizar la planificacin y evaluacin de la Contralora del estado Zulia en la gestin del control de la
administracin pblica estadal, durante el periodo 2008-2012.
OBJETIVOS ESPECFICOS
VARIABLES
DIMENSIONES
Lineamientos formales
Jurdica
Planificacin
Evaluacin
Planificacin y
evaluacin
INDICADORES
Legalidad
Social
Jurdica
Administrativa
Econmica
Eficacia
Eficiencia
Economa
Legalidad
Calidad
Social
Jurdica
Administrativa
Econmica
Eficacia
Eficiencia
Economa
Legalidad
Calidad
Legalidad
Calidad
Jurdica
Administrativa
BIBLIOGRAFA
Contralora del Estado Zulia. Informe de Gestin para el ejercicio fiscal 2010.
Contralora del Estado Zulia. Informe de Gestin para el ejercicio fiscal 2011.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2009.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2010.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2011.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2012.
Contralora del Estado Zulia. Plan Estratgico Institucional 2011-2016.
Ministerio del Poder Popular para la Secretaria de la Presidencia de la Repblica. Ley
Orgnica de Planificacin. Decreto Presidencial N 1.528 del 6 de noviembre de 2001.
Publicado en Gaceta Oficial N 5.554 del 13 de noviembre de 2001.
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley Orgnica de
Planificacin Pblica y Popular. Publicada en Gaceta Oficial N 6.011 Extraordinario del
21 de diciembre de 2010.
Aguilar Astorga Carlos Ricardo y Lima Facio Marco Antonio Qu son y para qu sirven
las polticas pblicas? Contribuciones a las Ciencias Sociales, septiembre 2009.
www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm
ndice de Cuadros:
Cuadro 1. Sistema de variables
Cuadro 2. Enfoque normativo
Impacto
11. Consideran los evaluadores de la gestin la evaluacin sobre sus propias actuaciones.
Entrevistado
Fecha
Entrevistador