Universidad del Zulia

Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales

Divisin de Estudios para Graduados
Programa Gerencia Pblica
Nivel Maestra

PLANIFICACIN Y EVALUACIN EN LA GESTIN DEL CONTROL FISCAL: CASO

CONTRALORA DEL ESTADO ZULIA

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TTULO DE MAGSTER SCIENTIARUM EN

GERENCIA PBLICA

Autor: Jos Jorge Daz Barreto

CI.: 4.017.175
Tutora acadmica
Jennifer Fuenmayor
CI: 8.504.355

Maracaibo, febrero de 2013

PLANIFICACIN Y EVALUACIN EN LA GESTIN DEL CONTROL FISCAL: CASO

CONTRALORA DEL ESTADO ZULIA

DEDICATORIA

A Dios Todopoderoso por iluminarme el sendero, concederme la oportunidad, la

salud y la fortaleza para alcanzar este objetivo.
A mi querida madre Miriam, por darme sus bendiciones, a mi padre Jorge Anecto,
quien desde el cielo me bendice siempre, a mi amada esposa Yarela y a mis
hermanos Guillermo, Lus, Ciria y Fernando por su apoyo incondicional y
motivacin permanente.
A mis hijos preciosos; Jos Luis, Yarela Jos y Jos David; con la esperanza de
que el esfuerzo, constancia y dedicacin hecha para lograr este sueo, les sirva
de ejemplo para superar todos los obstculos que enfrenten en su profesin y
crecimiento personal.
A mis fraternales amigos Saady Bijani, Giovanni Gonzlez, Mnica Garca, Dilbert
Prieto y a todas las personas que de alguna forma contribuyeron a hacer realidad
esta hermosa aspiracin acadmica.
A la Profesora Jennifer Fuenmayor, mi brillante Tutora Acadmica y a Carmen
Celina, en la Coordinacin Administrativa
A todos, gracias y que Dios les bendiga siempre.

III

AGRADECIMIENTO

Agradezco a Dios Todopoderoso por darme su bendicin, sabidura, valor y

fortaleza para convertir mi sueo en realidad.
A mis padres por darme el ser, apoyarme desde mis primeros pasos en la vida,
guiar mi formacin acadmica e inculcarme valores ticos y principios cristianos, a
mi amada esposa por su compaa, confianza y apoyo incondicional en largo
camino de esta carrera; a mis tres hijos por su amor, motivacin y comprensin
que me inspiraron para lograr este objetivo.
A los docentes por compartir sus valiosos conocimientos, que me permitieron
alcanzar un notable crecimiento en mi formacin profesional, lo cual me
compromete a ser un gerente pblico para servir mejor a mi pas.
A mis compaeros maestrantes por compartir sus experiencias en la realizacin
de la maestra y por sus demostraciones de sincera amistad.
A las autoridades y personal administrativo de la Divisin de Estudios para
Graduados de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad
del Zulia, por permitirme la oportunidad de realizar estos estudios.

IV

Jos Jorge Daz Barreto. Planificacin y evaluacin en la gestin del control

fiscal: Caso Contralora del Estado Zulia. Trabajo de Grado para optar al ttulo
de Magster Scientiarum en Gerencia Pblica. Universidad del Zulia, Divisin de
Estudios para Graduados. Maracaibo, Venezuela, 2013.

RESUMEN
En esta investigacin se analiza la planificacin y evaluacin en la gestin del
control fiscal de la Contralora del estado Zulia; procesos dependientes de la
ideologa y del modelo de administracin pblica propio de cada contralor. El
aspecto metodolgico se bas en los aportes de Arias, Tamayo y Mndez.
Antes de desarrollar el aparte de planificacin, se abord el tema de polticas
pblicas, por tratarse del punto crtico de inicio de los planes. Para cumplir este
objetivo, se enfocaron los principios y elementos de la planificacin; se realiz la
descripcin de los modelos tericos de planificacin susceptibles de aplicar en el
rgano objeto de estudio: planificacin estratgica situacional, planificacin
operativa, planificacin normativa y el Balance Score Card. Se consultaron
destacados autores como Goodstein, Ossorio, Jess Lpez, Snchez Albavera,
Corredor y Fernndez, entre otros.
En la evaluacin de la gestin, se consideraron los modelos, tipos y niveles de
evaluacin. Se trat la vinculacin entre informacin, control y evaluacin, la
evaluacin del impacto y relacin con las polticas y estrategias; y las tendencias
en la evaluacin de la gestin en el sector pblico. Se hace referencia a los
indicadores de gestin en la fase de evaluacin, adems de la relacin entre
planificacin, seguimiento y evaluacin sobre la gestin basada en resultados. Los
autores consultados fueron, entre otros Hintze, Sann, Guinart i Sol y la ONU
Finalmente, se vincula la gestin del control fiscal en la Contralora del estado
Zulia, con los aspectos tericos ms relevantes y la normativa legal aplicable. En
el periodo evaluado se observ una evolucin en la planificacin y la evaluacin
de la gestin; sin alcanzar el desarrollo acorde a las exigencias de la normativa
legal aplicable y la doctrina moderna en gerencia pblica. Se emple la entrevista
estructurada y la observacin directa sobre la ejecucin de los procesos de
evaluacin y planificacin, generando propuestas orientadas a contribuir a superar
las desviaciones detectadas.

Palabras clave: Polticas pblicas, planificacin, evaluacin de gestin,

indicadores de gestin.
Correo electrnico: josediazbarreto_50hotmail.com y josediazb64@gmail.com
V

Diaz Barreto, Jos Jorge. Planning and evaluation in the management of fiscal
control: Case Zulia State Comptrollership. Grade working to obtain the title of
Scientiarum Master in Public Management. Universidad del Zulia, Division of
Graduate Students. Maracaibo, Venezuela, 2013.

ABSTRACT

This qualitative and not experimental field investigation is focused on analyzing the
planning and evaluation in Zulia Comptrollership state fiscal control management;
processes which depends on the ideology and public administration model related
to each comptroller on 2007-2012 period. The methodological aspect was based
on Arias, Mndez and Tamayos work.
In the theorist framework, public politics are studied in order to focus into
development of elements and principles plannings. Applicable theory models were
considered to be applied in the organ which was the study object: situational
strategic planning, operative planning, normative planning and Score Card
Balance. Some remarkable authors were consulted, just as Goodstein, Ossorio,
Jess Lpez, Snchez Albavera, Babino Corredor, and others. The research
hovered in the midst of evaluation types, levels and models; the relation between
information, evaluation and control; its referred to the public management
evaluation tendencies in Latin America. It is considered the application of indicators
in the evaluation phase, and the attendance of the planning, tracing and evaluation
relation over the results based management. Refered authors were Hintze, Sann,
Guinart I Sol, Serna and ONU.
Finally, the Zulia comptrollership fiscal control management is related to theorist
features and legal normative. It was noticed, in the studied gap, the evolution in
management planning and evaluation without reaching the level according to
public modern management demands. The assembled interview and direct
observation over the studied processes performance, allowed generating
proposals focused on contributing to overcome the detected deviations.

Key words: Public politics, planning, management evaluation, management

indicators.

Electronic mail: josediazbarreto_50hotmail.com & josediazb64@gmail.com

VI

INTRODUCCIN

Se seleccion como tema investigacin para optar al grado de Magister

Scientarum en Gerencia Pblica, la Planificacin y evaluacin en la gestin del
control fiscal: Caso Contralora del Estado Zulia. La investigacin tiene por objeto
el anlisis y evaluacin de los procesos aplicados para la

planificacin y

evaluacin en la gestin del control fiscal estadal ejercido por la Contralora del
estado Zulia durante el periodo 2007-2012.

El trabajo de investigacin se realiza en el contexto de la administracin pblica

estadal, tomando como objeto de estudio la Contralora del Estado Zulia, rgano
de carcter acentralizado adscrito al Sistema Nacional de Control Fiscal, investido
de autonoma funcional para el cumplimiento de su gestin.

Considerando lo antes expuesto la investigacin ,tiene la finalidad de caracterizar

el diseo, implantacin y ejecucin de los procesos de planificacin y evaluacin
de gestin, premisas fundamentales para garantizar la generacin de informacin
exacta, oportuna y confiable, que garantice la transparencia y facilite la toma de
decisiones en la gestin del control fiscal de la administracin pblica estadal.

El objeto de la investigacin lo constituye la Contralora del estado Zulia; rgano

acentralizado de carcter regulatorio, asesor y sancionatorio, llamado a marcar la
pauta en materia de planificacin, evaluacin y rendicin de cuentas para erigirse
de ejemplo en el marco de la administracin pblica estadal.

Es preciso destacar que la planificacin y evaluacin de la gestin facilitar al

gerente pblico la deteccin oportuna de las debilidades existentes causantes de

VII

resultados deficientes, en comparacin con los recursos asignados, tiempo de

ejecucin, calidad y las expectativas inherentes a las demandas de la ciudadana.

El marco jurdico aplicable en la administracin pblica venezolana a partir del

ao 2000, proporciona instrumentos legales apropiados y promueve el diseo e
implementacin de instrumentos tcnicos modernos para facilitar a las autoridades
y gerentes pblicos a todo nivel, el desempeo de una gestin idnea
fundamentada en la construccin de un sistema de control interno integral e
integrado; la planificacin, el control, la evaluacin de la gestin, la participacin
ciudadana y la rendicin de cuentas.

El objetivo general de la tesis de grado radica en analizar

la planificacin y

evaluacin de la contralora del estado Zulia en la gestin del control de la

administracin pblica estadal, centrado en la implantacin de los planes
estratgicos y operativos; y el proceso de evaluacin aplicado por el rgano
contralor estadal durante el periodo 2008-2012. Se trata de comprobar la
aplicacin de la normativa jurdica y de los fundamentos tericos en el marco de la
gestin pblica estadal, en aras de contribuir a elevar su efectividad, calidad e
impacto; en pro de la poblacin servida.

En el trabajo de campo se utiliz la entrevista estructurada como instrumento

metodolgico, aplicada a las autoridades y gerentes clave en los procesos
analizados. La investigacin comprende el anlisis situacional de los referidos
procesos, mediante investigacin documental y de campo; pretendiendo
proporcionar un conjunto de propuestas viables para solventar las deficiencias y
desviaciones que pudieran detectarse; a fin de contribuir con la institucin en la
mejora de

los resultados de la

gestin contralora y al fortalecimiento de la

transparencia en la administracin de los recursos pblicos asignados.

Es importante destacar el propsito de producir un documento dirigido a motivar al

gerente pblico en el rea de contralora pblica, orientado a la implantacin de un
VIII

sistema de control interno integral e integrado, orientado al desarrollo de la cultura

de la planificacin, la evaluacin de la gestin y la rendicin de cuentas;
construidos sobre la base del criterio del deber ser en los aspectos legales y la
doctrina contempornea relacionados con la materia en referencia.

Promover la cultura de la planificacin y la evaluacin de la gestin, constituye un

gran reto para el gerente pblico en Venezuela; por tratarse de procesos bsicos
para lograr la misin, objetivos y metas previstas en los instrumentos de
planificacin. Cabe destacar, que los dos aspectos fundamentales abordados en
esta investigacin, la planificacin y la evaluacin de la gestin, representan
funciones que revisten carcter vinculante en la normativa legal que rige en la
administracin pblica venezolana. Cuando las autoridades y gerentes en todos
los niveles, desacaten las disposiciones jurdicas establecidas, estn expuestos a
incurrir en desacato sobre los supuestos generadores de responsabilidad
administrativa contemplados en la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

IX

NDICE

CAPTULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1
1.2
1.3
1.4
1.4.1
1.4.2
1.5

Descripcin
Planteamiento del problema
Formulacin del Problema
Delimitacin del Problema
Objetivos de la Investigacin
Objetivo General
Objetivos Especficos
Justificacin de la Investigacin

Pg.
1
4
5
5
5
6
6

CAPTULO II
BASES TERICAS DE LA PLANIFICACIN Y LA EVALUACIN DE LA GESTIN
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.4.6
2.4.7
2.4.8
2.4.9
2.5
2.5.1
2.5.2
2.5.3
2.5.4
2.5.5
2.5.6
2.5.7
2.5.8
2.5.9
2.5.10
2.5.11
2.5.12
2.5.13
2.5.14
2.5.15
2.5.16
2.5.17

Antecedentes
El control de gestin
Gestin pblica y polticas pblicas
Polticas pblicas
Concepto de polticas pblicas.
La evaluacin de las polticas pblicas
La planificacin
Definicin y modelos de planificacin
Principios y elementos de la planificacin
La planificacin estratgica
Modelo de planificacin estratgica corporativa
Modelo de planificacin estratgica situacional
Modelo de planificacin operacional u operativa
Modelo de planificacin normativa
Enfoque de calidad de la gestin
Enfoque del Cuadro de Mando Integral o Balanced Score Card
La evaluacin de la gestin
Tipos de evaluacin
La evaluacin segn su finalidad y objeto
Modos de evaluacin
Niveles de evaluacin
La evaluacin segn la posicin de los evaluadores
Informacin, control y evaluacin
Los objetos de la informacin, el control y la evaluacin
La evaluacin del impacto y relacin con las polticas y estrategias
Tendencias en la evaluacin de la gestin en el sector pblico
Problemas para la evaluacin de resultados en la gestin pblica
Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica
Los ciudadanos como stakeholders
Indicadores de gestin
Utilizacin de referentes: El Benchmarking
La planificacin, el seguimiento y la evaluacin
Gestin basada en resultados
Principios de planificacin, seguimiento y evaluacin
1

9
9
11
11
14
16
18
21
22
24
31
32
37
38
42
44
46
49
51
52
53
54
55
57
59
60
62
62
65
69
73
74
76
79

CAPTULO III
MARCO METODOLGICO
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Enfoque de la investigacin
Tipo de investigacin
Diseo de la Investigacin
Fuentes y tcnicas para la recoleccin de informacin
Procedimiento de la investigacin

82
83
85
85
87

CAPTULO IV
PLANIFICACIN Y EVALUACIN DE GESTIN EN LA CONTRALORA DEL ESTADO ZULIA
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
4.1.5
4.1.6
4.2
4.3
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.4.4
4.4.5
4.5
4.6
4.6.1
4.6.2
4.6.3
4.6.4
4.7
4.8
4.8.1
4.8.2
4.8.3
4.8.4
4.8.5
4.8.6
4.8.7
4.8.8
4.8.9
4.8.10
4.8.11
4.8.12

Lineamientos formales sobre la planificacin y evaluacin de la gestin

pblica
Aspectos jurdicos relacionados con el sistema de control interno
Objetivos del sistema nacional de control fiscal
Aspectos legales inherentes al sistema de control interno
Aspectos jurdicos relacionados con el control de gestin
Aspectos legales vinculados a la aplicacin de indicadores
Base legal de la planificacin pblica en Venezuela
Aspectos geopolticos del Estado Zulia
La contralora en Venezuela
Caracterizacin de la Contralora del Estado Zulia
Naturaleza jurdica de la Contralora del Estado Zulia
Resea histrica de la Contralora del Estado Zulia
Misin y visin de la Contralora del Estado Zulia
Lineamentos, objetivos y estrategias de la Contralora del Estado Zulia
Estructura organizacional de la Contralora del Estado Zulia
Modelo de gestin de la Nueva Gerencia Pblica, NGP
Modelos de Administracin Pblica en Venezuela
El Modelo burocrtico populista centralizado
El modelo de administracin pblica descentralizado
El modelo burocrtico populista de base militar
Conclusiones sobre los modelos de administracin pblica en
Venezuela
Caracterizacin de la planificacin pblica en Venezuela
Aplicacin de los fundamentos tericos a la gestin de la Contralora
del Estado Zulia
Gestin pblica y polticas pblicas en la Contralora del Estado Zulia
La planificacin en la Contralora del Estado Zulia
Modelos de planificacin en la Contralora del Estado Zulia
Planificacin estratgica en la Contralora del Estado Zulia
Planificacin operacional u operativa en la Contralora del Estado Zulia
Planificacin normativa en la Contralora del Estado Zulia
El enfoque de calidad de la gestin en la Contralora del Estado Zulia
El enfoque del Cuadro de Mando Integral en la Contralora del Estado
Zulia
La evaluacin de la gestin en la Contralora del Estado Zulia
Tipos de evaluacin en la Contralora del Estado Zulia
La evaluacin segn su finalidad y objeto en la Contralora del Estado
Zulia
Modos de evaluacin en la Contralora del Estado Zulia
2

89
90
90
91
94
95
95
99
102
104
104
106
108
108
111
114
116
117
119
120
123
124
130
130
132
134
134
134
135
136
137
137
138
138
138

4.8.13
4.8.14
4.8.15
4.8.16
4.8.17
4.8.18
4.8.19
4.8.20
4.8.21
4.8.22
4.8.23
4.8.24

Niveles de evaluacin en la Contralora del Estado Zulia

Evaluacin segn la posicin de evaluadores en la Contralora del
Estado Zulia
Informacin, control y evaluacin en la Contralora del Estado Zulia
Objetos de informacin, control y evaluacin en la Contralora del
Estado Zulia
Caractersticas en la evaluacin de la gestin en la Contralora del
Estado Zulia
Problemas frecuentes para la evaluacin de resultados en la gestin
contralora
Mesoevaluacin y metaevaluacin en la Contralora del Estado Zulia
El ciudadano como stakeholder en la Contralora del estado Zulia
Indicadores de gestin en la Contralora del Estado Zulia
Utilizacin del Benchmarking en la Contralora del Estado Zulia
Planificacin, seguimiento y evaluacin en la Contralora del Estado
Zulia
Gestin basada en resultados en la Contralora del Estado Zulia

138

CONCLUSIONES
ELEMENTOS PROPOSITIVOS

147
150

BIBLIOGRAFA

139
139
139
140
141
141
142
143
144
145
146

CAPTULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1 Planteamiento del problema

Tradicionalmente, los procesos de planificacin y evaluacin de gestin en Venezuela,
han tenido poca aceptacin en cuanto a su aplicacin formal y a su relacin con las
polticas pblicas establecidas. En general, los gobernantes no asumen estos procesos
tal como se conciben en la teora y se establecen en la Constitucin de la Repblica y
en la normativa legal aplicable a la materia. Es a partir del ao 2000 con la
promulgacin del Decreto Presidencial con Fuerza Valor y Rango de Ley Orgnica de
Planificacin, cuando esta materia reviste carcter vinculante en Venezuela.

No obstante, el cumplimiento de las disposiciones sobre formulacin, ejecucin, control

y evaluacin de los planes estratgicos y operativos; presenta un balance poco
alentador, segn destacados especialistas en planificacin. El cumplimiento de la
planificacin se ha tornado en simple formalidad; con el agravante de que los rganos
de control fiscal en todas las instancias nacionales, estadales, municipales donde se
desempean los rganos y entes de la administracin pblica, no ha recibido la debida
atencin, pese a los cuantiosos recursos asignados en los presupuestos pblicos
destinados a ejecutar los planes.

Por otra parte, la evaluacin de la gestin y la consecuente rendicin de cuentas, han

tenido un tratamiento similar al de la planificacin por los gobernantes y administradores
de los recursos pblicos. Del mismo modo, son notorias las debilidades presentes en
las actuaciones de los rganos de control fiscal sobre todos los niveles de gobierno,
tanto en la evaluacin como en la forma, contenido, alcance, oportunidad y publicacin
de la rendicin de cuentas, para garantizar que sta llegue a la ciudadana.
1

A pesar de las bondades de la normativa jurdica y de la abundante bibliografa que

facilitan fundamentos tericos modernos sobre la obligatoriedad y conveniencia de
fortalecer los procesos de planificacin, control, evaluacin y rendicin de cuentas en la
gestin pblica venezolana; no se ha difundido el diseo, implementacin, desarrollo y
evaluacin de polticas pblicas orientadas especficamente hacia esos aspectos. Cabe
destacar, que a partir del ao 2000 se promulgaron leyes especiales para implantar el
Sistema Nacional de Control Fiscal, con suficiente competencia para evaluar los
resultados de la gestin pblica. Sin embargo, la situacin antes expresada subsiste,
pese a las crecientes exigencias de la ciudadana para solicitar mayor participacin en
los asuntos de inters pblico y exigir transparencia en la gestin de los recursos.

En ese contexto estn ubicadas las contraloras estadales, responsables de recoger

las demandas sociales para exigir el cumplimiento de los objetivos y metas de cada
rgano y ente controlado. Al respecto, es notoria la dbil difusin de las polticas
pblicas que conduzcan al desarrollo de la planificacin y la evaluacin de resultados
por parte de la mayora de las contraloras estadales. En consecuencia, si se denotan
profundas fallas en materia de polticas pblicas en la gestin del control fiscal externo,
qu puede esperarse de los procesos de planificacin y evaluacin derivados de ellas.

Es importante destacar que a todo nivel de la administracin pblica venezolana, por lo

general, no se cumple a plenitud con la normativa jurdica que rige la gestin pblica. Al
respecto, el mantenimiento del sistema de control integral e integrado representa la
piedra angular en el control de gestin, para lograr resultados efectivos, econmicos,
de alta calidad e impacto social acorde a las demandas ciudadanas y a los recursos
disponibles. En el mismo sentido, las funciones de planificacin y

evaluacin,

representan dos elementos bsicos del sistema de control interno que est bajo la
responsabilidad de las mximas autoridades de los entes y rganos del sector pblico.

Cabe destacar que las contraloras de estado, elementos bsicos del Sistema Nacional
de Control Fiscal, tienen la obligacin de implantar un sistema de control interno integral
e integrado, de conformidad con las disposiciones legales; siendo la planificacin,
conjuntamente con los procesos conexos e inseparables, como la evaluacin de la
2

gestin y la rendicin de cuentas, parte sustancial de ese sistema. No obstante, resulta

interesante comprobar si las contraloras de estado, particularmente la Contralora del
Estado Zulia, como objeto de estudio, cumplen a cabalidad estas funciones de gestin

Ante la situacin antes descrita, se considera que la planificacin pblica adems de

constituir una funcin de la gestin, representa tambin un proceso de apoyo
fundamental para el desempeo institucional. Los productos bsicos de la planificacin
son, lgicamente, el Plan Estratgico y el Plan Operativo Anual, instrumentos
esenciales para evaluar los resultados de la gestin. En segundo lugar, la evaluacin de
la gestin permite detectar

desviaciones

mediante la aplicacin de indicadores

pertinentes y la aplicacin de acciones correctivas, lo cual puede contribuir a fortalecer

la transparencia en la administracin de los recursos pblicos.

Sin embargo; se observa que la planificacin y la evaluacin de resultados, procesos

bsicos de la gestin pblica, se realizan sin sustentacin terica alguna y al margen de
la normativa legal que los regula. En tal sentido; las autoridades de los rganos y entes
pblicos se limitan a presentar planes que no guardan relacin alguna con la realidad,
la naturaleza, la misin institucional y el presupuesto; respaldando luego los resultados
con Informes de Gestin totalmente desvinculados de los planes en referencia.

En otra perspectiva, la mayora de los dirigentes de las instituciones pblicas, le resta

importancia a los procesos de planificacin y evaluacin. Se limitan a formalizar, al
iniciar cada ejercicio fiscal, la presentacin del plan operativo anual y el presupuesto
deficientemente formulados; sin ejercer el control y la evaluacin acorde a los criterios
planteados por la gerencia pblica moderna. Tal situacin conduce a la elaboracin
emprica de Informes de Gestin, cuyo alcance y contenido estn divorciados de los
objetivos y metas planificadas; por tal razn este instrumento de rendicin de cuentas
en poco contribuye a fortalecer la transparencia y a la comprobacin de la eficacia,
eficiencia, economa, calidad e impacto en la administracin de los recursos pblicos.

De las consideraciones expresadas surgen dos interrogantes, la primera;

Estn

cumpliendo los entes y rganos de la administracin pblica del estado Zulia con las
3

disposiciones legales que regulan la planificacin y la evaluacin de la gestin?; la

segunda pregunta est vinculada al

tema de investigacin: Est realizando la

Contralora del estado Zulia los procesos de planificacin y evaluacin de gestin,

conforme a la normativa legal y con la doctrina moderna, para garantizar la calidad,
eficacia y eficiencia en el control fiscal de la administracin pblica estadal?

Reviste significativa importancia el hecho de que las contraloras estadales; dado el

carcter regulatorio, asesor, contralor y sancionador conferido por la constitucin y las
leyes al Sistema Nacional de Control Fiscal, tienen la obligacin y el compromiso tico
de cumplir a plenitud la planificacin y evaluacin de la gestin, para servir de modelo a
los entes y rganos controlados. El problema se concreta en determinar si la doctrina
moderna y la normativa

de la

planificacin y la evaluacin aplicables a ambos

procesos, se cumple en la gestin del rgano de control fiscal objeto de estudio, acorde
a las aspiraciones

de una

ciudadana exigente, afianzada en los derechos de

participacin otorgados en la carta Magna.

De all surge la motivacin por el tema de la investigacin denominado Planificacin y

evaluacin en la gestin del control fiscal: Caso Contralora del Estado Zulia. Se
seleccion el periodo comprendido entre 2008 y2012 en razn de los cinco cambios de
contralores realizados en el rgano objeto de estudio, incluyendo la intervencin directa
por parte de la Contralora General de la Repblica, en calidad de rgano rector del
sistema Nacional de Control Fiscal; en este lapso, se observaron cambios profundos en
el modelo de gestin y diversidad de enfoques en planificacin y evaluacin de gestin,
de acuerdo al estilo gerencial y la orientacin ideolgica de las autoridades de turno.

1.2 Formulacin del Problema

En la investigacin, se presenta una interrogante principal: Cmo se realizan los
procesos de planificacin y evaluacin de la gestin en la Contralora del estado Zulia?;
de all, surgen dos preguntas sobre la gestin de la Contralora del Estado Zulia:

La primera interrogante: Est realizando la Contralora del estado Zulia la planificacin

y evaluacin de la gestin conforme a la normativa legal y los fundamentos tericos
modernos aplicables? La segunda pregunta se plantea en los trminos siguientes
Existe vinculacin y coherencia entre la planificacin y la evaluacin de la gestin?

1.3 Delimitacin del Problema

La investigacin se realiza en el estado Zulia, mbito geogrfico de competencia de la

Contralora General del Estado Zulia, rgano acentralizado que forma parte del Sistema
Nacional de Control Fiscal Externo. El desarrollo de la investigacin corresponde al
periodo 2007-2011, lapso durante el cual se produjeron en la contralora objeto de
estudio continuos cambios de contralores y directores, lo que trajo como consecuencia
profundos cambios en el modelo gerencial, en los modelos de planificacin y en los
estilos de evaluacin de la gestin contralora.

Por otra parte, la lnea de investigacin est enmarcada en el rea de gestin.

Tericamente, la investigacin se relaciona con la gestin pblica, especficamente
en las reas de control, polticas pblicas, planificacin y evaluacin de la gestin.

1.4. Objetivos de la Investigacin

Sobre la base del problema formulado, se ha formulado un objetivo general y cuatro

objetivos especficos para orientar la investigacin, que se describen a continuacin:

1.4.1 Objetivo General

Analizar la planificacin y evaluacin de la Contralora del estado Zulia en la gestin del

control de la administracin pblica estadal, durante el periodo 2008-2012.
5

1.4.2 Objetivos Especficos

1. Describir los lineamientos formales de la planificacin y la evaluacin en la

gestin de la contralora objeto de estudio.
2. Caracterizar el proceso de planificacin en la Contralora del estado Zulia.
3. Caracterizar el proceso de evaluacin de la gestin de la Contralora del estado
Zulia.
4. Identificar la correspondencia entre los procesos de planificacin y evaluacin de
gestin en la contralora del estado Zulia.

1.5 Justificacin de la Investigacin.

La investigacin est orientada a la verificacin del cumplimiento de los aspectos

tericos, metodolgicos y legales relacionados con los procesos de planificacin y
evaluacin realizados por la Contralora del Estado Zulia, como funciones y procesos
estrechamente vinculados con la gestin en control fiscal. Adems, constituye una
motivacin especial constatar el cumplimiento del derecho constitucional conferido al
ciudadano sobre la obligatoriedad que tienen los gobernantes y administradores de
rendir cuentas acerca del resultado de los objetivos y metas establecidas en los planes.
Al respecto, la ciudadana espera de los rganos de control fiscal una actuacin firme
en la evaluacin de los resultados y en la imposicin de las sanciones a los infractores.

Mndez (1999:195) propone definir el problema y establecer los objetivos, luego de

haber seleccionado el tema de la investigacin, para ello, el investigador debe
determinar las motivaciones que lo condujeron a desarrollar el proyecto. Para ello debe
darse respuesta a qu se investiga. Para el autor, las motivaciones pueden ser de
carcter terico, metodolgico o prctico.

Las motivaciones prcticas que justifican la investigacin se manifiestan en el inters

del investigador por fortalecer sus conocimientos, obtener un grado acadmico para
contribuir a solucionar problemas concretos propios de instituciones pblicas o privadas.
6

Segn Mndez (1999:196), estos casos se presentan con frecuencia en el campo de la

economa, la administracin y la contadura, porque los profesionales que formulan sus
proyectos de grado tienen vinculaciones afectivas con determinadas organizaciones,
factor que favorece la relacin entre el trabajo profesional y la investigacin acadmica.

Sobre la base de las consideraciones metodolgicas antes expuestas, se puede afirmar

que esta investigacin pretende, mediante la aplicacin de los fundamentos tericos
empleados y la base legal que rige la materia tratada; encontrar respuesta a situaciones
internas de la Contralora del estado Zulia inherentes a las funciones de planificacin y
evaluacin de la gestin considerando los objetivos y metas planificadas en la gestin
del control de la administracin pblica estadal, en el periodo 2008-2012.

La investigacin se basa en el criterio del deber ser en el aspectos doctrinario y

jurdico. Con respecto a la fundamentacin jurdica, se consideraron los preceptos
legales que rigen la gestin pblica en Venezuela, vinculadas al control interno, la
planificacin y la evaluacin. En relacin a los aspectos tericos, la investigacin
se basa en fundamentos doctrinarios modernos aportados por destacados autores,
tales como Leonard Goodstein, Nuria Cunill, Andr-Noel Roth, Fernando Snchez
Hctor Sann, Jorge Hintze, Isabel Brusca, Guinard i Sol, Julio Corredor, Jess
Lpez y Alfredo Ossorio, entre otros. Adems se consider el modelo de
planificacin y evaluacin propuesto por la organizacin de los Estados
Americanos para Amrica Latina ONU. Los fundamentos

metodolgicos, estn

basados en los aportes de Arias, Tamayo y Carlos Mndez.

Cabe destacar, que la investigacin se desarrolla en el territorio del estado Zulia,

rea geogrfica de competencia de la Contralora del Estado Zulia.

CAPTULO II
BASES TERICAS DE LA PLANIFICACIN Y LA EVALUACIN DE LA GESTIN

2.1 Antecedentes

Es importante destacar que para el desarrollo de esta investigacin se confront la

limitacin del no poder ubicar trabajos de investigacin en la universidad y en los
medios electrnicos, relacionados con el tema de la planificacin y evaluacin ejercida
por los rganos contralores en la gestin del control fiscal sobre los entes y rganos de
la administracin pblica venezolana. Es evidente la desmotivacin que existe entre los
investigadores del pas por abordar temas de gestin pblica, fundamentalmente, la
planificacin y evaluacin. No obstante, se cumplieron los objetivos de la investigacin,
estudiando las variables propias del tema de investigacin a travs de la bibliografa
obtenida y las publicaciones publicadas en sitios web por especialistas calificados,

2.2 El control de gestin

Para comenzar el captulo de las bases tericas de la presente investigacin, se hace

necesario considerar algunos aspectos fundamentales del control de gestin; por
tratarse del sistema en el cual estn inmersos las funciones, procesos e instrumentos
inherentes a las polticas, la planificacin y la evaluacin de la gestin pblica. Al
respecto,

segn expresa Montes de Oca (2004:686), el control de gestin ha tomado

nuevas caractersticas, con la finalidad de elevar la eficacia y eficiencia en las

organizaciones pblicas y privadas; sin embargo el xito del control de gestin proviene
de organizaciones privadas. Se trata de disposiciones presentadas como innovaciones
pese a su aplicabilidad histrica que data de la dcada de los aos 30.
9

A criterio de Blanco, (1984, citado por Montes de Oca, 2004:687), el control de gestin
puede entenderse como un proceso mediante el cual los directivos aseguran la
obtencin y el empleo eficaz y eficiente de los recursos en el cumplimiento de los
objetivos de la empresa.

Adems, Montes de Oca (2004:688), define el control de gestin como un proceso

administrativo cuantitativo y cualitativo, empleado para orientar al nivel directivo a la
obtencin de objetivos estratgicos de gestin, constituyendo un instrumento de
evaluacin cuyas variantes cientficas dependen del crecimiento econmico y del
progreso tecnolgico disponible. Una de las crticas para adoptar esta herramienta
gerencial en el sector pblico, es que no considera la participacin del ciudadano como
eje central del nuevo paradigma de gerencia pblica.

Por otra parte, Beltrn (2000:24) afirma que es necesario considerar el control de
gestin en una empresa en funcionamiento, basado en la continua conversin de
informacin clave en accin proactiva, mediante la toma efectiva de decisiones. En la
organizacin, la gestin comprende tres niveles distintos:
Gestin estratgica: Se ejecuta en la alta direccin y se caracteriza por las
influencia de acciones y decisiones corporativas a largo plazo. Se vincula a la
definicin macroeconmica de la empresa, considerando el entorno.
Gestin tctica: Se vincula a las operaciones inciales de las decisiones
estratgicas y comprende las funciones de organizacin y coordinacin. El
impacto de las decisiones y acciones es de mediano plazo.
Gestin operativa: Se desarrolla en la gerencia tctica. El impacto de las
decisiones y acciones es de corto plazo e incluye los equipos de trabajo y los
individuos. Se vincula con las funciones de ejecucin y control.

Opina Arango, (citado por Beltrn, 2000:25) que el control de gestin es un instrumento
gerencial, integral y estratgico que, apoyado en indicadores y cuadros estadsticos
producidos en forma sistemtica, peridica y objetiva, permite que la organizacin sea
efectiva para captar recursos, eficiente para transformarlos y eficaz para canalizarlos.
10

2.3 Gestin pblica y polticas pblicas

Antes de abordar los temas de planificacin y evaluacin de gestin, es necesario

conocer el trmino de gestin pblica y desarrollar un esquema terico sobre polticas
pblicas; al respecto; Ochoa, (2006, citada por Fuenmayor, 2007:1), define la gestin
pblica como los procesos y sistemas orientados a formular las Polticas de Estado, as
como los procesos y sistemas mediante los cuales se implementan las polticas. Por tal
razn, el tema de la gestin pblica es complejo, ms an si se vincula con el modelo
de desarrollo imperante, segn se trate de un Estado fuerte o de un Estado dbil, o al
estudiar una determinada gestin.

A continuacin se presenta un bosquejo introductorio referente a las polticas pblicas,

por tratarse de un tema muy vinculado a la planificacin. Por tal razn, no puede
iniciarse el desarrollo de la planificacin, sin antes conocer determinados aspectos de
las polticas pblicas. En trminos generales, las polticas pblicas constituyen planes
de accin que para ejecutarlas y evaluarlas deben ser consideradas en la formulacin,
ejecucin y evaluacin de la planificacin estratgica y operativa.

2.3.1 Polticas pblicas

Las polticas pblicas, entendidas como programas de acciones, representan la

realizacin concreta de decisiones, el medio usado por el Estado como actor particular
en su voluntad de modificar comportamientos mediante cambios en las reglas de juego
operantes. La decisin expresada generalmente bajo la formulacin de textos jurdicos
y administrativos, sobre la creacin de organizaciones representa la cristalizacin de un
momento en el estado de la relacin de fuerzas entre los actores que intervienen en el
proceso de definicin de las reglas del juego. Dejando claro, que la cantidad de actores
es limitada y selectiva en el proceso de decisin; por lo tanto, la configuracin de los
actores revela el reparto del poder en el seno del Estado, as como el tipo de relaciones
y de integracin establecidas con su entorno (Fuenmayor, 2007:1).
11

Para entender qu son las polticas pblicas, Aguilar y Lima (2009:4) sostienen que es
necesario diferenciar dos conceptos que no tienen traduccin en castellano: Politics o
poltica, y policies o polticas. El primer concepto comprende las relaciones de poder,
los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales con el
gobierno, entre otros. El trmino policies o polticas se relaciona con las acciones,
decisiones y omisiones por parte de los actores involucrados en los asuntos pblicos.

Atendiendo la propuesta de Aguilar y Lima (2009:4); en la investigacin se emplea el

trmino poltica en singular, politics, para hacer referencia a las relaciones de poder,
objeto de estudio de la Ciencia Poltica; y polticas en plural al considerar las polticas
pblicas, policies o policy. Esta posicin es clave para diferenciar la Ciencia Poltica
(Political Sciences), de las Ciencias de Polticas (Policy Sciences). Por otra parte, la
poltica de las polticas pblicas, consiste en las relaciones de poder en las acciones de
gobierno con la sociedad, aplicable a la poltica educativa, polticas educativas; poltica
cultural, polticas culturales, poltica social y polticas sociales; entre otras.

En efecto, Aguilar y Lima (2009:4), consideran comn asociar el concepto de polticas

pblicas a las meras acciones de gobierno; as, cualquier accin de los actores
gubernamentales es considerada errneamente como polticas pblicas. Los gobiernos
no son los nicos actores en las fases del ciclo de las polticas, si bien toda poltica
pblica es una accin de gobierno, no se reduce a este. Abordar herramientas
inadecuadas, puede ser peor que no abordar el problema.
Las polticas son el curso de accin que sigue un actor o un conjunto de actores
al tratar un problema o asunto de inters. El concepto de polticas atiende a lo que
de hecho se realiza, ms que a lo que se propone y se quiere. Las polticas se
conforman mediante un conjunto de decisiones, y la eleccin entre alternativas
(Aguilar, 2003:25, citado por Aguilar y Lima, 2009:5).
De acuerdo a los razonamientos plasmados, las polticas son entendidas como una
declaracin de intenciones, una declaracin de metas y objetivos. En este contexto:
Las polticas son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras
consecuencias: si X, entonces Y. (Pressman y Wildavsky, 2003:25, citado por
12

Aguilar y Lima, 2009:5). () las polticas pblicas son hiptesis: si se implementa

el curso de accin X, se obtendrn determinadas metas y objetivos, Y
Al respecto, para la ciencia tradicional en los aos cincuenta y sesenta, las polticas
pblicas se consideraban variables dependientes de la actividad poltica (Aguilar,
2003:6. Citado por Roth (2006:13-14). Se supona que las polticas eran el simple
resultado, el producto, la consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban
representados en el sistema mediante los partidos polticos. En otras palabras, las
polticas eran las decisiones de los gobernantes para solucionar un problema en
particular, y solo se realizaban para legitimar su poder ante los gobernados.
Cabe agregar que Aguilar y Lima (2009:7), consideran que una poltica pblica no es
cualquier accin del gobierno, singular y pasajera, en respuesta a circunstancias
particulares polticas o demandas sociales. Lo especfico y peculiar de la poltica pblica
radica en constituir acciones intencionales y causales, orientadas hacia un objetivo de
inters pblico, cuyos lineamientos de accin, agentes, instrumentos, procedimientos y
recursos se reproducen en forma constante y coherente, con las correcciones
marginales necesarias, en funcin de cumplir funciones pblicas de permanentes o
atendiendo asuntos pblicos que requieren una accin sostenida.

Lo esencial y

especfico del conjunto de acciones de gobierno denominado poltica pblica es la

estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante determinado tiempo.

Atendiendo al carcter pblico de la poltica, Aguilar y Lima (2009:7) interpretan la

poltica pblica como un pleonasmo, porque los griegos consideraban la poltica como
una actividad de la polis y solo poda ejercerse en pblico ya que la familia, oikos, era
un espacio pre-poltico y por ende privado. Lo pblico y la poltica para ellos eran
similares porque no se conceba lo individual, la poltica era pblica y lo pblico era
poltico. Con Maquiavelo comienza a manifestarse el realismo de la poltica distinto al
mundo helnico, al expresar que la poltica est en poder de algunas lites y que la
cosa pblica, la res pblica, no pertenece a todo pblico.

Por su parte, Aguilar y Lima (2004:8) afirman que una de las principales aportaciones
de las polticas pblicas consiste en rescatar el carcter pblico de las polticas, o sea,
13

la intervencin de actores diferentes al gobierno en las polticas, tales como asambleas

vecinales, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, empresas e iglesias, entre
otros. Este mbito pblico es el campo donde los ciudadanos en forma particular o
mediante voceros de sus organizaciones sociales, hacen poltica y hacen las polticas.

En el mismo sentido, la gobernanza o gobernacin, segn Aguilar y Lima (2009:8) es

un concepto central que implica el proceso de direccin de la sociedad o el proceso
mediante el cual sociedad y gobierno definen su sentido de direccin, los valores y
objetivos de la vida asociada que es importante realizar; su capacidad de direccin, la
manera de organizarse y las condiciones de alcanzar los objetivos sociales deseados.

2.3.2 Concepto de polticas pblicas.

En las ltimas dcadas ha surgido una generosa produccin acadmica acerca de la

definicin de las polticas pblicas. Seguidamente se presenta un conjunto de
conceptos citados por Aguilar y Lima (2009: 8-11), propicios para esta investigacin:

Segn Brum (2002, citado por Aguilar y Lima 2009:8), la poltica pblica:
Es un fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un
proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de
decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos,
mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta
preponderantemente del mismo frente a los problemas pblicos vividos por la
sociedad civil.
Por su parte, Canto define las polticas pblicas en los trminos siguientes:
Cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos, definidos a
partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de
complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera
ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos
democrticos, con la participacin de la sociedad. (Canto, 2002, citado por
Aguilar y Lima, 2009:8).
No obstante, Lahera define las polticas pblicas como:
14

Cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico

definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y,
frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado ()
incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados. (Lahera, 2004,
citado por Aguilar y Lima, 2009:8).
De acuerdo a la apreciacin de Roth, (2006, citado por Aguilar y Lima 2009:9):
El concepto de poltica pblica tiene tres acepciones: la poltica, concebida como
el mbito del gobierno de las sociedades humanas, polity. Segundo, la poltica
como la actividad de organizacin y lucha por el control del poder, politics; y,
finalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las
autoridades pblicas, policy.
En el mismo sentido, Aguilar Villanueva (2002, citado por Aguilar y Lima, 2009:9)
concepta las

polticas pblicas como Decisiones de gobierno que incorporan la

opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad

de ciudadanos electores y contribuyentes.

Segn el concepto de Gracas, la poltica pblica constituye:

El conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratgicamente
seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarqua de
valores y preferencia de los interesados). Su dimensin es pblica por el tamao
del agregado social sobre el cual coinciden, pero sobre todo por su carcter
imperativo, siendo este revestido de la autoridad legtima y soberana del poder
pblico. (BID 2006, citado por Aguilar y Lima 2009:9)
Finalmente, Medelln sostiene:
La estructuracin de las polticas debe ser comprendida como el producto de un
intenso proceso poltico a travs del cual emergen y toman forma los proyectos e
intereses de agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (sntesis de
la interaccin entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado
proyecto de direccin poltica y de direccin ideolgica sobre la sociedad y el
estado que son gobernados (2004. Citado por Aguilar, 2009:10)
Pese a la diferencia de conceptos, Aguilar y Lima (2009:10), afirman que existen puntos
convergentes entre los que se destacan ocho elementos constitutivos:

1. Resolver problemas pblicos.

15

2. Las decisiones implican conflicto.

3. Se discute el problema pero ms an, la manera de abordarlo.
4. Participacin de mltiples actores.
5. Es un proceso.
6. No se desplaza al gobierno sino que se legitima.
7. La poblacin afectada se involucra en la solucin.
8. Es un ciclo y no una secuencia lineal.

Esta realidad conduce a los hacedores de polticas (policy making) a cuatro retos:

Flexibilidad para adoptar cambios que logren objetivos y metas de la alternativa

que han sido seleccionados como polticas

Involucrar los niveles de la participacin en los ciclos de poltica.

Disear polticas que sean una realidad aplicable consensuada social y

polticamente y evaluable: pasar de la formulacin a la implementacin.

Revertir el problema no administrarlo.

2.3.3 La evaluacin de las polticas pblicas

Las preguntas Cmo determinar si una poltica es o ha sido exitosa?, En qu medida

se lograron los objetivos propuestos por una ley? Cules han sido las consecuencias y
costos?; son fundamentales para conocer la actuacin del Estado, evaluar su grado de
eficacia y eficiencia; y conocer los efectos de su intervencin, logros y fracasos.
Naturalmente, ciudadanos, polticos y medios de comunicacin suelen responder estas
interrogantes a partir de elementos objetivos pero, en funcin de apreciaciones
subjetivas o desde su perspectiva poltica (Roth, 2006:135).

La evaluacin, entendida como una prctica formal de argumentacin basada en

informacin pertinente, permite opinar con menos subjetividad, sobre los efectos de las
acciones pblicas. La importancia de la evaluacin se acenta cuando las instituciones
y los gobiernos contemporneos tienden a fundamentar su legitimidad en la legalidad
16

de sus decisiones y en los resultados. Para ello es importante que el gobierno y los
ciudadanos conozcan los resultados logrados mediante las acciones emprendidas. La
evaluacin debe alimentar el debate democrtico para favorecer las prcticas pluralistas
y fomentar la deliberacin, ms que la sumisin y antes que el poder poltico
(Quermonne, 1991:290-291, citado por Roth, 2006:135).

En este contexto, Roth (2006:135) opina que desarrollo de las prcticas de evaluacin
en el sector pblico, coincidi con la prdida progresiva de la legitimidad del Estado,
incluso en pases desarrollados. El Estado intervencionista o de bienestar del siglo XX
frustro sus ambiciones por la dificultad de cumplir los objetivos trazados, situacin
evidenciada en particular en las polticas sociales, lo cual gener dudas y crticas sobre
la actuacin del Estado y su costo creciente, exigiendo mayor eficacia y eficiencia por
parte de las autoridades pblicas.

Sobre este particular, (Roth, 2006:136) considera que la introduccin de la evaluacin

como tcnica de gestin en el sector pblico signific un cambio de enfoque real, un
modo de pensar emergente en torno a la labor administrativa. Esta forma de concebir la
accin pblica refleja la tensin entre la legitimidad tradicional basada en el respeto a la
ley y los reglamentos, versus la legitimidad basada en objetivos y resultados. El
enfoque tradicional de la legitimidad de la accin pblica tiende a ser desplazada por la
legitimidad de la accin pblica basada en el logro de resultados. Este enfoque
moderno abre un campo amplio al concepto y a las prcticas de evaluacin.

Al respecto, Majone (1997:214, citado por Roth, 2006:137) plantea que la evaluacin
tiende a constituirse en una nueva disciplina en el mbito del anlisis de polticas
pblicas que se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la informacin sobre la
ejecucin y eficacia de las polticas y programas pblicos. Segn Roth existe una
amplia variedad de concepciones y definiciones de evaluacin, observando gran
diferencia entre la evaluacin de tipo gerencial utilizada como instrumento de control de
gestin y la evaluacin interactiva, participativa y pluralista concebida como herramienta
para profundizar el ideal democrtico.

17

Tal como se pareca en la argumentacin terica sobre polticas pblicas, se concluye

en que es necesario realizar procesos de evaluacin peridica, para determinar el
grado de cumplimiento de las polticas establecidas, con la finalidad de definir y aplicar
los correctivos pertinentes a objeto de reorientar el rumbo de las acciones pblicas
propias de las polticas establecidas. La evaluacin, considerada en esta perspectiva,
facilita al gerente pblico el fortalecimiento de la transparencia aunado al logro del xito
en su gestin. Una vez consideradas las polticas pblicas, como parte introductoria, se
desarrolla a continuacin el tema bsico de la planificacin en la gestin pblica.

2.3 La planificacin

En lo referente a la planificacin, es importante precisar que este tema se tratar sobre

la base de los fundamentos doctrinarios extrados de publicaciones de destacados
especialistas;

tomando

en

consideracin

adems,

las

disposiciones

legales

fundamentales que norman las funciones y los procesos de planificacin en la

administracin pblica venezolana.

Para iniciar este aparte, conviene citar una expresin de Babino (2004:7):
La falta de demanda por parte de la poltica de mtodos y tcnicas de gobierno,
entre los cuales se encuentra la planificacin, se puede explicar, entre otros, por
los siguientes fenmenos: Existe una creencia muy arraigada entre los polticos
de que la poltica es un arte y que para gobernar no se necesita de mtodos ni
de ciencia, a diferencia de otras expresiones artsticas como la pintura, la msica
o la danza. Se cree que a gobernar se aprende en la prctica y que la toma de
decisiones no necesita ni mtodo ni disciplina.
En contraposicin a este fenmeno, afirma Babino (2004:7) que desde la tcnica de
planificacin, se proponen herramientas tecnocrticas complejas, difciles de abordar y
aplicar; que se transforman en tcnicas formales utilizadas para cumplir requisitos
normativos, y que no resultan tiles para la gestin. Por otra parte, se observa una
merma en la oferta de formacin sobre planificacin en la currcula universitaria.

18

Sobre el concepto de planificacin, Corredor (2001:43) plantea que el fundamento de la

planificacin es prever un acontecimiento futuro diseando, construyendo o realizando
ambos procesos simultneamente. Segn el autor, existen dos clases de planificacin:
la normativa que prev el futuro mediante una norma de estricto cumplimiento, sin
considerar oposicin o fuerzas contrarias a esa norma y la planificacin estratgica, que
prev el futuro basada en las acciones que puedan desarrollar fuerzas opositoras
coincidentes en el objetivo. Ejecutar un proceso planificador a un objeto-sujeto implica
elegir entre estas dos clases de planificacin, o combinarlas, en cuyo caso debe
establecerse el peso de una sobre la otra.

Por su parte Matus (citado por Babino, 2004:8), sostiene que:

Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con mtodo, de manera
sistemtica; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas,
proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no
ocurrir maana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La
planificacin es la herramienta para pensar y crear el futuro. Aporta la visin que
traspasa la curva del camino y limita con la tierra virgen aun no transitada y
conquistada por el hombre, y con esa vista larga da soporte a las decisiones de
cada da, con los pies en el presente y el ojo en el futuro.
Sobre el mismo aspecto, propone Babino (2004:9) que la definicin de planificacin es
sustituir la casualidad por el error, la sntesis del acto de planificar. Gobernar es
transformar la realidad, la accin social de gobernar enfrenta a un mundo sumamente
complejo, incierto, nebuloso en donde las probabilidades y posibilidades no pueden
predecirse, apenas pueden preverse. En este sentido, planificar es analizar variantes,
posibilidades, probabilidades y planes de contingencia.

Segn Babino (2004:10), la accin de gobierno, reconoce que los recursos financieros
son escasos y que en la visin economicista son los nicos que se valoran. Por ello,
deben valorarse tambin los recursos de conocimiento, los recursos humanos y el
tiempo para poner en marcha la gestin. La escasez es un principio de la gestin, y el
reconocerla permite atacar el problema en la causa crtica, no en todas las causas. La
accin de gobernar se relaciona con la capacidad de elegir las causas con mayor
impacto, y sobre las cuales se tenga mayor capacidad de gobierno. Planificar significa
entender a los distintos actores involucrados en el juego. Cuando se planifica
19

tecnocrticamente no se asimila que en el juego social hay actores que cooperan y

otros que se oponen a la accin planificada.
Por su parte, Corredor (2001:43), considera que en la practica la planificacin es un
proceso integral que propone una nueva actitud hacia el futuro posible mediante la
aplicacin de normas que incluyan la razn organizacional, la relacin de actores
antagnicos, la cualidad del proceso y las perspectivas de cambios.

A criterio de Hintze (2002:9), la planificacin es un proceso complejo, que va desde el

nivel macro y de plazos ms extendidos denominada planificacin estratgica, hasta
la planificacin operativa, que incluye la formulacin de planes y la programacin de
actividades. En sentido amplio, el trmino planificacin se refiere a decisiones relativas
al futuro, as como el trmino control se vincula con el pasado. La planificacin se
relaciona con los resultados esperados, y hacia dentro, con el uso de los recursos y
est vinculada al diseo de la propia organizacin a travs del empleo de recursos
directos. El autor distingue las principales relaciones entre estas dimensiones:

Las grandes decisiones sobre el contexto en que la organizacin tratar de

producir impacto a travs de los resultados propuestos como objetivos

Los destinatarios a quienes se proponga dirigirse

La prioridad de los objetivos segn la asignacin concreta de recursos.

Tal como se aprecia en los elementos comunes aportados por los autores citados, la
planificacin adems de constituir una funcin bsica en la gestin pblica implica un
conjunto integral de procesos: Formulacin, ejecucin, control, evaluacin y reajuste de
las categoras de los planes. Para el gerente pblico contemporneo, se hace necesario
realizar las funciones y procesos inherentes a la planificacin conforme a las
disposiciones legales, tomando en consideracin los fundamentos doctrinarios
modernos que pueden contribuir a lograr los mejores resultados en la gestin de los
proyectos y acciones planificadas, sobre la base de eficacia, eficiencia, economa,
calidad e impacto en el alcance de los objetivos y metas establecidas.

20

Es preciso destacar para los rganos de control fiscal externo, como es el caso de la
contralora estadal objeto de estudio;

la planificacin reviste singular importancia,

porque sus acciones estn orientadas a comprobar y evaluar en condiciones ex post,

los resultados de la gestin de los entes y rganos sujetos a control. Por ello, la calidad
y alcance de los planes incide directamente en la contribucin que pueda aportar la
contralora a la mejor administracin de los cuantiosos recursos pblicos asignados a
las instituciones controladas y, bsicamente, a la demostracin de la trasparencia en la
gestin pblica. Aunque parezca paradjico, una de las prioridades en la planificacin
de los proyectos y acciones del control estadal es la evaluacin de los planes de la
administracin pblica estadal, como elemento esencial del sistema de control interno;
Sin embargo, no le otorgan al debida importancia la planificacin y la relegan.

2.4.1 Definicin y modelos de planificacin

Para los efectos del desarrollo de la presente investigacin, en este aparte se realiza
una descripcin ms completa sobre los modelos o enfoques de planificacin
vinculados a los procesos de planificacin y evaluacin de la gestin ejecutados por la
Contralora del Estado Zulia, rgano objeto de estudio. A continuacin se presenta una
sntesis de los principales aspectos tericos y operativos de la planificacin basada en
las explicaciones aportadas por destacados tericos en la materia.

Al respecto, Lpez (2007:35) plantea la existencia de una estrecha relacin entre

planificacin, gestin y gobierno. La capacidad de gobierno se identifica con las
caractersticas y diseos del modelo de gestin; la accin de gobierno se corresponde
con el estilo y enfoque de planificacin empleado; mientras que la direccin del cambio
se equipara con los sistemas complejos. El concebir la organizacin como un sistema
obliga a optar por el pluralismo, la complementariedad y la integracin flexible de los
enfoques y tcnicas. Lpez advierte que los modelos de planificacin y gestin no se
ejecutan concretamente en forma sistemtica y formalizada, como tericamente se
plantea, y en la prctica coexisten elementos surgidos de distintos enfoques.

21

No obstante, Fernndez (2007:5) concibe la planificacin como el proceso que

determina hacia dnde se pretende dirigir la empresa, con qu medios y en cunto
tiempo. El proceso comienza con la investigacin minuciosa de los hechos presentes y
pasados adems de la estimulacin del futuro de situaciones externas e internas, para
conocer basados en esa informacin, los antecedentes y elementos a coordinar; antes
de fijar los objetivos, como segunda etapa del proceso de planificacin.

De la lectura a los destacados planificadores consultados, se infiere que existe una

variedad de enfoques o modelos entre los cuales destacan: La planificacin estratgica,
planificacin normativa, planificacin operacional u operativa, enfoque del control de
calidad y el cuadro de mando integral o balance score card. Existen tres modelos de
planificacin estratgica: situacional, corporativa y prospectiva. Segn los criterios
tericos expuestos, se puede afirmar que cada rgano y ente del sector pblico puede
adoptar los enfoques o modelos de planificacin ms convenientes a su naturaleza,
objeto, dimensin y caractersticas particulares. Estos modelos pueden coexistir
perfectamente, siempre y cuando su adopcin obedezca criterios bien fundados,
orientados al logro de la misin y los objetivos institucionales.

2.4.2 Principios y elementos de la planificacin

Sobre este aspecto, Morales (2006:3-4) plantea que cada etapa del proceso
administrativo es necesaria para lograr una gestin racional basada en principios bien
definidos. Los siguientes principios son verdades fundamentales de aplicacin general
que sirven como guas de conducta a observar en las acciones la gestin:

Factibilidad. Lo planificado debe ser factible de realizar; es inoperante formular

planes demasiado ambiciosos u optimistas, imposibles de lograr. La
planificacin debe adaptarse a la realidad y a las condiciones objetivas
presentes en el medio ambiente o entorno institucional.

Objetividad y cuantificacin. La planificacin ser ms confiable en tanto pueda

ser cuantificada y expresada en trminos cuantitativos de tiempo, dinero,
22

cantidades y especificaciones de unidades y volumen, entre otros. Es necesario

utilizar datos objetivos, tales como como estadsticas, estudios de mercado, de
factibilidad y clculos probabilsticos, entre otros.

Flexibilidad. Al formular un plan, es conveniente establecer mrgenes de

holgura para afrontar sucesos imprevistos y proporcionen opciones para nuevos
cursos de accin que se ajusten a las condiciones presentes.

Unidad. Todos los planes deben integrarse a un plan general y dirigirse al logro
de los objetivos, para que sean consistentes en su enfoque, y armnicos en el
equilibrio e interrelacin que debe existir entre stos.

Cambio de estrategias. Cuando un plan se extiende en el tiempo, es necesario

rehacerlo completamente. Esto implica modificar cursos de accin o estrategias
y,

en

consecuencia,

las

polticas,

programas,

proyectos, acciones y

presupuestos.

Con respecto a los principios de planificacin, es importante destacar la importancia del

cumplimiento de todos y cada una de ellos tanto en la fase de formulacin de los
planes, como en las sucesivas etapas de ejecucin, control, evaluacin y reajuste.
Estos principios representan aportes tericos y guas metodolgicas de gran utilidad
para cumplir las funciones y procesos de planificacin de manera exitosa.

Por otra parte, Morales (2006:3-4) considera fundamental determinar los objetivos;
debido a que su claridad y precisin, facilita el proceso planificador. A continuacin se
caracterizan los elementos que integran la planificacin segn la autora:

1. Objetivos. Los objetivos muestran los propsitos que se espera alcanzar en el

futuro, definidos mediante metas especficas y concretas.
2. Cursos alternativos de accin. Conjunto de vas a seguir, para alcanzar los
objetivos, facilitando la toma de decisiones sobre compromisos futuros, de
forma rpida, econmica y con menos desajustes.
3. Seleccin de evaluacin de las alternativas. Consiste en hacer un estudio
especial y evaluar las alternativas existentes, para proceder en la toma de
decisiones a analizar las resultas que traera la aplicacin de cada opcin.
23

4. Polticas. Planes o guas de accin limitadas o especializadas, que fijan los

lmites dentro de los cuales deben funcionar determinadas acciones o unidades
de operacin. Deben establecerse siempre de manera formal.
5. Procesos. Descripcin de una serie de actividades, indicando el curso de cada
operacin, dentro de los lmites fijados por las polticas.
6. Programas. Planes donde se fijan los objetivos, proyectos, la secuencia de
acciones y principalmente, el tiempo necesario de ejecucin.
7. Presupuestos. Determinacin cuantitativa de los recursos financieros requeridos
por los elementos programados.

Cabe destacar la relevancia de construir los planes con la presencia de todos los
elementos necesarios, por cuanto cada uno de ellos cumple una finalidad especfica
esencial.

Al respecto, la planificacin pblica contempla entre otros factores, la

inclusin de proyectos y acciones en el plan operativo anual; a los efectos de obtener

los objetivos y metas trazadas por las instituciones correspondientes, adems de la
obligatoriedad de establecer en el plan la vinculacin con el presupuesto mediante
asignacin de metas financieras para cada proyecto. Indudablemente, la ausencia de
elementos o la presencia incompleta o deficiente de alguno de ellos, causa la
formulacin incorrecta del plan y, en consecuencia, el inicio incierto de la gestin.

2.4.3 La planificacin estratgica

Para iniciar el tratamiento del modelo de planificacin estratgica, Corredor (2001:44),

lo define como el proceso mediante el cual se prev situaciones objetivas,
determinando el poder y la potencialidad de los actores actuantes en escenarios
cambiantes, con tiempos crticos y siempre bajo condiciones de incertidumbres.

No obstante, Ossorio (2003:10) percibe la planificacin como una herramienta que

estimula las facultades de percibir las mltiples y complejas dimensiones y dinamismos
sociales dirigidos a incrementar la riqueza y eficacia del pensamiento y la accin. Las
categoras empleadas en la planificacin estratgica, permiten enriquecer la reflexin y
24

la accin personal y organizacional, promoviendo cambios profundos en la percepcin,

conduccin, administracin y gestin de situaciones.

Plantea Ossorio (2003:17), que los conceptos de plan y estrategia se han incorporado
actualmente al lenguaje habitual de la administracin pblica y privada, la investigacin
y la docencia, la gerencia empresaria, la poltica y, en general, de las actividades
humanas que requieran de una especial precisin y balanceo de factores para
determinar fines y organizar los medios para alcanzarlos.

A juicio de Ossorio (2003:18), la nocin de plan implica un conjunto de connotaciones,

tales como la previsin, organizacin, coordinacin de esfuerzos, control de acciones y
control de resultados. La previsin como visin anticipatoria de lo que vendr; la
organizacin como diferenciacin y armonizacin de los roles a cumplir, recursos y
medios a instrumentar en la accin; la coordinacin de esfuerzos como induccin de
sinergia para unificar la diversidad de componentes hacia el cumplimiento de aspectos
complementarios de la accin y el control de procesos y resultados para revisar
constantemente la trayectoria de la accin hacia la situacin deseada, con vistas a
corregir las desviaciones que pudieran presentarse.
En este sentido, Ossorio (2003:18) define el plan en los trminos siguientes: El
concepto de plan, evoca a una accin reflexiva e intencional de ordenamiento y
encuadre de acciones y de preparacin de instrumentos conceptuales y materiales para
alcanzar o producir un resultado deseado.

En la misma perspectiva, Carlos Matus (1993, citado por Ossorio, 2003: 20) propone la
siguiente definicin: El plan es una apuesta y como tal tiene tanta incertidumbre como
demuestre el anlisis de la solidez de las apuestas parciales que lo componen y de la
gran apuesta que lo sintetiza.

Cabe destacar que Ossorio (2003:20), resume los principales atributos del plan,
tomando en consideracin los conceptos esbozados por destacados planificadores:

25

Reflexin previa y concomitante para orientar la accin en el sentido pretendido.

Enfoque racional de decisiones basado en la seleccin y definicin de objetivos
y cursos de accin.

Reduccin del azar y la incertidumbre del plan a su mnima expresin.

Anticipacin de decisiones y acciones orientadas a resultados futuros.

Seleccin de opciones, provisin y ordenamiento de medios.

Previsin y promocin de acciones para la construccin de futuros deseados.
Previsin de la sucesin temporal de objetivos y estructuracin de la accin.
Establecimiento de hiptesis de las acciones a realizar.
Intencin de modificar voluntariamente los acontecimientos. Hacer que las
cosas cambien intencionalmente, decidiendo cmo se desea ese cambio.

Segn Ossorio (2003:20), la estrategia es un estilo y un mtodo de pensamiento acerca

de la accin, con un carcter dialctico que puede describirse as:

Organiza la reflexin y anlisis de situaciones desde la perspectiva de la

correlacin de fuerzas de los actores.

Considera las relaciones entre actores sociales en sus vnculos de

colaboracin, neutralidad, enfrentamiento u oposicin de fuerzas.

Reconoce la realidad como conjunto complejo de intenciones, voluntades y

actos que generan una pluralidad de interpretaciones y comprensiones, que
explican su significado desde diversas posiciones y prcticas sociales.

Ossorio (2003:22), plantea que en la reflexin estratgica el actor social se basa en el

clculo hipottico de las fuerzas adversas, contrarias o neutrales para disear sus
acciones; generando el carcter consciente, adaptativo y condicional de la estrategia.
Es consciente, por surgir de un anlisis sistemtico de las propias fortalezas, de las
vulnerabilidades y de su comparacin con las oportunidades y desafos del escenario
donde concurren todos los actores sociales que compiten por los recursos escasos de
poder proporcionados por la sociedad. La conciencia situacional que implica la
estrategia condiciona la toma de decisiones del actor social.

La estrategia es adaptativa por obligar al ejercicio verstil del razonamiento, que sigue a
los cambios coyunturales, produciendo desplazamientos de los centros de gravedad
26

de la accin y de las iniciativas y respuestas previstas por el actor social. Es

condicional, por la relativa permanencia y la necesidad de adecuacin de las hiptesis
de trabajo derivadas de la confrontacin entre la intencionalidad del plan y el cambio de
las condiciones en los escenarios donde acta. La estrategia implica:

Ponderacin de las fuerzas en juego en el escenario.

Clculo de las decisiones por medio de hiptesis sobre el comportamiento del
adversario y de las fuerzas propias,

Previsin de las reacciones adversas posibles frente a las acciones propias.

Seleccin de los medios considerados idneos.

Combinacin de los dispositivos orgnicos e instrumentales y del capital
humano en forma convergente y sincronizada hacia un mismo resultado.

En este sentido, Ossorio (2003:22), plantea que la filosofa del pensamiento estratgico
reconoce y privilegia el rol del hombre en la transformacin de las circunstancias;
afirmando el rol de la voluntad humana para generar condiciones favorables a partir de
la comprensin de los fenmenos y la aplicacin consciente y direccionada de la
energa social. El pensamiento estratgico como filosofa de la accin, rechaza las
cosmovisiones deterministas que atribuyen a las circunstancias un rol fatal e ineludible,
limitando la intervencin humana en la construccin del futuro y condenando al hombre
a vivir esclavo de los acontecimientos.

En lo referente a la estrategia, Matus (1987, citado por Ossorio, 2003:26) la define en la

forma siguiente: Procedimiento mediante el cual se procura encausar la direccin del
proceso de desarrollo, el cual a su vez es un sistema dinmico complejo que debe ser
orientado a otro rumbo mediante una accin ejercida sobre sus variables.

Por su parte, Snchez (2003:44) propone que en la formulacin del plan estratgico
deben evaluarse los factores polticos, econmicos, sociales y tecnolgicos vinculados
a las unidades de gestin; fijando las acciones a realizar y tomar las medidas para
contrarrestar las eventuales externalidades negativas de tales factores.

27

Sin embargo, Goodstein, (1998:43-45) define la planificacin estratgica como el

proceso por el cual los miembros gua de una organizacin prevn su futuro y
desarrollan las procedimientos y operaciones necesarias para alcanzarlo. El trmino
prever supera el tratar de anticiparse al futuro y prepararse apropiadamente; implica la
conviccin de que las acciones actuales pueden influir en el futuro y modificarlo. Para
este autor, la planificacin estratgica se fundamenta en seis factores crticos:

La estrategia como patrn de decisiones coherentes, unificado e

integrador, por ello su desarrollo es consciente, explcito y proactivo.

La estrategia es un medio para establecer los objetivos de la organizacin

a largo plazo, los planes de accin y la asignacin de recursos.

La estrategia es una definicin del dominio competitivo de la empresa: el

tipo de negocios que desarrolla en realidad.

La estrategia responde a las fortalezas y debilidades internas y a las

oportunidades y amenazas externas, para lograr ventajas competitivas.

La estrategia se convierte en un sistema lgico para diferenciar las tareas

ejecutivas y administrativas y los roles a nivel corporativo y funcional; de
forma tal que la estructura se ajuste a la funcin.

La estrategia permite definir la contribucin econmica y no econmica

que la organizacin definir como razn de ser para los grupos de inters.

En el mismo sentido,

segn Goodstein (1998:9) la planificacin estratgica es un

proceso reiterativo, la implementacin diaria del plan estratgico, como la funcin ms

importante y permanente de la alta gerencia. Al completarse el ciclo de planificacin
estratgica, la tarea de la gerencia consiste en asegurar su implementacin y decidir
cundo comenzar el siguiente ciclo. El autor afirma que la planificacin estratgica
permite a los lderes liberar la energa de la organizacin, siguiendo una visin
compartida con la conviccin de realizar la visin. Este modelo eleva la capacidad
gerencial para implementar en forma oportuna el plan estratgico; adems de ayudar a
la organizacin a desarrollar, organizar y comprender mejor el entorno en el cual opera,
sus propias capacidades y limitaciones, sus clientes actuales y potenciales.

28

Para Goodstein (1998:9), la planificacin estratgica permite ajustarse a los cambios

constantes producidos en el entorno y a crear incentivos para atraer y motivar a los
gerentes clave de la organizacin. El xito estratgico debe ocurrir a nivel individual y
organizacional. La planificacin estratgica no es la simple aplicacin de tcnicas
cuantitativas; al contrario, exige creatividad, honestidad, anlisis y un nivel de examen
de conciencia que no debe alejarse del anlisis cuantitativo. Aunque el anlisis
cuantitativo sea necesario para desarrollar un proceso de planificacin estratgica
completo, nunca debe constituir su esencia. La planificacin estratgica no elimina el
riesgo, pero ayuda a los gerentes a evaluar los riesgos que deben asumir y a
comprender mejor los parmetros aplicados en sus decisiones.

Finalmente, segn Goodstein (1998:13), las actividades previas a la planificacin

estratgica aplicada implican solventar una gama de preguntas y tomar un conjunto de
decisiones importantes para lograr el xito. Las preguntas ms comunes son:

Cul es el grado de compromiso existente en el proceso de planificacin.

Quines deben involucrarse.

Cmo involucrar a los interesados ausentes.

De qu manera se ajusta la planificacin al ao fiscal de la empresa.

Cunto tiempo emplear el proceso de planificacin.

Qu informacin se necesita para planificar de manera exitosa.

Quines necesitan analizar la informacin.

Por otra parte, Snchez (2003:22), concibe la planificacin como una eficaz carta de
navegacin con polticas explicitas; una gestin evaluada por objetivos y resultados y,
en especial, la rendicin de cuentas. La nica y exclusiva razn de la planificacin es la
de pensar antes de actuar, es decir, tomar las providencias del caso para alcanzar las
razones de inters pblico contempladas coherentemente en el instrumento de
planificacin. El plan estratgico define, jerarquiza y establece prioridades respecto de
las razones de inters pblico, invocadas por los ciudadanos para entregar atribuciones
a los poderes pblicos; define adems las polticas, estrategias, metas y objetivos.

29

En este orden de ideas, sostiene Snchez (2003:22) que la planificacin estratgica se

proyecta a mediano y largo plazo y se vincula con la gestin de los grandes objetivos
nacionales. La imagen objetivo de un pas siempre es variable y relativa en el tiempo;
depende de las transformaciones sociales, econmicas y tecnolgicas, adems de la
configuracin de la forma de ejercer los poderes pblicos, de la relacin entre stos y
sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.

No obstante, la planificacin estratgica segn Corredor (2001:85-86), supone la

existencia de factores antagnicos y de concesos opuestos o favorables a la obtencin
de objetivos en el marco de una sociedad. Por tal razn, no es posible aplicarla
acertadamente en una sociedad pluralista, si se desconoce el alcance y las limitaciones
de los factores polticos. La planificacin supone el cumplimiento secuencial de la
revisin histrica, construccin de escenarios, previsin del futuro, diseo de objetivos y
estrategias, formulacin de planes y previsin del feed back.

En otra perspectiva, segn Snchez (2003:22) la planificacin estratgica se proyecta a

mediano y largo plazo, vinculada a la gestin de los objetivos. La imagen objetivo de un
pas es variable y relativa en el tiempo; depende de las transformaciones tecnolgicas y
socioeconmicas, la configuracin y la forma de ejercer los poderes pblicos, de la
relacin entre stos y sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.

En trminos generales, la planificacin estratgica constituye un instrumento de gestin

institucional vinculado a la misin y el objeto de creacin, aplicado para proyectar la
organizacin a largo plazo, considerando su desempeo en el entorno y los factores
favorables y antagnicos para lograr los objetivos estratgicos, con el empleo de los
recursos disponibles, esencialmente el talento humano. En tal sentido, los rganos y
entes pblicos, deben formular y ejecutar su plan estratgico, en funcin de las polticas
implantadas, considerando el carcter vinculante del proceso previsto en la Carta
Magna y las leyes aplicables a la administracin pblica, adems de la significativa
relevancia que reviste como funcin y proceso clave para la gestin pblica.

30

2.4.4 Modelo de planificacin estratgica corporativa

Destaca Lpez (2003:14-16) tres enfoques de planificacin estratgica: corporativa,

situacional y prospectiva. La concepcin estratgica corporativa, aborda el problema de
la planificacin intentando establecer un equilibrio dinmico entre recursos financieros,
resultados y opciones estratgicas para cada rea de la organizacin, bajo el supuesto
de que la corporacin interacta con un entorno donde participan competidores. As, la
situacin de la corporacin est definida por su posicin en el entorno donde acta, en
funcin de las fortalezas y debilidades que la caracterizan. La determinacin de la
situacin posibilita la formulacin de las polticas y estrategias orientadas a resolver los
problemas y enfrentar los desafos.

Adems, expresa Lpez (2003:14-16), el enfoque corporativo emplea la tcnica de

escenarios y juegos corporativos, como mecanismo para afrontar la incertidumbre y
evaluar la disponibilidad de recursos para la produccin en distintos escenarios. Los
exponentes ms destacados de este enfoque son Ackoff, Porter y Steiner. La
planificacin corporativa busca integrar en forma sistemtica, mediante el plan
estratgico, la eficacia en la toma de decisiones con la optimizacin en la eficiencia
organizacional. Este enfoque fundamenta el proceso de elaboracin metodolgica de
los planes sobre la base de los supuestos tericos y premisas bsicas siguientes:

Las organizaciones constituyen sistemas socio-tcnicos, complejos y abiertos

en bsqueda de la supervivencia y la permanencia en el tiempo.

La viabilidad institucional, exige una estructura que le permita adaptarse y

responder a los cambios generados en el ambiente interno y externo.

La eficiencia de una organizacin depende de la interrelacin entre los

subsistemas tcnico, sicosocial y administrativo, entre otros; y de la forma en
que transforma los insumos obtenidos del medio ambiente.

El subsistema administrativo comprende tres niveles: Nivel estratgico,

responsable del diseo de la filosofa de gestin, nivel coordinador, responsable
de la gerencia de las acciones y el nivel operativo, a cargo de ejercer el
programa de acciones
31

El programa es el instrumento empleado para operacionalizar y dar coherencia

a las acciones para concretar el plan estratgico corporativo.

Por su parte, Lpez (2003:14-16) opina que el proceso metodolgico para formular el
plan estratgico corporativo se inicia con la definicin de objetivos bsicos y la misin
institucional. Enseguida se procede a la identificacin, anlisis y definicin de los
problemas y la definicin de las demandas prioritarias a satisfacer, segn el anlisis del
entorno, en trminos de oportunidades y amenazas, y el anlisis situacional interno,
fortalezas y debilidades que determinan la capacidad de respuestas.

Estos anlisis proporcionan la informacin necesaria para direccionar la gestin, en

trminos de estrategias, objetivos corporativos; adems de orientar la toma de
decisiones y las polticas institucionales. Luego de establecer la filosofa de la gestin,
se disea el programa de acciones del plan operativo, supeditados al presupuesto. La
evaluacin del plan est en funcin de los niveles de planificacin:

1. Nivel estratgico: Evaluacin de la filosofa de gestin Nivel tctico: Evaluacin

particular e integral de los programas y tcticas.
2. Nivel operativo: Evaluacin administrativa de la gestin de los recursos y de la
implantacin de acciones.

Agrega Lpez que la planificacin estratgica corporativa ha sido aplicada en el pas

por instituciones y empresas del Estado, en especial por entes insertados en el sector
productivo, cuyo comportamiento organizacional se asemeja al de la empresa privada.

2.4.5 Modelo de planificacin estratgica situacional

Carlos Matus, considerado uno de los ms importantes tericos de la planificacin

pblica y artfice de la planificacin estratgica situacional, sostiene que la accin de
gobierno se articula en tres vrtices de un sistema complejo constituido por el proyecto
de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno. Este tringulo de gobierno
32

representa una estructura conceptual que permite establecer un sistema de

correlaciones entre estos tres componentes. De esta forma, el proyecto de gobierno
define los objetivos, identifica problemas, selecciona el conjunto de operaciones para su
resolucin y compromete los recursos necesarios para su ejecucin.

Segn Matus (1987, citado por Ossorio, 2003:45), la gobernabilidad del sistema se
refiere al peso de las variables relevantes vinculadas al proyecto de gobierno que
controla un actor con relacin a uno o varios actores. La gobernabilidad del sistema
depende de la influencia que tenga; por el contrario, cuanto menor decisin tenga sobre
las variables, menor ser su grado de libertad.

La capacidad de gobierno radica en el liderazgo basado en la experiencia y los

conocimientos en ciencias y tcnicas de gobierno; en otras palabras, es la capacidad de
conduccin o direccin acumulada en el lder del gobierno, en su equipo y en la
organizacin que gobierna.

En la capacidad de gobierno convergen el acervo de

tcnicas, mtodos, destrezas y habilidades de un actor y su equipo de gobierno para

conducir el proceso social, dadas la gobernabilidad del sistema y el compromiso del
proyecto de gobierno Matus (1987, citado por Ossorio, 2003:45).

De este modo se tiene el contenido propositivo de los proyectos de accin de gobierno;

la gobernabilidad del sistema, entendida como el control de variables o recursos de
poder en el proceso de gobierno, por los diferentes actores sociales y la capacidad de
gobierno, esto es, el conjunto de teoras, tcnicas, mtodos, destrezas y habilidades del
funcionario y su equipo de gobierno para lograr los objetivos previstos Matus (1987,
citado por Ossorio, 2003:45).

En cuanto a las dificultades generadas por deficiente formacin acadmica en materia

de planificacin que caracteriza a la mayora de los gobernantes en todas las
instancias, conviene presentar una reflexin de (Matus, citado por Ossorio, 2003:47):
Los polticos devenidos funcionarios () alcanzan experiencia, tienen o
desarrollan capacidad de liderazgo, pero poseen una formacin intelectual
departamentalizada. Son abogados, economistas, ingenieros, socilogos,
33

mdicos y otros profesionales especializados en alguna disciplina vertical. No

saben de mtodos de gobierno. No pueden aprender, porque no saben que no
saben. Pero la prctica poltica ignora esa carencia, porque asumen que saben de
lo que no saben. Despus de todo, es su especialidad

Matus, (1987, citado por Ossorio, 2003:64), considerado el precursor de la planificacin

estratgica en la administracin pblica; denomina planificacin estratgica, al clculo
situacional sistemtico que permite efectuar una mediacin entre el futuro y el presente,
prever acciones alternativas ante la imposibilidad de prediccin en contextos
turbulentos; sostener velocidad en las reacciones naturales y planificadas ante las
sorpresas, efectuar una mediacin con el pasado para aprender de los errores, realizar
una mediacin entre el conocimiento y accin, y sostener una racionalidad central que
exprese coherencia global ante las acciones particulares de los actores sociales.

En este orden de ideas, Ossorio (2003:67), sintetiza las cuatro fases interdependientes
que integran el planeamiento estratgico segn la concepcin de Matus. Las tres
primeras fases corresponden al conocimiento de la situacin actual o deseada, mientras
que la ltima hace referencia a la accin:

Apreciacin de la situacin: Identificacin del problema; anlisis del contexto,

amenazas, oportunidades, fortalezas y debilidades; desarrollo del rbol de
problemas, descripcin del escenario.

Diseo normativo y prospectivo: Misin; visin; valores; desarrollo del rbol de

objetivos y apuestas.

Anlisis y formulacin de la estrategia; objetivos y metas; escenarios posibles;

estrategias, programacin; presupuestacin; eleccin de cursos de accin;
organizacin y personal; posibilidad de modificar el rbol de objetivos.

Tctica operacional: establecimiento de la agenda del actor social; puesta en

marcha de las operaciones del curso de accin seleccionado; modificaciones a
la agenda; recalculo, recomienzo del momento explicativo.

Los momentos de la planificacin situacional propuestos por Matus son:

34

Momento explicativo: indagacin, y construccin conceptual de la realidad,

como fue, como es y como tiende a ser.

Momento normativo: como debe ser la realidad una vez realizada la accin.

Momento estratgico: articulacin del debe ser con l puede ser.

Momento tctico operacional: acciones emprendidas para lograr los objetivos;

hacer y recalcular.

Finalmente, destaca Ossorio (2003:67), que los cuatro momentos de la planificacin

estratgica situacional coexisten en cada una de las fases interdependientes, se
identifica el predominio de uno de ellos en cada ciclo de actividad o fase.

Por otra parte, la planificacin estratgica situacional segn Lpez (2007:19-22), surge
de la crtica a las rutinas de la planificacin normativa de los aos 60. Fue introducida
en la administracin pblica venezolana desde 1984, dentro del proceso de reforma del
sistema nacional de planificacin y del Estado. Los lineamientos generales del VII Plan
de la Nacin para el periodo 1984-1988 y los 23 planes estadales respectivos se
formularon con los aportes tericos-metodolgicos de la planificacin situacional.
Explica Lpez (2007:19-22), que el modelo parte del principio de que planifica quien
gobierna e intenta construir una teora de las situaciones para captar la relevancia para
la accin de un actor y los conflictos entre oponentes que confronten los planes en una
realidad basada en problemas. Lo estratgico se vincula a las formas de construirle
viabilidad a proyectos que demandan mltiples recursos para contribuir a producir los
hechos sociales. Por ello, las tcnicas de simulacin tales como escenarios y juegos,
deben orientarse a formalizar a escala el proceso social real, a fin de facilitarle a cada
actor la seleccin de una trayectoria de situaciones o de proyectos. La contribucin
terica ms relevante de esta concepcin la aport Carlos Matus en los aos 80.

De acuerdo a la explicacin aportada por Lpez (2007:19-22), la forma como se

articulan los instrumentos dirigidos a proporcionar operatividad a las propuestas tericas
de la planificacin estratgica situacional, presenta la siguiente sntesis: Los actores
participantes en el proceso de planificacin definen su situacin mediante una
35

explicacin autorreferencial de los problemas relevantes para su accin concreta,

expresada en flujogramas como redes sistmicos-causales de nudos explicativos, para
detectar los nudos crticos donde se aplicaran las operaciones necesarias para facilitar
el cambio de la situacin inicial hacia la situacin diseada.

La referida tcnica, permite estructurar la matriz problemas-operaciones, que exige

conformar el programa direccional, compatibilizar los problemas y las operaciones
diseadas para enfrentar cada problema, generando la matriz de nudos crticosoperaciones y la responsabilidad administrativa para ejecutar las operaciones, mediante
la matriz de operaciones-instituciones. Este proceso se realiza para evitar efectos
contradictorios en la asignacin de recursos, garantizar su aplicacin coordinada, lograr
correspondencia entre las categoras del plan con las categoras del presupuesto por
programas y obtener la matriz de articulacin plan-presupuesto.

Segn Lpez (2007:19-22), el enfoque estratgico situacional se sustenta en un modelo

de organizacin orientado a articular la planificacin estratgica con la operacional. Este
modelo requiere una sala situacional como cerebro de los procesos en el sistema de
planificacin que funciona como una mquina de decisiones alimentada por
indicadores para medir la situacin en la coyuntura y en los proyectos en ejecucin, a
efecto de generar informacin fundamental en la evaluacin y control de la gestin.

Explica Lpez (2007:10), que el enfoque estratgico prospectivo se caracteriza por

definir las estrategias de accin presentes mediante la exploracin del futuro posible.
Concibe la planificacin como una prospectiva normativa empleando la tcnica de
escenarios como principal herramienta para reflexionar en torno a conjuntos coherentes
de hiptesis probables sobre las variables claves del sistema y las posibles estrategias
de los actores. La prospectiva exploratoria se usa como marco de referencia en la
generacin y seleccin de estrategias alternativas para disear el plan de acciones.
Michel Godet es el terico ms destacado en este modelo y contempla la idea de que
si la reflexin estratgica debe preceder a la accin, tambin debe conducir a ella.

36

2.4.6 Modelo de planificacin operacional u operativa

Considera Snchez (2003:20), que la planificacin operativa es la forma concreta de

conducir una organizacin en el corto plazo, hacia los escenarios deseados y
explicitados en el plan estratgico. Comprende la motivacin de los miembros de la
organizacin; la creacin del ambiente para la creatividad y la motivacin; creacin de
las condiciones de trabajo para estimular la excelencia y eficiencia del funcionariado; la
instauracin de una cultura organizacional; las tradiciones y experiencias que los une
con el mundo del pensamiento, con los creadores de ideas fuerza de gobierno y los
lazos de articulacin con la sociedad civil.

Segn Snchez (2003:19-20), para lograr eficiencia es indispensable saber dirigir.

Dirigir es saber coordinar, es lograr la ptima combinacin de los recursos para
alcanzar los objetivos y resultados previstos en la misin institucional. Por ello, una de
las funciones bsicas de la planificacin operativa es la coordinacin, la cual est
estrechamente vinculada con la definicin del punto de partida, definiendo fortalezas y
debilidades; y el punto de llegada, entendido como el cumplimiento de la razn de
inters pblico que origin la institucin y con el incremento del capital social, para
merecer la confianza y el reconocimiento de los Stakeholders.

En este contexto, la confianza de la ciudadana permite acumular capital social a las

instituciones pblicas. La planificacin operacional proporciona una serie de ventajas a
la organizacin; promueve la disciplina y el mejor uso de las capacidades del talento
humano; y fomenta la capacidad de autocrtica sobre el desempeo, proceso reiterativo
para lograr la mxima motivacin de los funcionarios, Snchez (2003: 20).

Es importante destacar que la planificacin operativa reviste significativa importancia en

la gestin pblica; por tal razn la normativa legal le dedica un gran espacio a objeto de
obligar a los gobernantes, directivos, gerentes y administradores pblicos a formular,
controlar y evaluar la gestin de los proyectos y acciones contempladas en este
instrumento. En tal sentido, el plan estratgico de cada ente y rgano del sector pblico
comprende un plan operativo por cada ao de vigencia del periodo de gobierno en la
37

instancia correspondiente. El proceso de control de la ejecucin del plan operativo

anual, POA, genera un documento fundamental para la rendicin de cuentas en el
sector pblico: El Informe de Gestin, instrumento bsico para expresar los resultados y
demostrar la transparencia en el empleo de los recursos pblicos.

2.4.7 Modelo de planificacin normativa

Tal como lo expresa Lpez (2007:8) la planificacin normativa, denominada en sus

inicios planificacin del desarrollo, se aplic con el surgimiento de los sistemas
nacionales de planificacin promovida por la Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe, CEPAL, y el instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social, ILPES, ambas organizaciones de las Naciones Unidas, ONU.

El modelo normativo, segn Lpez (2007:9) centra su propuesta metodolgica en la

integracin operativa de tcnicas de proyeccin de tendencias, con tcnicas de
programacin a mediano plazo. Parte del principio de que dados unos fines, el
problema radica en seleccionar los medios en una realidad integrada por sectores,
donde lo estratgico se vincula a las prcticas de gobierno. Emplea la tcnica de
escenarios para determinar la disponibilidad econmica y financiera requerida por los
programas sectoriales de inversin.

Los tericos ms destacados del enfoque normativo son Jorge Ahumada, el ILPES y la
CEPAL. El modelo se enfoca en cmo resolver los problemas de seleccin de tcnicas
y priorizar objetivos, empleando eficientemente los recursos en la toma de decisiones.
Para enfrentar estos problemas, se estructura un mtodo de programacin basado en
un conjunto de principios, entre los que destacan:

Definidos los objetivos, el criterio debe ser minimizar la utilizacin de los

recursos o, definidos los recursos, deben maximizarse los objetivos.

La normalizacin de los instrumentos, con el fin de construir soluciones a los

problemas de seleccin de tcnicas y el problema de las prioridades.
38

La norma para asignar los recursos radica en la productividad, dadas las

combinaciones apropiadas y posibles de recursos para producir.

Un proceso de programacin integrado por cinco etapas: Diagnostico,

programacin, discusin y decisin, ejecucin y evaluacin.

Sostiene Lpez (2007:9), que una vez definido el sujeto planificador y el objeto a
planificar el proceso de programacin (Cuadro 1), se inicia con el anlisis descriptivo de
las caractersticas y factores determinantes y un pronstico situacional del sector,
considerando la tendencia futura, la prognosis y la proyeccin de recursos, generando
informacin para definir los objetivos y metas de los programas y para disear las
polticas para las estrategias en las reas programticas de cada sector, previa
identificacin de las restricciones y la disponibilidad de recursos reales y financieros.

Adems, expresa Lpez (2007:9) que para conformar los programas y proyectos es
necesario normalizar los instrumentos para solucionar efectivamente el problema de
seleccin de tcnicas y el problema de las prioridades. Una vez elaborados los
programas y proyectos se procede a la jerarquizacin, programacin de inversiones y la
aplicacin de la tcnica del presupuesto por programa. El proceso de programacin se
recomienza con la evaluacin de las metas de los programas y el seguimiento de los
indicadores de comportamiento situacional.

Por otra parte, la universidad de Chile (2006:18), sostiene que la planificacin normativa
basa su formulacin e implementacin, en procedimientos preestablecidos con el de fin
generar un orden tal que permita estandarizarlos y mantenerlos controlados
invariablemente para hacer posible un seguimiento permanente y as conocer su
desarrollo en todos los aspectos.

El contexto histrico de mayor auge para la planificacin normativa se ubica,

indudablemente, durante el desarrollo de los regmenes comunistas en el periodo de la
guerra fra, en funcin de la forma de concebir la sociedad y el rol que tena el Estado
en ella. La planificacin normativa se constituy en una herramienta fundamental para

39

el manejo completo por parte del Estado de la economa y el desarrollo de la unin

Sovitica, lo que se conoci como Modelo de Economa Centralmente Planificada.
Por su parte, Fernndez (2007:8) expresa que la planificacin normativa es aqulla que
partiendo de un diagnstico de cmo era una situacin dada y teniendo en cuenta un
modelo de como deseara ser, esboza un plan cerrado a ser aplicado en esta situacin.
Entre los postulados de la planificacin normativa se destacan:

El sujeto es diferente y diferenciable del objeto

No puede haber ms de una explicacin verdadera

Explicar es descubrir las leyes que rigen el objeto

El poder no es un recurso escaso

No existe la incertidumbre mal definida

Los problemas relacionados con el plan estn bien estructurados y tienen

solucin conocida.

En la misma perspectiva, Fernndez (2007:8) considera que la planificacin normativa

est centrada en la lgica de la formulacin. Los planes, programas y proyectos
expresan lo deseable. Este enfoque enfatiza lo tecnocrtico, haciendo de la
planificacin una tecnologa que orienta las formas de intervencin social. Su centro es
el diseo y suele expresarse en un plan libro. Importan las decisiones del sujeto
planificador que est fuera de la realidad, considerada como objeto planificable. No
toma en consideracin de manera significativa, los oponentes, los obstculos y las
dificultades que condicionan la factibilidad del plan.
Agrega Fernndez (2007:8), que el punto de partida en la planificacin normativa, es el
modelo analtico que explica la situacin problema, expresada en un diagnstico y el
punto de llegada es el modelo normativo sobre el deber ser. El plan normativo se
basa en un deber ser, que genera un esquema riguroso, formalizado y articulado de
actuacin. Parte del supuesto de que el sistema social puede ser objeto de orientacin
por parte del planificador, el sujeto que planifica est sobre o fuera de la realidad
planificada, tiene el monopolio del plan y la capacidad de controlar la realidad. Segn
Fernndez la crisis del modelo normativo, se manifiesta en los aspectos siguientes:
40

Beneficios inferiores a los restos de tiempo y recursos.

Falta de nexo o relacin entre el plan y la ejecucin de las acciones.

No se evalan los resultados.

Las oficinas de planificacin no tenan influencia en las decisiones respecto a

las acciones del plan.

Falta de atencin a la evolucin de los cambios del entorno

Ausencia de mecanismos de control para detectar imprevistos.

Desactualizacin demasiado rpida: los planes perdan vigencia.

Desarticulacin entre el plan y el presupuesto anual.

Dificultades para efectuar modificaciones parciales.

Por otra parte, plantea Fernndez (2007:9), que todava los pases subdesarrollados se
guan institucionalmente bajo el modelo de planificacin normativa o tradicional; donde
el ente u rgano que planifica es tambin el mismo que ejecuta. La rigidez de las
acciones es direccionada desde la planificacin normativa. Este esquema responde a
una estructura piramidal, en donde la autoridad es ejercida casi de modo paternal, y en
consecuencia, realmente este sistema poco ayuda al desarrollo de las naciones.
No obstante, Porta (2007:2) expresa que la planificacin normativa, bsicamente
consiste en el diseo de la imagen deseada, y es el producto de los valores y estilos de
la organizacin. Los elementos de la fase prospectiva de este enfoque son conocidos
como dimensiones del liderazgo; visin, misin y los valores de la institucin. Se
fundamenta en desarrollar escenarios para contar con posibles estrategias de accin
para cada elemento. De hecho, algunos autores la llaman fase normativa-prospectiva.
La versin latinoamericana de la planificacin normativa, conocida tambin como
racional comprehensiva, tiene races en la CEPAL y el ILPES. Fue concebida en
Washington, hace medio siglo; y vari muy poco dcadas despus, cuando se promovi
desde Boston como "planificacin estratgica", por la Escuela de Administracin de
Empresas de la Universidad de Harvard. Este modelo, se populariz ampliamente como
SWOT (Strenghts,Weakness, Opportunities, Threats), promoviendo la planificacin
basada en las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de la organizacin,
41

(FODA). La planificacin normativa exige vislumbrar el final del proceso, en palabras de

Emerson (1996), se espera el final de la pobreza (Porta, 2007:2).

Cuadro 1
Enfoque Normativo

Problema

Objetivos
mltiples
y
recursos
escasos

Normas de conducta racional

frente al problema

Condiciones para
aplicar normas de
conducta

Proceso operativo

1. Maximizacin si los recursos 1. Respecto de los 1. Diagnostico

estn definidos
objetivos
Descripcin
Explicacin
2. Minimizacin si las metas 2. Respectos de los
Evaluacin
estn definidas
instrumentos
2. Programacin
Priorizar objetivos
Seleccin de instrumentos
3. Discusin y decisin
4. Ejecucin
5. Evaluacin

Fuente: Ahumada Jorge, 1.968.

Es preciso destacar que la planificacin normativa es el modelo ms empleado en la

gestin pblica venezolana, representa el enfoque tradicional basado en el diseo e
implantacin de instrumentos normativos para el desempeo institucional, tales como la
misin, la visin y los valores, adems de un plan basado en esos elementos. Este
modelo es necesario; no obstante, su empleo prioritario tal como ocurre en la mayora
de los entes y rganos estadales; no resuelve los requerimientos de planificacin
acordes a las exigencias contemporneas. Este enfoque debera emplearse
conjuntamente con la planificacin estratgica, la planificacin operativa y la
programacin de las actividades propias de las acciones planificadas.

2.4.8 Enfoque de calidad de la gestin

El enfoque de calidad de la gestin, segn Lpez (2007:8), ha tenido un proceso de

difusin muy acelerado en la regin y es aplicado por organizaciones de vanguardia, en
virtud del xito japons en el mundo de negocios. El enfoque se centra en asignar la
42

responsabilidad a la institucin del mejoramiento continuo de los procesos bajo su

responsabilidad. Esto implica observar el cumplimiento de los requisitos en el proceso,
servicio o producto, y lograr que el trabajo de los equipos de mejoramiento de procesos
se base en el compromiso con los clientes y la mejora de calidad.

Cabe destacar, que la gestin para la calidad de acuerdo a Lpez (2007:8), contempla
como puntos estratgicos: aprender a escuchar al cliente, optimizar la efectividad
organizacional mediante la mejora continua de los procesos y realinear la cultura
organizacional, aplicando una nueva filosofa de aprendizaje y direccin centrada en el
fomento de la eliminacin de desperdicios en los procesos, la administracin por
procesos, la participacin activa de los trabajadores en la toma de decisiones y la
conformacin de redes interactivas de trabajo.

Los representantes ms importantes del enfoque de la gestin para la calidad son

Deming, Juran y Crosby. Este enfoque identifica dos niveles de trabajo: la cultura y los
procesos, Lpez (2007:25-27). En el nivel de la cultura se intenta provocar una
revolucin cultural mediante un cambio en la filosofa de gestin que enfrenta las
enfermedades de la administracin y direccin actual de las organizaciones. A nivel de
procesos se pretende eliminar el desperdicio, identificando tres dimensiones:

La planificacin de la calidad en funcin de las necesidades del cliente.

El control de calidad del resultado de los procesos.

Las mejoras de la calidad a partir del diseo de proyectos orientados a enfrentar

los problemas detectados.

En el mismo sentido, sostiene Lpez (2007:26) que la gestin para la calidad se articula
en forma dinmica en una espiral de mejoramiento continuo, denominada ciclo de
Shewhart: el planificar, el hacer, el verificar y el actuar; estableciendo un conjunto de
pasos para el mejoramiento continuo de los procesos:

Definir la secuencia de actividades para transformar insumos en productos.

Identificar las caractersticas mensurables en la calidad del proceso.

43

Mantener el proceso bajo observacin y control. Identificar las variables

derivadas de causas predecibles y por causas especiales o impredecibles.

Mejorar sistemticamente el proceso. Uso de herramientas de control de

calidad: chequeo, diagrama de proceso, diagrama de dispersin, diagrama de
Pareto, diagrama causa-efecto, histogramas de frecuencia y grficos.

2.4.9 Enfoque del Cuadro de Mando Integral o Balanced Scorecard

El Balanced Scorecard, BSC, modelo desarrollado por Robert Kaplan y David Norton en
los aos 60. Precisa los aspectos que las empresas deben medir, mediante un proceso
desde lo cualitativo a lo cuantitativo, tratando de mantener alineados los elementos
estructurados en la fase estratgica. La base del modelo radica en la cuantificacin de
los resultados mediante indicadores que permiten medir el despliegue del BSC, en cada
una de sus cuatros perspectivas, financiera, cliente, interna, innovacin y aprendizaje,
(Serna, 2005:9). El BSC, es un sistema de administracin, no solo de medicin que
provee retroalimentacin sobre los procesos internos y los productos externos, a fin de
lograr mejoras continuas del desempeo estratgicos y los resultados (Serna, 2005:25).

Segn Lpez (2007:8), el enfoque del BSC se aplica en Venezuela por empresas
desarrolladas tales como Petrleos de Venezuela, PDVSA, el Banco Central de
Venezuela, BCV y otras empresas pblicas y privadas con la finalidad de administrar
las estrategias y la evaluacin de la gestin administrativa. Para aplicar este enfoque es
necesario disponer de un Software, que facilita la utilizacin automatizada de las
herramientas empleadas en esta metodologa.

El BSC plantea un sistema interactivo de control para mantener la organizacin

enfocada en su estrategia y promueve procesos de aprendizaje y mejoramiento. El BSC
facilita estrategias orientadas a traducir la visin institucional en objetivos especficos y
en un sistema de medicin para el seguimiento de las estrategias y el control de la
gestin. Se aplica en Venezuela en el sector pblico y privado. Las herramientas

44

metodolgicas del BSC permiten traducir la estrategia a la accin y gestionar su

implantacin. El BSC comprende tres fases (Lpez, 2007:28-31):

Alineamiento estratgico.

Construccin de la matriz causa-efecto.

Diseo de indicadores, establecimiento de metas y plan de accin.

La fase de alineamiento estratgico consiste en alinear los recursos y energas de la

organizacin con su estrategia. Por tal razn resulta esencial fijar el marco estratgico
en funcin de la visin, los retos y oportunidades, como perspectiva compartida del
negocio que facilita la comprensin sobre el alcance del xito esperado por la
organizacin. La importancia de la alineacin estratgica se inserta dentro de los
cuatros escenarios que integran el BSC:

Desarrollo. Traducir la visin y estrategias a objetivos y medidas.

Integracin. Articular las reas de la organizacin mediante objetivos en

cascadas, conversaciones estratgicas y sistemas de compensacin.

Retroalimentacin y aprendizaje.

Planificacin. Ajustar el desempeo al diseo de indicadores e iniciativas y a la

distribucin de recursos.

La matriz causa-efecto como herramienta metodolgica permite operacionalizar

gestionar la estrategia. Los pasos para desarrollar esta matriz, son los siguientes:

Establecer los objetivos estratgicos.

Revisar los retos y oportunidades del negocio.

Descomponer los objetivos estratgicos en objetivos especficos y agruparlos

en funcin de las cuatros perspectivas.

Diagramar el proceso causa-efecto o mapa estratgico. As, cada objetivo

especfico integra una cadena de causa y efecto que expresa la estrategia.

45

En efecto, explica Lpez (2007:28-31), en la fase determinacin de metas, diseo de

indicadores y elaboracin del plan operativo, se establecen indicadores de resultados
de gestin, para los objetivos de cada perspectiva; las metas a corto, mediano y largo
plazo para cada indicador; las iniciativas para alcanzar las metas de forma efectiva y
eficiente; y los indicadores guas de procesos, acciones y actividades, empleados para
medir si las iniciativas conducen hacia las metas establecidas.

Por otra parte, Lpez (2007:28-31) afirma que el BSC fortalece el aprendizaje en la
organizacin al combinar un ciclo de aprendizaje estratgico con un ciclo de control
operativo. El primero facilita la actualizacin de la estrategia mediante la revisin de la
causa-efecto y el ajuste de la matriz perspectivas-objetivos e indicadores. El segundo
facilita la evaluacin de la gestin en el mbito de programas dirigidos a redistribuir las
prioridades y recursos. El avance de la tecnologa de la informacin ha permitido el
desarrollo de tableros de control del BSC, diseados para los decisores bajo la filosofa
de los cuadros de mando integral, como sistemas automatizados para la administracin,
evaluacin y control de las estrategias y de la gestin.

2.5 La evaluacin de la gestin

Antes de abordar la parte de evaluacin, es preciso introducir el tema de la evaluacin

de las polticas pblicas, como instrumentos gerenciales modernos empleados para
interrelacionar los procesos de planificacin, evaluacin de la gestin y rendicin de
cuentas. Las polticas pblicas conducen a la planificacin, este proceso lleva al control
y la evaluacin de la gestin para concluir el ciclo en la fase de rendicin de cuentas.

Con respecto a la evaluacin de la gestin, Roth (2006:137-138) destaca el predominio

de las ideas de asociar la evaluacin con la nocin de control legtimo de la instruccin
y hasta de instrumento de represin. Generalmente la prctica de la evaluacin
obedece a un criterio vertical, cuantitativo, administrativo y directivo tendiente a justificar
sanciones. De all surge la resistencia a la evaluacin y el comportamiento del ritualismo
frecuente en la funcin pblica, traducido en el apego burocrtico al reglamento por

46

temor a eventuales sanciones derivadas de la evaluacin en la perspectiva de una

actividad bsicamente normativa.

En relacin a estos argumentos, Roth (2006:138) sostiene que los evaluadores

confrontan dificultades para actuar fuera de sus valores, normas y percepciones propias
de las instituciones evaluadas. De esa forma, a los criterios de evaluacin
seleccionados no se les reconoce la pertinencia por todos los actores sociales; los
criterios seleccionados para evaluar la accin pblica son objetos de controversia. Por
eso es necesario entender que la evaluacin es posible solo en la medida en que el
sentido y la escala de valores utilizada estn enunciados con la mayor claridad posible;
en caso contrario, la evaluacin se convierte en una expresin de arbitrariedad
difcilmente aceptada por los actores de la accin pblica evaluada.

En este contexto, Roth (2006:138-139) concibe la evaluacin como un instrumento

valioso e indispensable para conocer y mejorar las acciones pblicas. En sus inicios la
evaluacin se desarroll como un instrumento de medicin de la eficacia y eficiencia de
las polticas pblicas en el marco del movimiento de racionalizacin de las elecciones
presupuestales. Luego se ampli este enfoque inicial, generando la evolucin en la
sucesin de las definiciones oficiales de la evaluacin y de sus prcticas.

Segn Roth (2006:139) desde la publicacin del informe Viveret en 1989, la evaluacin
no se limita a emitir un juicio sobre los hechos, al incluir tambin apreciaciones en
trminos de valores. Al pluralismo de valores presente en la sociedad corresponde un
pluralismo en el peritaje. Si la evaluacin no puede escapar al juicio de valor, entonces,
en una sociedad democrtica existir una variedad de evaluaciones vlidas, no
necesariamente aceptables y aceptadas, como expresin de la diversidad de valores
presentes en una sociedad particular. Roth advierte del peligro positivista presente en la
existencia de la definicin y la metodologa nica vlida para la evaluacin.
En 1991 el Concejo Cientfico de la Evaluacin defini la evaluacin como: Actividad
de recoleccin, de anlisis e interpretacin de la informacin relativa a la
implementacin y al impacto de medidas que apuntan a actuar sobre una situacin
47

social, as como en la preparacin de medidas nuevas. La definicin reconoce la

evaluacin como una actividad que asocia tres dimensiones: dimensin cognitiva,
porque aporta conocimiento; dimensin instrumental, por formar parte de un proceso de
acciones y dimensin normativa, por tratarse de una interpretacin a partir de valores.
Ante las definiciones oficializadas, existen enfoques y objetivos de evaluacin ms
amplios, como las de los defensores de la evaluacin pluralista (Roth, 2006:139-140).

Por lo general, plantea Roth (2006:139-140), todos los conceptos parten de una crtica
a la tentacin positivista presente en la mayora de los modelos de evaluacin. Desde
los aos noventa, las concepciones verticales y externas fueron sustituidas por
enfoques basados en la necesidad de integrar los puntos de vista de los expertos y de
los actores involucrados. Al pluralismo de los expertos se agrega el pluralismo de los
actores; por ello es necesario considerar la evaluacin de los actores sobre sus propias
actuaciones y a partir de sus percepciones.

Segn Roth (2006:139-140), esta premisa implica que la relacin entre actores
investigados e investigadores debe fijarse en un proceso que permita el aprendizaje
colectivo mediante el debate y la participacin activa, (autoevaluacin, evaluacin
endoformativa) o ajustes en el curso de la implementacin mediante negociacin y
discusin con los actores (evaluacin dinmica o continua). Al respecto, la autora
introduce la definicin de evaluacin de Vuille La evaluacin es un proceso
(temporalidad) y tiene una mezcla que retorna elementos tanto del pensamiento
cientfico como de la accin, tanto de los saberes tericos como de los empricos.

Por tal razn, afirma Roth (2006:140), su metodologa tiene que responder a criterios de
validez y de fiabilidad tanto frente a la ciencia como a la accin. La auto y externo
evaluacin, deben ser conducidas conjuntamente para nutrir la reflexin de los actores
involucrados en los estados pasados, presentes y futuros de su organizacin. Apuntan
a cualificar la experiencia. No se trata de evaluar las capacidades individuales, sino los
recursos y las capacidades sociales aprendidas, organizadas y coordinadas por el
conjunto de actores para la realizacin de un proyecto colectivo.

48

En otro orden de ideas, considera Duran (1999:170-172, citado por Roth, 2006:142) que
la evaluacin de polticas pblicas constituye una herramienta para enfrentar los tres
principales retos de los gobiernos democrticos contemporneos: comprender,
comunicar y controlar. Deben tratar de comprender el desarrollo de los procesos
sociales inducidos por la accin pblica para fundamentar de manera acertada las
acciones futuras; tienen la obligacin de dialogar, explicar y comunicar a la poblacin
sobre la base de informacin argumentada a objeto de conseguir el respaldo a sus
acciones; y deben de ejercer control sobre las acciones que desarrollan.

Conviene resaltar, que la evaluacin de las polticas y de la gestin pblica constituyen

procesos de carcter cientfico que al realizarse con disciplina y rigurosidad de accin,
pueden contribuir a obtener informacin muy valiosa para los gobernantes, directivos y
gerentes de los entes y rganos estadales a los efectos de tomar decisiones acertadas
sobre la conduccin de la gestin. La evaluacin de la gestin puede considerarse
adems, como un instrumento til para identificar desviaciones presentes en el curso de
la ejecucin de las polticas y de los planes, a objeto de definir y aplicar correctivos
pertinentes para fortalecer la transparencia de la gestin pblica.

2.5.1 Tipos de evaluacin

La variedad de modelos y tipos de evaluacin reflejan la complejidad de la accin

pblica, de sus objetivos y de su interpretacin. Al respecto, Roth (2006:142) formula
tres preguntas claves: cundo se evala?, para qu y cundo se evala? y quin
evala? La primera pregunta se refiere al momento del proceso de la poltica o de la
accin pblica cuando se desarrolla la evaluacin: antes de su ejecucin, durante su
implementacin o despus de sta? La segunda interrogante conduce a precisar la
finalidad de la evaluacin para determinar el objeto a evaluar y el tipo de evaluacin
aplicable y la tercera pregunta gira en torno a la posicin que ocupan los evaluadores
con respecto al proceso de evaluacin.

49

Segn Roth (2006:142), la evaluacin ex ante se realiza antes de una accin, la

evaluacin concomitante o continua acompaa la puesta en marcha de la accin
pblica y la evaluacin ex post realizada posteriormente a la ejecucin de la accin.

La evaluacin ex ante, conocida como a priori, de factibilidad o prospectiva, consiste en

analizar una propuesta de ley, programa o proyecto para determinar los posibles
efectos generados por su implementacin. Es un instrumento prospectivo, de apoyo a la
decisin dirigido a pronosticar el impacto futuro causado por un proyecto, al analizar las
opciones diseadas en funcin de tres criterios: eficacia, impacto previsible e impacto
en otras polticas pblicas. La evaluacin ex ante se desarroll concretamente en cuatro
sectores: estudio del impacto legislativo, proyectos de desarrollo, proyectos de
infraestructura y de impacto ambiental (Roth, 2006:143).

Al respecto, expresa Roth (2006:143), que la evaluacin continua tiene el objetivo de

controlar el desarrollo de los procedimientos y detectar problemas para realizar ajustes
a tiempo. Se trata de realizar el seguimiento o monitoreo a las actividades de
implementacin de programas tales como: insumos, cronogramas, ejecucin, cuadros
de resultados, entre otros. La evaluacin concomitante puede ser de carcter continuo
o peridico y puede ser aplicada por personal de la institucin, control interno, o por
equipos externos, como es el caso de las contraloras pblicas.

Por otra parte, la evaluacin continua o concomitante tiende a ser ms amplia que el
monitoreo o seguimiento por concebirse como instrumento para suministrar informacin
permanente para el ajuste continuo de los objetivos, medios y procesos de una poltica
o una accin pblica. Es de particular inters en los casos de gran incertidumbre al
aplicarse sobre los efectos de una poltica compleja o de carcter innovador. ste tipo
de evaluacin es una de las ms importantes para el xito de un programa, sin
embargo, es la menos practicada debido a los altos costos (Roth, 2006:149).

En el mismo sentido, la evaluacin ex post, retrospectiva o a posteriori se aplica con

ms frecuencia y consiste en analizar los efectos de un programa o de una poltica
pblica luego de efectuar su implementacin. La finalidad de la evaluacin ex post es la
50

obtencin de conocimiento y enseanzas para decisiones futuras (Roth, 2006:150).

Cabe destacar que, segn Roth (2006:150), la evaluacin ex post de una poltica
pblica requiere rigurosidad y se basa en el uso de lineamientos metodolgicos,
cualitativos y cuantitativos de las ciencias sociales tales como estadstica, entrevistas,
sondeos, anlisis de informes y textos, entre otros. Este tipo de evaluacin se inicia
con un proyecto de evaluacin, con una duracin estimada de dos meses que incluye el
anteproyecto y el efecto de factibilidad.

El objetivo del pre proyecto es precisar el contenido de la evaluacin y el estudio de

factibilidad para resolver problemas metodolgicos de la evaluacin y se estructura a
partir de cinco preguntas, como etapas sucesivas y necesarias (Roth, 2006:150):
Cules son los estudios realizados, en curso o proyectados sobre el tema?
Cules son las modificaciones normativas realizadas, en curso o proyectadas?
Cules son las investigaciones que deben efectuarse? (problema a analizar)
Cules son los otros interrogantes posibles y que se descartan?
Cules son las consecuencias prcticas y financieras de la produccin?

2.5.2 La evaluacin segn su finalidad y objeto

Para iniciar este aparte, Roth, (2006:151) propone que segn el inters que motiva a los
evaluadores, se distinguen varios tipos de evaluacin. Una de las distinciones ms
empleadas consiste en diferenciar las evaluaciones segn dos finalidades principales.
Si el objetivo de la evaluacin es informar a los actores de un programa para modificar
sus acciones, orientadas a

mejorar y transformar el programa, la evaluacin es

endoformativa. La evaluacin recapitulativa tiene la finalidad de informar al pblico en

general o a actores externos para que se formen una opinin sobre su valor intrnseco.

La endoformativa segn Roth, (2006:151) trata de apoyar a los responsables de un

programa, mientras la recapitulativa, se emplea para los proveedores de recursos en la
toma de la decisin a seguir o parar el apoyo a un programa determinado y, para otros
actores que proyectan eventualmente implementar un programa similar en otro lugar.
51

Es importante destacar que las limitaciones intrnsecas de la evaluacin recapitulativa,

han conducido al desarrollo de concepciones endoformativas para la evaluacin, que
consideran el valor del programa y evalan su contexto o entorno. Este aspecto es muy
importante cuando se implementan nuevos programas en contextos locales diferentes.
Un programa nuevo o experimental puede resultar excelente en una ciudad, pero puede
fracasar en otra. Es el clsico problema de las transferencias tcnicas, administrativas o
econmicas aplicadas sin tomar en consideracin las diferencias de contextos
existentes: culturales, sociales, econmicas, ideolgicas, entre otras (Roth, 2006:151).

2.5.3 Modos de evaluacin

Por su parte, Majone (1999:214-219, citado por Roth, 2006:153), propone tres modos
de evaluacin: segn los insumos utilizados, segn los procesos y segn resultados.
La evaluacin segn los insumos utilizados se centra en los recursos, habilidades y
personas que participan en la accin; la evaluacin segn los procesos, considera los
mtodos empleados para transformar los insumos polticos, econmicos y de otra clase
en productos y resultados; y la evaluacin de resultados, se centra en los productos o
consecuencias de una actividad en particular. Cada modo de evaluacin tiene ventajas
y desventajas con respecto a la informacin aportada a los evaluadores. Segn Majone
(1999-224, citado por Roth, 2006:154), la eleccin del modo de evaluacin depende del
grado de mensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento del proceso.

Al respecto, considera Majone (1999-220, citado por Roth, 2006:155) que la evaluacin
de resultados es la preferida, pero las condiciones ptimas para realizarlas en el sector
pblico son muy difciles. De acuerdo al autor, es necesario que los objetivos de los
programas pblicos sean precisos, que los resultados sean mensurables y se disponga
de un instrumento de medicin confiable. Cuando estas condiciones no se cumplen es
recomendable descartar la evaluacin por resultados.

Una alternativa viable es la evaluacin de insumos, para conocer lo que se ha utilizado

en un proyecto o actividad, en cantidad y costo; pero no genera informacin sobre los
52

resultados o sobre la adecuacin de los procesos efectuados. Este modo de evaluacin

se corresponde al tipo ex ante y facilita responder lo que se dispone en trminos de
personal, dinero e informacin, entre otras, para realizar las acciones (Roth (2006:155).

2.5.4 Niveles de evaluacin

Al respecto, Nioche (1982, citado por Roth, 2006:135) propone cinco niveles de
evaluacin: a nivel de medios, resultados, impacto, de eficiencia y de satisfaccin.

La evaluacin a nivel de medios consiste en verificar si los medios previstos para

implementar una decisin estn disponibles en el tiempo y en el espacio fijado y como
se han utilizado, por ejemplo el nivel de ejecucin presupuestaria. Esta evaluacin la
realizan entidades como las contraloras y las unidades de control interno; es un
proceso importante que no genera informacin sobre los efectos de la accin pblica ni
sobre la implementacin de las polticas (Roth, 2006:155).

Por otra parte, la evaluacin a nivel de resultados es el tipo ms empleado y consiste

en responder si se lograron los objetivos fijados, (Roth, 2006:156). Esta evaluacin
indica los resultados de la accin pblica comparados con los objetivos previstos y mide
los efectos inmediatos logrados por la entidad ejecutora mediante indicadores que
miden el rendimiento de la actividad productiva. Esta evaluacin es la base de los
informes de gestin y se complementa con la evaluacin a nivel de impactos.

La evaluacin a nivel de impactos emplea datos cualitativos para determinar los efectos
previstos y no previstos que inducen la accin pblica en el entorno socioeconmico,
(Roth, 2006:156). Se realiza mediante tcnicas formalizadas como el anlisis
multicriterios y tiende a crear un consenso artificial entre los actores en torno a un
instrumento de medicin. Esta evaluacin presenta la debilidad de no considerar las
dificultades observadas durante la implementacin; adems el conocer previamente los
criterios de evaluacin aplicados en forma peridica, pueden generar comportamientos

53

tendientes a satisfacer los criterios establecidos ms que los problemas que suscitaron
la formulacin o implementacin de la accin pblica.
Cabe destacar que el objetivo de la evaluacin a nivel de eficiencia es relacionar los
efectos obtenidos con los medios utilizados, (Roth, 2006:156-158), con el fin de
determinar el grado de eficiencia del dispositivo creado para el programa. Esta
evaluacin genera una descripcin muy valiosa de los hechos ocurridos durante la
implementacin, pero no, explica porque se produjeron. Se utilizan a menudo los
modelos costos-beneficios y costos-eficacia, en un contexto ex post.

En la misma perspectiva, sostiene (Roth, 2002:158) que la evaluacin a nivel de

satisfaccin, consiste en descartar los objetivos del programa en consideracin, para
determinar sus efectos en la satisfaccin de las necesidades fundamentales.
Lgicamente, la razn de ser de la accin pblica consiste en resolver los problemas
esenciales de la poblacin, no es necesariamente la de cumplir los objetivos fijados
mediante un proceso institucional de decisin.

El inters en este tipo de evaluacin, poco utilizada radica en que los efectos de una
poltica pueden satisfacer a la poblacin, sin corresponder a los objetivos iniciales. Esta
evaluacin tiene la dificultad de definir las necesidades fundamentales y permite al
evaluador, no sesgar su percepcin de la poltica con los objetivos establecidos,
evitando un efecto de visin tnel e impedirle considerar los efectos no previstos como
negativos (Monnier, 1992:104-105, citado por Roth, 2006:158).

2.5.5 La evaluacin segn la posicin de los evaluadores

La ltima interrogante acerca de quin evala, se refiere a los evaluadores de la accin

pblica. La problemtica de todo tipo de evaluacin se distingue por la reflexin sobre la
posicin y el rol de los evaluadores. El evaluador de polticas no puede reemplazar el
debate poltico y la responsabilidad de los actores polticos, debe aportar conocimiento
mediante observaciones concretas basadas en normas y valores (Medy Thoenig,

54

1992:212, citado por Roth 2006:162). El evaluador emplea herramientas cuantitativas y

cualitativas aportadas por las ciencias sociales.

Roth (2006:162) distingue tres tipos de evaluacin segn la posicin de los

evaluadores: la externa o heteroevaluacin, evaluacin mixta, pluralista o mltiple y la
interna o autoevaluacin. La evaluacin externa corresponde al modelo clsico basado
en la contratacin de expertos externos a la entidad y al programa a evaluar; pueden
realizarla especialistas internos con la funciones de control de la gestin, tales como la
unidad de planificacin, auditora interna y la contralora.

Considera Roth (2006:162) que para enfrentar las limitaciones de la evaluacin externa,
se desarroll la modalidad de evaluacin mixta que consiste en conformar equipos de
evaluadores en los cuales participan expertos externos, ejecutores del programa y
beneficiarios. Finalmente, la evaluacin interna o autoevaluacin consiste en la
evaluacin realizada por los ejecutores y los beneficiarios del programa.

Queda entendido, que los tipos, modos y niveles de evaluacin aplicables tanto a las
polticas como a los planes, estn en funcin de la naturaleza, el objeto de creacin, la
misin y los recursos disponibles por el ente u rgano

especfico. Las formas de

evaluacin seleccionadas en la gestin de los entes y rganos pblicos deben obedecer

a criterios bien fundados, adems de

aplicarse oportunamente mediante procesos

peridicos, coordinados por profesionales competentes en la materia, con el fin de

garantizar su operatividad, objetividad y el valor agregado que generen para la toma de
decisiones. Cabe destacar la importancia de aplicar en forma continua los procesos de
evaluacin la administracin activa y con mayor razn en los rganos de control fiscal
externos e internos, a objeto de marcar la pauta en este aspecto.

2.5.6 Informacin, control y evaluacin

Para abordar este aspecto, Hintze (2002:2) afirma que los trminos informacin, control
y evaluacin, estn muy vinculados a los conceptos de efectividad, eficiencia, eficacia y
55

calidad; son los ejes sobre los cuales giran expresiones como control de gestin,
evaluacin de resultados, evaluacin de gestin, informacin de control e informacin
de gestin. La informacin es la representacin de la realidad mediante algn tipo de
lenguaje. Usualmente se aceptan los datos como la representacin ms directa sobre
los hechos, mientras en la informacin propiamente dicha los datos han sido
interpretados o elaborados de alguna manera. Hecha esta distincin, se usa el trmino
informacin para referirse a los datos y a la informacin elaborada a partir de stos y a
la consecuente construccin de conocimiento.

Al mismo tiempo, el control para Hintze (2002:2), significa algo ms que la informacin
en que se basa; controlar significa verificar los hechos mediante el registro de
informacin, para posibilitar la comparacin con algn patrn tcnico de referencia. Por
ello, el control consiste en un nuevo tipo de informacin resultante de la comparacin
entre patrones tcnicos y datos de la realidad.

Resulta oportuno destacar que la evaluacin representa ms que el control: implica

adems, juicios de valor explcitos o implcitos, (Hintze 2002:2). Controlar es comparar
informaciones de la realidad contra patrones de referencia tcnicos; evaluar es
comparar tales informaciones con patrones de referencia valorativos. Las evaluaciones
reflejan situaciones tales como si algo es bueno o malo, si sirve o no sirve, si responde
o no a las expectativas, mientras que los controles hacen referencia al estado de
determinadas caractersticas de lo que se controla.

Finalmente, (Hintze, 2002:2), afirma que las evaluaciones deben basarse en controles
precisos e intuitivos y stos, a su vez, requieren de informacin sobre la realidad, por
ello cada uno de estos estadios es necesario para el superior y todos ellos forman parte
del mismo proceso de relacionamiento necesario para actuar sobre la realidad.

En lo referente a la vinculacin entre informacin, control y evaluacin; se infiere la

significativa importancia que tiene la produccin de informacin exacta, oportuna y
veraz por parte de los entes y rganos estadales. Cabe destacar, que la informacin
producida con tales caractersticas en los procesos de control, genera credibilidad para
56

la toma de decisiones y la realizacin exitosa de los procesos seleccionados para la

evaluacin de resultados de las polticas y de los planes en ejecucin.

2.5.7 Los objetos de la informacin, el control y la evaluacin

Hintze, (2002:3) destaca que el valor agregado en el proceso de trabajo de la

organizacin es, precisamente, la esencia de los resultados. Por ello, los principales
objetos sobre los que se necesita obtener informacin y que, adems, requieren ser
controlados y evaluados son los siguientes:

Los relacionados con el entorno, los resultados que se entregan a los clientes,
usuarios o destinatarios en general.

Los procesos de trabajo mediante los cuales se utilizan los recursos y se logran
los resultados durante el funcionamiento organizacional.

La propia organizacin donde se produce la gestin.

Al respecto, sostiene Hinze (2002:3) que estos tres objetos de evaluacin a su vez, se
relacionan con los tres niveles de anlisis ampliados en el punto anterior, informacin,
control y evaluacin; de modo tal que en las intersecciones es posible identificar
situaciones diferentes. Por otra parte, el anlisis del primer objeto de control y
evaluacin, los resultados institucionales, suele resultar complejo debido a las
dificultades generadas en muchos casos por su imprecisin.

Sin embargo, sostiene el autor que ms all de las dificultades tcnicas, la funcin de
controlar y evaluar los resultados institucionales requiere informacin sobre la calidad y
cantidad de los mismos; luego compararla con algn tipo de estndares de resultados,
es decir, controlar, y finalmente, comparar resultados con patrones valorativos, como
las necesidades o expectativas de los usuarios o jueces externos capacitados para
juzgarlos, lo cual constituye la evaluacin.

57

Por otra parte, la evaluacin de resultados se vincula a los patrones valorativos

establecidos. Para el Estado puede representar el grado de satisfaccin detectado en
los ciudadanos sobre la prestacin de servicios, o la influencia atribuida a la imagen del
servicio. En cambio, si la evaluacin de los resultados no puede hacerse en funcin de
rentabilidad, aun tratndose de servicios tangibles o cuando los resultados no son
fcilmente definibles, el control y evaluacin se dificultan. Al respecto, Przeworski (1998,
citado por Hintze, 2002:4) expresa: ...las burocracias pblicas difieren de las privadas
en... la dificultad para establecer criterios de evaluacin...

Segn Hintze (2002:4), la propia organizacin es el tercer objeto de control y

evaluacin. La importancia de la evaluacin radica en que la racionalidad o
irracionalidad organizativa puede facilitar u obstaculizar significativamente la gestin y/o
los resultados. En sntesis, el control y evaluacin determinan en qu medida se logran
los resultados, el control de los procesos se refiere a la forma en que se usan y
aprovechan los recursos para lograr los resultados y el control de la organizacin
consiste en determinar si los procesos y el aparato organizativo son adecuados o no.

Seguidamente expresa Hintze (2002:7), que el control y la evaluacin basados en

prcticas institucionales, es decir, en reglas de juego incorporadas a la cultura y a la
vida institucional promueven la auto regulacin. En tal sentido, las organizaciones
vanguardistas ms complejas y dinmicas requieren que todos estos aspectos se
integren y articulen en sistemas de control y evaluacin.

Para el autor, el estadio del control y la evaluacin basado en prcticas institucionales

representa la fase avanzada. Existen varias razones para ello. En primer lugar, las
auditoras y procesos similares son controles puntuales, que obtienen slo fotografas
de la situacin administrativa. A partir de cierto nivel de complejidad organizacional, el
control basado en jerarquas y decisiones individuales se torna inseguro cuando es el
principal o el nico mecanismo, adems de ser cuellos de botella en los procesos
decisorios. Las instancias colegiadas y los mecanismos de control cruzado son
insuficientes, lentos y caros para la toma del conjunto de decisiones que deben adoptar
las organizaciones complejas.
58

Hintze (2002:2) comparte el criterio de que no se puede controlar ni evaluar sin haber
planificado y que no se puede planificar sin haber establecido las polticas. Subyacen a
esta afirmacin preguntas como si los sistemas de control y evaluacin conforman los
sistemas de planificacin; si pueden considerarse sistemas independientes o
complementarios y, en tal caso, de qu manera. Si se pretende relacionar lo controlado
con lo planificado, es preciso haber planificado y tambin que el enfoque del control sea
compatible con el empleado en la planificacin.

El autor destaca la relevancia que tiene para las instituciones pblicas la definicin e
implantacin de las polticas y los planes. Estos instrumentos de gestin deben estar
bien formulados para permitir la aplicacin de los sistemas de control y evaluacin. En
el mundo contemporneo, conviene realizar el control y la evaluacin basados en reglas
de juego incorporadas a la cultura institucional, mediante auto regulacin.

En tal

sentido, es preciso los desarrollar los objetos de la informacin, el control y la

evaluacin en forma articulada con el sistema de planificacin. En tal sentido, es
necesario disponer de polticas bien definidas y planes tcnicamente bien formuladas
para facilitar la aplicacin de proceso de control y evaluacin idneos para la
generacin de valor agregado en la toma de decisiones en la organizacin.

2.5.8 La evaluacin del impacto y relacin con las polticas y estrategias

Al respecto, Hintze (2002:12) opina que la contrapartida de las polticas, punto de

arranque de la planificacin, es la evaluacin del impacto, aspecto final del control. Por
impacto se entiende los efectos de las acciones realizadas sobre el objeto de las
polticas, la calidad de vida en general. Estos efectos deben entenderse como la
contribucin de las acciones a la calidad de vida de la poblacin, donde confluyen
muchos factores. La efectividad de la gestin, es entendida como la medida en que se
han producido efectos deseados sobre el objeto de la poltica que le da sentido.

Segn Hinze (2002:14), es necesario diferenciar los conceptos resultado y producto.

En tal caso, producto, es la transformacin inmediata de la situacin preexistente
59

lograda mediante el uso de los recursos y resultado, es el estado deseado al que

contribuye el producto. La relacin causa/efecto entre producto y resultado est
afectada por mltiples variables intervinientes. La medicin de la efectividad es la
esencia de la evaluacin de resultados, tanto en el mbito pblico como en el privado.
Finalmente, Hinze (2002:18), afirma que si el fin ltimo de los sistemas de planificacin
es establecer cmo las polticas se convierten en programas concretos de acciones,
para aplicar recursos en forma apropiada; la finalidad de los sistemas de control y
evaluacin es identificar los nexos entre los recursos usados y los efectos producidos.

Sobre este aspecto, las instituciones dedicadas al control fiscal y, fundamentalmente,

los entes y rganos de la administracin pblica activa deben establecer sistemas de
indicadores que contemplen la evaluacin y medida del efecto e impacto logrado en la
transformacin de situaciones, traducidos en asuntos de inters pblico. De esta forma,
se puede comprobar la vinculacin entre las polticas, la planificacin de proyectos y
acciones, los objetivos trazados, los recursos utilizados y el

efecto e impacto

efectivamente generados en la poblacin servida. Adems la determinacin y difusin

del efecto e impacto logrado fortalece la transparencia en la gestin de los recursos
asignados a las instituciones pblicas, para satisfaccin de los Stakeholders.

2.5.9 Tendencias en la evaluacin de la gestin en el sector pblico

Al respecto, Brusca (2002:61) plantea que las dificultades confrontadas para medir la
economa, eficiencia y eficacia en el sector pblico, obedecen a la presencia de
mltiples objetivos, dirigidos a la simple prestacin de servicios y no a la obtencin del
mximo beneficio. Considera la autora que el sector pblico debera justificar su
existencia sobre la base de la asignacin eficiente de los recursos, generando niveles
de calidad en los servicios acorde a las exigencias del ciudadano, cada vez ms
concienciado de su aportacin a los presupuestos pblicos.

Al respecto, Brusca (2002:61) afirma que la administracin pblica est inmersa en un

proceso de cambios, cuyo objetivo principal es establecer un nuevo enfoque para
60

asegurar una gestin eficiente, con la introduccin de nuevos paradigmas: el ciudadano

como cliente, el cambio de cultura organizacional, el cambio en la evaluacin del uso de
recursos y el logro de objetivos. La calidad de la gestin pblica est determinada por
los aspectos siguientes:

Orientacin al cliente: el ciudadano.

Eficacia en el logro de los objetivos.

Eficiencia en el uso de recursos pblicos.

Legalidad, en funcin del pleno sometimiento al marco jurdico.

Objetividad, en trminos de transparencia e igualdad.

En el contexto internacional, Brusca (2002:70-72) destaca la tendencia hacia el apoyo a

la gestin centrada en el ciudadano como cliente. El objetivo de esta propuesta radica
en rendir cuenta al ciudadano sobre los servicios prestados y su calidad, en trminos de
resultados e indicadores. En tal sentido, existe la disposicin a implantar tcnicas para
la evaluacin de la eficacia y eficiencia del sector pblico, lo cual fortalece la toma de
decisiones. Sin embargo, en la mayora de los pases que han asumido esta propuesta,
no se percibe una cultura dirigida a la rendicin de cuentas en trminos de indicadores.

En relacin a las tendencias de la evaluacin de la gestin, debe destacarse la

importancia que representa actualmente para el Estado, gobernantes, autoridades,
servidores pblicos y, en especial, la ciudadana la gestin fundamentada en el
ciudadano como cliente. Obviamente, resulta difcil concretar esta propuesta en la
administracin pblica venezolana; pero se hace necesario impulsarla, siendo los
rganos de control fiscal en general precisamente, las instituciones ms indicadas para
promoverla con posibilidades ciertas de xito a mediano y largo plazo. El punto de
partida se centra en promover la cultura del empleo de sistemas de indicadores bien
formulados, para medir los resultados de la gestin y la publicacin de resultados
exactos, oportunos y veraces, para generar transparencia y credibilidad.

61

2.5.10 Problemas para la evaluacin de resultados en la gestin pblica

Los problemas ms frecuentes observados para la evaluacin de resultados de la

gestin pblica Latinoamericana, segn Snchez (2003:59), son los siguientes:

Los mecanismos de evaluacin son complejos, muy discrecionales y las reglas

empleadas no son transparentes.

Los funcionarios no participan en la determinacin de los criterios de evaluacin

y, por lo general, los supervisores tampoco.

La evaluacin del desempeo no se aplica en los procesos de promocin o est

limitada por la definicin de numerosos cargos de confianza.

Los criterios de evaluacin del desempeo fijan como elemento central la

personalidad del funcionario, lo cual conduce a apreciaciones subjetivas.

Resulta innegable la presencia de la problemtica destacada por el autor, en la gestin

pblica venezolana. Cabe destacar que los rganos de control fiscal no escapan de
esta realidad; no obstante deben considerar los problemas observados como un reto a
enfrentar con carcter perentorio, a los efectos de superarlos y contribuir a reorientar el
la administracin pblica hacia la modernidad que exige el mundo contemporneo.

2.5.11 Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica

Tal como expresa Sann (1999:11) la gerencia estratgica debe atender en forma
articulada dos subsistemas bien sincronizados:

Subsistema interno: Localizado a nivel operacional, donde se transforman los

insumos en productos. Le corresponde la mesoevaluacin.

Subsistema estratgico: Recae en la alta gerencia, responsable por la

generacin de efectos en el entorno. Debe centrarse en mirar afuera y le
corresponde la metaevaluacin o evaluacin de la globalidad.
62

Para favorecer el cambio de aptitud exigido por los sistemas eficaces de evaluacin de
resultados y control de gestin, se requiere impulsar tres estrategias: Incentivos
apropiados, transparencia y participacin, y articulacin entre los niveles gerenciales.

Sann (1999:14), toma en consideracin los niveles de evaluacin de gestin y de

resultados: En el nivel superior ubica la metaevaluacin, para evaluar las polticas,
estrategias, planes y programas de carcter global; se utiliza para comprobar impactos
globales y la contribucin de los niveles inferiores. La mesoevaluacin corresponde al
espacio institucional, en forma bidireccional: De arriba-abajo y de abajo-arriba, permite
conciliar objetivos y directrices superiores, pero mantiene y consolida la realizacin de
objetivos propios del meso espacio, entendido como comunidad, territorio, regin y
clientes; y la identidad de las instituciones protagonistas de ese meso espacio.
En el mismo sentido, considera Sann (1999:12), la gerencia pblica moderna extiende
su relevancia en el mesoespacio, donde los territorios, comunidades y

usuarios

encuentran gran parte de las respuestas a sus demandas. La gerencia pblica se basa
en las directrices de una poltica de desarrollo orientada hacia objetivos expresados en
resultados hacia su entorno, que le imprimen determinada identidad y cultura. En esta
investigacin, se aplicar el criterio de Sann para evaluar la ubicacin de la Contralora
del Estado Zulia en el metaespacio y el mesoespacio.

En otro orden de ideas, Snchez (1999:22) expresa que para lograr un buen gobierno,
no basta una buena gestin macroeconmica; es necesario cambiar la manera de
disear las instituciones pblicas, definir la misin y los objetivos, vinculados con las
polticas y asignar mejor los recursos para obtener los resultados esperados. La nica
ventaja competitiva que pueden desarrollar las instituciones pblicas radica en la
capacidad de gestin y de desarrollo humano; el uso racional de los recursos y la
cultura organizacional; aspecto ltimo relacionado con la manera de enfrentar los
asuntos de inters pblico delegados.

Al respecto, Snchez (1999:22) considera que esta ventaja competitiva se logra al

alcanzar la institucin un fuerte prestigio social y la confianza de la ciudadana en sus
63

dirigentes, en el cumplimiento de la misin, siendo necesario el empleo de indicadores

cualitativos y cuantitativos para definir la eficacia, eficiencia y calidad del desempeo.

Por otra parte, Snchez (2003:20) afirma que el avance de la gestin pblica se centra
en la evaluacin de los procesos, ms que en el resultado de las polticas y el logro
efectivo de las razones de inters pblico. La gestin del conocimiento y la informacin
es importante para aumentar el capital social institucional, mediante un constante
proceso de aprendizaje y adopcin de mejores prcticas de gestin. La finalidad de la
gestin pblica es lograr la mxima eficiencia para el bienestar colectivo, la ciudadana
aspira obtener plena satisfaccin en sus tres dimensiones:

Como ciudadanos, que eligieron a los gobernantes y exigen resultados.

Como consumidores para satisfacer sus necesidades bajo sus propios

esquemas de valores y expectativas de vida.

Como contribuyentes que aportan recursos para financiar la provisin de bienes

y servicios pblicos que tienen derecho a exigir que sean bien asignados, bien
utilizados y que generen beneficios concretos.

En tal sentido, expresa Snchez (2003:12), la evaluacin es un proceso permanente,

parte esencial del estilo de gestin y no una actividad de cierre de un ejercicio fiscal,
cuya finalidad no se limita a constatar las carencias y a la aplicacin de sanciones; se
concibe bsicamente, para mejorar la gestin pblica. Por ello, las instituciones que no
evalan la gestin de sus autoridades, desde la alta direccin hasta la base, obtienen
menor rendimiento que las organizaciones que si lo hacen.

En este contexto, considera Snchez (1999:16) que la planificacin operativa genera el

capital social institucional, que se obtiene alcanzando los objetivos y resultados
identificados con la misin. La ciudadana percibe la existencia de un alto capital social,
simplemente porque la institucin le presta servicios, le permite concretar aspiraciones
individuales y progresar. El capital social acumulado aporta prestigio a las instituciones,
porque los ciudadanos confan en ellas y en sus autoridades.

64

Se puede afirmar que la evaluacin, adems de constituir una funcin esencial de la

gestin pblica, es un proceso der carcter permanente y no debe ser realizada como
una simple actividad exclusiva del cierre de ejercicio fiscal de tipo normativo. El sistema
de evaluacin debe obedecer a polticas institucionales y lineamientos estratgicos que
impulsen el logro de los mejores resultados de los planes, a objeto de satisfacer al
ciudadano en la solucin de asuntos de inters pblico, mediante la promocin de la
transparencia y la participacin. Por tales razones, la evaluacin es necesario emplear
indicadores de gestin pertinentes y aplicar procesos cientficos, como los que se
tratarn en el avance de la investigacin.

De la lectura anterior, surge la necesidad de modernizar el diseo y la misin de las

instituciones pblicas, adems de mejorar la definicin en los planes de los objetivos,
vinculados con las polticas, actualizar el sistema de control, actualizar el sistema de
indicadores y asignar mejor los recursos para optimar los resultados.

Las instituciones pblicas, deben orientarse hacia la bsqueda de la ventaja competitiva

representada en la capacidad de gestin y el desarrollo humano; el uso racional de los
recursos y la cultura organizacional; a objeto de enfrentar los asuntos de inters pblico
delegados por los satckeholders. Adems, deben efectuar procesos de evaluacin
permanentes, apropiados para disear y aplicar acciones correctivas pertinentes, a
objeto de estar en la mejor posicin de rendir cuentas y demostrar transparencia sobre
la administracin de los recursos pblicos asignados ante las autoridades competentes
y, fundamentalmente, ante la ciudadana.

2.5.12 Los ciudadanos como stakeholders

Snchez (2003:19), introduce el trmino Stakeholders para referirse a quienes tienen

inters en la finalidad, atribuciones, funciones y resultados de una organizacin, en
razn de poder ser beneficiados por su eficiencia o perjudicados por su ineficiencia. Los
ciudadanos se constituyen en Stakeholders, considerando cuatro fundamentos:

65

El pueblo como soberano define la misin de los poderes e instituciones del

Estado y les confiere atribuciones mediante la constitucin poltica;

Los ciudadanos como miembros de una organizacin poltica que conduce al

Estado en un periodo de gobierno;

Como miembros de una organizacin poltica, pueden fiscalizar la actividad de

los poderes pblicos y los resultados de las instituciones;

Como miembros de la sociedad civil que exige la gestin de las empresas

productoras de bienes y servicios pblicos que deben generar beneficios
presentes y futuros a la sociedad; el ciudadano reconoce estos beneficios
incorporndolos a su patrimonio individual y familiar, en la medida que les
permitan elevar su calidad de vida y su desarrollo humano.

Destaca Snchez (2003:19), que los ciudadanos como Stakeholders, aspiran a un buen
gobierno, calificado sobre la base de la mxima eficiencia de los poderes del Estado y
las organizaciones que lo integran. La eficiencia consiste en lograr el mejor aprovecho
de todos los recursos disponibles para alcanzar resultados acordes a las razones de
inters pblico que las originaron. La eficiencia significa rendimiento o productividad y
slo la puede obtener el recurso humano, porque los insumos y los bienes de capital
contribuyen al rendimiento pero no crean, son productos de la innovacin humana. El
gerente eficiente es capaz de obtener el mximo rendimiento de los recursos
tecnolgicos y lo mejor de las habilidades de las personas.

En ese sentido, apunta Snchez (2003:20) que el norte de todo sistema administrativo
consiste en maximizar la eficiencia para los Stakeholders, en todas las dimensiones de
la persona humana: exige resultados como ciudadano elector de los gobernantes; como
consumidor que aspira satisfacer necesidades individuales y como contribuyente que
financia la provisin de bienes y servicios pblicos. La visin de buen gobierno se hace
realidad al valorar la planificacin estratgica y operativa; fijar objetivos y metas
factibles; gerenciar el inters pblico por objetivos y resultados; tratando de maximizar
la produccin, utilizando debidamente los recursos; y manejando bien las bonanzas
para tener capacidad de respuesta frente a las crisis.

66

El buen gobierno segn Snchez (2003:22), logra integrar funcionarios que piensan en
grande las funciones ms pequeas. El funcionario debe tener un compromiso personal
con las razones de inters pblico que justifican la existencia de la institucin donde
labora; de lo contrario surge el liderazgo burocrtico, ocaso de la innovacin. El sueo
del buen gobierno se logra si el funcionariado y las autoridades tienen una gran opinin
sobre su funcin y sus resultados; lo ms relevante es que sus Stakeholders
reconozcan e internalicen su xito gerencial como un triunfo propio.

Por otra parte, sostiene (Snchez 2003:24) que los ciudadanos definen el inters
pblico, al aprobar libremente los lineamientos programticos establecidos en la
constitucin para

orientar la promulgacin de las leyes fundamentales y de stas

surgen los reglamentos y normas regulatorias que debe aplicar el poder ejecutivo. El
inters pblico siempre corresponde a razones que contribuyen al progreso de la
sociedad en su conjunto y no al inters particular.

En el mismo sentido, Snchez (2003:25) considera que la gestin del inters pblico,
dependiendo la forma de concepcin, interpretacin, enfoque y ejecucin; puede
ocasionar importantes consecuencias en los siguientes aspectos:

El diseo y funciones de las instituciones pblicas.

La gerencia del inters pblico y la validez de los contenidos aplicados.

La continuidad de las razones de inters pblico.

Los costos de transaccin para solicitar una autorizacin pblica.

La regulacin respecto del inters de la persona y el fin empresarial.

La disponibilidad de informacin adecuada y oportuna para el ciudadano, a fin

de que se formen un juicio integral de la gestin pblica realizada.

Al respecto, Snchez (2003:7) propone como nica opcin para alcanzar un cambio en
la gerencia pblica que los poderes instauren un nuevo estilo de gestin basado en la
rendicin de cuentas efectiva y transparente. En tal sentido, la administracin pblica
Latinoamericana enfrenta graves deficiencias y experimenta una seria devaluacin de
su capital social. El eje de la situacin planteada radica en la deficiente planificacin
67

operativa y la inexistencia de un nexo eficaz entre la planificacin estratgica y la

operativa. Se necesitan democracias exigentes y stas solo existen cuando hay
ciudadanos y organizaciones informadas. Los sistemas de control se centran en los
procedimientos, los cuales son muy importantes, pero tambin interesan los resultados.
De la lectura del autor se infiere que la administracin pblica y ms concretamente, los
rganos de control fiscal, tienen la obligacin de implantar excelentes sistemas de
evaluacin y realizar los procesos correspondientes, orientados a facilitar informacin
exacta, oportuna y confiable a los ciudadanos en su condicin de Stakeholders,
cumpliendo adems preceptos constitucionales al respecto.

Es importante tener presente que los funcionarios, gerentes y directivos de los rganos
contralores, son servidores pblicos y adems de estar obligados por la normativa legal
a evaluar su gestin interna e informar pblicamente los resultados,

gestionan

procesos medulares vinculantes con respecto a la evaluacin de los resultados de

gestin de los entes y rganos sujetos a control, adems de

tener la obligacin

funcional y tica de informar a los Stakeholders, para contribuir al logro de la

transparencia en la administracin de los recursos pblicos.

Eb este contexto, la ciudadana espera de las contraloras estadales, como es el caso

del rgano objeto de estudio; que realicen actuaciones fiscales oportunas, de amplio
alcance, eficientes, eficaces y de excelente calidad; adems de cumplir a plenitud la
obligacin de evaluar los resultados de la gestin de los entes y rganos de la
administracin pblica estadal y darlos a conocer pblicamente. La ciudadana espera
tambin que los rganos de control estadal externos, desempeen con equidad y
justicia los procesos de potestad investigativa y determinacin de responsabilidades, de
tal forma que se puedan aplicar las sanciones pertinentes derivados del incumplimiento
de la normativa legal que rige la administracin pblica.

68

2.5.13 Indicadores de gestin

Para fortalecer el aspecto de la evaluacin del desempeo en la gerencia pblica

contempornea, es preciso considerar el tema de los indicadores de gestin, como
instrumento indispensable para la medicin del impacto de los resultados obtenidos y el
alcance de los objetivos y metas establecidas en el plan.

Entre las alternativas para dotar al sector pblico de adecuados mecanismos de

gestin, para contribuir a la toma de decisiones; Brusca (2002:60) propone implantar un
sistema de contabilidad analtica y de indicadores de gestin como solucin al
problema de la evaluacin y medicin de los resultados de gestin. La contabilidad
analtica, mediante la determinacin del costo de las actividades, facilita el diseo de
indicadores, la planificacin, evaluacin de la gestin y la rendicin de cuentas.

Al respecto, considera Brusca (2002:61) que los indicadores de gestin constituyen un

instrumento muy importante para activar una nueva cultura de la administracin pblica
signada por la eficiencia y la eficacia en la prestacin de los servicios, facilitando la
racionalizacin de los recursos. Adems, Brusca (2002:67) destaca la relevancia
alcanzada actualmente por estos instrumentos en el sector pblico, observando que
muchos pases anglosajones han establecido la obligatoriedad de su aplicacin en los
sistemas de informacin contable y en reas operacionales.

Sin embargo, Guinart i Sol (2003:1) sostiene que la Administracin Pblica, cuyos
recursos provienen bsicamente de contribuciones obligatorias e impuestos, a objeto de
suministrar servicios a la colectividad a ttulo gratuito o cuasi gratuito; la eficacia de los
servicios prestados y la correcta administracin de los recursos, deben valorarse por su
contribucin a la satisfaccin de las necesidades colectivas y el grado de cumplimiento
de sus objetivos; no slo por los resultados de ejecucin presupuestaria. El carcter no
lucrativo de su actividad y forma de financiacin, invalidan la medida del beneficio como
indicador de eficiencia y eficacia admitida en el sector privado. Por ello, es necesario
emplear indicadores de eficacia y eficiencia tiles para el adecuado cumplimiento de la
responsabilidad y la legalidad que caracterizan a la actuacin pblica.
69

Segn el autor, la importancia fundamental de la evaluacin del desempeo, radica

permitir la asignacin de responsabilidades, las cuales estn en el corazn del sistema
de gestin pblica. Se puede entender la responsabilidad pblica como parte de un
contrato originario entre los ciudadanos y el gobierno en cualquier sociedad
democrtica. Los ciudadanos conceden a sus gobiernos un alto nivel de control sobre
sus vidas, permitindole recabar parte de sus ingresos a travs de impuestos; y que
limite su libertad a travs de la ejecucin de leyes y regulaciones. Sin embargo, en la
mayora de los casos, los ciudadanos respetan este control y lo agradecen, ya que lo
prefieren a vivir en un mundo anrquico (Guinart i Sol, 2003:2).

Por su parte, los ciudadanos esperan que los gobiernos sean responsables por el modo
como ejercen su poder. Por consiguiente, supervisar e informar sobre el desempeo de
la actuacin pblica es una forma para que los gobiernos se presenten responsables
ante sus ciudadanos (Guinart i Sol, 2003:2). Sin embargo, la evaluacin de la gestin
es una tarea mucho ms difcil y controvertida en el sector pblico que en el mbito
privado, debido a que este proceso funciona mejor cuando existe claridad sobre qu se
est midiendo y por qu (Guinart i Sol, 2003:3).

Es preciso destacar, que la medida del desempeo en el sector pblico es una tarea
ardua, en razn del objeto de creacin de sus organizaciones. Los gobiernos fijan el
objetivo de mejorar la calidad de vida del ciudadano, cuestin difcilmente valorable en
unidades monetarias. Generalmente, para el funcionariado y los programas que
gestionan existe mucha ambigedad sobre cul es el objetivo ltimo; lo que crea una
situacin inexistente en el sector privado: espacio para el desacuerdo sobre lo que
constituye un resultado y desempeo y, por lo tanto, espacio para el desacuerdo
sobre la forma adecuada de evaluar el desempeo (Guinart i Sol, 2003:4).

En el marco del NPG, se ha demostrado que los indicadores de gestin son tiles para
definir objetivos, el gerente pblico necesita instrumentos cualitativos y cuantitativos
para describir y establecer objetivos precisos en planes estratgicos y operativos; a su
vez, los indicadores proporcionan informacin objetiva sobre el desempeo de la

70

institucin. Los recursos pblicos deben estar debidamente controlados mejorando su

aplicacin, en trminos de eficacia, eficiencia y economa (Guinart i Sol, 2003:4).

Adems, afirma Guinart i Sol, (2003:4), que dada la estructura y caractersticas

especficas de la funcin pblica, los indicadores de gestin son tiles para motivar al
funcionariado segn los resultados logrados. De esta forma, pueden adaptarse al
entorno cambiante e

involucrarse en proyectos novedosos para la gestin

administrativa. El indicador de gestin es un instrumento bsico para la gestin pblica,

prueba de ello es la amplia aceptacin internacional que ha alcanzado.

A criterio de Guinart i Sol (2003:7), el indicador es una unidad de medida que permite
el seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de una organizacin,
mediante su comparacin en el tiempo con los referentes externos e internos
correspondientes. Bsicamente, los indicadores cumplen una funcin descriptiva,
fundamentada en aportar informacin sobre el estado real de una actuacin, programa,
proyecto o accin y una funcin valorativa que consiste en agregar a la informacin
obtenida un juicio de valor lo ms objetivo posible, sobre la evaluacin de la gestin.

Por otra parte, Serna (2005:33), concepta el indicador de gestin, como una relacin
entre variables que permite observar aspectos de una situacin y compararlos con las
metas y los objetivos establecidos. Esta comparacin permite observar la situacin y las
tendencias de evolucin en gestiones similares.

En tal sentido, considera Serna (2005:9) que la falta de seguimiento y medicin del
desempeo organizacional, determina la prdida de credibilidad en las formulaciones
estratgicas. Se afirma con razn que lo que no se mide, no se administra; lo que no
se administra, no se mejora.

Sobre el mismo aspecto, Guinart i Sol, (2003:8) opina que el indicador debe poseer un
conjunto de caractersticas. En primer lugar, ser relevante para la gestin, es decir, que
aporte informacin imprescindible para informar, controlar, evaluar y tomar decisiones.
A su vez, el clculo realizado a partir de las magnitudes observadas no puede dar lugar
71

a ambigedades. Esta cualidad permite que los indicadores puedan ser auditables y
que se evale de forma externa su fiabilidad cuando sea preciso.

Por su parte, Guinart i Sol, (2003:7) considera que el indicador debe ser inequvoco,
es decir, que no permita interpretaciones contrapuestas. Adems, el concepto
expresado por el indicador debe ser preciso y mantenerse en el tiempo. El indicador
debe ser pertinente, adecuado a lo que se pretende medir. La informacin debe estar
disponible en el momento de tomar las decisiones

Otra caracterstica segn Guinart i Sol, (2003:8), es la objetividad; el indicador no

debe estar condicionado por factores externos y debe ser susceptible de evaluacin
externa. La medida del indicador debe construirse con la calidad suficiente para
identificar automticamente cambios en la bondad de los datos, con la suficiente
eficacia para identificar variaciones pequeas, es la caracterstica de la sensibilidad. A
su vez, el indicador debe ser preciso: su margen de error debe ser tolerable.

Del mismo modo, segn (Guinart i Sol, 2003:8), a estas cualidades se agrega la
accesibilidad: su obtencin debe tener un costo aceptable, acorde a los beneficios que
reporta la informacin extrada, fcil de calcular e interpretar. El indicador debe
proporcionar calidad y cantidad razonable de informacin relevante, para no
distorsionar las conclusiones que facilite; adems, debe de obtencin oportuna,
pertinente y estar disponible para la toma de decisiones; siempre que los costes de
obtencin no superen los beneficios potenciales de la informacin extrable.

En el mismo sentido, plantea Guinart i Sol (2003:12) que los indicadores de gestin,
forman parte de un sistema global de informacin en la organizacin, que permite
materializar las tres actividades bsicas de planificacin y control: la planificacin
estratgica, el control de gestin y el control de las operaciones. De acuerdo con los
niveles de la organizacin y las actividades bsicas de planificacin y control antes
descritas, se observa la correspondencia de la planificacin estratgica, con las
necesidades de informacin. El nivel tctico se corresponde con la funcin de control de
gestin, mientras el nivel operativo lo hara con el control de operaciones.
72

En consideracin a este aspecto, los rganos de control fiscal asumen dos posiciones
distintas en lo referente a la adopcin del sistema de indicadores. En primera instancia,
deben emplear indicadores relevantes, pertinentes, inequvocos y aplicados en forma
oportuna en la evaluacin de la gestin interna; adems el tipo de indicador empleado
debe proporcionar valor agregado en cuanto a la determinacin no slo de la eficacia,
sino fundamentalmente de la calidad, efectividad e impacto de su gestin.

No obstante, es motivo de preocupacin, en primer lugar, que la tendencia de los

rganos de control fiscal en Venezuela fundamentan la evaluacin de la gestin interna
e interna en simples indicadores de eficacia y; en segundo lugar, tienden a establecer
una cantidad elevada de acciones centradas en auditoras regulatorias de alcance muy
limitado para incrementar la metas y presentar valores de eficacia que no expresan los
resultados reales de la gestin contralora, al obviar la calidad, los efectos

y, en

especial, la evaluacin de los resultados de la gestin de la administracin activa.

En la perspectiva de la evaluacin externa, los rganos de control fiscal deben exigir a

los entes y rganos controlados la implantacin de indicadores que renan las
caractersticas antes destacadas, con el fin de facilitar las actuaciones fiscales y
determinar el grado de obtencin de eficiencia, calidad y eficacia en las metas
planificadas, especialmente en el nivel del impacto alcanzado con los recursos
invertidos en proyectos y acciones sociales.

2.5.14 Utilizacin de referentes: El Benchmarking

Todo indicador necesita un referente consecuente para tener significado. No obstante,

es difcil conseguir un estndar terico, por problemas en la disponibilidad de tiempo.
Por ello, es necesario introducir tcnicas de benchmarking, para la comparacin de
indicadores (Guinart i Sol, 2003:12.13). El benchmarking es un sistema integral de
medicin que permite el examen sistemtico y riguroso de los bienes, servicios y
procesos de trabajo suministrados por las organizaciones, medidos con respecto a

73

homnimos de organizaciones de reconocido prestigio, con el fin de producir cambios y

mejoras en la organizacin.

En este sentido, Guinart i Sol (2003:4) concibe el benchmarking como un proceso

continuo y sistemtico orientado a establecer e identificar las reas de importancia y
factores crticos de xito, para comparar la eficiencia de la organizacin con otras que
representan la excelencia. Se trata de comparar en sentido amplio, tomando modelos
de referencia para fijar el rumbo y producir la suficiente tensin creativa dentro de la
organizacin para superar el modelo existente. Por lo tanto, el benchmarking puede
constituirse en una herramienta til para la mejora continua, basada en la observacin
de los ms avanzados; para cerrar la brecha existente entre el desempeo de una
organizacin con el de las instituciones punteras ms innovadoras.

En relacin al empleo de referentes, resulta de significativa importancia para los

rganos de control fiscal el empleo del benchmarking como herramienta til para
comparar los resultados obtenidos en las actuaciones fiscales con los resultados de
instituciones similares, a objeto de equiparar los instrumentos empleados, el sistema de
indicadores y tratar de emular el rendimiento alcanzado por los vanguardistas.

2.5.15 La planificacin, el seguimiento y la evaluacin

En relacin con estos procesos, la ONU (2009:7) expresa que una buena planificacin,
combinada con el seguimiento y evaluacin eficaces, puede contribuir a mejorar la
eficacia en los programas y proyectos. Cabe destacar que el seguimiento se concibe
como un proceso propio del sistema de control. La planificacin facilita a la institucin a
concentrarse en los resultados, mientras que el seguimiento y la evaluacin ayudan a
aprender de los xitos y retos y a tomar decisiones con conocimiento de causa.
En este orden de ideas, la ONU (2009:8) cita un refrn: no planificar, es planificar para
el fracaso. No tener un plan, es como intentar construir una casa sin un plano; en tal
caso, sera muy difcil saber el aspecto que tendr la casa, cunto costar, cunto
74

tiempo llevar construirla, los recursos necesarios y si el producto final satisfar las
necesidades de los propietarios. Es decir, la planificacin ayuda a definir lo que una
organizacin, programa o proyecto pretende lograr y cmo se va a acometer la tarea.

En el mismo sentido, la ONU (2009:8) define el seguimiento como un proceso continuo

para obtener retroalimentacin sobre los avances realizados para alcanzar lograr los
objetivos. A diferencia de otras definiciones que tratan el seguimiento simplemente
como la revisin de los avances en la implementacin de acciones y actividades, esta
definicin se centra en la revisin de avances en relacin al logro de los objetivos.

En otras palabras, el control o seguimiento no se limita a comprobar la ejecucin de las

acciones planificadas; debe responder a determinar el avance peridico logrado. La
diferencia entre estos dos enfoques es muy importante. El seguimiento se centra en
supervisar los proyectos y el uso de los recursos asignados. En el enfoque ms amplio,
el seguimiento implica supervisar las estrategias y acciones emprendidas por otros, ya
sean asociados o no, y decidir las nuevas estrategias y acciones a realizar para
asegurar el avance hacia los resultados ms importantes (ONU, 2009:8).

Por otra parte, afirma la ONU (2009:9) que la evaluacin constituye una valoracin
rigurosa e independiente de acciones finalizadas o en curso para determinar en qu
medida se estn logrando los objetivos estipulados, contribuyendo a la toma de
decisiones. La evaluacin, al igual que el control o seguimiento, se puede aplicar a
diversos elementos y categoras de planificacin, incluidas una accin, un proyecto, un
programa, una estrategia, una poltica, un sector o una organizacin.

Segn la ONU (2009:0) la distincin clave entre los procesos de evaluacin y control
radica en que el primero se hace de forma independiente para aportar a los gerentes y
al personal una valoracin objetiva sobre si estn o no estn bien enrumbados.
Adems, los procedimientos, diseo y metodologa de las evaluaciones

son ms

rigurosas e implican un anlisis ms amplio. No obstante, los objetivos del control y la

evaluacin son similares: proporcionar informacin para tomar decisiones ms
acertadas, mejorar el desempeo y alcanzar los resultados planificados.
75

En la misma perspectiva, propone la ONU (2009:10) que para evaluar la eficacia del
desarrollo, los esfuerzos de seguimiento y evaluacin buscan valorar lo siguiente:

La pertinencia de las estrategias, polticas, programas y proyectos y apoyar los

cambios deseables, respecto a los objetivos institucionales.

La eficacia de las iniciativas de apoyo a los planes, incluidas las alianzas

estratgicas.

La contribucin y el valor de la asistencia respecto a los resultados y prioridades

institucionales.

Factores clave que permiten iniciativas exitosas, sostenidas y ampliadas;

opciones alternativas, y ventajas comparativas del plan estratgico.

La eficiencia de la ayuda al desarrollo, las alianzas y la coordinacin para limitar

el costo de las transacciones.

Los factores de riesgo y las estrategias de gestin de riesgos para asegurar

alianzas exitosas y eficaces.

El nivel del sentido de pertenencia del funcionariado y las medidas para mejorar
la capacidad institucional para la sostenibilidad de los resultados.

La ONU (2009:11) considera que el seguimiento genera informacin necesaria en

tiempo real para la gestin, mientras que la evaluacin proporciona una valoracin ms
exhaustiva. El seguimiento genera interrogantes que deben ser respondidas en

el

proceso de evaluacin. Adems, la evaluacin recurre a los datos generados mediante

el seguimiento durante el ciclo del programa o del proyecto, incluidos los datos bsicos,
la informacin sobre la implementacin de programas, proyecto y acciones; adems de
la medicin de los resultados peridicos obtenidos.

2.5.16 Gestin basada en resultados

En consideracin a este aspecto, la ONU (2009:11) sostiene que la planificacin, el

seguimiento y la evaluacin se resumen en la gestin basada en resultados, GBR. Se
define la GBR como una estrategia general de gestin cuyo objetivo es lograr un mejor
76

desempeo y resultados demostrables, adoptada por organizaciones multilaterales de

desarrollo, agencias de desarrollo bilaterales e instituciones pblicas en todo el mundo.
Una buena gestin basada en resultados es un proceso continuo; en consecuencia,
proporciona una retroalimentacin, aprendizaje y mejoras constantes. Los planes
existentes son modificados regularmente sobre la base de las lecciones aprendidas
mediante el seguimiento y la evaluacin; lo que permite desarrollar los planes futuros
son en funcin de estas lecciones.

Al respecto, en el Manual de Planificacin de la ONU (2000:10) se afirma que los

procesos de planificacin, seguimiento y evaluacin no deben tener necesariamente un
enfoque secuencial. La evaluacin no siempre se realiza al final de un ciclo, sino que
puede ser efectuada en cualquier momento del ciclo programtico. La planificacin del
control o seguimiento y la evaluacin deben tener lugar en la fase de planificacin.

En la misma perspectiva, la ONU (2009:10) califica el seguimiento como un proceso

continuo. Peridicamente las lecciones extradas del seguimiento se debaten y aplican
para reforzar las acciones y decisiones. Es recomendable evaluar para obtener mejoras
programticas, mientras el programa est en ejecucin y para apoyar la planificacin de
nuevos programas. Este proceso continuo de hacer, aprender y mejorar es lo que se
conoce como enfoque del ciclo de vida de la gestin basada en resultados.

Asimismo, segn la ONU (2009:11) la gestin basada en resultados tiene por objetivo el
aprendizaje, la gestin de riesgos y la rendicin de cuentas. El aprendizaje, adems de
contribuir a mejorar los resultados en programas y proyectos existentes, refuerza la
capacidad de la organizacin y de los individuos en la toma de decisiones y en la
formulacin de programas y proyectos futuros. Puesto que no existen planes perfectos,
es esencial que la gerencia, el personal y las partes interesadas aprendan del xito y
del fracaso de cada programa o proyecto ejecutado.

En tal sentido, considera la ONU (2009:11) que la bsqueda de resultados de desarrollo

institucional implica muchos riesgos y oportunidades. Los sistemas y herramientas de la
gestin basada en resultados pueden contribuir a promover la concienciacin sobre
77

esos riesgos y oportunidades, proporcionando instrumentos a los gestores, al personal,

a las partes interesadas y a los asociados para mitigar riesgos y buscar oportunidades.

Sostiene la ONU (2009:11) que las prcticas y sistemas de la gestin basada en

resultados son ms eficaces cuando se apoyan en disposiciones claras para la
rendicin de cuentas y en incentivos apropiados para promover el comportamiento
deseado. En otras palabras, no debera percibirse la gestin basada en resultados
simplemente en trminos del desarrollo de sistemas y herramientas para planificar,
supervisar y evaluar resultados. Tambin debe incluir medidas eficaces para promover
la cultura de orientacin hacia los resultados y asegurar que el funcionariado sea
responsable tanto de los resultados logrados como de sus acciones y comportamiento.

Los principales objetivos de una buena planificacin, seguimiento y evaluacin; es

decir, una gestin basada en resultados, segn la ONU (2009:11), son los siguientes:

Apoyar la rendicin de cuentas sustantiva al gobierno, beneficiarios, donantes,

otros asociados e interesados directos y a los planificadores.

Inducir las acciones correctivas.

Asegurar una toma de decisiones bien fundada.

Promover la gestin de riesgos.

Mejorar el aprendizaje individual y organizacional.

En consideracin a la propuesta formulada por la ONU relativa a la gestin basada en

resultados, aplicada a los rganos de control fiscal; es necesario percibir este modelo
en la perspectiva de incluir medidas eficaces para promover la cultura de orientacin
hacia los resultados y la participacin del funcionariado, a objeto de responsabilizarlo
tanto de los resultados logrados como de sus acciones y comportamiento. Por otra
parte, se debe adoptar la posicin de asumir la rendicin de cuentas sobre la base de
informacin bien sustentada, adems de aplicar correctivos pertinentes, acompaados
de una programacin permanente de acciones de capacitacin y adiestramiento para
fortalecer los compromisos institucionales con el talento humano.

78

2.5.17 Principios de planificacin, seguimiento y evaluacin de resultados

Este punto aborda algunos de los principios propuestos por la ONU (2009:11) a
considerar durante todo el proceso de planificacin, seguimiento y evaluacin:

Apropiacin. La apropiacin es fundamental en la formulacin e implementacin de

programas y proyectos para lograr buenos resultados. Se deben considerar dos
aspectos fundamentales de la apropiacin: La profundidad, o el nivel de la apropiacin
de los planes y procesos y la amplitud de la apropiacin.

Profundidad de la apropiacin. Generalmente, las instituciones pblicas planifican con

la nica finalidad de cumplir requisitos legales propias de sus rganos de
administracin, supervisin y control. Cuando ocurre esto, los planes, programas y
proyectos tienden a ser preparados esmeradamente para su presentacin, pero las
agencias y los individuos vuelven a sus costumbres habituales una vez cumplidos esos
requisitos, obviando los planes formalizados.

No obstante, la institucin corre mayor riesgo de no lograr los objetivos planificados

que se formulan para cumplir formalidades y requisitos, y no para dirigir las acciones de
gestin en curso. La apropiacin es crtica para realizar eficazmente las acciones
planificadas de seguimiento y evaluacin, y para vincular la informacin generada en el
seguimiento y la evaluacin con el aprendizaje y las mejoras de programas futuros.

Segn la ONU (2009:11), el proceso de apropiacin no aborda el cumplimiento y la

satisfaccin de requisitos. Es similar a la diferencia existente entre tener sistemas de
gestin basada en resultados y tener una cultura de orientacin hacia los resultados: Es
importante disponer de los sistemas, pero es an ms importante que el funcionariado
entienda y valore por qu est haciendo las cosas de la forma en que lo hacen, y que
adopte para su trabajo y comportamiento general un enfoque orientado a los resultados.

79

Amplitud de la apropiacin. Hay dos cuestiones que responder respecto a la amplitud

de la apropiacin: A quin beneficia o impacta el proyecto o programa?, y Siente un
grupo suficiente de personas la apropiacin del proyecto o programa?

De igual forma, para la ONU (2009:12) los entes u rganos que implementan los
programas son responsables de lograr los resultados de desarrollo institucional; por tal
razn las partes interesadas deberan apropiarse de todos sus proyectos, programas y
planes. Los beneficiarios y las partes interesadas deberan apropiarse de las metas y
objetivos relacionados con los proyectos y programas.

Adems, sostiene la ONU (2009:12) que un objetivo clave de la gestin por resultados
es asegurar que la apropiacin incluya a tantas partes interesadas como sea posible.
Por esta razn, el seguimiento y evaluacin, as como los hallazgos, recomendaciones
y lecciones obtenidos de esos procesos continuos y peridicos, deberan asignarse a
los responsables de los resultados y a quienes pueden utilizarlos en la gestin.

Compromiso de las partes interesadas. En todas las etapas de planificacin, control,

evaluacin, aprendizaje y mejora, es esencial involucrar a los interesados directos,
promover su aceptacin y compromiso, y motivar la accin, ONU (2009:12). El proceso
de gestin de resultados tiene como objetivo hacer que las partes interesadas piensen
abierta y creativamente lo que quieren lograr y estimularlos a organizarse para lograr lo
que han acordado; esto incluye establecer un proceso para seguir, evaluar los avances
y emplear la informacin para mejorar el desempeo.

Focalizacin en los resultados. Los procesos de planificacin, seguimiento y evaluacin

deberan dirigirse a asegurar el logro de los resultados y no a asegurar la realizacin de
todas las acciones y productos tal y como estaba planificado, ONU (2009:12). A
menudo no se definen las responsabilidades de cada autoridad y funcionario, ni en qu
deberan centrarse. A veces se sugiere que tienen impacto limitado y no son
responsables de los cambios o de los resultados de alto nivel.

80

Focalizacin en la eficacia del desarrollo. La gestin de resultados tambin significa

centrarse en obtener la eficacia para el desarrollo institucional; obtener resultados
sostenibles y significativos requiere algo ms que un simple plan genrico de acciones,
productos y efectos. Por esta razn, muchas instituciones tratan de incorporar temas
como la sostenibilidad en sus procesos de planificacin, seguimiento y evaluacin para
mejorar la eficacia de su gestin, ONU (2009:12).

81

CAPTULO III
MARCO METODOLGICO

El proyecto ha sido orientado en funcin de los siguientes conceptos de investigacin:

En primer lugar, Arias (2006:22) la conceptualiza en los siguientes trminos: La
investigacin cientfica es un proceso metdico y sistemtico dirigido a la solucin de
problemas o preguntas cientficas, mediante la produccin de nuevos conocimientos, los
cuales constituyen la solucin o respuestas a tales interrogantes.
Por otra parte, Tamayo (2009:36) sostiene que: la investigacin es un proceso que,
mediante la aplicacin del mtodo cientfico, procura obtener informacin relevante y
fidedigna para entender, verificar, corregir o aplicar el conocimiento

En este captulo se presenta el enfoque, tipo, nivel, diseo y propsito aplicado en la

presente investigacin; se determina la poblacin utilizada para estudiar las variables
planificacin de la gestin en control fiscal estadal, evaluacin de la gestin en control
fiscal estadal y rendicin de cuentas sobre los resultados de la gestin en control fiscal
estadal, adems de la tcnica utilizada en la recoleccin de la informacin y los
procedimientos empleados para el anlisis de los resultados obtenidos en su aplicacin.

3.1 Enfoque de la investigacin

La investigacin est enmarcada en el enfoque cualitativo, al respecto, se aplic el

criterio de Tamayo, (2009:47):

82

 es lo cualitativo de orden explicativo, sin proceder a comprobaciones muy

rgidas de la realidad objeto de estudio; permite de forma rpida llegar a
situaciones y contextos sociales como grupos y comunidades, pues su diseo
flexible enfrenta de forma gil a las poblaciones objeto de estudio, en donde lo
subjetivo e interioridad de los autores y protagonistas se asume como fuente de
conocimiento.
Por su parte, Tamayo (2009:48) afirma que el enfoque de la investigacin cualitativa
tiende a ser de orden explicativa, debido a su fundamentacin epistemolgica y su
estructura metodolgica, razn por la cual tiende a la elaboracin de tcnicas para
recoger los datos utilizando informacin cualitativa, descriptiva y no cuantificada.

En la investigacin practicada, se enfrentan realidades subjetivas e intersubjetivas

como objetos legtimos de conocimiento; tratando de analizarlos desde el interior,
estudiarlos en una dimensin interna y subjetiva de la realidad social y la asume como
fuente de conocimiento; tal como lo propone Tamayo, (2009:48).

La investigacin cualitativa se realiz, sobre la base de los criterios de Tamayo,

(2009:47); en tal sentido, la experiencia investigativa se centr en lo local, en lo micro,
concretamente en la contralora del estado Zulia: haciendo nfasis en este caso
seleccionado a objeto de analizar y profundizar en la situacin problemtica y no
necesariamente en resultados que permitan hacer generalizaciones.

3.2 Tipo de investigacin

El tipo de investigacin efectuada corresponde a la descriptiva, al respecto Tamayo

(2009:452) sostiene que:
La investigacin descriptiva comprende la descripcin, registro, anlisis e
interpretacin de la naturaleza actual, y la composicin o procesos de los
fenmenos. El enfoque se hace sobre conclusiones dominantes o sobre como
una persona, grupo o cosa se conduce o funciona en el presente
Por otra parte, segn el criterio de Arias (2006:31), el nivel de la presente investigacin es
no experimental, se trata de la investigacin de campo o diseo de campo:
83

La investigacin de campo () consiste en la recoleccin de datos directamente de

los sujetos investigados, de la realidad donde ocurren los hechos (datos primarios),
sin manipular o controlar variable alguna, es decir, el investigador obtiene la
informacin pero no altera las condiciones existentes. De all su carcter de
investigacin no experimental.
En una investigacin de campo segn Arias (2006:31), se emplean tambin datos
secundarios, en especial los provenientes de fuentes bibliogrficas, a partir de los cuales se
elabora el marco terico. Por otra parte, la investigacin realizada es de carcter
descriptivo, segn el mismo autor (2006:25): La investigacin descriptiva consiste en la
caracterizacin de un hecho, fenmeno, individuo o grupo, con el fin de de establecer su
estructura o comportamiento

Dentro del esquema de investigacin de campo, el presente trabajo corresponde a un

estudio de casos. En tal sentido, (Arias, 2006:32-33), expresa:
Se entiende por caso, cualquier objeto que se considera como una totalidad para ser
estudiado intensivamente. Un caso puede ser una familia, una institucin, una
empresa, uno o pocos individuos. Dado que un caso una unidad relativamente
pequea, este diseo indaga de manera exhaustiva, buscando la mxima
profundidad del mismo
La investigacin se enfoc en evaluar la planificacin y la evaluacin de la gestin de la
Contralora del Estado Zulia, con el fin de proponer posibles soluciones sobre la situacin
actual de los procesos mencionados. El esquema empleado en este tipo de investigacin
se refiere los recursos utilizados como fuentes de informacin, lo cual permite crear
nuevos conocimientos y aplicarlos en la forma requerida, de acuerdo a las necesidades
propias en el rgano de control objeto de estudio.

Es preciso resaltar que la investigacin documental permite establecer mediante la

recopilacin de la informacin, las bases tericas sobre las que se pretende realizar el
anlisis y profundizacin de las ideas expuestas para lograr el enfoque de la
planificacin y la evaluacin de la gestin, basada en el deber ser,

la base legal

aplicable y los fundamentos doctrinarios acordes a la gerencia pblica moderna,

relacionados con el caso estudiado.
84

3.3 Diseo de la Investigacin

Para abordar este aspecto de la investigacin, es preciso introducir la definicin

aportada por Arias (2006:31):
El diseo de la investigacin es la estrategia general que adopta el investigador
para responder al problema planteado. En atencin al diseo, la investigacin se
clasifica en documental, de campo y experimental.
El diseo de la investigacin del presente trabajo, se fundamenta en el criterio de
investigacin documental, aportado por Arias (2006:27) en los siguientes trminos:
Es un producto basado en la bsqueda de, recuperacin, anlisis, crtica e
interpretacin de datos secundarios, es decir, los obtenidos y registrados por otros
investigadores en fuentes documentales: impresas, audiovisuales o electrnicas.
Como en toda investigacin, el propsito de este diseo es el aporte de nuevos
conocimientos
En un estudio no experimental no se construye ninguna situacin, sino que se observan
situaciones existentes no provocadas por el investigador, quien no tiene control directo
sobre las variables ni puede influir sobre ellas, porque ya sucedieron al igual que sus
efectos; como es el caso que se presenta para analizar la planificacin, la evaluacin
de la gestin y la rendicin de cuentas en la Contralora del estado Zulia.

3.4 Fuentes y tcnicas para la recoleccin de informacin

La investigacin realizada amerit el empleo de fuentes primarias y secundarias para la

obtencin de informacin bsica, tal como propone Mndez (2011:249). En tal sentido,
se acudi a la consulta de textos de destacados autores en las materias tratadas,
revistas especializadas, documentos digitalizados, documentos pblicos, la Constitucin
de la Repblica y otras fuentes secundarias, para proceder a clasificarlo y organizarlo
en funcin de los objetivos planteados. Por otra parte, se emple como fuente primaria
bsicamente la tcnica de la observacin y el cuestionario mixto.
85

Es importante destacar la dificultad confrontada para obtener trabajos de investigacin

que sirvieran como antecedentes, entre las fuentes secundarias; en razn de que los
temas de planificacin y evaluacin de gestin, son poco tratados por los investigadores
en Venezuela.

El diseo de investigacin aplicado, permiti responder a la totalidad de los objetivos

planteados sobre el anlisis de la planificacin y la evaluacin de la gestin en la
Contralora del estado Zulia durante el periodo 2007-2011.

Luego de efectuar la operacionalizacin de las variables y de haber

definido los

indicadores, se procedi a la seleccin de las tcnicas e instrumentos de recoleccin

de datos, a objeto de obtener respuestas sobre las interrogantes formuladas; vinculadas
al problema, objetivos y diseo de la investigacin. Segn Arias, (2006:67), la tcnica
es el procedimiento o forma particular de obtener datos o informacin. Las tcnicas son
particulares y especficas de una disciplina, por lo cual sirven de complemento al
mtodo cientfico, de aplicabilidad general.

En el desarrollo de la investigacin, se utiliz la tcnica de observacin, definida por

Arias (2006:69): ...tcnica que consiste en visualizar o captar mediante la vista, en
forma sistemtica, cualquier hecho, fenmeno o situacin que se produzca en la
naturaleza o en la sociedad, en funcin de unos objetivos de investigacin
preestablecidos. La observacin practicada fue de tipo participante, por cuanto el
investigador forma parte del medio donde se desarrolla el estudio.

Considera Arias (2006:69), que la aplicacin de una tcnica conduce a la obtencin de

informacin, la cual debe guardarse en un medio material denominado instrumento, que
permita la recuperacin, procesamiento, anlisis, e interpretacin posterior de los datos.
Para el autor, un instrumento es cualquier recurso, dispositivo o formato en papel
digital; utilizado para obtener, registrar almacenar informacin.

Es importante destacar que la tcnica aplicada, segn lo plantea Arias (2006:70), se

corresponde, adems, con una observacin estructurada; definida por como aquella
86

que adems de realizarse en correspondencia con unos objetivos, emplea una gua
previamente diseada, en la que se especifican los elementos a observar.

Por otra parte, se utiliz como instrumento de investigacin la entrevista estructurada o

formal aplicada a nivel de las gerencias estratgica, tctica y operativa, seleccionando
una muestra de nueve (09) titulares de las direcciones que tienen competencia en la
planificacin y evaluacin de la gestin interna y externa en la Contralora del Estado
Zulia. Al respecto, Arias (2006:73), define as la entrevista estructurada o formal:
Es la que se realiza a partir de una gua prediseada que contiene las preguntas
que sern formuladas al entrevistado. () la misma gua de entrevista puede
servir como instrumento para registrar las respuestas, aunque tambin puede
emplearse el grabador o la cmara de video
El proceso de investigacin hizo necesario aplicar

instrumentos de recoleccin de

informacin como fichas de registros, archivos digitales, registros bibliogrficos y de

contenido. La recoleccin de informacin se realiz sobre la base de la matriz de
operacionalizacin o Sistema de variables, expuesta en el captulo II.

La matriz de operacionalizacin contiene los objetivos especficos, las variables de

anlisis, las categoras y la unidad de anlisis abordadas en el desarrollo de los
resultados. Esta matriz constituy el medio de observacin para dar respuesta a los
objetivos planteados, al considerar los aspectos fundamentales para organizar la
informacin proveniente de la base legal y la doctrina aplicable en la materia analizada.

3.5 Procedimiento de la investigacin

La presente investigacin es de tipo documental, por consiguiente para su realizacin

se cumplieron las tres etapas bsicas de la investigacin cientfica: planificacin,
ejecucin y comunicacin de los resultados. En este sentido se inici la planificacin de
la investigacin definiendo el tema objeto de estudio. Para efectuar la investigacin se
realiz una serie de pasos resumida a continuacin:
87

Determinacin de la lnea de investigacin, mediante la lectura de textos en el

rea de gerencia pblica y entrevista con expertas en el rea.

Definicin del problema a investigar y se especificacin de la problemtica

planteada, para configurar el anteproyecto de la investigacin.

Consultar con la Coordinacin de la Maestra en Gerencia pblica sobre la

validez del tema de investigacin propuesto.

Recabar informacin terica en bibliotecas y centros de informacin en lnea y

obtencin de material bibliogrfico, estableciendo los antecedentes relevantes y
las bases tericas de la investigacin.

Recopilacin de la informacin sobre la categora de estudio y anlisis

documental, considerando la Constitucin de la Repblica, las leyes y la
doctrina aplicable en el rea de la temtica del trabajo de la investigacin.

Interpretacin de los hallazgos obtenidos en el proceso de investigacin, en

funcin de los planteamientos tericos, a objeto de apoyar, verificar, contradecir
o corroborar los fundamentos tericos recabados.

Revisin y evaluacin de los pasos cumplidos, por el tutor acadmico, a fin de

garantizar el cumplimiento de los objetivos de la investigacin, adems de
acatar las normas establecidas por la Maestra de la Gerencia Pblica para la
presentacin de los trabajos de investigacin.

Presentacin de la versin preliminar

del trabajo de investigacin ante la

Coordinacin de la Maestra en Gerencia Pblica para obtener las correcciones

finales, antes de designar los jurados.

Aplicacin de las correcciones correspondientes e inscripcin formal del trabajo

para su respectiva defensa.

88

CAPTULO IV
PLANIFICACIN Y EVALUACIN DE GESTIN EN LA CONTRALORA DEL
ESTADO ZULIA

El propsito de la investigacin se orient en plasmar en este captulo, la vinculacin

prctica entre la gestin del control fiscal en la Contralora del estado Zulia, rgano
objeto de estudio, con los aspectos ms relevantes tratados en el marco terico y la
base normativa legal. Con este propsito, se emple una entrevista estructurada, y la
observacin directa sobre la ejecucin de los procesos inherentes a la formulacin y
evaluacin de las polticas y la planificacin en el rgano contralor estadal.

Para facilitar el desarrollo de la investigacin; se consider necesario insertar los

modelos de administracin pblica desarrollados histricamente en Venezuela, el
modelo de gestin de la Nueva Gerencia Pblica, NGP; los lineamientos formales
aplicables al control de gestin, la planificacin y la evaluacin; la evolucin histrica y
algunas consideraciones sobre la personalidad jurdica sui gneris de la contralora en
Venezuela, el desarrollo de la planificacin en Venezuela,

adems de la

caracterizacin del estado Zulia y de la Contralora del estado Zulia.

4.1 Lineamientos formales sobre la planificacin y evaluacin de la gestin pblica

Es preciso reiterar la importancia que para los efectos de esta investigacin, revisten en
la planificacin y evaluacin de gestin los temas de polticas pblicas, control de
gestin e indicadores. Por tal razn, se presentan a continuacin los aspectos jurdicos
89

que rigen el cumplimiento formal

de los procesos en referencia, por parte de las

autoridades y gerentes de los entes y rganos pblicos en Venezuela.

4.1.1 Aspectos jurdicos relacionados con el sistema de control interno

En consideracin a este aspecto, el marco jurdico relacionado con las bases

fundamentales para la administracin pblica fue actualizado a raz de la promulgacin
de la Constitucin de la Repblica, en el ao 1999 y el establecimiento de leyes
especficas correspondientes. Dentro de este contexto, reviste significativa importancia
el carcter vinculante asignado al control de gestin, por asociarse al sistema de control
interno de los rganos y entes pblicos donde se insertan, entre otros elementos, la
planificacin y la evaluacin de la gestin.

La constitucin y las leyes realzan la obligatoriedad de la rendicin de cuentas por parte

de las autoridades y gerentes, a todo nivel organizacional, en especial ante la
ciudadana; con la finalidad de promover y fortalecer la transparencia en la
administracin de los recursos del Estado.

4.1.2 Objetivos del sistema nacional de control fiscal

En los artculos 23 y 24 de las disposiciones generales de la Ley Orgnica de la

Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal, LOCGR,
se establecen los objetivos del sistema nacional de control fiscal:
Artculo 23 LOCGR.
El Sistema Nacional de Control Fiscal tiene como objetivo fortalecer la capacidad
del Estado para ejecutar eficazmente su funcin de gobierno, lograr la
transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del sector pblico y
establecer la responsabilidad por la comisin de irregularidades relacionadas con
la gestin de las entidades aludidas en el artculo 9, numerales 1 al 11, de esta
Ley.
90

Artculo 24. LOCGR Pargrafo nico.

Constituyen instrumentos del Sistema Nacional de Control Fiscal las polticas,
leyes, reglamentos, normas, procedimientos e instructivos, adoptados para
salvaguardar los recursos de los entes sujetos a esta Ley; verificar la exactitud y
veracidad de su informacin financiera y administrativa; promover la eficiencia,
economa y calidad de sus operaciones, y lograr el cumplimiento de su misin,
objetivos y metas, as como los recursos econmicos, humanos y materiales
destinados al ejercicio del control.

Se aprecia que estas normas legales confieren carcter vinculante a los instrumentos
dispuestos por los rganos del sistema Nacional de Control Fiscal, para la gestin
contralora; destacando entre ellos las contraloras estadales. Asimismo, se observa la
definicin de la planificacin, la evaluacin y la rendicin de cuentas, como funciones e
instrumentos propicios para lograr la transparencia, eficiencia, eficacia, economa y
calidad de los entes y rganos, en la gestin de los recursos pblicos.

4.1.3 Aspectos legales inherentes al sistema de control interno

Es de hacer notar, que el artculo 35 de la ley ut supra define taxativamente el sistema

de control interno; mientras que el artculo 36, esjudem, establece la responsabilidad
de las autoridades de los rganos y entes para la implantacin y mantenimiento de ese
sistema y el artculo 37 de la misma ley, establece los elementos exigidos para el
cumplimiento del control interno, tal como se expone a continuacin:

Artculo 35 LOCGR:
El Control Interno es un sistema que comprende el plan de organizacin, las
polticas, normas, as como los mtodos y procedimientos adoptados dentro de un
ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la
exactitud y veracidad de su informacin financiera y administrativa, promover la
eficiencia, economa y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las
polticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misin, objetivos y metas.

91

Artculo 36 LOGR.
Corresponde a las mximas autoridades jerrquicas de cada ente la responsabilidad
de organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de control interno, el cual debe
ser adecuado a la naturaleza, estructura y fines del ente.
Artculo 37 LOCGR:
Cada entidad del sector pblico elaborar, en el marco de las normas bsicas
dictadas por la Contralora General de la Repblica, CGR, las normas, manuales
de procedimientos, indicadores de gestin, ndices de rendimiento y dems
instrumentos o mtodos especficos para el funcionamiento del sistema de control
interno

Al analizar el alcance los aspectos legales antes citados, se pueden identificar a

plenitud los elementos e instrumentos del sistema de control interno ms relevantes:
Misin y visin, estructura organizacional, polticas pblicas, plan estratgico, plan
operativo, subsistema contable, subsistema presupuestario, subsistema de indicadores
de gestin, manuales de normas y procedimientos, subsistema informacional.

Es importante destacar que estos elementos deben estar debidamente implantados y

actualizados en los rganos y entes de la administracin pblica, a objeto de garantizar
la integridad e integracin del sistema de control interno, piedra angular para xito del
gerente pblico en los resultados de gestin; facilitar la rendicin de cuentas mediante
informacin exacta, oportuna y veraz til para demostrar transparencia en el manejo de
los recursos asignados; conforme a los preceptos constitucionales y legales, tal como
se aprecia en el contenido y alcance de la ley, inmerso en los citados artculos, el
control interno est concebido como un sistema integrado por un conjunto de elementos
entre los cuales destacan las polticas, las normas, los procedimientos, la misin y los
objetivos y metas planificadas.
Por otra parte, el sistema de control interno debe ser integral e integrado, lo cual
significa que todos los elementos definidos en la Ley deben estar presentes
interrelacionados entre s; tal como lo establece el artculo 132 de
Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico:

92

la LOAF, Ley

Artculo 132, LOAF

El sistema de control interno de cada organismo ser integral e integrado,
abarcar los aspectos presupuestarios, econmicos, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestin, as como la evaluacin de programas y proyectos, y
estar fundado en criterios de economa, eficiencia y eficacia.
En este orden de ideas, conviene citar el contenido del artculo 5 de la LOAF, en el cual
se percibe claramente el propsito del legislador, al definir la integracin y finalidad del
sistema de control interno; destacando en este aspecto las bondades exigibles a la
informacin generada y divulgada por los entes y rganos pblicos, as como tambin
la obligatoriedad de evaluar los resultados y de rendir cuenta de la gestin cumplida.

En consecuencia, el sistema de control interno debe ser integral e integrado en sus

componentes esenciales: Misin y visin bien definidas, polticas pblicas efectivas,
plan operativo y estratgico bien formulado y factibles, subsistemas contable y
presupuestario eficientes y confiables, manuales de normas actualizados y aplicados,
estructura organizacional funcional e indicadores de gestin pertinentes.

Artculo 5. LOAF
El sistema de control interno del sector pblico, cuyo rgano rector es la
Superintendencia Nacional de Auditora Interna, comprende el conjunto de
normas, rganos y procedimientos de control, integrados a los procesos de la
administracin financiera as como la auditora interna. El sistema de control
interno actuar coordinadamente con el Sistema de Control Externo a cargo de la
Contralora General de la Repblica, tiene por objeto promover la eficiencia en la
captacin y uso de los recursos pblicos, el acatamiento de las normas legales en
las operaciones del Estado, la confiabilidad de la informacin que se genere y
divulgue sobre los mismos; as como mejorar la capacidad administrativa para
evaluar el manejo de los recursos del Estado y garantizar razonablemente el
cumplimiento de la obligacin de los funcionarios de rendir cuenta de su gestin.

Con relacin a la aplicacin de esta disposicin por la contralora estadal, es importante

destacar que este rgano posee un sistema de control interno integral e integrado y la
informacin que divulga sobre los resultados internos es digna de credibilidad. No
obstante, en cuanto a la evaluacin que le corresponde realizar sobre los resultados de
gestin de la administracin pblica estadal, presenta debilidades derivadas de las
profundas deficiencias presentes en los procesos de formulacin, ejecucin
93

evaluacin de los planes en la administracin pblica estadal. Por otra parte, la

auditora de gestin aplicada como instrumento de evaluacin es muy incipiente.

4.1.4 Aspectos jurdicos relacionados con el control de gestin

Es importante destacar, que el rango constitucional del control de gestin est definido
en el artculo 289, ordinal 5 de la Constitucin Nacional y se contempla adems que
est a cargo del rgano rector del sistema nacional de control fiscal:

Artculo 289.5 Constitucin de la Repblica.

Son atribuciones de la Contralora General de la Repblica ejercer el control de
gestin y evaluar el cumplimiento y resultados de las decisiones y polticas
pblicas de los rganos, entidades y persona jurdica del sector pblico, sujetos a
su control, relacionadas con sus ingresos, gastos y bienes.
En el mismo sentido, el artculo 91 de la LOCGR, establece los supuestos generadores
de responsabilidad administrativa, entre los que destaca el numeral 9, vinculado a la
falta de planificacin y el incumplimiento injustificado de las metas:
Artculo 91.LOCGR.
Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras
Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los
actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuacin:() 9. La falta de
planificacin, as como el incumplimiento injustificado de las metas sealadas en
los correspondientes programas o proyectos
En el contenido del artculo 91 de la LOCGR, se aprecia claramente que tanto la
planificacin como el logro de las metas establecidas en el plan revisten un carcter tan
significativo, que su infraccin constituye un supuesto generador de responsabilidad
administrativa. Por tal razn, la contralora estadal debera privilegiar el proceso de
auditora

de

gestin

como

instrumento

fundamental

para

asegurar

que

la

administracin pblica estadal fortalezca los procesos de planificacin y evaluacin de

gestin; con la finalidad de contribuir al logro de mejores resultados en la gestin de los
cuantiosos recursos asignados a los entes y rganos adscritos.

94

4.1.5 Aspectos legales vinculados a la aplicacin de indicadores

La aplicacin de indicadores como referentes instrumentales para evaluar la gestin

pblica, est contemplada en la Constitucin de la Repblica y en las leyes, tal como
se aprecia en los artculos e instrumentos ms relevantes citados a continuacin:

El artculo 315 de la Constitucin de la Repblica, contempla la base jurdica para el

establecimiento de indicadores de gestin en la administracin pblica.

Artculo 315.Constitucin de la Repblica.

En los presupuestos pblicos anuales de gastos, en todos los niveles de
gobierno, se establecer de manera clara, para cada crdito presupuestario, el
objetivo especfico a que est dirigido, los resultados concretos que se espera
obtener y los funcionarios pblicos () responsables para el logro de tales
resultados. stos se establecern en trminos cuantitativos, mediante indicadores
de desempeo, siempre que ello sea tcnicamente posible.

4.1.6 Base legal de la planificacin pblica en Venezuela

Es muy importante en la realizacin de esta investigacin, considerar algunas

definiciones y normas contempladas en la Ley Orgnica de Planificacin y Popular,
LOPP, tales como el carcter vinculante de la planificacin, las categoras que integran
el Plan Operativo Anual, la obligatoriedad de mantener actualizado el plan mediante la
aplicacin de ajustes pertinentes, entre otros.

En tal sentido, la Ley Orgnica de

Planificacin Pblica y Popular, contempla:

Numeral 2, artculo 4 de la Ley de Planificacin Pblica y Popular. Finalidades de la

planificacin. La planificacin pblica y popular tiene por finalidad:.2) Garantizar el
seguimiento, evaluacin y control del desempeo institucional.

En la misma

perspectiva, el Artculo 5 contempla entre las definiciones:

Artculo 5 de la Ley de Planificacin Pblica y Popular
Evaluacin de proyectos: Proceso por el cual se determina el establecimiento de
cambios generados por un proyecto a partir de la comparacin entre la situacin
actual y el estado previsto en su planificacin. De esa manera se intenta conocer
95

si un proyecto ha logrado cumplir sus objetivos y metas, o determina el grado de

capacidad para cumplirlos.
Plan: Documento de planificacin pblica que establece en forma sistemtica y
coherente las polticas, objetivos, estrategias y metas deseadas, en funcin de la
visin estratgica, incorporando los proyectos, acciones y recursos que se
aplicarn para alcanzar los fines establecidos.
Planificacin: Proceso de formulacin de planes y proyectos con vista a su
ejecucin racional y sistemtica, en el marco de un sistema orgnico nacional,
que permita la coordinacin, cooperacin, seguimiento y evaluacin de las
acciones planificadas, de conformidad con el proyecto nacional plasmado en la
Constitucin de la Repblica y en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la
Nacin.
Proyecto: Instrumento de planificacin que expresa en forma sistemtica un
conjunto de acciones, actividades y recursos que permiten, en un tiempo
determinado, el logro del resultado especfico para el cual fue concebido.
Cabe destacar que en la investigacin se hace referencia a estas definiciones de
carcter legal, por cuanto la contralora del estado Zulia no est exigiendo la
elaboracin del Plan Operativo Anual Ajustado a los entes y rganos de la
administracin pblica estadal, aun cuando ello constituye un requisito perfectamente
establecido en una ley orgnica, en el entendido de que el plan es un documento
pblico cuyos ajustes no deben efectuarse a travs de un instrumento como la Matriz
de seguimiento; como lo acepta en la contralora estadal.

En el mismo orden de ideas, los entes y rganos estadales no definen los objetivos
generales y especficos del POA, obviando la disposicin legal en la definicin del plan.
Esta disposicin debe hacerse cumplir por parte del rgano contralor estadal, de
conformidad con la definicin hecha por la referida norma en el artculo 5.

Por otra parte, la administracin pblica estadal no considera entre las categoras del
POA las acciones y, en su lugar emplea las actividades. Es de significativa importancia,
destacar que el artculo 6 de la LOPPP, al definir los elementos de la planificacin
pblica y popular, establece:

96

Artculo 6.de la Ley de Planificacin Pblica y Popular. Elementos de la planificacin.

La planificacin pblica se fundamenta en los siguientes elementos: () 5)
Medicin: Incorporacin de indicadores y fuentes de verificacin que permitan
constatar el alcance de los objetivos, metas y resultados previstos y evala la
eficacia, eficiencia, efectividad e impacto del plan. 6) Evaluacin: Establecimiento
de mecanismos que permita el seguimiento del plan y su evaluacin continua y
oportuna, con el propsito de introducir los ajustes necesarios para el
cumplimiento de los objetivos y metas del plan.

No obstante, en relacin con los indicadores; la administracin activa estadal no define

con precisin el tipo de indicadores que debe aplicar a los proyectos y acciones
contemplados en los planes operativos, dificultando de esa forma los procesos de
control y evaluacin de los resultados de gestin del plan.

Con respecto al numeral 6 del artculo 6, la LOPPP establece la obligatoriedad de

aplicar los ajustes necesarios en el plan para facilitar los procesos de seguimiento y
evaluacin del mismo. Sin embargo,

la supuestos ajustes no se aplican al plan

operativo, en su calidad de documento pblico, sino que a administracin activa estadal

los muestra defectuosamente mediante un instrumento sucedneo denominado Matriz
de Seguimiento, cuya estructura no guarda vinculacin alguna con el POA original.

En otras consideraciones sobre la normativa jurdica aplicable a la planificacin, el

artculo 44 de la LOPPP, define la naturaleza del plan estratgico institucional
Artculo 44 de la Ley de Planificacin Pblica y Popular. Naturaleza del plan
estratgico institucional.
El Plan Estratgico Institucional es el instrumento a travs del cual cada rgano y
ente del Poder Pblico establece los proyectos, objetivos, metas, acciones y
recursos dirigidos a darle concrecin a los lineamientos plasmados en el Plan de
Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, segn las orientaciones y
sealamientos de la mxima autoridad jerrquica de la Administracin Pblica
Nacional. Estadal o Municipal: o a los Poderes Legislativo, Judicial, Electoral o
Ciudadano al cual corresponda, actuando de conformidad con la ley.
Con relacin a esta norma aplicable al plan estratgico, es importante destacar que la
mayora de los entes y rganos de la administracin pblica estadal carecen de este
instrumento y se limitan a presentar el plan operativo formulado deficientemente, a
97

objeto de cumplir formalidades legales. No obstante, la contralora estadal formul e

implanto formalmente el Plan Estratgico Institucional para el periodo 2011-2016.

En lo que respecta a los planes operativos, el artculo 52 de la LOPPP los define en los
trminos siguientes:
Artculo 52 de la Ley de Planificacin Pblica y Popular. Definicin de planes
operativos
Los planes operativos son aquellos formulados por los rganos y entes del Poder
Pblico y las instancias de participacin popular, sujetos a la presente Ley, con la
finalidad de concretar los proyectos, recursos, objetivos y metas, trazados en los
planes estratgicos. Dichos planes tendrn vigencia durante el ejercicio fiscal,
para el cual fueron formulados.
En relacin al cumplimiento de la vinculacin plan-presupuesto, el artculo 53 de la
LOPPP establece las consideraciones siguientes:

Artculo 53 de la Ley de Planificacin Pblica y Popular. Vinculacin PlanPresupuesto. Los rganos y entes sujetos a las disposiciones de la presente
Ley, al elaborar sus respectivos planes operativos, debern:
1.
2.

3.
4.

Elaborar el ante-proyecto de presupuesto de conformidad con los proyectos

contenidos en el plan operativo.
Registrar los proyectos y acciones centralizadas en el sistema de
informacin sobre los proyectos pblicos que a tales efectos establezca el
rgano rector de la planificacin pblica.
Ajustar los planes y proyectos formulados con base a la cuota asignada por
el rgano con competencia en materia de presupuesto.
Verificar que los planes y proyectos se ajusten al logro de sus objetivos y
metas y a la posible modificacin de los recursos presupuestarios
previamente aprobados.

Sin embargo, los planes operativos de los entes y rganos de la administracin pblica
en su mayora, no registran en el plan operativo anual el monto de la asignacin
presupuestaria asignado a cada uno de los proyectos y acciones.

98

4.2 Aspectos geopolticos del estado Zulia

El estado Zulia es una entidad federal localizada al noroeste de Venezuela alrededor

del Lago de Maracaibo, el ms extenso de Amrica Latina, cuya cuenca abarca una de
las ms grandes reservas de petrleo y gas del hemisferio occidental. Un largo lmite
fronterizo separa Venezuela de Colombia por el este y oeste desde la Pennsula Goajira
hasta las montaas de Perij. El nombre de Venezuela proviene del rea del Lago de
Maracaibo cuando los conquistadores espaoles que llegaron hace ms de 500 aos
encontraron indgenas viviendo en palafitos, chozas apoyadas en pilares, a orillas del
lago por lo cual llamaron este territorio La Pequea Venecia o Venezuela. Instituto
nacional de estadsticas (www.ine.gob.ve)
El territorio zuliano genera al pas enormes riquezas derivadas del petrleo
representando tambin una de las zonas agrcolas ms importantes de Venezuela, en
ganadera, pltanos, frutas, produccin de carne y leche entre otros rubros.
La capital del Zulia es la ciudad Maracaibo, ubicada en al noroeste del Lago de
Maracaibo, en la orilla occidental del canal que comunica el Lago de Maracaibo y el
Golfo de Venezuela. Es la

capital del estado y del municipio homnimo con una

extensin de 557 km. Constituye el principal puerto y centro industrial de la cuenca

petrolera; es la segunda ciudad ms importante de Venezuela y centro econmico,
administrativo, cultural y de servicios de la mayora de las planicies y piedemontes que
rodean al Lago de Maracaibo y centro financiero del occidente del pas. Desarrolla
actividades comerciales conexas con la industria petrolera y agrcola, posee un
importante parque industrial que abastece el mercado interno y externo.
Poblaciones importantes: Maracaibo, Ciudad Ojeda, Altagracia, Bachaquero, Bobures,
Cabimas , Cojoro, La Concepcin, Encontrados, Lagunillas, La Caada, Mene Grande,
Paraguaipoa, San Rafael de Mara, San Carlos del Zulia, San Timoteo, San Francisco,
Santa Rita, Sinamaica, Machiques y Villa del Rosario entre otras.
Superficie: El Zulia es el sexto estado con mayor superficie del pas, con una extensin
de 63.100 Km, sin considerar el territorio de la Isla de Toas.
99

Clima: El clima es semirido con un promedio de temperatura de 27,8 C.

Vas de comunicacin: Se comunica con el resto del pas a travs del Puente General
Rafael Urdaneta sobre el Lago de Maracaibo; posee una red de autopistas y carreteras
troncales, adems de un aeropuerto internacional.
Poblacin. La poblacin proyectada para 2012, segn el Instituto Nacional de
Estadsticas, INE, es de tres millones ochocientos ochenta y siete mil ciento setenta y
un habitantes, (3.887.171) con una densidad poblacional de 61,6 Habitantes/km.
Economa. La actividad econmica ms importante deriva de la explotacin del
petrleo. El desarrollo de esta industria comenz en 1922, significando el principal
motor impulsor de la transformacin econmica del Zulia y de Venezuela. El rea de
mayor produccin se localizada en el Lago de Maracaibo. El Zulia posee un alto
potencial en recursos pesqueros, agricultura y ganadera. Entre los productos agrcolas
se destacan el algodn, cambur, coco, frijol, meln, pltano y sorgo. En la cra destaca
la produccin avcola, ganadera bovina, caprina y porcina mientras en la pesca se
destaca el carite, cazn, jurel, mero, pargo, camatones y cangrejos.
Toponimia. Zulia es una voz indgena de origen chibcha para nombrar una planta
extica de jardn conocida como palomita, (Lobelia erinus), por sus bellas flores azules.
Segn una leyenda, Guaimaral, hijo del legendario cacique Mara, en peregrinaje cerca
de Pamplona se cas con la hermosa india Zulia, quien muri en un encuentro con los
conquistadores. Guaimaral regres a los dominios de su padre, bautizando ros,
pueblos y regiones con el nombre de su amada.
Historia. El Zulia fue avistado en 1499, por una expedicin al mando de Alonso de
Ojeda. Durante la Colonia Espaola, form parte de la Provincia de Venezuela hasta
1676, cuando se agreg a la Provincia de Mrida del Espritu Santo de la Grita,
conocida luego como Espritu Santo de Maracaibo. En 1786, esta provincia abarc el
Zulia, Apure, Barinas, Tchira, Mrida y Trujillo. En 1810 se separ de Mrida y Trujillo.
En enero de 1821, la provincia de Maracaibo se independiz de Espaa.

100

Durante la Gran Colombia desde 1824, recibi el nombre de Departamento del Zulia y
al desaparecer sta en 1830, Maracaibo pas a ser una de las 11 Provincias de
Venezuela. El Estado Zulia existe como entidad desde la Constitucin Federal en 1864,
como Estado Maracaibo con el territorio de la antigua Provincia. En 1964 la legislatura
le cambio el nombre por Estado Soberano del Zulia. En 1881 el gobierno federal
dispone crear el Estado Falcn-Zulia con el estatus de Estado autnomo y el 1 de abril
de 1890, el Congreso declara su separacin. Al final del siglo XIX se cambi la
conformacin de estado Zulia y en 1899 se orden la delimitacin actual.
El Estado venezolano present cambios a nivel de sus instituciones polticas a raz de
la promulgacin de la Constitucin Nacional de1999, que sent las bases de una nueva
Repblica y por ende de sus entidades federales. En 2003 se promulg la Constitucin
del Estado Zulia, adaptada a la nueva realidad poltica nacional.
Geografa. El estado Zulia abarca unos 63.100 km, incluyendo tierra firme, el Lago de
Maracaibo y parte del Golfo de Venezuela, lo que representa aproximadamente el
6,90% de todo el territorio venezolano, siendo la quinta entidad de mayor superficie en
Venezuela, luego de los estados Bolvar, Amazonas, Apure y Gurico.
Lmites. Al norte el Golfo de Venezuela; al sur Mrida y Tchira; al este Trujillo, Lara y
Falcn y al oeste la Repblica de Colombia. El Zulia forma una amplia depresin
tectnica, en cuyo centro est el Lago de Maracaibo; rodeada por dos ramales de la
Cordillera de los Andes: al oeste, la Sierra de Perij, que colinda con Colombia, al sur la
Cordillera de Mrida, que se prolonga hacia el noreste en las colinas montaosas de
Trujillo y la sierra de Ziruma, que colinda con los estados Lara y Falcn.
Clima. El clima es clido, con una temperatura promedio anual de 27,8 C en las tierras
bajas y con temperaturas templadas y fras en la Sierra de Perij. Las precipitaciones
oscilan entre 300 mm en La Guajira y 4500 mm anuales en El Tokuko, al suroeste del
estado, por el efecto orogrfico de la Sierra de Perij sobre los vientos alisios del
noreste, obligndolos a ascender descargar la humedad en el mar, provocando el
relmpago del Catatumbo, por las continuas tormentas elctricas nocturnas: fenmeno
casi nico en el mundo, de sorprendente belleza y til en la edad moderna, porque las
101

embarcaciones que arribaban al Lago de Maracaibo podan orientarse de noche por el

resplandor, por tal motivo a este fenmeno se le conoca como "Faro de Maracaibo".

4.3 La contralora en Venezuela

Los primeros procedimientos de control fiscal se remontan al ao 1529 en la poca

colonial, en Coro, con la creacin de la Real Hacienda de Venezuela, encargada de
ejercer la vigilancia sobre el manejo de los bienes que deban enviarse a la Corona
Espaola. El Arca de las tres llaves, fue un recurso de control durante todo el perodo
colonial y permita realizar el control y la vigilancia del erario real. Las tres llaves son
actualmente el emblema de la institucin contralora. La Real Cdula de 1531 constituye
el documento revelador del esmero y la vigilancia de Espaa en el control y manejo de
la administracin de sus posesiones en ultramar. Representa el antecedente histrico,
con obvias diferencias, de lo que hoy constituye la Contralora General de la Repblica.

Tras el fallecimiento de Juan Vicente Gmez en 1935 y el arribo al gobierno de Eleazar

Lpez Contreras en 1936, surge un intenso debate sobre la necesidad de modernizar el
Estado, se discute el manejo escrupuloso de los recursos pblicos y la pertinencia de
instrumentar un organismo autnomo de control fiscal. La prensa, la radio y los mtines
se encargaron de familiarizar a los venezolanos con dos expresiones para entonces
poco conocidas: democratizacin y vigilancia en el uso de los fondos pblicos.

En 1936, Lpez present el "Programa de Febrero" prometiendo el manejo escrupuloso

de los fondos pblicos y el progreso del sistema de fiscalizacin; antecedentes de la
creacin de la Contralora General de la Repblica. En el marco de este programa se
solicit colaboracin de Colombia, que haba organizado su institucin contralora segn
las recomendaciones de la Comisin Kemmerer, para crear la Contralora General de la
Nacin, hoy Contralora General de la Repblica. El 15 de julio de 1938 se promulg la
Ley Orgnica de Hacienda Nacional.

Sin embargo, las actividades se iniciaron el 17 de octubre de 1938, designando a

Gumersindo Torres, primer Contralor General de la Repblica. La Ley de Hacienda de
102

1938 otorg al rgano contralor una estructura similar a la Contadura General de

Hacienda de 1918, al reafirmar la Sala de Examen y la Sala de Centralizacin y crear
la Sala de Control y el Departamento Jurdico, estructura vigente hasta 1975.

Cabe destacar, que la contralora adquiri rango constitucional con la promulgacin de

la Constitucin de los Estados Unidos de Venezuela del 5 de julio de 1947, que
estableci las normas de la Contralora General de la Nacin; condicin ratificada en la
Constitucin Nacional de 1961, donde se instituy la denominacin de Contralora
General de la Repblica. En la Constitucin de 1999, se fortaleci la autonoma
funcional y organizativa de la Contralora General al pasar a integrar el Poder
Ciudadano, conjuntamente con el Ministerio Pblico y la Defensora del Pueblo. Desde
su creacin la Contralora General ha sido regida por tres leyes orgnicas:
La Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica de 1975, contempl las
potestades en la valoracin de la eficacia administrativa, tipificar las sanciones y otorgar
valor probatorio a sus actuaciones, salvo sentencia judicial contraria. Esta ley se
modific en diciembre de 1984 para delegar a los rganos de control interno de la
administracin activa la potestad de abrir y sustanciar averiguaciones.
La Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, publicada en Gaceta Oficial
N 5.017 Extraordinaria de 13 de diciembre de 1995, fortaleci la autonoma
presupuestaria; porque antes de su vigencia, el proyecto de presupuesto estaba sujeto
al examen y aprobacin el Congreso. Adems, la ley deleg en la administracin activa
las competencias del control previo, la contabilidad fiscal, la centralizacin contable y el
registro de empleados pblicos, ejercidas por la contralora desde su creacin.
La Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de
Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial N 37.347, el 17 de diciembre de 2001,
defini el sistema de control interno y los responsables de su funcionamiento. La ley
faculta al Contralor para establecer la forma, oportunidad y el rgano de control fiscal
ante el cual deben rendir cuenta los rganos y entes pblicos; contempla adems los
concursos pblicos para designar a los titulares de los rganos de control fiscal y la
competencia de estos rganos para imponer multas y sanciones.
103

Esta ley defini

los supuestos generadores de responsabilidad administrativa, el

procedimiento nico para la determinacin de responsabilidades, la competencia del

Contralor para imponer suspensin del cargo sin goce de sueldo e inhabilitacin para la
funcin pblica y la potestad de exigir la presentacin peridica de la Declaracin
Jurada de Patrimonio. Adems de facultar a la Contralora para desarrollar acciones
que faciliten la participacin ciudadana en el control de la gestin pblica.

4.4 Caracterizacin de la Contralora del Estado Zulia

A continuacin se aborda la caracterizacin de la Contralora del Estado Zulia, objeto de

estudio, considerando la naturaleza jurdica especial que le corresponde, la resea
histrica desde su creacin hasta el ao 2012, misin y visin, lineamentos, objetivos y
estrategias vigentes, adems de la estructura organizacional.

4.4.1 Naturaleza jurdica de la Contralora del Estado Zulia

La Contralora del Estado Zulia es un rgano acentralizado adscrito al Sistema Nacional

de Control Fiscal, cuyo rgano rector es la Contralora General de la Repblica. Para
definir su naturaleza jurdica, ha sido necesario acudir a la doctrina jurdica universal,
empleando un trabajo del reconocido jurista chileno Francisco Ziga Urbina. En tal
sentido, Ziga (2000:2) aborda el significado del concepto "autonoma" relativo al
Estado, como concepto polismico situado en el campo de la distribucin territorial y
funcional del poder, y por ende, guarda relacin con las definiciones especficas acerca
de las formas jurdicas y la poltica del Estado. En el campo de la distribucin funcional
del poder el concepto de autonoma est asociado a la independencia de rganos
estatales y a la potestad de autonormacin reglamentaria que tales rganos poseen.
Por otra parte, Virga (citado por Ziga, 2000:7), considera que la autonoma es la
potestad de un ente pblico para dictar leyes en sentido material destinadas a formar
parte del ordenamiento jurdico estatal. En el mismo orden de ideas, Zanobini (citado
por Ziga, 2000:7), define la autonoma en los trminos siguientes:
104

"La facultad que tienen algunas asociaciones de organizarse jurdicamente, de

crear un derecho propio, derecho que no slo es reconocido como tal por el
Estado, sino que lo incorpora a su propio ordenamiento jurdico y lo declara
obligatorio, como las dems leyes y reglamentos".
Para Ziga (2000:49), el concepto autonoma en su dimensin funcional se debe
diferenciar de la tcnica de la personificacin, es decir el reconocimiento legal de la
personalidad jurdica y del patrimonio propio de entes pblicos que integran el Estado o
su administracin; tal personificacin no se agota en la figura de los servicios pblicos
descentralizados funcional o territorialmente. La autonoma constitucional de los
rganos del Estado, designa un conjunto de "propios poderes" jurdicos con una serie
de funciones y atribuciones, como la potestad de autonormacin, y el ejercicio de tales
"poderes" con independencia en los cuadros orgnicos del Estado.
La potestad de autonormacin es de naturaleza reglamentaria expresada en actos
estatales, tales como los autos acordados, resoluciones, acuerdos e instrucciones
generales, de jerarqua sub legal y sub reglamentaria, situada en un campo de
competencia normativa propio. Agrega Ziga (2000:51), que la Contralora General
de la Repblica es un rgano con autonoma de carcter constitucional; pero sin la
descentralizacin funcional propia de los rganos de la administracin del Estado, sin
personalidad jurdica y con patrimonio propio.

En referencia a los rganos

constitucionalmente autnomos, Silva Cimma (citado por Ziga 2000: 51), afirma:
"...Se rigen por los preceptos de la Constitucin Poltica, de la ley o leyes que los
regulan y de la reglamentacin interna que ellos mismos se den para los efectos
de proveer a su funcionamiento. No existe relacin alguna de subordinacin, ni
siquiera supervigilancia frente al Supremo Administrador del Estado, puesto que
la ndole de sus funciones, esencialmente fiscalizadoras en el caso de la
Contralora y reguladoras bancarias en el caso del Banco Central, hara
inconciliable con ellas la subordinacin.
En conclusin, los organismos constitucionalmente autnomos son "acentralizados", es
decir, organizaciones pblicas no dependientes del Gobierno sin relacin de tutela o
supervigilancia, con

independencia jurdica, sin personalidad jurdica y patrimonio

propio. De esta forma, la tcnica de "autonomas constitucionales" permite al Estado

contemporneo insertar instituciones contramayoritarias en armona con la "democracia
constitucional", tales como la Contralora General de la Repblica y el Banco Central,
105

concebidos como centinelas o custodios del orden constitucional o el orden econmico

social, que constituyen una "tecnocracia", depositaria de la custodia del orden, con
profundas races ideolgicas Ziga (2000:61).
Definida la naturaleza jurdica de la Contralora del Estado Zulia, es importante destacar
que ste rgano acentralizado de la administracin pblica acta en dos campos
especficos bien diferenciados: En primer lugar, en la administracin de recursos
pblicos asignados para gastos de funcionamiento e inversin institucional y. en
segundo lugar, acta como rgano integrante del Sistema Nacional de control Fiscal
ejerciendo el control fiscal sobre el resultado de la ejecucin de los recursos pblicos
otorgados a la administracin pblica estadal.

4.4.2 Resea histrica de la Contralora del Estado Zulia

La Contralora General del Estado Zulia, creada el 05 de agosto de 1959, segn

Decreto publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Zulia, N 30 del 26 de
agosto de 1959, surge ante la necesidad de un rgano para ejercer el control externo,
vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, egresos y bienes estadales. Fue incluida en la
Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Pblicos de 1960, con el fin de vigilar el
desarrollo de la Administracin Pblica Estadal. Jess Castro Bohrquez, fue
designado primer Contralor General del Estado Zulia, el 29 de abril de 1960.
El 07 de julio de 1976, entr en vigencia la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica que facilit los sistemas de control fiscal; hasta esa fecha este rgano se
rega por la Ley Orgnica de Hacienda Nacional. La Ley Orgnica de la Hacienda
Pblica Nacional cre la Contralora General del Estado Zulia. Con la entrada en
vigencia de la Constitucin del Estado Zulia y la Ley de Hacienda Pblica Regional, la
Contralora General del Estado Zulia pas a regirse por sus disposiciones. En 1959,
con la reforma de la Ley de Hacienda del Estado Zulia, se cre la Contralora General
del Estado Zulia como rgano de control externo.
La Ley de Hacienda del Estado Zulia regula su actuacin, siendo las primeras normas
de derecho positivo que le asignan atribuciones para revisar los ingresos y egresos
106

estadales. El 29 de septiembre de 1996, se public en Gaceta Oficial Extraordinaria del

Estado Zulia N 357 la primera Ley de la Contralora General del Estado Zulia, la cual le
confiere atribuciones para actuar en resguardo de los recursos pblicos, segn los fines
previstos en la Ley de Presupuesto, con autonoma en el ejercicio de sus funciones. A
continuacin se presenta una relacin cronolgica de los Contralores del estado Zulia:
Contralor

Periodo

Jess Castro Bohrquez

1960-1963

Felipe Araujo Herrera

1964

Antonio Mrquez Morales

1965-1967

Jos Molero Gonzlez (Encargado)

1968

Rafael Castillo Urosa

1971-1972

Lus Alberto Hernndez (Delegado)

1973-1974

Julio Reyes Vera

1975-1977

Humberto Albornoz Marn

1978

Alberto Martnez Arteaga

1979-1982

Nelson Carrasquero Acosta

1983

Romn Garca Oquendo

1984-1988

Alfredo Machado U.

1989-1992

Jess Virla

1993

Hctor Mejas Prez

1994-1995

Edegar Villalobos

1995

Guido Mndez Ortega

1996

Iven Paz Castillo

1997

Lus Querales

1998-2000

Andrs Cruz Mndez

2000-2009

Janeth Hrdenez (Interventora)

2009

Maritza Montao (Interventora)

2009

Jos Rodrguez

2010

Juan Pablo Soteldo

2010

Fuente: Contralora del Estado Zulia, Plan Operativo Anual 2009

107

4.4.3 Misin y visin de la Contralora del Estado Zulia

Misin
La Contralora General del Estado Zulia ejerce el control, vigilancia y fiscalizacin, con
un equipo profesional altamente especializado y con tecnologa de punta, con el
propsito de velar por la eficiencia en la administracin del patrimonio del estado y
promover la participacin de los ciudadanos en el control de la gestin pblica.

Visin
Posicionarse a nivel nacional como un rgano efectivo e innovador en el control fiscal
de referencia moral y tica, que oriente a la administracin pblica estadal, con la
finalidad de prevenir hechos de corrupcin y contribuir al fortalecimiento del control
interno de los entes u rganos sujetos al control fiscal.

Fuente: Contralora del Estado Zulia, Plan Estratgico Institucional 2011-2016.

4.4.4 Lineamentos, objetivos y estrategias de la Contralora del Estado Zulia

A continuacin se presentan los principales lineamientos, objetivos y estrategias

contempladas en el Plan Estratgico Institucional de la Contralora del Estado Zulia
para el periodo 2011-2016:
I. Fortalecimiento de los procesos del control fiscal
Objetivos
Garantizar la rigurosidad tcnica y normativa en las actuaciones fiscales.

Optimizar el nivel de desempeo para el procedimiento de determinacin de

responsabilidades, formulacin de reparos e imposicin de multas.

Estrategias

Ejecutar con eficiencia y calidad las actuaciones de control fiscal.

108

Verificar la calidad de los productos de las actuaciones fiscales: informe

preliminar, informe definitivo y papeles de trabajo.

Actualizar los conocimientos en materia de control fiscal

Establecer mecanismos de medicin de los resultados de las actuaciones.

Estandarizar los procesos del ejercicio de la potestad investigativa.

Mantener la formacin continua en el rea de potestad investigativa y

determinacin de responsabilidades.

Establecer un sistema de informacin normativo actualizado permanente.

II. Consolidar la formacin y capacitacin del capital intelectual

Objetivos

Potenciar los niveles de capacitacin del capital intelectual.

Estrategias

Reactivar convenios educativos con instituciones de educacin superior.

Establecer polticas de financiamiento educativo para el personal.

Coordinar la programacin del Centro de Estudios de Auditora del Estado Zulia

(CEAZ) con las necesidades formativas de las unidades orgnicas.

Ejecutar la poltica de capacitacin orientada a la atencin de los requerimientos

de los diferentes niveles del personal de la Institucin.

Establecer un sistema continuo de clasificacin del personal.

III. Fortalecimiento del sistema de control interno

Objetivos

Profundizar el mejoramiento continuo del sistema de control interno en las reas

medulares y de apoyo.

Estrategias

Elaborar y actualizar los instrumentos de control interno.

Adecuar sistemas automatizados de control interno.

Afianzar la comunicacin, apoyo e informacin a las unidades orgnicas.

109

Definir la metodologa para el seguimiento y evaluacin de la gestin.

IV. Mejoramiento del sistema de gestin de la informacin

Objetivos

Establecer un sistema integrado de gestin documental e informacional a

disposicin del rgano de control.

Potenciar el servicio bibliotecario de la Institucin.

Estrategias

Formular una poltica de archivo para las unidades orgnicas,

Fomentar la cultura informacional en el rgano de control.

Automatizar el sistema de gestin de la informacin.

Promover alianzas de informacin referente a los rganos del estado.

Crear productos informacionales adecuados a la Institucin.

V. Innovacin de la plataforma tecnolgica del rgano de control

Objetivos

Desarrollar la infraestructura tecnolgica moderna para contribuir a mejorar los

procesos de la Institucin.

Profundizar en la implementacin del Plan de Seguridad y Contingencia para

garantizar la operatividad del parque tecnolgico.

Estrategias

Asegurar la eficiencia de los sistemas de informacin implantados.

Garantizar el acceso a los sistemas automatizados.

Aplicar acciones de resguardo de la informacin.

VI. Establecer efectivas relaciones institucionales con su entorno

Objetivos

Proyectar la imagen institucional del rgano contralor en su entorno.

Difundir los resultados de la gestin contralora.

110

Estrategias

Promover relaciones interinstitucionales de informacin y comunicacin con los

rganos locales, regionales y nacionales de control fiscal.

Activar canales efectivos de divulgacin de informacin de la gestin.

Promover actividades informativas con los consejos comunales.

VII. Promocin de la participacin para el ejercicio del control ciudadano

Objetivos

Fomentar la participacin ciudadana en el control de la gestin pblica.

Optimizar la atencin a los ciudadanos.

Estrategias

Profundizar la capacitacin y formacin de los ciudadanos para el ejercicio del

control de la gestin pblica.

Sistematizar mecanismos para atender requerimientos de los ciudadanos.

VIII. Promocin de la preservacin ambiental

Objetivos

Programar acciones de control ambiental.

Estrategias

Programar en el Plan de Actuaciones Fiscales acciones en materia ambiental.

Mantener actividades educativas sobre control ambiental en la colectividad.

Coordinar actividades dirigidas a la preservacin del ambiente.

Fuente: Contralora del Estado Zulia, Plan Estratgico Institucional 2011-20.

4.4.5 Estructura organizacional de la Contralora del Estado Zulia

En el organigrama de la Contralora del Estado Zulia se aprecia una estructura
organizacional caracterizada por la verticalidad del diseo. Resulta inexplicable que la
111

Unidad de Auditora Interna no tenga rango definido y no est adscrita a la mxima

autoridad del rgano, como lo exige la normativa legal aplicable; similar situacin se
presenta con la Unidad de Atencin al Ciudadano.
En el mismo sentido, se observa que la Direccin Tcnica no tiene adscrita una
dependencia con las competencias de planificacin y evaluacin de gestin. No
obstante, extraa sobremanera la inclusin de una unidad departamental denominada
Coordinacin de Organizacin y Control de Gestin, siendo del conocimiento general
que la funcin de control de gestin es competencia indelegable de las autoridades y/o
responsables de cada unidad organizativa y; en consecuencia, mal puede asignarse a
un departamento de ningn ente u rgano de la administracin pblica.
Es importante destacar, que la contralora del Estado Zulia carece de una unidad
orgnica en la Direccin de Administracin con las competencias inherentes a las
funciones y procesos presupuestarios; aun cuando es precisamente esta institucin la
que debe marcar la pauta en materia de formulacin, registro, control y evaluacin del
presupuesto, para servir de modelo a los entes y rganos de la administracin pblica
estadal. Seguidamente, se presenta el organigrama en referencia:

112

ORGANIGRAMA DE LA CONTRALORA DEL ESTADO ZULIA

EJERCICIO FISCAL 2012

CONTRALOR

SUB-CONTRALORA

UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA

CONSULTORA JURDICA

DIRECCIN DE RECURSOS HUMANOS

UNIDAD DE SECRETARA Y COMUNICACIN

DIRECCIN DE DETERMINACIN DE
RESPONSABILIDADES

DIRECCIN DE POTESTAD
INVESTIGATIVA

UNIDAD DE ATENCIN AL CIUDADANO

DIRECCIN DE ADMINISTRACIN

DIRECCIN DE SERVICIOS GENERALES

COORDINACIN DE FINANZAS Y
CONTABILIDAD

COORDINACIN DE TRANSPORTE
COORDINACIN DE SEGURIDAD

DIRECCIN GENERAL

DIRECCIN DE CONTROL FISCAL

DIRECCIN TCNICA

COORDINACIN DE ORGANIZACIN
Y CONTROL DE GESTIN

COORDINACIN DE ARCHIVO
GENERAL Y BIBLIOTECA
COORDINACIN DE INFORMTICA Y
TECNOLOGA

DIRECCIN DE CONTROL DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
ESTADAL CENTRAL Y DE LOS
PODERES PBLICOS ESTADALES

DIRECCIN DE CONTROL DE
LA ADMINISTRACIN PBLICA
ESTADAL DESCENTRALIZADA

Fuente: Contralora General del Estado Zulia. Informe de gestin 2011

113

DIRECCIN DE CONTROL DE
INFRAESTRUCTURA Y
OBRAS

4.5 Modelo de gestin de la Nueva Gerencia Pblica, NGP

Para tratar el aspecto doctrinario de la evaluacin de gestin ha sido necesario abordar

algunas consideraciones sobre el modelo de la Nueva Gerencia Pblica, propuesto por
el CLAD. En tal sentido, Barzelay (2001:1) define la NGP, como un campo de debate
profesional y de polticas, de proyeccin internacional, acerca de temas concernientes a
la gerencia pblica, incluyendo polticas de gerencia pblica, liderazgo ejecutivo, diseo
de organizaciones programticas y operaciones gubernamentales.

Considera Barzelay (2001:2), que el trmino "polticas de gerencia pblica" (public

management policy) se corresponde con el trmino convencional de "reforma
administrativa". Las polticas de gerencia pblica se vinculan con la orientacin,
motivacin y control integral del sector pblico. Los instrumentos de las polticas de
gerencia pblica son las reglas institucionales y las rutinas organizacionales en las
reas de planificacin del gasto y de la gerencia financiera, el servicio civil y las
relaciones laborales, procuradura, organizacin y mtodos, auditora y evaluacin. La
reforma administrativa involucra cambios en las polticas de gerencia pblica.

La evaluacin de la gestin pblica segn Ospina (2000:21) es una herramienta crtica

aplicada internacionalmente en los procesos de reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. En los pases desarrollados esta herramienta est vinculada a
los esfuerzos de implementacin del paradigma de la Nueva Gestin Pblica, NGP. En
Amrica Latina, influenciada por este paradigma, la evaluacin surge como una
necesidad endgena, por significar un pilar del proceso de modernizacin del Estado y
tiene gran potencial para contribuir al fortalecimiento de sus instituciones. En los pases
desarrollados, los casos ms conocidos del modelo de la NGP o Neo-Gerencialismo en
Nueva Zelanda, Gran Bretaa y recientemente los Estados Unidos con el National
Performance Review y el Government Performance Results Act de 1993.

Por su parte, Ormond (1998:1) considera que el trmino Nueva Gerencia Pblica, o
New Public Management, NPM, parece describir una tendencia global hacia un tipo de
reforma administrativa, tomando distintos significados segn el contexto administrativo,
114

Inclusive en la comunidad acadmica, no ha habido un consenso acerca del significado

del paradigma de la Nueva Gerencia Pblica. En todo caso, los elementos del trmino
no son tan nuevos. Con la excepcin de los Estados Unidos, la gerencia pblica no
fue un trmino utilizado hasta los aos ochenta. La Nueva Gerencia Pblica ha trado a
colacin una visin ms econmica y gerencial de la administracin gubernamental.

En opinin de Ormond (1998:3), una concepcin restringida percibe a la NGP como la

asociacin de dos corrientes diferentes de ideas. La primera deriva de la nueva
economa institucional, que discute nuevos principios administrativos tales como la
contestabilidad, la eleccin del usuario, la transparencia y una estrecha focalizacin en
las estructuras de incentivos. La segunda corriente deriva de la aplicacin de los
principios gerenciales del sector empresarial privado al sector pblico.

Sostiene Ormond (1998:4), que un punto de vista amplio sobre la NGP adoptara un
enfoque ms pragmtico, sin verlo desde una perspectiva filosfica, sino como
respuesta racional a las presiones confrontadas por los gobiernos. Las diferencias entre
pases las determinan los intereses polticos e ideologas subyacentes a la NGP en
dificultades para operacionalizar principios abstractos del modelo tales como la
transparencia, diferencias en los sistemas polticos y administrativos, en la forma de
adaptarlos y de historias diferentes (Pollitt, 1990, citado por Ormond, 1998:4).

Considera Ormond (2008:5), que esta definicin amplia y no prescriptiva de la NGP

permite identificar y evaluar los tipos de estrategias y las vas para la reforma, haciendo
que las nuevas prcticas y experiencias de la NGP sean transparentes, para que los
gobiernos tengan la oportunidad de escoger entre distintas alternativas y tomar
decisiones bien informadas acerca de los instrumentos de polticas.

En el mismo sentido, Ormond (2008:10) incluye la responsabilidad como elemento

relevante vinculado a la NGP como propsito explcito de las reformas de gerencia
pblica. La visin instrumental de la NGP, se centra en los resultados y promueve
mecanismos de responsabilidad basados en los objetivos de la accin pblica,
compatibles con las ideas gerenciales, que incluyen la fijacin de expectativas de la
115

gestin, el registro de informacin confiable de resultados, la necesidad de evaluar el

logro de objetivos, ofrecer retroalimentacin sobre el desempeo alcanzado y mantener
la responsabilidad aplicando incentivos positivos o de sanciones.

En consideracin a los argumentos expuestos, Roth (2006:138) opina que los

evaluadores confrontan dificultades para actuar fuera de sus valores, normas y
percepciones propias de las instituciones evaluadas. De esa forma, a los criterios de
evaluacin seleccionados no se les reconoce la pertinencia por todos los actores
sociales; los criterios seleccionados para evaluar la accin pblica son objetos de
controversia. Por eso es necesario entender que la evaluacin es posible solo en la
medida, en el sentido y la escala de valores utilizada est enunciada con la mayor
claridad posible; en caso contrario, la evaluacin se convierte en una expresin de
arbitrariedad difcilmente aceptada por los actores de la accin pblica evaluada.

Resulta oportuno destacar que durante el periodo 2010-2013, las autoridades de la

Contralora del estado Zulia, han utilizado algunos instrumentos de las polticas
difundidas por el modelo de la NGP, dndoles sentido de reglas institucionales y rutinas
organizacionales en los espacios organizacionales del presupuesto de gastos, gerencia
financiera, relaciones laborales, organizacin y mtodos, auditora y evaluacin de
resultados; sin alcanzar la rigurosidad planteada por los autores de la NGP, citados en
este captulo de la investigacin. Sin embargo, al lado de los elementos caractersticos
de este modelo, coexisten rasgos propios del modelo burocrtico populista tradicional,
como se expondr en el siguiente aparte.

4.6 Modelos de Administracin Pblica en Venezuela

En relacin a este tema, Crdova (2006:1) identifica tres modelos de administracin

pblica en Venezuela desde1958: El modelo burocrtico populista, en el marco de la
democracia representativa de la Constitucin de 1961 y del modelo de sustitucin de
importaciones; el modelo descentralizado asociado a la reforma del estado en los
noventa, generado por la crisis del modelo econmico; y el modelo burocrtico populista
116

de base militar, surgido a partir del desplazamiento de las fuerzas polticas

hegemnicas tradicionales, con el triunfo del presidente Chvez y la promulgacin de la
Constitucin de 1999. Es difcil definir el final y principio de cada modelo, debido al
solapamiento y coexistencia, pero hay tendencias bien definidas e identificables.

4.6.1 El Modelo burocrtico populista centralizado

En primer lugar, Crdova, (Crdova, 1996:231) sostiene que el modelo burocrtico

populista-centralizado se fund en el gasto pblico, creando un Estado de Bienestar,
proveedor benefactor de numerosos beneficios socio-econmicos financiados por la
renta petrolera. Este modelo de Estado gener una administracin pblica con las
siguientes caractersticas e indicadores (Crecimiento burocrtico: esta situacin se
expresa en la hipertrofia derivada de la creacin de estructuras en el campo social y
econmico, creacin de instituciones, participacin en el campo productivo y
ampliacin de los programas sociales, muy especialmente en educacin y salud.
Por otra parte, Ochoa (1996:51, citada por Crdova, 2006:231) refiere:
Las instituciones creadas conformaron un amplio aparato pblico estrechamente
vinculado a la economa; se destaca la constitucin de numerosas empresas
pblicas ubicadas en diversas ramas de la economa, se conform un apreciable
aparato pblico de tipo social que debera dar respuesta a las presiones en torno
a la vivienda, salud, seguridad social, etc. y que a su vez contribuira a aumentar
la demanda cuestin necesaria para la produccin y acumulacin.

Los elementos caractersticos del modelo burocrtico populista-centralizado, son:

La mediacin partidista y de sectores econmicos. Los partidos polticos

constituyeron elementos medulares entre

sociedad y

Estado, creando un

sistema paralelo a la administracin formal. Accin Democrtica y COPEI,

integraron el sistema bipartidista hasta 1998. La

mediacin partidista se

caracteriz por el clientelismo en el reclutamiento de funcionarios de las filas

partidistas para ejercer cargos pblicos, la baja calificacin tcnica del recurso
humano y la corrupcin del sistema.
117

La centralizacin poltico-administrativa: La accin planificadora del Estado se

realiza desde el centro de poder, en Caracas. Bajo este esquema, se logr la
desconcentracin de rganos, institutos autnomos y empresas del Estado, lo
que facilit que la agregacin de las demandas tuviera una alta influencia
partidista (Crdova, 1996:233, citado por Crdova, 2006: 230).

Desarrollo de un discurso populista y cultura igualitaria: esta caracterstica cre

una base transaccional entre la ciudadana y el Estado mediante la cual se
resolvan las crisis polticas y la desmovilizacin ciudadana.

La crisis del modelo deriva de los cambios en la economa mundial y las restricciones
impuestas a la administracin pblica que generaron prdida de legitimidad de los
partidos polticos tradicionales; frenando la continuidad de las prcticas populistas y del
clientelismo. El agotamiento del modelo burocrtico populista, se produjo por la
incapacidad de superar las presiones resultantes de cambios en el modelo econmico y
porque los ajustes propuestos en las agendas y planes generados a partir de la dcada
de los ochenta resultaron insuficientes. la crisis est asociada al deterioro de las
posibilidades para el mantenimiento del modelo de sustitucin de importaciones sobre
el cual se desarroll la poltica y la administracin pblica (Crdova, 1996: 235).

La presencia de elementos del modelo burocrtico populista centralizado ha prevalecido

en la contralora del estado Zulia. Tales caractersticas se aprecian en la mediacin
partidista muy acentuada hasta el 2009, cuando se produjo la intervencin del rgano
contralor estadal por la Contralora General de Repblica, en su condicin de rgano
rector del sistema de control fiscal, designando una comisin interventora que procedi
a sustituir el modelo vigente. Hasta ese ao, la gestin contralora se caracteriz por la
prctica del el nepotismo y

la marcada relacin de dependencia central de la

contralora estadal con la gobernacin del estado y la direccin poltico partidista del
Consejo Legislativo Estadal.

118

4.6.2 El modelo de administracin pblica descentralizado

Sobre este aspecto, afirma Crdoba (1996: 236) que en respuesta a la crisis del modelo
Burocrtico populista centralizado en Venezuela, surge la construccin de un Estado
Moderno descentralizado, basado en la eficiencia: la gerencia pblica. Entonces, se
implanta el modelo tecnocrtico en el proyecto para la reforma del Estado en 1991, en
oposicin al modelo burocrtico populista-centralizado.
Se trata de la adecuacin del Estado y de su aparato administrativo a las nuevas
corrientes del pensamiento gerencial y econmico. Estos cambios de diseo y
funcionamiento apuntan hacia la eficiencia orgnica institucional bajo una visin
gerencial empresarial de las funciones del Estado para la mejora sustancial en la
prestacin de ciertos servicios:

El modelo se inserta y se desarrolla en forma selectiva en las reas de la

economa: puertos, aeropuertos, carreteras y minas; denominadas en la Ley de
Descentralizacin competencias exclusivas.

El modelo emplea formas de privatizacin basadas en el otorgamiento de

concesiones mediante outsourcing o tercerizacin para la administracin,
operacin y aprovechamiento de competencias descentralizadas.

Creacin de doble institucionalidad, coexistencia de diversas formas jurdicas;

asociaciones,

servicios

autnomos

institutos

autnomos;

con

las

organizaciones no gubernamentales, ONG constituidas por ciudadanos en un

tercer sector, para actuar sobre todo en el campo de competencias sociales,
asumiendo ciertas actividades que correspondan al Estado.

Coexistencia de los modelos burocrtico-centralizado y descentralizado.

Cabe destacar que el modelo populista descentralizado no tuvo vigencia en la

contralora del estado Zulia; no obstante, para esa poca la organizacin institucional y
los programas de actuacin fiscal se adaptaron a las exigencias propias de la
descentralizacin en las reas de vialidad, puertos y aeropuertos.

119

4.6.3 El modelo burocrtico populista de base militar

La expresin del modelo burocrtico populista de base militar de administracin pblica

se observa desde de la puesta en marcha de las transformaciones lideradas por el
presidente Chvez, apunta a la expansin del aparato pblico y a la creacin de un
administracin paralela a la ya existente, con funciones que se solapan con la
administracin tradicional, como mecanismo para la flexibilizacin y aseguramiento de
la poltica gubernamental en materia de seguridad social y poltica en general.
Esta poltica se materializa a partir de 2003 al iniciar el gobierno su poltica de creacin
de las Misiones Sociales: Robinson, Rivas, Sucre, Barrio Adentro, Vuelvan Caras,
Hbitat e Identidad, entre otras, en las reas de alfabetizacin, educacin primaria,
educacin superior y atencin de salud en barrios marginales realizado por mdicos
cubanos mediante un convenio con Cuba, en respuesta a las necesidades sociales de
los sectores durante aos por la inaccin del Estado y fundamentadas en lo que el
gobierno ha llamado revolucin y socialismo del siglo XXI.
Todos estos planes son programas organizados y estructurados paralelamente a la
administracin pblica nacional, realizados con funcionarios diferentes a la gestin
tradicional, al estilo del modelo burocrtico populista desarrollado en los primeros 40
aos de democracia. La organizacin del modelo descentralizado desarrollado bajo el
imperio de la Constitucin de 1961, ha sido rediseada bajo la concepcin de una
descentralizacin desconcentrada vinculada a los planes de organizacin del desarrollo
de polos econmicos para el logro del equilibrio econmico previsto en el programa
poltico del presidente Chvez (Crdova, 1996: 236).
Este modelo se desarrolla con una bonanza petrolera extraordinaria, superior a la
experimentada en la dcada de los aos setenta, llamada la Venezuela Saudita. Un
impulso especial en la poltica fiscal y tributaria ha permitido altos niveles de eficiencia
en la recaudacin, producto de la disminucin de importantes niveles de evasin fiscal,
un mayor control y supervisin por parte del Servicio Nacional Integrado Administracin
Tributaria (SENIAT); ello aunado a la modificacin de la Ley del Banco Central de

120

Venezuela que le permite al gobierno el acceso y utilizacin de las reservas

internacionales de la Repblica para financiar los proyectos sociales.
Otro aspecto relevante es el mayor control por el Gobierno central de la empresa
nacional petrolera Petrleos de Venezuela, Nueva PDVSA, en medio de un estricto
control cambiario de divisas impuesto desde 2001. En este sentido, se considera que el
modelo Burocrtico Populista de Base Militar se acerca a la definicin clsica del
populismo puesta en marcha en Amrica Latina por los regmenes de los aos 40 y 50;
sobre todo en el cono sur.
Ahora bien de acuerdo al autor en referencia es importante identificar las diferencias
entre el populismo como rgimen de gobierno y como movimiento social, el fenmeno
como tal funciona con referentes prcticos distintos segn la naturaleza de sus
propsitos y realizaciones. Por ello, es necesario diferenciar el populismo como
rgimen de gobierno del populismo como movimiento social y poltico, incluso
considerar que la existencia de rasgos populistas en el comportamiento y prcticas de
lderes y dirigentes polticos limitados a colectividades polticas tradicionales no definen
como tal el fenmeno. En este sentido no todo es populismo (Medina Gallego, 2004.
citado por Crdova, 2006:238).
Para los afectos al gobierno de Chvez la catalogacin de populista, es un error porque
esas opiniones han tomado de manera limitada, como elemento central la cuestin del
papel de Chvez como lder carismtico, El error aqu es que se le da prioridad al
anlisis de figuras carismticas respecto al contenido y la puesta en prctica de los
proyectos que estos lderes carismticos defienden () es decir intentan darle ms
importancia a la forma que al contenido (Uharte, 2004. citado por Crdova, 2006:239).
Respecto a la calificacin de neo populista, las coincidencias entre las definiciones,
prcticas y enfoques del caso en cuestin para clasificar como tal el modelo de
administracin pblica del gobierno de Chvez. Sobre el neo populismo Medina Gallego
(2004 citado por Crdova, 2006:239) afirma: La poltica neo populista tiende a
concentrar el poder en manos del ejecutivo y a emplear mtodos de gobierno que
prescinden de las organizaciones partidarias y devalan su rol en el sistema poltico.
121

En el plano ideolgico, el discurso neo populista se presenta como una mezcla de

elementos que apelan al pueblo oprimido, a la defensa de la nacin amenazada por
enemigos internos y externos; para definir sus acciones segn los fundamentos del
modelo neoliberal, en un caso, y de los sectores marginados en el otro, en el marco de
estrategias de transformacin econmica basado en la economa de mercado.
Otro aspecto central definitorio de este modelo de administracin, objeto de grandes
crticas, es el protagonismo del estamento militar en la conduccin y ejecucin de las
polticas fundamentales de la llamada revolucin Bolivariana, con el desplazamiento de
la mediacin partidista que proporcion cohesin poltica al modelo de administracin
Burocrtico-populista de los primeros 40 aos de democracia en Venezuela, incluso
colocando a los partidos polticos de la plataforma oficialista en un segundo plano.
La tesis para la participacin activa de los militares deriva de los cambios observados
en esa materia por la Constitucin de 1999, al redefinir el rol de los militares dentro de
la sociedad; adems de permitir el voto a los efectivos de la Fuerza Armada Nacional,
se les coloca al lado del pueblo en la tarea de la soberana y la seguridad integral del
pas, conformando lo que el gobierno ha denominado modelo cvico-militar.
La designacin de militares activos y retirados en gran cantidad de cargos pblicos, as
como la participacin de militares retirados en cargos de eleccin en el poder legislativo
nacional, Asamblea Nacional, gobernaciones y alcaldas; denotan la activa participacin
de miembros de la Fuerza Armada en los asuntos polticos y administrativos de la
nacin. Los nombramientos se inscriben en la tesis anunciada por el presidente en su
campaa electoral sobre el concepto del Ejrcito como pueblo uniformado y que ha
tenido una de sus ramas la concepcin de la Fuerza Armada como actor en el proceso
de redistribucin de riqueza como el Plan Bolvar 2000 y el Fondo nico Social
(Subero, 2000. citado por Crdova, 2006:241).
El modelo burocrtico populista de base militar, impulsado por el gobierno del
presidente Chvez, tuvo alguna repercusin en la gestin contralora estadal durante la
vigencia de la Comisin Interventora en el ao 2009. La manifestacin de este modelo
fue muy efmera, bsicamente en las reas de planificacin de la gestin, seleccin,
organizacin, control y evaluacin del personal. Sin embargo, la intervencin se limit a
122

auditar la gestin del contralor saliente y durante el periodo no se obtuvieron resultados

en las reas crticas de la institucin, representadas por las unidades donde se realizan
las actuaciones de control fiscal.

4.6.4 Conclusiones sobre los modelos de administracin pblica en Venezuela

El modelo de administracin pblica en Venezuela deriva de un conjunto de

aspectos propios de la burocratizacin como medio para lograr legitimidad, a
partir de la gestin desarrollada desde 1958, caracterstica del perodo de
reformas, sobre todo en las reas de demandas sociales. La administracin
pblica generada por la transformacin institucional liderada por el presidente
Chvez, introdujo cambios significativos en la organizacin y administracin del
Estado; pero se observa la reproduccin de aspectos o rasgos caractersticos
del populismo y la burocratizacin.

El impulso de una profusa reglamentacin y la creacin de instancias tcnicas

para manejar reas clave, desplazando la mediacin caracterstica de la
administracin burocrtica populista centralizada. Los partidos tradicionales de
la

autonoma poltica fueron desplazados por sectores militares,

grupos

econmicos y polticos en la mediacin; conservando lneas tradicionales en la

agregacin y formulacin de las demandas a la administracin central.

La creacin de grandes expectativas en la poblacin excluida al acceso a

servicios sociales y de diversa ndole, llamada participacin popular, ha
servido como disparador para organizar y movilizar la poblacin en torno a la
institucionalidad generando alta legitimidad a las acciones oficiales.

Las caractersticas aludidas han servido para establecer una administracin

paralela a la burocracia tradicional en la prestacin de servicios, facilitando el
control y la evaluacin de los planes del gobierno nacional.

La organizacin presenta rasgos centralizadores, eficientes y eficaces en el

cumplimiento de objetivos gubernamentales, evitando posibles desviaciones
producto de la burocracia tradicional. Ello ha contribuido a otorgarle mayor
123

flexibilidad y capacidad de adaptacin a los cambios polticos, producto de la

crisis generada por los cambios impuestos.

Los cambios de la administracin pblica han sido seguidos de una eficiente

poltica comunicacional, mediante la optimizacin de los medios oficiales, con la
creacin de una extensa red de emisoras de radio comunitarias y peridicos al
servicio de la administracin, oficial intensificando la supervisin gubernamental
de los medios privados de comunicacin masiva mediante leyes y
reglamentaciones especiales.

La activacin de mecanismos coordinadores de polticas nacionales a travs de

propuestas de las instancias estadales y locales como elemento que orientara
a la mejor utilizacin de los recursos; no obstante, los criterios y procedimientos
para el reconocimiento de estos proyectos generan preocupacin en
importantes sectores del pas; para los cuales se estn bloqueando proyectos
no vinculados con la concepcin poltica oficial, generando tensin entre
oposicin y oficialismo.

La crisis generada por las decisiones de la administracin pblica, no ha hallado

vas satisfactorias de resolucin y ha estado marcada ms por el debate poltico
partidista y la polarizacin, que por estrategias orientadas a fortalecer la
gobernabilidad con la representacin de todos los sectores.

4.7 Caracterizacin de la planificacin pblica en Venezuela

Hernndez, (2000:246), relaciona el desarrollo de la planificacin nacional con las

vicisitudes de la economa petrolera; porque la condicin de estado exportador de
petrleo, lo ha conducido a asumir responsabilidades con un importante grado de
intervencin en la economa. La gran importancia de la exportacin petrolera, radica en
la incidencia sobre las variables macroeconmicas, siendo su importancia es de tal
magnitud que determina la existencia de un pas dual en su funcionamiento.

Hernndez (2000:247) sintetiza

los grandes hitos del proceso de planificacin en

Venezuela, desde sus orgenes hasta 1999. La planificacin tiene su gnesis en el ao

124

1941, cuando el Gobierno Nacional presidido por Medina Angarita, ante la imperiosa
necesidad de acometer obras pblicas, para superar el atraso del pas luego de haber
permanecido los primeros cuarenta aos del siglo XX bajo una frrea dictadura; creo
el Consejo Nacional de Obras Pblicas, considerado el primer rgano de planificacin
nacional, el cual cumpli un gran desempeo.

En tal sentido, afirma Hernndez (2000:247) que el Presidente Medina anunci en

enero de 1942, el Plan Cuatrienal de Obras Pblicas, con una inversin de cien
millones de dlares. En 1946, el Ministerio de Obras Pblicas, MOP, y el Ministerio de
Agricultura y Cra, formularon el Plan Mnimo de Produccin Agrcola. En 1947 el MOP,
elabor el Plan Preliminar de Transporte y el Plan Preliminar de Electrificacin y en
1949 el Plan de Irrigacin de 20 aos. En 1951 se crearon el Ministerio de Minas e
Hidrocarburos a objeto de regular las relaciones con las transnacionales petroleras y la
Oficina de Estudios de la Presidencia de la Repblica, para impulsar las industrias
bsicas en los sectores siderrgico y petroqumico.

Manifiesta Hernndez (2000:248) que la Constitucin de 1961 atribuy al Estado mayor

responsabilidad en el desarrollo y el crecimiento, estableciendo la planificacin como
instrumento de avanzada en la accin econmica del Estado en el contexto de una
economa mixta con preminencia de la iniciativa privada; responsabilizando al Estado
del desarrollo social y econmico del pas, a objeto de favorecer su intervencin directa.

Refiere Hernndez (2000:248) que la CEPAL public, en los cincuenta el Manifiesto

Latinoamericano, para sintetizar los fundamentos tcnicos de una poltica de desarrollo
hacia la modernizacin econmica y social del continente basada en la industrializacin
sustitutiva. Tal propuesta defina la responsabilidad del Estado y del sector privado,
contemplando la planificacin como instrumento indispensable para lograr los objetivos
propuestos. De all surge el 30 de Diciembre de 1958 la Oficina Central de Coordinacin
y Planificacin, CORDIPLAN. El inicio de su gestin fue difcil, en el marco de una
severa crisis econmica y fiscal; con el rechazo de la empresa privada que consideraba
la planificacin como un avance hacia una economa controlada por el Estado.

125

Cabe destacar que el proceso de planificacin se caracteriz, desde su inicio, segn

Hernndez (2000:249), por ser realista y pragmtico, con alto contenido poltico, lo cual
no se reflej en los planes, pero s en las negociaciones entre los actores sociales. El
modelo de sustitucin de importaciones, el crecimiento hacia adentro, aplicado a la
realidad venezolana tena como principal elemento dinamizador la demanda agregada
interna generada por la distribucin de la renta petrolera.

El nuevo modelo era muy vulnerable ante la inestabilidad del mercado petrolero
internacional, generando un problema crtico a la planificacin, ante las dificultades para
prever las fluctuaciones del ingreso petrolero; impidiendo programar los recursos
necesarios para ejecutar los planes. La fragilidad de la planificacin se manifest con el
incremento imprevisible del ingreso petrolero en 1974 y sus efectos ms adversos se
dan a inicios de los ochenta, cuando el VI Plan queda desactualizado antes de iniciar
su ejecucin, debido a la cada de los precios petroleros, (Hernndez, 2000:249),

Hernndez (2000:249), reconoce los aportes de la planificacin en los ltimos 30 aos

y del importante rol de CORDIPLAN. En la prctica de la planificacin, Venezuela se
diferenci del resto de los pases de Amrica Latina. Desde un principio se asumi una
posicin realista, para entender la economa y la poltica como un conjunto. El proceso
de planificacin super los postulados metodolgicos, que propiciaban la neutralidad
poltica y el adelanto tcnico. No obstante, esta actitud poltica-tcnica coexisti con un
bajo perfil de CORDIPLAN en los primeros quince aos del proceso. Segn el autor, la
planificacin en Venezuela se utiliz para ubicar la toma de decisiones del Gobierno en
un marco coherente con la economa mixta, dada la gran importancia del gasto pblico.

El primer cambio significativo en el estilo de planificacin, de acuerdo a Hernndez

(2000:249), se produjo durante el primer gobierno del presidente Carlos Andrs Prez.
El jefe de CORDIPLAN se transform en un Ministro de Estado muy deliberante,
liderando la promocin del programa econmico del V Plan de la Nacin. Con este
nuevo estilo se intent manejar diversos factores de poder para fortalecer polticamente
el plan y obtener la confianza y apoyo del Presidente de la Repblica, quien generaba
oposicin entre los actores sociales dentro del mismo gobierno.
126

Afirma Hernndez (2000:249), que a esta nueva forma de gerenciar la planificacin le

sucedieron Jefes de CORDIPLAN, sustituidos por otros con menos poder, lo que
debilit la planificacin. A partir de 1980, los problemas en el sector externo de la
economa, el incremento de la deuda externa y el estancamiento econmico produjeron
cambios radicales en el rol de CORDIPLAN y en los objetivos de la planificacin. En
una primera fase el rol consisti en evitar que las medidas coyunturales adoptadas
comprometieran los objetivos de desarrollo del pas a mediano plazo y en una segunda
fase CORDIPLAN fue incorporada al manejo de la poltica de corto plazo.

En el rol de rgano ejecutor de polticas de corto plazo, CORDIPLAN particip en la

coordinacin, definicin de la temporalidad, evaluacin de los resultados y propuestas
de ajustes a las polticas fiscales, monetarias y financieras de corto plazo, ejerciendo
un liderazgo poltico y tcnico emergente, en un marco de respeto a la competencia y
autoridad de los organismos ejecutores. Esta experiencia revel las debilidades
institucionales para manejar la poltica econmica a corto plazo. La deficiente base
informativa y la carencia de un instrumento de programacin y seguimiento para
manejar la coyuntura, dificultaron la posibilidad de identificar los problemas reales y
proponer soluciones efectivas, Hernndez (2000:250).

Refiere Hernndez (2000:249), que en 1984 con la elaboracin del VII Plan de la
Nacin, se produce el cambio metodolgico de la planificacin normativa a la
situacional, se modifica la estructura orgnica de CORDIPLAN, sustituyendo la
dimensin sectorial de trabajo por la planificacin en el mbito de problemas. Estos
cambios mejoraron el enfoque coyuntural de la planificacin, pero delataron las
debilidades tcnicas de la institucin. Las expectativas por el cambio metodolgico, se
cortan con los resultados alcanzados. As, el centro bsico en la toma de decisiones se
traslada al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Fomento, causando la nueva etapa
de enfrentamiento entre el Banco Central de Venezuela y CORDIPLAN.

A partir de 1989, las crticas dificultades para mantener el Estado rentista basado en
la economa de extraccin petrolera, condujeron a una estrategia econmica distinta

127

para enfrentar el excesivo intervencionismo Estadal en la economa y realzar el rol

protagnico del empresario privado y del mercado.

En este orden de ideas,

considera Hernndez (2000:250) que esta estrategia

econmica exiga revertir la tendencia de las ltimas dcadas, con el Estado convertido
en agente ineficiente en el rol de empresario promotor de la actividad privada y rector
del desarrollo, CORDIPLAN en un documento presentado al Consejo Regional de
Planificacin, ILPES, en 1991 expone: La planificacin debe asumir el papel de
inductor y concertador macro-econmico en aras de un crecimiento estable y
sostenido, visualizando el nuevo Estado en el cual la funcin de coordinacin jugaba
un preponderante papel, con un viraje que demandaba la fijacin y coordinacin de
polticas pblicas compatibles, un sistema de seguimiento a la ejecucin de los planes y
la evaluacin de la eficacia de las polticas.

Por otra parte, plantea Hernndez (2000:250) que para fortalecer el mbito decisional
nacional, la planificacin debera enfocarse en los resultados de la economa global;
prever las diferencias entre lo planificado y lo resultante, conocer mejor la conducta de
los actores sociales y sobre esta realidad fijar las bases para la concertacin social. Se
plante

apartar el carcter esttico de la planificacin para formular programas y

polticas concretas, vigilar su concrecin y establecer tcnicas modernas que se

convirtieran en elementos eficientes para manejar el corto plazo con visin de futuro.

Segn Hernndez, (2000:252), los nueve planes de la nacin formulados hasta 1988,
no dieron continuidad a la articulacin del hecho planificado, al observar incoherencia
entre la fundamentacin terica y la metodolgica para enlazar secuencialmente los
planes, con el fin de alcanzar soluciones paulatinas pero sostenidas a los problemas del
pas. Segn el autor, el IX Plan tuvo como lei motiv presentar un proyecto de pas; pero
pese al esfuerzo y la constancia para compatibilizar las demandas recogidas en
consultas a escala nacional y regional entre los principales actores involucrados en la
ejecucin del plan, todo qued en el papel como enunciado de buenas intenciones.

128

Efectivamente, sostiene Hernndez (2000:252) que el derrumbe de los precios del

petrleo en las dos ltimas dcadas del siglo XX, la crisis bancaria y financiera,
generaron la incertidumbre y el conflicto social. Esta situacin oblig direccionar la
accin del gobierno a atenuar la crisis econmica, al servicio de la deuda pblica y
atender reclamos de ndole social. La reforma en los ltimos aos, compatible con la
definicin de la estrategia de desarrollo y el rol de la planificacin fueron contradictorios.

Destaca Hernndez (2000:252) que durante la campaa electoral de 1998 para elegir el
presidente de la repblica y los gobernadores, se produjo un debate poltico centrado
en el agotamiento del modelo societario vigente y en las transformaciones que deba
enfrentar la sociedad para superarlo, a objeto de garantizar un desarrollo econmico
orientado en el crecimiento econmico y la equidad social, orientado a mantener el
equilibrio macro econmico y mejorar la calidad de vida del venezolano.

El Presidente Chvez, propuso en el ao 1997 convocar una constituyente para iniciar

y consolidar el desarrollo de la transformacin, basada en reformas polticas, sociales y
econmicas, mediante una nueva Constitucin. En el

ao 1998, se convoc la

Asamblea Nacional Constituyente, y el 15 de diciembre de 1999, se aprob mediante

referndum, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, la cual establece
una serie de consideraciones relacionadas con la planificacin.

El objetivo constitucional, segn Hernndez (2000:254), consiste en avanzar hacia una

sociedad profundamente democrtica con un Estado capaz de atender las demandas
de la poblacin y propiciar espacios para la participacin y continuo intercambio con los
actores sociales, orientado a concretar posibilidades para gestionar los asuntos de
inters pblico, sin debilitar su rol como rector de las polticas pblicas. En este nuevo
contexto, la planificacin, concebida como proceso integral basado la diversidad de
instrumentos tcnicos y en la interaccin de los actores; est sujeta a una serie de
implicaciones relacionadas con el desarrollo de las estructuras que soportan el Estado.

Segn Hernndez (2000:255), la creacin del Ministerio de Planificacin y Desarrollo,

MPD, fortaleci el Sistema Nacional de Planificacin y los procesos de formulacin,
129

ejecucin, control y evaluacin de los planes. As, el MPD y el Sistema nacional de

Planificacin se robusteci su capacidad de planificacin para el desarrollo econmico y
social sostenible en Venezuela, adems de ratificar

y potenciar la capacidad de

coordinacin de las polticas pblicas del Gobierno Nacional.

Segn las apreciaciones del autor, la planificacin fue objeto de cambios en su

concepcin metodolgica, donde la capacidad de conduccin estratgica del Estado,
reside en herramientas, mtodos, escenarios y anlisis socio poltico de los actores,
para enfrentar la complejidad, incertidumbre y el conflicto caracterstico del entorno
nacional e internacional en el cual se desenvuelve el pas.

4.8 Aplicacin de fundamentos tericos a la gestin de la Contralora del Estado Zulia

A continuacin se desarrolla un conjunto de vinculaciones entre los elementos

fundamentales tomados del marco terico desarrollado en la investigacin, con la
planificacin y evaluacin realizada por la Contralora del Estado Zulia en la gestin del
control fiscal estadal; producto de la observacin directa, partiendo del hecho de que el
investigador forma parte integrante de esa institucin, y de la aplicacin de una
entrevista estructurada como instrumento para recabar informacin prctica. Cabe
destacar que el resultado de este anlisis obedece la objetividad cientfica, fundada al
criterio del deber ser en lo referente al marco jurdico y los fundamentos doctrinarios.

4.8.1 Gestin pblica y polticas pblicas en la Contralora del Estado Zulia

Con respecto a las polticas pblicas, entendidas como programas de acciones que
representan la realizacin concreta de decisiones, el medio usado por el Estado como
actor particular, en su voluntad de modificar conductas mediante cambios en las reglas
de juego operantes, tal como lo concibe Fuenmayor (2007:1). En este contexto, la
Contralora del Estado Zulia, objeto de la investigacin, ha iniciado en forma
satisfactoria los procesos de diseo, implantacin, control y evaluacin de polticas
130

pblicas orientadas a interpretar y recabar las demandas ciudadanas relacionadas con

el cumplimiento de los objetivos y metas plasmadas en la planificacin de los entes y
rganos de la administracin pblica estadal.

En el mismo contexto, cabe destacar que la contralora estadal solo ha implementado

polticas formales desde el ao 2011. En las gestiones

anteriores no se haban

establecido formalmente tales instrumentos a objeto de controlar el curso de accin

seguido por la institucin al tratar problemas o asuntos de inters, de acuerdo con la
propuesta de Aguilar, (2003:25, citado por Aguilar y Lima, 2009:5).

Por otra parte, en la Contralora del estado Zulia, no se consideraba el carcter pblico
de las polticas; mbito pblico donde los ciudadanos en forma particular o mediante
voceros de sus organizaciones sociales, hacen poltica y hacen las polticas; tal y como
lo plantea Aguilar y Lima (2004:8). Por ello, se obstruye el logro de la gobernanza,
concepto central que implica el proceso mediante el cual sociedad y gobierno definen
su sentido de direccin, los valores y objetivos de la vida social importantes de realizar,
para definir su capacidad de direccin, la manera de organizarse y las condiciones de
alcanzar los objetivos sociales deseados.

Cabe destacar para las contraloras pblicas, es importante definir y ejecutar las
polticas pblicas, segn las concibe Canto (2002, citado por Aguilar y Lima, 2009:8),
como cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos, definidos a partir
de la interaccin de diversos sujetos sociales, en una situacin de complejidad social y
de relaciones de poder, a objeto de utilizar en forma ms eficiente los recursos pblicos
y tomar decisiones mediante mecanismos democrticos, con la participacin de la
sociedad. Al respecto, la Contralora del estado Zulia, ha fortalecido su comunicacin
con la ciudadana mediante polticas y planificacin de la participacin ciudadana.

Ante las interrogantes formuladas por Roth (2006:135), en cuanto a Cmo determinar
si una poltica es o ha sido exitosa?, la contralora estadal, no ejecuta una evaluacin
que permita precisar el grado de eficacia e impacto de las polticas establecidas; no
obstante, se observa disposicin para alcanzar ese nivel. Con relacin a la pregunta
131

En qu medida se lograron los objetivos propuestos por una norma?, las mediciones
se encuentran en una etapa inicial con tendencia hacia la mejora. Y sobre Cules han
sido las consecuencias y costos?; los entrevistados coinciden en expresar que las
consecuencias de las polticas han sido muy satisfactorias y los costos han resultado
plenamente justificados, en funcin de los recursos presupuestarios asignados.

Por otra parte, la importancia de la evaluacin para la Contralora estadal se acenta

por tratarse de una institucin que fundamenta su legitimidad en la legalidad de sus
decisiones y en el conocimiento de los resultados de las acciones emprendidas, por el
gobierno controlado y los ciudadanos, como lo percibe Roth (2006:135).

En consideracin al enfoque propuesto por Roth (2006:136) sobre las dos formas de
concebir la accin pblica, se observa que en la Contralora del Estado Zulia prevalece
la aplicacin del enfoque tradicional de la legitimidad de la accin pblica y an no se
ha enfocado la evaluacin en la moderna perspectiva de la legitimidad de la gestin
pblica fundamentada en el logro de objetivos y resultados de la accin.

4.8.2 La planificacin en la Contralora del Estado Zulia

En lo referente a la planificacin, es importante precisar que este aspecto se trat sobre

la base de los fundamentos doctrinarios extrados de publicaciones de destacados
especialistas; tomando en consideracin la normativa legal fundamental que norma la
funcin y los procesos de planificacin en la administracin pblica Venezolana.

De acuerdo a los resultados de la investigacin, la planificacin de la gestin en la

Contralora del Estado Zulia se inici formalmente desde el ao 2010. Al respecto, se
observa que los planes operativos que encuentran en los archivos de la organizacin,
hasta el ao 2009, se formularon sin haber considerado los fundamentos doctrinarios
esenciales y la normativa legal aplicable. Simplemente se elaboraran para cumplir las
formalidades de presentacin requerida por la Ley. Al respecto;
expresin de Babino (2004:7):
132

conviene citar la

La falta de demanda por parte de la poltica de mtodos y tcnicas de gobierno,

entre los cuales se encuentra la planificacin, se puede explicar, entre otros, por los
siguientes fenmenos: Existe una creencia muy arraigada entre los polticos de que
la poltica es un arte y que para gobernar no se necesita de mtodos ni de
ciencia, a diferencia de otras expresiones artsticas como la pintura, la msica o la
danza. Se cree que a gobernar se aprende en la prctica y que la toma de
decisiones no necesita ni mtodo ni disciplina.
Cabe destacar que la contralora estadal hasta el ao 2010, no se ajustaba al
fundamento de la planificacin de prever acontecimientos futuros, conforme al criterio
de Corredor (2001:43). En el mismo sentido, segn Babino (2004:9), la institucin no
empleo la planificacin como instrumento para sustituir la casualidad por el error,
sntesis del acto de planificar. Con toda seguridad, la planificacin hubiese permitido
analizar variantes, posibilidades, planes de contingencia; que pudieron haber evitado la
situacin crtica presentada por la contralora estadal en trminos de resultados.
4.8.3 Modelos de planificacin aplicados en la Contralora del Estado Zulia

En lo referente a los modelos de planificacin aplicados, se emple el criterio de Lpez,

quien opina que los enfoques de planificacin y gestin no se ejecutan en situaciones
concretas en forma sistemtica y formalizada, como lo conciben los desarrollos tericos
en la prctica institucional coexisten elementos surgidos de distintos enfoques.

En el marco del criterio de Lpez (2007:8), las entrevistas a gerentes estratgicos,

tcticos y operativos del rgano objeto de estudio permiten concluir que los modelos o
enfoques aplicados en el rgano contralor son: estratgico, planificacin operativo y,
bsicamente, normativo. No obstante, conviene destacar con fines constructivos, que el
dominio conceptual y metodolgico en materia de polticas pblicas y planificacin en la
gerencia tctica y operativa, es incompleto; situacin que afecta los procesos de
formulacin, ejecucin, control y evaluacin de las reas.

133

4.8.4 Planificacin estratgica en la Contralora del Estado Zulia

La gestin actual cumple satisfactoriamente la propuesta de Snchez (2003:44), al

considerar en la elaboracin del plan estratgico los factores polticos, econmicos,
sociales y tecnolgicos que afectan o puedan afectar a la organizacin y a sus unidades
de gestin; posibilitando la toma de acciones y medidas pertinentes para contrarrestar
las eventuales externalidades negativas de tales factores.

En el mismo sentido, considerando los factores crticos propuestos por Goodstein,

(1998:43-45), se puede afirmar que la planificacin estratgica de la contralora estadal
no est

fundamentada

en estrategias como patrn de decisiones coherentes, en

funcin

de la actividad competitiva realizada por la institucin, respondiendo a

fortalezas y debilidades internas y a las amenazas y oportunidades externas; con el fin

de desarrollar ventajas competitivas. Cabe destacar en este aspecto, que la estructura
organizacional y la estructura funcional no se adaptan a las funciones relacionadas con
los procesos medulares de la organizacin contralora.

4.8.5 Planificacin operacional u operativa en la Contralora del Estado Zulia

La planificacin operacional u operativa se aplica conforme al criterio de Snchez

(2003:20), como forma concreta de conducir el rgano en el corto plazo, hacia el
contexto deseado. Se practica la motivacin al funcionariado; la creacin del ambiente
para la creatividad y la motivacin; las condiciones de trabajo para estimular eficiencia;
la creacin de una cultura organizacional; las tradiciones y experiencias que los une con
el mundo del pensamiento, con los creadores de ideas fuerza de gobierno y con los
lazos de articulacin con la sociedad civil.

Aplicando el criterio de Snchez (2003:19), la planificacin operativa ha facilitado a la

contralora la coordinacin, funcin bsica de este enfoque, muy vinculada con las
fortalezas, las debilidades y la observancia de la razn de inters pblico que origin la
institucin, en busca del incremento del capital social, para merecer la confianza y
134

reconocimiento de los Stakeholders. La planificacin operacional ha promovido la

disciplina y el mejor uso de las capacidades del talento humano en la institucin; y el
fomento de la capacidad de autocrtica respecto del desempeo alcanzado, proceso
que debe ser reiterativo para lograr la motivacin del funcionariado.

Por otra parte, la planificacin operativa aplicada en la contralora estadal, se centra a

corto plazo y comprende actividades, tareas u operaciones individuales, basadas en el
qu hacer y el cmo hacer y comprende concretamente las operaciones, actividades
y tareas realizadas en el nivel operacional; se inserta en la lgica del sistema cerrado y
se orienta hacia la optimacin y maximizacin de los resultados.

En el rgano contralor, la planificacin operacional est integrada por mltiples planes

operacionales o programaciones de las reas de la organizacin, relacionadas con sus
funciones y procesos inherentes, los planes operacionales estn orientados a la
administracin de la rutina para garantizar la ejecucin de las acciones y actividades,
segn los procesos establecidos, a fin de alcanzar los objetivos. Al respecto,

se

observan cuatro tipos de planes operacionales:

Procedimientos: planes operacionales relacionados con los mtodos.

Presupuesto: plan operacional relacionado con los recursos financieros.

Programa o programacin: plan operacional vinculado al tiempo de ejecucin de

las acciones. Tal es el caso del Plan de Auditora.

Reglamento: plan operativo vinculado a la actuacin del funcionario.

4.8.6 Planificacin normativa en la Contralora del Estado Zulia

De acuerdo a la reflexin de Lpez (2007:8), la planificacin normativa en la contralora

estadal, se enfoca en resolver los problemas de seleccin de tcnicas y priorizar
objetivos, empleando en forma eficiente

los recursos en la toma de decisiones,

estructurando un mtodo de programacin basado los principios siguientes:

135

Definidos los objetivos, el criterio debe ser minimizar la utilizacin de los

recursos o, definidos los recursos, deben maximizarse los objetivos.

La normalizacin de los instrumentos, a fin de construir soluciones a los

problemas de seleccin de tcnicas y el problema de las prioridades.

La norma para asignar los recursos se basa en la productividad, dadas las

combinaciones apropiadas y posibles de recursos para generar el servicio.

El proceso de planificacin

integrado por cinco etapas: Diagnostico,

programacin, discusin y decisin, ejecucin y evaluacin.

Se observa adems, que la contralora estadal procede segn la concepcin de Lpez.

Luego de formular los programas y acciones se jerarquizan, se programa el gasto y se
aplica la tcnica del presupuesto por programa.
Aplicando el criterio de Fernndez (2007:8), en el rgano contralor, los planes,
programas y proyectos expresan lo deseable, centrado en el diseo expresado en un
Plan libro, en la perspectiva del modelo de planificacin normativa tradicional; donde
el rgano que planifica es el mismo que ejecuta observando la rigidez de las acciones
es direccionada desde una estructura piramidal. Considerando la posicin de Porta
(2007:2), la contralora utiliza todos los elementos de la fase prospectiva del modelo
normativo, conocidos como dimensiones del liderazgo: visin, misin y

valores

institucionales. Adems, se aplica la planificacin basada en Fortalezas, Debilidades,

Oportunidades y Amenazas de la organizacin, (FODA).

4.8.7 El enfoque de calidad de la gestin en la Contralora del Estado Zulia

El enfoque de calidad de la gestin, no se utiliza an en la Contralora del estado Zulia.

Sin embargo, este modelo sera muy apropiada para esta institucin, por centrarse en
asignar la responsabilidad a toda la organizacin para el mejoramiento continuo de los
procesos, lo que implica observar el cumplimiento de los requisitos en el proceso y
lograr que el trabajo de los equipos se base en el compromiso con la institucin, con los
136

clientes y con la mejora de calidad de los servicios, de acuerdo a la explicacin

aportada por Lpez (2007:25-27).

4.8.8 El enfoque del Cuadro de Mando Integral en la Contralora del Estado Zulia

No se emplea el BSC; no obstante, sera conveniente aplicar este modelo basado en

cuantificar resultados mediante indicadores en sus escenarios, financiero, cliente,
interna, innovacin y aprendizaje. Adems, proveera retroalimentacin sobre los
procesos internos y los productos externos, a fin de lograr mejoras continuas del
desempeo estratgico y los resultados (Serna, 2005:25).

4.8.9 La evaluacin de la gestin en la Contralora del Estado Zulia

Con respecto a la evaluacin de la gestin; aplicando el criterio de Roth (2006:137138), el proceso de evaluacin en la contralora estadal obedece a un criterio vertical,
cuantitativo, administrativo y directivo; sin orientarse a justificar sanciones. De tal forma,
no se observa resistencia a la evaluacin ni el ritualismo frecuente en la funcin pblica,
traducido en el apego burocrtico al reglamento por temor a eventuales sanciones
derivadas de la evaluacin, en el marco de una actividad bsicamente normativa.

Por otra parte, en consideracin a los argumentos de Roth (2006:138), de que los
evaluadores no actan fuera de los valores, normas y percepciones propias de la
institucin. De la entrevista aplicada, entre Directores y autoridades, se infiere que la
evaluacin es posible porque la escala de valores utilizada est bien enunciada; no
obstante, prevalecen criterios subjetivos tanto para la evaluacin de la gestin como
para la evaluacin del desempeo del personal profesional que labora en los procesos
medulares, fundamentalmente en el rea de control fiscal.

137

4.8.10 Tipos de evaluacin en la Contralora del Estado Zulia

En lo referente a los tipos de evaluacin propuestos por Roth (2006:142 en esta

institucin, no se practica evaluacin ex ante de las polticas y los planes; se emplean la
evaluacin concomitante o continua con la puesta en marcha de la accin pblica, con
poca frecuencia; y permanentemente se aplica la evaluacin ex post.

4.8.11 La evaluacin segn su finalidad y objeto en la Contralora del estado Zulia

Respecto a la finalidad y el objeto de la evaluacin segn el inters que motiva a los

evaluadores propuesta por Roth (2006:151), la evaluacin aplicada se categoriza como
endoformativa, por orientarse a informar a los actores de los programas. No se realiza
la evaluacin recapitulativa, cuya finalidad es informar a la ciudadana y a los actores
externos para que se formen una opinin sobre su valor intrnseco.

4.48.12 Modos de evaluacin en la Contralora del Estado Zulia

En cuanto a los tres modos de evaluacin propuestos por, Majone (1999:214-219,

citado por Roth, 2006:153), la contralora estadal slo practica en forma incipiente la
evaluacin por resultados. En consecuencia, no se realizan los modos de valuacin
segn los insumos utilizados, ni segn los procesos; siendo esta ltima muy propicia
para mantener actualizados los procesos medulares vinculados a las actuaciones
fiscales que realiza el rgano objeto de estudio.

4.8.13 Niveles de evaluacin en la Contralora del Estado Zulia

En lo que respecta a los cinco niveles de evaluacin, considerados por Nioche (1982,
citado por Roth, 2006:135); a nivel de medios, de resultados, de impacto, de eficiencia y
138

de satisfaccin; cabe destacar que en la contralora estadal objeto de estudio, slo se

emplea la evaluacin a nivel de resultados.

4.8.14 Evaluacin segn la posicin de evaluadores en la Contralora del Estado Zulia

Desde la perspectiva de la posicin de los evaluadores de la accin pblica, planteada

por (Roth, 2006:158-162), es preciso destacar en la contralora del estado Zulia, slo
se realiza la evaluacin interna o autoevaluacin.

4.8.15 Informacin, control y evaluacin en la Contralora del Estado Zulia

Con respecto a las consideraciones expresadas por Hintze (2002:2), sobre los trminos
informacin, control y evaluacin, como ejes sobre los cuales giran expresiones como
control de gestin, evaluacin de resultados, evaluacin de gestin, informacin de
control o informacin de gestin. En la contralora objeto de estudio, el concepto de
eficacia est muy relacionado con esas expresiones.

4.8.16 Objetos de informacin, control y evaluacin en la Contralora del Estado Zulia

Al aplicar el criterio de (Hintze, 2002:3), se observa que en el proceso de gestin de la

contralora analizada, se agrega valor a los recursos y este valor agregado constituye la
esencia de los resultados. Los principales objetos sobre los que se obtiene informacin
y que requieren ser controlados y evaluados son los siguientes:

Los relacionados con el entorno, los resultados que se entregan a los clientes,
usuarios o destinatarios en general.

Los procesos de trabajo mediante los cuales se utilizan los recursos y se logran
los resultados durante la gestin organizacional.
139

La Contralora del Estado Zulia, institucin donde se cumplen los procesos.

Considerando el criterio de Hintze (2002:4), la gestin de la contralora estadal es

objeto de control y evaluacin, centrado en determinar el grado de obtencin de los
resultados; mientras que el control de los procesos y el control de la organizacin para
determinar si los procesos y la estructura orgnica son adecuados, no se realiza. En lo
referente a la programacin, calificada por Hintze (2000:9) como el estadio ms bajo de
la planificacin operativa; la contralora estadal, prev el uso de los recursos
disponibles; pero sin fijar diferencias precisas con la programacin de la planificacin.
En el plano organizacional, la programacin es la herramienta cotidiana de la
coordinacin; mientras la planificacin operativa es el instrumento de la gerencia media
y la planificacin estratgica soporta para la toma de decisiones.

En relacin a la tesis de Hinze (2002:14), centrada en la necesidad de diferenciar el

resultado del producto y medir

la efectividad, como esencia de la evaluacin de

resultados, tanto en el mbito pblico como en el privado; es preciso destacar que la

contralora estadal objeto de la investigacin, no contempla en la actualidad el indicador
de efectividad en los procesos de planificacin y evaluacin de gestin.

4.8.17 Caractersticas de la evaluacin de la gestin en la Contralora del Estado Zulia

Al reflexionar sobre la posicin de Brusca (2002:61), sobre las dificultades para medir la
economa, eficiencia y eficacia en el sector pblico, debido a la existencia de mltiples
objetivos dirigidos a los servicios prestados; se concluye que la contralora estadal no
escapa a estas consideraciones. No obstante, sera interesante para las autoridades de
la contralora estadal, determinar el grado de satisfaccin de los ciudadanos en su
condicin de stakeholders respecto a la gestin del control fiscal.

En otro orden de ideas se puede afirmar, siguiendo la posicin de Brusca (2002:61),

que la Contralora del Estado Zulia est inmersa en un proceso de cambios, orientado a
la eficacia de la gestin, con la introduccin de nuevos paradigmas: el ciudadano como
140

cliente, el cambio de cultura organizacional, el cambio en la evaluacin del uso de

recursos y el cumplimiento de objetivos.

4.8.18 Problemas frecuentes para la evaluacin de resultados en la gestin contralora

Los problemas observados en la evaluacin de resultados de la gestin en la

Contralora del Estado Zulia, aplicando el criterio de Snchez (2003:59), son:

Los mecanismos de evaluacin son discrecionales.

Los funcionarios no participan para determinar los criterios de evaluacin.

4.8.19 Mesoevaluacin y metaevaluacin en la Contralora del Estado Zulia

Tomando en consideracin la propuesta de Snchez (1999:21) sobre los niveles de

evaluacin de gestin; se observa que la metaevaluacin est ubicada en el nivel
superior, para evaluar polticas, estrategias y plan estratgico, adems de los proyectos
y acciones del plan operativo anual; con el fin de comprobar el resultado de las polticas
y las contribuciones de los niveles inferiores. No obstante, la mesoevaluacin del
espacio institucional; no se hace en forma bidireccional, de arriba-abajo y de abajoarriba para conciliar, concertar, acoger los objetivos y directrices superiores, para lograr
los objetivos propios del mesoespacio, entendido como comunidad, territorio, clientes y
la identidad de las instituciones protagonistas de ese meso espacio.

En otro orden de ideas, aplicando el criterio de Snchez (1999:22) de que para lograr
un buen gobierno, no basta una buena gestin macroeconmica; es preciso indicar que
en la contralora estadal, se observan grandes esfuerzos para definir los objetivos,
cambiar el diseo institucional y asignar mejor los recursos para optimar los resultados.
Es importante destacar tambin la voluntad manifiesta de las autoridades de la
institucin para desarrollar la capacidad de gestin y de desarrollo humano; el uso
racional de los recursos y la cultura organizacional.

141

Al respecto, empleando la opinin de Snchez (1999:22), la contralora estadal est

obteniendo satisfactoriamente la ventaja competitiva institucional del prestigio social y la
confianza de los ciudadanos en su gestin, en el cumplimiento de la misin: sin
embargo, es necesario fortalecer el diseo, implantacin y aplicacin de indicadores
cualitativos y cuantitativos para determinar la calidad del desempeo.

En consideracin al criterio de Snchez (2003:12), sobre evaluacin como proceso

permanente, parte esencial del estilo de gestin y no una actividad de cierre de un
ejercicio fiscal; el rgano contralor estadal evala la gestin desde la alta direccin
hasta la posicin de menor responsabilidad, a objeto de elevar su rendimiento.

Por otra parte, segn el enfoque de Snchez (1999:16), se puede afirmar que en la
contralora estadal la planificacin operativa est generando el capital social de la
institucin, en razn de estar logrando los objetivos y resultados identificados con la
misin. Sin embargo, estos objetivos se fundamentan bsicamente en metas tendientes
a lograr eficacia, dejando en un segundo plano la calidad de los procesos de auditora.
Es preciso destacar que el capital social acumulado aporta prestigio a las instituciones,
porque los ciudadanos confan en ellas y en sus autoridades.

4.8.20 El ciudadano como stakeholder en la Contralora del Estado Zulia

Indudablemente, los ciudadanos en condicin de Stakeholders; como los define

Snchez (2003:19), tienen inters en la gestin de la contralora estadal basados en el
objeto, atribuciones, funciones y resultados de esta institucin; en razn de poder ser
beneficiados por su eficiencia o perjudicados por su ineficiencia.

En consideracin a la propuesta de Snchez (2003:19), sobre los satakeholder, la

aspiracin ciudadana consiste en exigir una gestin contralora efectiva, transparente y
de alta calidad; para garantizar la correcta administracin de los cuantiosos recursos
asignados a los entes y rganos del poder pblico estadal, para justificar la existencia
de la institucin contralora mediante la ejecucin permanente de actuaciones de control
142

fiscal, aplicando con equidad y justicia las sanciones correspondientes a todos los
funcionarios incursos en hechos irregulares.

En cuanto a la reflexin de Snchez (2003:22), al calificar como buen gobierno el que

logra integrar funcionarios capaces de pensar en grande las funciones ms pequeas.
El funcionariado de la contralora estadal debera establecer un compromiso con las
razones de inters pblico que justifican la existencia de la institucin donde labora para
evitar el liderazgo burocrtico, ocaso de la innovacin.

4.8.21 Indicadores de gestin en la Contralora del Estado Zulia

Con respecto a la tesis de

Guinart i Sol (2003:1), el carcter no lucrativo de la

actividad contralora y la forma de financiacin, invalidan medir el beneficio como

indicador de eficiencia y eficacia admitida en el sector privado. En consecuencia, es
necesario emplear indicadores de eficacia y eficiencia para la medir el cumplimiento de
la responsabilidad y la legalidad que caracterizan a la actuacin pblica.

Por su parte, los ciudadanos esperan que los gobiernos sean responsables por el modo
como ejercen su poder. Por tanto, supervisar e informar sobre el desempeo de la
actuacin pblica es una forma para que la contralora estadal se muestre responsable
ante la ciudadana (Guinart i Sol, 2003:2).

En el marco del New Public Management, segn Guinart i Sol (2003:4), se ha

demostrado que los indicadores de gestin son tiles para definir objetivos. En tal
sentido, el gerente pblico en la gestin contralora necesita instrumentos cualitativos y
cuantitativos para describir y establecer objetivos precisos en planes estratgicos y
operativos, y requiere indicadores que generen informacin objetiva sobre la gestin
institucional, en trminos de eficacia, eficiencia, calidad, economa e impacto.

La consideracin de (Guinart i Sol, 2003:4) sobre el uso de indicadores para motivar

al funcionariado segn los resultados alcanzados, es aplicable a la Contralora del
143

Estado Zulia, dada la estructura y caractersticas especficas de la funcin pblica, con

el fin de adaptarse al entorno cambiante e

involucrarse en proyectos de mejora

novedosos respecto a la gestin administrativa habitual.

4.8.22 Utilizacin del Benchmarking en la Contralora del Estado Zulia

Con relacin a los referentes, empleando el criterio de (Guinart i Sol, 2003:12), resulta
indispensable que todo indicador necesite un referente consecuente para tener
significado. En este sentido, la contralora objeto de anlisis, est aplicando en la
actualidad un conjunto de indicadores que no alcanza la categora de sistema y no
emplea referentes en esta etapa incipiente de medicin de resultados de eficacia.

Es preciso destacar la dificultad confrontada por

las contraloras estadales para

obtener referentes necesarios en la comparacin de los resultados de medicin

proporcionados por los indicadores, bsicamente de eficacia, por cuanto la mayora de
rganos contralores a nivel nacional, estadal y local, no estn actualizadas en estos
procesos. Por tal razn, el benchmarking representa un sistema integral de medicin
que facilitara el examen sistemtico y riguroso de las actuaciones de control fiscal y
otros productos generados en la institucin.

En relacin a las ideas antes expresadas, la aplicacin del benchmarking tal como la
concibe Guinart i Sol (2003:4), permitira a la contralora estadal establecer las reas
de importancia y los factores crticos de xito, para comparar su eficiencia y eficacia con
organizaciones que representen la excelencia. Se trata de comparar, tomando
modelos de referencia para fijar el rumbo y general la suficiente tensin creativa dentro
de la organizacin para superar el modelo existente. En consecuencia, el benchmarking
puede constituirse en una herramienta til para la mejora continua, basndose en la
observacin de instituciones ms avanzadas y para cerrar la brecha entre el
desempeo de la contralora estadal y otras instituciones ms innovadoras y punteras.

144

4.8.23 Planificacin, seguimiento y evaluacin en la Contralora del Estado Zulia

En relacin a la posicin de la ONU (2009:7) al expresar que una buena planificacin,

combinada con el seguimiento y evaluacin eficaces, contribuyen a elevar la eficacia de
los programas y proyectos. Cabe destacar que el plan operativo anual de la contralora
estadal no incluye la categora de proyecto, pese a que la Ley Orgnica de Planificacin
lo establece. Por tal razn, el diseo del plan es deficiente e incompleto y afecta los
procesos de evaluacin y rendicin de cuentas; por cuanto el informe de gestin, no
hace referencia al resultado de las categoras exigidas por la normativa legal aplicable.

En consideracin a la definicin de seguimiento apartado por la ONU (2009:8), se

observa que este proceso se realiza en forma permanente en la contralora objeto de
estudio, con el respaldo de un sistema automatizado mediante el cual las gerencias
estratgica y tctica obtienen una retroalimentacin sobre los avances realizados para
alcanzar las metas en trminos de eficacia y lograr los objetivos.

Es importante destacar, que el seguimiento efectuado por el rgano contralor permite

comprobar la ejecucin de las acciones planificadas y determinar el avance estimado
para un periodo estipulado. No obstante, el enfoque de seguimiento practicado no
corresponde a la propuesta tcnica de la ONU (2009:8), que involucra la supervisin de
las estrategias y acciones emprendidas por otros rganos de control fiscal, ya sean
asociados o no, y decidir las nuevas estrategias y acciones a realizar para asegurar el
avance hacia los resultados ms importantes.

Al considerar la tesis de la ONU (2009:9), segn la cual la evaluacin constituye una

valoracin rigurosa e independiente de acciones para determinar el grado de obtencin
de los objetivos, para fortalecer la toma de decisiones; se observa que este proceso se
cumple en forma

satisfactoria. El seguimiento y la evaluacin se aplican a los

elementos y categoras de planificacin: estrategias, acciones, programas, polticas,

sectores y organizaciones, en el caso de actuaciones fiscales.

145

En el mismo sentido, considerando la apreciacin de la ONU (2009:10) respecto a la

distincin clave entre seguimiento y evaluacin, se observa que en la Contralora del
Zulia, las evaluaciones se hacen de forma independiente para aportar a los gerentes
una valoracin objetiva sobre el rumbo de la gestin. Asimismo, los objetivos del
seguimiento y la evaluacin son similares: proporcionar informacin para tomar
decisiones ms acertadas, mejorar el desempeo y lograr las metas establecidas.

Por otra parte, de acuerdo a la propuesta de la ONU (2009:10) sobre la evaluacin de

la eficacia del desarrollo institucional, en la contralora estadal se aprecia que los
esfuerzos de seguimiento y evaluacin buscan valorar lo siguiente:

La eficacia de las iniciativas de apoyo a los planes.

La eficiencia de las alianzas y la coordinacin para minimizar los gastos.

El nivel del sentido de pertenencia del funcionariado y las medidas para mejorar
la capacidad institucional para la sostenibilidad de los resultados.

4.8.24 Gestin basada en resultados en la Contralora del Estado Zulia

En consideracin a este aspecto, se aprecia que la contralora realiza una gestin

sustentada en resultados, sin alcanzar la categora definida por la ONU (2009:11),
segn la cual la planificacin, el seguimiento y la evaluacin se resumen en la gestin
basada en resultados en trminos de estrategia general de gestin con el objeto de
lograr un mejor desempeo y resultados demostrables. Es importante que el rgano
contralor estadal asuma la modificacin o ajustes pertinentes de los planes existentes
sobre la base de las experiencias aprendidas con el seguimiento y la evaluacin; con el
fin de desarrollar los planes futuros en funcin de estas lecciones.

En lo referente, a la propuesta de la ONU (2000:10) basada en que los procesos de

planificacin, seguimiento y evaluacin no tengan un enfoque secuencial; es oportuno
destacar que en la contralora estadal, la evaluacin siempre se realiza al final de un
ciclo programtico, en lugar de realizarse en forma recurrente y en cualquier momento.
146

En el mismo orden de ideas, la programacin del seguimiento y la evaluacin deben

contemplarse en la fase de planificacin.

En otras consideraciones, segn la tesis de la ONU (2009:11) de que la gestin basada

en resultados tiene por objetivo el aprendizaje, la gestin de riesgos y la rendicin de
cuentas; cabe resaltar que la contralora estadal del Zulia ejecuta desde el 2001, una
poltica de capacitacin dirigida a todo el funcionariado, con resultados muy exitosos,
razn por la cual, el aprendizaje, adems de haber contribuido a mejorar los resultados,
refuerza la capacidad de la organizacin y de los individuos en la toma de mejores
decisiones y en los resultados de la gestin contralora.

Con relacin a los riesgos y oportunidades que implica la bsqueda de resultados de

desarrollo institucional, como lo prev la ONU (2009:11). La contralora, ha logrado
rescatar parte de la majestad institucional, mediante polticas dirigidas a fortalecer el
control fiscal, asesora y capacitacin hacia el funcionariado de los entes y rganos de
la administracin pblica estadal, la atencin al ciudadano, el mejoramiento del
ambiente laboral y de las condiciones socioeconmicas del recurso humano.

Con respecta al planteamiento de la ONU (2009:11) sobre la gestin por resultados, la

contralora estadal, no fundamenta este proceso en simples trminos del desarrollo de
sistemas y herramientas para planificar, supervisar y evaluar resultados. Cabe destacar,
que tambin se han implantado disposiciones eficaces para promover la cultura de
orientacin hacia los resultados y asegurar que el funcionariado sea responsable tanto
de la gestin lograda como de sus acciones y el comportamiento.

CONCLUSIONES

La Contralora del Estado Zulia, es un rgano acentralizado, integrante del sistema

nacional de control fiscal, cuyo rgano rector es la Contralora General de la Repblica.
Esta institucin se caracteriza por asumir los procesos de planificacin y evaluacin en
dos perspectivas bien definidas: en el aspecto interno como administradora de los
147

recursos pblicos asignados para cumplir su misin, objeto de creacin, polticas y

planes; y en la otra perspectiva, acta en el plano del control y evaluacin de los
resultados de la gestin de los entes y rganos de la administracin pblica estadal.

Respecto a los modelos de gestin, en la contralora prevaleci el modelo burocrtico

populista tradicional, hasta el ao 2010; caracterizado por el predominio poltico
partidista vinculando la institucin a los gobernantes estadales y el nepotismo. En el
ao 2010 se asumen aspectos del modelo burocrtico populista de base militar, tales
como la frrea disciplina y la gestin autoritaria, a travs de la comisin interventora
designada por la Contralora General de la Repblica. En el ao 2011, se aprecian
algunos rasgos del modelo de la Nueva Gerencia Pblica tales como la planificacin y
la evaluacin incipiente de la gestin; no obstante, prevalecan caractersticas bsicas
del modelo burocrtico populista tradicional; tales como la relacin de dependencia del
poder ejecutivo y legislativo estadal, signada por la preeminencia poltico partidista.

En relacin a la planificacin, hasta el ao 2009 las autoridades del rgano contralor

estadal haban desestimado este importante proceso de gestin y slo se limitaban a
elaborar un Plan Operativo Anual para cumplir las formalidades exigidas por el marco
legal al extremo de no elaborar e implantar el plan estratgico y mucho menos llegaron
a formalizar polticas pblicas en materia de control y administracin. En el ao 2010, la
Comisin interventora, despleg el primer Plan Operativo Anual, formulado en funcin
de la normativa legal y los fundamentos tericos, sobre la base de lineamientos
estratgicos, acordes al modelo burocrtico populista de base militar; sin embargo no se
ejecutaron los proyectos y acciones planificadas.

Cabe destacar que en el ao 2011, el actual contralor estableci objetivos estratgicos

a modo de polticas pblicas bien definidas, formul adems el plan estratgico y el
plan operativo anual. No obstante, ambos instrumentos presentan notables debilidades
en la formulacin, sobre todo el plan operativo anual, que est formulado sobre la base
de actividades, categora inexistente en la normativa legal que regula la materia de
planificacin; sin haber definido y diferenciado los objetivos generales y especficos, lo
cual dificulta el proceso de evaluacin de los resultados alcanzados en cada periodo.
148

Los enfoques tctico, operativo y normativo de la planificacin han prevalecido en la

institucin contralora estadal durante el periodo analizado, 2008-2012, no obstante a
partir del ao 2011 se inici la planificacin estratgica, con la implantacin del primer
Plan Estratgico Institucional para el lapso 2011-2016, que pudiera insertarse en el
modelo estratgico situacional, con una fuerte carga de la fase normativa.

En este aspecto, resulta preocupante que a pesar de la modernizacin del marco

jurdico realizado en Venezuela desde 1999, con la promulgacin de la Constitucin de
la Repblica, aunado a la implantacin a partir del ao 2000 de la Ley Orgnica de la
Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de control Fiscal, La Ley
Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, la Orgnica Ley de
Planificacin Pblica y la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular, entre otras,
los rganos y entes de la administracin pblica estadal continan ejecutando planes
formulados sin tomar en consideracin los fundamentos tericos esenciales

y al

margen de las disposiciones legales contempladas en los instrumentos mencionados;

sin que la contralora del estado Zulia aplique las sanciones correspondientes.

Sobre la evaluacin de la gestin interna, vinculada a las reas crticas y los procesos
medulares de la institucin, la contralora estadal objeto de estudio realiza un proceso
basado en indicadores de eficacia, con metas muy elevadas, en detrimento de la
calidad, eficiencia y efectividad. Los tipos y modos de evaluacin han mejorado
notablemente, sin alcanzar el estatus de los modelos planteados por Andr Rooth; sin
embargo, se observa una marcada tendencia hacia la innovacin en este proceso.

La evaluacin externa, de la contralora se fundamenta en auditoras de recurrencia,

dejando en segundo plano las auditoras de gestin, instrumento moderno idneo para
la evaluacin de resultados de la gestin pblica en trminos de eficacia, eficiencia,
calidad, economa e impacto. En este sentido se aprecia adems, la inobservancia de
las normas de control en la formulacin del plan estratgico y del plan operativo de la
administracin pblica estadal; aunada a la indiferencia mostrada por la contralora

149

estadal para exigir la inmediata superacin de esta problemtica, a pesar de las amplias
competencias que le otorga la normativa legal a los rganos de control fiscal externo.

Se evidencia un avance en la calidad en la formulacin y ejecucin de los procesos de

polticas, planificacin y evaluacin de la gestin contralora en los tres ltimos aos del
periodo analizado; no obstante, el progreso logrado no satisface an las expectativas
de la ciudadana con respecto a los resultados esperados de la institucin y no cumple
la rigurosidad de las exigencias establecidas por la normativa legal que regula las
materias de planificacin y evaluacin de gestin.

Resulta inaplazable para la Contralora del estado Zulia afianzar los procesos de
auditora de gestin por procesos y por resultados, con el fin de fortalecer el control y
evaluacin sobre la gestin de los entes y rganos estadales, para contribuir de esa
forma a elevar los niveles de eficacia, eficiencia, calidad e impacto en la administracin
de los recursos asignados en los presupuestos pblicos y, fundamentalmente, para
favorecer el logro de la trasparencia en la rendicin de cuentas.

En conclusin, los objetivos de la investigacin se cumplieron a plenitud, dejando al

investigador la satisfaccin de haber efectuado un anlisis de las variables involucradas
sobre la base de fundamentos tericos tomados de autores muy destacados e inspirado
en la normativa jurdica que rige las funciones y procesos de planificacin y evaluacin
de gestin en Venezuela. Es preciso destacar el logro de la aspiracin del investigador
en calidad de integrante de la institucin objeto de estudio, al presentar un conjunto de
propuestas resultantes de la investigacin, orientadas a contribuir a elevar la calidad de
la gestin contralora estadal, formuladas en funcin de crticas absolutamente
constructivas, esperando que en alguna oportunidad sean tiles para esos propsitos.

ELEMENTOS PROPOSITIVOS

El propsito fundamental de la investigacin radica en expresar, un conjunto de

propuestas, que surgen de la interpretacin de la normativa legal aplicable y de los
150

fundamentos extrados del marco terico. En tal sentido, es propicio el momento para
expresar un merecido reconocimiento a las autoridades del rgano contralor estadal,
por las notables manifestaciones de cambio materializadas a partir del ao 2011en
materia de polticas, planificacin y evaluacin de gestin. No obstante, an subsisten
situaciones de desviaciones y debilidades perfectamente superables, en caso de
mantener la dedicacin y el esfuerzo realizado.

Cabe destacar que las propuestas elaboradas, se corresponden con el contenido del
marco normativo y las consideraciones tericas sobre planificacin y evaluacin de la
gestin en la Contralora del estado Zulia, tratada en el Captulo 4. A continuacin se
presentan las propuestas, con un carcter meramente constructivo:

1. Fortalecer los procesos de formulacin del plan operativo anual y del informe de

gestin a objeto de reafirmar el control de gestin como instrumento gerencial

integral y estratgico de la institucin, en funcin de ser efectiva para captar
recursos, eficiente para transformarlos y eficaz para canalizarlos.
2. Reforzar el dominio conceptual y metodolgico en planificacin y polticas

pblicas y en la gerencia tctica y operativa; con el fin de fortalecer los procesos

de formulacin, ejecucin, control y evaluacin; dada la poca profundidad en el
conocimiento, finalidad e importancia de las polticas a ese nivel gerencial.
3. Actualizar el proceso de evaluacin para conocer el grado de eficacia e impacto

de las polticas; con el fin de mejorar la calidad de la informacin sobre la gestin

contralora y de conocer los efectos de la gestin, logros y fracasos; en la
perspectiva de los ciudadanos, polticos y medios de comunicacin.
4. Fortalecer el proceso de formulacin del Plan Operativo Anual, incluyendo todas

las categoras previstas en la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular:

Proyectos, acciones y acciones centralizadas; a objeto de cumplir la normativa
legal y facilitar los procesos de control, aplicacin de indicadores y evaluacin del
plan, adems de mejorar la calidad del informe de gestin.
5. Promover la difusin externa e interna del Plan Estratgico Institucional, con el fin

de darlo a conocer

entre todo el funcionariado, la ciudadana y todos los

sectores institucionales.
151

6. Aplicar evaluacin recapitulativa con el propsito de informar a la ciudadana y a

los actores externos para que se formen una opinin sobre su valor intrnseco.
7. Practicar la evaluacin de procesos, manteniendo la evaluacin por resultados;
con el propsito de conocer la eficiencia de los procesos desplegados y la
pertinencia y eficacia de los manuales de procedimientos implantados.
8. Evaluar a nivel de medios, impacto, eficiencia y a objeto satisfaccin; de tipo
gerencial y la evaluacin interactiva, participativa y pluralista como instrumento
gerencial de control de gestin a objeto de profundizar el ideal democrtico.
9. Utilizar indicadores de efectividad en los procesos de planificacin y evaluacin
de gestin; con el propsito de medir el grado de cobertura de la demanda total
en los servicios de control fiscal y atencin al ciudadano.
10. Conocer el grado de satisfaccin de los ciudadanos con el fin de conocer la

calidad de los servicios prestados en control fiscal y atencin al ciudadano.

11. Superar el carcter discrecional existente en los procesos de planificacin y

evaluacin mediante la participacin de todo el funcionariado; con el fin de elevar

la calidad, adems de motivar y promover la creatividad de los trabajadores.
12. Considerar la importancia de la aspiracin ciudadana de exigir una gestin

contralora efectiva, transparente y de alta calidad; orientada a propiciar la mejor

administracin de los recursos pblicos; con el fin de justificar la actuacin de la
institucin en el control fiscal, aplicando con equidad y justicia las sanciones
correspondientes a todos los funcionarios incursos en hechos irregulares.
13. Aplicar indicadores de impacto, efectividad y calidad en el ejercicio del control
fiscal externo; adems de los indicadores de eficacia y eficiencia, a objeto de
evaluar la responsabilidad y la legalidad en la gestin pblica estadal y fortalecer
el control sobre los recursos pblicos asignados a los entes y rganos estadales.
14. Aplicar indicadores de efectividad, a objeto de medir el grado de atencin de la

demanda total de los servicios en control fiscal.

15. Emplear referentes como el Benchmarking, en la medicin de resultados internos

con el propsito de fortalecer la estructuracin y automatizacin de un sistema

de indicadores que contemple todos los procesos medulares y de apoyo de la
institucin, para acentuar el proceso de modernizacin que trata de desarrollar.

152

16. Establecer en el plan operativo anual la categora de proyecto, de conformidad

con lo dispuesto en la Ley Orgnica de Planificacin; a objeto de fortalecer la
evaluacin y rendicin de cuentas, exigiendo la inclusin de los resultados de
todas las categoras exigidas por la normativa legal en el informe de gestin..
17. Aplicar los ajustes pertinentes al plan estratgico y al plan operativo anual, sobre

la base de la informacin obtenida en el seguimiento y la evaluacin; con el fin de

desarrollar los planes futuros.
18. Exigir a los entes y rganos de la administracin pblica estadal, la aplicacin de

ajustes pertinentes a sus planes respectivos, en el ejercicio del control externo.

19. Mantener los objetivos de aprendizaje, la gestin de riesgos y la rendicin de

cuentas; basada en la poltica de capacitacin de todo el funcionariado, con la

finalidad de mejorar los resultados, reforzando la capacidad de la organizacin y
de los individuos en la toma de decisiones y en los resultados de la gestin.
20. Fortalecer el proceso de auditora de gestin como instrumento de evaluacin
externa, con el fin de profundizar la evaluacin de resultados y contribuir a
mejorar la calidad, eficacia, eficiencia y economa de los entes y rganos de la
administracin pblica estadal.
21. Privilegiar el proceso de auditora de gestin, como instrumento fundamental

para asegurar que la administracin pblica estadal fortalezca los procesos de

planificacin y evaluacin de gestin; con la finalidad de contribuir al logro de
mejores resultados en la gestin de los cuantiosos recursos asignados.
22. Exigir la elaboracin del Plan Operativo Anual Ajustado a los entes y rganos de
la administracin pblica estadal; con el fin de garantizar el cumplimiento de los
requisitos contemplados en la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular.
23. Exigir a los entes y rganos estadales la definicin de los objetivos generales y
especficos en el plan operativo anual, a objeto de garantizar el cumplimiento de
la normativa legal y facilitar la evaluacin de gestin tanto interna como externa.
24. Exigir a los entes y rganos estadales la inclusin de las acciones entre las
categoras que deben integrar el plan operativo anual, en lugar de actividades;
con el fin de garantizar la correcta formulacin de los planes y el cumplimiento de
las disposiciones legales en materia de planificacin.

153

25. Exigir a la administracin pblica estadal la observancia de las disposiciones

legales, sobre la inclusin del tipo de indicadores aplicado a los proyectos y

acciones contemplados en los planes operativos, a objeto de facilitar el control y
evaluacin de los resultados de gestin del plan, a nivel externo e interno.
26. Exigir a los entes y rganos de la administracin pblica estadal la formulacin,

control y evaluacin del plan estratgico institucional; con el propsito de hacer

cumplir las disposiciones legales previstas en la Ley Orgnica de Planificacin
Pblica y Popular, adems de facilitar a los rganos de control fiscal internos y
externos, las actuaciones sobre la evaluacin del resultado de los lineamientos y
objetivos estratgicos plasmados en ese instrumento.
27. Exigir a los entes y rganos estadales, el establecimiento de la vinculacin planpresupuesto, mediante la definicin de los recursos presupuestarios asignados a
cada proyecto y accin para su ejecucin; con la finalidad de facilitar los
procesos de control y evaluacin internos y externos.

154

CUADRO 1
SISTEMA DE VARIABLES
Matriz de operacionalizacin de las variables
Objetivo General: Analizar la planificacin y evaluacin de la Contralora del estado Zulia en la gestin del control de la
administracin pblica estadal, durante el periodo 2008-2012.

OBJETIVOS ESPECFICOS

VARIABLES

DIMENSIONES

Describir los lineamientos formales de la

planificacin y la evaluacin en la gestin
de la contralora objeto de estudio.

Lineamientos formales

Jurdica

Caracterizar el proceso de planificacin en

la Contralora del estado Zulia

Planificacin

Caracterizar el proceso de evaluacin de la

gestin de la Contralora del estado Zulia

Evaluacin

Identificar la correspondencia entre los

procesos de planificacin y evaluacin de
gestin en la contralora del estado Zulia

Planificacin y
evaluacin

Fuente: Daz Barreto (2012)

INDICADORES

Legalidad

Social
Jurdica
Administrativa
Econmica

Eficacia
Eficiencia
Economa
Legalidad
Calidad

Social
Jurdica
Administrativa
Econmica

Eficacia
Eficiencia
Economa
Legalidad
Calidad

Legalidad
Calidad

Jurdica
Administrativa

BIBLIOGRAFA

Arias, Fideas G. (2006). El Proyecto de Investigacin. Caracas, Venezuela 2006:

Editorial Episteme.
Beltrn Jaramillo, Jess. Indicadores. Herramientas para lograr la competitividad.
Global Ediciones, SA. 2da Edicin, Santa Fe de Bogot -DC- Colombia 2000.
Corredor, Julio. La Planificacin Estratgica, Bases tericas para su aplicacin. Vadell
Hermanos Editores, cuarta edicin actualizada. Caracas, Venezuela 2001.
Goodstein Leonard, Thimothy Nolan M., Pfeiffer J. William. Planeacin Estratgica
Aplicada. Cmo Desarrollar un Plan que realmente funcione. Traducido de la primera
edicin en ingls de Aplied Strategid Planning. Mcgraw-Hill Interamericana SA, Santa
Fe de Bogot DC Bogot 1998.
Lpez, Jess. Planificacin y Gestin Pblica. Formulaciones, exploraciones y
experimentaciones desde la teora y el mtodo. Edilibros, Cendes primera edicin,
2005, reimpresa en 2007, Caracas, Venezuela.
Roth, Andr-Noel. Polticas pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Como
elaborar las polticas pblicas. Quien decide. Como realizarlas. Quien gana o pierde.
Ediciones Aurora, Bogot, DC, febrero de 2006.
Serna Gmez, Humberto. ndices de Gestin. Cmo disear un sistema integral de
medicin de gestin. 3R Editores. Bogot, Colombia 2005.
Tamayo y Tamayo, Mario. El proceso de la Investigacin Cientfica. Editorial LIMUSA,
S.A. de C.V. Grupo Noriega Editores, Balderas 95, Mxico DF 2009
Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela. Publicada en Gaceta Oficial del 30 de diciembre de 1999, N 36.860
Caracas, Venezuela.
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley Orgnica de la
Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional del Control Fiscal. Gaceta
Oficial N 37.347, del 17 de diciembre de 2001.
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Sector Pblico. Gaceta Oficial N 37.606 del 9 de enero
de 2003.
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley Orgnica de la
Administracin Pblica. Gaceta Oficial N 37.305 del 17 de octubre de 2001.
Contralora del Estado Zulia. Informe de Gestin para el ejercicio fiscal 2009.

Contralora del Estado Zulia. Informe de Gestin para el ejercicio fiscal 2010.
Contralora del Estado Zulia. Informe de Gestin para el ejercicio fiscal 2011.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2009.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2010.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2011.
Contralora del Estado Zulia. Plan Operativo Anual 2012.
Contralora del Estado Zulia. Plan Estratgico Institucional 2011-2016.
Ministerio del Poder Popular para la Secretaria de la Presidencia de la Repblica. Ley
Orgnica de Planificacin. Decreto Presidencial N 1.528 del 6 de noviembre de 2001.
Publicado en Gaceta Oficial N 5.554 del 13 de noviembre de 2001.
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley Orgnica de
Planificacin Pblica y Popular. Publicada en Gaceta Oficial N 6.011 Extraordinario del
21 de diciembre de 2010.
Aguilar Astorga Carlos Ricardo y Lima Facio Marco Antonio Qu son y para qu sirven
las polticas pblicas? Contribuciones a las Ciencias Sociales, septiembre 2009.
www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

Babino Luis Guillermo. La Planificacin como funcin de la Gestin de Gobierno,

Crdoba, Octubre de 2004. www.cigob.org.ar
Barzelay Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudiosos
latinoamericanos (y otros). Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia.
N 19, febrero de 2001. Caracas, Venezuela.
Brusca, Isabel. Tendencias en la evaluacin de la Administracin Pblica en Amrica
Latina, 2007. Universidad de Zaragoza. Email: ibrusca@unizar.es.
Fernndez Alis Ch. Principios de Planificacin. Universidad de Yacamb, 2009
www.oocities.org/es/alis_fernandez/pype/T1_planificacion_a.html
Fuenmayor Jennifer y Ochoa Henrquez Haydee. Tendencias y contratendencias en la
gestin de las gobernaciones venezolanas: El caso del estado Lara. Universidad del
Zulia. jjfuenmayor@yahoo.com, haydeeochoa@gmail.com
Hernndez Fernando. La experiencia de Venezuela en planificacin. CEPAL-SERIES
Seminarios y conferencias N 8. Seminario de Alto Nivel sobre Funciones Bsicas de la
Planificacin (Experiencias Exitosas), La Habana, Cuba, 16 y 17 de noviembre de 2000.
www.eclac.org/publicaciones/xml/7/7777/SesionIX

Hintze Jorge. Control y Evaluacin de Gestin y Resultados. Documento publicado en

la Revista Documentos y aportes en la Administracin Pblica y Gestin Estatal,
numero 1, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe Argentina. Biblioteca Virtual TOP
www.top.org.ar.
Montes de Oca Yorberth y Ochoa Henrquez Haydee. Control de Gestin en las
Gobernaciones venezolanas; estudio de un caso. En: Congreso Internacional de
Gerencia 2004.
Ochoa Henrquez Haydee y Montes de Oca Yorberth. En Revista Venezolana de
Gerencia (RVG). Ao 9. N 27, 2004, 455-472. Universidad del Zulia LUZ.
ONU. Manual de Planificacin, Seguimiento y Evaluacin de los Resultados de
Desarrollo. Copyright PNUD 2009. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, One United Nations Plaza. New York, NY 10017, USA Sitio Web del Manual:
http://www.undp.org/eo/handbook. Traduccin del ingls: Ana Gerez.
Ospina Bozzi Sonia. Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el
caso latinoamericano. V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado
y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Repblica Dominicana, del 24 al 27
Octubre de 2000.
Ossorio Alfredo. Planeamiento Estratgico, Direccin Nacional del Instituto Nacional de
la Administracin Pblica, INAP. Quinta edicin. Argentina, agosto de 2003.
Porta Aldana Emibel. Qu es la planificacin? Mxico, DF, 2006.
www.oocities.org/es/emibel_porta/planifica/t1.htm

Snchez Albavera Fernando. Planificacin Estratgica y Gestin por Objetivos. Instituto

Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, ILPES. Chile, marzo
de 2003.
Sann ngel, Hctor. Control de Gestin y Evaluacin de Resultados en la Gerencia
Pblica. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social,
ILPES. Chile, agosto de 1999.

ndice de Cuadros:
Cuadro 1. Sistema de variables
Cuadro 2. Enfoque normativo

Repblica Bolivariana de Venezuela

Universidad del Zulia
Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales
Divisin de Estudios para Graduados
Programa de Gerencia Pblica
Cuestionario sobre polticas, planificacin y evaluacin de gestin, aplicado en la
Contralora General del Estado Zulia
Nombre del entrevistado
Cargo
A. Las polticas pblicas de la Contralora del estado Zulia
1. Explique brevemente el proceso de definicin e implantacin de las polticas pblicas
en la Contralora General del Estrado Zulia.

2. Identifique las polticas ms relevantes implantadas en la gestin actual.

3. Identifique los actores que participan en la formulacin de las polticas pblicas.

4. Indique la periodicidad en la formulacin de las polticas.

5. Identifique los actores que participan en la evaluacin de las polticas.

6. Indique la periodicidad en la evaluacin de las polticas en la contralora estadal.

7. Explique cmo determina la contralora si una poltica ha sido exitosa o no.

8. En qu medida se lograron los objetivos propuestos al aplicar las normas

implantadas.

9. Cules han sido las consecuencias y costos de las polticas implantadas.

B. La planificacin estratgica de la Contralora del estado Zulia

1. Indique si la Institucin posee un Plan Estratgico formulado sobre la base del anlisis
situacional interno y del entorno.

2. Cuntos Planes Estratgicos se han establecido en la Institucin.

3. Cundo se implant el Plan Estratgico vigente y por cunto tiempo.

4. Identifique los actores responsables de la formulacin del Plan Estratgico.

5. Identifique los actores responsables de la evaluacin del Plan Estratgico.

6. Indique si al Plan Estratgico se aplican ajustes derivados de factores exgenos.

C. La planificacin Operativa de la Contralora del estado Zulia

1. Identifique los modelos o enfoques de planificacin aplicados en la Institucin.
Planificacin estratgica
Enfoque de calidad de la gestin
Planificacin tctica
Enfoque del Balance Score Card
Planificacin operativa u operacional
Planificacin normativa
2. Identifique los actores que participan en la formulacin del Plan Operativo Anual.

3. Indique las categoras que conforman el Plan Operativo Anual de la institucin

contralora en la actualidad.
Programas
Sub programas
Proyectos
Acciones.
Acciones centralizadas
Otra:
4. Indique si la institucin elabora el Plan Operativo Anual Ajustado.

5. Indique si la institucin emplea programas o programaciones de acciones y

actividades.

D. La evaluacin de los resultados de gestin en el rgano contralor estadal

1. Identifique las reas crticas de la institucin.

2. Identifique los procesos medulares de la institucin.

3. Indique los instrumentos empleados para expresar los resultados de gestin.

4. Indique la periodicidad de la publicacin de los resultados de gestin.

5. Indique cmo se difunden los resultados de gestin de la institucin contralora.

6. Exprese si estn establecidos indicadores de gestin para las reas crticas.

7. En caso afirmativo, identifique los tipos de indicadores aplicados.

Eficacia
Eficiencia
Efectividad
Calidad
Economa

Impacto

8. En caso afirmativo, indique si el sistema de indicadores est automatizado.

9. Identifique los actores responsables de la evaluacin de la gestin.

10. Indique si los evaluadores se basan en valores, normas y percepciones propias de la

institucin.

11. Consideran los evaluadores de la gestin la evaluacin sobre sus propias actuaciones.

12. Indique si la evaluacin ha permitido a la contralora conocer y mejorar la actuacin.

13. Identifique la oportunidad de evaluacin aplicada a las polticas y a la gestin.

Evaluacin ex ante
Evaluacin concomitante
Evaluacin ex post

14. Identifique la finalidad de la evaluacin aplicada a las polticas y a la gestin.

Evaluacin recopilativa
Evaluacin endoformativa

15. Identifique el modo de evaluacin aplicado a las polticas y a la gestin.

Evaluacin por procesos
Evaluacin por resultados obtenidos

16. Identifique el tipo de evaluacin aplicado, segn la posicin de los evaluadores.

Evaluacin externa
Evaluacin mixta Evaluacin interna o autoevaluacin

Entrevistado

Fecha

Entrevistador

Econ. Jos Daz Barreto