Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 8914771

OPININ N 137-2016/DTN
Entidad:

Contralora General de la Repblica

Asunto:

Reducciones en obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada

Referencia:

Comunicacin recibida el 26.MAY.2016

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Jefe de la Oficina Regional de Control de

Abancay realiza varias consultas respecto al pago de valorizaciones y a la posibilidad
de realizar reducciones en las obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada.
Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artculo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N 30225, y la Tercera Disposicin Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 350-2015-EF.
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas
necesariamente a situacin particular alguna.
2.

CONSULTAS Y ANLISIS1

De forma previa, es preciso sealar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo N 1017 (en adelante, la "anterior Ley"), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el "anterior
Reglamento")2; por tanto, sern absueltas bajo sus alcances. Las consultas
formuladas son las siguientes:
1

En atencin a la competencia conferida a la Direccin Tcnico Normativa, se han revisado las

consultas formuladas por la Contralora General de la Repblica a efectos de verificar el cumplimiento
de los requisitos previstos en el Procedimiento N 87 del TUPA, Consultas de Entidades Pblicas
sobre la normativa de contrataciones del Estado, determinndose que las Consultas N 3, 4, 5 y 6 no
estn vinculadas a las Consultas N 1 y 2 en cuanto al tema de fondo (reducciones en obras bajo el
sistema a suma alzada); por lo que, ante el incumplimiento del requisito previsto en el literal b) del
numeral 1) del Procedimiento N 87 del TUPA, las Consultas N 3, 4, 5 y 6 no sern absueltas por
estar vinculadas al procedimiento de intervencin econmica de una obra; no obstante ello, pueden
revisarse las Opiniones N 010-2015/DTN, 078-2015/DTN y 044-2016/DTN, vinculadas a este ltimo
tema en consulta.
2

Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016

2.1

Si el sistema de contratacin a suma alzada permite la reduccin de obra,

cuando en la ejecucin se advierte la existencia de partidas ejecutadas por
otro(s) proyecto(s) pre existente(s) al proyecto actual que las incorpor en
sus partidas. (sic).

2.1.1

En primer lugar, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre
s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si es posible que una
Entidad realice una reduccin de obra en una situacin en particular.

2.1.2 Sin perjuicio de ello, debe sealarse que el primer prrafo del numeral 1) del
artculo 40 del anterior Reglamento estableca que el sistema a suma alzada se
aplicaba () cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestacin
estn totalmente definidas en las especificaciones tcnicas, en los trminos de
referencia o, en el caso de obras, en los planos y especificaciones tcnicas
respectivas. El postor formular su propuesta por un monto fijo integral y por
un determinado plazo de ejecucin. (El resaltado es agregado).
As, una Entidad poda emplear el sistema a suma alzada para ejecutar una obra
cuando las cantidades, magnitudes y calidades de las partidas de obra se
encontraban totalmente definidas. Esto significaba, entre otras cosas, que los
metrados de las partidas involucradas no deban presentar un elevado riesgo de
variacin durante la ejecucin de la obra, para lo cual deba evaluarse la
naturaleza de las partidas involucradas en la ejecucin de la obra.
En atencin a que las cantidades, magnitudes y calidades de las partidas de
obra se encontraban totalmente definidas, en los procesos de seleccin para la
contratacin de obras bajo el sistema a suma alzada, el postor se obligaba a
ejecutar el ntegro de los trabajos necesarios para la ejecucin de las
prestaciones requeridas por la Entidad, en el plazo y por el monto ofertados en
sus propuestas tcnica y econmica, respectivamente las que son parte del
contrato3; a su vez, la Entidad se obligaba a pagar al contratista el monto o
precio ofertado en su propuesta econmica.
De ello se desprenda, como regla general, la invariabilidad del precio pactado
en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada.
2.1.3 Sin perjuicio de ello, es importante considerar que, de manera excepcional, una
Entidad poda modificar el precio de un contrato de obra ejecutado bajo el
sistema a suma alzada al ordenar al contratista la ejecucin de prestaciones
adicionales de obra o su reduccin, siempre que estas resultaran necesarias
para alcanzar la finalidad del contrato, de conformidad con el numeral 41.1 del
artculo 41 de la anterior Ley4.
3

De conformidad con el primer prrafo del artculo 142 del Reglamento.

El numeral 41.1 del artculo 41 de la anterior Ley sealaba que "Excepcionalmente y previa
sustentacin por el rea usuaria de la contratacin, la Entidad puede ordenar y pagar directamente

Al respecto, debe indicarse que la potestad de ordenar la ejecucin de

prestaciones adicionales o la reduccin de prestaciones implica el ejercicio de
una potestad o prerrogativa pblica5 de modificacin unilateral6 del contrato.
Dicha potestad ha sido conferida a la Entidad en reconocimiento de su calidad
de garante del inters pblico7, para abastecerse de los bienes, servicios u obras
necesarios para el cumplimiento de las funciones que le ha conferido la ley.
2.1.4 Ahora bien, es importante precisar que, en las obras contratadas bajo el sistema
a suma alzada, la Entidad solo poda aprobar la ejecucin de prestaciones
adicionales o reducciones cuando los planos o especificaciones tcnicas deban
ser modificados durante la ejecucin contractual, justamente, con el objeto de
alcanzar la finalidad del contrato y satisfacer el inters pblico subyacente.
Sin embargo, no suceda lo mismo con la mayor o menor ejecucin de
metrados. En efecto, es importante tener en consideracin que en las obras
ejecutadas bajo el sistema a suma alzada la liquidacin final de obra se
realizaba teniendo en cuenta los metrados contratados8, en atencin a que la
regla en este sistema era la invariabilidad del precio pactado.
As, el mayor costo por la ejecucin de mayores metrados a los contratados
deba ser asumido por el contratista (sin que la Entidad asumiera pago
adicional alguno) y el menor costo o eventual ahorro por la ejecucin de
menores metrados a los contratados deba ser asumido por la Entidad, en
atencin a que aquella se encontraba obligada a pagar el ntegro del precio
ofertado por el contratista en su oferta.
Lo sealado en el prrafo anterior implicaba que una Entidad no poda reducir
un contrato de obra a suma alzada por el solo hecho que se hubieran ejecutado
la ejecucin de prestaciones adicionales en caso de bienes y servicios hasta por el veinticinco por
ciento (25%) de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.
Asimismo, puede reducir bienes, servicios u obras hasta por el mismo porcentaje." (El resaltado es
agregado).
5

LINARES JARA, Mario. Adicionales de Obra Pblica. Obra Pblica y Contrato, Adicionales,
Funcin Administrativa, Control Pblico, Arbitraje y Enriquecimiento sin causa, en: Revista de
Derecho Administrativo N 7, Pg. 181.
6

Segn Dromi, por el principio de mutabilidad () la Administracin tiene competencia para

variar por s lo establecido en el contrato y alterar las prestaciones y condiciones de su
cumplimiento. (El resaltado es nuestro). DROMI, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires:
Ediciones Ciudad Argentina, segunda edicin, 1995, pg. 505.
7

Del mismo modo, Manuel de la Puente seala que esta potestad respondera al ejercicio de las
prerrogativas especiales del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina
clusulas exorbitantes que caracterizan a los regmenes jurdicos especiales de derecho pblico
como es el que subyace a las contrataciones del Estado en los que la Administracin Pblica
representa al inters general, el servicio pblico, y su contraparte representa al inters privado. DE LA
PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Clusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la
Pontifica Universidad Catlica del Per, N 39, Pg. 7.
8

A mayor abundamiento sobre este criterio puede revisarse la Opinin N 008-2012/DTN.

menores metrados a los contratados. Solo poda reducirlo cuando los planos o
especificaciones tcnicas de la obra requeran ser modificados durante la
ejecucin contractual para alcanzar la finalidad del contrato y satisfacer el
inters pblico subyacente.
2.1.5 En consecuencia, una Entidad poda ordenar la reduccin de prestaciones en
obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada siempre que los planos o
especificaciones tcnicas de la misma requirieran ser modificados durante la
ejecucin contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la finalidad del
contrato, mas no por el solo hecho de haberse ejecutado en la obra menores
metrados a los contratados.
2.2

Si el sistema de contratacin a suma alzada ampara el pago de

valorizaciones o partidas ejecutadas por otro(s) proyecto(s) pre existente(s) al
proyecto actual que las incorpor en sus partidas. (sic).
De conformidad con lo sealado en los antecedentes de la presente opinin,
debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son
aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del
Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre s, sin hacer
alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este Organismo
Supervisor no puede pronunciarse sobre si es correcto pagar una valorizacin
en un contrato de obra ejecutado bajo el sistema a suma alzada en una situacin
en particular.
Sin perjuicio de ello, de manera general debe indicarse que la "valorizacin 9 de
una obra" Es la cuantificacin econmica de un avance fsico en la ejecucin
de la obra, realizada en un periodo determinado. , debiendo precisarse que
dichas valorizaciones tienen el carcter de pagos a cuenta, segn los
prescrito en el primer prrafo del artculo 197 del anterior Reglamento.
Sobre el particular, es importante sealar que los prrafos segundo y tercero del
artculo 197 del anterior Reglamento establecan la metodologa que deba
emplearse para elaborar o formular las valorizaciones, en funcin al sistema de
contratacin mediante el cual se ejecutaba la obra.
As, en el caso de obras contratadas bajo el sistema a suma alzada "(), las
valorizaciones se formularn en funcin de los metrados ejecutados
contratados con los precios unitarios del valor referencial, agregando
separadamente los montos proporcionales de gastos generales y utilidad del
valor referencial. El subtotal as obtenido se multiplicar por el factor de
relacin, calculado hasta la quinta cifra decimal; a este monto se agregar, de
ser el caso, el porcentaje correspondiente al Impuesto General a las Ventas.
(El subrayado es agregado).
En esa medida, una valorizacin de una obra ejecutada bajo el sistema a suma
alzada implicaba hacer una sumatoria de los metrados ejecutados por el

De conformidad con el numeral 53 del Anexo nico del anterior Reglamento, Anexo de
Definiciones.

contratista en un periodo determinado y multiplicarlo por el precio unitario de

la partida correspondiente del presupuesto de obra, agregando separadamente
el monto proporcional de gastos generales y utilidad y a ese subtotal
multiplicarlo por el factor de relacin, sumndose el impuesto correspondiente.
No obstante, debe recordarse que, en contratos a suma alzada, el mayor costo
por la ejecucin de mayores metrados a los contratados deba ser asumido por
el contratista (sin que la Entidad asumiera pago adicional alguno) y el menor
costo o eventual ahorro por la ejecucin de menores metrados a los contratados
deba ser pagado por la Entidad al contratista, en atencin a que aquella se
encontraba obligada a pagar el ntegro del precio ofertado por el contratista en
su oferta.
3.

CONCLUSIONES

3.1

Una Entidad poda ordenar la reduccin de prestaciones en obras ejecutadas

bajo el sistema a suma alzada siempre que los planos o especificaciones
tcnicas de la misma requirieran ser modificados durante la ejecucin
contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato, mas
no por el solo hecho de haberse ejecutado en la obra menores metrados a los
contratados.

3.2

Una valorizacin de una obra ejecutada bajo el sistema a suma alzada

implicaba hacer un clculo de los metrados ejecutados en un periodo
determinado y multiplicarlo por el precio unitario de la partida correspondiente
del presupuesto de obra, agregando separadamente el monto proporcional de
gastos generales y utilidad y a ese subtotal multiplicarlo por el factor de
relacin, sumndose posteriormente el impuesto correspondiente.

3.3

En las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada, se valorizaba hasta el

total de metrados del presupuesto de obra; es decir, hasta el total de metrados
contratados.
Jess Mara, 25 de agosto de 2016

SANDRO HERNNDEZ DIEZ

Director Tcnico Normativo
CVP/.