rusos OCTA VIO A BREGO A YA LA

Jess Octavio Abrego nace en Quertaro, Qro. en 1944 ; emigra al Distrito Federal, donde conoce la empresa
pblica desde abajo; obrero y empleado en Pernex , obtiene una beca que le
permite terminar sus estudios de M dico en la UNAM . Realiza a continuacin la especialidad en Ciruga General
en el Centro Mdico la Raza y ejerce
exitosamente durante varios aos. Posteriormente decide incursionar en la investigacin; estudia en el IPN el doctorado en Ciencias con especialidad en
Ciencias Administrativas.
En lo profesional, logra conjuntar a
su formacin tcnica, la experiencia de
campo que le da su trayectoria como
funcionario pblico en diversas Depen dencias (Secretara de Pesca, IMSS, Pipsal, as como la de consultor, consejero
y asesor de empresas pblicas y privadas durante ms de dos dcadas.
En lo acadmico, se desempea durante varios aos como maestro universitario . En el IPN se le reconoce como
Egresado Distinguido y se le otorga el
nombramiento de Maestro Ad-Honorem de la Divisin de Graduados de la
Escuela Superior de Comercio y Administracin.
Conferencista en mltiples foros, ha
publicado una serie de investigaciones y
trabajos tcnico-administrativos, desarrollados algunos, en el Instituto Mexicano de Investiuaci n Administrativa y
Computacional, que dirige desde 1982,
habindose especializado en Organizacin y Control de Empresas y Corporaciones en Pases en vas de Desarrollo .
En 1988, recibe en la Residencia Oficial de Los Pinos, de manos del Presidente de la Repblica el "Premio de
Administracin Pblica" por su obra

Corporaciones Pblicas.

Corporaciones Pblicas
Un diseo organizacional para
fortalecer su gestin

J.Oelavio Abrego Ayala

Silvano Barba Behrens

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINlSTRACION PUBLICA, A.C.

ISBN 968-6403000

EDICION

Coordinacin de Publicaciones y Difusin

Primera edicin, 1989
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca
Colonia Palo Alto, C.P. 05110
Cuajimalpa, Mxico, D.F.
Impreso y hecho en Mxico/Printed and made in Mexico

Corporaciones Pblicas
Un diseo organizacional para
fortalecer su gestin

j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBUCA, A.C.

Seccion Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO
Ral Salinas Lozano
Presidente
Xavier Ponce de Len
Vctor E. Bravo Ahuja Ruiz
Vicepresidentes
Jos Castelazo de los Angeles
Gabino Fraga Mouret
Arturo Nuez Jimnez
Ral Olmedo Carranza
Mara del Carmen Pardo
Carlos Sierra Olivares
Fernando Solana Morales
Jorge Tamayo Lpez PortUlo
Ma. Elena Vzquez Nava
Consejeros
Antonio Snchez Gochicoa
Tesorero
Ma. Emilia Janetti Daz
Secretaria Ejecutiva

COORDINADORES DE PROGRAMA
Coordinacin de Docencia
Alvaro Rodrguez Garza
Centro de Estudios de Administracin
Estatal y Municipal
Gustavo Martnez Cabaas
Centro de Investigaciones
Mara del Carmen Pardo
Coordinacin de Publicaciones y Difusin
Rolando Rodrguez y Galvn
Coordinacin de Relaciones Internacionales
Jos Rodolfo Raigosa Sotelo
Centro de Documentacin y Biblioteca
Miguel Angel Chvez Alvarado
Coordinacin de Administracin y Finanzas
Enrique Martnez Gmez

MIEMBROS FUNDADORES:
AntoDlo CurlUo FlOJel, GUberto Loyo. Rafael Mancera Ortlz. RlClldo Toms GaytD,
Ral SallD8I Lozano. Emlque Cumliio. DaDlel Elcllante. Ral Ortiz Mena. RafMI
Uuuua MIlIin. JOI Attollnl. Alfredo Navmete. Fnncilco Apodaea, Mulo CoJdera
Pastor. Gablno Fnp Mlpl. Jo. Gaxio", JOI IturriIp. Antonio Mutnez Bez.

Lorenzo Mayonl Pudo. AlfoDlO Nortep. Manuel PIIavlclnl, JeII RodrlUez y Rodri
tuez. Andrea Sma Rojas, Catlllna Siern CltMS. Gustavo R. VelIseo y Alwro Ro
drfpez Rey

CONSEJO DE HONOR
Gablno Fnp MIpa t Gustavo Mlrtinez ~ Andrs CIto Lombardo. LuIs
Garca Cdenu e lpIclo PlcbIrdo Papa

"Las buenas leyes no constituyen

por s solas un buen gobierno, lo
importante es que sean observadas".
Aristteles
"Los buenos diseos de organizacin
no constituyen por s solos una buena
Corporacin, lo importante es que
sean observados",

AGRADECIMIENTOS

La gestacin de este libro, estuvo sustentada no slo en las experiencias

de los autores como tradicionalmente se acepta, sino en la participacin
de un equipo de funcionarios expertos del Subsector Papel Prensa y Derivados Celulsicos con un espritu renovador y de cambio, cuya sensibilidad nos permiti acrecentar la concepcin cualitativa del diseo. Es
por esto, que agradecemos a todos los Directivos de las empresas integrantes de esta Corporacin Pblica por su contribucin.
Especial mencin deseamos hacer del licenciado Carlos Bermdez Limn,
Capitn del Equipo y Director General de PIPSA, as como de los Directores Corporativos y Gerentes de Area. Muchos de los tems de esta obra
son producto de sus orientaciones o de su actuacin cotidiana.
Al Dr. Guillermo Ramrez Martnez, investigador mexicano en la Comunidad Econmica Europea, le agradecemos no slo su colaboracin en los
temas de planeacin y de control de gestin, sino, por la obtencin de la
bibliografa de pases a los que no hubiera sido factible tener acceso, sin l.
Destacado apoyo recibimos de la Seccin de Graduados de la Escuela de
Comercio y Administracin del I.P.N., tanto sus Directivos como Investigadores nos orientaron en la solucin de los problemas metodolgicos y de
validacin.
A nuestras familias nuestro reconocimiento y admiracin por su comprensin y tolerancia, al cedernos su tiempo de convivencia y estimularnos
en la fatiga.
Dejamos constancia de la paciencia y esfuerzo, al transcribir los numerosos borradores elaborados y la versin final a las seoras Roco Cruz,
Susana Muleyro y Magdalena Sols, para quienes la procesadora de palabras no tiene secretos y la eficiencia en su labor es la norma.
A todos ellos: Gracias!

INDICE
Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPITULO 1: FUNDAMENTOS TEORICOS

"

7
11

Diseno Organizacional: Aspectos genricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Variable que lo defme
"
Planeacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
El marco terico y los aspectos conceptuales . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
A) El concepto moderno de Planeacin
,
B) Los niveles conceptuales de planeacin en el nivel de empresas.
C) El ciclo de la estrategia maestra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

17
22
23
23
24
29
34

La planeacin en el sector pblico y en la empresa paraestatal . . . . ..

a) La planeacin a nivel sectorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
b) La planeacin a nivel de la empresa paraestatal
,
La planeacin a nivel de la empresa pblica
,

36

a) La planeacin base de una buena gestin empresarial. . . . . . . ..

b) La planeacin y el proceso de toma de decisiones. . . . . . . . . . ..
La planeacin de la empresa pblica productiva en otros pases . . . ..
La empresa pblica en los pases socialistas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
a) La direccin econmica de la empresa industrial pblica
socialista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
b) La planeacin de la empresa pblica socialista . . . . . . . . . . . . ..
La planeacin de la empresa pblica en Hungra y Yugoslavia. . . . . ..
La planeacin de la empresa pblica en Francia. . . . . . . . . . . . . . . ..
a) Los contratos de programa. . . . . . . . . ..
b ) Los contratos de empresa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
e) Contratos de plan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Descentralizacin: Marco Terico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Diferencias entre conceptos afines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Motivos y requisitos para descentralizarlas
,
Factores que influyen
,

39

43
47
47
49
51
SI
52
54
58
71
74
76

77
78
82
85
86

Estrategias para el xito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Formalizacin y complejidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Efectos generados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Obstculos que dificultan la descentralizacin administrativa
"
Organizacin: concepto
Tipos de organizacin formal e informal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Fundamentos para lograr la eficiencia
"
Sistemas organizativos vigentes en el sector pblico
Escuelas administrativas operando actualmente en Mxico . . . . . . . ..
Estructuras orgnicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Principales errores al organizar
Crtica a la organizacin tradicional de empresas pblicas en
Mxico
,
El futuro organizacin de las empresas pblicas mexicanas. . . . . . . ..

89
92
100
103
107
109
112
115
122
128
137
140
144

Coordinacin, integracin y regulacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 149

Coordinacin
150
Integracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1S4
Regulacin
157
El control de gestin en las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
El control por comportamientos y el control por resultados. . . . . . ..
El control de gestin en la empresa pblica
Los subsistemas de informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La evaluacin
Los tableros de control de gestin (TCG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
El mtodo excedente de productividad global. . . . . . . . . . . . . . . . . ..

161
162
16S
179
182
191
196

Normatividad Vigente
Concepto de corporacin pblica
Polticas inherentes
Manual de organizacin del gobierno pblico federal . . . . . . . . . . . ..

204
205
206
210

CAPITULO 11
Un diseo de gestin para una corporacin pblica (Propuesta)

213

Aspectos generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 214

Propsitos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 216

Desarrollo del diseo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Construccin
Lneas de accin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Orden y agrupacin de elementos del diseo
Del sector pblico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Funciones de las empresas pblicas industriales. . . . . . . . . . . . . . . . ..
Estructura Pblica
"
Adaptacin al entorno real
Propuestas de Polticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
De la empresa pblica: Organizacin pblica descentralizada . . . . . . .
Ejercicio y definicin de la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Estilos de mando en el sector pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Toma de decisiones
"
El papel de director general de una empresa pblica
"
Ped del funcionario pblico ideal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Tramos de control.
Acciones inducidas
"
"
Trabajo de equipo
Comits de trabajo
"
Competencia nter-empresas e interpersonal . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Programas coqjuntos
"
Administracin homologada de reas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Productividad optimizada
"
Control de gestin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

218
219
227
240
242
243
240
247
252
255
257
260
262
265
269
271
272
272
275
277
279
282
285
293

CAPITULO III
Un subsector paraestatal: Como ejemplo de aplicacin del diseo,
Integracin de la Corporacin Pblica
Caractersticas de las empresas
Filosofa corporativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Operacionalizacin del diseo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Planeacin: Plan rector subsectorial
Estrategias
Comits de planeacin
Polticas corporativas
Especficas de Empresa
Planeacin presupuestal

. ..
"
"
. ..
. ..
"
'.
"

299
302
303
311
313
313
319
320
321
" 325
" 329

Sistema de Planeacin financiera corporativa

"
Inteligencia Artificial en produccin y cortes
Macroprogramas corporativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Programas operativos anuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Estilos de mando. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Evaluacin por resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Convenios de gestin inter-empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Diagnstico subsectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Convenios de asuncin de pasivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Organizacin: Estructuras, funciones y responsabilidades. . . . . . . . ..
Homologacin de polticas de salarios y prestaciones. . . . . . . . . . . ..
Homologacin de sistemas administrativos, contables y de computo..
Seguridad industrial y riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Equipos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Seleccin y rotacin de mandos superiores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Anlisis y descripcin de puestos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Manuales de organizacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Coordinacin e integracin: Acuerdo de coordinacin subsectorial. .,
Reuniones de coordinacin directiva
Fusin de empresas y complementacin industrial
Control de gestin y evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Implantacin del sistema de tableros de gestin
,
Auditoras administrativas, contables y de computacin
Indices y estndares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Procedimiento de evaluacin crtica de avances.
Estadsticas generales corporativas
Fortalezas y debilidades del diseo organizacin: fortalezas
Debilidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Resultados obtenidos: Exitos y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
En la planeacin y organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
En la produccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
En la salud financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

333
337
338
339
344
345
345
348
351
355
357
358
362
364
364
365
366
367
371
371
373
373
379
380
381
381
382
384
385
385
386
387

Conclusiones y recomendaciones

387

Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 391

LISTA DE CUADROS
No. CUADRO
l
2.
3
4
5
6
7
8
9
10
II
12
13
14
15
16
17

TITULO

PAGINA

Comparaciones entre la planeacin ortodoxa y la nueva. . . . . . ..

Elementos para conceptualizar la planeacin estratgica. . . . . . ..
Estructura y proceso de planeacin en la empresa pblica. . . . . ..
El ciclo de la estrategia maestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Principios bsicos para la formulacin de un plan sectorial. . . . ..
Etapas de la planeacin sectorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Evolucin de la planeacin de la empresa paraestatal . . . . . . . . ..
Los elementos de la planeacin, el contenido del plan y los
problemas de la prctica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Proceso de toma de decisiones y plan de la empresa . . . . . . . . . ..
Anlisis comparativo de proceso administrativo
Mxico-Yugoslavia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Tabla de competencia de reguladores o matriz de Simeray
El proceso de control de gestin
Tipologa para el control de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Principales resultados del anlisis del excedente de productividad
global en la industrial elctrica paraestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Esquema de niveles de planeacin y organizacin en la empresa
pblica contempornea
Elementos para formular la estrategia de una empresa pblica

26
30
35
37
40
41
43
48
50
72
159
164
174
201
202
232
237

PROLOGO
La presente investigacin constituye el resultado de una confrontacin
interna de los autores, al trmino de los estudios de postgrado. No podramos permanecer indiferentes ante la crisis econmica que impacta
directamente a las Empresas en que trabajbamos. As, intentamos con
toda modestia y conocimiento de nuestras limitaciones, colaborar en la
solucin de uno de los aspectos de este complejo problema, al generar
una herramienta que ordenar lgicamente la operacin cotidiana y lograr
mejorar la rentabilidad de los escasos recursos con los que contbamos.
Al revisar la Bibliografa Mundial sobre organizacin de grupos de Empresas, nos percatamos que en el sector pblico eran escasas las investigaciones y en Latinoamrica prcticamente inexistentes, razn que nos impuls a desarrollar un modelo de organizacin adecundolo localmente.
No siempre es desventajoso pertenecer a una nacin en vas de desarrollo; podemos darnos el lujo de aprovechar las grandes inversiones realizadas en la investigacin por pases poderosos, desechando todo aquello que
no va acorde con nuestra filosofa de vida e idiosincrasia, y aprovechando
el ingenio que la naturaleza nos ha otorgado como compensacin, para
lograr un xito similar en el manejo de la empresa del Sector Pblico; "a
nuestra manera y con nuestros recursos" .
El encontrar que habitualmente los Directivos se enfrentan a libros extranjeros o a traducciones, no siempre ortodoxas de los mismos, y que de
manera tradicional se emplean trminos sofisticados para "vestir" las acciones administrativas nos estimul a tratar de expresar nuestras ideas con
un lenguaje cotidiano y accesible a fin de que no fuese requerida una amplia infraestructura tcnica para aplicar el diseo de organizacin que proponemos.
El enfoque pragmtico de las acciones descritas, con ejemplos y problemas reales, permiten al Directivo, en opinin nuestra, estructurar un
punto de referencia para comparar la situacin de su Empresa u Organismo, as como, el tener alternativas de solucin probadas (algunas con xito y otras con deficiencias) le facilitarn obtener madurez organizacional
con menor costo.

PRESENTACION

A partir de una revisin de los problemas econmicos que el pas enfrenta

y cuya agudizacin se sita en 1986, los autores del libro que presentamos,
J. Octavio Abrego Ayala y Silvano Barba Behrens, sostienen la conviccin
de que el sector productivo del Estado puede operar con mayores ndices
de productividad y eficiencia, mediante un cambio en la gestin de las empresas. El propsito es optimizar la aplicacin de los recursos escasos para
obtener mejores resultados.
El libro est dividido en tres partes: en la primera se hace una revisin
de los supuestos tericos que, desde distintas pticas, han contribuido a la
comprensin de la problemtica de las empresas pblicas. Las diferencias
entre stas y las empresas privadas ha sido un elemento tradicionalmente
til en la cabal comprensin del subsector estatal, conocido como paraestatal. Sin embargo, el libro tambin incorpora las influencias recprocas
que han existido entre ambos sectores. Otro de los aspectos que merece
la atencin de los autores, es el referido a los diseos de organizacin, y a
las limitaciones y posibilidades que estos ofrecen para las empresas o corporaciones. Establecen una tipologa de acuerdo con las caractersticas
sobresalientes en cada ejemplo. Finalmente proponen la definicin de un
diseo de organizacin tipo, a partir de variables tales como: planeacn,
descentralizacin, organizacin, coordinacin, regulacin, integracin y
control de gestin.
A la planeacin la definen como una actividad orientadora que permite superar situaciones conflictivas, reactivar sectores productivos y las
actividades mismas de las empresas, la estudian mediante un mtodo comparativo entre el concepto de la planeacin tradicional u ortodoxa y el
concepto moderno de planeacin. Incluyen el anlisis de la evaluacin de la
tarea de la planeacin en la empresa paraestatal en Mxico, comparndolo
con lo que en otros pases se hace en esa materia.
Sobre la descentralizacin el libro tambin incorpora elementos de experiencias extranjeras. La conceptualizacin de esta variable, la elaboran a
partir del anlisis de la centralizacin y la desconcentracin. Propone como motivos o requisitos para descentralizar la toma de decisiones en una
empresa, la complejidad de los problemas, la situacin geogrfica. la de-

Ms importante an que el concepto general y la explicacin que de

cada uno de los pasos ofrece el libro, necesarios para integrar un conjunto
de empresas, convirtindolas en una verdadera Corporacin, es el hecho
de lograr despertar la inquietud en los Directivos de sistematizar el o las
reas bajo su responsabilidad; este hecho tan simple, redundar en la mejora de la eficiencia y en el incremento del impacto social de sus bienes
o servicios; propsito toral de los Organismos Pblicos.
Hemos tratado de no perder de vista al trabajador como ser humano y
beneficiarlo de todas estas tcnicas, sin idealizarlo, con fortalezas y debilidades, respetando las caractersticas propias de su dignidad, y sirviendo
como eje fundamental en la consecusin de los objetivos.
Dado que segn la etimologa el prlogo consiste en dar alguna advertencia al lector; destacamos que este primer intento de estructurar conglomerados o Corporaciones Pblicas, tiene an muchas aristas que pulir; es
slo el paso inicial, deber ser mejorado a travs de aproximaciones sucesivas, en un proceso continuo de cambio-adaptacin al medio, cada directivo encontrar el idneo a las condiciones particulares de su responsabilidad.
J. Octavio Abrego
Silvano Barba B.

manda de los clientes o usuarios de los servicios, la necesidad de mayor

efectividad y eficiencia, y, las polticas establecidas por la autoridad SU
perior.
La organizacin la estudian los autores del libro mediante la revisin
de los conceptos que a ella aluden y a los elementos Que intervienen en
el proceso de organizacin. En el mediano plazo. el libro avanza propuestas para que las empresas incorporen nuevos estilos de liderazgo y participacin en la conduccin de las mismas.
A la coordinacin, integracin y regulacin. conceptos menos desarrollados en la teora administrativa, los autores los proponen como insumos
fundamentales para lograr un diseo de organizacin flexible y eficiente.
Analizan el proceso de control de gestin, para introducirse a la especificidad en su utilizacin para la empresa pblica.
La segunda parte del libro dedicada al diseo de gestin para una corporacin pblica, es un captulo que, como est indicado por los propios
autores, incluye la propuesta tanto conceptual como metodolgica sobre
la manera en la que se debe organizar y hacer funcionar una empresa pblica, bajo supuestos -como indicamos anteriormente- de escasez progresiva de recursos. Se hace una revisin pormenorizada de aspectos referidos
a toma de decisiones, papel directivo, estilos de mando, etc., que permiten entender con claridad la propuesta de los autores.
La tercer y ltima parte incorpora, tambin como propuesta, un ejemplo de aplicacin del diseo formulado, en un hipottico subsector paraestatal, compuesto tanto por empresas saneadas financieramente, como
por otras que no lo estn. La complejidad del subsector ideado, permite a
los autores incorporar todos aquellos elementos, que como insumos, sirvan
para la comprensin de la corporacin.
El libro Corporaciones Pblicas: un diseo organizaconal para fortalecer su gestin, representa una aportacin al conocimiento de la administracin pblica mexicana, en particular, al del subsector paraestatal, que seguira siendo pieza clave en el proyecto de desarrollo nacional.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica, consciente de la necesidad de apoyar la investigacin en ciencias administrativas, presenta de
manera por dems satisfactoria este esfuerzo, merecedor del Premio de
Administracin Pblica 1987.
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

Introduccin

La Empresa Pblica ha sido estudiada ampliamente desde muy diferentes

pticas, tanto en nuestro pas como en el extranjero por renombrados
investigadores y/u Organismos Internacionales. Sin embargo, encontramos
que los estudios sobre las Corporaciones Pblicas en Mxico apenas se
inician y que stos primeros intentos, slo colateralmente, han tenido la
finalidad de buscar aquellos elementos que significativamente hacen productivos a dichos agrupamientos de entidades.
En 1987 la economa de Mxico manifest un estancamiento estructural, caracterizado por un crecimiento del Producto Interno Bruto de apenas 1 por ciento e ndices "histricos" de alta inflacin y nula inversin.
Ante este deterioro acumulado, la ligera recuperacin econmica
lograda, gracias en gran medida al espectacular vuelco que experimentaron
las cuentas externas fue insuficiente para las crecientes necesidades del
pas. El incremento del 1 por ciento del pm no fue el resultado de mayores
inversiones o de un crecimiento de la demanda interna, sino consecuencia
del aumento del precio internacional del petrleo y, sobre todo, del rapdsimo crecimiento de las exportaciones manufactureras, que en conjunto
elevaron el valor de las ventas externas mexicanas en 30 por ciento y permitieron un superavit comercial rcord de cerca de 9 mil millones de
dlares.
Por otra parte, el desembolso de los prstamos convenidos con los
bancos privados internacionales el ao anterior y el retorno de capitales
mexicanos, contribuyeron a incrementar las reservas internacionales, que

en octubre de 1987 alcanzaron un monto sin precedentes de cerca de 15

mil millones de dlares; sin embargo, estos cambios no lograron elevar
en forma significativa la actividad econmica, limitada por una baja
demanda interna, derivada a su vez de la lenta evolucin de los salarios
mnimos, la cautelosa poltica fiscal y monetaria ya las enrgicas medidas
adoptadas por el gobierno con miras a frenar la creciente inflacin. La que
se ha vuelto a acelerar, con un aumento significativo del dficit fiscal, con
lo que se ha agudizado la pugna por la distribucin del ingreso, manifestada en la carrera entre precios y salarios.
Asimismo, ha quedado de manifiesto una vez ms el peso determinante que tienen los factores externos en la evolucin de las economas latinoamericanas, especialmente en el rengln de inestabilidad de los precios
de las exportaciones, que mantienen un promedio para la mayora de los
productos primarios, ubicado en los niveles ms bajos desde la Segunda
Guerra Mundial.
La anterior problemtica ha generado en el Estado una respuesta en
derentes rdenes; en el rea que abarca esta investigacin, principalmente ha realizado una poltica de "adelgazamiento" en el sector paraestatal:
ha vendido y lo intenta vender aquellas empresas poco eficientes que operan con dficit, hecho que parecera corroborar la imagen tradicional que
los mexicanos tenemos del Estado como administrador: deficiente e
insuficiente.
Sin embargo, despus de analizar reflexivamente este contexto, debemos de estar lejos de mantener una actitud y un espritu pasivo y derrotista, hay una enfermedad grave, pero no es mortal; ni toda la problemtica
es de origen externo ni las soluciones de apoyo de otros pases es gratuita.
Debemos encontrar nuestro solucin.
Es evidente que no hay soluciones mgicas, integrales o fciles, la multicausalidad obliga a emprender diversos caminos; uno de ellos debe
tomarlo el administrador pblico al encontrar o disear nuevos mecanismos administrativos, que respetando nuestra idiosineracia y cultura,
permitan alcanzar los objetivos de las entidades bajo su responsabilidad al
menor costo y con los menores recursos posibles, colaborando en forma
poco espectacular pero efectiva, al optimizar el funcionamiento y los re-

sultados de las empresas pblicas, en la tarea de reestabilizacin y consolidacin del desarrollo del pas.
Fundamentados en la conviccin de los autores de este trabajo de que
es posible generalizar una operacin con alta productividad, eficacia y
eficiencia en el sector pblico y en la existencia de una necesidad urgente
de cambio en la gestin de BUS empresas, se propone otra altemativa diferente de la que se ha venido utilizando; en lugar de deshacerse de ellas
el Estado, en una posicin negociadora dbil, efectuar un diagnstico
serio, de viabilidad de cada empresa; las elegidas, reestructurarlas e integrarlas en corporaciones pblicas y tomarlas rentables, mediante la aplicacin prctica del diseo que se describe, conservando de esta manera el
papel rector de la economa del pas.
Ha sido demostrado por pases derrotados en la guerra, con economas
crticas, y que ahora tienen un papel relevante en el concierto mundial,
que es en base al trabajo, al esfuerzo conjunto de gobernantes y gobernados y a la eficiencia y productividad, como se puede resolver este problema y no en base a recursos externos, tan ansiosamente esperados por
muchos compatriotas.
Sin nimo de ser exhaustivos, se pretende desarrollar un elemento de
referencia que presente la mayor informacin posible sobre el tema, de
una manera lgica, congruente y objetiva, con el fin de que los directivos
del sector pblico tengan conocimiento de la realidad de su medio laboral
y puedan aplicar las estrategias ms convenientes para optimizar la aplicacin de los escasos recursos, obteniendo mejores resultados.
Por razones de tipo didctico este trabajo se ha dividido en tres partes:
el captulo inicial fundamenta tericamente la necesidad de un cambio en
la gestin de las empresas pblicas, refiriendo los diseos de organizacin
que se aplican tanto en Mxico como en otros pases. Se analizan las
variables que los integran y su interaccin, especialmente en aquellas
naciones que han estructurado ms formalmente sus acciones de planeacin en el sector pblico, se describe adems, la normatividad vigente y
se enmarca conceptualmente el desarrollo de la investigacin.

10

Aunque se ha seguido una metodologa cientfica, (objetividad, racionalidad, sistematizacin y verificacin), se ha procurado referirse a ella
slo de manera ocasional y utilizar un lenguaje comn, con un mnimo
de tecnicismos, con el propsito de facilitar la aplicacin de esta herramienta a los directivos. Se utilizan como mtodos de anlisis el deductivo
y el analgico, empleando el heurstico slo en la propuesta.
El segundo captulo representa la esencia del trabajo, al establecer la
propuesta de los autores sobre la gestin de las corporaciones pblicas,
describindose los elementos bsicos para su funcionamiento exitoso, as
como los aspectos dbiles y fortalezas del diseo; el eje central es una
organizacin altamente flexible con rpida capacidad de adecuacin y
respuesta a los cambios, utilizando los avances tecnolgicos y el sentido
comn.
La tercera y ltima de las partes contempla la aplicacin prctica en
una prueba piloto de lo conceptualizado; utilizando empresas pblicas
vigentes, se demuestran objetivamente los resultados favorables, explicndose las actividades realizadas para lograr integrar y estabilizar armnicamente un subsector paraestatal productivo y eficiente, as como
tambin la problemtica existente en el desarrollo de las acciones, y la
manera como se fue resolviendo, de forma tal, que sin desestabilizar la
operacin ni el entorno laboral se lograra sinergia y potencializacin
entre las entidades.
Esperando constituir una gua para la organizacin de otros subsectores se anotan las conclusiones globales y se presentan algunas sugerencias
para promover este tipo de investigaciones, siendo concientes, que ser al
travs de aproximaciones sucesivas como se llegar al diseo idneo.

Captulo 1
Fundamentos tericos

Captulo 1
Fundamentos tericos

Histricamente, la gestin de las empresas pblicas ha sido enfocada de

diversas maneras. Ciertos autores conciben su rasgo esencial en la total dferencia de su actuacin a la de las empresas privadas; otros, adems de
la derente actuacin, consideran que las distingue su carcter especfico
en cuanto a la funcin social que desempean. Puntos de vista ms recientes descubren similitudes, en la organizacin y la administracin en las
empresas de ambos sectores (pblico y privado), cuando se busca su
eficiencia.
Paul H. Appleby seal desde 1945, algunas derencias entre las
empresas del sector pblico y las de la iniciativa privada: en trminos
amplios, la funcin y la actitud gubernamental tiene, al menos, tzes
aspectos complementarios que derencian al gobierno de todas las dems instituciones y actividades: amplitud de alcance; impacto y consideracin; contabilidad pblica; carcter pblico. Ninguna institucin no
gubernamental tiene la amplitud del gobierno. Las otras empresas pueden
hacer caso omiso de factores relacionados remotamente con BUS objetivos
centrales, pero no el gobierno. Este es apoyado, tolerado o repudiado con
base en un equilibrio que comprende la suma total de todo lo existente en
la nacin. Ninguna otra institucin es tan pblicamente responsable.
Ningn acto realizado o proyectado por el gobierno en una democracia
es inmune al debate, examen o investigacin por parte del pueblo. Ninguna otra empresa tiene tal inters para todos, ni se ocupa en forma tan viva
de aquellos elementos psicolgicos e intangibles que reflejan las necesidades econmicas y las aspiraciones sociales del pueblo. Cierto es que las dems instituciones no son ajenas a la poltica; pero el gobierno es poltica.

14

La administracin del gobierno difiere de toda otra labor administrativa en un grado difcilmente apreciable desde fuera, por virtud de su ndole
pblica, la manera como est sujeta al anlisis pblico y al clamor popular.
Existe un inters relevante hasta en detalles de la actuacin administrativa
que en la empresa privada no habran llamado la atencin a nadie que no
perteneciera a la organizacin. Los problemas o fracasos, ms que los xitos, son siempre acogidos por los medios masivos de difusin, generando
un enjuiciamiento de los principales directivos por la opinin pblica. La
normatividad oficial y legal confieren una mayor rigidez al sector pblico,
hay una menor autonoma para tomar decisiones y una mayor influencia
externa. En muchos sectores de actividades se tiene el carcter de monopolio, lo que da una tnica de inercia de la empresa pblica a los cambios
en el mercado, reacciona exageradamente lenta ante dichos cambios. En
nuestro pas adems, existe una gran diferencia entre administracin pblica y privada: la falta de continuidad en las acciones por una alta rotacin sexenal de funcionarios y el cambio en las polticas generales. En este
aspecto, la iniciativa privada ha sido hasta ahora ms consistente. Es evidente que los objetivos y estrategias son diferentes entre empresas de
ambos sectores, as como el concepto de rentabilidad. Sin embargo como
veremos ms adelante, comparten mltiples procedimientos para el logro
de productividad y eficiencia, aplican principios semejantes.
En sentido estricto, el gobierno tiene tendencia por tanto a ser menos
eficaz debido a su ndole pblica. Pero toda vez que el gobierno, debido
a tal atencin y examen, acta ms en inters del pblico, el efecto total
es que ello lo hace ms eficaz en cuanto a la consecucin de su objetivo
central.
J. Galvn E. ha definido adecuadamente la diferencia legal entre la
administracin pblica y la privada: "Las leyes le sirven al administrador
pblico para saber lo que debe hacer y al privado para saber lo que no
debe hacer".

Otros investigadores, como Matthias Sachse, con el que coinciden los

autores, hacen converger los enfoques de las empresas pblicas con los de
la iniciativa privada, sustentndolo en un proceso evolutivo, describiendo
que:

15
Las empresas pblicas de principios de siglo, ocupan una posicin nferior en la vida econmica. Los gobiernos se limitan todava a la supervsin de lineamientos generales. El gobierno ms complejo de aquella
poca -Prusia- logra administrarse con escasamente 8,000 personas sin
tomar en consideracin los sectores de la educacin y el sector militar.

Entre las dos guerras mundiales y sobre todo despus de la segunda,

se presenta un cambio fundamental en cuanto a las tareas que se esperan
de un gobierno. Por un lado, el sector pblico empieza a crecer fuertemente en sus reas tradicionales. Por el otro absorbe continuamente, aquellas actividades que se haban percibido poco antes como rea exclusiva
de los inversionistas privados. Concluye este desarrollo con el fenmeno
que llamamos econom a mixta. Dicha nocin tiene validez hoy en da
hasta en pases con estructuras marcadamente capitalistas.
Se podra suponer que la creciente importancia del sector pblico hubiese atrado desde su inicio el inters de la administracin de empresas.
Pero los tericos dejaron esta rea al margen. Cuando una empresa privada
se convirti en pblica, perdiendo a su vez el fin de lucro, se perdi el
inters de la administracin de empresas tradicionales.

Fue hasta los aos sesenta cuando se observa un cambio tmido al

principio, pero luego venemente, Las empresas pblicas descubren los beneficios de .las teoras bsicas de la administracin de empresas. Como
inesperadamente se presentaron restricciones presupuestales y las empresas pblicas empezaron a crecer en forma explosiva, los integrantes de
stas se convencieron en muy poco tiempo de la necesidad de basar su
gestin en un fundamento terico, slido y profesional.
Al mismo tiempo, los tericos tradicionales notan limilitudes algo
inesperadas respecto a la problemtica entre empresas pblicas y privadas. Uno de los resultados ms visibles es probablemente la creacin de
la administracin pblica como carrera universitaria.
Se empieza a entender que las diferencias entre ambas reas es mucho
menos grande de lo que se haba pensado antes. Por un lado, se pone en
evidencia que tanto las empresas pblicas como las privadas tratan en su
operacin diaria problemas de abastecimiento, transformacin y distribu-

16

cion. Por otro lado la nocin utilidad proveniente del sector privado
muestra un ngulo nuevo. Hay consenso respecto a que las empresas pblicas tambin persiguen objetivos de utilidad aunque sea solamente para cubrir costos o para minimizar las prdidas. Dicho en otras palabras, las
empresas pblicas se tienen que concentrar en cuestiones de eficiencia
como tradicionalmente lo hicieron las privadas.
No habiendo en nuestro pas consenso sobre la definicin de empresa
pblica entre los autores, dada la diversidad de enfoques: legalista (Ruz
Massieu), econmico (Brewer Carias), jurdico (M. Daz), administrativo
(Valdez R.), etc., menos an lo hay sobre la corporacin pblica, sin
embargo, existen ciertos elementos que forzosamente deben incluirse en
su concepto; tales como:
conjunto de empresas asociadas de carcter pblico
bases de creacin establecidas mediante un instrumento jurdico
funciones dentro de un marco legal
objetivos afines: polticos, econmicos, de produccin, sociales y
administrativos
desempeo de acciones sinrgcas y potencializadas entre las empresas integrantes
De facto, la sectorizacin y subsectorizacin que recientemente ha
hecho el Gobierno Federal, pretende la integracin de empresas afines,
con el fin de mejorar sus resultados, individuales, conformando as verdaderas corporaciones, que deben lograr sus objetivos con eficacia y eficiencia.
En resumen, el sector pblico ha determinado la necesidad de un
cambio en la gestin que se fundamenta en la creciente escasez de recursos, en la bsqueda de mecanismos para elevar la productividad y en hacer
competitivas nuestras exportaciones no petroleras, en calidad y precio,
para incrementar el ingreso de divisas que fortalecen nuestra economa.

Diseo Organizacional

Aspectos genricos
Desde Max Weber se ha sealado que la formacin de tipos ideales abstractos no debe ser una meta sino un medio para facilitar su comprensin;
un diseo organizacional deber significar una herramienta de anlisis y
comprensin de los fenmenos que ocurren en la administracin de un
organismo pblico o privado.
Un diseo organizacional integra un conjunto de reglas y normas nterconectadas, que tienen un fin definido: optimizar la operacin para conseguir eficacia y eficiencia.
Hemos encontrado similitud entre los tipos ideales de Weber y el diseo organizacional en el sentido que ambos hacen posible explicar fenmenos sociales concretos. Considerando a las empresas como organizaciones
sociales, el diseo organizacional sera una forma individual de explicar el
comportamiento y resultados de una empresa y lo grupo de empresas. Se
pretende que estableciendo los principios de estructura y funcionamiento
organizacional, los directivos de empresas pblicas puedan establecer el
grado de afinidad o lejana con el diseo ideal y de esta forma establecer
un programa de acciones que le permitan obtener mejores resultados.
El diseo organizacional a semejanza de los modelos administrativos
se desarrolla a partir de una versin simplificada de un problema y se va
enriqueciendo progresivamente hasta lograr ser funcional. No tiene una
estructura ni forma especfica y rgida, sino una gran adaptabilidad. Por
su capacidad predictiva, se encontrara con una fuerte tendencia hacia
lo abstracto entre los Juegos Administrativos y los Modelos de Decisiones
por Computadora.

18

Caractersticas:
Simplicidad
Realismo
Flexibilidad y adaptabilidad
Capacidad
Facilidad de uso y de control
Bajo costo
Variables manipulables
Permite simular situaciones futuras o posibles
Restricciones. El diseo organizacional tiene las restricciones analizadas y clasificadas por Tannenbaun, como son: las de autoridad (resultados
de polticas o directrices dentro de las empresas o del exterior gubernamental). Biolgicas (surgen de las limitaciones de los individuos que toman
las decisiones, influidas por la rotacin de directivos que sufre el sector
pblico). Fsicas (considerando factores como la ubicacin geogrfica de
las empresas, clima, recursos fsicos, etc.). Tecnolgicas (relacionado con
los avances en la tcnica nacionales o extranjeros) y por ltimo la ms
comn de todas: Econmicas (especialmente importante en nuestros das
yen nuestro pas).
El diseo organizacional contempla y enfatiza la importancia del estilo
de direccin del mexicano y del servidor pblico, ya que an teniendo un
guin de estructura y organizacin, muchos de los resultados estarn considerados por el estilo con que dirigen las empresas los funcionarios.
Se ha discutido si el diseo de una organizacin debe ser el que est de
moda o el que mejor se adapte a los requerimientos. H. Mintzberg estableci la hiptesis de que dado que las organizaciones son estructuras naturales, la armona entre las partes puede ser la clave del xito organizacional.
Al preguntarse: por qu tantas empresas pblicas se marchitan bajo los
controles gubernamentales, encuentra que hay una razn comn a todas
ellas: cierto elemento en el diseo de la organizacin est mal adaptado a
la tarea.

Los aparatos burocrticos grandes son vitales para la produccin en

masa, pero no para adaptarse rpidamente a situaciones nuevas. Algunas

19

instituciones requieren estructuras flexibles para poder innovar, otras,

una forma de control profesional incompatible con los estndares tcnicos que los gobiernos tienden a imponer.
Es por esto, que el diseo organizacional debe ser un "tl'aje a la medida" de la empresa o de la corporacin, que satisfaga sus necesidades.
Las olpDizaciones similares pueden tener diseos "tipo", as por
ejemplo, las dependencias pblicas simples, pequeas y/o jvenes se caracterizan ms por lo que les falta: una pequea parte de su comportamiento est estandarizado o formalizado, y se tiene un uso mnimo
de p!aneacin, capacitacin o los dispositivos de unin. La ausencia de
estandarizacin significa que la organizacin tiene muy poca necesidad
de analistas staff. Se contratan unos cuantos gerentes de lnea media
porque gran parte de la coordinacin se logra en el punto estratgico
cspide por medio de la supervisin directa. All es donde se sustenta el
poder real en esta configuracin. Incluso el staff de apoyo se minimiza para mantener la estructul'a delgada. y flexible -;as estructuras simples
prefieren comprar que hacer-.

Habitualmente el sistema de produccin, ya sea de bienes o servicios,

es simple tambin, por lo que el directivo puede mantener un control
altamente centralizado, sto a su vez hace que la innovacin pueda ser
rpida y flexible. Este tipo de organizaciones tambin puede ser la etapa
inicial de la vida institucional de grandes dependencias. Ejemplos en nuestro pas son las pequeas paraestatales y los fideicomisos pblicos.
Otro diseo podra identificarse en las dependencias pblicas pro-

'e.IoJ'Ulla, tales como las de la Seguridad Social y Educacin que se

sustentan en la estandarizacin de habilidadl ms que en procesos de
trabajo.
Dado que basa sus tareas operativas en profesionales capacitados
-personas capacitadas a las cuales se les debe dar un control considerable sobre su propio trabajo- la organizacin cede gran parte de su poder
no slo a los propios profesionales sino tambin a las asociaciones e nstituciones que los seleccionan y capacitan en primer lugar. Como resulta-

20

do, la estructura surge como una entidad muy centralizada, el poder Sobre
muchas decisiones, tanto operativo como estratgico, fluye hacia abajo de
la jerarqua, hacia los profesionales del ncleo operativo. Para ellos, esta
es la estructura ms democrtica de todas.
Dado que los procedimientos operativos, aunque complejos, estn estandarizados --operar apndices en un hospital -, cada profesional puede
trabajar independientemente de sus colegas, con la seguridad de que gran
parte de la coordinacin necesaria ser realizada automticamente mediante la estandarizacin de habilidades.
La estandarizacin es la enorme fuerza as como la gran debilidad de
estas organizaciones "profesionales". Eso es lo que permite a los profesionales perfeccionar sus habilidades y por lo tanto lograr una gran eficiencia
y efectividad. Pero esa misma estandarizacin hace surgir problemas de
adaptabilidad. Esta no es una estructura para innovar sino para perfeccionar lo que ya se conoce. Por tanto, mientras que el ambiente se encuentre
estable, se hace bien el trabajo. Identifica las necesidades de sus clientes y
ofrece una serie de programas estandarizados para su beneficio. En otras
palabras, en la creacin de casilleros est su fuerza, el cambio provoca una
revoltura en los casilleros. Surgen nuevas necesidades que estn entre o a
travs de los orificios, y los programas estndar ya no aplican. Se requiere
de otra configuracin.
Otro tipo de diseo correspondera a aquellas dependencias con divisiones mltiples como las de Agricultura y Recursos Hidrulicos o como
en la Conasupo, en las que no es tanto una organizacin integrada sino
una serie de entidades bastante independientes unidas por una cubierta
administrativa suelta. Pero, mientras que las entidades profesionales son
individuos -profesionales en el ncleo operativo-, en la forma divisionalizada son unidades en la lnea media, llamada divisiones.
Una organizacin se divide por una razn sobre todo: porque sus
lneas de producto estn diversificadas (y esto tiende a suceder ms
comnmente en las organizaciones ms grandes y maduras, aquellas que
se han quedado sin oportunidades o se estancan en sus mercados tradicionales). Tal diversificacin alienta a la organizacin a crear una unidad en
base a mercado, o divisin, para cada lnea de producto distinto y para

21
otorgar una autonoma considerable para que cada divisin maneje
propio negocio.

IU

A pesar de esa autonoma, la divisionalizacin no implica la descentralizacin, a pesar de que los trminos a veces se igualan unos con otros.
La descentralizacin es una expresin de la dispersin de poder de toma
de decisiones en una organizacin. La divisionalizacin se refiere a una
estructura de unidades en base al mercado, semiautnomas. Una estructura divisionalizada en la que los directivos en la cabeza de e8ll8 unidades
mantienen el mayor poder; es mucho ms centralizada que muchas estructuras funcionales donde se involucra a un gran nmero de especialistas en
la toma de decisiones importantes.
Para el relativo control de las divisiones los directivos utilizan cierta
supervisin directa, visitan las divisiones peridicamente y autorizan algunas de las decisiones ms importantes. Pero mucho de ello interfiere con
la autonoma necesaria de las divisiones. Por lo que las personas de la sede
se sustentan en sistemas de control de desempeo o, en otras palabras, en
la estandarizacin de salidas. Deja los detalles operativos a las divisiones y
ejerce el control midiendo peridicamente su desempeo. Y para disear
estos sistemas de control, las personas de la sede crean una pequea tecnoestructura. Tambin se establece un staff de apoyo central pequeo para
proporcionar ciertos servicios comunes a las divisiones (como asesora
legal y relaciones externas).
En nuestro contexto, en las dependencias pblicas existen algunas
reas que podramos calificar de "concentracin tecnol6gica", aquellos
espacios que en razn de su esencia necesitan ante todo innovarse constantemente y estar a la vanguardia de la tecnologa. Ejemplos de sto,
seran las reas de telecomunicaciones de la SCT y/o la divisin petroqumica de Pemex.
Estas industrias requieren "estructuras de proyecto" que funden a los
expertos de diferentes especialidades en equipos creativos que funcionen
bien. Este tipo de diseo organizacional, es un tanto contradictorio a lo
que habitualmente se acepta para las organizaciones -consistencia en la
produccin, control de los administradores, unidad de comando y estrategia que emane desde arriba. Es una estructura tremendamente fluida,

22
en la que el poder cambia constantemente y en la que el control se realiza
por ajuste mutuo por medio de la comunicacin informal y la interaccin
de expertos competentes.
Se sustenta en expertos capacitados y especializados para hacer la
mayora del trabajo. Pero en ese caso, los expertos deben trabajar juntos
para crear nuevas cosas en lugar de trabajar por separado para perfeccionar las habilidades establecidas. Sin embargo, en las reas de la coordinacin se debe sustentar extensamente el ajuste mutuo, que alienta por el
uso de los dispositivos de unin, directivos de integracin; fuerza de
trabajo, y estructura de matriz.
Los directivos de proyecto o de integracin, abundan. Esto da como
resultado "tramos de control" ms estrechos, por medio de medidas
convencionales. Esto no es un reflejo de control sino de lo pequeo de
los equipos de proyecto. Los directivos no controlan en el sentido convencional de supervisin directa; tpicamente, son expertos tambin que toman su lugar junto a otros en equipos, preocupados especialmente de unir
a los diferentes equipos.
Variables que lo definen
Utilizando al diseo organizacional como un medio para analizar y
sintetizar un sistema complejo como son las empresas, es indispensable
la existencia de las variables cuantificables, que a derencia del papel en
la construccin de un modelo matemtico en que es lo fundamental, las
variables en el diseo organizacional (que implica la solucin de problemas bajo suposiciones de un sistema cerrado), no son ms que una parte
de un esfuerzo global. Entre mayor sea la informacin que se agregue al
diseo, es mayor la dificultad para su conceptualizacin, de igual forma,
entre mayor sea el nmero de variables que se agreguen, ms realista resultar el panorama. Es por esto, que en los diseos hay que ir enriqueciendo las variables por aproximaciones sucesivas para intentar acercarse
a la realidad organizacional.
Las variables Que se han seleccionado para definir este diseo han
sido: planeacin, descentralizacin, organizacin, coordinacin, regulacin. integracin y control de gestin.

28
Planeacin
Este es uno de los elementos bsicos para poder lograr un cambio en
las empresas del sector pblico de nuestro pas. En este captulo se analizarn los conceptos modernos existentes en la literatura mundial, posteriormente se describe el modus operandi de la planeacin en las empresas
pblicas, tanto en Mxico como en otros pases, en los que su sistema de
gobierno enfatiza los procedimientos y sistemas de planeacin, haciendo
un breve anlisis de varios tipos de relaciones contracturales con el Estado.

La planeacin como elemento bsico para la conduccin del cambio de la

~presa

pblica mexicana

El marco terico y los aspectos conceptuales

La idea de la planeacin de las organizaciones y empresas, tiene connotaciones ideolgicas y polticas dado que an pesa la relacin de la planea-

ci6n con el socialismo y los pases que la practican en forma centraliZada

del bloque socialista, o descentralizada con un rgimen de partido nico
como en el caso de Yugoslavia.
Por sto, debernos reconocer que hay enfoques tericos diferenciados
entre gerentes y administradores con respecto a la planeaci6n, y hay un
consenso con respecto a la necesidad de utilizarla frente a la incertidumbre
y el riesgo, la idea es poder controlar el futuro, tanto en sus efectos sobre
la organizacin o empresa como sobre nosotros mismos. De lo que se trata
no es slo de explotar las oportunidades sino de afrontar las amenazas,
"de prevenir y crear" condiciones para avanzar incluso cuando existe incertidumbre, sin "vacos ni utopas, sino con paso firme para establecer
directrices a largo plazo para un desarrollo continuo". 1
Por otra parte hay autores, que definen a la planeacin desde el punto
de vista de la administracin, dado que sta es una funcin de la misma y
sostienen que " ...consiste en identificar los objetivos generales de una institucin o de un conjunto de instituciones, a corto, mediano y largo plazo;
definir las polticas o estrategias para alcanzar esos objetivos; ordenados de
Russel L. Ackoff. Rediseando el Futuro. Editorial Limusa. Mxico 19lW. Pgs. 27-)3.

24

acuerdo a las prioridades; establecer el marco normativo dentro del cual

se desenvuelven las acciones de la institucin y dar las bases para poder
realizar las otras funciones generales de la administracin: la programacin, el financiamiento, la administracin de personal, el control y evaluacin de resultados".'
En la actualidad, hay absoluto reconocimiento a que la actividad de
Estado y de sus empresas pblicas requieren de una planeacin de su desarrollo, tanto para optimizar sus actividades en sus regiones y sectores
de la economa, donde estn localizadas, como para minimizar el desperdicio de recursos en la asignacin de los mismos; de lo que se trata es de
racionalizar el proceso de toma de decisiones y de delegar responsabilidades y funciones, en aquellos niveles que puedan garantizar un mejor
manejo de sus recursos, como es el caso de regiones, estados y municipios.
Esto en la idea que la planeacin necesariamente debe de tener un grado
efectivo de descentralizacin.
Hemos agrupado los aspectos conceptuales del marco terico en tres
rubros: concepto moderno de planeacin, modelos a nivel de empresas y
el ciclo de la estrategia maestra.
A. El concepto moderno de planeacin

La planeacin es una actividad importante en el mundo moderno,

implica un comportamiento poltico e ideolgico para analizar la perspectiva y las tendencias predominantes, que permiten "proyectar un futuro
deseado y los medios efectivos para lograrlo"." Planificar resulta as,
"como prometer, garantizar y prever una actividad convencional por la
que creamos orden y certidumbre. Mediante convenciones, procuramos
convertir el futuro en un campo de accin calculado y controlado't.t

Ignacio Pichardo Pagaza. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico. Ediciones

INAP. Tomo 11.Mxico 1984. Pg. 16.
3
4

Russel L. Ackoff. Un concepto de Planeacin de Empt'esas. Editorial Limusa. Mxico 1972.

Pgs. 13-14.
Hermsn R. V 111 Gunsteren: "La Pl.neacin como Teora Poltica". Primer Seminario de Planificacin y Desarrollo Municipal, N.U. Secretariado Tcnico de la Presidencia y Liga Municipal Dominicana, Santo Domingo, noviembre de 1985

25

En la actualidad, cuando el cambio es ms rpido y la crisis agobia a

los pases: sus instituciones, empresas y personas; la planeaci6n surge
como una actividad orientadora que permite superar situaciones conflictivas, reactivar los sectores productivos y las actividades mismas de las
empresas. Es aqu, donde encontramos una unidad entre el empleo de
las tcnicas y procedimientos de la planeaci6n con el pensamiento planificado, esto es, " ...cuando el hombre y la sociedad pasan de la invenci6n
deliberada de objetos o instituciones nicas a la regulaci6n deliberada y
el dominio inteligente de las relaciones entre esos objetos","
El concepto moderno de planeacin implica reconocer, que existe una
planeaci6n tradicional u ortodoxa y la nueva, que es la planeacin sistemtica, dispone de un instrumental y los procedimientos para realizar los
objetivos y metas esenciales del plan. Puede definirse aquella como el control de redes complejas de interdependencias sobre la base del conocimiento
cientfico mediante grandes organizaciones formales. En cambio la nueva
planeaci6n utiliza la teora de sistemas y se apoya en la ciberntica, desarrolla tcnicas y procedimientos para que la comunicacin poltica sea ms
relevante y raconal."
Para apreciar las caractersticas y las diferencias entre la planeacin
ortodoxa y la nueva se presenta en el Cuadro 1.
El cuadro nos muestra principalmente un cambio en la ptica y en las
estrategias al realizar la planeacin ortodoxa con respecto a l~ nueva, esta
ltima tiene connotaciones interesantes desde el punto de VISta conceptual, dado que la planeacin moderna podemos dividirla en tres tipos muy
bien definidos, que son: 7
La planeacin racional de sistemas; sta sustituye el pensamiento lineal
causal, por el pensamiento sistmico y apoya el desarrollo de tcnicas
y procedimientos en la idea de racionalidad y el control central;
11. La planeacin biociberntica se apoya en el lenguaje de la teora de
los sistemas, se formula un modelo estructural de la situacin que se

l.

5
6
7

Mannheim. 1966. Pg. 152, citado por Herman R. Van Gunsteren, op. cit., p. 1.
Ibid, pg. 6.
lbid, pgs. 7-18.

Cuadro 1
Comparaciones entre la planeacin ortodoxa y la nueva
Concepto

Planeacin
Ortodoxa

l. Estilo de Pensamiento Mecanicista

2. Visin de sistemas
sociales que son el
objeto y el contexto
de la planeacin

3. Visin del proceso

de planeacin

Nueva
Ciberntico: red de informacin
tejida apletadamente al estilo siso
temtico.

Causalidad: lineal y
analtica

Dinmica de sistemas; los proce

sos micro-causales (fsicos, socio
sicolgicos) son subordinados y
suelen desconocerse (y no neceo
sltan conocerse)

Sistema de medos-fines
Metas compatibles

Funciones de (sub) sistemas

Metas contrapuestas soble la bao
se de anlisis de congruencia

Modelos sencillos de
sistemas sociales
(modelos mecanicistas
u homeostticos)

Sistemas sociales muy compejos, probabilsticos, autoll(Ulabies y autorganlzables

El sistema de planificacin es de posicin extema y est separado

del sistema social que
es el objeto de la
planificacin

El proceso de toma de declsio

nes es el subsistema abierto del
sistema social dentro del que
funciona la planificacin y sobre
el cual acta; esto genera la Interaccin y comunicacin constante entre el sistema de panficacin y el sistema social.

Se piensa en funcin
de sistemas cerrados

Se piensa en funcin de sistemas

abiertos.

Programacin lineal

Ajustada a la dinmica de sstemas complejos.

La planificacin provoca cambios dentro

de la estructura de
sistemas dados

La planificacin tiende tambin,

y en especial, al cambio estructural del sistema sociopoltico
(diseo de estructuras de un nuevo sistema).

Cuadro 1 (continuacin)
Comparaciones entre la planeacin ortodoxa y la nueva
Planeac;n
Concepto

Ortodoxa

Nueva

La planiticac:1n tiende
a modiftCll el medio
ambiente
La planificacin.
ocupa de los l8CUIIOS
y el comportamiento

La planiticacin tiende tambin,

y en especial, a modiflCll valo
leS e instituciones.
La planiflcac:1n se ocupa en pIl.
mer lugar de las eatructu_ de
informacin y comunicacin, y
slo J8 tilde se ocupa en foro
ma especial y en niveles suboldl
Dados de los IeCUIBOS y el com
portamiento.

Control Dinteto

Combinar el control dilecto

con el control indirecto de la
emplela dado que el control In
dilecto de sistemas complejos
por s solo desIstroIo, pu.
destruye las capacidades de
ldaptlCin y dllminuye con eRo
las posibilidad. de supervivencia
del sistema.

Control Impuesto

El control es la estructura del

Sistema; control mediante movi
mientos entrpicos; subsistemas:
utilizacin de procesos meci
coa y homeostticoa en marcha.

Cuno fijo y lecto bacia

fines determinados
Eliminar la iDeerti
dumble (enemi8o)
Disminuir y eliminar
la variedad
La planificacin es
prolflDlar el futuro en
funcin de variables
cuantificables

Flexibilldad, aplendizaje, cursos

zigzagueantes.
Reconocer la iDcertidumbte y
.mrae de ella (amiga o compaera inevitable)
n.ar sistemas en los que pued generarse la variedad necea
rIa en su oportunidad.

La planificacin ofrece una matriz en la que, segn las circunstancias, se pueden generar y eje
cutar programas dferentes,

Cuadro 1 (continuacin)
Comparaciones entre la planeacin ortodoxa y la nueva
Planeacin

Concepto

Ortodoxa

Nueva

Orpnlzaciones y pero
como unidades
de operacin

Organizaciones y personas como

subsistemas eemiautnomos.

SOIl8l

La planlflcacin CIe8 el
orden y el sistema

5. Relaciones entre
la planeacln y
la poltica

El orden ya existe. Siatem. de

autG-orpnizacin. El control je.
rrquico debe ajuatarae a dicho
orden y no, como Dios, tratar de
crear el orden de la nada.
Coordinacin jerrquica La coordinacin tipo mercado es
tundamental. La coordinacin
formal y jerrquica es la punta
del iceberg (pero no por ello
trivial).
Eliminar la ineficiencia, La Ndundancia y las cadell8l de
evitar la duplicacin, la
dependencia cortas hacen confla
imbricacin y la redun
ble y flexible al sistema; se necedancla; largas cadenas
sitan subsistemas semi-aut6noll8I de medios-flnes
mos y funcionalmente imbrica
dos.
Loa fines estn "dados" La determinacin de metas y
normas es parte del proceso de
planificacin.
rUUllucaeton neutral
La planiflcacin es poltica; placon respecto a la poltica nificacin normativa.
El planificador predice,
Planificar es determinar el futuro
el poltico elige
sobre bases de racionalidad poltica.
La planificacin se
La planificacin entraa opcin
efecta dentro de los
poltica y diseo constitucional
lmites establecidos por as como intenta alternativas hala opcin poltica y
cia una sociedad igualitaria.
la Ccmstitucin.
Criterio de xito:
Criterio de xito: supervivencia
realizacin de metas
del sistema, equilibrio ecolgico
y estabilidad social.

FUENTE: Elaboracin en base a ideas de Herman R. Van Gunsteren, La planificacin como teorIJ poltica, op. cit. Pgs. 3-S.

18281

29

desea controlar, puede tratarse de una empresa; el paso siguiente es

formular los parmetros, para luego hacer funcionar el modelo (con
los parmetros), y hacerlo interactuar mediante una caja negra (computador) con una muestra de la situacin que se va a controlar, y
Ilf. La planeacitl comunicativa, se apoya en el pensamiento sistmico y
el plan que abre un espacio para el debate poltico sobre la base de un
proceso de toma decisiones racional y participativo. Asimismo, permite crear condiciones para elevar la conciencia social, hacer ms activa
la voluntad poltica y promover un fuerte deseo de liberacin en la
base social para hacer funcionar un gobierno con apoyo popular.
La discusin futura de la planeacin moderna, necesariamente se va a
dar en funcin de estos tres tipos de planeacin y en la combinacin de

los mismos, ello va a depender de los criterios que tengan los polticos y
planicadores que traten de aplicarlo en la realidad especfica de un pas
o empresa.
B. Los niveles conceptuales de plDneacin en el nivel de empresas
Las empresas pblicas en la actualidad, utilizan modelos conceptuales
y operativos tanto tradicionales como modernos de planeacin; estos ltimos apoyados en la teora de sistemas. La crisis ha obligado a estas
empresas a enfrentar serios problemas financieros, administrativos, de produccin y ventas; sto ha llevado a las empresas a intensificar el uso de BU
capital y buscar elevar la productividad, as como su rentabilidad, mejorando BUS tcnicas de gestin a travs de modelos modernos de planeacin.
Esta situacin de crisis ha motivado redimensionamientos en el sector
pblico y dentro de las empresas estatales la eliminacin de las ineficiencias. Adems, dicho estado, ha impulsado a los empresarios pblicos a una
revisin de las tcnicas de presupuestacin, financieras y de control de
largo plazo, debido a que stas eran generalmente inadecuadas para tratar
con las nuevas situaciones y problemas empresariales actuales.
Los ejecutivos de las empresas pblicas han tratado de utilizar la tecnologa de la planeacin estratgica, aplicando el lenguaje de sistemas y
el uso de la computacin; con sto podemos decir, que en aos recientes
la planeacin en el mbito de las empresas paraestatales ha tenido un im-

30

portante desarrollo. La mayora de estas empresas hacen anlisis de situaciones coyunturales, proyecciones de corto, mediano y largo plazo, e
incluso analizan las tendencias de la economa como un todo para conocer
mejor el entorno socioeconmico en el cual operan y poder prevenir situaciones crticas que puedan afectarlas.
El concepto de la planeacin estratgica formal

La mayor parte de los modelos tericos en operacin, se apoyan en

una visin de perspectiva y en consideraciones referidas al proceso y
estructura organizacional; tambin, ello implica adoptar una posicin filosfica y de valoracin de la planeacin estratgica, como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
Cuadro 2
Elementos para conceptualizar la planeacin estratgica
Elementos

1. Las decisiones del

presente y su validez
en el futuro.

2. El proceso continuo.

La conceptualizacin de la planeacin estratgica

La planeacin toma en consideracin las decisiones

adoptadas en el presente y trata de asegurar que ellas
tengan validez en el futuro; sto significa observar la
cadena de consecuencias, de causas y efectos durante
un tiempo, para apreciar la decisin adoptada por el
director o mximo ejecutivo de la empresa. Si al eje
cutivo no le agrada la visin de los escenarios futuros,
la decisin puede cambiarse con anlisis de congruen
cia y concertacin de grupos internos. La planeacin
estratgica analiza el comportamiento de las posibles
alternativas de los cursos de accin en el futuro, y al
elegir alguna de ellas, stas se convierten en la b_ pa.
ra tomar decisiones presentes.
La planeacin exige a los ejecutivos o empresarios pblicos un periodo de tiempo para formular los planes,
sta se considera un proceso continuo especialmente
en lo que se refiere a la elaboracin de estrategias, ya
que los cambios en el ambiente financiero y econmico de la empresa pblica son continuos. De lo que
se trata, es de concebir a la planeacin como una actividad puramente de regulacin, de fijacin de pnoridades y de realizacin de funciones de programacin, presupuestacin, financiamiento, produccin,

Cuadro 2 (continuacin)
Elementos para conceptualizar la planeacin estratlica
Elementos

3. La filosofa de la empresa.

4. EstructUras
Organizaclonales.

La conceptualizacin de la planeacin estratgica

ventas, administracin de penonal, de control y

evaluacin.
La empresa pbUca debe tener una IDosofa apoyada
en dos conceptos: productividad y rentabDidlMl; el
primero seala la importancia de aumentar los niveles
de produccin en funcin de su capacidad instalada,
Y el segundo aceptado como una blqueda de la p.
nancla, pero una ganancia planiftclMla en funcin de
una poltica econmica, que determina un equWbrio
entre subsidios, dficits y utilidades para beneftcl8r a
las minoras nacionales o poblacin marginada.
Un sistema de planeacln estratgica formal vincula a
la planeacln estratgica y tctica, que determina la
visin de largo plazo, los programas de mediano plazo, los presupuestos y los planes operativos anuales
(corto plazo). En una empresa industrial pbUca con
dlvlllones descentralizadas tiene una determinada
vinculacin con cada plan de divisin, hacindOle un
anUsis de congruencia entre los planes estratglcos
elaborados en las oficinas de la direccin &leneral y los
planes de las divisiones, esto tiene por finalidad da'
mayor consistencia a las estrategias de la alta direccin y darle coherencia a las decisiones actu_.

Fuente: Elabol'lcilm con idea tomada de Ge01'F A. Steiner, Pltmeacitl Estrat'gictI. Editoril1
C.E.C.S.A., Mxico 1984, pip. 2~22.

El cuadro nos da una idea de lo que significa la planeacin estratgica

formal a partir de cuatro elementos bsicos, que son: las decisiones del
presente y su validez en el futuro; el proceso continuo; la filosofa de la
empresa, y las estructuras organizacionales.
Lo que nos seala el cuadro y que debe tenerse presente, es la idea que:
" ...la planeacin estratgica no trata de tomar decisiones futuras, ya que
stas slo pueden tomarse en el momento. La planeacin del futuro exige
que se haga la eleccin entre posibles sucesos futuros, pero las decisiones
en s, las cuales se toman con base en otros sucesos, slo pueden hacerse

82
en el momento".' Se entiende que una vez tomadas, stas pueden tener
consecuencias irreversibles que pueden en el largo plazo daar a la empresa por ello se hace necesario ajustarlas en el presente a la trayectoria y alternativas elegidas.
Por sto podemos decir concretamente, que la planeacin estratgica
no integra a un conjunto de planes funcionales o responde a una extrapolacin de los presupuestos actuales; sino que responde a un enfoque de
sistemas para dar direccin sobre bases de racionalidad y certidumbre a
una empresa pblica durante un periodo determinado, en el cual se toma
en cuenta su entorno fsico, econmico, social y poltico que es cambiante.

Loa modelos conceptuales viables y las responsabilidades

de los empresarios pblicos en el mundo actual
La forma de presentar un modelo conceptual, es de hacerlo de manera
simple para dar la idea que constituye una red de informacin, o una imagen de un esquema formado mediante la generalizacin de particularidades. Los modelos conceptuales nos permiten elaborar los modelos operativos, stos son los que utilizan realmente las empresas pblicas; sin embargo,
es necesario que los empresarios pblicos tomen conciencia de la importancia que tienen los modelos conceptuales, como instrumentos para
definir acciones sobre bases de racionalidad y como guas para la accin
empresarial, as como para establecer el ritmo apropiado de funcionamiento de sus empresas, en el marco de los condicionamientos que les
impone la prctica diaria y el medio ambiente cambiante en el cual realizan
sus operaciones.
En general la planeacin debe mostrar una visin de perspectiva de
comportamiento y de desarrollo a alcanzar por la empresa; la profundizacin de la crisis en el mundo contemporneo como consecuencia de la
nueva divisin internacional del trabajo en la economa mundial, nos
muestra una lucha de las grandes empresas transnacionales por los mercados. Esta situacin debe ser apreciada muy de cerca por los empresarios

Gecqe A. SteiDer. PIiIM.eiInI."""giCII: Lo ti'" todo DftetM debe . n . Editorial CECSA.

Mico, 1984. P,," 22.

33
pblicos, dado que las gerencias de las empresas transnacionales -desde
fines de la dcada de los aos setenta y comienzos de los ochenta- han
estado enfrentadas a dos problemas fundamentales: uno de que ya termin la era de crecimiento rpido de la posguerra, y segundo, que ya se
cerr la era de colaboracin poltica y econmica a nivel mundial, entre
estas grandes empresas; en efecto, la lucha por los mercados y por el control de la tecnologa de punta, est agudizando sus problemas y provocando una concentracin mayor como resultado de las compras y fusiones entre ellas. Esto puede obligar a las transnacionales a la ms radical
y dolorosa revisin de sus planes y estrategias que se recuerde: "En muchas naciones las tensiones sociales resultantes de una etapa continuada
de nulo crecimiento econmico podran resultar finalmente explosivas.
Las fuertes desaveniencias dentro de cada pas y entre las distintas naciones, a causa de la frustracin de las esperanzas' de las masas, podran
tener como consecuencia la revolucin y la guerra"." El problema de la
economa mundial es necesario conocerlo y analizar sus tendencias, dado
que la evolucin de la empresa pblica est ligada a estos efectos, especialmente en el papel que debe jugar en la reconversin industrial o mejor
dicho, en la industrializacin de los pases en desarrollo. En el caso de
Mxico, es importante reconocer la gran responsabilidad que tienen los
empresarios pblicos en las tareas de la reconversin en el sector industrial
paraestatal, en la modernizacin tcnico-productiva y en la bsqueda de
cuotas en el mercado mundial, a travs de una mayor competividad de sus
productos.
Estas responsabilidades de los empresarios pblicos los compromete en
acciones de direccin que exigen una visin de perspectivas, as como, de
reconocer la influencia que tiene la situacin internacional y su relacin
con las futuras inversiones que debern proyectar para el sector industrial
paraestatal, en condiciones difciles por las restricciones que impone la
deuda externa, as como la exigencia perentoria de hacer crecer la economa nacional.

Frobel, F. Heirichs j. y Kreye.O, La Nueva Divisin Internacional del Trabajo: Paro Estructural en los Pases Industrializados e Industrializacin de los Pases en Desarrollo. Editorial
Siglo XXI. la. Edicin en Alemn en 1979. Mxico 1981. Pg. S.

34

Esta situacin expuesta, nos lleva a una exhaustiva revisin de planes

y estrategias a nivel de sector pblico y de empresa, dado que el nuevo
modelo de acumulacin nos impone una reduccin del poder adquisitivo
de sueldos y salarios junto con un crecimiento muy limitado del nivel de
vida. Por otra parte habr que aceptar una tasa de desempleo superior a la
de fines de la dcada de los aos setenta. Entonces, esta responsabilidad
mayor nos lleva a tener que utilizar en forma intensiva la teora y los
modelos conceptuales de planeacin, como el que se presenta en el Cuadro 3.

c. El ciclo de la estrategia maestra

Para manejar el cambio dentro de la empresa pblica, se hace necesario ampliar los conceptos tradicionales de planeacin. Las nuevas ideas y
planteamientos que se hagan deben apuntar a fortalecer una filosofa
propia y dar concordancia a los cambios adoptados en el ambiente organizacional.
El diseo de la estrategia y la secuencia a seguir, debe definirse como
un ciclo de la formulacin de la estrategia maestra, adems debe tomarse
en cuenta la eficacia de la estrategia, que depende de: lo la forma en que se
perciba la relacin entre organizacin y ambiente; e! grado en que pueden
preveerse las condiciones futuras; la calidad de las conclusiones obtenidas de los dos primeros planteamientos en trminos de seleccin de objetivos estratgicos; la eficiencia de los objetivos estratgicos con respecto a las
acciones que se toman, y la adaptacin de la organizacin a la estrategia.
El xito de una estrategia depende mucho de la racionalidad poltica
y de la habilidad empresarial de los ejecutivos de las empresas pblicas,
ubicados en el plano de la accin estratgica, as como de los comportamientos de los funcionarios ubicados en las reas funcionales, operacionales y de ejecucin. Por lo tanto, la formulacin y la puesta en marcha de la
estrategia maestra debe considerarse para la empresa, como un proceso de
aprendizaje organizacional. Los responsables y participantes de este procelO

Asplund Gisele y Asplund Goran. Estrategias de Desarrollo Integrado: Modelo Econmico.

Editorial Lirnusa, Mxico 1984. Pg. 38.

Cuadro 3
Estructura y proceso de planeacin en la empresa pblica

--

Planeacibn estratgica

Flujo, dI
intormacion 1

HxpectatlVU de los grup~

de podrr externos

_r;OO~~'1

- Sociedad en su conjunto
Gnrpo de pudr ... csraral
Autoridades locales
- Clientes o usuarios
- Proveedores
Aclftdores
a

Lst rategtas
Maestr85

Programacin

Exptativu de los grupos

de poder internos
- .\-\isin

EL PLAN
PARA EL-l
CAM BIO

Alta direccin
Profesioolles y tcnicm.
- Empl.ados

- Propsitos
- Objetivos
- Polticas

'-----l

Presupues- Piones y
programas ~ raci6n y
de mediano
plazo
planes

(acin y

mlilill Y

ejecucin

.V.... ocil

operativos

de planes

de piones

Implemen-

-ObR<ros

B_ de datos

f-t

Deoempeilo ea .1 p_do

Esrrategias...
Programada...

muales

Situocill ..,tuol
- Previsiones

Evaluacin
De:\ 1Knhicnte:

Oportunidades
- Grado de riesgos
- P<:ligros
Delaemp.....'
P_ncialidades
- Debilidades

..i Proceso de toma

FI de decisiones y
evoluocill

FUENTE: Elaboraci6n con modificaciones al cuadro de George A. Steiner, op. cit., pg. 37.

Control,

86

so necesitan aprender, identificar, analizar, evaluar y actuar en grupo,

dado que el tr:l1~jo colectivo facilita la conduccin del cambio y la accin
en funcin de los atributos actuales y futuros de las empresas pblicas y
de su entomo socloeconmico., Este complejo proceso puede definir
88 como el ciclo de la estrategia maestra, como 88 muestra en el Cua
dro 4.
El cuadro muestra que el.tiempo representa una dimensin y el nivel
de abstraccin otra, pero todo se inicia a un nivel elevado de abstraccin
con un anlisis sobre las estructuras y del entorno fsico socioeconmico
de la empresa. El estudio y la valoracin de la estructura con incertidumbre organizacional y ambiental, nos permite conocer potencialidades y
disear nuevos estilos de gestin organizacionales.
Por otra parte, el cuadro seala en el nivel medio la toma de decisiones
para implementar actividades en tomo de la estrategia de los grupos de
poder, aqu se hace necesario diferenciar aquellas decisiones que son independientes de los grupos del nivel alto del sector pblico y sector
puaestatal, as como otras que deben concertarse y tomarse con los eje
cutivos y funcionarios de la empresa en forma conjunta. Cuando el nivel
bajo se sube al medio, es para analizar y evaluar el desempeo estratgico,
y una vez que las acciones realizadas han permitido ganar una experiencia,
se hace posible destacar la enseanza y elaborar a un buen nivel las generalizaciones correspondientes.
Por ltimo, en el nivel de abstraccin bajo tenemos que concentrar la
atencin en los anlisis concretos, en el cual se decide sobre las estrategias
de productos y mercados, en materia de organizacin y programacin,
definicin de polticas financieras, planes y programas de accin y OROS.
Este es el nivel ms concreto para el ciclo de la estrategia, puesto que se
deciden lineamientos y acciones que tienen directa relacin con el funcionamiento y comportamiento de la empresa pblica.
La planeacin en el sector pblico y en la empresa paraestatal

En las condiciones de un pas donde la planeacin es obligatoria para el

sector pblico, el xito de la misma va a depender mucho de los modelos

Cuadro 4
El ciclo de la estrategia maestra

Nivel de
abstraccin

Valoracin de la estructura
con incertidumbre organizacional y ambiental.

Elevado:

anlisis
abstracto
grupos de

Medio:
toma de
decisiones

para im
plementar
actividades

Decisiones su ordinadas e

independient
Bajo:
accin a
nivel de

Estrategias de

y mercados

empresa

Organizacin y
programacin en
el tiempo de la
accin.

Aos

FUENTE: Con

Ii~ros

clI11bios, tomldos de Gisele Asplund y Goran Asplund, op. cit., pg. 39.

38

de planeacin apropiados, que se diseen y se adopten por las empresas

estatales, dado que ello determinara la efectividad y consistencia del medio de planeacin del sector paraestatal.
Esta idea se plantea desde una posicin terica, en el sentido que se
acepta que, el Plan Nacional de Desarrollo proporcione las orientaciones
generales y defina los objetivos estratgicos as como las formas y diversas
acciones de poltica para lograrlos; estableciendo as, las prioridades para
los diferentes sectores y regiones, que son los elementos a considerar por
la cabeza de sector o Secretaras y los gobiernos estatales y municipales
para formular sus programas y planes.
La planeacin del sector pblico tiene por finalidad ampliar la dotacin de servicios bsicos a la poblacin y de mejorar su eficiencia en la
promocin del desarrollo econmico, sto implica adoptar medidas para
racionalizar sus actividades en materia de produccin y acumulacin, as
como de modernizacin del funcionamiento de la administracin pblica
y.del sector paraestatal en particular.
Por otra parte, la participacin del sector pblico en la formulacin
de los programas sectoriales y regionales, tiene una gran importancia para
el desarrollo y funcionamiento del sistema nacional de planeacin, estos
programas son un fundamento o influencia obligada para la elaboracin
de los planes de las empresas paraestatales. Sin embargo, sto no debe tomarse como un procedimiento que tiene un comportamiento ascendentedescendente, sino ms bien ajustado al mecanismo de instrumentalizacin
del plan con los programas, como son: la vertiente obligatoria, la de
coordinacin; la de induccin y la de concertacin. El manejo de estas
cuatro vertientes para instrumentar acciones que den consistencia al plan
Y programas, va a depender mucho de la calidad que tengan los planes
formulados por las empresas pblicas.
El sector pblico juega un papel importante en las actividades econmicas relacionadas con la produccin y distribucin de bienes y servicios,
influye en la regulacin de mercados y en la produccin del sector privado, al proporcionarles insumos bsicos y un cierto proteccionismo. Las
empresas pblicas producen acero, carbn, electricidad, gas, minerales,

39

importacin y exportacin de productos especficos, transporte y otros

servicios.
Esta produccin del sector pblico, sus volmenes fsicos se determinan
en funcin de la demanda de esos productos finales o intermedios, y por
lo tanto las tcnicas y procedimientos para la programacin y presupuestacin, se asemejan a las modalidades de la planeacin de las empresas privadas. Sin embargo, es importante destacar que las empresas del sector
paraestatal, " ...no se rigen por los patrones de conducta de las empresas
privadas, en especial a lo referente a la fijacin de los mrgenes de utilidad. A veces, por ejemplo, los precios se determinan sin considerar la
amortizacin del capital y la necesidad de ampliaciones de la capacidad de
produccin; o las inversiones se programan y se realizan en funcin de la
estrategia del desarrollo a largo plazo o segn su incidencia en los problemas de coyuntura que enfrente el pas".'!

a) La planeacin a nivel sectorial

El sector paraestatal integra a los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritarias y los fideicomisos pblicos.
Para efectos de realizar la planeacin sectorial, el poder ejecutivo ha agrupado a las entidades paraestatales por sectores bien definidos, tomando
en cuenta el objeto de cada una de dichas entidades en relacin con la
esfera de competencia que se les atribuye a las Secretaras de Estado y
Departamentos Administrativos. 12
La planeacin sectorial ha facilitado la relacin Gobierno Federal con
las entidades paraestatales, destacando que las orientaciones generales que

da el sector y la exigencia que impone para que la empresa pblica tome

en consideracin los objetivos y metas sectoriales, se hace dentro de un
respeto a la autonoma relativa y personalidad jurdica distinta del Estado
que tienen estas empresas. Reconociendo, que lo determinante para la

11

Cibotti Ricardo y Sierra Enriquq. El secfor pblico 1!11 la planificacin del desarrollo. Textos
dellLPES. Editorial Siglo XXI, Mhcico, 1979. pgs. 58-59.

12

Ver Ley FtldenU tU ltu Efldd4ules PrI_sllltllles. Mxico, 20 de mayo de 1986, artculos 45,
46,41y48.

40

buena calidad de los planes del sector, lo dan los buenos planes individua
les, de las empresas que integran el sector paraestatal.
Un elemento importante que es interesante destacar, corresponde a
los recursos que utilizan estas empresas con fondos pblicos, producto de
las aportaciones o Participaciones que de modo directo o indirecto han
recibido va presupuesto federal.
En este marco, la planeacin sectorial como funcin administrativa,
se propuso la tarea de dar congruencia y coordinar las actividades de las
entidades Paraestatales con los lineamientos de poltica gubernamental a
travs de las dependencias centralizadas que tienen atribuciones con respecto a la actividad productiva de una rama o sector de la produccin.
La planeacin sectorial y en particular del sector parae8tatal, se ha
8IJ8teD;ado en principios que tienen una validez general, tales principios
se enumeran en el cuadro siguiente:

Cuadro 5

Principios bsicos para la formulacin del Plan Sectorial

Principio, btlico,

Definicin del concepto

1. RaclOlll1lzaelll

CoJllilte en la seleccln inteligente de IlternaUv. de accln, mecUante el conocimiento clentflco y el razona

miento sistemtico, para procurar un mximo de benefl
clOl a partir de la dIIponlbWdad de leCUIIOI.
Corresponde a la fonnulacln antlclpada de 101 CUIIOI de
lCCln futulol, con base al diapltlco y proyeccloDel
obIervad. .

8. UnlvenaUdad

Slinlflca la Inc:orporaclD de tod. las fases del plOC8lO 10cloe<:onmlco y administrativo en la planeacln, pua pl8wr
las coDlecuencias de su aplIcacln.

4. Unidad

Este principio bace posible la Intetraclm de pIaDn, PlOll8

mas y proyectos en un todo oqnIco que puede ser coordl
Dado.

Cuadro S (continuacin)
Principios bsicos para la formulacin del Plan Sectorial
Principios bsicos

Definicin del concepto

5. Continuidad

Da a la planeacin una cierta flexibilidad y dinamismo en

los momentos en que sea necesaria la variacin de sus objetivOS, plazos, etc., dado que la planeacin no tiene fin en el
tiempo (siempre hay que hacer algo). Es decir, cumplido
el plan, se fonnula el siguiente o se revisa y se agrega un
ao ms, manteniendo la secuencia de la accin.

6. Inherencia

Significa que la planeacin es necesaria en cualquier organizacin y actividad humana; es inherente a la administracin, tanto del sector paraestatal y sus oampresas como la
empresa privada, deben planear la fonna de alcanzar sus
objetivos.

Elaboracilm del cuadro con ideas tomadas de Ignacio Pichardo Pagaza, op. cit., pg. 18.

Estos principios que muestra el cuadro, han sido utilizados en la formulacin de los planes sectoriales o subsectoriales, que cubren aspectos
como desarrollo siderrgico, textil, azcar, agroindustrla, energa y otros.
La planeacin sectorial se somete a un proceso administrativo que
constituye un conjunto ordenado de etapas dinmicas y progresivas,
que son: la formulacin, la implementacin o puesta en marcha, y la ejecucin y seguimiento, las cuales se muestran en el cuadro siguiente:

Cuadro 6
Etapas de la planeacin sectorial
Definiciones

Etapas

Elementos

1. Fonnulacin

- Diagnstico

Implica conocer la realidad del sector y subsector, entrega infonnacin detallada de los
aspectos ms relevantes de los mismos.

- Prognosis

Es la apreciacin de lo que suceder en materia de produccin y desarrollo dd sector y

subseetor, prev las tendencias y crecimiento
futuro.

Cuadro 6 (contim .acin)

Etapas de la planeacion sectorial

2. Implementaci6n o puesta
en marcha

3. Ejecucin y
Seguimiento

Fijacin de
objetivos
y metas

Significa la seleccin de objetivos y metas con

la idea de predecir el comportamiento futuro
o del sector o subsector, es una forma de precisar una trayectoria.

Programacin
de Recursos
Humanos

Consiste en analizar globalmente la disponibilidad de elementos calificados en diversas especialidades, para responder a los requerimientos del plan sectorial.

Programacin
Fsica

Consiste en determinar las magnitudes fsicas

de todos los requerimientos para hacer efectiva la produccin del sector.

Programacin
Financiera

Consiste en determinar los requerimientos financieros, sealar las fuentes, realizar los
anlisis de fluctuaciones de precios de los insumos y los flujos de capitales, de acuerdo a Jos
objetivos y metas del plan sectorial.

- Discusin

Significa la discusin de contenidos del plan y

la adopcin de medidas para ir ajustndolo a
la realidad del sector y subsectores.

- Aprobacin

Corresponde a la aprobacin de programas y

proyectos que se ajustan a la necesidad del
sector y adems son coherentes y consistentes
con la poltica econmica gubernamental.

Realizacin
de acciones
especficas

Implica la realizacin de acciones' destinadas a

dar cumplimiento a las prioridades, objetivos
y metas del plan sectorial.

- Control y
Evaluacin

Representa el seguimiento y la medicin de

resultados, es la valoracin de las acciones emprendidas para ver el grado de cumplimiento
entre lo hecho y lo programado y poder aplicar, en caso necesario las medidas correctivas
pertinentes.

FUENTE: Elabonci6n del cuadro con ideas tomadas de Ignacio Pichardo Pagaza, op. cit.. pgs. 19-20.

43
Estas etapas que seala el cuadro, corresponden a la forma que en la
prctica funciona la planeacin sectorial, y cmo en cada etapa, tenemos
los elementos que llevan a la operacin efectiva del plan sectorial dentro
del sistema nacional de planeacin.
b) La planeacin a nivel de la empresa paraestata!

Dentro del sector pblico hubo siempre preocupacin por la planeacin de la empresa paraestatal, especialmente se deseaba que formularan
planes para tener elementos para evaluar y medir resultados. La obligacin
de planificar, es de fecha reciente, -})odramos decir- de 1959, aunque de
antes algunas empresas internamente impusieron esquemas de planeacin
de las actividades, para tener una visin de 10 que ha sido la historia de la
planeacin de la empresa pblica en Mxico, se presenta el siguiente
cuadro:
Cuadro 7
Evolucin de la planeacin de la empresa paraestatal
Etapas
1. (1917-1924),
la consolidacin
de las primeras

empresas.

z.

La planeacin de las empresas pblicas

En los comienzos de la consolidacin del nuevo estado mexicano, cuya caracterstica la marca la intervencin en la vida
econmica y social del pas. Las empresas pblicas debieron
funcionar sin imposicin de esquemas de planeacin, nicamente deban responder a la orientacin general de promocin del desarrollo nacional.

(1925-1946),
de crecimiento
coyuntural.

Las empresas tuvieron un crecimiento no planificado y respondieron la creacin de ellas, a situaciones coyunturales que
vivi el pas como consecuencia de la crisis de los aos treinta
y de la Segunda Guerra Mundial.

3. (1947-1950),
Establecimiento
de mecanismos
de control.

En este perfodo, por el gran nmero de empresas paraestatales que haban, se establecieron mecanismos para el control
administrativo y la supervisin financiera, en 1947 se expedi
la primera ley para el control por parte del Gobierno Federal
de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal.

Cuadro 7 (continuacin)
Evolucin de la planeacin de la empresa paraestatal
4. (1959-1976),
planeacin
ligada a los
ingresos en
un modelo
centralizado.
5. (1977-1987),
planeacin
ligada a los
objetivos de Jos
~de

gobierno, en un
modelo descentralizado o sectorial.

En esta etapa, el sector pblico para ejercer un control y dar

coherencia y orientacin general a las actividades de las empresas pblicas, se impuso una forma de control centralizado,
mediante la concepcin de una planeacin ligada a los ingresos, es aqu donde las entidades paraestatales debieron formular planes y dar cuenta de sus ingresos anuales.
En esta etapa se impuso a las empresas pblicas la obligacin
de formular planes con apego a la normatividad vigente y en
cumplimiento a los lineamientos, prioridades, objetivos y metas de la poltica econmica y social del Gobierno. Al sector
pblico no slo le ha interesado conocer el funcionamiento y
desempeo de la entidad paraestatal, sino tambin orientar,
dar recomendaciones y sugerencias con el objeto de mejorar
la operacin.

FUENTE: Elabonci60 del euldro con ideas tomldu de Alejandro Carrillo ClStro y Sergio Carda
RID1/rn. Ltn Em/MSIIS PlblicllS '" M;xico. Editorial Porma, Mixico, 1983. pp. 26-84.

La planeacin ms concreta es la que se da en el nivel de las empresas

pblicas, stas son la parte operativa que hace intervenir directamente al
Estado en el proceso productivo y distributivo de la economa nacional,
se dice que son: " ...la parte eminentemente operativa de la administracin
pblica federal y son la unidad o clula bsica en el tercer nivel del sistema
nacional de planeacin. A cada entidad paraestatal en este campo le
corresponde": 13
1) Aplicar las normas y lineamientos del coordinador de sector respectivo
y de las dependencias de orientacin y apoyo global -secretaras de
Programacin y Presupuesto (SPP) y Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP)- en materia de planeacin;
2) Concertar y consultar con el coordinador de sector los objetivos, metas, acciones y recursos para elaborar el proyecto de programa de trabajo institucional para el corto, mediano y largo plazos, observando las
normas del propio coordinador de sector, de las dependencias de
13

Alejandro CarriJJo Curro y Sergio Carea Ram/rez. lAs EmfJ"'SIIs PlblicllS ." Mxico. Editorial Porma, Mbico, 1983. Pip. 115-116.

46

orientacin y apoyo global para su compatibilizacin e integracin a

la planeacin sectorial, y

3) Establecer procedimientos adecuados para la permanente actualizacin

de los planes realizados por las entidades paraestatales.
Dentro del gobierno y sector paraestatal, a las empresas pblicas se
le han asignado tareas extremadamente difciles y complejas, que incluso
superan sus posibilidades y capacidad de realizacin, como fueron las que
les defini el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, en buena parte de las
veintidos polticas bsicas y particularmente las que le imponan: " ...la
reorientaein de la estructura productiva hacia la generacin de bienes bsicos y a la creacin de una industria nacional de bienes de capital";
" ...a la racionalizacin del consumo y al fomento del gasto prioritario"; al
"fortalecimiento de la empresa pblica, eliminando los subsidios excesivos... utilizando el petrleo como palanca de desarrollo econmico y social, canalizando los recursos que de l se obtengan... fomentando una
poltica de productividad y una adecuada distribucin de sus beneficios
entre los trabajadores del campo y la ciudad, y a la sociedad en su conjunto". 14
Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, a la empresa pblica se le asignan tareas y responsabilidades importantes como
instrumento para el logro de los objetivos nacionales, se sostiene que:
" ...refuerzan la rectora del Estado en la vida econmica y dan apoyo directo a la poltica econmica y social que toca instrumentar el sector
pblico. Su presencia en el aparato productivo y distributivo responde al
mandato constitucional que reserva al Estado la intervencin en sectores
estratgicos de la economa, o bien, el apoyo, complemento o promocin
de las dems actividades del desarrollo naconal"."
En este mismo documento, se reconoci que la realidad de la empresa pblica mostraba serios deterioros y muer u insuficiencias, como las
siguientes:

14

pliJ" Global de Desarrollo 1980-1982. Pgs. 13, 95 Y 96, citado por Alejandro Carrillo y Sergio Garca, op. cit. pg. 116.

15

Poder Ejecutivo. pliJn Nacio"al de Desarrollo. 1983-1988. Pig. 176.

l.

LOI objetivos econmicos y sociales que justifican la presencia de las

empresu pblicas no se han logrado alcanzar con la celeridad y consistencia deleadas;
U.
No se ha logrado superar los importantes problemas de coordinacin
entre la poltica econmica general y sectorial con respecto a las actividades realizadas por las empresas pblicas;
m. La mayora de las empresas no han logrado el autofinanciamiento y
han dependido del endeudamiento externo y de las transferencias del
Gobierno Federal;
IV. La inflacin ha afectado los costos internos de las empresas pblicas y
sus tarifas y precios han quedado rezagados, producindoles desequilibrios y problemas de dficit financieros;
V.
Ausencia de una poltica de compras que pueda convertirse en un
instrumento para orientar el consumo y produccin nacional, sustituyendo importaciones, apoyando a la pequea y mediana empresa y
promoviendo el empleo;
VI. El poder sindical ha impuesto a las empresas pblicas nminas recargadas, situacin que ha complicado su capacidad operativa, su productividad y su eficiencia;
VII. Mal manejo en la transferencia de tecnologas, que ha provocado la importacin de tecnologas ya existentes en el pas o que es posible desarrollar en el corto plazo, y la utilizacin de las intensivas en el uso del
capital que no corresponden a nuestra actual dotacin de recursos, y
VIn. La carencia de un balance social peridico de cada empresa pblica,
que seale claramente los beneficios directos e indirectos que la socedad recibe de su operacin.
Esta problemtica es la causa de un esfuerzo integrador de planes y
programas en todo el pas. Al analizar el Sistema Nacional de Planeacin
vemos que estableci tres niveles: macroeconmico (funciones de las entidades globaJizadoras: S.P.P., S.H.C.P. y S.C.G.F.); sectorial (cabeza de
eector que integran y agrupan empresas afines) y empresa pblica (planes
partieuJarea congruentes con los nacionales). A este sistema de planeacin se le ha encontrado como principal problema la vinculacin inexistente entre los planes sectoriales y los de la empresa,16 una ausencia de

16

Acle A. y Vega J. M. La EmpnJsa Pblica: Desde Fuera, Desde Dentro. Editorial LimusaINAP, 1.. Edic:i6D 1986. Pgs. 47-48.

47
Programas Subsectoriales. En nuestra opinin, efectivamente al no haber
formalmente esta integracin, debe invertirse el sentido de la planeacin
(de un sentido descendente a uno ascendente) y en base a los planes de las
empresas asignados a una entidad cabeza de sector, establecer mediante
agrupamientos, los planes subsectoriales y son stos los que deben generar
los del sector. Es decir, debe ser responsabilidad de una entidad coordinadora subsectorial establecer este puente, de manera que los planes del sector estn fundamentados en los de las entidades bajo su control.
La planeacin actual de la empresa pblica
La planeacin constituye un elemento clave para la direccin y desarrollo
de las empresas pblicas. En aos recientes, muchas de las empresas la
utilizan como un instrumento para conducir el cambio y para profundizar
en el conocimiento de sus potencialidades.
La mayora de las empresas pblicas han tenido que elaborar diagnsticos y hacer anlisis de situaciones coyunturales; han tenido que hacer
pronsticos; proyecciones de corto, mediano y largo plazo, analizar estacionalidades de ventas y producciones, as como estudiar la ubicacin
de la empresa en su entorno fsico, econmico y social. Esto ha significado
para los ejecutivos y responsables de planeacin de la empresa, tener que
ubicarse en la realidad mediante el estudio de las tendencias de la economa y de los factores que influyen y afectan el desempeo de la empresa,
todo con la finalidad de poder orientar acciones y mejorar la organizacin
para superar situaciones de crisis con una gestin bien posesionada de su
responsabilidad de direccin.

a) La planeacin base de una buena gestin empresarial

La planeacin de las actividades vitales de la empresa pblica, implica
tener que apoyarse en las tcnicas de presupuestacin y programacin
para dar contenido a una planeacin fsica y otra financiera, en tomar en
cuenta la interaccin de la empresa individual con su medio ambiente;
sto tiene su importancia para proyectar, tanto la ampliacin de su rea
de actividades como su capital o nivel de acumulacin. En estas condiciones tenemos que la presupuestacin y programacin significa ms que

48

hacer pronsticos, crear las condiciones para el manejo de las variables

que determinan el comportamiento y conducta de la empresa en el futuro.
La manipulacin de las variables claves por adelantado o mejor dicho,
los anlisis anticipados de comportamiento de estas variables, debe ser
ms que un ejercicio intelectual; corresponde a la certeza de que ciertas
variables pueden en la prctica ser controladas y planificadas, o digamos
mejor que algunas pueden al menos ser parcialmente controladas.

En general, el plan de la empresa postula metas de productividad, que

sean compatibles con un desarrollo moderado o superior, al que se puede
llegar a travs de simples respuestas a las presiones externas (mercado).
Dentro de esta afirmacin, hay un supuesto que da por entendido, que la
empresa en su esfera de actividad puede controlar con algunas limitaciones las variables de mercado, de requerimientos de personal calificado y
necesidades de dinero fresco, en el manejo de stas descansara el comportamiento planificado de la misma.
En la realidad actual, la empresa pblica enfrenta serios problemas que
limitan su accin planificada, como puede apreciarse en el siguiente cuadro:
Cuadro 8
Los elementos de la planeacin, el contenido del plan
y los problemas de la prctica
Niveles
FINES

El contenido del plan

prctica
Corresponde a la determinacin de
metas y objetivos de la empresa.
La facultad de elegir y determinar

las polticas adecuadas para la emMEDIOS

Los problemas de la

presa, la fonnulacin de programas

y proyectos que los integran, as
como las tcnicas, procedimientos
y prcticas a utilizar para lograr
los objetivos.

- Las metas y objetivos

se fijan con una gran
carga de optimismo.
- La definicin de polticas muy generales.
- Fonnulacin de programas sin anlisis de
congruencia y visin
de perspectiva.
- Proyectos no ajustados a la realidad de la
empresa.
- Tcnicas y proced-

Cuadro 8 (continuacin)
Los elementos de la planeacin, el contenido del plan
y los problemas de la prctica

RECURSOS

IMPLEMENTACION

CONTROL
Y

EVALUACION

mientes no actualizados.
Prcticos pero eficaces
Limitaciones en el uso
Corresponde a la magnitud de _reintensivo de los miscursos: humanos, materiales, fimos.
nancieros y tecnolgicos que se reCriterios poco adecuaquieren, as como se deben adquirir
dos para una asignao generar, y los criterios para su
cin ptima en mateaplicacin dentro de las actividades
ria de recursos.
de la empresa.
Simplificar toma de
decisiones.
Corresponde a la implementacin de - Resistencia a los mecanismos de planeaacciones y los diseos de procedicin.
mientos para la toma de decisiones,
as como la forma de ejecutar las
Comportamiento buactividades operativas y organizarrocrtico.
las en funcin de las exigencias del
Fallas en los diseos
plan.
de procedimientos.
Insuficiencias organizativas en las actividades productivas.
Reducir la compleji
dad.
Corresponde al seguimiento y diseFallas en la forma de
o de procedimientos para prever o
hacer el seguimiento
detectar las insuficiencias, los
de programas y proyectos.
errores y fallas del plan. Adems,
implica la evaluacin para conseExcesos en la forma
guir o modificar comportamientos
de ejercer el control.
sobre la base de un funcionamiento
Rutinas de control y
continuo.
evaluacin poco flexibles.
Control central excesivo.

b) La planificacin y el proceso de toma de decisiones

En la planeacin de la empresa pblica, la formulacin del plan, programas
y proyectos especficos estn muy asociados con el proceso de toma de
decisiones, como se puede apreciar en el cuadro siguiente:

Cuadro 9

Proceso de toma de decisiones y plan de la empresa

Ni"elesde
Toma de
Decisiones
SUPERIOR
(ESTRATEGlCO)

P14n de la empresa

Ob_ciones

PLAN A SEIS Afil"OS

(1989 -1994)

El Consejo Directivo toma la decisin lUlticipada y fija los objetivos y

de corto y mediano plazo, en
funci6n de las nuevas orientaciones
que da el nuevo Gobemo para el sector paraestata1.

metas

PROGRAMAS

PRODUCCION

PROYECTOS PROYECTOS

- Aumentode

BAJO
(BJECUCION)

ventas.
- Esrudiode
mercados
- Nuevos
productos.
- Otros.

- Ampliacin
capacidad
prodUctivL

- Nuevas
plaDras.
- Desarrollo
de teeao-

PERSONAL

PROYECTOS
- Educacin y

capacitacin
- lntlentivos
- Seguridad
- Otros

Las Direcciones, Diviliones y Gerencias definen sus programas y determinan los medios a utilizar en funcin
de la capacidad operativa de la empresa tomando como bue los objetivos y metas defmidas por el nivel
superior.

Cada Coordinacin, Departamento y

Unidad debe asumir la rapoaabilidad por los proyectos o raras especIficas que les afectan con respecto a

cada programa.

logias.
-

Otros.

Este cuadro seala un 'comportamiento del proceso de toma de decisiones en relacin directa al plan; aunque en forma explcita no define el
comportamiento del elemento control, ste estara presente en 108 tres
niveles directamente relacionados con los planes operativos anuales y el
presupuesto de la empresa.

51
Este comportamiento planificado supone una estrategia corporativa
determinada por la actividad que realiza la empresa en su sector o rama,
as como dentro del mercado que se trate. Esto facilita a los ejecutivos
su negociacin dentro del sector paraestatal de varios modos: para la obtencin de transferencias y subsidios, financiamiento para proyectos nuevos, mejores condiciones dentro de la banca nacionalizada, mejores relaciones con las dependencias que ejercen el control externo, mejores
relaciones laborales y trato con los sindicatos.
Esta capacidad que tienen las empresas para establecer sus estrategias,
analizar las tendencias, determinar sus formas de organizacin y estilo de
gestin, representa una forma de autonoma relativa que el modelo del
sector paraestatal acepta; pero, ste sigue siendo un delicado mecanismo
auto regulado en el marco que le fija la normatividad pblica. Es decir los
ejecutivos de las empresas pblicas tienen sus lmites y marcas hasta donde
puede llegar, en el sentido de aceptar las orientaciones generales del plan
nacional y de los programas que les afectan.
La planeacin de la empresa pblica productiva en otros pases
La empresa pblica como instrumento de poltica econmica, sirve a los
fines del Estado y sistem de gobierno que la utiliza, en este sentido el
sector paraestatal puede ser empleado como mecanismo de intervencin,
tanto de los estados capitalistas como de los socialistas, en todas sus formas y caractersticas, lo que se analizar ms adelante. Se ha hecho nfasis en las naciones que han logrado estructurar ms slidamente la planeacin de su sector pblico industrial.
La empresa pblica en los pases socialistas

En la realidad cotidiana de los pases socialistas, las empresas pblicas

productivas juegan un papel muy importante dentro de los procesos
objetivos que se registran en la economa de la produccin industrial,
sto con el fin de dar orientaciones y recomendaciones cientficamente
fundamentadas para la planeacin, la formulacin y ejecucin de pro-

52

yectos de inversin y la elevacin de la eficacia y eficiencia de sus empresas mismas, as como el logro de las metas postuladas para la produccin social.
Una de las particularidades que tiene la empresa pblica de los pases
socialistas, es cmo se plantea su gestin econmica dentro de la rama
de produccin donde se ubica y cmo sus ejecutivos, toman en consideracin las directrices de la accin planificadora global, de las orientaciones
generales del sector y rama particular. En todas ellas hay una actitud y
posicin bien definida con respecto a las exigencias de la accin planificadora del Estado.
a) La direccin econmica de la empresa industrial pblica socialista

La empresa industrial pblica socialista (EIPS), tiene una capacidad de

desarrollo determinada por la forma en que planifiquen, por una parte, la
produccin material, y por la otra, el sistema de gestin econmicofinanciero.

En lo que se refiere a la produccin, consiste en la forma de planificar

el proceso material de transformacin de materias primas en productos
terminados. En esta parte tcnico-operativa de la actividad productiva, el
objeto sobre el cual se aplica el trabajo son las materias primas, los instrumentos de trabjo son los equipos tecnolgicos, y el producto del trabajo
conjunto, corresponde a los artculos finales llamados a satisfacerlas demandas del mercado.
En cuanto al sistema de gestin econmico-financiero, ste corresponde en esencia a un sistema de informacin, donde el objeto sobre el cual
se aplica el trabajo es la informacin; los instrumentos son los equipos de
organizacin y de clculo; y el producto terminado son las soluciones
econmicas; el objeto sobre el que ejerce efecto la gestin es todo el colectivo de trabajo del sistema de produccin, que da vida a la empresa.
La actividad productiva de una (EIPS), corresponde a un ptoceso
complejo, dentro del cual la toma de decisiones y las acciones a emprender deben adoptar formas euetas en las ideas, en la informacin y en los
presupuestos previos, esto es, que es necesario disear los tipos de pro-

53

duetos y formular los proyectos concretos de los mismos, en donde deben

estar los requerimientos de equipos, maquinaria, insumos materiales y
tcnicos, los financieros y la propuesta del proceso tecnolgico a seguir,
as como la planeacin organizativa y material de la produccin, sealando los indicadores de eficiencia y los clculos de eficacia, en lo que concierne a los objetivos del plan de produccin y desarrollo de la empresa.
Aqu, debe darse una relacin muy flexible entre lo altamente tecnificado y la gestin, dado que cualquier cambio en el proceso de produccin,
o sea, en el sistema que se administra y gobierna, comienza por la adopcin
de cierto acuerdo a nivel del sistema de gestin econmica. "El proceso de
informacin es un reflejo de la produccin material y la acompaa constantemente, pero, a la vez, determina y orienta el desenvolvimiento
del proceso material. En este ltimo se manifiesta su efecto dirigente ".1 7
La gestin econmico-financiera de las (EIPS), utiliza las tcnicas y
procedimientos de planeacin para realizar su proceso de direccin, mediante el funcionamiento de un mecanismo de toma de decisiones apoyado
por un proceso de informacin, que da vida a un sistema de planeacin
que define las actividades productivas de corto, mediano y largo plazo.
Ello dentro de una estrategia que prev los niveles futuros de desarrollo
de la empresa.
La gestin concentra su atencin en el proceso productivo y asegura
su regulacin, se apoya en el sistema de informacin para hacer el seguimiento a los procesos materiales y tcnicos, permitiendo medir resultados
y evaluar comportamientos; de este modo sintetiza la informacin recolectada por va retroactiva que utiliza para adoptar nuevas medidas y decisiones de direccin gerencial.
Las bases tericas de la direccin econmica de las (EIPS), se sintetizan en los siguientes principios:
I.

17

El desarrollo de la (IEPS) en funcin de un plan. Este principio reivindica la importancia de la planeacin en la empresa;

Itin L. I. Y Lagutkin, V. M. Econom ia de la Industria Socialista. Editorial Progreso, Mosc,

1981. Pgs. SS-S9.

54
, 11. La empresa debe someter su. problemas particuliJre. a lo. de la eeonomJ nacional. El desarrollo de la empresa y todo su comportamiento
debe subordinarse al inters de la nacin;
I1I.La coo~inacin y la conjugacin de todas las medidas de gestin empresariDl dirigidas a un desarrollo integral. Esto implica un respeto a
las proporcionalidades y desarrollo armnico de todas las zonas del
pas, en que la empresa ampla su produccin y mejora los nexos de
cooperacin para dar sentido a la integracin de eslabonamientos y
cadenas productivas, que aseguran el desarrollo de las empresas de la
rama o sector;
IV.La propiedad social sobre lo. medios de produccin. Esto implica reconocer que prevalecen los intereses sociales como principio bsico de
la gestin econmica;
V. Dentro de la estructuro organizativa mantener la observancia del principio del centruliBmo democrtico y del principio de conjugacin del
mando nico. Esto hace que dentro de la organizacin cada cual
asuma sus responsabilidades y responda por las tareas que realiza, y
VI. El principio del inters personal material y moml por lo. resultado.
del trubqjo. Es la forma como todos los trabajadores participan y promueven la produccin, sobre la base de un sistema de incentivos y
primas con arreglo a la cantidad y calidad del trabajo.
b) La planetlcin de ID empresa industrial pblica socialista

La base de una buena direccin econmica depende de la calidad que

tenga el sistema de planeacin, la gestin tiene aqu su instrumento de gobiemo puesto que fija las orientaciones para la promocin del desarrollo
industrial y de cada uno de sus eslabones, cadenas o ramas. Cuando se
formula el programa de trabajo para el sector y se definen las metas, stas
se puntu 81ir,an en el tiempo y en lo referente a sus partes integrantes
dentro de cada organizacin o unidad asimllada al sector (ramas, subramas, agrupaciones y empresas). En cuanto al periodo, se fijan las metas de
largo y medio plazo, las globales y las de cada da. "Por el alcance de las
metas planteadas se distinguen las estratgicas que suelen ir ligadas a
cambios cualitativOs; las tcticas, que muestran las vas para lograr las
primeras, y las operativas de carcter regulador.la
11

bid, plp. 88-89.

55

En estas condiciones los empresarios pblicos toman en cuenta la pluralidad. la diversidad y la necesidad de coordinar y ajustar las metas de
cada empresa con las del sector. de las ramas y de los eslabonamientos o
empresasinterconexas. Uno de los mtodos ms utilizados para realizar
esta tarea y que ha tenido mucha difusin en los pases socialistas. corresponde al rbol de los objetivos. Una forma de iniciar su construccin es
mediante la discusin de las metas fijadas para el sector industrial. sto
facilita la identificacin de las tareas que la empresa tiene que cumplir
con respecto a la economa nacional. luego se toma en consideracin los
problemas de la rama y cmo integrar acciones en beneficio de sus metas.
en esta forma se formula la parte vertical del rbol de los objetivos. Por
otra parte. al formular las acciones para lograr la meta de la empresa. se
analizan sus posibilidades de desarrollo. los posibles cambios de su base
material y tcnica. de las formas de organizacin de la produccin. del
trabajo y de la gestin. de las formas de obtener un buen abastecimiento
de materias primas y productos intermedios de calidad. de cmo obtener
los recursos financieros y muchas otras circunstancias que influyen en dar
viabilidad al cumplimiento de los objetivos y metas propuestas para las
empresas. Como resultado de este trabajo de anlisis y definicin de acciones. surge todo un "sistema de objetivos concatenados para distintas unidades. se determina el aspecto horizontal del rbol de los objetivos". 19

l. Los pronsticos de produccin

La planeacin estratgica o de largo plazo de la produccin industrial
se dice que ha ampliado notablemente las posibilidades de la planeacin a
nivel de empresa. ha contribudo a prever y ajustar situaciones con los rpidos cambios, producto de los avances de la ciencia y tecnologa, del
mejoramiento de la organizacin. de la produccin y del fortalecimiento
de los nexos intraindustriales e interramales de la economa nacional. Esto
ha permitido realizar mejores anlisis sobre las tendencias del desarrono de
la produccin y de SUB elementos para periodos largos (decenios).

19

[bid,

P.

S9-90.

56

Los pronsticos de produccin han sido de gran utilidad, dado que

unen dialcticamente al pasado con el presente y el futuro, ello ampla las
posibilidades de anlisis de situaciones y de prever condiciones adecuadas para un desarrollo deseado. "Por lo tanto, el pronstico se entiende
como previsin cientfica de la situacin futura de la realidad objetiva
al cabo de cierto perodo de tiempo o como variantes de vas cientficamente argumentadas para lograr las metas propuestas't.P
Para la elaboracin de pronsticos, se utilizan dos mtodos, que son:
el de extrapolacin, y ligado a la definicin explcita de la meta final.
El primero, toma como base de sus estimaciones el desarrollo pasado y el
diagnstico actual de la empresa. En esta forma, se determinan las tendencias del desarrollo futuro en funcin de las regularidades ya adquiridas
por la empresa. El segundo, toma como base de sus estimaciones las condiciones indispensables para lograr la meta, de lo que se trata es de planificar las condiciones y elaborar los proyectos concretos, que asegurarn el
desarrollo futuro de la empresa.
11. La elaboracin de planes de produccin

En muchos pases socialistas el plan tiene la fuerza de ley del Estado y

su cumplimiento es obligatorio. Las empresas deben proporcionar informacin y recibir orientacin del gobierno central. La planeacin de la
.produccin industrial, se apoya en un sistema de medidas tendentes a fijar
las metas que se plantean ante la economa nacional (sector), por ramas y
de acuerdo a sus eslabonamientos por empresas, as como la determinacin de las formas para darles cumplimiento.
Las EIPS ajustan su gobierno y administracin, a una cierta forma de
planeacin estratgica y tctica, la primera se apoya en planes de perspectivas a largo y mediano plazo, y la segunda, en los planes corrientes y
operativos.
La planeacin de largo plazo veinte, y diez aos, se ha utilizado mucho,
con ajustes cada cinco aos a travs de planes quinquenales, a los cuales

31

[bid, pg. 91.

57
se integran programas mltiples de ciencia y tecnologa para ir innovando
y modernizando la accin productiva de las empresas.
Los planes de perspectivas de mediano plazo (5 aos) son la forma bsica de planeacin adoptada por las EIPS, la meta a considerar es la producin y se juzga el comportamiento por el cumplimiento de sus planes
quinquenales, tomando como referencia los apartados anuales que se
hacen de los insumos.
La planeacin tctica podramos decir, que en los pases socialistas se
apoya en los planes corrientes, cuyo objetivo principal es concretar las
tareas fijadas en la planeacin estratgica (de perspectiva o largo plazo) y
sealar las formas y condiciones de cumplimiento de las mismas, partiendo de las reservas o nuevas potencialidades que se hallan descubierto dentro de las empresas durante el proceso de cumplimiento de sus planes de
perspectivas a largo plazo.
Dentro de la planeacin tctica, encontramos como fundamentales
los instrumentos que proporciona la planeacin operativa, como Son los
planes de corto plazo (mes, semana y da), en los cuales se estiman y asignan las tareas por divisin, unidad, seccin, taller y lugar individual de
trabajo por empresa. Adems, esta es una forma de ir desagregando los
planes operativos anuales y darle una forma de secuencia a la accin productiva de las empresas. Es importante destacar que los planes que utiliza
la planeacin tctica, son ms rigurosos en el sentido que identifican claramente las unidades responsables de las tareas y sus contenidos son
mucho ms detallados, en el sentido de las normas de trabajo, de los
niveles de calidad y de los tiempos.
El contenido de los planes de la planeacin estratgica y tctica, son
necesariamente diferenciados. Tampoco los mtodos utilizados en su 10rmulacin e integracin suelen ser los mismos. Sin embargo, a todo el
sistema de planes se le exige los siguientes requisitos generales:
Responder a la accin de las leyes econmicas objetivas del desarrollo
de la economa socialista; reconociendo en la industria su sector
estratgico;

58

En la formulacin y ejecucin de los planes hacer realidad el enfoque

poltico y econmico para darles coherencia y fuerza,
Asegurar la innovacin tecnolgica y el desarrollo cientfico para
garantizar la viabilidad de los planes;
Lograr que las actividades y tareas fijadas sean de carcter mltiple
y constituyan un sistema;
Hacer congruente la planeacin sectorial con la regional;
Dar orientaciones concretas para la solucin de problemas bsicos
de promocin de la produccin en tiempo oportuno, con rapidez y
gasto mnimo de recursos por unidad de producto, y
Considerar en los planes la participacin de los trabajadores en la
fijacin de objetivos y metas de los planes.
Estos requisitos generales, podemos decir que son los ms importantes dentro de los pases socialistas; sin embargo vale la pena reconocer
que dentro del socialismo opera el principio de diversidad y que la planeacin de cada pas, tiene sus propias caractersticas y peculiaridades, que
no se van a analizar en este trabajo.
La planeacin de la empresa pblica en Hungra y Yugoslavia

La planeacin de las empresas pblicas en estos dos pasessocialistas tie

ne connotaciones diferentes por el hecho que cada una de estas realidades nacionales ha adoptado formas y caminos propios para construir el
socialismo. Por una parte, Hungra se ajusta a una economa de planificacin centralizada; mientras, por otra, Yugoslavia lo hace a un tipo descentralizado. Sin embargo, ambos sistemas tienen un lgimen poltico de
partido nico, que garantiza su estabilidad y funcionamiento como
naciones europeas.
En Hungra, como en todos los pases socialistas con sistemas de
planeacin centralizada, los medios de produccin constituidos por el
capital fijo y de trabajo, la tierra y recursos naturales en general, IOn de
propiedad social. La mayor y ms importante parte de los medios de
produccin son controlados por las empresas pblicas y constituyen la
base del sector sociaJizado de la economa. Sin embargo, una parte pequea de ellas operan bajo un sistema cooperativo.

59

En cambio, en Yugoslavia, pas socialista con un sistema de planeacin descentralizado, la base del sistema socio-econmico lo constituyen
sus empresas pblicas, las cuales funcionan operando los medios de
produccin que son de propiedad social y en ellas, se hace realidad el
concepto de trabajo lbr- . ente asociado; adems, los trabajadores ejercen su poder de decisin y de participacin en la gestin de las empresas,
mediante el sistema de autogestin que opera a escala nacional. Aqu,
cabe destacar que estas "unidades que son las ms desagregadas de la
economa yugoslava, corresponde al lugar donde los trabajadores deciden
con respecto a la distribucin del producto social que generan con su
Particular forma de asociacin, que caracterizan al modelo de socialismo
autogestionario"

.u

La planeacin de las empresas pblicas, en ambas realidades nacionales, toma muy en cuenta las orientaciones generales y medidas que se recomiendan adoptar para mejorar la productividad del trabajo, en especial .
se consideran las estimaciones o proyecciones de niveles de productividad
por empresas, eslabonamientos, ramas y del sector industrial en su conjunto para el perodo que se planifica.
Todas las EIPS formulan su programa de mejoramiento de la productividad, el cual lo apoyan en todo un plan de innovaciones tcnicas, de
estudios de nuevos diseos y desarrollo experimental, de incorporacin de
tecnologas apropiadas, de perfeccionamiento de la organizacin de la
produccin y de modernizacin de los estilos de gestin; esto implica que
los empresarios pblicos socialistas, deben propiciar proyectos de investigacin aplicada y de desarrollo experimental en sus empresas, realizados
con apoyo tcnico y cientfico propio, as como con la asesora de los
centros de estudios e investigacin superiores de sus pases. Todo avance
en mejoramiento de procesos o medida tcnica, factible de incorporar al
plan, debe justificarse con un anlisis terico-prctico y de clculo sobre la
base de costos unitarios y global por producto, en donde debe estar
presente el tiempo como el ahorro de trabajo, de materias primas y otros,

21

Fernndez Luis Inostroza', "Las Empresas Pblicas Yugoslavas", en: Reflista Administracin:y
Poltica No. S, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Facultad de Ciencias Polticas
y Administracin Pblica, Toluca, Estado de Mxico, 1983.

60

o bien sealado muy concretamente por la disminucin de la relacin

T/P; T = trabajo, y P = producto. Esto ms el estudio del significado de

nuevas inversiones en maquinarias, equipos, instalaciones y edificios deben
redondear los clculos econmico-financieros con justificaciones de elevacin de la productividad del trabajo.
a) Caractersticas de la planeacin estratgica en Hungra

La planeacin estratgica de las empresas pblicas hngaras, exige que

sus objetivos y metas se ajusten a lo que significa el desarrollarse en un
entorno socialista, donde el inters general de la sociedad o del Estado est
sobre el particular y siempre tiene prioridad, sobre los ms importantes
objetivos estratgicos de una empresa y de todos los de sus empleados y
trabajadores; por sto, los empresarios pblicos hngaros necesariamente
deben encontrar y ubicar el lugar que tienen sus empresas dentro de la planeacin estratgica nacional (planes de mediano plazo que cubren periodos
. de cinco aos y los planes de perspectivas que tienen periodos de lO, 15,
20 e incluso 25 aos).
Hungra, puede decirse que tiene una economa pequea, comparada
con los estndares de los pases altamente industrializados, tiene una gran
interdependencia con las economas del bloque socialista y est abierta al
comercio internacional. Por ello, tiene gran importancia para sus empresas
observar cul es su papel en la cooperacin internacional y en los procesos
de integracin que se desarrollan en Europa (Comunidad Econmica Europea y CAME).
La empresa pblica debe crear una imagen como organizacin productiva eficiente, sus ejecutivos deben dar mucha importancia a las relaciones pblicas, especialmente para tener buenas relaciones con personas del
ms alto nivel poltico y con los representantes de los rganos de gobierno, dado que ellos influyen directamente en el proceso de ejecucin de los
planes nacionales, son los que modifican o corrigen trayectorias, objetivos
y metas finales. Estas buenas relaciones facilitan el que pueda obtenerse
para la empresa un mejor trato, por ejemplo: recibir ciertos subsidios, fondos de inversin y crditos, asesoras y asistencia tcnica, obtener informacin por adelantado de nuevos cambios en la regulaciones econmicas y
otros.

61
Otra situacin importante que debe tomar en cuenta la administracin
de la empresa pblica, es la de mostrar que se est cumpliendo con las
esperanzas de los dirigentes del partido local, en el sentido de los aportes
que hace la empresa al desarrollo del municipio en el cual est localizada,
y lo mismo con las esperanzas de los dirigentes de los rganos sindicales,
se debe destacar los niveles de sueldos y salarios que paga la empresa, as
como las obras de recreacin y bienestar para los trabajadores de .la misma.
Una administracin que no ponga atencin a estos tipos de relaciones
y de requerimientos, es muy difcil que pueda mantenerse por s misma
en el largo plazo. Sin embargo, la empresa pblica muestra avances en los
manejos burocrticos y gana autonoma; adems las tcnicas y procedimientos de la pl&neacin estratgica estn ayudando a mantener un equilibrio entre los intereses propios de la empresa con los de su entorno sociopoltico.
L

Los planes de largo plazo en las empresa pblicas hngarrJ8

Las empresas pblicas hngaras han ganado autonoma y en materia

de gestin, han introducido las tcnicas y procedimientos de la planeacin estratgica, los primeros resultados se aprecian en la formulacin
de planes de largo plazo y en la definicin de su significado en cuanto a la
duracin de stas, dndose por entendido que en la terminologa de la
planeacin socialista, cuando se habla de planes superiores a cinco aos,
se est hablando de largo plazo.
Una de las constataciones que se pudo hacer con respecto a los planes
de largo plazo, fue que stos no son iguales sino que difieren de una empresa a otra, dependiendo ello del ciclo de vida que tienen diferentes elementos y productos finales, que dan vida y sentido al sistema productivo
de la empresa que se trate, como lo muestran investigaciones que sealan
los siguientes resultados: 22

22

UIZ16 Horvatb .d Lljos Zelko. "Featura of Strategic PI_in, in Hungary". en l. public.

ciba, Pro", Strtltegc p""";,,g to Strtltegic Mimllpmmt. Edilled by H. l. Ansoff, R. P. Declerk
y R. L. Haya, New York, 1973. Pipo 139-1-40.

62

Los empleados permanecen en las empresas un promedio de 12 aos,

con una probable desviacin estndar de 2 aos;
Las expectativas de vida de las maquinarias y equipos en una empresa
es de 14 aos, con una probable desviacin estndar de 2.3 aos;
El ciclo del producto de las empresas de la rama de maquinarias yequipos tiene un promedio de 11.2 aos, con una probable desviacin estndar de 3.3 aos;
Los periodos esperados de tiempo de cambio de tecnologas corresponde a un promedio de 9.1 aos, con una probable desviacin estndar de 3 aos.
Estos elementos que intervienen en el sistema productivo de las empresas, son los que determiman el perodo de los planes de largo plazo y el
contenido de los mismos, que varan de una empresa con respecto a otra.
Sin embargo, el factor ms importante a considerar dentro de la planeacin a largo plazo, lo constituye el ciclo de vida del producto, el cual no
puede ser definido en forma precisa, ni incluso en las ramas caracterizadas
por la construccin del producto, como es el caso de la industria de bienes
de capital y la electrnica. La razn de esta imprecisin conceptual, se
deriva del hecho que la nocin de producto nuevo o pasado de moda no
puede ser cientficamente expresado. Una forma de superar esta dificultad
consiste en el proceso de investigacin; no considerar productos individuales sino grupos de productos manufacturados por tecnologas consideradas homogneas. Para tener una visin ms amplia del significado que tiene una tecnologa homognea en la fabricacin de ciertos grupos de
productos finales, se hace necesario describirla tomando en cuenta factores como los siguientes:
Los parmetros tcnicos de los productos, la tecnologa y la estructura
de los materiales requeridos para la fabnacin de los productos finales
son diferentes entre s;
Los materiales necesitados para la manufactura de los productos, sus
posibles sustitutos y el modo de ser tratados y trabajados en sus diferentes procesos;
Los mtodos racionales de produccin y las tecnologas apropiadas
para la elaboracin de los productos finales;
Los mtodos organizacionales adecuados para asegurar los cambios
necesarios o la estabilidad en los parmetros tcnicos de los productos, y

63
Circunstancias concernientes a las ventas, uso o consumo de produc-

tos, el sistema de servicios y garanta para los clientes.

Todos estos factores deben ser tomados en cuenta para realizar los estudios sobre los ciclos de vida de los productos, as como los perodos de
tiempo para realizar los cambios de las tecnologas o sus perfeccionamientos, que signifiquen abatimientos de costos unitarios y elevacin de la
productividad del trabajo.
Todos estos estudios facilitan conocer las condiciones internas de las
empresas, as como las funciones sobre las cuales los empresarios pblicos
socialistas deben concentrar su atencin para mantener un ritmo de modernizacin de sus empresas, en funcin de impulsar acciones como las
siguientes:
Promover aumentos moderados de produccin con un continuo mejoramiento de tcnicas y tecnologas, hacer ms eficiente la organizacin
y aumentar la productividad;
Pronsticos de mercado en funcin de cambios en la tecnologa, e
Investigacin y desarrollo experimental, nuevos diseos y nuevos
productos.
La viabilidad de realizar con xito estas acciones de direccin empresarial, implica serios anlisis de la funcin de gestin con respecto a los productos o grupos de los mismos, que son considerados como vitales para
una estrategia de la empresa en armona con su planeacin de largo plazo.

U. Planea de IDrgo p1Dzo y decisiones estratgicas

La tarea de formular y ejecutar planes de largo plazo, recae en la direccin de las empresas y es de responsabilidad de sus ejecutivos, disponer de
un documento rector, que defina la poltica de la empresa y entregue el
diseo de un sistema apropiado para su funcionamiento, sto implica disear las condiciones de produccin futuras y de realizacin de los productos en sus mercados respectivos; por esta razn, se hace necesario considerar las condiciones que se dan fuera del sistema, entendiendo que ellas

64

influyen en el proceso de planeacin en operacin. Por esto, los planes de

largo plazo deben contener algunos planteamientos muy precisos, sobre
los siguientes aspectos claves:
Una visin de perspectiva o clara aproximacin a la futura estructura
de la produccin;
Un anlisis sobre los desarrollos esenciales, identificacin de los nuevos proyectos de inversin prioritarios y la localizacin de nuevas
facilidades para ampliar la produccin, y
Diseos sobre programas de capacitacin, actualizacin en tcnicas y
procesos complejos de la empresa, proyecciones de movimiento de
cuadros y de educacin y formacin poltica de la fuerza de trabajo.
Todos estos aspectos claves deben analiqrse y utilizarse en la proyeccin de nuevos comportamientos, modificacin de trayectorias y otros,
todo ello con el propsito de ir ajustando los planes de largo plazo, durante el proceso mismo de ejecucin de estos planes. Esto facilita a la alta
direccin de las empresas pblicas la toma de ciertas decisiones estratgicas por adelantado, lo que significa garantizar acciones y realizar actividades que promueven el desarrollo de la empresa.
Una connotacin importante que diferencia el comportamiento de los
ejecutivos de las empresas pblicas socialistas con respecto de las empresas transnacionales, son sus diferentes posiciones con respecto a los mercados. Mientras en los pases capitalistas, las empresas luchan por apoderarse
de los mercados y lo hacen con diferentes estrategias y tcticas, en los socialistas las empresas desarrollan formas de cooperacin e integracin entre ellas. En el capitalismo, las grandes empresas tienden a la concentracin
e intemaciona]jr,acin de su capital, mediante la fusin y compra de las
empresas competidoras como una forma de diversificar sus actividades,
ampliar su control y participacin en otros mercados y hacer respetar su
posicin monoplica. En cambio, las empresas industriales pblicas socialistas no pueden mantener una conducta semejante en relacin a sus polticas de mercado y de expansin ~ lo ms que han llegado es a practicar
formas de uoclacin con empresas capitalistas mediante coinversiones
(joint venture8)- dado que ellas, tienen su lugar en los esquemas de pro-

65

ridades fijados por los planes nacionales. La competencia entre empresas

socialistas es, solamente un instrumento de las muchas formas que se tienen para estimar procesos y forzarlas a producir productos de alta calidad,
a reducir costos de produccin y ser ms productivas en su comportamiento.
Los lmites de la expansin de las empresas pblicas socialistas estn
determinados por los planes nacionales. Sin embargo, se deja como responsabilidad a la direccin de estas empresas, la toma de decisiones estratgicas en todo el proceso productivo y formas de realizar en mejores
condiciones los productos que entregan al mercado nacional e intemacional. Esta posicin facilita el desarrollo de estas empresas y signica para
el futuro garantizarles una rentabilidad, que va a depender de la capacidad
empresarial de sus ejecutivos.
En las empresas pblicas socialistas, el sistema de objetivos estratgicos
debe ser definido por sus altos ejecutivos, sobre la base de la siguiente
clasificacin en grupOS:23
l.

Objetivos relativos a la existencia de la empresa, entre ellos destaca el

de la continua liquidez.
n. Objetivos de posiciones al interior de la empresa, por ejemplo: la posicin de los cuadros, de la alta direccin, de las ms jvenes generaciones de ejecutivos, los futuros reemplazos de los altos ejecutivos y empleados, el tamao de la empresa comparado con el de la industria en
su conjunto, posicin en el campo de la tcnica y de la tecnologa,
posicin de acuerdo a su potencial econmico y posicin en el mercado,y
m. Objetivos de naturaleza social y humana, dirigidos a la educacin y
capacitacin permanente del personal de las empresas, la formacin
poltica y la capacitacin de cuadros de alto nivel.
Esta descripcin de los grupos de objetivos, constituye un elemento
para adoptar medidas para ajustar planes y mejorar el diseo de la orga-

23

lbid. pjg. 143.

66

nizaci6n misma de las empresas; adems, puede entenderse que a la vez

son parte de la teora que considera a la toma de decisiones estratgicas o
a la misma planeaci6n, como un prerrequisito para formular efectivos
planes de largo plazo, as como para garantizar las efectivas operaciones de
las empresas industriales pblicas socialistas.

b) La planeacin de las empresas pblicas yugoslavas

La planeaci6n de las empresas pblicas yugoslavas, responde a exigencias especficas de su sistema nacional de planeaci6n y de su modelo de
socialismo autogestionario. Aqu, se reconoce que el xito de los planes
nacionales requiere de una planeacin apropiada de sus empresas.
El plan nacional define los grandes objetivos estratgicos y metas
globales, as como las acciones y formas de cmo hacerlos realidad en los
tiempos propuestos, definiendo prioridades entre derentes sectores y regiones. La fijacin de esquemas de prioridades ajustados a la realidad especfica sectorial, es una precondicin y la clave para una efectiva formulacin de planes viables, que son la base para la elaboracin de planes
realistas para las empresas del sector. Sin embargo, sto no debe considerarse como una accin "ascendente-descendente de un slo sentido, puesto que la exitosa formulacin y ejecucin de los planes sectoriales nacionales dependen de la calidad de los planes a nivel de empresa. Por sto,
es tambin la direccin opuesta del caudal de informacin y decisiones
que siguen la lgica del acceso de abajo hacia arrii:>a".24
Esta lgica de abajo hacia arriba, responde a la base fundamental del
sistema econmico del socialismo autogestionario, que la constituyen sus
"organizaciones bsicas de trabajo asociado", que representan al tipo
especfico de empresa pblica que funciona en Yugoslavia.
Las organizaciones bsicas de trabajo asociado (OBTA) o empresas
pblicas, son las que mueven la economa socialista yugoslava y las inver-

:J4

Jadnnko Bendekovic. Etlalllllcin de los Pltmes integrales. Departamento de Microeconoma,

Instituto de Economa de Zag~b. Yugoslavia, 1977. Pg. 1.

67

liones que stas realizan son las determinantes de la magnitud de la produccin. del ingreso y producto nacional y patrn de acumulacin. Los
empresarios pblicos yugoslavos deben tomar como referencias los objetivos y metas del plan nacional. de las orientaciones generales de los-planes de las repblicas y de los planes sectoriales. en donde se ubica la
empresa.
Yugoslavia como pas socialista autogestlonaro, se diferencia del resto de los pases socialistas por su forma particular de concebir la planeacin como un sistema descentralizado. de aceptar la categora de mercado como un elemento a utilizar para definir los criterios de asignacin de
recursos en un equilibrio con las medidas de tipo polftco-admnstrativo,
de tener una apertura hacia las economas capitalistas y de practicar con
sus empresas formas de asociacin. conversiones y realizacin de proyectos conjuntos con empresas capitalistas. cuando sus intereses o necesidades de incorporar tecnologas modernas as lo aconsejen. Adems. Yugoslavia es un pas lider dentro del movimiento de pases no alineados. que
lo hace mantener a sus empresas estrechos lazos de cooperacin con los
pases integrantes de este movimiento. tambin mantienen buenas relaciones con el bloque de pases socialistas y es observador en el CAME y
Comunidad Econmica Europea.
l.

La gestin de las empresas pblicas yugoslavas

Una de las particularidades que distinguen el funcionamiento de las

(OBTA). o empresas pblicas yugoslavas. es el estilo de gestin que utilizan y que tiene su base en el concepto de autogestn," en donde la participacin de los trabajadores se da en la administracin y proceso de toma
2S

La Caostitucilm Poltica de Yugoslavia establece que la organizac:i60 bsica de trabajo asociado es la fonua fundamental de asociaciJl. en la cual los trabajadores ejercen sus derechos
soc:io-ec:aomiCOl. lIlgotestionarios y otros, para llevar a cabo sus responsabilidades dentro de
la produccin social y ecao1DicL La Caostitucilm da a los trabajadores el derecho a decidir
directamente en too las mattrias concernientes a la generac:ilm y distribuci6n del ingreso, y
en cuanto al desarrollo de sus organizac:iones de trabajo asociado, las que constituyen una
unidad ecaomica y tecnolgica mediante las cuales los trabajadores hacen un uso racional de
los reeunas que son propiedad social, Art, 14 de la Constitucin de la Repblica Socialista
Federativa de YUgoslaviL Belgrado. 1974.

68

de decisiones de las (OBTA), aqu los trabajadores pueden ejercer sus

derechos y llevar a cabo sus responsabilidades. "La participacin de los
trabajadores, se da en forma directa a travs de las asambleas y referendums, o bien, indirectamente mediante sus delegados en los consejos de
trabajadores y en los cuerpos representativos de las organizaciones sociopolticas, es decir que stos participan en la administracin de sus empresas, que es el lugar donde trabajan y en las organizaciones comunistas en
el lugar donde viven". 26
La autogestin como concepto terico ha sido un aporte al desarrollo
del marxismo, como teora nica para la transformacin revolucionaria de
la sociedad, ha significado toda una revalorizacin de las ideas de los socialistas utpicos sobre la participacin ae los trabajadores en la toma de
decisiones en las empresas y en la concepcin de las nuevas modalidades
que pueden tener la relacin entre capital y trabajo, sto es como aproximamos a nuevas formas de gestin ms avanzadas para dar fuerza a la
democracia de la empresa y con ello del pas, sto segn los yugoslavos ha
significado el desarrollo autnomo de la teora marxista, " ...sobre todo, en
el dominio de las relaciones socialistas de produccin en base a la autogestin obrera, que ampli su influencia en las evoluciones sociales y asegur
la continuidad de la revolucin yugoslava". 27
La autogestfn es el elemento bsico de la democracia yugoslava, est
presente en las empresas como elemento motor de la gestin y smbolo de
una poltica diferenciada con respecto a las empresas pblicas de pases
capitalistas, en donde la autoridad empresarial se apoya en una organizacin jerrquica funcionalista y el proceso de toma de decisiones estratgicas se da en la alta direccin, sin consulta ni participacin de los trabajadores.
La gestin de las empresas yugoslavas, permite a sus trabajadores ejercer sus derechos y hacer efectivas sus responsabilidades en la produccin,
3i

Inostroza, Luis ,op. cit., pg. 12.

27

Tito, Josip Broz "Lucha por el Ulterior Desarrollo de la Autogestin Socialista en Nuestro
Pas y Papel de la Liga de los Cornunistu de Yugoslavia", Informe al X Congreso de la Liga de
los Comunistas Yugoslavos, en Revista Cuestiones Actuales del Socialismo. Revista mensual,
Belgrado, junio-julio 1974. Pg. 7S.

69
as como en la planeacin de corto, mediano y largo plazo del desarrollo
de sus empresas. La participacin directa de la gestin a travs del proceso de toma de decisiones y la participacin en el control obrero autogestionario le dan consistencia al sistema de planeacin de las (OBTA) o
empresas pblicas.
El control obrero autogestionario tiene un sentido prctico de comprometer a la accin supervisora de las empresas a su colectivo de trabajo;
adems, este control es uno de los componentes bsicos del sistema
econmico autogestonaro que ha desarrollado hasta ahora Yugoslavia,
se dice que: " ...es un factor importante del proceso de desalienacin y
un elemento insustituible para el fortalecimiento del poder y la autoridad
de los obreros respecto a toda la reproduccin social".28
La planeacin de las (OBT A) o empresas pblicas, tiene un sentido
prctico y de relacin directa con las autoridades locales, los dirigentes
sindicales y dirigentes del partido; dado que por la Constitucin se posibilita la concertacin autogestora ante las (OBTA) Y las comunidades de intereses (empresas de servicios pblicos) y tambin las comunidades locales
y municipios.
La concertacin juega un papel importante en las relaciones con autoridades y es una forma de ordenar las relaciones que se dan entre los trabajadores en las (OBTA) o empresas pblicas y de otras organizaciones de
trabajo asociado, de los hombres de trabajo en las comunidades locales,
comunidades de intereses autogestores y otras. En esta forma los trabajadores ejercen sus derechos y deberes autogestores, deciden acciones y armonizan en forma equitativa sus intereses en su trabajo dentro de las empresas y en la totalidad de la reproduccin social. La concertacin puede
facilitar la fusin, la integracin y la participacin en proyectos conjuntos
con otras empresas; que sera una forma de asociar su trabajo, sus medios
de produccin, instalaciones y edificios para formar nuevas (OBTA) y
organizaciones complejas de trabajo asociado. Esta es una forma en que
" ...la economa se vincula con el sector del comercio, con los bancos y

28

Sthahingic, Caslav Sobre el control obrero autogestionario, Revista Mensual Cuestiones Actuales del Socialismo. Belgrado, Yugoslavia, Septiembre de 1973. Pg. 87.

70

otras organizaciones econmicas y extraeconmicas, sobre la base de los

intereses sociales comunes y nicos de la autogestn"."
11. Planeacin y administracin de las empresas pblicas yugoslavas .
Las grandes empresas yugoslavas utilizan modelos conceptuales para la
formulacin de sus estrategias, tanto a nivel de alta direccin como d
operacin. Como la participacin de los trabajadores es el elemento motor de la administracin de estas empresas, se hace necesario que existan
mecanismos de consulta y de informacin fciles de interpretar por todos
los trabajadores, sean estas empresas de un solo producto o de lnea de
producto dominante, lo primero que discuten y aprueban son los objetivos
y metas deseables para la empresa, luego sus unidades estratgicas de produccin, formulan estrategias operativas individuales tratando de dar una
efectiva congruencia al plan de corto, mediano y largo plazo.
En la realidad actual, se han producido ensanchamientos de la brecha
entre los objetivos definidos por la planeacin estratgica de la alta direccin y la llamada planeacin operativa o tctica, ello como consecuencia
de la crisis y la inestabilidad econmico-financiera del pas, que ha provocado un debate sobre el eficientismo de las empresas y el grado de competitividad de sus productos en los mercados internacionales. Aqu, el anlisis socio-poltico ha jugado un papel importante en la toma de decisiones
y visin de perspectivas de las (OBTA), esto ha motivado la revisin de
planes y de estrategias, que se han tenido que modificar y corregir ante el
aumento de la turbulencia ambiental y complejidad, reconocida por directivos y trabajadores de las mismas empresas.
Las (OBTA) o empresas pblicas tienen una gestin colectiva, en que
los ejecutivos actan y adoptan decisiones con los apoyos de las asambleas
y consejos de trabajadores. Esta realidad de la planeacin y administracin
de las empresas yugoslavas, est sealando un problema ideolgico y filo-

Tito, Josip Broz. Prl:tica de la Autoeesti6n, Desde las orpniuciones de base hasta los convenios entre 115 repblicas, Revista Mensull1 Cuestiones Actuales del Socialismo. Relgrado, Yugoslavia, Noviembre de 1974. Pg. 92.

71

sfico, en materia de cul debe ser el papel del hombre dentro de una
unidad tecno-econmica de produccin moderna, debe integrarse, ser parte de ella y concebir su trabajo no sobre la base de un contrato, sino de
una forma de asociacin libre y dentro de un sistema autogestionario
donde todos participan. Esto implica innovar y cambiar el mundo de las
cosas, que hoyes el mundo alienado de las mercancas o consumo dispendioso, en donde el hombre, como fuerza de trabajo o recurso humano, es
considerado como una mercanca que la encontramos en la base de todas
las dems mercancas. "De ah la sumisin concreta de los hombres a la
totalidad del proceso de produccin, distribucin y consumo de las cosas".
A este problema filosfico y bsqueda de organizaciones productivas,
que comprometan al hombre y lo hagan participar creadoramente, al menos la autogestin ha dado una respuesta mediante el trabajo asociado,
en donde todos los que integran las unidades de produccin participan en
la toma de decisiones fundamentales; lo que no ocurre en las empresas
pblicas de pases capitalistas, dado que en ellas, sus ejecutivos y burocracia estatal son los que adoptan las decisiones estratgicas.
Para apreciar los estilos de administracin y gestin de la empresa
pblica mexicana con la yugoslava, se presenta el Cuadro 10.
El anlisis del proceso administrativo que muestra el cuadro, seala
que las empresas pblicas yugoslavas utilizan tcnicas y procedimientos
administrativos similares a las empresas pblicas mexicanas, la diferencia
la define el sistema poltico socialista y la autogestin como elemento clave para dar sentido al sistema de planeacin yugoslavo.

La planeacin de la empresa pblica en Francia a partir de las relaciones

contractuales con el Estado

El establecimiento de una relacin contractual entre el Estado y empresa

pblica, constituye un instrumento en el cual convergen tanto la planeacin y la evaluacin gubernamental, como la planeacin y evaluacin de la
gestin propia de las empresas pblicas. Se busca en su aplicacin el dar
una mayor autonoma a estas empresas pero recibiendo de su parte compromisos efectivos sobre metas a alcanzar.

Cuadro 10
Anlisis comparativo de proceso administrativo
Empresa pblica mexicana

Empresa pblica yugoslava

1. Planeacin

1. Planeacin

-- La planeacin de las empresas pblicas

se sujeta a los lineamientos del plan nacional de desarrollo y programas sectoriales.

-- La planeacin de las (OBTA) y en general de las empresas yugoslavas, toman

como referencia las directrices generales del plan nacional, de las repblicas
y de los comunales.

La determinacin de las estrategias por

los ejecutivos de las empresas, sin entregar
una informacin global de las mismas a
los trabajadores.

-:-Fijacin de las estrategias con participacin directa de Jos trabajadores.

- Asignacin de recursos en funcin del

mercado y criterios polticos del gobierno
central y sector paraestatal.

- Asignacin de recursos en funcin del

mercado y consideraciones de tipo poltico y social.

o-o

-- Diseo y formulacin del plan por la - Diseo y formulacin del plan con
participacin de los trabjadores.
direccin de las empresas.
- La asamblea de trabajadores de las empresas aprueba los planes de las mismas.

- Consejo de direccin y ejecutivos de alto nivel aprueban los planes de las empresas.
2. Organizacin

2. Organizacin

- Diseo de una organizacin interna tratando de reducir el problema de la complejidad, divisin del trabajo impuesta por
la alta direccin.

- Diseo de una organizacin interna para reducir el problema de la complejidad,

mediante una divisin del trabajo que garantice a las empresas una conducta racional.

- Asignacin de tareas de acuerdo con

manuales de organizacin de tipo funcionalista.

- Asignacin de tareas y definicin de

puestos por manuales de organizacin
aprobados por los colectivos de trabajo
de las empresas.

- Imposicin de estructuras jerrquicas y

formas de delegacin de autoridad.

- Aceptacin por rganos de autogestin

y sindicatos de las estructuras jerrquicas
y formas de delegacin de autoridad.

- Distribucin de espacio con criterio

empresarial.

- Distribucin de espacio con criterio eficientista, considerando normas de seguridad y de relaciones humanas.

Cuadro 10 (continuacin)
Anlisis comparativo de proceso administrativo
3. Ejecucin

3. Ejecucin

- Acciones y medidas adoptadas en funcin de objetivos y metas (cumplimiento

de estrategias), como una responsabilidad
de la direccin.
- Realizacin de programas y proyectos
con supervisin directa de la direccin.

- Acciones y medidas adaptadas para hacer realidad los objetivos y metas deseadas con la permanente participacin de
los trabajadores.

- Fijacin de incentivos para elevar la

productividad y mejorar comportamientos, a travs de programas peridicos de
la direccin.

- Fijacin de incentivos materiales y morales para elevar productividad, mediante

programas permanentes surgidos de iniciativas de los propios trabajadores.

- Fijacin de un orden jerrquico y una

de jefatura impuesta por la direeClono

- Fijacin de un orden jerrquico y forma de jefatura que se comprometen respetar todos los trabajadores de la empresa
por voluntad propia.

- Fijacin por la Direccin de normas de

comunicacion internas y de desciplina
laboral.

- El colectivo de trabajo fija las normas

de comunicacin interna y de disciplina
laboral.
4. Control y evaluacin

f~~a

4. Control y evaluacin

- Realizacin de programas y proyectos

con supervisin de los trabajadores.

- El control est sujeto a una normativi- - El control obrero autogestionario es

dad por parte del gobierno central y sec- uno de los componentes bsicos del sistor paraestatal y un control directo que se tema de gestin empresarial yugoslavo.
da en la propia empresa por la direccin.
- La medicin de resultados, seguimiento
de programas y proyectos, los anlisis de
costos y de comportamiento responden a
modalidades diferenciadas de control de
Fstin.

- Auditoras e informes peridicos que

supervisan comportamientos y conducta
global de las empresas.

- La medicin de resultados, segumento de programas y proyectos, los anlisis

de costos, estudios del cielo de vida de
los productos, de tecnologas apropiadas
y estudios de comportamiento responden
a una forma de control autogesrlonario
que lo ejercen la direccin y los trabajadores mismos.
- Auditoras e informes' peridicos que
dan cuenta al colectivo de trabajo o asamblea de trabajadores por conducto de la
direccin, quedando as abiertos a la crtica y autocrtica.

FUENTE: Ehlbonci6n con ideas de Luis Inostroza, Las Empresas Pblicas Yugoslatlas. Op. cit.,

pgs. 13-15.

74
Estos contratos han presentado en el pas que los aplic originalmente,
Francia, diferentes caractersticas en funcin del momento histrico en
que fueron elaborados; cronolgicamente se han denominado: contratos
de programas, contratos de empresa y contratos de plan.

a) Los contratos de programa

Al primer intento de codificaci6n de las relaciones Estado-Empresa

Pblica se les llamo "Contratos de Programa", los cuales se realizaron en
1969-1970 con las mismas empresas que aplicaron el sobrante de productividad global: Electricit de France (EDF), Societ Nationale de Chemins
de Fer (SNCF).
Este primer tipo de contratos tena como finalidad el precisar por parte del Estado y empresas pblicas las metas a alcanzar; se establecieron para ello metas de rentabilidad, basndose en hip6tesis previsionales sobre
necesidades de capital y sobre evoluciones de tarifas y de salarios. Durante
la ejecuci6n de los Contratos de Programa se podan efectuar revisiones a
solicitud de cualquiera de las dos partes; asimismo, se prevea que la dimisi6n de los dirigentes no podra realizarse salvo falta grave. 30 Veamos en
forma sinttica las caractersticas de los contratos rmados con estas dos
empresas.
El Contrato de Programa de la SNCF. Este contrato se firma en 1969
con una duracin de cinco aos siendo su objetivo principal el de llegar a
una disminucin progresiva de las prdidas de la empresa; para ello se separan las causas artificiales de las reales del dficit redefiniendo las 'compensaciones que el Estado dara a la empresa por cargas no imputables a
ella.

Para las causas reales del dficit atribuibles a la empresa, se limitan

progresivamente los subsidios hasta cancelarlos definitivamente en un pla-

30

AnlStlssopoulos.
170.

J. La StTatege des Enterprises Publiques. Pars, Dalloz, 1980. Pip. 162-

75
zo de tres aos. La SNCF por su parte recibe el derecho a fijar sus tarifas,
a disminuir su personal y su red terrovara."

El Contrato de Programa de EDF. El contrato firmado con esta empresa en 1970 fue el que ms llam la atencin, probablemente por su carcter ms dinmico. ~l objetivo no era solamente el de resolver un dficit,
como en el caso de la SNCF, sino el de planificar el crecimiento de la
empresa con una perspectiva de sustitucin progresiva de energas importadas.
Para cumplir con este objetivo se le dara a la EDF una gran autonoma en su gestin, sustentando su desarrollo y crecimiento prioritariamente en base a un aumento de las tarifas (bajo ciertos lmites y condiciones)
que aseguraran un autofinanciamiento satisfactorio; el Estado limitara en
la medida de lo posible su contribucin financiera.
El contrato estableca metas a realizar e hiptesis de clculo (condiciones econmicas); se establecan metas en cuanto a la generacin de excedentes de productividad global, sobre el nivel del capital contable y la
rentabilidad financiera del capital invertido; las hiptesis de clculo se
referan a las evoluciones de la tasa de inflacin, de consumos y de tarifas.
Aunque el contrato se estableci para un perodo de cinco aos, slo los
dos primeros fueron cuantificados totalmente.
b) Los contratos de empresa

A la segunda generacin de relaciones contractuales entre Estado y

empresas pblicas en Francia se les denomin "Contratos de Empresa";
el espritu de stos, a diferencia de los primeros, es menos innovador y
ms programtico y operacional; se reconoce que la autonoma de las
empresas pblicas es fundamental para lograr su eficiencia, insistindose
sobre la libertad de tarifas y sobre la necesidad de compensar las restricciones de servicio pblico o de inters general que el gobierno ha impuesto a estas empresas.
31

Postel C. y otros. "Trois Exemples de Relations Contraetuelles: Air France, SNCF, EDF, en
Enterprises Publiques: Experiences Compares. Pars, FNEGE, pg. 33.

76

Entre 1977 Y 1979 se firmaron cuatro contratos de este tipo con:

La Societ Nationale de Chemins de Fer (SNCF), Charbonnages de France (CDF), Compagnie Gnrale Maritime (CGM) y Air France. Los cuatro

contratos de empresa tenan como objetivo principal el restablecimiento

de un equilibrio financiero, en ellos se trata de identilicar las fuentes de
dficit sobre las cuales las empresas no tienen ningn medio de accin, a
n de aislar la parte que efectivamente les corresponde.
El Estado retribuira a las empresas por las cargas no imputables a su
gestin, y utilizara el estado de resultados como base para la evaluacin,
una vez compensadas estas cargas; "el Estado se comporta a la manera de
un banquero, limitando su participacin en funcin del riesgo de quiebra
de las empresas". 32
De los cuatro contratos firmados, el de Air France parece ser el ms
interesante, tanto por las caractersticas de la empresa, como del contrato
firmado, por lo cual presentamos a continuacin una descripcin general
del mismo.
Contrato de Empresa de Air France
Air France constituye un servicio pblico en una situacin de fuerte com-

petencia sometida a restricciones importantes de inters nacional y que se

encontraba desde 1974 en una situacin financiera muy difcil; adems el
personal gozaba de un estatus econmico privilegiado y con sindicatos
muy poderosos.
El contrato de empresa de Air France se propone conservar el lugar de
esta empresa dentro de la economa francesa y dentro del campo de
la Aeronutica Internacional, mediante la reestructuracin financiera
de la compaa; para ello, la empresa contara con autonoma de gestin
dentro del marco de los objetivos que se establecieron.
El contrato de Av France puede ser analizado tambin a partir de diferentes objetivos adicionales y complementarios al de reestructuracin
financiera :
AnlStwopoulos. J. op. cit., p. 173.

77

Es un contrato de desarrollo, porque prev el crecimiento del servicio

prestado a pasajeros y de fletes.
Es un contrato de inversin, porque autoriza a la empresa a comprar el
equipo necesario para su desarrollo.
Es un contrato de indemnizacin, porque el Estado se compromete a
compensar las cargas financieras no imputables a la compaa.
Es un contrato de financiamiento, en funcin de los aumentos de capital que el Estado autoriza a la compaa para financiar sus inversiones.
Es un contrato de productividad, ya que manifiesta objetivos de productividad fsica y de valor.

c) Los contratos de plan

Un tercer tipo de contrato tiene lugar a partir de la toma de poder en
Francia por el gobierno socialista de F. Mitterrand. A derencia de los dos
contratos anteriores que privilegiaban los aspectos financieros y la racionalizacin de la gestin, los contratos de plan tienen objetivos esencialmente
econmicos y de solidaridad nacional; se considera a las empresas pblicas
como polos de desarrollo y de innovacin social.
Este tipo de plan presenta adems las siguientes caractersticas:"
La voluntad de asociar a los trabajadores en la fijacin de metas es ms
implcita.
Su presentacin es ms sistematizada y homognea en base a "clusulas tipo".
Los compromisos contenidos comportan menos cifras que los anteriores.
La contribucin al restablecimiento del equilibrio exterior es planteada como un objetivo prioritario.
Se le confiere a la inversin, as como a . ~ investigacin y desarrollo
una importancia fundamental.
Se enfatiza en los compromisos sociales: empleo, desarrollo profesional, condiciones de trabajo, seguridad, etc.

33

Haut Conseil du Secteur Public. "Rapport 1984. L'extension du secteur publc. Les objefs er
les realisations", en: La Documentation Francaise. Pgs. 203-224.

Descentralizacin
Marco Terico
Desde la Biblia se empez a manejar el concepto de descentralizacin;
Jetro, el yerno de Moiss, le da a ste el consejo de: "escoge hombres
ntegros y que decidan ellos mismos en los asuntos pequeos y que lleven
a ti slo los de mayor importancia, aligera tu carga y que ellos te ayuden
a soportarla".
Histricamente se ha mencionado que la centralizacin administrativa
que caracteriza al Estado capitalista, tiene su origen en la monarqua absoluta, y que es sta como forma de gobierno, la que crea las bases de los
Estados Nacionales y los Estados Polticos. Refirindose que toda la fuerza del Estado absoluto descansa en dicha descentralizacin administrativa;
la cual consiste en la derenciacin, especializacin y jerarquizacin de la
administracin pblca/"
Nuestro pas, como todo Estado moderno tiene como condicin estructural la centralizacin, que pretende reunir en un slo puesto el conocimiento y la direccin de las personas y de las cosas, de modo que la
voluntad nacional llegue a todos los sitios del territorio y tengan efectos
unormes sobre sus pobladores; a la distribucin de la autoridad existente
en un sitio a varios sitios se le concibe como descentralzacnf"
Mxico oficializ su intencin de cambiar su estructura y distribucin
del poder, mediante el Decreto de Descentralizacin de la Administracin
Pblica Federal del 18 de junio de 1984 que su vez gener un Programa
Nacional de Descentralizacin; cuyas principales acciones son las siguientes: 36
34
35

36

Ricardo B. Uvalle. El Gobierne en Accin. Editorial Fondo de Cultura Ecoolnica, Mxico,

1.. Edici6n. 1984.
.
.
Omar Orozco Guem:ro. "Desc:entralizlCiD de la AdmiDistrlCD Pblica Federal: Causa,
Proc:e_ y Conllecuenciu". Revista AdministNcin Pblica, EditoriallNAP No. 63~; 1985.
Pip.26-37.
Gloria Brasdefer. NuetHU FormtlS de Gestin en Perodos de Restriccin d" Recursos. Praxis
No. 70, EditoriallNAP, 1.. Edici6n 1985. Pgs. 73-85.

79
Reubicacin de oficinas situadas en la ciudad de Mxico en diversas regiones del pas para situar su vinculacin con las mismas.
Transferencia de paraestatales del Gobiemo Federal a los gobemos de
los estados para fortalecer el desarrollo estatal.
Obligacin de restablecer programas de reestructuracin y modernizacin a fin de incrementar la produccin y la productividad, disminuyendo los recursos extemos necesarios para la operacin, e incrementar el aprovechamiento de la capacidad instalada.
Incrementar la productividad gerencial y de los trabajadores.
Uso ms racional de recursos.
Convenio nico de desarrollo: transferir la responsabilidad a los gobiemos estatales de la ejecucin y operacin de programas de desarrollo, a fin de fortalecer la capacidad tcnica y administrativa de los
gobiemos locales y lograr la participacin directa del sector social y
privado en el programa.
Posteriormente, como resultado del sismo de 1986 se hicieron ms
objetivos los peligros de la concentracin urbana de la ciudad de Mxico,
se cre un comit de descentralizacin que la identifica como una nueva
va para el desarrollo, e incluye dentro de la descentralizacin poltica a
la administrativa, con la finalidad ltima de mejorar la calidad de vida. Las
conclusiones del comit fueron proponer:
1. Descentralizacin de la industria, el comercio y los servicios del Dis
trito Federal y su rea metropolitana.
2. Descentralizacin, desconcentracin y reubicacin de la administracin federal desde la perspectiva del rea metropolitana de la ciudad
de Mxico.
3. Descentralizacin, desconcentracin y reordenacin de actividades en
el Disirito Federal.

El proceso de descentralizacin reviste caractersticas regionales que lo

identifican y a la vez diferencan de otros pases. Si observamos cmo ha
ocurrido en Europa, podemos apreciar grandes diferencias, desde causolgicas hasta metodolgicas.
A reserva de precisar lo ocurrido en nuestro pas, sealaremos solamente que en pases como Francia y Espaa, la descentralizacin ha sido

80

generada por causas diferentes a las de Mxico.3'7 En Francia no slo es el

Estado el que es centralista, sino toda la sociedad, en cambio en Espaa
las regiones Catalua y Vascuence tienen un fuerte sentimiento autnomo.
En ambos pases hay dos perodos: el primero va desde los aos 60 hasta la
primera mitad de los 70, se caracteriza por un enfoque principalmente
econmico y por un control cultural y tecnocrtico de los procesos emprendidos. Acaba con los primeros efectos de la crisis econmica en Francia Y en Espaa con la muerte de Franco. El segundo periodo se abre en
ese momento y tiene un enfoque ms poltico; en Espaa por la restauracin de la democracia a travs del Estado, de las Autonomas; en Francia
por el esfuerzo de la legitimidad poltica, a travs de la valoracin del
papel de las autoridades elegidas por sufragio.
La concepcin de la descentralizacin puede hacerse con diferentes
enfoques; jurdicamente" es una forma de organizacin basada en una
comunidad de derecho. Si la consideramos de manera esttica, la descentralizacin consiste en normas que tienen diferentes esferas especiales de
validez, de tal modo que todas o ciertas normas son vlidas nicamente,
en algunas partes de un territorio dado. -La llamada divisin territorial
de nuestro pas no es otra cosa que la descentralizacin del orden jurdico
del Estado-.

Tambin puede conceptualizarse dinmicamente a la descentralizacin

como el traspaso de funciones de una organjqcin a otra.
Habitualmente en la literatura sobre el tema, se asocian a la descentralizacin dos trminos: poder y autoridad; y as vemos que R. Hall" seala que es la distribucin del poder dentro de las organizaciones y que es el
grado de participacin de los diferentes grupos existentes en la Organizacin en las decisiones estratgicas: a mayor participacin por un grupo

3'7

Francois D'uoy. "La experiencia Desc:entralizldora en Francia y Espma", en: Revista de Ad

ministNcin Pblica. EditoriallNAP. No. 63/64, 1985. Pp. 219-235.

38

HlDs Kelsen. "Centralizaci6n y Descentralizaci6n", en: Revista de AdmlWNcW. Pblica.

EditoriallNAP, No. 63/64, 1985. Pp. 116-134.
Richard H. Hall Organizaciones,

EStnlCtJlN ji

Proceso. Editorial Prentice Hall. 3L Edicin.

81
habr una mayor descentralizacin. Concluye que si la mayora de las
decisiones se toman en la cspide, la organizacin es centralizada, en cambio, en una empresa altamente descentralizada, al personal se le tiene
absoluta confianza en la toma de decisiones o para evaluarse a s mismos,
es decir hay una mayor autonoma.
La autoridad se haya centralizada en cuanto no se delegue, es decir,
que es un aspecto fundamental de la delegacin. En opinin nuestra y
coincidiendo con Koont'z, la centralizacin absoluta en un individuo es
posible, pero implica la inexistencia de una estructura, es por ello que se
puede decir que todas las organizaciones tienen cierto grado de descentralizacin. Tampoco puede haber una descentralizacin absoluta, ya que si
el administrador delega toda su autoridad desaparecer su calidad de
administrador y su posicin quedara eliminada, y en ese caso tampoco
existira la organizacin.4o
Suele propugnarse la descentralizacin como un objetivo polticamente conveniente o como un medio de estimular una mayor iniciativa
local en el proceso de desarrollo. Sin embargo la centralizacin o descentralizacin deben considerarse secundarias al proceso total de
desarrollo nacional. Hay ciertas funciones que no pueden descentralizarse, otras si, cada pas debe encontrar el equilibrio que mejor se
adapte a sus circunstancias entre centralizacin y descentralzacn.f!
La descentralizacin es algo ms que la delegacin de autoridad, refleja una filosofa de organizacin y administracin, exige escoger cuales
decisiones irn ms abajo en la estructura y cuales deben mantenerse en la
cima. Formular polticas especficas para orientar la toma de decisiones,
escoger y capacitar individuos y tener los controles apropiados.

Kooot'z H. c. O'DOIlnell. Curso de Administracin Moderna. Editorial Me Graw Hill. SL EdiciD. Pip. 360-389.
41

O.N.U.: Fortlllecim;"'to de la Administracin Pblica:y de las FifllmSilS para el desarroUo en

el Decenio de 1980: Problemas:y Enfoques. Cuadernos INAP. Serie Praxis No. 20. Pgs. 3243.

82

Una poltica de descentralizacin afecta todas las reas de la administracin, por lo que debe ponerse por escrito y de manera especfica y
clara la delegacin de autoridad; debe consignarse, tanto para el que la da
como para el que la recibe.
E. Dale, el conocido administrador, desde 1952 seal que el grado de
descentralizacin es mayor:
1. Cuanto mayor sea el nmero de decisiones tomadas en los estratos
inferiores de la jerarqua administrativa.
2. Cuanto mayor sea la importancia de las decisiones tomadas en los estratos inferiores.
3. Cuanto mayor sea el nmero de funciones afectadas por las decisiones
tomadas.
4. Cuanto menor sea la comprobacin exigida para las decisiones.

El grado de centralizacin o descentralizacin de las acciones de un

Gobierno est directamente relacionado con su filosofa y concepcin del
sistema de gobierno, as tenemos que en los pases socialistas, principalmente en la URSS: el principio bsico de la organizacin de la planeacin
de la economa sovitica es el principio del "centralismo democrtico"
que conjuga la direccin planificada centralizada y la planeacin imperativa con la planeacin de los organismos locales, empresas y colectividades
de produccin, stos ltimos conservan una independencia de los primeros. Los planes quinquenales se discuten en los congresos con los sindicatos o sea que participan las masas. Es evidente que la descentralizacin
queda excluida conceptualmente en estos pases. 42
Diferencias entre conceptos afines
Centralizacin

Es el grado en que el poder es concentrado en un sistema social. En una

empresa el mximo de poder puede ser ejercido por un solo individuo, y

Rem. L. Pltmific'acim de lq Economa Socialista. Editorial Progreso, la. Edicin, 1975. Pgs.
386-486.

83

el mnimo grado de centralizacin puede existir cuando el poder es ejercido por igual por todos los miembros de la organizacin."
La centralizacin se refiere a una situacin objetiva. El grado en que
los miembros de un sistema social creen que un comportamiento puede
determinar sus resultados buscados.
La centralizacin confiere al conjunto:
universalidad
poder
energa
igualdad de derecho
La descentralizacin:
da satisfaccin a la diversidad y a la libertad de los miembros
a las necesidades y costumbres locales
a la originalidad de las partes

Las libertades pblicas casi no pueden existir sin una gran medida de
descentralizacin y autogestin.
El Gobierno tiene ante todo la necesidad de centralizacin, ya que
necesita concertar el poder del Estado y que su conducta sea una. Sin
embargo, puede ser necesaria tambin cierta descentralizacin en posesiones, provincias o empresas alejadas.
El dominio de la cultura del pas debe ser ms bien descentralizado.
La administracin del Estado est centralizada, la autogestin descentralizada.
Las autoridades superiores estn centralizadas, mientras que las autoridades medias tienen una independencia relativa y accionan conforme uno
y otro principio. Las autoridades locales tienen una misin primordialmente descentralizada.

Price, James L. Handbook of Organizational Measurement. Editorial D. C. Heath and Co. la.
Edici6n, 1972. Pgs. 36-43.

84

Aparentemente centralizacin y descentralizacin son dos tendencias

opuestas en el sistema administrativo; una, que congrega todas las funciones en un jefe, de donde se derivan para llegar a las extremidades; la otra,
que reclama una independencia relativa a las divisiones orgnicas. La
terminologa es poco afortunada; las partes de una mquina no tienen ninguna independencia, ni an relativa. Tampoco es posible una centralizacin
absoluta, en todas partes del Estado hay hombres, es decir, inteligencia y
libertad, por lo que existe, aunque mnimo, el poder decisional.

Alienacin. Es la manera como los miembros de un sistema social reciben un tipo particular de interaccin social modelada.
Poder. Es el grado en que un individuo tiene la capacidad de obtener
el funcionamiento de otros individuos.
Autonoma. Debe definirse en trminos de poder. Es el grado en que
un sistema social tiene poder con respecto a un medio ambiente.
La autonoma es derente a la centralizacin; autonoma es la distribucin del poder entre un sistema social y su ambiente, y la centralizacin es la distribucin del poder dentro del sistema social.

Desconcentracin
Es frecuente apreciar en las declaraciones oficiales, el uso indistinto
entre los vocablos desconcentracin y descentralizacin. La primera, busca
establecer reas, dependencias o sucursales, alejadas del tronco o lugar
matriz, con un mnimo de servicios y con una gran limitacin de la autoridad. La asignacin de la responsabilidad es de la magnitud de la autoridad
concedida, exige para su buen funcionamiento un estructurado procedimiento de supervisin. En la desconcentracin no hay las funciones ejecutivas independientes que existen en la descentralizacin. El poder de la
decisin queda en el centro, es decir, una entidad desconcentrada situa la
toma de decisiones en la unidad matriz, mientras las unidades administrativas desconcentradas slo se encargan de instrumentar dichas dicisiones.
La desconcentracin no fragmenta o subdivide actividades para asignarlas
a nuevos individuos, reas o empresas, sino al contrario las integra Y agrupa dado que habitualmente tiene una mnima estructura orgnica y escaso

85

personal. Los problemas de coordinacin son mnimos o inexistentes y

no se requiere una gran suficiencia o un criterio amplio y slido en los
dirigentes de las unidades desconcentradas para lograr la congruencia en
acciones y polticas, problema fundamental en la descentralizacin.
Motivos y requisitos para descentralizar"
En una empresa pblica o privada fundamentalmente existen cinco razones para efectuar la descentralizacin, (que son tan evidentes, que no necesitan explicacin alguna):
1.
2.
3.
4.
5.

Complejidad de los problemas

Situacin geogrfica
Demanda de los clientes o usuarios de los servicios
Necesidad de mayor efectividad y eficiencia
Polticas generales del ejecutivo o autoridad superior

Requisitos: Para aumentar las posibilidades de xito, antes de efectuar

la descentralizacin, es aconsejable analizar la presencia o ausencia total o
parcial de los siguientes requisitos en la empresa u organismo:
1. Gran capacidad de los dirigentes de las unidades descentralizadas que
deben garantizar un amplio criterio pero acorde con las polticas generales. Debern adems, contar con la autoridad suficiente.
2. Estructura formal adecuada tanto en la organizacin como en la integracin.
3. Definicin plena en la coordinacin entre la unidad principal y las
subalternas.
4. Informacin objetiva, plena y oportuna para conocer constantemente
la situacin de las unidades descentralizadas.

Tambin habr de considerarse que las reas de produccin requieren

flexibilidad en su actuacin. Pueden necesitarse departamentos de asesora
en las reas descentralizadas.

44

Femndez Arena

J. A. El Proceso Administrativo. Editorial Diana, 11a. Edicin, 1986. Pg. 98.

86

Otra posibilidad de descentralizacin es que las empresas filiales contengan su propia estructura y slo mantengan contacto con la matriz a
travs de la Direccin. Esto sucede frecuentemente a las empresas transnacionales que requieren de una integracin completa y de carcter local.
Segn F. Femndez." el investigador administrativo Pasdermadjian
encontr que hay tres imperativos para la descentralizacin; y que en
nuestra opinin son vlidos y aplicables tambin a nuestro sector paraestatal:
Unidad de doctrina y mtodo
Buena organizacin del control
Calidad de los directivos
La existencia de estos tres elementos, habitualmente deben generar
una descentralizacin, sin embargo, esto en la prctica, sobre todo en el
sector pblico, no es tan fcil de desarrollar, hay obstculos, a veces, insalvables. A este respecto, Peter Drucker dice: "Cuando un organismo va
creciendo (por distancia, tiempo o complejidad), los asuntos se escapan al
ejecutivo y se impone una descentralizacin, no obstante, la descentralizacin es muy resistida en la administracin pblica porque el poder central se niega a delegar ..."
Factores que influyen
La descentralizacin en el sector pblico est influda por los siguientes factores:
1. Costo: las decisiones del alto costo se toman en niveles superiores;
habitualmente en el sector central o en las dependencias globalizadoras.
2. Uniformidad de polticas: cuando se quiere asegurar la uniformidad
no se descentraliza. Sin embargo, cuando se han institucionalizado y
solidificado los criterios generales de accin y siempre que exista un

Femndez. Fernando E. Direccin y Organizacin de Bmpresas Privadas y PblicllS. Editorial

Marchi, lL Edicibn, 1973. Pg. 209.

87

control eficiente de las desviaciones, es posible descentralizar.

3. Tamao de la empresa: entre ms grande es la empresa hay ms nmero de decisiones, ms nmero de sitios donde se pueden tomar y es ms
complejo coordinarlo. La toma de decisiones se vuelve lenta y por
ende mayor su costo. Ejemplos palpables en nuestro pas son las macroparaestatales como Pemex y Comisin Federal de Electricidad.
4. Historia: hay organismos, reas o empresas que tradicionalmente han
sido centralizadas, esto lentifica u obstaculiza la descentralizacin,
aunque no la ha impedido en nuestro contexto. En el sector pblico
an las reas de nueva creacin como la Contralora General se han
descentralizado ya, no sin problemas. Cuando las empresas se fusionan
o consolidan como ha sucedido en la sectorizacin, se tiende al principio a no descentralizar la autoridad, especialmente si la empresa o
unidad adquirida es eficiente y rentable.
5. Filosofa administrativa: la descentralizacin se debe tomar como la
forma de hacer funcionar las grandes empresas y como un sistema de
vida organzaconal que aprovecha el deseo humano de crear, de ser
libre y de escalar posiciones.
6. Disponibilidad de administradores: en teora, si hay escasez, se restringe la descentralizacin, porque sta exige administradores preparados.
Sin embargo, esto en nuestro pas, se sustituye cuando as se necesita
y no siempre, lamentablemente, con asesores externos o internos que
apoyan tcnicamente.
7. Tcnicas de control: la descentralizacin para que sea eficiente exige
un buen desarrollo de los sistemas de control, tanto de la eficiencia
como de la utilizacin de recursos. En Mxico, la gran mayora de los
controles se enfocan al manejo de los recursos.
8. Aspectos tcnicos: la ubicacin de la materia prima, mano de obra
y/o consumidores. Estos aspectos habitualmente se observan, aunque,
existen casos patticos en el sector pblico mexicano, como una Secretara de Marina ubicada en el centro del pas, que tiene a empleados
jubilados que no han conocido su esencia prima: el mar.
Todo programa para descentralizar autoridad debe reflejar los principios de delegacin para evitar tropiezos en la prctica. Adems, hay otros
muchos asuntos que se deben considerar. La prctica de la descentralizacin extendida en aos recientes, ha enseado lecciones importantes.

88

La naturaleza del esfuerzo organizado exige coordinar a la gente en

todos los niveles, y la mayora de los administradores encargados de coordinar se hallan en los niveles medio e inferior, y no pueden funcionar sin
autoridad para administrar. El creciente tamao de las actividades organizadas exige cada vez ms administradores, y aunque la empresa no se
descentraliza con el objeto de desarrollar administradores tambin es
cierto que su desarrollo exige una oportunidad para ejercer autoridad.
Por otra parte, la presencia de un gran nmero de jvenes slidamente
educados y emprendedores constituye para los altos administradores una
presin constante a descentralizar.
Al mismo tiempo, la descentralizacin extensa no es algo que se pueda
aplicar ciegamente, y en muchas reas u organizaciones el tamao y complejidad de las operaciones no la exigen. La descentralizacin implica ciertos costos, an en empresas grandes, y stos pueden ser de ndole financiera, adems de los peligros de polticas no uniformes y los problemas
de control.
En el sector pblico a medida que se descentraliza la autoridad, el
administrador se toma cada vez ms en un operador independiente de
un pequeo negocio. Se tiende a establecer Micro-empresas dentro de una
misma empresa. Tal vez adquiera su propio grupo de contabilidad, sus
propios estadsticos y su staff de ingeniera. Puede inclusive llegar a duplicar los servicios especializados de la mxima organizacin de la empresa
y lo que es ms importante, puede enfermarse de poder e ignorar los lineamientos generales centrales.
El problema sobresaliente de la descentralizacin es quiz la prdida
de control. Ninguna empresa puede descentralizarse hasta el punto de
amenazar su propia existencia y frustrar la realizacin de sus metas. Para
evitar que se desintegre la organizacin, es preciso mitigar la descentralizacin mediante una centralizacin selectiva de ciertas reas de poltica
importante. La empresa con una administracin centralizada y bien equilibrada, centraliza en la cima decisiones sobre asuntos como finanzas, metas generales de utilidades y presupuestos generales, instalaciones grandes
y otras inversiones de capital, programas importantes relacionados con
nuevos productos, polticas importantes de comercializacin, polticas
bsicas en materia de personal, desarrollo y remuneracin de personal

89

administrativo. La clave de una descentralizacin eficaz radica en un equilibrio acertado entre centralizacin y descentralizacin.
Reacciones.'
(Aunque se detectan en el sector privado, aparentemente, son comunes a las grandes empresas paraestatales). En las organizaciones altamente
descentralizadas, se han detectado las siguientes reacciones:
Rencor: segn la encuesta de Wickman Skiner de la Harvad Bussiness
School4 6 revel un profundo rencor de los gerentes lejanos o del extI1mjero hacia la oficina matriz, acusan de intromisiones indebidas, delegacin
inadecuada de atribuciones, exigencias exageradas de informacin, falta de
comprensin y buena voluntad.
Amargura: en la unidad central o matriz los jefes estn amargados porque consideran que slo tienen autoridad en el papel y no en las decisiones
cotidianas as como, en las polticas y normas.

Estrategias para el xito

En el sector pblico paraestatalla descentralizacin conlleva, para aumentar las posibilidades de xito, la generacin de una serie de normas o estrategias que involucran los siguientes aspectos: Mercadotecnia (mercado, ventas o servicios, canales de distribucin, puntos de venta, precios, etc.),
Abastecimiento (adquisiciones, relaciones con proveedores, planeacin de
la planta industrial e investigacin cientfica y tecnolgica). Personal (relaciones laborales, prestaciones, remuneraciones, capacitacin y adiestramiento). Directivos (seleccin de directivos idneos, percepciones y estmulos especiales, desarrollo personal). Financieras (centros de inversin,
financiamiento, crditos, aseguramiento de activos). Jurdicas (leyes, reglamentos, acuerdos, decretos, oficios, circulares, etc., relacionados con la
empresa).

46

Richard D. RoomSOll. Adm1lsITllcin de EmpfYSIIS hUnJlllcitmllles. Editori~ CECSA. 1L Edi

cin 1980. Pip. 203-217.

90
Una de las estrategias que ms tiempo debern de utilizar en su diseo
es la de control, la cual deber considerar desde la ubicacin de los organismos autorizados para la determinacin de las estrategias y el de las decisiones tcticas. En Mxico son determinadas habitualmente en el sector
central las estrategias; siendo las entidades cabeza de sector, el vehculo para hacer llegar hasta las entidades paraestatales los sealamientos,
correspondiendo a stas ltimas, las tcticas para su implementacin.
Hay sin embargo, algunas reglas que vale la pena sealar como convenientes para su observacin en entidades descentralizadas: el mtodo para
dar a conocer las decisiones y el carcter de obligatoriedad de las mismas.
La evaluacin del rendimiento que es el otro concepto bsico se analizar
a detalle en el rubro especfico.

Mtodos para dar a conocer las decisiones:

Por escrito siempre (a menos que haya riesgos laborales, polticos o
jurdicos)
Las visitas de funcionarios hacerlas a intervalos planeados y no slo
en emergencia.
Conferencias peridicas dictadas por personal clave de funciones similares.
Entrenamiento para poder descentralizar funcionarios autorizados a
tomar decisiones.

Obligatoriedad de las decisiones:

Se logra a travs de:

1. Presiones de ndole legal (slo si se tienen garantas, contratos, obligaciones, etc.),

- Interviene la "lealtad institucional"
2. Presiones de ndole mercantil (siempre que la empresa controlada tenga importancia en las ventas, abastecimiento, administracin y fuerzas
respecto de las operaciones no controladas.
3. Persuasin (de que cumplan). Esto es habitualmente el camino ms
largo, e implica una gran habilidad del directivo.
4. Inters comn (a ambas les conviene que se cumplan).

91

opuestos, es decir, que en el mismo grado en que aumente una disminuye

la otra.
En Mxico actualmente, no es factible, aunque s es deseable el criterio de una completa descentralizacin por las ventajas que se obtienen con
sta (permite incrementar la productividad, la expansin de las empresas,
ayuda al desarrollo de nuevas reas y{o productos, facilita el avance tecnolgico, estimula al trabajador, etc.); pero tambin resulta una falacia.
Ni la descentralizacin ni la centralizacin pueden ir solas, siempre es necesario un equilibrio. Es necesario una autoridad que haga en plan general
la accin de planear, organizar, coordinar, motivar, controlar, que tome
las decisiones necesarias para cimentar las unidades de la organizacin
conjunta; pero tambin debe descentralizar autoridad a las unidades operacionales de las empresas.
Conceptualmente en las empresas autogestionaras, tal como son concebidas, s es posible hablar de descentralizacin, ya que no se delega
autoridad pues todas estn situadas a un mismo nivel. Las decisiones las
toman un conjunto de personas y nunca una sola.
La centralizacin facilitar la direccin en los casos en que la empresa
sea pequea, puesto que el triunfo de la misma depender de la persona
que la dirige.
De acuerdo con las ideas de Fayol, lo ms importante en la centralizacin es ms bien:

a. Que se fije con precisin el grado en que se delega y se controla.

b. Que ese grado est de acuerdo con las caractersticas de la empresa en
concreto.
c. Que haya estabilidad en la delegacin; lo ms peligroso es estar cambiando constantemente de sistema.
Hoy da la tendencia hacia la descentralizacin proviene particularmente de las nuevas situaciones que favorecen, de la experiencia y desarrollo probado de las tcnicas de descentralizacin, y particularmente,
como una reaccin de la subcentralizacin.

92

La descentralizacin (delegacin de autoridad) se puede llevar a cabo

en todos los niveles. Los directores pueden delegar ms autoridad a los
gerentes, y stos a su vez, delegarla a otros trabajadores o jefes inferiores.
La autoridad delegada a los trabajadores se refiere a las decisiones partculares del trabajo propio del individuo.
Ventajas de la descentralizacin

Podemos sumarizar la mayora de las ventajas de la descentrlaizacin

entre las siguientes:

1. Se desarrollar el talento del directivo, la capacidad para tomar decisiones y su habilidad para identificar tal talento.
2. Se fomentarn y desarrollarn actividades potenciales, como el inters,
iniciativa y habilidades existentes en los bajos niveles.
3. Las decisiones estarn mejor coordinadas.
4. Mejores relaciones, menos fricciones.
5. La ausencia de conflictos entre las divisiones, reas o empresas.
6. Democracia en la direccin.
7. Todo mundo es libre de criticar, hablar y sugerir.
Formalizacin y complejidad: variables asociadas a la descentralizacin
Un buen nmero de los analistas de organizaciones (Hage, Hall, V01mer, Mills) coinciden en que las caractersticas estructurales de una organizacin son adems de la centralzacn-descentralaacn, la formalizacin y la complejidad, y en el hecho de que no es posible hablar de la
descentralizacin independientemente de las ltimas. Las tres, tienen el
problema comn de la medicin, dada su esencia de la multidimensionalidad. Se han diseado unidades de diferente medida para cuantificar el
mismo fenmeno,47 sin an establecer un consenso de idoneidad.

47

Prce, James L. HlIIIdbaa/r of Orgllllizational Measurement. Editorial D.C. Heath and Co.,
1972. P6p. 7CH7 y 107-117.

93

Formalizacin

A esta variable, segn R. Hall se le considera la clave para el individuo,

debido a que el comportamiento de una persona se ve afectado vitalmente
por el grado de formalizacin.
El grado en el cual una organizacin est formalizada es, indudablemente, un indicio de las perspectivas de quienes toman decisiones con
respecto a los miembros de la organizacin. Si se piensa que los miembros
son capaces de ejercer excelente juicio y autocontrol entonces la formalizacin ser baja; por el otro lado, si se consideran incapaces de tomar sus
propias decisiones y requieren un gran nmero de reglas para guiar su
comportamiento, entonces la formalizacin ser alta.
Las reglas y los procedimientos diseados para manejar las contingencias que enfrente la organizacin son parte de lo que se conoce como
formalizacin. La extensin de las reglas y los procedimientos vara. El
simple aspecto relacionado con la hora en la cual una persona llega a trabajar puede diferir ampliamente entre, y dentro de, las organizaciones en relacin con el grado en el cual este acto est especificado formalmente.
En consecuencia, las reglas pueden variar desde supremamente inflexibles hasta extremadamente laxas. Estas variaciones existen en todo el
rango de comportamientos cubiertos por las reglas organizacionales. Se
encuentran las mismas variaciones en relacin con los procedimientos.
En el otro extremo de la continua formalizacin de los procedimientos
estaran los casos que son nicos y para los cuales no existen procedimientos. En estos casos los miembros de la organizacin deben utilizar su
propia discrecionalidad al decidir qu hacer.
Es decir, seran los casos que para encontrarles solucin se requiere
intuicin e inspiracin, se trata de situaciones nicas que no tienen respuesta. Las organizaciones no formalizadas son aquellas que enfrentan
constantemente situaciones nuevas para las cuales no existen precedentes.
Generalmente no tiene importancia que los procedimientos y reglas
se formalicen por escrito; las normas y estndares no escritos pueden ser
tan exigentes como los escritos.

94

Es posible aplicar aunque no en su totalidad, a nuestras empresas

paraestatales los resultados de las investigaciones de Hage y Aiken de 1965
y 1967; concluyeron que la formalizacin puede medirse por la proporcin de oficios codificados y el rango de variacin que se tolera. A
mayor proporcin de oficios codificados y menor rango de variacin, la
organizacin ser ms formalizada. Descrubrieron adems que la formalizacin est negativamente asociada a la adopcin de nuevos programas y
positivamente al trabajo rutinario; entre ms rutinario sea, mayor es el
grado de formalizacin.
Para ellos la formalizacin representa el uso de reglas en una organizacin. La codificacin de oficios es una medida de cuntas reglas definen
qu deben hacer quienes ocupan las posiciones mientras que el cumplimiento de la regla es una medida del empleo de la misma. En otras palabras, la variable codificacin del oficio representa el grado con el cual se
especican las descripciones de los oficios, y la variable regla de observacin se refiere al grado con el cual quienes ocupan un oficio son supervisados de acuerdo con los estndares establecidos por la codificacin de
oficios. Dicha codificacin representa el grado de la estandarizacin en el
trabajo mientras que la regla de observacin es una medida de la latitud
del comportamiento que se tolera a partir de los estndares.
Coincidiendo con los anteriores hallazgos, otros autores (Pugh y Hickson), definen formalizacin como "la medida en la cual estn escritas
reglas, procedimientos, instrucciones y comunicaciones". Incluyen tambin "estandarizaci6n" ("la medida en la cual hay reglas o definiciones
que pretenden cubrir todas las circunstancias y que se emplean de manera
invariable") como una de sus dimensiones bsicas de la estructura organzacional. Estas variables se operacionalizan utilizando documentos y registros oficiales de la organizacin para determinar aspectos tales como el
nmero de procedimientos de diferente clase y la proporcin de empleados que tienen manuales en los cuales se describen sus tareas. Un anlisis
de los datos tomados de las empresas britnicas estudiadas revelan que estandarizacin y formalizacin se combinan con especializacin cuando las
escalas de los componentes son el factor analizado. Los autores llaman
esto la "eetruetumcin de actividades".
Sin embargo, estos ltimos autores utilizaron los registros oficiales y de
informantes claves acerca de la organizacin para hacer su clasificacin

96

de la formalizacin de la empresa, por lo que sus resultados fueron algo

diferentes a los primeros (Hage y Aiken). Encontrando que como regla
general, las organizaciones que son ms formalizadas en el papel son ms
formalizadas en la prctica. Al clasificar un conjunto de organizaciones
con respecto a su grado de formalizacin se pueden utilizar los dos mtodos an a pesar de que las calificaciones exactas para cada organizacin
no sean las mismas. El mtodo ideal sera, naturalmente, medir tasas de
comportamiento para determinar cualquier aspecto de la vida organizacional; pero los costos en los cuales se incurrira seran tan enormes que slo
sera posible lograr algo ms que un caso de estudio. Las unidades de
medida ms econmicas descritas se utilizan con el fin de obtener datos
que, aunque un poco menos precisos, permiten hacer comparaciones entre organizaciones.
La formalizacin se ha encontrado asociada a la distribucin del poder: aquellas organizaciones en las cuales las decisiones son tomadas por
muy pocas personas en la cspide, descansan sobre reglas y supervisin
estrecha como medios para garantizar un desempeo consistente de los
trabajadores.
Estas organizaciones se caracterizaron tambin por un equipo de gente menos profesionalizada. Entonces, la presencia de servidores bien entrenados est relacionada con una necesidad menor por reglas polticas
extensas.
Esta interpretacin est respaldada por el anlisis que hizo Blau (1970)
de las agencias pblicas de personal. Blau encontr, en organizaciones con
procedimientos de personal altamente formalizado y un estricto acatamiento a estos procedimientos, una descentralizacin de autoridad. A
primera vista lo dicho parece contradictorio ya que la evidencia parece
demostrar que formalizacin y descentralizacin estn relaciondas. Un
examen ms detallado revela una enorme compatibilidad con los hallazgos
de Hage y Aiken.
En este caso, la adhesin a procedimientos de personal basados en los
mritos garantiza la presencia de personas altamente calificadas a nivel 10cal (descentralizado). A estas personas se les asigna ms poder que a aque-

96
llas que tienen menores calificaciones. La formalizacin en un rea de las
operaciones est asociada con flexibilidad en otra.

Para efectos de este trabajo, es interesante y aplicativo en las empresas

pblicas paraestatales la relacin entre la formalizacin y el grado de profesionalizacin. Todos los estudios que se han analizado llevan a concluir
que la profesionalizacin y la formalizacin son incompatibles. Entre ms
profesionalizada est la fuerza de trabajo es ms posible que la formalizacin genere confiictos y produzca alienacin. Una implicacin importante
de estos resultados es que la formalizacin y la profesionalizacin estn
realmente diseadas para hacer lo mismo: organizar y regularizar el comportamiento de los miembros de la organizacin. La formalizacin es un
proceso en el cual la organizacin establece las reglas, los procedimientos y
los medios para garantizar que se cumplan. La profesionalizacin es, por
el otJ:o lado, un medio que no est basado en la organizacin para lograr
lo mismo. Desde el punto de vista de la organizacin cualquiera de las tcnicas sera apropiada siempre y cuando que se realice el trabajo.
Complejidad

La complejidad de una organizacin tiene efectos importantes sobre el

comportamiento de sus miembros, sobre otras condiciones estructurales,
as como sobre procesos dentro de la organizacin y sobre las relaciones
entre la organizacin y su medio ambiente. Las condiciones internas y los
procesos internos son los factores dominantes para la determinacin de la
forma de una organizacin.

Las organizaciones complejas tienen muchas subpartes, lo cual exige

coordinacin y control; entre ms compleja sea la organizacin, estos aspectos se volvern ms fundamentales. Siendo as que las organizaciones
varan mucho en su grado de complejidad, independientemente del componente especfico de complejidad utilizado, y debido a que dentro de
organizaciones especficas se encuentran amplias variaciones, el rubro es
importante para la comprensin global de las organizaciones.
Investigadores (como los ya citados, Blau y Schoenherr) en 1971 encontraron que una mayor complejidad crea problemas de comunicacin y
coordinacin. El personal en la jerarqua administrativa en una organiza-

97
cin altamente compleja invierte ms tiempo en el manejo de esos problemas que en la supervisin directa.
En las organizaciones complejas tambin existe presin para adicionar
personal que maneje el crecimiento en las actividades de coordinacin y
control, aumentando as la proporcin del personal que en relacin con el
total est dedicado a estas actividades.
Este hecho plantea una paradoja interesante en el anlisis de las organizaciones. Mientras que las grandes organizaciones pueden hacer ahorros
debido a las economas que genera un tamao grande, la complejidad que
est asociada con ese tamao crea tremendas presiones para adicionar
personal administrativo que controle, coordine y disminuya los conflictos.
Las decisiones fsicamente dispersas, agregan divisiones o niveles jerrquicos todo lo cual puede hacerse en pro de las economas. Pero las economas
obtenidas pueden verse contrarrestadas por el peso adicional necesario para mantener la organizacin unida. En consecuencia, las organizaciones complejas son complejas por muchas razones y no simplemente por su
estructura. Los procesos dentro de esas organizaciones tambin son como
plejos, Las tcnicas que son efectivas y eficientes, con una estructura simple pueden no serlo en un caso ms complejo.
La complejidad de las empresas gubernamentales en nuestro pas, es
impresionante, el mismo sector paraestatal es altamente complejo: 818 en
1977, reducindose a 409 entidades (a diciembre de 1982). Lo anterior
a pesar del decidido esfuerzo por simplificarlo; como la decisin del Ejecutivo Federal de extinguir, fusionar o transferir 236 entidades paraestatales,
hecha con el fin de concentrar la accin del Estado en las actividades estratgicas y prioritarias del desarrollo. Esta accin en la prctica ha encontrado serios obstculos de toda ndole: jurdicos, econmicos, laborales,
etc., que han generado que slo 127 entidades se hayan desincorporado
(a diciembre 1985).
A nivel micro, las empresas pblicas mexicanas tambin son un excelente ejemplo de complejidad; habitualmente tienen grandes y sofisticadas
estructuras, una gran divisin del trabajo, multitud de puestos, divisiones,
reas, niveles jerrquicos, etc., en muchos casos, parcialmente justificadas
por la gran diversidad de campos de accin, pero en otras muchas ocasio-

98

nes, sustentadas en factores egostas de acumulacin del poder de sus

mximos dirigentes: "Entre ms grande es mi empresa, ms poder tengo".

En nuestro medio paraestatal, es factible identificar los elementos

encontrados por Hall"1I en relacin a la complejidad: diferenciacin horizontal, diferenciacin vertical y dispersin espacial.
La diferenciacin horizontal tiene que ver con la subdivisin de las
tareas realizadas por la organizacin entre los miembros de la misma. Hay
dos formas bsicas en las cuales pueden dividirse y asignarse las tareas,
desafortunadamente slo por claridad conceptual. La primera forma es
asignndole a especialistas altamente entrenados un rango suficientemente
amplio de actividades a realizar y la segunda subdividiendo las tareas en
forma minuciosa de manera que las puedan realizar personas no especializadas. El primer enfoque est ejemplificado por los profesionales o los expertos que pertenecen a la organizacin y que slo responden por operaciones completas. A ellos se les da la responsabilidad y la autoridad para
realizar la tarea hasta su terminacin. La segunda forma de diferenciacin
horizontal se puede apreciar ms claramente en las lneas de ensamble en
donde cada trabajador tiene a su cargo slo una, o muy pocas, tarea(s)
repetitiva(s). La naturaleza de la tarea en s es importante aqu ya que es
la tarea rutinaria y uniforme la que est ms de acuerdo con la segunda
clase de diferenciacin; tareas no rutinarias y bien variadas se subdividen,
ms generalmente, de acuerdo con el primer tipo.
La diferenciacin horizontal y la vertical presentan a las organizaciones problemas de control, comunicacin y coordinacin. Las subunidades
a lo largo de cualquiera de los ejes (lo cual incluira los dos aspectos de diferenciacin horizontal) son ncleos que se diferencian de las unidades
adyacentes y de la organizacin total de acuerdo con los factores horizontales o verticales. A mayor diferenciacin ser mayor el potencial de
dificultades en control, coordinacin y comunicacin.

Richard H. Hall. Organizaciones, Estructura y Proceso, Editorial Prenrice Hall, 3a. edicin,
1980. Pgs. 77-82.

99

La diferenciacin vertical o jerrquica es menos complicada que la

horizontal. La investigacin sobre esta dimensin vertical ha utilizado indicadores fciles de la profundidad de la jerarqua, como son la "proliferacin de niveles de supervisin" como medida de la profundidad de una
organizacin, o bien, se sugiere que la dimensin vertical puede medirse
por un "conteo del nmero de posiciones que hay entre el ejecutivo ms
alto y los empleados que trabajan en las reas productivas".
Estos indicadores directos de la diferenciacin vertical implican una
importante suposicin que debe hacerse explcita: la autoridad est distrbuda de acuerdo con el nivel que se ocupe en la jerarqua: es decir,
entre ms alto sea el nivel ser mayor la autoridad. Aunque en la gran
mayora de los casos esta hubiera sido una suposicin vlida, la proliferacin de niveles puede representar fenmenos diferentes a la distribucin
de la autoridad. Por ejemplo, en organizaciones que emplean personal profesional pueden no haberse hecho acuerdos que permitan el progreso dentro del mismo ttulo. Las organizaciones que enfrentan esta situacin han
eliminado las restricciones salariales para su personal profesional permitiendo que la persona mantenga el ttulo correspondiente a su posicin
pero determinando un rango ms amplio de salarios dentro de un ttulo
particular. A pesar de todo, puede llegar a apreciarse errneamente una
jerarqua esencialmente falsa por medio del uso exclusivo del nmero de
niveles como est definido por las organizaciones.
Otra dificultad similar es la inquietud de si la autoridad realmente se
distribuye o no a todo lo largo de la jerarqua. Una jerarqua relativamente profunda concentra el poder en la cspide de la organizacin con lo
cual quienes estn en posiciones intermedias van a tener poco ms que
hacer, diferente a trabajos administrativos rutinarios. Estas dos excepciones a la regla (que la autoridad se distribuye de acuerdo con el rango ocupado en la jerarqua) requieren un conocimiento extremadamente detallado de la organizacin.
El elemento final de la complejidad, la dispersin espacial, puede ser
en realidad una forma de diferenciacin horizontal o vertical. Es decir,
que las actividades y el personal pueden estar dispersos en el espacio, de
acuerdo con funciones horizontales o verticales, por la separacin de las
tareas o los centros de poder. Un ejemplo del primer caso son las clnicas

100

y hospitales de los organismos de seguridad social en las cuales las tareas

que se realizan en las diferentes unidades de atencin mdica son esencialmente idnticas (baja complejidad en el eje horizontal) y el poder en la
Organizacin est diferenciado entre la unidad central y las unidades de
campo. Un ejemplo del ltimo caso son las plantas locales de una empresa manufacturera; cada una de las cuales est especializada por producto y
tecnologa.
La dispersin espacial se convierte en un elemento separado en el concepto de complejidad cuando se cae en cuenta que una organizacin puede llevar a cabo las mismas funciones con la misma divisin del trabajo e
iguales acuerdos jerrquicos en mltiples Iocalsaeones. Una empresa comercializadora como PIPSA, por ejemplo, puede tener un conjunto complejo de procedimientos de ventas que requieren en el campo vendedores
altamente especializados. Estos vendedores pueden dispersarse a partir de
una oficina central o a travs de oficinas regionales, estatales o locales,
esencialmente con los mismos acuerdos jerrquicos. La complejidad aumenta con el desarrollo de actividades especialmente dispersas, an en los
casos en los cuales la diferenciacin vertical y horizontal permanece igual ,
en unidades espacialmente separadas.
Efectos generados en el sector pblico por la descentralizacin
Aparentemente la descentralizacin en el gobierno o sus dependencias siempre ha cursado con efectos semejantes desde mediados de siglo
hasta nuestros das, tanto en otros pases como en el nuestro. Ya en un
estudio realizado por la Universidad de Chicago en 1940 se concluye que:
La cuestin de la centralizacin y la descentralizacin, que se ha caracterizado atinadamente como ubicacin del poder, tiene no pocos aspectos
diferentes: territorial, de grupo y personal. Como quiera que los cambios
en lo fsico y lo ideolgico del medio ambiente vienen a satisfacer las nuevas exigencias que pesan sobre quienes ocupan el poder y son premio de
su continuacin, debe resolverse el problema de nuevo, producindose un
nuevo equilibrio cuyo valor ser modificado a su vez.
Se ha puesto repetidamente de manifiesto que una administracin
centralizada, llevando en s misma un intolerable grado de responsabilidad

101
induce al derrumbamiento en perodos de dificultades. Un estudio del desenvolvimiento de cuatro crisis revolucionarias ratific este criterio al indio
car que la presencia de confusiones y embrollos administrativos fue un
elemento comn en el fondo de las revoluciones inglesa, americana,
francesa y rusa. As como sera ridculo sostener que toda o la mayor parte de la responsabilidad por evitar levantamientos violentos corresponde a
quienes ponen en ejecucin la poltica, no es menos evidente que la administracin, y especialmente la organizacin administrativa, es un factor de
vital importancia.
Pero las exigencias de la administracin descentralizada pueden indicarse en trminos ms escuetos y menos dramticos que los de un alzamiento social violento. Deben evitarse igualmente aquellas condiciones de
deficiencia administrativa que den por resultado frustracin y fracaso en
la poltica legislativa. Los factores que exigen descentralizacin, si tal ineficiencia se ha de reducir al mnimo, pueden estudiarse bajo tres rubros
generales:

1. La estrecha relacin ciudadano-gobierno:

El problema de la fiscalizacin popular sobre las ms nuevas funciones
del gobierno nacional. Son evidentes por un lado el persistente aumento
en el nmero de funciones llevadas a cabo por el gobierno, y por el otro la
mayor responsabilidad que este crecimiento ha colocado sobre los hombros de los funcionarios federales. Pero a veces se ha olvidado que no slo
ha aumentado el nmero de funciones federales, sino que la ndole de estos nuevos deberes es muy distinta de las que caracterizaron los gobiernos
nacionales de principios de siglo. La autoridad federal tiene ahora que
resolver demandas del campesino y del empresario, presta servicios y hace
cumplir oblgacones en el campo y en el mercado que lo ponen en contacto con el ciudadano en una intimidad que hasta hace poco no haba sido
conocida.
2. El conflicto administracin central y federalismo:
El conflicto entre la eficacia administrativa y la teora del federalismo
rgido. Muchas de las crticas contra la ampliacin de funciones del gobierno nacional han estado basadas en el temor de que se destruya el sistema

102

federal, considerndola como anticipacin del eclipse completo de la autonoma de los estados, se basan en el supuesto de un inherente y esencial
conflicto entre el centro y los diversos estados. No obstante, la creciente
dificultad para clasifiCar las funciones del gobierno, como correspondientes al local o al nacional, tiende a revestir considerable importancia. Con
una actividad gubernamental que se extiende a campos tales como la
salubridad pblica, los estragos de problemas econmicos, la facilitacin
de mercados Para la agricultura y la industria, la proteccin de las riquezas
naturales, y otras cosas parecidas, la cuestin radica menos en la divisin
de funciones entre los gobiernos estatal y nacional que en la coordinacin
de los esfuerzos de ambos hacia la eficaz prosecucin de todas esas funciones. El problema consiste menos en mantener la independencia de los dos
niveles que en realizar e instrumentar su patente independencia.
3. Adecuacin de las polticas nacionales a las peculiaridades locales:
Estrechamente relacionado con los dos aspectos de la necesidad de
descentralizacin administrativa, que acabamos de sealar, est un ltimo
punto que trata del ajuste de la poltica nacional a las peculiaridades locales fsicas y econmicas. Decir que un problema es de suficiente alcance
o tan crtico que haya de reconocrsele importancia nacional es emplear
un tipo de generalizacin que, aunque acertado, est sujeto a condiciones
por quienes estn encargados de transformar en hechos la resultante de la
amplia poltica nacional. Por ejemplo: el establecer por declaracin legal
una poltica de regulacin de mercados en que un sitio lleve al cabo un
volumen muy grande del comercio total, y el efecto resultante de sus actividades sobre el mercado sea tan grande que constituya un problema diferente en todos sus aspectos. Tambin deben considerarse para la adecuacin que los ros, lagos, montaas, peculiaridades del suelo, variaciones
climatolgicas, facilidades de transportes, tipos de especializacin agrcola
e industrial, y hasta la combinacin de costumbres sociales, bastan para
dar a determinadas zonas, cuyas fronteras no pueden ser fcilmente indentificables, el aspecto de problemas separados.
Obstculos que dificultan la descentralizacin administrativa
A pesar de la importancia que tiene la necesidad de descentralizacin
en la estructura administrativa nacional, son tan numerosas como impar.

103

tantes las dificultades en cuanto a la manera de satisfacer tal necesidad. La

persistencia del problema a travs del tiempo y el hecho de que en la
actualidad surja circunstancialmente en las mayores organizaciones, tanto
gubernamentales como no gubernamentales, indica en forma que no puede
menos que llamar la atencin la influencia de tales obstculos. Muchos de
stos son peculiares de las funciones llevadas al cabo por las organizaciones
particulares, hay cuatro que parecen ser comunes a empresas pblicas y
privadas: a) la influencia de la tradicin y la falta de adaptacin conciente
a los factores de un medio cambiante; b) las exigencias del mando central;
c) la influencia en las subdivisiones descentralizadas de grupos locales que
hagan presin, y d) la dificultad de coordinar las funciones descentralizadas.

La influencia de la tradicin. Nadie que haya observado las luchas sostenidas durante los ltimos aos para llevar al cabo una profunda reorganizacin de la rama ejecutiva del gobierno federal podr menos que apreciar
la importancia de la tradicin como un obstculo para la inteligente adaptacin de la administracin pblica a los cambios que se producen en otras
esferas de la sociedad. Una situacin similar existe en muchos Estados y
gobiernos locales.
Algunas personas dedicadas al estudio de la administracin se han
dado cuenta del valor que tienen la flexibilidad administrativa como indica
la siguiente cita que tomamos de uno de los dirigentes del reciente esfuerzo de reorganizacin y modernizacin administrativa federal: "U na organizacin es un ente vivo y dinmico. Cada actividad nace, tiene sus periodos de desarrollo experimental, de actividad vigorosa y estable y, en
algunos casos, de declinacin o decadencia. Un principio de organizacin
apropiado para una etapa puede no serlo en absoluto para otra etapa
posterior... n

Exigencias del mando central. La mayor parte de las ventajas que

supone establecer una poltica nacional relativa a los problemas que ocupan la atencin del gobierno federal pueden fcilmente perderse si se
destruyen por una excesiva descentralizacin de los medios del mando
desde lo ms alto. La misma idea del mando central en una organizacin

104
grande supone un grado de seleccin de las materias que revistan la debida
importancia para merecer el continuo examen de los funconaros ms
altos. El meollo del problema consiste en decidir cules son las cuestiones
que habr de manejar el rea central y en arbitrar los medios necesarios
para seguir la prctica de la autoridad delegada de manera que se logre una
adecuada uniformidad sin ahogar la flexibilidad y la iniciativa en la periferia. Pero entre los dos extremos, de decidirlo todo a nivel central o dejar
los cargos del interior completamente independientes, hay una zona
imprecisa a travs de la cual habr que trazar una lnea divisoria segn las
distintas necesidades de cada organizacin.
Para complicar ms el problema existen condiciones y circunstancias
en la administracin pblica que hacen que sus dificultades en este aspecto sean mayores, que aquellas bajo las cuales hayan de operar otras organizaciones.
El servidor pblico ha de guiar todos sus actos por la ley. La necesidad
de responsabilidad en el servicio pblico exige, pues, no slo sostener una
poltica administrativa consistente sino tambin proceder correctamente
de acuerdo con la ley.

La manera de verificar el uso que de la autoridad delegada hagan los

subordinados consiste en seguir dos normas generales: la autorizacin
previa y la revisin subsiguiente de los actos realizados.
Lo primero incluye reglamentos y la aprobacin de decisiones sobre
cuestiones no usuales ni previstas en los reglamentos. Lo segundo supone
informes, rendicin de cuentas, auditoras y as por el estilo. All donde
el trabajo de organizacin pueda reducirse a unidades sencillas se sugiere
una fiscalizacin del segundo tipo. Pero a pesar de esos mtodos de fiscalizacin y su facilitacin por el uso del telfono, el telgrafo, telex, telefax,
y las conferencias al personal, constituye un obstculo persistente contra
la descentralizacin lo que se ha denominado "la general irresolucin de
los jefes de la administracin central para delegar facultades reales y suficientes" .

105

La descentralizacin y la influencia de los grupos de presin locales.

Cuando se delega mucha autoridad en los funcionarios de fuera del centro
existe siempre el peligro -acentuado cuando es dbil la fiscalizacin central- de que las orientaciones o polticas se vean indebidamente influidas
por aquellos individuos y grupos particulares que estn en contacto ms
estrecho e ntimo con el interior que los funcionarios superiores. Tal
peligro proviene no slo de grupos locales sino tambin de representantes
locales de los ms poderosos grupos nacionales. As como a primera vista
cabe preguntar si las presiones se harn sentir ms en el interior que en el
centro, un ulterior examen sugiere esta posibilidad. Los funcionarios del
interior, o sea, de fuera del centro, incluso cuando tienen considerable
autoridad, son subordinados y habitualmerte pagados segn tal puesto.
Adems, el prestigio de un funcionario local es lgico que sea menor que
el de un hombre cuyas atribuciones y responsabilidades abarcan un extenso territorio. Por tales razones los funcionarios de fuera del centro -con
algunas excepciones personales, desde luego- pueden considerarse menos
bien situados para resistir presiones de influencia, especialmente cuando
sta adopta las ms sutiles formas de adulacin, suma deferencia, ayuda
personal y favores sociales.
Coordinacin de unidades descentralizadas. En toda gran organizacin,
el justo equilibrio de todas las divisiones de la empresa de manera que el
conjunto opere como una sola unidad, llega a ser la piedra angular de la
administracin. Hay que arbitrar los medios necesarios, en uno o ms
puntos de la jerarqua, para poder revisar el alcance de las actividades llevadas al cabo, evitar o eliminar conflictos de orientacin o de procedimiento, y facilitar el armnico ajuste de todos los elementos integrantes
de un vasto programa. Esta coordinacin puede lograrse en una organizacin centralizada cubriendo una zona reducida, donde los jefes de divisin
responsables estn en contacto frecuente con unos y otros y con el funcionario superior a ellos y donde puedan pronto apreciarse los indicios de
conflicto. Pero cuando se incluye el elemento del aislamiento fsico el
problema se complica seriamente, sobre todo si se ha conferido a los
funcionarios del interior una dosis considerable de autoridad. Pueden
generalizarse de tal modo la contradiccin y la duplicacin que puede
destruirse toda apariencia de poltica totalmente nacional, tardando la
autoridad central en percatarse de los hechos demostrativos de tal falta de
coordinacin. Cuando las subdivisiones de la organizacin estn proyecta-

106
das para atender a problemas de zonas que no sean uniformes ni en extensin ni en ubicacin de su cuartel general local, es todava mayor la
posibilidad de tales contingencias.

Bajo tales circunstancias es preciso que se mantenga la coordinacin

central y solamente puede delegarse al interior la autoridad en materias
tales que no puedan dar lugar a conflictos en otras unidades o solamente
en el grado necesario para que pueda contarse con los medios indispensables para asegurar la debida autoridad coordinadora en el interior. Esto
ltimo puede intentarse a base de contar con servicios funcionales IJ de
proceso, como son personal, informes y solucin de conflictos que afecten
a sus particulares intereses, arbitrando un procedimiento tipo para las apelaciones contra decisiones adoptadas por funcionarios del interior, fijando
los lmites jurisdiccionales y limitando el nmero de ciudades que sirvan
de cuartel general, nombrando comits de tipo informal para la coordinacin regional y local, o fijando regiones coordinadoras encabezadas por un
funcionario responsable con autoridad para gestionar la coordinacin y
resolver conflictos. Pueden emplearse otros sistemas o combinaciones de
ellos. El hecho de que cada uno tenga sus deficiencias acenta los problemas de coordinacin que presenta la descentralizacin administrativa. El
coordinador regional, por ejemplo, puede subvertir el principio de unidad
de mando.
Organizacin
Concepto
El trmino organizacin es de los ms antiguos en la administracin; Aristteles hablaba ya del organismo, lo orgnico. Deriva del trmino "organon" significando un instrumento compuesto de partes desiguales, aunque
armadas de forma que pueda ejecutar la funcin para la que ha sido diseada. Siglos ms tarde Santo Toms de Aquino habl del "corpus organcum": cuerpo equipado con instrumentos. Filosficamente la humanidad
ha conceptualizado a la organizacin como la esencia de la vida misma, lo
anrquico y desorganizado equivale al caos y a la muerte. A fin de entender mejor lo que est sucediendo en nuestro pas en aspectos de organizacin, repasaremos brevemente la evolucin de la misma.

107
La doctrina de la organizacin ha tenido tres etapas bsicas

El clsico; representado por F. Taylor y su divisin del trabajo. L. Urwick con su solucin ingenieril del problema tcnico de la organizacin.
Max Weber y su modelo burocrtico para alcanzar la eficiencia a travs de
estructuras piramidales. James Mooney con sus principios de organizacin
basados en la coordinacin y Lewis Allen estableciendo el tipo de relaciones entre superiores y subordinados.
Posteriormente el enfoque se vuelve humanista: R. Morton analiza la
relacin entre la personalidad y las estructuras. B. Gardner y D. Moore
hablan del status, las jerarquas y los problemas raciales en las empresas.
A Bevelas y K. Davis definen ya el liderazgo y dos de los ms conocidos
autores: A. Maslow y Herzberg implantan la teora motivacional humana,
basada en la pirmide de necesidades y Chris Argyris maneja la salud organizacional y la gerencia amistosa.
El ms reciente de los enfoques es el sistmico que enmarca a la organizacin dentro de la teora de los sistemas, as tenemos, los trabajos de
Seymour Tilles que define a las empresas como un sistema de relaciones y
crea los subsistemas. S. Young y Ch. Summer desarrollan el trabajo en
equipo. K. Deutch integra un modelo de comunicacin administrativa.
William Laser propone el uso de modelos basados en la investigacin de
operaciones, as como las bases matemticas para la toma de decisiones.
Ninguno de estos tres enfoques ha sido puro, y no existen lmites
claramente definidos entre uno y otro. Mxico no ha podido substraerse
a este proceso. En el sector pblico se encuentra un amalgamamiento y fusin conceptual de todos los enfoques; existen reas que an conservan
muchas de las caractersticas clsicas en su organizacin, como sera la
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos o la de Hacienda y Crdito Pblico, que tienen una gran departamentalizacin. Otras como la
Secretara de Educacin Pblica o el IMSS tienen evidencia de una organizacin humanista. Algunas ms muestran notables avances en manejo de
sistemas organizacionales como la Secretara de Programacin y Presupuesto, Pemex, Pronsticos Deportivos, etc. Sin embargo, como mencio-

108

nbamos anteriormente, la inmensa mayora de nuestras organizaciones

pblicas han ido integrando fragmentos de cada uno de los enfoques o
teoras que mejor se adaptan a sus necesidades, crendose una nueva es.tructura mixta cuyas caractersticas en un futuro prximo, ser posible
tipificar, una vez que se solidifiquen.
Actualmente y para efectos de este trabajo, consideraremos que organizar es poner en la prctica todo lo que la planeacin ha sealado como
lo idneo para una empresa. Organizacin por tanto, es establecer un orden lgico del trabajo de los individuos y una combinacin idnea con los
recursos necesarios para alcanzar eficientemente los objetivos.
El concepto anterior implica que deben existir claramente una delimitacin de responsabilidades y lneas de autoridad con canales accesibles
de comunicacin ascendente y descendente. La organizacin es innata en
el hombre y se fundamenta en el sentimiento de cooperacin; es tal vez,
una de las primeras acciones administrativas de los grupos humanos: las
hordas, tribus y los clanes son ejemplos notables de organizacin que
muestran una definicin de funciones, lneas de autoridad y posiciones o
puestos claros y especficos. Siendo la organizacin un producto human0 4 9 nunca ser perfecta sino perfectible o sea que es susceptible de perfeccionarse. Toda organizacin est encaminada a un fin; es una funcin
preejecutiva, que no logra materialmente el objetivo, sino que pone en
orden los esfuerzos, y se formula el armazn adecuado y la posicin
relativa de las actividades que se habrn de desarrollar. La organizacin relaciona entre s las actividades necesarias y dispone quin debe desempearlas. Si Ios recursos necesarios para trabajar estn diseminados, la organizacin los reunir ordenadamente.
La organizacin ayuda a suministrar los medios para que los administradores desempeen sus puestos. Las actividades que se planean, ejecutan
y controlan, necesitan integrarse para que estas funciones administrativas

49

G6mez C. Guillenno. PlanellciJI y OrgtmiZllciJI de Empl'eSllS. Editorial Edicol, 4L edicin,

1979. pgs. 196-235.

109
puedan llevarse a cabo. Sin organizacin, los administradores sencillamente no podrn ejercer su funcin.
Organizar es la funcin de crear o proporcionar las condiciones, los
recursos existentes y las relaciones bsicas. Es un requisito previo para la
ejecucin efectiva y econmica del plan o programa de trabajo del rea
de responsabilidad. En Mxico, habitualmente al inicio de sexenio es
cuando se realiza; dada la costumbre, lamentablemente frecuente de relegar todo lo realizado por la administracin anterior, sin una evaluacin
objetiva de su eficiencia, generando con esto la falta de continuidad y el
incremento en costo, tanto de recursos y esfuerzos como de tiempo.

Organizar incluye, por consiguiente, proveer y proporcionar por anticipado los factores bsicos y las fuerzas potenciales, como est especificado en el plan.
Organizar trae como resultado, una estructura que debe considerarse
como un molde que encierra las diversas funciones de acuerdo al modelo
determinado por los dirigentes, el cual, sugiere orden, arreglo lgico y
relacin armnica. Los lineamientos generales de la organizacin en una
empresa los suministra esa estructura, la que proporciona el marco dentro
del cual la gente puede trabajar contenta y productivamente. La estructura de organizacin es creada, mantenida y adaptada por los dirigentes.

Tipos de organizacin: formal e informal

Las empresas pblicas como cualquier otro . ipo de empresa, tienen dos
tipos de organizacin: una formal y otra info..mal. La formal es la estructura planeada y representan las relaciones entre los componentes encargados de alcanzar los objetivos de una manera efectiva. La organizacin
formal tiene como base la existencia de un propsito comn y consciente.
Para que exista, las personas deben de poder comunicarse entre s, estar
dispuestas a actuar y compartir un propsito comn.

110

Se han determinado dos principios para lograr efectividad en la organizacin formal. 50

El principio de la unidad de objetivo por el que constata la efectividad
de la estructura, si permite la contribucin de cada individuo a la obtencin de los objetivos de la empresa.
El principio de la e(iciencJ: la estructura es eficiente si facilita la
obtencin de los objetivos deseados, con el costo mnimo o con el menor
nmero de imprevistos.

La organizacin formal de una empresa pblica tiene como propsitos

generales los siguientes:
1. Permitir al administrador, la consecucin de los objetivos primordiales
de la empresa en la forma ms eficiente y con el mnimo de esfuerzo,
a travs de un grupo de trabajo, con una fuerza dirigida.
2. Eliminar duplicidad de trabajo.
3. Asignar a cada miembro de la organizacin, una responsabilidad y
autoridad para la ejecucin de sus tareas o actividades, y que cada
persona dentro de la organizacin formal sepa de quin depende y
quines dependen de l.
4. Una buena organizacin permite el establecimiento de canales de comunicacin adecuados para que las polticas u objetivos establecidos
se logren ms eficientemente, hasta en los niveles ms bajos de organizacin.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, podremos concluir que la
organizacin formal es un elemento de la administracin que tiene por
50

KOODt'z H. Y o'donell C. Curso de Administracin Modema. Editorial Me. Graw HiII, Sa. edicin 1972. p . 360-389.

111
objeto el agrupar e identificar las tareas y trabajos a desarrollar dentro de
la empresa, a travs de definir y delegar la responsabilidad y autoridad adecuada a todos los miembros que la integran, estableciendo una cadena de
mando y los ms apropiados canales de comunicacin. Todo esto estructurado y encaminado hacia la obtencin de los objetivos de la empresa en
la forma ms eficiente y con el mnimo de esfuerzo.
Este tipo de organizacin formal usualmente se presenta en cartas de
organizacin u organigramas, que son formas objetivas por medio de las
cuales se representa la estructura oficial de la empresa. Como complemento a estas cartas de organizacin estn los manuales de organizacin, que
definen por escrito la organizacin de la empresa para asegurarse que las
responsabilidades de todos son comprendidas por los interesados y por los
dems agregndose las descripciones de puestos, las normas de operacin,
los procedimientos y sistemas administrativos.
La organizacin informal son todos los aspectos no planeados que surgen espontneamente de las actividades e interacciones de los participantes.
De la conducta informal de los trabajadores se deriva otro tipo de relaciones que sobrepasa las expectativas formales u oficiales del trabajo, llegando a constituirse en una segunda estructura social espontnea que se
manifiesta en actividades recreativas, en la existencia de grupos o camarillas, y en el uso de un argot o lenguaje ocupacional.
En el sector pblico a menudo se subestima la presencia de esta organizacin informal a pesar de que realiza funciones de gran importancia
para el logro de los fines de la empresa u organismo, al formar grupos de
relaciones no oficiales que crean fuertes sentimientos de solidaridad y
de trabajo y permitan la introduccin de elementos de juego y de expresin individual.
Las organizaciones informales podran conceptuarse como redes de
alianzas, esferas de influencia, etc., que existen aunque no se hayan tomado en cuenta en el organigrama formal.

112

Como en todas las organizaciones, las organizaciones informales tienen

sus propias reglas y tradiciones, que nunca se consignan por escrito pero
que, no obstante, se cumplen habitualmente. Las organizaciones de este
tipo tienen sus objetivos, que pueden estar en contraposicin con los objetivos de la empresa o bien estar de acuerdo a ellos.
La organizacin informal es la resultante de las reacciones individuales
y colectivas de los individuos ante la organizacin formal.
Dentro de la organizacin existe el influjo de las presiones informales
de los pequeos grupos de trabajadores. Estas estructuras particulares,
suelen no coincidir con los agrupamientos que se han establecido de manera formal. La imposicin de una estructura formal y de canales formales
de comunicacin --incluso la mera posibilidad de un cambio en el grupo
pequeo y en las relaciones informales-, puede alterar gravemente la productividad y la cooperacin. Lo irracional de los arreglos formales de
grupo suele ser superior a lo racional de la estructura formal de la organzaci6n en lo tocante a la eficiencia y moral de trabajo.
La organizacin formal es la que proporciona la esencia, pero la informal es la que da las sutilezas, ambas son igualmente necesarias para alcanzar la eficiencia.
Fundamentos para lograr la eficiencia
La inmensa mayora de los autores coinciden en que hay ciertos principios
bsicos que son condicin obligatoria para que una empresa llegue a ser
eficiente. No forzosamente se tienen que dar todos o en el mismo orden y
son de gran trascendencia su omisin. Habitualmente en las auditoras
administrativas,51 al identificar y analizar la problemtica por rea detectada, el administrador puede observar que muchos de los problemas tienen su gnesis o son el reflejo de problemas de organizacin. Es en este
momento cuando el administrador tiene que hacer un acto de conciencia

51

Thierauf J. Robert. Auditora Admini8trativa. Editorial Limusa, la. edicin 1984, pig. 58.

113

y reconsiderar si no ha omitido alguno de estos principios bscos:" que

son comunes tanto al sector privado como al pblico:
1. Debe haber lneas claras de autoridad, desde la cima hasta el fondo de
la organizacin (Principio Escalar o Cadena de Mando)
2. Nadie debe presentar su informe a ms de un supervisor. Todos deben
saber a quien informar y quien les informa. (Principio de la Unidad de
Mando).
3. La responsabilidad y la autoridad de cada supervisor deben definirse
por escrito.
4. La responsabilidad debe de ir siempre acompaada de la autoridad correspondiente.
5. La responsabilidad de la autoridad superior por los actos d sus subordinados es absoluta.
6. La autoridad debe delegarse tan abajo de la lnea como sea posible.
7. El nmero de niveles de autoridad debe mantenerse al mnimo (no
ms de seis niveles se necesitan) con un tramo de control de cinco en
los niveles superiores y de veinte al nivel ms bajo de supervisin (variable en base al tipo de organismo).
8. El trabajo de cada persona debe limitarse hasta donde sea posible a
la realizacin de una simple funcin de direccin (especializacin).
9. Las funciones de lnea deben separarse de las funciones de staff siempre que sea posible.
10. La organizacin debe ser flexible, a fin de que pueda adaptarse a las
condiciones variables.
11. La organizacin debe ser tan simple como sea posible.

Otro grupo de autores, coinciden en sealar que hay dos elementos en

la organizacin muy importantes para alcanzar la eficiencia administrativa: la divisin de funciones y los tramos de control. Para ambos existen
ciertas reglas ya probadas que minimizan la posibilidad de fracaso.
En una estructura el primer nivel jerrquico casi siempre es funcional
en base a los objetivos sealados legalmente o aprobados; el segundo nivel
se divide en base a criterios: por producto, por territorio, por proceso,
etc.
52

Sexton P. William. Teorias de la Organizacin. Edit. Trillas la. Ed, 2a. Reimpresin 1985.
Pip.41-50.

114

La actividad general est sealada en los planes, sirve para fijar las funciones primarias y subdividir stas en las secundarias del modo que ms
favorezca la eficiencia.
Reglaspara la divisin de (unciones:

1. En base a objetivos y planes hacer una lista de todas las funciones que
debe tener la empresa en el primer nivel jerrquico.
2. Precisar cada una de las funciones enlistadas, elmnando los duplicados.
3. Asignar a cada funcin del primer nivel todas las funciones para cada
rea integrante del segundo nivel.
4. Agrupar las funciones en unidades de organizacin.
Reglas para los tramos de control. Pragmticamente en una empresa
pblica de nuestro medio, con los recursos humanos con los que habitualmente se cuenta, es importante controlar la amplitud del tramo de control
considerando que:

1. A mayor capacidad y experiencia de los jefes de los niveles inferiores

hay mayor amplitud del control Si no se tiene hay que crecer verticalmente.
2. Naturaleza y semejanza de las operaciones supervisadas: operaciones
poco complejas y muy semejantes permiten un mayor tramo de
control.
3. Al aumentar el nmero de subordinados o de niveles se hace la supervisin mucho ms compleja en proporcin geomtrica mayor que al
aumento aritmtico de supervisores.
.
4. El tramo de control puede ampliarse de contar el jefe con un staff
tcnico en personal, organizacin, planeacin o asesores.
En trminos generales se acepta que a niveles altos entre cuatro y ocho
jefes le deben reportar a un alto directivo, yen niveles operativos entre
diez y veinte. Para estos conceptos "tmdicionaes" administrativos, ms
adelante se anotar cmo las corrientes actuales tienen otro criterio u otro
enfoque sobre el mismo tema
Para el administrador pblico una organizacin eficiente es aquella que
ha logrado coordinar las actividades humanas y los recursos escasos de tal

115

manera que actan como una sola para alcanzar ptimamente un fin comn predeterminado, dentro de un marco legal preexistente.
A nivel de trabajador al servicio del Estado, una estructura de organizacin es eficiente cuando:
Le permite realizar una labor provechosa
Le ofrece satisfacciones en el trabajo
Tiene lneas claras de autoridad
Tiene asignaciones precisas de responsabilidad
Le da un sentido de participacin, seguridad, posicin y remuneracin
adecuada

Sistemas organizativ06 vigentes en el sector pblico

Como sealbamos al principio de este captulo, en el sector pblico de
nuestro pas se ha venido desarrollando una verdadera fusin de los sistemas bsicos de organizacin. Algunas dependencias tienen ms fcilmente
identificable su sistema organizatvo, sin embargo, la mayora tienen rasgos de uno u otro, llegando en las macro dependencias a coexistir reas
con fuertes rasgos de un sistema derente del de la mayora de las otras
reas de la misma dependencia.

Lineal (concentra el mando)

Dentro de las dependencias con un sistema fcilmente identificable se
enwentran aquellas que tienen el sistema lineal como son la Secretara de
la Defensa Nacional, la Secretara de Marina, Caminos y Puentes Federales
de Ingresos y Servicios Conexos, etc. Este tipo de sistema es el que utilizan
la mayora de las dependencias pblicas tanto en el sector central como en
el paraestatal.
Este sistema es el que concentra la autoridad en una sola persona, el
jefe toma todas las decisiones y todas las responsabilidades del mando. De
este modo el jefe proyecta y distribuye el trabajo y los subalternos deben
ejecutarlo siguiendo estrictamente las instrucciones dadas.

116

La autoridad y responsabilidad se transmiten ntegramente por una

sola lnea para cada persona o cada rea. Cada individuo obedece a un slo
jefe para todos los aspectos y slo a ese jefe le reporta.
El tipo de organizacin no excluye la ayuda o la cooperacin de jefes
subalternos; al contrario, la acepta y la aprovecha dentro de un orden
jerrquico en el cual el superior va delegando en el inmediato inferior atribuciones y deberes precisos, fuera de los cuales no debe actuar el subalterno. El jefe est dotado de facultades excepcionales y puede centralizar el
mando absoluto.
Este sistema pueden adoptarlo tambin reas especficas o algunas pequeas dependencias, como en el caso de las adscritas a gobiernos estatales, municipales y los fideicomisos.
A) Ventajas:
a)
b)
e)
d)

Sencillo y claro.
No hay conflictos de autoridad ni fugas de responsabilidad.
Se facilita la rapidez de accin.
Se crea una firme disciplina (cada jefe adquiere toda su autoridad, ya
que para sus subordinados es el nico que la posee).

B) Desventajas:
a) Se carece de la especializacin.
b) No hay flexibilidad para futuras expansiones.
c) Es muy dcil capacitar a un jefe para supervisar a todos los aspectos
que debe coordinar.
d) Se propicia la arbitrariedad del jefe porque absorbe toda la responsabilidad y autoridad.
e) El jefe casi todo el tiempo lo dedica a aspectos de carcter secundario,
dedicndole un mnimo a los asuntos de ms importancia.
f) La organizacin descansa en este nico jefe (arbitrario, muchas veces),
y al faltar ste, temporal o definitivamente, ocurren trastornos administrativos en la empresa.

117

El sistema de organizacin lineal o militar da origen al:

Sistema de organizacin lineal con staff o de asesoramiento.

Sistema de organizacin lineal con departamento de servicio.
Sistema de organizacin lineal con servicio de comits o Consejos.
Sistema de organizacin funcional o departamental o de Taylor.
Sistema de organizacin mixto, integral.

Sistema de organizacin funcional o departamental o de Taylor

(delega el mando)

Es el que se organiza especficamente, por departamentos o secciones,

basndose en los principios de la divisin del trabajo de las labores de una
empresa, y aprovecha la preparacin y la aptitud profesional de los individuos en donde puedan rendir mejor fruto.
Cada uno de los empleados superiores tiene una participacin proporcional en el mando, para lo cual se le otorgan facultades y se le exigen
responsabilidades precisas.
La organizacin funcional se impone particularmente en las macrodependencias o en los grandes centros de trabajo, donde al frente de cada
departamento est un jefe que tiene a su cargo una funcin determinada,
y como superior de todos los jefes est un gerente o director que coordina
las labores de aqullos conforme al pensamiento o a los propsitos de la
empresa. Ejemplos en nuestro pas lo constituyen Pemex, C.F .E., Fertimex, Conasupo, etc.
El origen de este sistema, se le debe a Frederick W. Taylor, pionero de
la administracin cientfica, quien observ que en el sistema de organizacin denominado lineal se careca de la especializacin, por lo que haba la
necesidad de tener un supervisor o superintendente que tuviera conocimiento de ocho campos que siguen teniendo validez: (actualizados an se
llevan al cabo en las empresas pblicas).
a)
b)
c)
d)

Tomar tiempos y determinar costos

Hacer tarjetas de instruccin
Establecer itinerarios de trabajo
Vigilar la disciplina

118

e)
f)
g)
h)

Cuidar el abastecimiento oportuno de materiales

Dar adiestramiento
Llevar el control de la calidad
Cuidar el mantenimiento y la reparacin

Taylor sealaba que este supervisor sera propiamente un jefe superior,

el cual tendra bajo su mando a ocho especialistas, jefaturando las ocho
especialidades que l propona. Cada uno de estos jefes especializados,
tendra autoridad sobre el personal de su unidad.

. Ventaj~ del sistema funcional. Una de las ventajas de la estructura

funcional es la de colocar cada actividad en manos de un especialista en
ese campo particular. Por lo tanto, hace uso mximo del principio de la divisin del trabajo. En razn de la especializacin de los jefes hay mayor
eficiencia. Otra ventaja, es la posibilidad de adaptacin rpida en casos de
cambios de procesos.
Desventajas de la estructura funcional. La organizacin funcional pura
tiene algunas serias desventajas. Es extremadamente confuso para la base
de la misma. La autoridad lineal del componente del staff o especialista se
restringe a su propio departamento. Puede haber duplicidad en el mando,
y por ende fugas de responsabilidad. Se rompe fcilmente la disciplina
generndose conflictos.
Organizacin de lnea y asesora o plana mayor
Este tipo de organizacin se deriv de los principios aplicados por el
Estado Mayor Prusiano en la Primera Guerra Mundial, basado a su vez en
el concepto del Rey Gustavo Adolfo de Suecia en el siglo XVII. Quien
ordena segn las lneas de autoridad, recibe las opiniones de mltiples
expertos, quienes no tienen carcter de imperativo en cuanto a la aplicacin de sus ideas, pero que ayudan a que el ejecutivo de lnea adopte una
decisin sobre bases de mayor informacin y reflexin, en otras palabras,
es un derivado del tipo de organizacin de lnea, en cuanto cada uno de
los trabajadores o empleados, rinden cuentas a un slo supervisor correspondiente en cada caso, con la modalidad de que en la organizacin de
lnea y asesora existen especialistas que hacen las veces de asesores de la
direccin en aspectos concretos y determinados. Lo anterior no quiere

119

decir que la autoridad se comparta, puesto que nica y exclusivamente los

asesores ayudan con sus consejos u opiniones y no pueden dar rdenes, ya:
que stas provienen de lnea. Tambin coordinan o controlan.
El sistema nacional bancario (Banamex, Bancomer, B.C.H., Banco del
Atlntico, etc.) es un magnfico ejemplo de este tipo organizativo.
Este sistema trata de aprovechar las ventajas y evitar las desventajas de
los dos anteriores. Para ello:
a) De la organizacin lineal conserva la autoridad y responsabilidad ntegramente transmitida a travs de un slo jefe para cada funcin.
b) Pero esta autoridad de lnea recibe asesoramiento y servicio tcnico de
un cuerpo de especialistas para cada funcin, por ejemplo: especialistas en' contabilidad, control de calidad, especialistas en relaciones
industriales, control presupuestal, etc.
.
Otro ejemplo evidente es la Secretara de la Contralora General de la
Federacin y las contraloras de cada dependencia pblica.

Ventajas de la estructura lineal y de staf{. Una ventaja aparente de la

estructura lineal y de staff es que consigue una divisin satisfactoria del
trabajo sin sacrificar demasiados individuos en las operaciones de control.
De esta manera se consigue una flexibilidad mayor que en la organizacin.
Desventajas de la estructura lineal y de staff. Ocasionalmente surgen
algunas dificultades por confusin de los campos de la autoridad lineal y
de staff. Algunos componentes del staff pueden dar sus consejos de forma
que provoquen resentimientos y fricciones. Un componente de la divisin
lineal o supervisor puede tratar de eludir responsabilidades por sus acciones poco afortunadas, delegando la culpa en el consejo recibido de los individuos encuadrados en la divisin del servicio. Los jefes de lnea tienden
a nulificar a los de staff, considerndolos "tericos intrusos". Hay riesgo
de malas interpretaciones de las relaciones del staff.

120

Sistema de organizacin de Comits o Consejos

Este sistema se gener en la Roma Imperial, est asociado a la idea de
democracia o decisin por mayora (aunque en la realidad no sea cierto).
Siempre que se hable de Comits, hay que recordar el aforismo romano "Senatores boni oiris, Senaturs mala bestia" y la conseja administrativa: "la mejor forma de no hacer nada es crear un comit..."
Es el que somete las disposiciones que van a dictarse al acuerdo de
cuerpos de individuos a cuyo cargo estn la direccin, la administracin,
o la vigilancia de una empresa o de una institucin. Estos cuerpos comparten la responsabilidad de las rdenes, ya que stas se dictan en teora
conforme al acuerdo que se toma por mayora de votos de sus miembros.
En la prctica resuelven en base a la defensa ms ferviente que hace alguien, su elocuencia, los intereses creados, la timidez, la agresividad, el
deseo de no indisponerse con los dems; participan la fuerza de conviccin de uno y la pasividad de la mayora.
El tipo de Comits o Consejos ha venido adoptndose en empresas o
instituciones donde diversos sectores de opinin, por disposicin especial
de la ley, de los reglamentos de las empresas, o por simples costumbres,
deben participar en la direccin, compartiendo, como se ha dicho ya, la
responsabilidad de la misma. Ejemplos tpicos de este tipo de organizacin son el Consejo Nacional de 'Ciencia y Tecnologa, el Consejo Nacional de Recursos para la Atencin de la Juventud, el Consejo Nacional
para la Cultura y Recreacin de los Trabajadores, etc.
El sistEma de organizacin de Comits o Consejos, puede dar origen
en las empresas a los siguientes comts.'"

Comit Directivo. Cuerpo que representa a los accionistas de una empresa para estudiar y resolver los asuntos de la misma, de acuerdo con sus
estatutos.

53

G6mez Ceja. G. Planeacin y Organizacin de Empresas. Op. cit., pgs. 204-212.

121

Comit Ejecutivo. Cuerpo que por lo regular nombra el Comit Directi-

vo para que realice los acuerdos que toma; es decir, son los que se integran
para impulsar Y cuidar de que se lleve a cabo alguna funcin. La eficiencia
de esa ejecucin exige que se responsabilice a personas fsicas por cada
parte de la accin, y que quede al jefe del mismo comit, o a ste en pleno, la revisin, coordinacin e impulsin de la actividad individual.
Comit de Vigilancia. Cuerpo de confianza cuyos miembros designan
un gerente o una asamblea para verificar o inspeccionar las labores de
funcionarios o empleados de una empresa.
Comit Consultivo. Cuerpo de tcnicos-especialistas que emite dictmenes sobre los asuntos que le son consultados por jefes, autoridades o
Consejos Directivos. Estos Consejos Consultivos no tienen por lo regular
responsabilidad en las decisiones que tomen los directivos o ejecutivos.
Comit Deliberativo. Tienen como finalidad limitar la autoridad de
algn funcionario, al exigirse, que, en determinado tipo de actividades, se

requiere la mayora de los votos de los integrantes del comit, para que
un asunto se considere resuelto.

Relacin de los diversos tipos de Comit o Consejos. Las funciones

de estos consejeros pueden ser independientes o coordinadas. Por lo general, los Comits Directivos son los supremos en estos tipos de organizacin,
y a ellos estn subordinados los Ejecutivos y los de Vigilancia.
Los Comits ponsultivos dependen indistintamente de los Directivos o
de los Ejecutivos.

Ventajas de la organizacin por Comit. La estructura de comits tiene

la ventaja de permitir la participacin de varias personas en la realizacin
de la poltica de la empresa y de las decisiones de funcionamiento. El criterio y la experiencia de varias personas, suplen o complementan a la capacidad de un solo funcionario. Se ofrece la oportunidad de que la representacin de intereses divergentes participe en la adopcin de decisiones. Se
desarrolla el espritu de cooperacin entre los miembros del comit, por la
oportunidad de intercambiar puntos de vista y participar en las decisiones.
Esto facilita la ejecucin de tales decisiones.

122

La ventaja ser an mayor si el comit esta compuesto por personas

que ms tarde tendrn la responsabilidad directa de la realizacin del
trabajo.
Ciertamente, las decisiones tomadas por un comit evitan el elemento
personal que est siempre unido a la decisin tomada por una sola persona.
Desuentajas de la estructura por comit. La objecin principal de una
organizacin por comit es que varias personas tardan ms tiempo en tomar una decisin que una sola. Tambin, a no ser que el presidente mano
tenga un orden preestablecido, es probable que se pierda el tiempo en discusiones intiles. En consecuencia, las decisiones importantes pueden ser
retenidas en el comit hasta que se haya pasado el momento de actuar. Las
reuniones del comit, consumen mucho tiempo, los miembros pueden
abandonar tareas ms urgentes.
Las decisiones pueden no ser las ms acertadas debido a la divisin de
la responsabilidad de tomarlas entre varias personas.
'En nuestra opinin, en el sector pblico mexicano, los comits son
ms tiles cuando se les asigna una funcin especfica dentro de la empresa, tales como: Comit de Planeacin o Comit de Evaluacin y no
utilizarlo como el sistema que organizar el funcionamiento de la entidad.
Escuelas administrativas operando actualmente en Mxico
La complejidad y diversificacin de los enfoques desarrollados por los investigadores administrativos han hecho que se integren en cinco cuerpos
tericos o Escuelas, que son los generalmente aceptados en los mbitos
universitarios de nuestro pas.
A fin de uniformar conceptos para nes de este trabajo consideraremos: la llamada Escuela Clsica o Tradicional que ha sido impulsada por
el Massachussetts Institute of Technology, es evidente que es una tendencia tcnica por excelencia. Para esta escuela la esencia de la organzacin consiste en la metodologa racional de la divisin del trabajo.

123
Autores relevantes dentro de esta corriente estn Fayol, Urwick, Koontz,
O'Donnell y Ernest Dale. La Escuela Neoclsica o Conductista est apoyyada por la Universidad de Chicago y trata de establecer un mtodo de
interrelaciones personales para obtener la colaboracin. La organizacin
se considera un problema humano que debe ser resuelto tomando en consideracin lo racional y lo emocional del comportamiento en la organizacin. Han destacado en esta Escuela: Rensis Lickert, Chris Argyris, Tannenbaum, Herbert Simon y Chester Barnard.
La Escuela Decisional o Sistemtica considera que la organizacin es
una unidad que decide y un sistema de informaciones y decisiones. Seala
la existencia de nuevas leyes y tica de la empresa que definen la relacin
entre objetivos, estrategias y elecciones. Su criterio es realizar los fines en
condiciones de comptencia. Se concentra en la decisin racional, en la
relacin entre alternativas posibles. Fue generada en la Universidad de
Harvard por economistas y matemticos. Los autores ms conocidos son
Miller, Starr Luco, McClosley y Churchmann. La Escuela Ecolgica u
Operativa: tiene poca aceptacin, algunos autores la incluyen dentro de
la Clsica. Tambin ha sido desarrollada por la Universidad de Chicago;
su autor ms conocido es Aurico de Gennaro y se basa en la importancia
de la sensibilizacin y adaptacin de la empresa a su medio ambiente. El
centro focal es el crecimiento y la organizacin como una cuestin de
adaptacin al estudio del ambiente.
La Escuela Moderna o con Enfoque de Sistemas generada por el bilogo L. Von Bertalanffy en 1950 quien desarroll la identidad entre cualquier organizacin humana o fsica y los de orden biolgico. Tienen comoautores connotados a A. Angyal, W. Koheler, H. Simon, F. Emery, Freemont Kast y James Rosenzweig. Desarrolla un cuerpo sistemtico y
terico para describir las relaciones del mundo emprico. Conceptualiza
a la organizacin como un sistema de partes mutuamente dependientes,
cada una de las cuales puede incluir a muchos subsistemas.
De todo este complejo teortico, en el campo de la administracin
pblica en nuestro pas, los directivos en su mayora han aceptado y operacionalizado en la prctica solamente tres escuelas; dos de ellas son las
ms populares (la Clsica y la Moderna) y una ms restringida en su aplicacin: la Humanista-Conductista.

124

El grado de aceptacin aparentemente est fundamentado en la formacin acadmica de los administradores, los marcos jurdicos y polticos
de las empresas pblicas, la cultura empresarial propia de nuestro sector
pblico, la tradicin y en la personal conviccin de aqullos.
Con fines eminentemente pragmticos, las Escuelas que operan actualmente han tenido pequeas adaptaciones y han sido adecuadas a los
requerimientos de las empresas pblicas mexicanas. Revistiendo esencialmente las siguientes caractersticas:
Escuela Clsica

La escuela clsica de la administracin se edifica en el sector pblico

alrededor de cuatro pilares claves. Ellos son la divisin del trabajo, los procesos funcionales y numricos, la estructura y el tramo del control. Dados
estos elementos principales, se puede derivar prcticamente toda la aplicacin de la teora clsica en Mxico.
En general se estima que el objeto de la organizacin es establecer una
relacin entre el trabajo, el lugar donde se efecta y los trabajadores. Los
criterios a respetar dentro de la organizacin estn bien definidos y algunos son relevantes como el principio de la unidad de mando.
Las funciones de la administracin se dividen en varios elementos,
como los de autoridad, responsabilidad, jerarqua, control, etc. Su meta
es promover la eficacia y la eficiencia, a fin de conseguir los objetivos fijados y con el mnimo esfuerzo y costo posibles respectivamente. Todo esto
lo logra trabajando por un lado en la estructura organizativa y por otro, en
los mtodos de produccin.

La divisin del trabajo es sin duda alguna la piedra angular entre los
cuatro elementos ya enunciados. De ella fluyen como resultado los otros
elementos.
Por ejemplo, el crecimiento numrico y funcional requiere de la especializacin y la departamentalizacin de las funciones. La estructura
de la organizacin depende naturalmente de la direccin, la cual toma
la especializacin de actividades en el desarrollo de la empresa. Finalmente, los problemas de la envergadura del control se derivan del n-

125
mero de funciones especiales bajo la jurisdiccin de un administrador.
Los procesos numricos y funcionales tratan con el crecimiento vertical y horizontal de la organizacin respectivamente. El proceso numrico se refiere al crecimiento de la cadena de mando, la delegacin de
autoridad y responsabilidad, unidad de mando, y de la obligacin
de reportar.
La estructura es la relacin lgica de las funciones en una organizacin
arreglada para llevar a cabo los objetivos de la empresa en forma eficiente. La estructura implica sistema y patrones. La teora clsica de
la organizacin trabaja usualmente en Mxico con dos estructuras
bsicas, la de lnea de mando y la de cuerpo auxiliar o staff.
El tramo del control es un concepto relacionado al nmero de subordinados que un administrador puede supervsar en forma efectiva.

Escuela Humanista o Neocl4sica

La teora neoclsica de la organizacin se aborda en el sector pblico
sobre la tarea de compensar en alguna forma las deficiencias en la doctrina clsica. La escuela neoclsica se indentifica comnmente con el movimiento de las relaciones humanas. Generalmente, el enfoque neoclsico
toma los postulados de la escuela clsica respecto a los pilares de la organizacin citados. Pero estos postulados se consideran modificados por la
gente que acta en forma independiente o dentro del contexto de la organizacin informal.
Una de las contribuciones principales de la escuela neoclsica es la
introduccin de las ciencias del comportamiento en forma integrada a
la teora de la organizacin. El uso de estas ciencias es causa de que los
relacionistas humanos (personas que se dedican al estudio de las relaciones
humanas) demuestran cmo los pilares de la doctrina clsica estn afectados por el impacto de las acciones humanas. Adems, el enfoque neoclsico incluye el tratamiento sistemtico de la organizacin informal demostrando su influencia sobre la estructura formal, especialmente relacionado
con los trabajadores denominados popularmente "burcratas", utilizando
el sentido peyorativo de la palabra y no el conceptual de Weber.
Las cualidades distintas de la teora moderna de la organizacin, son
su base conceptual analtica, confianza en los datos de la investigacin

126
emprica y sobre todo en su naturaleza de integracin. Estas cualidades
estn enmarcadas en una filosofa que acepta la premisa de que la nica
forma sgneatva o vlida de estudiar la organizacin es el estudio de
ella como un sistema.
Escuela Moderna

Antes de hablar de esta escuela, es conveniente aclarar el concepto

administrativo de sistema.

Sistema. Es un conjunto unitario organizado de partes interrelacionadas e independientes delineado por los lmites identificables de su ambien-

te o suprasistema, que reciben insumos que actan sobre ellos de un modo

planeado yen esa forma produce ciertos resultados. Un sistema administrativo tiene adems un sistema de retroalimentacin, o sea que suministra
a la gerencia informe sobre los resultados, pudindose tomar medidas
correctivas ante las desviaciones.
Herbert Simon (1959) es el que ms ha contribuido al establecimiento de los modelos de sistemas centrados en el proceso de la toma de
decisiones.'4 La organizacin es un sistema total, que est compuesta por
todos los subsistemas que sirven para producir resultados. Supone que los
elementos de la estructura de la organizacin y sus funciones emanan de
las caractersticas de las piezas humanas de resolucin de problemas y las
elecciones humanas racionales, o sea, que la organizacin se compone
de personas que realizan elecciones y se comportan de acuerdo con sus
reacciones, a sus necesidades y a su ambiente.
A medida de que se desplaza hacia arriba de la jerarqua organizacional, las decisiones pierden racionalidad por la incapacidad del ejecutivo
para visualizar todo el conjunto.
La divisin del trabajo hace que los ejecutivos establezcan divisiones
hacia sus submetas, aislndose de los otros sistemas que constituyen la
organizacin mayor.
54

Herbert 'Simon A. y March James. Organizatfon&. Editorial John WUley &. Sona. la. edicin,
'1959. P6p. 166-169.

127
El propsito de una teora general de sistemas es crear una conciencia
de los factores universales de organizacin o, en otras palabras, una ciencia universal, usando elementos de organizacin comunes, encontrados en
todos los sistemas como punto de partida.
Tanto para el sector privado como para el pblico consideramos vlidos los conceptos de Kast: 55 los sistemas se pueden considerar de dos
tipos; cerrados o abiertos en interaccin con el medio. Una caracterstica
de los cerrados es que tienden a moverse hacia un estado aleatorio catico
en el que no hay potencial para la energa o el trabajo. El desorden. desorganizacin, falta de estructura y organizacin al azar de un sistema se
conoce como su entropa. Los sistemas abiertos como son los biolgos,
sociales y administrativos, estn en una relacin dinmica con su ambiente, y reciben diferentes entradas que transforman de alguna manera y
salen en forma de productos. Las entradas o insumos son materiales,
energa e informacin, esto les permite eliminar la entrop J.
La organizacin es un sistema socotcnco abierto compuesto de varios subsistemas principales: metas y valores organizacionales (que los toma del medio sociocultural), tcnico (conocimientos para la transformacin
de insumos en productos), PSiC080Cial (individuos y grupos en interaccin) formado por la conducta individual, la motivacin, el status y los
.sentmentos y aspiraciones de los miembros.
La estructura o sea la forma en que estn divididas las tareas de la organizacin (diferenciacin) y coordinadas (integracin), facilita las bases
para la formalizacin de relaciones entre los subsistemas tcnicos y sociales. El subsistema administrativo involucra toda la organizacin relacionndola con el medio, establece los objetivos y valores, desarrolla planes
de integracin, estrategia y operacin, mediante el diseo de la estructura
y el establecimiento de mecanismos de control.
En otras palabras la teora moderna de organizacin se encuentra
dentro de la periferia de la teora general de sistemas. Tanto la teora
general de sistemas como la teora moderna de organizacin estudian:
55

Freemont Kast E. Y Rosenzweig.J. Administracin en las Organizaciones. Un Enfoque de Sistemas. Editorial Me. Graw Hill, lL Edicin, 1983. pgs. 113-133.

128
1. Las partes (individuos) en masa y los movimientos de los individuos
hacia el sistema y saliendo del mismo.

2. La interaccin de individuos con el ambiente encontrado dentro del

sistema.
3. Las interacciones entre los individuos dentro del sistema.
4. Los problemas del crecimiento general y estabilidad de los sistemas.
La teora moderna de organizacin y la teora general de sistemas son
similares en cuanto a que ambas consideran la organizacin como un total
integral. Difieren sin embargo, en trmino de sus generalidades. La teora
general de sistemas es concerniente a todos los niveles del sistema, mientras la teora moderna de organizacin se enfoca principalmente sobre la
organizacin humana.
Pasos para organizar

En la prctica, al organizar a una empresa pblica se sigue siempre un

orden, que habitualmente es:
1. Sustentarla legal y jurdicamente en base al Decreto Presidencial que
la gener.
2. Enunciacin de los objetivos de la empresa acordes con los sealados
jurdicamente y con los del Ejecutivo Federal.
3. Formulacin de los objetivos secundarios, polticos y planes.
4. Identificacin y clasificacin de las actividades necesarias para realizar los objetivos previstos.
5. Agrupacin de estas actividades segn los recursos humanos y materiales de que se disponga y el modo ms adecuado de utilizarlos.
6. Delegacin en el jefe de cada grupo de la autoridad necesaria para ejecutar estas actividades.
7. Coordinacin de estos grupos en sentido vertical y horizontal por
medio de relaciones de autoridad y sistemas de informacin.
Estructuras orgnicas
Una estructura es la forma en que estn ordenadas las unidades administrativas de un organismo y la relacin que guardan entre s.

129
Una organizacin es la estructura tcnica de las relaciones que deben
existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de una empresa pblica, con el fin de lograr su mxima eficiencia dentro de los planos y objetivos sealados en el Decreto Presidencial que le di origen.
La organizacin se refiere a:
Estructurar cmo deben ser las funciones, jerarquas y actividades.
Por idntica razn, siempre se refiere a funciones, niveles o actividades
que estn por estructurarse, ms o menos remotamente, ve al futuro,
lejano o inmediato.
Una estructura de organizacin establece los medios o conductos a travs de los cuales se ejerza autoridad sobre cada una de las unidades de oro
ganizacin. Estos medios son canales definidos de supervisin y pueden
considerarse como las lneas formales de autoridad, por las cuales se mueven las instrucciones y las rdenes, se transmiten las comunicaciones foro
males y los informes sobre operaciones y llegan a todos los niveles de la
organizacin.
Cuando una empresa crece, su estructura crece vertical y horizontalmente. Esto es de suma importancia para el dirigente porque tal crecimiento influye en el nmero de unidades de organizacin que tienen que ser
coordinadas, afecta la comunicacin entre ellos, da origen a relaciones
muy complicadas y, adems, influye en los costos.
El crecimiento vertical de la estructura de una organizacin es consecuencia de la delegacin de autoridad hacia los niveles inferiores. Son
caractersticas del crecimiento vertical de organizacin las relaciones de
superior a subalterno, es decir, que aqul delega autoridad a ste, quien a
su vez delega autoridad en 1>tro, y as sucesivamente, hasta formar una
lnea que va desde la cima hasta el fondo de la estructura orgnica.
El crecimiento vertical es pues, el crecimiento en niveles jerrquicos,
mientras que el horizontal es el incremento de jefes o de funciones. El
principal problema del crecimiento vertical es que dificulta la comunicacin con el nivel operativo, en cambio, el principal problema del crec-

130
miento horizontal es que aumenta el tramo de control que genera un
incremento de la carga de trabajo para supervisar, que redunda en mayor
ineficiencia en la supervisin y retardo en la solucin de problemas.
La estructura de una organizacin es el marco de las responsabilidades, las autoridades y las comunicaciones de los individuos de cada unidad
de ia organizacin -define sus funciones y sus relaciones de cada parte
con todas las demS y con el conjunto de la organizacin-o Es un diseo
para las relaciones ideales de trabajo que deben existir en la empresa,
entre sus miembros y las unidades de la organizacin.
El papel de la estructura, ha sido sintetizado de manera adecuada por
Carrillo L. 56 cuando refiere: es lo ms esttico de la organizacin; en ella
se determina el nmero de caractersticas de las unidades que forman parte de una institucin, su ubicacin y el tipo de relaciones e interconexiones entre s. Representan un medio orientado a la consecucin de los objetivos por alcanzar y el soporte primordial en la coordinacin de actividades,
estando supeditadas a las estrategias y polticas institucionales.
Drucker'? establece que organizacin es:
Poner orden al travs de una estructura.
Evitar conflictos personales sobre asuntos de trabajo o personalidad.
Crear un ambiente favorable para trabajar en equipo.
Determin asimismo un proceso para disear el tipo de estructura que
una empresa requiere, se necesita considerar tres aspectos:
Anlisis de actividades.
Anlisis de decisiones.
Anlisis de relaciones.
Anlisis de actividades. Revisin de qu actividades especficas se hacen
para obtener resultados.
56

Carrillo Landeros Ramiro. Metodologa y Administracin. Editorial Limusa, la. Edici60,

1982. Pt. 177178.

57

Drucker Perer, 1be Practicie o/ Management. Editorial Harper-Roin Publisher, Inc., la. Edicin, 1954. Pgs. 194-201.

131
Anlisis de decisiones. Define el tipo de decisiones necesarias, el punto de la estructura donde deben tomarse y el modo como afectan a cada
nivel directivo.
Anlisis de relaciones. Determinar la contribucin que cada administrador debe hacer a los programas de la empresa. El decidir con quines
ha de trabajar y resolver qu colaboracin deben prestarle otros administradores.
La estructura orgnica tambin ha sido considerada como la distribucin de las personas en diferentes lneas, entre las posiciones sociales que
influencian el papel de ellas en sus relaciones (Blau, 1974) implica la divisin del trabajo, la existencia de jerarquas, las normas y reglas.

Funciones de una estructura orgnica. Coincidimos con Richard Hall

que menciona como bsicas las tres siguientes:
1. Las estructuras estn para producir resultados organizacionales y alcanzar objetivos institucionales.
2. Estn diseadas para minimizar o regular la influencia de las diferencias individuales sobre la organizacin (o sea, que deben garantizar
que los individuos se adapten a la organizacin y no al revs).
3. Son el medio en el cual se ejerce el poder. Determinan qu posiciones
tienen poder, y son medio para tomar decisiones.
Actualmente se maneja a la estructura como un conjunto de variables
(caractersticas y factores). Las principales caractersticas son complejidad, formalizacin y centralizacin. Los factores asociados fuertemente
a la estructura son tamao, tecnologa, ambiente y seleccin estratgica.
En las empresas pblicas corporativas, en nuestra opinin, tienen un
peso especfico mayor la complejidad, la formalizacin y la centralizacin/descentralizacin, por lo que han sido descritas a mayor profundidad.

Factores asociados a la estructura

Tamao. Est integrado por la capacidad fsica de las organizaciones,
el personal que la organizacin tiene a su disposicin, insumos y productos

132
y la discrecionalidad de los recursos que una organizacin tiene a su disposicin como patrimonio o activo neto. Todos estos estn correlacionados, con diferente peso individual en base al tipo de organizacin que se
trate.
Evidentemente el tamao impacta a la estructura, pero no es consistente este hallazgo en diferentes investigaciones; en trminos generales hay
una tendencia a que las organizaciones ms grandes sean ms complejas y
formales. Tambin puede presentarse una mayor especializacin en la
estructura departamental a medida que la organizacin crece en tamao.
Algunos autores como Hage y Blau sugieren que el tamao puede ser
poco relevante en la determinacin de la estructura organizacional.

Tecnologa. Woodward y Swerman encontraron que el nmero de niveles en la jerarqua administrativa, la cobertura de control de los supervisores y la relacin entre administradores y empleados son factores afectados por la tecnologa.
Hasta el momento los autores no se han puesto de acuerdo cmo afecta la tecnologa a la estructura, debido principalmente a la incertidumbre
sobre el nivel al cual la tecnologa es operativa en la organizacin. Es
posible que en los organismos ms pequeos sea mayor la influencia en la
estructura por la tecnologa y que en las ms grandes los efectos se deban
a la participacin de los empleados en actividades ligadas con el flujo de
trabajo.
Tambin se ha encontrado (Meyer, 1986) que entre ms procedimientos automatizados haya, se generan ms niveles jerrquicos y se aumenta
el tramo de control de los supervisores.

Ambiente. Se dice que las caractersticas del medio ambiente son restricciones que se imponen a las organizaciones y que afectan la escala de
sus operaciones y sus tcnicas de produccin; especficamente la infraestructura socioeconmica en la que est ubicada la empresa. Son ejemplos
la situacin tecnolgica, legal, puede limitar a la organizacin, el concepto
teolgico afecta a las organizaciones religiosas, un cambio en el marco
pedaggico cambiar los colegios. Se habla de medios "amigables" cuando
colaboran y respaldan, y "hostiles" si amenazan o inteieren conIa

133
organizacin. En medios hostiles las empresas centralizan y estandarizan
sus operaciones. Las transnacionales modifican y adecuan sus estructuras
al ambiente del pas en que operan.

Seleccin estratgica. Desde 1962 Chandler hizo nfasis en la importancia de la seleccin estratgica para la empresa a medida que se adapten
a las ventajas de los mercados percibidos. Posteriormente Child en 1972
anot que las polticas internas de las organizaciones determinan la forma
estructural y que las polticas internas dependen de los acuerdos de poder
existentes en la organizacin, es decir, la estructura genera estructura.
En conclusin, la estructura de una organizacin se debe a la interaccin de tamao, tecnologa, medio ambiente y seleccin estratgica, predominando alguno de ellos segn el tipo de organizacin: un tamao
grande, unido a una tecnologa rutinaria, en un medio ambiente hostil y
competitivo, con acuerdos de poder de ejecutivos de lnea tradicionales
conducira a una estructura con una dillisin interna del trabajo, alta
formalizacin y mucha centralizacin.

Exmen de las estructuras bajo el criterio de la auditora administrativa

La auditora administrativa pretende analizar la estructura de una empresa y organismo con el n de evaluar la potencialidad de la productividad, mejorar los mtodos, controlar, uso de recursos, haciendo ms eficiente la operacin. Hasta el momento actual slo de manera aislada se
han aplicado en el sector pblico. A futuro inmediato debern aplicarse en todas las paraestatales para evaluar la eficiencia, tab de nuestros
das.
Existen muchas formas de realizar la auditora de una estructura: en
nuestra opinin, los dos cuestionarios ms apropiados al medio mexicano
son los cuestionarios diseados por William P. Leonard'" que, a pesar de
ser de los primeros, siguen siendo los ms efectivos para nuestros propsitos; el resto de autores se enfocan al anlisis de funciones o departamentos
(Instituto Americano de Administracin, Anlisis Factorial del Banco de
Mxico, Mtodo Meja Fernndez, Mtodo de Fernndez Arena, etc.)
58

Leonard P. W. Auditora Administrativa. Editorial Prerrtice Hall. la. Edicibn.-l962.

134

Estructura de la empresa
1. Existe un organigrama actualizado? (Si no lo hay, se deber preparar
uno)
2. Es adecuada la estructura?
3. Est de acuerdo con los objetivos?
4. Estn debidamente definidos los deberes y responsabilidades?
5. Son efectivas las lneas de autoridad como controles?
8. Existe invasin o duplicidad de funciones?
7. Pueden ser eliminadas algunas funciones? Se pueden transferir a
otros departamentos?
8. Se pueden realizar cambios en la organizacin para mejorar la coordinacin de actividades?
9. Existe equilibrio con respecto a las funciones encomendadas al personal ms importante?
10. Existe un plan de cooperacin o coordinacin entre varias funciones?
11. Entiende el personal su propia autoridad y responsabilidad?
12. Qu debe hacerse para mejorar la efectividad de la organizacin?
13. Entienden los subordinados la estructura de la empresa?
14. Existe un plan de revisin continua de la estructura? Con la supervisin? Con el personal?
La auditora bajo este esquema puede revelar los siguientes problemas (que son los ms comunes en cuanto a la estructura):
La estructura no est de acuerdo con las necesidades de la empresa.
Las funciones no estn coordinadas, equilibradas y controladas.
No hay delegacin de autoridad.
Personal no calificado ocupa puestos claves.
Faltan direccin y gua a los subordinados.
Existen pugnas entre los jefes departamentales: faltan armona y espritu de grupo.
No hay responsabilidad por las realizaciones.
Falta flexibilidad para crear nuevas condiciones de trabajo.
Organizacin equivocada: exageracin en produccin y descuido en
comercializacin.
Los ejecutivos estn sobrecargados de trabajo: demasiadas personas les
rinden informes.

135
Principales errores al organizar
Al disear una estnlctura fcilmente se pueden cometer errores que se
reflejen directamente en los niveles de productividad, Koont'z y O'Donell
han descrito una lista de los ms frecuentes (vlidos en cualquier tipo de
organizacin privada o pblica):

1. Mantener esttica la estructura aunque objetivos, planes y/o ambiente

hayan cambiado.
2. Falta la claridad en la autoridad y la responsabilidad de las acciones
que generan desconocimiento del personal sobre el papel que debe
cumplir dentro del esfuerzo comn de la empresa.
3. La delegacin "ficticia" de autoridad a los niveles inferiores; al no delegar se demoran las tomas de decisiones, hay una exagerada cantidad
de consultas a los altos niveles, un recargo de trabajo en los altos ejecutivos en asuntos de detalle, necesidad frecuente de soluciones de
emergencia y falta de oportunidad de adquirir experiencia de los ejecutivos secundarios.
4. Exagerar la delegacin de autoridad, lo que genera satlites independientes. Siempre debe conservarse cierto grado de autoridad en las decisiones que afectan a toda la empresa y en el control de programas y
resultados de los subordinados.
5. Confusin entre lneas de autoridad y de informacin; no es necesario
que los canales de informacin coincidan con las lneas de autoridad.
6. Autoridad sin responsabilidad; quien delega la autoridad continua
siendo responsable del uso adecuado que de sta hagan sus subordinados.
7. Responsabilidad sin autoridad; los subordinados se quejan de que se
les pide obtener logros u objetivos sin drseles la autoridad para realizarlo. Sin embargo esta autoridad debe limitarse a su propio departamento y apegarse a las polticas de control de la empresa.
8. Funcionarios staff que ejercen autoridad de lnea o que hagan funciones que les correspondera a los subordinados.
9. Departamentos o reas de servicios que se olvidan que son de apoyo a
otras reas y acaban considerndose un fin y no un medio.
10. Sobre organizacin; cuando las estructuras son muy complejas, se 01vm el principio de que el administrador debe supervisar acertadamente el mayor nmero posible de surbodinados.

186
En Mxico como en otros muchos pases, hay errores de organizacin
en el sector pblico que son cometidos con conocimiento de causa. La influencia de factores extrainstitucionales tales como las relaciones personales, el parentesco, el compadrazgo, el nepotismo, etc., afectan una estructura que nace sana y rpidamente se enferma. Recientemente el Gobierno
Federal bajo el rubro de acciones de renovacin moral y supervisados por
la Secretara de la Contralora est combatiendo y tratando de prevenir
esta desviacin que indudablemente genera un incremento de los costos de
nmina y operacin, llegando en algunas empresas a impactar notablemente su rentabilidad.
Tipos especiales de organizacin
Organizacin tipo holding en el sector pblico

Generada en el sector privado, este tipo de organizacin que busca

primordialmente vntajas fiscales y legales, ha ido encontrando un sitio
en el sector pblico. Jurdicamente la legislacin mexicana slo define
concretamente a una Compaa Holding o controladora en el ltimo
prrafo del Artculo 19 de la Ley de Impuesto sobre la Renta: " ...para
efectos de esta Ley son sociedades controladoras aqullas cuyo universo
en acciones o partes sociales, computadas a su valor de adquisicin
exceda del 55 por ciento de su capital contable... ".
Rodrguez Pereg 59 ha sealado que en materia de organizacin de las
empresas pblicas en Mxico es muy normal que se recurra al llamado
holding de mpresas, que consiste en dirigir y controlar un grupo de unidades productivas a travs de una matriz o entidad superior. Este tipo de
organizacin se caracteriza por la constitucin de una especie de rgano
intermedio encargado de transmitir principios e instrucciones desde el
ms alto nivel poltico hasta las empresas operativas. En la mayor parte
de los pases en que se ha empleado el holding, la casa matriz es una entdad descentralizada. En Mxico puede decirse que la organizacin secto-

59

N. Rodrguez Pereg6: "La Gestin de Empresas Pblicas y su control: Referencia al Caso Mexleaao", en: Revista de Administraci" Pblica. Editorial INAP. No. 42. Abril-Junio 1980.

pp.49-50.

137
rial implantada actualmente responde a las caractersticas del holding
pblico; sin embargo, una variante estara constituda por el hecho de que
los rganos intermedios de direccin y control no son entes descentralizados sino dependencias de la administracin pblica centralizada.
La organizacin basada en la anti-organizacin60

Este tipo de organizacin se dise originalmente para una corporacin mundial de electrodomsticos japonesa. Posteriormente en algunos
pases se ha tratado, '-con poco xito- de adaptarla al sector pblico,
como ha sido Suecia y Estados Unidos (parcialmente). Se ha tomado como modelo para explicar la elevada productividad oriental. Tiene las
caractersticas bsicas siguientes:
El valor intrnseco de una empresa radica en su vitalidad, que es lo que
hace posible su crecimiento. La vitalidad va decreciendo con el tiempo; el
personal que ingres durante el inicio de la empresa fueron luchadores,
haciendo uso de su propia vitalidad y cohesin. La estabilidad debilita este
espritu en la mente del personal.
Cuando una empresa aumenta de tamao necesita de una estructura,
departamentalizacin y reglas, carencia por la cual sucumbi esta empresa
'-aunque se resisti a ello-, porque las estructuras y sistemas tradicionales
encasillan al ser humano y ajustan a un molde a individuos sin personalidad
alguna.
Mientras que el sistema tayloriano maneja el deber del ser humano de
hacer todo lo que le requiera hacer, como se le seale y con eficiencia. Lo
que busca es una pequea fraccin de la capacidad humana que responda
mecnicamente a las rdenes de lo que tenga que hacerse.
En el tipo de organizacin por clulas, el carisma del lder y su valor y
calidad como ser humano es lo que juega el papel central y no tienen los
rgidos requerimientos que se imponen a los lderes en las organizaciones
60

ShiFnJ Kobayashi. Administracin Creativa. Editorial Tcnica. la. Edicin, 5a. Reimpresin.
1980. Pip. 127-141.

138

tradicionales, gracias a las cuales pueden manipular a los empleados mediante el uso del poder y la autoridad.
Siendo una empresa basada en propsitos humansticos; es una empresa
en la cual personas no presionadas, buscan su propio beneco en el beneficio de la empresa, y en la cual todos pueden trabajar libremente para
obtener su satisfaccin personal y desarrollarse a s mismos hasta su mximo potencial.
Los principios de organzacn de esta corporacin eliminaron las funciones de planeacin 'Y control de las personas y las introducan obligadamente a un papel de ejecucin.
Cuando la administracin se deshumaniza, la motivacin de los trabajadores se deteriora rpidamente y da como resultado una fuerte tendencia a la agitacin obrera.
Un error en la concepcin tradicional de la organzacn es tomarla
como un medio para garantizar la autoridad y el poder.
Se justifica sto con la idea de que los superiores "utilizan a las personas" y que slo los altos directivos quieren y se preocupan por sus empresa
y su puesto.
Esto es faJ.so, tanto los directivos como los obreros se preocupan y
quieren a su empresa, aunque puede haber directivos y obreros que no lo
hagan.
Mary arker Follet, en su libro Libertad 'Y Coordinacin (1929), ya
maneja "El poder no hay que ejercerlo sobre alguien, sino con alguien".

Nota: los autores de este trabajo consideran que slo unos cuantos elementos de este
sistema podran aplicarse en el sector pblico mexicano, aunque por IUpue&to,
IOn deseables los estndares de productividad y calidad alcanzados por los japoneses, aqullos no se logran con buenos deseos o lineamientos, sino a travs de toda
una f"JI08Ofa existencial y laboral.

139
Organizacin por sectorizacin

El artculo 50 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

faculta al Presidente de la Repblica para constituir sectores administrativos a travs del agrupamiento de las entidades paraestatales bajo la coordinacin de una Secretara de Estado o Departamento Administrativo; y
el 51 del mismo ordenamiento otorga atribuciones a los coordinadores de
sector para planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades bajo
su responsabilidad.
Con base en ambos artculos, el Ejecutivo Federal expidi el 13 de enero de 1977, un "Acuerdo por el que las entidades de la Administracin
Pblica Paraestatal se agrupan por sectores a efecto de que sus relaciones
con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de Estado o
Departamento Administrativo que se determina", en el que se reglamentan
las facultades del coordinador sectorial en relacin con la planeacin,
coordinacin, presupuestacin, control y evaluacin de las operaciones y
del gasto correspondiente de las entidades paraestatales ubicadas en el
sector respectivo, y se establece la mecnica para depurar, en su caso, la
crecida y compleja administracin pblica paraestatal.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal considera ya
como parte integrante de la Administracin Pblica Federal a las empresas paraestatales, terminando con ello la dualidad que se vena presentando entre los ordenamientos que regan las actividades de las dependencias centralizadas y los que normaban, bsicamente para su control,
registro y reformas a las entidades paraestatales. El expediente a que se
recurri para amalgamar a instituciones de derente personalidad jurdica, respetando su distinta personalidad jurdica, fue la sectorizacin.
La sectorizacin administrativa pretende que las entidades paraestatales, agrupadas bajo la coordinacin de un Secretario de Estado o Jefe
de Departamento Administrativo responsable de una poltica determinada (fomento industrial, promocin agropecuaria y forestal, captacin
y movilizacin de recursos para el desarrollo, etc.), sirvan de soporte
fundamental o por lo menos coadyuven a la instrumentacin de la poltica o polticas gubernamentales del sector en que han quedado ubicadas.

140

Se pretende de esta manera ligar las actividades de las entidades

paraestatales con las de las dependencias centralizadas, a efecto de conjugar propsitos y asegurar acciones unitarias y coherentes hacia metasy objetivos prioritarios del pas.
La sectorizacin de las entidades paraestatales pretende (segn G.
Jurez)61 terminar con la escasa vinculacin de objetivos que entre las
diversas entidades paraestatales y las dependencias de la Administracin
Pblica Centralizada exista hasta hace poco. Esta falta de coordinacin
ocasionaba a su vez, que, ante la presencia de un problema concreto y
especfico, se recurriera con frecuencia a crear un nuevo ente paraestatal
para su atencin concreta y buscando -en cada caso- facultarla ampliamente en funcin de la globalizacin e interconexin de los distintos
aspectos que implicaba dicho problema, muchas veces se le otorgaban
objetivos tan amplios que no slo dificultaban su consecucin, sino que
duplicaban y a veces contradecan los objetivos y funciones de otras
dependencias y entidades ya existentes. Su sectorizacin habr de permitir un esfuerzo por lograr mayor precisin en sus obJetivos, quedando a
cargo del coordinador sectorial el enfoque y atencin integral e nterconectada de la funcin o rea programtica. a travs de los mecanismos
de coordinacin previstos a nivel intrasectorial, intersectorial y global.
Crtica a la organizacin tradicional de empresas pblicas en Mxico
Las empresas pblicas en nuestro pas se han venido creando y desarrollando en base a un modelo sustentado en la tradicin e impulsado por
buenos deseos de optimizacin, ms que por la aplicacin y adecuacin
lgica de la tcnica administrativa avanzada. Como en otras muchas reas
del conocimiento, los pases subdesarrollados tienden en razn de los
altos costos de la investigacin y la carencia real de infraestructura a
copiar modelos de desarrollo extranjero. En la organizacin de empresas
tambin frecuentemente se trata de obtener resultados semejantes a los
obtenidos por los pases desarrollados que generaron el modelo, llegando
61

G. Jurez.: "La Sectorizacin. Medida Fundamental para la racionalizacin de la Administracin Pblica Federal" en: Ret1ista de Administracin Pblica No. 31/32. Julio-Dicicmbre
1972. Pgs. 2732.

141
en ocasiones a calcar el "modus operandi". As lamentablemente vemos
en los medios de comunicacin masiva a nuestros directivos pblicos y
privados en cursos de crculos de calidad (japoneses), o en cursos de alta
direccin diseados por y para pblicos y empresas anglosajonas, con la
ilusin de aplicarlos en el medio mexicano.
Una de las crticas generales que pueden hacrsele a la organizacin
tradicional es que no presta atencin a las influencias ambientales sobre
las empresas pblicas, tal parece que se disean a manera de nsulas, ajenas
a todo un entorno, y solamente algunas que previamente elaboran un proyecto de factibilidad, consideran algunos aspectos geogrficos, de mercadotecnia, de accesibilidad de insumas o mano de obra.
Haciendo una revisin histrica de nuestras instituciones, podemos
apreciar la relativa inconsistencia entre lo planeado y an sealado legalmente por las organizaciones pblicas con los hechos reales con los que
operan o funcionan. Por ejemplo:
De manera ideal se recomienda para que una estructura sea sana, flexible y dinmica en el sector pblico, debe de:
1. Determinar objetivos, polticas, programas y planes de la manera que
mejor permitan alcanzar los objetivos.
2. Determinar el trabajo que debe realizarse para alcanzar esos objetivos
bajo polticas directrices del Ejecutivo Federal, las entidades globalizadoras y/o de la coordinadora sectorial.
3. Dividir y agrupar los trabajos, relacionados en estructura de organizacin simples, lgicas, comprensibles y completas.
4. Asignar claramente los trabajos esenciales entre los diferentes puestos.
5. Determinar los requisitos y competencias del personal para ocupar
dichos puestos.
6. Contratar a individuos que satisfagan esos -qusitos.
7. Establecer mtodos y procedimientos que ayuden a alcanzar los objetivos de la empresa.
En la prctica nos encontramos que algunos programas (afortunadamente an son aislados) y planes que aplican empresas pblicas, por una
decisin de tipo coyuntural se alejan de los objetivos especficos para los

142
que fue creada esa Dependencia. Existe tambin la creaci6n de puestos
"lIe%e1JtJle," que no se justifican ms que por una relacin de amistad o un
compromiso poltico de los directivos. Evidentemente la ocupacin de
esos puestos no corresponden al perfil que requiere la operacin de la
empresa.
Las "importancias pasaje7YJ8" consisten en que segn la administracin
en tumo, a alguna empresa o .nsttuen pblica se le dota de todo el
apoyo y/o recursos, amplindose la estructura, incrementndose la nmina y realizando acciones de mucho mayor cobertura, posteriormente con
el cambio gubernamental pierden todos estos privilegios y caen en el olvido, con la consiguiente reestmcturaci6n organizativa.
Las "mocIaB programtiC08" originadas por la afinidad o gusto personal de directivos superiores; de una manera informal generan programas
semejantes en las empresas pblicas del sector correspondiente o en los
estados, con El fin de agradar o "quedar bien" con el Gobierno Central.
De una manera especfica al sistema tradicional de organizacin pueden hacrsele las siguientes observaciones:

Especializacin. (Por la divisin del trabajo debe lograrse una mayor

eficiencia y productividad). Las ventajas son econmicas.
En nuestro medio pblico casi siempre se divide el trabajo en tareas
simples, rutinarias y repetitivas, utilizando capacidades y competencias del
trabajador mnimas, es decir, se desprenden las habilidades mltiples y
complejas de las personas. Con la especializacin se produce una falta de
congruencia entre la necesidad de individuos sanos y las demandas de la
organizacin formal; se vuelven hombres apticos, insatisfechos e indiferentes adquiriendo las caractersticas populares y peyorativas de un "burcrata", por lo tanto no se utilizan plenamente los recursos humanos.
Un conflicto que empieza a presentarse con mayor frecuencia en las
empresas pblicas especialmente en las productoras es el generado por la
posicin jerrquica de un directivo (que a veces desconoce total o parcialmente los sistemas de produccin) y el especialista tcnico que basa su
autoridad en el conocimiento real de la operacin.

143
Agrupamiento. Tericamente la eficiencia de una organizacin pblica aumenta y el costo del trabajo y operacin disminuye cuando las
labores se agrupan de acuerdo a similitudes funcionales.
Sin embargo, en la prctica el agrupamiento de trabajadores al servicio
del Estado de acuerdo a similitudes en su trabajo es contrario a lo natural, los individuos se organizan no en base a su trabajo, sino en trminos
de sentimientos, costumbres, amistades, camarillas, y la cooperacin
depende de las relaciones naturales de la organizacin informal y no del
agrupamiento por razones de trabajo.

Tramo de control. En el sector central y el paraestatal se procura que

el nmero de supervisados directamente sea limitado.
Actualmente los investigadores administrativos han encontrado que
hay una contradiccin con el principio que establece que debe haber
el nmero posible de niveles; al limitar el tramo de control e ir creciendo
la empresa debe aumentar sus niveles; aumenta el papeleo y el esfuerzo
desperdiciado. Algunos autores dicen que gracias al entrelazamiento de
funciones entre las personas se logran los esfuerzos cooperativos y coordinados. En el sector pblico y siempre que se contara con directivos capaces, sobre todo en los mandos intermedios, podra aumentarse la eficiencia
al aumentar la longitud de los tramos de control habituales.

Separacin de las funciones de lnea y las del staff. Los asesores deben de ayudar a la ejecucin de lnea en los trabajos que requieren conocimientos especializados. En la realidad, en las empresas pblicas hay una
lucha de poder entre el staff y el de lnea, dado que el staff tiene mayor
preparacin y cercana al directivo superior, obtienen la autorizacin funcional necesaria sobre las operaciones de lnea, rompiendo el principio
de unidad de mando y creando confusin entre los subordinados.
Competencia y productividad. Tradicionalmente se piensa que la productividad aumenta al comparar un individuo con otro en puestos similares. Pero -Ia competencia no fomenta la cooperacin. La cooperacin
suprime metas individuales para alcanzar objetivos comunes al grupo.

144

Un grupo es ms productivo si sus miembros son cooperativos en

lugar de competitivos. Las recompensas deben hacerse por el esfuerzo
grupal y cada miembro recibir la misma recompensa.
Descentralizacin. Al dar la responsabilidad y autoridad mxima al
gerente de una unidad descentralizada, el control se ejerce por la autoridad superior, midiendo resultados finales y comparando el desempeo
con normas predeterminadas y con el desempeo de otras unidades.
Los resultados se usan como base para dar estmulos econmicos que
motiven.
A estos conceptos puede criticrseles que las mediciones basadas
en resultados finales puede animar a que los directivos de unidades descentralizadas ejerzan presiones sobre la unidad a fin de satisfacer los
resultados finales esperados sin importarles la calidad de la organizacin
humana; es decir, se obtienen los incrementos a expensas de los recursos humanos.
Eltbturo organizacional de las empresas pblicas mexicanas

Las empresas pblicas mexicanas estarn a mediano plazo, inmersas en un

ambiente de cambios polticos, econmicos y laborales, lo cual obligar a
los administradores pblicos a adoptar sistemas de organizacin ms flexibles que permitan hacer los ajustes necesarios oportunamente.
En algunas reas, sobre todo en la produccin, la organizacin tipo
burocrtico seguir siendo la ms efectiva, en otras, sin embargo, se tornar hacia un tipo adaptable-orgnico que requerir cambios fundamentales en los sistemas estructural, psicosocial y administrativo de las empresas, as como en sus objetivos esenciales y secundarios. En este tipo
de organizacin ser necesario establecer reas-puente que sirvan de enlace
entre los Departamentos para lograr una eficiente coordinacin y logro de
los objetivos.
Dado el continuo crecimiento poblacional del pas, a pesar de la reduccin del ndice de natalidad, es irrefutable que el llamado sector
burocrtico, constituido por los trabajadores al servicio del Estado,

145

continuar creciendo como medio ocupacional, as como tambin las

empresas pblicas expandirn sus lmites y dominios, es decir, sern
mayores y ms complejas.
Para fines de siglo, los administradores pblicos tendrn bsicamente
tres alternativas para eficientar las estructurasr'"
1. Consolidacin de empresas grandes y chicas, pocas empresas nacionales y transnacionales.
2. Grupos fugaces encargados de proyectos especficos.
3. Mayor uso de consultores; que desaparezcan al dejar marchando las
empresas.
A futuro se realizar un viejo anhelo de las agrupaciones obreras, ya
que deber drsele participacin en los Consejos de Administracin a los
obreros, pero previa capacitacin administrativa para hacer de la empresa
un sitio ms humano y con un enfoque ms amplio y real en la solucin
de los problemas especialmente de los operativos.
Las empresas pblicas de nuestro pas, hasta el momento tienen una
jerarqua de autoridad, la autoridad es limitada, hay divisin del trabajo
y reglas para los empleados, as como gratificaciones diferenciales.
En el mediano plazo, las empresas pblicas tendern a contar con: 6 3
Una gerencia participativa
Estilos de liderazgo nuevos y no autoritarios
Aceptacin de riesgos
Confianza mutua: trabajador-directivo
Responsabilidad por la capacidad tcnica y la competencia interpersonal

62

63

Laris Casillas. Francisco El Futuro del Maana de Mxico. Editorial Limusa 1 a. Edicin. 1979.
pgs. 3136.
_ Rosenstein M. Mario ."Productividad, Eficacia y Eficiencia de la Empresa Pblica", en: Re-

146

Mayor poder y control otorgado a los niveles inferiores de la jerarqua

Capacidad de cambio adaptativo en relacin a un ambiente turbulento
en cambio constante
Los problemas de regulacin, ya de por s, en esta poca, agudos, tienden a incrementarse, dado que las empresas pblicas continuarn diferenciando ms actividades, a pesar de que predominar la persuacin sobre el
ejercicio de autoridad.
Ha sido evidente, el impacto que sobre la organizacin han tenido los
sistemas de informacin, en el futuro la toma de decisiones se har sustentada en una mejor cuantitativa y cualitativa informacin. Tal vez, se llegue
a la automatizacin de respuestas-decisiones sobre problemas cotidianos
de poca o mediana trascendencia; es decir, en algunas reas la toma de
decisiones ya no tendr como elemento clave el administrador. En las
empresas pblicas se establecer una confrontacin entre la tendencia al
equilibrio del poder con la tradicin y cultura empresarial sustentadas en
la diferenciacin del poder.
El papel del administrador pblico se tomar ms difcil, dado que
al incrementarse la complejidad estructural tanto por aumento de tamao, como por una creciente especializacin y profesionalismo en los
recursos humanos, se generarn nuevas funciones o una sofisticacin de
las ya existentes, as como las operaciones o actividades se tomarn ms
variadas. Es obvio que se dificultar la coordinacin, habr que obtener
conjuncin de esfuerzos sobre mayores espacios, tiempos y distancias.
Existen autores como B. Bass que sealan para aos venideros un uso
ms efectivo del conocimiento y que los procesos intelectuales sern de
mayor importancia para el administrador del futuro que para sus contrapartes de nuestros das; l dedicar ms tiempo a ellos. El trabajo del
administrador tendr muchos ms requerimientos intelectuales y educacionales. Involucrar ms problemas tcnicos, cientficos y de ingeniera,
as como decisiones presupuestales y financieras ms complejas. El administrador estar funcionando en un medio donde su desempeo ser evaluar ms que lo que ahora con sus capacidades intelectuales en el logro
de incrementos, en la tasa de crecimiento, en la calidad de los servicios y
en la produccin.

147
Toda la problemtica enunciada, sin un afn alarmista, nos hace advertir que es ahora cuando los funcionarios responsables de conducir
administrativamente a las empresas pblicas mexicanas, deben tomar
medidas enrgicas para eliminar o atenuar (de no ser posible lo primero)
el gigantismo empresarial, que genera una difcil toma de decisiones, una
obstaculizada comunicacin y un control altamente ineficiente, en un pas
cada vez ms necesitado de optimizar la aplicacin de sus recursos.

Sntesis
El diseo cuidadoso de una estructura de organizacin incrementa la
posibilidad de xito, rentabilidad y productividad de una empresa.
Una eficiente organizacin de una empresa pblica:
Resuelve los conflictos entre individuos por cuestiones de jurisdiccin.
Evita la duplicacin del trabajo.
Reduce la posibilidad de trmites innecesarios.
Hace que las comunicaciones sean ms fciles al mantener los cauces
limpios.
Muestra posibilidades de ascenso, que son tiles para el desarrollo de
los ejecutivos. Los organigramas y las descripciones de puestos muestran hasta dnde puede esperar llegar un hombre, las habilidades que
se necesitan para ocupar puestos superiores y el entrenamiento adicional que se requiere para separar a un empleado con el fin de que ocupe
una posicin superior.
Proporciona una base slida para la evaluacin y la calificacin de las
habilidades y las realizaciones de los individuos.
Si se sabe qu es lo que debe hacer una persona, ser posible saber hasta qu punto est respondiendo a las necesidades de su puesto.
Ayuda en la administracin de salarios. El anlisis de deberes, para los
ejecutivos superiores, desempea el mismo servicio que las descripciones de puestos para quienes se encuentran en niveles inferiores.
Permite la expansin, con un control adecuado y sin eliminar a los ejecutivos superiores. Las actividades se administran en unidades manejables, con el fin de que ninguna persona tenga una carga demasiado
pesada.
Permite que se realicen cambios en el sentido apropiado, conforme se

148

van presentando oportunidades para ellos. A falta de un plan, los cambios tendern a efectuarse sobre la base de la urgencia, con la probabilidad de perpetuar los errores originales.
Hace aumentar la cooperacin y los sentimientos de libertad. Todas las
personas trabajan mejor en grupo cuando saben de qu son responsables, ante quin deben responder y el valor de las relaciones cooperativas con otros. Se tiene el sentimiento de libertad cuando las responsabilidades son definidas y conocidas y cuando en verdad la delegacin
de autoridad se lleva a cabo.

Coordinacin, integracin y regulacin

De estas tres variables se ha considerado tradicionalmente poco espectacular su manejo. Es evidente la poca literatura existente sobre las tres, sin
embargo, en nuestra opinin, deben considerarse como las variables sine
qua non para el funcionamiento de una corporacin tanto pblica como
privada.
La coordinacin se menciona repetidamente en las polticas, y lineamientos oficiales; casi todos los administradores pblicos la sealan y determinan que debe existir entre las reas bajo su responsabilidad, sin
embargo, en nuestro pas, las entidades pblicas confunden la autonoma
con un egosmo administrativo; de tal suerte que slo en contados casos,
la coordinacin verdadera se da, habitualmente es ms una coordinacin
de palabra que de hecho. Deber ser por el convencimiento personal de
los directivos como se realice esta comunin de esfuerzos, para poder
lograr la sinergia en las acciones.
La integracin en una poca escasa de recursos (en el sector pblico
ms aguda), es difcil de realizar en condiciones idneas. Sin embargo, el
reto para el administrador pblico es lograrla con un nivel de suficiencia,
supliendo las carencias con el ingenio caracterstico de los pueblos latinos.
Consideramos que a semejanza de los sistemas de organizacin japoneses, en Mxico (por necesidad y no por una decisin planeada) la integracin no debe seguir el camino sealado por los administradores de
pases desarrollados, sino que debemos encontrar nuestra propia concepcin y manejo de los recursos. Debemos hacer nfasis en la calidad y no
en la cantidad de los mismos, diseando combinaciones nuevas, supliendo
insumos y recursos caros y capacitando pragmticamente a los trabajadores y a los mandos intermedios.
La regulacin debe ser considerada como el mecanismo que permite
realizar el control de calidad de la coordinacin. En el caso de las corporaciones pblicas reviste especial importancia el asegurar la congruencia
entre el funcionamiento individual de la organizacin o de las reas de la

150

misma, con los otros organismos que conforman la corporacin o con las
otras reas de la misma empresa. Los mecanismos reguladores en el sector
pblico se generan en la alta direccin; hasta fecha reciente, en muchas
empresas pblicas los rganos colegiados de direccin tenan una actitud
receptiva escuchando informes de resultados de la operacin y generando
escasas directrices, que habitualmente se fundamentan en la tradicin empresarial. Afortunadamente en la actualidad se les ha dado impulso a las
verdaderas funciones de los Consejos de Administracin; una de ellas es la
regulacin del funcionamiento de la empresa a su cargo.
Coordinacin

Concepto. Es el grado en que cada una de las partes interdependientes

de un sistema social, opera acorde a los requerimientos de las otras partes
y del sistema total.
La coordinacin tanto en la empresa privada como pblica consiste
en establecer y mantener la armona entre las actividades de los subsistemas de la organizacin, es medio de condiciones internas y del entorno aceleradamente cambiante. Puede manejarse como la planeacin: con
carcter preventivo y correctivo. Se trata pues, de una funcin no delegable por los directivos.
Habitualmente la coordinacin se realiza mediante reuniones con los
directivos, con los subordinados o con personal de otras reas o empresas
filiales. La mayora de estas acciones se realizan por medio de comits
con horarios y agendas previamente acordados.
La coordinacin significa tambin sincronizar y unificar las tendencias de la accin de un grupo de personas que se dirigen a los objetivos ya
diseados.
Segn Urwick, "coordinar" es asegurarse de que la divisin del trabajo
d buenos resultados, o sea que haya unidad de esfuerzo para lograr un
objetivo comn.

James D. Mooney ha sido uno de los investigadores que ms claramente ha definido a la coordinacin y seal su importancia para las empresas

151
(que es vlido para las empresas pblicas mexicanas). En su obra clsica
Principios de Organizacin de 1947 seal como principio bsico el de:
1. Coordinacin: que es el arreglo del esfuerzo de un grupo para proveer
unidad de accin en la consecucin de un propsito comn. Todos los
dems principios de organizacin son por los que opera la coordinacin y todos estn contenidos en ella.
2. Autoridad: para que haya coordinacin debe haber una autoridad
suprema.
3. Servicio mutuo: la verdadera coordinacin debe basarse en una comunidad de intereses efectiva, en la consecucin de un objetivo deseado.
Cada persona o grupo debe entender el propsito y por qu su logro es
esencial para el bienestar de todos.
4. Doctrina: definicin del objetivo en trminos que todos lo entiendan
y acepten.
5. Disciplina: es ms que la disciplina impuesta por el mando, es la necesidad primaria para garantizar una eficiencia organizada efectiva. La
fuerza de una organizacin est determinada por su espritu, y el espritu est determinado por el propsito y los medios para su logro.
6. Escalar: pasos o jerarquas por la que opera la autoridad coordinadora,
es el proceso universal de coordinacin a travs del cual se hace efectiva la autoridad a todo lo largo de la estructura. Est integrado por el
liderazgo, la delegacin y la definicin de funciones.

Para que la coordinacin logre obtener resultados en las empresas, es

necesario observar los siguientes lineamientos:
Coordinacin vertical: (entre jefes y subordinados)
10. Del reflejo de la jerarqua: condicin social del jefe en relacin con
el subordinado.
20. Del equipo de trabajo: lograr cohesin en los grupos o equipos de
trabajo.
Coordinacin horizontal: (los que hacen funciones diversas)
la. Cooperacin voluntaria.
2a. Reglamentacin previa.
3a. Resolucin de los conflictos: quejas, agravios o conflictos.

152
Requisitos
La coordinacin no se da por decreto, en las empresas o reas por
coordinar, previamente deben existir: a) una buen estructura de la organizacin, b) planificacin, polticas, programas y presupuestos bien armonizados, c) sistemas de informacin y comunicacin eficientes. Si todos
ellos existen la coordinacin fcilmente podr lograrse. De no ser as, slo
quedar de una manera enunciativa.

Mecanismos
J. A. Litterer dice que hay tres medios bsicos para lograr la coordinacin en una empresa: El Sistema Jerrquico, el Sistema Administrativo y
las Actividades Voluntarias.
Sistema Jerrquico. Las actividades se conjuntan bajo una autoridad
central. Cuando son organizaciones muy extensas con muchos departamentos, la coordinacin es poco eficiente, tambin hay problemas de
comunicacin hacia arriba y abajo: el nivel mximo no se entera de lo
que pasa en el nivel operativo.
Sistema Administrativo. Es el flujo horizontal del trabajo rutinario. Los
sistemas administrativos son procedimientos formales para llevar a cabo una parte del trabajo rutinario de coordinacin automtica. En eventos rutinarios y no programables se pueden usar comits especficos
para lograr la integracin.
Sistema de Actividades Voluntarias. El individuo o grupo de individuos, se dan cuenta de un problema, elaboran un programa y lo aplican
cuando les parece conveniente. Depende de la disposicin y habilidad
para encontrar voluntariamente medios que permitan coordinar las
actividades.
Un recurso para la coordinacin son los comits formados por miembros de diferentes departamentos y reas funcionales. Muchas. empresas
han establecido Comits Corporativos con funciones ejecutivas. 64

64

Emest Dale. Orgallizatioll: Coordillatioll Tbrougbt Commitee. Editorial American Management

Association. New York. 1967. pgs. 163-178.

153

Otra forma de coordinar es usar grupos de trabajo, equipos y oficinas

de proyecto. La influencia de los integradores se basa en su competencia
profesional ms que en su puesto formal. Tienen xito debido a su conocimiento especializado y porque representan una fuente central de informacin en la operacin.
En el futuro las empresas necesitarn de coordinadores generales que
tengan visin e inteligencia para coordinar eficazmente los esfuerzos individuales.
Recientemente Van de Ven y Delbeck'" han sealado que existen tres
alternativas para establecer mecanismos de coordinacin en las organizaciones:

A. Interpersonales:
1. A travs de reglas, normas, polticas y procedimientos.
2. A travs de planes y presupuestos establecidos.
3. A travs de sistemas de informacin.

B. Personales:
1. A travs de los canales jerrquicos
- Supervisor de lnea
- Asistente del administrador
2. A travs de canales no jerrquicos
- Contacto directo
_. Coordinadores interdepartamentales

65

Van de Ven H. D., Delbeck L. Andr, Koening R. Determinants o] Co ordinat ion Modes Wirhin Organizations. Prepublication Draft. Presenred ro American Sociological Asociation
Convencin. 1973.

154

C. Grupales:
1. A travs de reuniones grupales formales:
- Junta de staff
- Comits permanentes.
2. A travs de reuniones grupales informales:
- Grupos ad-hoc
- Juntas especiales para solucin de problemas

Crtica a 108 conceptos tradicionales de coordinacin

Los administradores pblicos han sustentado hasta ahora un criterio en el
que:
Aparentemente conforme aumenta el nmero de unidades de organizacin es ms difcil la coordinacin y el control, pero tambin lo contrario es cierto. Las empresas con tramos de control ms amplios y
con menos niveles, con lneas de comunicacin simples y directas son
ms fciles de coordinar que cuando la organizacin tiene muchos niveles, la comunicacin es lenta y est sujeta a muchas interpretaciones.
Los mexicanos sentimos que si no existen mecanismos de coordinacin sofisticados, sta no se cristaliza.
El problema de la coordinacin se simplifica cuando se les deja que
funcionen por s mismas las unidades descentralizadas, slo necesitan
una coordinacin que vaya de acuerdo con los resultados finales.
Si analizamos las super-secretaras globalizadoras, veremos que el
exceso de especializacin o funcionalizacin disminuye la integracin
a la organizacin en general. Las relaciones se hacen demasiado formales y la cooperacin se limita a la que exige la norma o la jerarqua por
lo que hay necesidad de disear controles y sistemas ms elaborados.
Integracin
Concepto. En una poca de crisis en el sector pblico la integracin
reviste particular relevancia; consiste en obtener y articular los elementos
materiales y humanos que la organizacin dispone o tiene acceso y que le

155
planeacin seala como necesarios para el adecuado funcionamiento de
una empresa, estando conscientes que no siempre se alcanzar un nivel
ptimo.
La integracin es el perfeccionamiento de la organizacin equipando
la estructura con las partes necesarias. Este procedimiento requiere de la
participacin individual en toda su irtensidad, lo que permitir a la nueva
organizacin o a la empresa en marcha, la satisfaccin de los objetivos de
la empresa. Sin embargo, la flexibilidad no imposibilita la continuidad de
un diseo determinado mientras resulte utilizable, slo debe insistirse en
que una organizacin determinada no representa la perfeccin ideal.
La integracin busca los recursos que hay disponibles en el contexto
de cada organismo. Este ejercicio ser difcil y complicado si se trata de
una institucin en un lugar remoto o con dificultades de comunicacin.
De facto, este es un problema capital, para reubicar empresas pblicas o
dependencias en provincia. Los recursos humanos son los ms delicados,
en tanto su nivel es mayor, la disponibilidad es menor, y existe una escasez constante de directivos y funcionarios con las caractersticas que
demanda la organizacin. La educacin promedio ha mejorado, pero falta mucho por andar ya que los trabajadores con mnima escolaridad o los
analfabetas funcionales no encajan bien en los puestos requeridos, an
cuando sean secundarios. Los recursos materiales no abundan en los pases
del tercer mundo y arrancan desde la infraestructura, limitada por la escasez crnica de fondos de apoyo.
Los recursos tcnicos son productos de la investigacin y sta es casi
nula en los pases en desarrollo, por lo que deben buscarse y adquirirse en
las mejores condiciones posibles, procurando que sean solamente aquellos
destinados directamente a la produccin, dado su muy alto costo.
La problemtica de escasez no hace recomendable que se sacrifiquen
las proporciones que se haban calculado en la organizacin. Esto es, no
aceptar recursos tan menguados que imposibilitan el proyecto, ejemplo;
no integrar el capital, comprar parte de la tecnologa o; no contratar
personal clave.

166

El ejemplo a continuacin lista todos los elementos que se han incorporado en funcin de la organizacin y que entre ellos encajan y se completan.
Listado de personal
Perfil del personal
Instalaciones
Equipo
Insumos
Contratos y convenios
Las p~statales dedicadas a la produccin, son empresas que requieren de una integracin constante: conseguir personal, maquinaria, equipo,
recursos econmicos, tanto en la operacin cotidiana como en las pocas
de crecimiento normal, ampliaciones, modernizacin de equipo, etc.
En las empresas debe procurarse adaptar el hombre a las funciones y
no las funciones a los hombres, evidentemente debe buscarse "el hombre
adecuado para el puesto adecuado". Este requerimiento que tericamente
puede subsanarse a nivel directivo fcilmente, ya que, habitualmente son
personal de confianza, en la prctica sin embargo, muchas de las paraestatales tienen a nivel intermedio personal sindicalizado cuya ubicacin no
siempre es idneay est basada en un escalafn, y/o en un contrato colectivo de trabajo, o bien muchos de los funcionarios no tienen el suficiente
nivel de aptitud, conocimiento y experiencia para lograr la eficiencia. Lo
cual eleva la complejidad de resolucin de este problema de integracin
en el sector pblico.
La obligatoriedad de la capacitacin al trabajador en nuestro pas, ha
contribuido, aunque en un rango menor, del que se quisiera y de las
cifras oficiales a mejorar los sistemas de produccin, la eficiencia personal
y de grupo. Lamentablemente algunas empresas del sector pblico no han
comprendido la importancia de tener trabajadores y directivos capaces y
han tomado como una imposicin intil el lineamiento del Ejecutivo Federal. El gasto de recursos, instalaciones, equipo y tiempo en la capacitacin debe considerarse como una inversin en el mejor recurso con el que
cuenta una empresa: el trabajador.

157
A nivel directivo son menores an las acciones de capacitacin y desarrollo, muy frecuentemente obedecen a los requerimientos o las aspiraciones personales y no a un programa establecido en base a los requerimientos
actuales o futuros de la empresa pblica. Es obvio que el pas necesita de
directivos capacitados para tomar decisiones efectivas y que si nuestras
paraestatales no preparan a sus dirigentes y a los "segundos de a bordo" la
calidad administrativa y por ende la productividad decrecer notablemente.

Integracin y homestasis organizacional

El proceso de integracin final es el concepto de "equilibrio". La homestasis se refiere a una tendencia natural a fin de que el sistema recupere su
estabilidad logrando as la autorregulacin.
El "equilibrio" equivale a la capacidad de la gerencia para modificar
los sistemas formales y el clima operacional de la organizacin frente a
condiciones tecnolgicas, econmicas y sociales variables.
Una organizacin "equilibrada" es aquella que: a) permite el control
de la gerencia sobre la direccin y la cantidad de cambios presentes en las
operaciones formales, b) ofrece un grado viable de prediccin o cambio
planeado para el futuro y c) muestra tener continuidad con el pasado.

Regulacin
Concepto. Son los mecanismos que aseguran la coordinacin de las
partes entre ellas y en relacin con el contexto.
Tipos. Estos mecanismos reguladores se clasifican por nivel, naturaleza
y eventualmente por funcin. 6 6
Segn el nivel:
a) Existen reguladores globales que son los que actan a nivel de toda la
empresa, ejemplo: la planificacin estratgica.
66

Manuel Capte, Genevieve Causse, jeanne Menieu. Diagnostic, Organization, l'lanification of

E"terprise. Editorial Econ6mica, 1983. Pgs. 209-238.

158

b) Reguladores orgnicos que actan a nivel de reas, servicios, direcciones, etc.

c) Los reguladores individuales que actan a nhipl de las personas.
De todos, los ms importantes, dada su cobertura a nivel estructural en
la empresa, son los sealados en los incisos b y c.

Reguladores orgnicos
Existen diferentes modalidades; a saber:
A. Regulacin jerrquica informal, donde la decisin pertenece al jefe.
B. Regulacin burocrtica, donde el servicio de organizacin u otro establece un reglamento indicando lo que hay que hacer, en cada caso. El
responsable se limita a reconocer la situacin y a aplicar la regla.
C. Regulacin consensual, donde los diversos responsables deciden de
manera ms o menos unnime.
D. Regulacin descentralizada, donde el jefe se pone de acuerdo con sus
subordinados sobre un cierto nmero de objetivos y los deja libres en
cuanto a la manera de realizarlos.
Los cuatro tipos de reguladores estn definidos por los procedimientos
de decisin. Los cuales son analizados por lo que se llaman tablas de competencia, tambin llamadas Matrices de Simeray. Se describen en el cua-

drol!.
Interpretacin
En los renglones se inscriben los diferentes campos de decisin.
En las columnas los diversos responsables.
En la interseccin el rol de los diferentes responsables: decisin clara,
decisin aplicando un reglamento, etc.
De esta manera, tenemos que en un sistema jerrquico la D pertenece a
los derentes responsables. As como en un sistema reglamentario hay varias R, un sistema consensual tiene varias D o K. En un sistema descentrali-

Cuadro 11
Tabla de competencia de reguladores o Matriz de Simeray

Campo de la
Decisin

Director de
Fbrica

Jefe del
Taller No. 5

Responsable
de Compras

Responsable
de Control
de Gestin

Responsable
del Personal

E,K

R,E

Compra de
Materias
Primas
Contratacin
de Obreros

Compra de
Maquinaria

P,E

Bstablecimiento

D,E

E:
O:
R:
1:
A:

Ejecucin
Decisin libre
Decisin por aplicacin de un reglamento
Informacin de la decisin tomada
Demanda de opinin

K: Demanda de autorizacin

P: Proposicin de accin.

160
zado la decisin pertenece al subordinado, pero sta decisin debe ser
compatible con los objetivos, el jefe, debe en consecuencia, ser informado.

Reguladores individuales: tipos

Segn el tipo de relacin establecida, se han conformado cuatro clases
(cuya aplicacin a detalle se efectuar ms adelante):
El Contractualisino: donde los derechos y obligaciones son definidos
por un contrato entre la direccin y el asalariado.
El Clientelismo: la situacin de un trabajador depende de la apreciacin de su superior. El trabajador tiende a servir al jefe y a hacer lo
que l piensa que ste espera de l El subordinado tiende a tener una
cierta pasividad en la medida que espera todo del jefe.
Participacin: cuando el individuo comparte los objetivos o resultados
de la organizacin (que no es necesariamente el beneficio) y toma
parte en las decisiones.
Funcionarismo: es un sistema donde el status, los derechos y obligaciones de los asalariados no son definidos por la Direccin.
Se pueden distinguir dos casos:

El del especialista cuya competencia est garantizada por la ley y que

tiene por este hecho un status especial: mdicos, arquitectos, contadores.
El del profesional cuyo empleo, remuneracin, promocin y naturaleza de las tareas son determinadas por pertenecer a una categora social
claramente definida, derivada por ejemplo de ser egresado de cierta
Univerldad o Instituto. La lealtad se ejerce tomando ms en cuenta la
profesin o categora que la empresa u organizacin.

161

El Control de Gestin en las Empresas Pblicas

El marco terico y los aspectos conceptuales

Antecedentes tericos
Dentro del vocabulario administrativo existen muchas acepciones de la
palabra "control" susceptibles de agruparse en dos corrientes principales;
la primera es la referida a comprobacin de hechos de acuerdo a programas, verificacin de resultados e inspeccin de actividades, se concibe a
este proceso como un hecho a posteriori; fundado sobre todo en el enfoque
de la escuela clsica de administracin (H. Fayol; 1908)67 que sustenta
que el "control" tiene por objeto sealar las faltas Y errores a fin de que
se puedan reparar y evitar su repeticin. La segunda corriente se refiere a
cmo llegar a un buen dominio de la gestin y al logro de una convergencia de objetivos de los participantes en una organizacin, concibiendo al
control como un proceso tanto a priori como a posteriori; se habla en este
caso de "control de gestin".
El creador de esta corriente (R. Anthony, 1965)68 lo define como el
proceso, mediante el cual los responsables operacionales se aseguran que
los recursos son obtenidos y utilizados eficaz y eficientemente para alcanzar los objetivos de 18 organizacin.
En este sentido, los que realizan el control de gestin son el personal
directivo o intermedio a nivel de lnea, en tanto que el personal staff ayuda a que este proceso se desarrolle de la mejor manera posible; cuando una
organizacin es compleja puede existir un rgano responsable, a cuyo cargo est un Contralor de Gestin. 69 Este proceso de control de gestin se
sustenta en:

(f7

Fayol. H. Administracin Industrial y General. Editorial Herrero (1908), Mxico, 1985. Pg.
267.

68

Anthony. R. Planning and Control Systems a Frame'UJork [or Analysis. Boston, "Division of
Research, Graduate School of Business", Harvard Unversty, 1965.

69

Ardoin J. y Jordan. H. Le Controleurde Gestin. Pars, Flammarion, 1979. Pgs. 25-iJ9.

162
Una estructura claramente definida.
Un instrumento de gestin previsional a corto plazo y de seleccin,
medicin, recoleccin y anlisis de resultados cuantitativos.
Criterios de evaluacin de los resultados y
Participacin activa y motivante de los responsables mediante la posibilidad para stos de medir sus propios resultados, tomar acciones
correctivas y as autocontro1arse.
El desarrollo de este enfoque del control ha tenido muchos adeptos,
centrando el problema sobre el anlisis de los mecanismos que aseguren a
los diferentes responsables de la buena utilizacin de los reCUIS08, buscando adems, la convergencia de objetivos a nivel del personal de la empresa
y el dominio de la gestin por parte de los diferentes responsables.
El control por comportamientos y el control por resultados
W. Ouch.?" se refiere a la existencia de dos tipos de c~trol de gestin:
el control por comportamientos (control de entradas) y el control de resultados (control de salidas). El dominio de la gestin mediante el control
por comportamiento se conseguira mediante el establecimiento de polticas, normas, reglas, procedimientos, estructuras, etc., que limiten el grado de accin individual y que orienten las decisiones de las personas en
el sentido de los objetivos de la organizacin. En el control por los comportamientos las reglas, procedimientos, etc., delimitan un espacio al
interior del cual se debe de inscribir la accin.
Cada situacin es de hecho codificada por una multiplicidad de reglas
(tcnicas, comerciales, financieras, jurdicas, etc.), de tal manera que la
solucin de los problemas est circunscrita a los espacios propios a cada
regla. La interpretacin de ellas implica situarse dentro y no fuera de las
mismas, pudiendo situarse en sus fronteras o lmites con un cierto margen
de maniobra. El control se realiza soure la apreciacin de esos mrgenes
delimitando las zonas de desviacin intolerables, se puede decir que este
proceso realiza la sntesis contradictoria entre la concepcin de la regla y

'Xl

Ouchi W. "A Novel Approacb to Organizational Control" Working Paper Gradate School of
Business, Standford University, 1978. Pg. 6.

163

su aplicacin, permite a la vez que la regla no sea impuesta brutalmente

y que no sea objeto de interpretaciones abusivas. 71
El control por resultados por su parte, se centra en las consecuencias
de las decisiones, estableciendo instrumentos con diferente grado de formalizacin para la captacin, medicin, anlisis o evaluacin de estas
consecuencias.
El dominio de la gestin se lograra comparando los resultados previstos con los obtenidos en realidad, analizando las desviaciones y proporcionando informacin til para nuevas decisiones. Este tipo de control
puede basarse tanto en informes simples como en instrumentos de gestin
sofisticados; asimismo, puede ser el resultado de una simple observacin
de eventos o hechos ocurridos en la organizacin.
Ambos tipos de control -de comportamiento y de resultados-- no
existen en forma absoluta, sino en forma combinada, en donde el grado
de aplicacin de cada uno de ellos depende de factores diversos como:
actividad de la empresa, atribuciones de cada centro de actividad de responsabilidad, grado de preparacin de los diferentes responsables, estructura de la empresa, etc.

Integruci6n de los enfoques tericos y nuevas perspectivas

Los planteamientos de R. Anthony y W. Ouchi, son integrados en un
esquema de control de gestin por M. Lebas,72 el cual se refiere a tres
componentes de este sistema:
Un subsistema de gestin previsional que traduce los objetivos en normas de referencia (cuadros 1 y 2 de la figura 12).
Un subsistema de informacin que mide algunos de los resultados de
la gestin (cuadros 3 y 4).

71
?1

p M. yotrc. L 'B",prise M L 'orglltlSlltio1l. Pari., PJnSe. Universitlira de FrllDce. 1979,

3L edici6ll, 1984. P6g. 64.
LeblL M. TOWIIt"d A T.bory of MlIfUIgmtmt Ctmtrol: Orgtmi:wtitmll1 Proc.ss, "fomtlltitm
Beoltomics. IItId .s.1NJviorII1 Aptn'oiIcb.s. Frmcil, Cahiers de Recherehe, 1980. Pip. 1-'.

164
Un subsistema de evaluacin que compara las normas de referencia y
los resultados obtenidos, llevando a cabo acciones correctivas si estos
resultados no son satisfactorios (cuadros 5, 6, 7 ~ 8, 9).
El esquema de referencia se presenta a continuacin:

Cuadro 12
El proceso de control de gestin

OBJETIVOS

11-1

NORMAS DE
REFERENCIA

.J

1
COMPARACION

sl-

EVALUACION
O
MEDICION 4

1---+1 ACCION

ti

1:. . . .- - . . ,

ENTORNO

RESULTADOS 3
(CORTO PLAZO)

SATISFACTORI071:+---<

ACCIONES 9
CORRECTIVAS 1 - - - - - - - 1

165
Mientras los planteamientos de Anthony y Lebas se refieren ms bien
a la integracin y conformacin del proceso de control de gestin, el
enfoque de Ouchi y el de Ardoin y Jordn se centra en los medios de
cmo realizarlo. Asimismo, podremos encontrar otros autores enmarcados en una y otra corriente que han complementado los enfoques de control de gestin anteriores, as tenemos a M. Fiol y G. Ramrez 73 que proponen un control por los comportamientos socializados con un enfoque
a largo plazo, criticando el enfoque de corto plazo y eminentemente
cuantitativo de Anthony y otros autores. Este tipo de control interviene
esencialmente en forma a priori y podra constituirse en factor de motivacin; en la misma lnea L. Wortzel y J. Cobum74 proponen un control
por la cultura de la organizacin; segn ellos, las creencias y expectativas
producen normas de conducta que influyen de manera poderosa en el
comportamiento de individuos y grupos de la organizacin. Una cultura
slida permitira a las organizaciones un buen funcionamiento usando
estructuras simples de organizacin.

El control de gestin en la empresa pblica

La revisin de los diferentes enfoques del control de gestin, nos permite
introducimos a la especificidad de su estudio en la empresa pblica. Para
ello desarrollaremos nuestro anlisis a partir de los tres subsistemas que
seala M. Lebas: el subsistema de Gestin Previsional, el subsistema de
Informacin y el subsistema de Evaluacin.

Al Subsistema de Gestin Previsional

Segn el esquema de Lebas, los objetivos de las empresas se traducen
en normas de referencias o bien se operacionalizan. Existen muchos partidarios de esta corriente, muchos despachos de consultora norteamericanos trabajan en este sentido, se piensa que es preferible cuantificar en el

73

Fiol M. Y RIIDla, G. "Control de GestiD Y EmpresllS Pblicas", en: Empresas del Estado
." Ambicll lAtiftII. Canea, Editoril1lESA, 1985. Pg. 48.

,.

Wortzel L y Cobum, J. "Cultura OrmizKionl1 en EmpresllS Estatl1es del Mundo en DesanoDo" en: EmpreSllS del Estado en Amrica Latina, Catacas, Editorial lESA, pgs. 70-73.

166
corto plazo los objetivos de las empresas pblicas a nivel de planes operacionales menospreciando los resultados de ndole cualtatva." El problema principal a nivel del control de gestin, reside en si es posible operacionalizar (cuantificar o traducir a trminos muy especficos), todos los
objetivos de la empresa pblica. Este problema tiene su origen:

A nivel de las tutelas: tomando en cuenta que la relacin entre gobierno/empresa pblica no es del todo clara, pueden existir percepciones
diferentes de las metas entre ambas partes y an ms una contradecin.76 Esta contradiccin tiene sus fundamentos en:"
El inters particular de la empresa que percibe sus objetivos propios
y desarrolla estrategias de mereado en un marco general de competitividad y en la medida de lo posible a escala internacional.
. El inters general de la colectividad, representada por el Estado, que
desarrolla polticas nacionales o nacionalistas en el marco de los
cuales las empresas pblicas son un simple instrumento al servicio
de objetivos de un orden ms elevado que los suyos.
Se habla tambin de dirigir la ambigedad, expresando los diferentes dilemas a los cuales se enfrenta la empresa pblica al asumir la lgica
del control pblico y de las relaciones mercantiles, as como la lgica del
inters general y del inters particular." Estos dilemas se presentan:

A nivel del sistema de gestin, en donde la lgica del control pblico

privilegia entre otros aspectos una tendencia hacia la centralizacin y
proteccin del empleo, mientras que la lgica de relaciones mercantiles, busca una descentralizacin (va precios y/u otro mecanismo
alternativo) y una adaptacin del empleo en funcin de los mecanismos de mercado.
Ruffar, Jean Mc Kinsey & Co. Inc. Finaliser la Gestin des Enterprises Publiques, Seccin 11,
pgs. 11-15.
Aharoni H. "Los ProblemlS de la Gestin de las Emp~sas PbliclS: Un Diseo para la innovacin", en: Empresas del Estado en Ambica Latina. Caracas, Editorial lESA, 1985. Pg. 23.
77
78

Anastassopoulos J. y otros. "Etude Compare des SyStemes de Relation Etut-Entreprile Publique", en: Economie de Marche, Cahiers, Fr8llcia, CESA, 1986. Pgs. 1-3.
Nioche 'J. "Ge~r l'smbiguit" en Entreprises Publiques: Experiences Compares, FNEGE
Pars, 1982.

161
A nivel de las condiciones de elaboracin de las polticas, es en donde
se manifiestan las ms grandes ambigedades, tensiones o contradicciones. Toda empresa pblica est sometida a una regulacin tanto por
el sistema poltico que pasa por etapas electorales, del congreso y
gubernamentales, as como por el mercado al cual presta un servicio o
vende su produccin. A cul de estos dos mecanismos de regulaci6n
dar prioridad?
A nivel del contenido de la poltica, es donde la lgica del control pblico centra la actividad de las empresas en un mbito determinado
legalmente, sin grandes posibilidades de modicarse a corto plazo,
mientras la lgica mercantil supone una libre determinacin de las estrategias de productos y de mercados en funcin de las oportunidades
y riesgos que se les presenten.
Segn Anastassopoulos79 la maximizacin del inters particular de la
empresa y del inters general de la colectividad, se lograra tomando como
base la teora econmica en el caso de competencia perfecta, sin embargo
el referencial de las empresas pblicas no es slo el mercado, el Estado se
encarga de hacer prevalecer cierto nmero de imperativos de naturaleza
diferente: empleo, justicia social, desarrollo regional, independencia econ6mica, prestigio, etc.

Anlisis de las alternativas para resolver la ambigedad de la re1lJcin

gobiemo-empresa pblica
Los medios para resolver esta ambigedad son de diferente ndole entre ellos tenemos, la jerarquizacin de los objetivos y la operacionalizacin
de los mismos, los cuales desarrollaremos a continuacin.
a) La jerarquizacin de los objetivos

Un problema tanto a nivel de las empresas pblicas como del gobierno, es

de saber o estar de acuerdo en cul objetivo debe ser maximizado y cul
tratado como una restriccin; o bien, a cul o cules objetivos habra que

'19

Anastassopoulos]. P. y otros, op. cit., pg. 217.

168

darles una mayor prioridad. Esta jerarquizacin se hace difcil en la medida que:
l. La existencia de una diversidad de objetivos de carcter econmico.
polticos y sociales y la percepcin diferente de los mismos por los
organismos de tutela y por las empresas pblicas. "Las empresas pblicas podran buscar cubrir ms sus objetivos y obligaciones propios
que las metas globales de la economa".80 Asimismo. estas empresas
supeditan las medidas a largo plazo a la atencin de problemas urgentes tales como los de solvencia y liquidez.81 dicho en otros trminos.
lo que es bueno para el gobierno no lo es necesariamente para la empresa pblica.
Il. Las dificultades del gobierno para definir sus objetivos de manera
coherente y consistente. En algunos casos. la principal justificacin
de las empresas pblicas es superar algunas de las imperfecciones del
mercado en que opera; esta corriente apoyada en el enfoque neoclsico acepta que la realizacin del ptimo de Pareto, conduce a la
frontera del bienestar de una economa. u
Otros. apoyados en anlisis econmicos de tipo keynesiano o postkeynesiano identifican el inters pblico con el crecimiento del producto nacional. la produccin y el empleo. Se considera una visin
dualista de la economa integrada por sector pblico y privado. en
donde el primero responde principalmente a razones polticas y de
beneficio socio-econmico para la colectividad y en el segundo a la
lgica del mercado.
En relacin a esta controversia la CEPAL (1971)83 concluy que las
razones que justifican la existencia de la empresa pblica no tiene un
significado unvoco como indicador de la ideologa y fines del Estado

lO

Aharoni, op. cit., pg. 33.

81

R. VemoD "La RelaciD entre Gerente y Ministro: Dilema de 111 Empresa Eltatllft" en. lAs
Emp_ del EstlUlo m Amrica Latina. Canc-. EditorilllESA, 1985.

Para mayor infoanaci6n sobre estos enfoques, ri_: " Polmlal en tomo la E"",...
Ptblktu en AIffirIaI ItIIItI" Eccnomra de Am~rica LatiDaNo. 3, ClIlE, 1979 Annmdo Aruicibia y WillOD Pres,
.

CEPAL. Bolet,. Econmico de Ammu LatiJl4. Vol. 16 No. 1 Naciones Unid .. N.Y. 1971.
citado por A. Arancibia y W. Pres. op. cit.

169
ya que pases con regmenes diferentes presentan una actividad estatal de relevancia. Aunque el estudio de la CEPAL data de la dcada
anterior, permite tener un marco de referencia sobre cmo en la realidad el desarrollo del sector paraestatal ha obedecido a diferentes razones, lo que le da una perspectiva en cierto grado casustica. Entre estas
razones se mencionan:
- La necesidad de prestar servicios pblicos tales como transporte,
energa y comunicaciones.
- La necesidad de estar presentes en actividades calificadas como estratgicas para el desarrollo y en actividades que utilizan tecnologa
de punta.
- Las confiscaciones.
- Las nacionalizaciones.
llI. La multiplicidad de tutelas que tienen las empresas pblicas, entre ellas
tenemos: la tutela econmica y financiera a cargo segn el pas de ministerios o secretaras de Hacienda, Finanzas, Presupuesto, Planicacin; la tutela tcnica que depende del sector o actividad a la que se
dedica la empresa y otras tutelas administrativas, que pueden tener
relacin con la actividad productiva o de servicio de la empresa, como
pueden ser Agricultura, Defensa, etc., o con su gestin administrativa,
como es el caso de las secretaras de Control y Planeacin. 84
Cada una de estas tutelas que quieren imponer sus puntos de vista y
sus derentes verdades, se enfrentan a nivel de las empresas pubhcas,
que no tienen claro en determinado momento a qu demandas dar
prioridad. 85 A menudo no se sabe quines son sus ummos jefes, existiendo por lo general conflictos entre la tutela tcnica y la econmicafinanciera.
IV. Ausencia en ocasiones de competencia y capacidad tcnica necesaria de los funcionarios a nivel de los organismos de tutela para analizar
los expedientes complejos que se les presentan; con ello se corre el
riesgo que estos mcionanoe guen sus decisiones en base a UD marco
de referencia que puede no ser pertinente a la situacin o problema
que se trate. Entre lo que quieren los dirigentes de empresas pblicu y

1M

Anastassopoulos J. "Entreprises Publiques et Pouvoir Politiquc"

Experiences ComplZI"es. Pars, 1982, FNEGE.
Anastassopoulos y Otros. op. cit., pg. 81.

eD:

E"tlYpriw. Publiqw..

170
lo que quieren los ministros (para esquematizar esta situacin), pueden
existir divergencias fundadas, no necesariamente en variables socioeconmicas, sino ms bien en consideraciones de orden poltico con
juego de fuerzas e influencias que repercuten necesariamente en el destino de las empresas pblicas. 86
La operacionalizacwn de los objetivos

a) Los partidarios de la operacionalizacin.

Por operacionalizacin de los objetivos entendemos la traduccin de
objetivos globales a objetivos especficos en trminos cuantitativos, o bien
a un grado de concrecin que permita en gran medida una misma percepcin de ellos por las personas involucradas en su consecucin o logro. Esta
puntualizacin es pertinente para no confundir operacionalizacin con
cuantificacin; esta ltima es un subconjunto de la primera, pero como se
aprecia en la definicin anterior, no lo es todo.
Si es difcil en ocasiones operaconalzar los objetivos en las empresas
privadas, en las empresas pblicas este proceso reviste mayores dificultades. Algunos autores,87 sustentan que el hacer alusin a estas dificultades,
son un pretexto fcil para justificar resultados poco satisfactorios, considerando que los gerentes de empresas pblicas, tratan de evitar una responsabilizacin efectiva que se lograra mediante objetivos y normas de
actuacin transparentes. La corriente tradicional del control de gestin se
expresa en este sentido, aunque los autores se refieren principalmente a
enfoques aplicables al sector privado, se considera que stos tienen una
validez general para cualquier tipo de organzacn."
A nivel de empresa pblica el estudio Jean Ruffat (de Mc. Kinsey &
Co.) puede ser tomado como representativo, porque da criterios y recomendaciones especficas de cmo operacionalizar los objetivos. El estudio
86

lbid.

87

Ruffat, Jean Mc Kinsey & Co. Inc., op. cit. Seccin 1, p. 7.

lB

Anthony, R. op. cit. J. Ardoin y H. Jordn, op. cit.

171
se sustenta en la necesidad en estas empresas de una verdadera presin de
gestin que sustituya la presencia del mercado como regulador de su
actividad.
Esta presin de gestin se ejerce principalmente mediante:
I.

La responsabilizacin efectiva en los resultados a alcanzar como una

condicin indispensable para una gestin eficiente, ya que el no tener
claro sobre lo que se va a dar cuenta, propicia que exista un deterioro
paulatino de los resultados empresariales. A nivel de la responsabilizacin es en donde se sita el flanco ms dbil de la gestin pblica en
general y de la empresa pblica en particular, ya que los canales de responsabilizacin pueden estar muy diludos o muy sesgados hacia los
intereses particulares de cada directivo.

11. El desarrollo de sistemas administrativos que contemplen la satisfaccin simultnea de tres imperativos complementarios y a la vez contradictorios:
- Una obligacin de servicios, puesto que sustituyendo a la iniciativa
privada el poder pblico asume la responsabilidad de asegurar la
calidad y la disponibilidad de servicios en condiciones ptimas de
calidad/precio para el cliente o el usuario.
- Una obligacin social puesto que el gobierno debe dar el ejemplo
del progreso social y en consecuencia de proveer a su personal
de condiciones ptimas de trabajo, de carrera y de vida.
- Una obligacin econmica, puesto que aunque pudiera parecer justo el no privilegiar el beneficio como criterio de gestin de la
empresa pblica, sera falso pensar que la comunidad no vea como
necesario el rentabilizar los fondos asignados a cada empresa, ms
an si estos fueron captados por la va de pago de impuestos, derechos, etc.
111. El establecimiento de metas operacionalizadas para cada uno de los
tres ejes de optimizacin anteriores. Estos deben reflejar la necesidad
simultnea de:
- Maximizar la calidad del servicio para el usuario, la satisfaccin del
personal y el rendimiento de la inversin.
- Minimizar el precio para el usuario, el costo de la satisfaccin del
personal y el costo de produccin.

172

- Definir un objetivo que mejore (o en lo posible que no degrade) el

resultado a nivel de cada uno de los ejes en forma individual y despus optimizar la configuracin global.
IV. El ejercicio de arbitraje entre los ejes para optimizar el sistema. El
Director General de una empresa pblica no debe contentarse con una
optimizacin parcial de cada uno de los ejes, debiendo razonar en
una perspectiva integrada y global, bajo el control activo de la tutela
tcnica o cabeza de sector. Se requiere para ello una atencin muy
fuerte por parte de las autoridades de tutela, las cuales deben evitar en
lo posible el deterioro econmico de la empresa, tomando como base
el Estado de Resultados como indicativo de los lmites dentro de los
cuales se puede mover una empresa pblica a nivel de cada uno de sus
ejes de optimizacin. Un dficit a este nivel hara ms pesadas las
cargas financieras del Estado y tarde o temprano del contribuyente
va impuesto o inflacin.

b) La contraparte del enfoque anterior

Numerosos son los artculos de especialistas que han denunciado los
posibles efectos negativos del enfoque anterior, podemos citar entre ellos:
R. Hayes y W. Abemathy,89 quienes analizando los errores y deficiencias de las empresas norteamericanas en estos ltimos aos, indican
que stas han perdido competitividad por haberse dejado guiar por el
culto de la rentabilidad a corto plazo y de la gestin por las cifras.
H. Trahand,90 quien seala que las principales dificultades a las que se
enfrentan las organizaciones en sus sistemas de control de gestin son
las discrepancias entre los intereses a corto plazo de los responsables y
los objetivos a largo plazo de las empresas, as como la burocratizacin
de procedimientos que no permiten adaptarse a situaciones o problemas nuevos.
En lo referente a la gestin de empresas pblicas, tambin existen posiciones en contrario que sustentan que no es posible llegar a la conHayes R. Y Abernathy. w. "Managing our Way to Economic Decline" en Harvard Business
Review Julio-Agosto 1980.
90

H. Traband. "Le Contrble de Gestion: Quel Style Adopter" en Reuue Francaise de Gestion.
Sepriembre-Octubre, 1980.

173
crecin de los objetivos previstos y que si bien existen ciertos proyectos y programas que pueden ser llevados al detalle, stos corresponden
a una mnima parte de los objetivos generales de las empresas pblicas.
La vinculacin entre el Plan Nacional y objetivos empresariales, puede
ser hecha en el "papel", pero no se ofrece ninguna garanta de su
realzacn."
La traduccin de objetivos en trminos operacionales puede ejercer
una presin de gestin sobre los diferentes responsables, al conocer
ellos las bases sobre las cuales deben ser evaluados; sin embargo, puede presentarse el riesgo de que los objetivos generales plasmados a
nivel del Plan Nacional, pierdan su esencia. El buscar, por ejemplo, una
concrecin del objetivo "Productividad de la Investigacin en Ciencias
Sociales" cuanticando el nmero de artculos, libros, ensayos, etc.;
traera consecuencias no deseadas a nivel de la calidad de la investigacin ya que los diferentes responsables al ser evaluados pueden tomar
actitudes adaptativas de proteccin, prestando mayor atencin a la
cantidad que a la calidad de la investigacin. Tal situacin es considerada en una nueva perspectiva del control de gestin en las organizaciones pblicas, la cual se presenta a continuacin.

Un nuevo enfoque del control de gestin en las organizaciones pblicas

El autor de este enfoque (G. Hofstede, 1980)9:1 no se preocupa ni por
la ambigedad de los objetivos ni por la medicin de los resultados, proponiendo una tipologa del control de gestin en las organizaciones pblicas,
en la cual se consideran estas situaciones. Esta tipologa plantea la necesidad de saber distinguir entre las situaciones administrativas, sobre todo las
que presentan objetivos ambiguos y resultados no medibles, a fin de aplicar los mecanismos de gestin ms adecuados en cada caso. Se proponen
seis tipos de control en base a cuatro variables, haciendo el sealamiento
que la ubicacin en cada una de ellas puede no ser absoluta, sino en funcin de un menor o mayor grado de cumplimi.ento; estas variables son: la
claridad o ambigedad de los objetivos, la pe .bilidad de medir los resul91

Vemon, Raymood op. cit. Pg. 58.

9:l

Hofstede. G. "Management Control of Public and Not-for-profit Activites" en: Working Papero Austria. International lnstirute for Applied Systems Analysis. 1980. Pgs. 3-21.

174

tados, el conocimiento de la relacin causa efecto y la repetitividad de las

actividades.
Los seis tipos de control de gestin van desde actividades operacionales hasta las que presentan un alto contenido valorativo, stos son: el
control de rutina, el control de experto, el control de ensayo y error,
el control intuitivo, el control de juicio y el control poltico.
La siguiente figura identifica de manera global a cada uno de ellos:
Cuadro 13
Tipologa para el control de gestin
(Segun Hofstede)

Isy
.

CONTROL
POUTICO

AMBIGUEDAD
DE LOS
OBJETWOS

CONTROL
INTUITIVO

POSIBILIDAD
DE MEDIR LOS

REPETITIVIDAD
CONTROL
DE LAS
IL-.......I ENSAYO-ERROR

RMULT~~UDAD~1IVIDADES
DE ESTABLECER
UNA RELACION ~
CAUSA-EFECTO

CONTROL
DE EXPERTO

SI
REPETITWIDAD
DE LAS
ACTIVIDADES

F---+t

CONTROL
DE RUTINA

176

Tomando como base este esquema, relacionaremos a continuacin

algunas de las actividades de la actividad empresarial pblica con cada tipo
de control.
Control de rutina. Es caracterizado por objetivos claros, resultados
medibles, relacin causa-efecto conocida y actividad repetitiva. Se aplica
en actividades administrativas y operativas de los niveles ms bajos de la
jerarqua organizacional. Ejemplo: la deteccin de desviaciones del presupuesto.
Control de experto. e, Tiene las mismas caractersticas anteriores, a
excepcin de que la actividad no es repetitiva. La calificacin del personal
en este caso debe ser ms elevada. Ejemplo: la evaluacin de las desviaciones del presupuesto.
Control de ensayo y error. Presenta las mismas caractersticas del
control de experto, salvo que la relacin causa-efecto no es conocida y
la actividad es repetitiva. Cuando se introduce un nuevo producto en
el mercado se hacen varias pruebas con el fin de ampliar el conocimiento sobre el grado de aceptacin que tendr ste a nivel de los consumidores; en la medida que ampliamos nuestro espectro de conocimiento, es
decir en la medida que la relacin causa-efecto es ms clara, nos aproximaramos del control ensayo y error a un control de experto o de rutina.
Control intuitivo. Este tipo de control conserva las mismas caractersticas del control de ensayo y error con excepcin de que la actividad no
es repetitiva. Muchos funcionarios de empresas pblicas se encuentran al
asumir una nueva funcin ante situaciones de este tipo, por lo que recurren a asesores que les amplen el grado de conocimiento causa-efecto,
pudiendo de esta manera tomar decisiones sobre bases ms firmes. Con
este mismo fin en un primer momento funcionarios de anteriores administraciones no son removidos hasta que los nuevos adquieren un conocimiento satisfactorio de su actividad.
Control de juicio. Este tipo de control se presenta cuando los resultados no son medibles, situacin muy tpica en las organizaciones pblicas;
para este caso recomendamos la utilizacin de cuerpos colegiados que se
expresen sobre la calidad de los resultados obtenidos. A menudo estos

176
resultados no se evaluan en el sentido estricto de la palabra sino ms bien
se valida, debido a que no se realiza un anlisis detallado de los mismos.
Los comits o cuerpos colegiados parecen ser el camino ms idneo para
realizar este tipo de control. La no medicin de los resultados hace difcil
para un slo individuo el realizar una evaluacin o expresar un juicio sobre los mismos por lo que se requiere un anlisis colectivo que elimine
los riesgos o sesgos que tendra una evaluacin individual.

Control poUco. Se presenta cuando los objetivos no son claros; en

este caso las dems caractersticas de la actividad no interesan; no tendra
objeto por ejemplo, realizar mediciones si los objetivos que tenemos son
ambiguos. An en este caso, existen formas de validacin ms que de evaluacin de los resultados, entre ellas tenemos la publicacin de planes y
programas, de los resultados obtenidos, de los estados financieros, etc.,
buscando que esta informacin sea validada por la comunidad mediante
el consenso y la ausencia de crticas.
Casos en que es posible una responzabilizacin efectiva
de las empresas pblicas
A partir del estudio de Capet'" sobre los diferentes tipos de reguladores a nivel de individuo en una empresa, podemos analizar en qu
casos se puede dar una mayor responsabilizacin con metas compartidas y
conocidas por los involucrados en la actividad empresarial pblica. Capet
seala cuatro tipos de reguladores individuales que son: el clientelismo, la
participacin, el funcionarismo y el contractualismo.
I.

!lJ
94

El clientelismo caracterizado porque el centro de inters del subordinado depende de la actitud de su jefe, debido a que l determina la
naturaleza de su trabajo, salario y en ltima instancia su permanencia
en la empresa. La responsabilizacin efectiva podra no realizarse en
este caso adecuadamente ya que los dirigentes para asegurar la convergencia de objetivos en las empresas pblicas podran seleccionar a sus
subordinados no tanto en funcin de su competencia, sino por su total
lealtad."
Capet M. y otros. Diagnostic, Organi$ation, Planification d'Entreprise. Pars, Econmica 1983.
Fiol M. y Ramrez, G. op. cit., pg. 49.

177

Il. La participacin que tiene lugar cuando el individuo comparte los objetivos y resultados de la organizacin, sera el caso en donde la
responsabilidad efectiva se dara en forma ptima. Los individuos toman parte en las decisiones y tienen una gran lealtad a la organizacin.
La posibilidad de aplicacin ms fcil sera en asociaciones con fines
no lucrativos, cooperativas obreras; aunque esto no desvirta su aplicacin a otro tipo de organizaciones, pero con mayor dificultad.
Este enfoque asimila la idea de control por la identidad de la organizacin definida por H. Shwartz y S. Davs'" "como una pauta de creencias y expectativas compartidas por los miembros de la organizacin"
R. Reitter y B. Ramanantsoa'" se sitan a nivel del "yo" del personal
de una organizacin para definir este mismo concepto: "si la organizacin puede proveerme de un soporte para mi identidad, entonces ella
tiene una identidad propia; los puntos de significacin que me propone, tienen una cierta especificidad, coherencia interna y estabilidad en
el tiempo, sino yo no podra tratarlos como fiables y servirme de ellos.
Pero esa identidad me sobrepasa, tengo necesidad de ella y la utilizo,
sin embargo, ella no me pertenece, no puedo conocerla en toda su
amplitud ya que estoy limitado por mi rol y mis lmites fsicos y
psquicos; no puedo percibir, razonar o imaginar todo".
La identidad de la organizacin como concepto, es de un contenido
muy amplio, aunque en cierta forma ambiguo, ya que si bien todos
los individuos la comparten, debido a su coherencia interna y estabildad ella puede ser percibida de manera diferente. Un control sobre la
base de la identidad organizacional, estara orientado hacia los resultados a largo plazo y traera consigo una mayor motivacin de los participantes en las organizaciones polcas.?" En este sentido una cultura
positiva, orientada hacia objetivos en el sector pblico, puede ser una
ventaja crtica para que las empresas del Estado puedan lograr el
cumplimiento de sus metas en la ausencia de un mercado compettivo.P"
9S

96

V7

Shwartz H. Y Davis. S. "Matching Corporate Culture and Bussines Strategy" en Organlzational

Dynamics. 1981.
Reitter R. y Ramanantsoa. B. Poueoir et Politiqueo Au de la Culture de L 'Bntreprise. Pars.
Me. Graw HilI. 1985. Pg. 22.

Fiol M. Y Ramrez. ,G. op. cit. Pg. 48.

Wortzel L. yCobum. J. op. cit. Pg. 71.

178
Aunque esta perspectiva del control parece motvante, se requiere
siempre de la aplicacin de controles a corto plazo, tanto a nivel de
comportamiento (normas, procedimientos, polticas), como de los
resultados (informes tcnicos, resultados financieros, control presupuestal, etc.), que aseguren tambin la convergencia de objetivos.
Wortzel y Coburn hacen nfasis en la dificultad que a corto plazo tendra la aplicacin de este enfoque en las empresas pblicas; por lo que
es conveniente remarcar la necesidad de emprender acciones con este
fin, si no se quiere correr el riesgo de que una visin a corto plazo de
control de gestin sacrifique la obtencin de mejores resultados en un
perodo ms largo de tiempo, al no aplicar mecanismos que tiendan a
fortalecer los puntos o variables que apuntalen la cultura o identidad
de la empresa.
I1I. El funeonarsmo, identificado como un sistema donde el status, derechos y obligaciones del personal no son definidos por la direccin,
sino por la ley, los concursos, la pertenencia a una categora social, laproveniencia de algunas Universidades, etc., la lealtad del personal en
este caso, se ejerce ms hacia su profesin, categoras o agrupacin
que hacia la organizacin.
En la empresa pblica ese tipo de regulacin es de uso generalizado: el
papel ms importante lo desempean los sindicatos que ejercen presiones (dependiendo de su grado de fuerza) para buscar mayores beneficios para sus agremiados. La participacin de los sindicatos de las
empresas pblicas pueden ayudar a ejercer demandas sobre el eje social, lo que sera sano para llevar a cabo una fuerte presin de gestin,
sin descuidar los objetivos de calidad del servicio y de rentabilidad de
las inversiones.
El servicio civil de carrera tiende a ser una solucin que busca la responsabilizacin efectiva del personal ejecutivo, pareciendo ser una de
las alternativas ms viable y aprovechable a nivel de las empresas
pblicas. En pases como Francia, en donde el servicio civil de carrera tiene una gran tradicin, los funcionarios distinguen entre las empresas pblicas al servicio de la Nacin o al servicio del gobierno; para
ellos la empresa pblica pertenece a la Nacin antes que al gobierno.
An tomando en cuenta lo que los funcionarios de cualquier gobierno electo intenten hacer con dichas empresas, en ltima instancia la
responsabilidad para definir la misin y objetivo de ellas, descansa en
algn nivel superior a la burocracia del momento/"
99

Vemon. Raymond op. cit. Pg. 56.

179

IV. El contractualismo donde los derechos y obligaciones son definidos

por una duracin determinada sobre un contrato entre la Direccin
y el asalariado. La responsabilizacin mediante este mecanismo es
efectiva para asegurar la productividad, pero puede slo ser utilizado
en las empresas pblicas para actividades eventuales y de corta duracin que generalmente no son importantes dentro del conjunto de la
gestin empresarial.
Aunque algunas empresas pblicas, buscando privilegiar el eje econmico en deterioro del social y especficamente del personal, pueden
contratar personal eventual para actividades permanentes, situacin
legalmente no permitida, que de caer en ella y conocerse puede traer
graves consecuencias a nivel de la propia empresa y de la imagen de la
gestin empresarial pblica.

Los sistemas de informacin

El objetivo de un sistema de informacin

El empleo de este trmino es genrico, comprende tanto sistemas de informacin administrativos como sistemas de apoyo en la toma de decisiones.
Los sistemas de informacin administrativos son sistemas que buscan
resumir datos para una toma de decisiones administrativa con carcter
rutinario; los sistemas de apoyo proporcionan marcos de referencia flexibles, permitiendo a la persona responsable de la toma de decisiones o
analistas de polticas resolver problemas administrativos no estructurados
y no rutinarios. 100
La necesidad de informacin es entonces fundamental para una eficiente toma de decisiones, por lo que la posibilidad para los encargados de
dominar la gestin de su centro de responsabilidad depende en gran parte

100

Rubin. B.M. "Informarion Systerns for Public Management Dcsign and Implernentanon" en,
Public Administratian Review. Edicin Especial. 1980. Pg. 540.

180

de la disponibilidad y confiabilidad de la misma. En el afn de dominar su

gesti6n los responsables requieren informaci6n selecta y oportuna para
apreciar los resultados que han obtenido y poder tomar las acciones
correctivas necesarias.
Ahora bien, la posibilidad de obtener informacin, depende de los
mecanismos o instrumentos que se utilizan a nivel de la organizaci6n en
su conjunto y de cada centro de responsabilidad, tomando en cuenta-que
los instrumentos de informacin ms formalizados en el campo del control de gestin son instrumentos de medicin, se hace necesario un anlisis de este tema en el campo de las actividades administrativas.
La medicin en el campo administrativo

Medida en administracin es la asignacin de numerales a eventos o

hechos en funcin de procedimientos con el fin de observar o conocer
un fenmeno especfico de la actividad empresarial. Los numerales son
smbolos que no tienen necesariamente un valor cuantitativo, por lo que
medida y cuanticaci6n son dos vocablos que no tienen exactamente el
mismo significado: "medicin puede ser cuantificacin, aunque no siempre"!OI
Para comprender con mayor precisin estos conceptos, es necesario
revisar otros adicionales que estn implicados en el concepto de medici6n:
a) Resultados: conjunto de salidas de un sistema llamadas observaciones
que s son conocidas en base a un plan. Los resultados son datos o
eventos percibidos.
b) Si a estos datos o eventos los relacionamos con una serie de mensajes
conocidos, estamos hablando de informacin.
e) Cuando estos mensajes son transmitidos por smbolos (numerales),
nos encontramos ante resultados o informacin medible.

101

Mason R. Y Burton SWlIIlson. E. "Measurement for Management Decision: A Perspectiva" en:

Califomia Management Review. Primavera 1979.

181

Nuestro punto de vista sobre los inconvenientes o dificultades que

este proceso de medicin presenta son:
1.

Cmo pasar del punto b al e (de informacin a resultados medibles)

sin que pierdan los atributos del objeto? Esta situacin fu en cierta
forma tratada cuando se trataron los inconvenientes de la operacionalizacin de los objetivos de las empresas pblicas. El tratar de traducir
a smbolos la informacin, puede traer como consecuencia la distorsin de la misma.
11. Qu sucede si no hay smbolos conocidos? La bsqueda y difusin
de smbolos que tengan el mismo significado para los utilizadores, es
una etapa que puede hacerse compleja en funcin del nmero de personas que manejan la informacin, nivel jerrquico de los responsables, de la formacin profesional, de la rotacin del personal, etc. Un
ejemplo muy comn lo podemos ver en la utilizacin de los conceptos
de productividad y de rentabilidad; los dos plantean una relacin insumo-producto, aunque para compartir la misma idea o "manejar los
mismos smbolos" habr que precisar si la relacin es en trminos financieros (rentabilidad) o en trminos fsicos (productividad).
111. Es necesario pasar a la tercera etapa? No necesariamente; primero
habra que determinar lo que es ms importante del espacio de consecuencias y despus analizar las posibilidades de medicin y no al contrario. La prctica generalizada en las organizaciones pblicas de medir
lo que es medible y despus utilizar muy poca informacin para la
toma de decisiones, eleva el costo de los sistemas administrativos y
ocasiona un descontento en los generadores de la informacin, al no
tener claro cules son las distintas prioridades y una mayor resistencia
cuando se les piden reportes adicionales o complementarios.
En funcin de lo anteriormente expuesto, sustentamos que los instrumentos de medicin deben, en consecuencia, proporcionar informacin y no datos, medir lo que es ms importante, ayudar a la toma de
decisiones; se requiere que un instrumento de medicin sea efectivamente un instrumento de informacin.
La seleccin de instrumentos para un sistema de informacin de gestin

Existen tres escuelas de pensamiento que analizan y justifican a los

instrumentos de informacin en funcin de sus objetivos. El conoci-

182

miento de estas escuelas nos proveen de diferentes perspectivas de anlisis

para conocer el contexto en el cual fueron aplicados los instrumentos;
stas son: 102
.
1. La escuela de "La Comunicacin Histrica", que se centra sobre el es-

tablecimiento de procedimientos para la colecta de informacin, buscando determinar una unidad de medida y los procedimientos que
identifican el "costo verdadero". La contabilidad en pocas de inflacin es un instrumento que tendra este propsito, si el inters del
usuario est ms centrado sobre la ''informacin real" que sobre la
utilidad de la misma.
Il, La escuela de "ayuda en el proceso de toma de decisiones", en donde
la aplicacin de un instrumento depende de su utilidad para este proceso. Los instrumentos de medicin de este caso, generan una informacin especfica, de acuerdo al fin que se pretende: existen diferentes
sistemas de costos para diferentes propsitos.
Ifl, La escuelD de "informacin-evaluacin", que analiza el impacto de los
diferentes instrumentos de medicin, sobre los resultados obtenidos a
partir de las acciones selecciondas. Se considera que una forma de
medida es deseable si ella produce o induce a resultados satisfactorios
y a su vez, consume pocos recursos; la contabilidad en este caso vendra a ser una comodidad de informacin econmica que puede producir los mismos resultados que otro tipo de medicin.
La escuela de informacin-evaluacin presenta elementos importantes
para analizar las caractersticas de los sistemas de informacin en la
empresa pblica, pues no slo aborda. la relacin satisfaccin/utilidad
de la informacin, sino que se pretende que su aplicacin tenga efectos positivos sobre los resultados.

La evaluacin
1. Conceptualizacin
Es conveniente distinguir dos conceptos que a menudo se confunden
en el vocabulario administrativo; stos son el de evaluacin gubernamental
lO2

J. Demski y G. Feltham. Cost Detnmination: a Conceptual Approacb. The lowa State University Pras. Ames, IOWL 1976. Pig. 4.

183
y el de evaluacin como una etapa del proceso del control de gestin de la
empresa pblica. Aunque existen intersecciones entre ambos conceptos,
cada uno de ellos tiene diferentes perspectivas. El concepto de evaluacin
gubernamental de las empresas pblicas se centra en base a los planteamientos de I. Pichardo pagazal03 en la evaluacin de la eficacia y eficiencia de las empresas pblicas, tomando en cuenta los grandes objetivos
nacionales, los programas destinados a alcanzarlos y el presupuesto que
provee los medios de su concrecin.

Segn el mismo autor la evaluacin medir los siguientes aspectos:

La contribucin efectiva de la empresa al cumplimiento de los grandes
objetivos.
El apego que se tenga a los programas.
El cumplimiento de las metas.
La consecucin de los efectos esperados y la vida til de ellos mismos.
El uso ptimo de los recursos, tanto financieros, humanos, materiales
y tcnicos, as como del tiempo.
La existencia y operatividad de los instrumentos administrativos y legales que posibilitan la accin gubernamental.
El concepto de evaluacin como etapa del proceso del control de gestin implica la comparacin de resultados obtenidos con las normas previstas en el plan operacional, teniendo como centro de atencin a cada uno
de los principales responsables. 1M El proceso de evaluacin, tiene por
objeto, examinar el desempeo de un responsable bajo al menos tres
aspectos:
Su nivel: la magnitud del resultado obtenido.
Su eficacia: la comparacin de este resultado con las previsiones o
planes.

103 l. Pichardo PagazL n traduccin a 1Il Administracin Pblica de Mxico. Tomo 11, INAP, ~
xico, 1984. Pig. 122.
104 M. Lebas. TO'IDIn'd a Tbeory 01 Management Control: Organizational Procen. lnlormt#ion
Economies and Bebavioral Approacbes. Cahier Derecherebe, CESA. FflIDcia, 1980.

184
Su productividad: el anlisis de los resultados obtenidos en funcin
de los medios que se han utlzado.l'"
Ahora bien, para los mismos responsables el proceso de evaluacin
puede aportar un cierto nmero de ventajas:
La posibilidad de saber sobre qu elementos se es evaluado.
El hacer apreciar objetivamente sus resultados a sus superiores.
El poder ligarse a los dirigentes por una especie de contrato.
La posibilidad de disponer, en su caso, de una base de clculo para
una remuneracin adecuada.
Vemos entonces que la evaluacin gubernamental privilegia principalmente los resultados a nivel de la empresa en su conjunto, mientras que la
evaluacin desde el punto de vista del control de gestin se efecta sobre
cada uno de sus centros de responsabilidad (Direccin General, Drecciones de Area, Gerencias, Subgerencias). En este segundo caso, que es el que
nos ocupa en el presente estudio, los criterios de evaluacin a nivel de empresa pblica estn ntimamente ligados a la posibilidad de establecer una
responsabilizacin efectiva de los ejecutivos o funcionarios; es necesario
por lo tanto precisar y analizar las condiciones en que esta evaluacin ser
aplicada; entre ellos tenemos:
El conocimiento de cules son las responsabilidades reales de cada dirigente.
La posibilidad de ligar el nivel de responsabilidad a los medios sobre
los que se tienen atribuciones.
La existencia de indicadores signicativos para reflejar los resultados
de la gestin de cada responsable.
La definicin clara de responsabilidades dentro de la organizacin.
Es recomendable que todos los instrumentos de evaluacin descansen
en una definicin clara de responsabilidades, de lo contrario no habra
criterios vlidos y bases suficientes para su buen funcionamiento. Sin
embargo, la aplicacin de instrumentos de evaluacin an cuando no sean

105

J ordan. H. Les enteres Financiers de Mesure des Resultats. Cahiers. Francia. CESA, 1980.

185
claras las responsabilidades, inducen a que stas se definan y se precisen
de una manera objetiva. La responsabilizacin y la evaluacin son proceees
graduales que deben ser manejados en paralelo, desechando que la imposibilidad de establecer una responsabilizacin efectiva en todos los niveles
de las empresas pblicas limite el proceso de evaluacin.
Cuando el personal directivo maneja y tiene claros los objetivos y mecanismos de los instrumentos de evaluacin, se puede inducir a los dferentes responsables a precisar metas y compromisos. Un problema similar se
presenta en la relacin de organismos de tutela y empresa pblica. Los
organismos de tutela pueden en algunos casos no solicitar alguna nformacin por voluntad propia o por no disponer de un esquema acabado
sobre los criterios de evaluacin pertinentes a cada empresa, pero no por
ello la empresa pblica debe permanecer pasiva; debiendo generar en su
interior una dinmica de gestin propia que ejerza una presin de gestin
hacia arriba, a fin de que se precisen sus objetivos y condiciones sobre las
cuales deben ser evaluadas.
A diferencia del control gubernamental que ejerce una presin hacia
abajo, a partir de los canales de autoridad establecidos mediante su intervencin en la elaboracin y control de planes y programas, el control presupuest.al, la vigilancia en la observancia de polticas, la aplicacin de sistemas de evaluacin o en forma puntual (auditoras); en cambio el control
de gestin ejerce una presin de gestin hacia el interior de la empresa
mediante diferentes controles de comportamiento y resultados, y hacia
arriba de acuerdo a lo sealado en el prrafo anterior.
2. AltemativCJS de instrumentos de evaluacin en la empresa pblica

Los instrumentos tradicionales de evaluacin de resultados en la empresa pblica privilegian principalmente los aspectos financieros, haciendo
una transposicin de los enfoques del sector privado; se utilizan entre
otros: la contabilidad general, la contabilidad de costos, los presupuestos, el anlisis de razones financieras, etc. An en el caso de los presupuestos, que es una tcnica en la que convergen metas e insumos fsicos
y financieros, a menudo existe mayor preocupacin por el ejercicio del
mismo en trminos monetarios que por el cumplimiento de metas.

186
Estos instrumentos se enfocan al anlisis de la eficiencia financiera de
la empresa en su conjunto y no toman en cuenta la evaluacin de cada uno
de los centros de responsabilidad; representando para el proceso de control de gestin instrumentos muy limitados. Para el ejercicio de una efectiva presin de gestin en la empresa pblica que motive a los responsables
en el cumplimiento de metas se requieren instrumentos de gestin:
Que acten sobre los principales centros de responsabilidad.
Con criterios que permitan una evaluacin a nivel global de la empresa pblica, distintos de los que privilegian solamente los aspectos
financieros.
Que sinteticen tanto los procesos de evaluacin como los de planeacin e informacin.
Por tal motivo, trataremos a continuacin instrumentos de evaluacin
que cumplen con estos requisitos; en su desarrollo realizaremos reflexiones, anlisis y algunas adaptaciones.
La evaluGcin de los centros de responsabilidad en base a

criterios financieros
Este mtodo en su concepcin original concierne exclusivamente a
la evaluaci6n de resultados de los diferentes centros de responsabilidad,
mediante ndices de rentabilidad, de beneficio o de margen de contribuci6n; pero para propsitos del presente estudio, haremos reflexiones
sobre la aplicaci6n prctica del mismo en las organizaciones pblicas en
general y en las empresas pblicas en particular. En la medida de lo posible, y para los mismos fines, realizaremos adaptaciones del mismo y
vinculaciones con otros enfoques, todo ello con el fin de enriquecerlo y
hacerlo ms aplicable a la gesti6n de empresas pblicas.
Este mtodo descansa sobre la existencia de cuatro tipos de centros
de responsabilidad, estos son: (H. Jordan)106
Los centros de costo

Los centros de gasto

106

H.JOMaa. op. cit.

187
Los centros de beneficio
Los centros de inversin

Los centros de costos. Son aquellos centros de responsabilidad en que

el consumo de recursos se expresa en trminos monetarios y los resultados
en trminos reales (unidades fsicas). En este tipo de centros se puede
establecer una relacin directa entre los insumos y productos: un taller
de produccin es ilustrativo de este tipo de centros, en donde es susceptible valorar en trminos monetarios el costo de la mano de obra, de la materia prima y de los gastos indirectos; as como determinar el nmero de
unidades producidas. La evaluacin financiera de ese tipo de centros
sera principalmente mediante el costo de produccin o de servicio. Este
tipo de evaluacin puede ser asimilado a un control de rutina'?" en donde
existen objetivos claros: producir al mnimo costo y entre ciertos rasgos
de calidad; resultados medibles: costo por unidad producida; relacin causa-efecto conocida: las causas de las desviaciones en cuanto a cantidades
producidas y costo pueden ser explicadas; y actividades repetitivas: el
proceso de produccin tiene este carcter.
En las empresas pblicas industriales la existencia de este tipo de centros es de fcil identificacin, sobre todo en el mbito de la produccin;
pero existen otros centros de responsabilidad en donde para ciertas actividades mediante el prorrateo de presupuesto y costos es posible establecer
una relacin entre insumos y productos; para otras actividades del mismo
centro no se pueden determinar sus costos, ni establecer una relacin de
stos con los productos. Si para las primeras actividades este prorrateo es
realizado sobre bases firmes, se recomienda una evaluacin como centro
de costos, aunque ella abarcara parcialmente las responsabilidades de un
centro; en el otro caso, es ms conveniente evaluarlas como cenizos de
gastos a los cuales haremos mencin ms adelante.
Una ilustracin de esta situacin puede hacerse a nivel de un departamento acadmico, en donde existen tanto actividades de docencia como

107

G. Hofstede. op. cit.

188
de investigacin. Cuando existen bases adecuadas de prorrateo del tiempo
de los profesores, entre docencia e investigacin, se podra determinar
PflI'a la docencia el costo de hora clase, pero para la investigacin la relacin costo/artculo producido no sera posible generalizarla a nivel de
todos los profesores.
Ahora bien, es conveniente precisar en este ejemplo que el costo por
alumno quedara fuera del mbito de responsabilidad de este departamento acadmico, debido a que habra que agregar otros costos adicionales
que quedan fuera de su competencia, por lo que este tipo de evaluacin
se centrara en un nivel ms elevado de la jerarqua de la organizacin.

Los centros de gasto. Se caracterizan tambin porque el consumo de

recursos se expresa en trminos monetarios y los resultados obtenidos en
trminos reales; pero a diferencia de los centros de costo, en stos no se
puede establecer una relacin directa entre los insumos y los productos.
Los rganos a nivel staff, tales como un departamento de contabilidad o
jurdico quedaran comprendidos en esta categora, en donde la evaluacin se hara a nivel de los insumos mediante el cumplimiento del presupuesto y a nivel de los productos en base a informes de actividad, en
donde se indicara de manera cualitativa y cuantitativa los logros obtenidos.
La identificacin de este tipo de centros y su forma de evaluacin,
es sumamente importante no slo para las empresas pblicas, sino en
muchas actividades del sector pblico, en donde al no tenerse claro las
caractersticas del rgano que se est evaluando, se cuantifican los productos o resultados (tratndolos como centros de costo), ocasionando que la
informacin pierda su esencia. Este caso se presenta a menudo en muchos
centros de responsabilidad de organismos y empresas del sector pblico,
cuando se quiere evaluar el grado de eficiencia de la gestin, en base al
nmero de litigios atendidos o resueltos (el caso de un departamento jurdico), o el nmero de artculos producidos (el caso de un departamento
acadmico), pudindose erroneamente privilegiar ms la cantidad que la
calidad de los resultados.
La evaluacin de los informes de actividad correspondera de acuerdo
a la tipologa que propone para las organizaciones pblicas G. Hofstede
a un control de juicio en donde los resultados no son medibles, para lo

189

cual se recomienda ms que una evaluacin unipersonal que podra ser la

del jefe inmediato, la de un rgano colegiado: comits, consejos de administracin, etc. Los rganos colegiados pueden ejercer tanto la evaluacin
de aspectos rutinarios, como el cumplimiento del presupuesto, la rentabilidad de la inversin y, otros no rutinarios como la evaluacin de proyectos
de inversin. Sin embargo, a menudo por el desconocimiento de las relaciones de causalidad de los resultados obtenidos o debido a la falta de
bases para analizar proyectos complejos, existe una validacin ms que
una evaluacin de los resultados y decisiones.

Centros de beneficio. Un centro de este tipo es un centro de responsabilidad en donde el uso de medios y los resultados obtenidos se pueden
medir en trminos monetarios. H. Jordan.l'"
La evaluacin en este caso se llevara a efecto en base a la diferencia
entre productos e insumes monetarios o bien mediante su cociente (insumos/productos).
La Direccin General de una empresa privada podra analizarse como
un centro de este tipo; en estas empresas los resultados financieros resumen
o sintetizan para los evaluadores (accionistas) el desempeo del conjunto
de los centros de responsabilidad. En cambio en la Direccin General de
una empresa pblica segn Jean Ruffat, se sintetizan no solamente objetivos de ndole financiera como puede ser la relacin insumo/producto en
trminos monetarios, sino tambin con el mismo rango e importancia,
los de calidad/precio y los de trabajo/remuneracn.l'" Tomando como
referencia a 1. Pichardo Pagaza,'!? es decir, desde el punto de vista de la
evaluacin gubernamental en la Direccin General de una empresa pblica
se sintetizara su contribucin al cumplimiento de los grandes objetivos
nacionales (contribucin al PIB, sustitucin de importaciones, desarrollo
regional, empleo), as como el grado de eficiencia con que fueron manejados los recursos en el desarrollo de los programas.

ordan, H. op. cit.

1<11

109

Ruffat. lean Mc Kinsey & Co. Inc. op. cit.

110

Pichardo Pagaza. l. op. cit., pg. 122.

190
El enfoque de Jean Ruffat parte de la base que las empresas pblicas
no se encuentran sujetas a una fuerte regulacin de mercado y que su
centro de accin se presenta por lo. general en mercados oligoplicos y
monoplicos, pareciendo adems privilegiar sin explicitarlo a empresas
industriales, la gestin a corto plazo y la evaluacin cuantitativa. Tal situacin se manifiesta al ignorar objetivos tales como el de anlisis de mercado
y el de innovacin tecnolgica, con una connotacin ms cuantitativa el
primero y ms cualitativa el segundo, aunque ambos con perspectivas de
evaluacin a largo y mediano plazo.

Un centro de inversin. Este tipo de centros debe reunir en primer lugar las caractersticas de un centro de beneficio, pero a diferencia de ste,
es necesario que disponga de capacidad para decidir sobre la adquisicin
y venta de activos. La Direccin General de una empresa es un centro de
este tipo cuya evaluacin se realizara mediante la relacin beneficio/
activo.
Sin embargo, la evaluacin de un responsable sobre estas bases no
refleja todas las consecuencias de las decisiones tomadas durante el ao
transcurrido. Las acciones de investigacin de mercadotecnia y de formacin profesional en las cuales se pueden comprometer los diferentes
responsables, tendrn sus efectos a largo plazo; en el corto plazo el costo
de estas acciones vendra a disminuir el beneficio, sin que un enriquecimiento inmediato aparezca. Asimismo, las inversiones recientes pueden
no producir sus frutos de inmediato, sino en un perodo ms largo de
tiempo, por lo que las evaluaciones de resultados, mediante este criterio
deben ser aplicadas sobre varios aos sucesivos.
Por otra parte, la relacin beneficio/activo como mecanismo de evaluacin financiera en las empresas pblicas puede traer efectos no deseados
en las decisiones de inversin con efectos a largo plazo. Los directores
generales en su afn de ser mejor evaluados en base a este criterio podran diferir sus planes de inversin hasta el final de la gestin del gobierno en turno, a fin de transferir a sus sucesores las menores calificaciones
que se obtendran al incrementarse los costos por las depreciaciones de
las nuevas inversiones. Asimismo, cuando stas tienen lugar al principio
de la gestin de un Director General, el criterio beneficio/activo puede

191

premiar un aumento de la rentabilidad de las empresas, si el clculo del

beneficio es a precios corrientes y el costo de los activos fijos a precios
histricos.
Los argumentos anteriores nos permiten concluir que en las empresas
pblicas el criterio beneficio/activo debe ser tomado solamente como
indicativo en periodos largos de tiempo, debindose hacer notar el impacto de las inversiones en su clculo.
Los tableros de control de gestin (TCG)
Las dificultades que se presentan a nivel de la evaluacin en base a la
utilizacin de criterios financieros en las empresas pblicas, parecen corregirse con la aplicacin de un instrumento de control de gestin que abarca
diversos mbitos de la actividad empresarial; su utilidad ha quedado demostrada a partir de su aplicacin cada vez mayor en diversos tipos de empresas pblicas, ya sean industriales, comerciales o de servicio.

Los TCG si bien sirven para fines de evaluacin, tambin son instrumentos de gestin previsional y de informacin. En la prctica, es difcil
identificar un instrumento de control de gestin con uno de sus subsistemas (gestin previsional, informacin, evaluacin), por lo que buscaremos
abordar los TCG a partir de sus diferentes enfoques.
Conceptualizacin

La mayora de los enfoques tratan a los TCG como instrumentos de

informacin: 111
Que contemplan informacin a corto plazo (diaria, semanal, quincenal o mensual).
Elaborados en plazos muy breves; un da despus para un tablero diario, dos o tres das despus para un tablero semanal o quincenal, o
con cinco das de plazo mximo para un tablero mensual.
111

M. Fiol Les Tableaux de Bord de Gestion. Cahiers Paris, Groupe ESCP. 1984.

192
Centrados sobre los factores claves de la gestin, que se traducen a su
vez en indicadores. Estos factores claves deben ser en nmero limitado,
a fin de que la informacin que suba a los diferentes centros de
responsabilidad sea lo ms reducida posible.U?
Construdos para cada centro de responsabilidad.
Permiten de ser necesario tomar rpidamente acciones correctivas.
Un TCG es a su vez un instrumento de gestin previsional, porque
orienta las decisiones hacia el cumplimiento de las normas, los estndares
y las metas que fueron previstas en el plan operacional. Cuando estas normas, estndares o metas no existen, la aplicacin de los TCG propicia que
se analice la posibilidad de establecerlas en base a experiencias anteriores
o de negociaciones entre el jefe y el subordinado responsables de su
cumplimiento.
Finalmente, un TCG es un instrumento de evaluacin porque permite
la comparacin de las normas y metas de referencia con los resultados
obtenidos y derivar de ello, cuando se requieran, acciones correctivas. Pero
esta comparacin est orientada hacia la autoevaluacin de los derentes
le8P0nsables, para poder corregir el rumbo, cuando existan desviaciones
no deseadas entre lo previsto en el plan y lo realizado. En este proceso de
autoevaluacin los TCG contribuyen al dilogo entre un superior y sus
colaboradores en la medida en que son un medio de comunicacin escrita
de realizaciones comparadas con objetivos. 1u
El contenido de los TCG
Los tableros utilizan cuadros o grficas en donde se presenta o representa la evolucin de los principales indicadores de la actividad empresarial y su comparacin cuando sean posible con las metas o estndares
previatoa. Estos indicadores son expresiones numricas en trminos absolutOlJ (tres mil unidades de produccin, cuarenta quejas de calidad, cuatro-

112

Un flCtOr dlft el UD e1cmeoto crtico de la Fstioo cuya evolucin condiciona el xito de la

CltJUlelia Idoptada por la olJlDizaeioo; la calidad de los productos, la satisfaccin de la c1ien.... la c.udad de la tUerza de vent. . la productividad, los costos de produccin, etc., pueden

.r lacto. . clave.

113 AadoiD J. y otIOLLA Corttr6l1ik G6Sriort. Publi-UnioD. 1986. Pg. 1.5.

193

cientos millones de ventas), en trminos relativos (produccin/capacidad

disponible, devoluciones/ventas, etc.), resultantes de diferencias (ventas
menos costo de ventas), o bien de cualquier otra relacin aritmtica que se
pueda establecer, siempre que sea fcil de entender por los que utilizan la
informacin.
Los indicadores pueden ser reagrupados alrededor de tres criterios: 114
Informaciones contables y presupuestales (las que permiten elaborar
el estado de resultados, calcular costos, controlar presupuestos, etc.),
Informaciones de actividades (indicadores sobre la evolucin del contexto econmico, estadsticas sectoriales, cantidades vendidas y producidas, etc.).
Informaciones de eficiencia y eficacia (tasas de expansin y de penetracin, parte de mercado, rentabilidad del capital invertido, plazos de
entrega, ete.),

Es conveniente que solamente una mnima parte de la informacin

susceptible de cuantificarse sea includa a nivel del TCG, ya que de lo contrario se correra el rieso de convertir II este instrumento en cuadros estadsticos, perdiendo su perspectiva de ayuda a la decisin.
La elaboracin de 108 TCG

Aunque en teora los TCG deben ser construdos de arriba hacia abajo partiendo del Director General, la prctica indica que su proceso de
elaboracin no solamente es descendente, sino tambin ascendente.
El Director General define en primera instancia los factores claves a
nivel de la empresa en su conjunto y determina cuales son las informaciones que le son necesarias para el desarrollo de su estrategia. En base a los
factores del Director General, las personas que dependen de l pueden
elaborar sus propios tableros, en donde incluirn las informaciones de su
superior y otras que ellas consideren necesarias para el dominio de la gestin de su centro de responsabilidad. El mismo procedimiento se seguir

114

Ardoin y otros. ibid., pg. 148.

194
en los niveles de autoridad subeecuentes, pudiendo llepr 101a
....
acuerdo al criterio de los responsables de la implantaci6n- balita
.
tratos 'donde existan decisiones importantes en cuanto a la uilDaci6D de
recursos.
Ahora bien, hecho un primer recorrido del proceso de elabond6D
hacia abajo, le presentan los diferentes tableros de cada responable a IWI
jefes inmediatos, pudiendo stos incluir en los suyos las informaciones que
consideren pertinentes para un mejor dominio de su actividad.
La metodologa de elaboraci6n de los TCG, permite que le propicie
la integraci6n y convergencia de objetivos en los diferentes niveles de autoridad, buscando para cada 6rgano especfico establecer comproDrlsos y
responsabilidades sobre las metas a cumplir.

AI6u1lGl co1llideraclone. sobre la oplicaci6n de los '1'CG

en lnB empreltJBpblictJB
La aplicaci6n de los TCG posibilita el ejercicio de una presi6n de ges.
ti6n sobre los principales responsables no 8610 en las empresas pblicas en
que el mercado no es un fuerte regulador de su actividad, sino tambin
en las que tienen una fuerte intervenci6n. En ambos casos, el sistema de
tableros debera estar apoyado en las empresas del Estado por: o) un Bistema de evaluaci6n del desempeo en el cual las metas nacionales se tra
duzcan en objetivos empresariales explcitos y cuantificados; b) un siste
ma de incentiv98 en el cual el bienestar gerencial est ligado al bienestar
nacional mediante un sistema de bonificaciones (monetarias y de otro
tipo) basada en el logro de objetivos. 115
Es conveniente anotar que aunque en la empresa pblica no puedan
integrarse de manera cuantitativa todos los elementos del Plan Nacional y
de los Planes Sectoriales, el resto de los objetivos deber manejarse en
trminos valorativos en el Plan Operativo Anual, como principios orenta-

115

Aharoni, op. cit., pg. 23.

195
dores de las acciones que se tomen. De esta manera los resultados obtenidos que no puedan ser susceptibles de medirse o de compararse con metas
bien definidas, podran ser evaluados ms fcilmente como propone la
tipologa de Hofstede, mediante un control de juicio o un control poltico. 11 6
En este mismo orden de ideas, es conveniente indicar que si bien, el
tablero del Director General de una empresa pblica contendra los ele
mentos del Plan Nacional y Sectorial que fueron susceptibles de cuantificarse, tambin incluira elementos adicionales que podran no estar
contemplados o explicitados en estos planes globales, pero que son neceo
sarios para el dominio de la gestin organizacional; ejemplo: anlisis de
mercado, calidad del servicio de mantenimiento, etc.
Finalmente, es pertinente sealar los inconvenientes que tendra la
aplicacin de los TCG en empresas que estn inmersas en contextos muy
dinmicos: con cambios tecnolgicos muy fuertes a corto plazo, inestabilidad de mercados, cambios en gustos del consumidor, etc. En estas
empresas, se corre el riesgo de que los gerentes caigan en una pasividad al
cumplir con las tareas y metas que se les han asignado y operacionalizado
a nivel de los TCG, pudiendo propiciar serias limitaciones en los procesos
de innovacin, al no generarse respuestas novedosas, cuando cambian las
circunstancias del entorno. Aunque es cierto que podran existir mayores
restricciones para la aplicacin de tableros en ciertas reas de empresas
inmersas en contextos con las caractersticas mencionadas, tambin es
cierto que la mayora de las empresas pblicas al menos en los pases en
vas de desarrollo, no tienen su radio de accin en contextos con esas caractersticas, que generalmente les corresponden a empresas trasnacionales
con tecnologa de punta a escala mundial.
El mtodo de sobrante (o excedente) de productividad global
Objetivo.

A diferencia de los dos mtodos anteriores, cuyo propsito es la evaluacin de los diferentes rganos de una empresa en perodos cortos de
116

G. Hofstede. op. cit.

196

tiempo, este mtodo que tiene su origen en Francia y en donde ha sido

aplicado en muchas empresas pblicas (EDF, SNCF, etc.), se centra en la
evaluacin por perodos anuales.
El mtodo se presenta como un instrumento de anlisis complementario al sistema de contabilidad, y su principal inters es examinar la interdependencia entre el valor creado por la empresa y el valor redistribudo a
las diferentes partes sociales.
La aplicacin del mismo se basa en el anlisis de la actividad de la empresa en dos etapas: 117
La actividad de produccin cuyo propsito es maximizar la creacin
de bienes y servicios consumiendo un mnimo de factores de produccin (trabajo, capital, materias primas).
La actividad de distribucin de riquezas creadas, en donde cada parte
interesada trata de maximizar su ventaja (clientes, trabajadores, proveedores, accionistas, etc.).
El primer punto refleja los sobrantes o excedentes de productividad
obtenidos en la empresa y el segundo cmo fueron estos sobrantes distribudos.

El clculo del sobrante de productividad

El sobrante de productividad se define como la diferencia entre dos
aos del aumento de los ingresos y el aumento de los gastos, ambos a precios constantes. En este sentido el sobrante de productividad corresponde
al aumento de utilidad que se hubiere logrado si los precios de todos los
factores de produccin y de todos los productos hubieran quedado iguales

117

G. Causse. Le Surplus de Productivit en Periode de StabiJit Monetoire. Pars, ESCP. 1984.

197

a los del ao pasado. J. Perrin 1l 8 propone para fines pedaggicos un mtodo para el clculo del mismo, al cual le hemos hecho algunas adaptaciones
en base a otras referencias bibliogrficas para facilitar su comprensin.
Es conveniente sealar que la presentacin del mtodo de clculo del
sobrante y de su distribucin no pretende ser exhaustiva en el desarrollo
de todos los detalles y problemas que pudieran resultar en su proceso de
implantacin en una empresa pblica, sino solamente una ilustracin de las
bases de clculo del sobrante y de sus principales componentes. 11 9
Presentamos a continuacin una forma de clculo del sobrante:
El valor de la produccin en una empresa es igual al monto de los salarios, al costo de las materias primas, a la depreciacin de las mquinas e
instalaciones y a la utilidad lograda durante el ao. Si quisiramos desarrollar un modelo ms amplio, podramos ampliar esta igualdad agregando
impuestos y gastos financieros, pero en la prctica la inclusin de algn
otro rubro depende de su importancia relativa.
En trminos matemticos esta igualdad se puede representar:
PQ. sE+ pT+ cM+ U
donde: P precio de venta
Q cantidad de bienes producidos
s "' costo de hora de trabajo
E nmero de horas de trabajo
P .. precio unitario de los consumos intermedios
T toneladas utilizadas
c costo unitario de depreciacin
M nmero de mquinas o nmero de unidades de depreciacin
utilidad
U
118

J. Perrin. Le Surplus de Productivite Globale, Pars. ESCP. 1984.

119

Para mayor infonnacin del mtodo vase J. A. Maroto. Consideraciones en torno al excedente de productividad global. Ed. Universidad Complutense de Madrid. 1980; o bien vase.
I.N.S.E.E." Les Grandes Enterprises Nationales de 1959 a 1976", en: La Documentation
Franfaise. 1978.

198
Esta ecuacin que se toma para el ao "O" -el cual sirve de referencia
para el sobrante de productividad- traduce el hecho de que el valor de la
produccin corresponde a los ingresos distribudos para crearla.

En el ao "1", con la presin de elementos internos y externos, los precios y cantidades pueden variar; disociando ambas variaciones, tenemos:

donde:
l!.PQ, l!.sE, l!.pT, l!.cM corresponden a variaciones de precios en trminos reales (utilizando un ndice general de precios) sin variaciones de
cantidad o de volumen,
Pl!.Q, sl!.E, pl!.T, cl!.M corresponden a variaciones de volumen a precios constantes,
l!. U. variacin de las utilidades.
Si representamos en un lado de la ecuacin todas las variaciones de volumen a precios constantes, tendramos como resultante la diferencia entre variaciones de produccin y variaciones de insumos a precios constantes.
l!.PQ -l!.sE -l!.pT -l!.cM. - Pl!.Q+ s6E+ pl!.T+ cl!.M+ l!.U
Si la diferencia representada del lado izquierdo de la ecuacin es positiva o negativa, constituira respectivamente un sobrante o una prdida de
productividad para la empresa.

Distribucin dellObrante (o prdida) de productividad

La segunda parte de la ecuacin se refiere a la distribucin del sobrante, las variaciones de precios relativos a las varias categoras de bienes y
servicios, producidos o consumidos, son los que determinan cmo es afectado el excedente creado durante la actividad de la empresa.

199
La consideracin de la variacin de precios en trminos reales no modifica en nada el sobrante de productividad, debido a que ste se calcula
en base a precios constantes, pero s tiene consecuencias sobre su distribucin. Si la medicin de la variacin se hiciere a precios corrientes, se hara
aparecer a las empresas como beneficiarias de sus clientes; en cambio tomando valores reales, se anula este efecto.
Las expresiones: P6Q, s6E, p6T, c6M, 6U, sirven de base para determinar cmo fue afectado el excedente respectivamente a nivel de los clientes, trabajadores, proveedores, la propia empresa (va capitalizacin o
descapitalizacin) y los accionistas. Aunque en este caso solamente se
consideran estas cuatro Partes sociales, podran asimismo, agregarse al Estado va impuestos y a los acreedores va gastos financieros.

La composicin del sobrante puede observarse mediante el anlisis de

los "empleos" y "herencias". Son empleos del sobrante de productividad
las ventajas que la empresa distribuye en forma de alzas de precios de los
factores que integran el valor de la produccin (aumento de salarios, de
los precios de compra, de las tasas de inters, de la utilidad) y en forma
de baja de precios de los productos (disminucin de los precios de venta).
Son herencia las ventajas que la empresa recibe y que afectan a cada una
de las partes sociales: baja de los precios de compra, de las tasas de inters,
de la utilidad, alza de los precios de venta.
La reparticin social del excedente es un juego de suma constante; solamente se puede distribuir lo que la empresa misma ha creado, recibido
de los dems o tomado de su propia substancia (aumento del dficit,
subdepreciacin). Dicho en otros trminos, el sobrante de productividad
que se obtiene del juego contra la escasez, es igual a la suma algebraica de
los empleos y herencias que resultan de los movimientos de precios distribudos o recibidos por la empresa.
S. E+ U+ A+ e
donde:
S sobrante de productividad
E. empleos o herencias de los factores de produccin
U. variaciones (empleos o herencias) del factor utilidad
A empleos o herencias de los proveedores
c. empleos o herencias de la clientela

200

Esta relacin da informacin a la Direccin General sobre la actuacin

econmica de una empresa y las condiciones en que ella fue realizada,
mejor de lo que podra hacerlo un estado de resultados.
Para ilustrar la anterior aseveracin, tomemos el ejemplo de dos empresas:
La empresa pblica "X", se encuentra en un sector de intervencin
exclusiva para el Estado, disponiendo de un personal cuya organizacin
sindical es fuerte por razones vinculadas a la historia de la empresa. Esta
empresa se beneficia de una situacin monoplica en el mercado, ha incrementado los salarios en proporciones mayores a las de las dems empresas paraestatales debido principalmente a la fuerte presin sindical. Sus
utilidades durante el ao han aumentado a pesar de su administracin
interna deficiente y de su exceso de personal.
La empresa pblica "Y" est en un mercado competitivo donde los
precios de los productos y los de las materias primas principales son controlados por ellobiemo; ella ha logrado en un perodo corto de tiempo
mejorar el rendimiento de sus equipos, eliminar el despilfarro y utilizar
nuevas tcnicas de informacin para la toma de decisiones. La empresa
pudo aumentar sus salarios de una manera significativa, aunque sin llegar a
los niveles de la empresa "X", a pesar de la fuerte competencia de precios
y de las alzas constantes en las materias primas. la utilidad contable se
mantuvo estable o disminuy muy poco dentro del perodo considerado.

Si nada ms se emplea la utilidad contable como criterio de evaluacin

del desempeo, la empresa "X" se considerara como mejor administrada,
aunque BUS ventajas las obtuvo principalmente del aumento de precios de
sus productos en virtud de BUS oondiciones monoplicas. En cambio, la
empresa "Y" que pudo haber tenido un sobrante de productividad distribudo principalmente entre BUS trabajadores, aparece como deficitaria.
Esta ilustracin muy simple, refuerza la necesidad de disponer de un
instrumento de evaluacin del desempeo que permita disociar las variaciones de volumen de los movimientos de precio. El considerar como criterio de evaluacin la maximizacin del sobrante de productividad,
plantea la necesidad de reflexionar y actuar en la bsqueda de beneficios

201

para todas las partes interesadas: clientes, trabajadores, accionistas acreedores, etc.; en cambio la maximizacin de la utilidad contable slo beneficia a una de estas partes: los accionistas.
Un caso ilustrativo de aplicacin del sobrante de productividad, a nivel
de las empresas pblicas en Mxico, lo podemos ver en el caso de la industria elctrica paraestatal.P?

Cuadro 14
Principales resultados del anlisis del
excedente de productividad global en la
industria elctrica paraestatal
(Cifras en miles de millones de pesos de 1980)
Estado de Resultados:

Ventas:
menos
Costos
Utilidad de
Operacin

1:ID

1981

1982

1983

1984

37.9

37.5

33.5

47.8

8.0 %

40.0

45.4

40.7

36.5

5.1 %

- 2.1

- 7.9

- 7.2

Tasa media
anual

1.3

f. Torres Mo~no "Conceptualizacin y Anlisis Emprico de la Productividad y Rentabilidad

en la Emp~sa Pblica Industrial". Ponencia: Mesa redonda "La Empresa Pblica de Hoy",
UAM, 1987. Pg. 13.

Cuadro 14 (continuacin)
Principales resultados del anlisis del excedente de
productividad global en la industria elctrica paraestatal
Anlisis del E. P. G.: (excedente de productividad global)
198211981

1983/1981

198411981

1.2

2.3

4.2

1.4
-0.2

2.6
-0.3

-o.s

Valor Distribuido:

1.2

2.3

4.2

a Clientes
a Personal
a Proveedores

3.3
1.8
1.9

8.4
-2.7
1.7

-7.S

-S.8

-S.l

+3.4

Valor Generado:

E.P.G.
E.E.O.

Variacin de la
Utilidad Contable

FUENTE: SEMIP/CFE, con base en los estados financieros auditados e infonnadn

de detalle adicional proporcionada por la CFE.

(.)

El rubro "Valor Generado" corresponde de acuerdo a nuestros trminos al

sobrante de productividad global. (SPG).
SPG-.PQ - .sE - /).pT -!:kM

()

El rubro "EPG" corresponde a - &E - /).pT - !:kM

es decir al ahorro o variaciones en insumos.

()

El rubro "EEO" corresponde a .PQ

es decir al incremento o variaciones de la produccin.

4.7

-2.6
2.5

203

A partir de esta informacin se puede ver que no obstante la CFE

reporta prdidas en sus estados de resultados de 1981 a 1984, ella ha generado -tomando como ao base 1981- un excedente de productividad del
orden de 1.2, 2.3 Y 4.2 miles de millones de pesos de 1982 a 1984. En
base al anlisis de la reparticin del sobrante de productividad se puede
observar la poltica de tarifas y salarial que sigui la CFE durante ese
perodo.

Normatividad vigente
El sector pblico paraestatal se fundamenta jurdicamente en la Constitucin; que hasta 1981 no tena una disposicin expresa para la creacin y
regulacin de las empresas del Estado. La reforma constitucional de dicho
ao a los artculos 90 y 93 super tal problemtica.
Las acciones de las entidades pblicas y especialmente las del sector
paraestatal no estn sustentadas desde el punto de vista legal unitariamente, estando dispersa en varios preceptos normativos, que han sido clasificados por Pichardo Pagaza (1984) en tres grupOS.121
1. Reglamentacin sobre la explotacin, uso y aprovechamiento de los

recursos del dominio directo de la nacin y que son de su exclusividad.

2. Reglamentacin industrial y comercial, que se aplica tanto a las empresas pblicas como privadas.
3. Reglamentacin referente al control y vigilancia de empresas pblicas
por parte del Estado.
En base a esta dispersin sealada por el autor, referida y corroborada
por nosotros; al realizar una encuesta con los directivos de los tres primeros niveles de diez empresas paraestatales: 8 productoras y 2 comereialzadoras, encontramos que habitualmente el directivo no asocia la operacin
diaria con su fundamento legal por el desconocimiento de la interrelacin
jurdica-administrativa, es por ello, que diseamos un esquema de tipo
matricial, en donde, el directivo fcilmente pudiera encontrar, ya con la
precisin requerida del artculo o fraccin de la ley, reglamento, decreto,
acuerdo, oficio o cualquier norma, la base jurdica que sustenta cada una
de las principales acciones administrativas.
Puede decirse genricamente que el director de una empresa pblica
paraestatal deber tener como mnimo para su habitual consulta la siguiente reglamentacin:

121

Pichardo Pusza l.: Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico. Editoril1 INAPCONACYT. 20. Tomo, la. ediciD, 1984. pgs. 354-356.

206

Ley
Ley
Ley
Ley

Orgnica de la Administracin Pblica Federal

Federal de Entidades Paraestatales.
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico.
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.

El Cuadro 15, que a continuacin se anexa, tiene la limitante de no incluir el total de la normatividad que afecta a la empresa pblica paraestatal,
sin embargo, en afn de ser eminentemente pragmtico, slo incluye aquella reglamentacin que las reas jurdicas de las empresas encuestadas consideraron de mayor aplicacin por su frecuencia en la operacin cotidiana.

Concepto de corporacin pblica

Etimolgicamente del latn; corporacin significa constituir un cuerpo
o comunidad, habitualmente, una corporacin se entiende como un cuerpo profesional constitudo por el Derecho Moderno con funciones estatales, en la organizacin del trabajo. En una reunin de la legislacin espaola
sobre el tema U 2 encontramos que el llamado Derecho Premial, establece
los lineamientos de manejo de honores, condecoraciones y la herldica
de las corporaciones, como herencia de las instituciones formadas en la
Edad Media en los antiguos reinos de Castilla y Aragn. Probablemente
va la conquista, nuestro pas recibi as este concepto.
El corporativismo se ha definido como una doctrina social y poltica
que atribuye a las corporaciones carcter estatal (aunque relativo) para la
organizacin del trabajo y an en el gobierno de una nacin.
En Mxico, no encontramos jurisprudencia o normatividad oficial
sobre el tema, las corporaciones pblicas tend-an su origen en los artculos 50 y 51 de la Ley Orgnica de la Admin...tracin Pblica Federal, al
establecer la sectorizacin, las Entidades Coordinadoras de Sector y
Subsector.

i22

Felio Villarrubias. Corporaciones Oficiales. Instituto de Estudios de Administracin Local.

Madrid. 1980.

206

En nuestra opmion, la integracin de Corporaciones Pblicas es la

ltima etapa del proceso de sectorizacin,123 al que se le han asignado
cinco etapas: el agrupamiento sectorial, la emisin de los lineamientos
para la sectorizacin, la depuracin de los sectores, la emisin de lineamientos y criterios en materia de eficiencia, eficacia, rentabilidad social
y financiera y la etapa de definicin de las relaciones de control y la operacin de los rganos de gobierno de las entidades.
La nueva etapa que hemos agregado consistira en la sistematizacin e
institucionalizacin de los mecanismos necesarios para obtener la armona
y potencializacin de acciones entre empresas afines para optimizar los
resultados e incrementar la productividad.
El funcionamiento como un todo, al integrar como verdaderas corporaciones a las empresas confinadas en un sector o subsector puede ser
una de las vas para ayudar a resolver la crisis productiva y econmica por
la que atraviesa el pas.
PoUUcas inherentes a la gestin de empresas pblicas corporativas.
en Mxico
La operacin cotidiana de una empresa pblica corporativa no slo debe

estar enmarcada por la normatividad oficial, sino que debe observar congruencia con las polticas que el Ejecutivo Federal seale para ellas.
Al momento de escribir el presente trabajo (1987-88), los principales
cursos generales que orientan las acciones para la consecucin de los objetivos de las empresas paraestatales son aquellos contenidos en el Plan
Nacional de Desarrollo 1983-1988. En lo referente a la Poltica Econmica Generol en sus incisos 6.2 (Poltica de Gasto Pblico), 6.3 (Poltica de Empresa Pblica), 6.6 (Capacitacin y Productividad). En lo concerniente a las Polticas Sectoriales; en los incisos 8.6 (Desarrollo Industrial
y Comercio Exterior), 8.10 (Modernizacin Comercial y Abasto) y 8.12
(El Desarrollo Tecnolgico y Cientfico), en lo que se refiere a la Poi itica
Regional especialmente los incisos 9.2 (Lneas de accin para el Desarrollo
123

Pichardo Pagaza, 1, op. cit., pgs. 360-363.

207

Estatal) y 9.4 (Lneas de Accin para Revertir la Tendencia Concentradora de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico).
Genricamente las polticas para la empresa pblica tienen como
objeto corregir las ineficiencias y aprovechar plenamente las posibilidades
de estas entidades en la produccin de bienes y servicios as como en la
promocin, regulacin y direccin del desarrollo econmico y social
(inciso 6.3.2 Plan Nacional de Desarrollo).
Otras polticas del Ejecutivo Federal que encuadran el funcionamiento
de las empresas paraestatales son los referentes a la sectorizacin de las
mismas (Acuerdo Presidencial del 3-IX-82) y a la disolucin, liquidacin,
extincin, fusin y transferencia de entidades paraestatales (Acuerdo Presidencial del 24-1II-86).
La poltica de perfeccionamiento de los sistemas de administracin
y aplicacin de los recursos del Estado, as como el fortalecimiento de los
sistemas de control y vigilancia dentro de la Administracin Pblica Federal, han servido de fundamento para generar una serie de normas a travs de
la Secretara de la Contralora General de la Federacin que afectan y delimitan la operacin de las empresas paraestatales y del sector central.
Toda esta normativdad tiene como propsitos contribuir a la modernizacin de los sistemas, instrumentos, mecanismos de control y evaluacin
de la Administracin Pblica Federal. El promover la racionalidad en el
manejo y aplicacin de los recursos humanos, materiales y financieros, as
como el prevenir o combatir la corrupcin en sus diversas manifestaciones,
promoviendo las acciones necesarias para evitar su recurrencia y aplicar,
en su caso, las sanciones correspondientes. Ms recientemente (y an todava sin apreciarse el verdadero impacto que causar en las empresas
paraestatales) se ha conformado la poltica de modernizacin industrial
(cuya aplicacin estar limitada por la agudeza de la escasez de recursos
que propicie la crisis econmica).
En trminos generales la poltica de modernizacin industrial pretende conservar y ampliar las fuentes de empleo, fortalecer la autosuficiencia
industrial, incrementar el papel del sector secundario en el desarrollo
econmico del pas, con la participacin de los obreros. Lograr la integracin vertical y la culminacin de los procesos productivos industriales

208

desde la explotacin de materias primas hasta la fabricacin de bienes de

capital.
Para apoyarla el gobierno trabaja en un esquema de desarrollo que permita articular a las cadenas productivas en ramas donde existen plantas
modernas y potencialmente competitivas, pero que se encuentran limitadas por su escasa integracin. Tambin se ha definido a esta poltica como
un esquema que propicie la modernizacin de ramas tradicionales que presentan rezagos tecnolgicos y niveles bajos de productividad y competitividad, o bien como un modelo que fomente el crecimiento estable de
ramas modernas, cuyas plantas cuentan ya con tecnologa, escalas de
produccin y niveles de precio y calidad internacionales para que se ajusten oportunamente al entorno econmico externo que es eminentemente
dinmico.
Tratando de sintetizar la interpretacin que han dado de esta poltica
diversos directivos gubernamentales y de empresas paraestatales, a travs
de la prensa y en conferencias especficas, se puede decir que la modernizacin industrial no consiste tanto en la modernizacin de los equipos y
los sistemas, como en el cambio de las actitudes. Lo prioritario no debe ser
fortalecer los msculos, sino unir los cerebros siguiendo un sencillo pero
crucial axioma de productividad: debemos enfatizar lo que ms cuesta
producir y vender lo que ms deja.
La modernizacin industrial debe plantear este cuestionamiento:
Cules son los pasos que debemos dar para ser ms competitivos? La
respuesta a esta pregunta equivale a encontrar qu somos capaces de hacer
mejor que otros, ofreciendo ventajas ante las cuales los dems no puedan
competir por igual.

Puede decirse que el punto crtico de la modernizacin industrial estriba en la toma de decisiones que rompan con el pasado, la implementacin
efectiva de las mismas y el acertado trabajo en equipo para vencer la resistencia al cambio que se presenta tanto en el entorno como dentro de las
empresas.
La otra poltica importante que afecta directamente a las empresas
pblicas es la de Descentralizacin de la Vida Nacional integrada por

209

tres conceptos hsicos: el fortalecimiento del federalismo, el desarrollo

regional y el fortalecimiento municipal.
La poltica de descentralizacin pretende impedir el seguir tomando
decisiones desde el Centro con criterios generales, dado que hay peculiaridades en cada Estado, aunque compartan los mismos principios. Se trata
de una reasignacin de responsabilidades y redistribucin del poder. La
consolidacin de esta poltica depender del logro y avance en el fortalecimiento municipal.
La poltica consta de ocho puntos princpales.P"

1. Concertacin de Convenios Sociales que a nivel regional y municipal

atiendan adecuadamente las demandas de la sociedad.
2. Perfeccionamiento de los instrumentos de coordinacin, mediante la
evolucin del Convenio Unico de Desarrollo, adecundose a las necesidades de cada Entidad.
Las prioridades estatales se considerarn compromisos de la Federacin evitndose las obras desarticuladas.
3. El Fortalecimiento Municipal integral y no slo financiero.
4. Una poltica econmica que adopte modalidades de ejecucin regional.
5. Las estructuras sectoriales se adecuarn a las necesidades de cada
Entidad.
6. Trasladar funciones de las Delegaciones Federales a las Administraciones Estatales, evitndose el exceso de trmites y burocratismo.
7. El ejercicio intelectual y la cultura sern prcticas por descentralizar,
admitiendo lo diverso y evitando contradicciones aparentes entre mexicanos que comparten necesidades y expectativas.
8. El proceso descentralizador concierne a toda la sociedad y no slo
compete al medio urbano sino tambin al rural.
La descentralizacin industrial ha establecido una estrategia que busca
controlar el gigantismo del Distrito Federal y zonas conurbadas, a travs
de consolidar las zonas industriales de Nuevo Len, Jalisco, El Bajo, y el

124

Salinas de G. Carlos Reunin lEPES" Federalismo y Descentralizacin" Aguase alientes, Ags.

210
desarrollo de nuevos corredores industriales en el pacfico, Baja California
y el sureste del pas.
Manual de organizacin del Gobierno Pblico Federal
Este instrumento es la gua autorizada dentro de la Organizacin del Sectot Central y del Paraestatal.
Est dividido en dos partes: la primera denominada Manual de Organizacin del Gobierno Pblico Federal, editado por la Presidencia de la
Repblica a travs de la Secretara de Programacin y Presupuesto en un
slo volumen, y la segunda titulada Manual de Organizacin de la Administracin Pblica Paraestatal, un volumen por sector. Fueron editados en
1981 y 1982.
Sealamos esta obra como parte de la normatividad debido a que consideramos bsico para la operacin, su consulta por el administrador pblico, su contenido: antecedentes, disposiciones jurdicas, atribuciones,
estructura orgnica y las funciones por rea, ofrece rpida solucin a
dudas o problemas organizativos. Lamentablemente, tal vez por su circulacin limitada o por su desactualizacin, no es consultado con frecuencia
por los administradores. Para efectos de este trabajo, nos fue de gran utilidad en lo referente a los antecedentes de las empresas analizadas y a sus
disposiciones jurdicas que las enmarcan. Las atribuciones ya hubo que
completarlas. No pudieron aprovecharse las estructuras orgnicas por existir grandes y bsicas diferencias con la realidad, al igual que las funciones
por rea descritas en el Manual resultaron desactualizadas.

Captulo II
Un diseo de gestin para una corporacin
pblica
( Propuesta)

j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j

Captulo II
Un diseo de gestin para una corporacin pblica
(Propuesta)

Con base en los conceptos actualizados de la administracin pblica sealados al principio del trabajo, hemos intentado enmarcar el diseo de
manera deductiva.
La propuesta por tanto, parte de lo general hacia lo particular; analiza
en primer trmino aquellos factores interrelacionados con el diseo de
gestin en el sector gubernamental, para despus limitarse a la empresa
pblica, llevando por ltimo a concretar el diseo y traducirlo en acciones
prcticas en el captulo tercero, referente al subsector paraestatal utilizado
como ejemplo de aplicacin. En otras palabras, la propuesta queda integralmente contemplada en los captulos segundo y tercero con el fin de
evitar ser repetitivos en los conceptos y facilitar su comprensin.
De los elementos del sector pblico que circunscriben e influyen preponderantemente en nuestro diseo, se analizarn los objetivos del sector,
para guardar congruencia entre las acciones operativas de las empresas
con los propsitos del Ejecutivo Federal. Las funciones de las empresas pblicas darn la consistencia a las actividades cotidianas. La estructura pblica describe los atributos de las empresas en el sector que en opinin nuestra deberan existir para obtener armona global. Se seala
tambin la adaptacin al entorno real, que el sector pblico debe realizar
para garantizar la permanencia existosa de sus empresas; enuncindose por
ltimo, una serie de polticas para la orientacin eficaz de las empresas
pblicas.
Por lo que respecta a la empresa pblica, se describen las caractersticas convenientes que deben existir o generarse para abonar el terreno y

214

propiciar que el diseo produzca los frutos esperados: la sistematizacin

de las organizaciones pblicas, el ejercicio racional de la autoridad, el sistema de toma de decisiones, el perfil de los directivos y la eficiencia del
control pueden considerarse como requisitos previos, en tanto que las
acciones inducidas son resultado a posteriori de la implantacin del diseo, encontrndose entre otras, el trabajo en equipo, la competencia interempresas, los programas conjuntos, etctera.

Aspectos generales
El diseo que se presenta contempla la escasez progresiva de los recursos
como una caracterstica comn a todas las empresas de nuestro pas en la
poca actual. Es obvio que la crisis de recursos internos potencializa su
efecto en las empresas pblicas productoras ante el arribo reciente al
concierto de los mercados internacionales mediante el Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio (GATT) lo que ubica a las empresas mexicanas en un ontexto de objetividad y flexibilidad para reaccionar con inteligencia, ingenio, creatividad y oportunidad a los cambios del mercado. Los
administradores pblicos tienen la responsabilidad no slo de conducir
las empresas o reas a su cargo, sino hacerlas competitivas con el sector
privado o en el mbito internacional, en el caso de todas aquellas empresas pblicas potencial o actualmente exportadoras.
La razn de haber elaborado el presente diseo organizacional para la
gestin de una empresa del sector pblico es pues de costo/beneficio,
procurando ordenar las cosas de manera que los recursos crticos se inviertan en aquellas oportunidades que han de representar el mayor beneficio econmico o social.
La organizacin en una empresa pblica se compone de dos factores
bsicos: diseo organizacional y diseo laboral. El diseo organizacional se
refiere al patrn global de relaciones laborales formales, El diseo laboral
traduce estas relaciones formales en responsabilidades laborales especficas
para cada uno de los miembros de la empresa.
El diseo organzaconal que sugerimos est formado por estndares
sobre las relaciones laborales: quin deber trabajar, con quin, y cmo

215

deber comportarse la persona dentro de la empresa. En algunas empresas

stos se formaliza en documentos tales como las listas de reglas, procedimientos, deberes y diagramas de la organizacin. En otras, las relaciones
se aprenden mediante la experiencia o son aceptadas por los miembros sin
necesidad de documentos. Un aspecto importante del diseo es saber a
quin compete establecer esos estndares. Al respecto, las organizaciones
difieren considerablemente en el nmero de personas que intervienen en el
establecimiento o cambio de los estndares organizacionales.
Las funciones del diseo organizacional son numerosas y variadas. La
ms importante es tal vez la ms obvia: proporciona orden y claridad.
La estructura reduce la incertidumbre y la confusin dentro de la organizacin y facilita la colaboracin; adems permite establecer un cuadro
de referencia del cual puede desarrollarse el nivel deseado de comunicacin
interpersonal. En resumen, el diseo organizacional hace que la vida dentro de la empresa sea ms ordenada, predecible y controlable.
Una segunda funcin del diseo organizacional es que facilita el aprendizaje organizacional. En el transcurso del tiempo, las empresas pasan por
numerosos xitos y fracasos que son atribuibles, al menos en parte, a sus
diseos organizacionales. Al aprender de estas experiencias, las organizaciones ajustan sus diseos de manera adecuada. Si una regla determinada
ha tenido xito, se mantendr. Si una relacin laboral se ha revelado inadecuada, se le revisar o descartar. En consecuencia, el diseo organizacional refleja en gran parte un aprendizaje mediante el mtodo de tanteo.
Su tercera funcin es que slo el diseo organizacional proporciona
continuidad. Libera a la empresa de la posibilidad de ser demasiado dependiente de una sola persona. As, aunque un individuo de gran influencia pueda dejar la organizacin, el diseo organizacional le permitir continuar su funcionamiento casi de la misma manera que antes.
Por ltimo, el diseo organizacional ayuda a definir el campo de accin de la empresa. Le proporciona informacin a los grupos de su medio
ambiente acerca de la forma como la empresa resuelve sus problemas y
trata con sus empleados. El diseo organizacional puede definirse como
las relaciones prescritas mediante las cuales los trabajos en una corporacin pblica se relacionan unos con otros a fin de lograr un equilibrio en-

216

tre la especializacin y la coordinacin. El diseo organizacional define

tipos de comportamiento laboral que tienden a ser relativamente duraderos y a repetirse en el transcurso del tiempo. El diseo de una empresa
no .es slo un conjunto de disposiciones. Define las expectativas de los
altos administradores acerca de las relaciones organizacionales que deben
ocurrir, y no el comportamiento total que realmente ocurre.

Propsitos
Este diseo organizacional es la descripcin exacta de la relacin entre los
distintos elementos de la organizacin, de tal manera que puede ser utilizado para predecir un resultado real bajo cualquier circunstancia. El diseo puede ser manipulado de una gran cantidad de formas en la bsqueda
de alguna solucin hasta que se encuentre; con base en esta experimentacin es posible ajustar la organizacin original con un mnimo de deterioro
y costo.
La construccin del diseo suministra una herramienta para la extensin del juicio de quien toma decisiones en el manejo de sistemas complejos de gran escala. El uso del diseo permite la manipulacin creativa con
el propsito de probar nuevas ideas sobre los componentes y relaciones del
sistema.
En la prctica, primero debimos hacer distintas suposiciones acerca del
nmero de factores que se incluiran para representar la situacin de manera precisa. Entonces, los valores numricos pudieron asignarse a las variables en el problema para desarrollar un diseo utilizable. Una vez que
el sistema fue descrito y los valores numricos asignados, el problema
pudo resolverse con cualquier tcnica apropiada.
Manejar el problema con todas sus complejidades puede llevar a la
inaccin, debido a que los administradores no deben "meter la mano en
l". Por lo tanto, es til buscar y encontrar maneras de simplificar la situacin sin ignorar el problema a fin de poder dividirlo en subpartes para
atacarlas de una en una. Es posible tambin (como lo hicimos en nuestro
caso) desarrollar el diseo simplificado del problema y enriquecerlo progresivamente hasta llegar a un diseo funcional, sin olvidar que los problemas de la vida real rara vez caen dentro de los modelos clsicos de la cien-

217

cia administrativa. Se deben tambin profundizar y ampliar las variantes

que permiten combinaciones varias, a fin de obtener un diseo ms completo y con mayor realismo.
Construir el diseo ciertamente implica una alta percepcin sensitiva
y selectiva de la administracin. Esto, a su vez, depende de la estructura
conceptual de que disponemos para disipar nuestra confusin perceptiva.
Los diseos pueden tambin dar estructura a la experiencia. No obstante,
rara vez encontramos un diseo listo para usarse en forma totalmente satisfactoria ante una situacin administrativa dada, por lo que la necesidad
de desarrollo o modificacin creativa es experimentada casi universalmente en la ciencia administrativa.
Los autores de este estudio hemos preferido no desarrollar un modelo
organizacional dado que tendra un enfoque ms terico y este trabajo
pretende ser prctico, adems concordamos con Max Weber en que el
tipo ideal, en su pureza conceptual, es inhallable empricamente en la realidad: es una utopa que plantea a la labor historiogrfica la tarea de comprobar, en cada caso, en qu medida la realidad se acerca o aleja de ese
cuadro ideal. 1
Debe considerarse que un modelo es la concepcin intelectual sofisticada de un sistema o la simplificacin de un complejo de eventos, estructuras, experiencias y relaciones que se supone ocurren en el mundo
real. Como tal, constituye una analoga -una aproximacin al objeto-r real.
Recordemos tambin que es a partir del propio almacn de informacin
sobre las prcticas organizacionales pasadas de donde proviene un diseo
de funcionamiento de la organizacin. Disear es menos ambicioso que
hacer el modelo, pero ms pragmtico; su aplicacin es inmediata y no
requiere de intrpretes.
Al revisar la metodologa para el diagnstico del sector pblico encontramos que ste puede ser "diseo analtico" y "diseo normativo", como
en el caso de los modelos. El primero contiene una descripcin de la realiCampero Crdenas. G. "El Concepto de Tipo Ideal y la Construccin de Modelos para el Cambio Organizacional", en: Revista de Administracin Pblica No. 40, octubre-diciembre, 1979.
Pgs. 93-101.

218

dad de acuerdo con un amplio conocimiento sistemtico de la situacin

actual y de su trayectoria histrica, as como una explicacin de las causas
que las determinan. Esta descripcin y explicacin debe concluir con la
formulacin de una teBiB interpretativa. El "diseo normativo" equivale
al "deber ser", y se formula como un patrn de referencia en funcin del
cual se emite un juicio sobre la realidad para calificar los elementos fundamentales que la caracterizan. Este juicio conforma la evaluacin de la
realidad descrita y explicada. La opcin del diseo organizacional es ms
modesta que la de los modelos, pero permite integrar un producto realmente til al otorgar una mayor libertad conceptual y versatilidad, una
vez que se seleccione, corrige y aplica.

Desarrollo del diseo

El primer problema que encontramos al desarrollar un diseo son nuestros
prejuicios organizacionales. Segn Henry Mintzberg, 3 al disear una organizacin se dan dificultades por dos condicionantes bsicas: suponer que
todas las organizaciones se parecen al considerar que son meras colecciones
de partes a las que se les puede agregar o quitar a voluntad elementos de
su 'estructura, es decir una especie de "bazar organizacional".
La otra suposicin es que las organizaciones efectivas logran una
coherencia en la que no cambian un elemento sin tomar en consideracin
las consecuencias en todos los dems. Los tramos de control, grados de
ampliacin del trablijo, formas de descentralizacin, sistemas de planeacin y estructuras de matriz no se deben elegir al azar. Deben seleccionarse
de acuerdo con grupos consistentes internamente; estos grupos deben ser
consistentes con la situacin de la organizacin, su edad y tamao, las
condiciones de las industrias en las que opera y su tecnologa de produccin. Al igual que en todos los fenmenos fsicos, desde los tomos hasta
los planetas, las caractersticas de las organizaciones son atradas por ncleos naturales o configuraciones. Si a las caractersticas no se les iguala
correctamente y se les une en forma equivocada la organizacin no funciona efectivamente y no logra una armona natural. Los administradores

MintzbclJ Henry "Orpnzatioo Oesign: FlShion or Fit?", en: HanNIfrJ BusiMss Rniew. lanuary-February 1981. pgs 103-116.

219
deben disear organizaciones efectivas, por lo que necesitan poner especial
atencin a su adaptabilidad.
La metodologa para desarrollar un diseo incluye dos estapas: una esttica, que comprende la construccin o confeccin del diseo propiamente dicho y una dinmica, que describe las lneas de accin bsicas y
el orden sealado para la articulacin de las variables administrativas.
Construccin
El diseo organizacional que se plantea responde a la esencia administrativa de solucionar los problemas de operacin de una empresa, pues es
un medio para analizar y sintetizar situaciones o sistemas complejos. El
diseo permite abstraer la organizacin, lo que ayuda a la comunicacin
y ambos deben ser el punto de partida para la conceptualizacin. Entre
ms informacin se agregue al diseo, mayor dificultad existir para la
conceptualizacin.
Primero se presenta el diseo simple, directo, debido a que las descripciones ms complejas seran prolijas en detalles imprescindibles. Sin
embargo, a medida que una persona adquiere ms y ms informacin y
desarrolla sus poderes intelectuales, puede comprender sistemas ms
complejos. No obstante, debe mantenerse un balance apropiado en relacin con el grado de abstraccin y en funcin de los objetivos. Si la
descripcin y el entendimiento son la preocupacin primaria, entonces
deben emplearse tipos ms elaborados e integrados. En cambio, si la
importancia primaria radica en el anlisis cuantitativo y en la prediccin,
es necesario desarrollar diseos ms abstractos y simplificados, los cuales
pueden manejarse explcitamente.
La continuidad en la investigacin de un problema puede desarrollar
un diseo cada vez ms realista del fenmeno en cuestin. Sin embargo
puede adoptarse una decisin cuando ya sea demasiado tarde, yen el caso
un diseo elaborado, sofisticado y realista sera de muy poca utilidad.
Adems de tiempo, los costos tambin son importantes, ya que obtener
informacin adicional para refinar el diseo puede ser prohibitivo en una
situacin particular. As, el costo de refinamiento o enriquecimiento del
diseo debe ser balanceado con los beneficios que arrojar.

220

En el otro extremo del espectro, muchas decisiones se basan en diseos sobresimplificados del mundo real. Un sujeto que toma decisiones
puede sentirse muy confortable con su diseo particular del fenmeno, y
hacer muy pocos o ningn intento para expander su conocimiento de la
situacin. Los diseos simplificados del mundo real pueden originar el
fanatismo y el dogmatismo, con frecuencia descubrimos que quienes tienen un mnimo conocimiento de la situacin particular, son los ms confiados en resolver el problema. Los individuos pueden estar muy seguros
de que ese diseo directo del mundo es realista y apropiado para la solucin, y estn perfectamente felices al apoyarse en su instinto o "sentido
comn", por lo que se sorprendern e irritarn si alguien expresa dudas
acerca de su percepcin.
Este intento por simplificar es un esfuerzo humano necesario y tpico.
Debemos alentarlo con el propsito de manejar simblicamente la complejidad de nuestro medio.
Isa elaboracin de este diseo supone la aplicacin de la tcnica comn
de abstraccin y simplificacin para el estudio de las caractersticas, aspectos de utilizacin, comportamiento de objetos y sistemas en condiciones variables. El diseo mismo es una representacin de objetos, procesos
y sistemas. La manipulacin del diseo se emplea para probar el impacto
que tendrn los cambios propuestos (de uno o ms componentes) en el
sistema como un todo. De esta manera, las pruebas pueden realizarse sin
deteriorar el original del que se copi el diseo.
El diseo ms afn con la realidad del mundo y de la vida en l deber
probarse peridicamente para evaluar su fidelidad.
Frecuentemente nos encontramos con que los sistemas reales no se
pueden disear, dado que las relaciones suelen ser demasiado complejas
para establecerlas formalmente en trminos grficos o simblicos. Adems,
las variables pueden no estar bien definidas, o las relaciones entre ellas no
estar claramente delineadas. Muchos de los problemas a los que se enfrentan los administradores en las organizaciones de nuestros das son de este
tipo. Las decisiones no programables surgen en todos los niveles organizacionales, pero predominan en los ambientes de la direccin media (coordinadora) y superior (estratgica).

221

La cuantificacin obliga a emplear un comn denominador como

criterio de optimizaein que por lo general es el dinero, porque una organizacin tiene que ver con la solucin de problemas relacionados con
costo y utilidades.
La probabilidad debe considerarse en la cuantificacin de los diseos.
Algunos sistemas son deterministas en el sentido de que los parmetros
estn completamente definidos, y los resultados relacionados con cursos
de accin particulares son acertados. Sin embargo, en las situaciones reales
existen muchas probabilidades que deben reducirse a trminos cuantitativos. El resultado puede ser descrito como muy probable pero remoto.

La estructura del diseo consta de los siguientes pasos: a) aclarar

el problema por resolver; b) observacin informal de algunos aspectos reales de operacin existente; e) estudiar la bibliografa sobre los trabajos de
investigacin ajenos; d) entrevistas con el personal experimentado; e)
construccin de algunas formas imaginativas y tentativas de diseo; f)
derivar parmetros segn los datos que se poseen; g) exploracin de la respuesta especfica y caractersticas de las versiones numricas resultantes;
h) probar o controlar las caractersticas de respuesta sobre nuevos datos;
i) utilizar la profundizacin de los conocimientos. a fin de intentar construir diseos ms perfeccionados y estudiar las desviaciones que generalmente se producen en la operacin prctica respecto del que se adopte
fmalmente.
Al aplicar los diseos como marco de referencia de las fases del cambio
(diagnstico e intervencin) en los sistemas administrativos -desde una
perspectiva organizacional- se da por supuesto que, al igual que todos los
sistemas sociales, los primeros estn compuestos por un conjunto de subsistemas que interactan entre s con el propsito de lograr una meta u
objetivo comn. Estos subsistemas constituyen las variables de las que se
derivarn los indicadores para comprender el hecho administrativo objeto
de cambio.
La palabra "diseo" se usa para definir la descripcin lgica de las
relaciones entre los diferentes elementos de la organizacin, con la suficiente exactitud como para permitir la prediccin del resultado real en
algn grupo de circunstancias esperadas, la gran desventaja es que ningn

222
diseo se ajusta completamente a la realidad; por lo tanto, la construccin
del diseo y la traslacin de los resultados al problema real, deben realizarse con complejidad y sencillez al mismo tiempo. La funcin de la construccin y anlisis del diseo no es reemplazar la intuicin ni el juicio, sino
sustentarlos para manejar la complejidad e incertidumbre ante las cuales
la intuicin humana no puede contender sin ayuda.
Para aplicar un diseo organizacional en algunas corporaciones pblicas debemos partir de supuestos universalmente aceptados en nuestro
pas, con los que se conceptualiza la administracin pblica como un
sistema bajo el enfoque de la escuela moderna. Se le ha denido" as en
el sentido moderno de obtencin de los resultados propuestos mediante
las organizaciones, conforme a las polticas dadas. "Es un subsistema de la
sociedad en general y del sistema poltico en particular". As, "la estructura y funcionamiento de la maquinaria gubernamental son influidas por su
medio ambiente". Al estar inserta en los "planos estructurales de la socedad (poltico, cultural, social y econmico), recibe ciertas entradas de
otros subsistemas sociales y le proporciona sus propias salidas bsicas, y
por otro lado es en s misma un subsistema que consiste en un flujo de
entradas y salidas internas".
La Administracin Pblica, vista como un sistema social, presenta a su
vez ~ara fines de diagnstico e intervencin- dos niveles de "profundidad" analtica en relacin con los subsistemas de la sociedad: a) el macrosistema social, donde se produce la interaccin de la Administracin Pblica como un todo, y los planos estructurales de sociedad en su conjunto, y
b) el mierosistema social, entorno ms cercano en donde se da la interaccin entre las unidades orgnicas de la Administracin Pblica y los
subsistemas o planos de la sociedad.
"El sistema legal, especialmente el derecho pblico, tambin tiene
efectos importantes sobre las estructuras internas y externas y sobre el
funcionamiento de la maquinaria gubernamental". Por lo tanto, constituye una variable social macro y micro envolvente de la Administracin
Pblica, al igual que las variables, poltica, cultural, social y econmica.

Campero Crdenas G op. cit. pgs. 93-101.

223

Los puntos de intervencin al reformar se orientan en primer trmino

hacia hts reas funcionales de la actividad estatal (tanto las tradicionales
como las propias del Estado-8ervicio) encomendadas a la Administracin
Pblica. De tal suerte que el cambio organizacional se aplica tanto a las
unidades "que hacen el trabajo sustantivo" (rganos fines) como en aquenos sistemas que existen Para apoyar esas actividades sustantivas (rganos
adjetivos o medios). En estos ltimos cabe distinguir entre los de naturaleza tcnica y los propiamente administrativos y logsticos (asesores y auxiliares) ya sean de orientacin y apoyo global o de carcter generalizado.
Estas unidades de organizacin, en cuanto sistemas operativos, pueden
examinarse tambin como un todo compuesto de partes interdependientes o procesos de conversin que transforman los insumos o demandas y
los regresan al ambiente en forma de productos suministrados a su clientela o usuarios. El sistema incluye mecanismos de retroalimentacin que
lo regulan.
Leavitt, N.J. seal que desde una perspectiva orgnica, las unidades
o empresas que componen la Administracin Pblica pueden ser consideradas como sistemas multivariables. Entre las variables orgnicas pueden
distinguirse cuatro principales: 1) las que se refieren a los valores y los
fines u objetivos (contenidos axiolgicos y teleolgicos); 2) las estructurales que se ocupan de la derenciacin (divisin) e integracin (coordinacin) de las funciones y de la organizacin formal; 3) la tecnologa de los
aspectos de operacin o funcionamiento del sistema e incluye, por tanto,
la tecnologa de las operaciones (procedimientos y mtodos), la tecnologa fsica (mquinas, equipos, inmuebles, materias primas) y la tecnologa
del conocimiento necesario para ejecutar las tareas; y 4) el subsistema
humano, tambin llamado psicosocial o conductual. Est constituido por
las personas o actores de la organizacin en sus relaciones grupales y tiene
que ver con sus actitudes, conductas, cultura organzaconal (valores,
creencias, ideologas, costumbres y tradiciones) as como sus aptitudes.
Enfoque

El diseo puede ser considerado como humanista porque se basa en

una filosofa de conviccin y creencia en la gente, pero no de la manera
romntica de los sistemas organizativos orientales, en que los trabajadores
manejan como eje de su vida el trabajo en la empresa, sino tomando en

224
consideracin las caractersticas latinas de nuestros trabajadores y directivos, reconociendo y fortaleciendo sus cualidades y con una cuantificacin
y previsin de debilidades.
El diseo contempla que toda la administracin de una empresa pblica corporativa se fundamenta en el trabajador: un trabajador que tiene
virtudes y defectos, que reacciona lgica pero tambin visceralmente, con
sentimientos y pasiones, en suma, que es humano y no mquina de produccin.
Se toman en cuenta los cambios constantes del entorno en que las corporaciones pblicas mexicanas se desenvuelven. Es evidente que las
variaciones y tendencias econmicas del pas afectarn an ms en el
futuro la administracin de las empresas, por lo que una de las caractersticas planteadas es la flexibilidad rpida y la oportuna capacidad de
respuesta. Las organizaciones tradicionalistas, rgidas y lentas se vern
seriamente comprometidas en su viabilidad.
El diseo organzatvo lo hemos titulado Arco (Autoridad y Responsabilidad Compartidas) y consiste, fundamentalmente, en un cambio
en la concepcin y aplicacin de la autoridad y la responsabilidad, en la
que ambas se comparten, en lugar de delegarse; es decir, exige un mayor
compromiso y una autocrtica de todos los directivos, y no slo del funcionario principal. Implica un grado ms elevado de madurez personal y
organizacional; el autocuestionamiento individual y empresarial, en el
que las tradiciones y resultados habituales se ven sujetos a un anlisis
crtico y una sistematizacin con base en nuevas formas de hacer las cosas buscando eficiencia y eficacia. El simple hecho de establecer un orden
lgico, con sentido comn y una revisin seria de procedimientos administrativos, demostrar los beneficios al incrementar notablemente la produccin y el rendimiento de los recursos, como puede apreciarse en las
empresas en que se aplic la prueba piloto. El lenguaje cotidiano, con
mnimos tecnicismos, no obedece a superficialidad, sino a la intencin
de obtener la participacin del mayor nmero de directivos y trabajadores, corresponsabilizndolos del xito o fracaso de las empresas.
Procura que los funcionarios de las diferentes empresas que constituyen la corporacin tengan un trato de igualdad real y no jerrquica, con

225

un estilo democrtico de liderazgo, y un papel de coordinadores y armonizadores de equipos de trabajo.

El diseo pone especial nfasis en la simplificacin tanto de estructuras, sistemas y procedimientos, como en la concepcin de las rutinas
de trabajo.
El diseo organizacional propone que las normas y reglamentos que
rigen el funcionamiento de los equipos de trabajo se generen por consenso con una alta "capacidad de escucha" para lograr que los directivos
tomen decisiones fundamentadas en la experiencia de los trabajadores
operativos, lo que reduce la vulnerabilidad de las acciones y la posibilidad
de errores. Por ltimo es fundamental la coordinacin de los numerosos
equipos conforme a una eficiente y oportuna informacin que interacta
en todos los niveles; todos estn enterados de las acciones de los dems
y su justificacin. De acuerdo con el diseo propuesto, lo anterior permite
la armona y sincrona de las acciones, reduce el desgaste y esfuerzo que
habitualmente se emplean para conducir a dos o ms empresas pblicas
hacia el mismo rumbo, con semejante ritmo y velocidad.
Lneas de accin

En lo general:
Consideramos que dos aspectos deben ser estimados para planear las
lneas de accin de la organizacin:
a) Un enfoque analtico de los problemas de produccin, diversificacin
y de planeacin de productos y mercados, as como:
b) Un enfoque sobre la metodologa para la solucin de problemas, en el
que se pone especial nfasis en las partes prcticas de la investigacin
y en la bsqueda de alternativas.
En realidad, los problemas de accin global tienen vinculacin con lo
externo a la empresa, y slo indirectamente con lo administrativo u operativo. Estos ltimos se refieren ms al cumplimiento de la estrategia que a
la formulacin.

226

Es decir, la lnea de accin deber determinar un esquema de produccin y comercializacin que optimice la utilizacin de los recursos empresariales en el tiempo. Para esto hay que observar si los objetivos principales
propuestos estn bien fijados y, en caso afirmativo, si la marcha de las
operaciones se orienta correctamente hacia la obtencin de tales objetivos.
Formulados los objetivos y segn el potencial estratgico de nuestra
organizacin, as como las oportunidades estratgicas del entorno, debe
revisarse peridicamente dnde se encuentra nuestra posicin frente a
esas oportunidades, que cambian constantemente, y adecuar frecuentemente nuestros recursos, as como fijar las posibles alternativas. A manera
de barmetro, es posible determinar en fechas prefijadas la amplitud de la
desviacin entre el esquema terico como ptimo y la realidad. Ello indicar si avanzamos o retrocedemos en la optimizacin, sobre todo en
cuanto a penetracin del mercado, rentabilidad, crecimiento, nuevos productos, posicin de la competencia, y diversificacin controlada de la
produccin.
Todas estas sublneas deben estar combinadas en la principal lnea de
accin general de la organizacin a largo plazo.
Procediendo a la inversa, cuando se establece la principal lnea, conviene revisar las sublneas y perfeccionarlas una por una, a fin de que contribuyan mejor a los objetivos.
Si bien cabe reconocer que es dcil construir un "diseo ideal" para
la formulacin de lneas de accin, particularmente en pases como el
nuestro, donde surgen con notable rapidez variantes bruscas en el entorno, como en la poltica econmica del gobierno, estabilidad y desestabilizacin del mercado de cambios y de las cotizaciones de divisas, nebulosidad de polticas nacionales bsicas para combatir eficazmnte las crisis
de produccin, expansin y contraccin peridicas de las inversiones en
obras pblicas, etctera, tambin es .cierto que es preferible cierto diseo
antes que manejarlas intuitivamente.
El "diseo ideal" debe variar segn el tipo de organizacin: si es estatal pura o parcial, si es manufacturera, de servicios o de distribucin, pero

puede partirse de la base comn del pronstico de ventas, que servira

como gua, teniendo en cuenta las oscilaciones de la demanda (por ejem-

227

plo, estacionales, conforme a la experiencia pasada), las actividades que

desarrolla la competencia, y las cifras reales de venta en los cinco ltimos
ejercicios. Un segundo elemento esencial es la estimacin de nuestros
recursos humanos reales en calidad y cantidad, finanzas y capacidad de
produccin, segn determinados costos. El tercer elemento -del que
sorprendentemente muchas empresas prescinden, con las consiguientes trgicas consecuencias- es la investigacin y desarrollo, a fin de pronosticar
cundo podremos penetrar en el mercado con nuevos y avanzados productos o servicios y en qu medida. A continuacin hay que insertar los
probables influjos del ambiente. Si, como dijimos antes el entorno es muy
cambiante, esa variable debe tenerse en cuenta, y actuar conservadoramente. Lo ideal es cuantificar todos estos elementos, pero como frecuentemente no podremos hacerlo, es suficiente, de manera provisional, "armar
el diseo" en forma ms conceptual, con tendencias y porcentajes o cifras,
en los casos en que sea posible, as obtendremos una mayor aproximacin
a la realidad.
Las lneas de accin deben considerar por lo menos los prximos cinco
aos, ser amplias en lo posible, determinarse con la cooperacin de todos
los supervisores importantes, y no slo por decisin unilateral de los
directivos.
Todas las actividades de la empresa tienen importancia estratgica,
aunque podramos seleccionar en el caso de una empresa pblica:
a) Objetivos de crecimiento y oportunidades dentro del contexto de
nuestro sector paraestatal en la actualidad, y de la industria en general.
b) Estructura de nuestra organizacin, tanto actual como futura, para
enfrentar los desafos as como los requerimientos del cambio inevitable.
e) Objetivos y planes de diversificacin.
d) Situacin gerencial planificada (retiros, traslados, promociones,' cambios laterales, etctera) en relacin con la futura estrategia de la empresa, que puede requerir incorporacin de nuevo personal, capacitaciones especiales o reemplazos, tanto de empleados tcnicos como
ejecutivos.
e) Objetivos de fusin con otras organizaciones o de incorporacin,
adquisicin o venta de nuevas plantas y equipos.

228
f) Objetivos de nuevas inversiones que pueden ser defensivas (ante determinada accin de la competencia del sector privado que tiende a
descolocamos en el mercado) u ofensivas (cuando se trata de expandir
nuestra empresa en el mercado, ya sea con un aumento de la capacidad
productiva o mediante la incursin en otras lneas de produccin, servicio o distribucin). El retomo sobre la inversin es la medida apropiada para medir la inversin ofensiva, mientras que para las acciones
defensivas parecen adecuados otros procedimientos ms complejos
como el retomo sobre las ventas, dado que se trata de proteger los beneficios actuales y con frecuencia ello no requiere inversiones adicionales.
g) De acuerdo con las polticas nacionales, decidir innovaciones y efectuar altas inversiones para obtener grandes retornos y xitos ocasionales, o acciones ms conservadoras que nos satisfagan con mrgenes
menores pero seguros.
h) . Penetrar en los mercados internacionales o mantenemos en el nacional.
i) Definir con precisin la llamada "rentabilidad social" de las empresas
pblicas y la proyeccin hacia la comunidad.

En lo particular:
La crisis que sufre el pas ha impactado duramente a las empresas pblicas, situacin que incluso se refleja en los problemas de la poltica
gubernamental, por lo que, necesariamente, las soluciones y las polticas
alternativas que superen la problemtica deben surgir del propio Estado,
sin que ello signique una ruptura del sistema sociopoltico actual."

La grave escasez de recursos y la necesidad de ajustarse a una poltica

econmica de austeridad, motiv a la actual administracin en 1986 a
racionalizar la participacin directa del sector pblico en la actividad productiva, con base primero en una reestructuracin del sector paraestatal
para luego pasar a la modernizacin y actualizacin industrial.

Fernndez, Luis Inostroza Proposiciones Metodolgicas para el Estudio de las Politicas. Alternativas de Corto y Mediano Plazo de Empresas Industriales Pblicas. Primer Coloquio sobre
Empresa Pblica. Publicacin de la UAM-Azcapotzalco, Mxico, 1984.

229

En el desarrollo de este esquema, encontramos que la coyuntura actual y la situacin especial por la que atraviesa el sector paraestatal, crean
condiciones para estimular el cambio dentro de la empresa pblica, y
constituyen un desafo para los empresarios pblicos en el sentido de
planificar la productividad y rentabilidad de stas, reconociendo que sto
no es fcil, precisamente cuando se debe trabajar en condiciones de incertidumbre y enfrentar un momento poltico difcil, derivado de las restricciones financieras y econmicas, cuyo detonante an es la deuda externa
y los condicionantes del exterior, que han provocado el cambio en el
patrn de desarrollo del pas. El diseo propuesto considera en particular
cuatro lneas de accin claramente delineadas:
1.

La necesidad de una mayor rigurosidad planificadora

La empresa pblica ha sobrevivido a muchas crisis, por lo que an es

un elemento importante de la poltica econmica y, necesariamente, mantendr ese papel destacado en el rea estratgica y prioritaria del desarrollo nacional. El cambio est en que ahora se le exige una mayor rigurosidad planificadora, especialmente para realizar innovaciones y cambios en
su carcter y estructura; aqu es donde deben concentar su capacidad
creadora los empresarios pblicos, dado que los cambios deben estar orientados a dos aspectos bsicos:
Readecuar la estructura interna y las actividades operativas de la empresa y
Redefinir las relaciones de la empresa con su entorno fsico y socioeconmico.
Los especialistas en planeacin sostienen que los cambios relacionados con el entorno fsico y socioeconmico afectan la efectividad o eficiencia de la empresa en mayor grado que los cambios referidos a la
estructura interna; los cuales, por lo general, influyen ms en su eficacia.
Una distincin importante entre eficacia y eficiencia es que en teora
de sistemas, la eficacia se define como el grado en que el producto real del
sistema corresponde al producto deseado, y aqu cabra una valoracin en
sus caractersticas y calidad; en tanto que la eficiencia es la razn de los

230

productos reales respecto de los insumos reales, es decir, tiene relacin

directa con la productividad y rentabilidad.!
Una de las tareas que debe ocupar a los empresarios pblicos y concen-

trar su atencin es racionalizar comportamientos y realizar esfuerzos internos para mejorar las operaciones diarias de sus empresas. Esto implica
luchar contra la insuficiencia, especialmente cuando las limitantes financieras exigen un mayor aprovechamiento de los recursos y una mxima
utilizacin de las potencialidades de las entidades paraestatales.
En estas condiciones se impone como necesidad inmediata una mayor
rigurosidad planificadora en la empresa pblica; una forma de aplicar esta
idea consiste en adoptar procesos formales de planeacin estratgica que
facilitan los anlisis de perspectivas y la formulacin de estrategias sobre la
base de los siguientes lineamientos:
I. Apoyar la formulacin de objetivos y metas organzaconales adecuadas.
n. Facilitar la identificacin de l . ' grandes problemas estratgicos de las
empresas para prever los cambios del entorno socioeconmico y los
de su estructura interna.
Hl, Ayudar a la mejor asgnac.r de los recursos estratgicos de las empresas.
IV. Guiar e integrar las diversas actividades administrativas y operativas de
la organizacin interna de la empresa paraestatal.
V. Crear condiciones para contribuir al desarrollo y capacitacin de los
empresarios pblicos.
Estos lineamientos constituyen las recomendaciones bsicas para dar
mayor rigurosidad a la planeacin de las empresas pblicas; sin embargo,
debe considerarse que la realidad impone muchas restricciones, en todo
caso este es un fuerte desafo para los empresarios pblicos, los cuales
deben tener una posicin bien definida que conduzca el cambio de la
empresa paraestatal.

Bamud. Chesrer Tb Fu"ctiOfl 01 tb Executive, hizo en su libro la diferenciacin entre eficeCia y eficiencia; citado por Charles W. Hofer y Dan Schendel. Planeacion Estratgica: Conceptos A"tIlticos, Editorial Norma S.A., Bogot, Colombia. 1985. Pg. 2.

231

2. Baae. de UM planetICin ptJra la empre. pblica productiVG

La planeacin de la empresa pblica productiva, generalmente una
paraestatal, la realizan los ejecutivos y empresarios pblicos, con la finalidad de incrementar su productividad y con ello sus rendimientos, que se
asocian fundamentalmente a los conceptos de eficacia y eficiencia. Aunque es necesario distinguir los siguientes aspectos:'
l.

La accin planificadora de la empresa pblica productiva debe tOID8l'

en cuenta el papel que juega en la regulacin de mercados, por lo que
no puede nicamente guiarse con criterios de eficiencia, como es el
caso de la empresa privada.
n. La obtencin de ganancias no implica necesariamente una medida de
eficiencia de la empresa pblica en la formulacin, implementacin y
ejecucin del plan.
111. La planeaci6n organizativa permite mejorar los procesos de organizacin y gestin de las empresas y con ello su eficiencia.
IV. Definir una estrategia implica para los ejecutivos de las empresas pblicas realizar todo un proceso de aprendizaje que beneficia a la organizacin.
La planeaen es un proceso que compromete en esta forma a todas las
instancias o niveles dentro de la organizaci.n: estratgico; funcional; operacional, y ejecutante. Todos participan simultnea e interdependientemente para dar congruencia y consistencia al plan de laempresa.
La planeacin exige a la empresa un grado de integracin de sus niveles de organizacin en el sentido que cada instancia de direccin debe
asumir la responsabilidad por la parte que le toca planificar, en concordancia con cada una de las dems, a fin de mantener una unidad en materia
de objetivos y metas. Aqu cobran importancia la estrategia y la tctica
que son dos aspectos importantes del comportamiento y conducta de las
empresas. La estrategia implica tener una visin de perspectivas y una posicin definida con respecto al comportamiento a largo plazo de la empre-

Dard60. F. Jc* Estudio Sobn FormlUin" C/JllaciUcim. tk Gerentes tk Empresas

Pblicas l7Idustfiles en Mxico. INAP. Praxis, No. 72. Mxico. 1986. Pp. 41-42.

MODS8l:0

..

'

232
sa en su conjunto; en cambio, la tctica seala los pasos para cumplir
objetivos y metas de corto plazo, en lo que las instancias de direccin
deben de disponer de los medios que permitan lograrlas.
3. El esquema de funcionamiento de la planeacin

La planeacin persigue un funcionamiento de la empresa pblica con

eficacia y eficiencia. Eficacia en lo funcional, econmico y social, y eficiencia en los resultados productvos," El plan de la empresa debe tomar
en cuenta sus finalidades, medios dsponbles y el entorno fsico y social,
que son cambiantes e influyen directamente en los programas que lo integran, alterando sus objetivos y metas; continuamente hay que modificarlos y corregirlos para que conserven su valor en el tiempo.
Para mostrar el funcionamiento de un esquema de planeacin tomaremos como base la pirmide que se apoya en los niveles de organizacin
y se le relaciona con las actividades propias de la planeacin; ver el cuadro
siguiente:
Cuadro 16
Esquema de niveles de planeacin y organizacin
en la empresa pblica contempornea
Ni11eles
ESTRATEGICO -

Organizacin

Planeacin

Asamblca General
Asamblea de Accionistas
Junta de Gobierno
Junta Directiva
Consejo Directivo
Consejo de Administracin
Direccin General

En funcin de los fmes se

planifica el futuro deseado
de la empresa, se fijan los
objetivos y metas a cono,
mediano y largo plazo.

Ruz Duea. Jo. Efictlcia y Eficiencia en ltl E"'f'rrlStI PblictIMexicll1ItI, AlItlissde rma DCIldil. Editorial Trilla, M~xico, 1982.

Cuadro 16 (continuacin)
Esquema de niveles de planeacin y organizacin
en la empresa pblica contempornea
Niveles

FUNCIONAL

Organizacin
-

Direccin Ejecutiva
Direccin Adjunta
Direccin de Operaciones
Direccin Administrativa
y Financiera
Direccin Corporativa
Direccin
Subdireccin General
Subdireccin

OPERACIONAL -

EJECUCION

Planeacin
De acuerdo con las funciones de la empresa se
planifica, tomando e cuenta los medios para detenninar el cmo avanzamos
hacia el cumplimiento de
objetivos y metas.

Divisin
Gerencia General
Gerencia Operaciones
Gerencia
Superintendencia
General
- Superintendencia

En funcin de la capacidad
operativa de la empresa
se determinan las fonnas
de utilizar intensivamente
los recursos disponibles:
humanos, financieros, materiales y tecnolgicos.

En funcin de la realidad
organizativa de la empresa
se desagrega el plan en los
programas de los niveles
ms bajos, en donde se inicia el proceso de planificacin y en donde se determinan los requerimientos
de la organizacin, los diseos y sus exigencias concretas de recursos,

Coordinacin
Departamento
Unidad
Supervisin

FUENTE: Elaboracin propia en base del cuadro conceptual de los niveles jerrquicos de
las empresas de Blanco lUescas. Francois El Control Integrado de Gestin. Iniciacin a la Dirl'CcilI por Sistemas. Editorial Limusa .\1xico. 1984.

234

4. La planeacin en el contexto empresarial pblico

Los empresarios pblicos son quienes ms utilizan las tcnicas y procedimientos de la planeacin, pues reconocen su utilidad e blportancia en
las entidades que dirigen, sujetas al constante desarrollo.
La capacidad empresarial es determinante para planificar el desarrollo
organizacional y coordinar sus recursos, especialmente humanos, que
requieren capacitacin permanente para elevar su nivel de productividad.
En cierto sentido se trata de aprovechar en forma adecuada la inteligencia
y la capacidad creadora de la colectividad productiva en las empresas del
sector paraestatal.
a)

aCmo dirigir el proceso de cambio en la empresa pblica'

Los empresarios pblicos se plantean esta interrogante y hay quienes

han intentado disear una teora completa del proceso de cambio que lleve a la conformacin de una estructura empresarial y organizacin pblica
apropiada a la realidad nacional. El management pblico de los pases en
desarrollo tiene mucha imaginacin e incluso han presionado con ideas
nuevas. Sin embargo, la realidad actual y los efectos de la crisis condicionan el ambiente y posibilidades de desarrollo de la empresa pblica. En el
sentido que la reduccin de presupuesto o condicionante financiera aparece como la limitacin mayor que tienen los empresarios pblicos en la
coyuntura actual, qu hacer?, cmo cambiamos esta situacin? Estas
son interrogantes mayores que tienen connotaciones ideolgicas y polticas que no son materia de este trabajo, pero son elementos por considerar
cuando se trata de buscar una estrategia maestra capaz de dirigir el cambio
hacia una efectiva modernizacin de la empresa pblica.
La condicionante financiera que sufren las empresas pblicas de todos
los pases en desarrollo limita mucho la accin empresarial y restringe la
innovacin de elevado costo, lo que impide utilizar las tcnicas y mtodos
de planeacin, organizacin y anlisis del comportamiento de la empresa
en los mercados y el dagnstco de la actividad productiva en la rama
correspondiente, en la que debieran empresas lderes para hacer efectiva la
regulacin del mercado en beneficio del inters nacional.

23&
El proceso de cambio que se genera en una empresa pblica no es fcil
de manejar y tiene caractersticas muy particulares en la transicin al implementarse nuevas orientaciones y nuevas polticas, con base en el manejo de los factores que integran el cambio o transformacin de la empresa.
Aqu se planteara cmo hacer avanzar la actuauzacin industrial dentro
de las empresas lderes del sector paraestatal en un proceso planificado
que nos permita predecir con cierta precisin las situaciones futuras de las
empresas. Se entiende que estas transformaciones responden a un acuerdo
y concertacin poltica entre sindicatos y empresarios pblicos sobre un
consenso respecto al papel de la nueva relacin entre capital pblico y trabajo asalariado que debe ser, necesariamente, de cooperacin para hacer
de la empresa una organizacin productivamente eficaz.
El proceso de cambio debe analizarse en un contexto amplio, tomando
en cuenta los factores internos de la organizacin y el entorno de las empresas; es decir, considerar sus caractersticas corporativas y de lder dentro del mercado y rama productiva que se trate, as como su localizacin,
rea geogrfica de influencia, a la clientela o usuarios a quienes sirve, sus
proveedores y subcontratistas, el ambiente social y poltico en el cual se
desenvuelven sus actividades y condicionamientos de tipo financiero.
Dirigir un proceso de cambio en el sector paraestatal requiere de una
gran voluntad poltica y de un conocimiento cabal de la realidad del pas.
Los empresarios pblicos o los ejecutivos del sector paraestatal deben
tener conciencia de las dificultades que encierra la modernizacin industrial y lo que ello significa para el futuro de la empresa pblica, dado que
deben enfrentarse los problemas y hacer las transformaciones adecuadas
con gran integridad y decisin para no afectar intereses de clientes y usuarios, de trabajadores y empleados, de empresas, intermediarios y dems
personas vinculadas.

b) La estrategia empresarial y el estilo de direccin en el sector

paraestatal
La planeacin tiene verdadero sentido cuando se impone una estrategia empresarial que responde a un consecuente estilo de direccin, en su
tarea de formular los programas globales y proyectos especficos de la
empresa. Toda entidad productiva pblica debe definir una estrategia de

236

desarrollo y de accin a mediano y largo plazo. All se establecen objetivos financieros, nivel de acumulacin de capital. objetivos de produccin, objetivos en materia de regulacin de los mercados y anlisis de
comportamiento en materia de costos y de beneficios.
El diseo de una estrategia empresarial debe apoyarse necesariamente
en dos elementos: visin de perspectiva y desarrollo de la empresa, y
determinacin de la trayectoria. Esto ltimo implica relacionar las acciones o proyectos estratgicos en un encadenamiento temporal de secuencia, considerando la viabilidad tcnica, econmica y poltica, es decir,
que sea congruente con las orientaciones generales del sector paraestatal,
as como con los medios sustantivos que permitiran realizar dicha trayectoria. De ah que ..... la definicin de una estrategia debe de apoyarse en
el anlisis de la estructura inicial (realidad de la empresa-dagnstco) y
en la comprensin de la gnesis de dicha estructura para poder analizar
las posibilidades de evolucin (trayectoria) hacia la imagen-objetivo deseada. Ntese que la estrategia implica la definicin de objetivos y metas
para cada etapa, empleando categoras de la realidad". 8
El diseo de la estrategia empresarial para la empresa pblica comprende todo un ciclo de acciones con una secuencia bien determinada que se
inicia con un anlisis de perspectiva y de valoracin de la estructura organizacional y del entorno particular de la empresa, es decir, su ubicacin
dentro del sector paraestatal y rama de produccin, dado que desde el
sector pblico recibe orientaciones generales que influyen en su estrategia, como la modernizacin industrial en materia de: innovaciones tcnicas,
elaboracin de niveles de productividad, mejores tcnicas de gestin, nuevos diseos de productos y otros. Adems, dentro de la organizacin se
debe reestructurar y modernizar el esquema de planeacin.
Esta idea de cambio dentro de la empresa pblica responde a una
actitud innovadora de los empresarios o ejecutivos que concuerda con valores y normas organizacionales aceptadas como: democraciaintema,
participacin de los trabajadores en la toma de decisiones, igualdad de
oportunidades, fijar prioridades, establecer criterios de asignacin de recursos y otros que tienen importancia para definir una estrategia adecuada.
8

Matus. Carlos Estratep y Plan. Ediciones Universitarias. Santiago de Chile. 1972. Pg. 111.

237

Algunos elementos importantes para formular la estrategia en la empresa pblica que pueden orientar y servir de referencia se muestran en el
siguiente cuadro.
Cuadro 17
Elementos para formular la estrategia de una empresa pblica
Elementos

Contenidos para la formulacin

1. Orientaciones generales
(plan nacional y programas sectoriales)
2. Programa de modernizacin industtial

Tomar las orientaciones bsicas y hacer la formulacin estratgica global para la empresa.

3. Visin de perspectiva
de la direccin ejecutiva
dela empresa

Proponer la formulacin y puesta en prctica de

la estrategia como un proceso de aprendizaje organizacional de todo el colectivo de trabajo.

4. Anlis de la estructura
inicial-diagnstico

La fase inicial del ciclo consiste en la valorizacin

de la estructura de organizacin y su entorno
socioeconmico en condiciones de incertidumbre.
Evaluacin y anlisis de los estilos de gestin,
se selecciona el mejor en funcin de la estructura
de organizacin y las condiciones de incertidunbre que afectan a la empresa.

S. Anlisis de la capacidad
empresarial- potencialidades de los ejecutivos

Considerar los aspectos clave del programa y llevarlos a la prctica como un proceso que compromete a toda la organizacin.

6. Fortalecer la imagen de
la empresa dentro del
sector paraestatal

Relacionar al grupo de ejecutivos de la empresa

con la cabeza de setor y otras entidades afines,
para lograr una mayor coordinacin, aprovechamiento de experiencias y utilizacin de efectos
sinergticos.

7. La concertacin interna

Las variables que d ecide la direccin de la empresa

reciben un tratam. .to por separado de las que deben ser tomadas en consulta con la cabeza de sector, o bien concertadas con el sindicato.
Encadenamiento de acciones o proyectos estratgicos para hacer funcionar el programa de accin
y consecucin de la imagen-objetivo.

8. La implementacin de
acciones para dar direccin a la trayectoria

288

La estrategia empresarial en el sector paraestatal debe ocuparse de:

modernizacin industrial e implicaciones tecnolgicas, innovaciones en
materia de gestin y alta direccin, importancia de las economas de escala y de los productos que pueden ser competitivos en los mercados internacionales, as como de otras metas ms generales. Aqu cobran importancia los objetivos y su forma de plantearlos, que deben ser coherentes
con las orientaciones de los planes sectoriales y las definiciones polticas
en materia de modernizacin industrial. Esto debe dar consistencia a la
forma de gestin o estilo de direccin adoptado por la empresa que
necesariamente debe apoyarse en un efectivo mecanismo de planeacin.

El estilo de direccin debe efectuarse en un marco de transicin que

no signifique tensiones, enfrentamientos de grupos y retrocesos lamentables en las actividades productivas y posiciones dentro de los mercados,
en su tarea de conducir a la empresa por un proceso de cambio. Se trata
de imponer los cambios, al mismo tiempo que se prueba una forma de
gesti6n, apoyada en un estilo. ms participativo e integrado a la realidad
concreta de la empresa pblica. Esto con la intencin de lograr una efectiva unidad de cuerpo y una concertacin entre ejecutivos y trabajadores,
lo que da consistencia a la planeacon y coordinacin dentro de la organizacin interna.
La estrategia empresarial y el estilo de direccin se prueban en la prctica de la empresa pblica, el xito en la conduccin de un proceso de
cambio depender de la visin de largo plazo y de la forma de readecuar
el proceso de toma de decisiones y este ltimo debe apoyarse en la cooperacin y participacin. Tanto los sindicatos como los empresarios pblicos
deben de tener plena conciencia de cules son los objetivos estratgicos
y metas de sus empresas.
Orden y agropaci6n de elementos del diseo
La estructura de la organizacin es un mecanismo que permite lograr
las metas de la empresa; por pequea que sea una organizacin debe comenzar por definir sus objetivos, ya que sus recursos son limitados y deben utilizarse eficazmente si es que se quiere que la empresa sobreviva
y prospere. Esto requiere la formulacin de objetivos y asignacin de

239

responsabilidades, sta es esencial, incluso si la organizacin se compone

de un slo hombre porque debe distribuir su tiempo tan eficazmente como sea posible.
El diseo de un nuevo sistema de organizacin es quiz el paso ms
importante en el proceso de reorganizacin de una empresa. El proyecto
de organizacin ideal debe incluir lo mejor que se haya escrito sobre la
materia y que se adapta a las necesidades de la empresa. El empleo del
trmino "ideal", no est referido en el sentido de construir una organizacin ciento por ciento eficiente, "perfecta", sino ms bien en contraste
con la organizacin actual.
El conocimiento actual de la empresa es fundamental para el diseo
de organizacin. La efectividad del sistema propuesto se reduce considerablemente sin la comprensin general y especfica de las condiciones actuales y la evaluacin de los requerimientos del sistema futuro.
El diseo debe incluir como primer paso, una revisin y actualizacin
de los objetivos de la empresa, a fin de que sean acordes con la nueva
realidad del pas.
Anlisis del grado de funcionamiento de la empresa por departamentos
en relacin con el factor econmico. Cada departamento o rea creada
implica el nombramiento de un nuevo directivo y de su personal, exige
un estudio cuidadoso del costo-beneficio. En el sector pblico de nuestro pas debe evitarse especialmente el crecimiento de la estructura por
compromisos polticos, familiares o amistosos de los funcionarios
superiores.
La especializacin de funciones debe hacerse con sentido comn y
criterio, sin la superespecializacin que condiciona o genera reas o
personas "indispensables".
La especializacin supone la produccin de mayores cantidades de
artculos en menos tiempo y con menos esfuerzo, mayor variedad y exclusividad, menos esfuerzo, mejor calidad, empleo creciente de los subproductos y reduccin de los derperdicios, aprovechamiento eficiente del
trabajo, del suelo y del capital y, en general, niveles de vida que mejoran
incesantemente.

Del sector pblico

Objetivos organizacionales

En nuestra opinin el equivalente en el sector pblico al propsito bsico

de la utilidad (en el sector privado) es la eficiencia de los servicios a la
comunidad con los menores costos posibles. Tratndose de empresas del
Estado debe arrojar tambin un excedente en los balances que les permita
prever cualquier contingencia, as como mejoras y expansiones futuras.
Uno de los objetivos ms importantes debe ser, coincidiendo con
Galbraith, preservar la autonoma en que se basa el poder de decisin y de
conseguir el mayor crecimiento posible de la empresa, medido por las ventaso y no hay objetivo social ms arraigado en la conviccin pblica que el
crecimiento econmico, ni ningn otro criterio del xito social que se
acepte tan unnimemente como el aumento del producto nacional bruto
(en lo que se refiere al Estado, naturalmente). Otros objetivos fundamentales que se recomiendan son:
Cumplimiento de la planificacin nacional de acuerdo con los objetivos parciales trazados por el Ejecutivo y adecuar las operaciones. su optimizacin y el ritmo de las empresas pblicas,
Deben crearse operaciones nuevas tiles a la empresa y al mejoramento de las estructuras, a su adaptacin a los cambios y proyectos, as como
a la modificacin de equipos, plantas y personal para lograr lo planificado.
Proporcionar la mayor satisfaccin posible al personal mediante la
coincidencia de los objetivos de cada uno con los de la organizacin en
todo lo que sea factible. Apoyar a la comunidad con la creacin y distribucin de la mayor cantidad posible de riqueza.
Reducir costos y optimizar la calidad para competir en forma adecuada con las dems organizaciones y obtener un mercado firme y en constante ampliacin.
Lograr competitividad internacional y las consiguientes exportaciones
que son fuente de divisas para el pas y la empresa.

241

Funciones de las empresas pblicas industriales

Debido a la gran diversificacin de los campos de accin de las empresas pblicas industriales en Mxico es difcil enmarcar la totalidad de sus
funciones, sin embargo, la mayora de ellas, entre otras las escogidas para
la aplicacin prctica (ver captulo 111) concuerdan con los resultados de
la investigacin de Martnez Rvas."
El cumplimiento de los objetivos, obliga a realizar efectiva y racionalmente las siguientes funciones elementales:
Investigacin y estadstica de mercados de productos bsicos
Planeacin prioritaria de la produccin industrial
Investigacin y desarrollo tcnico de los productos semielaborados y
finales
Preparacin industrial, localizacin y distribucin de plantas de fabricacin
Investigacin y desarrollo tcnico de los materiales productivos (directos) y no productivos (indirectos)
Auditora de calidad
Mantenimiento y conservacin industrial
Proyeccin de planes de expansin industrial
Manejo de redes de distribucin comercial
Publicidad, promocin y fomento de ventas
Labor de ventas

NOTA
La atencin de este trabajo se centra en aquellas empresas del Sector Paraestatal relacionadas directamente con la produccin y la distribucin, a fin de influir sobre uno
de los aspectos que pueden ayudar al pas a salir airosamente de la crisis: produccinproductividad-eficiencia. Esa es la razn de que en lo sucesivo se hace referencia a las
empresas pblicas industriales y el porqu se seleccionaron como ejemplo de la aplicacin del diseo.
9

Martnez Rivas. op. Cit. pgs. 115-125.

242

Administracin y servicio de apoyo a ventas

Desarrollo de estrategias y planes de mercadeo para lneas de productos, grupos de productos, marcas, productos, envases y empaques
Servicios y consultas tcnicas a clientes y usuarios
Captacin y manejo de fuentes y lneas de financiamiento
Manejo de crdito y la cobranza industrial y comercial
Manejo del efectivo y de valores
Manejo de ttulos de crdito y participacin en operaciones crediticias
Estudio de prefactibilidad de inversiones fsicas y financieras
Presupuestacin del gasto corriente (estimacin de costos y gastos de
produccin, ventas, distribucin y administracin)
Presupuestacin del gasto de inversin (fsica: maquinaria, equipo,
transportes, instalaciones, edificios de oficinas, naves de produccin,
almacenes y en general bienes de capital; financiera: crditos, emprstitos, intereses, cambios en la paridad)
Estudio de rendimientos sobre inversin y ventas
Registro contable de operaciones
Formulacin de estados financieros
Anlisis, interpretacin y dictmenes de los estados financieros
Investigacin y seguimiento del suministro
Labor de compras
Labor de trfico y transportes
Operacin de almacenes, estadsticas y control de inventarios
Ejecucin de los servicios generales de intendencia, mensajera, archivo, correspondencia, comunicaciones y transportes
Programacin y requisicin del personal
Entrenamiento y formacin de personal
Administracin tcnica y operativa de las remuneraciones
Contratacin, nombramiento y control de personal
Desarrollo de servicios y prestaciones para el personal
Manejo de los servicios mdicos, medida del trabajo, higiene y seguridad industrial
Manejo de las relaciones individuales y colectivas de trabajo, dictmenes de conflictos, conciliacin y litigios laborales

Estructura pblica
En este rubro hemos querido describir las caractersticas en nivel macro, que debera tener, en nuestra opinin, la composicin y distribucin de

243

las empresas del sector pblico. Dicha estructuracin, al tener continuidad

propiciara que a nivel global se obtuviera armona y congruencia en las
acciones.
Los principales factores son:

Dinamismo y flexibilidad ante la necesidad de adaptacin a un medio

ambiente en constante cambio.
Empirismo y espontaneidad en grado reducido para asegurar cierta
coherencia de accin, y suponer un esfuerzo consciente y metdico.
No ser un fin en s misma porque tiene que contribuir a la expansin
y a la rentabilidad, y no convertirse en una especie de placer esttico o
deportivo, como por creatividad o por vencer a la competencia. Se puede
as llegar a la sobreorganizacin cuando se gasta ms en evitar algunas imperfecciones que lo que cuestan stas.
Nunca perfecta, ya que de hecho "la organizacin ptima constituye
ms bien un conjunto equilibrado de imperfecciones moderadas" (como
opina Gelinier). La organizacin significa pues la necesidad de una accin
metdica de superacin de los problemas humanos y tcnicos.
Conjunto ordenado, estructurado y coordinado de procedimientos y
normas que implican investigaciones, planificacin, objetivos, coordinacin, control y evaluacin. Principio de la continuidad de accin, es decir
que las entidades se constituyen sin lmites en el tiempo y no para conseguir un objetivo transitorio y disolverlas despus.
Responder al principio de la coherencia de la accin, de manera que
cada empresa se dedique exclusivamente a su objetivo y no diversificarse
hacia propsitos sin unidad (el fin de una fbrica de camiones es ese, pero
no debera ser simultneamente el de construccin de viviendas o de un
acueducto ~unque puedan servir a su propio personal-o. Lo conveniente
en tal caso es encargar la construccin y administracin de las viviendas o
del acueducto a empresas especializadas en ello, a fin de no dispersar la
atencin de los directivos de la empresa en temas ajenos a su objetivo proguir un objetivo transitorio y disolverlas despus.

244

Cientfica, con necesidad de establecer deberes y responsabilidades,

como cuadros de mandos y de control, mtodos, tiempos, autoridad, responsabilidad, motivaciones, delegaciones, descripcin y evaluacin de tareas, anlisis de costos, calificaciones, lnea y staff, unidad de mando y
todas las dems normas de la direccin moderna.
Sistemtica, para vivir como si fueran organismos humanos. Todo ser
necesita: a) un sistema general (leyes fisicoqumicas y naturales que tienen
coherencia y aseguran la supervivencia, espiritualidad, etc.); b) un sistema
de administracin al que adaptamos la conducta y que nos da reglas lgicas, cundo y cunto comer, dormir, hacer ejercicio, etc.; c) un sistema de
informacin (a travs de los sentidos y por comunicaciones internas: sistema nervioso, mensajes, dolor, etc.); d) un sistema de decisin, tambin
regulado por el cerebro mediante el sistema informativo; e) un sistema de
relaciones humanas con los otros seres tan vital que constituye uno de los
instintos bsicos; y f) un sistema social (que nos ha hecho vivir desde la
prehistoria de acuerdo con normas gregarias y donde el concepto que se
tenga de nosotros, o el bien que prestemos a la sociedad son elevados
sentimientos motivadores). Similares caractersticas tiene toda organizacin, en mayor o menor escala, poniendo nfasis en alguno de los sistemas ms que en otros, pero ella fracasara si dejara de utilizar cualquiera
de los precitados.
A nivel interno, las empresas deben:

Poseer lmites, o "tramo de control", conforme a los tradicionales

conceptos de cinco subordinados por cada jefe, o con los modernos, que
han mostrado que prcticamente hasta 17 gerentes pueden depender de
un director; (Japn, Corea, E.U.).
Incluir el principio de jerarqua y el principio de excepcin. El primero se explica por s mismo; la carencia de mandos sera negar la organizacin. El segundo consiste en que las decisiones de rutina deben estar en
manos de los subordinados y slo las excepciones derivarse a los jefes para
evitar la sobrecarga de trabajo de stos.

245

La "no sofisticacin" de las estructuras

La inmensa mayora de las organizaciones pblicas, en especial las de

tipo corporativo deben reflejar una estructura simple, sencilla, con un mnimo de departamentos a fin de desarrollar de funciones y el cumplimiento de los objetivos. La sofisticacin slo sirve para alimento del ego y
vanidad del directivo y para el incremento no rentable de los costos.
En el sector pblico de nuestro pas es comn el crecimiento de las
estructuras, lo que curiosamente coincide con el inicio sexenal de gobierno. Las estructuras sencillas se convierten en entes complejos y en algunos
casos, por fortuna cada vez menos, se crean unidades o puestos ficticios,
funciones inexistentes o nebulosas, etc.
La estructura orgnica influye en el xito o fracaso de la empresa
segn los siguientes factores:
1) El grado en que corresponde a las necesidades de la empresa en un momento determinado para lograr sus fines y objetivos.
2) Concesin de cargos a personas cuyas aptitudes y personalidad corresponden a los requerimientos de los puestos respectivos.
3) Definicin y comprensin por todos los interesados de las obligaciones, responsabilidades y autoridad correspondientes a cada puesto.
4) Flexibilidad de la estructura y su posibilidad de modificacin para
adaptarse a los cambios necesarios en la empresa sin causar trastorno
alguno.
La estructura orgnica determina las relaciones oficiales entre los
miembros de la empresa en trminos de responsabilidad en las diferentes
tareas, y hasta qu punto algunos pueden tener autoridad sobre otros, as
como la clase de autoridad que se les otorgue, sea jerrquica, tcnica o
funcional. En cuanto a las repercusiones sobre el personal, y por consiguiente sobre la eficacia de la empresa, las caractersticas importantes de la
estructura orgnica son las indicadas en los puntos 2 y 3 anteriores.
El grado en que los puestos se concedan a personas cuyas aptitudes y
personalidad correspondan a las exigencias de dichos puestos evidentemente incidir en la eficiencia para llevar a cabo las tareas. Designar como jefe

246

de talleres a una persona slo con conocimientos tericos en mtodos de

produccin y sin experiencia prctica implica serios conflictos, por lo
menos en las primeras fases de su actuacin, cuando se ver obligada a
aceptar la "ayuda" de sus dirigentes subalternos y encargados.
La estructura es la organizacin mediante la cual se administra la empresa y depende de la estrategia; la estructura ms compleja es resultado
de la concatenacin de varias estrategias fundamentales (como la expansin del volumen de actividad, la dispersin geogrfica, la integracin vertical o la diversificacin).
Es aconsejable evitar toda rigidez en cuestiones la amplitud del control, si las descripciones de funciones pueden adaptarse a las personas, o
son las personas las que deben adaptarse a las descripciones de funciones.
Se observa una tendencia general a buscar disposiciones orgnicas innovadoras y flexibles, aun disposiciones que no han sido consideradas por
la teora tradicional de la organizacin, pero que probablemente son adecuadas para la situacin particular en cuestiono
La estructura funcional (segn el ICAPIO ), de las instituciones tiende a
proporcionar un alto grado de seguridad a sus miembros, mediante una
clara divisin del trabajo, en la que cada uno sabe dnde est, qu hacer,
quin es su jefe y quines sus subordinados.

Por otra parte, la institucin es ms respetable, tiene ms influencia

en el ambiente nacional y, por lo tanto, proporciona ms seguridad a sus
miembros, mientras mayor es su tamao. El crecimiento continuo de la
institucin crea oportuniades de nuevos cargos para los funcionarios que
se destacan, sin necesidad de quitar a nadie de su lugar.
El estudio de estas caractersticas en empresas inglesas, hizo que
Northcote Parkinson enunciara sus famosas "leyes de Parknson", la primera de las cuales dice: "El trabaio se expande hasta llenar el tiempo

lO

Instituto Centroamericano de Administracin Pblica. Modelos y Tcnicas t Sistemas Aplicados lila Administracin t Proyectos. EditorialINAP/ICAP 2a. Edicin. Nov. 1979.

247

disponible para hacerlo" y luego la segunda: "La organizacin crece aunque disminuyan los productos que entrega".
Al examinar estas caractersticas se comprende que toda proposicin
de cambios en la estructura organizacional o en los procedimientos operativos se considera una amenaza a la estructura de poder y a las influencias
y expectativas de cada miembro de la institucin, lo que conduce a la
conocida actitud que se ha denominado "resistencia al cambio".
Adaptacin al entorno real
Uno de los factores que frecuentemente se olvidan o se considera de
poca importancia al planear o estructurar una corporacin pblica es el
entorno. En nuestra opinin esta es la causa del xito, fracaso o muerte
prematura de algunas entidades paraestatales en nuestro pas.
Una corporacin pblica en el momento actual tiende a una inevitable integracin a gran velocidad con el entorno macro y micro-econmico,
tanto nacional como internacional.
Los caracteres del sistema social o entorno en que cada organizacin
est colocada hace que deba ser considerada en:
a) El encuadre en la situacin del pas, en cuanto a sus aspectos productivos, econmicos, sociales, y competitividad internacional;
b) El encuadre de cada empresa segn la evolucin que todas cumplen,
o sea en un proceso de nacimiento, crecimiento, madurez y desaparicin, y que incluye a sus productos y estructuras, que es similiar al
anterior;
c) El encuadre de la organizacin segn las estrategias que haya seguido
o est adoptando.
Hay que sealar, brevemente, que, como es sabido, los pueblos tienen
cinco sectores bsicos de produccin, que suelen ser cronolgicamente
sucesivos: a) agrcola-ganadero; b) extractivas (materias primas, minerales);
e) primera generacin industrial (industrias de tcnicas sencillas y equipos
poco costosos, como: tejidos, calzado, bicicletas; lmparas elctricas,
etc.); d) segunda generacin industrial (industrias ya evolucionadas, como

248
las del acero, automotrices, ferrocarriles, navales, electrodomsticas,

alimenticias y mquinas-herramientas sencillas), y e) tercera generacin

industrial (industrias de elevado tecnicismo, como: computadoras, radares,
energa atmica, misiles, vuelos espaciales).
Cada nacion suele encontrarse, en un momento determinado de su
vida histrica, explotando ms de uno de estos sectores bsicos, pero,
generalmente, se la puede clascar en el grado preponderante. As, por
ejemplo, la Repblica Mexicana se podra colocar en la categora d), de
segunda generacin industrial, tanto por las empresas ya existentes, como
por su capacidad humana y 1ecnolgica, pero sin que deje por ello de
basar gran parte de su potencial en la categora a), de agricultura y ganadera. Cabe sealar aqu que, contra prejuicios bastante difundidos, ya
hoy no se considera a la categora a) como sinnimo de atraso, siempre
que, tal como sucede entre nosotros, est complementada por otras
categoefas.
La velocidad con que las organizaciones se encuentran con variaciones
bruscas del mercado es enorme, ante el progreso cientfico y tecnolgico,
la rapidez de las comunicaciones y del intercambio, los grandes recursos
utilizados en investigacin y otros factores.
Los economistas aseguran que la competencia futura que realmente
valdr ser la de los bienes nuevos y de las tcnicas que se estn descubriendo, y que tal competencia impondr una decisiva ventaja en costo y
en calidad. Afectar no slo al margen de las ganancias y de los volmenes producidos, sino tambin al fundamento y a la propia existencia de
las empresas.
Es indispensable tomar en consideracin que cada corporacin pblica acta dentro de un pas que tiene una situacin determinada en el
concierto mundial. Que nuestro pas est considerado como uno de los
subdesarrollados o en vas de desarrollo, (trmino eufemstico para
maquillar la realidad), caracterizado por una produccin y renta per cpita menor de S 900.00 U.S.D. por ao, un nivel educacional de la poblacin bajo-medio. una inversin reducida (menor del 10 por ciento de la

249

renta bruta) y una economa poco diversificada: agricultura, petrleo,

industrias de la primera generacin y balbuceos o intentos de establecer
industrias de segunda generacin.
W. Rowstow!' ha definido claramente los requisitos para que un
pas en vas de desarrollo pueda despegar y alcanzar el desarrollo, estableciendo las siguientes condiciones ineludibles:
1. La energa necesaria debe encontrar su fuente dentro de las fuerzas
de la propia poblacin de cada pas;
2. El nivel de instruccin tiene que ser superior al nivel de vida (es decir,
que el nivel de instruccin en un pas debe superar el de los dems
pases con niveles similares de salarios) :
3. La productividad agrcola-ganadera necesita progresar (rendimiento.
por hectrea);
4. Desarrollo de una primera generacin de industrias (no protegidas);
5. Elevada competitividad (con bajos precios de costo, que permitan exportaciones masivas);
6. Elevada rentabilidad (indispensable para crear el ahorro nacional, que
invierta luego localmente);
7. Inversin nacional permanente superior al 15% de renta nacional bruta (siempre que la poblacin se incremente slo en un 1 % anual, ya
que sera insuficiente con un incremento del 2.5% , o del 3% anual).
(Nuestro pas necesitara un 24 % anual dado su incremento de poblacin). El problema es que si el nivel de inversiones es insuficiente, no
slo no se avanza sino que se retrocede, puesto que hay que alcanzar
una velocidad crtica, por debajo de la cual no se produce ningn cambio de nivel: como el avin al despegar; por eso se llama el despegue.
y as como con un 3 % de aumento anual de la poblacin el despegue sera casi imposible.
8. Los despegues simultneos de varios pases no son factibles, ya que,
como el mercado mundial es limitado, si un pas despega lo hace a
costa de otro;
9. Las dificultades para el despegue son mayores cuanto ms grande es
el pas;
11

Rowstow. W. Las Etapas de Crecimiento Econmico. Editorial Fondo de Cultura Econmica,

la. Edicin, 1962. pgs. S-32.

250

10. La industrializacin simultnea de varios pases es relativamente necaz, ya que los esfuerzos se neutralizan. Por ello, conviene la concentracin del impulso en las industrias que, por razones especiales, sean
ms competitivas en cada pas;
11. El campo donde la ayuda es ms til para el despegue es el de la educacin y la infraestructura. No engendran progreso econmico inmediato, pero ayudan eficazmente para la puesta en marcha posterior;
12. Un apoyo muy importante para el desarrollo es el abandono por los
pases industrializados de las fabricaciones que integran la primera generacin;
13. Siendo objetivos en el juicio y fros en el anlisis, se concluye que hay
pases que no despegarn nunca, por:
a) estar demasiado atrasados culturalmente (no podrn alcanzar la ventaja y marcha actual de otros).
b)una demografa de crecimiento demasiado rpido;
c) tamao demasiado grande, y mucha masa inerte.

Propuesta de polticas para la orientacin eficaz

de las empresas pblicas en Mxico
Hemos encontrado que muchos de los administradores pblicos se
han contagiado del catastrofismo y pesimismo con que los medios de
comunicacin han manejado la crisis fundamentalmente econmica por la

que atraviesa el pas. Han adquirido tambin una actitud pasiva, expectante de que el Ejecutivo, mediante una varita mgica, desaparezca la problemtica, de la que las empresas o dependencias bajo su cargo estn afectadas.
Podramos decir, se han convertido en funcionarios impasiblemente
inertes, manifestando actitudes de defensa tales como: se trata de una crisis mundial, en la que no tenemos posibilidad de actuar; o bien, expresar
que si intentos formales realizados al mximo nivel del sectorp'blico, no
han podido resolverla, menos resultados se pueden obtener a nivel de una
paraestatal o una dependencia del sector central.
Difiriendo de esta posicin, en nuestra opinin, no se trata de un problema del Ejecutivo, es un problema de todos (entre otros de los direct-

251

vos), por lo que la solucin nica no existe, sta deber ser la resultante
del esfuerzo comn, en la que, sin demagogias, los directivos de las empresas del sector pblico, tienen la obligacin de colaborar activamente,
debe ser una de sus responsabilidades.
Efectivamente, el entorno internacional se ha complicado. y en esta
poca un pas est estrechamente relacionado en lo econmico con los
dems, por lo que un problema de los dems lo afecta por igual. Pero para
poder solucionar o colaborar a solucionar lo externo, primero necesitamos
solucionar lo interno. Es por esto, que nos atrevemos a proponer algunas
polticas que pueden orientar en nuestro pas, eficazmente a las empresas
pblicas.
Sin jerarquizarlas, y no forzosamente en este orden, sino en el que
seale la oportunidad, consideramos las siguientes:
A. Favorecer los nuevos sectores competitivos y rentables en la exportacin; desfavorecer los sectores antiguos; establecer un, no, al proteccionismo.
B. Practicar el libre intercambio, con el objeto de disponer de un mercado muy extenso para las producciones complejas y estimular la productividad.
C. Siendo un pas con una mayoritaria poblacin joven, es indispensable
desarrollar la enseanza, especialmente una buena primaria, secundaria
y tcnica, no concentrarla en materias tericas; retomando la enseanza superior hacia la calidad y no a la cantidad, con polticas y acciones
que favorezcan aquellas reas de conocimiento que el pas necesite.
D. No permitir alzas de salarios que hagan no competitivos los productos
en el exterior. No sacrificar la inversin al consumo. Los incrementos
salariales deben marchar sincrnicamente con incrementos de productividad. Evitndose el dispendio, el uso irracional de la ostentacin y
lo suntuario. La austeridad tiene que ser real y en todos los niveles,
con carcter de obligatoriedad y sanciones a los responsables de su no
observancia.
E. Crear una verdadera conciencia en los funcionarios pblicos de la escasez de recursos, tanto en el sector central como en el paraestatal.
Debe existir congruencia entre lo que se dice y lo que se hace.

252
F. Efectuar una modernizacin completa de todo su sector productivo,
(modernizacin productiva de la planta fabril, incorporando las innovaciones tecnolgicas y desarrollando industrias de alto nivel tecnolgico) con el fin de diversificar las exportaciones y hacer ms
eficientes y competitivas a las industrias. Apoyado por trmites giles
y sencillos de exportacin.
G. Abandonar las fabricaciones corrientes, no competitivas tornndose
a fabricaciones especiales, nuevas y difciles, que puedan ser exportadas, debemos aprovechar la habilidad e ingenio de la mano de obra
mexicana.
H. Trasladar parte de la produccin a otro pas, menos desarrollado,
cuando as convenga a ambos pases y dentro del marco tradicional de
la poltica exterior de Mxico.
I. Revitalizar la produccin agrcola, adecuando a las necesidades actuales el esquema de tenencia y utilizacin de la tierra a fin de que permita obtener altos rendimientos. Un plan rector agrcola que ordene y
adece efectivamente los cultivos en base al mercado y a los requerimientos de la poblacin, aunado a un plan de apoyo integral de la
industria al campo, y un sistema de comercializacin regional eficiente
que evite el excesivo intermediarismo.
J. Utilizar la produccin de alimentos y materias primas agropecuarias
como arma estratgica de negociacin internacional.
K. Aprovechar nuestros abundantes recursos naturales para desarrollar al
turismo como industria competitiva internacional, creando previamente la conciencia y la infraestructura educativa y tcnica para soportarla
exitosamente. Tenemos que entender que el turismo manejado racionalmente puede ser una de las principales fuentes de divisas para
Mxico.
L. Desarrollar un programa nacional de disciplina y eficiencia administrativa, que consistir en una simplificacin de las estructuras reagrupando las funciones y el desplazamiento del personal no indispensable,
tanto del sector central como de paraestatales a una serie de microempresas dedicadas a la produccin y no a la prestacin de servicios.
De esta manera conservando las fuentes de empleo, se lograra la reno
tabilidad de un nmero muy importante de mexicanos.
M. Promover una poltica nacionalista en los sindicatos y agrupaciones
obreras con el fin de encontrar nuevos mecanismos que garanticen sus
derechos laborales sin afectar la produccin de las empresas. No se

253'

trata de coartar el derecho a la huelga sino de hacer conciencia que en

una crisis de la magnitud que atraviesa el pas, no podemos darnos el
lujo de cerrar una fuente de empleo o detener las lneas de produccin.
N. Dirigir la mayor parte de las acciones de salud, hacia la prevencin y
no a la curacin. Las inversiones en salud pblica son infinitamente
menores que el desarrollo de los grandes centros hospitalarios. Debemos colaborar todos en las acciones preventivas mediante sistemas
educacionales a poblacin abierta y una obligatoriedad legal real a empresas tanto pblicas como privadas, para abatir la polucin y las
enfermedades epidmicas, tristemente comunes en todos los pases
subdesarrollados. En este rubro especfico son las empresas paraestatales las que deben primero predicar con el ejemplo.
De la empresa pblica

Organizacin pblica sistematizada

En pases avanzados la organizacin debe ser, paradjicamente, tan
flexible e intuitiva que pueda llegar incluso a la desorganizacin; tiene que
pasar a las manos caprichosas del grupo, sin distincin de niveles en cuanto
a las decisiones; el futuro estar solamente en manos de quienes, con una
formacin general bsica, gocen simultneamente de una especie de don
de inspiracin. Es decir, de la tirana de la organizacin a la tirana del
grupo participativo.
En pases en desarrollo, los directivos deben basarse en principios
slidos y lgicos. Recordemos que las modernas organizaciones estn sujetas a un rapidsimo cambio. Cambio de estructuras, de organigramas,
de objetivos, de personal, de mercados, de medio ambiente, de polticas.
De ah que son indispensables conceptos firmes y claros sobre la organizacin, de lo contrario se vivira confundindola con sus efectos o sus
causas.
Ahora bien, las organizaciones pblicas -de cualquier tamao o
clase- son tan complejas que forman diversos sistemas independientes,
pero tambin armnicos, coordinados y necesariamente relacionados.

254

Existen diferentes esquemas para sistematizar la administracin pblica, y segn criterio, con base en las caractersticas sui gneris de nuestro
medio, el mejor es el que considera seis subsistemas fundamentales de cada
organizacin: a) la organizacin como sistema general o sistema de sistemas
que contiene los procedimientos y normas esenciales: autoridad, responsabilidad, estructura, funciones, servicios, etc.; b) subsistema de informacin
sin el cual actuara a ciegas y no podra alcanzar sus fines; e) subsistema de
administracin con las correspondientes normas de investigacin, plancacin, objetivos parciales, programacions, polticas, presupuestos, accin, coordinacin, control y evaluacin; d) un subsistema de decisiones
-ntimamente vinculado y proveniente del de informacin y del de administracin- que establece los indispensables criterios centralizados y descentralizados para aciuar; e) subsistema de relaciones humanas, que resuelve
los complejos problemas de la vida en comn y para objetivos tambin
comunes de un conjunto de seres y f) subsistema social que permita encuadrar la organizacin en un medio ambiente variable.
Otra forma de sistematizar es la sealada por Martnez Rivas12 con
funciones como base y en la que la totalidad de la empresa representa al
Sistema Integral de Administracin o Sistema Principal, relacionado y
dependiente del Suprasistema del cual forma parte, como puede ser el
sector y ramo econmico productivo al que pertenece la entidad, como
agrupamiento sectorial por actividad y por sector administrativo, de acuerdo con la estrategia de regionalizacin adaptada por el Ejecutivo Federal
recientemente.

El Sistema Empresa est relacionado con su medio ambiente (Sistema

Ecol6gico) configurado por los siguientes subsistemas y componentes, que
se encuentran entre parntesis:
Medio Ambiente Fsico
(Sistema Geogrfico: hidrografa, orografa, topografa, recursos naturales, clima).
12

Manncz Rivas e." "HlU:ia la Apiicacin de un Esquema de Sistemas para Empresas Pblicas
Industriales" en: Revista de Administf'rlcin Pblica I.N.A.P. No. 31-32, pgs. 115-125.

255

Medio Ambiente Econmico

(Sistema Econmico: sector de actividad, ramo industrial, mercado de
capitales, mercado interno, mercado externo, mercado de valores; inversiones, tributacin, crdito y financiamiento; empleo, mano de obra).

Medio Ambiente Poltico

(Sistema Poltico: grupos de presin, partidos polticos, estructuras de
poder, cuotas de poder, legitimidad, representacin, arena poltica).

Medio Ambiente Demogrfico

(Sistema Demogrfico: conformacin tnica y cultural de la poblacin, crecimiento poblacional, concentracin demogrfica, movilizacin
demogrfica, asentamientos humanos, urbanos y rurales, distribucin de
la poblacin).

Medio Ambiente Educativo Cultural

(Alfabetizacin, instruccin primaria, media y tecnolgica; educacin
preparatoria y superior, cultura popular, idiosincracia, costumbres y hbitos, educacin para adultos).

Medio Ambiente Laboral

(Mercado de trabajo, estructura y composicin de los sindicatos, contratacin, leyes colectivas, medicina del trabajo, inspeccin del trabajo,
capacitacin, mano de obra, relaciones de trabajo, servicio pblico del
empleo).

Medio Ambiente Biolgico

(Seguridad social, medicina social y salud pblica, medicina preventiva, asistencia mdica, vivienda popular, vestido, alimentacin).

256

Medio Ambiente Tecnolgico

(Investigacin bsica, experimental y aplicada; desarrollo de tecnologas productivas, transferencia de tecnologa, dependencia tecnolgica).

Medio Ambiente Administrativo

(Ubicacin: nivel macro-Administracin Pblica Federal, Paraestatal,
nivel meso-Sector de Actividad Industrial, Sector Administrativo constituido por la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal, Subsecretara de la Industria Paraestatal. Enlace para informtica, planeacin y
evaluacin del crecimiento y expansin con la Secretara de Programacin
y Presupuesto. Enlace para financiamiento con la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico. Enlace para comercializacin y exportaciones con la
Secretara de Comercio y Banco Nacional de Comercio Exterior).
El Sistema Ecolgico descrito determina las caractersticas del contexto inmediato y remoto en el que opera y participa el Sistema Empresa.
La ecologa representa pues, el suprasistema al que pertenece el sistema
especfico empresa. Estas dos formas de sistematizar las empresas pblicas son igualmente tiles, la importancia consiste en establecer un orden
metdico y lgico que genere, forzosamente, un aumento en la eficiencia
y productividad. Toda sistematizacin depende en forma directa de un
buen sistema de informacin. Proponemos establecer en las empresas pblicas un sistema "mixto", en el que una parte funcione manualmente y
otra automatizada. La manual se emplear en aquello en que el pensamento creativo es de gran importancia, como las estrategias a largo plazo, o
bien para el manejo de datos no estructurados.
Los sistemas automticos se aplicarn en el resto de actividades, dado
que tienen numerosas ventajas: gran capacidad de almacenamiento de nformacin para resolver problemas, posibilidad de realizar un gran nmero
de clculos de alta complejidad con exactitud y gran velocidad. Tienen
adems la llamada "lgica de redes" para solucionar problemas de clculos simultneos en procesos mltiples interrelacionados. La flexibilidad de
reprogramacin de las computadoras da mayor facilidad que el readiestramiento de personas, y la resistencia de trabajo sin interrupciones es
mayor; no las afecta la presin ni el stress, aunque ya empieza a manejarse
el concepto de "fatiga de cmputo". A fin de que este sistema de informacin funcione, la parte automatizada no debe seguir la misma lgica de

267

operacin, es decir, no debe reproducir los sistemas manuales, sino aprovechar las ventajas de la computadora.
El sistema de informacin ideal para una empresa o corporacin pblica debe integrarse con dos elementos bsicos: procesamiento de laS transacciones (la contabilidad, presupuesto, ventas, etctera) y de apoyo a las
decisiones que respaldan los procesos administrativos y constituyen la estructura principal. El primero recolecta y compila datos, mientras que el
segundo est orientado a su utilizacin, por ejemplo, los modelos de asignacin de recursos.
La sistematizacin debe incluir: la administracin de las instalaciones
de produccin y logstica, con una vinculacin entre los programas de
produccin y almacenamiento y los de control de procesos, adquisiciones
y administracin de activos; acciones de mantenimiento preventivo y correctivo coordinadas con la operacin; administracin de equipos de
transporte (rutas, sistemas de despacho y control, almacenamiento y
mantenimiento); administracin de materiales (adquisicin, registro y simplificacin de inventarios); administracin financiera (activos, pasivos y
de funciones generales de la empresa), y los sistemas de administracin de
recursos humanos.

Ejercicio y definicin de la autoridad

La autoridad es el derecho de imponer a los recursos el cumplimiento
de determinadas acciones organizacionales. Es una forma institucionalizada de poder que se le confiere a una posicin o cargo.
La autoridad establece el nivel de poder que cada individuo puede
ejercer legtimamente en la realizacin de sus trabajos.
Cuando la autoridad de la persona incluye el derecho a dirigir subordinados, esto le confiere el derecho a limitar la eleccin y la accin de sUB
subordinados. Aunque es obvio que este tipo de poder tiene lmites, le da
legalidad a muchas relaciones de poder entre varios miembros de la organizacin. A unos miembros de la empresa les proporciona mayor libertad de
accin que a otros.

268

Se considera que la autoridad fluye en sentido descendente en una

organizacin. Su ltima fuente descansa en normas sociales, ampliamente
aceptadas que son justificadas por las leyes, costumbres y hbitos culturales.
La fuente principal de autoridad descansa en las normas sociales legiti.
madas por la cultura y la aceptacin de los subordinados.
La autoridad en las organizaciones pblicas comnmente est dstrbuida de acuerdo con el nivel jerrquico: entre mayor es ste, mayor es la
autoridad. Weber estableci desde 1947 la dstncin entre poder y autondad: poder implica fuerza y cohersin; la autoridad requiere del juicio del
receptor, es decir, las directrices se cumplen porque se cree que deben
cumplitse. La autoridad supone una aceptacin del sistema de poder. Los
conceptos weberianos son vlidos an en la poca actual en nuestras organizaciones del sector pblico. Tambin son vigentes los tres tipos de autoridad: legal, carismtica y tradicional.

La autoridad legal se encuentra en la mayora de las dependencias

centrales y paraestatales, y se basa en la creencia de que quienes estn en
posiciones ms altas tienen derecho a ejercer poder sobre los subalternos.
La carismtica se encuentra frecuentemente en nuestras empresas pblicas
debido, en parte, a la alta rotacin de los directivos y a la poca ascendencia y conocimiento de la empresa o dependencia de muchos de ellos; se
basa en las caractersticas personales del directivo, y lamentablemente en
muchas ocasiones es la forma en que se detenta realmente el poder.
La autoridad tradicional se fundamenta en las llamadas monarquas
operativas que responden a un orden tradicional establecido, y se presenta en empresas pblicas adquiridas a la iniciativa privada, principalmente
en las de tipo u origen familiar que por problemas econmicos severos el
gobierno se ha visto "obligado" a rescatarlas a fin de no cerrar una fuente
de empleo.
Estilos de mando en el sector pblico
El estilo democrtico propuesto es fundamental, sin embargo, en las
empresas pblicas, las actitudes y el comportamiento de las personas situa-

259

das en la cspide estn bajo la constante observacin del personal subordinado, que tiende a adoptar los modelos establecidos por sus jefes. Ciertas
pautas de comportamiento se difunden por toda la organizacin y pueden
arraigar muy profundamente. De este modo se crea un clima particular
que puede determinar en alto grado la manera de actuar o reaccionar ante
diversas situaciones.
Los problemas prcticos de estilos de mando en la mayora de las
dependencias o paraestatales pueden entrar en uno o ms de los tres grupos siguientes:
El primer tipo de problemas se refiere a la personalidad del director en
cuanto a su comportamiento con el personal (especialmente con subordinados) y en sus mtodos y hbitos de trabajo individual.
Por ejemplo, si un alto director da instrucciones pero no se cuida de
verificar su cumplimiento, o favorece el retraso de las decisiones lo ms
posible, o las toma rpidamente sin analizar los problemas, es probable
que muchos miembros de la organizacin adopten una forma anloga de
comportamiento e incluso quienes quieran actuar de otro modo encontrarn dificultades.
El segundo grupo incluye elementos y caractersticas del sistema de
valores del director general o del equipo directivo. Es imposible enumerar
todos los casos de valoraciones o prioridades mediante las cuales, la direccin da la pauta, con o sin intencin, para el pensamiento y la accin de
los dems miembros de la organizacin.
Se pueden considerar los siguientes ejemplos:
Renuncia a las propuestas de cambio si provienen de empleados subalternos.
Prejuicio contra las mujeres que ocupan cargos directivos y hacia personas de grupos sociales determinados.
Preferir el rumor y la confusin, a la discusin abierta.
Ejercer diversas formas de favoritismo, nepotismo o de camarillas en
la organizacin.

260

El tercer grupo lo conforman problemas generados por los estilos de

la direccin general en toda la organizacin; por ejemplo, McGregor analiza la diferencia entre la teora X (la concepcin tradicional de la direccin y el control) y la teora Y (la integracin de los objetivos individuales
y organizacionales, de modo que cada persona logre al mximo sus metas
individuales dirigiendo sus esfuerzos hacia el xito de la empresa). En forma anloga; Likert propone una clasificacin de los sistemas de direccin
en cuatro tipos, a saber: 1) autoritaria explotadora, 2) autoritaria benvola, 3) consultiva y 4) participativa.
Otro elemento en el estilo de direccin general es la comunicacin
dentro de la organizacin. Existe una gran diferencia entre las empresas
donde hay comunicacin y aqullas en que est muy restringida: en stas,
la mayora de personas estn privadas incluso de informacin que les
interesa directamente y en tal caso la direccin no demuestra inters por
las opiniones de los empleados subalternos, mientras que en las primeras
usan la comunicacin para obtener la cooperacin y el apoyo de los empleados, fortaleciendo as en ellos la sensacin de pertenecer a la mejor
dependencia o la mejor empresa paraestatal.
Uno de los problemas importantes en el estilo de mando o liderazgo
en las empresas pblicas es la vinculacin de miembros de la direccin al
periodo sexenal. Renuncias o cambios masivos se pueden observar adicionalmente en momentos de cambios en la poltica econmica del pas.
Esto genera, a diferencia del sector privado, una rotacin de personal
en el ms alto nivel. Lo cual no sera tan importante si los nuevos responsables de una empresa no cambiaran, como suele suceder, a toda o la
mayor parte del equipo directivo, nombrando personal de su confianza
en los puestos clave, por lo que evidentemente se interrumpen las acciones
de desarrollo organizacional.
Los nuevos lderes, en muchas. ocasiones, no son los mejor calificados
en el sentido profesional, sino personas con mritos en la poltica. Es por
esto que los objetivos de las paraestatales no los formulan los responsables
de lograrlos, y en el corto plazo las dependencias controladoras tienen que
modificarlos y autorizarlos. Toda vez que es intil formular estrategias y
objetivos de largo plazo ante los cambios en el equipo directivo, en

261
muchas empresas pblicas la nueva direccin es sobrepasada por elliderazgo informal de segundo o tercer nivel que disponen del conocimiento tcnico y la cultura organizacional de la empresa. De esta forma, los directivos deben adaptar su estilo de mando a los mecanismos de la organizacin
y no al contrario, como sucede en los elementos de larga permanencia.
Algunos autores como A. Serralde han tratado de definir un "estilo
mexicano de dirigir"13 (con el que slo parcialmente coincidimos), quien
concluye que:
El gerente mexicano es por lo general enrgico cuando est respaldado
por la jerarqua, y prefiere dirigir personalmente el trabajo de otros; le
gusta exhibirse como un conocedor y dominador de las materias de su
incumbencia y suele ser un crtico severo, principalmente irnico ante
quienes se desvan del plan trazado por l; es trabajador y decidido, cuidadoso en los detalles y celoso ante los cambios en las reglas del juego;
partidario de la equidad, es sin embargo arrebatado, llegando a pasar por
encima de las expectativas individuales. Su culto a la toma de decisiones
le lleva a la compulsividad cuando se trata de la implementacin, ignorando que cada hecho necesita un tiempo para su consumacin; confiable y
respetable, responde ante la superioridad con desusual disciplina, estimado
por los altos directivos como una persona de empuje, regularmente cumplidora. En situaciones de apremio se toma errtico y poco efectivo; presionado por esta prdida de efectividad, responde a base de embates generalmente desatinados apoyndose en la ~ente menos apropiada y apurando decisiones grises que enmascara sin Ilusin ya que slo conducen a
reducir la presin sobre sus hombros y muy poco a la consecucin del
resultado esperado.
Torpe en el trabajo participativo, trata de influir constantemente
arrollando a veces con actitudes prepotentes a quienes mira hacia abajo.
Prefiere que el entorno se amolde a l y hace lo posible por resistir
todo cambio que en su opinin es una aberracin. La ms de las veces
espera que otros se ajusten a sus exigencias a la fuerza para conseguir

13

Serralde Alejandro, "El Estilo Mexicano de Dirigir", en: Reu. Management Today. Enero de
1987. Pgs. 5-19.

262
sus singurales propsitos. Si resiente un cambio desagradable, pero que
viene impulsado por el alto mando, asiente con disciplina para acabar cediendo.
Desde luego estas caractersticas tipolgicas describen slo una parte
de la manera de ser del directivo mexicano y bajo determinadas circunstancias. Se aplica ms al sector privado, aunque es fcil de identificar con
este estilo a muchos de nuestros administradores pblicos.
Serralde establece en sntesis que el gerente mexicano es efectivo en
organizaciones de tipo convencional, burocrticas, con centros de poder
bien ubicados en la parte superior de la estructura, en los que el estatus
juega un papel preponderante, y con la especializacin funcional es un
prerrequisito.

Toma de decisiones
El mtodo y la organizacin de la toma de decisiones en muchas empresas pblicas, sobre asuntos fundamentales o cuestiones de rutina pueden ser causa de dificultades. Por ejemplo, la centralizacin excesiva de
las decisiones operativas puede privar a la empresa de la flexibilidad necesaria para reaccionar a las nuevas oportunidades que ofrece el mercado. En
otro caso, un director autocrtico puede tomar decisiones sin consultar a
los expertos profesionales que forman parte de su propio personal, quienes
podran demostrarle fcilmente que muchas de sus decisiones se basan en
meros deseos y no en un anlisis racional de la situacin.
El diseo organizacional debe generar la necesidad de examinar y reformar todo el proceso de toma de decisiones, y puede abarcar:
La clasificacin de las decisiones en grupos segn su carcter, urgencia, consecuencias financieras, grado de complejidad, etctera.
Los modos de adoptar decisiones tpicas, que pueden ser bastante
dciles de determinar.
Definir niveles en la toma de decisiones por los especialistas y jefes de
departamento.
Establecer el papel de los rganos colectivos en la discusin y toma de
decisiones.

263

Participacin de los representantes de los trabajadores en la toma de

decisiones.
Considerar el papel que desempean determinadas personas en materia
de decisiones y de asesoramiento en situaciones de influencia informales.
Responsabilidad por las decisiones, su ejecucin y el control de la
ejecucin.
Desde el punto de vista terico de la toma de decisiones, coincidimos
con el planteamiento de Moreno V. referente a que es posible concebir la
accin administrativa como un proceso de tres niveles jerrquicos distintos, con sus propias caractersticas y problemas especficos: estratgico,
directivo y operacional. 14

Nivel Estratgico. Proporciona la relacin entre funcin-objetivo en

un plan determinado, con base en condiciones polticas y demandas institucionales. Formula las estrategias para los niveles jerrquicos inferiores.
Nivel Directivo. Orienta el control a nivel operacional y atiende la
accin ejecutiva en la aplicacin de variables para optimizar la funcinobjetivo.
Nivel Operacional. Realiza las actividades concretas para lograr la
funcin-objetivo.
Las decisiones poltico-administrativas se ubican, en el"caso de la administracin pblica mexicana en el nivel estratgico, que correspondera
a los secretarios, subsecretarios y rangos similares, en el sector central; y
los directores y subdirectores generales, en el sector paraestatal.
Corresponde a ese nivel, adoptar, concertar y convenir una amplia
gama de decisiones polticas, econmicas y financieras. Esta toma de decisiones est legalmente enmarcada en los principios que establece la

14

Moreno Urieaes, M. A. Caractersticas de la Funcin poltico-Administrativa del Servidor Pblico:y Toma de Decisiones en Perodo de Restriccin de Recursos. INAP. serie PRAXIS No.
70, la. Edicin, 1985. Pgs. 109-126.

264

Constitucin y, en forma ms especfica, en los ordenamientos que regulan la actividad administrativa del Estado. En particular, el quehacer de
estos servidores pblicos se sita en el contexto de la Ley de Planeacin,
que establece que las dependencias y entidades de la administracin pblica federal quedan obligadas a sujetar sus acciones a los objetivos, estrategias y lineamientos que establece el Plan Nacional de Desarrollo.
Lo anterior se destaca en virtud de que la planeacin es instrumento
de racionalidad para alcanzar efectivamente los objetivos, democrticamente seleccionados, en el tiempo propuesto y con los recursos disponibles. En otras palabras, la planeacin es un mecanismo que contribuye a
garantizar que la accin pblica sea una respuesta real y oportuna a las
necesidades sociales captadas a travs de la consulta popular permanente.
Las restricciones presupuestales obligan a que se consideren los siguientes aspectos en la toma de decisiones:
Redefinir y readecuar la jerarquizacin de las prioridades del desarrollo, con base en las necesidades reales captadas en un ejercicio de
consulta democrtica.
Orientar el gasto pblico para fortalecer los programas de bienestar,
cuidando que los efectos de las restricciones sean mnimos en trminos del costo social.
Perfeccionar en el uso de programas operativos seleccionados como
instrumentos bsicos de gestin presupuestal.
Aplicar una disciplina estricta y un mejor control del ejercicio del
gasto pblico, vigilando la eficiencia y la honestidad en su manejo.
Mejorar los sistemas de seguimiento y evaluacin para garantizar la
efectiva consecucin de objetivos y la ptima aplicacin de recursos
conforme a los programas.
Estos criterios eminentemente prcticos han permitido que los servidores pblicos encaucen sus decisiones ante la crisis con una visin poltica y tcnica de racionalidad y bienestar, y no con medidas tradicionales
de estabilizaci6n.
P. Drucker en su libro La Decisin Efectiva menciona tres conceptos
bsicos en el proceso de toma de decisiones. El primero define lo que es
la efectividad ejecutiva:

265

La direccin efectiva no toma muchas decisiones, se concentra en lo

importante. Trata de encontrar las constantes de una situacin, y juzgar qu es estratgico y genrico, en lugar de resolver problemas.
El segundo menciona que:
No consume el mayor tiempo en tomar una decisn, sino el ponerla
en prctica.
El ltimo seala los pasos de un proceso de toma de decisin, que en
nuestra opinin tienen tambin aplicacin en el contexto pblico mexicano:
1. La clasificacin del problema: Es genrico, excepcional o el primer
caso de un gnero nuevo que requiere una nueva regla?
2. Definicin del problema: Con qu estamos lidiando?
3. Definir los requisitos de la respuesta al problema: Cules son las condiciones lmite?
4. Adoptar la solucin al problema: Cul es la decisin ideal y cul es
la aceptable despus de atender los compromisos y concesiones necesarias?
5. Llevar a cabo la decisin: Quin tiene que estar informado?
6. Retroalimentacin que comprueba la validez y efectividad de la decisin ante el curso real de los acontecimientos. La toma de decisiones
en las empresas del sector pblico tiene que estar cada vez mejor fundamentada con los procedimientos de informacin computarizados y
apoyada en los modelos de optimizacin.

Sin embargo, todo lo anterior slo debe considerarse como til y no

debe substituir al juicio lgico y al sentido comn del funcionario pblico.

El papel de director general de una empresa pblica

El diseo considera que en circunstancias iguales, la influencia del director en cuanto al xito de la empresa depender del grado en que ejerza

266

verdadera autoridad. Esta depender, a su vez, segn la Organizacin Internacional del Trabajo: 15
Grado en que tenga que compartir la autoridad de decs' 'm con otras
personas de posicin jgual o superior (por ejemplo, codirectores o
superiores en jerarqua gubernamental), posicin que, por otra parte,
puede depender de:
a) Participacin nanciera del interesado
b) Apoyo poltico a la empresa que dirige
Personalidad, carcter y habilidad condicionados por:
a) su criterio, y por tanto, la calidad de las decisiones que adopte
b) su actitud ante los superiores y ante los subordinados
c) su poder de persuasin dentro y fuera de la empresa .
Habilidad para lograr condiciones de trabajo armoniosas dentro de la
empresa, tanto mediante la organizacin acertada como mediante la
creacin de un clima favorable de relaciones entre los empleados.
Las razones por las que el director ejerce tanta influencia sobre la empresa y el personal no son difciles de descubrir. En resumen, son las
siguientes:
Es la nica persona de la organizacin, incluidos los miembros del consejo de administracin, que sigue continuamente las actividades de
la empresa en general.
Est investido de autoridad jerrquica y con frecuencia jurdica.
Representa la empresa tanto en el exterior como ante sus empleados.
Representa generalmente, si bien no es siempre la ltima instancia de
apelacin dentro de la organizacin ante sus subordinados en la direccin. tcnicos o trabajadores, y en todo caso, es el factor principal en
cuanto a la carrera personal del individuo y al xito econmico de la
empresa.

15

O.I.T. La E'1"presa y los Factores que Influyen en su Funcionamiento. Editorial O.I.T. 78. Im-

prai60. 1980. pgs. 94-120.

267
El director se halla en una posicin sumamente fuerte ante su consejo
de administracin y sus subordinados, mientras conserve la confianza del
primero. Su posicin puede verse comprometida y disminuir su influencia
en caso de que:
a) La empresa no funcione con xito.
b) Aunque la empresa marche bien, si cualquier grupo que se considere
con derecho a mayores ganancias (accionistas o trabajadores) cree que
no obtiene tales beneficios, a causa de la accin o recomendacin del
director.
c) Intervenciones polticas, tanto del exterior como de sus subordinados
con acceso directo a la junta directiva o a sus superiores gubernamentales, encaminadas a minar la confianza depositada en l.
d) Si cualquier grupo importante de subordinados (especialmente los que
se hallen al nivel de direccin) se unen contra l y le niegan la verdadera colaboracin, por ejemplo, no comunicndole la informacin esencial para que pueda adoptar decisiones fundamentales.
e) Por una accin colectiva de carcter oficial por parte de los trabajadores a travs de sus sindicatos.
f) Si l mismo da muestras de incompetencia hasta el punto de perder el
respeto de sus subordinados.
La naturaleza de la influencia que el director ejerce sobre la empresa
y su funcionamiento depende de:
a) La calidad del asesoramiento que pueda ofrecer a su junta directiva o
superiores gubernamentales, y sobre el cual basa la poltica general.
b) La calidad y rapidez de sus decisiones para aplicar la citada poltica
y hacer frente a cualquier contingencia o cambio de condiciones en
las actividades, por ejemplo, la repentina escasez de suministros, apertura o cierre de determinados mercados.
e) Capacidad para crear y mantener una organizacin acertada, as como
un clima conveniente en el que sus subordinados puedan desarrollar
sus propias habilidades o capacidades en la medida de lo posible.
d) Ejemplo personal que pueda dar en todas las ocasiones.

268
La triste realidad

De forma eufemstica se dice que un director general, es una persona

altamente reflexiva, regular en sus actos, alimentado por un sistema maestro de informacin, y al que la tranquilidad de sus oficinas le permiten
organizar, coordinar y controlar eficientemente. Sin embargo, en la
realidad, en el sector pblico de nuestro pas, sobre todo en el sector paraestatal, un director general tiene una combinacin continua de acciones,
entremezclndose relaciones interpersonales, informacin y decisiones.
Las actividades son breves, muy variadas y sin continuidad, estn dirigidas
a la accin urgente y habitualmente le desagrada o no tiene tiempo para
realizar actividades que requieren reflexin. Utiliza mucho tiempo en
rituales, ceremonias, actos conmemorativos, juntas, etctera, que poco sirven a la direccin del organismo bajo su responsabilidad. La mayor parte
de la informacin que emplea no es generada por un sistema formal, sino
a travs de llamadas telefnicas o reuniones de trabajo que debe interpretar rpidamente, usar su experiencia y habilidad para tomar la mejor decisin con los recursos que cuenta en ese momento y en el contexto que
prive. Estas consideraciones se destacan, porque en muchas ocasiones,
cuando se juzga o evala a posteriori una decisin, injustamente se olvidan
u omiten.
Es importante sealar que en muchas empresas del sector pblico, las
decisiones estratgicas, operativas y I o administrativas an se toman en
los altos niveles, por lo que el papel del directivo se reduce a la eficacia en
la implementacin de las decisiones tomadas. Esto genera tranquilidad y
bienestar a los niveles superiores.
De igual forma sucede con la planeacin. Esta funcin est reservada
en las organizaciones pblicas a un selecto grupo de personas a quienes se
les concede el derecho a realizarla en razn de su jerarqua institucional.
Afortunadamente ya se han dado polticas y normas jurdicas y administrativas que permiten un grado variable de autonoma para el directivo, tanto en las decisiones como en las acciones programticas especficas
de cada empresa.

Perfil del funcionario pblico ideal

Es evidente que un funcionario pblico ideal acta como catalizador
de los resultados de nuestro diseo organizacional. Las caractersticas que
se analizan a continuacin se consideran ptimas en opinin de los autores, sin embargo, en la prctica no deben estimarse como requisitos indispensables, sino buscar la mxima aproximacin.
Un funcionario pblico debe tener dos grandes grupos de caractersticas, uno referente a su perfil administrativo y el otro su perfil de vocacin
de servicio.
El funcionario pblico debe tener la habilidad administrativa para integrar un equipo de trabajo activo, debe saber ejercer la autoridad claramente, tener capacidad creativa e ingenio para solucionar los problemas de la
operacin, coordinar esfuerzos a fin de obtener acciones armnicas dirigidas al logro de objetivos. Debe tambin de tener un alto grado de responsabilidad y de control sobre s mismo; inclinarse por los desafos y
retos, ser competitivo. Debe ser analtico en los problemas y eficaz en la
toma de decisiones, delegar autoridad y compartir responsabilidades,
aceptar correr riesgos calculados. Se precisa de capacidad para dividir el
trabajo, especializar funciones de reas y estandarizar mtodos y procedimientos con el propsito de lograr eficiencia y productividad; ser astuto
en la utilizacin del poder y alcanzar beneficios para su empresa o dependencia. Es fundamental la seguridad en s mismo y que la transmita a
sus colaboradores, al tiempo que debe comunicarse fcilmente en todos
niveles con un elevado sentido de lealtad institucional.
En cuanto a su vocacin de servicio, el funcionario debe estar convencido de los principios bsicos rectores de la poltica del pas, tales como:
el nacionalismo, la libertad y la justicia, la democracia como sistema de
vida, el pluralismo poltico, la economa mixta, la rectora del Estado y
las libertades econmicas, las libertades indivic uales y los derechos sociales, la soberana y la convivencia pacfica en el ambito internacional.
La adhesin resuelta a estos principios debe constituir la motivacin
sustantiva del servidor pblico. La naturaleza de tal compromiso elimina
cualquier dicotoma entre funcin poltica y funcin administrativa en el
cumplimiento de la responsabilidad que toca al servidor pblico.

270

Moreno Uregas'" ha sealado en este sentido, que la actividad de gobierno incluye, efectivamente, dos rdenes de accin: poltica y admnstrativa, las cuales se asocian y diferencian en distintos grados. La accin
poltica se sita en el nivel de la formulacin de decisiones que interesan
a la sociedad en su conjunto, y a sus principales divisiones y componentes.
La accin administrativa se encuentra en la aplicacin de las decisiones
tomadas sobre asuntos pblicos.
La actuacin de los servidores pblicos involucrados en la toma de
decisiones tiene un carcter poltico administrativo y les exige ser congruentes con los principios del proyecto nacional.
Otro rasgo fundamental del servidor pblico debe ser su responsabilidad, entendida como la mxima identificacin del ciudadano con su comunidad. Una de las caractersticas ms importantes de una democracia
es que las instituciones sean responsables ante la colectividad. La democracia es el principio por el cual la soberana supervisa el comportamiento
de sus instituciones y servidores. Responder cabalmente a ese principio es
consecuencia lgica del compromiso poltico de todo servidor pblico.
La honestidad, la eficiencia, y sobre todo la eficacia, se insertan neceo
sariamente en el perfil del servidor pblico. Esto guarda relevancia particularmente en pases como Mxico, donde los recursos son escasos y las
demandas de la sociedad son mltiples.
El servidor pblico adopta y aplica decisiones para responder a dichas
demandas con base en el diseo e instrumentacin de polticas y ejecucin
de acciones, todo esto de acuerdo con los criterios de beneficio social y
fundamentos tcnicos racionales.
Para otros autores como Garca Ramrez, el administrador pblico
ideal es una combinacin de empresario y funcionario, es decir, aqul que
cumple con los objetivos de la empresa y con los del Estado, en una forma
simultnea y armnica.

16

Moreno Uriegas. M. A. op, cir.. pgs. 114-12:,

Tramos de control

Las tendencias actuales indican un incremento de los tramos de control con directivos capacitados para realizarlo, y trabajadores convencidos
e identificados plenamente con los objetivos de la empresa.
Romnticamente los autores quisieran estar convencidos que sera
una decisin sabia y sana ampliar el tramo de control en los diseos de
nuestras empresas pblicas. Sin embargo, la realidad nos muestra que la
mayora de las dependencias no han alcanzado todava un grado de madurez organizacional que permitiera mantener (ya no incrementar) la eficiencia y la productividad. Es por esto que los tramos de control tradicionales
debern an permanecer con la misma extensin, salvo honrosas excepciones.
Aunque se han realizado numerosos intentos para identificar una extensin de control ideal, la bsqueda no ha logrado encontrar ningn
nmero mgico, en vez de eso, se ha hecho cada vez ms evidente que lo
ptimo depende de muchos factores.
A partir de datos empricos, la extensin ideal parece fluctuar entre
tres y once personas. Sin embargo, si los subordinados de un gerente son
competentes, hacen el mismo tipo de trabajo, rara vez faltan al trabajo
y laboran juntos geogrficamente, entonces el trabajo del administrador
todava podr llevarse a cabo con una extensin amplia.
Los tericos de las organizaciones suelen hacer una distincin entre
la extensin de control en niveles organizacionales altos y los ms bajos.
Esto se debe a que las condiciones de los ltimos a menudo son ms
favorables que los niveles altos para un control extenso.
Los factores que se deben considerar en el diseo, para la ptima
extensin de control son:
1. Competencia del superior y los subordinados.

2. Grado de interaccin entre las unidades supervisadas.

272

3.
4.
5.
6.
7.

Cantidad de trabajo de no coordinacin asignado al gerente.

Similitud de las actividades supervisadas.
Estabilidad y previsin de la unidad.
Alcance posible de la estandarizacin.
Grado de dispersin fsica de las actividades subordinadas.

Cada una de estas condiciones tienen una ponderacin especfica para

cada entidad pblica; la eficiencia del tramo de control puede evaluarse
con el grado en que los subordinados toman decisiones adecuadas. La amplitud de los tramos de control en las dependencias pblicas en ocasiones
es afectada por la importancia poltica del mximo directivo del rea.
Acciones inducidas
Mediante un anlisis cuidadoso y sistematizado de la institucin se
gereran ya resultados positivos para la empresa. La revisin de objetivos,
estructuras, divisin del trabajo, procedimientos, polticas, etctera, permite detectar desviaciones u omisiones en que tradicionalmente se incurre
en ura empresa del sector pblico. Se vence la costumbre irreflexiva,
establecindose un orden y una actualizacin administrativa, y permite
superar la "ceguera de taller" de los directivos inmersos en la rutinaria
operacin cotidiana.
Trabajo en equipo
El diseo busca cambiar al trabajador como unidad bsica de la organizacin por la del equipo de trabajo en aras de la productividad.
En el sector paraestatal se ha puesto especial nfasis en las ltimas administraciones, en buscar diferentes mecanismos para lograr mejorar los
resultados y mayor eficacia de la fuerza de trabajo. Uno de ellos es integrar tanto en nivel operativo como de mandos medios y superiores, equipos de trabajo constitudos por un pequeo nmero de trabajadores con
objetivos comunes y tareas aceptadas con una autntica relacin interpersonal .en un clima de respeto y confianza. Esto, que tan fcilmente se
menciona en las declaraciones directivas, en la prctica no es tan simple
pues implica un proceso lento y de desgaste.

273

La organizacin de los equipos de trabajo es variable pues depende de

la tarea por desarrollar. La distribucin del trabajo se da por medio de
funciones que los miembros intercambian con facilidad; el manejo de la
informacin para la toma de decisiones es a travs de redes abiertas de
comunicacin con una direccin grupal La autoridad se ejerce por un
liderazgo de situacin apoyado en el conocimiento tecnolgico. El apoyo
administrativo se proporciona mediante procedimientos flexibles. Todos
los miembros del equipo de trabajo tienen un compromiso personal y una
accin diversa y complementaria, lo importante en estos equipos es la
convergencia de esfuerzos y trabajos personales para la realiiacin de una
tarea nica. Se obtienen decisiones sinrgicas cuando la decisin grupal
es mejor que el promedio de las decisiones individuales, porque las actividades y comportamientos de los miembros enriquecieron el proceso de
resolucin. Una serie de individuos agrupados no integra un equipo, es
necesario un aprendizaje y una metodologa.
El primer paso para la integracin de los grupos de trabajo es un taller
de construccin de equipos, posteriormente se efectan reuniones de
trabajo para estudiar los vnculos socioafectivos de los participantes, y
por ltimo se realizan reuniones para lograr una integracin por tarea, es
decir, la cohesin del grupo con base en la solucin de aquellos problemas tcnicos que impiden el logro de las metas comunes. Dado lo poco
exitoso de los llamados "Grupos T" o grupos de entrenamiento, no es
conveniente integrarlos, por lo que es mejor utilizar como herramientas
de integracin la actualizacin de los conocimientos, el incremento de las
habilidades y la modificacin de las actitudes de los participantes, de
acuerdo con una estrategia formativa para que sean capaces de continuar
el esfuerzo permanente de integracin.
Los grupos de trabajo pasan en primer lugar, por una etapa de dependencia de las expectativas del lder formal de cada equipo, luego viene la
etapa de contradependencia, en la que los miembros expresan no slo su
opinin con respecto al trabajo, sino sus estados de nimo, lo que equivale a la adolescencia grupal. Existen contradicciones a travs de las cuales
el grupo busca su identidad y las races de su compromiso con la empresa.

274

Solamente algunos equipos de trabajo llegan a la etapa de independencia en la que predomina la bsqueda de decisiones por consenso o
unanimidad, como si el desacuerdo fuera una crisis.
Despus se llega a la etapa de interdependencia, en la que los miembros manejan la evaluacin de su actuacin y la de los dems, analizan la
capacidad y limitaciones de cada miembro y distribuyen las tareas como
mejor convenga al grupo.
El efecto de un grupo o equipo debe ser superior a la suma de las actvidades realizadas separadamente por cada uno de los miembros, a esto
como ya se mencion, se le ha llamado sinergia.
Este resultado slo se logra, segn Martnez Vllegas,!" cuando los
administradores actan con eficiencia y dan el efecto deseado, ptima y
racional utilizacin de los recursos, al aplicar los medios necesarios y
adecuados que demanda cada situacin en particular. Exige una actitud
creativa de los administradores, experiencia y sentido comn, nstrumentos modernos de apoyo, coordinacin ptima de los recursos humanos y la utilizacin idnea de los materiales y tcnicos.
La incorporacin de un equipo de trabajo a la realizacin de una actvidad exige 18 un mayor planteamiento del problema por parte del directivo para incrementar la participacin; la conduccin de una discusin
sobre las condiciones y metas de la tarea asumida para propiciar y mantener la participacin, y fmalmente, la ejecucin de un taller de trabajo
en el que, con el aprovechamiento de los recursos, se expresa la interdependencia de los miembros del equipo, sin detrimento de las funciones
tpicas de la direccin.
Es aqu donde el directivo pblico debe modificar su rol tradicional
de direccin en que nicamente se establece el sitio donde debe llegar el
grupo bajo su responsabilidad. Debe enriquecerse con nuevas habilidades
de conduccin para acompaar al equipo a la consecucin de las metas
17

F. Mannez Villegas. La Creatividad en la Administracin. Editorial Creatividad y Administracin, S.A., la. Edicin, 1974. P~. 5.5-59.
C. Garca M. Rodrguez y otros. 1::'1 Trabajo en Equipo. Productividad y Calidad de l/ida en el
Trabajo. Editorial Fondo Educativo Interamericano, la. Edicin, 1983. Pgs. 96-108.

275

comunes y debe tener habilidades de capacitacin para favorecer la formacin equilibrada de todos los miembros del equipo. Investigadores
reconocidos como Norman Maier (en su libro Toma de Decisiones en
Grupo) han sustentado estos criterios. Se ha concluido que la misin del
conductor del grupo es ayudar a los miembros a hacerse ms permeables
a las nuevas ideas y a los nuevos mtodos, reconocer mayores responsabilidades, comprender mejor los trabajos nuevos, conseguir una mentalidad
ms abierta y organizar el propio pensamiento en grupo.
Como anotbamos anteriormente, el trabajo en equipo tiene una metodologa, que aunque es sencilla implica un esfuerzo adicional del directivo, tanto en su propia capacitacin como en el desarrollo y madurez de
su equipo, no todos los directivos estn dispuestos a ello.
Comits de Trabajo
En el diseo, se utiliz la figura administrativa de comit con el fin de
obtener deliberacin y criterios colectivos, dado que la mayora de los
problemas trascendentes exigen ms conocimiento, experiencia y criterio
del que pueda poseer una sola persona.
Las reuniones del comit generan el estmulo que proviene del intercambio oral de ideas, esto es lo que conduce a la clasificacin de problemas y al desarrollo de nuevas ideas. Los comits permiten al personal
interesado (que est representado en el mismo) aportar sugerencias para
mejorar los planes y para lograr acuerdos en las etapas de coordinacin.
Se aprovechan para transmitir informacin simultnea, ahorrando tiempo.
Los comits se utilizan con una gran flexibilidad en horario, sitio, o
duracin de las reuniones, se efectan slo las reuniones necesarias y son
de corta duracin, para evitar el alto costo que significa recurrir a personal altamente remunerado. Se distribuye previamente una orden del da
y se pide a los integrantes preparar por escrito su opinin, para trabajar
sobre bases firmes.
La desventaja habitual de la lentitud para generar acciones, se ha
resuelto encargando a un miembro del grupo el seguimiento y verificacin
del cumplimiento de la decisin tomada. Se ha buscado tomar decisiones

276

sin disminuir el compromiso de los integrantes en obtener los fines prees-

tablecidos, .-;:orresponsabilidad-.
Una regla til en el manejo de los comits ha sido aquella que prohibe
diferir la toma de decisiones. Cada reunin debe generar forzosamente las
acciones. Para poder realizar esto, cada miembro debe tener conocimiento
oportuno de los puntos a tratar para fundamentar su posicin en el comit.
Se ha procurado no turnar a los comits la problemtica operativa de
una rea por ausencia del responsable oficial, las acciones de investigacin,
las decisiones poco importantes o decisiones fuera de la autoridad de los
participantes.

El diseo contempla slo dos tipos de comits. El de planeacin y el

llamado comit tcnico, que es en realidad un comit de coordinacin
cuyo objetivo es sentar a una mesa los responsables de las distintas tareas
que deben concurrir para el logro de los objetivos corporativos y particulares de cada empresa, de modo que puedan ponerse de acuerdo sobre
cmo operar ante esa circunstancia concreta, evitando el largo camino del
conducto regular y las distorsiones que se producen al pasar por jefes con
distintos criterios y no siempre suficientemente informados de los aspectos relevantes de los problemas en juego.
La experiencia muestra que no son muchos los comits de coordinacin que duran todo el tiempo para el cual fueron creados y tampoco son
muchos los que alcanzan eficacia en el logro de sus objetivos. Se ha propuesto un coordinador ejecutivo, dado que entre las razones de los fracasos de los comits de coordinacin, hay una de carcter estructural que se
repite a menudo: no queda un responsable con autoridad suficiente para
hacer cumplir los acuerdos del comit y, al faltar este elemento, el cumplimiento de los acuerdos vuelve a quedar librado a la voluntad e interpretacin de los participantes en el comit o de sus jefes de lnea. En el
sector pblico (paraestatal principalmente) una actividad idnea para la
accin de los comits es la de planeacin, tanto tctica como estratgica,
ya que la ndole de sus acciones permite obtener fcilmente la participacin y resultados previstos, esto se describir en el captulo Tercero de
este trabajo.

277

Competencia inter-empresas e interpersonal

Tratndose de un grupo de empresas con objetivos comunes, en las
que se pretende lograr la potencializacin de los resultados, debe buscarse
incrementar al mximo las relaciones inter-empresa, teniendo como pretexto la competencia por la eficiencia. En el sector pblico, tradicionalmente, es difcil lograr el apoyo entre empresas, cada quien resuelve sus
problemas con sus recursos, aun dentro de un mismo sector o subsector.
Las relaciones inter-empresas, no se presentan automticamente, slo
existirn cuando exista conciencia por la interdependencia potencial o
real, entre las empresas del grupo.
Primero debe existir una conciencia general de la existencia de las
otras empresas y de sus actividades. Un siguiente nivel, supone un conocimiento mutuo entre los directores de las empresas para posteriormente
lograr interacciones especficas y participacin conjunta en las juntas
directivas.
Se deben propiciar las relaciones interpersonales entre los directores
as como entre los directivos de 20. y 3er. nivel. Establecindose claramente el papel que juegan cada una de las empresas del grupo en relacin
con las dems, en trminos de programas, servicios y territorio que abarcan.
La proximidad geogrfica de las empresas facilita las relaciones, es ms
difcil mantener las relaciones a distancia, tanto para las empresas como
para las personas.

Habr que cuidar que el nmero de interrelaciones no sea excesivo

entre las empresas o entre los directivos, un gran nmero debilita la fortaleza y calidad de cada una.
Habitualmente, en las empresas pblicas, las relaciones se establecen
en base a las siguientes razones: situaciones de momento y ocasionales;
como problemas con algn cliente de una empresa que hace que acuda
a la otra, stas son las menos importantes.
Las relaciones por intercambio voluntario para el logro de sus respectivos objetivos o metas. Esta es una forma de negociacin en la cual cada

278

empresa busca maxnmzar sus ventajas al adquirir los recursos de otras

organizaciones. Estos recursos pueden ser humanos, materiales, tecnolgicos o econmicos.
Las relaciones tambin pueden establecerse mediante acuerdos formales escritos. Este acuerdo sirve para simplicar las interacciones, ya que
stas no tienen que ser ponderadas en trminos de su contribucin a las
otras empresas. Las empresas han acordado interactuar y las interacciones
tienen lugar.
Un ejemplo de este tipo de relaciones son los llamados convenios de
gestin, en el que dos empresas se comprometen a asistirse mutuamente y
a apoyarse tcnicamente, beneficindose ambas.
En otros pases existe otra posibilidad de interrelacionarse y sta es la
legal que exige la obligatoriedad de estas relaciones, sin embargo, este tipo
es peligroso, puede conducir a conflictos, ya que las organizaciones pueden
verse obligadas a actuar, a pesar de que existan desacuerdos.
El intercambio entre empresas se centra en el intercambio de recursos.
El flujo de recursos vara en su intensidad, pudiendo contemplarse diferentes alternativas.

Interdependencia de los recursos: las bases para la interdependencia de

los recursos son situaoiones en las cuales dos o ms organizaciones dependen la una de la otra por los recursos a los cuales cada una tiene acceso o
controla. Los recursos tienen una enorme variedad de formas.
Desde hace ya bastante tiempo se reconoci el hecho de que las organizaciones no son capaces de controlar todos los recursos que requieren,
salvo en pocas ocasiones. Puede llegar a desarrollarse una divisin nterorgansaconal del trabajo en la cual las organizaciones participantes se
especialicen en el suministro de un servicio especfico en torno de un
recurso que ellas necesitan. Cada organizacin llega a ser dependiente de
la otra en una situacin de esta clase. Las organizaciones tienden a oponerle resistencia a la dependencia y tratan de hacer que otras organizaciones
dependan de ellas.

279

Intensidad. El nivel requerido en la inversin en recursos para las organizaciones involucradas en relaciones interorganizacionales determina la
intensidad de la relacin. Para las organizaciones de servicios, ser mayor
la intensidad de la relacin cuando hay un mayor nmero de personas
referidas o remitidas, de servicios prestados, de respaldo en personal, de
instalaciones y otros recursos. Implcito en la intensidad est el aspecto
de la proporcin relativa de los recursos que una organizacin invierte en
la relacin. A mayor sea esa proporcin ser ms intensa la relacin. Hay
autores como Van de Ven y Ferry que hacen nfasis en la importancia que
tienen los flujos de informacin en la determinacin de la intensidad. La
informacin es, desde su punto de vista, un producto importante en una
interaccin y debe tratarse de manera diferente a los otros recursos.
Programas conjuntos
Los programas conjuntos suponen una inversin de recursos y una relacin intensa y pueden incluir tambin acciones con propsito particular
con respecto a algn problema que se est confrontando conjuntamente.
Los programas conjuntos pueden incluir en el sector de servicios un tipo
especfico de cliente o tratamiento o un nuevo tema de investigacin en
el rea de materias primas, como es el caso en las aventuras conjuntas, La
diferencia importante entre los programas conjuntos y otro tipo de
interacciones es que en los primeros las acciones tienen propsitos y no
son simplemente una respuesta a las presiones ambientales.

Interconexiones entre las juntas directivas

Las interconexiones de directores se presentan en una situacin en la
cual un funcionario o director de una organizacin es miembro de la junta
directiva de otra organizacin. Se presenta otra forma de interconexin
cuando miembros de dos organizaciones estn en la junta directiva de una
tercera.
El poder real de las juntas directivas est bastante limitado ya que
ste consiste en ratificar o negar lo que el ejecutivo ms alto y su administracin, proponen hacer. Muy frecuentemente, el ejecutivo y su adminisnistracin tienen un mejor conocimiento que los miembros de la junta
directiva y, en consecuencia, pueden controlar la situacin.

280

Cooperacin
La cooperacin es un proceso en el cual las organizaciones persiguen
sus propios objetivos y retienen, en consecuencia, su autonoma, al mismo
tiempo que orientan sus acciones hacia un resultado comn.
La cooperacin se ve, tpicamente, como una forma de interaccin
voluntaria y se encontrara en situaciones de intercambio o de relaciones
basadas en acuerdos voluntarios.
El proceso de cooperacin supone una inversin bastante pequea por
parte de las organizaciones en cuestin pero significa que deben tener en
cuenta las acciones de la otra.

Solucin de conflicto inter-empresas

El conflicto interorganizacional es un proceso de oposicin en el cual
una parte trata de bloquear o destruir las actividades de la otra. House y
Kerr (1976) identifican cuatro tcnicas para la solucin de conflictos que
se utilizan a nivel interorganizacional. Los problemas pueden ignorarse o
evitarse; los problemas pueden suavizarse dndole menos importancia a las
diferencias y haciendo nfasis en los puntos de inters comn; los problemas pueden enfrentarse abiertamente y analizando las diferencias como en
el caso de las negociaciones colectivas; o los problemas pueden someterse
al anlisis y solucin de un poder jerrquico bien sea una tercera parte a
un nivel administrativo ms alto o alguien de fuera a quien se le d poder
para manejar la situacin.
Se ha encontrado que la solucin de estos conflictos es una contribucin muy importante a la coordinacin.
Administracin homologada del personal
Frecuentemente en la toma de decisiones sobre asuntos trascendentes,
el personal slo es tomado en cuenta de manera secundaria, sin embargo
los recursos humanos especialmente en el sector pblico deben ser considerados como el ms valioso de los recursos. Ejerce una muy importante
influencia en la marcha de las empresas. Esta influencia se ejerce:

281

por el carcter individual y habilidad de cada uno de los miembros del

personal desde la categora ms elevada hasta la ms humilde;
por la posicin en la jerarqua y por las atribuciones de cada uno en
la estructura orgnica de la empresa,
por las relaciones cotidianas entre el personal dirigente, los empleados
y los obreros;
por las relaciones colectivas entre los empleados o directores y los trabajadores.

La habilidad individual (o la carencia de la misma) evidentemente influye de manera considerable en el xito o fracaso de una empresa, puesto
que, en ltimo trmino, es la suma de habilidades, tanto naturales como
adquiridas, la que determina la oportunidad de las decisiones, la calidad y
cantidad del trabajo efectuado, la apreciacin correcta o incorrecta de las
situaciones, y en suma, la naturaleza y calidad de toda actividad efectuada,
tanto por parte de la direccin como por la de los trabajadores.
Sin embargo, el mrito individual solamente puede tener sus efectos
ms beneficiosos en las actividades de la empresa si la organizacin de la
misma y el cargo que el individuo desempea son de tal naturaleza que le
den plenas posibilidades de demostrar sus dotes y conocimientos particulares.
En las corporaciones pblicas deber procurarse, de una manera gradual y progresiva homologar polticas, puestos, responsabilidades, estructuras salariales y prestaciones entre las empresas integrantes, buscando la
estandarizacin que permita posteriormente aplicar sistemas de supervisin y evaluacin uniformes.

Polticas de personal
Si las polticas que el director desarrolla y recomienda a su Consejo
de Administracin descansan sobre una base slida y razonablemente liberal, sin duda causarn un efecto favorable en la actitud de los trabajadores,
que se reflejar en aspectos tales como el nivel de trabajo, evitacin de
huelgas, ausentismo, facilidad para reclutar el personal, etc., aumentando
la eficacia de todas las actividades. En cambio, si la poltica no es liberal
y se interpreta con demasiado rigor, es probable que suscite el consecuen-

282

te descontento, que acarrear la ineficiencia, el malestar y hasta el sabotaje.

En el caso de las corporaciones, la mayora de los cursos generales que
orientan las acciones del personal debern ser semejantes en todas las
empresas.
Considerando como ejemplo, nicamente el caso de la poltica de las
empresas respecto a los sindicatos; un criterio de aceptacin y de cooperacin positiva con dichos rganos y sus dirigentes podr dar resultados
mucho mejores para la empresa, en trminos de actividad, estabilidad,
ausencia de huelgas o resentimientos, que cualquier otra poltica aceptada
con repugnancia y constante mal humor, por ejemplo, rehusando todo
contacto entre la direccin y los funcionarios locales del sindicato hasta
que el descontento llegue a un punto crtico y la huelga sea inminente.
Si bien el trabajador como individuo ejerce relativamente poca influencia en una empresa de importancia, como miembro de los sindicatos los
trabajadores pueden ejercer colectivamente considerable influencia en las
diversas actividades de la empresa y en las de la industria en general. El
desarrollo de los sindicatos es uno de los factores que tienden a disminuir
la influencia que el director o un pequeo grupo de miembros de la
direccin superior puedan tener en la direccin de una empresa. Los sindicatos con sentido de responsabilidad pueden ser algo ms que una
simple defensa contra la explotacin; pueden constituir un medio para
que todo trabajador participe ms directamente en la vida colectiva de la
empresa. A muchos directores les molesta la idea de que exista cualquier
influencia fuera de la suya sobre los trabajadores de su empresa. La mejor
forma para lograr que la influencia de los dirigentes sindicales est a su
favor y no en contra es estimular el desarrollo de sindicatos responsables.
De 10 contrario, con el tiempo se fomentar una situacin tal que el sindicato rechazar toda iniciativa tomada por la direccin, aunque sea con
la intencin de beneficiar a los trabajadores.
Coordinacin efectiva de reas
Dentro de cada empresa de una corporacin las unidades especializadas pueden ser coordinadas y controladas (integradas) en varias formas: 1)

283

la cadena de mando, 2) la estandarizacin, 3) las unidades integrativas

formales, y 4) la autocoordinacin.
La coordinacin mediante la cadena de mando consiste en que los administradores coordinen el trabajo de las unidades y los individuos bajo
su direccin. Un administrador a cargo del departamento de ventas deber
coordinar al personal de ventas. En las organizaciones grandes suele haber
problemas de coordinacin entre los miembros de distintos departamentos.
En tales casos, la coordinacin mediante la cadena de mando remite el
problema en sentido ascendente por la jerarqua hasta que llegue a un
superior comn.
El colocar la responsabilidad de la coordinacin y el control en las
manos de los administradores requiere de ciertos ajustes estructurales.
Primero, no deber exigrseles a los administradores el coordinar ms
subordinados de los que puedan manejar. Segundo, los gerentes debern
estar exentos dentro de lo posible de la responsabilidad de tareas secundarias, es decir, aqullas que no son necesarias para coordinar el trabajo.
Otro medio para controlar y coordinar las unidades especializadas es
la estandarizacin. Bsicamente, la estandarizacin se refiere a los procedimientos diseados para regularizar las actividades organizacionales (mtodos, procesos, etc.), y que en consecuencia facilitan de modo automtico la coordinacin.
De modo similar los procedimientos utilizados para transmitir informacin (memoranda) y para dirigir la ejecucin laboral (instrucciones escritas) tambin ayudan a reducir al mnimo los problemas de coordinacin.
En el caso extremo, las tcnicas de estandarizacin reducen en gran
medida la necesidad de que los empleados tomen decisiones. Producen un
sistema de normas para el comportamiento laboral, lo cual hace ms pronosticables a las actividades de la organizacin.
Estos estndares varan en trminos de su formalizacin. Los estndares formalizados son aqullos estipulados mediante la direccin administrativa o documentos escrito, y se hacen cumplir estrictamente.

284

Por lo general, los estndares muy formalizados requieren de mucho

papeleo.
Virtualmente todas las actividades se documentan de modo que la
empresa pueda aprender, ajustar y mejorar sus reglas. Pero una organizacin que dependa de la integracin mediante estndares formalizados
tiende a ser burocrtica y rgida. Algunos empleados se sienten ahogados
por la reglamentacin de sistemas formales e impersonales de reglas y
regulaciones explcitas que guan su comportamiento.
Un sistema eficaz de reglas y procedimientos requiere de la coordinacin por anticipado. Es decir, la mayora de las actividades organizacionales deben ser planeadas y repetibles de modo que las polticas estndar
las puedan incluir como tales. Esto implica que las operaciones internas
de la organizacin deben ser estables en grado sumo. Estas condiciones
son un tanto infrecuentes y, por lo tanto, la mayora de las empresas combinan la estandarizacin con otros mtodos de integracin.
En la coordinacin de programas tambin se usan los comits permanentes. Tales grupos suelen estar compuestos de representantes de las
unidades implicadas. Aunque los comits a largo plazo proporcionan un
medio eficaz para resolver los problemas de coordinacin, este mtodo
consume mucho tiempo. Otra desventaja es la dificultad para establecer
la responsabilidad cuando la autoridad para resolver problemas de coordinacin se le da a un grupo en vez de a un individuo.
Otro mtodo utilizado por las organizaciones para coordinar y controlar sus unidades especializadas consiste en que los empleados coordinen
su propia labor sin supervisin, en este caso, un individuo o grupo que ve
la necesidad de coordinar, sencillamente desarrolla un programa para satisfacer esa necesidad y lo aplica cuando sea conveniente.
La autocoordinacin requiere que los gerentes deleguen formalmente
algo de su autoridad a los subordinados para que stos puedan implementar a su vez sus propios programas de coordinacin. Segundo, los empleados deben disponer de la necesaria informacin. La autocoordinacin
implica que un empleado sea conciente de los problemas de coordinacin con otros empleados o grupos. Un tercer requisito de autocoor-

286
dinacin es que los empleados estn deseosos y sean capaces de coordinarse
a s mismos. A menudo es necesario entrenar a los empleados en estas
habilidades si la administracin espera este tipo de proceder.
La coordinacin supone un proceso concertado de acciones o de toma
de decisiones en el cual participan dos o ms organizaciones con algn
tipo de ajuste equilibrado entre ellas. Un factor clave aqu es la idea de
que las transacciones son deliberadas y tienen una meta que es colectiva.
Este es un punto importante de diferenciacin con respecto a la cooperacin. Hay autores que identifican dos formas de coordinacin en organizaciones de servicio social. La coordinacin administrativa incluye
aspectos fiscales, prcticas de manejo de personal y, planeacin y programacin. La elaboracin conjunta de presupuestos y de planes ejemplifica
prcticas administrativas coordinadas. Las actividades coordinadas de servicios directos incluiran aspectos tales como conferencias de casos o
casos del coordinador.
Productividad optimizada
En el sector pblico de nuestro pas,se han hecho importantes esfuerzos por la productividad de sus empresas, algunos lamentablemente inconclusos como los del Centro Nacional de Productividad, otros como el
Programa Sectorial de Productividad no han tenido la definicin adecuada.
En la pasada Administracin se dio nfasis en el Plan Nacional de Desarrollo (inciso 6.66: Capacitacin y Productividad). Todo esto habla de
la trascendencia que para las corporaciones pblicas significa el lograr
incrementar la productividad.
La imagen y en muchos casos la realidad, es que en las empresas pblicas y en especial en el sector paraestatal, imperan la baja o an la mnima
productividad de los recursos. Esto no es una problemtica particular de
Mxico, la Organizacin Internacional del Trabajo lo refiere como un problema comn a todos los pases, tanto desarrollados como en vas de
lograrlo, afecta tanto a las empresas capitalistas como a las socialistas
(ltimamente son temas rectores en las polticas de produccin mencionadas en la Perestroika rusa o en la poltica productora del Estado de Cuba).
El diseo de gestin propicia que se aumente en las empresas integrantes de la corporacin la productividad, de una manera gradual, no se ob-

286

tienen resultados espectaculares, sino incrementos slidos, pequeos cada

uno, pero integrados y sumados ya son importantes.
Las tcnicas para incrementar la productividad han sido diseadas
para las empresas productoras, aunque los principios fundamentales, pueden perfectamente adaptarse a las dependencias generadoras de servicios.
Una mayor productividad en la empresa exige medidas en tres campos
principales:
organizacin y control de la produccin;
personal;
instalaciones y equipo.
La accin que pueda emprenderse en estos diferentes campos variar
de acuerdo con la situacin econmica de la empresa. An cuando no sea
posible modificar considerablemente el equipo, siempre ser posible utilizar amplia y eficientemente los medios de que se disponga, por una parte,
para mejorar continuamente la organizacin y los mtodos y por otra,
para lograr una participacin activa de todo el personal en los esfuerzos
destinados a aumentar la productividad.
La operacionalizacin de las acciones en estos campos, se han detallado en el captulo Ilf. En el diseo slo se han includo las lneas generales
que las empresas pblicas deben aplicar para incrementar la productividad.
Las acciones ms importantes se encuentran dentro de los siguientes
rubros:
1. Capacitacin y adiestramiento. Uno de los mejores sistemas para aumentar la productividad es a trvs de verdaderas acciones de capacitacin
tanto a directivos o funcionarios como a los responsables directos de la
produccin. En el sector pblico no se usa capacitar como Directivo al
Funcionario, ste llega al puesto por sus relaciones o habilidades politicas,
para obtener mejores resultados deber capacitrsele en el puesto. Desarrollar el adiestramiento de mandos intermedios y niveles operativos no
como un requisito, sino como un instrumento de desarrollo organizacional.

11. Desarrollo tecnolgico. Deber mecanizarse al mximo la operacin; no slo con sistemas computacionales, sino en los sistemas de produccin. Contrario a la creencia comn de que la tecnologa desplaza a
la mano de obra, una produccin ms eficiente lleva a producir ms bienes, expander mercados, aumentar la inversin y el consumo e incrementar el nivel de bienestar de la poblacin.
III. Investigacin. Deber de incrementarse la investigacin aplicada,
y no la pura, cuyo costo es excesivo para un pas sin recursos como el
nuestro. Deberemos buscar las aplicaciones de los descubrimientos realizados por otros pases, adaptndolos a nuestra idiosincracia, recursos y condiciones de las empresas mexicanas.
Utilizando a manera de ejemplo, estudios o investigaciones, como el
sealado a continuacin, de bajo costo, podemos obtener elementos factibles de beneficiar nuestro sector productivo.
Hacemos especial nfasis en que estas investigaciones no deben trasladarse a nuestras empresas, sino analizarlas, obtener aquellos datos o
elementos tiles, y previa adaptacin podrn aplicarse en la operacin

cotidiana.
Recientemente T.J. Peters y R. Waterman 19 en una encuesta realizada
en 62 empresas de Estados Unidos encontraron un esquema multivariable
de la organizacin, al que denominaron Esquema McKinsey 7 -S (debido a
que todas las variables se escriben con "S" en ingls): estructura, estrategia, sistema, estilo de mando, staff, valores compartidos y capacidades
o destrezas. La interrelacin entre estas variables fundamentan, en su
opinin, el xito y el incremento de la productividad. En este trabajo,
descartando el aspecto comercial de un best-seller, encontramos ocho atribuciones entre las empresas con mayor xito, cabe aclarar que todas ellas
son del sector privado, sin embargo, algunos de ellos son o pueden ser aplicados en nuestras empresas pblicas, ya sea total o parcialmente; se propone seleccionarlos de acuerdo a las caractersticas propias de cada empresa:

19

Peters J. T. Y Watennan H. R. En busca de I Excelencia. Editorial Lasse r Press, la. Edicin.

1984. Pgs. 29-50.

288

(algunas acciones ya estn contempladas en Mxico en los Acuerdos Presidenciales del 19-V-83).
1. Enfasia en la acclOn. Toman gilmente las decisiones, combaten la
prdida de la sensibilidad que acompaa casi inevitablemente a la gran
dimensin.
2. Cercana al cliente. Ofrecen calidad, servicio y confiabUidad, que son
cosas que dan resultado y perduran. Estas empresas aprenden de las
personas a quienes sirven, obtienen sus mejores ideas o innovaciones
sobre productos, de sus clientes; sto slo se consigue a fuerza de escuchar con atencin y de manera regular.
3. Autonoma e iniciativa. Las empresas innovadoras mantienen muchos
lderes e innovadores en toda la organizacin. No tratan de sujetar al
personal con riendas tan cortas que les impidan ser creativos. Fomentan la aceptacin prctica de riesgos.
4. Productividad contando con las personas. Tratan al personal subordinado como la fuente fundamental de calidad y aumentos de la productividad. El personal es la causa bsica de la eficacia.
5. Filosofa de la empresa. Los directivos tienen como costumbre visitar
los centros de trabajo -personalmente-. Estn lejos de los despachos
y salas de juntas, lujosos y aislados.
6. Conocimiento del ramo. El rendimiento es mayor en las empresas que
permanecen razonablemente prximas a los negocios que conocen.
7. Estructuras sencillas, staff reducido. A pesar de ser empresas grandes,
las estructuras de las empresas exitosas son asombrosamente sencillas.
8. Combinacin de centralizacin-descentralizacin simultnea. Han llevado la autonoma al nivel de los puestos de trabajo. Pero tambin
son centralistas fanticos para unos cuantos valores esenciales.

Las empresas sobresalientes obran conforme a su compromiso con la

gente, prefieren la accin a la planeacin y/o comits. Hay un fetichismo
por las normas de calidad y los servicios (que otras consideran descabelladas) e insisten en la iniciativa constante (autonoma prctica) de todo su
personal y no slo del reducido staff directivo. Todas estas empresas se
distinguen por la misma intensidad que emana de unas convicciones firmemente arraigadas. La "magia" de las empresas exitosas radica simplemente en lograr adquirir o depurar lo fundamental para que est bien.

289

IV. Polfticas de productividad. Nuestro pas ha generado ya importantes lineamientos en el sector pblico especficos para el logro de una
mayor productividad (0.0. 19-V-83). La obligacin de establecer Comits
Mixtos de Productividad con la participacin de trabajadores y tcnicos
involucrados cotidianamente en la produccin. La creacin de Comits
Tcnicos para promover la interrelacin de actividades entre entidades
paraestatales. El establecimiento de controles programticos, presupuestales, contables y de auditora sobre la gestin. La redistribucin geogrfica
de las actividades productivas, la industria y los servicios. Las normas,
lineamientos y directrices globales para el gasto y operacin de las paraestatales. El control por sectores de inversin, subsidios y transferencias. Las
polticas de racionalizacin del gasto, la sanidad financiera pblica y de
restricciones macroeconmicas globales. Los programas de mejoramiento
de la gestin gubernamental. El sistema de control, fiscalizacin y evaluacin de la administracin pblica centralizada y paraestatal. La coordinacin por sectores y subsectores de las paraestatales, buscando una mejor
orientacin de sus actividades y promover la eficiencia.
Otra poltica importante en este captulo es la que seala la obligatoriedad para las entidades paraestatales de elaborar y aplicar un programa
de incremento de la productividad operativa y del empleo y la de un
programa de reestructuracin financiera que eleve su capacidad de generacin de ahorro corriente y contribuya al saneamiento de las finanzas
pblicas en general.
V. Solidaridad entre empresa y sindicato. En las empresas paraestatales este rubro es muy importante, debe lograr un verdadero conocimiento
de las posibilidades actuales y futuras de la empresa. Ambas partes deben
de estar convencidas que el progreso de la una significa el desarrollo de la
otra. La productividad por tanto, trae consigo beneficios a todos. Debe
existir un espritu de colaboracin entre dirigentes y dirigidos procurando
el aumento de grado de ocupacin total, la elasticidad de adaptacin de la
mano de obra, el aumento de la capacidad de ahorro institucional, y la distribucin equitativa de los beneficios resultantes. 20

CENAPRO. Diagnstico de Productividad de las empresas. Editorial CENAPRO la. Edicin.

Mxico, 1982. Pgs. S-12.

290

VI. Procedimientos y estrategias modernas de productividad y de calidad. La mayora de los pases, conceptualizan a la productividad como los
productos relacionados con los cuatro principales insumos de recursos de
una empresa:
Productividad

Productos
Mano de Obra + Capital

Materiales + Energa

Se han diseado diferentes metodologas para lograr el incremento del

numerador o el decremento de los denomnadores."
Los principales son: el modelo de desagregacin que subdivide los
nsumos, los productos y la tecnologa de conversin a lo largo de tres dimensiones ortogonales. El modelo de insumo-producto de la empresa, que
muestra la naturaleza dinmica de la combinacin de insumos para formar
productos y as generar ingresos que costeen los insumos adicionales.
El modelo de Sutermeinster que muestra las relaciones en forma de
crculos concntricos alrededor del ncleo de la productividad y el modelo
esquemtico conceptual que utiliza un diagrama con forma de rbol modificado para representar niveles secuenciales de relaciones de influencia,
causa y efecto.
Todos estos modelos han sido diseados para empresas y contextos
extranjeros, es por esto que deben analizarse cuidadosamente y aplicar
slo lo til en el"sector pblico de nuestro pas.
Uno de los problemas bsicos es la medicin de la calidad, como punto de partida para el mejoramiento de sta. Cada empresa deber generar
sus propios indicadores tanto de calidad como de productividad. La calidad debe ser considerada como una parte del esfuerzo total de optimizacin de la productividad.
Actualmente est en el climax de popularidad una estrategia para
aumentar la productividad, llamada Crculos de Calidad. Siendo generada
21

p.

Everett Adam, Hershaver J. Ruch A. W. Productividad y Calidad. Editorial Trillas. la. Edicin
1985.
119159.

291

en Japn a principios de los aos sesenta, se ha difundido al resto del

mundo notablemente. En Mxico se dice 21 existen 1,000 Crculos con
aproximadamente diez mil miembros. Se basa en un enfoque cooperativo
que desarrolla un respeto mutuo entre trabajadores y superiores, entre
subordinados y gerentes, permitiendo a ambos el mejoramiento de sus
trabajos, aprovechando el potencial intelectual, esto provoca orgullo y un
sentimiento de pertenencia a la organizacin. Se estimula la creatividad.
Para esto, se utilizan dos tipos de tcnicas: las bsicas (seleccin de problemas, diagramas causa-efecto, anlisis de Pareto, histogramas, etc.) y las
llamadas avanzadas (grupo nominal o T.G.N., anlisis de campo de fuerza,
estratificacin, anlisis de valores para la calidad y otras).
Exige sin embargo ciertos requisitos para su xito, (aqu radica la dificultad de aplicacin en las corporaciones pblicas).

1. Preparacin previa de la gerencia y de la empresa. si la direccin es demasiado tradicional o autocrtica o si el apoyo es dbil no podrn los
crculos de calidad sobrevivir a largo plazo.
2. Debe existir un procedimiento lento de planeacin de los crculos en
el que se definan objetivos, polticas y apoyos.
3. Debe existir una ptima seleccin de la persona ms adecuada para
que cumpla el papel de facilitador, con un alto nivel de conocimientos
y habilidades interpersonales.
4. Debe aceptarse en la empresa y/o en la corporacin pblica la filosofa
de confianza en las personas, de permitir a los trabajadores una participacin ms activa en el proceso del trabajo, en la formacin de equipos
y en la apertura de comunicacin entre la direccin y los trabajadores.
Como se puede apreciar, en la gran mayora de nuestras empresas
pblicas no se dan en el momento actual, estos requerimientos. Es posible
sin embargo, que en reas reducidas y claramente identificadas ya con una
madurez organizacional pre-existente, sea factible instalar y obtener el
xito en la productividad.

Barra. Ralph Crculos de Calidad en Operacin. Editorial Mc Graw HilI, la. Edicin, 1985.
Pgs. 148-150.

292

An cuando el progreso material est supeditado a numerosas circunstancias, son los recursos del ingenio, de la imaginacin y la iniciativa, los
factores determinantes, elementos por fortuna frecuentes entre los directivos pblicos mexicanos.
La Organizacin Internacional del Trabaj 0 2 3 ha identificado como el
factor ms significativo para conducir a una alta produccin con un bajo
costo a la competencia del director general de una empresa.
Esto apoyado en un esfuerzo por instruir y formar directivos de todas
las categoras, a la delegacin de autoridad y responsabilidad, a considerar
a los capataces y supervisores como miembros de la Direccin y a remunerarlos como tales, al intercambio de conocimientos tcnicos e informacin,
an entre compaas competidoras, al entusiasmo para desarrollar nuevas
ideas, al establecimiento de programas de produccin, a darle impotancia
a las tcnicas de venta y a relacionar estrechamente a las reas de Ventas
con Planeacin y Produccin.
La O.I.T. recomienda las siguientes medidas (que pueden ser aplicadas
en nuestras empresas pblicas, sobre todo en las productoras de bienes).
Medidas para aumentar 14 productividad

L Buenas relaciones entre directivos y empleados.

2. Organizacin y control de la produccin:
2.1 Simplificar nmero, tipos y variedades del producto.
2.2 Uniformar la produccin.
2.3 Especializarse en una serie limitada de productos.
3. Definicin clara de responsabilidades y lneas de autoridad:
- Organizarse para permitir la especializacin de funciones con una
coordinacin adecuada.
4. Mejorar la organizacin del trabajo y simplificar mtodos y procedimientos con la participacin y acuerdo de los trabajadores.

23

O.I.T. Armrento d. la ProductWidIuJ en las Industrias Manufactureras. Editorial O.f.T. la. Edici60, 1974. Pp. 93-96.

293

5. Asegurar la disponibilidad de materias primas y elementos para la fabricacin.

6. Reducir los periodos muertos de las mquinas.
7. Asegurar que los trabajadores no trabajen en exceso ni estn inactivos.
En sntesis, como se ha podido apreciar, la productividad es un problema complejo, multicausal, cuya solucin requiere de un convencimiento
y decisin de los directivos y la participacin de los trabajadores. Muchas
acciones pueden implementarse, seleccionando las ms viables para cada
empresa o corporacin. Lo nico no permitido, dadas las condiciones de
la economa, es obtener la productividad por el proceso natural de evolucin de las empresas.
Existe una gran cantidad de trabajos e investigaciones sobre la productividad, este hecho debe hacemos reflexionar que no hay "recetas de cocina" o mecanismos ideales para obtenerla. Cada empresa o corporacin
debe encontrar sus propios caminos, algunos heterodoxos, otros con
modalidades regionales, elementos particulares o culturales de la organizacin, pero todos con el substratum de que el peor mtodo de productividad
es la inercia e indiferencia.

Control de gestin
Siendo un sistema de seguimiento de actividades de una empresa o
conjunto de empresas, basado en la evaluacin integral y sistemtica del
comportamiento de las principales variables de los organismos puede aplicarse tanto en el rea de la iniciativa privada como en el sector pblico,
sin embargo, particularmente en el sector pblico para tener xito debe
tener las caractersticas especficas que a continuacin sealamos.

Caractersticas que debe reunir un sistema de control de gestin

en la empresa pblica (SIGEP)
Las caractersticas deseables a nivel de un sistema de control de gestin en la empresa pblica pueden abordarse en tres diferentes mbitos:
el enfoque conceptual, los instrumentos y los participantes en el sistema.

294

l) El enfoque conceptual

Al implementar un sistema de control de gestin en una empresa pblica

se debe tener presente que:
la) Su implementacin debe realizarse desde una perspectiva de ayuda a la
decisin y no como un instrumento de control y vigilancia. La palabra
control significa "dominio", por lo que cada responsable para dominar su gestin requiere de informacin oportuna que le ayude a tomar
mejores decisiones. Asimismo se requieren instrumentos que limiten y
orienten las acciones individuales a fin de lograr una convergencia de
objetivos en la organizacin.
Se busca a nivel de cada responsable que ellos mismos se autoevaluen
a fin de posibilitar una responsabilizacin efectiva de los resultados
alcanzados.
lb) La funcin de control de gestin la realizan los principales responsables a nivel de rea y no un rgano a nivel staff. Es muy comn que se
piense errneamente que los que realizan esta funcin son los Contralores de Gestin; stos son los animadores y los arquitectos del sistema
pero no los ejecutores.
Los responsables operacionales a nivel de lnea s realizan actos de control de gestin al establecer con sus superiores a subordinados las
metas y estndares a alcanzar, al obtener informacin sobre las consecuencias de sus acciones realizadas, al comparar esta informacin con
las metas previstas y al realizar acciones correctivas.
lc) La eficiencia econmica es slo uno de los muchos criterios importantes dentro de un sistema de control de gestin. En las empresas privadas es importante evaluar el desempeo en base a esta variable; sin
embargo en las empresas pblicas los beneficios son deseables, pero
por una razn u otra en ocasiones no se pueden alcanzar."

B. Bozeman y S. Bretshneider, "Publie Management Information Systems: Theory and Preseription" en: Public Administration Re1liew. Edicin Especial. 1986. P. 482.

295
2) Los instrumentos

2a) A nivel de los instrumentos se recomienda que la informacin utilizada

en la toma de decisiones debe ser selecta y no necesariamente cuantficada, as como los objetivos de la organizacin no pueden traducirse
en su totalidad a trminos operacionales, gran parte de la informacin
que se obtenga sobre los resultados de la actividad elegida puede ser de
orden cualitativo, se evita que en la mayor parte de los resultados se
pierdan los atributos del objeto. Por otra parte, es conveniente sealar
el riesgo que se corre de caer en la produccin de estadsticas y no de
informacin til para la toma de decisiones, debiendo para ello seleccionar en el espacio de consecuencias de las decisiones lo que es ms
importante y despus efectuar cuando sea posible la accin de medicin para los resultados que no son susceptibles de cuantificarse. Se
recomienda la utilizacin de rganos colegiados para la evaluacin o
validacin de los mismos.
2b) Los sistemas de control de gestin se deben adaptar a la estructura
existente de la empresa.
El tratar de provocar cambios a nivel de la estructura como prembulo
inmediato de la implantacin de un sistema de control de gestin
puede ocasionar reacciones negativas de los ejecutivos, lo que podra
provocar el fracaso en la puesta en marcha de nuevos sistemas.
Ahora bien, la implantacin de un sistema de control de gestin puede servir como base de diagnstico de las definiciones a nivel de la organizacin interna, sobre necesidades de informacin de los directivos,
de ausencias de una responsabilizacin efectiva, etc.
2c) Es necesario en un sistema de control de gestin que sus instrumentos
sean un factor de motivacin o por lo menos de higiene organzaconal, evitando los efectos negativos en la toma de decisiones. El establecimiento de normas y estndares, tomando en cuenta metas alcanzables;
si stas se fijan a un nivel muy elevado en funcin de altas pretensiones
empresariales, se puede ocasionar desaliento o pasividad en los derentes responsables.
La presentacin de la informacin tambin reviste una gran importancia en la toma de decisiones; una misma informacin presentada de
diferentes maneras puede inducir a diferentes decisiones de los directivos de las empresas.

296

2d) La informacin de gestin en.las empresas pblicas debe centrarse

sobre los campos que ofrecen un fuerte potencial de mejora o un riesgo
elevado de su optimizacin. No se trata de "inflar la administracin".
sino de buscar la utilizacin eficiente de los recursos humanos y tcnicos en el proceso de regulacin tcnica-econmica en todos los niveles
de la empresa. Mientras ms sean exigentes los usuarios o clientes. el
gobierno y la comunidad. en materia de actuacin tcnico-econmica.
los procesos reguladores deben ser ms complejos y eficientes. (R.
Vemonj."
Las tcnicas modernas de gestin que tienden a ser de uso ms generalizado en las empresas pblicas. buscan la motivacin y responsabilizacin de los dirigentes. entre ellas tenemos los tableros de control de
gestin o cuadros de mando. Los convenios de empresa y las cuentas
de excedentes de productividad. Estas tcnicas intervienen en los subsistemas de gestin prevsonal, de informacin y de evaluacin. pero
por razones de mtodo en el desarrollo de este trabajo las presentaremos en el apartado del subsistema de evaluacin.
2e) La planeacin y diseo de los sistemas de informacin debe anticipar
tanto como sea posible la necesidad hacia actores externos de la organizacin. Mientras que en la mayora de las empresas del sector privado la utilidad del sistema de informacin es interna. en las empresas
pblicas estos sistemas deben ser usados no slo para monitorear el
ambiente. sino como un medio para que las tutelas interactuen con
ellas. Esta stuacn puede ser vista como una restriccin al grado de
autonoma de las empresas pblicas. pero de hecho el gobierno tiene
acceso a los SIGEP al tener una mayor representatividad en los consejos de administracin y asambleas de accionistas. Si no se contempla
esta necesidad, se tendr que recurrir cada vez que se requiera una
informacin. a disposiciones coyunturales y a cargas de trabajo excesivas en' un corto lapso de tiempo. lo que no garantizara la fiabilidad
ni la oportunidad de la informacin.
La falta de perspectiva hacia el acceso externo. de la informacin
pueden convertir a los SIGEP en un pequeo feudo de conocimiento

25

Vernon. R. op. cit. Pg. 60.

297

disponible slo para el interior y a ser usado como un instrumento de

negociacin al tratar con funcionarios superiores de los organismos de

tutela."
Por otra parte, la apertura de estos sistemas tiende a evitar la duplicacin y el traslape potencial de su trabajo con otros organismos
empresas similares.

3) Los Participantes:
En este nivel es conveniente puntualizar que:
3a) El Director General y los directivos que dependen de l son los princi-

pales responsables del buen funcionamien to de un sistema de control

de gestin. Tanto en el diseo e implantacin como en la animacin
de un sistema de control de gestin el que laa direcciones participen
activamente, ejerce efectos positivos en el grado de motivacin de sus
subordinados. Asimismo, el Director General debe provocar el logro de
los objetivos de la organizacin a nivel de los diferentes responsables
mediante la realizacin de reuniones contnuas de trabajo que busquen
la superacin de problemas y la seleccin de estrategias ms adecuadas
en la empresa. Se busca eliminar los obstculos o barreras en que se
convierten las atribuciones de cada uno de los principales directivos,
aceptando libremente el intercambio de ideas con el fin de elevar la
eficiencia de la empresa.
3b) El organizador y el animador de los SIGEP no debe funcionar en el
nivel ms alto de la jerarqua organzaconal."? En el sector pblico los
funcionarios ms elevados son probablemente designados polticamente y su permanencia a mediano o largo plazo puede no estar garantizada. Por otra parte estos dirigentes pueden estar ms involucrados en
los objetivos estratgicos y en preocupaciones polticas que en la
administracin de la empresa, lo que podra traer serios inconvenientes
en cuanto a la resolucin de problemas operativos de estos sistemas.
Aunque en otro contexto, un ejemplo ilustrativo de la intervencin de
la alta direccin en los sistemas de informacin del sector pblico, es

:J6
27

Bozeman B. y Bretshneider. S. ~op. cit., pg. 484.

'

Ardoin J. L. Y otros. Le Controle de Gestion. Pars, Publi Union, 1936. Pgs. 234-236.

298

sealado por B. Bozeman y S. Bretshneider, 28 hacen referencia a un

estudio sobre el desarrollo de la computacin en la administracin
pblica local de los U.S.A. Se comprueba en esta investigacin que el
dinamismo de la computacin slo ha involucrado ocasionalmente a
funcionarios de alto nivel; el mpetu por su aplicacin, proviene normalmente de las cabezas de los departamentos financieros; durante
perodos de escasez de recursos se generan polticas por medio de un
proceso pluralista dominado por los departamentos usuarios y la Unidad de Cmputo. Sin embargo, se reconoce la participacin de la alta
administracin en la definicin de las reglas del juego en cuanto a la
asignacin de los recursos.

28

Bozeman B. y Bretshneider. s.;op. cit., pg. 484.

Captulo III
Un subsector paraestatal
Como ejemplo de aplicacin del diseo

Captulo m
Un subsector paraestatal
- Como ejemplo de aplicacin del diseo-

Con la finalidad de corroborar en la prctica, la verdadera utilidad del

diseo, cuanticar y apreciar objetivamente aquellos elementos y variables
que funcionaban con efectividad en las empresas pblicas, en especial en
las que operan como corporaciones, se realiz un procedimiento de seleccin para aplicar el diseo organizacional propuesto.
El grupo de empresas pblicas denominado subsector PPDC, fue la
opcin elegida, dado que era un subsector en proceso de integracin, tena
la finalidad de operar corporativamente, con empresas similares estructuralmente pero con problemticas derentes en su operacin. Cada una de
las empresas productoras con sistemas tecnolgicos y materias primas distintas, ambientes laborales diversos, desde ausencia de sindicatos hasta
sindicatos problemticos. Las pruebas se hicieron tanto en empresas "sanas" como "enfermas", y se seleccion el 50% de cada tipo; en ambos
casos con el cumplimiento de uno de los requisitos ms importantes para
el desarrollo de la prueba piloto, tener directivos de mentalidad abierta al
cambio, experiencia y preparacin administrativa slidas y una motivacin
preexistente al xito.
En este captulo se describen brevemente las caractersticas de la
corporacin, el origen y objetivos, la filosofa y la operacin de las empresas integrantes, detallando las estrategias de implantacin.
Posteriormente se analizaron las acciones realizadas y los resultados
obtenidos al aplicar el diseo, tanto en la planeacin, como con la organizacin y direccin, as como la problemtica del control.

302

Por ltimo, se anotan los xitos y los obstculos que se tuvieron como
producto.

Integracin de la corporacin pblica

El grupo de empresas del sector pblico que se eligi fue un subsector
paraestatal industrial, al que se denomin "PPDC", constitudo por las
siguientes empresas:
E-1
E-2
E-3
E-4
Ea-1
Ea-2

Coordinadora y comercializadora
Productora (materia prima: pulpa de madera)
Productora (materia prima: papel reciclado)
Productora (materia prima: bagazo de caa)
Alimentadora (aporta madera y astilla)
Alimentadora (plantaciones)

Constitucin del subsector

Hasta noviembre de 1984, las empresas productoras y comercializadoras del papel prensa en Mxico estaban incorporadas a dos reas diferentes: E1 y E-3 bajo la coordinacin sectorial de una secretara de estado y,
E-2 y E-4 a cargo de otra secretara.
La operacin de las cuatro entidades estaba regida por los acuerdos
presidenciales del 3 de septiembre de 1982 (agrupamiento sectorial) y del
19 de mayo de 1983 (funcionamiento de las paraestatales). Es aqu donde
se enmarcan legalmente no slo los objetivos sino la obligatoriedad de
sujetarse a la Ley de Planeacin y al Plan Nacional de Desarrollo; con la
elaboracin de un Programa Institucional Anual de Trabajo y el manejo y
control presupuestal de cada empresa. Se sealan adems las atribuciones
de los rganos de gobierno y los mecanismos de control y evaluacin.
Las empresas E-2 y E-4 pasaron a formar parte de la coordinacin sectorial de la secretara que agrupaba a E-1 y E-3 en anticipacin al Decreto
de Transferencia de Entidades Paraestatales (Diario Oficial 19-111-86) por
medio de un acuerdo especfico.

303

En este acuerdo se seala que "por ser de inters nacional el impulso

a la comunicacin social y la dusin cultural escrita, se hace necesario
mejorar la eficiencia de esta rama industrial, para lograr el ptimo aprovechamiento de todos los recursos de que dispone, a fin de consolidar la
autosuficiencia en la produccin de papel prensa, garantizando a la Industria Editorial el aprovisionamiento continuo y apropiado".
De esta manera se agruparon a E-l y E3 por un lado, y las dos entidades paraestatales productoras por otro, E-2 y E-4. Asimismo, con el fin de
evitar esfuerzos aislados a la adopcin de modelos discordantes, se refuerzan las actividades de coordinacin que haba venido realizando El.

Caractersticas de las empresas

Empresa coordinadora E-l

Ubicacin

Mxico, D.F. (oficinas y bodegas centrales)

Saltillo, Coah. y Culiacn, Sin.

Actividades bsicas

- Coordinacin del subsector

- Presidencia de los Consejos de Administracin
de las productoras
- Comercializacin del total de la produccin
de las otras empresas
- Importacin de papel rotograbado y directorio
- Exportacin de papel diario
- Compras de materias primas: celulosa, desperdicio de papel peridico, pasta mecnica, fibras secundarias, papel kraft.

No. de trabajadores
(a 1988)

249 administrativos
231 operativos
480 total

Activos totales
(a 1988)

159,702 millones de pesos

S04

Ventas en 1987

Ventas totales:
Ventas nacionales:
Papel diario y educacin:
Otros papeles:
Ventas exportacin:

439,000 Ton.
350,000 Ton.
309,000 Ton.
41,000 Ton.
89,000 Ton.

Empresa productora E-2

Ubicacin

Tuxtepec,Oaxaca

Actividad bsica

- Produccin de papel diario, educacin y directorio

Tecnologa utilizada

Proceso mecnico y termomecnico que astilla

en fro y a base de vapor las fibras de madera
para producir pulpa

No. de trabajadores
(a 1988)

260 administrativos
790 operativos
1,050 total

Activos totales
(a 1988)

179,777 millones de pesos

Produccin anual
(a 1987)

40% de la produccin total del subsector

141,307 Ton. de papel diario
2,700 Ton. de papel educacin

Capacidad instalada
(a 1988)

165,000 Ton lao

Esta empresa fue la primera productora de papel diario que se instal

en Mxico. En su origen perteneci a empresarios particulares; hacia 1959
el Gobierno Federal haba adquirido la totalidad de las acciones.
Las actividades se iniciaron en 1958 con una mquina para producir
33,000 toneladas de papel, a base de celulosa, que se obtena de los bosques de Oaxaca. Actualmente posee dos mquinas (una de ellas con tec-

305

nologa muy avanzada del tipo de doble tela y, la otra, de mesa fourdrinier
en proceso de modernizacin), con una capacidad productiva de 165,000
toneladas anuales.
E-1 ha beneficiado a la regin donde se desenvuelve; constituye una
fuente de empleos en el campo por el aprovechamiento forestal; procura
el desarrollo integral de las comunidades; construye 150 kilmetros de
caminos por ao; y favorece la creacin de escuelas, canchas deportivas,
introduccin de agua potable, energa elctrica y otros servicios para las
comunidades; es la primera empresa que afilia a los comuneros al sistema
de seguridad social (I.M.S.S.); y proporciona 1,000 empleos directos y
ms de 6,000 indirectos.
La paraestatal fue resectorizada con problemas serios en su economa,
la viabilidad estaba en duda.
El enorme retraso en la instalacin de la segunda mquina y la carencia
de capital de trabajo generaron un alto nivel de endeudamiento nacional y
extranjero, hasta el punto en que la falta-de liquidez obstaculiz el acceso
a los crditos por una estructura financiera deficiente.
/
Los cambios en la poltica forestal, al trmino de su concesin, y una
falta de previsin ocasionaron agudos problemas en el suministro de madera. En tanto que la ausencia de mantenimiento en la maquinaria no permiti aumentos productivos, por la misma escasez de recursos.
Todas estas dificultades representaban una carga financiera excesiva.
Despus del Convenio de Asuncin de Pasivos, el capital contable aument
de 12 a 70 por ciento, y los dbitos disminuyeron de 88 a 30 por ciento,
lo que sane considerablemente su economa.

NOTA
La cluicaci6n de la empresa como E-2 obedece a ~ mayor antigedad y, dado que
laa empreIU alimentadoras proporcionan gran parte de sus materias primas, stas se
deecriben a continuacin -r-aunque por su menor importancia deberan incluirse al
final-.

306

Empresa alimentadora Ba-I

Ubicacin

Etla, Oaxaca. A 30 km. de la capital del estado

Actividades bsicas

- Aserradero
- Proveedora de materia prima (madera y asti
lla) para E2
- Industrializacin de madera: molduras (para
exportacin), muebles, casas, etc.
- Comercializacin de los productos que elabora

No. de trabajadores

407

Produccin anual
(1987)

10.1 millones de pies-tabla

1.6 millones de pies-tabla de madera estufada
800,000 molduras
217,000 muebles
6 casas

Empresa alimentadora Ea-2

Ubicacin

Matas Romero, Oaxaca. Superficie 500 has. cultivadas, ms 800 has. en desarrollo

Actividad bsica

- Plantacin forestal industrial

- Produccin de materia prima para E-2
. Investigacin silvcola y desarrollo de viveros

No. de trabajadores

112

Produccin anual
(1987)

35,218 m 3 de madera de pino

17,250 m 3 de maderas tropicales

Ventas netas
(1987)

1,110 millones de pesos

307
Empresa productora E-3

Ubicacin

Villa de Reyes, S.L.P. a 60 kms. de la capital del

Estado
Superficie de terreno 43.5 has., construido
63,360 m 2

Actividad bsica

- Produccin de papel diario

Tecnologa utilizada

Destintado de papel peridico para reciclaje

No. de trabajadores
(1988)

124 administrativos
750 operativos
874 total

Estructura de capital
social

3 Accionistas: mayoritario, E-1; Meda General

Inc. y Garden State

Activos totales
(a 1988)

88,675 millones de pesos

Produccin anual
(1987)

36% de la produccin total del subsector, 125,

25 tons. de papel diario

Capacidad instalada
(a 1988)

128,000 tona/ao

La empresa surge a raz de la crisis papelera ocurrida entre 1973 y

1974, como una respuesta de la paraestatal E-1, la cual aporta el 51% en
un capital social que asciende a 163 millones de pesos y el resto corresponde a Meda General Inc., compaa norteamericana poseedora de la tecnologa del proceso de destintado, que utiliza papel peridico usado como
nica materia prima.
Al instalarse en una zona semidesrtica y de bajo desarrollo, en San
Luis Potos, se abrieron nuevas perspectivas para los habitantes de aquella
regin, tanto en el aspecto industrial como en el agrcola, con el suministro gratuito de las aguas residuales a los 25 ejidos colindantes.

308

En la actualidad E-3 opera dos grandes mquinas con reducidos costos,

la primera inici actividades en 1976 Yla segunda entr en fase de produccin en 1982; produce 130,000 toneladas; los activos tienen un valor
superior a los 90 millones de dlares; la deuda contrada para inversin es
de 53 millones de dlares; distribuye utilidades y jams ha requerido subsidios.
En la adquisicin de la materia prima se utilizan diversos mecanismos,
que incluyen un convenio con Conasupo, orientado a fortalecer la economa familiar a travs del intercambio de los peridicos por comestibles.
Como la oferta nacional de este material es insuficiente, se ha creado una
organizacin para importarlo de Estados Unidos, principalmente de la zona sur, en la ciudad de Dalias, Texas, lo cual genera el problema de incremento de costos y fuga de divisas.
Empresa productora E-4

Ubicacin

Tres Valles, Veracruz

Actividad bsica

Produccin de papel diario y educacin

Tecnologa utilizada

Extraccin del contenido celulsico del bagazo

de caa, el cual es mezclado con otras fibras para
producir papel

No. de trabajadores
(a 1988)

242 administrativos
658 operativos
900 total

Activos totales
(a 1988)

134,297 millones de pesos

Produccin anual

24 % de la produccin total del subsector

36,000 Ton. papel diario
47,000 Ton. papel educacin

Capacidad instalada
(a 1988)

107,139 Ton lao

309

La empresa fue constituda en 1974 por las mismas causas que dieron
origen a E-3. Se localiza en Tres Valles, Veracmz; su capital social es de
3.473 millones de pesos, integrados con fondos del Gobierno Federal en
un 60%, y de Nacional Financiera, S.N.C. en un 40%, y su objetivo es
producir papel a partir del bagazo de la caa de azcar.

La viabilidad de esta fbrica siempre fue puesta en duda. La inversin

inicial fue elevada; su deuda creci con las devaluaciones de 1976 y 1982;
el proceso de produccin tuvo que modificarse y la produccin hasta 1983
slo alcanzaba el 60% de la capacidad instalada.
En 1980 produjo 47,000 toneladas; y 83,000 en 1987. Desde 1984 se
lograron utilidades de operacin y los recursos fiscales se redujeron sustancialmente, pues se orientaron a financiar slo una parte de los programas
de inversin. El ao pasado no cont con aportaciones fiscales en inversin.
Los activos con que cuenta la empresa tienen un valor estimado en
120 millones de dlares.
Mediante la adquisicin de cerca de 190,000 toneladas de bagazo, E-4
tiene un gran impacto social en beneficio de los caeros del norte de Oaxaca y del sur de Veracruz.
Adems, constituye una fuente de ocupacin directa para 900 trabajadores, pues fabrica gran parte del papel requerido para los libros de texto
gratuitos, cuya calidad competitiva, ha sido aceptada en los mercados internacionales.
Es conveniente hacer notar que el procedimiento exige costos de produccin altos, utiliza productos qumicos caros. El precio del bagazo de
caa est influenciado por el del combustleo de manera directa. Adems,
los problemas de vivienda en la zona provocan alta rotacin de personal y
relaciones laborales difciles, lo cual se procura solucionar mediante la
ampliacin de las zonas habitacionales para trabajadores.

310

Caractersticas generales del mercado

Como fue mencionado anteriormente, E1 funge a su vez como coordinadora del Grupo y es la nica empresa con atribuciones para la venta
del producto final en Mxico.
Aunque es un monopolio gubernamental derivado de atribuciones legales es de carcter sui gnerls, ya que en l participan como accionistas y
consejeros los propios consumidores del producto. No existe la competenca desde el punto de vista de ventas pero, el dueo, administrador y consumidor exigen que las materias primas bsicas se obtengan en las mejores
condiciones de compra.
Los productos distribuidos por El estn dirigidos a una amplia gama
de consumidores, entre ellos tenemos principalmente a los editores e impresores de peridicos, libros y revistas, que estn localizados a lo largo
del territorio nacional, en empresas grandes, medianas y pequeas, a las
cuales se reparte papel diario, papel educacin, papel rotograbado y papel
para directorios telefnicos, por distintos medios.
En la cartera de clientes de El se encuentran ms de 900 compaas
editoras de peridicos y revistas, cerca de 700 que publican libros, aproximadamente 4,000 talleres de tipografa e imprenta y alrededor de 1,000
establecimientos de litografa, offset y huecograbado.
Dentro de la industria periodstica en particular, se imprimen cerca de
360 peridicos diarios, semanales y quincenales, en el pas sus tirajes van
desde 3,000 ejemplares -;m poblaciones pequeas y medianas-, hasta
250,000 por da -en el caso de algunas publicaciones de la ciudad de Mxico-; ello configura una circulacin global de alrededor de 3 millones de
ejemplares al da, en el territorio nacional.
El consumo per-cpita del papel diario en Mxico se sita en 4.5 kilos,
en tanto que Argentina y Espaa tienen 6, Brasil 2, Francia 11, Finlandia
33 Y los Estados Unidos 47 kilos.
Tales cifras muestran la posicin relevante de Mxico en el contexto
latinoamericano y un horizonte amplio de posibilidades de la ndustria editorial.

311

Canales de distribucin

1. La entrega domiciliaria a clientes capitalinos desde los almacenes que

se poseen en la ciudad de Mxico, los cuales adems guardan las reservas de seguridad, que permiten atender en cualquier momento las necesidades de los peridicos de todo el pas.
2. Embarques desde los centros de produccin, donde se conservan algunos inventarios para su distribucin a los clientes localizados en las
zonas de infiuencia de cada fbrica.
3. Centros regionales de almacenamiento localizados en las ciudades de
Saltillo, Coah., y Culiacn, Sin., al norte y al oeste del pas respectivamente, que funcionan para la atencin de las editoras de aquellas
zonas, las ms alejadas de los centros de produccin.
4. Una red de dstrbudores para el papel en hojas, que abarca todos los
estados de la Repblica Mexicana y hace el reparto entre los pequeos
editores de prensa plana, escuelas, dependencias de gobierno, etctera.

Filosofa Corporativa
El subsector PPDC como elemento del sector pblico es el resultado de la
voluntad poltica del Estado y producto de un gran esfuerzo de participacin social. Es uno de los instrumentos que permiten dar coherencia a las
acciones del sector pblico, creando un marco que permite concretar
las acciones de los sectores social, pblico y privado, conjuntando as los
esfuerzos para recuperar las bases del desarrollo nacional y construir una
etapa mejor y diferente de nuestra historia.
La complejidad de los retos derivados de la crisis y la incertidumbre
acerca de la evolucin de la situacin externa, hacen necesario que el subsector mantenga la fiexibilidad suficiente para responder con oportunidad
y en el marco de las estrategias sealadas a las cambiantes condiciones del
mercado.

El subsector debe asegurar la orientacin adecuada del esfuerzo colectivo; es fundamental la claridad en el rumbo.

312
En una poca de crisis, con mrgenes reducidos de accin y dificultades para anticipar el futuro, se requiere que el subsector logre la conjuncin de esfuerzos y la solidaridad social mediante el establecimiento de
orden en las acciones, la generacin de confianza en los trabajadores y la
racionalizacin del uso de los recursos.
Como corporacin, el subsector PPDC, pretende lograr consonancia y
sincrona de acciones entre sus empresas constituyentes, mediante lneas
generales de accin que adems de unificar rumbos y criterios salvaguarden la individualidad y autonoma de cada organismo.
El subsector deber lograr sus resultados colectivos en base a la suma
de los esfuerzos individuales; es por esto, que considera al trabajador como
el ms valioso de sus recursos. Buscar y promover el incremento del bienestar social y familiar de sus miembros como va para aumentar el nivel
de productividad de sus empresas.
Ante la escasez creciente de recursos, el subsector deber simplifiCar su
operacin y estructura, dando transparencia a sus procedimientos administrativos, en bsqueda de la salud financiera y organizacin de sus integrantes.
De igual forma que el resultado adicional o marginal extra que se
obtiene al trabajador en equipo, las empresas delsubsector PPDC debern
disear sus acciones, de manera que adems de permitirle el cumplimiento
eficiente de sus objetivos, faciliten el apoyo tcnico o en recursos a las
otras empresas filiales.

La normatividad ser generada por E-l, estableciendo pautas en materia de planeacin, ventas, precios, presupuestos o tzansferencias, jurdicaB
y de contralora. Las empresas productoras constituirn centros de utilidades y no centros de costos; es decir, el propsito fundamental es producir
con eficiencia, calidad y oportunidad y de manera complementaria, la generacin de utilidades o excedentes de produccin.
La relacin entre productora y comprador tendr como base, una
forma econtractual (contratos de transfo~n o de suministro exclusivo), la cual no operar bajo el concepto tradicional de precio, sino que se

313
manejar va una poltica de transferencia de recursos, que permita flexblidad en el apoyo que deber darse entre todas las entidades.
Esta poltica de transferencia podr conjugar plazos de pago, niveles
de precios, anticipos y apoyos financieros, entre otros elementos. Sin embargo, dentro de este concepto, el precio internacional slo representar
un techo o referencia con validez nicamente de indicador al precio del
consumidor nacional. La relacin costo-transferencia ser el mecanismo
que regule no slo la relacin entre entidad coordinada y empresa coordinadora, sino la frmula que permitir el saneamiento y posterior autosuficiencia de las empresas del subsector.

Operacionalizacin del diseo

Fundamentalmente en los lineamientos sealados en el diseo organzacional tipo "Arco" descritos en el captulo anterior, se realizaron en el
grupo de empresas integrantes de la corporacin pblica del subsector
P.P.D.C., las siguientes acciones:
Planeacin
Plan rector subsectorial

La integracin de todas las acciones de planeacin en el subsector papel, tiene como objetivo enlazar las acciones a nivel macroeconmico
(Dependencias Globalizadoras) y a nivel sectorial, (Secretara Cabeza de
Sector) contenidas en el Sistema Nacional de Planeacin, con las realizadas
a nivel de cada una de las empresas que lo constituyen.
Est conformado por cinco subsistemas interactuantes e interrelacionados entre s:
a) Planeacin estratgica: consiste en las estrategias generales del grupo, a
mediano y largo plazo, que generan como producto final los llamados
macroprogramas (nuevos productos, nuevos proyectos, productividad,
eficiencia y manejo de inversiones).
Vigencia: quinquenal

314
De estas acciones se deriva la:
b) Planeacin operativa: son actividades tcticas, especficas para cada
una de las empresas, a corto plazo que dan como producto final los
Programas Operativos Anuales (POA).
Vigencia: anual.
De aqu se fundamenta la:
e) Planeacin presupuestal: acciones para la correcta aplicacin del flujo
de efectivo. Tiene dos enfoques; el cumplimiento de la normatividad
oficial y el interno base de la operacin cotidiana.
Vigencia: anual.
Delimitando los recursos se puede desarrollar la:
d) Planeacin financiera: consistente en establecer los criterios anticipados (Ingeniera Financiera), para el manejo fundamentalmente de:
crditos, plazos y tasas con que se manejarn los recursos econmicos.
Vigencia: anual.
Intimamente relacionado con el anterior sistema se desarrollan las acciones de:
e) Planeacin fiscal: son acciones estructuradas para el cumplimiento
adecuado de las obligaciones legales al menor costo posible, a travs de
mecanismos de redistribucin de cargas, utilidades y gastos.
Vigencia: anual.
Cada uno de los sistemas tiene un procedimiento de control que permite detectar oportunamente las desviaciones, las cuales son utilizadas
para retroalimentar las acciones de periodicidad anual, logrndose al cabo
de cinco aos afinar y mejorar el siguiente Plan Rector.
Planeacin Estratgica
Objetivos generales

Agrupar e integrar la industria productora de papel peridico y de los

derivados celulsicos, con la finalidad de consolidar la autosuficiencia
en la produccin de papel para satisfacer los requerimientos de la industria editorial, propiciando la comunicacin social y la difusin de la
cultura.
Unificar los criterios y polticas de produccin, asegurando la congruencia con los sealamientos de las dependencias globalizadoras y

315

permitiendo al tener una visin completa de las empresas, una mejor

toma de decisiones.
Optimizar la salud financiera de las empresas y lograr las economas de
escala: reduccin del costo de insumos, materias primas, refacciones,
maquinaria y equipo al consolidar los pedidos, lo que redundar en
mejores precios y por ende, en reducir los costos de operacin.
Incrementar la eficiencia, eficacia y productividad de las empresas, utilizando al mximo la capacidad instalada.
Asesorar y facilitar el apoyo tcnico nter-empresas, lo que permitir
ahorro de recursos, universalizacin de tcnicas y sobre todo el aprovechamiento integral de la experiencia productiva y laboral, de manera
que podrn preverse y/o solucionarse oportunamente los problemas y
conflictos dentro de un concepto pragmtico de complementacin
industrial.
Mantener estndares de calidad internacional para los productos.
Configurar un solo equipo de tcnicos y ejecutivos de alto nivel, cuya
especialidad puedan aprovechar todas las empresas.
Conservar la caracterstica de productor multitecnolgco; Mxico es
uno de los pocos pases que posee las tres opciones diferentes para
generar papel peridico: madera, reciclado de papel y bagazo de caa.
Modernizar las empresas, no slo en los aspectos tcnicos sino organizacional y funcional, smplifcando estructuras organizacionales, nminas, trmites y procedimientos administrativos.
Contribuir al mejoramiento de la balanza de pagos, mediante la disminucin de importaciones de materias primas y bienes de capital, aunado al incremento de las exportaciones de productos terminados.
Propiciar la integracin de los esfuerzos de investigacin, tanto pura,
como aplicada, a fin de fomentar el desarrollo tecnolgico, la produccin de bienes de capital, equipos e insumos necesarios para un crecimiento menos dependiente del exterior.

Objetivos especficos
Corto plazo (1988):

Aprovechar la capacidad instalada en cada una de las entidades, a efecto de obtener producciones cercanas al 100 %de la misma, la cual suma
400,000 toneladas por ao.
Sustituir las importaciones de papel rotograbado y directorio, y pro-

316
fundizar el proceso de produccin de pulpa qumica termomecnica
de bagazo de caa.
Exportar como mnimo, 100,000 toneladas anuales de papel diario a
pases de Centro y Sudamrica, el sur de los Estados Unidos de Amrica y algunos pases Asiticos; y dejar sentadas las bases para un eventual proyecto de celulosa que garantice el abasto del subsector y se
pueda surtir de esta materia prima a otras empresas del sector paraestatal y del sector privado. Las exportaciones se ajustarn de acuerdo
a las necesidades del mercado nacional.
Delimitar las actividades y responsabiliades de las entidades y de la
coordinadora, para que las primeras queden plenamente constitudas
como centros de produccin, responsables del uso ms eficiente de sus
recursos e instalaciones.
Incrementar la asesora y el apoyo de la coordinadora en aspectos tcnicos y de produccin, de gestin financiera, gubernamental, adquisiciones e inversiones.
Optimizar y controlar permanentemente la calidad de los productos
para lograr y mantener competitividad a niveles internacionales.
Elevar la productividad de las mquinas de papel, reduccin de tiempos muertos, mermas y desperdicios.
Intensificar las acciones para lograr mejores condiciones laborales y
arraigo a los centros de trabajo, a travs de estmulos, prestaciones socioeconmicas y servicios al trabajador.
Impulsar los planes de seguridad e higiene industrial, capacitacin,
adiestramiento y culturizacin empresarial, para vincular al trabajador
con su empresa.

MedUino plazo (1989 - 1990):

Consolidar las empresas, lograr su autosuficiencia financiera y econmica y generar los recursos necesarios para apoyar su crecimiento.
Modernizar los equipos, utilizar nuevas tcnicas de produccin y mezclas de materias primas.
Promover proyectos para la fabricacin de pastas y celulosa en el pas,
materias primas fundamentales para la industria del papel, que siguen
importndose.
Capacitar y desarrollar al personal, tanto a nivel directivo e intermedio
como a nivel operativo, a fin de mejorar la eficiencia y rendimiento de
los mismos.
Dotar de vivienda a los trabajadores, principalmente a los de ms escasos

317
recursos, a efecto de lograr una realizacin eficaz de sus labores, al incrementar su nivel de bienestar.
Desconcentrar las oficinas que an se localizan en el Distrito Federal,
reduciendo personal innecesario para aumentar la eficiencia y ofreciendo mejores condiciones de trabajo de acuerdo a las posibilidades de
cada entidad productora.
Desarrollar productos secundarios y marginales, mediante inversiones
menores a n de mejorar la rentabilidad de las inversiones, capacitar y
desarrollar al personal a nivel directivo y mandos medios, como a nivel
operativo a fin de mejorar el rendimiento y la eficiencia de los mismos.
Conservar el equilibrio de los precios de los productos, utilizando
como indicadores los precios internacionales y los ndices inflacionarios generales y los del sector papelero.
Reactivacin del programa de plantaciones forestales, y aplicacin de
tcnicas silvcolas ms avanzadas en el bosque natural, que garanticen
el abastecimiento forestal a las empresas del grupo y propicie un elevado desarrollo regional.
Largo plazo (1991 - 1997):

Incrementar la capacidad instalada a efecto de permanecer slidamente en el mercado de exportacin sin descuidar el crecimiento del mero
cado interno.
Generar y exportar nuestra propia tecnologa en la fabricacin de papel peridico y/o de algunos de sus derivados, principalmente a pases
con recursos naturales e infraestructura industrial semejante a la de
Mxico: Centro y Sudamrica, el Caribe, Mrica, etctera.
Propiciar el desarrollo de la ingeniera para la manufactura de .partes y
equipos que utilizan las fbricas de papel y que actualmente se importan.
Estrategias
Las estrategias (acciones generales al grupo a mediano y largo plazo)
para lograr la eficiente operacin del grupo, buscan superar la problemti-

ca actual tanto administrativa y financiera como en la produccin de papel.

Se ubican alrededor de tres lneas fundamentales de accin, estrechamente
relacionadas entres s: una reordenacin estructural, la optimizacin de la
produccin y el saneamiento financiero.

318
Los cambios en las estructuras son la respuesta estratgica para enfrentar organizaciones complejas y sofisticadas, con tramos de control poco
eficaces y fragmentacin de funciones afines. La lnea estratgica denominada optimizacin de la produccin se orienta a iniciar transformaciones
de fondo en el aparato productivo, la distribucin y en los mecanismos de
participacin e integracin de las empresas productoras con la comercializadora. El saneamiento de las finanzas est dirigido a fortalecer y lograr la
viabilidad de las empresas con desequilibrios econmicos severos de larga
evolucin, y urgente solucin. Existen tambin mecanismos preventivos
de cargas financieras adicionales.

Reordenacin estructural
Esta lnea de estrategia contempla acciones que se han venido instrumentando desde la creacin formal del subsector. Se ha desarrollado con
firmeza y se debe conservar como una lnea permanente de accin. Los
propsitos fundamentales que animan la estrategia son:
Simplificar y compactar estructuras. La estrategia acta sobre el nmero de reas, niveles organizacionales, as como la justificacin de puestos directivos y de mandos medios.
Delimitacin de responsabilidades y funciones. Principalmente se enfoca hacia la supervisin, control y evaluacin de las reas, se establecen claramente las lneas de autoridad.
Proteger el empleo y la planta productiva; al racionalizar nminas y
costos de administracin se est facilitando la supervivencia del grupo.
Documentar y simplificar los principales procedimientos administrativos.

Optimizacin de la produccin
. La estrategia se fundamenta en la reorientacin de la produccin de
papel y sus derivados celulsicos, utilizando los esfuerzos aislados, bajo
polticas uniformes, sustentadas en los requerimientos del mercado y
vinculndolas con el exterior para incrementar las exportaciones. Conlleva
acciones de control de calidad que hagan competitivo el producto a nivel
internacional. Se busca el desarrollo tecnolgico y la capacitacin como
vas para lograr productividad y eficiencia.

319

Saneamiento financiero
Siendo un problema de capital importancia, se han establecido acciones para fortalecer econmicamente a las empresas con niveles de endeudamiento comprometedores de su viabilidad, a travs de acciones crediticias,
apoyo de recursos por parte de la empresa coordinadora y con la decidida
participacin del Gobierno Federal, a travs de convenios de asuncin de
pasivos. Simultneamente se generaron acciones de estricto control presupuesta! y racionalizacin de gastos. As como la disminucin substancial
de los costos de operacin.
Para establecer y dar solidez a un nuevo subsector, se requiere de un
grupo de empresas fuerte, con capacidad de direccin y con posibilidad de
generar procesos que lo conduzcan a su desarrollo y madurez. Se necesita
de un subsector que coordine las actividades organzatvas y fortalezca las
entidades productoras sobre bases duraderas de equidad y eficiencia, logrando una capacidad de respuesta a las exigencias de la situacin nacional
actual y de los prximos aos.
Otro de los elementos estratgicos que contribuy a solidificar el subsector ha sido el irrestricto respeto por la cultura organizacional de cada
empresa, se han preservado los valores compartidos entre empresa y trabajadores, los rituales necesarios para promover la comunicacin y actuar
como un enlace inquebrantable. Esto ha generado una gran cohesin entre
los trabajadores que seguramente redundar en una solidaridad ejemplar
en el caso de un siniestro en alguna de las empresas. Por la ndole de la materia prima que las cuatro empresas manejan es especialmente importante
contar con esta solidaridad, no slo por el apoyo a la solucin cooperativa
en el posible siniestro, sino porque da tranquilidad y confianza al trabajador y directivos el saber en su yo interno, que en el caso de una conflagraci6n, no estar solo. Todas las reas de recursos humanos y/o relaciones
industriales tienen la estrategia de mantener magnficas relaciones con los
sindicatos y trabajadores. El clima de armona y paz laboral fomenta la
productividad. (No siempre se logr; una de las empresas sufri una huelga
de altos costos directos e indirectos; fue generada por fallas en la capacidad negociadora de los directivos y por un problema poltico que repercuti6 en lo laboral).

Comits de planeacin
Para la planeacin y organizacin del subsector se integraron dos comits que operan en base a requerimientos de la operacin: Comit de
Planeacin y Comit Tcnico (por razones de espacio, slo desarrollaremos al primero de ellos; la mecnica de funcionamiento es similar en
ambos).

Comit de planeacin estratgica

Funciones bsicas:
Analizar y planear las actividades del grupo industrial, con sujecin a
los objetivos y prioridades de la planeacin nacional y conforme a los
lineamientos emitidos por conducto de la coordinadora de sector.
Coordinar las funciones de ,planeacin de la empresa y empresas del
grupo corporativo PPDC.
Definir los objetivos y metas globales del grupo, as como las estrategias de accin y lineamientos para su debido cumplimiento.
Determinar y fijar las polticas generales que normarn las operaciones
del grupo corporativo PPDC.
Analizar y definir los criterios, lineamientos y bases para la preparacin del programa anual de actividades.
Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuesto, tanto de la empresa como de las empresas coordinadas.
Vigilar el desarrollo de los programas, tanto de la empresa como de las
empresas coordinadas y dictar las medidas conducentes.
Analizar y autorizar las modificaciones y ajustes que se requieran realizar a los presupuestos y programas de trabajo establecidos.
Analizar los resultados obtenidos por la empresa y empresas coordinadas, en relacin a lo planeado y programado.
Analizar las expectativas del mercado nacional y extranjero en el que
participa la empresa y proponer las medidas preventivas y conducentes
del caso.

321
Analizar la problemtica presentada en el logro de los objetivos y metas de la empresa y empresas coordinadas y definir las mejores alternativas de solucin.
Analizar y aprobar los financiamientos que se requieran para la debida
operacin de la empresa y empresas coordinadas.
Determinar, en congruencia con la normatividad oficial existente, el
marco de actuacin y coordinacin con las empresas del grupo industrial.
Analizar y aprobar los estudios tendentes al mejoramiento de la organizacin de la empresa y empresas filiales, as como de sus sistemas de
trabajo.
Controlar y dar seguimiento a los acuerdos y compromisos contrados
tanto internamente, como con las empresas coordinadas.

Polticas corporativas y especficas de empresa

Polticas corporativas
Se estableci inicialmente el concepto, los objetivos y las caractersticas en el subsector de una poltica. Se conform una tipologa y defini
un perodo de validez.
Como objetivos se asignaron: armona entre empresas, ptima aplicacin de recursos, homologacin de sistemas, procedimientos y estructuras
e integrar a nivel directivo un equipo de trabajo.
De Recursos Humanos:
Se define la poltica general en la administracin de personal en todas
las empresas del subsector, y se establecen los lineamientos de reclutamiento, seleccin, induccin al puesto, contratacin, selectividad de
parientes, abandono de empleo, modificaciones salariales, reingresos,
personal eventual, promociones, pagos por retiro, liquidaciones e indemnizaciones, revisin de contratos colectivos de trabajo, etc.
Como la poltica general es la que integra la filosofa en el manejo de
los recursos humanos en las diferentes empresas, es la nica que se describe a continuacin.

322
Poltica general de recursos humanos:
En todas las empresas del subsector PPDC, la administracin de personal es responsabilidad de cada jefe de rea y muy en particular de la gerencia de personal de cada empresa, el papel del especialista en personal es
proporcionar asesora al gerente de lnea en el ejercicio de sus responsabilidades en lo que se refiere a administracin de personal.
Dentro de las lneas generales de esta proposicin, los objetivos de la
poltica general de las empresas son:
Lograr una adecuada supervisin y establecer condiciones de empleo
tales que ayuden a los trabajadores a desarrollar su eficiencia e iniciativa.
Propiciar que las relaciones jefe-subordinado y el clima de trabajo motiven a las personas a desarrollar su trabajo con esfuerzo e interesarse
en el mejoramiento del mismo.
Crear en .los trabajadores identificacin con sus respectivos trabajos y
con la empresa, :,ara que los xitos de los departamentos y de la compaa en general, signifiquen una satisfaccin personal.
Satisfacer los requerimientos de la fuerza de trabajo y las necesidades
de capacitacin a los trabajadores tanto para su crecimiento personal
como para su trabajo actual, preparndolos tambin para ascensos y
promociones.
Mediante el logro de estos objetivos, contribuir a la eficiencia de la
empresa.
Los principios de la poltica general de personal estn basados en que
los objetivos se logran ms efectivamente cuando:
Las polticas y prcticas de personal se encuentran expresadas por
escrito y cuando se establecen controles efectivos.
Las prcticas y programas de personal, al mismo tiempo que estn de
acuerdo con las polticas generales, hayan sido diseadas para satisfacer las condiciones y necesidades internas.
Se demuestre que tanto las prcticas como los programas de personal
se aplican adecuadamente.

323

La supervisin se ejercite segn la correspondiente responsabilidad y

grado de delegacin de autoridad.
El reclutamiento, seleccin y promocin del personal se basen en la
capacidad y mrito.
La gerencia mantenga informados a los trabajadores sobre los asuntos
de la empresa que les puedan ser de inters.
La gerencia est informada de las opiniones y el sentir del personal.
Los trabajadores estn informados con anticipacin de las causas que
originen cambios que afecten su trabajo, sus relaciones o su puesto.
Los empleados respeten y sientan confianza respecto a la competencia
de la administracin.
Las polticas se revisen peridicamente para mantenerlas actualizadas.

Poiticas de acciones directivas

Consiste en el establecimiento de niveles de autorizacin para diferentes actividades de las productoras, tanto en la planeacin como en la operacin cotidiana.

De comercializacin. Se delimitan los criterios generales para las ventas

de exportacin, las ventas nacionales, la facturacin y cartera, el servicio
a clientes, los movimientos del suministro. El manejo de almacenes y de
inventarios, precios y descuentos.
De servicios administrativos. Se establecen las polticas de adquisicin
de bienes de consumo, compras menores, viticos, comisiones, control de
activo fijo, servicios mdicos en empresas.
De control de recursos. Se norm el funcionamiento de las reas de
tesorera y caja en las empresas, la canalizacin de ingresos, el control
de egresos, administracin de fondos fijos. Se establecieron tambin, los
criterios y polticas de operacin de las contraloras internas en el grupo,
homologndose los principios de control interno aplicables.
Juridico-legales. Se definiron los criterios para el manejo y atencin de
los asuntos contenciosos, jurdicos, y laborales que sucedan a las empresas del subsector, tales como: revisin y autorizacin de contratos,
participacin de diligencias, controversias y, juicios civiles, mercantiles y

324

laborales. Procedimiento en hechos delictivos, manejo de fianzas, derechos

de propiedad, patentes, etc.

De mantenimiento y conservacin. Se elaboraron tanto para bienes

muebles como inmuebles. Establecimiento de programas de mantenimiento preventivo y correctivo, control de almacn de refacciones y accesorios.
Conservacin de edificios, reas verdes, instalaciones elctricas e hidrulicas.
Contables. Se establecieron las referentes al registro de las operaciones,
a la generacin y distribucin de informacin financiera, al control del
catlogo de cuentas y de los documentos contabilizadores (plizas), captura y procesamiento de la informacin. Se resumieron y aclararon los
aspectos aplicables del sistema oficial de contabilidad gubernamental y
las normas para el control, archivo y custodia de la documentacin comprobatoria. Especialmente los criterios para reconocimiento de los efectos
de la inflacin, valuacin de inventarios, actualizacin del valor de propiedades, planta y equipo. Clculo de depreciacin. Manejo de fluctuaciones
cambiarias. Cumplimiento de obligaciones laborales.
Costos. En dos grandes rubros se dividen estas polticas: el sistema de
costos y las bases para el prorrateo.
Presupuestacin. Integracin de Comits de Programacin y Presupuesto. Procedimiento de preparacin y distribucin de formatos. Formulacin de anteproyectos de presupuesto por unidad administrativa y la
solicitud de modificaciones al presupuesto autorizado.
Control presupuestal. Se definieron los criterios para la verificacin
previa de disponibilidades presupuestales. Servicios personales, materiales
y suministros, servicios generales, bienes muebles e inmuebles y obras
pblicas.
Fiscales. Bsicamente consisten en el estricto cumplimiento de las
obligaciones contributivas asignadas legalmente y en los lineamientos
oficiales para las empresas del sector pblico.

325

Polticas especficas de empresa

Las polticas especficas de empresa son aquellas que contemplan las
condiciones locales que ameriten establecer los criterios generales para
orientar las acciones con alguna particularidad.
Se uniformaron los conceptos mnimos sobre los cuales debern
existir por escrito las polticas, dejando a cada una de las empresas productoras, establecer la amplitud, el tono, la flexibilidad, el nmero y los
aspectos que abarquen.

Posteriormente mediante sesiones de asesora se verific la congruencia

con las polticas corporativas y la consistencia interna entre las polticas
especficas.
El cumplimiento de estas polticas ser supervisado y evaluado en primera instancia por las contraloras internas de cada empresa y en segunda
por la contralora de la entidad coordinadora.

Produccin:
Mtodo. de produccin. Descripcin resumida del mtodo de produccin
identificando puntos crticos, cuellos de botella y personal indispensable. Estndares aprobados como ptimos y como aceptables normalmente.

Control de produccin. Descripcin de los principales controles utilizados

para mantener una produccin dentro de los estndares establecidos.

Planeacin de la produccin. Periodicidad de la planeacin, quin la realiza, en base a qu criterios se hace, quin verica el cumplimiento
de los planes, cmo se detectan y corrigen las desviaciones.

326

Control de calidad. Estndares de calidad aprobados (descripcin de cada

uno). Cmo se realiza el control de calidad. Quin lo efecta. Periodicidad en su realizacin. Cmo se detectan y corrigen las desviaciones.
Seguridad industrial en la produccin. Principales medidas de proteccin
y prevencin utilizados. Periodicidad de inspecciones contra actos
inseguros en la produccin o embarque. Cmo se detectan, previenen
o corrigen los actos inseguros o maquinaria insegura. Descripcin breve
de programas antidesastres.
Costo de produccin. Cmo se determinan los costos, estndares de costos
aprobados, criterios para establecer las medidas correctivas en caso
de desviaciones.
Auditoras internas:
-

Tipos realizados (contables, administrativa, operacional, etc.).

Frecuencia de realizacin.
Criterios para dar a conocer los resultados.
Criterios para vigilar la correccin de desviaciones encontradas.

Presupuestos:
Desarrollo. Quines lo realizan, criterios para realizarlo (tanto el flujo de
efectivo como el devengable y el de inversiones).
Control. Quin vigila la aplicacin correcta de las partidas. Criterios para
corregir las desviaciones. Criterios y mecanismos para autorizar una
modificacin o ampliacin de partidas presupuestales.
Finanzas:
Crditos. Criterios para obtener crditos en bancos y proveedores. Trminos ideales para un crdito obtenido.

327

Gastos. Criterios y nivel de autoridad requeridos para gastar el dinero de

la empresa. Quin y de qu forma" controla los gastos. Cmo se corrigen las desviaciones. Criterios para el manejo de las contribuciones
y /0 donativos.
Proyeccin del capital. Criterios para asegurar el capital. Cmo se integran
y manejan las reservas.
Financiamientos. Cmo est estructurado el financiamiento a largo plazo,
trminos pactados, cmo se saldar. Idem para el financiamiento a
corto plazo.
Inversiones. Criterios y nivel de autoridad necesario para efectuar una inversin. Criterios para ampliaciones de la planta industrial. Criterios
para asignacin de recursos para mantenimiento, reemplazo o modernizacin de maquinaria y equipo.
Planeacin y organizacin:
- Criterios para elaborar el programa operativo anual.
- Forma de supervisar su cumplimiento.
- Cmo se corrigen las desviaciones en el programa operativo anual.
--Criterios para crear una nueva rea organizacional o nuevo puesto
directivo.
- Periodicidad y mecnica de actualizacin de estructura organizacional.

Investigacin y desarrollo tecnolgico:

-- Criterios para la asignacin de recursos.
- Tipos de investigacin por realizar y justificacin de cada proyecto
de investigacin.
- Forma de supervisar resultados parciales y totales.
- Criterios para la difusin y registro de resultados y/o marcas.

328

Personal:
Contratos colectivos de trabajo. Participantes habituales en las revisiones.
Mecnica resumida en las negociaciones. Criterios para el otorgamiento
en general de nuevas prestaciones e incrementos salariales.

Horarios de labores. Anotar los diferentes horarios y reas que laboran

en cada uno de ellos.

Salarios. Criterios para otorgar incrementos de salarios: colectivos, indio

viduales. Criterios para otorgar una compensacin. Criterios para realizar una promocin individual.

Prestaciones. Descripcin a detalle de cada prestacin actual. Criterios

para incrementar los montos de cada una. Criterios para otorgar nuevas prestaciones. Forma de calcular indemnizaciones y liquidaciones
personales. Listado de las actividades deportivas, recreativas y culturales que actualmente realizan los trabajadores.

Capacitacin y desarrollo. Listado de cursos o actividades actuales de

capacitacin. Costo anual de actividades de capacitacin y desarrollo.
Criterios para impartir un curso o actividad de capacitacin. Acciones
de capacitacin a directivos.

Relaciones pblicas:
Con la comunidad. Cmo y con quin se realizan. Criterios para obras
sociales y principales acciones realizadas. Proyectos. Contribuciones
efectuadas.

Con las autoridades locales y/o regionales. Principales acciones realizadas. Proyectos.

Con los medios de comunicacin. Cmo se realiza la informacin, quin

y bajo qu criterios.

329

Legales y fiscales:
Cumplimiento de leyes. Normas y reglamentos oficiales. Quin vigila su
cumplimiento. En casos de desviaciones, criterio para su correccin.
Sanciones.
Arrendamiento de bienes o propiedades de la empresa. Criterios y requisitos para celebrar un contrato. Quin revisa y autoriza la contratacin.
Varios:
Consultores externos. Criterios para su justificacin y contratacin.
Adquisicin de computadoras. Criterios para su seleccin y compra. Trmites de autorizaciones oficiales. Compatibilidad subsectorial. Intercambio de informacin, soporte, apoyo tcnico.
Planeacin y normatividad presupuesta}

Sistema de Planeacin Presupuestal

El sistema est integrado por los siguientes componentes:
I.

Subsistema de presupuestos que contiene:

Presupuesto estratgico (de 2 a 5 aos). Que incluye los presupuestos
auxiliares de ventas, compras, etc., y adems el presupuesto maestro
integrado por:
Presupuesto de flujo de efectivo
Presupuesto del estado de resultados
Presupuesto del estado de la situacin financiera (balance)
Presupuesto del estado de cambios en la situacin financiera con base
en efectivo.
Los presupuestos anteriores preven una calendarizacin anual y revisiones semestrales, con reprogramaciones para el ao siguiente.

330

Presupuesto anual que incluye:

Presupuestos auxiliares
Presupuesto de flujo de efectivo
Presupuesto del estado de resultados
Presupuesto del estado de la situacin financiera (balance)
Presupuesto del estado de cambios en la situacin financiera con base
en efectivo.
La calendarizacin prevista para los presupuestos anteriores es en for-

ma mensual, efectundose revisiones trimestrales, con reprogramacones para el siguiente trimestre.

Presupuesto mensual que contiene:
El presupuesto de flujo de efectivo, con calendarizacin semanal y
revisiones mensuales con reprogramaciones para el siguiente mes.
11. Subsistema de infonnacin (a nivel direcciones), que contiene:
Programa de operaciones.
Estimacin de la demanda a cinco aos, calendarizada por aos y la
del primer ao base por mes, que incluye:
Tipo de papel
Gramaje
Volumen de.exportaciones y
Comportamiento del precio internacional puesto en frontera.
Programa de inventarios
Programa de adquisiciones
Requerimiento de inversiones para operacin y almacenaje.
Programa de la direccin tcnica.
Estimacin de la produccin a cinco aos calendarizada por aos y la
del primer ao base por mes.
Deber incluir por fbrica:
Tipo de papel
Gramaje
Capacidad instalada y aprovechada
Inversiones estratgicas y tcticas
Cambios de tecnologa

331

III. Diseo del sistema de informacin (a nivel empresas), que se integra

por:
Presupuesto estratgico (de 2 a 5 aos)
Presupuesto anual
Presupuesto mensual
Informe del ejercicio del presupuesto de flujo de .efectivo mensual,
calendarizado semanalmente, reprogramado el siguiente mes con comentarios de las variaciones ms relevantes dentro de los primeros diez
das de cada mes.
Estados financieros dentro de los primeros diez das de cada mes.
IV. Optimizacin del sistema de presupuestacin de la Direccin Administrativa y Financiera, a travs de:
El anlisis de sensibilidades que permita determinar las variables ms
relevantes que afectan el presupuesto de flujo de efectivo.
La alimentacin de tableros de control de gestin en la parte nancera, con la evolucin de estas variables.

Normas para la formulacin del presupuesto:

En funcin y congruencia con los planes, objetivos y metas generales
definidos, cada unidad administrativa deber definir sus propios objetivos y metas a alcanzar para el ejercicio que se est presupuestando.
Los anteproyectos de presupuesto de cada unidad administrativa, se
prepararn a nivel de partida especfica de gastos y debidamente calendarizados.
Para la calendarizacin de los montos presupuestados, se deben tomar
en consideracin las fechas estimadas en que se realizarn las erogaciones.
La preparacin de los formatos oficiales de la Secretara de Programacin y Presupuesto, en relacin al anteproyecto del presupuesto anual
de egresos de la empresa (primera y segunda etapa), se realizar de
forma manual, pero utilizando la informacin registrada al respecto en
el subsistema informtico.
Para tales fines, se solicitar al rea de informtica, la preparacin de

332
la infonnacin resumida a nivel programa, subprograma, unidad admi-

nistrativa, captulo, concepto y partida especfica de gasto.

El envo del anteproyecto de presupuesto de la empresa en los fonnatos oficiales, a la cabeza de sector, nicamente se realizar previa
autorizacin del comit respectivo.
En las juntas de discusin, negociacin y autorizacin del anteproyecto de presupuesto ante la Secretara de Gobernacin y ante la Secretara de Programacin y Presupuesto, debern de intervenir bsicamente
los siguientes funcionarios:
Director General
Gerente Administrativo
Responsable de Presupuestos
Modificacin del presupuesto autorizado:
Toda solicitud de modificacin a los presupuestos autorizados a las
unidades administrativas de la empresa, deber canalizarse y dirigirse
previamente al rea de presupuestos.
Toda solicitud de modificacin a los presupuestos autorizados, deber
venir acompaada con un anlisis de su justificacin.
En funcin al cumplimiento con los objetivos y metas propuestos, as
como en las necesidades de operaciones, el rea de presupuestos aprobar o rechazar las solicitudes de modificacin a los presupuestos
autorizados.
Unicamente el rea de presupuestos puede aprobar modificaciones a
los presupuestos de las unidades administrativas.
Las solicitudes de modificacin a los presupuestos que soliciten las
unidades administrativas, se referirn nica y exclusivamente a transferencias internas.
Las solicitudes de modificacin por incremento al monto global presupuesto de una unidad administrativa y con reduccin al monto de otra,
requerirn de la autorizacin de la Direccin General.
La autorizacin definitiva de las solicitudes de modificacin estar a
cargo del Gerente Administrativo.
Las modificaciones al monto total del presupuesto autorizado para la
empresa, sern determinadas por el rea de presupuestos, debindose
solicitar su autorizacin a la Secretara de Gobernacin.

333
Desviaciones y medidas de correccin:
Las empresas del subsector debern informar oportunamente a la coordinadora de las desviaciones y los motivos que los han originado. De
igual forma informarn las acciones ordenadas para corregir las desviaciones.
Consideraciones generales sobre presupuestos:
Los sealamientos de la S.P.P. son claros y precisos, no es vlido e
incluso existen sanciones para las empresas que no se apeguen estrictamente al presupuesto aprobado, sto ha motivado la uniformacin del
sistema de elaboracin del presupuesto, para poder establecer normas
comunes y un mecanismo de control gil de la aplicacin de las partidas.
Siguiendo la poltica del Ejecutivo Federal, cada empresa deber presentar un programa de actividades a realizar anualmente, para racionalizar sus costos de operacin.
Existe la posibilidad, dada la situacin econmica del pas, de una
reduccin presupuesta! en el segundo semestre, por lo que habr que
tomar todas las previsiones que se juzguen pertinentes.
Sistema de planeacin financiera corporativa
Esta es una de las actividades de planeacin ms importantes, dada la
magnitud del problema econmico de dos de las empresas, que evidentemente repercutan de manera directa en la empresa coordinadora. Se
efectuaron dos tipos de acciones: inmediatas, contenidas en un Programa
Emergente de Reestructuracin Financiera, que se presenta al final de este
rubro por su menor importancia; y mediatas: el propiamente dicho Sistema de Planeacin y Control Financiero Corporativo. Este ltimo responde
a la necesidad de integrar a todas las empresar en un esquema financiero
que permita aprovechar los efectos sinergticos del grupo, adaptndose
ms fcilmente a los cambios constantes del entorno econmico.
Se trata de un sistema de los llamados "expertos" que est integrado
por los siguientes elementos:

334

Sistemas de apoyo para ingeniera financiera, incluyendo reestructuracin o capitalizacin de pasivos, anlisis de fusiones y adquisiciones,
evaluacin de proyectos de inversin.
Modelos de planeacin y simulacin financiera.
Modelos presupuestales.
Sistemas para anlisis financiero de informacin histrica.
Sistemas para generar informacin requerida por los mercados financieros.
Aplicaciones para control y planeacin de tesorera.
Aplicaciones especficas para resolucin de problemas financieros.

Metodologa
1. Elaboracin del diseo conceptual de los sistemas y descripcin detallada de las funciones a realizar.
2. Desarrollo o construccin de los sistemas: formatos, reportes, clculo,
programacin, mens de operacin, proceso de validacin y documentacin de los sistemas, manuales e instructivos.
3. Implantacin: capacitacin a usuarios, uso de ejemplos, recomendaciones organizacionales y verificacin de recursos computacionales
sugeridos.
4. Seguimiento: solucin de problemas, actualizacin en avances tecnolgicos.
Bases de diseo
El Sistema de Planeacin Financiera est diseado inicialmente para la
coordinadora subsectorial y es parte integral del sistema de modelos de
simulacin a corto plazo del grupo de empresas del subsector PPDC.
Por lo tanto, la interrelacin con la informacin de las empresas anteriores, se ha considerado la parte fundamental del diseo.
Las principales caractersticas del sistema son:
Horizonte de planeacin de un ao en forma mensual con ejercicio fiscal de enero a diciembre.
Incorporacin de informacin real para fines de re proyeccin.
Independencia de procesamiento '. '8 las empresas del grupo.

335

Estructura modular para facilitar su operacin, actualizacin y crecimiento.

Manejo de la informacin para consolidacin en mdulos especficos
del sistema.
El sistema est constitudo por los siguientes mdulos:
Datos generales
Compras nacionales
Compras importacin y financiamientos
Ventas y cobranza
Almacenes
Gastos generales
Activos fijos
Crditos
Resultados y balance
Flujo de efectivo
B-lO
Se destin la estructura del sistema de planeacin de E-l, clasificando
los datos generales, que se utilizan en todos los mdulos, la informacin
proveniente de las empresas y los mdulos propios del sistema de planeacin de E-l.
Se realiz adems el anlisis detallado del contenido de cada mdulo
que integra el sistema de planeacin de E-l, clasificando la informacin en:
Reportes del mdulo
Lgica descriptiva del clculo de cada concepto del reporte.
El mdulo de datos generales es comn a los sistemas de planeacin
financiera de la coordinadora y las empresas filiales, contiene informacin, tal como:
Tasa de inflacin
Tasa de proyeccin de CPP
Tasa libor o prime
Tipo de cambio
Etc.

336

El diseo aplicado, plantea la utilizacin independiente de la estructura de clculo de varios mdulos, tanto en el sistema de planeacin de
E-l, como en el de las empresas. Lo anterior, tiene la finalidad de evitar
duplicar la construccin de mdulos relativamente similares,
Los mdulos iguales para E-l y las empresas son:
Gastos generales
Activos fijos
Crditos
Resultados y balance
Flujo de efectivo
B-lO

Programa emergente de reestructuracin financiera en empresas

productoras:
Las principales acciones desarrolladas fueron:
Adecuacin y ajustes de precios del papel para mantenerlos dentro de
los rangos del mercado mundial.
Mantener una poltica flexible de precios con base en los costos reales.
Racionalizacin de sueldos y prestaciones al personal directivo y medio. Los sueldos y salarios se ajustaron a los tabuladores de la Secretara de Programacin y Presupuesto.
Control estricto de crditos y emprstitos; que no forzosamente era
limitativo; sino que exiga un anlisis cuidadoso de costo-beneficio
para su autorizacin.
Convenios de asuncin de pasivos.
Racionalizacin de inversiones y de activos fijos.
Apalancamiento financiero nter-empresas.
Reduccin de gastos de administracin por supresin y/o compactacin de reas.
Control estricto de elaboracin y aplicacin de presupuestos.

337

Racionalizacin del uso de divisas.

Renegociacin de los pasivos, mejoramiento de los plazos y condcones de pago, histricamente ya convenidas.

Sistema Experto de Planeacin de la Produccin y Cortes (TRIMS)

de Papel. (Inteligencia artificial).
Se realiza al travs de un sistema totalmente automatizado y amigable
al operador para optimizar la produccin de papel en las empresas productoras, con la informacin de medidas y tonelajes de los pedidos de papel.

Este sistema le permite al subseetor:

La optimiAcin en mermas y cortes.
Manejo de un nmero variable de tamao de rollos.
Nmero mimo de cortes de acuerdo a las caractersticas de cada
mquina.

Posibilidad de indicar preferencias, para que un cierto tamao de papel, sea fabricado en una determinada mquina.
Operar simultAneamente desde 1 hasta 5 cortadoras.

Este sistema utiliza cuatro lenguajes: Pascal, C, d Base In Plus y Prolog y se fundament en tres modelos; uno real (con los datos de la operacin cotidiana de las plantas).
Otro fue un modelo matemtico de optimizacin y por ltimo un modelo heurstico, basado en la solucin dada por el propio usuario en base
a BU experiencia.

El sistema sirve de herramienta para el clculo ptimo de la produccin

de papel, minimiAndo las mermas y por consiguiente las prdidas en las
materias primas.
Siendo uno de los sistemas denominados "expertos" (inteligencia artificial) 8U8 actividades pueden agruparse en:

338

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Diseo de la base de datos de pedidos e inventarios.

Diseo de las bases de conocimientos.
Diseo de estrategia de bsqueda.
Diseo de interfases de la mquina inferenciaL
Con las bases de datos, diseo del subsistema de poda.
Implementacin de base de datos y base de conocimientos.
Refinamiento de conocimientos.
Pruebas globales y de operacin.

Los sistemas expertos autogeneradores o autocorrectivos, se encuentran en Mxico an a nivel de desarrollo. La inteligencia artificial an no
ha sido liberada a nivel comercial, sta es una de las primeras experiencias
en una aplicacin prctica en microcomputadoras a una empresa y es la
primera en el sector pblico mexicano. Se encuentra an en ajustes, los
primeros resultados aparecieron en el segundo semestre del ao 1988.

Macroprogramas operativos
Son un conjunto de acciones de carcter primario y prioritario para el
subsector, con un orden predeterminado en los procedimientos, actividades asignadas y utilizacin de los recursos, que tienen como fin el incremento de la eficiencia global del grupo de empresas y cuyo control y
repercusin est encomendada especficamente a un directivo de la entidad coordinadora. Cuentan con recursos propios y se manejan con grados
diferentes de autonoma, pero siempre guardando congruencia y consistencia con el resto de las acciones programticas de las empresas y del
subsector.
En la primera etapa se han contemplado cuatro acciones: modernizacin tcnico/productiva, nuevos productos, racionalizacin de energticos
y optimizacin de la produccin.
En la segunda etapa se convertir en Programa Corporativo, las acciones de incremento en la productividad y el desarrollo del Banco Central
de Informacin sobre la Industria Productora de Papel Prensa, as como
el de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico.
Metodologa. Cada programa inicia con la justificacin, que son los
"undamentos legales en que se sustenta la accin y la "necesidad de reali-

339

zarlo. Posteriormente se establecen los objetivos, indicando la finalidad

de las acciones, artificialmente se dividen en esenciales y secundarios, con
el propsito de aclarar el rumbo de las principales actividades. La cuantificacin de los objetivos y el tiempo determinado para lograrlos se detallan
en las metas y por ltimo los procedimientos describen los lmites, el
universo de trabajo, el responsable, controlador y supervisor del programa,
los recursos asignados (tanto econmicos, como materiales y humanos) y
las actividades en secuencia que se realizan. La evaluacin compara las
metas predeterminadas con los logros reales, detectando las principales
decisiones y estableciendo los mecanismos de autorregulacin.
Programas operativos anuales
Fundamentado en los artculos 16, 27 Y 31 de la Ley de Planeacin
vigente y con el propsito de cumplir con los lineamientos del Ejecutivo
Federal sealados en el documento El Proceso de Planeacin, todas las
empresas pblicas deben elaborar un Programa Operativo anualmente.
Este carcter de obligatoriedad fue aprovechado en el subsector PPDC
para homologar conceptos y criterios de planeacin en las diferentes empresas. Permiti asimismo, desarrollar sesiones de trabajo multidisciplinarias como fase inicial de fomento al trabajo de equipo. Proporcion a los
participantes una visin global, corporativa del grupo y entender la articulacin operativa de su propia empresa con las dems del subsector.
Se obtuvieron cuatro documentos similares cuyo contenido se enuncia brevemente a continuacin:
a) Se estableci un diagnstico de los dos ltimos aos, referente a la evaluacin de los alcances de objetivos y metas. As como la identificacin de los principales problemas.
b) Un captulo destinado a los objetivos, metas y lneas de accin para
el ao de 1988 con las estrategias de corto y mediano plazo.
Se establecen las acciones que inciden en el logro de los objetivos del
Programa de Aliento y Crecimiento. Se define adems el avance y las
metas para el ao programado en materia de cambio estructural con
nfasis en:
La modernizacin de la planta industrial.
. La descentralizacin de actividades productivas.

340

La atencin de las necesidades bsicas comunitarias (en las reas

geogrficas de influencia de las productoras).
La adecuacin del financiamiento a las necesidades de crecimiento.
Como una parte muy importante se establecieron todas las acciones
que se desarrollaron en materia de saneamiento financiero (recordemos
que dos de las empresas tenan afectada seriamente su salud financiera).
Se incluyen tambin las acciones realizadas en aspectos de simplificacin
administrativa, buscando simultneamente, que cada accin de simplificar
tenga un efecto directo en incremento de la productividad. Se describieron tambin las acciones que en las esferas de tecnologa es la produccin
de papel, se desarrollaron encontrndose como uno de los rubros ms dbiles y de gran importancia para disminuir costos de produccin.
c)

En lo referente a las polticas de ingreso-gasto, se describieron las

acciones realizadas para incrementar los ingresos propios: uno de los
principales problemas es el crecimiento desmesurado en los precios de
las materias primas que se utilizan, gener principalmente acciones de
reduccin del gasto corriente y la inversin al mnimo indispensable,
un programa de aprovechamiento ptimo de recursos financieros, un
programa de austeridad institucional, un programa corporativo de mcremento a la productividad, acciones de estmulo por eficiencia y
un incremento en los precios.

Sin embargo, estas medidas fueron insuficientes para lograr una mejor
posicin financiera, las revisiones e incrementos de los precios de venta se
realizaron en periodos mayores y por abajo de los requeridos, resultando
inferiores a los crecimientos de los ndices inflacionarios de las materias
primas.
Se plantean como acciones prioritarias el obtener poder de compra,
mediante la consolidacin de adquisiciones de materias primas, refacciones y equipos, buscando alternativas de financiamiento con mejores condiciones de plazo, adecuadas a los ciclos financieros de las empresas, tanto
en las compras nacionales como extranjeras. (Apalancamiento).
Se busca tambin lograr el apoyo inter-empresas en la obtencin de
crditos a fin de alcanzar los objetivos de produccin. Especial atencin

341

por la escasez de divisas en el pas se le ha dado al incremento cuantitativo y cualitativo (eficiencia) en las exportaciones. Fortalecimiento de los
medios de distribucin del producto mediante la adquisicin de' nuevas
unidades de reparto y el mejor mantenimiento del existente.
Se instal un programa de adecuacin de precios de venta, de manera
que stos permitieran cubrir los costos reales del producto y generasen
remanentes suficientes para las inversiones que requiera el crecimiento de
las empresas.
Los Programas Operativos Anuales sealan tambin las metas de operacin para el ao programado, tanto en adquisiciones como en produccin y venta del producto.
d) Como ltimo captulo se describe el Ejercicio de Programacin-Presupuestacin a nivel de la estructura programtica (es el aspecto netamente cuantitativo).
Descentralizacin
Las acciones en el subsector pretenden estimular la iniciativa local de
las empresas en el proceso del desarrollo grupal.
El camino de la descentralizacin apenas se ha recorrido a la mitad, ya
que en proporciones semejantes el nmero de decisiones tomadas por los
estratos inferiores y medios es igual al de los mandos superiores.
Sin embargo, continan siendo tomadas las decisiones ms importantes en los niveles superiores. Otra accin descentralizante es que se inicia
la ausencia de comprobaciones para las decisiones.
Desde la integracin subsectorial se ha pretendido llegar a la autogestin de las empresas, no obstante, se consideran en el presente an poco
maduras las organizaciones para aceptarla y manejarse con xito. Ser un
objetivo a largo plazo.

342

Uno de los problemas para acelerar la descentralizacin ha sido la

desigual capacidad de los directivos de las productoras, lo que produce
diferencias de criterio con las polticas corporativas, aunque exista unidad
de doctrina.
Otro de los obstculos ha sido la informacin incompleta o inoportuna
que no permite conocer constantemente la situacin de las empresas y por
ende resta eficiencia a los procedimientos de control, por lo que se han
tenido que centralizar algunas actividades bsicas tratando de establecer
el equilibrio centralzacin-descentralzacin.
De especial importancia han resultado ser la tradicin gubernamental de centralizar, muchas de las acciones no se han delegado por la razn
"as siempre se ha hecho", ha sido difcil convencer a los directivos de un
cambio de actitud. No hay la costumbre a nivel de la alta direccin de trabajar en equipo, se tiende a la individualidad, siendo a nivel de los segundos y terceros niveles ms fcil de lograr actividades y resultados de
conjunto, hay un menor "celo profesional".
La descentralizacin del poder y de la autoridad del grupo, hacindola
recaer en una autoridad compartida entre el Director General de la empresa coordinadora y los Directores Generales de las empresas, el hecho de
haber ubicado fsicamente en una sola persona la Presidencia del Consejo
de Administracin de la entidad coordinadora y la de la Presidencia de
los Consejos de Administracin de cada una de las entidades productoras,
propici los buenos resultados en la administracin del grupo.
Es evidente que se necesitaba de un estilo de mando democrtico para
lograr que el respeto a la autonoma de las empresas fuera real y que los
directivos de segundo y tercer nivel creyeran y confiaran en un nuevo
lder.
Dentro de cada empresa se ha dado cierto grado de autonoma a las
reas de produccin y dentro de cada una de estas reas se han favorecido
los procedimientos autrquicos, esto facilit la coordinacin y la gestin.
Para ahorrar tiempo y esfuerzos se decidi realizar la continuacin de
las actividades y funciones que por la ubicacin geogrfica y la ndole del

343

proceso de integracin corporativa ya se encontraban radicando en las

em presas productoras.

Produccin. Todo lo referente a proceso, mano de obra, manejo de

insumos, se encuentra descentralizado con una rea rectora en la coordinadora.
Personal. El reclutamiento, seleccin, contratacin y evaluacin, se
realiza descentralizado, a excepcin de los mandos directivos superiores
que se efecta centralizado. La negociacin de Contratos Colectivos de
Trabajo se realiza descentralizada, con asesora (a peticin de parte) de la
coordinadora.
Estadsticas y procesamiento de datos. Se hace la recoleccin y anlisis descentralizado, as como su utilizacin en la operacin cotidiana. Existe un control central sobre los rubros necesarios para la toma de decisiones de alto nivel, y un banco de datos del subsector en la coordinadora.
Compras. Las compras menores se han descentralizado en su totalidad. En las compras mayores de maquinaria y equipo participa un Comit '
Central que decide, e integra para lograr el poder de compra, las economas a escala y una mejor posicin de negociacin con proveedores.
Almacenes. La organizacin y operacin de los almacenes de bienes de
consumo y materiales se manejan descentralizadamente.
De igual manera la organizacin y prestacin de los servicios mdicos y
las reas de mantenimiento preventivo y correctivo.
El control de calidad es realizado tanto a cada productora como centralizado a la entidad coordinadora.

Formalizacin. En el subsector encontramos que para poder realizar

las acciones de descentralizacin, se tuvo que incrementar y desarrollar el
grado de formalizacin (reglas y procedimientos para manejar las contingencias), lo cual hizo tener especial cuidado en no "burocratizar" (en el
sentido peyorativo de la palabra) a las empresas. Esto no se ha logrado an

344

solucionar totalmente, es necesario desarrollar a futuro un mayor nmero

de acciones de simplificacin de trmites y procedimientos administrativos.
Complejidad. A diferencia de lo que conceptualmente habamos precisado, en la prctica no encontramos una relacin directa entre el grado
de complejidad de cada empresa y la dificultad o facilidad para descentralizar acciones. Encontramos dificultad en la comunicacin interna tanto
vertical romo horizontal pero eso no afectaba significativamente la descentralizacin.

Democratizacin de estilos de mando

El liderazgo ejercido por los altos directivos y mandos medios ha sido
un factor esencial para el xito organizacional. Los directores de las empresas ejercen una notable influencia, buscando la participacin voluntaria de
los trabajadores en un esfuerzo para lograr los objetivos de la organizacin
bajo su responsabilidad.
En el subsector el estilo de mando de los lderes de las empresas est
infludo por la interrelacin de la influencia, el poder y la autoridad. La
utilizacin o mtodo para aplicarlos al inicio del proceso de integracin
grupal era dismbola. Dos de los directores tenan preocupacin especial
por las relaciones humanas (democrtico). Uno de ellos atenda primordialmente al trabajo (autocrtico). Las pequeas empresas alimentadoras
se encontraban sin director (por renuncia) y uno de ellos se caracterizaba
por el "dejar hacer" (burocrtico).
Con la finalidad de obtener los mejores resultados posibles, se defini
que toda poltica quedara a discusin y decisin de los equipos de trabajo a nivel directivo, apoyadas por el director general de la empresa. Para
las decisiones generales que afectasen a toda la empresa se estableci que
el director deber inicialmente plantear alternativas a un grupo de trabajo
y solamente que no llegasen a un acuerdo debera tomar l la decisin.
Deberan persuadir y vender las ideas, tomar en cuenta los antecedentes en
la solucin a problemas. Ser justos.
Se estableci una estrategia de convencimiento a los directivos con
otro estilo al democrtico, a travs de una serie de reuniones de trabajo

345

directivo y equipo, tomando como pretexto la planeacin a mediano y

largo plazo. En dos de ellas se logr el cambio (aunque no totalmente
an), uno de ellos no lo acept y renunci y las empresas alimentadoras
se pusieron bajo la direccin de un funcionario con estilo, previamente
demostrado, de democratizacin.
Evaluacin por resultados
Dentro de toda la normatividad oficial que exige una serie de verificaciones y controles, en el subsector se dej que la evaluacin de la eficiencia directiva se realizara a travs de los resultados de la operacin expuestos en cada una de las Reuniones de Consejo. Dado que el Director
General del Grupo tambin es el Presidente de los Consejos de Administracin de todas las empresas, fue factible normar un slo criterio de
evaluacin, con elementos similares en todas las empresas. Se evala el
grado de cumplimiento de las polticas de las entidades globalizadoras, de
los planes nacionales, de las polticas de la cabeza de sector y de los objetivos subsectoriales y especficos de cada empresa.
Convenios de Gestin Inter-Empresas
Se trata de una nueva modalidad de la descentralizacin en Mxico,
elaborado en la actual administracin, en base al diseo francs de los
contratos de empresa, estando ya terminada su estructura an no se ha
puesto en operacin, por estarse afinando el marco jurdico-legal y mecanismos administrativos que los sustenten.
Concepto

El convenio de gestin es una convergencia de voluntades entre las

instancias de regulacin y apoyo y una empresa pblica para crear, extinguir o modificar las condiciones actuales de la relacin' operativa que
mantienen.
Se trata de establecer un marco de compromisos entre la empresa y
sus instancias de regulacin y apoyo, que, promoviendo la autonoma de
gestin, permitiera alcanzar de la mejor manera posible los objetivos y
metas propias de la entidad, en un periodo dado.

346

Las instancias de regulacin y apoyo, adems de garantizar en un

perodo plurianual de dotacin de recursos requeridos por la empresa,
puede racionalizar en forma dirigida la piramidacin de normas, disposiciones, mecanismos e instancias a que debe someterse la operacin de la
empresa. De este modo se evita cualquier entorpecimiento de la entidad
y se deja en los directivos la responsabilidad de manejar con mayor libertad la empresa, con autonoma y poder suficiente para ser eficientes,
con la contraparte de que directivos y administradores tengan clara conciencia de que los resultados negativos conllevan sanciones.

El convenio de gestin tiene implcitos otros conceptos importantes:

a) La determinacin de objetivos precisos y viables vinculados con la
.
posterior evaluacin.
b) La consolidacin de un sistema de control que no entorpezca la autonoma de gestin.
c) Un sistema de formacin de personal, incentivos por resultados y permanencia en el empleo atendiendo a la capacidad de gestin.
Las instancias de regulacin y apoyo se comprometen a ejercer un
control por excepcin y a evaluar no slo el alcance de los resultados en
cuanto a su eficacia y eficiencia, sino lo ms importante, la calidad gerencial de la empresa.

Propsitos
Orientar a las empresas pblicas del subsector para incrementar su eficiencia combinando criterios de rentabilidad nacional y objetivos sociales
tales como: divisas, producto nacional, sustitucin de importaciones,
generacin de empleo, etc., con criterios de rentabilidad comercial, propios de la empresa privada.
A travs de:
El establecimiento de objetivos claros y viables, unidos al criterio de
evaluacin.
La creacin de un sistema de control suficiente que reduzca al mnimo
las interferencias en la autonoma de gestin interna de las empresas.

347

Desarrollo de la capacidad del personal directivo y operativo de las entidades.

Se busca simplificar y hacer ms eficiente la gestin, al dar a los directivos de las entidades mayor autonoma, a fin de que asuman una amplia
responsabilidad de sus resultados programticos. De esta manera, se busca
optimizar los efectos esperados de la accin de la empresa pblica en la
economa y la sociedad, de conformidad con las estrategias del PND.
Del solo proceso de formulacin-negociacin se derivan grandes beneficios. Uno de ellos es que las intenciones generalmente poco precisas se
transforman en metas cuantificables, de modo que los directivos de la entidad toman conciencia clara de lo que se espera de la empresa y de ellos.
Otro, es que mejoran las relaciones entre las instancias de coordinacin y
apoyo de la empresa y salvan as anticipadamente muchos de los posibles
conflictos en ella.
Se precisa adems la contribucin que aporta la empresa al cumplmiento de los objetivos y metas del subsector y del sector, as como a
otros programas y al Plan Nacional de Desarrollo, durante los aos de
1985 a 1988.

Justificacin
La necesidad de establecer un convenio de gestin entre la entidad
coordinadora subsectorial y la empresa productora se fundamenta en la siguiente problemtica.
Exceso de intervencin de las instancias de regulacin y apoyo.
Piramidacin y complejidad de normas y requisitos.
Desarrollo incipiente de los sistemas de control y evaluacin.
Conflictos entre funcin social y rentabilidad.
Falta de estmulos para el desarrollo de la capacidad gerencial pblica.
Conflicto de intereses entre las partes interesadas: directivos, empresas, trabajadores, consumidores o usuarios y opinin pblica.
El funcionamiento de los rganos de gobierno no ha tenido la trascendencia esperada. La causa de sto puede encontrarse en tres condiciones:

348

El gran poder de las globalizadoras, que les permite decidir unilateralmente sobre aspectos vitales de las entidades.
La inapropiada composicin de los rganos de gobierno, o la delegacin de la asistencia a sus sesiones, que dejan los acuerdos estratgicos
en manos de funcionarios que no siempre tienen el nivel necesario.
La relevante personalidad de algunos directores generales de entidades,
que inhibe la capacidad de respuesta de los integrantes del rgano de
gobierno o bien permite a esos directores actuar por propia iniciativa.

Diagnstico sub sectorial

En trminos generales, las principales dificultades encontradas son: la

falta de sentido empresarial, el hecho de que las dependencias globalizadoras muestran una fuerte resistencia a flexibilizar el control que ejercen en
su mbito de competencia y el retardo de la coordinadora de sector para
asumir completa y oportunamente su responsabilidad de conocimiento
profundo de la operacin y requerimientos de sus entidades sectorizadas.
Adems la coordinacin entre planes globales, sectoriales e institucionales deja mucho que desear y no hay informacin oportuna y suficiente
para las entidades sobre el contexto en que se mueven.
Dentro de las empresas se advierte que:
La estructura organizativa no es la ms adecuada. Alta complejidad.
La planeacin es insuficiente.
No siempre se aplican criterios de eficiencia y productividad.
Falta integracin en los procesos de produccin con el de distribucin y venta.
Hay importantes carencias de capital de trabajo y de financiamiento.
Se han sealado los objetivos y metas que se le asignan al sector y subsector en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales e
intersectoriales en los que participan. En el marco anterior, se ubicaron las
funciones y responsabilidades que le corresponden a la empresa y sus prncipales reas.

349

El diagnstico de la entidad considera la caracterizacin de la situacin

actual y analiza el condconamento que determinan el desenvolvimiento
observado en periodos anteriores y la perspectiva de sus programas de expansin en proceso.
A partir de la definicin clara y precisa de los objetivos y metas de la
empresa, se presenta el grado de cumplimiento alcanzado en los ltimos
seis aos identificando las causas que lo determinaron y las acciones emprendidas por la empresa para lograr mejores resultados.
Adems, se realiza el examen de la evolucin de la estructura orgnica
de la empresa en los ltimos seis aos. De particular importancia es el anlisis de la eficacia de los sistemas de informacin, registro, seguimiento,
control y evaluacin de los programas bsicos de la empresa.
Tambin se evala el apego de la entidad a la disciplina presupuestal y
a la normatividad existente, para los seis aos. Igualmente, se incorpora un
anlisis crtico y a detalle de los efectos de la normatividad sobre la
empresa.
Para concluir este captulo se efecta el examen de los problemas fundamentales que enfrenta el sector, el subsector y la empresa, as como las
acciones actuales y futuras que se aplican y aplicarn para resolverlos.

Diagnstico de la empresa apoyada

Se destacan los conceptos de capacidad instalada, requerimientos de
materia prima y otros insumos nacionales y de importacin, produccin
esperada y capacidad aprovechada, almacenaje, inventarios iniciales y
finales, transporte de insumos y productos, ventas internas y externas por
producto, precios, polticas de comercializacin, canales de distribucin y
demanda estimada por cada uno de los principales consumidores, as como los servicios y productos requeridos y proporcionados a otras entidades del sector paraestatal.
Los programas de inversin para ampliar la capacidad y elevar la productividad que se hayan incorporado en el programa de desarrollo de mediano plazo, son caracterizados en lo relativo a los productos finales e

360

intermedios que se obtendran, la capacidad que se instalara, la ocupacin que generaran, el mercado que atenderan, el calendario de inversiones propuesto y, en su caso, el avance fsico y financiero al concluir el
ao.
Por lo que respecta al programa financiero de la entidad para el
mediano plazo, considera la proyeccin de ingresos y egresos en efectivo
durante el perodo; los crditos considerados, los gastos financieros, las
amortizaciones y los saldos de los adeudos internos y externos. Tambin
incluye los estados financieros proforma para cada uno de los aos as
como la evolucin de los principales indicadores financieros de la empresa.
Finalmente, en el programa administrativo se presentan las principales polticas de seleccin, contratacin y desarrollo de los recursos humanos, las modificaciones previstas en la estructura organizacional, las
polticas contables y de informacin y la variacin de la composicin
entre personal de campo y de oficina, destacando la incorporacin de
personal por el inicio de operaciones de las obras y proyectos en proceso.
El Convenio de Gestin, se integra tambin por el marco legal, donde
se describe la normatividad del Derecho Pblico y Privado que encuadra
las actividades tanto de la entidad coordinadora como de la productora.
Incluye asimismo el Programa Operativo Anual con las metas de produccin, las inversiones, la posicin financiera y las principales acciones
administrativas que se desarrollarn.
En el captulo de Alcances se establece el universo de aCClon, la
temporalidad, las responsabilidades jurdicas y la participacin que tendr
el personal.
Se definen claramente los compromisos calendarizados tanto de la
empresa como de la coordinadora subsectorial, en el corto y mediano
plazo.

Existe un rubro de acciones, medidas y recursos de apoyo que han

decidido llevar al cabo la coordinadora subsectorial y el Gobierno Federal
(tanto las entidades cabeza de sector como las globalizadoras).

351
En los aspectos de control y seguimiento, se describen los medios y
mecanismos para el control interno y externo, para la evaluacin de avances y para la reprogramacin.
Ha sido necesario incluir un captulo de sanciones y extincin en
donde se sealan las acciones por incumplimiento y las causas de extin
cin del convenio.
Convenios de asuncin de pasivos

Concepto
Son contratos de empresa realizados entre las entidades solicitantes
(E2 y E4) Y el Gobierno representado por las entidades globalizadoras:
S.P.P., S.H.C.P. y la SECOGEF generados a travs de la coordinadora sectorial (Secretara de Gobernacin), con el fin de sanear financieramente y
elevar la productividad de dichas empresas.

Metodologa:
Revisin exhaustiva del estado financiero de cada empresa.
Anlisis y deteccin de problemtica de la operacin.
Identificacin y anlisis de causas y orgenes del deterioro econmico.
Homologar el tipo y cuanta de las prestaciones al personal en todas
las empresas, respetando la cultura empresarial de cada una de ellas.

Metodologa
Se efectuaron reuniones de trabajo en la coordinadora subsectorial,
participando los responsables de las reas de recursos humanos de las
empresas, con la finalidad de unificar criterios. Se revisaron conjuntamente los procedimientos de remuneracin existentes, la forma de pago de
las prestaciones y los sealamientos de los Contratos Colectivos de Trabajo y Reglamentos Interiores de Trabajo. Se revis la congruencia con los
lineamientos en materia de sueldos y salarios emitidos por la Secretara
de Programacin y Presupuesto.

352

Como resultado de lo anterior, se elaboraron para cada empresa un

Manual de Polticas de Salarios y Prestaciones cuya principal temtica
se seala a continuacin:
Genralidades
Objetivos del Manual
Polticas
- Salarios:
Polticas sobre pago de salarios (normal, en incapacidad, accidentes de trabajo y en casos de arresto).
Modificaciones salariales: individuales y colectivas.
Relacin detallada de los compromisos de produccin.
Estudios de productividad y diseo de ndices e indicadores de eficiencia y rendimiento de recursos.
Establecimiento de sistemas de costos y revisin de precios.
o

Integracin
a) Antecedentes.
Incluye el marco legal, la resectorizacin de las empresas, y la normati.vidad del Plan Nacional de Desarrollo. Acuerdos y decretos inherentes,
Estatutos Constitutivos de las empresas, orgenes del desequilibrio
financiero.
b) Considerando.
Se anota el papel que desempea la empresa, la sustentacin en el Plan
Nacional de Desarrollo y en el Programa Nacional de Financiamiento
del Desarrollo, el carcter de empresa pblica prioritaria y la base legal del convenio.
c) Clusulas.
Se establecen 17 clusulas que describen la asuncin de pasivos y adeudos cuantificados, el nivel de endeudamiento autorizado, el compromiso de elevar la productividad y eficiencia, sealndose metas especficas por ao de produccin en toneladas y en porcentaje de la
capacidad instalada. El compromiso de incrementar los programas de
mantenimiento de equipo y maquinaria; el de mejorar la calidad del
papel para ser competitiva internacionalmente. se establecen los
parmetros cualitativos del papel producido. Compromiso de incrementar la exportacin y por ende el ingreso de divisas. Se fijan metas

353

de la relacin precio-costo y metas anuales de productividad del personal. Las formulaciones y consumos de materia prima, promedio por
tonelada, son precisadas. Se enlistan las fuentes de suministros y al
compromiso de adquisiciones de madera, establecindose metas de
costos promedio de produccin y las del seguimiento financiero. Se
sealan los rganos encargados de la vigilancia del cumplimiento del
convenio, y las sanciones por incumplimiento.
d) Anexos.
Se adjuntan una serie de anexos en relacin con los pasivos por asumir,
proyecciones y estados financieros, lneas de crdito vigentes, amortizaciones y transferencia de recursos.
Descripcin resumida (Convenio entre el Gobierno y E-2)

En el caso de la empresa productora E-2 el Convenio de Asuncin de

Pasivos se resume en los siguientes trminos:
El deterioro financiero de la entidad se explica por el excesivo endeudamiento que debido a la insuficiencia de capital, le origin su proyecto de ampliacin iniciado en 1981; el cual le permiti a E-2 pasar
de una capacidad terica de 70 mil toneladas anuales, a una produccin de 170 mil toneladas, con lo que abastecer las necesidades del
mercado nacional en un 45 %. Tambin se explica por las devaluaciones de finales de 1982 y subsecuentes, y por las altas tasas de inflacin
que ha confrontado el pas.
La cantidad a asumir al 30 de junio de 1986, sera de 28 mil millones
de pesos, importe total de la deuda documentada a esa fecha, y que
aproximadamente equivale al 62% del pasivo total de la entidad.
Al asumirse estos pasivos, la entidad generar los recursos suficientes
para su operacin, sus programas de inversiones y sus necesidades de
modernizacin y expansin futuras. Asimismo, cubrir impuestos y
seguir siendo una fuente de empleo para 1,000 trabajadores en forma
directa y casi 5,000 familias de comuneros productores de madera del
estado de Oaxaca,

354
Conv~nio

entre el Gobierno Federal y E-4

Por lo que toca a la empresaproductora E-4, el Convenio de Saneamiento Financiero lo integran los siguientes elementos:
La entidad desarroll un proyecto industrial -1976-, con un excesivo costo y con un proceso novedoso de tipo semi-qumico para la
obtencin de pulpa fibrosa del bagazo de caa.
La baja produccin y productividad, que obligaron a la modcacn
de su proceso en 1982, la devaluacin de 1976 y subsecuentes, y las
altas tasas inflacionarias, generaron a la entidad endeudamientos y
cargas financieras excesivas.
Este quebranto financiero ha obligado a la entidad a solicitar una
asuncin de pasivos por 40.0 mil millones de pesos que a junio de
1986, representa el 75.9% aproximadamente de sus adeudos totales.
Merced a los esfuerzos de produccin realizados de 1984 a la fecha,
y' gracias a sus posibilidades de exportacin, derivadas de mejores
costos y una excelente calidad, E-4 con la asuncin de pasivos confirmar su plena viabilidad.

Consideraciones
En relacin con estas dos entidades (E-2 y E-4), cabe mencionar que
su produccin de casi 240 mil toneladas en el presente ao, le representarn al pas ahorros en divisas por ms de 125 millones de dlares y para
1987 y 1988 estos ahorros a valores actuales, sern superiores a los 135
millones de dlares. De otra parte, la cantidad total a asumirse representara slo alrededor de 97 millones de dlares, en tanto que el valor de sus
activos rebasa los 300 millones de dlares.

Comentarios derivados de la puesta en marcha de los Convenios

La suscripcin de los Convenios por parte de las empresas del grupo posibilit:
Un ejercicio de la capacidad de planeacin y programacin de las actividades. El establecimiento de metas en trminos fsicos y monetarios
en los prximos cuatro aos implica una profunda reflexin sobre los

355

objetivos empresariales, las alternativas de accin y los posibles cambios contextuales.

Una efectiva responsabilizacin de los directivos, al establecerse un
compromiso formal y por escrito de las metas y logros a alcanzar y de
los medios a utilizar.
Una precisin del rol que cada empresa pblica debe jugar en la economa nacional, al hacerse explcitos los objetivos econmicos de las
empresas en los aos de duracin del Convenio.
Una continuidad en las acciones y en los programas, al hacer prevale.
cer los compromisos adquiridos como imperativos, independientemente de los cambios de personal.
La bsqueda de una mayor eficiencia en el uso de recursos, al estudiar
y reflexionar sobre las alternativas de accin que ofrecieran mejores
resultados al mejor costo financiero, econmico y social.

Organizacin
Acciones en estructuras, funciones y responsabilidades
En este sentido, se analizaron detenidamente la organizacin general
de cada empresa, realizndose una simplificacin de estructuras orgnicas, mediante la compactacin de reas, reduccin de niveles jerrquicos,
reduccin de plazas, sobre todo a nivel directivo y mandos medios, reasignacin de funciones y responsabilidades. Revisin y establecimiento claro
y preciso de lneas de mando, mediante auditoras administrativas a cada
empresa. Esto permiti identificar los problemas de organizacin existentes, generndose las acciones correctivas pertinentes.
Das funciones especficas de las reas fueron revisadas y adecuadas a
los nuevos requerimientos. Elaborndose un Manual de Organizacin para
cada una de las empresas.
Los tramos de control se adecuaron a los requerimientos de la eficencia operacional, dado que en algunas reas se encontraban demasiado extensos o se haba perdido su esencia.

856

Los procedimientos administrativos principales de cada empresa fueron revisados y actualizados, integrndose al Manual de Organizacin (de
fcil consulta y accesibilidad en el lenguaje).
Se iniciaron los estudios de mtodos y tareas combinado como una
nueva forma de organizacin del trabajo, utilizando procedimientos para
medicin del trabajo como instrumento bsico para planear las tareas.
Con la finalidad de generar una mayor satisfaccin en el trabajo se han
diseado diferentes acciones encaminadas a proporcionar cierto grado de
variedad en las labores realizadas (sto en las reas super-espeealzadas
tanto operativas como administrativas).
Se ha tratado tambin de disociar los procesos hombre-mquina, de
manera que el trabajador no est atado a una mquina durante toda la
jornada, analizndose la posibilidad de incorporar en el trabajo de produccin diversas tareas accesorias.

La disociacin se realiz fundamentalmente estableciendo espacios y

almacenes reguladores para reducir la sujecin de los operarios a las mquinas, crendose procesos que permiten variar la velocidad en diferentes tramos de la produccin. Parte esencial de esta disociacin fue la colaboracin
entre operarios, ya que hubo necesidad de efectuar rotaciones de puestos
y de colaborar entre s para intercambiar tareas y obligaciones.
Al compactar reas, hubo necesidad de reasignar funciones en dichas
unidades, hecho que nuevamente hubo de realizarse al confrontar las modificaciones a los nuevos procedimientos administrativos contra las funciones por rea; esta duplicacin de esfuerzos pueden evitarse, si se realiza
simultneamente la reubicacin funcional, el anlisis de estructura y la
revisin de los principales procedimientos administrativos.
Al realizar stas actividades se hizo palpable el hecho de detectar
funciones que generaban conflictos frecuentes por no estar claramente
asignadas as como duplicidad (principalmente en reportes) yobsolescencia. El sealar responsabilidades especficas a los mandos medios proporcion seguridad en el trabajo y reforz la filiacin a la empresa; ambos se
hallaban en bajos niveles, dado que las modificaciones sealadas generan
esta problemtica, que no es fcil detectar, a menos que se piense en ella.

857

Homologacin de polticas de salarios y prestaciones

Objetivos

Integrar las estructuras salariales superiores de las cuatro empresas, de

tal manera que a funciones similares correspondan remuneraciones
semejantes.
Que exista una proporcionalidad adecuada entre los diversos niveles
salariales.
Establecer criterios comunes en la integracin de las percepciones
totales.
Descuentos por falta de asistencia y retardos
Pago por tiempo extra
Pago por suplencias, etc.
Prestaciones:
Prestaciones directas (tales como aguinaldo; ayuda de habitacin,
becas, fondo de ahorro, etc.)
Prestaciones indirectas (fomento al deporte, transporte, servicio de
comedor, seguro de vida, etc.)
Existiendo en los mandos medios y operativos diferencias entre los niveles salariales, se decidi que la estrategia de homologacin fuera gradual,
aprovechando los incrementos salariales frecuentes que debido a la inflacin esta sucediendo, aquellos puestos sobrevaluados, paulatinamente
se han ido acercando a los rangos establecidos para puestos semejantes
mediante menores incrementos salariales y previa explicacin detenida
e individual de las causas de este manejo a los titulares de este tipo de
puestos.
Cuando los niveles salariales sean semejantes en todas las empresas del
subsector, se integrar un Catlogo General de Puestos y un Tabulador
General de Sueldos. Para esto se considerarn las condiciones locales del
mercado de cada empresa, de manera que cumpliendo con la normatividad
oficial, los salarios sean competitivos y se evite la alta rotacin, que en el
caso particular de la industria del papel, tiene altos costos, por la capacitacin tcnica que exigen muchos de estos puestos.

358

Homologacin de sistemas administrativos, contables y de cmputo

Teniendo como finalidad poder establecer un sistema nico de supervisin, asesora y evaluacin de resultados de todas las empresas, se dise
un procedimiento de homologacin dividido en dos fases. La primera consista en la integracin del Sistema Administrativo Maestro, que es un
sistema rector en el que se basan todas las operaciones de la empresa,
correlacionando entre s todos los sistemas administrativos y computacionales. Tiene como objetivos: la simplificacin de procedimientos, la
optimizacin del uso y un mejor aprovechamiento de los recursos. Interrelacionar las operaciones manuales con el apoyo informtico. Incrementar
la productividad y eficiencia. Reorganizar la administracin y la operacin. Disponer de sistemas de informacin e informtica de fcil operacin,
flexibles y capaces de adaptarse a los cambios del medio ambiente y actualizar a la empresa en la tecnologa informtica.
Este Sistema Administrativo Maestro se pensaba iniciar en la empresa
coordinadora y luego instalarlo en una segunda fase en cada una de las
productoras, iniciado tardamente en el sexenio, se complic en la prctica, consumiendo mayor tiempo que el predeterminado, motivo por el
cual slo se puso en operacin en la coordinadora. Est integrado por 12
subsistemas cuyas principales funciones se resumen a continuacin:

Ventas nacionales:
Promueve ventas nacionales.
Registra clientes nacionales.
Controla dotaciones.
Registra precios.
Genera orden de entrega.
Genera estadsticas de venta.

Ventas exportacin:
Promueve ventas de exportacin.
Registra clientes de exportacin.
Genera pedidos de exportacin.
Efecta seguimiento de la exportacin.
Integra la documentacin de la exportacin.

359

Almacn:

Genera remisiones y listas de empaque.

Controla rollos.
Controla existencias de papel y hojas.
Efecta embarques locales.
Efecta seguimiento de exportaciones y adquisiciones.
Genera pliza de almacn.
Genera estadsticas.
Plcmeacin de la produccin:

Genera trims de produccin nacional.

Genera trims de produccin de exportacin.
Genera requerimientos de adquisiciones.
Efecta seguimiento de la produccin nacional y de exportacin.
Genera informacin estadstica y directiva.
Adquisiciones:

Registra proveedores.
Genera pedidos de papel a fbricas.
Genera pedidos de materias primas nacionales y de importacin.
Efecta seguimiento de adquisiciones.
Controla agentes aduanales.
Genera pliza de compromisos presupuestales.
Facturacin y cartera:

Efecta la facturacin nacional.

Efecta la facturacin de exportacin.
Genera estados de cuenta de clientes.
Genera situacin de la cartera.
Genera pliza de cartera.
Tesorera:

Genera pliza de ingresos.

Efecta pago a proveedores y acreedores diversos.

360

Genera pliza de egresos.

Controla existencias y movimientos en cuentas bancarias y de inversin.
Genera conciliaciones bancarias.
Controla flujo de efectivo interno semanal y por das.
Genera el ejercicio del presupuesto.
Controla C.V.D. (divisas).
Contabilidad:

Controla otros movimientos contables.

Prepara plizas de diario.
Registra asientos contables generados por el mismo y por otros sistemas.
Genera movimientos del ejercicio del presupuesto.
Prepara reportes contables y estados financieros.
Elabora estadsticas e informacin contable.
Control presupuestal:

Genera presupuesto anual.

Genera presupuesto anual de flujo de efectivo.
Aplica movimientos presupuestales generados por contabilidad.
Genera pliza del presupuesto autorizado y otros compromisos.
Genera estado del ejercicio del presupuesto.
Activo fijo:

Controla movimientos de activo fijo.

Calcula depreciaciones y revaluaciones.
Registra y controla los bienes y sus usuarios.
Genera pliza de movimientos de activo fijo.
Nminas:

Controla movimiento al padrn de personal.

Controla inasistencias, tiempo extra, prstamos y dems.

361

Controla otras percepciones y deducciones.

Genera nmina.
Genera pliza de nmina.
Administracin de riesgos:

Identifica y califica riesgos.

Analiza y evala tratamiento de riesgos.
Efecta contratacin de seguros y fianzas.
Determina acciones preventivas.
Atiende siniestros ocurridos.
Se lograron los siguientes beneficios:
Obtencin de informacin completa, oportuna y confiable.
Apoyo a la toma de decisiones.
Liberacin del personal de operaciones repetitivas y de clculos
susceptibles de automatizar.
Armona y coordinacin operativa optimizadas entre las distintas
reas de la empresa.
Mejora en la coordinacin con las productoras.
Incremento del control interno.
En las reas contables, se uniformaron los sistemas de contabilidad, estandarizndose los registros y el tipo de informacin contable que se debe
preparar mensualmente: balance general comparado, estado de cambios en
posicin financiera, estado de resultados, estado del costo de produccin
o transformacin y de ventas, relaciones analticas de cuentas de balance y
de resultados de inters. Se uniform la oportuna entrega dentro de los
primeros 10 das hbiles del mes.
Los sistemas de contabilidad de costos se estandarizaron al utilizar
estructuras de codificacin contable similares, catlogos semejantes, sistemas automatizadas de registro e informacin financiera. El Sistema de
Contabilidad y de Costos se integr con el de Control Presupuestal de manera que se retroalimenten entre ellos y se integren automticamente con
otros sistemas como Nminas, Almacenes, Tesorera, Control de Bienes

362

Patrimoniales y su correspondiente depreciacin y actualizacin de

valores.
Los beneficios an son modestos, se encontr resistencia al cambio en
el personal, que no ha permitido el funcionamiento suave y silencioso que
se deseaba. Se contina en el perfeccionamiento de las acciones, se trata
de un proceso lento (para no causar una revolucin en la operacin contable, que desestabilizara el funcionamiento de las empresas).
En las reas de informtica, por razones de tipo econmico y de preparacin del personal tcnico, se dificult el proyecto de compatibilidad
de mquinas y la obtencin de respaldonter-empresas. Las empresas ya
contaban con hardware comprado con anterioridad a la integracin subsectorial y lamentablemente muchos de ellos de marcas no compatibles
con los de las otras empresas. Siendo el costo muy elevado y dadas las
condiciones financieras raquticas se opt por no efectuar por el momento
cambios el) este aspecto. Se realizaron sin embargo reuniones de los
Gerentes de Informtica para intercambio de ideas, problemas comunes,
conocer las soluciones dadas y la homologacin progresiva, especialmente
de los nuevos sistemas y programas, as como el uso de microcomputadoras personales con lenguajes de cuarta generacin. Como poltica general
se estableci que las acciones de actualizacin o modernizacin de equipo
conlleve la compatibilidad subsectorial.
Se estableci un Reglamento Comn de Operacin de Equipos de Procesamiento de Datos y un Procedimiento Unico de Elaboracin de Sistemas Informticos.
Administracin corporativa de Seguridad Industrial y de Riesgos (Seguros)

Se elabor en la empresa coordinadora un programa de aplicacin general en todas las empresas y despus en combinacin con el responsable
de la Seguridad Industrial de cada empresa se efectuaron las adecuaciones
locales especficas. (Esto generado por un desigual nivel de capacitacin y
conocimientos especficos de los responsables).

363

El rubro de la Seguridad Industrial tiene especial significancia en el

subsector, dado que E-l ya sufri una conflagracin muy grande, que 'estuvo a punto de acabar con la empresa, y por otra parte, todas las empresas manejan materias primas altamente inflamables y el producto igualmente lo es.
El programa contempla las siguientes acciones; inspecciones, investigacin de accidentes, registros y estadsticas, anlisis e instruccin de
seguridad en el trabajo, equipo de seguridad y propaganda alusiva. Tambin se marcaron las sanciones disciplinarias por incumplimiento de
normas.
Se elabor y distribuy entre los responsables de la seguridad en
cada empresa un modelo de hoja de comprobacin para inspecciones
o lista de chequeo que contempla como grandes rubros: condiciones inseguras, equipo de seguridad, equipo de proteccin contra el fuego, uso
de equipo, orden y limpieza, sanidad y salud y reuniones sobre seguridad en el trabajo.
Se coordin asimismo la elaboracin de un Manual de Seguridad para
cada empresa, que contienen las polticas y las funciones de los encargados. Realizando una serie de reuniones de capacitacin en higiene y seguridad industrial a fin de homologar conceptos y criterios.

Administracin de Riesgos (Seguros)

Se desarroll un programa integral de seguros con la aseguradora ms
importante en el pas, a fin de garantizar la eficacia de la inversin del
sub sector mediante una adecuada transferencia de riesgos, con el fin de
contribuir a salvaguardar el impacto financiero y sus costos de oportunidad en la reposicin de bienes e inversiones realizadas, en el caso de
presentarse una eventualidad que pudiera daarlos total o parcialmente,
sin que tenga que acudir a otros recursos presupuestales o financieros para
dar continuidad a la produccin y/o comercializacin.
El programa integral abarca la totalidad de las empresas del subsector,
en las ramas de incendio, responsabilidad civil, martimo y transporte y

364

un ramo de diversos. Incluye tambin como mecanismo de descuento en

las primas un convenio de coaseguro.
Equipos de Trabajo
Uno de los pilares en que descans la reorganizacin fue la de unir los
puestos individuales para formar equipos de trabajo. En las reas de
produccin trajo las siguientes ventajas: facilit la determinacin de objetivos por alcanzar, se incrementaron las posibilidades de colaborar de
manera contnua para mejorar los mtodos y eliminar los trabajos innecesarios, se estn modificando las actitudes de los trabajadores, se ha
adquirido asimismo, una mayor capacidad de adaptacin a las nuevas
situaciones. En las reas administrativas ha permitido una mayor y mejor
comunicacin entre los directivos y subordinados, a nivel horizontal y
vertical.
Sin embargo, a pesar de la utilizacin de la metodologa sealada en el
modelo (talleres de integracin, asignacin de roles y funciones, etc.), no
ha sido posible mantener con el mismo mpetu la motivacin hacia el trabajo de equipo por el individualismo, pesan mucho la tradicin y la cultura organizacional. Muchos de los directivos medios, a pesar de que aparentemente estaban de acuerdo y participaban en las dinmicas de grupo,
en la tarea cotidiana preferan actuar individualmente. Sobre todo cuando
se trataba de interrelacionar reas dentro de la misma empresa, que
tradicionalmente han sido competitivas en la obtencin de reconocimientos y resultados. La integracin se facilitaba cuando los equipos pertenecan a la misma Direccin de Area, esto es fcil de entender.
Consideramos que en los equipos de trabajo es ms difcil mantenerlos
funcionando que integrarlos y ameritan acciones de reforzamiento peridicas.
Seleccin y rotacin de mandos superiores
Uno de los factores ms importantes del subsector para obtener buenos resultados ha sido la cuidadosa seleccin de los directores de las
empresas productoras; la competencia del responsable de la empresa ha

366

sido fundamental. Se ha establecido un sistema de rotacin directiva que

ha permitido evitar los intereses creados y dar una visin amplificada a
cada director del total del subsector, habindose incrementado notablemente su experiencia organizativa y facilidad para resolver problemas
operativos y organizacionales. Esta accin est contribuyendo tambin
a la homologacin de sistemas y procedimientos ya la congruencia global
de las acciones.
Se ha apoyado a los directivos con la capacitacin de los mandos medios y "segundos de abordo", esto sin embargo, an no ha sido suficiente
y sobre todo en las reas tcnicas es deficitario, lo que debilita a la empresa al tener personal "indispensable", obliga a otorgar concesiones desventajosas para las empresas. Sin embargo, por la ubicacin geogrfica de dos
de las empresas, el reclutamiento y seleccin de directivos se ha vuelto
particularmente difcil, para hacer atractivos los puestos con las limitantes
salariales impuestas por la Secretara de Programacin y Presupuesto.
(Cabe hacer notar que dos de las empresas productoras, se encuentran retradas de alguna poblacin de importancia y con serios problemas de
vivienda, escasez, caresta, deficiente calidad en construccin, etc.).
Ha sido necesario incrementar una mstica de servicio en los funcionarios como satisfactor central de su labor, fomentando el deseo de entrega
al trabajo y a la empresa.
Anlisis y descripcin de puestos directivos, medios y operativos

Se hizo fundamentar una nueva descripcin y anlisis de puestos, una

valuacin de los mismos a fin de poder establecer las polticas de salarios
estandarizados y as estar en posibilidad de integrar el Catlogo de Puestos
y el Tabulador General de Salarios para el subsector ya mencionado. Esto
slo se ha logrado al 50 %, por una resistencia pasiva de las reas de recursos humanos, aparentemente no se ha comprendido la utilidad de esta
accin.
Hubo necesidad de redefinir el papel y funcin de los directores generales de las empresas, as como establecer un perfil de los principales
directivos, de manera que fueran comunes sus caractersticas en todo el
subsector.

366

Los directivos superiores de cada empresa se han concentrado y reducido en la toma de decisiones; esto es, hubo de convencerlos en jerarquizar
y no tomar muchas decisiones, sino concentrarse en lo importante, tratando de encontrar las constantes de una situacin, de juzgar qu es estratgico y genrico, en lugar de resolver los problemas urgentes.
Anteriormente los directivos no tenan tiempo de realizar lo importante por la carga de trabajo y presin que les generaba lo urgente. Se
estandariz que los directivos medios y aun los superiores despus de
clasicado el problema (genrico, excepcional o un nuevo tipo) y definirlo claramente, establecen los requisitos que la respuesta al problema
tiene que satisfacer, qu decisin es la ideal y cul es la aceptable despus
de atender los requerimientos de la empresa y por ltimo quin debe estar
informado al llevar a cabo la decisin, comprobando la efectividad de la
decisin ante el curso real de los acontecimientos, esto ha optimizado
la toma de decisiones, junto con la disposicin de una mayor calidad de
informacin y una mayor oportunidad de la misma obtenida de los tableros de gestin.
El anlisis de los puestos operativos fue el ms sencillo, dado que estaban perfectamente identicadas las labores que deberan desarrollar y
no haba conflicto de intereses.
Manuales de Organizacin
Se estructuraron en cada una de las empresas el Manual de Organizacin Institucional, constituyendo un medio de comunicacin de las decisiones de la direccin del subsector y de la empresa concernientes a la
estructuracin tcnica de las relaciones entre funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y recursos humanos, as como de las
polticas y procedimientos.

Tienen un carcter eminentemente dinmico, lo que representa que

sus partes pueden y deben cambiar tan frecuentemente como se requiera
para la ptima operacin de las empresas. Se actualizan anualmente.
Est integrado por los siguientes captulos: Introduccin, Antecedentes Histricos, Marco Jurdico, Atribuciones, Organograma y Descripcin

367

de reas de la Estructura Bsica y Secundaria (atribuciones, facultades y

funciones).
Coordinacin e Integracin
Acuerdo de coordinacin subsectorial
Este documento se considera bsico para el funcionamiento corporativo
de las entidades, representa el marco legal que le confiere a la e~presa
E-l el carcter de Coordinadora de las otras empresas. Est fundamentado
en los artculos 11, 12, 27 Y 49 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y en base a lo dispuesto por el Acuerdo Presidencial del
4 de octubre de 1984 publicado en el Diario Oficial de la Federacin con
fecha 26 de noviembre del mismo ao. Se trata de un Acuerdo a nivel del
Secretario de la cabeza de sector, que por razones polticas y de lentitud
de trmites an no ha sido oficialmente aprobado.
Dada su trascendencia en la operacin del subsector y con la finalidad
de poder servir de modelo para Acuerdos semejantes en otras reas de la
Administracin, se transcriben los Considerando y los cinco artculos
ms relevantes.
Considerando

l. Que con el propsito de hacer congruente la adopcin y cumplimiento

del sistema nacional de planeacin y los lineamientos de poltica sectorial,
es fundamental que la Secretara Coordinadora ajuste sus relaciones con
las entidades agrupadas bajo su Sector, al esquema de modernizacin y
.racionalizacin de la Administracin Pblica, establecida por el Ejecutivo
Federal.
Il. Que los Coordinadores de Sector son responsables de la planeacin,
coordinacin, evaluacin y vigilancia de las entidades que agrupan, y en
trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, se
encuentran facultados para organizar a las entidades bajo su coordinacin
en subsectores, de acuerdo a la naturaleza de sus actividades.

368

Ilf, Que dentro del Sector correspondiente existen entidades que de-

sarrollan actividades afines y complementarias y en esa medida pueden

quedar agrupadas bajo la vigilancia tcnica y operativa de una entidad
considerada esencial para el desarrollo nacional en el campo de la Comunicacin Social.
IV. Que en los estatutos sociales de las empresas E-2, E-3 Y E-4 aparece
que el objeto social de dichas empresas es similar y complementario al
desarrollado por la empresa de participacin estatal mayoritaria E-l.
V. Que E-2, E-3 Y E-4, a las que se alude en el considerando inmediato
anterior, han venido procesando con el carcter de maquiladoras la totalidad de su produccin papelera, exclusivamente en favor de la comercialzadora nacional de dicho material E-l, razn esta ltima que aunada a los
supuestos que aparecen consignados dentro de los considerando precedentes, hacen resaltar la utilidad y conveniencia de quedar agrupadas en un
mismo Subsector.
VI. Que a virtud de la determinacin del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de integrar bajo la Coordinacin Sectorial de la Secretara
que corresponda a las empresas pblicas relacionadas con la produccin
y comercializacin de papel peridico y, atento al propsito de lograr una
mayor eficiencia de esa rama industrial, resulta necesario constituir el
Subsector P.P.D.C. en que se agrupen E-l, E-2, E-3 Y E-4, bajo la coordinacin de la primera de ellas, a quien se encomiendan las tareas de vigilancia tcnica, operativa y financiera de las mencionadas empresas, he tenido
a bien dictar el siguiente:

Acuerdo
Artculo Primero. Se establece el Subsector P.P.D.C. a cargo del Director
General de E-l, quedando bajo su vigilancia tcnica y operativa las siguientes entidades: E-2, E-3 YE-4.
Artculo Segundo. Sern responsabilidades del titular de E-l, respecto al
Subsector, las siguientes:

369
1. A propuesta del Secretario del Ramo y previa la respectiva designacin
por la Asamblea General de Accionistas, presidir los rganos de gobierno de las entidades agrupadas en el Subsector, y los de las Subsidiarias
de esas mismas entidades, que aparezcan sectorizadas en.
2. Conducir la programacin, as como controlar la operacin de las entidades paraestatales bajo su coordinacin, de acuerdo a los nes
propuestos y con estricto apego a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y dems disposiciones legales aplicables.

3. Establecer entre las entidades que controla, los mecanismos anuales

que aseguren la correcta operacin y ejecucin de los programas sectoriales, con sujecin a la Ley de Planeacin y al Plan Nacional de
Desarrollo.
4. Conducir y regular las entidades paraestatales que controla, a efecto
de lograr la aplicacin y cumplimiento de los sistemas de programacin establecidos para todas sus actividades.
6. Someter a la consideracin de la Secretara que corresponda el Programa Operativo Anual, el presupuesto por programa y el Programa Financiero de cada una de las entidades que controla.
6. Asegurar el cumplimiento de los objetivos y programas y la correcta
utilizacin de los recursos de las entidades controladas, mediante
mecanismos de control y evaluacin individual que le seale la Secretara.
7. Establecer sistemas de informacin que permitan conocer oportunamente los resultados de las actividades desarrolladas por las entidades
de su Stlbsector, tanto en forma individual como combinada.

Artculo Tercero. El Director General de E-l, deber vigilar en base a una

estricta corresponsabilidad poltica, tcnica y administrativa, que la conformacin de los rganos de Gobierno de las entidades que agrupa, se
ajuste a las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
para lo cual deber corroborar que se d cumplimiento a los siguiente:

370

1. Proponer a los Consejos de Administracin de las empresas del Subsector, la designacin del Secretario de cada uno de esos Organos de
Gobierno, quien llevar el seguimiento de los acuerdos que se tomen e
informar de su grado de cumplimiento en cada sesin de Consejo.
2. Vigilar que las reuniones de los Consejos de Administracin de las entidades que agrupa, se celebren por lo menos trimestralmente.
3. Promover la participacin de otras Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal en la conformacin de los Organos
de Gobierno, que por sus atribuciones estn vinculadas a la operacin
de las empresas pertenecientes al Subsector.
4. Integrar un sistema de planeacin estratgica que articule las prioridades sectoriales y las capacidades de las empresas controladas.
5. Vigilar y asegurar, mediante el establecimiento de mecanismos de control adecuados, el cumplimiento de las normas y polticas sectoriales,
as como la correcta operacin y ejecucin de los planes y programas
del Subsector.
6. Recomendar a las Asambleas de Accionistas de las entidades que integran ei Subsector, las reformas y adiciones que resulte procedente
hacer a sus escrituras constitutivas, con el propsito de adecuarlas al
presente acuerdo.

Artculo Cuarto. El Director General de E-l, en su carcter de Controlador del Subsector P.P.D.C., deber rendir al Coordinador del Sector un
informe trimestral de las entidades que agrupa, conteniendo los datos a
que se contraen las obligaciones mencionadas en el Artculo Segundo de
este Acuerdo y conforme a los lineamientos generales expedidos por la
propia Secretara.

Artculo Quinto. Para el cumplimiento de las responsabilidades y tareas

encomendadas al Director General de E-l, a travs del presente Acuerdo,
ste edoptar la estructura administrativa de control y regulacin con la
participacin de los directores de rea de esa entidad, en su esfera de
competencia.

371

Reuniones de Coordinacin Directiva

Se han llevado a cabo durante tres aos de conformado el subsector;
el primer ao fueron menos formales y cuatrimestrales, y los otros tres,
reuniones formales semestrales.
Tienen objetivos mltiples: conocer la integracin y fundamentos
legales de operacin, las caractersticas de organizacin, las opciones de
agrupamiento de empresas pblicas, las estrategias y polticas de organizacin, los factores claves para el xito como subsector, etc.
Durante el primero y segundo ao, se aprovecharon estas reuniones
para capacitar a los directivos y mandos medios que eran los asistentes,
en temas administrativos que se consideraban fundamentales para la integracin y homologacin de empresas y sistemas respectivamente. En el
ltimo de los ciclos, se trataron los aspectos corporativos y los problemas de la operacin, tales como: abastecimiento insuficiente, dificultades
en el mantenimiento de equipo sofisticado, mezclas de insumos, optimizacin de la calidad, falta de liquidez, etc.
Siendo el objetivo primordial integrar un equipo directivo, las reuniones eran conducidas por expertos en dinmica de grupos, esta meta se
alcanz slo parcialmente; se reforz como equipo; logrando alta cohesin
y pertenencia en los grupos de cada empresa. Sin embargo en lo que
podramos llamar el equipo subsectorial se form, pero sin llegar al convencimiento de los ejecutivos.
Estas reuniones fueron utilizadas tambin como foros para informacin de logros, avances en cada empresa, fomentando la competencia
sana entre las mismas.
Fusin de empresas y complementacin industrial
Las empresas alimentadoras Ea-! y Ea-2 se fusionaron a la productora
"matriz" con el propsito de asegurar el abastecimiento de la materia
prima; se realiz bajo un procedimiento paulatino y programado de manera que no obstaculizara o dificultara las actividades cotidianas de las reas

372

receptoras, y se evitaran los conflictos laborales o de relacin con proveedores y comuneros.

Este procedimiento implic las siguientes fases: compactacin y adecuacin de niveles y estructura administrativa tanto en las empresas que se
incorporaban como en la receptora, reubicacin de funciones y lneas de
mando por rea y de personal. Se uniformaron los sistemas de registro
contable, presupuestos y administrativos en general. Los sistemas de
cmputo fueron integrados a los de la receptora. Hubo necesidad de implementar centros de responsabilidad con un sistema de reportes para
asegurar el avance adecuado de las acciones aunado al diseo de controles
internos. El procedimiento de recepcin de recursos e integracin financiera fue el que recibi especial atencin dada su trascendencia econmica.
Simultneamente por separado, se revisaron y atendieron todos los
asuntos legales, jurdicos, normativos y de relaciones pblicas que implicaba la fusi6n. Se respetaron ntegramente los derechos de los trabajadores, homologndose su administracin en igualdad de trato al resto de los
de la entidad receptora.
La complementacin industrial se ha iniciado entre E-2 y E-4 por su
proximidad geogrfica, consiste en mecanismos de intercambio y apoyo
mutuo entre ambas empresas: E-2 proporcionar pasta de bagazo de
caa a E-4, y sta a su vez, enviar pasta mecnica a E-2 para reducir las
compras de materias primas al exterior o incluso al extranjero. Compartirn un almacn comn de materias primas. Aprovechando la infraestructura-informtica de E-2 se dar servicio a la otra productora. Se establecer
un sistema nico de supervisin tcnica, asesora y control que opere en
ambas entidades. Se integrar una sola rea de ingeniera y mantenimiento,
reduciendo costos de nmina y operacin al lograr el intercambio de
refacciones y equipo, reduciendo la duracin de los paros no programados
y la disminuci6n del capital de trabajo al integrar los inventarios.

En resumen, mediante una discriminaci6n cuidadosa, se integran aquellas reas o actividades que convenga en razn a un ahorro de recursos, se

realizan intercambios expeditos de materias primas y existe un mecanismo

de apoyo inmediato en problemas de orden tcnico, laboral, de operacin

373 .

o econmico, todo ello buscando incrementar la productividad de los

recursos.
El resto de las empresas se irn incorporando progresivamente a este
procedimiento, una vez consolidada la primera fase. Se ha iniciado ya la
participacin de E-3 en un programa compartido de aprovechamiento de
mermas con las empresas referidas, como un paso inicial.
Hasta el momento actual, los resultados primarios estn siendo altamente satisfactorios.
Control de gestin y evaluacin
Siendo un procedimiento de seguimiento de las actividades de las empresas integrantes del subsector P.P.D.C., se fundament en un sistema de
informacin directiva sobre el comportamiento de las principales variables
de la gestin. La informacin es generada por dos vas: los tableros de
gestin y los informes de los programas de auditora.
El control o dominio de la gestin en el subsector se realiza tanto a
nivel de mandos superiores (estratgico y logstico) como de los mandos
medios (tctico a corto plazo) y tiene como objetivos el vigilar la congruencia entre el desarrollo de las funciones, el marco legal y de polticas
y los fines bsicos del subsector (mandos superiores), as como el control
operacional y vigilancia del cumplimiento de la normatividad interna,
eficiencia en sistemas y procedimientos, metas preestablecidas y solucin
de problemas y conflictos (mandos medios).
Informacin directiva: implantacin del sistema de tableros de gestin
a) Propsitos

El implantar un sistema de tableros de gestin en todas las empresas

del grupo ha obedecido a diferentes propsitos; entre ellos tenemos:
Contar con un instrumento de ayuda a la toma de decisiones en los
principales niveles de autoridad: Direccin General, Direcciones de
Area y Gerencias.

374

Hacer reflexionar a los principales directivos sobre los problemas centrales de su actividad y sobre la integracin de los objetivos de su
centro de responsabilidad a la estrategia de la empresa y del grupo.
Propiciar una integracin, dominio y convergencia de objetivos empresariales en los principales niveles de responsabilidad.
Posibilitar la toma de acciones correctivas a corto plazo en base a la
evolucin de los principales indicadores de actividad.
Constituir un sistema de informacin de gestin en que se integren
metas, estndares, resultados alcanzados y su evolucin, permitiendo
dar cuenta de los logros empresariales a rganos individuales y colegiados, as como-a actores externos de la organizacin.
Posibilitar la autoevaluacin en la gestin de su centro de actividad por
parte de los propios responsables.
Durante el proceso de implantacin se hizo nfasis en que la evolucin
del contexto y de la estrategia empresarial condiciona fuertemente las
variables consideradas en los tableros de gestin; por lo que una vez puestos en marcha, se recomend revisiones perodicas, semestrales o anuales
para eliminar la informacin que perdiera importancia e incluir lo que
hubiera cobrado relevancia.

b) Caractersticas del sistema de tableros de gestin

En el diseo del sistema en el grupo se tom en cuenta la necesidad
de:
Partir de la informacin necesaria para la toma de decisiones y no de la
informacin existente en cada empresa.
Constituir un sistema de informacin simple de operar, a bajo costo de
operacin y manejable con los recursos financieros de las empresas.
Integrar un sistema flexible en cuanto a la posibilidad de realizar
cambios a factores claves e indicadores en funcin de los cambios en el
entorno y de las necesidades de informacin de cada centro de responsabilidad.
Presentar resultados (tableros) en reportes simples, confiables, de fcil
lectura y comprensin.
Generar informacin en base a procedimentos simples que generen
informacin oportuna y adecuada.

375

Presentar indicadores de la gestin de cada centro de responsabilidad

acordes con sus posibilidades de accin.

c) Metodologa de implantacin
Durante el proceso de implantacin se desarrollaron para cada una de
las empresas del grupo las siguientes etapas:
I. Un seminario o pltica que tena por objetivo el exponer a los ejecutivos cules eran las principales caractersticas del sistema.
11. La determinacin de los factores clave del Director General, para que
a partir de ellos se iniciara el movimiento descendente en la elaboracin de los tableros. En esta etapa participaron activamente sus principales colaboradores.
Ilf, Diseo de los tableros de responsables en el segundo y tercer nivel
jerrquico, realizando para ello reuniones de trabajo individuales y
grupales para la identificacin de factores clave e indicadores.
IV. Realizacin del movimiento ascendente de este proceso; es decir, los
niveles superiores seleccionaron de los tableros de sus colaboradores
la informacin que les pareci pertinente, para integrarla a sus propios
cuadros de informacin.
V. Integracin definitiva del tablero del Director General y de sus principales colaboradores.
VI. Puesta en marcha del sistema, requirindose que los responsables en
el tercer nivel jerrquico elaboraran sus propios tableros, el responsable del control de gestin integraba el tablero del Director General y
el de algunos directivos en el segundo nivel de autoridad.
VII.Animacin y supervisin peridica de la forma de operacin de este
sistema, para ello los responsables de control de gestin a nivel de
cada una de las empresas realizan reuniones de trabajo con los directivos a efecto de actualizarlos y poder dar solucin a los problemas que
se hayan presentado en su operacin.
d) Resultados obtenidos

El sistema de tableros de gestin se dise primeramente para los tres

primeros niveles de autoridad de E-l como empresa coordinadora y posteriormente los de las empresas productoras E-2, E-3 YE-4.

376

A continuacin presentamos de manera ilustrativa algunos factores

clave de las diferentes reas de responsabilidad del subsector P.P.D.C.*

Factoresclave
Direccingeneral E-l. Coordinadora (tablero mensual)
1)
2)
3)
4)
6)
6)
7)
8)

Servicio al cliente.
Estado de la cartera.
Abasto a la industria editorial.
Calidad.
Flujo de efectivo.
Balance de costos de comercializacin.
Desarrollo de personal.
Seguridad industrial.

Direccin administrativa y financiera E-l

1)
2)
3)
4)
6)
6)

Costo de ventas.
Liquidez.
Administracin de riesgos.
Tiempo extra.
Ausentismo y movimientos del personal.
Cumplimiento del programa de mantenimiento.

Direccin de operaciones E-l

1)
2)
3)
4)
6)
6)
7)

Servicio al cliente.
Estado de la cartera.
Reserva de seguridad.
Evolucin del costo por tonelada.
Nivel de abasto a la industria.
Calidad del papel.
Cumplimiento del programa de compras

Cada factor clave tiene sus indicadores respectivos, representados en cuadros y gr6ficas de tendenci. u otro tipo de esquemas.

877

Direccin general en las empresas productoras E-2, E-3 Y E-4

1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)

Eficiencia y evolucin de la produccin.

Tiempos muertos y principales causas.
Produccin de merma.
Consumo por tonelada de insumos bsicos.
Costo de produccin por tonelada.
Integracin del costo total.
Calidad.
Flujo de efectivo.
Ejercicio del presupuesto.

Gerencia general administratiua y financiera en empresas productoras

1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)

Seguridad industrial.
Flujo de efectivo.
Ejercicio del presupuesto.
Gestin de personal: ausentismo, rotacin, cumplimiento del programa de capacitacin y adiestramiento.
Estado de cuenta con la entidad coordinadora.
Inventarios, compras y consumos de productos estratgicos.
Costo de produccin por tonelada.
Integracin del costo total.

Gerencia general de planta

1) Eficiencia y evolucin de la produccin.

2) Produccin, merma y sus causas.
3) Tiempos muertos y sus causas.
4) Calidad.
5) Control de proceso de mquinas.
6) Consumos por tonelada de papel.
7) Inventarios, recepciones y consumos totales de insumos bsicos.
8) Control de proceso.
9) Energa elctrica comprada y generada.
10) Estado de guarniciones industriales.

378

e) Conclusiones derivadas de la experiencia de implantacin

del sistema en el grupo
I. El nmero de niveles de autoridad en los cuales se requiere el uso de
tableros de gestin depende del tamao y complejidad de la empresa,
as como de la importancia relativa de un puesto en funcin de sus
atribuciones en cuanto al poder de decisin y en cuanto a la asignacin
de recursos humanos y materiales o tcnicos. Aunque de manera
general en las empresas del grupo se implant el sistema en los tres
primeros niveles de autoridad, en algunos casos por la importancia y
caractersticas de un puesto fue necesario llegar hasta un cuarto nivel.
11. Es conveniente explicar, al iniciar el proceso de implantacin --enfatizando para que quede muy claro-, que el rol del responsable del control de gestin no es de inspector o verificador de los reusltados
obtenidos, sino de animador de la operacin del sistema. Asunismo
se debe puntualizar que la informacin que se presente en los tableros
es para el propio autocontrol de cada directivo, pudiendo as tomar
las acciones correctivas necesarias cuando se requieran.
111. En el proceso de implantacin, el aspecto humano de la relacin del
responsable de control de gestin y directivos adquiere una importancia fundamental. En funcin del grado de resistencia al cambio por
parte de los diferentes responsables, se requiere una mayor capacidad
de convencimiento y de relaciones humanas para evitar que con actitudes adaptativas de proteccin se bloquee la operacin del sistema.
IV. Al iniciar el proceso de implantacin conviene sealar que la responsabilidad en la determinacin de los factores clave recae en cada directivo y no en el encargado del control de gestin. Se busca con ello que
los responsables reflexionen abiertamente sobre sus propios problemas, evitndose que ellos sientan una intromisin externa en su radio
de accin.
V. La supervisin constante y la revisin peridica de los tableros son
fundamentales para su buen funcionamiento. La revisin o actualizacin se recomienda que se efecte cada 3 meses, una vez implantados,
y cada 6 o 12 meses cuando stos ya operan normalmente, sto con el
objeto de que los tableros no pierdan ni validez ni oportunidad.

379

Auditoras administrativas, contables y de computacin

Administrativas. Se realizan con la finalidad de mantener una operacin administrativa eficiente, son peridicas, con una frecuencia mnima
de una al ao, tienen un enfoque preventivo y no punitivo. Se realizan
mediante un programa de trabajo que comprende las siguientes etapas:
planeacin, examen de problemtica, evaluacin, y la presentacin de informe final (que se elabora en base al proceso administrativo).
Existe tambin la evaluacin de directivos realizada en la corporacin
con la finalidad de detectar necesidades de capacitacin y desarrollo, as
como la de conocer los resultados de su accin directa. A los directivos se
les aplicar anualmente un cuestionario evaluando con reactivos especficos tres rubros: habilidad directiva, madurez e iniciativa y dinamismo.
Se encontr una gran resistencia para aplicar estos procedimientos,
tanto en los niveles superiores como en los medios. Un factor de peso,
fue la cultura organizacional que marcaba la tradicin de no evaluar la
accin directiva de una manera sistematizada. Estas acciones se llevarn
al cabo en una poca posterior, cuando se alcance la madurez organizacional.

Contables. Son efectuadas con la metodologa habitual por el rea

de contralora interna de cada empresa y sus resultados son evaluados
conjuntamente con la contralora de la entidad coordinadora. Se realizan
sin calendarizacin, por reas, y al final se presenta un Informe de Auditora que contiene: las situaciones presentadas, evidencias, conclusiones
y recomendaciones -funcionan exitosamente-o
De cmputo. Tienen como propsito el medir la seguridad, privaca y
la exactitud de la informacin en los sistemas, as como conocer el riesgo
de que ocurran: un desastre, un abuso de confianza o un fraude y detectar las medidas correctivas para minimizar el riesgo. Utilizan herramientas
como la tcnica de muestreo, la revisin de informacin (archivos, bitcoras, reportes, etc.), simulacin de un sistema de paralelo (empresa ficticia)
con pseudo archivos, pseudo registros, pseudo transacciones y transacciones invlidas. Como principales actividades se revisan los procedimientos
de diseo, la exposicin al riesgo y costo de stos, las posibles causas de

380

daos a archivos, programas, bibliotecas, computadora y /0 a sus partes.

Se revisan los seguros, los sistemas de proteccin de fallas. Se analizan
tambin los sistemas de control lgico, fsico y administrativo, sobre programas y bibliotecas, datos y archivos, sistema operativo y la documentacin. En el equipo se analizan los sistemas de codificacin, criptografa,
clases y llaves, los sistemas de clasificacin de la informacin, el sistema
contra desastres y plan de recuperacin, el sistema de reconstruccin de
datos y archivos. De todo lo anterior se elabora un reporte crtico.
Este tipo de auditoras, slo pudieron efectuarse parcialmente en el
rea de informtica de la coordinadora, por haberse realizado la reestructuracin total de los sistemas. En las empresas productoras se espera
realizarlo una vez homologados los procedimientos mecanizados.
Indices y estndares
La mayora de ndices y estndares fueron diseados en las reas de
produccin de las empresas, otros sin embargo, los elabor la Direccin
de la empresa o el rea administrativa y financiera y/o la entidad coordinadora.
Son independientes de los generados por los factores clave de los
tableros de gestin.

Produccin. Se elaboraron los siguientes: ndice de grado de transformacin, utilizacin de la capacidad productora, utilizacin de los
materiales, tendencias de la produccin, punto de equilibrio, estructura
de costos, importancia de los gastos, grado de mecanizacin, productvdad, costos de mantenimiento, eficiencia del mantenimiento, tiempo
productivo, tiempo muerto.

Finanzas: ndice de liquidez general, financiacin de las inmovilizaciones, liquidez reducida o tesorera, solvencia o independencia financiera, rotacin de existencia global, grado de autofinanciamiento, dependencia
bancaria, movilidad del activo circulante, rentabilidad de productos y de
activo fijo, intensidad de inversin.

381
Entamo: indicador de desarrollo tecnolgico, desarrollo econmico y
tendencias econmicas externas.
Control de calidad. Los estndares de calidad del papel son mu, precisos y deben mantenerse para poder exportar el producto, dentro de los
lmites aceptados internacionalmente; los principales son: peso base,
blancura, lisura, resistencia a la tensin, porciento de humedad, porosidad,
rasgado, opacidad, calibre, dureza de embobinado, resistencia a la explosin, elongacin, rugosidad, compresibilidad, brillo tappi, composicin de
fibras, cenizas, ph y otros. Cada estndar tiene rangos mnimos, mximos
y promedio.

Procedimientos de evaluacin crtica de avances

Consiste en el anlisis y la evaluacin peridica de los resultados parciales obtenidos en los diferentes programas o acciones trascendentes
establecidos en las empresas productoras. La realizan las reas correspondientes de la entidad coordinadora, semestralmente, establecindose para
cada uno de los rubros, las desviaciones detectadas, determinndose si
amerita correccin inmediata o mediata y las acciones tomadas. Asimismo
se sealan las actividades preventivas implementadas para evitar la recurrencia.
En una etapa posterior, cuando se haya creado la costumbre de
evaluar o calificar las.acciones y se haya desarrollado un poder de autocrtica en el que con honestidad se realize el anlisis de xitos y fracasos, la
calificacin se convertir en autoevaluacin, la cual estar sustentada en
un procedimiento sistematizado, que emitir un informe a la entidad
coordinadora, la que a su vez actuando bajo su criterio de excepcin slo
acudir en apoyo y asesora de la productora en los casos relevantes.
Estadsticas generales corporativas
Con propsitos de informacin, difusin y evaluacin, as como para
fomentar la sana competencia entre las empresas, el subsector publica tanto en documentos oficiales como en sus boletines internos las estadsticas
ms importantes de la produccin, comercializacin, adquisicin de mate-

382

rias primas, volmenes y gramajes producidos, ventas nacionales y exportaciones, costos unitarios promedio, distribucin de personal, grados de
accidentabilidad, ausentismo promedio, activos totales, etc.
Dada su importancia por separado se elaboran las estadsticas de:
Control de producci6n: costo total por tonelada, gastos reembolsables
por tonelada, costo de materia prima por tonelada producida, costo de la
compra por tonelada.
Proclucci6n en toneladas: produccin total, produccin por mquina,
embarques de producto terminado, inventarios de producto terminado.
Desperdicio de peridico: inventarios de materia prima, adquisiciones
netas de materias primas, materia prima utilizada en la produccin, porciento de fibra perdida (merma).
Comp1Yl8: volmenes de compras totales de papel diario, de papel rotograbado, de papel educacin y de otros papeles.
Ventas: volmenes de ventas totales, y de cada uno de los tipos de
papel, ms ventas de exportaci6n.
Inventarios: nivel de inventarios promedio total, promedio papel diario, rotograbado, educaci6n y de otros papeles.

Fortalezas y debilidades del diseo organizacional

FortaleztJ8

Se ha logrado integrar un documento de consulta til para profesionales

en el campo de la administracin pblica y I o estudiosos de la materia.
Puede considerarse como un modelo orientador y no prescriptivo, por lo
que es factible aplicarlo como ejemplo para el diseo e implantaci6n de
sistemas de gesti6n. Es un trabajo innovador dado que introduce nuevas
aplicaciones conceptuales. Igualmente representa una nueva experiencia
en la organizaci6n de empresas pblicas en Mxico, al permitir su rentabi-

383

lidad. Otra cualidad de esta propuesta es que se puede traducir fcilmente a un lenguaje administrativo comn. Aunado a sto debe destacarse
su ba30 costo de implementacin. Este diseo puede emplearse tambin
como un catalizador o acelerador de la maduracin organizacional de
empresas pblicas, ya que obliga a los directivos a institucionalizar funciones, responsabilidades y procedimientos, y por su trascendencia, una de
sus caractersticas ms relevantes es que en pocas de crisis econmicas y
escasez de recursos establece un mtodo sistemtico para incrementar la
productividad y eficiencia.
Este es un trabajo eminentemente pragmtico, estructurado con fundamentos didcticos, lo que constituye una de sus principales fortalezas:
la utilidad para otros administradores pblicos en la operacin diaria de
sus organismos o empresas. Toda vez que se ha empleado el mtodo cientfico en la realizacin de esta investigacin, slo ocasionalmente se
menciona, con el propsito de no generar rechazo por parte de los funcionarios no interiorizados o poco habituados a tecnicismos cientficos.
El diseo representa un patrn global de las relaciones laborales formales, lo que hace la vida dentro de la empresa ms predecible y controlada, y de esta forma proporciona disciplina y claridad, reduciendo la
incertidumbre.
Otra de las fortalezas del diseo es que facilita la continuidad de las
acciones y evita directivos indispensables. Define con precisin el campo
de actividad de la empresa y da informacin sobre la forma en que la
empresa resuelve sus problemas y trata a sus trabajadores.
El diseo puede ser considerado como un medio para analizar y sintetizar situaciones o sistemas complejos, como las corporaciones pblicas,
de manera que establece un punto de partida para la conceptualizacin.
Es una gua y herramienta de integracin de las actividades administrativas con la operacin de las empresas.
Finalmente, un aspecto fundamental que fortalece al diseo es que
ayuda a la mejor asignacin de los recursos en las empresas, lo cual facilita
la identificacin de los grandes problemas estratgicos.

384

Debilidades

El diseo propuesto tiene primordialmente en nuestra opinin, como

aspecto dbil, el universo limitado de accin; la especificidad para empresas pblicas corporativas. Al propio tiempo, no genera una nueva teora
organizacional, dado que slo analiza en detalle los conceptos relevantes,
y su aplicacin prctica se limit a un grupo de empresas de un sector y
subsector determinados previamente.
Otra limitante se encuentra en la operacionalizacin; para poder
implementarlo con xito, se requiere de un profundo conocimiento de la
empresa. El diseo requiere continuidad en las acciones, la que a su vez
exige una baja rotacin de personal tanto en mandos medios como superiores. Estamos conscientes de que es incompleto, pues slo comprende
aquellos aspectos considerados habitualmente como importantes y trascendentes.
Un factor ms en este sentido radica en la posibilidad de que el directivo tome decisiones extemporneas ante la necesidad de aplicar un diseo
ms realista para solucionar los problemas.
Los diseos muy sofisticados se alejan de la realidad y la obtencin de
informacin adicional tiene un alto costo; situacin opuesta, tambin
constituye una debilidad; los diseos excesivamente simplificados pueden
originar fanatismo o dogmatismo. El diseo propicia la confianza absoluta
en tener la solucin del problema cuando el conocimiento de la problemtica es superficial.
La vigencia del diseo exige la actualizacin y corroboracin peridica
con el entorno real y la vida laboral-propia de la organizacin.
En la empresa pblica existen sistemas que no se pueden disear (hasta
ahora) porque presentan demasiada complejidad, variables poco definidas o
una interrelacin confusa.
La probabilidad estadstica debilita al diseo en muchas de las situaciones reales de operacin de las empresas, por la falta de sistemas determinsticos, con parmetros totalmente definidos y resultados certeros.

386

La debilidad ms importante reside en que ningn diseo se ajusta

completDmente a la realidad, lo que debe considerarse al construir el diseo y al aplicarlo.

Resultados obtenidos: xitos y problemas

La aplicacin del diseo en la corporacin pblica seleccionada permiti
alcanzar xitos en la mayora de los casos, los cuales hemos tratado de
recopilar en este inciso; sin embargo, en tanto que puede servir como
ejemplo para otras entidades, tambin se hace referencia a aquellas orientaciones que no pudieron aplicarse o cuya resolucin fue demasiado lenta.
No las calificamos de fracasos porque pensamos que no son irresolubles,
sino como problemas a los que an no se les ha encontrado solucin.

En la planeacin y organizacin
Exit08

Estructuras simplificadas con disminucin de costos de nminas.

Lneas claras de autoridad.
Institucionalizacin y ubicacin de funciones idneas de rea.
Homologacin de salarios y prestaciones (parcial).
Convergencia de objetivos.
Polticas claras y congruentes.
Reduccin de costos de operacin.
Ordenamiento de las acciones en programas de trabajo.
Establecimiento de contratos de gestin.
Mejora en la informacin directiva y en decisiones, apoyada en los
tableros de gestin.
Documentacin de los procedimientos importantes (tanto administrativos como de operacin).
Amalgamiento de organizaciones laborales sin crear conflictos.
Conservar la autonoma de las empresas sin perder el control.
Compartir la autoridad sin menosprecio de la eficiencia.
Mejora de la calidad de vida laboral y en la productividad.

886

Problemas

Alto costo de homologacin de procedimientos de cmputo.

Lentitud para reestructuraciones administrativas.
Alta rotacin de mandos medios por normatividad salarial rgida.
Resistencia de directivos al cambio.
Culturas organizacionales tradicionalistas y rgidas.
Falta de visin global del directivo medio.
En la produccin
Exit08

Incrementos notables en produccin y utilizacin de capacidad instalada.

Modernizacin de maquinaria y equipo.
Mejora en tcnicas de produccin.
Economas de escala en compras de insumos y maquinaria.
Inicio de exportaciones.
Establecimiento de estndares de rendimiento.
Estandarizacin de sistemas.
Competitividad sana entre empresas.
Incremento en la capacitacin de recursos humanos.
Investigacin y desarrollo en aspectos de sustitucin de materias primas y .procesos productivos.
Mejora en estndares de calidad del producto.
Optimizacin de sistemas de almacenamiento y de distribucin.
Programa de reduccin de costos de produccin: ahorro de energticos,
opf:imiqcin de mezclas de insumos, complementacin industrial entre E-2 YE-4.
Problema

Dependencia del extranjero en materias primas.

Mantenimiento industrial deficiente; escasez de tcnicos especializadoa, lentitud en reposicin de piezas.

387

En la salud financiera

Bxito
Programa emergente de apoyo econmico (de E-l a E-2 y E-4).
Incremento del capital de trabajo (Bancomext, Sistema de Compensacin, E-l, proveedores y otros).
Acceso a lneas de crdito preferenciales.
Equilibrio en la balanza de divisas.
Convenios de asuncin de pasivos (eliminacin de cargas financieras)
capitalizando a E-2 y E-4.
Homologacin, normatividad y sistematizacin financiera y presupuestal.
Control de endeudamientos y crditos.
Deteccin oportuna de desviaciones en aplicacin de recursos.
Austeridad real en gastos de operacin.
Flexibilidad en recursos de apoyo inter-empresas.
Sistemas de planeacin financiera y fiscal eficientes.
Problemas

Altos niveles de apalancamiento en la operacin.

Inversiones en reas de difcil control (forestal).
Insuficiencia de recursos para la modernizacin, ampliacin y expansin del grupo.
Alto gasto financiero (por el apoyo crediticio para capital de trabajo).
Control de precios de producto terminado (que no es armnico con el
crecimiento de los costos de materias primas y costos de operacin.

Conclusiones y recomendaciones
De acuerdo con la metodologa cientfica utilizada y el marco terico
expuesto en este trabajo, se observa veracidad y congruencia en 101
resultados obtenidos, con una estrecha relacin entre los conceptos
que definen las caractersticas de las variables establecidas en el diseo y las desarrolladas en el grupo de empresas seleccionado.

388

En este trabajo se pueden sealar dos grupos de variables interactuantes: uno administrativo, en el que concurren los elementos del proceso
administrativo (planeacin, organizacin, integracin, direccin y
(control) y otro tcnico, constituido por el modus operandi de las
empresas.
El elemento aglutinante de ambos es la eficiencia.
Desde el punto de vista de la teora de la administracin es trascendente la conformacin de un orden lgico para la organizacin y funcionamiento de empresas pblicas, en el que coordinadamente unen
esfuerzos y recursos para lograr mejor los objetivos. No se han encontrado nuevos conceptos, sino nuevas aplicaciones, de orden prctico,
accesibles a los administradores pblicos y de utilidad cotidiana.
Se ha corroborado que lo planteado en el diseo a nivel conceptual
funciona en la aplicacin prctica de un conjunto de empresas pblicas, que operan con altos ndices de eficiencia y productividad.
El diseo organizacional descrito muestra la fuerza que adquieren la
cohesin y la afiliacin entre los trabajadores, tanto en nivel directivo como operativo, al colaborar y apoyar a las empresas "enfermas"
hasta lograr un nivel de salud comn al grupo.
La amplia investigacin bibliogrfica se dirigi hacia los sistemas de
gestin pblica de los pases que han manifestado un mayor corporativismo en sus empresas, lo que permiti analizar los rubros que han
tenido xito y que por nuestra idiosincracia y condiciones del entorno,
conviene adaptar a Mxico; ni todo sistema extranjero es panacea, ni
todo sistema nacional es lo ptimo.
Aunque el trabajo est fundamentado en los estudios de renombrados
autores, tanto en el campo de las ciencias administrativas como en el
de las ciencias de la conducta, se realiz cierto aporte de originalidad
al elaborar dentro de un marco conceptual administrativo un diseo
que asocia las variables ms significativas en la gestin de un conjunto
de empresas pblicas rentables. Y nuestra aportacin es, ciertamente
limitada, por lo que estamos convencidos de la necesidad de mejorarlo, tanto en profundidad como en alcance.
Evidentemente en el futuro pueden investigarse los grados de correlacin entre las variables y la causologfa de las asociaciones, a fin de dar
una mayor claridad al diseo y encontrar los elementos determinantes
que originan el comportamiento en la interaccin de estas variables.

389

Tanto la planeacin como la organizacin conservan una fuerte asociacin entre s, por lo que estas variables son evidentes indicadores para
predecir la eficiencia. Ambas estn influidas notablemente por el estilo
de mando demoertco.
La variable coordinacin fue la ms difcil de tipificar y evaluar; pues
si bien hay acciones comunes, la gama de posibilidades es amplia, de
manera que debe adecuarse a los requerimientos organizacionales existentes para obtener ptimos resultados.
La terminologa "control de gestin" caus rechazo entre los directivos, ya que la sienten limitante y cohercitiva, y a pesar de numerosos
intentos de aceptacin no se tuvo xito, por lo que fue cambiado por
"dominio de la gestin" y/o "sistema de gestin". Esta variable constituy el requisito indispensable para incrementar la productividad.
Son indispensables nuevos estudios e investigaciones para conocer ms
acerca de la interaccin de estas variables que configumn la organizacin y operacin exitosa de una corporacin pblica en el contexto
mexicano. Debe constituirse un diseo dinmico, de acuerdo con otras
experiencias y conforme a los cambiantes y evolutivos requerimientos
de la empresa del sector pblico y del mercado de bienes y/o servicios
en el que participan.
Las empresas del sector pblico pueden y deben ser tan rentables como las exitosas de la iniciativa privada, aun con la consideracin de la
llamada rentabilidad social, objetivo privativo de las primeras.
Es responsabilidad de todos los funcionarios obtener la combinacin
idnea de recursos y estrategias para lograr los mejores resultados.
Recomendaciones
Si se considera que en trminos generales la eficiencia y productividad de las empresas administradas por el gobierno son deficientes, y
que es factible, con un bajo costo adicional, incrementarlas hasta hacerlas competitivas en el mercado, y que adems han sido poco estudiadas en nuestro medio las relaciones e interacciones entre las variables analizadas, as como los agrupamientos de empresas pblicas, se
puede sugerir que:

390

1. El propio sector pblico, por medio del Instituto Nacional de Administmci6n Pblica proyectar y estimular las investigaciones para
incrementar eficiencia en la gestin, con la aportacin de los medios
necesarios para analizarlos, tanto en el rea metropolitana como en
provincia, mediante las filiales estatales.
2. Las corporaciones pblicas o las entidades cabeza de sector deben
destinar parte de sus recursos de investigacin y desarrollo a su propia optimizacin operacional, con la implementacin de reas especficas para tal efecto.
3. Los estudios de la administracin pblica y/o los funcionarios con
la responsabilidad de conducir exitosamente las entidades deben de
iniciar nuevas investigaciones sobre gestin de empresas pblicas y
corporaciones pblicas, a fin de lograr el modelo idneo a nuestras
necesidades con base en aproximaciones sucesivas.

Bibliografa

ACKOFF, Russel L. Un concepto de Planeacion de Empresas. Editorial Limusa,

Mxico 1972.
ACKOFF, Russel L. Rediseando el Futuro. Editorial Limusa. Mxico 1984.
ACLE, A. YVEGA J. M.La Empresa Pblica:Desde Fuera,Desde Dentro. Editorial
Limusa-INAP la. Edicin. 1986.
AHARONI. "Las Problemas de la Gestin de las Empresas Pblicas: Un Diseo
para la Innovacin" en: Empresas del Estado en Amrica Latina, Caracas, Editorial
IESA,1985.
ALBANO Oswaldo. El Macro Control de Gestin de la Actividad Empresarial Pblica. Serie Praxis. INAP No. 70 Noviembre 1984.
ANASTASSOPOULOS, J. y otros. "Etude Compare des Systemes de Relation
Etat Entreprise Publique" en: Economie de Marche. Cahiers, Francia CESA 1986.
ANASTASSOPOULOS, J. "Entreprises Publiques et Pouvoir Politique" en: Entreprises Publiques, Experiences Compares, Pars, 1982 FNEGE.
.
ANASTASSOPOULOS, J. La Strategie des Bntreprises Publiques. Pars, Dalloz,
1980.
ANTHONY, R. Planning and Control Systems a Frameuiork for Analysis Boston,
"Division o Research, Graduate Scholl o Business", Harvard University, 1965.
ARANCIBA,Annando y PERES Wilson. "La polmica en Tomo a las Empresas
Pblicas en Amrica Latina", en: Cuadernos Semestrales No. 3 Economa de Amrica
Latina. CIDE 1979.
ARDOIN,J. y JORDAN H.LeControleurdeGestion. Pars, Flammarion, 1979.
ARDOIN, J. Y otros. Le Controle de Gestion. Publi-Union 1986.
ASPLAUND, Gisele y Goma. Estrategias de Desarrollo Integrado: Modelo Econmico. Editorial LimUI8. Mxico 1984.
AUSTIN, James. La Autonoma Nuevamente. INAP. Praxis No. 67 la. Edicin
1984.

392

BAHENA DEL ALCAZAR, M.: "Curso de Ciencia de la Administracin", en:

INAP. Revista de Administracin Pblica No. 63/64. Julio-Diciembre 1985.
BARNARD, Chester, The Function of the Executive, Diferenciacin entre eficacia
y eficiencia, citado por Charles W. Hofer y Dan Schendel, Planeacion Estratgica:
Conceptos Analticos. Editorial Norma, S.A. Colombia, Bogot, 1985.
BARRA, Ralph. Crculos de Calidad en Operacin. Editorial McGraw Hillla. Edicin 1985.
BENDEKOVID, Kadranko. Evaluacin de los Planes Integrales, Departamento
de Microeconoma, Instituto de Economa de Zagreb, Yugoslavia, 1977.
BERRI, L. Planificacin de la Economa Socialista. Editorial Progreso la. Edicin
1975.
BOKHARI, Riyaz. Control Integral de las Empresas Pblicas: Mecanismos, Procedimientos y Eficiencia. INAP. Praxis No. 67 la. Edicin 1984.
BOLETIN ECONOMICO DE AMERICA LATINA, Vol. 16, No. 1, Naciones Unidas, N.Y. 1971.
BOZEMAN, B. y BRETSHNEIDER S. "Public Management Infonnation Systcms:
Theory and Prescription" en: Public Administration Revieu: Edicin Especial, 1986.
BRASDEFER, Gloria. Nuevas Formas de Gestin en Perodo de Restriccin de
Recursos. Praxis No. 70 INAP. la. Edicin 1985.
BRENE, Hugo. Los Sistemas de Control de las Empresas Pblicas en Argentina.
INAP. Praxis No. 70. la. Edicin 1984.
BUNGE, Mario. La Investigacin Cientfica. Editorial Ariel 4a. Edicibn 1975.
CAPET, Mareel y CAUSSE, Genevieve. Diagnostic, Organisation. Planification
D'enterprise. Editorial Econmica 1983.
CAREAGA, Gabriel. Los Intelectuales y el Poder. Editorial SEP Setentas, la. Edicin 1972.
CARRILLO Castro, Alejandro y GARCIA RAMIREZ, Sergio. Las Empresas Pblicas en Mxico. Editorial Porra, Mxico, Mxico 1983.
CAUSSE, G. Le Surplus de Productiuite Globale. Pars, ESCP 1984.
Centro Nacional de Productividad. Diagnstico de Productividad de las Empresas.
la. Edicin 1980.
CIBOTTI, Ricardo y SIERRA Enrique. El sector pblico en la planificacin del desarrollo. Textos del ILPES, Editorial Siglo XXI, Mxico, 1979.
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA SOCIALISTA FEDERATIVA DE YUGOS
LAVIA. Belgrado, 1974. Artculo 14.
CORDOVA C., Julio. Modelos y Tcnicas de Sistemas Aplicados a la Administracin de Proyectos. Editorial Instituto Centroamericano de Administracin Pblica. 2a.
Edicin 1979.

393

CUNNIL Nuria. Ef)aluacin de la Gestin de la Empresa Pblica, un Enfoque Institucional. INAP. Praxis No. 67. la. Edicin 1984.
D'ARCY, Francois. "La Experiencia Descentralizadora en Francia y Espaa".
INAP. Ref)sta de Administracin Pblica No. 63/64 Julio-Diciembre 1985.
DALE, Emest. Organization: Coordination Tbrougbt Commitee. Edit. American
Management Asociation. New York. 1967.
DEMSKI, J. y G. Felthman. Cost Determination: a Conceptual Approacb. The
lowa State University Press. Ames, lowa. 1976.
DOMENE, Juan J. El Control de Gestin en el Grupo Industrial SOMEX de Mxico. INAP. Praxis No. 70. la. Edicin.
DRUCKER F., Peter. "La Decisin Efectiva" Edicin Biblioteca Harvard de Administracin de Empresas. Fascculo 240.
DUVERGER, Maurice. Mtodos de las Ciencias Sociales. Editorial Ariel12a. Edicin. la. Reimpresin 1983.
EVERETr Adam,HERSHAVERJ. yRUSH,A. W.Productividady Calidad. Editorial
Trillas la. Edicin. 1985.
FAYOL, H. Administracin Industrial y General. Mxico, Editorial Herrero
(1908) 1975.
FERNANDEZ Arena, J A. El Proceso Administrativo. Editorial Diana 11a. Edicin
9a. Reimpresin 1986.
FERNANDEZ E. Fernando. Direccin y Organizacin de Empresas PrilJadas y
Pblicas. Ediciones Machi la. Edicin 1973.
FIOL, M. y RAMIREZ, G. "Control de Gestin y Empresas Pblicas", en: Empresas del Estado en Amrica LAtina. Caracas, Ed. lESA, 1985.
FIOL, M. Les Tableau de Bord de Gestion. Cahiers, Pars, Groupe ESCP 1984.
FROBEL, F., J. Heirichs y O. Kreye. LA Nueoa Di1Jisin Internacional del Trabajo: Paro Estructural en los Pases Industrializados e Industrializacin de los Pases
en Desarrollo. Editorial Siglo XXI la. Edicin en Alemn en 1979, Mxico 1981.
GABRIELL, Salvador. La Administracin de Personal en Perodo de Restriccin
de Recursos Econmicos. INAP. Praxis No. 70 la. Edicin 1985.

GARCIA M., RODRIGUEZ, C., DIAZ, C., y ESTRADA J. El Trabajo en Equipo,

Productividad y Calidad de Vida en el Trabajo. Editorial Fondo Educativo Interamer
cano, la, Edicin 1983.
GUERRERO Orozco, Ornar. "Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal: Causas, Procesos y Consecuencias". INAP. Reoista de Administracin Pblica.
No. 63/64 Julio-Diciembre 1985.
GOMEZ Ceja, Guillermo. Planeacin y Organizacin de Empresas. Editorial Edico14a. Edicin 1979.

394
HALL H. Richard. Organizaciones. Estructura y Proceso. Editorial Prentice Hall.
3a. Edicin 1972.
HAUT CONSEIL DU SECTEUR PUBLICo "Rapport 1984. L'extensin du secteur
public: Les Objectifs et les realisations" en: La Documentation Francaise.
HAYES, R. y ALBERNATHY W. "Managing our way to Economic Decline" en:
Harvard Business Review Julio-Agosto 1980.
HOFSTEDE, G. "Management Control of Public and Not-for-profit Activities"
en: Working Papero Austria. Intemational Institute for Applied Systems Analysis.
1980.
HORVATH, Lazlo and ZELKO, Lajos. '''Features of Strategic PIanning in Hungary", en la publicacin From Strategic Planning to Strategic Management edited by H.
I. Ansoff, R.P. Declerk y R.L. Hayes, New York, 1973,
I.N.A.P. El Control de Gestin Municipal. Gua Tcnica 132, Centro de Estudios
de Administracin Municipal. INAP la. Edicin 1986.
I.N.A.P. Revista de Administracin Pblica No. 42, Abril-Junio 1980, Editorial
INAP.
I.N.S.E.E. "Les Grandes Entreprises Nationales de 1959-1976 en: La Documentation Francaise, 1978.
INOSTROZA Femndez, Luis. "Las Empresas Pblicas Yugoslavas", Revista Administracin y Poltica No. 5, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Facultad
de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Toluca, Estado de Mxico, 1983.
INOSTROZA Femndez, Luis. "Proposiciones Metodolgicas para el Estudio de
las Polticas, Alternativas de Cono y Mediano Plazo de Empresas Industriales Pblicas,
Primer Coloquio sobre Empresas Pblicas", Publicacin de la UAM - Azcapotzalco,
Mxico 1984.
ITIN,L. l. YLAGUTKIN, V. M. Economa de la Industria Socialista. Editorial
Progreso, Mosc, 1981.
JOHNSON O., Eduardo. Holding Company. Editorial P.A.C. la. Edicin 1981.
JORDAN, H. Toward a Tbeory ofManagement Control: Organizational Process,
Information Economics and Bebavioral Approacbes. Cahier Derecherche, Francia,
CESA 1980.
TITO, Broz Josip. "Lucha por el Ulterior Desarrollo de la Autogestin Socialista
en nuestro pas y Papel de la Liga de los Comunistas de Yugoslavia", Informe al X
Congreso de la Liga de los Comunistas Yugoslavos, Cuestiones Actuales del Socialismo,
revista mensual, Belgrado, junio-julio 1974.
TITO, Broz Josip. Prctica de la Autogestin, Desde las Organizaciones de Base
hasta los Convenios entre las Repblicas, revista mensual Cuestiones Actuales del Socialismo, Belgrado, Yugoslavia, Noviembre de 1974:

395
KASTE. F. Y ROSENZWEIG J. Administracin en las Organizaciones. Editorial Mc
Graw Hill.1a. Edicin.1983.
KELSEN, Hans. "Centralizacin y Descentralizacin". INAP, Revista de Administracin Pblica No. 63/64 Julio-Diciembre 1985.
KOBAy ASHI, Shigeru. Administracin Creativa. Editorial Tcnica, S.A. 5a. Edicin,5a. Reimpresin 1980.
KOONTZ H. y O'DONELL C. Curso de Administracin Moderna, un Anlisis de
las Funciones de l Administracin. Editorial Mc Graw Hill.5a. Edicin.1972.
LAVIGNE Pierre. La Gestin de los Recursos Humanos, un Desafo Importante
en un Contexto de Restricciones. INAP Praxis No. 70. la. Edicin.1985.
LARIS Casillas, Francisco J. El Futuro del Maana de Mxico. Editorial Limusa
la. Edicin.1979.
LEBAS, M. Touiard a Tbeory of Management Control: Organrr.ational Process,
lnformation Economics, and Bebauioral Approacbes. Francia, Cahiers Dereeherche,
1980.
LEY FEDERAL DE ENTIDADES PARAESTATALES. Mxico, 20 de mayo de
1986, artculos 45, 46, 47 y 48.
LOZANO, Arturo. "Notas Introductorias al Estudio de los Sistemas de Informacin para la Administracin" Cuaderno de Administracin Pblica No. 1, 1985.
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. UNAM.
MAQUIAVELO, Nicols. El Prncipe. Editorial Porra la. Edicin 1983. Coleccin "Sepan Cuantos..." Nmero 152.
MAROTO, J.A. Consideraciones en torno al Excedente de Productividad Global.
Ed. Universidad Complutense de Madrid, 1980.
MARTINEZ Villegas, F. La Creatividad en la Administracin. Editorial Creatividad y Administracin, S.A. la. Edicin 1974.
MARTINEZ Rivas, C. "Hacia la Aplicacin de un Esquema de Sistemas para Empresas Pblicas Industriales". Revista de Administracin Pblica No. 31-32.
MASON, R. y SWASON, E. Burton. "Measurement for Management Decision:
A Perspectiva" en: California Management Reoiei Primavera 1979.
MATUS, Carlos. Estrategia y Plan. Ediciones Universitarias, Santiago de Chile,
1972.
MINTZBERG Henry. La Alta Direccin: Mitos y Realidades. Editorial Biblioteca
Harvard de Administracin de Empresas. Fascculo 136.
MINTZBERG Henry. "Organization Design. Fashion of Fit". Haruard Business
Reoieui. Ian-Feb, 1981.
MONSANTO Dardon, Jos F. Estudio sobre Formacin y Capacitacin para
Gerentes de Empresas Pblicas Industriales en Mxico INAP Praxis No. 72. la. Edicin
1986.

396
NIOCHE, J. "Gerer L'ambiguit" en Entreprises Publiques: Experiences Com-

pares, FNEGE Pars, 1982.

O.N.U. Fortalecimiento de la Administracin Pblica y de las Finanzas para el
Desarrollo en el Decenio de 1980: Problemas y Enfoques. Cuadernos INAP Serie Praxis No. 20.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Aumento de la Productividad en las Industrias Manufactureras. Editorial O.I.T. la. Edicin 7a. Reimpresi6n 1974.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO. La Consultoria de Empresas. Editorial O.I.T. la. Edicin 1980.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO. La Empresa y los Factores que Influyen en su Funcionamiento. Editorial O.I.T. la. Edicin 6a. Reimpresin
1980.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Introduccin al Estudio
del Trabajo. Editorial O.I.T. 3a. Edicin 1980.
OUCHI, W. "A Novel Approach to Organizational Control" Working Paper Graduate Scbool of Business, Stanford University, 1978.
PAGES, M. y otros. L 'Emprise de L 'Organisation. Pars, Presses Universitaires de
France, 1979.
PERRIN, J. Le Surplus de Productioite Globale. Pars, ESCP 1984.
VAN DOR DONCKET, Pierre. La Gestin en Periodo de Restriccin de Recursos:
Nuevos Enfoques Frente a la Gestin? Gesti Pblica en Periodos de Restriccin
de Recursos Econmicos. INAP. Praxis No. 70 la. Edicin 1985.
PICHARDO Pagaza Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico.
Editorial INAP-CONACYT la. Edicin 1984 II Tomo.
POSTEL, C. y otros. "Trois Exemples de Relations Contraetuel1es: Air France
SNCF, EDF, en Entreprises Publiques: Experiences Compares Pars, FNEGE.
RADFORD, J.G. La Toma de Decisiones Administrativa. Editorial ECASA. la.
Edicin 1980.
REITTER. R. Y B. Romanantosa. Pouooir et Politiqueo Au de la Culture de
L 'Bntreprise". Pars. McGraw Hill1985.
RIVERA Soler, Ricardo. "Introduccin al Estudio de la Administracin" Apuntes Ctedra. Doctorado Ciencias Administrativas. Divisin de Graduados. E.S.C.A.
I.P.N. 1980.
ROBINSON D., Richard. Administracin de Empresas Internacionales. Editorial
CECSA. la. Edicin 1980.
RODRIGUEZ Pereg, Nicols. "La Gestin de las Empresas Pblicas y su Control:
Referencia al Caso Mexicano" Revista de Administracin Pblica No. 42 Abril-Junio
1980INAP.
ROJAS Soriano, Ral. Mtodos para la Investigacin Social. Editorial Folios.
la. Edicin 1983.

397
RUBIN, BM. "Infonnation Systems for Public Management Design and Implementation en Public Administration Reoieu: Edicin Especial 1980.
RUFFAT, Jean, McKinsey & Ca. Inc. Finaliser la Gestion des Bntreprise Publiques. Seccin 11
RUIZ Dueas, Jorge. Bficacia y Eficiencia en la Empresa Pblica Mexicana, Anlisis de una Dcada. Editorial Trillas, Mxico 1982.
SACHSE, Matthas. "Liderazgo en Empresas Pblicas" en: Revista Management
day. Enero 1987.
SALINAS DE GORTARI, Carlos. "Federalismo y Descenttalizacin" Reunin
IEPES-cEPES, Aguscalientes, Ags., 19-1-88.
SELLTIZ, Claire, et. al. Mtodos de Investigacin en las Relaciones Sociales. Editorial Rialp, S.A. 3a. Edicin 1965.
SERRALDE. Alejandro. "El Estilo Mexicano de Dirigir" Revista Management
Today. Enero 1987.
SEXTON P., William. Teorias de la Organizacin. Editorial Trillas la. Edicin
2a. Reimpresin 1985.
SHWARTZ, H. Y S. Davis. "Matching Corporate Culture and Business Strategy"
en: Organizational Dynamics 1981.
SIMON A. Herbert, Marro J. Organizations. Editorial John Willey & Sonso la.
Edicin. 1959.
STREINER, George A. Planeacion Estratgica: Lo que todo Director debe saber".
Edit. CECSA, Mxico 1984.
STHAHINGIC, Caslav. Sobre el Control Obrero Autogestionario, revista mensual
Cuestiones Actuales del Socialismo. Belgrado, Yugoslavia, Septiembre de 1973.
TAYLOR, B. Lippitt, G. L. Management Development and Training Handbook.
Editorial Mc. Graw-Hill. la. Edicin 1975.
THIERAUF J. Robert, Auditora Administrativa. Editorial Limusa, la. Edicin.
1984.
TORRES Moreno, F. "Conceptualizacin y Anlisis Emprico de la Productividad y Rentabilidad en la Empresa Pblica Industrial" Ponencia; Mesa Redonda "La
Empresa Pblica de Hoy" UNAM 1987.
TRAHAND, H. "Le Controle de Gestion: Que1 Style Adopter" en Revue Francaise de Gestion Septiembre-Octubre, 1980.
UVALLE B., Ricardo. El Gobierno en Accin. Editorial Fondo de Cultura Econmica. la. Edicin 1984.
VALDES R., Mauricio. "El Control de las Empresas Pblicas" Revista de Administracin Pblica: Empresa Pblica No 59160 Julio-Diciembre 1984.
VAN DE VEN H. A. Delbecq L. A. Koening R. "Determinants of Coordination
Modes within Organizations" Prepublcaton Draft Presented to American Sociological Convencin. 1973.

398
VAN GUNSTERN, Hennan. "La Planeacin como Teora Poltica" Primer Seminario de Planificacin y Desarrollo Municipal, N. U. Secretariado Tcnico de la Presidencia y Liga Dominicana, Santo Domingo, Noviembre de 1985.
VERNON, R. "La Relacin entre Gerente y Ministro: Dilema de las Empresas
Estatales" en Las Empresas del Estado en Amrica Latina. Caracas, Editorial lESA, 1985.
VILARRUBIAS, Felio. Corporaciones Oficiales. Instituto de Estudios de Administracin Local la. Edicin, Madrid 1980.
WALDO Dwight. Administracin Pblica. Editorial Trillas. 1a. Edicin 6a. Reimpresin 1982.
WILDE B. F., VANCI F. R. Auditora de Eficiencia por Consejeros Externos.
Biblioteca Harvard de Administracin de Empresas Fascculo 107.
WORTZEL, L. y J. COBURN. "Cultura Organizacional en Empresas Estatales del
Mundo en Desarrollo" en Empresas del Estado en Amrica Latina. Caracas, Editorial
lESA.
ZUWAYLIF Fadil H. BAUM Paul. Ciencia de la Administracin. EditorialLimusa. la. Edicin

CORPORACIONES PUBLICAS, se termin

de imprimir en el mes de octubre de-" 1989,
en Litogrfica Maico el tiraje fue 500 ejemplares mis sobrantes para reposicin.

SIL VANO BARBA BElIR ENS

Silvano Barba B. nace en 1948 , estu dia la Licenciatura de Econom a en la
UNAM, y posteriormente la Maestra
en Administracin en el Instituto Tecnolgico de Monterrey , as como el
Programa de Alta Direccin de Empresas del IPADE . En lo profesional, tiene
una larga trayectoria en la administracin pblica: Secretara de Salubridad,
Secretara de Comercio, Pipsa. Se ha
desempeado adems como consejero
de numerosas entidades y organismos :
Pronapade, Banco del Atlntico, Fbrica de Papel Tuxtepec, Mexicana de
Papel Peridico.
En lo docente ha impartido numerosas conferencias y cursos , as como
fue profesor del Seminario de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria
en la Universidad Autnoma Metropolitana .
En lo poltico, ha tenido diferentes
cargos, destacando su actividad en Plataforma de Profesionales, de la que fue
- presidente del Consejo Directivo Na cional 1975 -1977, yen la Liga de Economistas Revolucionarios .
.
Por su trabajo: Corpora cion es Pblicas, recibi el Premio de Administracin Pblica otorgado por el INAP
de manos d el C. President e de la R ep blica en 1988 .

:1