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Apuntes, temas 1-12

Anlisis de Polticas Pblicas (UNED)

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TEMA 1. INTRODUCCIN: ESTUDIOS DE POLTICAS


PBLICAS Y ANLISIS DE POLTICAS. TIPOS,
OBJETIVOS, MTODOS Y FASES
Introduccin: la cotidianidad de las polticas pblicas ...................................... 1
Las tres dimensiones de lo poltico y el anlisis de polticas pblicas .............. 3
Cmo definimos las polticas pblicas y por qu estudiarlas? ........................ 5
Una definicin simple de partida ................................................................ 5
Por qu estudiar las polticas pblicas: preguntas y enfoques .................... 7
Tipos de anlisis aplicado de las polticas pblicas y el papel del analista
profesional ............................................................................................................ 9
Nuestro enfoque: el estudio cientfico del proceso de polticas pblicas a
travs de las fases de poltica pblica ................................................................. 10
Panorama del curso: contenido y enfoque de estas unidades didcticas del
curso ................................................................................................................... 15
Referencias ...................................................................................................... 16
Para seguir leyendo.......................................................................................... 16

Introduccin: la cotidianidad de las polticas pblicas


Las polticas pblicas, la actuacin gubernamental en varios niveles de
gobierno, reflejadas por ejemplo, en forma de servicios pblicos,
programas, legislacin, obligaciones, prohibiciones, prestaciones,
inspecciones, sanciones, impuestos, declaraciones o discursos pblicos y sus
consecuencias, se encuentran presentes todo el tiempo en nuestra vida
cotidiana. Asimismo, la prensa escrita o digital, la televisin o la radio y los
nuevos medios a travs de Internet, nos proporcionan informacin constante
sobre el contenido y el proceso de discusin y elaboracin de las polticas
pblicas. Continuamente escuchamos informacin de temas que van desde
la regulacin de los lmites de alcohol en sangre para conducir vehculos,
hasta la regulacin de la ingeniera gentica, el tratamiento de epidemias
peligrosas pasando por la financiacin y construccin de proyectos de
infraestructura como nuevas carreteras o el tren de alta velocidad, etc. No
solo estamos constantemente expuestos indirectamente a las decisiones de
politica pblica a travs de los medios de comunicacin sino que casi todos
los aspectos de nuestra vida cotidiana estn en cierta medida directamente
afectados por ciertas actuaciones pblicas de las que a menudo no somos del
todo conscientes.
Por poner un ejemplo concreto, y como ilustran Knill y Tosun (2012), si
nos fijamos en la rutina cotidiana de un estudiante universitario promedio,
en el caso de que use transporte pblico, su lnea de autobs a la facultad y
de vuelta a casa despus de las clases se rige por la poltica municipal de
trfico. La autoridad municipal competente decide el nmero de autobuses
que se emplearn o sus horarios, las rutas de las lneas individuales y los
precios de los billetes, o, en un sistema privatizado, regular las actividades
de las empresas de autobuses concesionarias. En la universidad, los crditos
necesarios para poder graduarse, la posibilidad de estudiar en el extranjero a

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poltica pblica y tendr tambin consecuencias especficas con respecto al


problema pblico en cuestin.
Anderson (2011) por su parte, define la poltica pblica como un curso de
accin intencional llevado a cabo por un actor o conjunto de actores al tratar
con un problema o asunto problemtico. La decisin se toma por varios
actores, es fruto de mltiples decisiones y destaca un vnculo entre la accin
de un gobierno y la percepcin real o no de la existencia o no de un
problema. Otros autores insisten tambin en que la presencia de una
poltica pblica requiere la adopcin de una serie de actividades legislativas
y administrativas relacionadas (ver Subirats et al. 2008). La elaboracin de
polticas pblicas se concibe, por tanto, como una actividad social o
colectiva de solucin de problemas (Birkland 2011: 7-11). Por otro lado,
otros autores conciben tambin la elaboracin de polticas como un medio
de ejercer el poder por un grupo social sobre otro (Subirats et al 2008). De
acuerdo con esta perspectiva, la existencia y en particular el diseo de las
polticas tienen por objeto proteger los intereses de ciertos grupos, pudiendo
perjudicar a los dems.
En conclusin, podemos quedarnos con la idea de que la poltica pblica
es un fenmeno complejo que consiste en muchas decisiones de varios
actores pblicos y que normalmente estn determinadas por polticas
pblicas anteriores y vinculadas aparentemente con decisiones no
relacionadas con la poltica pblica. Asimismo, las actuaciones
gubernamentales se centran en un tema especfico, lo que implica que el
alcance de la actuacin se limita a abordar un aspecto determinado o un
problema (por ejemplo, el control de la contaminacin del aire, la proteccin
animal, la prevencin de la piratera en Internet o la liberalizacin del sector
de las telecomunicaciones).
Cabe, por ltimo, referirse al concepto de productos de politica pblica
(policy outputs), que se refiere a las actuaciones adoptadas en la prctica en
cumplimiento de las decisiones y objetivos de una poltica pblica. Por
ejemplo, se referir a la cantidad de impuestos recaudados, a los kilmetros
de carretera construidos, a las prestaciones sociales pagadas, a las
restricciones eliminadas a los horarios comerciales, las multas de trfico
impuestas o los proyectos de ayuda al desarrollo ejecutados. Estos
productos u outputs se pueden enumerar o medir fcilmente.
Sin embargo, los productos de poltica pblica deben distinguirse de los
resultados de poltica pblica (policy outcomes), que se refieren al
impacto o las consecuencias sociales de una poltica. Por ejemplo, la
evolucin de los ndices de criminalidad producidos por la poltica
penitenciaria, la mejora de la salud pblica producida por los programas de
control de la contaminacin del aire, los ndices de mortalidad infantil
producidos por la atencin hospitalaria, etc. Los outputs son, por tanto, ms
fciles de medir que los outcomes (resultados), ya que hay toda una serie de
factores que pueden afectar a estos ltimos aparte de los productos de la
poltica pblica y que no pueden ser controlados por los decisores.

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ciertos asuntos de la actuacin pblica en contradiccin. Consideramos que


la formacin e implantacin de las polticas pblicas es un proceso poltico
en el sentido de que implica conflictos y la disputa entre individuos y
grupos, funcionarios y unidades administrativas, con ideas, intereses,
valores e informacin sobre la actuacin pblica en conflicto.
Al describir y analizar el proceso de elaboracin de polticas, este enfoque
no pretende, por tanto, identificar o prescribir cules son las polticas
pblicas ms adecuadas o cmo deben elaborarse. Este enfoque tiene como
propsito simplemente contribuir a comprender la adopcin de ciertas
polticas y su variacin entre sectores o pases mediante la presentacin de
los conceptos y teoras ms fiables y rigurosas sobre las causas y
consecuencias de las polticas pblicas y el proceso de su elaboracin.
Creemos que los estudios de poltica pblica pueden ser a la vez tericos y
relevantes para los aspectos ms prcticos de la elaboracin de polticas. Se
ha dicho que no hay nada tan prctico como una buena teora.
Dicho esto, el Tema 12 sobre el anlisis aplicado de polticas pretende que
el alumno tenga un primer acercamiento a los mtodos y tcnicas del
anlisis profesional de polticas. El lector de ese tema podr ver cmo
operan en la prctica los mejores analistas de polticas pblicas, siempre
teniendo en cuenta que, al igual que los modelos tericos, los modelos
prescriptivos prcticos no siempre funcionan en la realidad como sus
creadores pretenden.
El mtodo principal seguido en este curso para entender las polticas
pblicas y el proceso de elaboracin es presentarlo de manera simplificada
como un ciclo o proceso en varias fases que se pueden separar
analticamente aunque no siempre aparezcan separadas en la realidad.
Seguimos aqu, por tanto, a los efectos de la docencia de las polticas
pblicas, el modelo simplificado de fases o etapas relacionadas entre s en
un proceso en el cual los asuntos de poltica pblica y deliberaciones fluyen
de una manera ms o menos de forma secuencial desde los inputs
(problemas) a los outputs (polticas pblicas).
Esta forma de estudiar las polticas pblicas procede originalmente de
Harold Lasswell (1956), uno de los pioneros y promotores de lo que l
llam "las ciencias de la poltica pblica (Policy sciences). Esta secuencia
resultante de las etapas se ha denominado a menudo como "ciclo de
polticas (Jann y Wegrich 2006). En los aos 1970 y 1980 se populariz en
varios manuales clsicos de polticas pblicas como los de Charles O. Jones
y James Anderson y recientemente se ha usado en otros manuales clsicos
como el de Howlett et al. (2009) o Birkland (2011). Cada uno contena
interpretaciones ligeramente diferentes de los nombres, nmero y el orden
de las etapas, en el ciclo. En la mayora de los casos el ciclo consiste en las
siguientes fases: (1) la definicin del problema y el establecimiento de la
agenda; (2) la formulacin de las soluciones de poltica pblica; (3) la
adopcin de las decisiones (4) la implantacin; y (5) la evaluacin (con la
posible consecuencia de la terminacin de polticas o su reformulacin).
Como han sealado Howlett et al (2009), este modelo tiene ventajas e
inconvenientes. La ventaja ms importante es que facilita la comprensin de

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un proceso multidimensional mediante la desagregacin de la complejidad


del proceso en un nmero concreto de etapas y subetapas, cada una de las
cuales puede ser estudiada en exclusiva o en trminos de su relacin con
cualquiera de las otras etapas del ciclo. Esto ayuda a la construccin de
teoras al permitir que los resultados de numerosos estudios de casos y
estudios comparativos de las diferentes etapas se puedan sintetizar y
acumular. La principal desventaja de este modelo es que puede ser mal
interpretado haciendo pensar a quin se acerque a l que los responsables
polticos resuelven los problemas pblicos de una forma sistemtica y ms o
menos lineal, cosa que obviamente no es cierta en la realidad, ya que la
identificacin de problemas y la formulacin e implantacin de soluciones a
menudo son procesos ad hoc y muy peculiares. Con frecuencia, los
decisores simplemente reaccionan a las circunstancias y lo hacen en funcin
de sus intereses y disposiciones ideolgicas preexistentes. La idea de dividir
el proceso de diseo y elaboracin de las polticas pblicas en etapas
exagera, por tanto, el carcter racional de la elaboracin de las polticas y
presenta una imagen algo falsa de tal proceso.
En todo caso, parece til en este curso introductorio aprovechar las
ventajas del modelo de etapas y presentar aqu las caractersticas principales
de las cinco etapas propuestas (Cameron 2011, Wu et al. 2010) que luego
sern descritas en detalle en los temas correspondientes del curso:
1. la Identificacin de problemas y establecimiento de la agenda. En cada
sociedad existen literalmente cientos de cuestiones que algunos ciudadanos
consideran asuntos preocupantes al respecto de los cuales el gobierno (al
nivel territorial que sea) debera hacer algo. De todos esos asuntos solo una
pequea proporcin llega a ser objeto del desarrollo de una poltica pblica.
El foco aqu consiste en estudiar cmo los responsables pblicos identifican
y definen los problemas que pueden llegar a ser los objetivos de las polticas
pblicas. El saber por qu slo algunos problemas de entre todos los que
preocupan a una sociedad dada son tomados en consideracin por los
formuladores de polticas implica analizar cmo se establece la agenda
gubernamental, es decir, cmo los responsables gubernamentales deciden
cules son los problemas a abordar. Sin embargo, antes de todo ello debe
definirse qu se considera un problema pblico o un problema de poltica
pblica, por qu alguna circunstancia o asunto se convierte en un problema
pblico que merece la atencin o que consigue entrar en la agenda
gubernamental, por qu algunos problemas no alcanzan el estatus de llegar a
ser parte de la agenda. Tambin cabe estudiar el papel de ciertos actores en
este proceso de establecimiento de la agenda. La demandas suelen dirigirse
a los responsables polticos en el poder ejecutivo o en los parlamentos, o son
reflejadas por los medios de comunicacin o el pblico en general. Pero
tambin los funcionarios o gestores pblicos desempean un papel muy
importante en identificar nuevos asuntos o problemas de politica pblica, a
travs de los programas que gestionan y las personas a las que atienden, a
menudo antes de que los asuntos se vuelvan tan problemticos como para
pasar a considerarse problemas pblicos.

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2. Formulacin de polticas. Consiste en el desarrollo de alternativas o el


diseo de posibles lneas de actuacin del gobierno para hacer frente a
problemas que han entrado a formar parte de la agenda gubernamental. Esta
fase implica la creacin, identificacin o la emulacin de ciertas soluciones
o actuaciones pblicas, a menudo llamadas alternativas u opciones de
politica pblica, para resolver o mejorar los problemas pblicos. En este
caso el inters de los estudios se centra en saber quin participa en la
formulacin de polticas, en cmo se desarrollan alternativas para hacer
frente a un problema y con qu abanico de instrumentos cuentan los
responsables pblicos para hacer funcionar estas alternativas, en cules son
las dificultades y los sesgos en la formulacin de propuestas de actuacin.
Los responsables polticos se enfrentan tpicamente a ventanas de
oportunidad de corta duracin para llegar a soluciones viables debido a
diversas razones, por ejemplo, a la competencia por su atencin y/o la
urgencia de los problemas que afrontan. Tal presin puede conducir a
decisiones errneas desde una perspectiva a largo plazo, tales como cuando
surgen ciertas dificultades relevantes en la implantacin o ciertas
consecuencias presupuestarias que no se prevn correctamente por la prisa
por aprobar un proyecto de ley antes de una fecha lmite. Los gestores
pblicos, a travs de los departamentos en que trabajan pueden ayudar a
fomentar el desarrollo de ideas de poltica mucho antes de que estos asuntos
lleguen a la agenda de la poltica, por lo que ciertas deficiencias crticas se
han podido anticipar y se han podido preparar las correspondientes medidas
correctivas.
3. Adopcin de decisiones. Esta fase involucra a los actores individuales o
colectivos oficialmente autorizados para decidir adoptar un determinado
curso de accin para su implantacin entre todas las alternativas propuestas
para abordar un problema pblico, incluyendo no el hacer nada. En los
parlamentos, esto lo hacen las mayoras, en los ejecutivos debe estudiarse
quin y cmo se adopta o promulga una opcin de politica pblica, qu
requisitos se cumplen, cul es el contenido de la poltica adoptada. En esta
fase en especial, los decisores o gestores pblicos participan de varios
modos, dependiendo de su rango y el tipo de organizacin en la que
trabajan. Los gestores pblicos de alto nivel a menudo comparten la
responsabilidad de adoptar decisiones de poltica pblica con los lderes
polticos a los que sirven. Los gestores pblicos en los niveles relativamente
ms bajos en la escala administrativa tambin pueden desempear un papel
importante en las decisiones al proporcionar informacin til acerca de la
viabilidad administrativa, un criterio fundamental para la adopcin de
decisiones.
4. Implantacin (tambin conocida como aplicacin o ejecucin) de
polticas pblicas. En esta fase toma forma y se pone en marcha una
poltica pblica adoptada. La atencin se dirige a aquello que se hace para
llevar a efecto o poner en prctica las polticas pblicas adoptadas, a quin
est involucrado, qu actividades se realizan, si es que se realiza alguna,
para hacer cumplir o aplicar una poltica, cmo contribuye la implantacin a
configurar el contenido final de la poltica pblica. A menudo, se produce
un mayor desarrollo, o dicho de otra forma, se toman nuevas decisiones en
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el transcurso de la implantacin de las polticas. . Las polticas decididas en


un nivel ms poltico son a menudo generales y vagas, dejando ciertos
detalles cruciales para que los funcionarios pblicos a nivel de ventanilla
(street level bureaucrats) los completen o desarrollen. Adems, el hecho de
que los gestores pblicos (y las unidad es administrativas donde trabajan)
estn provistos de mandatos para llevar a cabo determinadas polticas no
significa que estn garantizados los recursos necesarios para la implantacin
y el apoyo de las principales actores interesados. Para ser eficaces, los
gestores pblicos deben desarrollar conocimientos y perspicacia poltica en
la creacin de redes, la promocin y la negociacin de polticas pblicas.
5. Evaluacin de polticas. Esta etapa implica un conjunto de actividades
de anlisis para valorar en qu medida una poltica pblica puede alcanzar o
est alcanzando sus objetivos declarados y, si no es as, qu se puede hacer
para mejorarla.. Consiste, por tanto, en una serie de actividades destinadas a
medir y determinar lo que est logrando una actuacin de poltica pblica, si
est alcanzando sus metas, y si tiene otras consecuencias. En esta etapa, los
estudiosos se preguntan de forma ms o menos institucionalizada qu
problemas principales se han identificado en el xito o fracaso de la poltica,
quin est involucrado en la evaluacin, quin se ve favorecido o
perjudicado por una poltica pblica, cules son las consecuencias de la
evaluacin de la poltica, si existen demandas de cambios o derogacin de la
poltica, se reinicia el proceso de la poltica debido a la evaluacin, en qu
medida los resultados se deben estrictamente al programa o a otros factores,
etc. En esta fase los gestores pblicos tienen ventajas sobre otros actores
privados interesados debido a su acceso directo a la informacin sobre el
desempeo de la poltica pblica.
El estudio de estas cinco fases es til para entender el proceso de polticas,
sus condicionantes externos y sus consecuencias, as como el conjunto de
actores, instituciones e ideas que interactan en cada una de ellas y las
diferentes formas y resultados que los diferentes pases y los diferentes
sectores de politica pblica pueden presentar.
Asimismo, nuestro enfoque entiende que la propia naturaleza de los
problemas pblicos a abordar y de los instrumentos de politica pblica
utilizados tambin determina en parte el tipo de proceso y los actores
implicados, por lo que dedicamos asimismo dos temas a entender la
naturaleza de los problemas pblicos y las herramientas o instrumentos de
politica pblica y sus consecuencias y otro a comprender el papel de
condicionantes externos de la politica pblica como la opinin pblica.

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Panorama del curso: contenido y enfoque de estas unidades


didcticas del curso
Planteado este enfoque, el curso consta de 12 temas divididos en cuatro
grandes bloques temticos. El primero de ellos, los temas 1-4, se ocupa de
presentar las definiciones y dimensiones de las polticas pblicas y su
entorno institucional y tcnico. En l, junto con esta introduccin, se trata de
familiarizar al alumno con las herramientas analticas, conceptos y teoras
bsicas que forman el trasfondo para el estudio de las polticas pblicas.
As, el tema 2 examina la naturaleza y variedad de los problemas sociales y
los tipos de polticas y temas de la actuacin pblica, y el tercero los
instrumentos de la actuacin pblica y las posibilidades y modos de disear
las polticas pblicas. El captulo 4 estudia el contexto social e institucional
del proceso de elaboracin de las polticas, observando a los actores
centrales y las instituciones que estn involucradas en el desarrollo,
formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, los recursos de
qu disponen y las diferentes arenas institucionales y administrativas donde
tiene lugar el proceso de polticas pblicas.
El bloque temtico 2. Temas 5-9, se dedica a estudiar con ms detalle las
mencionadas fases del ciclo o proceso de polticas pblicas presentando los
diferentes conceptos y teoras que permiten comprender mejor y explicar la
variacin en la definicin de los problemas y la formacin de la agenda, el
proceso de formulacin y cambio de polticas, la adopcin de decisiones de
poltica pblica, la implantacin de polticas y la evaluacin de programas y
su impacto.
El bloque temtico tercero complementa los captulos anteriores con dos
temas de investigacin muy actuales en los estudios acadmicos de polticas
pblicas con muchas consecuencias prcticas y donde se han dado avances
significativos, el tema del xito y fracaso de las polticas y cmo podemos
estudiarlo mejor y el tema de las relaciones entre las polticas y la opinin
pblica.
Por ltimo, como ya se ha sealado, el bloque temtico cuarto se centra en
una muestra detallada del anlisis aplicado de las polticas pblicas
introduciendo un modelo muy y utilizado de anlisis en varios pasos donde
se dan consejos a los lectores interesados en emprender profesionalmente
tarea s de analista de polticas.

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Referencias
Anderson, James E. (2010). Public Policymaking: An Introduction [7th ed.]
Cengage Learning
Birkland, Thomas (2011) An Introduction to the Policy Process. Theories,
Concepts and Models of Public Policy Making, 3ed, New York: M. E.
Sharpe.
Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Fischer, Frank; Gerald J. Miller and Mara S. Sidney eds. (2007) Handbook
of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, Boca Raton:
CRC Press.
Hill, Michael (2014) The Public Policy Policy Process. 6ed, Oxford:
Routledge.
Howlett, Michael; M. Ramesh y Anthony Perl (2009) Studying Public
Policy. Policy Cycles & Policy Subsystems, 3ed, Toronto: Oxford
University Press.
Jann, Werner y Kai Wegrich (2007) "Theories of the Policy Cycle, en
Fischer, Frank; Gerald J. Miller and Mara S. Sidney eds. (2007)
Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods,
Boca Raton: CRC Press. pp. 43-62.
John, Peter (2012) Analyzing Public Policy, London: Routledge.
Knill, Christoph and Jale Tosun (2012) Public Policy. A new Introduction,
Palgrave MacMillan.
Kraft, Michael E. and Scott R. Furlong (2013) Public Policy. Politics,
Analysis, and Alternatives, 4ed: Thousand Oaks: Sage.
Ordoez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Anlisis y Diseo de
Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
Subirats, Joan; Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frdric Varone (2008).
Anlisis y gestin de polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
Wu, Xun; M Ramesh; Michael Howlett y Scott Fritzen (2010) The Public
Policy Primer. Managing the Policy Process, New York: Routledge.

Para seguir leyendo


Boussaguet, Lauri, Sophie Jacquot y Pauline Ravinet eds. (2009)
Diccionario de Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de
Colombia.
Guess, George M., Farham, Paul G. (2011). Cases in Public Policy
Analysis. Georgetown University Press, Washington DC,
Harguindguy, Jean-Baptiste (2013) Anlisis de polticas pblicas, Madrid:
Tecnos.
Hill, Michael ed. (2014) Studying Public Policy, Policy Press
Kbler, Daniel y Jacques de Maillard (2009) Analyser les politiques
publiques, Presses Universitaires de Grenoble.
Miller, K.J. and McTavish, D. (2014) Making and Managing Public Policy,
London: Routledge.
Moran, Michael, Rein, Martin, and Robert Goodin (2006). The Oxford
Handbook of Public Policy. Oxford University Press,

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Pal, Leslie A. (2013) Beyond Policy Analysis: Public Issue Management in


Turbulent Times. Scarborough:Nelson College Indigenous; 5 edition.
Parsons, Wayne (2007) Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la
prctica del anlisis de polticas pblicas, Mxico DF/Buenos Aires:
FLACSO-Mxico/Mio y Dvila.

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consiste en la produccin y transformacin de la informacin antes de que la


poltica pblica sea ejecutada. Este anlisis ex-ante es el mtodo utilizado
por economistas, analistas de sistemas y otros investigadores. Por su parte,
el anlisis retrospectivo es un mtodo ex-post que se ocupa de la
transformacin y produccin de la informacin despus de que la poltica
pblica ha sido implantada.
Dentro de este tipo de investigacin retrospectiva segn Dunn (2013)
podemos encontrar tres tipos de investigadores, segn sus intenciones y
preocupaciones principales:
Analistas acadmicamente orientados (discipline-oriented analysts). En su
mayora politlogos y socilogos, que se dedican a desarrollar y probar
teoras basadas en varias disciplinas que describen las causas y los efectos
de las polticas pblicas. No se preocupan por identificar objetivos
concretos de las polticas o diferenciar las variables que influyen en las
polticas pblicas que podran ser objeto de manipulacin y aquellas que no.
Analistas orientados a problemas (problem-oriented analysts). Formado
tambin mayoritariamente por cientficos sociales, buscan principalmente
explicar las causas y consecuencias de las polticas pblicas. Su
preocupacin no es tanto desarrollar y probar teoras consideradas
importantes en las disciplinas de las ciencias sociales sino identificar
variables capaces de explicar los problemas. Tratan problemas de polticas
pblicas pero no brindan informacin sobre las variables especficas que se
pueden manipular para lograr objetivos especficos de poltica pblica.
Analistas de orientacin aplicada (applications-oriented analysts). Este
tercer grupo contiene profesionales de las disciplinas de sociologa aplicada,
psicologa aplicada, antropologa aplicada as como analistas de
administracin pblica, trabajo social y evaluacin. Este grupo tambin
describe las causas y consecuencias de las polticas pblicas y no se interesa
en probar las teoras de las ciencias sociales a menos que estas teoras
puedan proporcionar guas para la accin. Al contrario que los anteriores,
este grupo s se centra en variables de accin especfica y busca identificar
objetivos y logros especficos de las polticas.

Nuestro enfoque: el estudio cientfico del proceso de


polticas pblicas a travs de las fases de poltica pblica
Una vez repasadas las definiciones bsicas y los diferentes enfoques
existentes en el estudio de las polticas pblicas cabe centrarnos brevemente
en presentar la concepcin y el enfoque particular u objetivos formativos de
este curso. En este sentido, la asignatura se basa en el enfoque que hemos
llamado cientfico-acadmico de los estudios de polticas pblicas y tiene
como objetivo principal desarrollar en los estudiantes una comprensin
bsica del proceso de elaboracin de polticas y del contenido y
determinantes de stas. El proceso de elaboracin de polticas se considera
aqu como un proceso inherentemente poltico, no tcnico, que se desarrolla
en un marco institucional dado, con determinados problemas sociales que
responden a un entorno econmico, social y tecnolgico complejo e implica
conflicto y lucha entre ciertos actores con intereses, valores, y deseos sobre
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ciertos asuntos de la actuacin pblica en contradiccin. Consideramos que


la formacin e implantacin de las polticas pblicas es un proceso poltico
en el sentido de que implica conflictos y la disputa entre individuos y
grupos, funcionarios y unidades administrativas, con ideas, intereses,
valores e informacin sobre la actuacin pblica en conflicto.
Al describir y analizar el proceso de elaboracin de polticas, este enfoque
no pretende, por tanto, identificar o prescribir cules son las polticas
pblicas ms adecuadas o cmo deben elaborarse. Este enfoque tiene como
propsito simplemente contribuir a comprender la adopcin de ciertas
polticas y su variacin entre sectores o pases mediante la presentacin de
los conceptos y teoras ms fiables y rigurosas sobre las causas y
consecuencias de las polticas pblicas y el proceso de su elaboracin.
Creemos que los estudios de poltica pblica pueden ser a la vez tericos y
relevantes para los aspectos ms prcticos de la elaboracin de polticas. Se
ha dicho que no hay nada tan prctico como una buena teora.
Dicho esto, el Tema 12 sobre el anlisis aplicado de polticas pretende que
el alumno tenga un primer acercamiento a los mtodos y tcnicas del
anlisis profesional de polticas. El lector de ese tema podr ver cmo
operan en la prctica los mejores analistas de polticas pblicas, siempre
teniendo en cuenta que, al igual que los modelos tericos, los modelos
prescriptivos prcticos no siempre funcionan en la realidad como sus
creadores pretenden.
El mtodo principal seguido en este curso para entender las polticas
pblicas y el proceso de elaboracin es presentarlo de manera simplificada
como un ciclo o proceso en varias fases que se pueden separar
analticamente aunque no siempre aparezcan separadas en la realidad.
Seguimos aqu, por tanto, a los efectos de la docencia de las polticas
pblicas, el modelo simplificado de fases o etapas relacionadas entre s en
un proceso en el cual los asuntos de poltica pblica y deliberaciones fluyen
de una manera ms o menos de forma secuencial desde los inputs
(problemas) a los outputs (polticas pblicas).
Esta forma de estudiar las polticas pblicas procede originalmente de
Harold Lasswell (1956), uno de los pioneros y promotores de lo que l
llam "las ciencias de la poltica pblica (Policy sciences). Esta secuencia
resultante de las etapas se ha denominado a menudo como "ciclo de
polticas (Jann y Wegrich 2006). En los aos 1970 y 1980 se populariz en
varios manuales clsicos de polticas pblicas como los de Charles O. Jones
y James Anderson y recientemente se ha usado en otros manuales clsicos
como el de Howlett et al. (2009) o Birkland (2011). Cada uno contena
interpretaciones ligeramente diferentes de los nombres, nmero y el orden
de las etapas, en el ciclo. En la mayora de los casos el ciclo consiste en las
siguientes fases: (1) la definicin del problema y el establecimiento de la
agenda; (2) la formulacin de las soluciones de poltica pblica; (3) la
adopcin de las decisiones (4) la implantacin; y (5) la evaluacin (con la
posible consecuencia de la terminacin de polticas o su reformulacin).
Como han sealado Howlett et al (2009), este modelo tiene ventajas e
inconvenientes. La ventaja ms importante es que facilita la comprensin de

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un proceso multidimensional mediante la desagregacin de la complejidad


del proceso en un nmero concreto de etapas y subetapas, cada una de las
cuales puede ser estudiada en exclusiva o en trminos de su relacin con
cualquiera de las otras etapas del ciclo. Esto ayuda a la construccin de
teoras al permitir que los resultados de numerosos estudios de casos y
estudios comparativos de las diferentes etapas se puedan sintetizar y
acumular. La principal desventaja de este modelo es que puede ser mal
interpretado haciendo pensar a quin se acerque a l que los responsables
polticos resuelven los problemas pblicos de una forma sistemtica y ms o
menos lineal, cosa que obviamente no es cierta en la realidad, ya que la
identificacin de problemas y la formulacin e implantacin de soluciones a
menudo son procesos ad hoc y muy peculiares. Con frecuencia, los
decisores simplemente reaccionan a las circunstancias y lo hacen en funcin
de sus intereses y disposiciones ideolgicas preexistentes. La idea de dividir
el proceso de diseo y elaboracin de las polticas pblicas en etapas
exagera, por tanto, el carcter racional de la elaboracin de las polticas y
presenta una imagen algo falsa de tal proceso.
En todo caso, parece til en este curso introductorio aprovechar las
ventajas del modelo de etapas y presentar aqu las caractersticas principales
de las cinco etapas propuestas (Cameron 2011, Wu et al. 2010) que luego
sern descritas en detalle en los temas correspondientes del curso:
1. la Identificacin de problemas y establecimiento de la agenda. En cada
sociedad existen literalmente cientos de cuestiones que algunos ciudadanos
consideran asuntos preocupantes al respecto de los cuales el gobierno (al
nivel territorial que sea) debera hacer algo. De todos esos asuntos solo una
pequea proporcin llega a ser objeto del desarrollo de una poltica pblica.
El foco aqu consiste en estudiar cmo los responsables pblicos identifican
y definen los problemas que pueden llegar a ser los objetivos de las polticas
pblicas. El saber por qu slo algunos problemas de entre todos los que
preocupan a una sociedad dada son tomados en consideracin por los
formuladores de polticas implica analizar cmo se establece la agenda
gubernamental, es decir, cmo los responsables gubernamentales deciden
cules son los problemas a abordar. Sin embargo, antes de todo ello debe
definirse qu se considera un problema pblico o un problema de poltica
pblica, por qu alguna circunstancia o asunto se convierte en un problema
pblico que merece la atencin o que consigue entrar en la agenda
gubernamental, por qu algunos problemas no alcanzan el estatus de llegar a
ser parte de la agenda. Tambin cabe estudiar el papel de ciertos actores en
este proceso de establecimiento de la agenda. La demandas suelen dirigirse
a los responsables polticos en el poder ejecutivo o en los parlamentos, o son
reflejadas por los medios de comunicacin o el pblico en general. Pero
tambin los funcionarios o gestores pblicos desempean un papel muy
importante en identificar nuevos asuntos o problemas de politica pblica, a
travs de los programas que gestionan y las personas a las que atienden, a
menudo antes de que los asuntos se vuelvan tan problemticos como para
pasar a considerarse problemas pblicos.

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2. Formulacin de polticas. Consiste en el desarrollo de alternativas o el


diseo de posibles lneas de actuacin del gobierno para hacer frente a
problemas que han entrado a formar parte de la agenda gubernamental. Esta
fase implica la creacin, identificacin o la emulacin de ciertas soluciones
o actuaciones pblicas, a menudo llamadas alternativas u opciones de
politica pblica, para resolver o mejorar los problemas pblicos. En este
caso el inters de los estudios se centra en saber quin participa en la
formulacin de polticas, en cmo se desarrollan alternativas para hacer
frente a un problema y con qu abanico de instrumentos cuentan los
responsables pblicos para hacer funcionar estas alternativas, en cules son
las dificultades y los sesgos en la formulacin de propuestas de actuacin.
Los responsables polticos se enfrentan tpicamente a ventanas de
oportunidad de corta duracin para llegar a soluciones viables debido a
diversas razones, por ejemplo, a la competencia por su atencin y/o la
urgencia de los problemas que afrontan. Tal presin puede conducir a
decisiones errneas desde una perspectiva a largo plazo, tales como cuando
surgen ciertas dificultades relevantes en la implantacin o ciertas
consecuencias presupuestarias que no se prevn correctamente por la prisa
por aprobar un proyecto de ley antes de una fecha lmite. Los gestores
pblicos, a travs de los departamentos en que trabajan pueden ayudar a
fomentar el desarrollo de ideas de poltica mucho antes de que estos asuntos
lleguen a la agenda de la poltica, por lo que ciertas deficiencias crticas se
han podido anticipar y se han podido preparar las correspondientes medidas
correctivas.
3. Adopcin de decisiones. Esta fase involucra a los actores individuales o
colectivos oficialmente autorizados para decidir adoptar un determinado
curso de accin para su implantacin entre todas las alternativas propuestas
para abordar un problema pblico, incluyendo no el hacer nada. En los
parlamentos, esto lo hacen las mayoras, en los ejecutivos debe estudiarse
quin y cmo se adopta o promulga una opcin de politica pblica, qu
requisitos se cumplen, cul es el contenido de la poltica adoptada. En esta
fase en especial, los decisores o gestores pblicos participan de varios
modos, dependiendo de su rango y el tipo de organizacin en la que
trabajan. Los gestores pblicos de alto nivel a menudo comparten la
responsabilidad de adoptar decisiones de poltica pblica con los lderes
polticos a los que sirven. Los gestores pblicos en los niveles relativamente
ms bajos en la escala administrativa tambin pueden desempear un papel
importante en las decisiones al proporcionar informacin til acerca de la
viabilidad administrativa, un criterio fundamental para la adopcin de
decisiones.
4. Implantacin (tambin conocida como aplicacin o ejecucin) de
polticas pblicas. En esta fase toma forma y se pone en marcha una
poltica pblica adoptada. La atencin se dirige a aquello que se hace para
llevar a efecto o poner en prctica las polticas pblicas adoptadas, a quin
est involucrado, qu actividades se realizan, si es que se realiza alguna,
para hacer cumplir o aplicar una poltica, cmo contribuye la implantacin a
configurar el contenido final de la poltica pblica. A menudo, se produce
un mayor desarrollo, o dicho de otra forma, se toman nuevas decisiones en
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el transcurso de la implantacin de las polticas. . Las polticas decididas en


un nivel ms poltico son a menudo generales y vagas, dejando ciertos
detalles cruciales para que los funcionarios pblicos a nivel de ventanilla
(street level bureaucrats) los completen o desarrollen. Adems, el hecho de
que los gestores pblicos (y las unidad es administrativas donde trabajan)
estn provistos de mandatos para llevar a cabo determinadas polticas no
significa que estn garantizados los recursos necesarios para la implantacin
y el apoyo de las principales actores interesados. Para ser eficaces, los
gestores pblicos deben desarrollar conocimientos y perspicacia poltica en
la creacin de redes, la promocin y la negociacin de polticas pblicas.
5. Evaluacin de polticas. Esta etapa implica un conjunto de actividades
de anlisis para valorar en qu medida una poltica pblica puede alcanzar o
est alcanzando sus objetivos declarados y, si no es as, qu se puede hacer
para mejorarla.. Consiste, por tanto, en una serie de actividades destinadas a
medir y determinar lo que est logrando una actuacin de poltica pblica, si
est alcanzando sus metas, y si tiene otras consecuencias. En esta etapa, los
estudiosos se preguntan de forma ms o menos institucionalizada qu
problemas principales se han identificado en el xito o fracaso de la poltica,
quin est involucrado en la evaluacin, quin se ve favorecido o
perjudicado por una poltica pblica, cules son las consecuencias de la
evaluacin de la poltica, si existen demandas de cambios o derogacin de la
poltica, se reinicia el proceso de la poltica debido a la evaluacin, en qu
medida los resultados se deben estrictamente al programa o a otros factores,
etc. En esta fase los gestores pblicos tienen ventajas sobre otros actores
privados interesados debido a su acceso directo a la informacin sobre el
desempeo de la poltica pblica.
El estudio de estas cinco fases es til para entender el proceso de polticas,
sus condicionantes externos y sus consecuencias, as como el conjunto de
actores, instituciones e ideas que interactan en cada una de ellas y las
diferentes formas y resultados que los diferentes pases y los diferentes
sectores de politica pblica pueden presentar.
Asimismo, nuestro enfoque entiende que la propia naturaleza de los
problemas pblicos a abordar y de los instrumentos de politica pblica
utilizados tambin determina en parte el tipo de proceso y los actores
implicados, por lo que dedicamos asimismo dos temas a entender la
naturaleza de los problemas pblicos y las herramientas o instrumentos de
politica pblica y sus consecuencias y otro a comprender el papel de
condicionantes externos de la politica pblica como la opinin pblica.

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Panorama del curso: contenido y enfoque de estas unidades


didcticas del curso
Planteado este enfoque, el curso consta de 12 temas divididos en cuatro
grandes bloques temticos. El primero de ellos, los temas 1-4, se ocupa de
presentar las definiciones y dimensiones de las polticas pblicas y su
entorno institucional y tcnico. En l, junto con esta introduccin, se trata de
familiarizar al alumno con las herramientas analticas, conceptos y teoras
bsicas que forman el trasfondo para el estudio de las polticas pblicas.
As, el tema 2 examina la naturaleza y variedad de los problemas sociales y
los tipos de polticas y temas de la actuacin pblica, y el tercero los
instrumentos de la actuacin pblica y las posibilidades y modos de disear
las polticas pblicas. El captulo 4 estudia el contexto social e institucional
del proceso de elaboracin de las polticas, observando a los actores
centrales y las instituciones que estn involucradas en el desarrollo,
formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, los recursos de
qu disponen y las diferentes arenas institucionales y administrativas donde
tiene lugar el proceso de polticas pblicas.
El bloque temtico 2. Temas 5-9, se dedica a estudiar con ms detalle las
mencionadas fases del ciclo o proceso de polticas pblicas presentando los
diferentes conceptos y teoras que permiten comprender mejor y explicar la
variacin en la definicin de los problemas y la formacin de la agenda, el
proceso de formulacin y cambio de polticas, la adopcin de decisiones de
poltica pblica, la implantacin de polticas y la evaluacin de programas y
su impacto.
El bloque temtico tercero complementa los captulos anteriores con dos
temas de investigacin muy actuales en los estudios acadmicos de polticas
pblicas con muchas consecuencias prcticas y donde se han dado avances
significativos, el tema del xito y fracaso de las polticas y cmo podemos
estudiarlo mejor y el tema de las relaciones entre las polticas y la opinin
pblica.
Por ltimo, como ya se ha sealado, el bloque temtico cuarto se centra en
una muestra detallada del anlisis aplicado de las polticas pblicas
introduciendo un modelo muy y utilizado de anlisis en varios pasos donde
se dan consejos a los lectores interesados en emprender profesionalmente
tarea s de analista de polticas.

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Referencias
Anderson, James E. (2010). Public Policymaking: An Introduction [7th ed.]
Cengage Learning
Birkland, Thomas (2011) An Introduction to the Policy Process. Theories,
Concepts and Models of Public Policy Making, 3ed, New York: M. E.
Sharpe.
Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Fischer, Frank; Gerald J. Miller and Mara S. Sidney eds. (2007) Handbook
of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, Boca Raton:
CRC Press.
Hill, Michael (2014) The Public Policy Policy Process. 6ed, Oxford:
Routledge.
Howlett, Michael; M. Ramesh y Anthony Perl (2009) Studying Public
Policy. Policy Cycles & Policy Subsystems, 3ed, Toronto: Oxford
University Press.
Jann, Werner y Kai Wegrich (2007) "Theories of the Policy Cycle, en
Fischer, Frank; Gerald J. Miller and Mara S. Sidney eds. (2007)
Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods,
Boca Raton: CRC Press. pp. 43-62.
John, Peter (2012) Analyzing Public Policy, London: Routledge.
Knill, Christoph and Jale Tosun (2012) Public Policy. A new Introduction,
Palgrave MacMillan.
Kraft, Michael E. and Scott R. Furlong (2013) Public Policy. Politics,
Analysis, and Alternatives, 4ed: Thousand Oaks: Sage.
Ordoez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Anlisis y Diseo de
Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
Subirats, Joan; Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frdric Varone (2008).
Anlisis y gestin de polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
Wu, Xun; M Ramesh; Michael Howlett y Scott Fritzen (2010) The Public
Policy Primer. Managing the Policy Process, New York: Routledge.

Para seguir leyendo


Boussaguet, Lauri, Sophie Jacquot y Pauline Ravinet eds. (2009)
Diccionario de Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de
Colombia.
Guess, George M., Farham, Paul G. (2011). Cases in Public Policy
Analysis. Georgetown University Press, Washington DC,
Harguindguy, Jean-Baptiste (2013) Anlisis de polticas pblicas, Madrid:
Tecnos.
Hill, Michael ed. (2014) Studying Public Policy, Policy Press
Kbler, Daniel y Jacques de Maillard (2009) Analyser les politiques
publiques, Presses Universitaires de Grenoble.
Miller, K.J. and McTavish, D. (2014) Making and Managing Public Policy,
London: Routledge.
Moran, Michael, Rein, Martin, and Robert Goodin (2006). The Oxford
Handbook of Public Policy. Oxford University Press,

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Pal, Leslie A. (2013) Beyond Policy Analysis: Public Issue Management in


Turbulent Times. Scarborough:Nelson College Indigenous; 5 edition.
Parsons, Wayne (2007) Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la
prctica del anlisis de polticas pblicas, Mxico DF/Buenos Aires:
FLACSO-Mxico/Mio y Dvila.

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TEMA 2. LA NATURALEZA Y VARIEDAD DE LOS


PROBLEMAS PBLICOS Y LOS TIPOS DE POLTICAS
Y ASUNTOS DE LA ACTUACIN PBLICA
Los objetivos y justificaciones de la intervencin gubernamental y la
actuacin pblica ............................................................................................................ 1
Razones polticas ........................................................................................... 1
Razones ticas ............................................................................................... 2
Razones econmicas y fallos del mercado .................................................... 2
Los problemas de poltica pblica o problemas pblicos: caractersticas y
tipos .................................................................................................................................. 4
Caractersticas generales de los problemas pblicos ..................................... 4
Segn su estructuracin o grado de complejidad ........................................... 5
El caso de los problemas retorcidos como tipo de problema complejo...... 6
Segn su grado de atencin pblica, de conflicto y el tipo de decisor
implicado........................................................................................................... 8
Tipos de asuntos de poltica pblica y sus consecuencias: tipologas clsicas ................... 9
La tipologa de Lowi, los tipos de polticas y arenas de poder segn sus
efectos sobre la sociedad (policy determines politics?) .................................... 9
Wilson y los tipos de polticas segn la difusin o concentracin de sus
costes y beneficios .......................................................................................... 12
Otra tipologa relacionada y complementaria: polticas materiales y polticas
simblicas ....................................................................................................... 14
El caso de las polticas de regulacin social o de moralidad: un caso especial ................ 14
Referencias............................................................................................................................. 15

Los objetivos y justificaciones de la intervencin gubernamental


y la actuacin pblica
Las polticas pblicas se formulan o modifican cuando el pblico y los
responsables polticos creen que el gobierno debe intervenir para corregir o
solucionar un problema social. Pero esto no significa que el asunto se resuelva de
forma permanente. Las razones aducidas para la intervencin gubernamental en las
polticas pblicas han sido controvertidas en el pasado y lo siguen siendo hoy en
da. Los argumentos a favor y en contra de la intervencin del gobierno en la
economa y en la vida de las personas se basan en diferentes filosofas polticas e
ideologas o en creencias especficas acerca de las necesidades sociales y las
posiciones que defienden los partidos polticos y grupos de inters. Las razones a
favor o en contra de la intervencin del Estado son al menos de tres tipos: polticas,
ticas y econmicas o fallos del mercado. Especialmente las ltimas merecen una
discusin ms larga por ser ms complejas (Kraft y Furlong 2011; Bozio y Grenet
2010).
Razones polticas
Los ciudadanos y los propios legisladores pueden decidir en un momento dado
que el Estado debe intervenir para resolver un problema por razones polticas. Un
cambio notable en la opinin pblica o el surgimiento de un movimiento social
puede impulsar la accin pblica. Un ejemplo clsico fue la decisin del Tribunal
Supremo de Estados Unidos en 1954 sobre la segregacin de escuelas pblicas en
el caso Brown v. Junta de Educacin de Topeka y el surgimiento del movimiento
de los derechos civiles a partir de cuya presin el gobierno federal estadounidense

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unos resultados ciertos y, por ltimo, unas probabilidades de xito o fracaso


calculables. Un ejemplo de problema simple es una epidemia en Hait, pues el
nmero de decisores es relativamente bajo, las alternativas de solucin son
escasas (pues habra que controlar la epidemia mediante campaas de
vacunacin, programas de atencin y prevencin, campaas informativas, entre
otros), nadie pone en duda la importancia de resolver el problema ni
cuestionara los mtodos mdicos.
Problemas complejos o dbilmente estructurados: son aquellos en los cuales
existen un gran nmero de decisores que, en general, tienen valores e intereses
en conflicto. Las opciones alternativas de solucin en este tipo de problemas
son ilimitadas y, por lo general, los resultados de dichas alternativas son
inciertos. Las probabilidades de xito en los problemas dbilmente
estructurados son incalculables. Un ejemplo de problema complejo es la
pobreza. Dentro de los actores involucrados estn los miembros del gobierno
en reas como la educacin, la seguridad social, la sanidad, la economa;
miembros del legislativo, la sociedad civil organizada, los empresarios, los
sindicatos, incluso agentes internacionales y no gubernamentales. No es de
extraar que entre estos actores existan conflictos de valores. Los resultados de
las soluciones que se proponen, al ser tan complejos, son difciles de predecir y
las probabilidades de xito son prcticamente incalculables. El aborto ilegal es
otro buen ejemplo de problema complejo. En este caso los decisores son
diversos: el parlamento, el Ministerio de Sanidad y Asuntos sociales, el
Ministerio de Educacin, los centros educativos, los centros mdicos, los
tribunales, las ONGs feministas o pro-vida, etc. Adicionalmente, existen
conflictos de valores en cuanto al problema; la visin de la Iglesia es diferente
a la del gobierno y no hay consenso entre diferentes grupos sociales. Por otra
parte, las alternativas de solucin son diversas y sus resultados son inciertos.
(Ordoez 2013)
Como recuerda Ordoez-Matamoros (2013), todo problema tiene dos grandes
componentes: el poltico y el tcnico. Si el analista de polticas se enfrenta a un
problema simple y debe recomendar soluciones, sern muy importantes sus
conocimientos y habilidades tcnicas. Si el analista se enfrenta a un problema
complejo, sern ms relevantes sus conocimientos y habilidades polticas. El
analista debe hacer por tanto frente a las caractersticas propias de cada tipo de
problema. En el caso de los problemas simples, el anlisis se concentra en la
comparacin de alternativas en donde los criterios tcnicos predominan. En el caso
de problemas complejos, las alternativas requieren de un estudio relativamente ms
poltico, en el que se deberan tener en cuenta los conflictos de intereses, los
impactos socio econmicos, el carcter, ideolgico, sociolgico, etc.
El caso de los problemas retorcidos como tipo de problema complejo
Cada vez ms en el mundo globalizado existen problemas de poltica pblica
interrelacionados y complejos. La crisis bancaria reciente, o la crisis de la deuda,
con sus consecuencias econmicas es un tpico ejemplo del tipo de problemas
pblicos que afrontan los gobiernos hoy en da. En este mundo cada vez ms
interconectado, hay problemas pblicos que no tienen una solucin fcil. De hecho,
incluso la identificacin y estructuracin del problema puede resultar difcil. Por
ejemplo, el terrorismo ha demostrado ser difcil de combatir para muchos
gobiernos de todo el mundo. Algunos gobiernos han definido el terrorismo en
trminos de poltica de defensa (por ejemplo, 'Guerra contra el Terrorismo "), otros
en trminos de poltica social (por ejemplo, como medidas que aborden la pobreza
y la exclusin social a escala global) y otros en trminos de justicia penal (por

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medida, este tipo de polticas son relativamente arcanas y estimulan una escasa
atencin pblica.
La poltica reguladora protectora, por su parte, tiene por objeto proteger al
pblico en general de los efectos negativos de la actividad privada, como los
alimentos contaminados, la contaminacin del aire, los productos de consumo no
seguros, o las transacciones comerciales fraudulentas. Aunque la mayora de las
empresas y los empresarios sean personas responsables que no desean perjudicar y
disuadir a sus clientes, las empresas tambin estn motivadas por el lucro y a veces
se resisten a la regulacin por razones de costes, argumentando que eso reducira
los mrgenes de beneficios o hara sus productos poco competitivos en el mercado,
o pondra a las empresas en desventaja competitivas frente a sus competidores
extranjeros. Debido a esta resistencia de las empresas a la regulacin y al hecho de
que el Estado y sus organismos reguladores alegan estar actuando en inters
pblico, las polticas reguladoras protectoras tienden a ser altamente conflictivas.
Normalmente involucran a los ministerios y los legisladores junto con las
asociaciones de empresarios o comerciantes ms importantes. Las decisiones se
adoptan al final por negociacin y compromiso, dado que normalmente ni el
Estado ni los empresarios pueden dominar completamente la elaboracin de estas
polticas. A veces, incluso las comisiones parlamentarias desempean el papel de
intermediarios entre los objetivos de los organismos reguladores y los intereses de
las empresas afectadas.
Polticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones pblicas que tienen la
finalidad de manipular la distribucin de la riqueza, la propiedad, los derechos
individuales o civiles, o algn otro elemento valorado entre diferentes clases
sociales o grupos raciales". A partir de esta definicin, ejemplos tpicos son las
polticas de bienestar, los derechos civiles para minoras raciales o sociales, la
ayuda financiera a los ayuntamientos pobres o la subvencin a escuelas. Las
polticas redistributivas son las ms controvertidas y en ellas participan
habitualmente los ms altos niveles del gobierno y los lderes de los llamados
agentes sociales (sindicatos y patronales). Su proceso de elaboracin se caracteriza
por un alto nivel de conflicto y existe una gran dificultad para cambiar el contenido
de estas polticas. En principio, estas polticas son difciles de aprobar ya que
suelen implicar que los intereses de los menos poderosos deban prevalecer sobre
los intereses ms poderosos, o al menos convencer a los grupos ms influyentes de
que es correcto y justo aprobar la redistribucin de algunos de los recursos a los
menos influyentes.
Polticas constituyentes, Lowi (1972) se refiri a este cuarto tipo aadido a sus
tres tipos iniciales para considerar aquellas polticas que tienen que ver con la
reorganizacin o reforma de las administraciones pblicas, la organizacin
electoral, la creacin de nuevos ministerios, etc. Estas polticas han recibido menos
atencin que las otras tres reas, porque a menudo son vistas como una categora
residual, a pesar de que estas polticas pueden implicar amplios costes y beneficios
para la sociedad frente a otras polticas que afectan a intereses limitados. En estas
polticas el proceso caracterstico de elaboracin transcurre de arriba hacia abajo y
es dominado habitualmente por las lites polticas y los funcionarios
gubernamentales.
Algunos han calificado a estas polticas como polticas institucionales
(Quermonne 1987) o polticas de gobernanza (Tolbert 2002) para referirse a
actuaciones dedicadas, por ejemplo, a reformar la financiacin poltica, a establecer
reformas de los mtodos democrticos y electorales, etc. Tolbert define estas
polticas de gobernanza como los cambios en las reglas que afectan a la estructura
y organizacin de las instituciones polticas. Las polticas constituyentes o de

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gobernanza son, por tanto, aquellas que cambian las reglas del juego poltico en
reas tales como las elecciones y votaciones, campaas polticas o la
descentralizacin. Las polticas anticorrupcin seran tambin un buen ejemplo de
polticas constituyentes o de gobernanza.
Wilson y los tipos de polticas segn la difusin o concentracin de sus
costes y beneficios
Una crtica repetida a la tipologa de polticas de Lowi es que a veces es difcil
asignar ciertas polticas a alguna de sus categoras. Muchas polticas tienen a la vez
atributos o componentes redistributivos y regulativos, como la regulacin de la
seguridad de productos de consumo que redistribuye la responsabilidad por riesgo
desde los consumidores hacia las empresas que fabrican los productos. En este
caso, no es claro, por tanto si es una poltica reguladora o redistributiva o las dos
cosas. James Q. Wilson respondi a las crticas de los tipos de poltica de Lowi
mediante el desarrollo de un sistema que evita plantear tipos de polticas que sean
ambiguos.
Con la misma finalidad que Lowi, es decir, para anticipar los problemas que
pueden aparecer en el procesos de elaboracin e implantacin, Wilson organiza las
polticas y los procesos polticos que se derivan de ellas observando en qu medida
los costes y los beneficios de una poltica se concentran en un solo inters
particular o se extienden a la mayor parte de los individuos o intereses colectivos.
En funcin de esto establece cuatro tipos:
Poltica de Grupos de Inters. En ella tanto los costes como los beneficios se
encuentran concentrados en determinados grupos. Esta poltica pblica beneficia a
un grupo pequeo de poblacin identificable, a costa de otro grupo tambin
pequeo e identificable (por ejemplo, un arancel aduanero que beneficia a unos
grupos de empresas frente a otros a los que perjudica). Se produce un conflicto
entre grupos que puede considerarse como un juego de "suma cero" entre unos
grupos y otros. Especial importancia tienen los grupos de inters y sus lobbies o
representantes, que intentan que el parlamento u otras instituciones del Estado
adopten las decisiones ms favorables a sus intereses. Existe una lucha interna de
poder entre los lobbies con los mismos intereses, "ganando" aquel que presione de
manera ms eficaz.
Poltica de Emprendedores. En ella los costes estn concentrados pero los
beneficios son difusos o generales para la poblacin. El conjunto de la sociedad se
beneficia de una poltica que impone costes elevados en un segmento pequeo e
identificable de la poblacin. En ellas, ciertos grupos y sus lderes tratarn de
persuadir a los gobiernos o legisladores para regular en inters del pblico, frente a
la oposicin de los grupos que asumen los costes de esa poltica. Esto es as, por
ejemplo, en las polticas ambientales (medidas anticontaminacin) en las que los
costes los soportan las industrias que contaminan, o en la poltica de seguridad en
los automviles que en principio es soportada por los fabricantes. Las medidas de
seguridad e higiene en el trabajo, por ejemplo, tambin benefician a todos los
trabajadores y son asumidas por los empresarios. Se denomina poltica de
emprendedores porque procede de determinados emprendedores pblicos que
tratan de despertar un inters concreto por un tema a la sociedad para que sta se
movilice.
Poltica Clientelar. En ella los costes son soportados por la poblacin pero los
beneficios estn concentrados en un grupo identificable. Se producen relaciones
cercanas de "clientela" entre los responsables polticos, los reguladores y los
intereses regulados. El grupo beneficiado tiene muchos incentivos para
movilizarse, mientras que los individuos que soportan el coste lo hacen de manera

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indiferente al estar muy divididos y ser poco visibles los costes (los incentivos de
movilizarse de cada uno son escasos). Un ejemplo tpico son los aranceles que se
ponen a la importacin de algunos productos para mantener altos los precios de los
productos locales. La mayor parte del pblico no percibe o es indiferente a un
aumento en el precio de los productos manufacturados que paga todo el mundo
mientras que las empresas productoras concretas son muy conscientes y se
benefician sobremanera de los efectos de esos aranceles, por esa razn estas
ltimas estarn muy motivadas y movilizadas para mantener esos aranceles y
actuarn como una clientela del ministerio de economa que en muchos casos
tendr xito.
Poltica Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la poltica
son difusos. Beneficia a un gran nmero de poblacin y los costes tambin deben
ser soportados por un gran nmero de personas, distribuyndose entre la mayora
de la poblacin. Grupos relativamente desorganizados de personas, o quienes
acten en su nombre, buscan una aprobacin sustantiva o simblica de una poltica
pblica. A menudo conduce a polticas dbiles y ambiguas. Este tipo de poltica
implica campaas en las que se apela a la mayora de la poblacin. Se intenta
conseguir el apoyo de gran nmero de la poblacin. Los grupos de inters no son
prcticamente relevantes en este caso. El ejemplo tpico es la seguridad social o las
pensiones, donde prcticamente todo el mundo contribuye y se beneficia de la
poltica.
Tabla 2.1. Tipologa de Wilson
Beneficios
Concentrados en poca gente

Difusos entre mucha gente

Concentrados
en
poca
agente

Poltica de grupos de
inters:

La poltica de
emprendedores:

Difusos entre
mucha gente

Poltica clientelar

Poltica mayoritaria:

Costes
Fuente: Wilson 1995

Esta tipologa de Wilson nos sirve, por ejemplo, para entender mejor cules
seran las polticas ms fciles de defender y aprobar. En esta tipologa una poltica
que proporciona un beneficio obvio y muy visible para un grupo conducira a ese
grupo a presionar en favor de la promulgacin de la poltica. Su tarea se hace an
ms fcil si los costes de la poltica son difciles de atribuir a un grupo en
particular, o sea, si los costes se distribuyen difusamente en algn grupo ms
grande. Un ejemplo es una deduccin fiscal por parte del gobierno central que
permita a las grandes empresas constructoras reducir sus impuestos por razn de
sus prdidas. Esta poltica es poco transparente, los beneficiarios son unas pocas
empresas a quienes les gustara mantener esta compensacin en secreto, y el coste
final de esta poltica ser sufragado por todos los contribuyentes.
Por otro lado, si los costes son fcilmente atribuibles a un grupo o inters
concreto, es probable que el grupo que soporta esos costes tomara medidas para
oponerse a esa poltica pblica. Si el coste y los beneficios se concentran en grupos
identificables, se produce un estilo de elaboracin de polticas que implica
conflicto entre grupos de inters. El ejemplo de Wilson es la disputa entre los
intereses laborales y empresariales en el campo de la seguridad en el trabajo. La
aplicacin de la ley de accidentes laborales puede dar lugar a feroces batallas entre
los sindicatos y las empresas, debido a que los participantes en este debate creen
que los beneficios de esta poltica se distribuyen solo a un nmero relativamente

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pequeo de intereses (mano de obra) y son pagados por un nmero relativamente


pequeo de intereses (los empresarios).
No es difcil encontrar otros ejemplos de polticas que tratan de imponer costes a
un grupo a favor de los beneficios para otro dentro del sector empresarial en
general. La regulacin de los precios farmacuticos, por ejemplo, podra enfrentar a
las compaas aseguradoras de salud en contra de los fabricantes de medicamentos.
Otra tipologa relacionada y complementaria: polticas materiales y
polticas simblicas
Otra forma de categorizar las polticas es examinar si la poltica es sustantiva o
material o es simblica. Las polticas materiales son aquellas en las que se
proporciona un beneficio material (es decir, tangible y evidente) a las personas. Las
polticas simblicas son las que simplemente apelan a los valores de las personas
sin que se pongan en marcha recursos o un esfuerzo material. Una poltica material,
por ejemplo, puede ser un subsidio del gobierno que proporciona dinero a las
comunidades locales para contratar a agentes de polica. Polticas simblicas
podran ser, por ejemplo, las campaas antidrogas como el "Di no, u otras
campaas y leyes o reformas por ejemplo para honrar a las vctima del terrorismo
mediante una placa o un monumento, o la prohibicin de quemar banderas oficiales
en algunos pases. . Como seala Anderson, estas polticas apelan a nuestros
valores y nuestro sentido de idealismo, pero en realidad no ofrecen ningn
beneficio particular por ms que as lo proclamen a veces. Al promulgar una
poltica pblica simblica, varios actores pueden presumir de haber hecho algo
acerca de un problema, incluso cuando la accin tomada es ms simblica que otra
cosa.

El caso de las polticas de regulacin social o de moralidad: un


caso especial
Las polticas o actuaciones pblicas que regulan asuntos como el aborto, la
eutanasia, el control de armas, las uniones entre personas del mismo sexo, la
pornografa, la prostitucin, las drogas o los juegos de azar se conocen
comnmente como una clase especial de polticas llamadas polticas de moralidad.
Su rasgo distintivo es que estn configuradas en base a algn conflicto sobre
principios. Por ejemplo, concepciones sobre cundo termina la vida de una
persona, cundo empieza; preguntas sobre si el juego, el consumo de drogas o la
prostitucin son inherentemente malos. La regulacin de estos conflictos de valores
implica en cierta medida decisiones sobre lo bueno y lo malo' y por lo tanto la
validacin de un determinado conjunto de valores bsicos (Mooney, 1999, Knill
2013; Tatalovich y Daynes 2011).
Especialmente en el contexto de los Estados Unidos, la investigacin de estas
polticas de moralidad se ha dedicado a dilucidar en qu medida tales polticas se
caracterizan por pautas de procesos decisorios tpicos y en qu medida las polticas
de moralidad constituyen un tipo de poltica pblica especfico y peculiar. En
concreto, se ha argumentado que las polticas de moralidad comparten una serie de
pautas de proceso que las diferencian claramente de otros tipos de medidas como
la distribucin y redistribucin de la riqueza o la regulacin de las actividades
econmicas.
Las pautas de proceso decisorio que se han identificado que diferencian los
asuntos de moralidad de los asuntos que no lo son, consisten, en primer lugar en la
presencia de conflictos de principio, por lo general conllevando enfrentamientos de
valores que no pueden ser resueltos mediante la discusin (Mooney, 1999). Los

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conflictos polticos se centran, ms que en la preocupacin sobre cules son los


mejores diseos de polticas para lograr ciertos objetivos, en la cuestin de que
valores bsicos debera reconocer un sistema poltico. En segundo lugar, dado el
predominio de los principios ms que los conflictos instrumentales, las polticas de
moralidad se supone que son tcnicamente menos complejas, por lo tanto, se
supone que favorecen una mayor participacin pblica en el proceso poltico. En
tercer lugar, el aumento de la participacin pblica y la simplicidad tcnica
favorecen una alta relevancia poltica de las polticas de la moralidad (Mooney
2001).
Por lo que respecta a los contenidos sustantivos de estas polticas, un rasgo
distintivo es que en muchos casos su regulacin no se centra en tratar los
componentes especficos del problema, sino en cambiar el derecho penal general.
En segundo lugar, independientemente de la existencia de regulaciones especficas
relacionadas con el tema, la sancin y enjuiciamiento penal constituyen contenidos
esenciales de las polticas de la moralidad. La modificacin de una de estas
polticas a menudo toma la ruta menos visible de cambios en la legislacin penal en
lugar de una regulacin sustantiva de la materia. Puede ocurrir que se incremente la
permisividad, por ejemplo mediante el no castigo de la inobservancia de las
normas. En tercer lugar, los conflictos de valores y las dificultades tpicas de llegar
a compromisos en materia de valores aumentan la probabilidad de que se
produzcan normativas ambiguas y abiertas que proporcionan a las autoridades que
tienen que implantarlas un considerable grado de discrecionalidad en la fase de
implantacin.

Referencias
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Baumer y Van Horn (2014) han tratado de establecer una relacin entre
diferentes tipos de problemas, su exposicin al pblico y propensin al conflicto y
el proceso poltico que rodea a su solucin. A partir de ah establecen algunas
generalizaciones
Los asuntos que preocupan a gran nmero de personas es probable que
estimulen un intenso debate pblico y atraigan a ms participantes en el
proceso poltico que los asuntos que se refieren solamente a un pequeo
segmento de la poblacin.
Las polticas complejas y las que requieren cambios importantes en el
comportamiento pblico o administrativo son mucho ms difciles de implantar
que las polticas que se pueden llevar a cabo de forma rutinaria a travs de las
redes organizativas ya establecidas.
Los asuntos que implican costes ocultos suelen ser manejados por el sector
privado, mientras que los asuntos que implican la atribucin de costes en
disputa requieren algn tipo de intervencin gubernamental. Diferentes tipos
de proceso de elaboracin de polticas dan lugar a resultados sustantivos
diferentes. Por ejemplo,
Las decisiones adoptadas por funcionarios de nivel bajo o medio tienden a
reflejar las normas profesionales, los imperativos de la organizacin y
procedimientos operativos estndar. El resultado ms probable es el llamado
incrementalismo, o sea, la formulacin de polticas o soluciones que cambian
las cosas slo de forma marginal.
Las decisiones adoptadas por los polticos en un contexto de excitacin pblica
pueden ofrecer oportunidades para la innovacin de poltica pblica. Sin
embargo, asuntos altamente conflictivos que no llegan a alcanzar el punto de
crisis a menudo se paralizan o estancan
Los polticos frecuentemente responden simblicamente a los ciudadanos, o
pueden abordar los problemas de unos pocos grupos o individuos, en lugar de
adoptar una actuacin de poltica pblica amplia.
Las decisiones adoptadas por los jueces pueden diferir significativamente de
las decisiones tomadas por otros funcionarios pblicos, ya que aquellos no
necesitan encubrir o diluir un cambio en las polticas pblicas. La Constitucin,
su seguridad del empleo, y los valores profesionales protegen a los jueces de
los polticos, aunque no siempre de la poltica.

Tipos de asuntos de poltica pblica y sus consecuencias:


tipologas clsicas
La tipologa de Lowi, los tipos de polticas y arenas de poder segn sus
efectos sobre la sociedad (policy determines politics?)
Un elemento importante del proceso de la poltica pblica es la comprensin de
cmo los diversos intereses estn organizados y cmo diversos intereses reaccionan
a diferentes tipos de polticas pblicas. Esta es la razn de que existan varios
intentos de desarrollar tipologas de polticas pblicas que han intentado predecir
las dificultades o peculiaridades presentes en ese sector a lo largo del proceso de
elaboracin de las mismas.
Las tipologas de polticas ms tradicionales generalmente dividan las polticas
pblicas en categoras temticas como la educacin, la poltica de sanidad, o la
poltica de transporte, por ejemplo. Este sistema era til para entender diferentes
sectores de poltica, pero no serva para extraer conclusiones generales acerca del
proceso poltico que subyace a estas polticas. El problema concreto es que, al no

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decirnos algo ms generalizable a otros sectores de poltica, estas tipologas


simples hacan difcil aprender de otros tipos de polticas y sus procesos
subyacentes.
La era moderna de desarrollo de tipologas de poltica comenz en 1964, cuando
Theodore Lowi estableci los tipos de polticas clsicas dividiendo las polticas
pblicas en tres categoras: distributivas, redistributivas y reguladoras (ms tarde
aadira el tipo de poltica constituyente). Lowi argumentaba que el conocer qu
tipo de poltica tenemos entre manos como analistas o elaboradores de poltica, nos
permite predecir el tipo de conflictos que van a suceder en a lo largo del proceso de
elaboracin e implantacin. Por tanto, se trata de una herramienta que va ms all
de la descripcin para adentrarse en el mundo de la prediccin de las dificultades,
proporcionando informacin til a los decisores pblicos para la resolucin de
problemas. Los tipos de poltica pblica que plantea Lowi son:
Polticas distributivas: son las que implican la concesin de algn tipo de
beneficio para un grupo de inters concreto u otro grupo bien definido
relativamente pequeo de beneficiarios. Los ejemplos de la poltica distributiva
incluyen las subvenciones o subsidios agrcolas; o el gasto o transferencias a los
gobiernos locales por parte del gobierno central para financiar sus infraestructuras,
tales como presas, sistemas de control de inundaciones, aviacin, carreteras y
escuelas. Estos beneficios se distribuyen por lo general en el proceso de
elaboracin y aprobacin del proyecto de ley de presupuestos como parte del
proceso presupuestario. La poltica distributiva permite una cantidad considerable
de negociacin y la distribucin de beneficios entre los grupos y diputados del
parlamento, ya que luego los partidos pueden usar esos beneficios conseguidos en
el presupuesto como mrito en sus campaas electorales.
Polticas reguladoras, son, en trminos generales, las polticas que tienen por
objeto regular la conducta de los particulares en sus actividades en el mercado o en
la vida cotidiana. Segn Ripley y Franklin, dentro de este tipo de Lowi pueden
distinguirse dos subtipos, la poltica reguladora competitiva y la poltica reguladora
protectora.
Las polticas reguladoras competitivas implican medidas diseadas para "limitar
la provisin de bienes y servicios a uno o unos pocos proveedores reconocidos, que
se eligen entre un nmero mayor de potenciales proveedores. Ripley y Franklin
citan como ejemplo la asignacin de frecuencias de radio y televisin por el
gobierno central, y la concesin de canales de televisin por cable por los
gobiernos locales o regionales. Otro ejemplo son las polticas destinadas a regular
los oficios o las profesiones, tales como el derecho, la medicina, la ingeniera, los
electricistas o fontaneros o los peluqueros. El Estado asigna normalmente la
capacidad de otorgar licencias profesionales a los miembros de esa profesin, los
abogados y los mdicos estn autorizados y regulados por sus pares, a travs de los
colegios de abogados y los colegios de mdicos nacionales o regionales. Este
sistema asegura la supervisin profesional de las actividades de los profesionales, a
los que se exige una determinada formacin y regulacin para asegurar un servicio
competente a sus clientes. Estas polticas tambin crean barreras para entrar en una
profesin, lo que limita el nmero de profesionales que prestan un servicio,
posiblemente manteniendo precios por los servicios que son ms altos de lo que
podran ser en un mercado profesional que fuera de acceso libre. En su mayor
parte, las polticas reguladoras competitivas se hacen sin mucho escrutinio pblico.
Gran parte de esta poltica se hace en el mbito regional, lo que contribuye ms a
su baja visibilidad, y los participantes ms activos en este tipo de polticas tienden
a dominar a las comisiones parlamentarias y a los grupos comerciales. En gran

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medida, este tipo de polticas son relativamente arcanas y estimulan una escasa
atencin pblica.
La poltica reguladora protectora, por su parte, tiene por objeto proteger al
pblico en general de los efectos negativos de la actividad privada, como los
alimentos contaminados, la contaminacin del aire, los productos de consumo no
seguros, o las transacciones comerciales fraudulentas. Aunque la mayora de las
empresas y los empresarios sean personas responsables que no desean perjudicar y
disuadir a sus clientes, las empresas tambin estn motivadas por el lucro y a veces
se resisten a la regulacin por razones de costes, argumentando que eso reducira
los mrgenes de beneficios o hara sus productos poco competitivos en el mercado,
o pondra a las empresas en desventaja competitivas frente a sus competidores
extranjeros. Debido a esta resistencia de las empresas a la regulacin y al hecho de
que el Estado y sus organismos reguladores alegan estar actuando en inters
pblico, las polticas reguladoras protectoras tienden a ser altamente conflictivas.
Normalmente involucran a los ministerios y los legisladores junto con las
asociaciones de empresarios o comerciantes ms importantes. Las decisiones se
adoptan al final por negociacin y compromiso, dado que normalmente ni el
Estado ni los empresarios pueden dominar completamente la elaboracin de estas
polticas. A veces, incluso las comisiones parlamentarias desempean el papel de
intermediarios entre los objetivos de los organismos reguladores y los intereses de
las empresas afectadas.
Polticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones pblicas que tienen la
finalidad de manipular la distribucin de la riqueza, la propiedad, los derechos
individuales o civiles, o algn otro elemento valorado entre diferentes clases
sociales o grupos raciales". A partir de esta definicin, ejemplos tpicos son las
polticas de bienestar, los derechos civiles para minoras raciales o sociales, la
ayuda financiera a los ayuntamientos pobres o la subvencin a escuelas. Las
polticas redistributivas son las ms controvertidas y en ellas participan
habitualmente los ms altos niveles del gobierno y los lderes de los llamados
agentes sociales (sindicatos y patronales). Su proceso de elaboracin se caracteriza
por un alto nivel de conflicto y existe una gran dificultad para cambiar el contenido
de estas polticas. En principio, estas polticas son difciles de aprobar ya que
suelen implicar que los intereses de los menos poderosos deban prevalecer sobre
los intereses ms poderosos, o al menos convencer a los grupos ms influyentes de
que es correcto y justo aprobar la redistribucin de algunos de los recursos a los
menos influyentes.
Polticas constituyentes, Lowi (1972) se refiri a este cuarto tipo aadido a sus
tres tipos iniciales para considerar aquellas polticas que tienen que ver con la
reorganizacin o reforma de las administraciones pblicas, la organizacin
electoral, la creacin de nuevos ministerios, etc. Estas polticas han recibido menos
atencin que las otras tres reas, porque a menudo son vistas como una categora
residual, a pesar de que estas polticas pueden implicar amplios costes y beneficios
para la sociedad frente a otras polticas que afectan a intereses limitados. En estas
polticas el proceso caracterstico de elaboracin transcurre de arriba hacia abajo y
es dominado habitualmente por las lites polticas y los funcionarios
gubernamentales.
Algunos han calificado a estas polticas como polticas institucionales
(Quermonne 1987) o polticas de gobernanza (Tolbert 2002) para referirse a
actuaciones dedicadas, por ejemplo, a reformar la financiacin poltica, a establecer
reformas de los mtodos democrticos y electorales, etc. Tolbert define estas
polticas de gobernanza como los cambios en las reglas que afectan a la estructura
y organizacin de las instituciones polticas. Las polticas constituyentes o de

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gobernanza son, por tanto, aquellas que cambian las reglas del juego poltico en
reas tales como las elecciones y votaciones, campaas polticas o la
descentralizacin. Las polticas anticorrupcin seran tambin un buen ejemplo de
polticas constituyentes o de gobernanza.
Wilson y los tipos de polticas segn la difusin o concentracin de sus
costes y beneficios
Una crtica repetida a la tipologa de polticas de Lowi es que a veces es difcil
asignar ciertas polticas a alguna de sus categoras. Muchas polticas tienen a la vez
atributos o componentes redistributivos y regulativos, como la regulacin de la
seguridad de productos de consumo que redistribuye la responsabilidad por riesgo
desde los consumidores hacia las empresas que fabrican los productos. En este
caso, no es claro, por tanto si es una poltica reguladora o redistributiva o las dos
cosas. James Q. Wilson respondi a las crticas de los tipos de poltica de Lowi
mediante el desarrollo de un sistema que evita plantear tipos de polticas que sean
ambiguos.
Con la misma finalidad que Lowi, es decir, para anticipar los problemas que
pueden aparecer en el procesos de elaboracin e implantacin, Wilson organiza las
polticas y los procesos polticos que se derivan de ellas observando en qu medida
los costes y los beneficios de una poltica se concentran en un solo inters
particular o se extienden a la mayor parte de los individuos o intereses colectivos.
En funcin de esto establece cuatro tipos:
Poltica de Grupos de Inters. En ella tanto los costes como los beneficios se
encuentran concentrados en determinados grupos. Esta poltica pblica beneficia a
un grupo pequeo de poblacin identificable, a costa de otro grupo tambin
pequeo e identificable (por ejemplo, un arancel aduanero que beneficia a unos
grupos de empresas frente a otros a los que perjudica). Se produce un conflicto
entre grupos que puede considerarse como un juego de "suma cero" entre unos
grupos y otros. Especial importancia tienen los grupos de inters y sus lobbies o
representantes, que intentan que el parlamento u otras instituciones del Estado
adopten las decisiones ms favorables a sus intereses. Existe una lucha interna de
poder entre los lobbies con los mismos intereses, "ganando" aquel que presione de
manera ms eficaz.
Poltica de Emprendedores. En ella los costes estn concentrados pero los
beneficios son difusos o generales para la poblacin. El conjunto de la sociedad se
beneficia de una poltica que impone costes elevados en un segmento pequeo e
identificable de la poblacin. En ellas, ciertos grupos y sus lderes tratarn de
persuadir a los gobiernos o legisladores para regular en inters del pblico, frente a
la oposicin de los grupos que asumen los costes de esa poltica. Esto es as, por
ejemplo, en las polticas ambientales (medidas anticontaminacin) en las que los
costes los soportan las industrias que contaminan, o en la poltica de seguridad en
los automviles que en principio es soportada por los fabricantes. Las medidas de
seguridad e higiene en el trabajo, por ejemplo, tambin benefician a todos los
trabajadores y son asumidas por los empresarios. Se denomina poltica de
emprendedores porque procede de determinados emprendedores pblicos que
tratan de despertar un inters concreto por un tema a la sociedad para que sta se
movilice.
Poltica Clientelar. En ella los costes son soportados por la poblacin pero los
beneficios estn concentrados en un grupo identificable. Se producen relaciones
cercanas de "clientela" entre los responsables polticos, los reguladores y los
intereses regulados. El grupo beneficiado tiene muchos incentivos para
movilizarse, mientras que los individuos que soportan el coste lo hacen de manera

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indiferente al estar muy divididos y ser poco visibles los costes (los incentivos de
movilizarse de cada uno son escasos). Un ejemplo tpico son los aranceles que se
ponen a la importacin de algunos productos para mantener altos los precios de los
productos locales. La mayor parte del pblico no percibe o es indiferente a un
aumento en el precio de los productos manufacturados que paga todo el mundo
mientras que las empresas productoras concretas son muy conscientes y se
benefician sobremanera de los efectos de esos aranceles, por esa razn estas
ltimas estarn muy motivadas y movilizadas para mantener esos aranceles y
actuarn como una clientela del ministerio de economa que en muchos casos
tendr xito.
Poltica Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la poltica
son difusos. Beneficia a un gran nmero de poblacin y los costes tambin deben
ser soportados por un gran nmero de personas, distribuyndose entre la mayora
de la poblacin. Grupos relativamente desorganizados de personas, o quienes
acten en su nombre, buscan una aprobacin sustantiva o simblica de una poltica
pblica. A menudo conduce a polticas dbiles y ambiguas. Este tipo de poltica
implica campaas en las que se apela a la mayora de la poblacin. Se intenta
conseguir el apoyo de gran nmero de la poblacin. Los grupos de inters no son
prcticamente relevantes en este caso. El ejemplo tpico es la seguridad social o las
pensiones, donde prcticamente todo el mundo contribuye y se beneficia de la
poltica.
Tabla 2.1. Tipologa de Wilson
Beneficios
Concentrados en poca gente

Difusos entre mucha gente

Concentrados
en
poca
agente

Poltica de grupos de
inters:

La poltica de
emprendedores:

Difusos entre
mucha gente

Poltica clientelar

Poltica mayoritaria:

Costes
Fuente: Wilson 1995

Esta tipologa de Wilson nos sirve, por ejemplo, para entender mejor cules
seran las polticas ms fciles de defender y aprobar. En esta tipologa una poltica
que proporciona un beneficio obvio y muy visible para un grupo conducira a ese
grupo a presionar en favor de la promulgacin de la poltica. Su tarea se hace an
ms fcil si los costes de la poltica son difciles de atribuir a un grupo en
particular, o sea, si los costes se distribuyen difusamente en algn grupo ms
grande. Un ejemplo es una deduccin fiscal por parte del gobierno central que
permita a las grandes empresas constructoras reducir sus impuestos por razn de
sus prdidas. Esta poltica es poco transparente, los beneficiarios son unas pocas
empresas a quienes les gustara mantener esta compensacin en secreto, y el coste
final de esta poltica ser sufragado por todos los contribuyentes.
Por otro lado, si los costes son fcilmente atribuibles a un grupo o inters
concreto, es probable que el grupo que soporta esos costes tomara medidas para
oponerse a esa poltica pblica. Si el coste y los beneficios se concentran en grupos
identificables, se produce un estilo de elaboracin de polticas que implica
conflicto entre grupos de inters. El ejemplo de Wilson es la disputa entre los
intereses laborales y empresariales en el campo de la seguridad en el trabajo. La
aplicacin de la ley de accidentes laborales puede dar lugar a feroces batallas entre
los sindicatos y las empresas, debido a que los participantes en este debate creen
que los beneficios de esta poltica se distribuyen solo a un nmero relativamente

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pequeo de intereses (mano de obra) y son pagados por un nmero relativamente


pequeo de intereses (los empresarios).
No es difcil encontrar otros ejemplos de polticas que tratan de imponer costes a
un grupo a favor de los beneficios para otro dentro del sector empresarial en
general. La regulacin de los precios farmacuticos, por ejemplo, podra enfrentar a
las compaas aseguradoras de salud en contra de los fabricantes de medicamentos.
Otra tipologa relacionada y complementaria: polticas materiales y
polticas simblicas
Otra forma de categorizar las polticas es examinar si la poltica es sustantiva o
material o es simblica. Las polticas materiales son aquellas en las que se
proporciona un beneficio material (es decir, tangible y evidente) a las personas. Las
polticas simblicas son las que simplemente apelan a los valores de las personas
sin que se pongan en marcha recursos o un esfuerzo material. Una poltica material,
por ejemplo, puede ser un subsidio del gobierno que proporciona dinero a las
comunidades locales para contratar a agentes de polica. Polticas simblicas
podran ser, por ejemplo, las campaas antidrogas como el "Di no, u otras
campaas y leyes o reformas por ejemplo para honrar a las vctima del terrorismo
mediante una placa o un monumento, o la prohibicin de quemar banderas oficiales
en algunos pases. . Como seala Anderson, estas polticas apelan a nuestros
valores y nuestro sentido de idealismo, pero en realidad no ofrecen ningn
beneficio particular por ms que as lo proclamen a veces. Al promulgar una
poltica pblica simblica, varios actores pueden presumir de haber hecho algo
acerca de un problema, incluso cuando la accin tomada es ms simblica que otra
cosa.

El caso de las polticas de regulacin social o de moralidad: un


caso especial
Las polticas o actuaciones pblicas que regulan asuntos como el aborto, la
eutanasia, el control de armas, las uniones entre personas del mismo sexo, la
pornografa, la prostitucin, las drogas o los juegos de azar se conocen
comnmente como una clase especial de polticas llamadas polticas de moralidad.
Su rasgo distintivo es que estn configuradas en base a algn conflicto sobre
principios. Por ejemplo, concepciones sobre cundo termina la vida de una
persona, cundo empieza; preguntas sobre si el juego, el consumo de drogas o la
prostitucin son inherentemente malos. La regulacin de estos conflictos de valores
implica en cierta medida decisiones sobre lo bueno y lo malo' y por lo tanto la
validacin de un determinado conjunto de valores bsicos (Mooney, 1999, Knill
2013; Tatalovich y Daynes 2011).
Especialmente en el contexto de los Estados Unidos, la investigacin de estas
polticas de moralidad se ha dedicado a dilucidar en qu medida tales polticas se
caracterizan por pautas de procesos decisorios tpicos y en qu medida las polticas
de moralidad constituyen un tipo de poltica pblica especfico y peculiar. En
concreto, se ha argumentado que las polticas de moralidad comparten una serie de
pautas de proceso que las diferencian claramente de otros tipos de medidas como
la distribucin y redistribucin de la riqueza o la regulacin de las actividades
econmicas.
Las pautas de proceso decisorio que se han identificado que diferencian los
asuntos de moralidad de los asuntos que no lo son, consisten, en primer lugar en la
presencia de conflictos de principio, por lo general conllevando enfrentamientos de
valores que no pueden ser resueltos mediante la discusin (Mooney, 1999). Los

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conflictos polticos se centran, ms que en la preocupacin sobre cules son los


mejores diseos de polticas para lograr ciertos objetivos, en la cuestin de que
valores bsicos debera reconocer un sistema poltico. En segundo lugar, dado el
predominio de los principios ms que los conflictos instrumentales, las polticas de
moralidad se supone que son tcnicamente menos complejas, por lo tanto, se
supone que favorecen una mayor participacin pblica en el proceso poltico. En
tercer lugar, el aumento de la participacin pblica y la simplicidad tcnica
favorecen una alta relevancia poltica de las polticas de la moralidad (Mooney
2001).
Por lo que respecta a los contenidos sustantivos de estas polticas, un rasgo
distintivo es que en muchos casos su regulacin no se centra en tratar los
componentes especficos del problema, sino en cambiar el derecho penal general.
En segundo lugar, independientemente de la existencia de regulaciones especficas
relacionadas con el tema, la sancin y enjuiciamiento penal constituyen contenidos
esenciales de las polticas de la moralidad. La modificacin de una de estas
polticas a menudo toma la ruta menos visible de cambios en la legislacin penal en
lugar de una regulacin sustantiva de la materia. Puede ocurrir que se incremente la
permisividad, por ejemplo mediante el no castigo de la inobservancia de las
normas. En tercer lugar, los conflictos de valores y las dificultades tpicas de llegar
a compromisos en materia de valores aumentan la probabilidad de que se
produzcan normativas ambiguas y abiertas que proporcionan a las autoridades que
tienen que implantarlas un considerable grado de discrecionalidad en la fase de
implantacin.

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TEMA 3. LOS INSTRUMENTOS DE LA ACTUACIN


PBLICA Y EL DISEO DE LAS POLTICAS PBLICAS
Las diferentes perspectivas sobre los instrumentos de poltica pblica o las herramientas
del gobierno y sus intereses ............................................................................................................ 2
Varias tipologas segn varios criterios ................................................................................................... 3
Tipologas clsicas: grados de coercin, intervencin y fines....................................4
Zanahorias, Palos y Sermones .........................................................................4
El modelo NATO de Hood .....................................................................................5
La tipologa de herramientas del gobierno de Peter John ........................................................................ 6
Tres grupos y seis herramientas del gobierno ............................................................6
Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de gobierno ..............9
El diseo de polticas (policy design): elementos y criterios eleccin de instrumentos y
consecuencias ............................................................................................................................... 12
Elementos del diseo ...............................................................................................12
Criterios de seleccin y combinacin de instrumentos en el diseo de polticas .....14
Referencias ............................................................................................................................................ 15
Cuando los responsables y decisores polticos exploran las diferentes soluciones de
poltica pblica que pueden adoptar frente a un problema pblico, han de tener en cuenta no
slo qu hacer, sino tambin cmo hacerlo. As, por ejemplo, al formular una poltica
pblica para hacer frente a la congestin del trfico, los decisores polticos deben tener en
cuenta la posibilidad de construir ms carreteras, mejorar el transporte pblico, restringir el
uso del automvil, o alguna combinacin de estas opciones, as como las herramientas que
se empelarn en la prctica para implantar cualquiera de estas medidas (Howlett et al.
2009). Estos instrumentos o herramientas de poltica pblica, tambin conocidos
herramientas de gobierno, son los medios o dispositivos que los gobiernos utilizan en la
implantacin de las polticas pblicas. Las propuestas que emanan de la etapa de
establecimiento de la agenda y la formulacin de polticas que estudiaremos en los temas 5
y 6 van a especificar no slo si se acta o no en un asunto o problema de poltica pblica,
sino tambin la forma de abordar mejor el problema e implantar una solucin. Por ejemplo,
en un caso como el del deterioro de la calidad del agua, las soluciones alternativas de
poltica pblica que se barajan podran centrarse en campaas de educacin pblica que
insten a los ciudadanos a abstenerse de actividades contaminantes, podran implicar
regulaciones que prohban todas las actividades que causen contaminacin, podran
proponer una subvencin destinada a la empresas contaminantes alentndolos para pasarse
a tecnologas ms seguras, o podran suponer alguna combinacin de estos u otros medios
(Howlett et al. 2009).
El diseo de polticas implica en gran medida el intento de hacer que las posibles
herramientas de poltica pblica se adapten a los problemas existentes. Esto puede llevarse
a cabo de una manera muy sistemtica o ms bien como un ejercicio de ensayo y error
basado simplemente en las experiencias y preferencias de los actores que formulan las
polticas. A pesar de que frecuentemente se representa en la literatura cientfica como un
proceso muy tcnico, la mayora de las veces el uso de diferentes instrumentos est lleno de
tensiones o contradicciones entre ellos, lo que significa que es muy difcil hacer una
seleccin de herramientas clara y que maximice las posibilidades de xito. En este tema se
tratan los diferentes tipos de instrumentos o herramientas de poltica pblica y sus
principales puntos fuertes y dbiles, as como los elementos que constituyen el diseo de
polticas pblicas y los problemas que surgen alrededor de esta fase.

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intervencin del gobierno es una forma delegada de regulacin que junto con la
creacin de procesos de consulta llevan a algunos grupos a convertirse en insiders
del proceso poltico, mientras que otros siguen siendo outsiders.
La categora de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a una
serie de otros vnculos activos tradicionalmente asociadas estrechamente con el Estado,
que consisten en la actividad de ste para transferir o extraer legtimamente ciertos
fondos. As, este tipo de herramientas comprenden el cobro de impuestos y de tasas o
tarifas pblicas, el uso del sistema tributario para el gasto (como por ejemplo mediante
el uso de deducciones o incentivos fiscales), la concesin de subvenciones y prstamos
(si el inters pagado por estos es inferior al tipo de inters en el mercado) y la
financiacin de actores no gubernamentales o cuasi-gubernamentales (como los grupos
de inters).
Por ltimo, las herramientas basadas en la organizacin implican el uso directo de
organismos estatales, no-estatales o cuasi-estatales para promover o inducir
determinados comportamientos. Por lo tanto la "organizacin", en el sentido de Hood,
comprende la reorganizacin y la configuracin de actividades gubernamentales y no
gubernamentales, el uso de la familia y las organizaciones voluntarias (ya sea a travs
de la conformacin de las condiciones en las que estas organizaciones operan, o a
travs de la abstencin de actuacin pblica para que estas organizaciones pueden
operar) y la provisin directa de bienes y servicios a travs de organismos pblicos o
controlados por el Estado. Este enfoque cuestiona implcitamente otras tipologas de
instrumentos de poltica, como la de Lowi, que se centran en la coercin por parte del
gobierno a otros actores como una variable clave.
En cambio, de acuerdo con este enfoque, los gobiernos crean y mantienen las condiciones
en las que los mercados pueden operar. Esto es obviamente as en aquellos casos en que los
gobiernos actan para asegurar los derechos de propiedad y los contratos y otros sistemas
de proteccin del mercado, pero incluso los mercados ilegales o cuasi-legales "deben su
existencia a los gobiernos que tratan de prohibir la produccin y venta de estos productos o
servicios, creando con ello una escasez que puede proporcionar altas tasas de beneficios
para quienes estn dispuestos a arriesgarse a un castigo y encarcelamiento por su provisin
(Howlett et al. 2009).

La tipologa de herramientas del gobierno de Peter John


Influido por algunas de las tipologas clsicas mencionadas ms arriba y recogiendo lo
mejor de ellas, aunque tratando de evitar sus problemas y presentndose de una manera ms
sencilla que la mayora, Peter John (2011) ha desarrollado recientemente una tipologa que
propone tres grades grupos de herramientas o recurso de los que disponen los gobiernos
para manipular, en mayor o menor grado, la realidad social a fin de influir en los resultados
de las polticas pblicas. En cada uno de ellos se identifican dos herramientas. En este
apartado nos centramos en esta tipologa con algo ms de detalle debido a su simplicidad y
utilidad (ver tambin una descripcin similar pero ms detallada de herramientas en
Howlett et al 2009).

Tres grupos y seis herramientas del gobierno

El primer grupo o par de instrumentos lo denomina John como herramientas directas o


de arriba abajo, que van directamente desde la autoridad pblica estatal a los
individuos o grupos que se necesita que cambien para lograr el resultado de poltica
pblica o para adquirir la capacidad y la tecnologa para hacer las cosas. La primera
herramienta directa acta modificando la estructura de incentivos con la que cuentan
las personas y organizaciones mediante la alteracin del derecho y la reformulacin del
marco regulador, algo que muchos estados occidentales tienen la capacidad de hacer
frecuentemente siempre que no se encuentren obstculos internos en el Estado, como
por ejemplo la oposicin de otro poder del Estado o un actor con capacidad de veto.

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Las reformas institucionales son probablemente las herramientas de efectos ms intensos,


en parte porque alteran fundamentalmente las reglas del juego. Tambin afectan a las
condiciones bajo las cuales los ciudadanos y grupos de cooperar para proporcionar una ruta
directa para mejorar los resultados de las polticas pblicas. Pero las instituciones polticas
son difciles de reformar o de introducir, tienden a tener un impacto slo en el largo plazo y
sus efectos pueden depender del contexto en el que se introducen. Tampoco est claro qu
instituciones son las mejores o las que deben crearse, ni est claro si es mejor concentrarlas
para mejorar la responsabilidad y la rendicin de cuentas y su capacidad de decisin, o es
mejor fragmentarlas para permitir los contrapesos y el aprendizaje entre ellas. No obstante,
la reforma institucional es un poderoso instrumento de cambio que a menudo se subestima
y sigue sin ser bien entendido (John, 2011).
Pasando por ltimo al par de las herramientas ms blandas, la informacin, en primer
lugar, es un recurso atractivo y de bajo coste para el gobierno, siendo relativamente fcil de
introducir, aunque hay casos en los que la persuasin por s sola podra no ser una razn de
peso para que los individuos y las organizaciones cambien su conducta. Sin embargo, a
veces nos podemos encontrar que estas herramientas tienen ms potencial del que puede
asumirse a primera vista, ya que pueden usarse de forma eficaz ciertas seales de
informacin bien elaboradas. La influencia de los actores pblicos aumenta cuando estos
desarrollan ciertas habilidades para influenciar las decisiones de los ciudadanos,
empujndolos sutilmente (lo que en ingls se conoce como nudging) hacia un curso de
accin concreto. Tambin puede darse el caso de que, cuando los ciudadanos tienen la
oportunidad de debatir asuntos pblicos y de tomar decisiones por s mismos, pueden
influir en los resultados mediante la propia elaboracin y aplicacin de polticas pblicas
ellos mismos (co-produccin de polticas).
Las redes y la gobernanza son, segn John (2011), una herramienta ms fcil de
introducir por los gobiernos, al menos superficialmente en forma de alianzas o asociaciones
pblico-privadas y redes entre organizaciones pblicas y privadas (no tanto las redes
bsicas fundamentales para los resultados de poltica pblica). Aunque la literatura
cientfica y poltica hace mucho hincapi en la importancia de las redes, los estudios no
apoyan tanto esa visin. El problema es que a veces estas redes no tienen demasiado
contenido. Su misma fluidez y la falta de contenido implican que tienen dificultades para
influir en la poltica pblica y as incentivar ciertas formas deseadas de conducta. A veces
no tienen la fuerza suficiente para cambiar los incentivos de ciertos actores poderosos. Lo
que a veces s hacen son ciertas actuaciones de poltica pblica simblica sin mucho
impacto en los resultados de poltica pblicas.
En general, por tanto, y como se aprecia en la Tabla 1, no existe ninguna herramienta de
gobierno o proceso de cambio que sea a la vez fcil de introducir y altamente eficaz. Una
primera conclusin a extraer es que un buen nmero de procesos sobre los que los
gobiernos tienen un mayor control directo son aquellos en los que el alcance o impacto es
ms limitado, como las leyes, o regulaciones, o los presupuestos. Los tipos de impacto
donde el control gubernamental es indirecto son aquellos en los que se pueden obtener
mayores beneficios de la intervencin, como con los instrumentos no estndar. Por ello, los
poderes pblicos deberan trabajar ms intensamente con los instrumentos que controlan
menos y dejar ms de lado las herramientas bajo su control directo.
Habitualmente, son las combinaciones de herramientas, como sealamos en el ltimo
apartado, las que deben requerir una mayor atencin. Algunos factores necesitan estar
siempre presentes en un grado limitado: por ejemplo, unos niveles moderados de
intervencin financiera y el control jurdico son condiciones necesarias para una
implantacin eficaz. Otra complicacin es que diferentes pases o sectores de poltica
pblica pueden encontrarse en diferentes puntos de partida y, por tanto, necesitan diferentes
combinaciones de herramientas y de intervencin pblica.

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El diseo de polticas (policy design): elementos y criterios


eleccin de instrumentos y consecuencias
Elementos del diseo
Los estudiosos de polticas pblicas llaman diseo de polticas (policy design) al
proceso por el cual en una o varias de las diferentes fases se configuran las polticas
pblicas para alcanzar un objetivo concreto, tanto a travs de anlisis tcnico como a travs
del proceso poltico. Una vez que la poltica est diseada, se promulga y se implanta. En
este momento las unidades administrativas traducen la voluntad de los poderes ejecutivo y
legislativo en resultados de polticas pblica reales (Birkland 2011).
Aunque algunas de las consideraciones que hacemos aqu se abordarn tambin desde
perspectivas algo distintas, conviene detenerse algo en el tema del diseo de polticas como
conjunto de conocimientos sobre la mejor forma de configurar programas pblicos para un
fin dado.
Por ejemplo, y como veremos, el diseo y la implantacin estn muy estrechamente
relacionadas, ya que las decisiones adoptadas en el diseo de una poltica influirn
profundamente en la forma en que una poltica se aplique, que a su vez influye en los
resultados de estas polticas. De hecho, los diseadores de polticas a menudo basan sus
diseos de poltica en la experiencia con polticas similares que ya han sido implantadas.
Otra de las razones de que el diseo y la ejecucin sean difciles de separar del resto del
proceso de la poltica es que el proceso de diseo de polticas contina durante la
implantacin. La promulgacin de leyes por el poder legislativo no resulta en una simple
traduccin de su voluntad en actuacin prctica por parte de las administraciones pblicas,
ni en el simple cumplimiento efectivo por parte de las personas cuya conducta pretende
cambiar esa poltica pblica. Las administraciones deben ver lo que ha sido aprobado por el
legislativo y deben decidir qu requiere hacer adems, o qu se les permite hacer en casos
concretos.
Segn Birkland (2011), en algn momento (preferiblemente pronto en el proceso) durante
el diseo de polticas, los decisores deben considerar explcitamente cinco elementos de
diseo, que se enumeran en la Tabla 3.
Tabla 3 Elemento del diseo de polticas pblicas

Elemento del diseo

Preguntas necesarias

Fines de la poltica pblica

Cules son los fines de la poltica? Eliminar un problema? Aliviar un


problema, pero no eliminarlo por completo? Impedir que un problema
empeore?

Modelo causal

Cul es el modelo causal? Sabemos que, si hacemos X, resultar Y?


Cmo lo sabemos? Si no lo sabemos, cmo podemos averiguarlo?

Herramientas de la poltica pblica

Qu herramientas o instrumentos se utilizarn para poner la poltica en


prctica? Van a ser ms o menos coercitivos? Van a basarse ms en los
incentivos, la persuasin, o la informacin, o en la creacin de
capacidades?

Destinatarios de la poltica pblica

El comportamiento de quin se supone que debe cambiar? Hay


destinatarios directos e indirectos? Se basan las opciones de diseo en
nuestra construccin social de la poblacin destinataria?

Implantacin de la poltica pblica

Cmo se implantar el programa? Quin crear el diseo del sistema de


implantacin? Se seleccionar un diseo de arriba abajo o de abajo hacia
arriba? Por qu?

Para el diseo de la poltica debemos entender los fines pretendidos y eso est muy
relacionado con la definicin del problema que estudiaremos en el Tema 5. En el Tema 2
hemos hecho tambin hincapi en que los problemas no se limitan a "existir" objetivamente
de una manera autoevidente, sino que se construyen y definen socialmente y pueden o no
entrar en la agenda y pueden o no estar bien estructurados o tener soluciones claras y
consensuales. Por ejemplo, si miramos un problema muy actual, la obesidad infantil, que se

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ha considerado como un problema tan grande como el tabaquismo para la salud pblica, se
puede argumentar que se debe a la proliferacin de la comida basura, de restaurantes de
comida rpida y a la televisin y los videojuegos, que incitan a una mala alimentacin y al
sedentarismo de los nios. Otros actores argumentan que el problema es causado por la
falta de espacios abiertos y por un mal diseo urbano, que hace a los nios menos
propensos a caminar o jugar al aire libre y produce ms probabilidades de que se vaya en
coches a todas partes. Otros creen que la obesidad infantil puede ser simplemente una
cuestin de mala educacin por parte de los padres, bajo auto-control y pereza de los nios.
Casi todos los otros elementos del diseo de la poltica pblica se derivarn de cul sea la
definicin del problema y la explicacin causal que tengamos de l y uno puede plantearse
diseos de polticas que tengan por objeto regular la comida basura y el ocio con
videojuegos para forzar a los nios a ser ms activos, o pensar en polticas que fomenten la
actividad a travs de una mejor ordenacin urbana, o a travs de campaas de educacin
pblica para persuadir o hacer avergonzarse a los padres para intentar que los nios hagan
ms ejercicio. Cada una de estas polticas asume diferentes teoras causales y por lo tanto
va a sugerir diferentes herramientas de poltica.
A veces los propios objetivos de una poltica son disputados o estn en tensin unos con
otros (por ejemplo la tensin entre libertad personal y seguridad en la prevencin contra el
terrorismo en los aeropuertos). Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el
ejecutivo han especificado su definicin del problema o han elegido un mtodo de
implantacin de un programa, estos conflictos entre diferentes objetivos son ya menos
probables, ya que los fines elegidos se formalizan en el diseo concreto de la poltica. Sin
embargo, debido a que la legislacin suele ser a veces producto de un compromiso entre
grupos de inters y el gobierno, o entre partidos, en algunos casos, los instrumentos no
estn bien especificados y los fines exactos estn algo menos definidos hasta que la poltica
se concreta en la fase de diseo y su implantacin.
Adems de la complejidad de los fines, puede darse el caso de que hay diferentes tipos de
objetivos. Uno debe preguntarse si el fin principal de la poltica es la eliminacin de un
problema, el mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la
gravedad de un problema a un nivel ms aceptable. Por ejemplo, el objetivo de las leyes de
vertidos a las aguas residuales intentan normalmente que las aguas sean "potables, aptas
para nadar y explotables en un plazo de aos determinado. Por tanto, no busca eliminar
toda contaminacin, sino reducir el nivel de contaminacin para hacer las aguas de un ro
utilizables.
Con respecto a lo que hemos llamado la disposicin de una teora causal adecuada, si los
participantes en la elaboracin de polticas pueden ponerse de acuerdo, aunque sea de
forma aproximada en unos fines de la poltica y el grado en que quieren acabar o reducir el
problema pblico, lo siguiente que deben hacer es comprender la teora causal que subyace
a la poltica a seguir. Una teora causal es una teora sobre qu causa el problema pblico y
qu intervencin (es decir, qu respuesta o solucin de poltica pblica) aliviara el
problema. Sin una buena teora causal, es poco probable que un diseo de la poltica sea
capaz de lograr los resultados deseados. Ms bien, la evaluacin del desempeo se centrar
en el esfuerzo llevado a cabo y los recursos usados, ya que los ejecutores y los
investigadores encontrarn que es difcil establecer una relacin entre el esfuerzo empleado
y el resultado de la poltica. Si las leyes planteadas por el legislativo son vagas o si el
legislador se remite a la expertise de los funcionarios de la administracin, ser
normalmente responsabilidad de la administracin el desarrollar la mejor teora causal
posible y decidir el mejor diseo de polticas. Pero si el legislador especifica una solucin
concreta o conjunto de soluciones a un problema, entonces la teora causal estar ya
implcita en la legislacin aprobada (Birkland 2011).
Dado que los problemas sociales son muy complejas, como vimos en el Tema 2, no es de
extraar que sea muy difcil desarrollar teoras causales sobre cmo funciona el mundo
social. Si uno plantea una mala teora causal, no habr ninguna poltica pblica, por muy
bien elaborada que est, que tenga un impacto positivo en el problema en cuestin. En
estrecha relacin con la teora causal elegida est la eleccin de instrumentos poltica
pblica o herramientas de gobierno utilizables para crear un resultado deseado y que hemos
estudiado ms arriba en este tema. Como veamos en el apartado anterior, tiene diferentes
grados de dificultad en su implantacin y potencialidades en su eficacia. Los estudios sobre

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diseo de polticas han tratado tambin de establecer algunos criterios para seleccionarlas
en funcin de ciertos objetivos. Ese es el objeto del ltimo apartado.

Criterios de seleccin y combinacin de instrumentos en el


diseo de polticas
Complementando lo que veamos antes en el modelo de John sobre facilidad y eficacia de
las diferentes herramientas de gobierno, sabemos tambin que los diseadores de polticas
deben considerar una serie de criterios a la hora de seleccionar un instrumento de poltica.
Uno de estos criterios es la viabilidad poltica. Debido a que la formulacin de polticas es
tambin un proceso poltico tanto como tcnico, puede suceder que incluso ciertas
herramientas de poltica que son tcnicamente superiores no pueden ser adoptadas porque
son polticamente impopulares o inviables. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un ejrcito
completamente voluntario y depende en gran medida de las reservas militares para
aumentar su personal, como durante las guerras en Irak y Afganistn. Un ejrcito de
voluntarios es una manera polticamente ms factible para cubrir las necesidades de
personal que la conscripcin obligatoria, que fue muy controvertida durante la guerra de
Vietnam y sera mucho ms controvertida hoy en da, dada la oposicin histrica de los
estadounidenses al reclutamiento obligatorio. Otros pases con diferentes necesidades y
culturas polticas, como Israel, requieren el servicio militar obligatorio, dado que
claramente la dinmica poltica y de seguridad en Israel son diferentes de las de Estados
Unidos.
Un segundo factor en la eleccin de herramientas de poltica son los recursos disponibles
para aplicar la poltica. Por ejemplo, puede haber dos formas bsicas alternativas de
combatir el problema de los incendios forestales: el establecimiento de miles de puestos de
observacin y de bomberos en los bosques o el empleo de un programa de educacin
pblica para convencer a la gente que slo ellos pueden prevenir los incendios forestales. El
lema actual del Servicio Forestal de los Estados Unidos que se anuncia en campaas y
carteles es "slo usted puede prevenir los incendios forestales" que intenta hacer frente al
riesgo de incendio. El Servicio Forestal de Estados Unidos, por tanto, ha decidido resaltar
las herramientas de educacin y exhortacin a la poblacin sobre el peligro de los
incendios, ya que es mucho menos costoso que los esfuerzos ms agresivos para detectar y
prevenir los incendios causados por descuido. Por supuesto, la campaa de educacin
pblica puede no ser totalmente eficaz para hacer frente al riesgo de incendios forestales, y
muchos de los incendios se siguen iniciando por descuido, pero esta campaa y otras, tales
como animar a la gente a dejar de fumar o las que les recuerdan que usen el cinturn de
seguridad, fueron un xito en inducir un cambio de conductas entre una gran proporcin de
la poblacin y ha merecido la pena todos los dineros invertidos en ellas.
Un tercer criterio de seleccin de los instrumentos de poltica pblica se basa en los
supuestos de conducta de las poblaciones destinatarias. Los destinatarios de la poltica son
las entidades, personas u organizaciones, cuyo comportamiento pretende modificar la
poltica pblica. La eleccin de la herramienta de poltica depende de la conducta que se le
suponga al destinatario. La eleccin de una herramienta coercitiva revela algo sobre los
supuestos que se tienen sobre la conducta de los destinatarios distinto a los supuestos que se
tiene a la hora de elegir, por ejemplo, un conjunto de incentivos econmicos. Este vnculo
entre los fines de poltica pblica y la herramienta de poltica elegida estara dentro de una
categora ms amplia que Salamon y Lund llaman "efectividad", que puede ser evaluada en
dos niveles: la "eficacia de la oferta" del programa en la prestacin de un nivel necesario de
outputs para inducir cambios en la poblacin destinataria, y la "eficacia de la focalizacin"
del programa en la alteracin de las conductas de los destinatarios de la poltica.
Normalmente estas consideraciones dan por hecho que los instrumentos de poltica se
suelen utilizar de forma aislada. Sin embargo, no hay nada que sugiera que en realidad se
puedan y se suelan utilizar varias herramientas de poltica en combinacin para tratar un
problema concreto. Por ejemplo, en la poltica antidroga, se han endurecido las penas por
trfico de drogas, se ha tratado de aumentar los alijos de droga antes de entrar en el pas,
pero a la vez se ha experimentado con campaas de educacin pblica, a veces dirigidas a
los jvenes. La tendencia es, por tanto, a "agrupar" los instrumentos de poltica en
paquetes de herramientas que estn todas dirigidas a alcanzar objetivos similares, y as se
refleja en las ltimas investigaciones que tienes por objeto dilucidar cules son las mejores

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combinaciones de instrumentos para resolver ciertos problemas de poltica pblica (ver


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Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de


gobierno
Por lo que respecta a la eficacia de las herramientas mencionadas, de la breve descripcin
precedente se desprende que cada aproximacin a las herramientas de gobierno depende de
una interpretacin especfica de cules son las formas relevantes de la accin pblica en la
poltica y en la sociedad. Eso implica no slo una descripcin de la herramienta, sino una
explicacin de las acciones que se derivan de ella, el carcter de la herramienta y de las
personas u organizaciones afectadas por ella son tambin componentes igual de relevantes.
En un extremo est el enfoque de arriba hacia abajo reflejado en algunos tipos de leyes y en
la prestacin de financiacin pblica. Esta perspectiva tiene la ventaja de que los objetivos
de la reforma se especifican claramente con antelacin y hay un plan claro de cmo llegar
al resultado deseado. El problema es que los legisladores no pueden prever todas las
situaciones para las que una ley se ha diseado y una normativa jurdica no puede adaptarse
siempre a circunstancias rpidamente cambiantes. Sobre todo, el propio atractivo del
enfoque arriba-abajo puede provocar su fracaso ya que al especificar con antelacin los
objetivos, puede crear resistencia por parte de la poblacin en general, que puede rechazar
la aplicacin de herramientas diseadas para un fin concreto, especialmente si sienten que
no han participado en la decisin.
Los otros tipos de actuacin pueden ser ms potentes al afectar el comportamiento de los
participantes en el largo plazo. Las instituciones tienen esta cualidad, por ser
configuraciones duraderas que afectan los incentivos de los actores. Pueden incorporar
ciertos valores sociales, por lo que pueden conducir a la cooperacin social a largo plazo. El
otro conjunto de actuaciones tiende a funcionar de manera menos abierta y a involucrar a
grupos y ciudadanos hacia objetivos comunes. Este enfoque supera los problemas
atribuidos a las herramientas directas o de arriba abajo y tiene el potencial de crear crculos
virtuosos, basados en la confianza, la cooperacin y el aprendizaje mutuo. Pero puede darse
el caso de que tales herramientas puedan terminar replicando los mismos comportamientos
y prcticas sociales que condujeron a resultados sociales negativos originalmente. Al final
su propia debilidad les debilita.
Aunque es complicado hacer una valoracin clara acerca de las fortalezas y debilidades
relativas de cada una de las herramientas y perfilar cul es la mejor combinacin, John
propone separar dos cuestiones o criterios.
La primera se refiere a la facilidad de introduccin de una herramienta, o el grado en que
un recurso concreto puede aplicarse por el Estado u otro agente pblico, lo que tiene que
ver en parte con la viabilidad de conseguir poner en prctica mecanismos y procesos
tcnicos, pero por otra parte con el entorno poltico que restringe a los decisores, ya sea a
travs de los requisitos de las normas institucionales, la presin de la opinin pblica para
actuar y la debilidad de los polticos frente a los burcratas tradicionales. La segunda
cuestin es la valoracin de la eficacia de las herramientas, las consideraciones tcnicas
como la comprensin del impacto de la coaccin, la persuasin o la creacin de redes, por
ejemplo, pero tambin puede reflejar restricciones polticas de base y decisiones respecto a
por qu una herramienta en particular puede tener un limitado o fuerte efecto en la sociedad
en general.
La siguiente tabla refleja las valoraciones de este autor sobre la facilidad de uso o
introduccin de las diferentes herramientas y la eficacia atribuida a cada una de ellas. Cada
celda tiene una entrada en una escala de tres puntos de baja, media y alta.
Tabla 1. Comparacin de las herramientas de gobierno
Recurso

Facilidad de empleo

Derecho y regulacin
Gasto pblico e impuestos
Administracin y gestin pblica
Instituciones
Informacin,
persuasin
deliberacin
Redes y gobernanza

Eficacia

Alta
Media
Media
Baja
Alta

Baja
Baja
Media
Alta
Media

Media

Baja

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John (2011)
Como se refleja en la tabla anterior, segn Peter John, el derecho y la regulacin pueden
introducirse con bastante facilidad, dependiendo del sistema poltico, en funcin de que
tenga una separacin de poderes muy marcada o un nmero alto de actores con veto (como
por ejemplo un tribunal constitucional fuerte, una segunda cmara poderosa, etc.). En los
sistemas polticos unitarios, por ejemplo, es ms fcil promulgar muy rpidamente ciertas
leyes, al contrario que en los sistemas federales o con ms separacin de poderes, donde el
ejecutivo central no siempre puede conseguir lo que se propone y lo tiene que negociar con
otros actores. Pero, en general, si hay voluntad poltica y mayoras detrs de la accin
ejecutiva no es difcil promulgar las leyes deseadas.
El problema aqu es si se pueden hacer cumplir esas leyes una vez promulgadas y, como
veremos en el Tema 8 sobre implantacin, mucho depende de la aceptacin pblica de la
propia ley, de los recursos destinados a su aplicacin, de si la ley consiste en obligar a
alguna conducta o a prohibirla, de si los grupos de inters la apoyan y de si la
administracin y otras agencias pblicas estn detrs de la ley. Si la poblacin no quiere
cumplir esa legislacin no hay mucho que un Estado u otra autoridad pblica pueda hacer
en esas circunstancias. Si la poblacin obedece esa legislacin, existen muchas
posibilidades de que la regulacin puede lograr el resultado deseado si la actuacin
necesaria es claramente identificable y puede ser configurada mediante la reglamentacin
normativa. Una tercera opcin es que, incluso si una ley es obedecida, puedan darse
consecuencias negativas mediante resistencia pasiva o falta de internalizacin de las normas
contenidas en esa legislacin.
El gasto pblico y los impuestos pueden ser relativamente fciles de aplicar por los
gobiernos, pero su uso es muy dependiente del estado de las finanzas pblicas y de si hay
apoyo poltico suficiente para afrontar ese gasto. Segn John, los recursos financieros son
menos eficaces de lo que podra imaginarse, ya que es complicado dirigir el dinero hacia
los sectores adecuados y en el tiempo adecuado. El problema es que los impactos
conseguidos no suelen ser tan altos como se espera debido a la dificultad de asegurar que el
dinero no ha sido derrochado o no ha quedado absorbido en los diferentes escalones
administrativos o presupuestarios produciendo ciertos productos de poltica pblica (policy
outputs) pero que no han llevado a los resultados deseados (policy outcomes) en la sociedad
(ver sobre esta distincin el Tema 1). Tambin es posible que haya lmites en la medida en
que los incentivos financieros conducen a cambios en la conducta de los ciudadanos. Por
supuesto, el dinero es una condicin necesaria para las intervenciones ms eficaces y
normalmente se utiliza combinado con otros instrumentos, pero en los casos donde el
dinero es decisivo en la intervencin, los costes de su uso, sobre todo si se aplica de manera
muy rpida suelen ser sorprendentemente altos. Por tanto, el gasto funciona bien si hay una
necesidad nueva o insatisfecha hasta ahora por los decisores, y los impuestos funcionan all
donde existe un grupo identificable que tiene un incentivo para cambiar su comportamiento
como resultado del cambio impositivo.
La conclusin general de John sobre dos pilares clsicos del Estado, el derecho y el
presupuesto es, por tanto, que aunque son formas de la actuacin pblica fiables,
normalmente tienden a decepcionar con respecto lo que se espera de ellas.
La reforma de la organizacin interna de la administracin pblica, especialmente en la
direccin de la Nueva Gestin Pblica, es relativamente fcil de implantar dado que los
ejecutivos tienen un alto grado de control sobre sus procedimientos internos y que los
funcionarios se encuentran, al menos formalmente, bajo el mando de los polticos. Existen
algunas pruebas en la literatura cientfica de que la reforma o modernizacin de las
administraciones mejora la calidad de la gestin pblica y tiene efectos favorables sobre el
desempeo y la provisin de las polticas pblicas. A pesar de que es difcil demostrar el
impacto de la Nueva Gestin Pblica y hay ciertos inconvenientes en las reformas
generales, varios estudios muestran efectos positivos de las medidas concretas para mejorar
el rendimiento mediante incentivos, como la remuneracin ligada al rendimiento y la
medicin del desempeo.

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Las reformas institucionales son probablemente las herramientas de efectos ms intensos,


en parte porque alteran fundamentalmente las reglas del juego. Tambin afectan a las
condiciones bajo las cuales los ciudadanos y grupos de cooperar para proporcionar una ruta
directa para mejorar los resultados de las polticas pblicas. Pero las instituciones polticas
son difciles de reformar o de introducir, tienden a tener un impacto slo en el largo plazo y
sus efectos pueden depender del contexto en el que se introducen. Tampoco est claro qu
instituciones son las mejores o las que deben crearse, ni est claro si es mejor concentrarlas
para mejorar la responsabilidad y la rendicin de cuentas y su capacidad de decisin, o es
mejor fragmentarlas para permitir los contrapesos y el aprendizaje entre ellas. No obstante,
la reforma institucional es un poderoso instrumento de cambio que a menudo se subestima
y sigue sin ser bien entendido (John, 2011).
Pasando por ltimo al par de las herramientas ms blandas, la informacin, en primer
lugar, es un recurso atractivo y de bajo coste para el gobierno, siendo relativamente fcil de
introducir, aunque hay casos en los que la persuasin por s sola podra no ser una razn de
peso para que los individuos y las organizaciones cambien su conducta. Sin embargo, a
veces nos podemos encontrar que estas herramientas tienen ms potencial del que puede
asumirse a primera vista, ya que pueden usarse de forma eficaz ciertas seales de
informacin bien elaboradas. La influencia de los actores pblicos aumenta cuando estos
desarrollan ciertas habilidades para influenciar las decisiones de los ciudadanos,
empujndolos sutilmente (lo que en ingls se conoce como nudging) hacia un curso de
accin concreto. Tambin puede darse el caso de que, cuando los ciudadanos tienen la
oportunidad de debatir asuntos pblicos y de tomar decisiones por s mismos, pueden
influir en los resultados mediante la propia elaboracin y aplicacin de polticas pblicas
ellos mismos (co-produccin de polticas).
Las redes y la gobernanza son, segn John (2011), una herramienta ms fcil de
introducir por los gobiernos, al menos superficialmente en forma de alianzas o asociaciones
pblico-privadas y redes entre organizaciones pblicas y privadas (no tanto las redes
bsicas fundamentales para los resultados de poltica pblica). Aunque la literatura
cientfica y poltica hace mucho hincapi en la importancia de las redes, los estudios no
apoyan tanto esa visin. El problema es que a veces estas redes no tienen demasiado
contenido. Su misma fluidez y la falta de contenido implican que tienen dificultades para
influir en la poltica pblica y as incentivar ciertas formas deseadas de conducta. A veces
no tienen la fuerza suficiente para cambiar los incentivos de ciertos actores poderosos. Lo
que a veces s hacen son ciertas actuaciones de poltica pblica simblica sin mucho
impacto en los resultados de poltica pblicas.
En general, por tanto, y como se aprecia en la Tabla 1, no existe ninguna herramienta de
gobierno o proceso de cambio que sea a la vez fcil de introducir y altamente eficaz. Una
primera conclusin a extraer es que un buen nmero de procesos sobre los que los
gobiernos tienen un mayor control directo son aquellos en los que el alcance o impacto es
ms limitado, como las leyes, o regulaciones, o los presupuestos. Los tipos de impacto
donde el control gubernamental es indirecto son aquellos en los que se pueden obtener
mayores beneficios de la intervencin, como con los instrumentos no estndar. Por ello, los
poderes pblicos deberan trabajar ms intensamente con los instrumentos que controlan
menos y dejar ms de lado las herramientas bajo su control directo.
Habitualmente, son las combinaciones de herramientas, como sealamos en el ltimo
apartado, las que deben requerir una mayor atencin. Algunos factores necesitan estar
siempre presentes en un grado limitado: por ejemplo, unos niveles moderados de
intervencin financiera y el control jurdico son condiciones necesarias para una
implantacin eficaz. Otra complicacin es que diferentes pases o sectores de poltica
pblica pueden encontrarse en diferentes puntos de partida y, por tanto, necesitan diferentes
combinaciones de herramientas y de intervencin pblica.

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El diseo de polticas (policy design): elementos y criterios


eleccin de instrumentos y consecuencias
Elementos del diseo
Los estudiosos de polticas pblicas llaman diseo de polticas (policy design) al
proceso por el cual en una o varias de las diferentes fases se configuran las polticas
pblicas para alcanzar un objetivo concreto, tanto a travs de anlisis tcnico como a travs
del proceso poltico. Una vez que la poltica est diseada, se promulga y se implanta. En
este momento las unidades administrativas traducen la voluntad de los poderes ejecutivo y
legislativo en resultados de polticas pblica reales (Birkland 2011).
Aunque algunas de las consideraciones que hacemos aqu se abordarn tambin desde
perspectivas algo distintas, conviene detenerse algo en el tema del diseo de polticas como
conjunto de conocimientos sobre la mejor forma de configurar programas pblicos para un
fin dado.
Por ejemplo, y como veremos, el diseo y la implantacin estn muy estrechamente
relacionadas, ya que las decisiones adoptadas en el diseo de una poltica influirn
profundamente en la forma en que una poltica se aplique, que a su vez influye en los
resultados de estas polticas. De hecho, los diseadores de polticas a menudo basan sus
diseos de poltica en la experiencia con polticas similares que ya han sido implantadas.
Otra de las razones de que el diseo y la ejecucin sean difciles de separar del resto del
proceso de la poltica es que el proceso de diseo de polticas contina durante la
implantacin. La promulgacin de leyes por el poder legislativo no resulta en una simple
traduccin de su voluntad en actuacin prctica por parte de las administraciones pblicas,
ni en el simple cumplimiento efectivo por parte de las personas cuya conducta pretende
cambiar esa poltica pblica. Las administraciones deben ver lo que ha sido aprobado por el
legislativo y deben decidir qu requiere hacer adems, o qu se les permite hacer en casos
concretos.
Segn Birkland (2011), en algn momento (preferiblemente pronto en el proceso) durante
el diseo de polticas, los decisores deben considerar explcitamente cinco elementos de
diseo, que se enumeran en la Tabla 3.
Tabla 3 Elemento del diseo de polticas pblicas

Elemento del diseo

Preguntas necesarias

Fines de la poltica pblica

Cules son los fines de la poltica? Eliminar un problema? Aliviar un


problema, pero no eliminarlo por completo? Impedir que un problema
empeore?

Modelo causal

Cul es el modelo causal? Sabemos que, si hacemos X, resultar Y?


Cmo lo sabemos? Si no lo sabemos, cmo podemos averiguarlo?

Herramientas de la poltica pblica

Qu herramientas o instrumentos se utilizarn para poner la poltica en


prctica? Van a ser ms o menos coercitivos? Van a basarse ms en los
incentivos, la persuasin, o la informacin, o en la creacin de
capacidades?

Destinatarios de la poltica pblica

El comportamiento de quin se supone que debe cambiar? Hay


destinatarios directos e indirectos? Se basan las opciones de diseo en
nuestra construccin social de la poblacin destinataria?

Implantacin de la poltica pblica

Cmo se implantar el programa? Quin crear el diseo del sistema de


implantacin? Se seleccionar un diseo de arriba abajo o de abajo hacia
arriba? Por qu?

Para el diseo de la poltica debemos entender los fines pretendidos y eso est muy
relacionado con la definicin del problema que estudiaremos en el Tema 5. En el Tema 2
hemos hecho tambin hincapi en que los problemas no se limitan a "existir" objetivamente
de una manera autoevidente, sino que se construyen y definen socialmente y pueden o no
entrar en la agenda y pueden o no estar bien estructurados o tener soluciones claras y
consensuales. Por ejemplo, si miramos un problema muy actual, la obesidad infantil, que se

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ha considerado como un problema tan grande como el tabaquismo para la salud pblica, se
puede argumentar que se debe a la proliferacin de la comida basura, de restaurantes de
comida rpida y a la televisin y los videojuegos, que incitan a una mala alimentacin y al
sedentarismo de los nios. Otros actores argumentan que el problema es causado por la
falta de espacios abiertos y por un mal diseo urbano, que hace a los nios menos
propensos a caminar o jugar al aire libre y produce ms probabilidades de que se vaya en
coches a todas partes. Otros creen que la obesidad infantil puede ser simplemente una
cuestin de mala educacin por parte de los padres, bajo auto-control y pereza de los nios.
Casi todos los otros elementos del diseo de la poltica pblica se derivarn de cul sea la
definicin del problema y la explicacin causal que tengamos de l y uno puede plantearse
diseos de polticas que tengan por objeto regular la comida basura y el ocio con
videojuegos para forzar a los nios a ser ms activos, o pensar en polticas que fomenten la
actividad a travs de una mejor ordenacin urbana, o a travs de campaas de educacin
pblica para persuadir o hacer avergonzarse a los padres para intentar que los nios hagan
ms ejercicio. Cada una de estas polticas asume diferentes teoras causales y por lo tanto
va a sugerir diferentes herramientas de poltica.
A veces los propios objetivos de una poltica son disputados o estn en tensin unos con
otros (por ejemplo la tensin entre libertad personal y seguridad en la prevencin contra el
terrorismo en los aeropuertos). Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el
ejecutivo han especificado su definicin del problema o han elegido un mtodo de
implantacin de un programa, estos conflictos entre diferentes objetivos son ya menos
probables, ya que los fines elegidos se formalizan en el diseo concreto de la poltica. Sin
embargo, debido a que la legislacin suele ser a veces producto de un compromiso entre
grupos de inters y el gobierno, o entre partidos, en algunos casos, los instrumentos no
estn bien especificados y los fines exactos estn algo menos definidos hasta que la poltica
se concreta en la fase de diseo y su implantacin.
Adems de la complejidad de los fines, puede darse el caso de que hay diferentes tipos de
objetivos. Uno debe preguntarse si el fin principal de la poltica es la eliminacin de un
problema, el mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la
gravedad de un problema a un nivel ms aceptable. Por ejemplo, el objetivo de las leyes de
vertidos a las aguas residuales intentan normalmente que las aguas sean "potables, aptas
para nadar y explotables en un plazo de aos determinado. Por tanto, no busca eliminar
toda contaminacin, sino reducir el nivel de contaminacin para hacer las aguas de un ro
utilizables.
Con respecto a lo que hemos llamado la disposicin de una teora causal adecuada, si los
participantes en la elaboracin de polticas pueden ponerse de acuerdo, aunque sea de
forma aproximada en unos fines de la poltica y el grado en que quieren acabar o reducir el
problema pblico, lo siguiente que deben hacer es comprender la teora causal que subyace
a la poltica a seguir. Una teora causal es una teora sobre qu causa el problema pblico y
qu intervencin (es decir, qu respuesta o solucin de poltica pblica) aliviara el
problema. Sin una buena teora causal, es poco probable que un diseo de la poltica sea
capaz de lograr los resultados deseados. Ms bien, la evaluacin del desempeo se centrar
en el esfuerzo llevado a cabo y los recursos usados, ya que los ejecutores y los
investigadores encontrarn que es difcil establecer una relacin entre el esfuerzo empleado
y el resultado de la poltica. Si las leyes planteadas por el legislativo son vagas o si el
legislador se remite a la expertise de los funcionarios de la administracin, ser
normalmente responsabilidad de la administracin el desarrollar la mejor teora causal
posible y decidir el mejor diseo de polticas. Pero si el legislador especifica una solucin
concreta o conjunto de soluciones a un problema, entonces la teora causal estar ya
implcita en la legislacin aprobada (Birkland 2011).
Dado que los problemas sociales son muy complejas, como vimos en el Tema 2, no es de
extraar que sea muy difcil desarrollar teoras causales sobre cmo funciona el mundo
social. Si uno plantea una mala teora causal, no habr ninguna poltica pblica, por muy
bien elaborada que est, que tenga un impacto positivo en el problema en cuestin. En
estrecha relacin con la teora causal elegida est la eleccin de instrumentos poltica
pblica o herramientas de gobierno utilizables para crear un resultado deseado y que hemos
estudiado ms arriba en este tema. Como veamos en el apartado anterior, tiene diferentes
grados de dificultad en su implantacin y potencialidades en su eficacia. Los estudios sobre

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diseo de polticas han tratado tambin de establecer algunos criterios para seleccionarlas
en funcin de ciertos objetivos. Ese es el objeto del ltimo apartado.

Criterios de seleccin y combinacin de instrumentos en el


diseo de polticas
Complementando lo que veamos antes en el modelo de John sobre facilidad y eficacia de
las diferentes herramientas de gobierno, sabemos tambin que los diseadores de polticas
deben considerar una serie de criterios a la hora de seleccionar un instrumento de poltica.
Uno de estos criterios es la viabilidad poltica. Debido a que la formulacin de polticas es
tambin un proceso poltico tanto como tcnico, puede suceder que incluso ciertas
herramientas de poltica que son tcnicamente superiores no pueden ser adoptadas porque
son polticamente impopulares o inviables. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un ejrcito
completamente voluntario y depende en gran medida de las reservas militares para
aumentar su personal, como durante las guerras en Irak y Afganistn. Un ejrcito de
voluntarios es una manera polticamente ms factible para cubrir las necesidades de
personal que la conscripcin obligatoria, que fue muy controvertida durante la guerra de
Vietnam y sera mucho ms controvertida hoy en da, dada la oposicin histrica de los
estadounidenses al reclutamiento obligatorio. Otros pases con diferentes necesidades y
culturas polticas, como Israel, requieren el servicio militar obligatorio, dado que
claramente la dinmica poltica y de seguridad en Israel son diferentes de las de Estados
Unidos.
Un segundo factor en la eleccin de herramientas de poltica son los recursos disponibles
para aplicar la poltica. Por ejemplo, puede haber dos formas bsicas alternativas de
combatir el problema de los incendios forestales: el establecimiento de miles de puestos de
observacin y de bomberos en los bosques o el empleo de un programa de educacin
pblica para convencer a la gente que slo ellos pueden prevenir los incendios forestales. El
lema actual del Servicio Forestal de los Estados Unidos que se anuncia en campaas y
carteles es "slo usted puede prevenir los incendios forestales" que intenta hacer frente al
riesgo de incendio. El Servicio Forestal de Estados Unidos, por tanto, ha decidido resaltar
las herramientas de educacin y exhortacin a la poblacin sobre el peligro de los
incendios, ya que es mucho menos costoso que los esfuerzos ms agresivos para detectar y
prevenir los incendios causados por descuido. Por supuesto, la campaa de educacin
pblica puede no ser totalmente eficaz para hacer frente al riesgo de incendios forestales, y
muchos de los incendios se siguen iniciando por descuido, pero esta campaa y otras, tales
como animar a la gente a dejar de fumar o las que les recuerdan que usen el cinturn de
seguridad, fueron un xito en inducir un cambio de conductas entre una gran proporcin de
la poblacin y ha merecido la pena todos los dineros invertidos en ellas.
Un tercer criterio de seleccin de los instrumentos de poltica pblica se basa en los
supuestos de conducta de las poblaciones destinatarias. Los destinatarios de la poltica son
las entidades, personas u organizaciones, cuyo comportamiento pretende modificar la
poltica pblica. La eleccin de la herramienta de poltica depende de la conducta que se le
suponga al destinatario. La eleccin de una herramienta coercitiva revela algo sobre los
supuestos que se tienen sobre la conducta de los destinatarios distinto a los supuestos que se
tiene a la hora de elegir, por ejemplo, un conjunto de incentivos econmicos. Este vnculo
entre los fines de poltica pblica y la herramienta de poltica elegida estara dentro de una
categora ms amplia que Salamon y Lund llaman "efectividad", que puede ser evaluada en
dos niveles: la "eficacia de la oferta" del programa en la prestacin de un nivel necesario de
outputs para inducir cambios en la poblacin destinataria, y la "eficacia de la focalizacin"
del programa en la alteracin de las conductas de los destinatarios de la poltica.
Normalmente estas consideraciones dan por hecho que los instrumentos de poltica se
suelen utilizar de forma aislada. Sin embargo, no hay nada que sugiera que en realidad se
puedan y se suelan utilizar varias herramientas de poltica en combinacin para tratar un
problema concreto. Por ejemplo, en la poltica antidroga, se han endurecido las penas por
trfico de drogas, se ha tratado de aumentar los alijos de droga antes de entrar en el pas,
pero a la vez se ha experimentado con campaas de educacin pblica, a veces dirigidas a
los jvenes. La tendencia es, por tanto, a "agrupar" los instrumentos de poltica en
paquetes de herramientas que estn todas dirigidas a alcanzar objetivos similares, y as se
refleja en las ltimas investigaciones que tienes por objeto dilucidar cules son las mejores

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TEMA 5. LA DEFINICIN DE LOS PROBLEMAS Y LA


FORMACIN DE LA AGENDA: TEORAS Y PRCTICA
La definicin del problema......................................................................................... 2
La construccin objetiva de los problemas de las polticas pblicas: el papel de
las estructuras y de las condiciones sociales ................................................................ 2
La construccin subjetiva de los problemas de las polticas pblicas: el papel de
los actores polticos y los paradigmas ........................................................................... 3
Conceptos analticos para entender el establecimiento de la agenda...................... 5
Los tipos de agenda .................................................................................................. 5
Perspectivas de anlisis sobre el establecimiento de la agenda ................................ 6
Agendas, alternativas y polticas pblicas: el modelo de Kingdon ........................ 12
Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda....................... 14
Polticos electos y jueces ........................................................................................ 15
Burocracia .............................................................................................................. 15
Los medios de comunicacin ................................................................................. 15
Los grupos de inters.............................................................................................. 16
Organizaciones internacionales .............................................................................. 17
REFERENCIAS ........................................................................................................ 17
Un lcido analista de la democracia estadounidense observ hace algn tiempo que la
definicin de las alternativas es el instrumento supremo del poder (Schattschneider 1967:
92). La agudeza de la observacin no ha hecho sino acrecentarse con los aos y sobre este
asunto trata este Tema 5. La definicin de cules son las cuestiones a debatir, de los
problemas a resolver, de las alternativas y soluciones para solventarlos es crucial, pues
sobre ello gira la atencin de los decisores, las lites, y el pblico en general.
Esta unidad, basndose estrechamente en el planteamiento de obras recientes como las de
Knill (2012) y Howlett, Ramesh, Perl (2011), aborda los momentos iniciales del proceso de
elaboracin de las polticas pblicas, a saber, la definicin del problema y el
establecimiento de la agenda. La mayora de los ciudadanos y las organizaciones tienen
preocupaciones, reales o percibidas, que ellos creen que merecen la atencin del gobierno.
Hay muchas maneras diferentes en que puede definirse un problema pblico. Nuestro
primer objetivo en este captulo es mostrar que la definicin del problema pblico est
sujeta a diferentes interpretaciones y a su construccin social. Aunque hay muchos
problemas pblicos de todo tipo, la atencin oficial de los legisladores y ejecutivos se
prestar slo a un pequeo nmero de ellos. Aquellos problemas pblicos, ya sean reales o
meras construcciones sociales, que son elegidos por los decisores para su consideracin
ulterior constituyen la agenda poltica. Nuestro segundo objetivo es dar una nocin de la
dinmica a travs de la que se formulan las ideas, las propuestas de poltica pblica y las
nuevas concepciones de los problemas. Aprenderemos que la posibilidad de influir en la
agenda es una importante fuente de poder, ya que las instituciones legislativas otorgan una
ventaja a los 'pioneros', es decir, los que primero definen un problema pblico y proponen
una solucin. Varios grupos de actores compiten entre s con el fin de establecer la agenda
de acuerdo con sus preferencias: los polticos, los medios de comunicacin, los grupos de
inters y las comunidades epistmicas de expertos sobre los distintos asuntos implicados en
una poltica pblica.
Cmo se seleccionan los asuntos para la atencin del gobierno? Por qu algunas
cuestiones se toman en consideracin mientras que otras no? Qu actores estn
involucrados en la definicin de los problemas pblicos y en situarlos en la agenda? Estas
son las preguntas que guan la discusin en este captulo sobre la primera etapa del proceso
de elaboracin de polticas pblicas, a saber, la definicin del problema y el
establecimiento de la agenda. Es fundamental para estos dos procesos centrarse en la
dinmica por la cual surgen las nuevas ideas y opiniones sobre los problemas sociales,

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pblico alcanza una o ms agendas institucionales, ser considerado como necesitado de


una solucin.
Teniendo en cuenta el enfoque de Kingdon (2003), sugerimos seguir distinguiendo entre
la agenda en borrador y la agenda de decisin. La agenda en borrador, que Kingdon
denomina agenda gubernamental, es una lista de las materias que estn recibiendo atencin
dentro del gobierno. La adopcin de una poltica en un primer momento requiere la
elaboracin de propuestas de polticas pblicas. El gobierno tiene que adoptar una decisin
bsica acerca de que un cierto problema de poltica pblica debe ser afrontado y comenzar
la redaccin de las medidas potenciales que se relacionan con l. Esas cuestiones para las
que se haya adoptado una decisin de este tipo constituyen la agenda en borrador. La
agenda de la decisin, por el contrario, se basa en aquellas cuestiones para las que el
gobierno ha acordado un proyecto de propuesta y, por tanto, ha decidido poner la cuestin
en la agenda del rgano responsable de la adopcin de decisiones (por lo general el
parlamento), que tiene que tomar la decisin final en cuanto a si debe o no adoptar la
poltica pblica. Las relaciones entre las distintas agendas se exponen en la figura 5.1.
Figura 5.1. Los tipos de agenda de las polticas pblicas.

Fuente: Anderson 2003: 86.

Perspectivas de anlisis sobre el establecimiento de la agenda


Los anlisis de los procesos de establecimiento de la agenda proceden de muy distintos
ngulos tericos. Bsicamente, la literatura puede agruparse en cuatro perspectivas que se
centran en diferentes aspectos del establecimiento de la agenda, como son: las pautas de los
procesos, la distribucin del poder, los factores institucionales y la contingencia.

La perspectiva de proceso
Todas los anlisis basados en el proceso se centran en las pautas generales que
caracterizan la dinmica del establecimiento de la agenda. Este es, por tanto, descrito y
explicado desde una perspectiva ms abstracta, centrndose en los factores sistmicos que
dan forma a los procesos polticos. El anlisis descriptivo de mayor influencia sobre los
procesos de establecimiento de la agenda ha sido desarrollado por Cobb et al. (1976), que
distinguen entre tres modelos genricos: (1) el modelo de la iniciativa exterior; (2) el
modelo de la movilizacin; y (3) el modelo de acceso interno.

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Ideas

Figura 5.2. Los modos tpicos del establecimiento de la agenda


Tipo de subsistema
Monopolista
Competitivo
Statu quo
Disputado
Carcter:
Carcter: variaciones controvertidas
Viejas
esttico/hegemnico
Sobre el statu quo
(negacin de la agenda)
Redefinidor
Innovador
Nuevas
Carcter:
re- Carcter: impredecible /
encuadramiento
Catico
discursivo interno

Los cuatro modos tpicos de establecimiento de la agenda que se derivan del anlisis de
Baumgartner y Jones se muestran en la Figura 5.1. En este modelo, la posibilidad de que
surjan nuevos problemas u opciones en las agendas gubernamentales depende de si los
subsistemas de poltica pblica son monopolistas o competitivos y de si se pueden
encontrar en el subsistema nuevas ideas sobre la naturaleza de un problema de poltica
pblica y su solucin. Donde exista un monopolio bien establecido, sin nuevas ideas, es
probable que resulte la negacin de la agenda y una orientacin hacia el statu quo, es decir,
se mantendr la hegemona del subsistema existente sobre la definicin y construccin de
los problemas y soluciones. Cuando ese mismo monopolio tenga algunas ideas nuevas,
stas probablemente resultarn en algn re-encuadramiento de las cuestiones dentro del
subsistema.
Cuando exista un subsistema ms competitivo, pero no se hayan desarrollado nuevas
ideas, es probable que el establecimiento de la agenda contemple variaciones controvertidas
sobre el statu quo. Si las ideas siguen siendo antiguas, sin embargo, es probable que
solamente se eleven a la agenda institucional propuestas de cambios modestos en el statu
quo. Slo cuando existen ambas situaciones, esto es, tanto un subsistema competitivo como
la presencia de nuevas ideas, es probable que se produzcan cambios innovadores ms
profundos (y potencialmente paradigmticos) en la definicin y la identificacin del
problema en la agenda formal de los gobiernos y que estos cambios avancen hacia su
consideracin en la siguiente etapa del ciclo de las polticas pblicas: su elaboracin.

La perspectiva contingente
En contraste con las perspectivas que hacen hincapi en el papel explicativo de la
distribucin de poder entre los actores involucrados y los arreglos institucionales, los
modelos de contingencia conciben el establecimiento de la agenda como un proceso que se
ve afectado por la casualidad, ms que por el clculo racional, y por las caractersticas de la
poltica. El argumento fundamental es que la elaboracin de polticas pblicas consiste
bsicamente en un acoplamiento de los problemas y las soluciones de polticas pblicas,
elementos que se considera que evolucionan de manera independiente unos de otros. Esta
perspectiva tambin pone de relieve los argumentos presentados anteriormente sobre la
construccin social de los problemas por parte del pblico, as como por los responsables
polticos. Por un lado, dentro de los sistemas polticos hay una deliberacin continua sobre
los problemas de poltica pblica y cmo definirlos; por otro lado, al mismo tiempo hay
otro debate en curso sobre el desarrollo de soluciones, el cual tiene lugar ms bien de forma
autnoma a partir de la definicin del problema. Incluso puede ser el caso de que se
desarrollen soluciones para problemas que an no existan todava o que no se perciban.
Este es el argumento bsico del modelo del cubo de basura (Cohen et al.1972). Estas
soluciones necesitan problemas a los que se puedan ser aplicadas.
De acuerdo con este enfoque, los problemas pblicos logran situarse en la agenda poltica
slo cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con xito a aquellas soluciones preexistentes. Como sostiene Kingdon (2003), el grado en que este acoplamiento es posible se

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ve afectado por corrientes de problemas y propuestas de solucin independientes, as como


por la corriente poltica. Esta ltima se refiere a acontecimientos como las elecciones, los
cambios de gobierno o la aparicin de nuevos movimientos sociales. Las tres corrientes
independientes de los problemas, las propuestas y la poltica tienen que unirse en un
momento crtico con el fin de abrir la famosa ventana de poltica pblica, lo que resulta
en que una cuestin se coloque en la agenda. El proceso de acoplamiento no se considera
como algo que puede ser influido por un comportamiento estratgico sino como un
fenmeno altamente contingente.

Agendas, alternativas y polticas pblicas: el modelo de Kingdon


Por su importancia intrnseca y por su influencia posterior, se describe con cierto detalle
el modelo del establecimiento de la agenda de Kingdon. Este autor entiende por agenda la
lista de materias o problemas a los que los cargos polticos, los altos funcionarios y las
personas fuera de las Administraciones Pblicas pero estrechamente relacionadas con esos
funcionarios, prestan una atencin reposada en un momento determinado. Por ello interesa
la composicin de la agenda y cmo y por qu cambia a lo largo del tiempo. Desde luego,
la agenda vara de una parte a otra del sistema poltico-administrativo, esto es, hay agendas
ms especializadas que otras. Es preciso distinguir tambin entre la agenda gubernamental,
la lista de materias que estn consiguiendo atencin, y la agenda decisoria, el listado de
asuntos dentro de la agenda gubernamental que van a ser objeto de una decisin activa.
Cada una de ellas se ver afectada por procesos diferentes. Adems del aspecto ms visible
que son los problemas o materias de la agenda, tambin es necesario considerar el conjunto
de alternativas para la accin gubernamental, dentro de todas las posibles, que se generan
de manera ms opaca (Kingdon 2003: 3-4).
Distinguimos entre los participantes del interior y el exterior del sistema polticoadministrativo para organizar la descripcin, aunque sea una distincin en parte artificial
(Kingdon 2003: 23-74):
El Gobierno. Con independencia de si se trata de un sistema presidencialista o
parlamentario, y a pesar de que cada modelo impone sus propias peculiaridades, la
estructura de cada gobierno suele ser capaz de establecer la agenda, y no tanto de
imponerla, frente al parlamento o las mayoras parlamentarias. Los recursos
gubernamentales son: los institucionales, los organizativos como decisor unitario que
controla a los distintos departamentos ministeriales, la capacidad de dirigir la atencin
pblica y su mayor posibilidad de implicacin. Los asesores polticos suelen tener un
papel ms importante en el desarrollo de alternativas que en el establecimiento de la
agenda. Los altos cargos de nombramiento poltico suelen ser capturados por los
organismos para los que son designados y suelen actuar elevando las cuestiones hacia
niveles superiores, pues su transitoriedad favorece la prudencia y el evitar la
confrontacin.
Los altos funcionarios. Aunque se piensa que suelen ser el origen de muchas
cuestiones de la agenda, su papel depende mucho del tipo de sistema polticoadministrativo en el que se encuentren, siendo de menor relevancia en los sistemas
presidencialistas y de mayor peso en los sistemas parlamentarios. Sus posibilidades de
influir en la agenda descansan en su conocimiento tcnico profesional, la dedicacin a
sus programas y su inters en su expansin, y claramente en permanecer en el poder.
Estos atributos pueden conducirles a capturar los nombramientos polticos de sus
organismos, a forjar relaciones con grupos de inters y con parlamentarios para influir
en cmo fluye la informacin esencial para las propuestas de polticas pblicas. En
consecuencia, segn se desprende del estudio de Kingdon, en el poder ejecutivo suele
predominar un modelo de establecimiento de la agenda de arriba a abajo (top-down) ,
aunque el papel de los burcratas sea ms decisivo en los procesos de generacin de
alternativas y de implantacin.
El Parlamento. Uno de sus recursos fundamentales es la autoridad legal, incluyendo la
posibilidad de financiacin relativamente autnoma, otro es la capacidad publicitaria,
mediante la realizacin de audiencias pblicas, discursos, etc. que ocupan un lugar
prominente en los medios de comunicacin. Una caracterstica importante es la
combinacin de informacin de que dispone: sustantiva y poltica; acadmica y de

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grupos de presin; burocrtica y del electorado. Segn los casos, los funcionarios
asesores del Parlamento pueden conseguir tener una posicin muy influyente sobre la
eleccin de alternativas debido a su dedicacin plena a un rea sustantiva particular de
polticas pblicas.
Los grupos de inters tienen una influencia desigual segn el sector de las polticas
pblicas que se considere, pero son importantes pues se ocupan de proteger beneficios
y prerrogativas habituales. Representan intereses empresariales o industriales, pero
tambin abarcan organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones profesionales. A
stos hay que aadir los denominados grupos de intereses pblicos, tales como los
grupos de consumidores o ambientalistas. Las actividades de estos grupos son
variadas. Algunas afectan a la agenda, otras a las alternativas consideradas, algunas son
positivas, promocionando nuevos cursos de accin gubernamental, y otras son
negativas, bloqueando los cambios en las polticas pblicas.
Los acadmicos, investigadores y consultores tienen una influencia desigual segn el
contexto y las tradiciones culturales nacionales pero su papel suele circunscribirse a las
alternativas disponibles ms que a las propias agendas gubernamentales.
Los medios de comunicacin de masas se suelen considerar como actores poderosos en
el proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales, pues afectan a la
formacin de la opinin pblica. A pesar de lo ya comentado sobre el ciclo de atencin
a las cuestiones apuntado por Downs, su influencia puede ser importante bajo ciertas
circunstancias. Los medios de comunicacin de masas actan como comunicadores
dentro de una comunidad de polticas pblicas. Tambin actan como magnificadores
de movimientos que hayan surgido en otro lugar, y no tanto como originadores de
movimientos nuevos. Segn el grado en que la opinin pblica afecte a algunos
participantes, los medios de comunicacin de masas pueden tener un efecto indirecto.
Finalmente, la importancia de los medios puede variar de un tipo de participante a otro.
Los privilegiados (insiders), aquellos que ya son decisores clave del sistema polticoadministrativo o que tienen un fcil acceso a esos decisores, podran tener una menor
necesidad de cobertura por parte de los medios que los extraos (outsiders), quienes
tienen menos acceso y de ah que necesiten llegar a ciertos extremos para lograr la
atencin de los altos funcionarios pblicos.
Los partidos polticos, en la medida en que proporcionan las personas que van a
adoptar importantes decisiones en el sistema poltico-administrativo, influyen sobre las
agendas de polticas pblicas. Tambin las personas en el gobierno o cercanas a l
pueden interpretar los resultados electorales como mandatos en una u otra direccin de
las polticas pblicas, o por lo menos como indicaciones de las preferencias del
electorado. El contenido de los programas electorales, su liderazgo en el parlamento y
en el conjunto del pas, la impronta que pueden tener sobre sus adherentes y las
ideologas que representan los partidos polticos pueden formar el ncleo de la agenda
en caso de ganar las elecciones.
La opinin pblica puede tener una influencia vaga y difusa sobre la agenda
gubernamental de polticas pblicas, ni insignificante ni entre las ms prominentes.
Puede tener efectos positivos o negativos. Puede imponer algunas cuestiones en la
agenda porque, de haber un vasto nmero de personas interesadas en algn asunto,
puede hacerlo popular para los polticos en busca de votos. Los efectos negativos, las
constricciones impuestas sobre el gobierno ms que las fuerzas positivas a favor de la
accin gubernamental, son probablemente ms notables y frecuentes. Una mayora de
pblico puede favorecer una prioridad, pero un nmero menor de personas con
preferencias de mayor intensidad diferentes a las de la mayora puede afectar ms a las
prioridades gubernamentales. Y tambin los desarrollos pueden tener lugar en el
gobierno con independencia de la opinin pblica.
El modelo de Kingdon se basa, como ya se ha apuntado, en una revisin de la aportacin
previa de Cohen, March y Olsen. Como hemos visto, se producen tres grandes corrientes de
procesos (Kingdon 2003: 92):
El reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atencin de las
personas en y alrededor del gobierno, por lo que resulta importante comprender cmo
y por qu un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.

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La formacin y el refinamiento de las propuestas de polticas pblicas: hay una


comunidad de especialistas en una poltica pblica burcratas, asesores, acadmicos,
grupos de inters, investigadores, que se concentra en generar propuestas que
atraviesan un proceso de seleccin, unas se toman en serio y otras se descartan.
La Poltica (en general, con mayscula para distinguirla de las polticas pblicas) se
compone de aspectos tales como las oscilaciones del nimo nacional, los caprichos
de la opinin pblica, los resultados electorales, los cambios de gobierno, los cambios
en la mayora parlamentaria, o las campaas de los grupos de inters.
Estas tres corrientes de procesos se desenvuelven y operan con una amplia autonoma
unas de otras. Las soluciones se desarrollan con independencia de que respondan o no a un
problema. La corriente poltica puede cambiar repentinamente aunque la comunidad de una
poltica pblica est preparada o los problemas que afronta un pas hayan cambiado. Sin
embargo estas corrientes no son del todo independientes, estn conectadas de manera
imprecisa, pero son gobernadas por fuerzas, consideraciones y estilos diferentes. La clave
para comprender el cambio en la agenda y en las polticas pblicas es su emparejamiento
pues estas corrientes separadas se renen en momentos crticos: se reconoce un problema,
una solucin est disponible, el clima poltico hace que sea un momento apropiado para el
cambio y las constricciones no impiden la accin. Se abre una ventana durante un corto
lapso de tiempo, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas, cuando las condiciones
para impulsar una materia dada en la agenda de polticas pblicas es apropiada. Pero la
ventana se abre un instante y luego se cierra (Kingdon 2003: 93-94).
La agenda se ve ms afectada por las corrientes de problemas y las corriente de la
Poltica y las alternativas que por la de las polticas pblicas. Una ventana se abre,
fundamentalmente, por un cambio en la corriente de la Poltica: un cambio de gobierno,
una redistribucin de la mayora parlamentaria, un cambio en el nimo o clima poltico
nacional. O porque un nuevo problema capta la atencin de los altos servidores pblicos o
de sus asesores. El cambio de gobierno es probablemente la ventana ms obvia en el
sistema de polticas pblicas, ya que proporciona a algunos grupos, parlamentarios, y
organismos administrativos su oportunidad para avanzar posiciones y propuestas que no
haban tenido ocasin de impulsar con el gobierno precedente, y tambin deja en desventaja
a otros actores. Pero una vez que la ventana se abre, no sigue as durante mucho tiempo
(Kingdon 2003: 176-178):
Primero, los participantes pueden sentir que han abordado el problema mediante la
decisin o norma, incluso si no lo han hecho, porque al haberse emprendido alguna
accin el teln cae sobre la materia por el momento.
Segundo, y relacionado con lo anterior, los participantes pueden fracasar en emprender
alguna accin, y si fracasan es improbable que deseen invertir ms tiempo, energa,
capital poltico u otros recursos adicionales.
Tercero, los acontecimientos que impulsaron la apertura de la ventana pueden dejar la
escena pues, por su propia naturaleza, una crisis es de corta duracin. Por ejemplo, en
el momento en que un nuevo gobierno comienza a adoptar decisiones de cualquier
clase nombramientos, presupuestos, propuestas legislativas..., empieza a defraudar
a algunas personas y a satisfacer a otras.
Cuarto, si un cambio de personal abre una ventana, el personal puede cambiar otra vez
porque las personas en los puestos clave van y vienen, y con ellas las oportunidades
que su presencia alumbra.
Finalmente, la ventana puede cerrarse en ocasiones porque no hay alternativa
disponible.

Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda


Las teoras presentadas anteriormente cartografan el estado de la cuestin de las teoras
existentes en la literatura sobre el establecimiento de la agenda y contribuyen a nuestra
comprensin sobre este proceso. Sin embargo, son ms bien abstractas y carecen de
declaraciones precisas sobre el papel que los diferentes grupos de actores desempean en el
proceso. Por lo tanto, ahora vamos a reducir el nivel de abstraccin y concentrarnos con un
poco ms de detalle en los siguientes cuatro tipos de actores que pueden desempear un

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papel crucial en los procesos de establecimiento de la agenda, a saber: los polticos electos
y los jueces; la burocracia; los medios de comunicacin; y los grupos de inters. Adems,
vamos a destacar cmo las organizaciones internacionales pueden ayudar a colocar ciertos
temas de la agenda poltica.

Polticos electos y jueces


Los polticos electos (por ejemplo, el presidente, el primer ministro o canciller, los
ministros, los miembros del parlamento) son los constructores ms evidentes de la agenda,
ya que su posicin les permite no slo adoptar decisiones sobre polticas, sino tambin
colocar ciertas cuestiones en la agenda. La batalla por el control del establecimiento de la
agenda legislativa se libra principalmente entre el ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, el
establecimiento de la agenda real est relacionado con el juego poltico ms amplio en
trminos de poder e intensidad del conflicto ideolgico, tanto dentro del gobierno y el
parlamento como entre ellos. Para los polticos electos, el poder de fijar la agenda podra
surgir de diversas herramientas tales como el control sobre el calendario legislativo, el
proceso de enmiendas y el tiempo total del proceso legislativo y cualesquiera actores que
intervengan controlarn en gran medida todo el proceso de adopcin de decisiones dentro
de una comunidad poltica. En la mayora de los casos no hay un solo actor que controle
todos los aspectos del establecimiento de la agenda, aunque por lo general hay una
tendencia hacia un papel dominante del ejecutivo o el legislativo en funcin del carcter
general del sistema poltico. As, cuanto mayor sea el grado de centralizacin de los
procesos de establecimiento de la agenda, ms alto es el nivel de poder de fijar la agenda en
manos del legislativo o del ejecutivo.
En algunas naciones, el establecimiento de la agenda podra ser el resultado de la revisin
judicial de la legislacin vigente, otorgando de este modo a las instituciones judiciales la
facultad de moldeadores de la agenda. Este poder de los tribunales para establecer la
agenda no es ninguna sorpresa ya que a menudo se les pide decidir sobre cuestiones
polticas controvertidas. El centro de atencin principal de la investigacin sobre las
instituciones judiciales ha sido el estudio de los factores determinantes de la adopcin de
sus decisiones. Por supuesto, los jueces pueden tener preferencias polticas en privado, pero
no pueden actuar como agentes independientes. En su lugar, la expresin de sus
preferencias se limita estrictamente a los casos en los cuales estn autorizados a actuar de
acuerdo con la constitucin. Con todo, dentro de este margen los jueces pueden instigar un
debate poltico sobre aquellas cuestiones que han tratado previamente los decisores sobre
las polticas pblicas.

Burocracia
Es bien sabido que las burocracias tienen un impacto en la elaboracin de polticas
durante las etapas de su elaboracin e implantacin. Con respecto a la primera, el poder de
la burocracia no slo surge de su importante papel en la elaboracin de propuestas de
polticas pblicas, sino tambin de su influencia en la conformacin de la agenda. El
modelo econmico de comportamiento burocrtico de Niskanen (1971) supone que el
control burocrtico de la agenda democrtica permite a los burcratas imponer a un
parlamento ms pasivo su alternativa preferida. Su argumento se basa en dos supuestos. En
primer lugar, la burocracia tiene un monopolio virtual de informacin cierta sobre los
costes de la oferta. En segundo lugar, la burocracia conoce las demandas del parlamento
sobre los servicios que presta. Basndose en estos supuestos, se espera que los organismos
burocrticos sean capaces de hacer ofertas de todo o nada al parlamento (en relacin tanto
al presupuesto necesario para elaborar las polticas y a los productos de la poltica pblica).

Los medios de comunicacin


La investigacin sobre el papel de los medios de comunicacin en el establecimiento de
la agenda comenz en el campo de la comunicacin (Lippmann 2003). Lippmann subraya
la relevancia de los medios de comunicacin en la formacin de la imagen sobre las
cuestiones pblicas. Aqu la atencin se ha centrado en la valoracin de los vnculos entre
la importancia de las cuestiones que dominan la agenda de los medios de comunicacin y
las que dominan la agenda sistmica. El estudio de McCombs y Shaw (1972) es

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ampliamente considerado como el primer anlisis emprico del establecimiento de la


agenda pblica. Los autores demuestran que existe una relacin entre lo que los
encuestados opinan que son los asuntos ms importantes y la cobertura que stos recibe en
las fuentes de noticias primarias. Numerosos estudios han examinado la influencia de la
cobertura de los medios informativos sobre las prioridades temticas del pblico. La gran
mayora de estos anlisis han encontrado fuertes correlaciones entre la cobertura dada a las
cuestiones en los medios de comunicacin y el nivel de inters del pblico hacia ellos.
Investigaciones posteriores han estudiado la relacin entre los medios de comunicacin y
las agendas institucionales. Walgrave y van Aelst (2006: 99-101; vase tambin Walgrave
et al. 2008) argumentan que la cobertura de los medios de comunicacin se asocia con la
opinin pblica. Si los medios de comunicacin realmente afectan a la opinin pblica o no
es menos relevante que el hecho de que los actores polticos creen que lo hace. Los actores
polticos no reaccionan principalmente a la cobertura de los medios en s, sino a la presunta
opinin pblica que generan acerca de las cuestiones. Esto implica que anticipan el impacto
meditico esperado en el pblico y construyen su estrategia poltica sobre esa premisa de
maximizar sus beneficios electorales de acuerdo con la lgica de la eleccin racional
(Walgrave et al. 2008: 82-92). Green-Pedersen y Stubager (2010) explican, adems, que la
atencin meditica a una cuestin genera curiosidad en los partidos polticos cuando esa
cuestin es, en primer trmino, una en la que los partidos tienen inters en su politizacin.
Se profundizar en estas relaciones en el tema 11 ms adelante.

Los grupos de inters


Al igual que en los medios de comunicacin, la lgica que subyace al impacto de los
grupos de inters se refiere a la agudizacin de la conciencia sobre una cuestin y la lucha
por el apoyo del pblico. Al mismo tiempo, los grupos de inters participan en el proceso
mediante el encuadramiento (framing) de las cuestiones y proporcionan informacin a los
polticos electos. Baumgartner y Jones (2009) presentan un modelo terico comprensivo
sobre los grupos de inters en el establecimiento de la agenda. Los autores sostienen que
los grupos de inters ayudan a destruir los monopolios de poltica pblica por medio de la
expansin del conflicto (Schattschneider 1967). Dicho de otra manera, un problema social
determinado debe ser percibido como tal por aquellos que son responsables de la
elaboracin de las polticas pblicas. La politizacin de una cuestin facilita su inclusin en
la agenda. Para lograrlo, los oponentes de la imagen prevalente de la cuestin deben
movilizar y aumentar el alcance del conflicto con el fin de incluir a actores ajenos al
monopolio de la poltica pblica. Si los esfuerzos de movilizacin tienen xito, van a alterar
la imagen dominante de la poltica a travs del establecimiento de la agenda.
En este sentido, Baumgartner et al. (2009b) distinguen entre tres formas de cabildeo
(lobbying). La primera se da a travs del apoyo interior, es decir, que la informacin se
suministra a los involucrados en el proceso de elaboracin de polticas. Esto puede suceder,
por ejemplo, mediante reuniones (in-) formales con funcionarios o ministros, los contactos
con las autoridades del gobierno local, la participacin en comisiones y comits consultivos
del gobierno, las reuniones con miembros del parlamento o comits parlamentarios, y los
contactos con los responsables de los partidos polticos. La segunda estrategia es el
patrocinio exterior, donde la informacin se comunica a los actores al margen del proceso
de elaboracin de polticas, como por ejemplo a travs de conferencias de prensa. La
tercera forma se refiere a la defensa de los grupos de base, lo que implica la movilizacin
de las masas.
La medida en que los grupos de inters son capaces de influir en el proceso de
establecimiento de la agenda depende de varios factores. En primer lugar, de sus recursos
en trminos de presupuesto, personal y conocimiento tcnico. Estos afectan a si, y en qu
medida, los grupos de inters podran ser capaces de movilizar el apoyo pblico para una
cuestin determinada. En segundo lugar, la influencia de los grupos de inters no es slo

un asunto de recursos, sino tambin una cuestin de acceso, es decir, del grado en
que estos grupos son consultados en realidad por los polticos y la burocracia.
Cuanto ms gocen los grupos de inters de un estatus de iniciado, esto es, cuanto
ms cercanas e institucionalizadas sean las relaciones con los actores polticos y

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administrativos, menos se necesita depender de las estrategias de movilizacin para


influir en los procesos polticos para establecer la agenda.
Organizaciones internacionales
La creciente interdependencia econmica y poltica entre las naciones afecta a la
elaboracin de las polticas pblicas nacionales (vase Braun y Gilardi 2006), incluyendo el
establecimiento de la agenda. Majone (2008: 241) explica que esto ha llevado a dos
posiciones antagnicas sobre cmo la creciente internacionalizacin influye en el
establecimiento de la agenda. La tesis de la democracia disminuida argumenta que la
integracin econmica internacional restringe las agendas nacionales de polticas pblicas.
La pertenencia a la Organizacin Mundial de Comercio, por ejemplo, impide eficazmente
cualquier cuestin que se relacione con la restriccin del comercio internacional llegue a la
agenda de decisin (por ejemplo, mediante la adopcin de cuotas de importacin ms altas
para los productos de determinados pases). La visin complementaria es que la
cooperacin internacional ofrece una oportunidad para enriquecer la agenda nacional. Estos
puntos de vista hacen hincapi en la importancia de la comunicacin transnacional y el
aprendizaje orientado a las polticas pblicas para la modificacin de los procesos de
establecimiento de agenda. Por ejemplo, la OCDE y la UE fueron decisivas para desarrollar
la idea de la poltica pblica de innovacin y de colocarla en la agenda poltica de sus
Estados miembros. En este contexto, Majone (2008: 247) explica, adems, que una parte
notable de la labor de las organizaciones internacionales como la OCDE y de las numerosas
organizaciones que pertenecen al sistema de las Naciones Unidas apunta explcitamente a
influir en el establecimiento de la agenda en los Estados miembros. La Organizacin
Mundial de la Salud, por ejemplo, ha sido influyente en traer cuestiones de vacunacin en
la agenda poltica de todo el mundo. Del mismo modo, el Programme for International
Student Assessment (PISA) [Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos] de la
OCDE, una evaluacin estandarizada a nivel internacional de los adolescentes de 15 aos
de edad en las escuelas, llev las cuestiones de educacin a las agendas polticas,
especialmente en aquellos pases con puntuaciones inesperadamente bajas. Podran darse
muchos ms ejemplos aqu. En conjunto, la evidencia emprica confirma ms bien el
segundo punto de vista, a saber, que la creciente interdependencia econmica y poltica
entre las naciones ayuda a transferir problemas nuevos o desatendidos a la agenda poltica.

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Ideas

Figura 5.2. Los modos tpicos del establecimiento de la agenda


Tipo de subsistema
Monopolista
Competitivo
Statu quo
Disputado
Carcter:
Carcter: variaciones controvertidas
Viejas
esttico/hegemnico
Sobre el statu quo
(negacin de la agenda)
Redefinidor
Innovador
Nuevas
Carcter:
re- Carcter: impredecible /
encuadramiento
Catico
discursivo interno

Los cuatro modos tpicos de establecimiento de la agenda que se derivan del anlisis de
Baumgartner y Jones se muestran en la Figura 5.1. En este modelo, la posibilidad de que
surjan nuevos problemas u opciones en las agendas gubernamentales depende de si los
subsistemas de poltica pblica son monopolistas o competitivos y de si se pueden
encontrar en el subsistema nuevas ideas sobre la naturaleza de un problema de poltica
pblica y su solucin. Donde exista un monopolio bien establecido, sin nuevas ideas, es
probable que resulte la negacin de la agenda y una orientacin hacia el statu quo, es decir,
se mantendr la hegemona del subsistema existente sobre la definicin y construccin de
los problemas y soluciones. Cuando ese mismo monopolio tenga algunas ideas nuevas,
stas probablemente resultarn en algn re-encuadramiento de las cuestiones dentro del
subsistema.
Cuando exista un subsistema ms competitivo, pero no se hayan desarrollado nuevas
ideas, es probable que el establecimiento de la agenda contemple variaciones controvertidas
sobre el statu quo. Si las ideas siguen siendo antiguas, sin embargo, es probable que
solamente se eleven a la agenda institucional propuestas de cambios modestos en el statu
quo. Slo cuando existen ambas situaciones, esto es, tanto un subsistema competitivo como
la presencia de nuevas ideas, es probable que se produzcan cambios innovadores ms
profundos (y potencialmente paradigmticos) en la definicin y la identificacin del
problema en la agenda formal de los gobiernos y que estos cambios avancen hacia su
consideracin en la siguiente etapa del ciclo de las polticas pblicas: su elaboracin.

La perspectiva contingente
En contraste con las perspectivas que hacen hincapi en el papel explicativo de la
distribucin de poder entre los actores involucrados y los arreglos institucionales, los
modelos de contingencia conciben el establecimiento de la agenda como un proceso que se
ve afectado por la casualidad, ms que por el clculo racional, y por las caractersticas de la
poltica. El argumento fundamental es que la elaboracin de polticas pblicas consiste
bsicamente en un acoplamiento de los problemas y las soluciones de polticas pblicas,
elementos que se considera que evolucionan de manera independiente unos de otros. Esta
perspectiva tambin pone de relieve los argumentos presentados anteriormente sobre la
construccin social de los problemas por parte del pblico, as como por los responsables
polticos. Por un lado, dentro de los sistemas polticos hay una deliberacin continua sobre
los problemas de poltica pblica y cmo definirlos; por otro lado, al mismo tiempo hay
otro debate en curso sobre el desarrollo de soluciones, el cual tiene lugar ms bien de forma
autnoma a partir de la definicin del problema. Incluso puede ser el caso de que se
desarrollen soluciones para problemas que an no existan todava o que no se perciban.
Este es el argumento bsico del modelo del cubo de basura (Cohen et al.1972). Estas
soluciones necesitan problemas a los que se puedan ser aplicadas.
De acuerdo con este enfoque, los problemas pblicos logran situarse en la agenda poltica
slo cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con xito a aquellas soluciones preexistentes. Como sostiene Kingdon (2003), el grado en que este acoplamiento es posible se

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ve afectado por corrientes de problemas y propuestas de solucin independientes, as como


por la corriente poltica. Esta ltima se refiere a acontecimientos como las elecciones, los
cambios de gobierno o la aparicin de nuevos movimientos sociales. Las tres corrientes
independientes de los problemas, las propuestas y la poltica tienen que unirse en un
momento crtico con el fin de abrir la famosa ventana de poltica pblica, lo que resulta
en que una cuestin se coloque en la agenda. El proceso de acoplamiento no se considera
como algo que puede ser influido por un comportamiento estratgico sino como un
fenmeno altamente contingente.

Agendas, alternativas y polticas pblicas: el modelo de Kingdon


Por su importancia intrnseca y por su influencia posterior, se describe con cierto detalle
el modelo del establecimiento de la agenda de Kingdon. Este autor entiende por agenda la
lista de materias o problemas a los que los cargos polticos, los altos funcionarios y las
personas fuera de las Administraciones Pblicas pero estrechamente relacionadas con esos
funcionarios, prestan una atencin reposada en un momento determinado. Por ello interesa
la composicin de la agenda y cmo y por qu cambia a lo largo del tiempo. Desde luego,
la agenda vara de una parte a otra del sistema poltico-administrativo, esto es, hay agendas
ms especializadas que otras. Es preciso distinguir tambin entre la agenda gubernamental,
la lista de materias que estn consiguiendo atencin, y la agenda decisoria, el listado de
asuntos dentro de la agenda gubernamental que van a ser objeto de una decisin activa.
Cada una de ellas se ver afectada por procesos diferentes. Adems del aspecto ms visible
que son los problemas o materias de la agenda, tambin es necesario considerar el conjunto
de alternativas para la accin gubernamental, dentro de todas las posibles, que se generan
de manera ms opaca (Kingdon 2003: 3-4).
Distinguimos entre los participantes del interior y el exterior del sistema polticoadministrativo para organizar la descripcin, aunque sea una distincin en parte artificial
(Kingdon 2003: 23-74):
El Gobierno. Con independencia de si se trata de un sistema presidencialista o
parlamentario, y a pesar de que cada modelo impone sus propias peculiaridades, la
estructura de cada gobierno suele ser capaz de establecer la agenda, y no tanto de
imponerla, frente al parlamento o las mayoras parlamentarias. Los recursos
gubernamentales son: los institucionales, los organizativos como decisor unitario que
controla a los distintos departamentos ministeriales, la capacidad de dirigir la atencin
pblica y su mayor posibilidad de implicacin. Los asesores polticos suelen tener un
papel ms importante en el desarrollo de alternativas que en el establecimiento de la
agenda. Los altos cargos de nombramiento poltico suelen ser capturados por los
organismos para los que son designados y suelen actuar elevando las cuestiones hacia
niveles superiores, pues su transitoriedad favorece la prudencia y el evitar la
confrontacin.
Los altos funcionarios. Aunque se piensa que suelen ser el origen de muchas
cuestiones de la agenda, su papel depende mucho del tipo de sistema polticoadministrativo en el que se encuentren, siendo de menor relevancia en los sistemas
presidencialistas y de mayor peso en los sistemas parlamentarios. Sus posibilidades de
influir en la agenda descansan en su conocimiento tcnico profesional, la dedicacin a
sus programas y su inters en su expansin, y claramente en permanecer en el poder.
Estos atributos pueden conducirles a capturar los nombramientos polticos de sus
organismos, a forjar relaciones con grupos de inters y con parlamentarios para influir
en cmo fluye la informacin esencial para las propuestas de polticas pblicas. En
consecuencia, segn se desprende del estudio de Kingdon, en el poder ejecutivo suele
predominar un modelo de establecimiento de la agenda de arriba a abajo (top-down) ,
aunque el papel de los burcratas sea ms decisivo en los procesos de generacin de
alternativas y de implantacin.
El Parlamento. Uno de sus recursos fundamentales es la autoridad legal, incluyendo la
posibilidad de financiacin relativamente autnoma, otro es la capacidad publicitaria,
mediante la realizacin de audiencias pblicas, discursos, etc. que ocupan un lugar
prominente en los medios de comunicacin. Una caracterstica importante es la
combinacin de informacin de que dispone: sustantiva y poltica; acadmica y de

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grupos de presin; burocrtica y del electorado. Segn los casos, los funcionarios
asesores del Parlamento pueden conseguir tener una posicin muy influyente sobre la
eleccin de alternativas debido a su dedicacin plena a un rea sustantiva particular de
polticas pblicas.
Los grupos de inters tienen una influencia desigual segn el sector de las polticas
pblicas que se considere, pero son importantes pues se ocupan de proteger beneficios
y prerrogativas habituales. Representan intereses empresariales o industriales, pero
tambin abarcan organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones profesionales. A
stos hay que aadir los denominados grupos de intereses pblicos, tales como los
grupos de consumidores o ambientalistas. Las actividades de estos grupos son
variadas. Algunas afectan a la agenda, otras a las alternativas consideradas, algunas son
positivas, promocionando nuevos cursos de accin gubernamental, y otras son
negativas, bloqueando los cambios en las polticas pblicas.
Los acadmicos, investigadores y consultores tienen una influencia desigual segn el
contexto y las tradiciones culturales nacionales pero su papel suele circunscribirse a las
alternativas disponibles ms que a las propias agendas gubernamentales.
Los medios de comunicacin de masas se suelen considerar como actores poderosos en
el proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales, pues afectan a la
formacin de la opinin pblica. A pesar de lo ya comentado sobre el ciclo de atencin
a las cuestiones apuntado por Downs, su influencia puede ser importante bajo ciertas
circunstancias. Los medios de comunicacin de masas actan como comunicadores
dentro de una comunidad de polticas pblicas. Tambin actan como magnificadores
de movimientos que hayan surgido en otro lugar, y no tanto como originadores de
movimientos nuevos. Segn el grado en que la opinin pblica afecte a algunos
participantes, los medios de comunicacin de masas pueden tener un efecto indirecto.
Finalmente, la importancia de los medios puede variar de un tipo de participante a otro.
Los privilegiados (insiders), aquellos que ya son decisores clave del sistema polticoadministrativo o que tienen un fcil acceso a esos decisores, podran tener una menor
necesidad de cobertura por parte de los medios que los extraos (outsiders), quienes
tienen menos acceso y de ah que necesiten llegar a ciertos extremos para lograr la
atencin de los altos funcionarios pblicos.
Los partidos polticos, en la medida en que proporcionan las personas que van a
adoptar importantes decisiones en el sistema poltico-administrativo, influyen sobre las
agendas de polticas pblicas. Tambin las personas en el gobierno o cercanas a l
pueden interpretar los resultados electorales como mandatos en una u otra direccin de
las polticas pblicas, o por lo menos como indicaciones de las preferencias del
electorado. El contenido de los programas electorales, su liderazgo en el parlamento y
en el conjunto del pas, la impronta que pueden tener sobre sus adherentes y las
ideologas que representan los partidos polticos pueden formar el ncleo de la agenda
en caso de ganar las elecciones.
La opinin pblica puede tener una influencia vaga y difusa sobre la agenda
gubernamental de polticas pblicas, ni insignificante ni entre las ms prominentes.
Puede tener efectos positivos o negativos. Puede imponer algunas cuestiones en la
agenda porque, de haber un vasto nmero de personas interesadas en algn asunto,
puede hacerlo popular para los polticos en busca de votos. Los efectos negativos, las
constricciones impuestas sobre el gobierno ms que las fuerzas positivas a favor de la
accin gubernamental, son probablemente ms notables y frecuentes. Una mayora de
pblico puede favorecer una prioridad, pero un nmero menor de personas con
preferencias de mayor intensidad diferentes a las de la mayora puede afectar ms a las
prioridades gubernamentales. Y tambin los desarrollos pueden tener lugar en el
gobierno con independencia de la opinin pblica.
El modelo de Kingdon se basa, como ya se ha apuntado, en una revisin de la aportacin
previa de Cohen, March y Olsen. Como hemos visto, se producen tres grandes corrientes de
procesos (Kingdon 2003: 92):
El reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atencin de las
personas en y alrededor del gobierno, por lo que resulta importante comprender cmo
y por qu un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.

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La formacin y el refinamiento de las propuestas de polticas pblicas: hay una


comunidad de especialistas en una poltica pblica burcratas, asesores, acadmicos,
grupos de inters, investigadores, que se concentra en generar propuestas que
atraviesan un proceso de seleccin, unas se toman en serio y otras se descartan.
La Poltica (en general, con mayscula para distinguirla de las polticas pblicas) se
compone de aspectos tales como las oscilaciones del nimo nacional, los caprichos
de la opinin pblica, los resultados electorales, los cambios de gobierno, los cambios
en la mayora parlamentaria, o las campaas de los grupos de inters.
Estas tres corrientes de procesos se desenvuelven y operan con una amplia autonoma
unas de otras. Las soluciones se desarrollan con independencia de que respondan o no a un
problema. La corriente poltica puede cambiar repentinamente aunque la comunidad de una
poltica pblica est preparada o los problemas que afronta un pas hayan cambiado. Sin
embargo estas corrientes no son del todo independientes, estn conectadas de manera
imprecisa, pero son gobernadas por fuerzas, consideraciones y estilos diferentes. La clave
para comprender el cambio en la agenda y en las polticas pblicas es su emparejamiento
pues estas corrientes separadas se renen en momentos crticos: se reconoce un problema,
una solucin est disponible, el clima poltico hace que sea un momento apropiado para el
cambio y las constricciones no impiden la accin. Se abre una ventana durante un corto
lapso de tiempo, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas, cuando las condiciones
para impulsar una materia dada en la agenda de polticas pblicas es apropiada. Pero la
ventana se abre un instante y luego se cierra (Kingdon 2003: 93-94).
La agenda se ve ms afectada por las corrientes de problemas y las corriente de la
Poltica y las alternativas que por la de las polticas pblicas. Una ventana se abre,
fundamentalmente, por un cambio en la corriente de la Poltica: un cambio de gobierno,
una redistribucin de la mayora parlamentaria, un cambio en el nimo o clima poltico
nacional. O porque un nuevo problema capta la atencin de los altos servidores pblicos o
de sus asesores. El cambio de gobierno es probablemente la ventana ms obvia en el
sistema de polticas pblicas, ya que proporciona a algunos grupos, parlamentarios, y
organismos administrativos su oportunidad para avanzar posiciones y propuestas que no
haban tenido ocasin de impulsar con el gobierno precedente, y tambin deja en desventaja
a otros actores. Pero una vez que la ventana se abre, no sigue as durante mucho tiempo
(Kingdon 2003: 176-178):
Primero, los participantes pueden sentir que han abordado el problema mediante la
decisin o norma, incluso si no lo han hecho, porque al haberse emprendido alguna
accin el teln cae sobre la materia por el momento.
Segundo, y relacionado con lo anterior, los participantes pueden fracasar en emprender
alguna accin, y si fracasan es improbable que deseen invertir ms tiempo, energa,
capital poltico u otros recursos adicionales.
Tercero, los acontecimientos que impulsaron la apertura de la ventana pueden dejar la
escena pues, por su propia naturaleza, una crisis es de corta duracin. Por ejemplo, en
el momento en que un nuevo gobierno comienza a adoptar decisiones de cualquier
clase nombramientos, presupuestos, propuestas legislativas..., empieza a defraudar
a algunas personas y a satisfacer a otras.
Cuarto, si un cambio de personal abre una ventana, el personal puede cambiar otra vez
porque las personas en los puestos clave van y vienen, y con ellas las oportunidades
que su presencia alumbra.
Finalmente, la ventana puede cerrarse en ocasiones porque no hay alternativa
disponible.

Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda


Las teoras presentadas anteriormente cartografan el estado de la cuestin de las teoras
existentes en la literatura sobre el establecimiento de la agenda y contribuyen a nuestra
comprensin sobre este proceso. Sin embargo, son ms bien abstractas y carecen de
declaraciones precisas sobre el papel que los diferentes grupos de actores desempean en el
proceso. Por lo tanto, ahora vamos a reducir el nivel de abstraccin y concentrarnos con un
poco ms de detalle en los siguientes cuatro tipos de actores que pueden desempear un

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papel crucial en los procesos de establecimiento de la agenda, a saber: los polticos electos
y los jueces; la burocracia; los medios de comunicacin; y los grupos de inters. Adems,
vamos a destacar cmo las organizaciones internacionales pueden ayudar a colocar ciertos
temas de la agenda poltica.

Polticos electos y jueces


Los polticos electos (por ejemplo, el presidente, el primer ministro o canciller, los
ministros, los miembros del parlamento) son los constructores ms evidentes de la agenda,
ya que su posicin les permite no slo adoptar decisiones sobre polticas, sino tambin
colocar ciertas cuestiones en la agenda. La batalla por el control del establecimiento de la
agenda legislativa se libra principalmente entre el ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, el
establecimiento de la agenda real est relacionado con el juego poltico ms amplio en
trminos de poder e intensidad del conflicto ideolgico, tanto dentro del gobierno y el
parlamento como entre ellos. Para los polticos electos, el poder de fijar la agenda podra
surgir de diversas herramientas tales como el control sobre el calendario legislativo, el
proceso de enmiendas y el tiempo total del proceso legislativo y cualesquiera actores que
intervengan controlarn en gran medida todo el proceso de adopcin de decisiones dentro
de una comunidad poltica. En la mayora de los casos no hay un solo actor que controle
todos los aspectos del establecimiento de la agenda, aunque por lo general hay una
tendencia hacia un papel dominante del ejecutivo o el legislativo en funcin del carcter
general del sistema poltico. As, cuanto mayor sea el grado de centralizacin de los
procesos de establecimiento de la agenda, ms alto es el nivel de poder de fijar la agenda en
manos del legislativo o del ejecutivo.
En algunas naciones, el establecimiento de la agenda podra ser el resultado de la revisin
judicial de la legislacin vigente, otorgando de este modo a las instituciones judiciales la
facultad de moldeadores de la agenda. Este poder de los tribunales para establecer la
agenda no es ninguna sorpresa ya que a menudo se les pide decidir sobre cuestiones
polticas controvertidas. El centro de atencin principal de la investigacin sobre las
instituciones judiciales ha sido el estudio de los factores determinantes de la adopcin de
sus decisiones. Por supuesto, los jueces pueden tener preferencias polticas en privado, pero
no pueden actuar como agentes independientes. En su lugar, la expresin de sus
preferencias se limita estrictamente a los casos en los cuales estn autorizados a actuar de
acuerdo con la constitucin. Con todo, dentro de este margen los jueces pueden instigar un
debate poltico sobre aquellas cuestiones que han tratado previamente los decisores sobre
las polticas pblicas.

Burocracia
Es bien sabido que las burocracias tienen un impacto en la elaboracin de polticas
durante las etapas de su elaboracin e implantacin. Con respecto a la primera, el poder de
la burocracia no slo surge de su importante papel en la elaboracin de propuestas de
polticas pblicas, sino tambin de su influencia en la conformacin de la agenda. El
modelo econmico de comportamiento burocrtico de Niskanen (1971) supone que el
control burocrtico de la agenda democrtica permite a los burcratas imponer a un
parlamento ms pasivo su alternativa preferida. Su argumento se basa en dos supuestos. En
primer lugar, la burocracia tiene un monopolio virtual de informacin cierta sobre los
costes de la oferta. En segundo lugar, la burocracia conoce las demandas del parlamento
sobre los servicios que presta. Basndose en estos supuestos, se espera que los organismos
burocrticos sean capaces de hacer ofertas de todo o nada al parlamento (en relacin tanto
al presupuesto necesario para elaborar las polticas y a los productos de la poltica pblica).

Los medios de comunicacin


La investigacin sobre el papel de los medios de comunicacin en el establecimiento de
la agenda comenz en el campo de la comunicacin (Lippmann 2003). Lippmann subraya
la relevancia de los medios de comunicacin en la formacin de la imagen sobre las
cuestiones pblicas. Aqu la atencin se ha centrado en la valoracin de los vnculos entre
la importancia de las cuestiones que dominan la agenda de los medios de comunicacin y
las que dominan la agenda sistmica. El estudio de McCombs y Shaw (1972) es

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ampliamente considerado como el primer anlisis emprico del establecimiento de la


agenda pblica. Los autores demuestran que existe una relacin entre lo que los
encuestados opinan que son los asuntos ms importantes y la cobertura que stos recibe en
las fuentes de noticias primarias. Numerosos estudios han examinado la influencia de la
cobertura de los medios informativos sobre las prioridades temticas del pblico. La gran
mayora de estos anlisis han encontrado fuertes correlaciones entre la cobertura dada a las
cuestiones en los medios de comunicacin y el nivel de inters del pblico hacia ellos.
Investigaciones posteriores han estudiado la relacin entre los medios de comunicacin y
las agendas institucionales. Walgrave y van Aelst (2006: 99-101; vase tambin Walgrave
et al. 2008) argumentan que la cobertura de los medios de comunicacin se asocia con la
opinin pblica. Si los medios de comunicacin realmente afectan a la opinin pblica o no
es menos relevante que el hecho de que los actores polticos creen que lo hace. Los actores
polticos no reaccionan principalmente a la cobertura de los medios en s, sino a la presunta
opinin pblica que generan acerca de las cuestiones. Esto implica que anticipan el impacto
meditico esperado en el pblico y construyen su estrategia poltica sobre esa premisa de
maximizar sus beneficios electorales de acuerdo con la lgica de la eleccin racional
(Walgrave et al. 2008: 82-92). Green-Pedersen y Stubager (2010) explican, adems, que la
atencin meditica a una cuestin genera curiosidad en los partidos polticos cuando esa
cuestin es, en primer trmino, una en la que los partidos tienen inters en su politizacin.
Se profundizar en estas relaciones en el tema 11 ms adelante.

Los grupos de inters


Al igual que en los medios de comunicacin, la lgica que subyace al impacto de los
grupos de inters se refiere a la agudizacin de la conciencia sobre una cuestin y la lucha
por el apoyo del pblico. Al mismo tiempo, los grupos de inters participan en el proceso
mediante el encuadramiento (framing) de las cuestiones y proporcionan informacin a los
polticos electos. Baumgartner y Jones (2009) presentan un modelo terico comprensivo
sobre los grupos de inters en el establecimiento de la agenda. Los autores sostienen que
los grupos de inters ayudan a destruir los monopolios de poltica pblica por medio de la
expansin del conflicto (Schattschneider 1967). Dicho de otra manera, un problema social
determinado debe ser percibido como tal por aquellos que son responsables de la
elaboracin de las polticas pblicas. La politizacin de una cuestin facilita su inclusin en
la agenda. Para lograrlo, los oponentes de la imagen prevalente de la cuestin deben
movilizar y aumentar el alcance del conflicto con el fin de incluir a actores ajenos al
monopolio de la poltica pblica. Si los esfuerzos de movilizacin tienen xito, van a alterar
la imagen dominante de la poltica a travs del establecimiento de la agenda.
En este sentido, Baumgartner et al. (2009b) distinguen entre tres formas de cabildeo
(lobbying). La primera se da a travs del apoyo interior, es decir, que la informacin se
suministra a los involucrados en el proceso de elaboracin de polticas. Esto puede suceder,
por ejemplo, mediante reuniones (in-) formales con funcionarios o ministros, los contactos
con las autoridades del gobierno local, la participacin en comisiones y comits consultivos
del gobierno, las reuniones con miembros del parlamento o comits parlamentarios, y los
contactos con los responsables de los partidos polticos. La segunda estrategia es el
patrocinio exterior, donde la informacin se comunica a los actores al margen del proceso
de elaboracin de polticas, como por ejemplo a travs de conferencias de prensa. La
tercera forma se refiere a la defensa de los grupos de base, lo que implica la movilizacin
de las masas.
La medida en que los grupos de inters son capaces de influir en el proceso de
establecimiento de la agenda depende de varios factores. En primer lugar, de sus recursos
en trminos de presupuesto, personal y conocimiento tcnico. Estos afectan a si, y en qu
medida, los grupos de inters podran ser capaces de movilizar el apoyo pblico para una
cuestin determinada. En segundo lugar, la influencia de los grupos de inters no es slo

un asunto de recursos, sino tambin una cuestin de acceso, es decir, del grado en
que estos grupos son consultados en realidad por los polticos y la burocracia.
Cuanto ms gocen los grupos de inters de un estatus de iniciado, esto es, cuanto
ms cercanas e institucionalizadas sean las relaciones con los actores polticos y

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administrativos, menos se necesita depender de las estrategias de movilizacin para


influir en los procesos polticos para establecer la agenda.
Organizaciones internacionales
La creciente interdependencia econmica y poltica entre las naciones afecta a la
elaboracin de las polticas pblicas nacionales (vase Braun y Gilardi 2006), incluyendo el
establecimiento de la agenda. Majone (2008: 241) explica que esto ha llevado a dos
posiciones antagnicas sobre cmo la creciente internacionalizacin influye en el
establecimiento de la agenda. La tesis de la democracia disminuida argumenta que la
integracin econmica internacional restringe las agendas nacionales de polticas pblicas.
La pertenencia a la Organizacin Mundial de Comercio, por ejemplo, impide eficazmente
cualquier cuestin que se relacione con la restriccin del comercio internacional llegue a la
agenda de decisin (por ejemplo, mediante la adopcin de cuotas de importacin ms altas
para los productos de determinados pases). La visin complementaria es que la
cooperacin internacional ofrece una oportunidad para enriquecer la agenda nacional. Estos
puntos de vista hacen hincapi en la importancia de la comunicacin transnacional y el
aprendizaje orientado a las polticas pblicas para la modificacin de los procesos de
establecimiento de agenda. Por ejemplo, la OCDE y la UE fueron decisivas para desarrollar
la idea de la poltica pblica de innovacin y de colocarla en la agenda poltica de sus
Estados miembros. En este contexto, Majone (2008: 247) explica, adems, que una parte
notable de la labor de las organizaciones internacionales como la OCDE y de las numerosas
organizaciones que pertenecen al sistema de las Naciones Unidas apunta explcitamente a
influir en el establecimiento de la agenda en los Estados miembros. La Organizacin
Mundial de la Salud, por ejemplo, ha sido influyente en traer cuestiones de vacunacin en
la agenda poltica de todo el mundo. Del mismo modo, el Programme for International
Student Assessment (PISA) [Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos] de la
OCDE, una evaluacin estandarizada a nivel internacional de los adolescentes de 15 aos
de edad en las escuelas, llev las cuestiones de educacin a las agendas polticas,
especialmente en aquellos pases con puntuaciones inesperadamente bajas. Podran darse
muchos ms ejemplos aqu. En conjunto, la evidencia emprica confirma ms bien el
segundo punto de vista, a saber, que la creciente interdependencia econmica y poltica
entre las naciones ayuda a transferir problemas nuevos o desatendidos a la agenda poltica.

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TEMA 6. EL PROCESO DE FORMULACIN Y


CAMBIO DE POLTICAS
Introduccin: definicin, caractersticas y lmites de la formulacin de polticas ...............................................1
Definicin y caractersticas de esta fase .................................................................................. 1
Lmites y restricciones procedimentales y sustantivos ............................................................. 2
De dnde vienen las polticas pblicas? Los actores de la formulacin y el papel especial de
los ejecutivos y las administraciones y su contexto ....................................................................................... 3
Los actores tpicos de la formulacin: el papel de los ejecutivos como actor central ............. 3
El papel de la administracin, la burocracia y los polticos en la formulacin ....................... 4
Condicionantes y origen de las propuestas de politica pblica ............................................... 5
Otros actores y estructuras de la formulacin de polticas: subsistemas de poltica pblica..............................7
El concepto de subsistema de politica pblica y de sub-gobierno ............................................ 7
Diferentes tipos de subsistemas: entramados o redes de polticas (policy networks) y
comunidades de poltica pblica (policy communities) ............................................................... 8
Cmo se desarrollan y se diferencian los procesos de formulacin de polticas?: estilos de
poltica e itinerarios de poder......................................................................................................................... 9
Los estilos de politica pblica (policy styles) ........................................................................... 9
Itinerarios de poder (pathways of power) de Conlan et al. ..................................................... 10
El cambio de las polticas pblicas: Teoras y enfoques bsicos.......................................................................... 13
El estudio del cambio de polticas .......................................................................................... 13
El enfoque de corrientes mltiples: cambio de poltica pblica por azar................................ 14
El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions)................................................. 15
El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium) ........................................... 16
Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto (veto points) ............. 17
El modelo de itinerarios de poder y el cambio de polticas .................................................... 18
Referencias .............................................................................................................................................................. 18

Introduccin: definicin,
formulacin de polticas

caractersticas

lmites

de

la

Definicin y caractersticas de esta fase


Cuando un problema concreto de poltica pblica ha entrado a formar parte de la agenda
institucional, los actores relevantes lo abordarn en el curso de la fase que suele
denominarse de formulacin de las polticas. Como recuerda Howlett et al. (2009), esta fase
consiste en un proceso de generacin de opciones o alternativas de respuesta para tratar un
problema pblico. La formulacin de polticas implica, por ello, la identificacin y
evaluacin de las posibles soluciones a los problemas de poltica pblica, o para decirlo de
otra manera, la exploracin de las diversas opciones o cursos de accin alternativos
disponibles, que se identifican, precisan y formalizan en este momento. El propsito de esto
es seleccionar una de estas opciones para que entre en la siguiente fase de adopcin de la
decisin con probabilidades de aprobarse por los decisores competentes para ser aplicada e
intentar resolver los asuntos o problemas pblicos reconocidos en la etapa de
establecimiento de la agenda.
Esta etapa, que suele acabar con la elaboracin de una propuesta legislativa o normativa,
a menudo implica tambin un debate acerca de la naturaleza ms especfica del problema
pblico a resolver. Sobre la base de esta definicin del problema, los actores polticos
pblicos y privados discuten los posibles diseos de la poltica pblica, incluyendo las
decisiones sobre los instrumentos que se emplearn y cmo se implantarn. El centro
dominante de todo este proceso de formulacin de polticas suelen ser los ejecutivos y las
administraciones, aunque su actuacin se ve afectada o determinada a veces por expertos
externos, recomendaciones de poltica pblica de las organizaciones internacionales, por las
preferencias de los grupos de inters, la ideologa partidista y por los propios intereses
burocrticos.
Los decisores polticos del ejecutivo o el legislativo se suelen encontrar con varias
propuestas de politica pblica ya existentes para hacer frente a un problema, o pueden tener

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Habiendo reconocido la importancia de la burocracia ministerial en esta fase de


formulacin, cabe hacer referencia a algunas influencias o factores externos y contextuales
que determinan a veces las elecciones y propuestas de los burcratas (estos factores
tambin pueden, en principio, afectar a los rganos legisladores) (Knill y Tosun 2012):
Expertise, informacin e ideas: la primera manera de entender cmo formulan los
decisores administrativos una propuesta de poltica se refiere a la importancia de su saber
especializado o expertise. Como se ha sealado ms arriba, los administradores suelen
poseer conocimientos especiales en relacin con los programas y sus efectos debido a su
formacin profesional y su larga experiencia. Varios estudios empricos han demostrado
que los burcratas optan por diseos de polticas que creen que producirn resultados
deseables (Eisner et al 2006). Adems, su conocimiento se ve enriquecido con fuentes de
informacin adicionales a los que tienen acceso privilegiado, como son los expertos.
Las organizaciones internacionales: las propuestas de los burcratas ministeriales
tambin pueden verse influidas por las ideas promovidas por organizaciones
internacionales. Esta influencia puede ocurrir por varias vas. Por ejemplo, los burcratas
ministeriales pueden voluntariamente emplear la informacin proporcionada por las
organizaciones internacionales, por ejemplo por la OCDE, y utilizar la informacin sobre
otros pases o las recomendaciones de reforma de las polticas contenidas en los informes
de esa u otras organizaciones (por ejemplo, en medioambiente, educacin, sanidad, etc.).
En otros casos, la influencia de las organizaciones internacionales en la formulacin de
polticas puede ser de carcter algo ms coercitivo, como sucede cuando los gobiernos
recurren a organizaciones como el FMI o el Banco Mundial, o la propia Unin Europea (la
famosa troika) en busca de ayuda financiera. Estas organizaciones recetan entonces
medidas de poltica pblica especficas que los gobiernos deben seguir forzosamente.
Los grupos de inters: en los sistemas parlamentarios, el objetivo principal de los grupos
de inters es influir sobre el poder ejecutivo, los ministros y la burocracia ministerial, que
es donde se elabora la mayor parte de la legislacin. Asimismo, los burcratas ministeriales
tienen buenas razones para cooperar con los grupos de inters en la elaboracin de la
normativa y las polticas. La primera es que los grupos de inters estn en disposicin de
suministrar informacin valiosa sobre los efectos de una poltica, as como la forma en que
podra ser recibida por sus miembros. En consecuencia, adems de la informacin sobre
temas tcnicos sectoriales de sus expertos, los grupos de inters pueden proporcionar
informacin sobre la dimensin "poltica" de una propuesta de legislacin. Esto los
convierte en un recurso especialmente valioso para los redactores de la legislacin. En
segundo lugar, los grupos de inters tambin median en un proceso bidireccional de
transmisin de informacin, ya que ellos son tambin los que suministran la informacin a
sus miembros, lo que significa que pueden encuadrar y presentar las propuestas de poltica
pblica de determinadas formas que faciliten de manera ms o menos probable la
aceptacin por parte de sus bases.
Las preferencias ideolgicas partidistas: otra forma en que se determina o limita la gama
de propuestas de poltica pblica que hace la burocracia es la imposicin de un filtro
ideolgico en funcin de la pertenencia partidista de los propios burcratas ministeriales o
la de sus jefes polticos. Sin embargo, los efectos de la ideologa partidista sobre la
formulacin de polticas depender en gran medida del grado en que los cargos polticos
controlan a los burcratas, es decir, el grado de politizacin de los altos niveles de las
administraciones. La razn de la politizacin suele ser que los actores polticos desean
asegurarse de que los burcratas ministeriales que poseen una ventaja informativa no se
desvan de las directrices polticas en la elaboracin de la legislacin. As, en las ltimas
tres dcadas se ha producido en casi todos los pases una tendencia a la politizacin de los
actores burocrticos. Sin embargo, sigue habiendo diferencias claras entre pases.
La bsqueda de intereses particulares: por ltimo, ste ha sido otro de los factores que se
ha sealado para explicar algunas propuestas de la burocracia. Dado que los burcratas
tienen una ventaja de informacin sobre los cargos electos que podra permitirles ejercer
discrecionalidad sobre las decisiones polticas, existen diversos enfoques tericos que
plantean el problema del control de las organizaciones administrativas por parte de sus jefes
polticos y que consideran que ciertas patologas burocrticas tienen mucho que ver con
problemas relacionados con el flujo de informacin entre los polticos y los administradores

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Tabla 6. 2. Itinerarios de poder


Grado de movilizacin
Especializado
De masas
Mediante
ideas
Forma
de
movilizacin

Mediante
organizacin

de Expertos

Simblico

Pluralista

Partidista

Fuente: Conlan et al (2014)


El itinerario pluralista tradicional, donde las polticas se construyen en gran medida por
los procesos de ajuste mutuo entre intereses organizados contendientes, a travs de la
negociacin, el compromiso y el intercambio de votos. Los intereses pobremente
representados o no organizados, como por ejemplo el pblico en general, ejercen por lo
general menos influencia en este itinerario. Los resultados de las polticas que se
desprenden del itinerario pluralista son normalmente modestos y graduales. Los autores
ponen como ejemplo de este itinerario la desregulacin de las compaas areas en EEUU.
En Espaa, aunque sera necesario un estudio detallado de su desarrollo, podra poner se
como ejemplo la reciente regulacin del uso de los drones. Tambin podra mencionarse la
Ley de Dependencia, que una vez aprobada adquiri ms relevancia pblica, pero que haba
sido el resultado de un largo proceso de debate entre expertos especializados que haba
comenzado al menos una dcada antes y que acab con el Libro Blanco de la Dependencia
en 2005. Sin embargo, algunas de las peculiaridades de la Ley finalmente aprobada se
explican por la presin de terminados grupos de inters como las ONG de discapacitados,
los sindicatos o el sector privado dedicado a los cuidados.
El itinerario partidista, que ha sido tradicionalmente la va para la introduccin de
grandes cambios de poltica pblica no incrementales. En este modelo, un lder de partido
fuerte llega al poder con apoyo de una gran mayora parlamentaria. Este lder moviliza los
recursos a su cargo para conseguir un programa legislativo coherente agrupando a los
seguidores de su partido y a la opinin pblica alrededor de ese proyecto de cambio
legislativo. En tales circunstancias, una agenda o proyecto legislativo que haba estado
parado durante una generacin puede llevarse a cabo en pocos meses. Sin embargo, tales
perodos de unidad y mandato tienden a ser breves, ya que los apoyos en el propio partido o
en otros y en el electorado tienden a declinar rpidamente debido a fuerzas internas
centrfugas o a prdidas electorales posteriores. Conlan et al (2014) citan el llamado
Obamacare en Estados Unidos, que fue el proyecto estrella del presidente al llegar a la
presidencia. En Espaa podramos mencionar la introduccin de la atencin sanitaria
universal en 1986. En ambos casos, fue el empeo del partido en el gobierno y, en concreto,
de sus lderes el que puso sobre la mesa esta reforma a la que se oponan los principales
partidos de la oposicin en los dos pases. En ambos pases, haba mucha expectacin
ciudadana. En cierto modo, la reforma laboral del gobierno del Partido Popular llevada a
cabo en 2012 que caus cierta alarma popular, tambin podra ubicarse en este tipo, as
como la aprobacin de la Ley de matrimonio homosexual o la reciente reforma fiscal de
Montoro.
El itinerario de expertos, que se ha desarrollado en los ltimos aos sobre todo y que
proporciona una ruta tanto para el cambio de polticas gradual como a veces para algn
cambio ms radical y menos incremental. Este itinerario est dominado por un creciente
grupo de expertos en poltica pblica, burcratas profesionales, as como por acadmicos y
miembros de diferentes think tanks. Su influencia se deriva de la capacidad de persuasin
de las ideas que han sido precisadas, discutidas y perfeccionadas en las comunidades de
poltica pblica especializadas. Especialmente cuando los expertos en polticas han
adquirido una gran reputacin sirven como puntos de referencia eficaces para los medios de
comunicacin, los decisores y otros que no son especialistas en el campo de la formulacin

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de polticas. En Espaa, la ley de violencia de gnero refleja el consenso de los expertos


sobre que la mejor forma de atajar el problema era una aproximacin integral al mismo. La
norma fue aprobada por un amplio consenso en el Parlamento despus de muchos aos de
discusin entre los expertos y varios intentos fallidos. Otros procesos o trmites de decisin
que parecen corresponder a este itinerario son el control de la piratera en internet (Ley de
Propiedad Intelectual) y la recientemente aprobada Ley de transparencia, dominadas por las
ideas de los diferentes expertos.
El itinerario simblico, se ha convertido cada vez en ms importante en los ltimos aos.
Al igual que el itinerario de expertos, tambin se basa en el poder de las ideas. Pero las
ideas simblicas suelen ser creencias simples teidas de valores morales cuyo poder reside
en su apelacin a nociones del bien o el mal de sentido comn en lugar de apelaciones
tcnicas a la eficiencia o a la eficacia empricamente demostrada. Este itinerario se suele
basar en gran medida en los llamados empresarios de poltica pblica y en su capacidad de
comunicacin a travs de los medios de comunicacin para reducir la brecha entre los
decisores y el pblico en general. En Espaa podramos citar la introduccin, pero
especialmente la supresin posterior de la asignatura de educacin para la ciudadana en la
educacin obligatoria. A pesar de las recomendaciones del Consejo de Estado y otras
instituciones internacionales especializadas, su supresin como asignatura obligatoria se
argument alegando que se pretenda el adoctrinamiento en una serie de valores, lo que
caus alarma entre algunas familias. La restriccin de la atencin sanitaria a inmigrantes o
la supresin del impuesto de patrimonio en muchas CCAA responden a pautas similares, en
las que se manejan ideas simples para movilizar a un gran pblico ignorando las
recomendaciones de los expertos.
Nos encontramos que en estos cuatro tipos hay variacin sistemtica en una serie de
variables como

quin es su patrocinador principal en el trmite parlamentario,


los diferentes niveles de relevancia pblica que adquiere,
cules son las pautas y tiempos de incubacin y promulgacin de la poltica,
el nivel de consenso o divisin, y
el nivel de partidismo en el proceso legislativo.
La Tabla 6.3 a continuacin resume estas variables en los ejemplos del caso espaol
propuestos
Tabla 6.3. Itinerarios de poder y caractersticas del proceso de aprobacin

Tipo de
poltica

ejemplos

Patrocinador
principal

niveles de
relevancia
pblica

tiempos de
incubacin y
promulgaci
n

nivel de
consenso

nivel de
partidismo

Pluralista

Ley de la Dependencia
Regulacin del uso de
los drones

Relativamente
bajo

Largos 3
aos

alto

bajo

Partidista

Reforma sanidad
espaola (1986)
Reforma laboral
Ley de matrimonio
homosexual
Reforma Fiscal de
Montoro
Poltica de Violencia
de gnero
Control de la piratera
en internet (Ley de
Propiedad Intelectual)
Ley de transparencia
Educacin para la
ciudadana
Restriccin de la
atencin sanitaria a
inmigrantes
Supresin impuesto
patrimonio

Ministerios,
Comisiones
legislativas
Presidente del
gobierno,
Ministro de
Hacienda

Alto

Cortos 4-5
meses

bajo

alto

Ministerios,
Comisiones
legislativas

variable

Largos 3
aos

alto

bajo

Presidente del
gobierno,
Ministros
individuales

Relativamente
alto

Cortos 3
meses

variable

bajo

De
expertos

Simblica

Fuente: adaptado de Conlan et al. 2014

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Aunque no siempre los procesos encajan en la tipologa, si uno examina ejemplos de


polticas correspondientes a estos cuatro itinerarios en un pas concreto se encontrar con
que estas variables tendern a agruparse de forma coherente en estos cuatro tipos. Por ello,
Conlan et al. consideran que su tipologa de itinerarios capta con mayor xito las diversas
formas en que nuevos asuntos llegan a la agenda y se formulan respuestas para ellos, ya que
cada itinerario se basa en diferentes recursos polticos, apela a diferentes actores y produce
sus propias estrategias, discursos y estilos de formacin de coaliciones peculiares.

El cambio de las polticas pblicas: Teoras y enfoques bsicos


El estudio del cambio de polticas
El cambio de las polticas pblicas (policy change) es de importancia fundamental para el
estudio de las polticas En qu condiciones podemos esperar ajustes o transformaciones de
las polticas existentes? Por qu algunas polticas se mantienen, a pesar de su
funcionalidad limitada, mientras que otras se reforman? Siguen las polticas un recorrido
secuencial de desarrollo? Por qu las polticas cambian habitualmente de forma
incremental pero en algunos casos lo hacen radicalmente? Estas son algunas de las
cuestiones centrales que han guiado la investigacin sobre el cambio de poltica en las
ltimas dcadas (Capano 2009; 2013; Real-Dato 2009; Howlett y Cashore 2009; John,
2012; Knill y Josun 2012).
El anlisis del cambio de poltica pblica es un tema que es comn a las diferentes etapas
del ciclo de la poltica y, por tanto, su estudio permite combinar diferentes perspectivas
tericas y conceptos analticos. Los cambios en las polticas pblicas pueden ser estudiados
mirando al proceso de establecimiento de la agenda o haciendo referencia a los problemas
de implantacin o los resultados (negativos) de los estudios de evaluacin. Adems,
muchas de las teoras desarrolladas para explicar los procesos de formulacin de polticas
sirven tambin para explicar el cambio de estas.
Actualmente existen varios marcos tericos que analizan y tratan de explicar el cambio
de las polticas desde diferentes perspectivas de anlisis y que persiguen diferentes intereses
de investigacin. En algunos casos, la medicin del cambio de polticas no es comparable
entre los diferentes estudios, debido a que las polticas pblicas contienen muchos
elementos y dimensiones que pueden estar sujetas a cambios (p. ej. los instrumentos de
polticas usados, las ideas de polticas, los objetivos, etc.), lo que implica que no hay
consenso respecto a cul es el objeto del cambio.
Un intento clsico, an usado, de entender el cambio de las polticas pblicas se debe a
Peter Hall (1993), basado en el cambio de polticas como aprendizaje social, que concepta
la formulacin de polticas como un proceso que suele implicar tres variables
fundamentales: 1) los objetivos bsicos que guan una poltica en un sector concreto; 2) los
instrumentos de poltica utilizados para alcanzar esos objetivos; y 3) el nivel, ajuste o
configuracin precisa de esos instrumentos.
Estos tres elementos forman conjuntamente lo que Hall llama un paradigma de poltica
pblica (policy paradigm). Segn Hall, el cambio de polticas es ms probable que suceda
en el nivel o forma en que se usan o configuran los instrumentos de poltica (el llamado
cambio de primer orden"), pero se hace ms difcil cuando se trata del cambio de los
instrumentos de poltica pblica ("cambio de segundo orden") y ms improbable an con el
cambio los objetivos de la poltica (cambio de tercer orden"). Por tanto, los cambios de
primer orden se consideran ms sencillos, ya que pueden lograrse usando los instrumentos
existentes y con referencia a los objetivos existentes. De manera similar, los cambios de
instrumentos se consideran ms probables que los cambios de objetivos ya que estos
ltimos implicaran un alejamiento de las ideas dominantes e institucionalmente arraigadas
en la forma de percibir y resolver problemas de poltica pblica concretos.
Por poner un ejemplo concreto que aplica este argumento terico de Hall sobre el cambio
de polticas, podemos referirnos al cambio en el sector de las polticas sociales o del
bienestar en los ltimos aos. As, siguiendo a Del Pino y Rubio (2013), sabemos que

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existen un gran variedad de programas de bienestar (por ejemplo, unos estn basados en
servicios y otros en transferencias monetarias, unos son universales y otros contributivos).
Los cambios y reformas recientes en esta poltica han afectado a diferentes dimensiones,
como la estructura o los instrumentos de las prestaciones (forma de clculo, nivel y
duracin, por ejemplo de las pensiones o de la proteccin por desempleo), a los criterios de
elegibilidad (los requisitos para que los ciudadanos tengan derecho a servicios o
prestaciones, hacindolos ms estrictos, como puede observarse en las reformas de las
pensiones o la proteccin por desempleo), etc. Aplicando las ideas de Hall, podramos
entender los tres tipos de cambio en estas polticas de la siguiente manera (Del Pino y
Rubio 2013: 31).
a) el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistira en una utilizacin ms
amplia de los instrumentos de poltica existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones).
b) el cambio de segundo orden implicara modificar tales instrumentos, sin que esto
suponga un cambio en la naturaleza del rgimen de bienestar o sus objetivos bsicos (como
la introduccin de nuevas reglas de clculo para la pensin, o la modificacin de la forma
de algunas prestaciones).
c) el cambio de tercer orden modificara los objetivos al introducir una nueva lgica del
bienestar o nuevos objetivos del sistema (por ejemplo, haciendo que un derecho o servicio
como la sanidad deje de ser universal, o haciendo que el seguro de desempleo se conceda
solo a condicin de una bsqueda activa de empleo en vez de por el solo hecho de estar
desempleado).
Veamos a continuacin otros enfoques ms comprehensivos, no solo para describir o
medir el cambio de las polticas, sino para tratar de explicar qu combinacin de factores lo
determinan y cules son los mecanismos por los que sucede.

El enfoque de corrientes mltiples: cambio de poltica pblica por azar


El enfoque llamado de corrientes mltiples presentado por Kingdon (1984) y ya
mencionado en el Tema 5, subraya la posibilidad de cambio de poltica pblica a travs del
establecimiento de la agenda. Como se recordar, segn este autor, al igual que las
organizaciones no seleccionan ni conectan de forma racional los problemas y las
soluciones, el proceso de establecimiento de la agenda puede concebirse como si estuviera
compuesto de tres corrientes separadas y distintas: los problemas, las polticas o soluciones
y la poltica o proceso poltico (Zahariadis 2007). Kingdon emplea otra metfora para
describir el momento crtico en el que estas tres corrientes se convierten en una: es como
una ventana de lanzamiento durante una misin espacial. Si se pierde la ventana, el
lanzamiento tendr que esperar otra ocasin en la que las condiciones y alineaciones sean
adecuadas. El lanzamiento exitoso de un cambio en las polticas pblicas es resultado de
que se abra esa ventana en el momento en que las corrientes interactan: las soluciones que
han estado flotando se unen y emparejan con un problema y los empresarios de las polticas
pblicas aprovechan la oportunidad de modificar la agenda de las decisiones. De acuerdo
con esta perspectiva, la apertura de la ventana y por tanto el cambio de la poltica pblica
depende de tres factores.

El primero es la necesidad de un cambio en la percepcin o definicin de un problema


de poltica dado por parte de los decisores de politica pblica, que deben pasar a prestar
atencin a un problema por encima de otros. Por ejemplo, la poltica de pensiones
espaola, pensada para un contexto de pleno empleo y con una poblacin joven y
empleada, se ve ahora desafiada por un problema de rpido envejecimiento de la
poblacin y de alto desempleo.
El segundo factor se refiere al desarrollo de soluciones apropiadas. Dado que varias
propuestas en liza pueden existir para el mismo problema, el hecho de que se
seleccione una suele llevar tiempo y voluntad de conseguirlo mediante diversas
tcticas. La probabilidad de que se adopte con xito una propuesta depender de que
sea tcnicamente viable, compatible con los valores de los decisores, tenga un coste
razonable y sea atractiva para el pblico. Siguiendo con el ejemplo de las pensiones,
desde hace aos estaban sobre la mesa diversas opciones para reformar esta poltica

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(por ejemplo, retrasar la edad de jubilacin, reducir la cuanta de las pensiones,


aumentar las contribuciones sociales).
El tercer factor es el proceso poltico, que influye en las posibilidades de que se
produzca un acoplamiento con xito entre los problemas y las soluciones, como pueden
ser los cambios de gobierno, el clima o estado de nimo poltico y la intervencin de
los grupos de apoyo o de oposicin. En el caso de las pensiones, la crisis permiti
elegir algunas de esta opciones de poltica pblica mencionadas arriba, que en otro
momento a los polticos les hubiera sido muy difcil presentar ante una opinin pblica
muy sensible en relacin con las pensiones.
Si las tres corrientes (problemas, propuestas y condiciones polticas) se acoplan en una
ventana de oportunidad, el cambio en la politica pblica es muy probable que suceda e
incluso puede extenderse a otras reas de poltica relacionadas.

El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions)


Sabatier (con otros autores: Sabatier y Jenkins-Smith 1993, 1999, y ms recientemente
modificado por Sabatier y Weible 2007) sostiene que la idea de separar la etapa del
establecimiento de la agenda del proceso ms amplio de la formulacin de polticas no es
realista ni eficaz para explicar el cambio de las polticas pblicas. Si bien Kingdon
consideraba que la corriente de soluciones y la del proceso poltico convergen de vez en
cuando y as brindan una ventana de oportunidad para el cambio, Sabatier sostiene que el
anlisis, las ideas y la informacin son bsicamente tambin parte de la corriente del
proceso poltico y una gran fuerza impulsora del cambio. Sabatier et al. defienden por ello
la necesidad de una teora del proceso de polticas pblicas que sea ms exhaustiva y capaz
de someterse a prueba, combinando sintticamente diferentes enfoques y marcos para poder
predecir los cambios en las polticas pblicas. (ver Weible. y Nohrstedt 2013).
El cambio en los subsistemas de polticas pblicas es resultado de la interaccin de
parmetros relativamente estables y eventos externos. Esta interaccin enmarca las
limitaciones y los recursos de los actores en el subsistema y las interacciones dentro del
propio subsistema de polticas. Todos aquellos que desempean un papel en la generacin,
difusin y evaluacin de las ideas de las polticas pblicas conforman el subsistema de las
polticas: los elementos del tringulo de hierro, los grupos de inters, la burocracia y los
polticos electos, etc., pero tambin los analistas acadmicos, los think-tanks, los
investigadores, los periodistas y otros actores en diversos niveles de gobierno. Todo
subsistema de las polticas pblicas incluye una serie de actores que participan en algn
problema de polticas, y no solamente a los decisores oficiales.
Asimismo, el subsistema de las polticas pblicas est compuesto por determinado
nmero de coaliciones promotoras (advocacy coalitions), que pueden distinguirse entre s
por sus convicciones y recursos. Sabatier considera que el proceso de las polticas, en
cuanto al establecimiento de la agenda y otras etapas, est dominado por la opinin de las
lites. El impacto de la opinin pblica es, en el mejor de los casos, modesto. Por lo
tanto, si se quiere entender el cambio en las polticas pblicas, Sabatier recomienda
centrarse en la opinin de las lites y en los factores que la hacen cambiar en perodos
relativamente largos. Las convicciones o creencias de estas coaliciones (belief systems)
pueden analizarse en funcin de una jerarqua de tres niveles: a) creencias bsicas
normativas, b) valores polticos fundamentales, que constituyen el "pegamento" que
mantiene unidas las coaliciones y c) posiciones de politica publica o instrumentales.
El modelo predice que, cuando las convicciones centrales estn en disputa, la
composicin de los aliados y los oponentes permanecer bastante estable. Dentro de las
coaliciones promotoras habr un alto grado de acuerdo en los aspectos centrales de las
polticas y un menor grado de acuerdo en los aspectos secundarios. Es ms probable que se
produzcan cambios o modificaciones en los aspectos secundarios que en los centrales o en
las convicciones ms enraizadas de las polticas pblicas. Tambin predice que en un
subsistema de polticas pblicas habr una multiplicidad de coaliciones promotoras que
compitan por ejercer su influencia sobre y en el proceso de adopcin de decisiones. Los
intermediarios de polticas pblicas (policy brokers) son los actores que deben buscar
acuerdos conciliatorios razonables o factibles entre las posturas que defienden las diferentes

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coaliciones. Estos intermediarios pueden ser funcionarios pblicos, polticos electos,


comisiones o tribunales (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).
Por tanto, aunque el sistema de creencias es el principal factor de apoyo de una coalicin
promotora en una poltica pblica determinada, las posibilidades de xito de una coalicin
promotora para conseguir el cambio de las polticas depende de una gran cantidad de
factores adicionales, de los que pueden mencionarse al menos tres:

Por la interaccin de coaliciones promotoras concurrentes en el subsistema de polticas.


Los conflictos sern mediados por los "intermediarios polticos", ms preocupados por
la estabilidad del sistema que por la consecucin de objetivos de poltica pblica.
Por cambios exgenos al subsistema de polticas (como las crisis externas, la presin
causada por un problema, o las cambiantes condiciones socio-econmicas) que pueden
conducir a un aprendizaje de poltica pblica.
Por los parmetros institucionales globales, tales como las normas constitucionales,
que limitan las acciones de las coaliciones promotoras, que deben preservar el statu
quo de poltica pblica.

El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium)


Otro de los modelos de cambio de polticas pblicas ms relevantes es el de Baumgartner
y Jones (Baumgartner y Jones 1993; Jones y Baumgartner 2005). Basado en metforas
provenientes de la biologa y la informtica, este modelo sugiere que el cambio en las
agendas de polticas pblicas puede entenderse mejor en funcin de un equilibrio
interrumpido (punctuated equilibrium), es decir, largos perodos de estabilidad
intercalados con otros de inestabilidad y grandes cambios. El marco de equilibrio
interrumpido trata de explicar por qu los procesos de poltica pblica se caracterizan por la
estabilidad y el incrementalismo, pero en ocasiones se producen cambios radicales (ver
Boushey 2013). Este marco concibe el marco institucional dado como crucial para influir
en la dinmica de la poltica y el grado de cambio. De acuerdo con este marco, las
instituciones son estrictamente conservadoras. Por lo tanto, el cambio de poltica slo puede
suceder si ciertos desafos y transformaciones exgenas ayudan a los defensores del cambio
de una politica a crear nuevas imgenes de los asuntos de poltica pblica.
Asimismo, estos autores plantean que la capacidad humana para procesar informacin es
limitada; por lo tanto, es necesario enfrentar los temas de manera paralela y no en serie (un
asunto a la vez). As, los subsistemas de polticas pblicas permiten al sistema poltico
procesar los temas en paralelo y solo en perodos de inestabilidad stos ascienden en la
agenda para ser procesados en serie. Baumgartner y Jones consideran que el modelo de
equilibrio interrumpido explica por qu el sistema poltico puede, al mismo tiempo, ser
incrementalmente conservador y estar sujeto a etapas ms radicales de formulacin de
polticas. Durante los perodos de estabilidad hay un alto grado de acuerdo en torno a la
definicin de los problemas y su ubicacin en la agenda de la formulacin de polticas. A
veces, los temas surgen y provocan el cambio en las polticas y, de manera no menos
relevante, en el marco institucional. Estas nuevas instituciones crean la base de un nuevo
perodo de estabilidad.
Baumgartner y Jones plantean que el equilibrio interrumpido est determinado por dos
fuerzas interactivas:

La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las polticas pblicas (policy
image).
El contexto institucional de los temas: las sedes institucionales de las polticas pblicas
(policy venues).
Estos autores analizan con cierto detalle diversos asuntos de politica pblica como la
energa nuclear, los problemas urbanos, el tabaquismo y la seguridad vial para comprobar
su modelo. En estos y otros temas examinados durante un largo periodo encuentran una
evolucin similar: un perodo de equilibrio en el que surge un tema; una perturbacin de la
manera en que se presenta y de las instituciones implicadas en la toma de decisiones al
respecto; la creacin de nuevas instituciones; un nuevo perodo de equilibrio.
En ciertos momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de
las polticas se ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por

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otra serie de imgenes e instituciones dominantes. En perodos de inestabilidad se abre el


acceso a la agenda. El monopolio de las polticas pblicas (compuesto por el subsistema
dominante de las polticas) queda entonces expuesto a las crticas o al apoyo entusiasta. El
acceso a la agenda mediante las crticas implica un ataque a los smbolos e instituciones
vigentes, y puede contribuir al surgimiento de nuevas instituciones para reemplazar al viejo
subsistema. Baumgartner y Jones sealan cmo los perodos en los que los asuntos
alcanzan un punto mximo de atencin pblica pueden tener un efecto continuo en las
instituciones creadas en el perodo de mayor relevancia. La funcin de los medios de
comunicacin masiva en perodos de inestabilidad es crucial. Estos autores muestran que
las actividades de los medios constituyen una de las principales fuentes de inestabilidad
para las imgenes y las instituciones.
La influencia de los medios en la promocin del cambio en la agenda opera dirigiendo la
atencin alternativamente hacia diferentes aspectos de los mismos temas a lo largo del
tiempo y desplazando la atencin de un tema a otro (Baumgartner y Jones, 1993: 103). Sin
embargo, al dar bandazos de un tema a otro, los medios sirven para reforzar y reflejar lo
que ocurre dentro de las instituciones de formulacin de polticas pblicas. La interaccin
dentro de los subsistemas de polticas junto con el refuerzo y la funcin de espejo que
desempean los medios de comunicacin de masas lo que explica los cambios en la agenda.

Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto


(veto points)
Cabe mencionar un conjunto de modelos y explicaciones, usualmente relacionados con
los enfoques llamados neoinstitucionalismo histrico o neoinstitucionalismo racional, que
entienden el cambio de las polticas pblicas como una evolucin que sigue unas pautas
basadas en la querencia o trayectoria institucional, llamada usualmente, tambin con una
metfora biolgica, dependencia de la senda (path dependency). Ese concepto significa
bsicamente que el cambio de las polticas pblicas es una evolucin secuencial y que las
decisiones adoptadas en el pasado tienen un impacto decisivo en las subsiguientes
decisiones. Esta evolucin puede producirse en base a dos lgicas diferentes.

Por un lado, por secuencias auto-reforzadoras, que pueden explicar por qu se


reproducen y permanecen estables ciertas pautas de poltica pblica como
consecuencia de rendimientos crecientes, es decir, que una vez adoptada una politica,
su persistencia proporciona cada vez mayores beneficios para los agentes interesados.
Por lo tanto, con el tiempo se hace cada vez ms difcil cambiar los acuerdos de
politica pblica existentes y seleccionar otras opciones que estaban tambin
disponibles, incluso aunque se reconozca que la politica pblica actual no es eficaz
(Pierson 2000).
Por otro lado, por secuencias reactivas, que conciben el desarrollo de polticas pblicas
como una serie de eventos ordenados temporalmente y conectados causalmente. Cada
evento dentro de la secuencia es en parte una reaccin a los acontecimientos anteriores
y el evento final es tpicamente la variable dependiente bajo investigacin, con la
cadena de eventos considerada como la trayectoria que conduce al resultado final
(Mahoney 2000).
Estos modelos de inercia o dependencia de la trayectoria se han considerado a la vez
altamente contingentes y bastante deterministas, ya que el azar u otros eventos menores y
marginales juegan un papel importante en la explicacin de las decisiones iniciales de
poltica pblica y por tanto el inicio de una trayectoria concreta, pero una vez iniciada esta,
son esta concepcin es muy determinista al entender el subsiguiente desarrollo de la poltica
pblica como una secuencia ya determinada y con pocas posibilidades de cambio en la
politica pblica a no ser que ocurran grandes cambios externos (Capano 2009: 25). Por
ejemplo, la decisin sobre qu modelo de pensiones, si de reparto (donde los trabajadores
de hoy pagan las pensiones de los jubilados de hoy) o de capitalizacin (cada persona
ahorra para su propia pensin), se implanta en un pas determina durante mucho tiempo las
posibilidades de reforma del mismo, puesto que cambiar de un modelo a otro supondra un
coste econmico que casi ningn gobierno podra asumir.
Por su parte, otros enfoques han hecho hincapi en la idea de puntos de veto (veto points)
o jugadores con veto (veto players) para explicar el cambio o la estabilidad de las polticas

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pblicas. Para ello se subraya la importancia de los factores institucionales (Immergut


1990) y ciertos actores con la posibilidad de impedir este cambio en el proceso de decisin
(Tsebelis 2002). Ambas perspectivas destacan el modo en que las instituciones polticas
existentes pueden obstruir el cambio de poltica pblica (por ejemplo, cmo ciertas
instituciones pueden vetar las decisiones de otras mediante el recursos a los tribunales o
unos niveles de gobierno bloquear las propuestas de otros a travs, por ejemplo de una
segunda cmara de representacin territorial). La teora de los puntos de veto pone de
manifiesto la relevancia del proceso legislativo, que se concibe como una cadena de
decisiones polticas tomadas en una serie de arenas de poltica pblica. La teora de los
jugadores con veto va un paso ms all, al tener en cuenta las preferencias de poltica
pblica de diferentes actores polticos en un proceso de formulacin o reforma de una
politica.

El modelo de itinerarios de poder y el cambio de polticas


Por ltimo, debemos mencionar el reciente enfoque de Conlan et al. presentado ms
arriba y su utilidad para entender el cambio de las polticas pblicas. Estos autores
sostienen que el conjunto de actores, comportamientos y resultados que llaman itinerarios
de poder tambin puede explicar el cambio de las polticas. En su libro aplican este
modelo a ocho polticas pblicas para entender mejor el complejo proceso de cambio de las
polticas. Su estudio concluye que el hecho de estar en uno u otro itinerario influye
significativamente en la forma en que se presentan los asuntos y en los resultados de la
poltica pblica.
As, el estudio de estos casos muestra que tanto el alcance como el mtodo de
movilizacin poltica para un problema desempean un papel formativo en la configuracin
y explicacin de las decisiones de poltica pblica. El itinerario elegido para un asunto
determina bsicamente el xito y afecta en gran medida los tipos de actores que estn
facultados para desempear funciones en el establecimiento de la agenda y la adopcin de
decisiones, as como el tipo de asuntos que se considera legtimo plantear. Debido a que los
diferentes itinerarios de poder dan lugar a ciertos encuadres o presentaciones pblicas, a
diferentes intereses y resultados, se puede esperar un cambio de politica pblica cuando
cambia el itinerario principal en que se desarrolla una politica (Conlan et al 2014).

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Aunque no siempre los procesos encajan en la tipologa, si uno examina ejemplos de


polticas correspondientes a estos cuatro itinerarios en un pas concreto se encontrar con
que estas variables tendern a agruparse de forma coherente en estos cuatro tipos. Por ello,
Conlan et al. consideran que su tipologa de itinerarios capta con mayor xito las diversas
formas en que nuevos asuntos llegan a la agenda y se formulan respuestas para ellos, ya que
cada itinerario se basa en diferentes recursos polticos, apela a diferentes actores y produce
sus propias estrategias, discursos y estilos de formacin de coaliciones peculiares.

El cambio de las polticas pblicas: Teoras y enfoques bsicos


El estudio del cambio de polticas
El cambio de las polticas pblicas (policy change) es de importancia fundamental para el
estudio de las polticas En qu condiciones podemos esperar ajustes o transformaciones de
las polticas existentes? Por qu algunas polticas se mantienen, a pesar de su
funcionalidad limitada, mientras que otras se reforman? Siguen las polticas un recorrido
secuencial de desarrollo? Por qu las polticas cambian habitualmente de forma
incremental pero en algunos casos lo hacen radicalmente? Estas son algunas de las
cuestiones centrales que han guiado la investigacin sobre el cambio de poltica en las
ltimas dcadas (Capano 2009; 2013; Real-Dato 2009; Howlett y Cashore 2009; John,
2012; Knill y Josun 2012).
El anlisis del cambio de poltica pblica es un tema que es comn a las diferentes etapas
del ciclo de la poltica y, por tanto, su estudio permite combinar diferentes perspectivas
tericas y conceptos analticos. Los cambios en las polticas pblicas pueden ser estudiados
mirando al proceso de establecimiento de la agenda o haciendo referencia a los problemas
de implantacin o los resultados (negativos) de los estudios de evaluacin. Adems,
muchas de las teoras desarrolladas para explicar los procesos de formulacin de polticas
sirven tambin para explicar el cambio de estas.
Actualmente existen varios marcos tericos que analizan y tratan de explicar el cambio
de las polticas desde diferentes perspectivas de anlisis y que persiguen diferentes intereses
de investigacin. En algunos casos, la medicin del cambio de polticas no es comparable
entre los diferentes estudios, debido a que las polticas pblicas contienen muchos
elementos y dimensiones que pueden estar sujetas a cambios (p. ej. los instrumentos de
polticas usados, las ideas de polticas, los objetivos, etc.), lo que implica que no hay
consenso respecto a cul es el objeto del cambio.
Un intento clsico, an usado, de entender el cambio de las polticas pblicas se debe a
Peter Hall (1993), basado en el cambio de polticas como aprendizaje social, que concepta
la formulacin de polticas como un proceso que suele implicar tres variables
fundamentales: 1) los objetivos bsicos que guan una poltica en un sector concreto; 2) los
instrumentos de poltica utilizados para alcanzar esos objetivos; y 3) el nivel, ajuste o
configuracin precisa de esos instrumentos.
Estos tres elementos forman conjuntamente lo que Hall llama un paradigma de poltica
pblica (policy paradigm). Segn Hall, el cambio de polticas es ms probable que suceda
en el nivel o forma en que se usan o configuran los instrumentos de poltica (el llamado
cambio de primer orden"), pero se hace ms difcil cuando se trata del cambio de los
instrumentos de poltica pblica ("cambio de segundo orden") y ms improbable an con el
cambio los objetivos de la poltica (cambio de tercer orden"). Por tanto, los cambios de
primer orden se consideran ms sencillos, ya que pueden lograrse usando los instrumentos
existentes y con referencia a los objetivos existentes. De manera similar, los cambios de
instrumentos se consideran ms probables que los cambios de objetivos ya que estos
ltimos implicaran un alejamiento de las ideas dominantes e institucionalmente arraigadas
en la forma de percibir y resolver problemas de poltica pblica concretos.
Por poner un ejemplo concreto que aplica este argumento terico de Hall sobre el cambio
de polticas, podemos referirnos al cambio en el sector de las polticas sociales o del
bienestar en los ltimos aos. As, siguiendo a Del Pino y Rubio (2013), sabemos que

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existen un gran variedad de programas de bienestar (por ejemplo, unos estn basados en
servicios y otros en transferencias monetarias, unos son universales y otros contributivos).
Los cambios y reformas recientes en esta poltica han afectado a diferentes dimensiones,
como la estructura o los instrumentos de las prestaciones (forma de clculo, nivel y
duracin, por ejemplo de las pensiones o de la proteccin por desempleo), a los criterios de
elegibilidad (los requisitos para que los ciudadanos tengan derecho a servicios o
prestaciones, hacindolos ms estrictos, como puede observarse en las reformas de las
pensiones o la proteccin por desempleo), etc. Aplicando las ideas de Hall, podramos
entender los tres tipos de cambio en estas polticas de la siguiente manera (Del Pino y
Rubio 2013: 31).
a) el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistira en una utilizacin ms
amplia de los instrumentos de poltica existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones).
b) el cambio de segundo orden implicara modificar tales instrumentos, sin que esto
suponga un cambio en la naturaleza del rgimen de bienestar o sus objetivos bsicos (como
la introduccin de nuevas reglas de clculo para la pensin, o la modificacin de la forma
de algunas prestaciones).
c) el cambio de tercer orden modificara los objetivos al introducir una nueva lgica del
bienestar o nuevos objetivos del sistema (por ejemplo, haciendo que un derecho o servicio
como la sanidad deje de ser universal, o haciendo que el seguro de desempleo se conceda
solo a condicin de una bsqueda activa de empleo en vez de por el solo hecho de estar
desempleado).
Veamos a continuacin otros enfoques ms comprehensivos, no solo para describir o
medir el cambio de las polticas, sino para tratar de explicar qu combinacin de factores lo
determinan y cules son los mecanismos por los que sucede.

El enfoque de corrientes mltiples: cambio de poltica pblica por azar


El enfoque llamado de corrientes mltiples presentado por Kingdon (1984) y ya
mencionado en el Tema 5, subraya la posibilidad de cambio de poltica pblica a travs del
establecimiento de la agenda. Como se recordar, segn este autor, al igual que las
organizaciones no seleccionan ni conectan de forma racional los problemas y las
soluciones, el proceso de establecimiento de la agenda puede concebirse como si estuviera
compuesto de tres corrientes separadas y distintas: los problemas, las polticas o soluciones
y la poltica o proceso poltico (Zahariadis 2007). Kingdon emplea otra metfora para
describir el momento crtico en el que estas tres corrientes se convierten en una: es como
una ventana de lanzamiento durante una misin espacial. Si se pierde la ventana, el
lanzamiento tendr que esperar otra ocasin en la que las condiciones y alineaciones sean
adecuadas. El lanzamiento exitoso de un cambio en las polticas pblicas es resultado de
que se abra esa ventana en el momento en que las corrientes interactan: las soluciones que
han estado flotando se unen y emparejan con un problema y los empresarios de las polticas
pblicas aprovechan la oportunidad de modificar la agenda de las decisiones. De acuerdo
con esta perspectiva, la apertura de la ventana y por tanto el cambio de la poltica pblica
depende de tres factores.

El primero es la necesidad de un cambio en la percepcin o definicin de un problema


de poltica dado por parte de los decisores de politica pblica, que deben pasar a prestar
atencin a un problema por encima de otros. Por ejemplo, la poltica de pensiones
espaola, pensada para un contexto de pleno empleo y con una poblacin joven y
empleada, se ve ahora desafiada por un problema de rpido envejecimiento de la
poblacin y de alto desempleo.
El segundo factor se refiere al desarrollo de soluciones apropiadas. Dado que varias
propuestas en liza pueden existir para el mismo problema, el hecho de que se
seleccione una suele llevar tiempo y voluntad de conseguirlo mediante diversas
tcticas. La probabilidad de que se adopte con xito una propuesta depender de que
sea tcnicamente viable, compatible con los valores de los decisores, tenga un coste
razonable y sea atractiva para el pblico. Siguiendo con el ejemplo de las pensiones,
desde hace aos estaban sobre la mesa diversas opciones para reformar esta poltica

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(por ejemplo, retrasar la edad de jubilacin, reducir la cuanta de las pensiones,


aumentar las contribuciones sociales).
El tercer factor es el proceso poltico, que influye en las posibilidades de que se
produzca un acoplamiento con xito entre los problemas y las soluciones, como pueden
ser los cambios de gobierno, el clima o estado de nimo poltico y la intervencin de
los grupos de apoyo o de oposicin. En el caso de las pensiones, la crisis permiti
elegir algunas de esta opciones de poltica pblica mencionadas arriba, que en otro
momento a los polticos les hubiera sido muy difcil presentar ante una opinin pblica
muy sensible en relacin con las pensiones.
Si las tres corrientes (problemas, propuestas y condiciones polticas) se acoplan en una
ventana de oportunidad, el cambio en la politica pblica es muy probable que suceda e
incluso puede extenderse a otras reas de poltica relacionadas.

El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions)


Sabatier (con otros autores: Sabatier y Jenkins-Smith 1993, 1999, y ms recientemente
modificado por Sabatier y Weible 2007) sostiene que la idea de separar la etapa del
establecimiento de la agenda del proceso ms amplio de la formulacin de polticas no es
realista ni eficaz para explicar el cambio de las polticas pblicas. Si bien Kingdon
consideraba que la corriente de soluciones y la del proceso poltico convergen de vez en
cuando y as brindan una ventana de oportunidad para el cambio, Sabatier sostiene que el
anlisis, las ideas y la informacin son bsicamente tambin parte de la corriente del
proceso poltico y una gran fuerza impulsora del cambio. Sabatier et al. defienden por ello
la necesidad de una teora del proceso de polticas pblicas que sea ms exhaustiva y capaz
de someterse a prueba, combinando sintticamente diferentes enfoques y marcos para poder
predecir los cambios en las polticas pblicas. (ver Weible. y Nohrstedt 2013).
El cambio en los subsistemas de polticas pblicas es resultado de la interaccin de
parmetros relativamente estables y eventos externos. Esta interaccin enmarca las
limitaciones y los recursos de los actores en el subsistema y las interacciones dentro del
propio subsistema de polticas. Todos aquellos que desempean un papel en la generacin,
difusin y evaluacin de las ideas de las polticas pblicas conforman el subsistema de las
polticas: los elementos del tringulo de hierro, los grupos de inters, la burocracia y los
polticos electos, etc., pero tambin los analistas acadmicos, los think-tanks, los
investigadores, los periodistas y otros actores en diversos niveles de gobierno. Todo
subsistema de las polticas pblicas incluye una serie de actores que participan en algn
problema de polticas, y no solamente a los decisores oficiales.
Asimismo, el subsistema de las polticas pblicas est compuesto por determinado
nmero de coaliciones promotoras (advocacy coalitions), que pueden distinguirse entre s
por sus convicciones y recursos. Sabatier considera que el proceso de las polticas, en
cuanto al establecimiento de la agenda y otras etapas, est dominado por la opinin de las
lites. El impacto de la opinin pblica es, en el mejor de los casos, modesto. Por lo
tanto, si se quiere entender el cambio en las polticas pblicas, Sabatier recomienda
centrarse en la opinin de las lites y en los factores que la hacen cambiar en perodos
relativamente largos. Las convicciones o creencias de estas coaliciones (belief systems)
pueden analizarse en funcin de una jerarqua de tres niveles: a) creencias bsicas
normativas, b) valores polticos fundamentales, que constituyen el "pegamento" que
mantiene unidas las coaliciones y c) posiciones de politica publica o instrumentales.
El modelo predice que, cuando las convicciones centrales estn en disputa, la
composicin de los aliados y los oponentes permanecer bastante estable. Dentro de las
coaliciones promotoras habr un alto grado de acuerdo en los aspectos centrales de las
polticas y un menor grado de acuerdo en los aspectos secundarios. Es ms probable que se
produzcan cambios o modificaciones en los aspectos secundarios que en los centrales o en
las convicciones ms enraizadas de las polticas pblicas. Tambin predice que en un
subsistema de polticas pblicas habr una multiplicidad de coaliciones promotoras que
compitan por ejercer su influencia sobre y en el proceso de adopcin de decisiones. Los
intermediarios de polticas pblicas (policy brokers) son los actores que deben buscar
acuerdos conciliatorios razonables o factibles entre las posturas que defienden las diferentes

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coaliciones. Estos intermediarios pueden ser funcionarios pblicos, polticos electos,


comisiones o tribunales (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).
Por tanto, aunque el sistema de creencias es el principal factor de apoyo de una coalicin
promotora en una poltica pblica determinada, las posibilidades de xito de una coalicin
promotora para conseguir el cambio de las polticas depende de una gran cantidad de
factores adicionales, de los que pueden mencionarse al menos tres:

Por la interaccin de coaliciones promotoras concurrentes en el subsistema de polticas.


Los conflictos sern mediados por los "intermediarios polticos", ms preocupados por
la estabilidad del sistema que por la consecucin de objetivos de poltica pblica.
Por cambios exgenos al subsistema de polticas (como las crisis externas, la presin
causada por un problema, o las cambiantes condiciones socio-econmicas) que pueden
conducir a un aprendizaje de poltica pblica.
Por los parmetros institucionales globales, tales como las normas constitucionales,
que limitan las acciones de las coaliciones promotoras, que deben preservar el statu
quo de poltica pblica.

El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium)


Otro de los modelos de cambio de polticas pblicas ms relevantes es el de Baumgartner
y Jones (Baumgartner y Jones 1993; Jones y Baumgartner 2005). Basado en metforas
provenientes de la biologa y la informtica, este modelo sugiere que el cambio en las
agendas de polticas pblicas puede entenderse mejor en funcin de un equilibrio
interrumpido (punctuated equilibrium), es decir, largos perodos de estabilidad
intercalados con otros de inestabilidad y grandes cambios. El marco de equilibrio
interrumpido trata de explicar por qu los procesos de poltica pblica se caracterizan por la
estabilidad y el incrementalismo, pero en ocasiones se producen cambios radicales (ver
Boushey 2013). Este marco concibe el marco institucional dado como crucial para influir
en la dinmica de la poltica y el grado de cambio. De acuerdo con este marco, las
instituciones son estrictamente conservadoras. Por lo tanto, el cambio de poltica slo puede
suceder si ciertos desafos y transformaciones exgenas ayudan a los defensores del cambio
de una politica a crear nuevas imgenes de los asuntos de poltica pblica.
Asimismo, estos autores plantean que la capacidad humana para procesar informacin es
limitada; por lo tanto, es necesario enfrentar los temas de manera paralela y no en serie (un
asunto a la vez). As, los subsistemas de polticas pblicas permiten al sistema poltico
procesar los temas en paralelo y solo en perodos de inestabilidad stos ascienden en la
agenda para ser procesados en serie. Baumgartner y Jones consideran que el modelo de
equilibrio interrumpido explica por qu el sistema poltico puede, al mismo tiempo, ser
incrementalmente conservador y estar sujeto a etapas ms radicales de formulacin de
polticas. Durante los perodos de estabilidad hay un alto grado de acuerdo en torno a la
definicin de los problemas y su ubicacin en la agenda de la formulacin de polticas. A
veces, los temas surgen y provocan el cambio en las polticas y, de manera no menos
relevante, en el marco institucional. Estas nuevas instituciones crean la base de un nuevo
perodo de estabilidad.
Baumgartner y Jones plantean que el equilibrio interrumpido est determinado por dos
fuerzas interactivas:

La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las polticas pblicas (policy
image).
El contexto institucional de los temas: las sedes institucionales de las polticas pblicas
(policy venues).
Estos autores analizan con cierto detalle diversos asuntos de politica pblica como la
energa nuclear, los problemas urbanos, el tabaquismo y la seguridad vial para comprobar
su modelo. En estos y otros temas examinados durante un largo periodo encuentran una
evolucin similar: un perodo de equilibrio en el que surge un tema; una perturbacin de la
manera en que se presenta y de las instituciones implicadas en la toma de decisiones al
respecto; la creacin de nuevas instituciones; un nuevo perodo de equilibrio.
En ciertos momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de
las polticas se ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por

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otra serie de imgenes e instituciones dominantes. En perodos de inestabilidad se abre el


acceso a la agenda. El monopolio de las polticas pblicas (compuesto por el subsistema
dominante de las polticas) queda entonces expuesto a las crticas o al apoyo entusiasta. El
acceso a la agenda mediante las crticas implica un ataque a los smbolos e instituciones
vigentes, y puede contribuir al surgimiento de nuevas instituciones para reemplazar al viejo
subsistema. Baumgartner y Jones sealan cmo los perodos en los que los asuntos
alcanzan un punto mximo de atencin pblica pueden tener un efecto continuo en las
instituciones creadas en el perodo de mayor relevancia. La funcin de los medios de
comunicacin masiva en perodos de inestabilidad es crucial. Estos autores muestran que
las actividades de los medios constituyen una de las principales fuentes de inestabilidad
para las imgenes y las instituciones.
La influencia de los medios en la promocin del cambio en la agenda opera dirigiendo la
atencin alternativamente hacia diferentes aspectos de los mismos temas a lo largo del
tiempo y desplazando la atencin de un tema a otro (Baumgartner y Jones, 1993: 103). Sin
embargo, al dar bandazos de un tema a otro, los medios sirven para reforzar y reflejar lo
que ocurre dentro de las instituciones de formulacin de polticas pblicas. La interaccin
dentro de los subsistemas de polticas junto con el refuerzo y la funcin de espejo que
desempean los medios de comunicacin de masas lo que explica los cambios en la agenda.

Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto


(veto points)
Cabe mencionar un conjunto de modelos y explicaciones, usualmente relacionados con
los enfoques llamados neoinstitucionalismo histrico o neoinstitucionalismo racional, que
entienden el cambio de las polticas pblicas como una evolucin que sigue unas pautas
basadas en la querencia o trayectoria institucional, llamada usualmente, tambin con una
metfora biolgica, dependencia de la senda (path dependency). Ese concepto significa
bsicamente que el cambio de las polticas pblicas es una evolucin secuencial y que las
decisiones adoptadas en el pasado tienen un impacto decisivo en las subsiguientes
decisiones. Esta evolucin puede producirse en base a dos lgicas diferentes.

Por un lado, por secuencias auto-reforzadoras, que pueden explicar por qu se


reproducen y permanecen estables ciertas pautas de poltica pblica como
consecuencia de rendimientos crecientes, es decir, que una vez adoptada una politica,
su persistencia proporciona cada vez mayores beneficios para los agentes interesados.
Por lo tanto, con el tiempo se hace cada vez ms difcil cambiar los acuerdos de
politica pblica existentes y seleccionar otras opciones que estaban tambin
disponibles, incluso aunque se reconozca que la politica pblica actual no es eficaz
(Pierson 2000).
Por otro lado, por secuencias reactivas, que conciben el desarrollo de polticas pblicas
como una serie de eventos ordenados temporalmente y conectados causalmente. Cada
evento dentro de la secuencia es en parte una reaccin a los acontecimientos anteriores
y el evento final es tpicamente la variable dependiente bajo investigacin, con la
cadena de eventos considerada como la trayectoria que conduce al resultado final
(Mahoney 2000).
Estos modelos de inercia o dependencia de la trayectoria se han considerado a la vez
altamente contingentes y bastante deterministas, ya que el azar u otros eventos menores y
marginales juegan un papel importante en la explicacin de las decisiones iniciales de
poltica pblica y por tanto el inicio de una trayectoria concreta, pero una vez iniciada esta,
son esta concepcin es muy determinista al entender el subsiguiente desarrollo de la poltica
pblica como una secuencia ya determinada y con pocas posibilidades de cambio en la
politica pblica a no ser que ocurran grandes cambios externos (Capano 2009: 25). Por
ejemplo, la decisin sobre qu modelo de pensiones, si de reparto (donde los trabajadores
de hoy pagan las pensiones de los jubilados de hoy) o de capitalizacin (cada persona
ahorra para su propia pensin), se implanta en un pas determina durante mucho tiempo las
posibilidades de reforma del mismo, puesto que cambiar de un modelo a otro supondra un
coste econmico que casi ningn gobierno podra asumir.
Por su parte, otros enfoques han hecho hincapi en la idea de puntos de veto (veto points)
o jugadores con veto (veto players) para explicar el cambio o la estabilidad de las polticas

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pblicas. Para ello se subraya la importancia de los factores institucionales (Immergut


1990) y ciertos actores con la posibilidad de impedir este cambio en el proceso de decisin
(Tsebelis 2002). Ambas perspectivas destacan el modo en que las instituciones polticas
existentes pueden obstruir el cambio de poltica pblica (por ejemplo, cmo ciertas
instituciones pueden vetar las decisiones de otras mediante el recursos a los tribunales o
unos niveles de gobierno bloquear las propuestas de otros a travs, por ejemplo de una
segunda cmara de representacin territorial). La teora de los puntos de veto pone de
manifiesto la relevancia del proceso legislativo, que se concibe como una cadena de
decisiones polticas tomadas en una serie de arenas de poltica pblica. La teora de los
jugadores con veto va un paso ms all, al tener en cuenta las preferencias de poltica
pblica de diferentes actores polticos en un proceso de formulacin o reforma de una
politica.

El modelo de itinerarios de poder y el cambio de polticas


Por ltimo, debemos mencionar el reciente enfoque de Conlan et al. presentado ms
arriba y su utilidad para entender el cambio de las polticas pblicas. Estos autores
sostienen que el conjunto de actores, comportamientos y resultados que llaman itinerarios
de poder tambin puede explicar el cambio de las polticas. En su libro aplican este
modelo a ocho polticas pblicas para entender mejor el complejo proceso de cambio de las
polticas. Su estudio concluye que el hecho de estar en uno u otro itinerario influye
significativamente en la forma en que se presentan los asuntos y en los resultados de la
poltica pblica.
As, el estudio de estos casos muestra que tanto el alcance como el mtodo de
movilizacin poltica para un problema desempean un papel formativo en la configuracin
y explicacin de las decisiones de poltica pblica. El itinerario elegido para un asunto
determina bsicamente el xito y afecta en gran medida los tipos de actores que estn
facultados para desempear funciones en el establecimiento de la agenda y la adopcin de
decisiones, as como el tipo de asuntos que se considera legtimo plantear. Debido a que los
diferentes itinerarios de poder dan lugar a ciertos encuadres o presentaciones pblicas, a
diferentes intereses y resultados, se puede esperar un cambio de politica pblica cuando
cambia el itinerario principal en que se desarrolla una politica (Conlan et al 2014).

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TEMA 8. LA IMPLANTACIN DE POLTICAS:


CONCEPCIONES, FACTORES Y CONDICIONES DE
LA EFICACIA
Quin est involucrado en la implantacin de las polticas pblicas? ...................2
Modelos de arriba a abajo (top-down) de la implantacin de polticas pblicas ....3
Modelos de abajo a arriba (bottom-up) de la implantacin de polticas pblicas ..5
Los modelos hbridos de la implantacin de polticas ...............................................6
La implantacin como diseo: opciones de instrumentos y sus combinaciones ..10
Criterios y factores determinantes de la implantacin con xito ...........................12
Criterios de xito de la implantacin ..................................................................... 12
Determinantes del xito de la implantacin ........................................................... 14
Eleccin de los instrumentos de poltica pblica .................................................... 14
Precisin y claridad del diseo de las polticas ...................................................... 15
Estructuras de control ............................................................................................. 15
Diseo institucional ............................................................................................... 17
Capacidades administrativas .................................................................................. 19
Aceptacin social ................................................................................................... 19
Referencias .................................................................................................................20
Despus de que un problema pblico haya llegado a la agenda poltica, se hayan
propuesto varias opciones por diferentes actores para hacerle frente, y el gobierno haya
establecido los objetivos de su poltica pblica y decidido sobre un curso de accin
concreto para alcanzarlos, la decisin debe ponerse en prctica. El esfuerzo, el
conocimiento y los recursos dedicados a convertir las decisiones en acciones constituyen la
etapa que se conoce como la implantacin dentro del ciclo de las polticas pblicas. Aunque
la mayora de las decisiones sobre polticas pblicas identifiquen los medios para lograr sus
objetivos, las elecciones subsiguientes son inevitablemente necesarias para alcanzar los
resultados deseados. Debe proveerse financiacin, asignarse personal, y desarrollarse las
normas de procedimiento para hacer funcionar una poltica pblica. La implantacin 1 de las
polticas se asienta a menudo en la labor de los funcionarios pblicos para establecer y
gestionar las acciones necesarias. Sin embargo, los actores no gubernamentales que forman
parte del subsistema de polticas pblicas concreto tambin pueden participar en las
actividades de implantacin.
Una poltica pblica tiene por objeto resolver un determinado problema social que ha
llegado a la agenda institucional. Por regla general, el problema que inici el proceso de
establecimiento de la agenda y pas por un proceso de formulacin de alternativas slo
puede ser resuelto con eficacia si la poltica adoptada es ejecutada y puesta en prctica
correctamente. Si se introduce una poltica pblica determinada, pero se implanta
insuficientemente, es posible que el resultado final sea menos deseable que el estado
anterior. A pesar de la importancia de este aspecto, durante mucho tiempo ha habido la
suposicin (implcita) de que una vez que se adopta una poltica, se implantar y luego
producir los resultados deseados por s misma. Esta expectativa se basa en una serie de
condiciones, que no pueden encontrarse en todos los sistemas polticos.

Esta nos parece la traduccin ms correcta de la voz inglesa implementation, de to implement,


llevar a cabo, lograr, en lo referido a las polticas pblicas. Implantar significa en castellano Hacer
que empiecen a regir o a ser observadas cosas como costumbres, tributos, leyes o reformas, en
definicin de Mara Moliner. Vanse las definiciones y sinnimos en ingls recogidos en Pressman,
Wildavsky [1973] 1984: vi y xxi.

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a las polticas del nivel macro y desarrollan sus propios programas y los ponen en prctica.
Los problemas de implantacin se derivan del hecho de que el nivel macro no puede influir
en los ejecutores del nivel micro, lo que lleva a una variacin en cmo se implanta la
misma poltica nacional a nivel local. Esto se corresponde con la lgica del problema del
principal-agente ya esbozado: el agente (en este caso, los ejecutores locales) pueden ser
propensos a desviarse del principal (en este caso, los actores ubicados en el centro).
Volveremos a este punto ms adelante porque los problemas de apoderamiento o
delegacin (agency) representan una fuente importante de imperfecciones para la
implantacin.
En este sentido, Lipsky (1980) argumenta que la probabilidad de que los ejecutores
locales o burcratas de ventanilla se desven de los objetivos definidos de la poltica
pblica se deriva de las presiones impuestas sobre ellos y de cmo les hacen frente. Los
funcionarios desarrollan mtodos para proporcionar un servicio de una manera
relativamente rutinaria. Estos ejecutores locales estn sujetos a la administracin en la que
trabajan y, sin embargo, poseen una cierta libertad y autonoma discrecionales cuando
aplican una poltica. En este contexto, los funcionarios de ventanilla adoptan decisiones
bajo presin sobre el uso de recursos escasos. Por ello, el aumento de la supervisin sobre
los ejecutores locales no reducira las probabilidades de una implantacin imperfecta sino
que aumentara la tendencia a proporcionar servicios rutinarios y las diferencias en el nivel
local, ya que las rutinas pueden variar de una unidad local a otra (vase Hill y Hupe 2009:
52-53). Por tanto, se sugiere que los estudios de abajo a arriba sobre la implantacin sern
particularmente reveladores si se centran en estudiar a los ejecutores de nivel micro y sus
objetivos y preferencias, as como las constricciones que afrontan.
Esta concepcin desafa los supuestos simplificadores de la perspectiva de arriba a abajo
y trata de tener en cuenta la complejidad de los procesos de implantacin. De este modo, se
hace hincapi en que la formulacin de objetivos claros suele contrastar con los intereses de
los polticos que tienen una preferencia por objetivos vagos y ambiguos con el fin de
facilitar una evaluacin positiva ms adelante y conseguir que la deteccin de los fallos
potenciales sea ms difcil. Adems, la perspectiva de abajo a arriba representa el hecho de
que los procesos de implantacin raramente se caracterizan por una clara delimitacin de
las competencias entre los actores polticos y administrativos que intervienen en los
diferentes niveles institucionales. Por lo tanto, la implantacin no se basa tanto en los
requisitos definidos y controlados jerrquicamente, sino que se puede entender como una
negociacin entre un gran nmero de actores pblicos y privados, as como los organismos
administrativos que participan en el proceso de implantacin.
La cartografa precisa de la complejidad del proceso de implantacin inherente al
enfoque de abajo a arriba tambin presenta problemas cuando se trata de medir el xito.
Como la implantacin efectiva no se mide sobre la base de una comparacin entre los
objetivos iniciales y los resultados reales, sino en la medida en que los objetivos se han
alcanzado, teniendo en cuenta las condiciones especficas sobre el terreno, las
evaluaciones generales y comparativas de eficacia son difciles. Los modelos de abajo hacia
arriba tambin han recibido alguna crtica. En primer lugar, la crtica normativa de que en
los regmenes democrticos los implantadores locales deberan estar sujetos al control
central y no desviarse de l para respetar la idea de representacin democrtica. En segundo
lugar, estos modelos tienden a exagerar el nivel de autonoma local, pues con frecuencia es
la propia poltica pblica la que define la forma en que debe aplicarse.

Los modelos hbridos de la implantacin de polticas


La implantacin de algunos programas puede estar relativamente libre de problemas,
como en el caso del cierre de un casino ilegal o la apertura de una nueva escuela, ya que la
consecucin de estos objetivos requiere decisiones delimitadas cuya traduccin a la prctica
suele ser generalmente cuestin de rutina. No puede decirse lo mismo de los programas
diseados para hacer frente a problemas a largo plazo, crnicos o mal definidos, o los
mencionados problemas retorcidos, tales como la eliminacin de la ludopata o la mejora
de los logros educativos de los alumnos. Los problemas pblicos como la violencia
domstica o las escuelas disfuncionales con malos resultados tienen sus races en tantas

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Tabla 8.1. Una taxonoma de los instrumentos bsicos de una combinacin de


poltica pblica.

Sustantivo
Principio
general que
gobierna la
utilizacin

Nodalidad
Asesoramiento
Formacin

Recursos utilizados
Autoridad
Hacienda
Regulacin
Subsidios
Auto-regulacin Tasas usuarios

Cobertura

Licencias

Prstamos

Inscripcin

Censos

Desgravacin

Provisin/retirada
de informacin

Tratados

Financiacin de
un grupo de
inters/creacin

Procedimental

Comits/comisi
ones asesoras

Organizacin
Administracin
Empresas
pblicas
Vigilancia

Asesora
Registro
Conferencias

Comisiones de
investigacin
Reorganizacion
es
gubernamentale
s

Fuente: Hood 1986: 124-125; Howlett 2000: 412-431.

Tabla 8.2. Un continuo de instrumentos sustantivos de poltica pblica.


Nivel de actividad del Estado en la produccin y provisin de bienes y servicios

Bajo

Familia
comunidad

Organizacion
es voluntarias

Mercado
privado

Voluntario
Fuente: Howlett 2000: 412-431.

Inform
acin y
exhorta
cin

Subsidio

Impuestos
y tasas

Regula
cin

Mixto

Empre
sa
pblica

Alto

Provisin
directa

Obligatorio

Tabla 8.3. Un continuo de instrumentos procedimentales de poltica pblica.


Nivel de manipulacin del Estado en la pertenencia y estructura de los subsistemas de poltica pblica
Bajo
Mixto
Alto
Creacin
funcionamiento
redes

Gestin

y
de

Distribucin y
gestin
de
informacin

Investigacin
y
financiacin de grupo
de inters

Creacin y acceso de
comits
asesores
/
permanentes

Reforma institucional
reorganizacin
gubernamental

Reestructuracin

Fuente: Howlett 2000: 412-431.


Como hemos visto en el Tema 3, la seleccin de instrumentos es una actividad compleja
influida por factores tales como la naturaleza del subsistema en cuestin y, en especial su
tendencia a permitir que los nuevos actores y las nuevas ideas penetren en las
deliberaciones sobre las polticas pblicas. Si el instrumento seleccionado en realidad ser
capaz de resolver un problema depende tanto de las opciones escogidas por los gobiernos y
del contexto de la implantacin, incluyendo los juegos de cumplimiento y los problemas de
agente-principal, como de la manera en que las opciones de implantacin existentes se
relacionan con sus objetivos articulados y con esas metas y medios ya aplicados en
combinaciones complejas de polticas y programas.

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Para ser eficaces, las opciones de instrumentos deben estar relacionadas estrecha y
cuidadosamente con los objetivos de la poltica pblica, y los nuevos objetivos y
herramientas tambin deben integrarse cuidadosamente con las polticas existentes si se
quiere que la implantacin tenga xito. Los antiguos y los nuevos objetivos deben ser
coherentes, en el sentido de estar relacionados lgicamente, mientras que las opciones de
instrumentos antiguas y nuevas deben ser coherentes, en el sentido de que no operen con
propsitos cruzados, vase la tabla 8.4.
Tabla 8.4. La relacin entre objetivos y medios en la implantacin de polticas
pblicas.
Herramientas de poltica pblica
Consistente
Inconsistente
ptima
Ineficaz
Objetivos
de Coherente
poltica pblica
Incoherente Mal dirigida
Fallida
o
subptima
Fuente: Howlett 2000: 412-431.

Criterios y factores determinantes de la implantacin con xito


En esta seccin se esboza cmo puede evaluarse empricamente la efectividad de la
implantacin. Los criterios propuestos estn destinados a proporcionar una mejor
comprensin de las diferentes actividades relacionadas con la implantacin de polticas. A
continuacin, se ofrecen algunas explicaciones de las posibles variaciones en la eficacia de
la implantacin.
Criterios de xito de la implantacin
La evaluacin de la implantacin no slo se ve afectada por la perspectiva de anlisis
adoptada, sino tambin por los criterios que se aplican para medir el xito o la
perfeccin. Por ejemplo, la lgica de los modelos de arriba hacia abajo sugiere distinguir
entre la transposicin formal y la aplicacin prctica. Si bien hay algunos puntos vlidos de
crtica en relacin a ese enfoque, que ya hemos descrito anteriormente, esta distincin es
claramente adecuada si queremos obtener alguna medida del xito de la implantacin.
La transposicin formal se centra en la totalidad de las disposiciones especficas de una
poltica pblica determinada y su incorporacin al ordenamiento jurdico y administrativo
existente. Al hacerlo, los burcratas tienen que asegurarse de que esto se hace de una
manera completa y dentro del plazo especificado por el acto jurdico por el cual se adopta la
poltica. Dicho de otra manera, esta etapa consiste en dar los pasos necesarios para hacer
implantable una poltica y poderla poner en prctica. En algunos sistemas polticos, los
decisores polticos adoptan leyes detalladas y especficas, mientras que en otros promulgan
leyes generales y vagas que dejan a los burcratas una discrecionalidad considerable para
completar los detalles de la poltica pblica.
Aunque la transposicin formal carece de problemas en su mayor parte, an puede ser
una tarea exigente algunas veces. Esto es particularmente cierto para los Estados federales,
cuando la implantacin de una nueva poltica central requiere que las unidades
constituyentes hagan ajustes a sus respectivos contenidos de poltica pblica. La
transposicin formal tambin puede ser difcil cuando se relaciona con los acuerdos
internacionales, como la Convencin sobre el Cambio Climtico de la ONU, o el derecho
supranacional. La transposicin formal es particularmente difcil en el contexto de la UE.
La UE representa una de las pocas organizaciones que promulga polticas supranacionales
que deben ser incorporadas por sus Estados miembros, y hay una literatura cientfica
considerable reconociendo que la transposicin de las polticas de la UE por los Estados
miembros se caracteriza a veces por dficits persistentes.

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La aplicacin prctica consiste en poner en prctica una poltica pblica en la realidad


concreta aplicndose a diferentes casos y ciudadanos. Dependiendo del contenido de una
poltica, la aplicacin prctica comprende diferentes actuaciones. Puede referirse a la
prestacin de servicios definidos por la legislacin, como las prestaciones sociales que se
dan a los que tienen derecho a ellas. Del mismo modo, la provisin efectiva de la
educacin, la sanidad, las infraestructuras o la igualdad de oportunidades para los
solicitantes de empleo son el resultado de la aplicacin prctica de las correspondientes
polticas pblicas. Sin embargo, esta dimensin no es el nico aspecto de la aplicacin
prctica.
En la mayora de los casos, la implantacin de una poltica implica que sus destinatarios
tienen que modificar su comportamiento de una manera que se alinee completamente con
las obligaciones derivadas de esa poltica. Un resultado ideal de la aplicacin prctica sera
que las organizaciones e individuos que son objetivo de la legislacin mostrasen
voluntariamente el comportamiento que se ajusta a la legislacin en cuestin, es decir, que
cumplieran con ella. Sin embargo, como el incumplimiento puede ocurrir, se requieren
acciones ulteriores para hacer cumplir la poltica.
Hay una amplia gama de medidas no coercitivas para lograr el cumplimiento. Los
gobiernos pueden, por ejemplo, hacer llamamientos al cumplimiento por los destinatarios
de la poltica, subrayando los beneficios respectivos. Del mismo modo, los ejecutores
pueden proporcionar informacin acerca de una poltica pblica. En trminos ms
generales, la percepcin de la legitimidad poltica por aquellos a los que va dirigida es
crucial para el cumplimiento. Por lo tanto, como regla general, el cumplimiento es probable
que sea mayor cuando la inobservancia es ampliamente percibida como socialmente
inaceptable. En la mayora de los casos, sin embargo, y especialmente cuando se emplean
polticas llamadas de ordeno y mando, la aplicacin prctica implica actividades de
seguimiento e imposicin.
El seguimiento versa sobre la vigilancia, el aumento de la transparencia y la recoleccin
de informacin sobre cun efectivamente el grupo objetivo est cumpliendo con los
requisitos de una poltica pblica determinada. Esto se puede lograr de muchas maneras
diferentes, por ejemplo, mediante la solicitud de informes de cumplimiento o la realizacin
de inspecciones anunciadas o no anunciadas sobre el terreno. Actividades de vigilancia
generalizadas son, por ejemplo, los controles de velocidad en las autopistas o sobre la
concentracin de alcohol en la sangre de los conductores. Si estas actividades revelan un
incumplimiento, el siguiente paso es la sancin, para asegurarse de que el incumplimiento
se detiene y se adoptan las medidas correctivas. Los poderes de sancin disponibles para
los implantadores incluyen los avisos de prohibicin, la suspensin de licencias de
funcionamiento, requerimientos judiciales y la realizacin de trabajos de reparacin. Por
ejemplo, un conductor que supere los lmites de velocidad o se encuentre que conduce en
estado de embriaguez puede ser castigado por medio de una multa o la prdida temporal o
incluso permanente del carn de conducir (vase la tabla 8.5) .
Para evaluar efectivamente el xito de la implantacin, puede emplearse cualquiera de
estas dos dimensiones mencionadas, transposicin formal o aplicacin prctica. En cuanto a
las perspectivas de anlisis centradas en la transposicin formal es particularmente
prometedor para las polticas que son intersectoriales y requieren esfuerzos de colaboracin
de muchas organizaciones diferentes, y podra producir ideas interesantes en los Estados
federales. En cuanto a la aplicacin prctica, el estudio de esta dimensin sin duda le da una
mejor comprensin de los aspectos ms sustantivos de las polticas pblicas que va ms all
de lo que est escrito en la letra de la ley, aunque es ms complejo de evaluar debido a los
diversos tipos de actuaciones relacionadas con ella. Por lo tanto, los estudios empricos
generarn probablemente mejores ideas si se centran en aspectos especficos de la
aplicacin prctica, es decir, ya sea sobre cmo los ejecutores proporcionan un determinado
servicio o por qu medios tratan de inducir a la poblacin objetivo a cambiar su
comportamiento.

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Tabla 8.5. Criterios para medir el xito de la implantacin.


Foco
Criterio
Transposicin Provisiones
legales
y
Periodo de tiempo
formal
administrativas para la
Finalizacin
trasposicin
de
los
Integracin correcta en el contexto
requisitos en el sistema
normativo
administrativo
y
legal
existente
Aplicacin
prctica

Estructuras
procedimientos
organizativos
administrativos

Provisin de servicios relacionados con


la poltica
Provisin de incentivos no-coercitivos
para el cumplimiento
Supervisin y ejecucin

Fuente: Knill, Tosun 2012: 160.


Determinantes del xito de la implantacin
Ahora retornamos los elementos ms importantes que explican la variacin en la eficacia
de la implantacin, empezando por aquellos que hacen referencia a las caractersticas de los
productos de las polticas y luego pasando a los factores institucionales y las estrategias
para aumentar su aceptacin social.
Eleccin de los instrumentos de poltica pblica
Un importante debate terico se centra sobre la cuestin de si la eleccin de los
instrumentos de poltica es determinante con respecto a la implantacin efectiva. Para
ilustrar este argumento, cabe mencionar el modelo de preferencias de instrumentos
presentado por Howlett et al. (2009: 173-5). El supuesto que subyace a este modelo es que
ciertos instrumentos de poltica estn mejor equipados que otros para lograr los resultados
de las polticas planeados, en la medida en que son ms fciles de implantar. Segn Howlett
et al. (2009), la idoneidad de la eleccin de los instrumentos de poltica depende de dos
dimensiones: la complejidad del entorno de poltica, tambin conocido como el
subsistema de polticas, y la capacidad del Estado para efectuar cambios a la luz de las
restricciones institucionales.
Los gobiernos con una alta capacidad para hacer frente a entornos complejos son capaces
de utilizar los instrumentos directivos, incluyendo medidas como una reorganizacin del
gobierno con el fin de crear o modificar los subsistemas de poltica pblica.
La siguiente constelacin se refiere a los gobiernos de gran capacidad que se enfrentan
con entornos simples; estos pueden lograr la implantacin eficaz mediante el uso de
instrumentos basados en la autoridad y la legitimidad de los expertos, lo que implica la
creacin de comisiones reguladoras especializadas independientes o comits consultivos,
que ayudan a cultivar ideas que favorecen el cumplimiento de la poltica pblica.
Por el contrario, los gobiernos que poseen una escasa capacidad para hacer frente a
entornos complejos de poltica pblica pueden tener que basarse solo en subsidios como
ayudas o regmenes de financiacin especficos para inducir a los destinatarios de las
polticas a cumplir con las disposiciones.
Sin embargo, cuando los gobiernos de baja capacidad se enfrentan a entornos polticos
sencillos pueden utilizar instrumentos de informacin, como las campaas o la divulgacin
de informacin, para inducir el cumplimiento (vase la tabla 8.6).

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Tabla 8.6. La eleccin de los instrumentos a la luz de la capacidad del gobierno y las
caractersticas de los subsistemas de poltica pblica.
Complejidad del entorno de la poltica pblica
Alta
Baja
Instrumentos directivos
Instrumentos autoridad experta
Capacidad Alta
del Estado
Baja
Instrumentos de subsidio Instrumentos informativos
Fuente: Howlett et al. 2009: 175.
La consecuencia lgica de este modelo es que los problemas de implantacin se
explicaran por los errneos instrumentos de poltica elegidos por los responsables
polticos que estn restringidos por la capacidad de los gobiernos y por las caractersticas
del entorno poltico. De esto se deduce que si un gobierno no puede evaluar correctamente
su capacidad o las caractersticas del subsistema de polticas es probable que experimente
problemas para lograr el cumplimiento de sus programas.
Precisin y claridad del diseo de las polticas
La segunda explicacin relacionada con los problemas de implantacin afecta a la
formulacin de polticas deficientes. Este tipo de problemas de diseo de las polticas
pueden ser ante todo la consecuencia de unos objetivos y requisitos de la poltica pblica
que sean vagos y ambiguos. Por ejemplo, en 2004 el estado norteamericano de Montana
promulg una ley para legalizar la marihuana medicinal, que, sin embargo, se defini en
forma tan vaga que no se pudo hacer cumplir.
A menudo, slo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la adopcin de
una poltica. Los altos grados de conflicto distributivo y la politizacin favorecen un marco
de negociacin que est dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la resolucin
de problemas, es decir, los actores involucrados estn preocupados principalmente por las
prdidas y ganancias potenciales ms que con el anlisis a fondo de la medida en que existe
realmente una relacin causal slida entre los objetivos y los instrumentos de poltica
pblica sugeridos. Como resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la
formulacin de polticas mal diseadas que se caracterizan por suposiciones inexactas
acerca de la relacin causal entre los problemas polticos y los remedios adoptados
polticamente. Esta relacin entre la poltica y el proceso de implantacin ya fue reconocida
por Bardach (1977), quien afirm que los conflictos que no se resuelven suficientemente
durante la etapa de formulacin tienen un alto riesgo de reaparecer de nuevo durante el
proceso de implantacin, donde pueden suscitar una deficiencia de largo alcance.
La posibilidad de diseos de polticas deficientes no slo se ve afectada por el grado de
los conflictos distributivos que caracterizan un determinado mbito de poltica pblica.
Tambin vara segn el nmero de actores que intervienen en el proceso de adopcin de
decisiones. Cuanto mayor sea el nmero de actores con potencial de veto y ms compleja la
estructura de adopcin de decisiones en general, mayor es la probabilidad de compromisos
basados en frmulas abiertas e inconsistencias en el diseo de polticas. Un ejemplo es el
del dficit persistente en la implantacin de las polticas de igualdad de gnero. En los
Pases Bajos un pas tpicamente gobernado por gobiernos de coalicin multipartidista
las formulaciones vagas sobre la asignacin de la responsabilidad formal de incorporacin
de la perspectiva de gnero en el mbito local han obstaculizado gravemente la
implantacin de esas polticas. La formulacin de que la igualdad de gnero debe ser
integrada en todas partes implicaba que muchas oficinas de igualdad de gnero se
cerraron porque sta era considerada como responsabilidad de todos.
Estructuras de control
Como se ha visto ya, las teoras principal-agente constituyen un punto de partida
importante para la explicacin del dficit de implantacin. En estas teoras, se asume que
los problemas de implantacin son el resultado de las diferencias entre los objetivos de
poltica pblica y su implantacin efectiva a travs de los organismos administrativos

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responsables. Esta diferencia se ve como una consecuencia inevitable que surge de la


configuracin de los sistemas poltico-administrativos modernos que se caracterizan por la
delegacin de competencias a autoridades administrativas subordinadas. Esta delegacin es
de particular relevancia en relacin con la distincin entre las tareas de formulacin de
polticas (por lo general tiene lugar dentro de los ministerios centrales) y la implantacin de
estas polticas (delegada con frecuencia a organismos en el nivel subnacional o local)
(Howlett et al. 2009: 160-3).
La delegacin implica el problema de la llamada deriva o desviacin burocrtica (la
diferencia entre los objetivos originales de la ley y su aplicacin real por los funcionarios),
un problema inherente a la configuracin de los sistemas poltico-administrativos, que se
agrava an ms por dos factores. Por un lado, la alta complejidad organizativa podra
aumentar el nmero de agentes y niveles de gobierno que estn involucrados en el proceso
de implantacin y por tanto aumentan la posibilidad de deriva burocrtica. Se ha mostrado
que la deriva burocrtica es ms probable en los pases con gobiernos de coalicin que
tienen un alto nmero de partidos en la coalicin, por ejemplo, Finlandia, Suiza, Blgica y
Japn. Por el contrario, parece menos probable en Espaa, Canad, Nueva Zelanda, Grecia
y el Reino Unido ya que sus gobiernos se componen normalmente de un solo partido. La
presencia de derivas burocrticas durante la implantacin de los gobiernos formados por
varias partidos llev a la hiptesis de que es ms probable que uno de los socios de la
coalicin que no pudo realizar sus preferencias durante la formulacin de polticas podra
estar dispuesto a aceptar el cambio de las polticas si sabe que puede intentar modificar los
resultados de la misma durante la fase de implantacin. Por otro lado, un alto grado de
complejidad cientfica o tecnolgica del problema de poltica pblica subyacente aumentar
las posibilidades de diferentes interpretaciones de los objetivos de poltica de los
principales y los agentes. Cuanto ms necesario sea el conocimiento especializado para
implantar una poltica pblica, es ms probable que el funcionario implantador posea una
ventaja de informacin de cara a los responsables polticos, lo que facilita las desviaciones
de las directrices originales.
Hay dos formas en que los polticos pueden controlar a la burocracia y la forma en que
sta implanta las polticas pblicas. La primera es la supervisin oficial, en la que el
Parlamento supervisa directamente el comportamiento del organismo para obtener la
informacin que necesita para corregir una actuacin no deseada. Esto se lleva a cabo
principalmente a travs de las comparecencias ante las comisiones legislativas o de
investigacin. En los Estados Unidos y Reino Unido, por ejemplo, los miembros del
Congreso o parlamento estn implicados con frecuencia en el trabajo de casos, que se
refiere al manejo de los problemas que se produjeron a los ciudadanos durante la etapa de
implantacin de las polticas. Esos casos suelen implicar retrasos en la provisin o
concesin de los diferentes tipos de prestaciones sociales o una provisin satisfactoria de
determinados servicios y/o infraestructuras. Los diputados del parlamento dedican sus
recursos a este trabajo de casos, ya que, de esta manera, pueden demostrar su capacidad de
respuesta a las necesidades y problemas de su electorado, lo que se espera que aumente sus
posibilidades de reeleccin.
La segunda forma es el control reglamentario, en la que el ejecutivo o el legislativo
disean la estructura y los procesos del organismo para favorecer a algunas polticas sobre
otras. Mientras que la supervisin se produce despus de que los actores burocrticos han
implantado una poltica, los controles reglamentarios se establecen antes de actuar. Hay dos
formas de control reglamentario que se han denominado metafricamente como alarmas
de incendio y barajas amaadas. Las alarmas de incendio se definen como un sistema
en el que el parlamento establece las normas y las prcticas informales que permiten a los
ciudadanos individuales y a los grupos de inters examinar las decisiones administrativas y
dar la alarma si estuvieran en desacuerdo fuertemente con decisiones especficas
(McCubbins y Schwartz, 1984: 427). Por otra parte, la legislacin que delega las decisiones
sobre la poltica pblica a un organismo puede especificar con gran detalle cmo deben
adoptarse las decisiones del mismo. McCubbins et al. (1987) sostuvieron que estas
cuestiones de la estructura del organismo y el proceso pueden disearse estratgicamente
por los legisladores para "amaar la baraja a favor de los grupos a los que los legisladores
quieren favorecer. Adems, los tribunales pueden desempear un papel importante para

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garantizar que los organismos administrativos no se extralimitan en sus competencias


durante la implantacin.
Hasta el momento, slo nos hemos concentrado en formas de control de las organismos
administrativos. Sin embargo, se han sealado posibilidades adicionales para reducir el
riesgo de una deriva burocrtica.
En primer lugar, los polticos pueden designar a funcionarios sobre la base de
consideraciones polticas, como su proximidad ideolgica al partido o partidos a
los que pertenecen el gobierno y/o la mayora parlamentaria.
En segundo lugar, el potencial de la deriva burocrtica podra reducirse mediante
la formacin de los funcionarios de manera que se desarrolle una tica profesional
del servicio pblico.
En tercer lugar, los controles financieros podran ser utilizados como una forma de
supervisin.
En cuarto lugar, gobierno cada vez ms abierto podra ayudar a reducir los
problemas de delegacin. Se sugiere el empleo de leyes de transparencia, es decir,
un tipo de ley que requiere que los organismos administrativos hagan su trabajo a
la luz pblica mediante decisiones o reuniones abiertas a la sociedad.
Por ltimo, la mala administracin podra reducirse a travs de la presencia de los
defensores del pueblo.
Hay que sealar que la mayor parte de los puntos mencionados anteriormente incluyen
supuestos acerca del comportamiento de los funcionarios que se corresponden ms con la
concepcin pesimista de Niskanen que con la de Weber. Segn Weber, los funcionarios
deben guiarse por su tica profesional y comportarse por tanto de manera que sirva a sus
dirigentes polticos. Por el contrario, la perspectiva sostenida por Niskanen subraya los
intereses propios de los funcionarios y su objetivo de maximizarlos. Sin embargo, la
segunda propuesta se aproxima esencialmente al ideal weberiano de burcrata.
Diseo institucional
Aparte de casos muy excepcionales en los que las polticas hasta cierto punto son de
implantacin automtica, es decir, la propia proclamacin de la en la ley tiene efectos sin
que requiera ninguna otra accin adicional para lograr los resultados deseados, la
implantacin de las polticas pblicas en general requiere estructuras y mecanismos
institucionales. En otras palabras, las polticas generalmente tienen consecuencias
institucionales, es decir, requisitos para el establecimiento de estructuras apropiadas y
procedimientos para su correcta implantacin. Puede establecerse una distincin entre las
polticas que pueden ser implantadas por organizaciones o autoridades individuales y las
medidas cuya implantacin adecuada implica la coordinacin horizontal y vertical entre
varias unidades y niveles administrativos. Es obvio que en este ltimo caso existen desafos
mucho mayores para la implantacin eficaz que en el caso de una estructura de
implantacin integrada: entre dos o ms organizaciones, las diferentes rutinas y lenguajes
especializados, por no hablar de maneras distintas de ver el mundo, hacen que la
implantacin interorganizativa plantee retos particularmente desalentadores.
Estos retos se basan en el hecho de que la implantacin de una poltica de esta manera
requiere cambios importantes en las estructuras institucionales existentes. Este aspecto es
de importancia emprica con respecto a la implantacin en sistemas polticos federales. Por
ejemplo, Canad tiene uno de los marcos ms descentralizados para la implantacin de la
poltica ambiental en el mundo. Las provincias tienen competencia exclusiva sobre la
mayora de los asuntos ambientales y son relativamente libres de establecer sus propias
normas y llevar a cabo las actuaciones de implantacin. Como consecuencia de las
competencias bien desarrolladas de las provincias y las dificultades para lograr la
cooperacin institucional entre los diferentes niveles de gobierno, el gobierno federal se ha
enfrentado a problemas en la implantacin de una poltica ambiental nacional. Por tanto,
esta implantacin se lleva a cabo principalmente por las provincias, con la poltica federal
definiendo slo medidas ambientales blandas que se pueden implantar sin esfuerzos de
coordinacin.
El argumento central aqu es que es menos la eleccin del instrumento per se lo que
afecta al xito de la implantacin de las polticas que el alcance de las modificaciones

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institucionales necesarias que se derivan de la poltica pblica. Este punto de vista


institucional se basa en dos premisas centrales: en primer lugar, la implantacin efectiva es
generalmente una cuestin de adaptacin institucional eficaz; en segundo lugar, la
magnitud del cambio institucional est limitada por los mecanismos institucionales
existentes. Aunque las polticas pblicas se suelen referir generalmente ms a la
especificacin de los contenidos y los instrumentos de poltica que a los diseos
institucionales o procedimentales de la administracin, a menudo existe una vinculacin
estrecha entre el contenido de la poltica y los requisitos correspondientes de implantacin
institucional. Por lo tanto, las decisiones sobre instrumentos, en cierta medida siempre
implican decisiones sobre el diseo institucional correspondiente para su correcta
implantacin. En consecuencia, los problemas de implantacin pueden ser concebidos
como problemas de cambio institucional.
El papel de las instituciones ha sido admitido desde sus comienzos por la literatura sobre
la implantacin. Sin embargo, las instituciones se analizaron al inicio principalmente desde
la perspectiva del diseo institucional adecuado. Los analistas provenientes de la
perspectiva de arriba a abajo establecieron arreglos estructurales y organizativos ptimos
que permitiran la implantacin efectiva de una poltica determinada (vase Pressman y
Wildavsky 1973). Este razonamiento se basa en la suposicin implcita de que las
instituciones existentes podran adaptarse fcilmente a la estructura del modelo sugerido.
Los problemas del cambio institucional se ignoraban. La perspectiva de abajo a arriba
asume una parecida maleabilidad de los factores institucionales existentes. Aqu, los
analistas estn interesados en el impacto de la variacin de los diseos institucionales en las
habilidades, recursos y capacidades de los actores relevantes. Estn interesados en el diseo
perfecto que sirva para dotar a las autoridades de implantacin con suficientes recursos
financieros, legales y personales.
Sin negar la importancia del diseo institucional adecuado, esa perspectiva es incompleta,
siempre y cuando se haga caso omiso de los problemas asociados con el proceso de ajuste
de los arreglos institucionales existentes a los acuerdos ideales definidos. Este ltimo
aspecto en particular y, en menor medida, las lagunas en el conocimiento sobre el diseo
institucional adecuado, hace problemtica la implantacin de polticas pblicas. Esto nos
lleva a la segunda suposicin bsica de la perspectiva institucionalista: la adaptacin
institucional eficaz a las exigencias externas slo puede esperarse dentro de ciertos lmites.
Es uno de los pocos hallazgos generalmente aceptados en la literatura de investigacin, de
otro modo diversa, que el cambio institucional, independientemente de si se requiere de
forma explcita o implcita, rara vez tiene efecto de una manera fcil y sin problemas. Las
instituciones existentes importan y lo hacen principalmente al restringir las opciones para
el cambio y la adaptacin futura.
Un nfasis en la estabilidad institucional y la continuidad no es, sin embargo, sinnimo
de una comprensin totalmente esttica del desarrollo institucional. Ms bien las
instituciones se suelen encontrar en un proceso permanente de adaptacin a su entorno. Sin
embargo, el alcance de estas adaptaciones est restringido por los efectos de estructuracin
de los mecanismos institucionales existentes. El cambio institucional es, por tanto, a
menudo limitado a los aspectos que no cuestionan la identidad de una institucin.
Este argumento abstracto es de valor explicativo limitado, siempre y cuando no tengamos
ningn criterio para juzgar qu requisitos institucionales particulares derivados de la
poltica pblica es probable que excedan la capacidad de adaptacin de las instituciones
existentes y cuando no lo son. Para hacer frente a este problema, se sugiere una distincin
entre tres niveles de presin de adaptacin, cada uno de ellos relacionado con diferentes
expectativas con respecto a la efectividad de la implantacin. Esta distincin se basa en el
entendimiento de que las estructuras y rutinas generadas institucionalmente impiden una
fcil modificacin de los arreglos institucionales. Por tanto, la adaptacin institucional
parece ser ms probable en los casos en que las nuevas polticas implican cambios
incrementales en vez de transformaciones fundamentales de los acuerdos existentes.
El primer escenario hace referencia a las constelaciones donde hay una baja presin para
la adaptacin institucional. En este caso, las implicaciones institucionales de las nuevas
polticas estn completamente en lnea con los acuerdos existentes, es decir, slo se exigen
cambios marginales o ninguno. En consecuencia, se espera que la implantacin sea

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relativamente no problemtica, ya que los requisitos de ajuste son muy limitados o estn
completamente ausentes.
En el segundo escenario de alta presin de adaptacin, los nuevos requisitos exceden la
capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una
implantacin ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse, por ejemplo, cuando los
nuevos requisitos contradicen los elementos institucionales fuertemente arraigados de
arreglos de la poltica pblica. En este sentido, Krasner (1988) distingue dos dimensiones
del anclaje institucional: la densidad institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales se incrustan en las orientaciones normativas y en los sistemas de
creencias dominantes; y la amplitud institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales estn interrelacionados con su entorno.
El tercer escenario de presin de adaptacin moderada se refiere a constelaciones en las
que las nuevas polticas requieren ajustes sustanciales de las instituciones existentes,
aunque sin desafiar las pautas bsicas bien fortificadas en el sistema poltico, jurdico y
administrativo. Si bien en estos casos hay una probabilidad ms elevada de implantacin
efectiva, no puede darse por sentada. En contraste con los otros dos escenarios, una
perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar hiptesis sobre el rendimiento
esperado de la implantacin (en trminos de ajuste institucional a los nuevos requisitos).
Para responder a esta pregunta tenemos que complementar nuestro anlisis con una
segunda etapa de motivos que considera la constelacin particular de intereses y las
estructuras de oportunidades institucionales. Hasta qu punto existe suficiente apoyo
pblico para adaptarse a los nuevos requisitos? En qu medida los actores que apoyan el
cambio regulatorio tienen suficientes competencias y recursos para realizar sus intereses?
La adaptacin institucional y la implantacin de aqu efectiva slo puede esperarse si se
facilitan por contextos favorables.
Capacidades administrativas
Si bien los factores discutidos hasta ahora se centran sobre todo en la voluntad de los
actores para lograr la implantacin eficaz, la atencin a las capacidades administrativas
implica una perspectiva diferente que tiene que ver con la capacidad ms que con la
voluntad de cumplir con los requisitos dados de una poltica pblica. En otras palabras: la
variable eficacia de la implantacin puede explicarse tambin por las diferentes
capacidades, que afectan a las oportunidades disponibles para la implantacin formal y
prctica efectiva. Como ya se ha mencionado, la implantacin se lleva a cabo generalmente
por un organismo gubernamental designado que tiene la responsabilidad sobre la nueva
actuacin de poltica pblica. Tericamente, el organismo responsable debe estar equipado
con los recursos necesarios para asegurar que la poltica se lleve a cabo segn lo previsto,
aunque en realidad esto no siempre ocurre. Para una implantacin con xito, la entidad
deber contar con los recursos suficientes para poder traducir los objetivos de la poltica en
un marco operativo. Se hace especial hincapi en la capacidad humana (experiencia
administrativa y tcnica), as como en los recursos financieros, tcnicos y de organizacin.
Cuanto menos desarrolladas estn estas capacidades, ms importante ser la asignacin de
los recursos existentes a la luz de las prioridades polticas.
Aceptacin social
Como ya se ha sealado, el objetivo principal de la implantacin de las polticas pblicas
es modificar el comportamiento de sus destinatarios. Si bien hay muchos factores
institucionales especficos y de la poltica que podran obstaculizar este objetivo, en ltima
instancia, es la aceptacin social de las polticas pblicas lo que importa para el xito de la
implantacin. Es cierto que existen algunas medidas que son bien recibidas por los
destinatarios de la poltica, como el aumento en los niveles de prestaciones sociales. De la
misma manera, hay legislacin que no es tan bien recibida ya sea porque impone costes en
el grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien. En esos casos, los
ejecutores podran acercarse a los grupos de inters para buscar su apoyo de forma activa
para la poltica pblica de que se trate (Anderson 2010: 227). Los grupos de inters pueden
comunicar el contenido exacto de la ley a sus miembros y convencerles de las ventajas que
trae consigo.

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Sin embargo, la participacin de los grupos de inters en la implantacin de polticas es


una estrategia ambivalente. Por un lado, ha habido casos en los que determinadas polticas
fracasaron debido a la falta de apoyo del grupo de inters. En 2011, el gobierno alemn
introdujo la gasolina E10 (que se produce con un mximo del 10 por ciento de contenido de
etanol) como una ms de un conjunto de varias medidas para sustituir los combustibles
fsiles por energas renovables. Los consumidores alemanes se han negado a adquirir esta
gasolina con el resultado de que las estaciones de servicio se han quedado con amplias
reservas de la misma, mientras que la gasolina sin etanol es escasa. Entre los diversos
argumentos presentados para explicar el amplio rechazo de la gasolina E10, una es que el
gobierno no se garantiz el apoyo del Automvil Club Alemn, que es muy influyente en la
formacin de las preferencias de sus miembros sobre las polticas pblicas relacionadas con
el trfico. Por otra parte, los grupos de inters pueden estar inclinados a exigir
correcciones a la poltica pblica en la etapa de implantacin, a cambio de su apoyo. A
pesar de que existe esta ambivalencia acerca de la participacin de los grupos de inters en
la implantacin de polticas, hay situaciones en las que quienes adoptan las decisiones no
tienen ms remedio que incluirlos. Es probable que las cuestiones polticas especialmente
controvertidas que parece poco probable que sean aceptadas por el pblico requieran un
amplio apoyo por parte de grupos de inters y otros actores privados, tales como los
movimientos sociales.

Referencias
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La aplicacin prctica consiste en poner en prctica una poltica pblica en la realidad


concreta aplicndose a diferentes casos y ciudadanos. Dependiendo del contenido de una
poltica, la aplicacin prctica comprende diferentes actuaciones. Puede referirse a la
prestacin de servicios definidos por la legislacin, como las prestaciones sociales que se
dan a los que tienen derecho a ellas. Del mismo modo, la provisin efectiva de la
educacin, la sanidad, las infraestructuras o la igualdad de oportunidades para los
solicitantes de empleo son el resultado de la aplicacin prctica de las correspondientes
polticas pblicas. Sin embargo, esta dimensin no es el nico aspecto de la aplicacin
prctica.
En la mayora de los casos, la implantacin de una poltica implica que sus destinatarios
tienen que modificar su comportamiento de una manera que se alinee completamente con
las obligaciones derivadas de esa poltica. Un resultado ideal de la aplicacin prctica sera
que las organizaciones e individuos que son objetivo de la legislacin mostrasen
voluntariamente el comportamiento que se ajusta a la legislacin en cuestin, es decir, que
cumplieran con ella. Sin embargo, como el incumplimiento puede ocurrir, se requieren
acciones ulteriores para hacer cumplir la poltica.
Hay una amplia gama de medidas no coercitivas para lograr el cumplimiento. Los
gobiernos pueden, por ejemplo, hacer llamamientos al cumplimiento por los destinatarios
de la poltica, subrayando los beneficios respectivos. Del mismo modo, los ejecutores
pueden proporcionar informacin acerca de una poltica pblica. En trminos ms
generales, la percepcin de la legitimidad poltica por aquellos a los que va dirigida es
crucial para el cumplimiento. Por lo tanto, como regla general, el cumplimiento es probable
que sea mayor cuando la inobservancia es ampliamente percibida como socialmente
inaceptable. En la mayora de los casos, sin embargo, y especialmente cuando se emplean
polticas llamadas de ordeno y mando, la aplicacin prctica implica actividades de
seguimiento e imposicin.
El seguimiento versa sobre la vigilancia, el aumento de la transparencia y la recoleccin
de informacin sobre cun efectivamente el grupo objetivo est cumpliendo con los
requisitos de una poltica pblica determinada. Esto se puede lograr de muchas maneras
diferentes, por ejemplo, mediante la solicitud de informes de cumplimiento o la realizacin
de inspecciones anunciadas o no anunciadas sobre el terreno. Actividades de vigilancia
generalizadas son, por ejemplo, los controles de velocidad en las autopistas o sobre la
concentracin de alcohol en la sangre de los conductores. Si estas actividades revelan un
incumplimiento, el siguiente paso es la sancin, para asegurarse de que el incumplimiento
se detiene y se adoptan las medidas correctivas. Los poderes de sancin disponibles para
los implantadores incluyen los avisos de prohibicin, la suspensin de licencias de
funcionamiento, requerimientos judiciales y la realizacin de trabajos de reparacin. Por
ejemplo, un conductor que supere los lmites de velocidad o se encuentre que conduce en
estado de embriaguez puede ser castigado por medio de una multa o la prdida temporal o
incluso permanente del carn de conducir (vase la tabla 8.5) .
Para evaluar efectivamente el xito de la implantacin, puede emplearse cualquiera de
estas dos dimensiones mencionadas, transposicin formal o aplicacin prctica. En cuanto a
las perspectivas de anlisis centradas en la transposicin formal es particularmente
prometedor para las polticas que son intersectoriales y requieren esfuerzos de colaboracin
de muchas organizaciones diferentes, y podra producir ideas interesantes en los Estados
federales. En cuanto a la aplicacin prctica, el estudio de esta dimensin sin duda le da una
mejor comprensin de los aspectos ms sustantivos de las polticas pblicas que va ms all
de lo que est escrito en la letra de la ley, aunque es ms complejo de evaluar debido a los
diversos tipos de actuaciones relacionadas con ella. Por lo tanto, los estudios empricos
generarn probablemente mejores ideas si se centran en aspectos especficos de la
aplicacin prctica, es decir, ya sea sobre cmo los ejecutores proporcionan un determinado
servicio o por qu medios tratan de inducir a la poblacin objetivo a cambiar su
comportamiento.

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Tabla 8.5. Criterios para medir el xito de la implantacin.


Foco
Criterio
Transposicin Provisiones
legales
y
Periodo de tiempo
formal
administrativas para la
Finalizacin
trasposicin
de
los
Integracin correcta en el contexto
requisitos en el sistema
normativo
administrativo
y
legal
existente
Aplicacin
prctica

Estructuras
procedimientos
organizativos
administrativos

Provisin de servicios relacionados con


la poltica
Provisin de incentivos no-coercitivos
para el cumplimiento
Supervisin y ejecucin

Fuente: Knill, Tosun 2012: 160.


Determinantes del xito de la implantacin
Ahora retornamos los elementos ms importantes que explican la variacin en la eficacia
de la implantacin, empezando por aquellos que hacen referencia a las caractersticas de los
productos de las polticas y luego pasando a los factores institucionales y las estrategias
para aumentar su aceptacin social.
Eleccin de los instrumentos de poltica pblica
Un importante debate terico se centra sobre la cuestin de si la eleccin de los
instrumentos de poltica es determinante con respecto a la implantacin efectiva. Para
ilustrar este argumento, cabe mencionar el modelo de preferencias de instrumentos
presentado por Howlett et al. (2009: 173-5). El supuesto que subyace a este modelo es que
ciertos instrumentos de poltica estn mejor equipados que otros para lograr los resultados
de las polticas planeados, en la medida en que son ms fciles de implantar. Segn Howlett
et al. (2009), la idoneidad de la eleccin de los instrumentos de poltica depende de dos
dimensiones: la complejidad del entorno de poltica, tambin conocido como el
subsistema de polticas, y la capacidad del Estado para efectuar cambios a la luz de las
restricciones institucionales.
Los gobiernos con una alta capacidad para hacer frente a entornos complejos son capaces
de utilizar los instrumentos directivos, incluyendo medidas como una reorganizacin del
gobierno con el fin de crear o modificar los subsistemas de poltica pblica.
La siguiente constelacin se refiere a los gobiernos de gran capacidad que se enfrentan
con entornos simples; estos pueden lograr la implantacin eficaz mediante el uso de
instrumentos basados en la autoridad y la legitimidad de los expertos, lo que implica la
creacin de comisiones reguladoras especializadas independientes o comits consultivos,
que ayudan a cultivar ideas que favorecen el cumplimiento de la poltica pblica.
Por el contrario, los gobiernos que poseen una escasa capacidad para hacer frente a
entornos complejos de poltica pblica pueden tener que basarse solo en subsidios como
ayudas o regmenes de financiacin especficos para inducir a los destinatarios de las
polticas a cumplir con las disposiciones.
Sin embargo, cuando los gobiernos de baja capacidad se enfrentan a entornos polticos
sencillos pueden utilizar instrumentos de informacin, como las campaas o la divulgacin
de informacin, para inducir el cumplimiento (vase la tabla 8.6).

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Tabla 8.6. La eleccin de los instrumentos a la luz de la capacidad del gobierno y las
caractersticas de los subsistemas de poltica pblica.
Complejidad del entorno de la poltica pblica
Alta
Baja
Instrumentos directivos
Instrumentos autoridad experta
Capacidad Alta
del Estado
Baja
Instrumentos de subsidio Instrumentos informativos
Fuente: Howlett et al. 2009: 175.
La consecuencia lgica de este modelo es que los problemas de implantacin se
explicaran por los errneos instrumentos de poltica elegidos por los responsables
polticos que estn restringidos por la capacidad de los gobiernos y por las caractersticas
del entorno poltico. De esto se deduce que si un gobierno no puede evaluar correctamente
su capacidad o las caractersticas del subsistema de polticas es probable que experimente
problemas para lograr el cumplimiento de sus programas.
Precisin y claridad del diseo de las polticas
La segunda explicacin relacionada con los problemas de implantacin afecta a la
formulacin de polticas deficientes. Este tipo de problemas de diseo de las polticas
pueden ser ante todo la consecuencia de unos objetivos y requisitos de la poltica pblica
que sean vagos y ambiguos. Por ejemplo, en 2004 el estado norteamericano de Montana
promulg una ley para legalizar la marihuana medicinal, que, sin embargo, se defini en
forma tan vaga que no se pudo hacer cumplir.
A menudo, slo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la adopcin de
una poltica. Los altos grados de conflicto distributivo y la politizacin favorecen un marco
de negociacin que est dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la resolucin
de problemas, es decir, los actores involucrados estn preocupados principalmente por las
prdidas y ganancias potenciales ms que con el anlisis a fondo de la medida en que existe
realmente una relacin causal slida entre los objetivos y los instrumentos de poltica
pblica sugeridos. Como resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la
formulacin de polticas mal diseadas que se caracterizan por suposiciones inexactas
acerca de la relacin causal entre los problemas polticos y los remedios adoptados
polticamente. Esta relacin entre la poltica y el proceso de implantacin ya fue reconocida
por Bardach (1977), quien afirm que los conflictos que no se resuelven suficientemente
durante la etapa de formulacin tienen un alto riesgo de reaparecer de nuevo durante el
proceso de implantacin, donde pueden suscitar una deficiencia de largo alcance.
La posibilidad de diseos de polticas deficientes no slo se ve afectada por el grado de
los conflictos distributivos que caracterizan un determinado mbito de poltica pblica.
Tambin vara segn el nmero de actores que intervienen en el proceso de adopcin de
decisiones. Cuanto mayor sea el nmero de actores con potencial de veto y ms compleja la
estructura de adopcin de decisiones en general, mayor es la probabilidad de compromisos
basados en frmulas abiertas e inconsistencias en el diseo de polticas. Un ejemplo es el
del dficit persistente en la implantacin de las polticas de igualdad de gnero. En los
Pases Bajos un pas tpicamente gobernado por gobiernos de coalicin multipartidista
las formulaciones vagas sobre la asignacin de la responsabilidad formal de incorporacin
de la perspectiva de gnero en el mbito local han obstaculizado gravemente la
implantacin de esas polticas. La formulacin de que la igualdad de gnero debe ser
integrada en todas partes implicaba que muchas oficinas de igualdad de gnero se
cerraron porque sta era considerada como responsabilidad de todos.
Estructuras de control
Como se ha visto ya, las teoras principal-agente constituyen un punto de partida
importante para la explicacin del dficit de implantacin. En estas teoras, se asume que
los problemas de implantacin son el resultado de las diferencias entre los objetivos de
poltica pblica y su implantacin efectiva a travs de los organismos administrativos

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responsables. Esta diferencia se ve como una consecuencia inevitable que surge de la


configuracin de los sistemas poltico-administrativos modernos que se caracterizan por la
delegacin de competencias a autoridades administrativas subordinadas. Esta delegacin es
de particular relevancia en relacin con la distincin entre las tareas de formulacin de
polticas (por lo general tiene lugar dentro de los ministerios centrales) y la implantacin de
estas polticas (delegada con frecuencia a organismos en el nivel subnacional o local)
(Howlett et al. 2009: 160-3).
La delegacin implica el problema de la llamada deriva o desviacin burocrtica (la
diferencia entre los objetivos originales de la ley y su aplicacin real por los funcionarios),
un problema inherente a la configuracin de los sistemas poltico-administrativos, que se
agrava an ms por dos factores. Por un lado, la alta complejidad organizativa podra
aumentar el nmero de agentes y niveles de gobierno que estn involucrados en el proceso
de implantacin y por tanto aumentan la posibilidad de deriva burocrtica. Se ha mostrado
que la deriva burocrtica es ms probable en los pases con gobiernos de coalicin que
tienen un alto nmero de partidos en la coalicin, por ejemplo, Finlandia, Suiza, Blgica y
Japn. Por el contrario, parece menos probable en Espaa, Canad, Nueva Zelanda, Grecia
y el Reino Unido ya que sus gobiernos se componen normalmente de un solo partido. La
presencia de derivas burocrticas durante la implantacin de los gobiernos formados por
varias partidos llev a la hiptesis de que es ms probable que uno de los socios de la
coalicin que no pudo realizar sus preferencias durante la formulacin de polticas podra
estar dispuesto a aceptar el cambio de las polticas si sabe que puede intentar modificar los
resultados de la misma durante la fase de implantacin. Por otro lado, un alto grado de
complejidad cientfica o tecnolgica del problema de poltica pblica subyacente aumentar
las posibilidades de diferentes interpretaciones de los objetivos de poltica de los
principales y los agentes. Cuanto ms necesario sea el conocimiento especializado para
implantar una poltica pblica, es ms probable que el funcionario implantador posea una
ventaja de informacin de cara a los responsables polticos, lo que facilita las desviaciones
de las directrices originales.
Hay dos formas en que los polticos pueden controlar a la burocracia y la forma en que
sta implanta las polticas pblicas. La primera es la supervisin oficial, en la que el
Parlamento supervisa directamente el comportamiento del organismo para obtener la
informacin que necesita para corregir una actuacin no deseada. Esto se lleva a cabo
principalmente a travs de las comparecencias ante las comisiones legislativas o de
investigacin. En los Estados Unidos y Reino Unido, por ejemplo, los miembros del
Congreso o parlamento estn implicados con frecuencia en el trabajo de casos, que se
refiere al manejo de los problemas que se produjeron a los ciudadanos durante la etapa de
implantacin de las polticas. Esos casos suelen implicar retrasos en la provisin o
concesin de los diferentes tipos de prestaciones sociales o una provisin satisfactoria de
determinados servicios y/o infraestructuras. Los diputados del parlamento dedican sus
recursos a este trabajo de casos, ya que, de esta manera, pueden demostrar su capacidad de
respuesta a las necesidades y problemas de su electorado, lo que se espera que aumente sus
posibilidades de reeleccin.
La segunda forma es el control reglamentario, en la que el ejecutivo o el legislativo
disean la estructura y los procesos del organismo para favorecer a algunas polticas sobre
otras. Mientras que la supervisin se produce despus de que los actores burocrticos han
implantado una poltica, los controles reglamentarios se establecen antes de actuar. Hay dos
formas de control reglamentario que se han denominado metafricamente como alarmas
de incendio y barajas amaadas. Las alarmas de incendio se definen como un sistema
en el que el parlamento establece las normas y las prcticas informales que permiten a los
ciudadanos individuales y a los grupos de inters examinar las decisiones administrativas y
dar la alarma si estuvieran en desacuerdo fuertemente con decisiones especficas
(McCubbins y Schwartz, 1984: 427). Por otra parte, la legislacin que delega las decisiones
sobre la poltica pblica a un organismo puede especificar con gran detalle cmo deben
adoptarse las decisiones del mismo. McCubbins et al. (1987) sostuvieron que estas
cuestiones de la estructura del organismo y el proceso pueden disearse estratgicamente
por los legisladores para "amaar la baraja a favor de los grupos a los que los legisladores
quieren favorecer. Adems, los tribunales pueden desempear un papel importante para

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garantizar que los organismos administrativos no se extralimitan en sus competencias


durante la implantacin.
Hasta el momento, slo nos hemos concentrado en formas de control de las organismos
administrativos. Sin embargo, se han sealado posibilidades adicionales para reducir el
riesgo de una deriva burocrtica.
En primer lugar, los polticos pueden designar a funcionarios sobre la base de
consideraciones polticas, como su proximidad ideolgica al partido o partidos a
los que pertenecen el gobierno y/o la mayora parlamentaria.
En segundo lugar, el potencial de la deriva burocrtica podra reducirse mediante
la formacin de los funcionarios de manera que se desarrolle una tica profesional
del servicio pblico.
En tercer lugar, los controles financieros podran ser utilizados como una forma de
supervisin.
En cuarto lugar, gobierno cada vez ms abierto podra ayudar a reducir los
problemas de delegacin. Se sugiere el empleo de leyes de transparencia, es decir,
un tipo de ley que requiere que los organismos administrativos hagan su trabajo a
la luz pblica mediante decisiones o reuniones abiertas a la sociedad.
Por ltimo, la mala administracin podra reducirse a travs de la presencia de los
defensores del pueblo.
Hay que sealar que la mayor parte de los puntos mencionados anteriormente incluyen
supuestos acerca del comportamiento de los funcionarios que se corresponden ms con la
concepcin pesimista de Niskanen que con la de Weber. Segn Weber, los funcionarios
deben guiarse por su tica profesional y comportarse por tanto de manera que sirva a sus
dirigentes polticos. Por el contrario, la perspectiva sostenida por Niskanen subraya los
intereses propios de los funcionarios y su objetivo de maximizarlos. Sin embargo, la
segunda propuesta se aproxima esencialmente al ideal weberiano de burcrata.
Diseo institucional
Aparte de casos muy excepcionales en los que las polticas hasta cierto punto son de
implantacin automtica, es decir, la propia proclamacin de la en la ley tiene efectos sin
que requiera ninguna otra accin adicional para lograr los resultados deseados, la
implantacin de las polticas pblicas en general requiere estructuras y mecanismos
institucionales. En otras palabras, las polticas generalmente tienen consecuencias
institucionales, es decir, requisitos para el establecimiento de estructuras apropiadas y
procedimientos para su correcta implantacin. Puede establecerse una distincin entre las
polticas que pueden ser implantadas por organizaciones o autoridades individuales y las
medidas cuya implantacin adecuada implica la coordinacin horizontal y vertical entre
varias unidades y niveles administrativos. Es obvio que en este ltimo caso existen desafos
mucho mayores para la implantacin eficaz que en el caso de una estructura de
implantacin integrada: entre dos o ms organizaciones, las diferentes rutinas y lenguajes
especializados, por no hablar de maneras distintas de ver el mundo, hacen que la
implantacin interorganizativa plantee retos particularmente desalentadores.
Estos retos se basan en el hecho de que la implantacin de una poltica de esta manera
requiere cambios importantes en las estructuras institucionales existentes. Este aspecto es
de importancia emprica con respecto a la implantacin en sistemas polticos federales. Por
ejemplo, Canad tiene uno de los marcos ms descentralizados para la implantacin de la
poltica ambiental en el mundo. Las provincias tienen competencia exclusiva sobre la
mayora de los asuntos ambientales y son relativamente libres de establecer sus propias
normas y llevar a cabo las actuaciones de implantacin. Como consecuencia de las
competencias bien desarrolladas de las provincias y las dificultades para lograr la
cooperacin institucional entre los diferentes niveles de gobierno, el gobierno federal se ha
enfrentado a problemas en la implantacin de una poltica ambiental nacional. Por tanto,
esta implantacin se lleva a cabo principalmente por las provincias, con la poltica federal
definiendo slo medidas ambientales blandas que se pueden implantar sin esfuerzos de
coordinacin.
El argumento central aqu es que es menos la eleccin del instrumento per se lo que
afecta al xito de la implantacin de las polticas que el alcance de las modificaciones

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institucionales necesarias que se derivan de la poltica pblica. Este punto de vista


institucional se basa en dos premisas centrales: en primer lugar, la implantacin efectiva es
generalmente una cuestin de adaptacin institucional eficaz; en segundo lugar, la
magnitud del cambio institucional est limitada por los mecanismos institucionales
existentes. Aunque las polticas pblicas se suelen referir generalmente ms a la
especificacin de los contenidos y los instrumentos de poltica que a los diseos
institucionales o procedimentales de la administracin, a menudo existe una vinculacin
estrecha entre el contenido de la poltica y los requisitos correspondientes de implantacin
institucional. Por lo tanto, las decisiones sobre instrumentos, en cierta medida siempre
implican decisiones sobre el diseo institucional correspondiente para su correcta
implantacin. En consecuencia, los problemas de implantacin pueden ser concebidos
como problemas de cambio institucional.
El papel de las instituciones ha sido admitido desde sus comienzos por la literatura sobre
la implantacin. Sin embargo, las instituciones se analizaron al inicio principalmente desde
la perspectiva del diseo institucional adecuado. Los analistas provenientes de la
perspectiva de arriba a abajo establecieron arreglos estructurales y organizativos ptimos
que permitiran la implantacin efectiva de una poltica determinada (vase Pressman y
Wildavsky 1973). Este razonamiento se basa en la suposicin implcita de que las
instituciones existentes podran adaptarse fcilmente a la estructura del modelo sugerido.
Los problemas del cambio institucional se ignoraban. La perspectiva de abajo a arriba
asume una parecida maleabilidad de los factores institucionales existentes. Aqu, los
analistas estn interesados en el impacto de la variacin de los diseos institucionales en las
habilidades, recursos y capacidades de los actores relevantes. Estn interesados en el diseo
perfecto que sirva para dotar a las autoridades de implantacin con suficientes recursos
financieros, legales y personales.
Sin negar la importancia del diseo institucional adecuado, esa perspectiva es incompleta,
siempre y cuando se haga caso omiso de los problemas asociados con el proceso de ajuste
de los arreglos institucionales existentes a los acuerdos ideales definidos. Este ltimo
aspecto en particular y, en menor medida, las lagunas en el conocimiento sobre el diseo
institucional adecuado, hace problemtica la implantacin de polticas pblicas. Esto nos
lleva a la segunda suposicin bsica de la perspectiva institucionalista: la adaptacin
institucional eficaz a las exigencias externas slo puede esperarse dentro de ciertos lmites.
Es uno de los pocos hallazgos generalmente aceptados en la literatura de investigacin, de
otro modo diversa, que el cambio institucional, independientemente de si se requiere de
forma explcita o implcita, rara vez tiene efecto de una manera fcil y sin problemas. Las
instituciones existentes importan y lo hacen principalmente al restringir las opciones para
el cambio y la adaptacin futura.
Un nfasis en la estabilidad institucional y la continuidad no es, sin embargo, sinnimo
de una comprensin totalmente esttica del desarrollo institucional. Ms bien las
instituciones se suelen encontrar en un proceso permanente de adaptacin a su entorno. Sin
embargo, el alcance de estas adaptaciones est restringido por los efectos de estructuracin
de los mecanismos institucionales existentes. El cambio institucional es, por tanto, a
menudo limitado a los aspectos que no cuestionan la identidad de una institucin.
Este argumento abstracto es de valor explicativo limitado, siempre y cuando no tengamos
ningn criterio para juzgar qu requisitos institucionales particulares derivados de la
poltica pblica es probable que excedan la capacidad de adaptacin de las instituciones
existentes y cuando no lo son. Para hacer frente a este problema, se sugiere una distincin
entre tres niveles de presin de adaptacin, cada uno de ellos relacionado con diferentes
expectativas con respecto a la efectividad de la implantacin. Esta distincin se basa en el
entendimiento de que las estructuras y rutinas generadas institucionalmente impiden una
fcil modificacin de los arreglos institucionales. Por tanto, la adaptacin institucional
parece ser ms probable en los casos en que las nuevas polticas implican cambios
incrementales en vez de transformaciones fundamentales de los acuerdos existentes.
El primer escenario hace referencia a las constelaciones donde hay una baja presin para
la adaptacin institucional. En este caso, las implicaciones institucionales de las nuevas
polticas estn completamente en lnea con los acuerdos existentes, es decir, slo se exigen
cambios marginales o ninguno. En consecuencia, se espera que la implantacin sea

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relativamente no problemtica, ya que los requisitos de ajuste son muy limitados o estn
completamente ausentes.
En el segundo escenario de alta presin de adaptacin, los nuevos requisitos exceden la
capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una
implantacin ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse, por ejemplo, cuando los
nuevos requisitos contradicen los elementos institucionales fuertemente arraigados de
arreglos de la poltica pblica. En este sentido, Krasner (1988) distingue dos dimensiones
del anclaje institucional: la densidad institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales se incrustan en las orientaciones normativas y en los sistemas de
creencias dominantes; y la amplitud institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales estn interrelacionados con su entorno.
El tercer escenario de presin de adaptacin moderada se refiere a constelaciones en las
que las nuevas polticas requieren ajustes sustanciales de las instituciones existentes,
aunque sin desafiar las pautas bsicas bien fortificadas en el sistema poltico, jurdico y
administrativo. Si bien en estos casos hay una probabilidad ms elevada de implantacin
efectiva, no puede darse por sentada. En contraste con los otros dos escenarios, una
perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar hiptesis sobre el rendimiento
esperado de la implantacin (en trminos de ajuste institucional a los nuevos requisitos).
Para responder a esta pregunta tenemos que complementar nuestro anlisis con una
segunda etapa de motivos que considera la constelacin particular de intereses y las
estructuras de oportunidades institucionales. Hasta qu punto existe suficiente apoyo
pblico para adaptarse a los nuevos requisitos? En qu medida los actores que apoyan el
cambio regulatorio tienen suficientes competencias y recursos para realizar sus intereses?
La adaptacin institucional y la implantacin de aqu efectiva slo puede esperarse si se
facilitan por contextos favorables.
Capacidades administrativas
Si bien los factores discutidos hasta ahora se centran sobre todo en la voluntad de los
actores para lograr la implantacin eficaz, la atencin a las capacidades administrativas
implica una perspectiva diferente que tiene que ver con la capacidad ms que con la
voluntad de cumplir con los requisitos dados de una poltica pblica. En otras palabras: la
variable eficacia de la implantacin puede explicarse tambin por las diferentes
capacidades, que afectan a las oportunidades disponibles para la implantacin formal y
prctica efectiva. Como ya se ha mencionado, la implantacin se lleva a cabo generalmente
por un organismo gubernamental designado que tiene la responsabilidad sobre la nueva
actuacin de poltica pblica. Tericamente, el organismo responsable debe estar equipado
con los recursos necesarios para asegurar que la poltica se lleve a cabo segn lo previsto,
aunque en realidad esto no siempre ocurre. Para una implantacin con xito, la entidad
deber contar con los recursos suficientes para poder traducir los objetivos de la poltica en
un marco operativo. Se hace especial hincapi en la capacidad humana (experiencia
administrativa y tcnica), as como en los recursos financieros, tcnicos y de organizacin.
Cuanto menos desarrolladas estn estas capacidades, ms importante ser la asignacin de
los recursos existentes a la luz de las prioridades polticas.
Aceptacin social
Como ya se ha sealado, el objetivo principal de la implantacin de las polticas pblicas
es modificar el comportamiento de sus destinatarios. Si bien hay muchos factores
institucionales especficos y de la poltica que podran obstaculizar este objetivo, en ltima
instancia, es la aceptacin social de las polticas pblicas lo que importa para el xito de la
implantacin. Es cierto que existen algunas medidas que son bien recibidas por los
destinatarios de la poltica, como el aumento en los niveles de prestaciones sociales. De la
misma manera, hay legislacin que no es tan bien recibida ya sea porque impone costes en
el grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien. En esos casos, los
ejecutores podran acercarse a los grupos de inters para buscar su apoyo de forma activa
para la poltica pblica de que se trate (Anderson 2010: 227). Los grupos de inters pueden
comunicar el contenido exacto de la ley a sus miembros y convencerles de las ventajas que
trae consigo.

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Sin embargo, la participacin de los grupos de inters en la implantacin de polticas es


una estrategia ambivalente. Por un lado, ha habido casos en los que determinadas polticas
fracasaron debido a la falta de apoyo del grupo de inters. En 2011, el gobierno alemn
introdujo la gasolina E10 (que se produce con un mximo del 10 por ciento de contenido de
etanol) como una ms de un conjunto de varias medidas para sustituir los combustibles
fsiles por energas renovables. Los consumidores alemanes se han negado a adquirir esta
gasolina con el resultado de que las estaciones de servicio se han quedado con amplias
reservas de la misma, mientras que la gasolina sin etanol es escasa. Entre los diversos
argumentos presentados para explicar el amplio rechazo de la gasolina E10, una es que el
gobierno no se garantiz el apoyo del Automvil Club Alemn, que es muy influyente en la
formacin de las preferencias de sus miembros sobre las polticas pblicas relacionadas con
el trfico. Por otra parte, los grupos de inters pueden estar inclinados a exigir
correcciones a la poltica pblica en la etapa de implantacin, a cambio de su apoyo. A
pesar de que existe esta ambivalencia acerca de la participacin de los grupos de inters en
la implantacin de polticas, hay situaciones en las que quienes adoptan las decisiones no
tienen ms remedio que incluirlos. Es probable que las cuestiones polticas especialmente
controvertidas que parece poco probable que sean aceptadas por el pblico requieran un
amplio apoyo por parte de grupos de inters y otros actores privados, tales como los
movimientos sociales.

Referencias
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TEMA 9. EVALUACIN DE POLTICAS Y ANLISIS


DE SU IMPACTO: TIPOS, MTODOS Y OBJETIVOS
Introduccin .................................................................................................................1
Evaluacin e implantacin ..........................................................................................3
Diferentes conceptos de la evaluacin ........................................................................4
Evaluacin positivista y post-positivista .................................................................. 4
Evaluacin como aprendizaje .................................................................................. 4
Las polticas pblicas basadas en las evidencias ...................................................... 6
La valoracin del xito o el fracaso de las polticas ................................................ 6
Los tipos de evaluacin de las polticas .....................................................................8
La evaluacin administrativa ................................................................................... 8
Evaluacin judicial ................................................................................................. 10
Evaluacin poltica ................................................................................................ 11
Evaluacin cientfica .............................................................................................. 12
Los mtodos de evaluacin ........................................................................................12
Los modelos experimentales .................................................................................. 13
Evaluacin cualitativa ............................................................................................ 13
Evaluacin econmica............................................................................................ 14
La medicin del rendimiento .................................................................................. 14
Conclusin: los principales componentes de la evaluacin.....................................15
Referencias .................................................................................................................16

Introduccin
Una vez que la necesidad de abordar un problema pblico ha sido reconocida, se han
considerado varias soluciones posibles y algunas se han seleccionado y puesto en prctica,
a menudo los gobiernos evalan cmo est funcionando esa poltica. Al mismo tiempo,
otros actores o partes interesadas en el programa o la poltica en cuestin, o el pblico en
general pueden realizar tambin actividades de evaluacin del funcionamiento y los efectos
de la misma con el fin de expresar su apoyo o su oposicin a la misma, o para exigir
cambios en ella. El concepto de evaluacin de las polticas pblicas se refiere en trminos
generales, por tanto, a la etapa del proceso en la que se determina cmo est funcionando o
ha funcionado realmente una poltica pblica. Se trata de valorar si se han logrado alcanzar
los objetivos definidos y de analizar los medios que se han empleado para ello. Como se
suele definir, la evaluacin de las polticas valora la efectividad de una poltica pblica en
cuanto a sus intenciones y resultados percibidos. Cun profunda o exhaustiva sea la
evaluacin depende de quienes la inician y/o emprenden, y lo que piensan hacer con los
hallazgos.
Despus de que se haya evaluado una poltica, el problema que trataba de abordarse y las
soluciones que implica pueden volver a conceptuarse completamente, en cuyo caso el ciclo
puede volver de nuevo al establecimiento de la agenda o alguna otra etapa del ciclo, o
puede mantenerse el statu quo. La reconceptualizacin puede consistir en cambios menores
o en la reformulacin fundamental del problema, incluyendo la supresin de la poltica.
Se trata de responder a preguntas tales como: Ha alcanzado la poltica sus objetivos?
Cules son sus efectos no deseados? Est el incumplimiento de los objetivos de la
poltica relacionado con el diseo de la poltica pblica o su implantacin? La evaluacin
de polticas afronta estas y otras preguntas acerca de los resultados y los impactos
esperados e inesperados de las polticas. Por definicin, los estudios de evaluacin hacen
juicios sobre la calidad de las polticas pblicas, lo que implica que los resultados negativos
pueden reiniciar, en principio, el proceso de adopcin de decisiones con el objetivo de
mejorar los compromisos polticos existentes.
Si bien esta definicin podra dar la impresin de que los estudios de evaluacin slo se
llevan a cabo por expertos que posean los conocimientos y las tcnicas necesarias para
hacer esos juicios, hay muchos actores involucrados de hecho en el proceso. El gran

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esfuerzos por lograr sus objetivos; en la formulacin de Rose esto suele implicar el anlisis
de y la deduccin de las lecciones de las experiencias en otros sectores, reas temticas o
jurisdicciones.
Otras estudios sondean objetivos ms amplios de la poltica pblica y sus ideas o
paradigmas latentes, o los encuadres en los que la extraccin de lecciones tiene lugar.
Este es un tipo fundamental de aprendizaje, que se acompaa de cambios en el pensamiento
que subyace a una poltica que podra resultar en que sta se suprima o se revise
drsticamente a la luz de las nuevas concepciones e ideas desarrolladas a travs del proceso
de evaluacin. De acuerdo con Hall (1993), este tipo de aprendizaje se suele conocer como
aprendizaje social. Tiende a originarse fuera del proceso formal de elaboracin de las
polticas pblicas y afecta a la capacidad de los polticos para cambiar la sociedad.

Las polticas pblicas basadas en las evidencias


La elaboracin de polticas pblicas basada en las evidencias (evidence-based policymaking) es una expresin que se ha utilizado mucho en los ltimos aos por los
profesionales de las polticas pblicas que se han esforzado por mejorar la racionalidad de
las deliberaciones y por promover la mejora del aprendizaje por parte de los gobiernos.
Representa un esfuerzo por reformar o reestructurar los procesos de las polticas pblicas,
dando prioridad a los criterios de adopcin de decisiones basados en datos probatorios
sobre valoraciones menos formales, ms intuitivas o derivadas de la experiencia, con el
fin de evitar o minimizar los fracasos de las polticas causados por un desajuste entre las
expectativas del gobierno y las condiciones reales sobre el terreno. El movimiento de las
polticas pblicas basadas en las evidencias es, pues, el ltimo de una serie de esfuerzos
realizados por los reformadores de los gobiernos en el ltimo medio siglo para mejorar la
eficiencia y la efectividad de la elaboracin de polticas pblicas mediante la aplicacin de
una racionalidad evaluadora sistemtica a los problemas de las polticas (Pawson, 2006).
Exactamente qu constituye una elaboracin de polticas basada en la evidencia y si los
esfuerzos de anlisis en este sentido resultan en realidad en polticas mejores o
perfeccionadas es algo controvertido. Mediante un proceso de anlisis emprico
tericamente informado y conscientemente dirigido los gobiernos pueden aprender mejor
de la experiencia, no repetir los errores o lo ya pasado, y aplicar mejor nuevas tcnicas para
la resolucin de problemas antiguos y nuevos.

La valoracin del xito o el fracaso de las polticas


La evaluacin de la poltica se hace difcil por las dificultades que surgen al valorar el
xito o fracaso de las iniciativas pblicas. Como han argumentado Bovens y t Hart (1996:
4), la ausencia de criterios fijos para el xito y el fracaso, que se apliquen
independientemente del momento y el lugar, es un problema serio para cualquier persona
que quiera entender la evaluacin de polticas. Las polticas pueden tener xito o fracasar
de muchas maneras (ver Tema 10). A veces, un conjunto de polticas pblicas puede fallar,
mientras que con ms frecuencia son algunos programas especficos dentro de un sector de
polticas los que pueden ser calificados como xito o no. Y tanto las polticas como los
programas pueden tener xito o fracasar, ya sea en trminos sustantivos, es decir,
suministrar o no los bienes o procedimentales como ser legtimo o ilegtimo,
equitativo o parcial, justo o injusto.
Como vimos en el Tema 10, el xito siempre es difcil de definir. En algunos casos de
un desastre inequvoco, como un accidente de aviacin o la fusin de un reactor nuclear, los
anlisis pueden determinar las causas ms obvias tales como los fallos tcnicos, la
incompetencia administrativa, o la corrupcin (Bovens y t Hart, 1996; Gray y t Hart,
1998). La evaluacin tambin puede descubrir las causas menos conocidas de deterioro
como la deriva prctica, en la que se permite que se produzcan desviaciones cada vez
ms grandes de las normas esperadas hasta que, finalmente, se produce un fallo
significativo del sistema. Aunque algunas de las lecciones extradas de estos accidentes
espectaculares, como el caracterstico potencial de fracaso de los sistemas organizativos
complejos cuando los elementos estn acoplados demasiado holgada o demasiado
estrechamente (Perrow, 1984), pueden trasladarse a los estudios sobre las polticas
pblicas, aunque las causas detrs de los fracasos ms tpicos de las polticas, como los
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ha actuado de una manera caprichosa o arbitraria, entonces su decisin por lo general se


mantiene, con sujecin a las disposiciones jurdicas de apelacin existentes. En pocas
palabras, las revisiones judiciales en estos pases se centran en cuestiones o errores de
derecho. Es decir, los tribunales de estos sistemas no revisan los hechos especficos del
caso, sino tienden a restringir su evaluacin a cuestiones de procedimiento. Por lo tanto,
siempre y cuando los organismos administrativos operen dentro de su jurisdiccin y de
acuerdo con los principios fundamentales de justicia y debido proceso, es poco probable
que se anulen sus decisiones. Los tribunales de los sistemas polticos con divisin de
poderes constitucionalmente arraigada, por el contrario, tienen un papel constitucional muy
diferente, brindndoles ms autoridad y la legitimidad necesaria para cuestionar las
acciones legislativas y ejecutivas. Como resultado, son mucho ms activos y estn
dispuestos a entrar a juzgar errores de hecho, as como de derecho en sus evaluaciones del
comportamiento administrativo.

Evaluacin poltica
La evaluacin poltica de las polticas gubernamentales es la que se lleva a cabo por casi
todo el mundo que tiene inters en la vida poltica. A diferencia de las evaluaciones
administrativas y judiciales, las evaluaciones polticas no son por lo general ni sistemticas
ni tcnicamente sofisticadas. De hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales
y sesgadas. Las evaluaciones polticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar
una poltica como un xito o un fracaso, para despus exigir su continuacin o su cambio.
Lo mismo puede decirse de la labor de muchos think-tanks que, al igual que los partidos
polticos, imprimen un sesgo ideolgico especfico a su evaluacin. Esto no debe
menoscabar su importancia, sin embargo, debido a que su objetivo inicial al realizar una
evaluacin rara vez se dirige a mejorar las polticas de un gobierno, sino ms bien a
apoyarlas o impugnarlas. La alabanza o la crtica en esta etapa pueden dar lugar a nuevas
iteraciones del ciclo ya que los gobiernos tratan de responder a las crticas, de forma similar
a lo que ocurre con gran parte de las ms razonadas evaluaciones tcnicas.
Aunque la evaluacin poltica est siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboracin de las polticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los ms
importantes de esos momentos en las democracias es en poca de elecciones, cuando los
ciudadanos tienen su oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeo del gobierno. Los
votos en las elecciones o los referendos expresan evaluaciones informales de los votantes
sobre la eficiencia y la efectividad de los gobiernos y sus programas y polticas pblicas.
Sin embargo, en la mayora de los pases democrticos, los referendos o plebiscitos sobre
determinadas polticas son relativamente raros. Si bien las elecciones se llevan a cabo con
regularidad, por su propia naturaleza implican por lo general una serie de cuestiones, por lo
que cuando los ciudadanos expresan sus preferencias y sentimientos mediante las urnas, su
evaluacin se lleva a cabo generalmente como un juicio global, retrospectivo o
anticipatorio, sobre el conjunto de actividades de un gobierno en el poder en lugar de sobre
la efectividad o utilidad de polticas especficas. Sin embargo, la percepcin pblica de la
ineficacia o de los efectos nocivos de ciertas actuaciones destacadas del gobierno pueden
afectar al comportamiento electoral, cosa que los gobiernos saben bien y de la que toman
nota si no quieren fracasar el da de las elecciones.
Un tipo ms habitual de evaluacin poltica de las polticas pblicas implica la consulta
con los miembros de los subsistemas de poltica pblica pertinentes (redes de polticas,
comunidades de polticas, etc.). Hay muchos mecanismos para efectuar esas consultas, que
incluyen el uso de algunos de los instrumentos procedimentales que vimos en el Tema 3.
Estos incluyen la creacin de foros administrativos para las comparecencias pblicas y la
creacin de comisiones consultivas especiales, grupos de trabajo y consultas con fines
evaluativos, y pueden ir desde pequeas reuniones de menos de una docena de participantes
que duran varios minutos a consultas pblicas millonarias que reciben miles de informes
individuales y puede tardar aos en completarse. En muchos pases, la evaluacin poltica
de la accin del gobierno est integrada en el propio sistema, en la forma, por ejemplo, de
los comisiones parlamentarias de investigacin. Mientras que en algunos pases, como los
EE.UU., estas tienden a reunirse en forma regular, en otros, como Espaa, Reino Unido,

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Canad o Australia, el proceso puede ser menos rutinario y realizarse de una manera mucho
ms ad hoc.
Estos mecanismos polticos para la evaluacin de las polticas pblicas suelen permitir
que el gobierno se familiarice con las opiniones de muchos miembros del subsistema de
polticas y el pblico afectado sobre cuestiones especficas de poltica pblica. Sin
embargo, no es seguro que el simple hecho de que un gobierno escuche las opiniones del
pblico suponga un impacto en su poltica, y mucho menos que esto conduzca a cambios
en la misma. Su eficacia suele depender de si las opiniones escuchadas son congruentes con
las del gobierno en cuestin.

Evaluacin cientfica
La evaluacin de las polticas tambin puede constituir una actividad cientfico social que
tiene como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestin de si una poltica
pblica determinada es efectiva o no. Esto implica que la evaluacin se lleva a cabo por los
cientficos sociales de acuerdo con ciertas normas bsicas de la investigacin. Como
consecuencia, slo puede llevarse a cabo por expertos que estn capacitados de forma
especfica y estn familiarizados con las tcnicas de investigacin necesarias. Si bien, en
principio, es posible fundamentar las decisiones de poltica pblica sobre la evaluacin
cientfica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prcticas.
Una evaluacin cientfica sistemtica requiere recursos que a menudo no estn
disponibles para los responsables polticos. Lo ms importante, requiere tiempo y es difcil
de proporcionar especialmente en situaciones en las que los resultados se van a utilizar para
la formulacin de polticas pblicas. El tiempo tambin puede ser un problema para la
evaluacin cientfica, ya que el marco temporal de los responsables polticos est limitado
por los perodos electorales y por su deseo de presentar sus xitos polticos respaldados por
pruebas antes de las elecciones. Sin embargo, para establecer ciertos enunciados vlidos
acerca de los resultados de las polticas y/o sus impactos, se necesita un perodo de
observacin de una determinada duracin. A menos que esto se garantice, la evaluacin
cientfica no puede producir una valoracin precisa de los efectos de las polticas pblicas.
En trminos ms generales, la evaluacin cientfica es parte de la investigacin en
evaluacin (evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias
sociales. Este cuerpo de investigacin tiene como objetivo discutir cuestiones
metodolgicas relacionadas con la evaluacin del xito de la poltica, el establecimiento de
causalidad entre esta y sus efectos y las tcnicas de anlisis adecuadas. Se ha producido un
vivo debate en la investigacin de evaluacin sobre cmo integrar las consideraciones
tericas y mejorar la construccin de teoras. Aunque las circunstancias prcticas que
rodean a la evaluacin de polticas tambin forman parte del debate cientfico, est claro
que la investigacin en evaluacin no tiene una relacin estricta con el proceso poltico que
produce las polticas pblicas, lo que la distingue de los tres tipos de evaluacin anteriores.
Sin embargo, queremos hacer hincapi en que ha habido casos en los que la investigacin
en evaluacin cientfica ha configurado la formulacin de polticas posteriores. Los
experimentos de impuesto sobre la renta negativos que se realizaron en los aos 1960 y
1970 en los Estados Unidos, por ejemplo, configuraron las polticas de bienestar posteriores
mediante la proyeccin de que el carcter elstico de la oferta trabajo proporcionara
cantidades variables de garantas de bienestar.

Los mtodos de evaluacin


Los estudios de evaluacin se centran en la efectividad de una poltica y en comprobar si
sta aminora un problema social dado. Los estudios de evaluacin tambin pueden evaluar
la eficiencia de una poltica: es decir, si se han utilizado los mnimos recursos para
conseguir los fines. Esta diferencia entre la efectividad y la eficiencia se refleja en los
diferentes tipos de evaluaciones: (casi-)experimental, cualitativa, econmica y, dentro de
estas ltimas, la medicin del rendimiento. La evaluacin econmica y la medicin del
rendimiento se emplean sobre todo en las evaluaciones administrativas y para abordar el
inters por la eficiencia, aunque esta ltima tambin puede ser til para evaluar la
efectividad. Los mtodos (casi-)experimentales y cualitativos se utilizan principalmente

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para el propsito de las evaluaciones cientficas y estn interesados principalmente en la


efectividad de una poltica.

Los modelos experimentales


Los modelos experimentales estn estrechamente relacionados con los mtodos de las
ciencias sociales en la medida en que priorizan la exactitud y la objetividad de la
informacin generada. Los experimentos sociales valoran esencialmente la eficacia de una
poltica comprobando si ha conducido a cambios en los resultados y/o los impactos que ha
sido diseada para llevar a cabo. Los experimentos sociales acometen esta cuestin bsica,
proporcionando estimaciones potencialmente imparciales de los efectos de la poltica. Es
decir, que intentan producir una estimacin de los efectos que es enteramente atribuible a la
poltica misma, en lugar de a otros factores. En otras palabras, los estudios experimentales
de evaluacin tienen que ver con la exploracin de la causalidad, es decir, una asociacin
entre una causa y un efecto.
El ms simple de todos los diseos experimentales es el experimento aleatorio de dos
grupos despus de una prueba. Un grupo se ve afectado por una determinada poltica
(grupo experimental) y el otro grupo no (grupo de comparacin). Los miembros de los dos
grupos se asignan al azar. Los dos grupos se miden despus de que el grupo experimental
se vio afectado. La aleatorizacin proporciona medidas que, si el experimento est
correctamente diseado y cumple sus requisitos de control, proporcionan una fuerte
evidencia de los resultados y/o impactos de la poltica, independientemente de los factores
perturbadores.

Evaluacin cualitativa
Los evaluadores tambin pueden emplear mtodos cualitativos para evaluar los efectos de
una poltica pblica. Estos son mejores para examinar el por qu o el cmo alguna
poltica ha producido los resultados que ha ocasionado. Las evaluaciones cualitativas hacen
hincapi en la importancia de la observacin, la necesidad de mantener la complejidad del
contexto, y el valor de la interpretacin humana subjetiva del proceso. Las tcnicas
cualitativas, como las entrevistas semi-estructuradas o abiertas y los grupos de discusin,
son ms abiertas que los mtodos cuantitativos y son ms valiosas para la recogida y
anlisis de los datos que no se reducen fcilmente a cifras. Son particularmente tiles para
la investigacin exploratoria, ya que tienden a construir desde estas experiencias hacia
arriba, buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia lo nuevo o inesperado.
Para establecer un vnculo causal entre los productos y los resultados y/o impactos de las
polticas, deben ser combinados con los mtodos (casi-)experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes
tcnicas como: las narraciones; la observacin directa e indirecta (discreta); las
interacciones entre las partes interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras
fuentes de informacin. El enfoque elabora as una comprensin del programa. En este
contexto, las evaluaciones cualitativas persiguen un enfoque holstico en la medida en que
tienen en cuenta los diferentes puntos de vista sobre la poltica de que se trate y sus efectos
en todos las partes interesadas. Por tanto, una evaluacin no se lleva a cabo slo desde la
perspectiva del actor de la implantacin, sino tambin tiene en cuenta los puntos de vista de
la poblacin afectada.
Los datos se analizan posteriormente mediante estudios en profundidad, que pueden
depender de argumentos contrafcticos para contrastar los resultados reales con los
esperados. Sin duda, el anlisis de datos cualitativos puede ser una tarea difcil. Por
ejemplo, los evaluadores cualitativos prestan atencin a las palabras reales que la gente ha
usado durante las entrevistas, lo que puede dar lugar a una considerable complejidad y
hacer que sea difcil de resumir y presentar los resultados. Al mismo tiempo, sin embargo,
proporcionan una herramienta ideal para el aprendizaje sobre el rendimiento de una poltica
cuando las capacidades de recogida de datos son limitados.

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Evaluacin econmica
Las evaluaciones econmicas implican la identificacin, medicin, valoracin y
comparacin de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o ms
polticas alternativas. Los costes y las consecuencias de las intervenciones o hiptesis
alternativas se comparan para encontrar el mejor uso de los recursos escasos, centrndose
as en la eficiencia de una poltica. Se utiliza principalmente para las evaluaciones
administrativas. Se diferencian en funcin de su alcance y propsito. Pueden tener un
enfoque muy estrecho, en el que los evaluadores slo estn preocupados por las
consecuencias de los recursos para el organismo encargado de la implantacin (por
ejemplo, en el caso de las prestaciones por hijo, por el ministerio de asuntos de la familia o
su equivalente). En estas evaluaciones, se puede preferir una nueva intervencin que
traslada los costes a otra agencia. Alternativamente, las evaluaciones econmicas pueden
examinar costes sociales ms amplios. En estas evaluaciones, una nueva intervencin que
desplace los costes relativos pero no reduzca los costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluacin econmica son el anlisis de coste-beneficio,
anlisis de coste-efectividad y el anlisis coste-utilidad. Todos ellos abordan temas de
eficiencia en lo que respecta a las intervenciones sociales.

El anlisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relacin a
los beneficios totales esperados de una o ms acciones con el fin de elegir la mejor
opcin. Con este propsito, los beneficios y los costes se suelen expresar en trminos
de dinero y estn ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los flujos de
beneficios y costes en el tiempo se expresan sobre una base comn en trminos de su
valor actual.
El anlisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o ms
polticas. Es distinto del anlisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la
medida del efecto. A menudo se utiliza en el mbito de los servicios de salud, donde
puede ser inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se
expresa en trminos de una relacin donde el denominador es una ganancia en la salud
de una medida (por ejemplo, aos de vida) y el numerador es el coste asociado con la
ganancia de la salud.
Del mismo modo, el anlisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una
accin. Debido a la fuerte superposicin entre los conceptos de rentabilidad y anlisis
de coste-utilidad, este ltimo se menciona generalmente como un caso especfico
relativo a la salud y la esperanza de vida.

La medicin del rendimiento


En contraste con los mtodos de evaluacin anteriores, la medicin del rendimiento
puede tener en cuenta las consideraciones de efectividad y eficiencia. La medicin del
rendimiento se diferencia de las anteriores formas de evaluacin en la utilizacin de la
informacin obtenida, ya que se espera que los agentes que ejecutan y los directores de los
programas vayan a ser responsables de la consecucin de los objetivos previstos. Por otra
parte, el anlisis se centra sobre todo en el nivel directivo. La medicin del rendimiento se
refiere al uso de los recursos de la organizacin en relacin con un objetivo predefinido,
que se caracteriza por un seguimiento y la notificacin de los logros de la poltica en curso.
Esta definicin indica claramente que la presentacin de informes es una actividad
fundamental para la medicin del rendimiento. Por lo general se lleva a cabo por los
directivos del programa o del organismo. En este sentido, la medicin y la evaluacin del
programa son complementarias en la recogida de informacin para reducir la incertidumbre
en torno a una medida de poltica pblica. El propsito fundamental de la medicin es,
como en la evaluacin de polticas, mejorar las intervenciones: el rendimiento no es slo un
concepto, sino tambin una agenda.
Originalmente, la medicin del rendimiento surgi en Estados Unidos en el nivel del
gobierno local, donde fue posible evaluar los insumos y productos de los servicios de la
administracin local. En el Reino Unido, fue un componente esencial de la reforma general
de la administracin pblica en la dcada de 1980 bajo el gobierno de Thatcher. Las
publicaciones del gobierno de esa poca explicitaban los hipotticos vnculos entre el

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aumento de la eficiencia gestora, una disminucin prevista en el gasto pblico y el


crecimiento econmico. Durante la poca del Nuevo Laborismo (1997-2010) hubo un claro
impulso al aumento de la transparencia en el rendimiento de los servicios pblicos
mediante la introduccin de objetivos en todas las reas del sector pblico.

Conclusin: los principales componentes de la evaluacin


Cambio o finalizacin? Tras la evaluacin, la etapa siguiente en el ciclo de las polticas
pblicas suele ser el cambio. Rara vez se mantienen las polticas en la misma forma exacta
a lo largo del tiempo, estn evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el
resultado de una evaluacin, pero con mayor frecuencia es producto de las
transformaciones del entorno socioeconmico o poltico, el aprendizaje del personal que
administra el programa, o sencillamente de una reelaboracin de las estructuras e ideas
existentes. Cuando una poltica o programa son evaluados o reconsiderados, son posibles
tres resultados: su mantenimiento, su terminacin o su sustitucin por otro nuevo.
La primera posibilidad ocurre raramente de manera consciente, pero sucede como
resultado de un sencillo fracaso en adoptar decisiones, aunque es posible que se reconsidere
seriamente una poltica y luego se mantenga de la misma manera. Tampoco es frecuente
que muchos programas pblicos se supriman, porque una vez empezadas las polticas
pblicas adquieren vida propia: desarrollan organizaciones, contratan personal, crean una
clientela que depende del programa para ciertos servicios. Puede que las organizaciones,
programas y polticas pblicas no sean inmortales, pero son relativamente pocas las que se
suprimen. En consecuencia, la sustitucin de las polticas pblicas es el destino ms
probable de un programa o poltica existentes. La sucesin puede adoptar diversas formas
(Peters [1982] 1993: 161-162; Levine, Peters, Thompson 1990: 98-99):

Lineal. Implica la sustitucin directa de un programa, poltica u organizacin por otra,


o el simple cambio de su emplazamiento administrativo.
Fusin. Algunas sucesiones traen consigo la refundicin de varios programas
independientes en uno solo.
Divisin. Algunos programas se dividen en dos o ms componentes individuales.
No-lineal. Algunas sucesiones son complejas y comportan elementos de otros tipos
como, por ejemplo, en la creacin de un nuevo departamento ministerial.
No hay incompatibilidad fundamental entre los tipos y mtodos de evaluacin descritos
anteriormente; cada uno de ellos aborda una dimensin valiosa y complementa as nuestra
comprensin de los efectos de una poltica determinada. En los ltimos aos la atencin se
ha centrado cada vez ms en cmo se podra integrar los resultados de las evaluaciones que
utilizan diferentes estrategias llevadas a cabo desde diferentes perspectivas y con distintos
mtodos. Independientemente de la estrategia que adopte un investigador, hay algunos
elementos que son inherentes a cada evaluacin. Se pueden considerar ocho pasos
esenciales para llevar a cabo una evaluacin.
El primer paso requiere la identificacin de los clientes de la evaluacin (por ejemplo, los
responsables polticos, la comunidad cientfica, los beneficiarios de la medida de la
poltica).
En segundo lugar, tienen que formularse preguntas o criterios de evaluacin claros (por
ejemplo, eficacia, pertinencia de la poltica para tratar el problema, sostenibilidad, efectos
no deseados equidad, entre otros).
El tercer paso es acerca de la evaluacin de los recursos disponibles para llevar a cabo el
proyecto de evaluacin (tiempo, personal, infraestructura de la organizacin, etc.) y en esta
fase debe responderse a la pregunta de si estos recursos fueron los adecuados y se utilizaron
de la forma prevista alcanzando a la poblacin objeto de la poltica.
El cuarto paso consiste en el anlisis detallado de los efectos previstos de la medida de
poltica pblica.
El quinto es acerca de la seleccin de la estrategia de evaluacin ms adecuada (por
ejemplo, una metodologa (casi-)experimental frente a un diseo cualitativo).

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Los dos siguientes pasos, sexto y sptimo versan sobre el desarrollo de las medidas y la
recogida de los datos y su anlisis. En lo que se refiere al anlisis de datos pueden
emplearse otros mtodos adems de los descritos anteriormente, incluyendo tcnicas para la
descripcin de las caractersticas de la distribucin de los datos. Esas tcnicas descriptivas
incluyen grficos de barras, grficos de lneas y tablas de frecuencia de las observaciones
de las categoras individuales, lo que permite una evaluacin comparativa de los datos. Por
ejemplo, se podra preparar una tabla que muestre el consumo de bebidas alcohlicas antes
y despus de la aprobacin de un aumento del impuesto sobre el alcohol, desglosado por
grupos de edad y/o gnero. De esta manera, el efecto esperado (es decir, menor consumo)
se puede investigar en cuanto a si es o no es observable en toda la poblacin objetivo o slo
en partes de ella.
El octavo y ltimo paso es la publicacin de los resultados y la presentacin de
recomendaciones para la mejora de la medida de poltica existente. La evaluacin versa
sobre la valoracin de los resultados e impactos esperados e inesperados de las polticas
pblicas.
Existen mltiples estrategias para el diseo de un estudio de evaluacin. Lo ms
importante, es que el evaluador sea claro acerca de si el inters principal es valorar la
eficacia o la eficiencia de una medida concreta. Una vez adoptada esta decisin, se puede
optar entre varios mtodos de evaluacin. Otra cuestin importante se refiere a la finalidad
de la evaluacin. Los hallazgos dependern de la manera en que se realice la evaluacin ya
que una valoracin exclusivamente objetiva de los efectos de la poltica es casi imposible.
De esto se deduce que los resultados de los estudios de evaluacin con independencia de
lo bien diseados que estn siempre deben considerarse en el contexto social en el que se
llevaron a cabo.
Hemos aprendido en este captulo que la evaluacin es una parte integral de la
elaboracin de las polticas pblicas basada en la evidencia y por lo tanto es importante
para facilitar informacin a los responsables polticos. La reciente popularidad de este
enfoque puede verse como un reflejo de las crecientes incertidumbres que circundan la
formulacin de las polticas y la renovada complejidad de las decisiones; la evidencia
cientfica parece ofrecer una manera de controlar esta incertidumbre y reducir esa
complejidad. Dependiendo de los resultados del proceso de evaluacin, puede iniciarse un
nuevo ciclo de la poltica pblica con el objetivo de terminar o modificar la poltica
evaluada. Por tanto, la evaluacin es una herramienta importante para la elaboracin de las
polticas pblicas, ya que podra relanzar una cuestin de nuevo a la agenda poltica y
motivar a los actores para mejorar el diseo de las polticas. Sin embargo, qu lecciones se
extraigan en realidad de los hallazgos de la evaluacin para las futuras actuaciones de
poltica pblica constituye una decisin poltica.

Referencias
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objetivos de la poltica se logran mediante un programa debe lidiar con la realidad de que
las polticas no suelen establecer sus fines con precisin suficiente como para permitir un
anlisis riguroso de si se estn cumpliendo; adems, los gobiernos a menudo no desean que
sus fallos sean publicitados y diseccionados, a diferencia de lo que consideran sus xitos.
Por otra parte, la misma poltica pblica puede estar dirigida a lograr una variedad de
objetivos, sin indicar su prelacin. Los problemas sociales y econmicos tienden a estar
estrechamente relacionados entre s, como es el caso, por ejemplo, con el empleo y la
vivienda, y es prcticamente imposible aislar de manera independiente y evaluar los efectos
de las polticas dirigidas a cualquiera de ellos. Adems, cada poltica tiene efectos sobre
otros problemas distintos de aquellos a los que va destinada, lo que debera tenerse en
cuenta en una evaluacin integral, pero que puede hacer que la tarea evaluacin poco
manejable y difcil de gestionar. Las dificultades para la recogida de informacin fiable y
utilizable, y su agregacin en puntos de referencia generalmente aceptables, agravan estos
problemas.
Las limitaciones que afronta la evaluacin administrativa de las que hemos
mencionado solo algunas se incrementan con el nivel de sofisticacin y amplitud
esperada de esos anlisis. Por tanto, las evaluaciones de eficacia, que seran claramente de
mayor utilidad para los responsables polticos, son las ms difciles de realizar. Debido a
estas dificultades, el entusiasmo por la evaluacin administrativa racional ha ido
menguando desde la dcada de 1980. Aunque la reciente atencin que se presta en algunas
reas como la atencin sanitaria a la nocin de la elaboracin de polticas basada en
evidencias ha revitalizado un tanto el campo, los lmites significativos en la capacidad de
recoger y aplicar datos relevantes sobre los programas pertinentes siguen debilitando el
entusiasmo por, o la implantacin de, esta forma de evaluacin de las polticas pblicas.
Para ampliar la evaluacin administrativa e intentar, de alguna manera, valorar la
cuestin de la eficacia del programa, muchos gobiernos han experimentado con la creacin
de agencias especializadas de auditoria interna y con la promocin de la participacin
pblica en el proceso de evaluacin. La intencin es tanto evaluar mejor las polticas como
atajar la oposicin a estas polticas sobre la base de una falta de consulta con las partes
interesadas o afectadas del pblico. Pero la utilidad y la legitimidad de este tipo de foros
pblicos han sido impugnadas por muchos motivos. Existe preocupacin con el grado en el
que los participantes son realmente representativos de una gama de puntos de vista e ideas
y con los efectos de cuestiones como la financiacin de la calidad y cantidad de la
representacin.

Evaluacin judicial
Un segundo tipo de evaluacin de las polticas pblicas no se ocupa de los presupuestos,
las prioridades, la eficiencia, y los gastos, por s mismos, sino de las cuestiones jurdicas
relacionadas con la forma en que se implantan los programas del gobierno. Estas
evaluaciones se llevan a cabo por el poder judicial y se ocupan de los posibles conflictos
entre las acciones gubernamentales y las disposiciones constitucionales o los estndares
establecidos de comportamiento administrativo y los derechos individuales.
El poder judicial tiene jurisdiccin para revisar las acciones del gobierno, ya sea por
iniciativa propia o cuando lo pida un individuo u organizacin que presenta un recurso
contra un organismo gubernamental ante un tribunal de justicia. Los motivos de la revisin
judicial difieren considerablemente de un pas a otro, pero por lo general se extienden hasta
el examen de la constitucionalidad de la poltica pblica que se implanta, o si su ejecucin
o desarrollo violan principios de derecho natural y/o justicia en las sociedades
democrticas, o doctrinas religiosas o ideolgicas en otros. En el primer caso, los jueces
suelen evaluar factores tales como si la poltica se ha desarrollado y aplicado de una manera
no caprichosa y no arbitraria de acuerdo con los principios del debido proceso y el derecho
administrativo aceptado.
En los pases que se rigen mediante sistemas parlamentarios, como Australia, Nueva
Zelanda, Suecia, Japn, Irlanda y Gran Bretaa, los tribunales suelen concentrarse en si un
tribunal inferior, u organismo gubernamental ha actuado dentro de sus competencias o
jurisdiccin. Si es as, y si tambin ha cumplido con los principios de la justicia natural y no

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ha actuado de una manera caprichosa o arbitraria, entonces su decisin por lo general se


mantiene, con sujecin a las disposiciones jurdicas de apelacin existentes. En pocas
palabras, las revisiones judiciales en estos pases se centran en cuestiones o errores de
derecho. Es decir, los tribunales de estos sistemas no revisan los hechos especficos del
caso, sino tienden a restringir su evaluacin a cuestiones de procedimiento. Por lo tanto,
siempre y cuando los organismos administrativos operen dentro de su jurisdiccin y de
acuerdo con los principios fundamentales de justicia y debido proceso, es poco probable
que se anulen sus decisiones. Los tribunales de los sistemas polticos con divisin de
poderes constitucionalmente arraigada, por el contrario, tienen un papel constitucional muy
diferente, brindndoles ms autoridad y la legitimidad necesaria para cuestionar las
acciones legislativas y ejecutivas. Como resultado, son mucho ms activos y estn
dispuestos a entrar a juzgar errores de hecho, as como de derecho en sus evaluaciones del
comportamiento administrativo.

Evaluacin poltica
La evaluacin poltica de las polticas gubernamentales es la que se lleva a cabo por casi
todo el mundo que tiene inters en la vida poltica. A diferencia de las evaluaciones
administrativas y judiciales, las evaluaciones polticas no son por lo general ni sistemticas
ni tcnicamente sofisticadas. De hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales
y sesgadas. Las evaluaciones polticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar
una poltica como un xito o un fracaso, para despus exigir su continuacin o su cambio.
Lo mismo puede decirse de la labor de muchos think-tanks que, al igual que los partidos
polticos, imprimen un sesgo ideolgico especfico a su evaluacin. Esto no debe
menoscabar su importancia, sin embargo, debido a que su objetivo inicial al realizar una
evaluacin rara vez se dirige a mejorar las polticas de un gobierno, sino ms bien a
apoyarlas o impugnarlas. La alabanza o la crtica en esta etapa pueden dar lugar a nuevas
iteraciones del ciclo ya que los gobiernos tratan de responder a las crticas, de forma similar
a lo que ocurre con gran parte de las ms razonadas evaluaciones tcnicas.
Aunque la evaluacin poltica est siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboracin de las polticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los ms
importantes de esos momentos en las democracias es en poca de elecciones, cuando los
ciudadanos tienen su oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeo del gobierno. Los
votos en las elecciones o los referendos expresan evaluaciones informales de los votantes
sobre la eficiencia y la efectividad de los gobiernos y sus programas y polticas pblicas.
Sin embargo, en la mayora de los pases democrticos, los referendos o plebiscitos sobre
determinadas polticas son relativamente raros. Si bien las elecciones se llevan a cabo con
regularidad, por su propia naturaleza implican por lo general una serie de cuestiones, por lo
que cuando los ciudadanos expresan sus preferencias y sentimientos mediante las urnas, su
evaluacin se lleva a cabo generalmente como un juicio global, retrospectivo o
anticipatorio, sobre el conjunto de actividades de un gobierno en el poder en lugar de sobre
la efectividad o utilidad de polticas especficas. Sin embargo, la percepcin pblica de la
ineficacia o de los efectos nocivos de ciertas actuaciones destacadas del gobierno pueden
afectar al comportamiento electoral, cosa que los gobiernos saben bien y de la que toman
nota si no quieren fracasar el da de las elecciones.
Un tipo ms habitual de evaluacin poltica de las polticas pblicas implica la consulta
con los miembros de los subsistemas de poltica pblica pertinentes (redes de polticas,
comunidades de polticas, etc.). Hay muchos mecanismos para efectuar esas consultas, que
incluyen el uso de algunos de los instrumentos procedimentales que vimos en el Tema 3.
Estos incluyen la creacin de foros administrativos para las comparecencias pblicas y la
creacin de comisiones consultivas especiales, grupos de trabajo y consultas con fines
evaluativos, y pueden ir desde pequeas reuniones de menos de una docena de participantes
que duran varios minutos a consultas pblicas millonarias que reciben miles de informes
individuales y puede tardar aos en completarse. En muchos pases, la evaluacin poltica
de la accin del gobierno est integrada en el propio sistema, en la forma, por ejemplo, de
los comisiones parlamentarias de investigacin. Mientras que en algunos pases, como los
EE.UU., estas tienden a reunirse en forma regular, en otros, como Espaa, Reino Unido,

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Canad o Australia, el proceso puede ser menos rutinario y realizarse de una manera mucho
ms ad hoc.
Estos mecanismos polticos para la evaluacin de las polticas pblicas suelen permitir
que el gobierno se familiarice con las opiniones de muchos miembros del subsistema de
polticas y el pblico afectado sobre cuestiones especficas de poltica pblica. Sin
embargo, no es seguro que el simple hecho de que un gobierno escuche las opiniones del
pblico suponga un impacto en su poltica, y mucho menos que esto conduzca a cambios
en la misma. Su eficacia suele depender de si las opiniones escuchadas son congruentes con
las del gobierno en cuestin.

Evaluacin cientfica
La evaluacin de las polticas tambin puede constituir una actividad cientfico social que
tiene como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestin de si una poltica
pblica determinada es efectiva o no. Esto implica que la evaluacin se lleva a cabo por los
cientficos sociales de acuerdo con ciertas normas bsicas de la investigacin. Como
consecuencia, slo puede llevarse a cabo por expertos que estn capacitados de forma
especfica y estn familiarizados con las tcnicas de investigacin necesarias. Si bien, en
principio, es posible fundamentar las decisiones de poltica pblica sobre la evaluacin
cientfica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prcticas.
Una evaluacin cientfica sistemtica requiere recursos que a menudo no estn
disponibles para los responsables polticos. Lo ms importante, requiere tiempo y es difcil
de proporcionar especialmente en situaciones en las que los resultados se van a utilizar para
la formulacin de polticas pblicas. El tiempo tambin puede ser un problema para la
evaluacin cientfica, ya que el marco temporal de los responsables polticos est limitado
por los perodos electorales y por su deseo de presentar sus xitos polticos respaldados por
pruebas antes de las elecciones. Sin embargo, para establecer ciertos enunciados vlidos
acerca de los resultados de las polticas y/o sus impactos, se necesita un perodo de
observacin de una determinada duracin. A menos que esto se garantice, la evaluacin
cientfica no puede producir una valoracin precisa de los efectos de las polticas pblicas.
En trminos ms generales, la evaluacin cientfica es parte de la investigacin en
evaluacin (evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias
sociales. Este cuerpo de investigacin tiene como objetivo discutir cuestiones
metodolgicas relacionadas con la evaluacin del xito de la poltica, el establecimiento de
causalidad entre esta y sus efectos y las tcnicas de anlisis adecuadas. Se ha producido un
vivo debate en la investigacin de evaluacin sobre cmo integrar las consideraciones
tericas y mejorar la construccin de teoras. Aunque las circunstancias prcticas que
rodean a la evaluacin de polticas tambin forman parte del debate cientfico, est claro
que la investigacin en evaluacin no tiene una relacin estricta con el proceso poltico que
produce las polticas pblicas, lo que la distingue de los tres tipos de evaluacin anteriores.
Sin embargo, queremos hacer hincapi en que ha habido casos en los que la investigacin
en evaluacin cientfica ha configurado la formulacin de polticas posteriores. Los
experimentos de impuesto sobre la renta negativos que se realizaron en los aos 1960 y
1970 en los Estados Unidos, por ejemplo, configuraron las polticas de bienestar posteriores
mediante la proyeccin de que el carcter elstico de la oferta trabajo proporcionara
cantidades variables de garantas de bienestar.

Los mtodos de evaluacin


Los estudios de evaluacin se centran en la efectividad de una poltica y en comprobar si
sta aminora un problema social dado. Los estudios de evaluacin tambin pueden evaluar
la eficiencia de una poltica: es decir, si se han utilizado los mnimos recursos para
conseguir los fines. Esta diferencia entre la efectividad y la eficiencia se refleja en los
diferentes tipos de evaluaciones: (casi-)experimental, cualitativa, econmica y, dentro de
estas ltimas, la medicin del rendimiento. La evaluacin econmica y la medicin del
rendimiento se emplean sobre todo en las evaluaciones administrativas y para abordar el
inters por la eficiencia, aunque esta ltima tambin puede ser til para evaluar la
efectividad. Los mtodos (casi-)experimentales y cualitativos se utilizan principalmente

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para el propsito de las evaluaciones cientficas y estn interesados principalmente en la


efectividad de una poltica.

Los modelos experimentales


Los modelos experimentales estn estrechamente relacionados con los mtodos de las
ciencias sociales en la medida en que priorizan la exactitud y la objetividad de la
informacin generada. Los experimentos sociales valoran esencialmente la eficacia de una
poltica comprobando si ha conducido a cambios en los resultados y/o los impactos que ha
sido diseada para llevar a cabo. Los experimentos sociales acometen esta cuestin bsica,
proporcionando estimaciones potencialmente imparciales de los efectos de la poltica. Es
decir, que intentan producir una estimacin de los efectos que es enteramente atribuible a la
poltica misma, en lugar de a otros factores. En otras palabras, los estudios experimentales
de evaluacin tienen que ver con la exploracin de la causalidad, es decir, una asociacin
entre una causa y un efecto.
El ms simple de todos los diseos experimentales es el experimento aleatorio de dos
grupos despus de una prueba. Un grupo se ve afectado por una determinada poltica
(grupo experimental) y el otro grupo no (grupo de comparacin). Los miembros de los dos
grupos se asignan al azar. Los dos grupos se miden despus de que el grupo experimental
se vio afectado. La aleatorizacin proporciona medidas que, si el experimento est
correctamente diseado y cumple sus requisitos de control, proporcionan una fuerte
evidencia de los resultados y/o impactos de la poltica, independientemente de los factores
perturbadores.

Evaluacin cualitativa
Los evaluadores tambin pueden emplear mtodos cualitativos para evaluar los efectos de
una poltica pblica. Estos son mejores para examinar el por qu o el cmo alguna
poltica ha producido los resultados que ha ocasionado. Las evaluaciones cualitativas hacen
hincapi en la importancia de la observacin, la necesidad de mantener la complejidad del
contexto, y el valor de la interpretacin humana subjetiva del proceso. Las tcnicas
cualitativas, como las entrevistas semi-estructuradas o abiertas y los grupos de discusin,
son ms abiertas que los mtodos cuantitativos y son ms valiosas para la recogida y
anlisis de los datos que no se reducen fcilmente a cifras. Son particularmente tiles para
la investigacin exploratoria, ya que tienden a construir desde estas experiencias hacia
arriba, buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia lo nuevo o inesperado.
Para establecer un vnculo causal entre los productos y los resultados y/o impactos de las
polticas, deben ser combinados con los mtodos (casi-)experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes
tcnicas como: las narraciones; la observacin directa e indirecta (discreta); las
interacciones entre las partes interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras
fuentes de informacin. El enfoque elabora as una comprensin del programa. En este
contexto, las evaluaciones cualitativas persiguen un enfoque holstico en la medida en que
tienen en cuenta los diferentes puntos de vista sobre la poltica de que se trate y sus efectos
en todos las partes interesadas. Por tanto, una evaluacin no se lleva a cabo slo desde la
perspectiva del actor de la implantacin, sino tambin tiene en cuenta los puntos de vista de
la poblacin afectada.
Los datos se analizan posteriormente mediante estudios en profundidad, que pueden
depender de argumentos contrafcticos para contrastar los resultados reales con los
esperados. Sin duda, el anlisis de datos cualitativos puede ser una tarea difcil. Por
ejemplo, los evaluadores cualitativos prestan atencin a las palabras reales que la gente ha
usado durante las entrevistas, lo que puede dar lugar a una considerable complejidad y
hacer que sea difcil de resumir y presentar los resultados. Al mismo tiempo, sin embargo,
proporcionan una herramienta ideal para el aprendizaje sobre el rendimiento de una poltica
cuando las capacidades de recogida de datos son limitados.

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Evaluacin econmica
Las evaluaciones econmicas implican la identificacin, medicin, valoracin y
comparacin de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o ms
polticas alternativas. Los costes y las consecuencias de las intervenciones o hiptesis
alternativas se comparan para encontrar el mejor uso de los recursos escasos, centrndose
as en la eficiencia de una poltica. Se utiliza principalmente para las evaluaciones
administrativas. Se diferencian en funcin de su alcance y propsito. Pueden tener un
enfoque muy estrecho, en el que los evaluadores slo estn preocupados por las
consecuencias de los recursos para el organismo encargado de la implantacin (por
ejemplo, en el caso de las prestaciones por hijo, por el ministerio de asuntos de la familia o
su equivalente). En estas evaluaciones, se puede preferir una nueva intervencin que
traslada los costes a otra agencia. Alternativamente, las evaluaciones econmicas pueden
examinar costes sociales ms amplios. En estas evaluaciones, una nueva intervencin que
desplace los costes relativos pero no reduzca los costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluacin econmica son el anlisis de coste-beneficio,
anlisis de coste-efectividad y el anlisis coste-utilidad. Todos ellos abordan temas de
eficiencia en lo que respecta a las intervenciones sociales.

El anlisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relacin a
los beneficios totales esperados de una o ms acciones con el fin de elegir la mejor
opcin. Con este propsito, los beneficios y los costes se suelen expresar en trminos
de dinero y estn ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los flujos de
beneficios y costes en el tiempo se expresan sobre una base comn en trminos de su
valor actual.
El anlisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o ms
polticas. Es distinto del anlisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la
medida del efecto. A menudo se utiliza en el mbito de los servicios de salud, donde
puede ser inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se
expresa en trminos de una relacin donde el denominador es una ganancia en la salud
de una medida (por ejemplo, aos de vida) y el numerador es el coste asociado con la
ganancia de la salud.
Del mismo modo, el anlisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una
accin. Debido a la fuerte superposicin entre los conceptos de rentabilidad y anlisis
de coste-utilidad, este ltimo se menciona generalmente como un caso especfico
relativo a la salud y la esperanza de vida.

La medicin del rendimiento


En contraste con los mtodos de evaluacin anteriores, la medicin del rendimiento
puede tener en cuenta las consideraciones de efectividad y eficiencia. La medicin del
rendimiento se diferencia de las anteriores formas de evaluacin en la utilizacin de la
informacin obtenida, ya que se espera que los agentes que ejecutan y los directores de los
programas vayan a ser responsables de la consecucin de los objetivos previstos. Por otra
parte, el anlisis se centra sobre todo en el nivel directivo. La medicin del rendimiento se
refiere al uso de los recursos de la organizacin en relacin con un objetivo predefinido,
que se caracteriza por un seguimiento y la notificacin de los logros de la poltica en curso.
Esta definicin indica claramente que la presentacin de informes es una actividad
fundamental para la medicin del rendimiento. Por lo general se lleva a cabo por los
directivos del programa o del organismo. En este sentido, la medicin y la evaluacin del
programa son complementarias en la recogida de informacin para reducir la incertidumbre
en torno a una medida de poltica pblica. El propsito fundamental de la medicin es,
como en la evaluacin de polticas, mejorar las intervenciones: el rendimiento no es slo un
concepto, sino tambin una agenda.
Originalmente, la medicin del rendimiento surgi en Estados Unidos en el nivel del
gobierno local, donde fue posible evaluar los insumos y productos de los servicios de la
administracin local. En el Reino Unido, fue un componente esencial de la reforma general
de la administracin pblica en la dcada de 1980 bajo el gobierno de Thatcher. Las
publicaciones del gobierno de esa poca explicitaban los hipotticos vnculos entre el

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aumento de la eficiencia gestora, una disminucin prevista en el gasto pblico y el


crecimiento econmico. Durante la poca del Nuevo Laborismo (1997-2010) hubo un claro
impulso al aumento de la transparencia en el rendimiento de los servicios pblicos
mediante la introduccin de objetivos en todas las reas del sector pblico.

Conclusin: los principales componentes de la evaluacin


Cambio o finalizacin? Tras la evaluacin, la etapa siguiente en el ciclo de las polticas
pblicas suele ser el cambio. Rara vez se mantienen las polticas en la misma forma exacta
a lo largo del tiempo, estn evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el
resultado de una evaluacin, pero con mayor frecuencia es producto de las
transformaciones del entorno socioeconmico o poltico, el aprendizaje del personal que
administra el programa, o sencillamente de una reelaboracin de las estructuras e ideas
existentes. Cuando una poltica o programa son evaluados o reconsiderados, son posibles
tres resultados: su mantenimiento, su terminacin o su sustitucin por otro nuevo.
La primera posibilidad ocurre raramente de manera consciente, pero sucede como
resultado de un sencillo fracaso en adoptar decisiones, aunque es posible que se reconsidere
seriamente una poltica y luego se mantenga de la misma manera. Tampoco es frecuente
que muchos programas pblicos se supriman, porque una vez empezadas las polticas
pblicas adquieren vida propia: desarrollan organizaciones, contratan personal, crean una
clientela que depende del programa para ciertos servicios. Puede que las organizaciones,
programas y polticas pblicas no sean inmortales, pero son relativamente pocas las que se
suprimen. En consecuencia, la sustitucin de las polticas pblicas es el destino ms
probable de un programa o poltica existentes. La sucesin puede adoptar diversas formas
(Peters [1982] 1993: 161-162; Levine, Peters, Thompson 1990: 98-99):

Lineal. Implica la sustitucin directa de un programa, poltica u organizacin por otra,


o el simple cambio de su emplazamiento administrativo.
Fusin. Algunas sucesiones traen consigo la refundicin de varios programas
independientes en uno solo.
Divisin. Algunos programas se dividen en dos o ms componentes individuales.
No-lineal. Algunas sucesiones son complejas y comportan elementos de otros tipos
como, por ejemplo, en la creacin de un nuevo departamento ministerial.
No hay incompatibilidad fundamental entre los tipos y mtodos de evaluacin descritos
anteriormente; cada uno de ellos aborda una dimensin valiosa y complementa as nuestra
comprensin de los efectos de una poltica determinada. En los ltimos aos la atencin se
ha centrado cada vez ms en cmo se podra integrar los resultados de las evaluaciones que
utilizan diferentes estrategias llevadas a cabo desde diferentes perspectivas y con distintos
mtodos. Independientemente de la estrategia que adopte un investigador, hay algunos
elementos que son inherentes a cada evaluacin. Se pueden considerar ocho pasos
esenciales para llevar a cabo una evaluacin.
El primer paso requiere la identificacin de los clientes de la evaluacin (por ejemplo, los
responsables polticos, la comunidad cientfica, los beneficiarios de la medida de la
poltica).
En segundo lugar, tienen que formularse preguntas o criterios de evaluacin claros (por
ejemplo, eficacia, pertinencia de la poltica para tratar el problema, sostenibilidad, efectos
no deseados equidad, entre otros).
El tercer paso es acerca de la evaluacin de los recursos disponibles para llevar a cabo el
proyecto de evaluacin (tiempo, personal, infraestructura de la organizacin, etc.) y en esta
fase debe responderse a la pregunta de si estos recursos fueron los adecuados y se utilizaron
de la forma prevista alcanzando a la poblacin objeto de la poltica.
El cuarto paso consiste en el anlisis detallado de los efectos previstos de la medida de
poltica pblica.
El quinto es acerca de la seleccin de la estrategia de evaluacin ms adecuada (por
ejemplo, una metodologa (casi-)experimental frente a un diseo cualitativo).

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Los dos siguientes pasos, sexto y sptimo versan sobre el desarrollo de las medidas y la
recogida de los datos y su anlisis. En lo que se refiere al anlisis de datos pueden
emplearse otros mtodos adems de los descritos anteriormente, incluyendo tcnicas para la
descripcin de las caractersticas de la distribucin de los datos. Esas tcnicas descriptivas
incluyen grficos de barras, grficos de lneas y tablas de frecuencia de las observaciones
de las categoras individuales, lo que permite una evaluacin comparativa de los datos. Por
ejemplo, se podra preparar una tabla que muestre el consumo de bebidas alcohlicas antes
y despus de la aprobacin de un aumento del impuesto sobre el alcohol, desglosado por
grupos de edad y/o gnero. De esta manera, el efecto esperado (es decir, menor consumo)
se puede investigar en cuanto a si es o no es observable en toda la poblacin objetivo o slo
en partes de ella.
El octavo y ltimo paso es la publicacin de los resultados y la presentacin de
recomendaciones para la mejora de la medida de poltica existente. La evaluacin versa
sobre la valoracin de los resultados e impactos esperados e inesperados de las polticas
pblicas.
Existen mltiples estrategias para el diseo de un estudio de evaluacin. Lo ms
importante, es que el evaluador sea claro acerca de si el inters principal es valorar la
eficacia o la eficiencia de una medida concreta. Una vez adoptada esta decisin, se puede
optar entre varios mtodos de evaluacin. Otra cuestin importante se refiere a la finalidad
de la evaluacin. Los hallazgos dependern de la manera en que se realice la evaluacin ya
que una valoracin exclusivamente objetiva de los efectos de la poltica es casi imposible.
De esto se deduce que los resultados de los estudios de evaluacin con independencia de
lo bien diseados que estn siempre deben considerarse en el contexto social en el que se
llevaron a cabo.
Hemos aprendido en este captulo que la evaluacin es una parte integral de la
elaboracin de las polticas pblicas basada en la evidencia y por lo tanto es importante
para facilitar informacin a los responsables polticos. La reciente popularidad de este
enfoque puede verse como un reflejo de las crecientes incertidumbres que circundan la
formulacin de las polticas y la renovada complejidad de las decisiones; la evidencia
cientfica parece ofrecer una manera de controlar esta incertidumbre y reducir esa
complejidad. Dependiendo de los resultados del proceso de evaluacin, puede iniciarse un
nuevo ciclo de la poltica pblica con el objetivo de terminar o modificar la poltica
evaluada. Por tanto, la evaluacin es una herramienta importante para la elaboracin de las
polticas pblicas, ya que podra relanzar una cuestin de nuevo a la agenda poltica y
motivar a los actores para mejorar el diseo de las polticas. Sin embargo, qu lecciones se
extraigan en realidad de los hallazgos de la evaluacin para las futuras actuaciones de
poltica pblica constituye una decisin poltica.

Referencias
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TEMA 10. EL XITO Y EL FRACASO DE LAS


POLTICAS PBLICAS
Introduccin: definicin de polticas y definicin de xito o fracaso ....................1
Qu sabemos sobre la mejora, el rendimiento y el xito de las polticas
pblicas?........................................................................................................................................2
Evaluacin y mejora de las polticas pblicas
2
La creacin de valor en el sector pblico
5
El rendimiento de las polticas pblicas
6
xito y fracaso en la gobernacin contempornea ......................................................7
Infortunios y fracasos militares
7
xitos parciales y fracasos en las reformas constitucionales
8
Un anlisis de los fiascos en las polticas pblicas
9
Una perspectiva comparativa: xito y fracaso en distintos sectores de poltica pblica
12
El espinoso asunto del xito de las polticas pblicas ............................................. 13
Definiciones y dimensiones
13
La zona gris: el espectro del xito al fracaso
17
Contexto y estrategias
18
Referencias ............................................................................................................................ 20
Uno de los servicios que quiz puede rendir la investigacin poltica acadmica a la
comunidad consiste en proporcionar estndares razonables para la valoracin crtica del
estado de los asuntos pblicos que sustituya a la mera reproduccin de consignas partidistas
tan frecuente en nuestro sistema de medios y poltica. Con este fin se examina a
continuacin la no muy abundante literatura especializada sobre el xito y el fracaso de las
polticas pblicas. El objetivo de estn unidad es tratar de proporcionar un marco de
referencia con el que acercarse y dar sentido a la naturaleza compleja del xito en las
polticas pblicas, entre todas las ambigedades y contradicciones que acompaan la
retrica poltica de los gobiernos sobre que sus polticas estn funcionando bien. Sin
embargo, por ms laudable que sea el decirle la verdad al poder (Wildavsky 1987), y
siendo conscientes de que debera perseverarse con fuerza por ese camino, los acadmicos
y los expertos no deben ser ingenuos sobre la naturaleza del juego de evaluacin en el que
participan. Los esfuerzos para impulsar la lgica de la razn, el clculo, y la bsqueda
desapasionada de la verdad en el mundo de la elaboracin de las polticas pblicas, no
pueden hacernos olvidar que la evaluacin de stas es un acto inherentemente normativo,
una materia de juicio poltico.
El plan de la exposicin es como sigue. A modo de introduccin se hace hincapi en las
tres perspectivas definitorias de las polticas pblicas que van a servir de trama para ordenar
el anlisis en el resto de la exposicin. En segundo lugar, se realiza una revisin de los
trabajos acadmicos sobre el xito y el fracaso de las polticas pblicas en distintos
mbitos. En tercer lugar se desarrolla el marco de referencia conceptual elaborado por
McConnell (2010) que ha servido para orientar todo este texto.

Introduccin: definicin de polticas y definicin de xito o fracaso


Las definiciones sobre qu se entiende por poltica pblica (policy) como vimos en el
primer tema suelen ser muy generales, por ejemplo, en un texto clsico ya mencionado en
el Tema 1 (Dye 1998: 2) se define como cualquier cosa que los gobiernos deciden hacer o
no hacer. Los gobiernos contemporneos hacen todo tipo de cosas desde construir
carreteras y otras infraestructuras hasta reglamentar la salubridad y el etiquetado de los
alimentos, culpabilizar a los opositores por ejercer mal la oposicin o convocar elecciones.
Cmo puede reducirse esa complejidad para tratar la materia del xito y el fracaso?

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fenmeno del valor pblico ha crecido hasta el punto de que se dice haber superado a la
nueva gestin pblica como paradigma, convirtindose en un enfoque habitual. No
obstante, este esbozo simplificado de la aportacin de Moore puede servir para el
esclarecimiento del asunto del xito de las polticas pblicas. Veamos algunos puntos de
inters.
Primero, el valor pblico es un concepto resbaladizo, de hecho el propio Moore no
proporciona una definicin directa y los debates subsiguientes lo confirman. Por ejemplo,
Rhodes y Wanna (2009) destacan su confusin terica y conceptual. Segundo, se ha
subrayado su carcter ambiguo pero fundamental y aqu reside su atractivo. Es una frase
sencilla que presenta connotaciones positivas pero que significa cosas distintas para
personas diferentes. Tercero, el valor pblico no es un estado homogneo ni est falto de
conflictos. En la prctica se produce una competencia entre distintos valores pblicos. Por
ejemplo, pinsese en una organizacin gestora de ferrocarriles que debe satisfacer valores
en competencia, como puntualidad, en contraposicin a dejar cierto margen para los
transbordos, o entre maximizar el nmero de trenes o reducirlos para generar una capacidad
de reaccin en momentos de trfico irregular. Cuarto, distintos estudios acadmicos
destacan los aspectos contextuales del valor pblico. Lo que posee valor en una jurisdiccin
puede no proporcionarlo en otra. Por ejemplo, Rhodes y Wanna (2009) arguyen que el
concepto es menos relevante y til en sistemas parlamentarios tipo Westminster porque
presupone un grado de autonoma gestora inexistente en un modelo fuertemente jerrquico
con partidos polticos disciplinados.
Quinto, muchos de estos debates sobre el valor pblico se centran en las estrategias para
alcanzarlo, segn Moore (1995) es preciso conseguir el grado apropiado de abstraccin de
los objetivos, un enfoque equilibrado sobre los riesgos implicados y asegurarse de que las
estrategias estn alineadas con propsitos pblicos. Sexto, existen diferentes perspectivas
para medir el valor pblico, por ejemplo se suele considerar al pblico como el ltimo
rbitro del valor y se reconocen las dificultades de una medicin objetiva y del
establecimiento de conexiones causales entre las intenciones y los resultados en las
polticas pblicas.
El rendimiento de las polticas pblicas
La medicin y evaluacin de polticas, programas, servicios pblicos, con independencia
de quin los gestione y de las dificultades conceptuales y empricas para lograrlo es una
actividad que se ha incorporado a la prctica administrativa de numerosos pases. La
difusin de estas prcticas arranca de la ley sobre resultados y rendimiento (performance)
del Estado que se promulg en 1993 en los Estados Unidos, y que cambi
significativamente las percepciones de los servicios pblicos de los ciudadanos, los
gestores y los polticos de ese pas. La Sociedad Europea de Evaluacin se fund en 1994 y
comenz sus actividades en 1996.
En la legislacin estadounidense de 1993 se establece que todos los organismos pblicos
deben desarrollar una declaracin de finalidades fundamentales y un plan estratgico a
largo plazo, establecer objetivos de rendimiento anual orientados a resultados, medir su
logro e informar al poder legislativo de sus resultados, lo que facilita una informacin
fiable y til para la adopcin de decisiones y la elaboracin de las polticas pblicas. Con
esta informacin disponible pueden utilizarse tcnicas gestoras modernas como la gestin
por resultados, por objetivos, de calidad, el benchmarking y gracias al conocimiento
pblico de indicadores comparados capaces de medir la eficiencia en los organismos
pblicos, se podra mejorar consiguientemente su productividad.
Sin embargo, en los sistemas parlamentarios europeos no hay organizaciones
comparables a las que posee el Congreso de los Estados Unidos (Cmara de representantes
y Senado): el Congressional Research Service, encargado de asesorar en general a los
congresistas, las comisiones y al personal con confidencialidad y de manera no partidista;
la Congressional Budget Office, que hace lo mismo en materias presupuestarias; y, sobre
todo, a la Government Accountability Office (GAO), que es la encargada de revisar y
controlar las actividades del ejecutivo, de acuerdo con las prescripciones de la ley de 1993.
Esta dependencia del legislativo es la que le proporciona una autoridad y una autonoma de
la que carecen sus equivalentes en Europa que suelen depender del poder ejecutivo.

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afirma que las deficiencias tienden a surgir tanto en la eleccin de las actividades que
realiza el gobierno, como en los mtodos utilizados para llevarlas a cabo. En consecuencia,
estas teoras tratan de redisear las instituciones para que las consecuencias sociales del
inters particular se reduzcan al mnimo mediante el uso generalizado de mercados. La
visin realista tiende a ver a la elaboracin de polticas pblicas como un proceso social y
poltico complejo que implica valores e ideologas en competencia, en el que los fines de la
accin del gobierno estn eternamente abiertos a la disputa, tanto como los medios elegidos
para llevarlos a cabo. Esta perspectiva de competencia de valores requiere la cooperacin
y el dilogo constante para hacer una poltica acertada. El estudio por lo tanto tiende a
centrarse en la distribucin y redistribucin... y el uso selectivo y la manipulacin de la
informacin y otros recursos en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (Bovens y
t Hart, 1996: 104). Desde este punto de vista, los fracasos de gobierno provienen de la falta
de acuerdo sobre asuntos importantes o del dominio de la decisin por un solo punto de
vista parcial, por ejemplo mediante la corrupcin, el clientelismo, el secretismo excesivo u
otros quebrantamientos de las normas de procedimiento acordadas.
Una visin realista alternativa ve al gobierno dentro de una telaraa ms amplia de redes
y dependencias, como organismos, grupos de clientes, medios de comunicacin y
gobiernos extranjeros. Desde esta perspectiva de interaccin institucional, la actividad del
gobierno no consiste en decisiones, sino en una negociacin constante dentro y a travs de
estas redes. As, la poltica pblica se desarrolla de forma iterativa, a travs de un complejo
juego desempeado por protagonistas individuales y de grupo. Lo que el gobierno hace no
es el resultado de procesos complejos y ms o menos impenetrables de interaccin
institucional. En su forma ms extrema, se producen los procesos de cubo de basura, en
el que los problemas, las soluciones y los actores coinciden a travs de un proceso ms o
menos arbitrario. En algunos sectores de poltica pblica, sin embargo, puede haber redes
bien establecidas para el tratamiento de asuntos que hagan que las decisiones sean ms
predecibles. Este enfoque estudia, por tanto, las estructuras de las organizaciones
competidoras y las estrategias que desarrollan, en vez de los intereses y valores que
intentan promover. El gobierno se concibe como organizacin muy compleja, tanto interna
como externamente dependiente, configurado como un autntico laberinto organizativo.
Su eficacia y legitimidad, se consideran extremadamente frgiles.
Aquellos que comparten una filosofa pesimista, por el contrario, sugieren que algunos
sectores de poltica pblica son inextricables o presentan altos niveles de riesgo. Por un
lado, los tericos marxistas afirman que la desigualdad fundamental se basa en los fallos
del Estado capitalista, lo que lleva a la sobreproduccin, el desempleo, la crisis fiscal y la
inestabilidad. Por otro lado, los pesimistas tecnolgicos sugieren que ciertas caractersticas
de la tecnologa avanzada no pueden ser seguras sin un costoso proceso de ensayo y error
en el que los desastres ocurrirn inevitablemente. Sin embargo, sin los avances
tecnolgicos, argumentan, el crecimiento econmico se detendr. Un futuro econmico
estable es propenso al riesgo. Estos puntos de vista, por tanto, tienden a concentrarse en
la racionalidad general de los sistemas como un todo, en el que los episodios individuales
se pueden explicar. La visin pesimista es as, mucho ms determinista y ve a los episodios
desastrosos como parte de un problema ms amplio o ms profundo. Las consecuencias de
esta debilidad estructural pueden ser oleadas de desastres, que socavan acumulativamente la
legitimidad del Estado en su conjunto. En este modelo los resultados desastrosos de las
polticas pblicas suelen ser normales.
Las tendencias ms amplias hacia la creciente complejidad social y tecnolgica, y los
vnculos ms estrechos de los sistemas sociales, tecnolgicos y polticos pueden hacer
que las fallos de un programa de poltica pblica sean ms probables. El papel cambiante
de los medios de comunicacin, una opinin pblica con una actitud menos deferente, y la
institucionalizacin de nuevos canales para la crtica del gobierno, pueden explicar por qu
el fracaso poltico puede acompaar a estos fallos de programa, sean reales o no.

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mundo est de acuerdo. El conflicto es una caracterstica inescapable de los xitos de


programa. La confrontacin de discursos es un aspecto natural de la poltica pblica en las
sociedades plurales.
Las polticas pblicas abarcan un amplio rango de sectores, incluyendo por ejemplo, la
energa, la industria, la agricultura, el medio ambiente, los servicios de inteligencia, la
defensa, la poltica exterior, la seguridad interior, la sanidad, los servicios sociales, la
educacin y muchos ms. La mayora de los sectores tienen valores que estn ampliamente
compartidos por su comunidad de actores, por ejemplo, el secreto (inteligencia), la
eficiencia (presupuestacin), el cuidado del paciente (sanidad). Estos valores estn
consagrados en normas o puntos de referencia y son indicadores de xito en ese sector.
Otros criterios de xito pueden cruzar transversalmente los distintos sectores. La eficiencia
es particularmente importante. La cuestin de la contencin de costes y la gestin de los
recortes est en la agenda de todas las administraciones pblicas desde la crisis econmica
mundial de 1973 y ha cobrado mayor importancia, si cabe, con la prolongada crisis
desatada en 2008.
Pero los gobiernos no slo supervisan procesos de elaboracin de polticas pblicas o
adoptan decisiones sobre programas, tambin hacen poltica. El xito poltico se define en
relacin al gobierno, su capacidad de gobernar, los valores que trata de promover En
otras palabras, el xito en el proceso y/o en el programa puede traer xitos polticos al
gobierno, dependiendo de las circunstancias, de tres maneras principales que pueden
superponerse. La primera es el refuerzo de las perspectivas electorales o la reputacin del
gobierno o sus lderes. No hace falta suscribir plenamente la teora de la eleccin racional
para reconocer que los partidos que estn en el poder quieren mantenerse en l. Los
gobiernos quieren seguir gobernando. Una poltica pblica que ayude a mantener o a
incrementar las posibilidades en las urnas puede considerarse con xito. Ello es
especialmente cierto en las circunstancias de una crisis, cuando las amenazas son
inminentes, la incertidumbre elevada y es preciso adoptar decisiones con rapidez.
Una segunda manera es el control de la agenda y la distensin de la gobernacin. Los
gobiernos afrontan una difcil tarea, una corriente interminable de problemas algunos
crnicos y de larga duracin, otros episodios a corto plazo, presiones de incontables
grupos con quienes suelen estar en completo desacuerdo, tiene recursos limitados a su
disposicin y son escudriados por un conjunto de actores hostiles, que van desde los
oponentes polticos hasta los medios de comunicacin. En consecuencia, un aspecto de la
gobernacin consiste en producir programas que pueden dejar mucho que desear en
trminos de tratar problemas de poltica pblica, pero que ayuden a mantener su capacidad
de gobernar. As un programa puede considerarse con xito si:
- implica una definicin estrecha del problema para hacerlo manejable. Por ejemplo,
definir un disturbio callejero como un asunto de mala conducta individual ms que
como producto de factores socioeconmicos o culturales ms profundos.
- Da la apariencia de tratar un problema. Por ejemplo, la creacin de una poltica pblica
simblica o placebo como la creacin de un nuevo programa sin financiacin
adicional, que lo nico que hace es extraer de la agenda poltica una cuestin daina.
- Ayudar a comprar o contrarrestar a los crticos o a ganar apoyo de actores o intereses
clave mediante concesiones o promesas de reforma futura.
La tercera manera es con el sostenimiento de los valores y la direccin del gobierno.
Todos los gobiernos tienen una visin porque si no, no resultan elegidos. Por ello impulsan
polticas pblicas que se alineen con esa visin, aunque la retrica de la poltica de
adversarios utilizada en la oposicin debe ceder a la continuidad con el gobierno precedente
cuando se llega al poder. En consecuencia, las polticas pueden tener xito si promueven
los valores apoyados por el gobierno y le ayudan a mantener su trayectoria, pero tambin si,
una vez en el poder, le ayudan a forjar nuevos valores y a abrir nuevos caminos.
En conclusin, si las polticas pblicas son, en sentido amplio, lo que el gobierno decide
hacer, o no, entonces los gobiernos abren procesos definen asuntos como problemas,
examinan opciones, consultan, desarrollan programas empleando una amplia
variedad y distintas combinaciones de instrumentos de poltica pblica y hacen poltica
realizan actividades que refuercen sus perspectivas electorales, mantengan su capacidad

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de gobernar y la direccin de sus polticas. El xito puede darse en cada una de estas
esferas cuando el gobierno logra lo que ha establecido que quiere alcanzar. Aunque el
carcter contencioso del xito significa que no todo el mundo estar de acuerdo,
dependiendo de si se apoyan los objetivos y los medios empleados para lograrlo.
La zona gris: el espectro del xito al fracaso
Como las polticas pblicas tienen mltiples objetivos polticos, de proceso, y de
programa, y todos ellos pueden, o no, ser alcanzados en mayor o menor grado, el xito o el
fracaso total de una poltica son infrecuentes, por lo que ms bien los caos reales se sitan
en la amplia zona gris entre esos extremos. Aunque los trabajos acadmicos sobre el
fracaso son ms abundantes que los que versan sobre el xito, tampoco hay acuerdo
generalizado sobre lo que constituye el fracaso. Aqu se seguir, como en todo el anlisis,
la propuesta de McConnell (2010: 56) que refleja su definicin de xito: Una poltica
fracasa en el grado en que no logra los objetivos que sus proponentes queran alcanzar.
Quienes apoyaban las finalidades originales es probable que perciban, con pesar, un
resultado de fracaso de poltica pblica. Los oponentes percibirn tambin el fracaso pero
con satisfaccin porque no apoyaban los objetivos originales. El espectro de situaciones
comprende el xito, el xito duradero, el xito conflictivo, el xito precario y el fracaso.
El xito es una categora tpico-ideal del espectro porque supone el logro pleno e
inequvoco de todos los objetivos de proceso, programa y polticos de una poltica pblica.
Pragmticamente, la categora incluira casos en los que hay fallos muy pequeos: retrasos
temporales insignificantes, fallos decisorios aislados y remediados con rapidez, dficit
marginal en algunos objetivos, y adems, niveles de controversia bien inexistentes o muy
escasos y claramente contenibles. Una categora de xito en una poltica pblica es
necesaria como punto de comparacin con el que valorar la vasta mayora de polticas que
estn por debajo de las expectativas del gobierno en distintos grados y atraen un desacuerdo
sustancial, e incluso controversia. En sntesis, el xito en una poltica pblica significa que
el gobierno hace precisamente los que ha establecido, apoyado en la legitimidad
constitucional y sin suscitar ninguna oposicin significativa.
El xito duradero puede predicarse de polticas pblicas que han quedado por debajo de
las expectativas en escaso grado. Estas polticas tienden a ser resistentes y flexibles, en
relacin a las otras categoras situadas al otro extremo del espectro, porque carecen de
contestacin y presentan niveles escasos o manejables de controversia. Se pueden producir
dficits menores en el logro de los objetivos, retrasos temporales, la gestin presupuestaria,
fallos de decisin o comunicacin, crticas menores que perturban la direccin y la agenda
del gobierno, que es capaz de capear el temporal. Por ejemplo, las polticas que prohben
fumar en bares y restaurantes aprobadas en distintos pases como Irlanda, Escocia, Austria,
Italia, Australia y Espaa. Se reduce la insalubridad ambiental para clientes y trabajadores,
aunque su implantacin no est exenta de crticas.
En la categora del xito conflictivo, la poltica recibe una intensa contestacin,
abrindose un conflicto entre partidarios y oponentes como consecuencia del espacio
poltico abierto por el alejamiento sustancial de los objetivos originales y/o porque la
cuestin es intrnsecamente controvertida. Se producen dficits considerables en el logro de
objetivos, hay retrasos temporales sustanciales, notables incumplimientos presupuestarios,
serie de fallos de decisin o pocos pero de gran significacin, fallos de comunicacin
graves, crticas sustanciales que fuerzan al gobierno a esforzarse para mantener su rumbo y
agenda, quiz con algunas modificaciones. No hay una clara lnea divisoria entre el xito
duradero y el conflictivo (ni con la categora siguiente de xito precario). Deben verse ms
bien como grandes franjas dentro de un continuum. El xito conflictivo es todava xito
en el sentido de que las normas e instrumentos de la poltica sobreviven intactos (la poltica
no se termina y no hay un replanteamiento de las normas porque sus proponentes continan
apoyndolas). Un ejemplo podra ser la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea
(UE), considerada alternativamente por partidarios y detractores como buque insignia o
Titanic, segn se consideren los xitos resultantes de asegurar suministros agrarios
estables y el mantenimiento de la renta de los agricultores, o su excesivo peso en el
presupuesto de la UE, los despilfarros en cultivos realizados slo para cobrar la subvencin,
o la produccin de excedentes.

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Las polticas de xito precario estn al borde del fracaso pues hay graves desviaciones de
los objetivos originales, aun cuando puede haber algunos xitos menores en algn aspecto,
pero se producen conflictos sobresalientes y enconados sobre el futuro de la poltica.
Incluso sus proponentes pueden dudar de su viabilidad temporal. Se producen fallos
generalizados: escaso o ningn progreso hacia los fines, retrasos hasta el punto de detenerse
la implantacin, falta de recursos con los que las tereas fundamentales no pueden llevarse a
cabo, fallos de decisin o de comunicacin frecuentes o significativos que afectan a la
reputacin de la poltica. Las crticas son intensas y omnipresentes, con el gobierno
desarbolado y tratando de mantener su agenda y direccin que resulta en grandes
concesiones o replanteamientos.
Las polticas pblicas fracasadas como se ha apuntado no logran sus objetivos ni reciben
apoyo de sus proponentes. De manera similar a como sucede al otro extremo del espectro,
hay pocas polticas con escaso progreso hacia sus fines. Las patologas superan a los muy
escasos xitos y tanto partidarios como oponentes coinciden en la percepcin del fracaso.
Las polticas fracasadas no hacen lo que estaba establecido y se demuestran incapaces de
capear el temporal. Por ltimo, hay que destacar que al explorar en detalle estas
dimensiones del xito, la ubicacin de las polticas en las categoras particulares es un arte,
no una ciencia exacta. No hay nada de qu avergonzarse en ello. La interpretacin y el
juicio son una parte legtima del anlisis poltico, y como recuerda Wildavsky (1987), el
anlisis de las polticas pblicas requiere imaginacin.
Contexto y estrategias
Los dirigentes polticos quieren tener xito en el logro de sus objetivos. Y tampoco hace
falta ser un terico de la eleccin racional para reconocer que la estrategia y el clculo
pueden ser impulsos importantes del comportamiento poltico. En consecuencia, los
polticos deben sopesar las contrapartidas entre las tres esferas (proceso, programa,
poltico) para conseguir xitos en las polticas pblicas que impulsen. Qu estrategias son
ms arriesgadas o ms factibles que otras y bajo qu circunstancias? Para calibrar la
respuesta es preciso partir del contexto en el que la estrategia va a operar porque una que
parezca viable y con xito probable en unas circunstancias puede ser un riesgo casi seguro
de fallo en otras. Las variables determinantes del contexto se recogen en la Tabla 4.

Tabla 4. Las variables que proporcionan el contexto a las estrategias.


Grado de politizacin del asunto
Grado de urgencia
Grado en que las cuestiones electorales y de reputacin estn en juego
Fuerza de las presiones favorables al consenso para la elaboracin de la poltica pblica
Fuerza de la probable oposicin al gobierno
Fuente: Allan McConnell, Understanding Policy Success. (Houndmills: Palgrave, 2010: 140).

Estas variables toman en consideracin la naturaleza del asunto en s, la oportunidad


temporal y el contexto poltico ms amplio. Este sucinto marco de referencia conceptual
puede ayudar a explicar, al menos parcialmente, las estrategias de elaboracin de polticas
pblicas en condiciones de incertidumbre. Antes de comentar las variables conviene
resaltar algunos matices. Primero, la estrategias con xito pueden inclinarse hacia tres tipos
de factores: bsqueda del consenso, esto es, construccin de alianzas estableciendo algn
tipo de acuerdo; ejercicio de un liderazgo ejecutivo decisivo, o bsqueda de soluciones
innovadoras y de ampliacin de horizontes. Segundo, la interaccin y grados de sinergia y
conflicto entre las variables son cruciales. Tercero, la prediccin poltica no es una ciencia
exacta: los riesgos son juicios sobre la probabilidad y consecuencias de resultados
particulares. Cuarto, las variables del contexto no tienen en cuenta las personalidades y
estilos de los lderes y decisores individuales, o cuestiones ajenas a la personalidad como la
experiencia general del decisor en las polticas pblicas o la especializacin en una
concreta. La intencin de la exposicin de estas reservas es dotar de realismo a nuestra
capacidad de explicar el curso de las estrategias para conseguir el xito.

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Algunos asuntos estn ms politizados que otros. Algunos pertenecen a la poltica


menuda en la que los debates suelen estar restringidos a las administraciones y a pequeos
grupos de expertos, por ejemplo, la matriculacin de vehculos de motor, las patentes, las
normas de salud alimentaria Otros son polticamente sobresalientes y son capaces de
dividir a los partidos polticos y a los grupos de inters en competencia, por ejemplo, la
investigacin sobre embriones humanos, el matrimonio entre personas del mismo sexo, las
grandes reformas constitucionales As, en igualdad de circunstancias, cuanto mayor sea
el grado de politizacin que caracteriza a una poltica pblica particular, ser mayor el
riesgo de que soluciones basadas en la ampliacin de horizontes o en el liderazgo ejecutivo
pueden salir mal y conducir a un fracaso de proceso, programa o poltico. De modo que la
estrategia de construccin de alianzas y la bsqueda del consenso es la ms viable cuando
aumenta el nivel de politizacin.
Cuando hay presiones para decidir, como en las situaciones de crisis, cuando la urgencia
para afrontar un problema es mayor, lo ms probable es que una estrategia de construccin
de alianzas (como la deliberacin con las partes interesadas o el empleo de datos para
argumentar una postura) retrasarn la adopcin de decisiones y pueden conducir a fracasos
de proceso, programaticos o polticos. Y a la inversa, el xito parece ms probable si se
emplean las soluciones innovadoras o un poder ejecutivo fuerte. La crisis, con amenazas
intensas y mucha incertidumbre, favorece la centralizacin.
Sin embargo, cuanta ms importancia tengan los asuntos electorales y de reputacin y
ms estn en la cuerda floja los gobiernos, mayor es el riesgo de que las soluciones de mero
ejercicio del poder ejecutivo y de ampliacin de horizontes conduzcan al fracaso en las tres
esferas de la poltica pblica. En estas circunstancias, las alianzas sern probablemente
insostenibles, los programas estarn mal concebidos y es probable que se perciba al
gobierno como dictatorial y sin contacto con la realidad. En consecuencia, cuando aumenta
la importancia de los factores electorales y de reputacin, una estrategia de bsqueda del
consenso mediante negociaciones y trabajo conjunto, puede ser prudente y factible no en
trminos sustantivos, sino porque puede ayudar a disminuir las crticas y crear la
apariencia, por lo menos, de bsqueda del inters pblico en vez de uno particular.
Una cuestin importante es el grado de presin para que el gobierno genere un acuerdo
amplio para una poltica pblica entre un grupo de partes interesadas. Segn los casos las
expectativas suelen ser bajas pero con frecuencia hay expectativas sustanciales de llegar a
un acuerdo y hay riesgo de inaccin, por ejemplo, reformas constitucionales, negociaciones
de paz Cuanto mayores sean las presiones para el consenso, es mayor el riesgo de que las
soluciones tipo ejercicio del poder ejecutivo o un arreglo rpido susciten un fracaso de
proceso, programa o poltico. En consecuencia, las opciones ms factibles son del tipo de
bsqueda de alianzas: negociacin, deliberacin, empleo de un lenguaje ambiguo y
estrategias basadas en datos. Por ejemplo, cualquier resolucin sostenible de una guerra
civil es probable que surja de una negociacin ms que de la imposicin unilateral del
poder ejecutivo.
La oposicin puede provenir de coaliciones dbiles o fuertes, o de la convergencia de
intereses opositores. La oposicin puede tener un elevado potencial de ruptura, o incluso de
veto, del proceso de elaboracin de una poltica pblica de cualquier tipo. La implicacin,
en trminos de riesgo, es que cuanto mayor sea la fuerza de la probable oposicin al
gobierno, sus soluciones de poltica pblica y su direccin, entonces es mayor el riesgo de
que soluciones tipo ejercicio del poder ejecutivo o un arreglo rpido susciten un
fracaso de proceso, programa o poltico. La probabilidad de xito se incrementar si se
ensayan estrategias de bsqueda del consenso, deliberativas o basadas en datos que quiz
redunden en concesiones menores, pero que en cualquier caso, contribuir a refinar la
implantacin y difuminar las crticas al gobierno.
Es muy importante destacar que los clculos de riesgo por los decisores, hechos
consciente o inconscientemente, implican razonamientos polticos, no slo programas o
procesos. El clculo del riesgo poltico, en particular de las consecuencias electorales, es
parte de la esencia de la elaboracin de polticas pblicas en las democracias occidentales.
Los decisores sopesan las polticas pblicas, midiendo riesgos y beneficios, con un nfasis
particular en la imagen sobre lo sustantivo. Y es importante recordar tambin que la
valoracin del riesgo se realiza mediante juicios ms que basndose sobre hechos. El medio

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ms frecuente de clculo de riesgos empleado por los decisores suele ser el olfato o el
instinto.
En principio todas las estrategias son factibles para conseguir el xito si el contexto es
propicio. Pero las estrategias de menor riesgo son las encaminadas a construir una coalicin
mediante la bsqueda del consenso:
- xito de proceso: permiten al gobierno entablar negociaciones y discusiones, mientras
que mantiene sus objetivos originales mediante su poder de encuadrar los hechos de
maneras particulares y de emplear un lenguaje optimista pero ambiguo para integrar
intereses dispares.
- xito de programa: permite una implantacin en lnea con los objetivos porque buena
parte de los problemas potenciales se han tratado ya en la fase de deliberaciones y
consultas.
- xito poltico: proporciona un poder sustancial al gobierno para establecer la agenda y
la interpretacin autorizada de los resultados y procedimientos de las consultas le
puede permitir mantener su capacidad de gobernar desplazando las cuestiones
escandalosas fuera de la agenda.
Las estrategias de riesgo medio suelen concentrarse en el ejercicio del poder ejecutivo si
la cuestin presenta una o ms de las siguientes caractersticas: no est politizada en
exceso, hay moderadas repercusiones electorales o de reputacin en juego, algunas
presiones para el consenso o la probabilidad de una oposicin moderada.
Las estrategias de riesgo elevado mediante el empleo del poder ejecutivo sin mayores
aditamentos suelen resultar en fracaso, a no ser que el asunto sea muy urgente y no est
muy politizado, no tenga implicaciones electorales o reputacin elevadas, escasas presiones
para el consenso y conflicto poco probable. Una estrategia de ejercicio del poder ejecutivo
plantea riesgos elevados en trminos de:
- Fracaso de proceso: enajenndose a los oponentes, e incluso generando disidentes en
las propias filas, no consiguiendo producir una coalicin suficiente y desbaratando el
proceso de elaboracin de la poltica.
- Fracaso de programa: implantacin infructuosa porque las normas y regulaciones no
han recibido un escrutinio previo suficiente para solucionar los problemas logsticos.
- Fracaso poltico: desestabilizacin de la capacidad de gobernar del gobierno al crear un
programa preado de tantos problemas de implantacin que va a continuar en la
agenda, con frecuencia a expensas de otras cuestiones.
Por ltimo, como seala McConnell (2010a: 153) estos comentarios finales sobre las
estrategias para la elaboracin de polticas pblicas y su contexto son slo un paso ms all
de donde nos encontrbamos antes de su publicacin y, aunque distan de la precisin de las
ciencias duras, son juicios informados, coherentes con el arte del anlisis de las
polticas pblicas, en expresin de Wildavsky.

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Los infortunios de tipo 4 pueden implicar apuros en una poltica pblica que vayan
mucho ms all de cualquier previsin o control. Estos incluyen los grandes desastres
naturales o posibles invasiones por sorpresa de grandes potencias extranjeras.
Para estructurar el anlisis de los fiascos, Bovens y t Hart (1996: 100-108) han intentado
vincular las contribuciones de las distintas disciplinas y centros de atencin analticos con
distintas filosofas de la gobernacin implcitas en los marcos de referencia con los que se
analizan los problemas de las polticas pblicas, como puede verse en la Tabla 2.

Tabla 2. La estructura del anlisis de los fiascos.


Filosofas de gobierno
Centros
atencin
analticos

de

Causa tpica

Optimistas
Resolucin de problemas

Realistas
Gestin de
Interaccin
valores en
institucional
competencia

Pesimistas
Hacer frente a las
constricciones
estructurales

Incompetencia cognitiva,
tratamiento de la
informacin

Resolucin
del conflicto
inadecuada

Intereses dominantes,
fallo del sistema

Complejida
d
organizativa

Fuente: Mark Bovens, Paul t Hart, (1996) Understanding Policy Fiascoes. New Brunswick:
Transaction: 101.

Los optimistas, parten de la creencia de que en principio, un organizacin o un gobierno


modernos son un medio poderoso para alcanzar el bien comn (Bovens y 't Hart 1996:
95). Los gobiernos son vistos como capaces de perseguir sus objetivos de manera racional,
a travs de jerarquas especializadas y la mejora constante de la gestin y adopcin de
decisiones. Desde ese punto de vista, los funcionarios pblicos se consideran
esencialmente competentes y bien intencionados. Los fracasos del gobierno en este modelo
son poco comunes, el resultado de la interferencia poltica o del error individual. En una
perspectiva weberiana en un sentido amplio del proceso de elaboracin de las polticas
pblicas, las quiebras de ste son la excepcin y no la norma, y surgen del alejamiento de la
buena prctica administrativa bien establecida.
Esta filosofa optimista da lugar a un enfoque caracterstico de estudio sobre la
gobernacin como la resolucin de problemas o la decisin. Desde este punto de vista los
problemas sociales son externos, ms o menos fcilmente cognoscibles y susceptibles de
una amplia gama de soluciones, cada una de ellas tiene sus ventajas e inconvenientes, as
como probabilidades (no definidas) (Bovens y t Hart 1996: 102). La tarea del gobierno es
la definicin del problema, la generacin de opciones, la evaluacin de las mismas, la
implantacin y la revisin de lo que se ha hecho. La actividad de gobierno se ve en buena
parte como racional y voluntarista. Los objetivos del gobierno estn dados en su mayora, y
las opciones se producen entre los medios para realizarlas. Las decisiones son por tanto
calculables en trminos cuantitativos, y la implantacin se ve como una simple cuestin de
control efectivo y buena planificacin. En ese marco de referencia, el error suele explicarse
tpicamente por la escasa formacin, las patologas de la personalidad y del grupo,
violaciones de los procedimientos racionales o debilidades en los flujos de informacin.
Los realistas, sin embargo, parten de una filosofa muy diferente, la concepcin de las
polticas pblicas y la gobernacin como actividades esencialmente frgiles (Bovens y t
Hart 1996: 97) y, por tanto, propensas a fallos. Desde esta perspectiva, los funcionarios
pblicos tienen ms probabilidades de ser vistos como maximizadores de utilidad
individualistas preocupados por sus propios beneficios y privilegios o, al menos, con el
avance de la causa de su departamento en la gran competicin por atencin poltica y
recursos. Estos impulsos egostas, sin embargo, se mantienen a raya por una serie de
procedimientos tales como los controles administrativos y las convenciones de la
supervisin democrtica y del constitucionalismo liberal como la separacin de poderes,
la revisin judicial y el imperio de la ley. Por otra parte, la teora de la eleccin pblica

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afirma que las deficiencias tienden a surgir tanto en la eleccin de las actividades que
realiza el gobierno, como en los mtodos utilizados para llevarlas a cabo. En consecuencia,
estas teoras tratan de redisear las instituciones para que las consecuencias sociales del
inters particular se reduzcan al mnimo mediante el uso generalizado de mercados. La
visin realista tiende a ver a la elaboracin de polticas pblicas como un proceso social y
poltico complejo que implica valores e ideologas en competencia, en el que los fines de la
accin del gobierno estn eternamente abiertos a la disputa, tanto como los medios elegidos
para llevarlos a cabo. Esta perspectiva de competencia de valores requiere la cooperacin
y el dilogo constante para hacer una poltica acertada. El estudio por lo tanto tiende a
centrarse en la distribucin y redistribucin... y el uso selectivo y la manipulacin de la
informacin y otros recursos en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (Bovens y
t Hart, 1996: 104). Desde este punto de vista, los fracasos de gobierno provienen de la falta
de acuerdo sobre asuntos importantes o del dominio de la decisin por un solo punto de
vista parcial, por ejemplo mediante la corrupcin, el clientelismo, el secretismo excesivo u
otros quebrantamientos de las normas de procedimiento acordadas.
Una visin realista alternativa ve al gobierno dentro de una telaraa ms amplia de redes
y dependencias, como organismos, grupos de clientes, medios de comunicacin y
gobiernos extranjeros. Desde esta perspectiva de interaccin institucional, la actividad del
gobierno no consiste en decisiones, sino en una negociacin constante dentro y a travs de
estas redes. As, la poltica pblica se desarrolla de forma iterativa, a travs de un complejo
juego desempeado por protagonistas individuales y de grupo. Lo que el gobierno hace no
es el resultado de procesos complejos y ms o menos impenetrables de interaccin
institucional. En su forma ms extrema, se producen los procesos de cubo de basura, en
el que los problemas, las soluciones y los actores coinciden a travs de un proceso ms o
menos arbitrario. En algunos sectores de poltica pblica, sin embargo, puede haber redes
bien establecidas para el tratamiento de asuntos que hagan que las decisiones sean ms
predecibles. Este enfoque estudia, por tanto, las estructuras de las organizaciones
competidoras y las estrategias que desarrollan, en vez de los intereses y valores que
intentan promover. El gobierno se concibe como organizacin muy compleja, tanto interna
como externamente dependiente, configurado como un autntico laberinto organizativo.
Su eficacia y legitimidad, se consideran extremadamente frgiles.
Aquellos que comparten una filosofa pesimista, por el contrario, sugieren que algunos
sectores de poltica pblica son inextricables o presentan altos niveles de riesgo. Por un
lado, los tericos marxistas afirman que la desigualdad fundamental se basa en los fallos
del Estado capitalista, lo que lleva a la sobreproduccin, el desempleo, la crisis fiscal y la
inestabilidad. Por otro lado, los pesimistas tecnolgicos sugieren que ciertas caractersticas
de la tecnologa avanzada no pueden ser seguras sin un costoso proceso de ensayo y error
en el que los desastres ocurrirn inevitablemente. Sin embargo, sin los avances
tecnolgicos, argumentan, el crecimiento econmico se detendr. Un futuro econmico
estable es propenso al riesgo. Estos puntos de vista, por tanto, tienden a concentrarse en
la racionalidad general de los sistemas como un todo, en el que los episodios individuales
se pueden explicar. La visin pesimista es as, mucho ms determinista y ve a los episodios
desastrosos como parte de un problema ms amplio o ms profundo. Las consecuencias de
esta debilidad estructural pueden ser oleadas de desastres, que socavan acumulativamente la
legitimidad del Estado en su conjunto. En este modelo los resultados desastrosos de las
polticas pblicas suelen ser normales.
Las tendencias ms amplias hacia la creciente complejidad social y tecnolgica, y los
vnculos ms estrechos de los sistemas sociales, tecnolgicos y polticos pueden hacer
que las fallos de un programa de poltica pblica sean ms probables. El papel cambiante
de los medios de comunicacin, una opinin pblica con una actitud menos deferente, y la
institucionalizacin de nuevos canales para la crtica del gobierno, pueden explicar por qu
el fracaso poltico puede acompaar a estos fallos de programa, sean reales o no.

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Una perspectiva comparativa: xito y fracaso en distintos sectores de poltica pblica


Se ha escrito poco sobre el xito de las polticas pblicas y mucho ms sobre su fracaso,
aunque las contribuciones se solapan en buena parte, pues una cosa y otra son las dos caras
de la moneda. Una primera aportacin distingua entre tres tipos de fracaso en las polticas:
por no poder implantarse; por no cumplir los propsitos para los que se formularon; o por
no poder justificarse en trminos de las normas que promovieron (Kerr 1976). Otra
distincin ulterior proporciona una de las pocas definiciones explcitas de xito: en
trminos de intencin, una poltica lo logra si alcanza sus objetivos; en trminos de realidad
lo hace si sus beneficios menos sus costes se maximizan (Nagel 1980, citado en McConnell
2010: 18).
Las contribuciones de ms importancia son sendos estudios comparativos sobre xitos y
fracasos que prolongan la lnea iniciada por Bovens y t Hart (1996) en su examen de los
fiascos. El primero se centra en los fracasos catastrficos, en los desastres (Gray, t Hart
1998), mientras que el segundo lo hace en los xitos y los fracasos, estudiando seis pases y
cuatro sectores de poltica pblica: la decadencia de la industria del acero, la reforma de la
sanidad, la innovacin en la banca, y la gestin de las donaciones sanguneas y el Virus de
la Inmunodeficiencia Humana (Bovens, t Hart, Peters, 2001).
Ambas aportaciones insisten en la importancia de la distincin entre la dimensin
programtica y la poltica del xito y del fracaso (Bovens y t Hart 1996: 35-37; Bovens, t
Hart, Peters, 1998: 200-201; Bovens, t Hart, Peters, 2001: 20). Grosso modo, lo
programtico se refiere a la dimensin tecnocrtica, de ingeniera social, de la elaboracin
de las polticas pblicas. El fracaso sucede cuando una estrategia, un plan o una decisin de
poltica pblica que se ha implantado no llegan a tener el efecto deseado sobre su poblacin
objetivo, o incluso produce efectos no intencionados o no queridos. El modo de evaluacin
programtico se centra en la efectividad, la eficiencia y la elasticidad y la resistencia
(resilience) de las polticas especficas que se evalan. Pero el destino de una poltica
pblica depende de las impresiones sobre sus efectos y costes, sobre imgenes y smbolos.
Un programa dado es un fracaso poltico si carece de apoyo e impulso polticos para su
supervivencia como rea prioritaria de la actividad del gobierno a largo plazo. La esencia
del fracaso poltico no implica a las consecuencias sociales de las polticas sino a la manera
en que las polticas se perciben en el tribunal de la opinin pblica y en la arena poltica.
Estos autores reconocen que el xito significa cosas distintas para personas diferentes en
distintos momentos porque las valoraciones deben tener en cuenta los factores temporales,
espaciales, culturales y polticos. Se reconoce tambin la existencia de un conflicto entre
los aspectos programticos y propiamente polticos de la poltica pblica, mientras se estn
afrontando las condiciones necesarias, o por lo menos conducentes, a la consecucin del
xito. Se centran en particular en los estilos consensuales de elaboracin de polticas
pblicas y en la edificacin de redes de colaboracin dentro del sector pblico y con el
sector privado.
Como se ha apuntado ya los estudios acadmicos sobre los distintos aspectos de fracaso
de las polticas pblicas son numerosos y sus perspectivas variadas, incorporando
disciplinas como la ciencia poltica, la economa, la geografa, la planificacin, la
sociologa, salud pblica y dems. As, dejando aparte la literatura sobre casos
especficos como la tributacin por capitacin (poll tax) del Reino Unido, el huracn
Katrina, los ataques terroristas del 11 de Septiembre de 2001 o del 11 de Marzo de 2004 en
Madrid, las explosiones de los transbordadores espaciales, Bhopal, Chernobyl,
Fukushima las contribuciones acadmicas incluyen trabajos sobre errores humanos;
patologas organizativas; patologas de liderazgo y de grupo; crisis y desastres; escndalos
y fiascos de poltica pblica; riesgo; sobrecarga y fallo de sistemas polticos; plagas,
pandemias y virus; fallos empresariales; crisis econmicas; Estados fallidos; calamidades y
catstrofes globales.

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No es posible hacer justicia a la diversidad de ideas y marcos analticos de referencia


pero estos trabajos nos proporcionan perspectiva sobre la naturaleza de los fallos y el
fracaso y cmo lo entendemos pero tambin su relacin con el xito. Primero, ha habido
muchos intentos de definicin del fracaso pero no hay acuerdo sobre en qu consiste, pero
s hay acuerdo en que se producen fallos reales, objetivos, y que tambin tienen una
dimensin subjetiva, aunque sin llegar al enfoque constructivista pleno que sostendra que
el fracaso est puramente en los ojos del observador. Segundo, desde la perspectiva del
poder y los intereses, el fracaso para un grupo o actor no lo es necesariamente para otro.
Por ejemplo, en las crisis es muy importante la cuestin de a quin se le adjudica el fracaso,
el liderazgo establecido o los opositores. Tercero, hay grados de fracaso. Esto se reconoce
en los estudios que establecen diferencias entre emergencias, desastres y catstrofes.
Cuarto, tambin hay un reconocimiento de diferentes tipos de fallos, por ejemplo de
proceso, en la planificacin o de liderazgo en las crisis. Quinto, por ltimo, en la literatura
sobre crisis y desastres se ha subrayado que estos pueden ofrecer oportunidades para el
cambio y la reforma de las polticas pblicas establecidas.
Para concluir este apartado y situar en perspectiva el siguiente, conviene destacar cinco
grandes conclusiones:
- El xito, sea explcito o implcito, significa cosas diferentes para distintas personas.
- Hay diferentes puntos de vista sobre qu aspectos de una poltica pblica pueden tener
xito.
- El xito no es una cuestin de todo o nada, ms bien entre ambos extremos hay una
amplia zona gris con resultados contradictorios entre s.
- Hay muchas perspectivas, generalmente implcitas, sobre cmo puede lograrse el xito.
No es lo mismo una ptica racional que un enfoque de estrategia poltica o la mera
preservacin del inters egosta.
- Por ltimo, cabe plantear distintas preguntas abiertas a la reflexin Cmo puede tener
xito una poltica pblica si muchos la aborrecen? Son las condiciones para el xito
las mismas en todos los sectores de poltica pblica? Cun estable es el xito una vez
que se alcanza?
Por todo ello, se necesita un marco de referencia coherente que permita acomodar la
pluralidad de perspectivas.

El espinoso asunto del xito de las polticas pblicas


Como se desprende de lo anterior el asunto del xito de las polticas pblicas es
particularmente espinoso y peliagudo como indica la escasez de contribuciones. Por ello la
aportacin de McConnell (2010a y 2010b; Marsh, McConnell 2010a y b) debe ser
bienvenida pues nos ofrece el primer tratamiento sistemtico de la cuestin.
Definiciones y dimensiones
Los proponentes de una poltica pblica estn bien dispuestos a proclamar que tiene
xito, mientras que sus oponentes tienen ms probabilidades de calificarla como fracaso. La
realidad es que los resultados de las polticas pblicas suelen estar entre estos extremos. La
dificultad aadida es que las polticas tienen mltiples dimensiones, y a menudo tienen
xito en algunos aspectos pero no en otros, de acuerdo a los hechos y tambin a su
interpretacin. La definicin propuesta por McConnell (2010a: 39, 2010b: 351) es realista y
pragmtica pues incorpora a la vez aspectos interpretativos y de consecucin de objetivos
sin exagerar ninguno de ellos: Una poltica pblica tiene xito si alcanza los objetivos
establecidos por su proponentes y no atrae crticas significativas y/o el apoyo es
prcticamente universal. Sin embargo, slo aquellos que apoyaron los objetivos originales
es probable que perciban, con satisfaccin, un resultado con xito. Es probable que los
oponentes perciban un fracaso, con independencia de los resultados, porque no apoyaron
los fines primitivos.

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Esta definicin presenta varias ventajas:


Reconoce que algunos actores vern la poltica pblica como un xito mientras que
otros la percibirn como fracaso.
- La definicin puede acomodar la cuestin de xito para quin? Porque las polticas
pueden beneficiar a algunos intereses y/o acuerdo con sus valores, pero no hacerlo as
con otros.
- La definicin puede incorporar los usos de xito de sentido comn, en trminos de
establecer objetivos y alcanzarlos.
- La definicin no es normativa. Puede incorporar aspectos de una poltica que tienen
xito (un gobierno logra sus objetivos beneficiando a actores, intereses o grupos) sin
ninguna suposicin de que tales resultados son deseables.
- La definicin puede afrontar la realidad de la elaboracin de polticas pblicas:
objetivos mltiples que pueden oscilar desde presentar a un partido como capaz de
gobernar en una coyuntura difcil en la prxima eleccin hasta asegurarse de que una
poltica pblica determinada tiene legitimidad.
La Tabla 3 recoge las tres dimensiones del xito en las poltica pblicas consideradas por
McConnell. Como puede advertirse, su contribucin, adems de la reelaboracin de la
literatura, consiste en aadir la dimensin de proceso a las de programa y poltica ya
desarrolladas por Bovens, t Hart y Peters. A continuacin se examinan separadamente las
tres formas de xito, aunque en realidad se superponen.
-

Tabla 3. Las tres dimensiones principales del xito de las polticas pblicas
Dimensiones
Proceso

Indicadores
Preservacin de instrumentos y objetivos
Conferir legitimidad
Construccin de una coalicin sostenible
Simbolizacin de innovacin e influencia

Programa

Consecucin de objetivos
Produccin de los resultados deseados
Creacin de un beneficio para una poblacin objetivo
Satisfaccin de los criterios del sector de poltica pblica considerado

Poltica

Mejora de las perspectivas electorales y/o


de la reputacin de los gobiernos y de los lderes
Control de la agenda de las polticas pblicas y
facilitacin de la dinmica de la gobernacin
Sostenimiento de los valores y de la direccin del gobierno en un sentido amplio

Fuente: Allan McConnell (2010), Understanding Policy Success. Houndmills: Palgrave: 46.

El proceso de formacin de una poltica pblica es un elemento vital, aunque con


frecuencia descuidado, para la consideracin del xito o del fracaso de una poltica (Marsh,
McConnell 2010a, 2010b). Aunque en sentido amplio el proceso comprende tanto la
elaboracin como la implantacin de la poltica, este segundo aspecto se tratar en la
dimensin programtica. Los procesos son importantes tanto en trminos prcticos como
simblicos.
Desde la perspectiva del proponente, un proceso legislativo durante el que se escudrie
una ley pero cuyo resultado sea el mantenimiento de sus valores en sentido amplio y de los
detallados instrumentos diseados de poltica pblica, es probable que se considere un
xito. Desde luego, las enmiendas de la oposicin pueden hacer ms funcional la propuesta
y al hacer pequeas concesiones se puede lograr mayor apoyo en su votacin. Tpicamente
los dirigentes polticos quieren ver convertidas en leyes sus propuestas de poltica pblica,
y el lograr este objetivo es un xito en la medida en que les corresponda. Sin embargo,
aunque a corto plazo pueda ser un xito en trminos de proceso puede ser un fracaso
poltico a largo plazo. As sucedi, por ejemplo, con la controvertida legislacin laboral

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propuesta por el primer ministro australiano John Howard y aprobada en noviembre de


2005, pero que, al parecer se encuentra entre las causas de su derrota electoral en 2007
(McConnell 2010a: 41).
Una poltica pblica que se promulgue siguiendo los procedimientos constitucionales
conferir un alto grado de legitimidad sobre sus resultados, incluso aunque se cuestionen.
Como destaca Edelman (1977) los procesos de elaboracin de polticas pblicas que
cooptan a los participantes en debates y discusiones son efectivamente rituales que
legitiman los arreglos de poder existentes. La legitimidad del proceso puede establecer las
condiciones para el xito poltico. Toda poltica pblica presentar cierta demanda de
legitimidad adherida a ella, incluso si slo se basa en la autoridad moral del lder, aunque la
legitimidad depende de una interpretacin subjetiva de entre una variedad de actores
polticos y no es un fenmeno de todo o nada. Sin embargo, el reconocimiento por las
partes interesadas y los ciudadanos de que una poltica producida por procesos
constitucionales es un xito para el gobierno porque puede hacer lo que en ella est
establecido, no quiere decir que no surjan cuestiones significativas sobre su derecho a
hacerlo.
Un proceso con xito desde la perspectiva de los dirigentes polticos que impulsan una
poltica determinada y de quienes la apoyan puede ser, y ser presentada, como la
construccin de alianzas sostenibles. Desde luego, algunas veces, la sostenibilidad es un
lujo del que no se puede disponer en circunstancias como un gobierno en minora o en
asuntos divisivos para el partido. La obtencin de una aprobacin formal es un objetivo
clave. Al margen de dichas circunstancias, parece razonable sugerir que el xito en
trminos de programa es ms factible si el proceso tiene xito en implicar y reflejar los
intereses de una coalicin poderosa. Una coalicin sostenible de apoyo es ms susceptible
de poseer la autoridad para asegurar una implantacin con xito, y/o de disponer del
suficiente poder y autoridad para asegurar que los pequeos fallos sean menos susceptibles
de ser utilizados para daar el xito de la poltica en su conjunto.
Por ltimo, la innovacin y la influencia tambin pueden ser indicadores con
independencia de los productos o resultados eventuales. La frmula puede consistir en
tratar de una nueva manera los antiguos problemas o la transferencia de la poltica pblica a
otra jurisdiccin. Naturalmente, se suele disputar el valor de la poltica pblica transferida,
aunque no hay ninguna garanta de xitos ulteriores tras la exportacin. Un ejemplo claro
es la utilizacin de la transferencia, esto mismo se hace en tales y cuales pases de
Europa, para legitimar las propuestas propias de poltica pblica.
En las democracias parlamentarias occidentales el xito en trminos de programa es
sinnimo de poltica pblica con xito dada la insistencia contempornea en las pruebas
demostrables para justificar la elaboracin y la mejora de las polticas pblicas. La
valoracin del xito debe fundamentarse en resultados y pruebas ms que en ideologas
polticas. Para los gobiernos deseosos de mostrar que estn gobernando en defensa del
inters nacional y pblico, el igualar xito con prueba puede crear la apariencia de
neutralidad y la evitacin del partidismo.
La consecucin de objetivos es una medida clsica de xito. En trminos de programa,
condensa los objetivos burocrticos de la implantacin, as como los objetivos especficos
del programa. En ello coinciden tambin buena parte de las tradiciones de anlisis de
polticas pblicas. Los pases europeos continentales con administraciones pblicas de
tradicin legalista tambin se centran en la necesidad de que las polticas se implanten de
acuerdo con los objetivos establecidos cuando se aprobaron. En consecuencia, la
consecucin de objetivos puede incluir tambin la implantacin de los programas segn lo
planificado.
La naturaleza del xito programtico puede comprender tambin el impacto subsiguiente
sobre la sociedad, esto es, los resultados. Los objetivos y los resultados pueden
superponerse pero no necesariamente. En ocasiones el resultado se centra estrechamente en
un grupo objetivo mientras que en otros casos ste es ms amplio o incluso abarcar a toda
la sociedad.
Un aspecto ulterior del xito de programa es el beneficio que lleva a un grupo, actor, o
inters objetivo particular, basado en asuntos como la clase, el territorio, el sexo, la religin
y la etnia. Pero que un programa tenga xito para algunos intereses no significa que todo el

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mundo est de acuerdo. El conflicto es una caracterstica inescapable de los xitos de


programa. La confrontacin de discursos es un aspecto natural de la poltica pblica en las
sociedades plurales.
Las polticas pblicas abarcan un amplio rango de sectores, incluyendo por ejemplo, la
energa, la industria, la agricultura, el medio ambiente, los servicios de inteligencia, la
defensa, la poltica exterior, la seguridad interior, la sanidad, los servicios sociales, la
educacin y muchos ms. La mayora de los sectores tienen valores que estn ampliamente
compartidos por su comunidad de actores, por ejemplo, el secreto (inteligencia), la
eficiencia (presupuestacin), el cuidado del paciente (sanidad). Estos valores estn
consagrados en normas o puntos de referencia y son indicadores de xito en ese sector.
Otros criterios de xito pueden cruzar transversalmente los distintos sectores. La eficiencia
es particularmente importante. La cuestin de la contencin de costes y la gestin de los
recortes est en la agenda de todas las administraciones pblicas desde la crisis econmica
mundial de 1973 y ha cobrado mayor importancia, si cabe, con la prolongada crisis
desatada en 2008.
Pero los gobiernos no slo supervisan procesos de elaboracin de polticas pblicas o
adoptan decisiones sobre programas, tambin hacen poltica. El xito poltico se define en
relacin al gobierno, su capacidad de gobernar, los valores que trata de promover En
otras palabras, el xito en el proceso y/o en el programa puede traer xitos polticos al
gobierno, dependiendo de las circunstancias, de tres maneras principales que pueden
superponerse. La primera es el refuerzo de las perspectivas electorales o la reputacin del
gobierno o sus lderes. No hace falta suscribir plenamente la teora de la eleccin racional
para reconocer que los partidos que estn en el poder quieren mantenerse en l. Los
gobiernos quieren seguir gobernando. Una poltica pblica que ayude a mantener o a
incrementar las posibilidades en las urnas puede considerarse con xito. Ello es
especialmente cierto en las circunstancias de una crisis, cuando las amenazas son
inminentes, la incertidumbre elevada y es preciso adoptar decisiones con rapidez.
Una segunda manera es el control de la agenda y la distensin de la gobernacin. Los
gobiernos afrontan una difcil tarea, una corriente interminable de problemas algunos
crnicos y de larga duracin, otros episodios a corto plazo, presiones de incontables
grupos con quienes suelen estar en completo desacuerdo, tiene recursos limitados a su
disposicin y son escudriados por un conjunto de actores hostiles, que van desde los
oponentes polticos hasta los medios de comunicacin. En consecuencia, un aspecto de la
gobernacin consiste en producir programas que pueden dejar mucho que desear en
trminos de tratar problemas de poltica pblica, pero que ayuden a mantener su capacidad
de gobernar. As un programa puede considerarse con xito si:
- implica una definicin estrecha del problema para hacerlo manejable. Por ejemplo,
definir un disturbio callejero como un asunto de mala conducta individual ms que
como producto de factores socioeconmicos o culturales ms profundos.
- Da la apariencia de tratar un problema. Por ejemplo, la creacin de una poltica pblica
simblica o placebo como la creacin de un nuevo programa sin financiacin
adicional, que lo nico que hace es extraer de la agenda poltica una cuestin daina.
- Ayudar a comprar o contrarrestar a los crticos o a ganar apoyo de actores o intereses
clave mediante concesiones o promesas de reforma futura.
La tercera manera es con el sostenimiento de los valores y la direccin del gobierno.
Todos los gobiernos tienen una visin porque si no, no resultan elegidos. Por ello impulsan
polticas pblicas que se alineen con esa visin, aunque la retrica de la poltica de
adversarios utilizada en la oposicin debe ceder a la continuidad con el gobierno precedente
cuando se llega al poder. En consecuencia, las polticas pueden tener xito si promueven
los valores apoyados por el gobierno y le ayudan a mantener su trayectoria, pero tambin si,
una vez en el poder, le ayudan a forjar nuevos valores y a abrir nuevos caminos.
En conclusin, si las polticas pblicas son, en sentido amplio, lo que el gobierno decide
hacer, o no, entonces los gobiernos abren procesos definen asuntos como problemas,
examinan opciones, consultan, desarrollan programas empleando una amplia
variedad y distintas combinaciones de instrumentos de poltica pblica y hacen poltica
realizan actividades que refuercen sus perspectivas electorales, mantengan su capacidad

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de gobernar y la direccin de sus polticas. El xito puede darse en cada una de estas
esferas cuando el gobierno logra lo que ha establecido que quiere alcanzar. Aunque el
carcter contencioso del xito significa que no todo el mundo estar de acuerdo,
dependiendo de si se apoyan los objetivos y los medios empleados para lograrlo.
La zona gris: el espectro del xito al fracaso
Como las polticas pblicas tienen mltiples objetivos polticos, de proceso, y de
programa, y todos ellos pueden, o no, ser alcanzados en mayor o menor grado, el xito o el
fracaso total de una poltica son infrecuentes, por lo que ms bien los caos reales se sitan
en la amplia zona gris entre esos extremos. Aunque los trabajos acadmicos sobre el
fracaso son ms abundantes que los que versan sobre el xito, tampoco hay acuerdo
generalizado sobre lo que constituye el fracaso. Aqu se seguir, como en todo el anlisis,
la propuesta de McConnell (2010: 56) que refleja su definicin de xito: Una poltica
fracasa en el grado en que no logra los objetivos que sus proponentes queran alcanzar.
Quienes apoyaban las finalidades originales es probable que perciban, con pesar, un
resultado de fracaso de poltica pblica. Los oponentes percibirn tambin el fracaso pero
con satisfaccin porque no apoyaban los objetivos originales. El espectro de situaciones
comprende el xito, el xito duradero, el xito conflictivo, el xito precario y el fracaso.
El xito es una categora tpico-ideal del espectro porque supone el logro pleno e
inequvoco de todos los objetivos de proceso, programa y polticos de una poltica pblica.
Pragmticamente, la categora incluira casos en los que hay fallos muy pequeos: retrasos
temporales insignificantes, fallos decisorios aislados y remediados con rapidez, dficit
marginal en algunos objetivos, y adems, niveles de controversia bien inexistentes o muy
escasos y claramente contenibles. Una categora de xito en una poltica pblica es
necesaria como punto de comparacin con el que valorar la vasta mayora de polticas que
estn por debajo de las expectativas del gobierno en distintos grados y atraen un desacuerdo
sustancial, e incluso controversia. En sntesis, el xito en una poltica pblica significa que
el gobierno hace precisamente los que ha establecido, apoyado en la legitimidad
constitucional y sin suscitar ninguna oposicin significativa.
El xito duradero puede predicarse de polticas pblicas que han quedado por debajo de
las expectativas en escaso grado. Estas polticas tienden a ser resistentes y flexibles, en
relacin a las otras categoras situadas al otro extremo del espectro, porque carecen de
contestacin y presentan niveles escasos o manejables de controversia. Se pueden producir
dficits menores en el logro de los objetivos, retrasos temporales, la gestin presupuestaria,
fallos de decisin o comunicacin, crticas menores que perturban la direccin y la agenda
del gobierno, que es capaz de capear el temporal. Por ejemplo, las polticas que prohben
fumar en bares y restaurantes aprobadas en distintos pases como Irlanda, Escocia, Austria,
Italia, Australia y Espaa. Se reduce la insalubridad ambiental para clientes y trabajadores,
aunque su implantacin no est exenta de crticas.
En la categora del xito conflictivo, la poltica recibe una intensa contestacin,
abrindose un conflicto entre partidarios y oponentes como consecuencia del espacio
poltico abierto por el alejamiento sustancial de los objetivos originales y/o porque la
cuestin es intrnsecamente controvertida. Se producen dficits considerables en el logro de
objetivos, hay retrasos temporales sustanciales, notables incumplimientos presupuestarios,
serie de fallos de decisin o pocos pero de gran significacin, fallos de comunicacin
graves, crticas sustanciales que fuerzan al gobierno a esforzarse para mantener su rumbo y
agenda, quiz con algunas modificaciones. No hay una clara lnea divisoria entre el xito
duradero y el conflictivo (ni con la categora siguiente de xito precario). Deben verse ms
bien como grandes franjas dentro de un continuum. El xito conflictivo es todava xito
en el sentido de que las normas e instrumentos de la poltica sobreviven intactos (la poltica
no se termina y no hay un replanteamiento de las normas porque sus proponentes continan
apoyndolas). Un ejemplo podra ser la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea
(UE), considerada alternativamente por partidarios y detractores como buque insignia o
Titanic, segn se consideren los xitos resultantes de asegurar suministros agrarios
estables y el mantenimiento de la renta de los agricultores, o su excesivo peso en el
presupuesto de la UE, los despilfarros en cultivos realizados slo para cobrar la subvencin,
o la produccin de excedentes.

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Las polticas de xito precario estn al borde del fracaso pues hay graves desviaciones de
los objetivos originales, aun cuando puede haber algunos xitos menores en algn aspecto,
pero se producen conflictos sobresalientes y enconados sobre el futuro de la poltica.
Incluso sus proponentes pueden dudar de su viabilidad temporal. Se producen fallos
generalizados: escaso o ningn progreso hacia los fines, retrasos hasta el punto de detenerse
la implantacin, falta de recursos con los que las tereas fundamentales no pueden llevarse a
cabo, fallos de decisin o de comunicacin frecuentes o significativos que afectan a la
reputacin de la poltica. Las crticas son intensas y omnipresentes, con el gobierno
desarbolado y tratando de mantener su agenda y direccin que resulta en grandes
concesiones o replanteamientos.
Las polticas pblicas fracasadas como se ha apuntado no logran sus objetivos ni reciben
apoyo de sus proponentes. De manera similar a como sucede al otro extremo del espectro,
hay pocas polticas con escaso progreso hacia sus fines. Las patologas superan a los muy
escasos xitos y tanto partidarios como oponentes coinciden en la percepcin del fracaso.
Las polticas fracasadas no hacen lo que estaba establecido y se demuestran incapaces de
capear el temporal. Por ltimo, hay que destacar que al explorar en detalle estas
dimensiones del xito, la ubicacin de las polticas en las categoras particulares es un arte,
no una ciencia exacta. No hay nada de qu avergonzarse en ello. La interpretacin y el
juicio son una parte legtima del anlisis poltico, y como recuerda Wildavsky (1987), el
anlisis de las polticas pblicas requiere imaginacin.
Contexto y estrategias
Los dirigentes polticos quieren tener xito en el logro de sus objetivos. Y tampoco hace
falta ser un terico de la eleccin racional para reconocer que la estrategia y el clculo
pueden ser impulsos importantes del comportamiento poltico. En consecuencia, los
polticos deben sopesar las contrapartidas entre las tres esferas (proceso, programa,
poltico) para conseguir xitos en las polticas pblicas que impulsen. Qu estrategias son
ms arriesgadas o ms factibles que otras y bajo qu circunstancias? Para calibrar la
respuesta es preciso partir del contexto en el que la estrategia va a operar porque una que
parezca viable y con xito probable en unas circunstancias puede ser un riesgo casi seguro
de fallo en otras. Las variables determinantes del contexto se recogen en la Tabla 4.

Tabla 4. Las variables que proporcionan el contexto a las estrategias.


Grado de politizacin del asunto
Grado de urgencia
Grado en que las cuestiones electorales y de reputacin estn en juego
Fuerza de las presiones favorables al consenso para la elaboracin de la poltica pblica
Fuerza de la probable oposicin al gobierno
Fuente: Allan McConnell, Understanding Policy Success. (Houndmills: Palgrave, 2010: 140).

Estas variables toman en consideracin la naturaleza del asunto en s, la oportunidad


temporal y el contexto poltico ms amplio. Este sucinto marco de referencia conceptual
puede ayudar a explicar, al menos parcialmente, las estrategias de elaboracin de polticas
pblicas en condiciones de incertidumbre. Antes de comentar las variables conviene
resaltar algunos matices. Primero, la estrategias con xito pueden inclinarse hacia tres tipos
de factores: bsqueda del consenso, esto es, construccin de alianzas estableciendo algn
tipo de acuerdo; ejercicio de un liderazgo ejecutivo decisivo, o bsqueda de soluciones
innovadoras y de ampliacin de horizontes. Segundo, la interaccin y grados de sinergia y
conflicto entre las variables son cruciales. Tercero, la prediccin poltica no es una ciencia
exacta: los riesgos son juicios sobre la probabilidad y consecuencias de resultados
particulares. Cuarto, las variables del contexto no tienen en cuenta las personalidades y
estilos de los lderes y decisores individuales, o cuestiones ajenas a la personalidad como la
experiencia general del decisor en las polticas pblicas o la especializacin en una
concreta. La intencin de la exposicin de estas reservas es dotar de realismo a nuestra
capacidad de explicar el curso de las estrategias para conseguir el xito.

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Algunos asuntos estn ms politizados que otros. Algunos pertenecen a la poltica


menuda en la que los debates suelen estar restringidos a las administraciones y a pequeos
grupos de expertos, por ejemplo, la matriculacin de vehculos de motor, las patentes, las
normas de salud alimentaria Otros son polticamente sobresalientes y son capaces de
dividir a los partidos polticos y a los grupos de inters en competencia, por ejemplo, la
investigacin sobre embriones humanos, el matrimonio entre personas del mismo sexo, las
grandes reformas constitucionales As, en igualdad de circunstancias, cuanto mayor sea
el grado de politizacin que caracteriza a una poltica pblica particular, ser mayor el
riesgo de que soluciones basadas en la ampliacin de horizontes o en el liderazgo ejecutivo
pueden salir mal y conducir a un fracaso de proceso, programa o poltico. De modo que la
estrategia de construccin de alianzas y la bsqueda del consenso es la ms viable cuando
aumenta el nivel de politizacin.
Cuando hay presiones para decidir, como en las situaciones de crisis, cuando la urgencia
para afrontar un problema es mayor, lo ms probable es que una estrategia de construccin
de alianzas (como la deliberacin con las partes interesadas o el empleo de datos para
argumentar una postura) retrasarn la adopcin de decisiones y pueden conducir a fracasos
de proceso, programaticos o polticos. Y a la inversa, el xito parece ms probable si se
emplean las soluciones innovadoras o un poder ejecutivo fuerte. La crisis, con amenazas
intensas y mucha incertidumbre, favorece la centralizacin.
Sin embargo, cuanta ms importancia tengan los asuntos electorales y de reputacin y
ms estn en la cuerda floja los gobiernos, mayor es el riesgo de que las soluciones de mero
ejercicio del poder ejecutivo y de ampliacin de horizontes conduzcan al fracaso en las tres
esferas de la poltica pblica. En estas circunstancias, las alianzas sern probablemente
insostenibles, los programas estarn mal concebidos y es probable que se perciba al
gobierno como dictatorial y sin contacto con la realidad. En consecuencia, cuando aumenta
la importancia de los factores electorales y de reputacin, una estrategia de bsqueda del
consenso mediante negociaciones y trabajo conjunto, puede ser prudente y factible no en
trminos sustantivos, sino porque puede ayudar a disminuir las crticas y crear la
apariencia, por lo menos, de bsqueda del inters pblico en vez de uno particular.
Una cuestin importante es el grado de presin para que el gobierno genere un acuerdo
amplio para una poltica pblica entre un grupo de partes interesadas. Segn los casos las
expectativas suelen ser bajas pero con frecuencia hay expectativas sustanciales de llegar a
un acuerdo y hay riesgo de inaccin, por ejemplo, reformas constitucionales, negociaciones
de paz Cuanto mayores sean las presiones para el consenso, es mayor el riesgo de que las
soluciones tipo ejercicio del poder ejecutivo o un arreglo rpido susciten un fracaso de
proceso, programa o poltico. En consecuencia, las opciones ms factibles son del tipo de
bsqueda de alianzas: negociacin, deliberacin, empleo de un lenguaje ambiguo y
estrategias basadas en datos. Por ejemplo, cualquier resolucin sostenible de una guerra
civil es probable que surja de una negociacin ms que de la imposicin unilateral del
poder ejecutivo.
La oposicin puede provenir de coaliciones dbiles o fuertes, o de la convergencia de
intereses opositores. La oposicin puede tener un elevado potencial de ruptura, o incluso de
veto, del proceso de elaboracin de una poltica pblica de cualquier tipo. La implicacin,
en trminos de riesgo, es que cuanto mayor sea la fuerza de la probable oposicin al
gobierno, sus soluciones de poltica pblica y su direccin, entonces es mayor el riesgo de
que soluciones tipo ejercicio del poder ejecutivo o un arreglo rpido susciten un
fracaso de proceso, programa o poltico. La probabilidad de xito se incrementar si se
ensayan estrategias de bsqueda del consenso, deliberativas o basadas en datos que quiz
redunden en concesiones menores, pero que en cualquier caso, contribuir a refinar la
implantacin y difuminar las crticas al gobierno.
Es muy importante destacar que los clculos de riesgo por los decisores, hechos
consciente o inconscientemente, implican razonamientos polticos, no slo programas o
procesos. El clculo del riesgo poltico, en particular de las consecuencias electorales, es
parte de la esencia de la elaboracin de polticas pblicas en las democracias occidentales.
Los decisores sopesan las polticas pblicas, midiendo riesgos y beneficios, con un nfasis
particular en la imagen sobre lo sustantivo. Y es importante recordar tambin que la
valoracin del riesgo se realiza mediante juicios ms que basndose sobre hechos. El medio

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ms frecuente de clculo de riesgos empleado por los decisores suele ser el olfato o el
instinto.
En principio todas las estrategias son factibles para conseguir el xito si el contexto es
propicio. Pero las estrategias de menor riesgo son las encaminadas a construir una coalicin
mediante la bsqueda del consenso:
- xito de proceso: permiten al gobierno entablar negociaciones y discusiones, mientras
que mantiene sus objetivos originales mediante su poder de encuadrar los hechos de
maneras particulares y de emplear un lenguaje optimista pero ambiguo para integrar
intereses dispares.
- xito de programa: permite una implantacin en lnea con los objetivos porque buena
parte de los problemas potenciales se han tratado ya en la fase de deliberaciones y
consultas.
- xito poltico: proporciona un poder sustancial al gobierno para establecer la agenda y
la interpretacin autorizada de los resultados y procedimientos de las consultas le
puede permitir mantener su capacidad de gobernar desplazando las cuestiones
escandalosas fuera de la agenda.
Las estrategias de riesgo medio suelen concentrarse en el ejercicio del poder ejecutivo si
la cuestin presenta una o ms de las siguientes caractersticas: no est politizada en
exceso, hay moderadas repercusiones electorales o de reputacin en juego, algunas
presiones para el consenso o la probabilidad de una oposicin moderada.
Las estrategias de riesgo elevado mediante el empleo del poder ejecutivo sin mayores
aditamentos suelen resultar en fracaso, a no ser que el asunto sea muy urgente y no est
muy politizado, no tenga implicaciones electorales o reputacin elevadas, escasas presiones
para el consenso y conflicto poco probable. Una estrategia de ejercicio del poder ejecutivo
plantea riesgos elevados en trminos de:
- Fracaso de proceso: enajenndose a los oponentes, e incluso generando disidentes en
las propias filas, no consiguiendo producir una coalicin suficiente y desbaratando el
proceso de elaboracin de la poltica.
- Fracaso de programa: implantacin infructuosa porque las normas y regulaciones no
han recibido un escrutinio previo suficiente para solucionar los problemas logsticos.
- Fracaso poltico: desestabilizacin de la capacidad de gobernar del gobierno al crear un
programa preado de tantos problemas de implantacin que va a continuar en la
agenda, con frecuencia a expensas de otras cuestiones.
Por ltimo, como seala McConnell (2010a: 153) estos comentarios finales sobre las
estrategias para la elaboracin de polticas pblicas y su contexto son slo un paso ms all
de donde nos encontrbamos antes de su publicacin y, aunque distan de la precisin de las
ciencias duras, son juicios informados, coherentes con el arte del anlisis de las
polticas pblicas, en expresin de Wildavsky.

Referencias
Behnke, Nathalie, Petersohn, Bettina, Fischer-Hotzel, Andrea, Heinz, Dominic (2011)
Measuring success of constitutional reforms: Evidence from territorial reforms in
eight Western democracies, Regional and Federal Studies, 21, 4. (En curso de
publicacin).
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TEMA 11. LAS POLTICAS Y LA OPININ PBLICA


Introduccin ................................................................................................................. 1
Perspectivas analticas ................................................................................................. 2
Visiones de grandes efectos del impacto de la opinin pblica ............................. 3
Visiones de pequeos efectos del impacto de la opinin pblica ........................... 3
Visiones contingentes del impacto de la opinin pblica ...................................... 4
El modelo macro de funcionamiento de la politeia .................................................... 5
El modelo termosttico ................................................................................................ 6
Complacer o eludir: elites, polticas y opinin........................................................... 9
Anlisis de un caso: el intento de reforma de la sanidad del presidente Clinton
durante su primer mandato .......................................................................................... 10
El caso del Estado de bienestar en perspectiva comparativa.................................... 12
La nueva interdependencia: Internet y medios hbridos, opiniones y polticas? 13
Referencias ................................................................................................................. 15

Introduccin
La receptividad de las instituciones polticas a las preferencias de los ciudadanos es
fundamental para la prctica y la teora democrticas. Se suele asociar el desarrollo de las
encuestas de opinin a la democracia. Tras la tercera ola democratizadora, el potencial para
que el pblico contribuya directamente a travs de las encuestas a la elaboracin de las
polticas pblicas con la expresin de sus opiniones ha aumentado notablemente. Pero, al
mismo tiempo, el hecho de que los gobernantes puedan conocer con detalle las opiniones
del pblico a travs de las encuestas, aumenta el margen para persuadir o manipular tales
opiniones. De este modo, lo que puede parecer un movimiento en las cifras de las encuestas
en la direccin de la poltica pblica prevaleciente, puede significar tanto la receptividad
del sistema poltico-administrativo como un cambio inducido de la opinin del pblico
producido por eficaces tcnicas persuasivas de mercadotecnia poltica. De otra parte, el
impacto de la implantacin las propias polticas pblicas tiene consecuencias sobre las
actitudes del pblico sobre ellas. En consecuencia, pese a que las fuentes del cambio de la
opinin pueden ser exgenas o endgenas a las preferencias del pblico, estamos limitados
en nuestra capacidad de determinar la causa antecedente del movimiento en las encuestas.
Por todo ello es preciso analizar empricamente la relacin entre las polticas pblicas y la
opinin pblica, aunque se trate de algo extremadamente difcil de hacer dados los datos
disponibles.
La mayora de los cientficos sociales que estudia la opinin y las polticas pblicas en
los pases democrticos estara de acuerdo en que la opinin influye sobre las polticas, en
el sentido de que cuanto ms sobresaliente sea una cuestin para el pblico, ms fuerte ser
la relacin entre las polticas y la opinin, y en que esa relacin se ve amenazada por el
poder de las organizaciones de inters, los movimientos sociales, los partidos polticos y las
elites econmicas. Sin embargo, habra mucho menos consenso en las respuestas a las
preguntas siguientes: Cunto impacto tiene la opinin pblica sobre las polticas pblicas?
Hasta qu punto los grupos de inters, las organizaciones de los movimientos sociales, los
partidos polticos, y las elites influyen sobre las polticas pblicas incluso cuando stas se
oponen a la opinin pblica? Ha cambiado la receptividad de los gobiernos a la opinin
pblica? Son generalizables nuestros hallazgos sobre el impacto de la opinin sobre las
polticas pblicas? (Burstein 2003: 29).
En trminos generales, de los anlisis empricos realizados hasta la fecha se desprende
que la opinin pblica influye sobre las polticas pblicas la mayor parte del tiempo, con
frecuencia de manera intensa. La receptividad del sistema poltico parece incrementarse con
lo sobresaliente de la materia y tambin en funcin del sector de poltica pblica de que se
trate, pero las valoraciones acerca de que vara a lo largo del tiempo, o de que lo hace segn
los diferentes asuntos de poltica pblica, descansan sobre pruebas escasas.

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El concepto de estado de nimo sobre las polticas pblicas introducido por Stimson
(2004: 80) trata de medir la posicin de los electores en el continuo ideolgico
progresista/conservador. El estado de nimo representa la demanda de cambio ideolgico,
como un grado relativo de progresismo o conservadurismo en las polticas pblicas. En su
anlisis emprico de las leyes de Congreso de EEUU, Stimson intenta ver cmo el estado de
nimo se relaciona con un cambio en estas leyes en las que se concretan las polticas
pblicas.
El su anlisis de las leyes promulgadas a lo largo del periodo 1952-2008, revela una
pauta aproximada por la cual los cambios en la opinin pblica (estado de nimo)
generalmente son seguidos por un cambio en las leyes. Una notable excepcin es el perodo
de la administracin de George W. Bush, cuando las leyes dieron un giro decididamente
conservador mayor del que se anticipaba por el cambio del estado de nimo. El resultado
fue una acumulacin de demanda liberal (en el sentido norteamericano, o sea, progresista)
que, sin duda, contribuy poderosamente a la eleccin de Barack Obama en 2008.
Por qu encontramos este buen resultado en trminos estadsticos? La clave es el
progresismo/conservadurismo del pblico en el momento de la eleccin. Cuanto ms
progresista sea el electorado, es ms probable que elija progresistas (demcratas) en lugar
de conservadores (republicanos). Esta parte de la explicacin es sencilla. Pero hay dos
factores adicionales. Por un lado, los polticos electos quieren mantenerse en el poder. En
segundo lugar, un segmento importante del electorado est prestando suficiente atencin a
la legislacin del Congreso, de tal manera que sus acciones tienen repercusin electoral. Si
cualquiera de los vnculos se rompe, la representacin de las polticas pblicas podra
desintegrarse. Si los polticos fueran indiferentes a la reeleccin, o si les importara, pero
supieran que los votantes no estaban prestando atencin a las actividades legislativas,
podran adoptar polticas pblicas sin preocuparse de desafiar a la opinin pblica en esas
condiciones. En cualquiera de los casos, el nico recurso del electorado es elegir uno de los
partidos que compiten en las urnas.
El anlisis estadstico de Erikson et al. (2002) tambin para el caso de Estados Unidos
muestra que las polticas responden a la opinin pblica, en parte a travs de las decisiones
colectivas del electorado para elegir a demcratas y republicanos a la presidencia y el
Congreso. Pero incluso cuando la variable composicin partidista del gobierno se controla
mantenindose constante, el estado de nimo sigue siendo importante. Estadsticamente,
tanto el efecto indirecto a travs de las elecciones y el efecto directo de los polticos que
responden al estado de nimo ayudan a explicar el progresismo o el conservadurismo netos
del indicador desarrollado para las leyes estudiadas.
No todo es color de rosa. La respuesta de poltica pblica puede tardar aos y compite
con otras influencias en la atencin legislativa, adems de la opinin pblica. Por otra parte,
cuando la poltica pblica responde a la opinin, tenemos que plantear qu opinin ejerce la
mayor influencia. Una preocupacin habitual en estos das es la igualdad poltica y el grado
en que los polticos escuchan a un solo sector de la opinin pblica.
Muchos votantes tienen una comprensin escasa de la poltica. Sin embargo, esto no debe
llevarnos a creer que los distintos tipos de cambios en la opinin pblica a nivel macro
carecen de racionalidad o significado. En mayor grado de lo que podramos imaginar, hay
una inteligencia en la opinin pblica a nivel macro que a menudo parece ausente entre los
ciudadanos individuales en el nivel micro.

El modelo termosttico
Como se ha sealado ya, la conexin entre las preferencias del pblico y la poltica
pblica es uno de los componentes ms bsicos de la democracia representativa. Es
importante destacar que, cada vnculo entre la opinin y la poltica pblica es
necesariamente recproco: por un lado, las autoridades deben reaccionar a las preferencias
sobre las polticas de los ciudadanos; por otra parte, el pblico necesita tener preferencias
informadas, basadas en parte en lo que los polticos estn haciendo. Para decirlo de otra
manera: si queremos que los polticos hagan la poltica pblica que deseamos, nuestras
preferencias deben estar informadas por la propia poltica. Este es el tema que gua la

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Republicano, ha disminuido drsticamente desde 1970 hasta la dcada de 2010. En segundo


lugar, ha habido una tendencia creciente al aumento de la distancia ideolgica entre los dos
partidos.
Desde la dcada de 1970, el aumento de la polarizacin ideolgica, la proliferacin de
grupos de inters, la creciente importancia de los gastos de campaa, y otros factores han
elevado el beneficio percibido por los polticos de conseguir objetivos de poltica pblica
que ellos y sus partidarios favorecen en lugar de responder a la opinin pblica centrista.
La respuesta a la opinin pblica centrista a expensas de los objetivos de la poltica implica
comprometer sus propias convicciones filosficas y posiblemente enajenarse a los
activistas ideolgicamente extremos del partido y a otros partidarios que trabajan como
voluntarios y contribuyen con dinero para sus campaas electorales primarias y generales.
En los Estados Unidos contemporneos, el diseo de una poltica pblica que refleje lo que
la mayora de los estadounidenses prefieren se ha vuelto cada vez ms costoso para los
polticos y, por tanto, es algo que el poltico ambicioso evitar. Para obtener lo mejor de
ambos mundos, los polticos persiguen sus diferentes objetivos de polticas y sus partidarios
prefieren con todo tratar de reducir los riesgos electorales, mediante el intento de manipular
a la opinin pblica.
El anlisis de Jacobs y Shapiro (2000) sobre las operaciones de la Casa Blanca de Clinton
para la reforma de la atencin mdica sugiere que se utilizaron encuestas y grupos de
discusin como parte de una estrategia de discurso cuidadosamente diseado o, como los
asesores de la Casa Blanca afirmaron confeccionar la estrategia de comunicacin y el
mensaje con el fin de atraer ms eficazmente al pblico. Los asesores de la Casa Blanca
reconocieron ingenuamente que el propsito de la investigacin de la opinin pblica era
mover a los estadounidenses a apoyar lo que te importa (...) y en lo que crees. Las
encuestas y los grupos de discusin se orientaron a determinar, como dijo un funcionario,
donde [est] la gente en relacin a donde usted quisiera que estn, basado en sus fuertes
creencias. No sondeamos sobre la poltica pblica, explicaron asesores bien situados,
para descubrir la poltica que la gente realmente quera; ms bien, encuestamos sobre la
presentacin de la poltica.
En particular, los asesores de la Casa Blanca utilizaron ms consistentemente las
encuestas y los grupos de discusin para identificar el lenguaje, los smbolos y los
argumentos que sonarn bien a la gente. La precisin de las palabras que usa la gente
en la vida cotidiana inform al personal de la Casa Blanca sobre como hablar, describir y
vender el paquete de reformas de una manera que apelara efectivamente a la opinin
pblica. El personal de la Casa Blanca utiliz la investigacin de la opinin pblica,
entonces, para identificar las actitudes y la informacin existentes del pblico que apoyaban
distintos aspectos del plan de Clinton (por ejemplo, la cobertura universal), as como las
opiniones desfavorables (por ejemplo, las propuestas para controlar los costes y ampliar la
burocracia gubernamental), confeccionando cuidadosamente las formas de presentarlo. La
Casa Blanca decidi centrar su mensaje en tres aspectos: la eleccin de un sistema de
aseguramiento para todos, el nfasis en los beneficios personales de la reforma y la palabra
alianza para describir pblicamente las nuevas entidades que iban a adquirir un seguro de
salud para los consumidores (los diseadores de la poltica de sanidad se refirieron a ellas
como cooperativas de compra de seguro de salud).
Las preferencias de Bill Clinton sobre la poltica pblica, su filosofa sobre el gobierno y
los juicios polticos sobre los objetivos de las polticas de sus partidarios llevaron a la
formulacin de su plan de reforma de la sanidad. Slo despus de que l y sus asesores
adoptaran sus decisiones se centraron en la opinin pblica y entonces el objetivo
estratgico consista en ganarse a la opinin pblica para sus posiciones polticas y con ello,
estimular la cooperacin de los distintos responsables polticos.

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El caso del Estado de bienestar en perspectiva comparativa 1


Cmo varan exactamente las preferencias polticas entre los distintos tipos de sistemas
o regmenes de bienestar? De acuerdo con los estudios internacionales anteriores sobre
preferencias de poltica social, el apoyo al Estado del bienestar es muy variable y sigue una
pauta. Los ciudadanos de las democracias europeas exhiben altos niveles de apoyo
(especialmente los habitantes de los pases del modelo socialdemcrata de los pases
nrdicos y los de modelo conservador o demcrata cristiano, es decir, de Alemania o Pases
Bajos). Les siguen muy de lejos los de las democracias liberales europeas (pases
anglosajones), mientras los estadounidenses exhiben el nivel ms bajo de preferencia por
una provisin de polticas de bienestar.
Segn el anlisis de Brooks y Manza (2007), las preferencias de poltica social difieren
sustancialmente entre los pases incluidos en el mismo tipo de rgimen pero adems varan
tambin dentro del mismo rgimen. Estos resultados iniciales estn de acuerdo con sus
expectativas tericas ms amplias sobre la influencia causal de la opinin pblica en los
Estados de bienestar. Sin embargo, por s solas, no son suficientes para proporcionar
evidencia de una relacin causal. Qu ms pruebas tenemos que inferir sobre que las
diferencias del Estado de bienestar son moldeadas por las preferencias polticas del
pblico? O dicho de otra forma Qu otras pruebas tenemos de que en realidad no son otros
factores (como el tipo de instituciones polticas o por ejemplo el predominio en un pas de
un tipo u otros de poblacin) los que determinan el tipo o sistema de bienestar?
Los anlisis de Brooks y Manza (2007) parecen apoyar la idea de que las preferencias de
los ciudadanos sobre cmo quieren que sea su Estado de Bienestar o sus polticas sociales
pueden ayudar a explicar algo sobre la notable variabilidad en la produccin general de las
polticas de los Estados de bienestar contemporneos. Las preferencias polticas de las
poblaciones nacionales influyen fuertemente en el gasto agregado del Estado del bienestar.
Por ejemplo, se predice que un aumento de una unidad estndar en las preferencias por la
provisin de Estado de bienestar elevar el nivel de esfuerzo general del Estado de
bienestar en ms de 2,5 puntos porcentuales. Esta influencia es mayor de la que se atribuye
tradicionalmente a la presencia en el gobierno de partidos de izquierdas.
Los resultados de Brooks y Manza tambin demuestran que la opinin pblica est
constantemente entre los factores ms importantes para explicar las pautas transnacionales
en la produccin global de los Estados de bienestar. Sus anlisis revelan que las
preferencias polticas representan el 35 por ciento de las diferencias entre las democracias
sociales y liberales, y ms del 60 por ciento de las diferencias de gasto entre las
democracias cristianas y las liberales.
Los resultados comentados en esta seccin ayudan a resolver la aparente paradoja de las
grandes diferencias basadas en el rgimen que han incomodado a los estudios
contemporneos sobre el Estado de bienestar. Brooks y Manza han descubierto que gran
parte de la influencia de las preferencias de poltica en los Estados de bienestar es directa,
que se produce independientemente de la composicin partidista de los gobiernos
nacionales. Esta evidencia de la receptividad poltica directa est muy en consonancia con
las conclusiones de la investigacin sobre Estados Unidos, donde otros estudiosos tambin
han mostrado vas de influencia directa. Al tener en cuenta estos resultados en perspectiva
comparada, sin embargo, se est en condiciones de expandir ms all el debate centrado en
los Estados Unidos. Las reivindicaciones sobre unos niveles estadounidenses singularmente
elevados de receptividad se ponen adecuadamente en perspectiva por los resultados que se
han comentado aqu.
La investigacin sobre el vnculo entre la opinin y las polticas pblicas para el estudio
de los Estados de bienestar, los resultados de Brooks y Manza (2007) tambin ponen de
relieve la importancia poltica del desarrollo de la informacin acerca de la opinin pblica
en las democracias. En principio, dicha informacin es cada vez ms accesible a los
responsables polticos e incluso a los ciudadanos comunes. Por ejemplo, es prcticamente
impensable en Escandinavia que los polticos ignoren el desarrollo tras la posguerra de las
1
En esta seccin se sigue estrechamente el estudio de Brooks y Manza (2007) sobre las
preferencias de las masas como fuente de la poltica de bienestar social.

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prestaciones pblicas generales y los universalmente altos niveles de apoyo pblico que
han disfrutado. Adems, el dominio electoral de las coaliciones de izquierdas en
Escandinavia ha enviado seales fuertes a otros partidos respecto a las expectativas del
pblico en relacin con el Estado de bienestar. Esto ilustra las formas en que la
competencia entre los partidos polticos y la informacin relativa a las preferencias sobre
las polticas apuntalan el funcionamiento de los vnculos directos entre la opinin pblica y
los productos de las polticas.
El mensaje central de esta seccin es que con el fin de comprender las diferencias en los
Estados de bienestar, incluyendo las diferencias basadas en el rgimen, debemos entender
el papel de las preferencias del pblico sobre las polticas en la conformacin de la poltica
social, y la tendencia de los responsables de las polticas a responder a esas preferencias. Es
evidente que los Estados de bienestar poseen fundamentos ideolgicos distintivos. Los tres
mundos del capitalismo de bienestar, en la famosa caracterizacin de Esping-Andersen
(1990), se distinguen no slo por las dimensiones econmicas, demogrficas y polticopartidistas, sino tambin por la configuracin de las preferencias polticas del pblico que
proporcionan legitimidad a determinados tipos de prestaciones sociales pblicas o privadas.

La nueva interdependencia: Internet y medios hbridos,


opiniones y polticas?
Se ha aludido ya al principio de este tema a la mediatizacin de la poltica
contempornea. Cules son las repercusiones del nuevo entorno meditico sobre el
vnculo entre las polticas pblicas y la opinin? En esta seccin apuntamos brevemente
algunos elementos para la mejor comprensin de la situacin actual. En primer trmino, se
describen los parmetros generales antes de la irrupcin de Internet en el mbito de la
poltica y los medios de comunicacin despus para pasar a comentar la transformacin de
los medios y su nueva configuracin hbrida.
La poltica, la cobertura de los medios de comunicacin y la opinin pblica estn
interconectadas. El grfico 11.3 resume las conexiones causales ms importantes que se
describen con brevedad a continuacin.
Grfico 11.2. Poltica, medios de comunicacin y opinin pblica.

Fuente: Jacobs, Shapiro 2000: 64.

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1) El primer conjunto de relaciones implica los efectos de las condiciones polticas e


institucionales sobre la estrategia de presentaciones orquestadas y el comportamiento
de los polticos, su opcin por unas u otras polticas pblicas. Estas condiciones
incluyen la polarizacin ideolgica, la proliferacin de grupos de inters, la
individualizacin institucional, los mandatos de los cargos pblicos, las relaciones
entre el ejecutivo y el legislativo han elevado los beneficios que los polticos asocian
con la persecucin de objetivos de poltica pblica que ellos y sus partidarios favorecen
en oposicin a responder a la opinin pblica nacional. Tratan de rebajar los riesgos
electorales de desdear la opinin centrista para proseguir sus objetivos de poltica
pblica mediante la manipulacin de la opinin pblica.
2) La segunda relacin implica el impacto del comportamiento y la estrategia de los
reportajes de los medios de comunicacin sobre las noticias polticas. La prensa, y la
radio y la televisin en menor proporcin, influyen sobre el contenido de las
propuestas y contrapropuestas de los polticos gubernamentales y opositores mediante
la expansin del alcance y volumen de su cobertura para capturar el conflicto entre los
distintos actores. El resultado es que los medios se centran en algunos de los asuntos
elaborados por los polticos, en el conflicto y en las estrategias.
3) La tercera relacin se representa por la va de la estrategia y las opciones de poltica
pblica de los polticos hacia la opinin pblica a travs de la cobertura de los medios
de comunicacin de esos desarrollos. Aunque los valores y preferencias fundamentales
no se alteran, la cobertura de los medios ha primado que el pblico reconsidere su
evaluacin de si las propuestas especficas de poltica pblica representan cambios
deseables en el statu quo. La interrelacin entre los medios y las actitudes del pblico
es muy complicada y no podemos entrar aqu en detalle. Baste sealar que la influencia
se ejerce mediante el desarrollo de tres grandes funciones:
a. Establecimiento de la agenda (Agenda-setting): define las cuestiones
significativas de cada da. La cobertura de noticias proporcionada a varias
cuestiones polticas dictar el grado de importancia que el pblico da a esos
asuntos, la cobertura afecta al nivel de preocupacin pblica pero no a la
inversa.
b. Imprimacin (Priming): afecta a la relacin entre las pautas de cobertura de
noticias y los criterios con los cuales el pblico evala a los polticos. Se trata
de una extensin de la funcin anterior y se refiere al impacto de la cobertura
de noticias sobre el peso asignado a cuestiones especficas al realizar juicios
polticos.
c. Encuadramiento interpretativo (Framing): seleccionar y subrayar algunas
facetas de los eventos o asuntos, estableciendo conexiones entre ellos de
manera que se promueva una interpretacin, una evaluacin y/o una solucin
particulares
i. Aspecto psicolgico: cambios en el juicio engendrados por las
alteraciones de la definicin de problemas de juicio o eleccin.
ii. Aspecto sociolgico: empleo de frmulas, smbolos y estereotipos en
la presentacin de las noticias en los medios.
iii. Encuadramiento episdico: describe los asuntos pblicos en trminos
de ejemplos concretos o eventos especficos una persona sin
hogar, un desempleado, una vctima de la discriminacin racial, un
atentado contra un avin, un intento de asesinato.
iv. Encuadramiento temtico: coloca a los asuntos pblicos en algn
contexto general o abstracto. Reportajes de fondo sobre las
reducciones de los gastos pblicos en bienestar social, cambios en la
naturaleza de las oportunidades de empleo, las reivindicaciones
sociales o polticas de grupos terroristas, cambios en la poltica de
accin afirmativa a favor de las mujeres o sobre los antecedentes de
un proceso de justicia criminal.
Los medios de comunicacin tambin influyen en las percepciones e interpretaciones
colectivas que el pblico hace de la misma opinin pblica, en especial, mediante la
utilizacin de sondeos que patrocinan y por la informacin de las restantes encuestas
que publican. Los medios influyen sobre qu se pregunta en esos sondeos
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patrocinados, de modo que es posible que algunas cuestiones importantes o pertinentes


queden fuera de ellos. A veces, por ejemplo, se emplean preguntas dicotmicas que
restringen la respuesta del encuestado sobre una propuesta controvertida de poltica
pblica a un mero a favor o en contra, lo que oscurece la complejidad del asunto y
dificulta la reflexin del pblico. El uso de los sondeos por los medios configura
inconscientemente la manera en que se entiende la opinin pblica por los ciudadanos
y los polticos.
4) El cuarto conjunto de relaciones anidadas implica los efectos de realimentacin sobre
el comportamiento y la estrategia de los polticos. El ms importante es el bucle que
emana de las actuaciones de poltica pblica y las demandas de los grupos de inters y
su cobertura meditica, mediante la opinin pblica y su vuelta a los polticos. Este
bucle es lo que Jacobs y Shapiro (2000: 66) denominan receptividad simulada, en el
que una opinin pblica manipulada con xito influye sobre las decisiones finales de
poltica pblica de los polticos.
Pero el entorno de los medios de comunicacin y la propia poltica han sufrido una
transformacin fundamental con la aparicin de Internet y la configuracin de las redes
sociales. En efecto, en la actualidad la televisin digital multicanal llega a la mayora de los
hogares de los pases democrticos occidentales. Los canales de noticias de televisin
siguen creciendo en nmero y ahora existe una panoplia de diferentes formas de noticiarios
en el espacio radioelctrico, desde los boletines breves al contenido de noticias
superficiales en los canales de entretenimiento (infotainment), desde la cobertura
relativamente detallada y seria, a los canales informativos las veinticuatro horas.
No hay escasez de noticias polticas en las democracias contemporneas, pero las
audiencias se fragmentan cada vez ms a travs de los canales, los horarios y los entornos
de cuasi-programacin en diferido gracias a las grabadoras digitales de video, las multiplataformas y las aplicaciones de vdeo para telfonos celulares. Como parte de un proceso
evolutivo de adaptacin y renovacin, los medios convencionales (radio y televisin,
prensa impresa en menor medida) se han transformado y estn cada vez ms preocupados
por ofrecer al pblico modos personalizables de consumo e interaccin, adaptados a los
gustos individuales. Las consecuencias de estos cambios, trascendentales para la
configuracin de la opinin pblica y su relacin con las polticas y la adopcin de
decisiones en el sistema poltico-administrativo, no han hecho sino comenzar.

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propios polticos. Es decir, los polticos pueden, en cierta medida elegir las estructuras
institucionales de los sectores de poltica pblica, como su calidad federal. El examen de
Soroka y Wlezien indica que los polticos pueden tener incentivos reales para hacerlo, por
ejemplo, ya sea para difuminar la responsabilidad o bien para hacerla ms clara. Esta es una
posibilidad importante. Las preocupaciones sobre la capacidad de los ciudadanos pueden
estar bien fundadas, y el pblico desempea sin duda un papel central en la produccin de
los grados de democracia. Pero tambin es imprescindible que los polticos desempeen
el papel que se espera de ellos. Los fallos pueden provenir por tanto de ambos polos.

Complacer o eludir: elites, polticas y opinin


Las encuestas de opinin que llenan los peridicos, las oficinas de los altos funcionarios
gubernamentales y las campaas electorales han alimentado el supuesto casi incuestionable
entre los observadores de la poltica democrtica de que los polticos electos complacen a
la opinin pblica o se doblegan ante ella. A los polticos, se les acusa de confeccionar
las polticas del gobierno a medida de las encuestas y otros indicadores de la opinin
pblica.
Sin embargo, la presuncin de que los polticos siguen servilmente la opinin pblica
cuando disean la poltica est equivocada o, ms precisamente, es menos correcta hoy en
da quiz de lo que era hace dos o tres dcadas. Por ejemplo, Felipe Gonzlez decidi
permanecer en la OTAN una vez en el poder o unirse a la coalicin que se opuso a la
invasin de Kuwait por Iraq en 1990-1991 pese a que la opinin espaola no era favorable
en un primer momento en ambos casos. En estas cuestiones (y en otras), los gobiernos
adoptan las decisiones y presentan propuestas que desafiaban lo que la mayora de los
ciudadanos preferan. Esta idea inicial de que los polticos pueden no ser tan receptivos a la
opinin pblica cuando se adoptan decisiones sobre las polticas como se supone
frecuentemente se corrobora aqu con evidencia ms sistemtica, siguiendo estrechamente
la contribucin de Jacobs y Shapiro (2000, 2002).
Los trminos complacer o doblegarse se asocian ms habitualmente con la idea de
que las encuestas y la opinin pblica impulsan las opciones sustantivas de poltica; esta
receptividad sustantiva, se sugiere, est en decadencia (aunque de ninguna manera ha
desaparecido). Una segunda forma de receptividad implica el uso de encuestas y grupos de
discusin para tratar de persuadir o, si se prefiere, manipular a la opinin pblica; esta
receptividad instrumental est ampliamente presente en la actualidad. Los polticos y los
activistas gastan una fortuna en grupos de discusin y en sondeos de opinin para
determinar las ms seductoras palabras, smbolos, y argumentos sobre sus polticas
preferidas; el objetivo es mover a los ciudadanos a sostener opiniones que no mantendran
si fueran conocedores de la mejor informacin y anlisis disponibles (Zaller 1992: 313).
Los polticos y los activistas responden a la opinin pblica con el fin de disear sus
formas de presentar las polticas ya decididas. Esta estrategia de discurso cuidadosamente
confeccionado se utiliza para simular receptividad las palabras y las presentaciones de
los activistas polticos se elaboran para cambiar las percepciones, los sobreentendidos y las
evaluaciones del pblico de las propuestas especficas de polticas pblicas y crear la
apariencia de receptividad al perseguir sus objetivos polticos deseados. Aunque los valores
de los ciudadanos y las preferencias fundamentales (como el apoyo fuerte y sostenido a los
servicios sociales o la proteccin del medio ambiente) es improbable que cambien, los
polticos trabajan para alterar las percepciones del pblico sobre propuestas concretas. Los
polticos utilizan a continuacin las encuestas y los grupos de discusin no para acercar sus
posiciones al pblico (como se supone habitualmente) sino para todo lo contrario: con el fin
de encontrar el medio ms eficaz de acercar la opinin pblica a sus propias polticas
preferidas. Los polticos electos siguen una motivacin sencilla al optar por el discurso
cuidadosamente confeccionado: reducen los posibles costes electorales para s mismos y
sus partidarios por no seguir las preferencias de los votantes medianos al tiempo que
aumentan los costes electorales de los polticos rivales. Quieren lo mejor de ambos
mundos: promulgar sus polticas preferidas y maximizar la probabilidad de que ellos y sus
aliados sern reelegidos y sus oponentes derrotados.

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En resumen, la imagen generalizada de los polticos haciendo el juego a la opinin


pblica cuando se adoptan decisiones sobre las polticas est equivocada. En su lugar, los
propios objetivos de poltica pblica de los polticos (y de sus partidarios) estn impulsando
cada vez ms sus grandes decisiones y su investigacin de la opinin pblica, que se utiliza
para identificar el lenguaje, los smbolos y los argumentos para ganar el apoyo pblico
para sus objetivos. La receptividad a la opinin pblica y el intento de manipularla no se
excluyen mutuamente; los polticos tratan de manipular a la opinin pblica mediante el
seguimiento de las ideas del pblico para seleccionar las actuaciones y las palabras que
suenan bien entre el pblico.
La investigacin sobre las instituciones gubernamentales y la dinmica poltica ha
mostrado cambios sistmicos que explican la variacin en la receptividad sustantiva y, en
particular, su disminucin desde la dcada de 1970. Como regla general, los polticos que
disfrutan de largas carreras en cargos electos son expertos en sopesar los costes y beneficios
polticos de sus declaraciones y acciones. Sus percepciones de los costes y beneficios de su
comportamiento afectan a su motivacin y voluntad para perseguir dos objetivos distintos.
El primer objetivo es electoral y sugiere agradar a tantos votantes dentro de sus
circunscripciones como sea posible. El segundo objetivo es poner en prctica las polticas
que ellos y sus partidarios ms desean. Obviamente, el poltico hbil prefiere emprender
actuaciones que permitan avanzar en las dos finalidades, electorales y de polticas pblicas.
Pero la realidad poltica suele presentarles opciones desagradables. Los fines electorales
son una preocupacin constante de los polticos electos, aunque la intensidad de la
preocupacin aumenta a medida que se acerca el da de las elecciones. Pero la presin sobre
los polticos para perseguir los objetivos de poltica pblica favorecidos por los partidarios
ha variado con el tiempo ya que las condiciones polticas e institucionales han cambiado.

Anlisis de un caso: el intento de reforma de la sanidad del presidente Clinton


durante su primer mandato
Los cambios desde la dcada de 1970 en la organizacin y el equilibrio de poder dentro
de los partidos polticos en los Estados Unidos han incrementado intensamente el poder de
los activistas del partido, as como el ncleo de votantes partidistas que apoyan de manera
rutinaria a cada partido. Como resultado, en Estados Unidos el control sobre la seleccin de
los candidatos y las plataformas de las campaas electorales se desplaz de las
organizaciones del partido y un pequeo grupo de lderes del partidos a los comits
electorales, tras la introduccin de las primarias directas despus de la dcada de 1960. En
lugar de ganar la designacin del partido luchando por el apoyo del pequeo grupo de
lderes del partido, los candidatos trataron de asegurar el apoyo de los activistas del partido
desde 1970, ya que proporcionaban la mayor parte de las contribuciones dinerarias, los
voluntarios y los votos necesarios para ganar la designacin del partido y despus las
elecciones generales.
El ascenso poltico de los activistas como electores cruciales para la designacin de cada
partido ha tenido enormes consecuencias polticas desde la dcada de 1970. Los activistas
sostienen posiciones sobre las polticas pblicas que son ideolgicamente ms extremas que
las del pblico en general o incluso que las de algunos de sus correligionarios menos
activos. La consecuencia es que la designacin de cada partido requiere cimentar el apoyo
de sus activistas, que a su vez presionan a los candidatos y cargos pblicos para que apoyen
posiciones ideolgicamente extremas que difieren tanto de las del partido contrario como
de la opinin centrista. La opinin centrista se refiere aqu al ciudadano o votante
mediano en la distribucin de la opinin pblica y no a una ideologa fija, izquierda o
derecha. De hecho, la reaccin esperada de los activistas del partido tambin ha influido
en quines son reclutados como candidatos para competir electoralmente: cada partido
tiende a seleccionar candidatos cuyas propias actitudes personales y puntos de vista
ideolgicos sobre lo que constituye una buena poltica pblica reflejan en buena parte los
de los activistas.
La presin de los activistas del partido ha llevado a los partidos nacionales Demcrata y
Republicano a polarizarse cada vez ms desde la dcada de 1970, como es evidente en dos
tendencias. En primer lugar, hay una mayor unidad dentro de cada partido poltico ya que
la proporcin de los moderados en ambos partidos, pero sobre todo en el Partido

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Republicano, ha disminuido drsticamente desde 1970 hasta la dcada de 2010. En segundo


lugar, ha habido una tendencia creciente al aumento de la distancia ideolgica entre los dos
partidos.
Desde la dcada de 1970, el aumento de la polarizacin ideolgica, la proliferacin de
grupos de inters, la creciente importancia de los gastos de campaa, y otros factores han
elevado el beneficio percibido por los polticos de conseguir objetivos de poltica pblica
que ellos y sus partidarios favorecen en lugar de responder a la opinin pblica centrista.
La respuesta a la opinin pblica centrista a expensas de los objetivos de la poltica implica
comprometer sus propias convicciones filosficas y posiblemente enajenarse a los
activistas ideolgicamente extremos del partido y a otros partidarios que trabajan como
voluntarios y contribuyen con dinero para sus campaas electorales primarias y generales.
En los Estados Unidos contemporneos, el diseo de una poltica pblica que refleje lo que
la mayora de los estadounidenses prefieren se ha vuelto cada vez ms costoso para los
polticos y, por tanto, es algo que el poltico ambicioso evitar. Para obtener lo mejor de
ambos mundos, los polticos persiguen sus diferentes objetivos de polticas y sus partidarios
prefieren con todo tratar de reducir los riesgos electorales, mediante el intento de manipular
a la opinin pblica.
El anlisis de Jacobs y Shapiro (2000) sobre las operaciones de la Casa Blanca de Clinton
para la reforma de la atencin mdica sugiere que se utilizaron encuestas y grupos de
discusin como parte de una estrategia de discurso cuidadosamente diseado o, como los
asesores de la Casa Blanca afirmaron confeccionar la estrategia de comunicacin y el
mensaje con el fin de atraer ms eficazmente al pblico. Los asesores de la Casa Blanca
reconocieron ingenuamente que el propsito de la investigacin de la opinin pblica era
mover a los estadounidenses a apoyar lo que te importa (...) y en lo que crees. Las
encuestas y los grupos de discusin se orientaron a determinar, como dijo un funcionario,
donde [est] la gente en relacin a donde usted quisiera que estn, basado en sus fuertes
creencias. No sondeamos sobre la poltica pblica, explicaron asesores bien situados,
para descubrir la poltica que la gente realmente quera; ms bien, encuestamos sobre la
presentacin de la poltica.
En particular, los asesores de la Casa Blanca utilizaron ms consistentemente las
encuestas y los grupos de discusin para identificar el lenguaje, los smbolos y los
argumentos que sonarn bien a la gente. La precisin de las palabras que usa la gente
en la vida cotidiana inform al personal de la Casa Blanca sobre como hablar, describir y
vender el paquete de reformas de una manera que apelara efectivamente a la opinin
pblica. El personal de la Casa Blanca utiliz la investigacin de la opinin pblica,
entonces, para identificar las actitudes y la informacin existentes del pblico que apoyaban
distintos aspectos del plan de Clinton (por ejemplo, la cobertura universal), as como las
opiniones desfavorables (por ejemplo, las propuestas para controlar los costes y ampliar la
burocracia gubernamental), confeccionando cuidadosamente las formas de presentarlo. La
Casa Blanca decidi centrar su mensaje en tres aspectos: la eleccin de un sistema de
aseguramiento para todos, el nfasis en los beneficios personales de la reforma y la palabra
alianza para describir pblicamente las nuevas entidades que iban a adquirir un seguro de
salud para los consumidores (los diseadores de la poltica de sanidad se refirieron a ellas
como cooperativas de compra de seguro de salud).
Las preferencias de Bill Clinton sobre la poltica pblica, su filosofa sobre el gobierno y
los juicios polticos sobre los objetivos de las polticas de sus partidarios llevaron a la
formulacin de su plan de reforma de la sanidad. Slo despus de que l y sus asesores
adoptaran sus decisiones se centraron en la opinin pblica y entonces el objetivo
estratgico consista en ganarse a la opinin pblica para sus posiciones polticas y con ello,
estimular la cooperacin de los distintos responsables polticos.

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El caso del Estado de bienestar en perspectiva comparativa 1


Cmo varan exactamente las preferencias polticas entre los distintos tipos de sistemas
o regmenes de bienestar? De acuerdo con los estudios internacionales anteriores sobre
preferencias de poltica social, el apoyo al Estado del bienestar es muy variable y sigue una
pauta. Los ciudadanos de las democracias europeas exhiben altos niveles de apoyo
(especialmente los habitantes de los pases del modelo socialdemcrata de los pases
nrdicos y los de modelo conservador o demcrata cristiano, es decir, de Alemania o Pases
Bajos). Les siguen muy de lejos los de las democracias liberales europeas (pases
anglosajones), mientras los estadounidenses exhiben el nivel ms bajo de preferencia por
una provisin de polticas de bienestar.
Segn el anlisis de Brooks y Manza (2007), las preferencias de poltica social difieren
sustancialmente entre los pases incluidos en el mismo tipo de rgimen pero adems varan
tambin dentro del mismo rgimen. Estos resultados iniciales estn de acuerdo con sus
expectativas tericas ms amplias sobre la influencia causal de la opinin pblica en los
Estados de bienestar. Sin embargo, por s solas, no son suficientes para proporcionar
evidencia de una relacin causal. Qu ms pruebas tenemos que inferir sobre que las
diferencias del Estado de bienestar son moldeadas por las preferencias polticas del
pblico? O dicho de otra forma Qu otras pruebas tenemos de que en realidad no son otros
factores (como el tipo de instituciones polticas o por ejemplo el predominio en un pas de
un tipo u otros de poblacin) los que determinan el tipo o sistema de bienestar?
Los anlisis de Brooks y Manza (2007) parecen apoyar la idea de que las preferencias de
los ciudadanos sobre cmo quieren que sea su Estado de Bienestar o sus polticas sociales
pueden ayudar a explicar algo sobre la notable variabilidad en la produccin general de las
polticas de los Estados de bienestar contemporneos. Las preferencias polticas de las
poblaciones nacionales influyen fuertemente en el gasto agregado del Estado del bienestar.
Por ejemplo, se predice que un aumento de una unidad estndar en las preferencias por la
provisin de Estado de bienestar elevar el nivel de esfuerzo general del Estado de
bienestar en ms de 2,5 puntos porcentuales. Esta influencia es mayor de la que se atribuye
tradicionalmente a la presencia en el gobierno de partidos de izquierdas.
Los resultados de Brooks y Manza tambin demuestran que la opinin pblica est
constantemente entre los factores ms importantes para explicar las pautas transnacionales
en la produccin global de los Estados de bienestar. Sus anlisis revelan que las
preferencias polticas representan el 35 por ciento de las diferencias entre las democracias
sociales y liberales, y ms del 60 por ciento de las diferencias de gasto entre las
democracias cristianas y las liberales.
Los resultados comentados en esta seccin ayudan a resolver la aparente paradoja de las
grandes diferencias basadas en el rgimen que han incomodado a los estudios
contemporneos sobre el Estado de bienestar. Brooks y Manza han descubierto que gran
parte de la influencia de las preferencias de poltica en los Estados de bienestar es directa,
que se produce independientemente de la composicin partidista de los gobiernos
nacionales. Esta evidencia de la receptividad poltica directa est muy en consonancia con
las conclusiones de la investigacin sobre Estados Unidos, donde otros estudiosos tambin
han mostrado vas de influencia directa. Al tener en cuenta estos resultados en perspectiva
comparada, sin embargo, se est en condiciones de expandir ms all el debate centrado en
los Estados Unidos. Las reivindicaciones sobre unos niveles estadounidenses singularmente
elevados de receptividad se ponen adecuadamente en perspectiva por los resultados que se
han comentado aqu.
La investigacin sobre el vnculo entre la opinin y las polticas pblicas para el estudio
de los Estados de bienestar, los resultados de Brooks y Manza (2007) tambin ponen de
relieve la importancia poltica del desarrollo de la informacin acerca de la opinin pblica
en las democracias. En principio, dicha informacin es cada vez ms accesible a los
responsables polticos e incluso a los ciudadanos comunes. Por ejemplo, es prcticamente
impensable en Escandinavia que los polticos ignoren el desarrollo tras la posguerra de las
1
En esta seccin se sigue estrechamente el estudio de Brooks y Manza (2007) sobre las
preferencias de las masas como fuente de la poltica de bienestar social.

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prestaciones pblicas generales y los universalmente altos niveles de apoyo pblico que
han disfrutado. Adems, el dominio electoral de las coaliciones de izquierdas en
Escandinavia ha enviado seales fuertes a otros partidos respecto a las expectativas del
pblico en relacin con el Estado de bienestar. Esto ilustra las formas en que la
competencia entre los partidos polticos y la informacin relativa a las preferencias sobre
las polticas apuntalan el funcionamiento de los vnculos directos entre la opinin pblica y
los productos de las polticas.
El mensaje central de esta seccin es que con el fin de comprender las diferencias en los
Estados de bienestar, incluyendo las diferencias basadas en el rgimen, debemos entender
el papel de las preferencias del pblico sobre las polticas en la conformacin de la poltica
social, y la tendencia de los responsables de las polticas a responder a esas preferencias. Es
evidente que los Estados de bienestar poseen fundamentos ideolgicos distintivos. Los tres
mundos del capitalismo de bienestar, en la famosa caracterizacin de Esping-Andersen
(1990), se distinguen no slo por las dimensiones econmicas, demogrficas y polticopartidistas, sino tambin por la configuracin de las preferencias polticas del pblico que
proporcionan legitimidad a determinados tipos de prestaciones sociales pblicas o privadas.

La nueva interdependencia: Internet y medios hbridos,


opiniones y polticas?
Se ha aludido ya al principio de este tema a la mediatizacin de la poltica
contempornea. Cules son las repercusiones del nuevo entorno meditico sobre el
vnculo entre las polticas pblicas y la opinin? En esta seccin apuntamos brevemente
algunos elementos para la mejor comprensin de la situacin actual. En primer trmino, se
describen los parmetros generales antes de la irrupcin de Internet en el mbito de la
poltica y los medios de comunicacin despus para pasar a comentar la transformacin de
los medios y su nueva configuracin hbrida.
La poltica, la cobertura de los medios de comunicacin y la opinin pblica estn
interconectadas. El grfico 11.3 resume las conexiones causales ms importantes que se
describen con brevedad a continuacin.
Grfico 11.2. Poltica, medios de comunicacin y opinin pblica.

Fuente: Jacobs, Shapiro 2000: 64.

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1) El primer conjunto de relaciones implica los efectos de las condiciones polticas e


institucionales sobre la estrategia de presentaciones orquestadas y el comportamiento
de los polticos, su opcin por unas u otras polticas pblicas. Estas condiciones
incluyen la polarizacin ideolgica, la proliferacin de grupos de inters, la
individualizacin institucional, los mandatos de los cargos pblicos, las relaciones
entre el ejecutivo y el legislativo han elevado los beneficios que los polticos asocian
con la persecucin de objetivos de poltica pblica que ellos y sus partidarios favorecen
en oposicin a responder a la opinin pblica nacional. Tratan de rebajar los riesgos
electorales de desdear la opinin centrista para proseguir sus objetivos de poltica
pblica mediante la manipulacin de la opinin pblica.
2) La segunda relacin implica el impacto del comportamiento y la estrategia de los
reportajes de los medios de comunicacin sobre las noticias polticas. La prensa, y la
radio y la televisin en menor proporcin, influyen sobre el contenido de las
propuestas y contrapropuestas de los polticos gubernamentales y opositores mediante
la expansin del alcance y volumen de su cobertura para capturar el conflicto entre los
distintos actores. El resultado es que los medios se centran en algunos de los asuntos
elaborados por los polticos, en el conflicto y en las estrategias.
3) La tercera relacin se representa por la va de la estrategia y las opciones de poltica
pblica de los polticos hacia la opinin pblica a travs de la cobertura de los medios
de comunicacin de esos desarrollos. Aunque los valores y preferencias fundamentales
no se alteran, la cobertura de los medios ha primado que el pblico reconsidere su
evaluacin de si las propuestas especficas de poltica pblica representan cambios
deseables en el statu quo. La interrelacin entre los medios y las actitudes del pblico
es muy complicada y no podemos entrar aqu en detalle. Baste sealar que la influencia
se ejerce mediante el desarrollo de tres grandes funciones:
a. Establecimiento de la agenda (Agenda-setting): define las cuestiones
significativas de cada da. La cobertura de noticias proporcionada a varias
cuestiones polticas dictar el grado de importancia que el pblico da a esos
asuntos, la cobertura afecta al nivel de preocupacin pblica pero no a la
inversa.
b. Imprimacin (Priming): afecta a la relacin entre las pautas de cobertura de
noticias y los criterios con los cuales el pblico evala a los polticos. Se trata
de una extensin de la funcin anterior y se refiere al impacto de la cobertura
de noticias sobre el peso asignado a cuestiones especficas al realizar juicios
polticos.
c. Encuadramiento interpretativo (Framing): seleccionar y subrayar algunas
facetas de los eventos o asuntos, estableciendo conexiones entre ellos de
manera que se promueva una interpretacin, una evaluacin y/o una solucin
particulares
i. Aspecto psicolgico: cambios en el juicio engendrados por las
alteraciones de la definicin de problemas de juicio o eleccin.
ii. Aspecto sociolgico: empleo de frmulas, smbolos y estereotipos en
la presentacin de las noticias en los medios.
iii. Encuadramiento episdico: describe los asuntos pblicos en trminos
de ejemplos concretos o eventos especficos una persona sin
hogar, un desempleado, una vctima de la discriminacin racial, un
atentado contra un avin, un intento de asesinato.
iv. Encuadramiento temtico: coloca a los asuntos pblicos en algn
contexto general o abstracto. Reportajes de fondo sobre las
reducciones de los gastos pblicos en bienestar social, cambios en la
naturaleza de las oportunidades de empleo, las reivindicaciones
sociales o polticas de grupos terroristas, cambios en la poltica de
accin afirmativa a favor de las mujeres o sobre los antecedentes de
un proceso de justicia criminal.
Los medios de comunicacin tambin influyen en las percepciones e interpretaciones
colectivas que el pblico hace de la misma opinin pblica, en especial, mediante la
utilizacin de sondeos que patrocinan y por la informacin de las restantes encuestas
que publican. Los medios influyen sobre qu se pregunta en esos sondeos
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patrocinados, de modo que es posible que algunas cuestiones importantes o pertinentes


queden fuera de ellos. A veces, por ejemplo, se emplean preguntas dicotmicas que
restringen la respuesta del encuestado sobre una propuesta controvertida de poltica
pblica a un mero a favor o en contra, lo que oscurece la complejidad del asunto y
dificulta la reflexin del pblico. El uso de los sondeos por los medios configura
inconscientemente la manera en que se entiende la opinin pblica por los ciudadanos
y los polticos.
4) El cuarto conjunto de relaciones anidadas implica los efectos de realimentacin sobre
el comportamiento y la estrategia de los polticos. El ms importante es el bucle que
emana de las actuaciones de poltica pblica y las demandas de los grupos de inters y
su cobertura meditica, mediante la opinin pblica y su vuelta a los polticos. Este
bucle es lo que Jacobs y Shapiro (2000: 66) denominan receptividad simulada, en el
que una opinin pblica manipulada con xito influye sobre las decisiones finales de
poltica pblica de los polticos.
Pero el entorno de los medios de comunicacin y la propia poltica han sufrido una
transformacin fundamental con la aparicin de Internet y la configuracin de las redes
sociales. En efecto, en la actualidad la televisin digital multicanal llega a la mayora de los
hogares de los pases democrticos occidentales. Los canales de noticias de televisin
siguen creciendo en nmero y ahora existe una panoplia de diferentes formas de noticiarios
en el espacio radioelctrico, desde los boletines breves al contenido de noticias
superficiales en los canales de entretenimiento (infotainment), desde la cobertura
relativamente detallada y seria, a los canales informativos las veinticuatro horas.
No hay escasez de noticias polticas en las democracias contemporneas, pero las
audiencias se fragmentan cada vez ms a travs de los canales, los horarios y los entornos
de cuasi-programacin en diferido gracias a las grabadoras digitales de video, las multiplataformas y las aplicaciones de vdeo para telfonos celulares. Como parte de un proceso
evolutivo de adaptacin y renovacin, los medios convencionales (radio y televisin,
prensa impresa en menor medida) se han transformado y estn cada vez ms preocupados
por ofrecer al pblico modos personalizables de consumo e interaccin, adaptados a los
gustos individuales. Las consecuencias de estos cambios, trascendentales para la
configuracin de la opinin pblica y su relacin con las polticas y la adopcin de
decisiones en el sistema poltico-administrativo, no han hecho sino comenzar.

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TEMA 12. UNA PERSPECTIVA APLICADA PARA EL


ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Introduccin: la naturaleza y objetivos del anlisis aplicado de polticas ..................... 1
El modelo de 8 pasos de Bardach ................................................................................. 3
Paso primero: la definicin del problema ..................................................................... 4
Paso segundo: la obtencin de evidencias..................................................................... 6
Paso tercero: la construccin de alternativas ............................................................... 11
Paso cuarto: la seleccin de criterios........................................................................... 13
Paso quinto: la proyeccin de resultados .................................................................... 16
Paso sexto: la confrontacin de contrapartidas ........................................................... 19
Paso sptimo: decida! ................................................................................................ 20
Paso octavo: cuente su historia ................................................................................... 20
Para seguir leyendo ..................................................................................................... 22

Introduccin: la naturaleza y objetivos del anlisis aplicado


de polticas
Como se mencion en el TEMA 1, el trmino anlisis de polticas abarca muchas
actividades diferentes. Puede significar el examen de los componentes del proceso de
elaboracin de polticas, tales como la formulacin de polticas y la implantacin, o el
estudio del contenido concreto de determinados asuntos de poltica pblica, tales como la
atencin sanitaria, la reduccin de los accidentes de trfico, o la regulacin del uso del
tabaco en lugares pblicos. Desde un punto de vista aplicado, el anlisis de polticas
implica por lo general la recoleccin e interpretacin de datos e informacin que ayude a
entender las causas y efectos de los problemas pblicos y las posibles consecuencias del
uso de una opcin de poltica u otra para hacer frente a ellos.
Dado que los problemas pblicos slo se pueden entender mediante recurso a las
perspectivas de varias disciplinas, el anlisis aplicado de polticas se ha de basar
necesariamente en las ideas y mtodos de la economa, la ciencia poltica, la sociologa, la
psicologa, el trabajo social, la ingeniera, la filosofa y otros campos cientficos y tcnicos
(Anderson 2011; Weimer y Vining 2011). Muy a menudo, el anlisis de polticas se centra
en la evaluacin de las opciones de poltica pblica. De acuerdo con un estudioso del tema,
el anlisis de polticas es "la investigacin sistemtica de las opciones de polticas
alternativas y la recoleccin e integracin de la evidencia a favor y en contra de cada
opcin" (Jacob Ukeles, citado en Patton y Sawicki 1993, 22).
El anlisis de polticas, por tanto, no est destinado a determinar las decisiones de poltica
pblica, sino ms bien a informar y mejorar el proceso de deliberacin pblica y el debate
acerca de esas decisiones. El anlisis puede proporcionar informacin til y comparaciones
para responder a los tipos de preguntas que la gente hace sobre lo que podra hacerse sobre
el problema. En ltima instancia, sin embargo, el pblico y sus funcionarios electos deben
decidir qu curso de accin tomar. (Kraft y Furlong, 2011)
Podra decirse, por tanto, como recuerdan Kraft y Furlong, que el anlisis de polticas es
en parte ciencia y en parte juicio poltico. Hacer un anlisis a menudo significa llevar el
conocimiento cientfico al proceso poltico, o "decir la verdad al poder" (Wildavsky 1979) 1.
Para decirlo con otras palabras, el anlisis de polticas implica tanto un estudio descriptivo
o emprico, que trata de determinar los hechos de una situacin dada, como una evaluacin
normativa o basada en el valor atribuido a las diferentes opciones. El anlisis de polticas
nunca puede ser reducido a una simple frmula o receta para solucionar los problemas
pblicos, pero puede aportar informacin muy valiosa tanto a los polticos como al pblico
1

Aaron B. Wildavsky (1979) Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis.
Transaction Publishers.

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emplearla para elaborar una definicin provisional del problema que se espera sea
analticamente til.
Cuantifique si es posible
La definicin debera incluir, siempre que sea posible, una faceta cuantitativa para
determinar de alguna manera la magnitud del problema o al menos proporcionar
estimaciones del mismo.
Diagnostique las condiciones que provocan el problema
Algunas de las condiciones que originan un problema no son percibidas como tales por
parte de los ciudadanos. En ocasiones es til diagnosticar alguna de estas condiciones como
problema a mitigar o solucionar, por ejemplo, una de las causas que provocan la
contaminacin del aire es que las autoridades regionales no han querido obligar a los
dueos de los vehculos a mantener sus motores y tubos de escape en perfecto estado. Otra
posibilidad es encontrar una oportunidad para una mejora creativa en una poltica pblica
concreta que no haya sido objeto de algn tipo de reivindicacin o queja, aunque carecemos
de teoras acadmicas o tcnicas para responder a esta cuestin.
Evite los inconvenientes comunes en la definicin del problema
La definicin no debe conllevar una solucin implcita introducida por un descuido
semntico. Las soluciones proyectadas deben evaluarse empricamente y no legitimarse
meramente por la propia definicin del problema. sta debe ser una descripcin escueta que
deje abierta la bsqueda de soluciones.
Asimismo, las relaciones causales implcitas en el diagnstico de las definiciones de un
problema no deben aceptarse con demasiada facilidad, deben ser reales y no meramente
supuestas. Debe evaluarse la relacin causal que va desde la situacin a los malos efectos
alegados como causa, y convencerse uno mismo de que la relacin causal es real.
Vuelva a repetir
La definicin del problema es un paso crucial pero, como es difcil de hacer
correctamente, resulta necesario hacerla una y otra vez. En el curso del trabajo analtico la
comprensin emprica y conceptual evolucionar. Si esta labor se realiza en un contexto
organizativo se estar negociando implcitamente una definicin del problema mutuamente
aceptable con los colegas y los superiores jerrquicos.

Paso segundo: la obtencin de evidencias


Todo el tiempo que se hace anlisis de polticas pblicas se invierte en dos actividades:
pensar, algunas veces en voz alta y en otras con otros, y buscar con rapidez datos que
puedan convertirse en evidencia. Pensar es lo ms importante pero la bsqueda de los datos
consume mucho ms tiempo: lectura de documentos, bsqueda en bibliotecas, estudio a
fondo de investigaciones y estadsticas, entrevistas a personas, viajes para hacer las
entrevistas, esperas para las citas El objetivo debe ser economizar lo ms posible en la
recogida de datos. Se trata de recoger slo aquellos datos que puedan convertirse en
informacin que, a su vez, pueda transformarse en evidencia que est relacionada con
el problema. Algunas definiciones pueden servir para aclarar el sentido de los trminos:
- Datos: son hechos o, para algunos, representaciones de hechos sobre el mundo.
Los datos incluyen toda suerte de estadsticas as como otro tipo de informacin
que va mucho ms all, por ejemplo, hechos relativos a la capacidad de un gestor
de cualquier nivel jerrquico para tratar constructivamente con la prensa.
- Informacin: consiste en datos que tienen significado, en el sentido de que pueden
ayudarnos a clasificar el mundo en categoras lgicas o empricas. Por ejemplo, la
prevalencia del consumo de cigarrillos en cinco pases diferentes constituye un
conjunto de datos pero si los ordenamos comparativamente de menor a mayor son
ya informacin.
- Evidencia: es aquella informacin que afecta a las creencias existentes de personas
relevantes, empezando por usted mismo, sobre las caractersticas significativas del

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Los dilemas estratgicos


A modo de conclusin, cabe situar a los informantes al principio o al final del calendario
del proyecto de investigacin y conviene aproximarse relativamente pronto a:
- Personas que sea probable que faciliten la bsqueda de fuentes con informacin
abundante.
- Personas poderosas que facilitarn el acceso a fuentes ulteriores.
- Personas expertas que proporcionarn la informacin pertinente para obtener
cobertura poltica frente a una exposicin prematura del trabajo y cuya
informacin pueda proporcionar cierta influencia frente a informantes a la
defensiva.
- Expertos amistosos que puedan reforzar la credibilidad poltica en caso de
exposicin prematura.
- Oponentes potenciales con los que conviene tomar contacto para obtener cobertura
en caso de una exposicin poltica prematura.
As, conviene aproximarse relativamente tarde a:
- Informantes hostiles o a la defensiva con los que es deseable acumular influencia
previa para contrarrestar la tctica.
- Informantes muy ocupados de quienes se podra perder el acceso de forma
irrecuperable una vez
se hayan visto o sobre quienes no se dispone de
informacin suficiente para entrevistarlos antes.
- Oponentes potenciales especialmente poderosos que pueden tratar de impedir el
acceso a otros.
- Gestores con problemas potenciales que carecen de deseos de airearlos a no ser
que sea en su propio inters.
No hay manera de reconciliar las obvias contradicciones entre estas dos listas por lo que
resultar preciso descender a los detalles particulares y sopesar los riesgos inherentes a
cualquier opcin dada. No hay manera de evitar las contrapartidas por lo que se deben
afrontarlas conscientemente ms que inadvertidamente.

Paso tercero: la construccin de alternativas


Por alternativas debe entenderse opciones de poltica pblica, o vas de accin
alternativas, o estrategias de intervencin alternativas para mitigar o resolver el
problema.
Evite un inconveniente lingstico
La especificacin de alternativas no significa necesariamente que las opciones sean
mutuamente excluyentes. Los analistas emplean el trmino de manera ambigua. En la etapa
final del anlisis no es deseable estar evaluando dos o tres alternativas pero al principio es
mejor errar del lado de la exhaustividad. Al comienzo es recomendable hacer una lista de
todas las posibilidades que se podran considerar en el curso del anlisis. Luego se
descartan algunas de las ms evidentes, se combinan otras y se reorganizan otras de manera
que haya una sola alternativa bsica con una o ms alternativas subsidiarias.
Una manera de comenzar puede ser dar cuenta de las alternativas que actores polticos
clave estn proponiendo activamente. Luego puede intentarse inventar alternativas que sean
superiores a las existentes. Un punto de partida es utilizar las estrategias genricas que
emplean los gobiernos de entre el conjunto de herramientas genricas que se emplean en la
actualidad para corregir los fallos del mercado y del Estado: liberar, facilitar y simular el
funcionamiento de mercados; emplear subsidios e impuestos para alterar los incentivos;
establecimiento de normas y regulaciones; suministro de bienes mediante mecanismos
distintos del mercado; provisin de seguros y amortiguadores financieros (Weimer, Vining
2011: 209-262).
Siempre debe incluirse en la primera aproximacin al problema la alternativa Dejemos
que las tendencias actuales continen sin perturbacin. Es necesario hacer esto porque el
mundo est lleno de cambios que ocurren naturalmente, algunos de los cuales pueden
contribuir a mitigar el problema sobre el que se est trabajando. Para comprobar este

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Hasta aqu hemos considerado criterios sustantivos pero tambin podemos pensar en
criterios puramente formales, por ejemplo, valores que deseemos maximizar, aquellos que
deban satisfacerse mnimamente y otros con menor prioridad. Puede ayudar el centrarnos
inicialmente en un criterio primario, un objetivo principal a maximizar o minimizar, que
sera el inverso de la definicin del problema que hemos establecido. Por ltimo debe
evitarse confundir las alternativas y los criterios. Las alternativas son cursos de accin,
mientras que los criterios son normas mentales para evaluar los resultados de la accin.
Como en muchas otras confusiones del anlisis de polticas pblicas la fuente del error es
probable que sea semntico. Por ejemplo no debe asumirse que una intencin se realizar
en la prctica en virtud de que as figure en la definicin como tambin suele suceder con
las reorganizaciones porque estas propuestas suelen parecen plenas de intencionalidad que
pueden terminar en resultados opuestos.

Paso quinto: la proyeccin de resultados


Para cada una de las alternativas de la lista confeccionada, ahora hay que proyectar todos
los resultados, o impactos, que el analista u otras partes interesadas consideren que es
necesario tener en cuenta. Este es el paso ms arduo de los ocho. Es difcil hacerlo bien
incluso cuando uno es un analista veterano pero lo importante es hacerlo. Hay tres grandes
dificultades prcticas o psicolgicas a afrontar. Primero, una poltica pblica se refiere al
futuro, no sobre el pasado o el presente, pero nadie puede estar seguro de cmo se
desplegar, incluso si se afronta con la mejor de las intenciones y el diseo ms meditado
de poltica pblica. Segundo, la proyeccin de los resultados es otra manera de decir Sea
realista. Con todo, el realismo suele ser incmodo. La mayora prefiere el optimismo. Las
polticas pblicas afectan las vidas y fortunas de las gentes. Ello impone una carga moral
ms pesada de lo que muchos quisieran reconocer. Comprensiblemente nos gustara creer
que nuestra alternativa de poltica pblica preferida o recomendada lograr lo que
esperamos y lo har con menores costes de los que realistamente podemos temer. Tercero,
lo que se denomina a veces el principio 51-49. Esto es, como si en medio del fragor del
conflicto poltico, imaginamos por pura autodefensa, que una confianza del 51 por cien en
nuestra proyeccin mereciese el 100 por cien de confianza, de manera que confundimos a
los dems igual que nos engaamos a nosotros mismos.
Extienda la lgica de la proyeccin
Los esfuerzos sistemticos para proyectar los resultados son esenciales porque en una
democracia moderna los decisores sobre las polticas pblicas no pueden actuar basndose
en corazonadas o en el examen de las entraas de algn ave. Se trata de combinar modelos
y evidencias para producir proyecciones de los resultados de las polticas pblicas de las
distintas alternativas que se estn considerando. La lgica a emplear es la del sentido
comn con algunas adiciones.
La primera adicin es la de la metfora. Como se ha visto, las metforas pueden
proporcionar perspectivas cualitativas sobre importantes relaciones causales. Las relaciones
especialmente importantes son las que pueden facilitar puntos de intervencin tiles en
sistemas complejos o que presentan inconvenientes potenciales en los procesos de adopcin
o implantacin de las polticas pblicas.
El anlisis de polticas pblicas emplea las ciencias sociales en la medida en que puede.
Buena parte de las ciencias sociales intentan responder a la pregunta es realista el modelo
X de esta porcin del mundo? Los estudios cientfico-sociales de este tipo pueden ser tiles
para diagnosticar la existencia de problemas, esquematizar tendencias y decidir si algo
constituye una buena prctica. Sin embargo, se debe ser cuidadoso para evitar la
aplicacin de la norma cientfico-social de adecuacin sobre el realismo de un modelo
porque es bastante conservador. En el anlisis de polticas pblicas la norma, ms imprecisa
pero ms apropiada, debera ser si la confianza en un modelo puede conducir a mejores
resultados y evitar los peores que una conjetura menos disciplinada.
El anlisis de polticas pblicas utiliza, como se ha visto ya, mltiples modelos. La
mayora de la ciencia social, a imitacin de las ciencias naturales, busca el mejor modelo,
o en el caso de algunos prcticos, el modelo verdadero. Pero como todos los modelos son

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abstracciones de la realidad, incluso los mejores nunca estn completos. Aunque esas
abstracciones pueden avanzar el progreso de la ciencia, en el mundo de las polticas
pblicas, donde las opciones tienen consecuencias reales para personas reales, ninguna
faceta de un problema, o su alternativa posible, puede adoptarse exenta de anlisis.
Cualesquiera modelos que se puedan emplear para iluminar algn aspecto del problema o
de los resultados deben emplearse, incluso si ello supone una multiplicacin poco
parsimoniosa y ad hoc de subanlisis.
Finalmente, incluso cuando se hayan adoptado modelos adecuadamente realistas en
nmero y variedad suficientes, todava necesitan emplearse en conjuncin con la evidencia
sobre las condiciones iniciales o los hechos tales como existen. Aunque hay que tener en
cuenta que las proyecciones de muchos modelos no son particularmente receptivos a las
condiciones iniciales, algunos s lo son. Estos son los modelos que pesan sobre las
proyecciones de aceptabilidad poltica y del vigor de una posible alternativa a las tensiones
caractersticas del proceso de implantacin.
Magnitud de las estimaciones
La proyeccin de resultados suele requerir pensar no slo sobre la direccin general de
stos sino tambin sobre su magnitud. En muchos casos la estimacin de una cantidad ser
suficiente, en otros casos se deber proporcionar un rango. Hay que tener en cuenta que la
carga de la justificacin recae siempre sobre el analista. Tpicamente, el curso de accin
recomendado es suficientemente probable para producir resultados lo suficientemente
buenos para justificar los costes y riesgos conocidos. Este enfoque se denomina anlisis de
umbral o punto de equilibrio. Es una lente conceptual sorprendentemente poderosa
porque es simple, intuitiva y de sentido comn. Construye un marco de referencia para la
decisin basndose en lo conocido, o en un supuesto razonable, para manejar las
incertidumbres residuales comparndolas con elementos en este marco.
Confronte el problema del optimismo
Para resguardarse del problema del optimismo excesivo, puede ser de utilidad la escritura
de escenarios realistas. Se trata de determinar qu escenarios podran provocar que la
propuesta fracase en producir el resultado deseado, esto es, en resolver o mitigar
suficientemente el problema de poltica pblica. Algunos ejemplos pueden ser los
siguientes:
- En un programa regulador de sanidad, puede carecerse del conocimiento cientfico
o tcnico necesario para producir normas racionales y legalmente defendibles. El
resultado en un plazo de cinco aos sera que la poltica simblica, la corrupcin,
la captura de la industria o un celo regulador excesivo pueden haber llenado el
vaco.
- El tiempo pasa, y los recursos presupuestarios y el apoyo poltico disponibles
desaparecen bajo el impacto del cambio electoral y los desplazamientos en la
economa. Un programa de identificacin de terroristas que naci en esas
condiciones favorables se unifica con otro programa, pasa a depender de otra
unidad burocrtica o desaparece eventualmente.
- Un programa regional con xito diseado para proporcionar asistencia tcnica a
municipios rurales extremadamente pobres al que se aaden municipios urbanos
no tan pobres, con el resultado de que los recursos escasos desaparecen o se
malgastan.
Hay que tener en cuenta tambin los efectos colaterales indeseables. Algunos ejemplos
comunes de estos efectos indeseados pero previsibles en los programas pblicos son:
- Se aumenta el riesgo moral. La poltica pblica tiene el efecto de aislar a la gente
de las consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, al aumentar los beneficios por
desempleo tiene el efecto colateral de reducir los incentivos para buscar un nuevo
trabajo.
- La regulacin razonable se convierte en exceso de regulacin si los costes no son
perceptibles por quienes los soportan. Una consecuencia adversa del
establecimiento de normas muy exigentes de salud o de seguridad y de
implantarlas demasiado uniformemente es que pueden incrementarse los costes del
sector privado ms all del nivel ptimo. Otra consecuencia puede ser que se

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provoque un desplazamiento de la actividad regulada a otra que es menos segura o


menos saludable.
- Los buscadores de rentas, esto es, la existencia de unos interesados a la bsqueda
de nichos beneficiosos protegidos de la competencia abierta, pueden distorsionar
el programa para servir a sus propios intereses. No es inevitable que los
suministradores de bienes y servicios al Estado, funcionarios pblicos incluidos,
encuentren maneras de captar rentas como suele suceder, por ejemplo con
muchos contratistas de defensa. La bsqueda de rentas ocurre de formas menos
obvias cuando algunas empresas reguladas presionan con xito para obtener
regulaciones que impongan costes superiores a sus competidoras que a ellas
mismas.
El analista siempre debe plantear una pregunta tica Si se fuera a seguir mi consejo
cules seran los costes de haber estado equivocado y quin debera soportarlos?,
teniendo en cuenta, adems, que el propio analista no va a formar parte del grupo que
soporte estos costes.
El problema de las caractersticas incipientes
La poltica pblica interviene en sistemas de cierta complejidad, sistemas poblados por
actores que se adaptan a las intervenciones de maneras sorprendentes y cuyos ajustes
conducen a otros a crear ulteriores adaptaciones. Esta dinmica puede hacer surgir
comportamientos inopinados que es difcil prever cuando se realizan las propias
proyecciones. En muchos casos es imposible porque el sistema es muy complejo y mal
comprendido como ocurre tpicamente con la macroeconoma, con puntos de vista
conflictivos sobre los efectos positivos o negativos de los recortes de impuestos. Aunque
los casos habituales no son tan extremos, pueden conseguirse algunos progresos siguiendo
la heurstica de ponerse en el lugar del otro segn el problema que se considere.
La construccin de la matriz de resultados
La actividad de proyectar resultados conduce a un punto en el que es preciso valorar
varios escenarios complejos e inciertos para entre dos y cinco alternativas, combinadas con
sus variantes principales. Una manera conveniente de conseguir una perspectiva general de
toda esta informacin es desplegarla en una matriz de resultados. La matriz tpica recoge
las polticas pblicas alternativas en las filas y los criterios evaluadores en las columnas.
Cada celda contiene el resultado proyectado de la alternativa de la fila evaluada en
referencia al criterio de la columna. Un ejemplo simplificado de un caso real se recoge en la
Tabla 4, sobre cmo limitar las emisiones de CO2 en los EEUU y se incluyen como
criterios valorativos las consideraciones de eficiencia, de implantacin y de coherencia
internacional debido a la existencia de un rgimen internacional sobre la materia dadas sus
repercusiones globales.
Esta matriz puede resultar til para consumo interno del analista y su equipo de trabajo
pues su funcin principal es ayudar a ver la panormica conjunta y lo que se necesita
aprender todava, la versin final puede ser interesante para el paso final de contar la
historia. Conviene evitar el error de no incluir el valor de referencia en las columnas de los
criterios y en qu dimensiones se efecta la medida. En caso de no disponer de medidas
cuantitativas pueden emplearse descriptores verbales como muy bueno o muy elevado
o simblicos como + -, pero la opcin cuantitativa siempre es preferible.

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Figura 1. Comparacin resumida de polticas pblicas seleccionadas para recortar


las emisiones de CO2, elaborada por la Congressional Budget Office, 2008.
Poltica
pblica
Impuesto
sobre
emisiones
Tope de
emisiones con
vlvula de
seguridad y
banco de
emisiones o
precio mnimo
Tope de
emisiones con
banco e
interruptor o
gestor de
prstamos de
emisiones
Tope de
emisiones
inflexible

Consideraciones
de eficiencia

Consideraciones
de implantacin

Un impuesto evitara
fluctuaciones significativas
anuales en los costes.
Rango de eficiencia: 1
Tendra muchas de las ventajas
de un impuesto, la vlvula de
seguridad evitara la elevacin de
precios y mantendra las
reducciones de los costes de
emisin. El banco prevendra la
bajada excesiva de precios.
Rango de eficiencia: 2

Un impuesto no requerira
supervisar las emisiones y sera
relativamente fcil de implantar.

Permitira evitar las fluctuaciones


excesivas al alza o la baja.

La determinacin de cundo
activar el interruptor o modificar
las restricciones de prstamos
requerira juicios sobre precios
actuales y futuros de los
permisos de emisin que
agravaran las fluctuaciones de
precio en caso de estar
equivocados.
Requerira una nueva
infraestructura administrativa
para seguir las posesiones y
transferencias de permisos de
emisin.

Rango de eficiencia: 3

Los precios de los permisos de


emisin podran ser voltiles.
Requerira demasiadas
reducciones de emisin, en
relacin a sus beneficios.
Rango de eficiencia: 4

Requerira una nueva


infraestructura administrativa
para seguir las posesiones y
transferencias de permisos de
emisin.

Consideraciones de
coherencia internacional

Podra establecerse el impuesto en


EEUU en coherencia con los
impuestos equivalentes en otros
pases.
La vlvula de seguridad y el banco
de emisiones tendran que formar
parte de programa internacional de
topes o comercio de emisiones.

Introducira incertidumbre por la falta


de vinculacin del tope de emisiones
de EEUU en relacin a los de otros
pases.

Creara un incentivo global para la


reduccin de emisiones. Pero las
incoherencias en la supervisin y
aplicacin entre pases debilitara el
sistema de comercio internacional de
emisiones.

Fuente: Congressional Budget Office, Policy Options for Reducing CO2 Emissions (Washington,
DC: Congress of the United States, febrero 2008), Tabla resumen: xi-xii.

Paso sexto: la confrontacin de contrapartidas


En algunas ocasiones una de las alternativas de poltica pblica en consideracin se
espera que produzca un mejor resultado que las dems respecto a cada uno de los criterios
evaluativos. En ese caso, denominado dominio no hay contrapartidas entre las
alternativas. Normalmente uno no es tan afortunado y se deben clarificar las contrapartidas
de los resultados asociados con las diferentes opciones de poltica pblica en beneficio de
su cliente o su audiencia. La contrapartida ms frecuente es entre dinero y un bien o un
servicio recibido en cierta proporcin por la ciudadana, por ejemplo ampliar el horario de
apertura de una biblioteca pblica de las 20.00 a 22.00, con un coste de 200.000 anuales.
Otra contrapartida comn, en especial en polticas reguladoras, implica sopesar costes
sobrellevados privadamente (una compaa obligada a instalar un equipo contra la
contaminacin ambiental) frente a beneficios sociales (mejora de la salud de la poblacin
afectada y proteccin de los bosques).
Como nos ensea la economa, las contrapartidas aparecen en los mrgenes. Su anlisis
establece algo similar a Si gastamos una cantidad extra X de euros para proporcionar una
unidad extra del Servicio S, podemos conseguir Z unidades extra del resultado previsto.
Ntese la reiteracin del trmino extra.
Establezca la proporcionalidad
Suponga que la Alternativa A1 punta muy bien en el Criterio C1, moderadamente bien
en el C2, y pobremente en el C3. Y suponga que A2, punta a la inversa. Podemos elegir
entre las dos alternativas slo si podemos sopesar la importancia de los criterios y si
podemos expresar sus pesos relativos en unidades que sean mensurables por un estndar
comn. El empleo del dinero como mtrica es una muy buena idea, aunque tiene sus
lmites. Muchas veces no puede establecerse cules son las contrapartidas en trminos

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significativos, y se plantea lo que se denomina problema de los atributos mltiples, que


es insoluble en un sentido lgico profundo pero sobre el que se puede utilizar alguna
heurstica para recortarlo hasta su ncleo irreducible.
Cntrese en los resultados
Un error frecuente al confrontar las contrapartidas es atribuirlas a las alternativas cuando
se refieren a los resultados proyectados. El objeto de todo su esfuerzo analtico no debera
ser meramente presentar al cliente una lista de opciones bien elaboradas. Debe asegurar que
por lo menos una de ellas, y ms de una si es posible, sera una eleccin excelente para
resolver o mitigar el problema.
Resulta preciso, como mnimo, concentrar, estrechar y profundizar en el anlisis de la
alternativa ms promisoria por lo que se debe pensar muy seriamente: sobre la contienda
poltica para conseguir que esta alternativa se legitime y se adopte, el diseo de las
instituciones que tienen el poder y los recursos para implantar la poltica pblica o el
programa a largo plazo.

Paso sptimo: decida!


Este paso aparece para comprobar si se ha hecho bien el trabajo hasta este punto. El
analista debe colocarse en el papel de decisor. Si adoptar la decisin es difcil o
problemtico, la razn puede radicar en que no se han clarificado suficientemente las
contrapartidas, en que no se ha pensado sobre la probabilidad de que surjan problemas de
implantacin serios, o que la estimacin de coste crucial es todava demasiado confusa e
incierta, A menos que el analista pueda convencerse a s mismo de la plausibilidad de
una va de accin, probablemente no ser capaz de convencer a su cliente. Por ltimo, debe
valorarse la resistencia burocrtica para mantener el statu quo o la falta de un emprendedor
poltico en el entorno de la poltica pblica relevante que tenga iniciativa para impulsar la
alternativa escogida.

Paso octavo: cuente su historia


Despus de muchas iteraciones de algunos o todos los pasos recomendados aqu,
principalmente redefinicin del problema, re-conceptuacin de las alternativas,
reconsideracin de los criterios, revaloracin de sus proyecciones, reevaluacin de las
contrapartidas, se est en condiciones de contar la historia a alguna audiencia. Esta puede
ser el cliente o un conjunto de partes interesadas, hostiles o amistosas. Puede ser una sola
actuacin o el primer esfuerzo de una campaa a largo plazo para recabar apoyos. La mejor
verificacin de realidad consiste en tratar de explicar lo realizado a una persona lega en la
materia en un lapso de tiempo breve. Es necesario ser capaz de explicar la historia bsica en
trminos suficientemente sencillos y con los pies en la tierra.
Adems del cliente se debe tener en cuenta el entorno poltico ms amplio, por lo que se
debe responder a cuestiones como las siguientes: Quin utilizar el anlisis y para qu
propsito (-s)? Seleccionar alguien los resultados para abogar por alguna causa? Se
considerara esta utilizacin como algo deseable? Deseable si lo utilizan unos e indeseable
si lo hacen otros? Se quieren segregar los elementos del anlisis por el tipo de audiencia
que se quiere, o no, alcanzar? Se est utilizando un lenguaje que puede alejar a algunas
audiencias? Si hace una recomendacin clara es necesario estar seguros de que se plantean
y rechazan las posibles objeciones que podran ocurrrsele a diferentes audiencias.
Asimismo es recomendable comparar la siguiente mejor va de accin de manera que pueda
mostrar por qu es mejor la que se ha elegido.
El proceso de contar su historia se puede hacer por escrito o en forma oral. En todo caso
hay que comunicarlo de manera sencilla y clara. En igualdad de condiciones, la norma es
que cunto ms breve siempre es mejor. En las presentaciones escritas los ttulos de los
apartados y los grficos pueden hacer que la lectura y la comprensin sean ms fciles. La
utilizacin de diapositivas de cualquier aplicacin informtica en una presentacin puede
ser de alguna utilidad sin olvidar que son un elemento auxiliar y su lectura no es el objetivo
de la presentacin. Las presentaciones orales requieren prctica, autodisciplina y algn

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conocimiento de algunos principios bsicos. Es recomendable hablar despacio y con


claridad, con un tono de voz calmado y audible en toda la habitacin, y hacer contacto
visual con los miembros de su audiencia.
El flujo narrativo escrito u oral debe tener en cuenta la audiencia a la que se dirige.
Deben quedar claros desde el principio los motivos del anlisis. Una vez descrita la
definicin del problema puede ser til examinar cada una de las alternativas, cul es el
resultado probable de su implantacin y valorar su probabilidad a la luz de algn modelo
causal y la evidencia asociada. Despus de esta exposicin convendra discutir las
contrapartidas entre los distintos resultados. Ntese que en ocasiones puede ser necesario
aadir una discusin explcita de los criterios, que debera aparecer justo antes o despus de
la presentacin de las alternativas.
Errores a evitar
-

No seguir demasiado estrechamente el mtodo de los ocho pasos, su propsito es


ayudar a pensar en un problema complicado pero no es necesario emplearlo al
contar la historia.
No interrumpir la argumentacin con reservas, matizaciones y dudas sobre algn
elemento en particular.
No mostrar todo el trabajo previo, desplegando todo lo que ha aprendido al
efectuar el anlisis pues buena parte ser irrelevante una vez que ste ha
terminado.
No proporcionar listas de cada alternativa y cada criterio, sino concentrarse en lo
fundamental.
No inventar una historia de intriga. Al revs, se recomienda comenzar con la
conclusin del anlisis, ya que esa es la parte ms interesante de la exposicin.
Presentar todos los razonamientos y las evidencias que sirvan para que la
audiencia llegue a la misma conclusin. Seguir la estrategia opuesta a un novelista.
Evitar la pomposidad y los circunloquios de los estilos burocrticos, polticos y de
los malos acadmicos, as como las familiaridades y el estilo coloquial. Se
recomienda leer en ingls George Orwell, Politics and the English language
(1946) (https://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/orwell46.htm). En espaol resultan
muy tiles Lzaro Carreter (2009) y De Miguel (2013) 3.

Estructure su informe
A menos que el informe sea muy breve, es recomendable comenzar con un resumen
ejecutivo. Si tiene entre 15 y 20 pginas conviene incluir un ndice. Si hay muchas tablas y
figuras puede ser conveniente incluir una lista aparte. La informacin tcnica de detalle o
los clculos deben ir en un apndice y no en el texto. ste debe contener, sin embargo
suficiente informacin y razonamientos tcnicos como para persuadir al lector de que su
argumentacin es, por lo menos, creble. Se recomienda emplear ttulos y subttulos para
orientar al lector y romper los cuerpos de texto largos y cerciorarse de que el formato que
se emplea es compatible y corrobora la jerarqua lgica del argumento.
Cada tabla o figura debe tener un nmero y un ttulo inteligible. Se debe describir el
punto principal que puede extraerse de la tabla. Cada fila y columna deben tener un
encabezamiento y el conjunto debe interpretarse sin dificultad. Normalmente una tabla
demuestra una relacin causal o es descriptiva, por lo que slo debe mostrar un punto o dos
como mximo y debe explicarse por s misma. Es mejor descomponer una tabla grande y
compleja en varias sencillas que no necesiten apenas explicacin. Siempre se debe
especificar la fuente de donde provienen los datos de la tabla. A veces es preciso incluir
notas al pie para especificar los encabezamientos de filas o columnas que se han abreviado
necesariamente o para hacer algn tipo de aclaracin. Por ltimo, debe incluirse una lista de
referencias y fuentes al final de la presentacin. Los libros y artculos deben citarse en
formato acadmico, en orden alfabtico por autor. En el captulo siguiente se tratan todas
estas ltimas cuestiones con mayor detalle.

Lzaro Carreter, Fernando (2009) El dardo en la palabra. Barcelona: Debolsillo. De Miguel,


Amando (2013) Hablando pronto y mal. Barcelona: Planeta.

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Para seguir leyendo

Weimer, David L., Aidan R. Vining (2011) Policy Analysis: Concepts and
Practice. Boston: Longman. (5 ed.),
Es el libro ms completo sobre el anlisis de polticas pblicas pues
trata con detalle tanto las cuestiones conceptuales como las puramente
prcticas o tcnicas de medida y evaluacin.
Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Es otro de los libros clsicos ms usado en la formacin de analistas de
politica pblica. Atiende tambin a las cuestiones metodolgicas y
conceptuales. Una perspectiva de gran inters para comprender los
condicionantes del xito de las polticas pblicas.
Patton, Carl, David Sawicki, and Jennifer Clark (2012) Basic Methods of Policy
Analysis and Planning. New York: Pearson, 3 edicin,
El tercero de los tres clsicos ms usados del anlisis de polticas con
un planteamiento tambin en varios pasos y una muy buena descripcin
de mtodos cualitativos y cuantitativos aplicados sobre anlisis y
planificacin para el analista de polticas
Ordoez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Anlisis y Diseo de
Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
Reciente aportacin en lengua espaola muy til para entender el rol
del analista de polticas. Tambin hace un buen repaso de todas las teoras
del proceso de polticas pblicas y las fases y tcnicas del anlisis.
Dente, Bruno y Joan Subirats (2014) Decisiones pblicas. Anlisis y estudio de los
procesos de decisin en polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
Libro reciente de dos clsicos europeos del anlisis de polticas con
ejemplos italianos y espaoles en torno a la adopcin de decisiones y las
mltiples vertientes del anlisis de polticas
Hogwood, Brian W. Lewis A. Gunn (1984). Policy Analysis for the Real World. ,
Oxford: Oxford University Press.
Es el clsico britnico del anlisis de polticas, an til a pesar de tener
tres dcadas. Muy interesante su parte sobre la identificacin y definicin
de los problemas y las soluciones.

En cuanto a los mtodos de evaluacin de polticas, en el siguiente vnculo se pueden


encontrar evaluaciones de polticas y servicios pblicos realizadas por AEVAL (Agencia
Espaola de Evaluacin de las Polticas y Calidad de los Servicios) que pueden ser tiles
para conocer la prctica real de la evaluacin
http://www.aeval.es/es/productos_y_servicios/informes/informes_evaluacion_politicas/
Algunos ejemplos de evaluacin:
E38/2013. Diagnstico de situacin y rediseo del Sistema de Informacin
Administrativa
E36/2013. Evaluacin del Plan de Medidas para la Mejora de los Servicios de
Sanidad Exterior
E31/2011. Evaluacin de las trabas administrativas para la creacin de empresas
E29/2010. Evaluacin de los Programas de Vacaciones para Personas Mayores y
Termalismo Social
E27/2010. Evaluacin del Programa de Ayudas para Actuaciones de
Reindustrializacin (REINDUS)
E26/2010. Evaluacin de la Estrategia de Cuidados Paliativos del Sistema Nacional
de Salud
E24/2010. Evaluacin del Plan Espaol de Energas Renovables 2005-2010
E23/2009. Evaluacin de los Programas de Formacin de la Cooperacin Espaola al
Desarrollo

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E22/2009. Evaluacin de las medidas de racionalizacin y mejora de la gestin de la


Incapacidad Temporal
E18/2009. Evaluacin del Plan Nacional de Transicin a la Televisin Digital
Terrestre (TDT)
E16/2009. Evaluacin del Plan Estratgico de Seguridad Vial 2005-2008

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extremo puede ser til inspeccionar las fuentes de cambio ms frecuentes en el entorno de
las polticas pblicas:
- Cambios polticos que siguen a elecciones, as como los inducidos por la
perspectiva de tener que participar en unas elecciones.
- Cambios en el desempleo y la inflacin que acompaen al ciclo econmico.
- La cambiante rigidez u holgura de los presupuestos de un organismo originada por
las polticas fiscal y de gasto.
- Cambios demogrficos como las pautas de migracin de la poblacin o el tamao
de los distintos grupos de edad.
- Las cambiantes tecnologas.
Normalmente, esta opcin se abandonar en el anlisis final. Si la definicin del
problema funciona bien se terminar con un problema importante a la vista que en la
mayora de los casos puede mitigarse hasta cierto punto mediante una accin intencional.
Modele el sistema en el que se sita el problema
Un buen modelo causal puede ser bastante til para sugerir posibles puntos de
intervencin, como ocurre cuando el problema se sita en un sistema complejo de fuerzas
interactivas, incentivos y constricciones. El ser exhaustivo en el planteamiento es deseable
porque disminuye el riesgo de perder importantes conexiones causales, pero puede diluir el
centro de atencin analtico y la creatividad para disear las estrategias de intervencin.
Muchos modelos pueden concebirse mejor como elaboraciones de una metfora
fundamental, algunos de los cuales se mencionan a continuacin.
- Modelos de mercado. El modelo de un mercado donde suministradores desagregados
intercambian bienes y servicios con demandantes desagregados puede aplicarse a bienes y
servicios sin precios asignados. La idea principal detrs de este modelo es el equilibrio
mediante el intercambio que puede aplicarse a muchos fenmenos, por ejemplo, el flujo de
pacientes en un sistema hospitalario puede analizarse en trminos de oferta (mdicos,
camas, quirfanos) y demanda (pacientes para los distintos tratamientos). Una estrategia de
intervencin estndar para mejorar mercados que no funcionen bien consiste en elevar o
bajar los precios afrontados por los suministradores y los demandantes.
- Modelos de produccin. Desafortunadamente no hay mucha literatura acadmica sobre
la lgica operativa de los tipos comunes de sistemas de produccin que se encuentran en la
poltica pblica, por ejemplo regulaciones de mando y control, la provisin de informacin
y otras. La principal preocupacin para comprender los sistemas de produccin radica en la
identificacin de los parmetros cuyos valores, cuando salen de un cierto rango, provocan
que los sistemas sean ms vulnerables a la ruptura, el fraude y el abuso, las desventajas
econmicas o la distorsin de los propsitos previstos. Una manera de examinar estos
sistemas es mediante la optimizacin. Los modelos de investigacin operativa (colas,
gestin de inventarios o cadenas de Markov) pueden ser de utilidad.
- Modelos evolutivos. Describen un proceso de cambio frecuente a lo largo del tiempo. Se
compone de tres subprocesos: las variaciones entre competidores, la seleccin y la
retencin. Por ejemplo, en un organismo que impulsa la salubridad en los puestos de
trabajo, las quejas recaen desproporcionadamente sobre problemas visibles y molestos pero
que no eran tan nocivos como otros menos visibles. El modelo sugiere distintos puntos de
intervencin plausibles. El organismo puede educar a los trabajadores para detectar y
quejarse de los problemas ms serios, consiguiendo desplazar a los problemas ms serios,
cambiando as el abanico de competidores. Puede comenzar a escudriar las quejas por su
probabilidad de estar asociadas a esos problemas ms serios, cambiando as el mecanismo
de seleccin. O puede persuadir a los trabajadores y a sus representantes sindicales para
reducir su propensin a quejarse sobre los problemas menos graves, cambiando as el
mecanismo de retencin.
Concepte y simplifique la lista de alternativas
La lista final de alternativas, la que se incluir en el informe final para el cliente y otras
audiencias, ser bastante diferente de la inicial porque se han eliminado las que no parecan
suficientemente buenas y porque se ha trabajado para conceptuarlas y simplificarlas. La
clave para la conceptuacin consiste en tratar de resumir el sentido estratgico de una
alternativa en una sola frase, clara y sin jerga, lo que suele resultar difcil pero

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generalmente merece la pena. Se trata de distinguir entre la alternativa bsica y sus


variantes. El elemento fundamental es una estrategia de intervencin que hace que las
personas o las instituciones modifiquen su comportamiento de alguna manera.
Normalmente se requiere que esa alternativa se implante por una organizacin o un
conjunto de ellas (pblicas, privadas o sin afn de lucro) y debe haber una fuente de
financiacin. Aqu radican las variaciones posibles.
Disee alternativas de poltica pblica
Se supone que se est trabajando en un problema de opcin de una poltica pblica, pero
puede ser necesario disear una alternativa especial para aadir al men de posibilidades.
Quiz el problema es nuevo o nico o, probablemente, otros ya lo han afrontado y se puede
aprender tanto de los xitos como de los fracasos. Puede acudirse a repertorios de buenas
prcticas elaborados en otras jurisdicciones o por asociaciones profesionales. Siempre es
preciso considerar si los problemas son similares en naturaleza y escala. Si son o no
extrapolables se tratar ms adelante.
Es til comprobar las reacciones de las partes interesadas y quiz de una audiencia ms
diversa, incluyendo oponentes, frente al diseo que se propone con dos finalidades. Mejorar
el diseo de acuerdo con los criterios del cliente, incluyendo su viabilidad poltica; y
responder de manera que se aumente el apoyo poltico a la medida y disminuya la
oposicin. Un trmino medio puede ser til presentando un diseo ni muy tentativo ni muy
elaborado, como base para una discusin ulterior.
Hay dos tipos de asuntos principales en el diseo: uno, gestin de un caso, individuos o
entidades, que recibe algn tipo de tratamiento, sea un subsidio, la imposicin de
obligaciones El segundo tipo implica operar con una colectividad de algn tipo ms que
sobre casos individuales, por ejemplo, el flujo de trfico, la eliminacin de la corrupcin en
las administraciones pblicas Este suele afrontarse mediante un programa, un
procedimiento general y un listado de cuestiones que deben afrontarse.

Paso cuarto: la seleccin de criterios


Puede servir de ayuda pensar que cada poltica pblica es una narracin con dos tramas
interconectadas pero separables, la analtica y la evaluativa. La primera se refiere a hechos
y proyecciones desinteresadas de consecuencias. La segunda son juicios de valor.
Idealmente todas las personas analticamente sofisticadas y de mente abierta pueden estar
ms o menos de acuerdo sobre la trama analtica y sobre la naturaleza de sus
incertidumbres residuales pero esto no es as en la trama valorativa. Aqu la subjetividad y
la filosofa social de cada cual desempean un papel determinante. Este cuarto paso se
corresponde primaria, aunque no exclusivamente, con la trama valorativa. Ello es as
porque los posibles criterios son estndares evaluativos empleados para juzgar la bondad
de los resultados proyectados asociados con las alternativas de la poltica pblica que se
trate.
El criterio valorativo principal, por supuesto, es si el resultado proyectado resolver el
problema en un grado aceptable. Pero esto es slo el comienzo. Cada curso de accin
afectar al mundo real de muchas maneras previstas e imprevistas, y cada uno de estos
efectos requiere nuestro juicio acerca de si se considera deseable o no. Cuanto ms rica sea
la variedad de los efectos significativos, ms numeroso ser el conjunto de criterios
evaluativos que necesitaremos para afrontarlo. Debe subrayarse, no obstante, que los
criterios valorativos no se emplean directamente para juzgar las alternativas sino que se
aplican a los resultados proyectados. La formulacin completa sera la siguiente: La
Alternativa A conducir probablemente al Resultado RA, que juzgamos el mejor de los
resultados posibles. Pensamos, por tanto, que la Alternativa A es la mejor.
Criterios evaluativos empleados con frecuencia
A continuacin se comentan brevemente los criterios valorativos ms utilizados en el
mbito de las polticas pblicas.
- Eficiencia. Tpicamente el criterio de la eficiencia es la consideracin evaluativa
ms importante en los estudios de coste-efectividad (CE) y de coste-beneficio

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(CB). Se emplea eficiencia en un sentido prximo al utilizado en economa, para


maximizar el agregado del bienestar de los individuos tal y como sera
interpretado por ellos. En jerga econmica sera la maximizacin de la suma de
las utilidades individuales o maximizar los beneficios netos. Otra formulacin
equivalente podra ser la maximizacin del inters pblico. Ntese que pese a
que eficiencia tiene un tono asptico, tecnocrtico y elitista, se insiste aqu en que
las utilidades deben valorarse de acuerdo con la construccin que los ciudadanos
individuales elaboren sobre su propio bienestar, lo cual es ampliamente
democrtico. De otra parte, los anlisis CE y CB suenan parecidos y son
frecuentes compaeros de viaje pero no son lo mismo y sus usos pueden ser
bastante diferentes. Ambos interpretan los problemas de polticas pblicas como
algn tipo de relacin de produccin entre recursos y objetivo (-s) y examinan esa
relacin con lentes economizadoras. Sin embargo, CE se conforma con evaluar
slo la naturaleza y cantidad de los productos deseados, mientras que CB va un
paso ms all y trata de valorar esos productos de alguna forma, tpicamente en
trminos monetarios o en raras ocasiones de utilidad real. Como es menos
ambicioso, CE es ms frecuente que CB, pues muchos asuntos de polticas
pblicas pueden simplificarse y estilizarse como problemas de CE aunque
aparentemente no lo parezcan.
Igualdad, equidad, ecuanimidad, justicia. Hay desde luego muchas ideas
diferentes e incluso opuestas sobre lo que estos trminos significan o deberan
significar. El analista debe pensar intensamente sobre estos conceptos y sus
contrapartidas pues en ocasiones, por ejemplo, pueden enfrentarse la ecuanimidad
para los individuos en oposicin a la justicia para los grupos sociales como puede
ser el caso en las polticas de accin afirmativa para ciertos grupos sociales.
Libertad, comunidad y otras ideas. Aqu puede encontrarse una nueva lista de
ideas de posible relevancia como criterios evaluativos para estimular el
pensamiento y que dista mucho de ser completa: mercado libre, libertad
econmica, capitalismo, libertad frente al control del Estado, igualdad ante la ley,
igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresin, libertad
religiosa, privacidad, seguridad alimentaria, vecindad, comunidad, sentimiento de
pertenencia, orden, seguridad militar, ausencia de miedo, estructura familiar
tradicional, estructura familiar igualitaria
Valores de proceso. La democracia valora el proceso y el procedimiento, esto es
tener una opinin que cuente en asuntos de polticas pblicas que te afecten,
racionalidad, apertura, accesibilidad, transparencia, ecuanimidad, no
arbitrariedad, as como los contenidos. Estas consideraciones se aplican
probablemente al mismo diseo del proceso decisorio para el que se elabora el
trabajo de anlisis. En consecuencia debe reiterarse la necesidad de consultar
amplia y equitativamente. Adems de aadir legitimidad para el trabajo se aprende
mucho de personas con diferentes perspectivas ideolgicas o sociales. Esto no
implica mantener el proceso de consulta abierto continuamente ni que todas las
opiniones tengan igual crdito y que en algn momento hay que adoptar la
decisin. Piense que ser ms accesible o dar una mayor participacin no implica
necesariamente ms democracia o ms racionalidad. Las mayores oportunidades
de participacin pueden explotarse con ms facilidad por quienes tienen ms
tiempo para hacerlo, por quienes tiene intereses especiales que proteger o por
idelogos fanticos. La gente corriente y sus preocupaciones pueden llegar a ser
perdedores relativos.

Sopesando criterios evaluadores en conflicto


Los conflictos de valores pueden enfocarse con dos enfoques generales. Uno es que los
procesos polticos y gubernamentales existentes determinen los valores que deben
prevalecer. Este enfoque dar primaca al empleador o cliente del analista. Una segunda
posibilidad es que el analista modifique esa valoracin anterior y sea quien sugiera una
concepcin poltica o filosfica global poco presente en la poltica habitual. El analista
puede, dependiendo de las circunstancias, sugerir los criterios existentes a la luz de nuevos

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hechos o argumentos. El analista toma la iniciativa para abrir un dilogo sobre el asunto
pero luego puede ceder el protagonismo al proceso poltico.
Criterios prcticos empleados con frecuencia
No todos los criterios que entran en juego en un anlisis son parte de la trama evaluadora.
Algunos son puramente prcticos y corresponden a la trama analtica. Tienen que ver con
las posibilidades que afronta una alternativa entre las fases de adopcin de una poltica y su
implantacin. A continuacin se comentan brevemente.
- Legalidad. Una poltica viable no puede violar las normas constitucionales o
estatutarias o los derechos establecidos. Recurdese, no obstante, que los derechos
legales estn cambiando continuamente y suelen ser ambiguos por lo que no
siempre sobrevivirn ante los tribunales. Es necesario el consejo legal en esos
casos para disear la poltica de manera que aumenten sus probabilidades de
supervivencia. Ntese que los derechos naturales o humanos son
conceptualmente muy diferentes de los derechos legales pese a su similitud
semntica, pinsese por ejemplo en las posturas conflictivas sobre el aborto
derivadas de los valores del derecho a la vida o desde el derecho de una mujer al
control de su propio cuerpo. Muchos de estos derechos son controvertidos
porque mientras que algunas personas quieren verlos reconocidos legalmente otras
se oponen.
- Aceptabilidad poltica. Una poltica pblica factible debe ser polticamente
aceptable o, por lo menos, no inaceptable. La inaceptabilidad es una combinacin
de dos condiciones: demasiada oposicin, que puede ser amplia o intensa o ambas;
o apoyo demasiado escaso, insuficientemente amplio o intenso o ambos. No
conviene tener una visin esttica de la inaceptabilidad pues esas condiciones
pueden cambiarse, construyendo coaliciones o emprendiendo campaas. Puede
resultar de utilidad para valorar las limitaciones y posibilidades estratgicas en el
plano poltico, el empleo de lentes conceptuales metafricas, entendidas como
modelos del proceso poltico, como las siguientes: un juego complejo en el que
minoras bien organizadas y situadas disfrutan de ventajas especiales; un teatro en
el que los polticos electos tratan de crear una buena apariencia ante ellos mismos,
sus oponentes, los crticos y la audiencia; un mercado de eslganes, smbolos,
ideas con una mezcla de comerciantes honrados y dependientes poco fiables y
compradores inocentes y sofisticados; una escuela en la que los polticos electos
aprenden cmo hacer un buen trabajo de diseo de polticas pblicas y en
ocasiones comparten con sus condiscpulos sus resultados y sus mtodos.
- Vigor e improbabilidad. Muchas veces hay ideas de poltica pblica que suenan
magnficamente en teora y fracasan en las condiciones reales de su implantacin.
Este proceso tiene vida propia. Es el caso de que sea puesta en pctica mediante
sistemas administrativos inflexibles, siendo distorsionado por los intereses
burocrticos. Las polticas que aparecen en la prctica pueden divergir,
sustancialmente incluso, de tal y como fueron diseadas y adoptadas. Una poltica
pblica, por tanto, debe poseer el vigor suficiente como para conseguir que,
aunque el proceso de implantacin no funcione con fluidez, los resultados sean
satisfactorios. De manera similar al apartado anterior, puede ser de utilidad el
empleo de modelos burocrticos como lentes conceptuales para la estimacin del
vigor y la improbabilidad de las polticas pblicas diseadas: la generacin
automtica de rutinas pre-programadas o procedimientos operativos normalizados;
una persona en un ambiente determinado impulsada por necesidades de
supervivencia, intereses de mejora personal, y, en ciertas condiciones, de autorealizacin; una arena poltica en la que individuos y facciones compiten por
influir sobre la misin de la organizacin y el acceso a sus sistemas decisorios; una
tribu con sus propios rituales y un abanico de salvaguardas para protegerse de los
extraos; una sociedad de individuos cooperando para conseguir un conjunto de
objetivos ms o menos comn; una estructura de papeles e interrelaciones que se
intentan complementar mutuamente en una divisin del trabajo racional; o un
instrumento empleado por la sociedad para sus propios objetivos.

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Hasta aqu hemos considerado criterios sustantivos pero tambin podemos pensar en
criterios puramente formales, por ejemplo, valores que deseemos maximizar, aquellos que
deban satisfacerse mnimamente y otros con menor prioridad. Puede ayudar el centrarnos
inicialmente en un criterio primario, un objetivo principal a maximizar o minimizar, que
sera el inverso de la definicin del problema que hemos establecido. Por ltimo debe
evitarse confundir las alternativas y los criterios. Las alternativas son cursos de accin,
mientras que los criterios son normas mentales para evaluar los resultados de la accin.
Como en muchas otras confusiones del anlisis de polticas pblicas la fuente del error es
probable que sea semntico. Por ejemplo no debe asumirse que una intencin se realizar
en la prctica en virtud de que as figure en la definicin como tambin suele suceder con
las reorganizaciones porque estas propuestas suelen parecen plenas de intencionalidad que
pueden terminar en resultados opuestos.

Paso quinto: la proyeccin de resultados


Para cada una de las alternativas de la lista confeccionada, ahora hay que proyectar todos
los resultados, o impactos, que el analista u otras partes interesadas consideren que es
necesario tener en cuenta. Este es el paso ms arduo de los ocho. Es difcil hacerlo bien
incluso cuando uno es un analista veterano pero lo importante es hacerlo. Hay tres grandes
dificultades prcticas o psicolgicas a afrontar. Primero, una poltica pblica se refiere al
futuro, no sobre el pasado o el presente, pero nadie puede estar seguro de cmo se
desplegar, incluso si se afronta con la mejor de las intenciones y el diseo ms meditado
de poltica pblica. Segundo, la proyeccin de los resultados es otra manera de decir Sea
realista. Con todo, el realismo suele ser incmodo. La mayora prefiere el optimismo. Las
polticas pblicas afectan las vidas y fortunas de las gentes. Ello impone una carga moral
ms pesada de lo que muchos quisieran reconocer. Comprensiblemente nos gustara creer
que nuestra alternativa de poltica pblica preferida o recomendada lograr lo que
esperamos y lo har con menores costes de los que realistamente podemos temer. Tercero,
lo que se denomina a veces el principio 51-49. Esto es, como si en medio del fragor del
conflicto poltico, imaginamos por pura autodefensa, que una confianza del 51 por cien en
nuestra proyeccin mereciese el 100 por cien de confianza, de manera que confundimos a
los dems igual que nos engaamos a nosotros mismos.
Extienda la lgica de la proyeccin
Los esfuerzos sistemticos para proyectar los resultados son esenciales porque en una
democracia moderna los decisores sobre las polticas pblicas no pueden actuar basndose
en corazonadas o en el examen de las entraas de algn ave. Se trata de combinar modelos
y evidencias para producir proyecciones de los resultados de las polticas pblicas de las
distintas alternativas que se estn considerando. La lgica a emplear es la del sentido
comn con algunas adiciones.
La primera adicin es la de la metfora. Como se ha visto, las metforas pueden
proporcionar perspectivas cualitativas sobre importantes relaciones causales. Las relaciones
especialmente importantes son las que pueden facilitar puntos de intervencin tiles en
sistemas complejos o que presentan inconvenientes potenciales en los procesos de adopcin
o implantacin de las polticas pblicas.
El anlisis de polticas pblicas emplea las ciencias sociales en la medida en que puede.
Buena parte de las ciencias sociales intentan responder a la pregunta es realista el modelo
X de esta porcin del mundo? Los estudios cientfico-sociales de este tipo pueden ser tiles
para diagnosticar la existencia de problemas, esquematizar tendencias y decidir si algo
constituye una buena prctica. Sin embargo, se debe ser cuidadoso para evitar la
aplicacin de la norma cientfico-social de adecuacin sobre el realismo de un modelo
porque es bastante conservador. En el anlisis de polticas pblicas la norma, ms imprecisa
pero ms apropiada, debera ser si la confianza en un modelo puede conducir a mejores
resultados y evitar los peores que una conjetura menos disciplinada.
El anlisis de polticas pblicas utiliza, como se ha visto ya, mltiples modelos. La
mayora de la ciencia social, a imitacin de las ciencias naturales, busca el mejor modelo,
o en el caso de algunos prcticos, el modelo verdadero. Pero como todos los modelos son

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abstracciones de la realidad, incluso los mejores nunca estn completos. Aunque esas
abstracciones pueden avanzar el progreso de la ciencia, en el mundo de las polticas
pblicas, donde las opciones tienen consecuencias reales para personas reales, ninguna
faceta de un problema, o su alternativa posible, puede adoptarse exenta de anlisis.
Cualesquiera modelos que se puedan emplear para iluminar algn aspecto del problema o
de los resultados deben emplearse, incluso si ello supone una multiplicacin poco
parsimoniosa y ad hoc de subanlisis.
Finalmente, incluso cuando se hayan adoptado modelos adecuadamente realistas en
nmero y variedad suficientes, todava necesitan emplearse en conjuncin con la evidencia
sobre las condiciones iniciales o los hechos tales como existen. Aunque hay que tener en
cuenta que las proyecciones de muchos modelos no son particularmente receptivos a las
condiciones iniciales, algunos s lo son. Estos son los modelos que pesan sobre las
proyecciones de aceptabilidad poltica y del vigor de una posible alternativa a las tensiones
caractersticas del proceso de implantacin.
Magnitud de las estimaciones
La proyeccin de resultados suele requerir pensar no slo sobre la direccin general de
stos sino tambin sobre su magnitud. En muchos casos la estimacin de una cantidad ser
suficiente, en otros casos se deber proporcionar un rango. Hay que tener en cuenta que la
carga de la justificacin recae siempre sobre el analista. Tpicamente, el curso de accin
recomendado es suficientemente probable para producir resultados lo suficientemente
buenos para justificar los costes y riesgos conocidos. Este enfoque se denomina anlisis de
umbral o punto de equilibrio. Es una lente conceptual sorprendentemente poderosa
porque es simple, intuitiva y de sentido comn. Construye un marco de referencia para la
decisin basndose en lo conocido, o en un supuesto razonable, para manejar las
incertidumbres residuales comparndolas con elementos en este marco.
Confronte el problema del optimismo
Para resguardarse del problema del optimismo excesivo, puede ser de utilidad la escritura
de escenarios realistas. Se trata de determinar qu escenarios podran provocar que la
propuesta fracase en producir el resultado deseado, esto es, en resolver o mitigar
suficientemente el problema de poltica pblica. Algunos ejemplos pueden ser los
siguientes:
- En un programa regulador de sanidad, puede carecerse del conocimiento cientfico
o tcnico necesario para producir normas racionales y legalmente defendibles. El
resultado en un plazo de cinco aos sera que la poltica simblica, la corrupcin,
la captura de la industria o un celo regulador excesivo pueden haber llenado el
vaco.
- El tiempo pasa, y los recursos presupuestarios y el apoyo poltico disponibles
desaparecen bajo el impacto del cambio electoral y los desplazamientos en la
economa. Un programa de identificacin de terroristas que naci en esas
condiciones favorables se unifica con otro programa, pasa a depender de otra
unidad burocrtica o desaparece eventualmente.
- Un programa regional con xito diseado para proporcionar asistencia tcnica a
municipios rurales extremadamente pobres al que se aaden municipios urbanos
no tan pobres, con el resultado de que los recursos escasos desaparecen o se
malgastan.
Hay que tener en cuenta tambin los efectos colaterales indeseables. Algunos ejemplos
comunes de estos efectos indeseados pero previsibles en los programas pblicos son:
- Se aumenta el riesgo moral. La poltica pblica tiene el efecto de aislar a la gente
de las consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, al aumentar los beneficios por
desempleo tiene el efecto colateral de reducir los incentivos para buscar un nuevo
trabajo.
- La regulacin razonable se convierte en exceso de regulacin si los costes no son
perceptibles por quienes los soportan. Una consecuencia adversa del
establecimiento de normas muy exigentes de salud o de seguridad y de
implantarlas demasiado uniformemente es que pueden incrementarse los costes del
sector privado ms all del nivel ptimo. Otra consecuencia puede ser que se

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provoque un desplazamiento de la actividad regulada a otra que es menos segura o


menos saludable.
- Los buscadores de rentas, esto es, la existencia de unos interesados a la bsqueda
de nichos beneficiosos protegidos de la competencia abierta, pueden distorsionar
el programa para servir a sus propios intereses. No es inevitable que los
suministradores de bienes y servicios al Estado, funcionarios pblicos incluidos,
encuentren maneras de captar rentas como suele suceder, por ejemplo con
muchos contratistas de defensa. La bsqueda de rentas ocurre de formas menos
obvias cuando algunas empresas reguladas presionan con xito para obtener
regulaciones que impongan costes superiores a sus competidoras que a ellas
mismas.
El analista siempre debe plantear una pregunta tica Si se fuera a seguir mi consejo
cules seran los costes de haber estado equivocado y quin debera soportarlos?,
teniendo en cuenta, adems, que el propio analista no va a formar parte del grupo que
soporte estos costes.
El problema de las caractersticas incipientes
La poltica pblica interviene en sistemas de cierta complejidad, sistemas poblados por
actores que se adaptan a las intervenciones de maneras sorprendentes y cuyos ajustes
conducen a otros a crear ulteriores adaptaciones. Esta dinmica puede hacer surgir
comportamientos inopinados que es difcil prever cuando se realizan las propias
proyecciones. En muchos casos es imposible porque el sistema es muy complejo y mal
comprendido como ocurre tpicamente con la macroeconoma, con puntos de vista
conflictivos sobre los efectos positivos o negativos de los recortes de impuestos. Aunque
los casos habituales no son tan extremos, pueden conseguirse algunos progresos siguiendo
la heurstica de ponerse en el lugar del otro segn el problema que se considere.
La construccin de la matriz de resultados
La actividad de proyectar resultados conduce a un punto en el que es preciso valorar
varios escenarios complejos e inciertos para entre dos y cinco alternativas, combinadas con
sus variantes principales. Una manera conveniente de conseguir una perspectiva general de
toda esta informacin es desplegarla en una matriz de resultados. La matriz tpica recoge
las polticas pblicas alternativas en las filas y los criterios evaluadores en las columnas.
Cada celda contiene el resultado proyectado de la alternativa de la fila evaluada en
referencia al criterio de la columna. Un ejemplo simplificado de un caso real se recoge en la
Tabla 4, sobre cmo limitar las emisiones de CO2 en los EEUU y se incluyen como
criterios valorativos las consideraciones de eficiencia, de implantacin y de coherencia
internacional debido a la existencia de un rgimen internacional sobre la materia dadas sus
repercusiones globales.
Esta matriz puede resultar til para consumo interno del analista y su equipo de trabajo
pues su funcin principal es ayudar a ver la panormica conjunta y lo que se necesita
aprender todava, la versin final puede ser interesante para el paso final de contar la
historia. Conviene evitar el error de no incluir el valor de referencia en las columnas de los
criterios y en qu dimensiones se efecta la medida. En caso de no disponer de medidas
cuantitativas pueden emplearse descriptores verbales como muy bueno o muy elevado
o simblicos como + -, pero la opcin cuantitativa siempre es preferible.

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Figura 1. Comparacin resumida de polticas pblicas seleccionadas para recortar


las emisiones de CO2, elaborada por la Congressional Budget Office, 2008.
Poltica
pblica
Impuesto
sobre
emisiones
Tope de
emisiones con
vlvula de
seguridad y
banco de
emisiones o
precio mnimo
Tope de
emisiones con
banco e
interruptor o
gestor de
prstamos de
emisiones
Tope de
emisiones
inflexible

Consideraciones
de eficiencia

Consideraciones
de implantacin

Un impuesto evitara
fluctuaciones significativas
anuales en los costes.
Rango de eficiencia: 1
Tendra muchas de las ventajas
de un impuesto, la vlvula de
seguridad evitara la elevacin de
precios y mantendra las
reducciones de los costes de
emisin. El banco prevendra la
bajada excesiva de precios.
Rango de eficiencia: 2

Un impuesto no requerira
supervisar las emisiones y sera
relativamente fcil de implantar.

Permitira evitar las fluctuaciones


excesivas al alza o la baja.

La determinacin de cundo
activar el interruptor o modificar
las restricciones de prstamos
requerira juicios sobre precios
actuales y futuros de los
permisos de emisin que
agravaran las fluctuaciones de
precio en caso de estar
equivocados.
Requerira una nueva
infraestructura administrativa
para seguir las posesiones y
transferencias de permisos de
emisin.

Rango de eficiencia: 3

Los precios de los permisos de


emisin podran ser voltiles.
Requerira demasiadas
reducciones de emisin, en
relacin a sus beneficios.
Rango de eficiencia: 4

Requerira una nueva


infraestructura administrativa
para seguir las posesiones y
transferencias de permisos de
emisin.

Consideraciones de
coherencia internacional

Podra establecerse el impuesto en


EEUU en coherencia con los
impuestos equivalentes en otros
pases.
La vlvula de seguridad y el banco
de emisiones tendran que formar
parte de programa internacional de
topes o comercio de emisiones.

Introducira incertidumbre por la falta


de vinculacin del tope de emisiones
de EEUU en relacin a los de otros
pases.

Creara un incentivo global para la


reduccin de emisiones. Pero las
incoherencias en la supervisin y
aplicacin entre pases debilitara el
sistema de comercio internacional de
emisiones.

Fuente: Congressional Budget Office, Policy Options for Reducing CO2 Emissions (Washington,
DC: Congress of the United States, febrero 2008), Tabla resumen: xi-xii.

Paso sexto: la confrontacin de contrapartidas


En algunas ocasiones una de las alternativas de poltica pblica en consideracin se
espera que produzca un mejor resultado que las dems respecto a cada uno de los criterios
evaluativos. En ese caso, denominado dominio no hay contrapartidas entre las
alternativas. Normalmente uno no es tan afortunado y se deben clarificar las contrapartidas
de los resultados asociados con las diferentes opciones de poltica pblica en beneficio de
su cliente o su audiencia. La contrapartida ms frecuente es entre dinero y un bien o un
servicio recibido en cierta proporcin por la ciudadana, por ejemplo ampliar el horario de
apertura de una biblioteca pblica de las 20.00 a 22.00, con un coste de 200.000 anuales.
Otra contrapartida comn, en especial en polticas reguladoras, implica sopesar costes
sobrellevados privadamente (una compaa obligada a instalar un equipo contra la
contaminacin ambiental) frente a beneficios sociales (mejora de la salud de la poblacin
afectada y proteccin de los bosques).
Como nos ensea la economa, las contrapartidas aparecen en los mrgenes. Su anlisis
establece algo similar a Si gastamos una cantidad extra X de euros para proporcionar una
unidad extra del Servicio S, podemos conseguir Z unidades extra del resultado previsto.
Ntese la reiteracin del trmino extra.
Establezca la proporcionalidad
Suponga que la Alternativa A1 punta muy bien en el Criterio C1, moderadamente bien
en el C2, y pobremente en el C3. Y suponga que A2, punta a la inversa. Podemos elegir
entre las dos alternativas slo si podemos sopesar la importancia de los criterios y si
podemos expresar sus pesos relativos en unidades que sean mensurables por un estndar
comn. El empleo del dinero como mtrica es una muy buena idea, aunque tiene sus
lmites. Muchas veces no puede establecerse cules son las contrapartidas en trminos

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significativos, y se plantea lo que se denomina problema de los atributos mltiples, que


es insoluble en un sentido lgico profundo pero sobre el que se puede utilizar alguna
heurstica para recortarlo hasta su ncleo irreducible.
Cntrese en los resultados
Un error frecuente al confrontar las contrapartidas es atribuirlas a las alternativas cuando
se refieren a los resultados proyectados. El objeto de todo su esfuerzo analtico no debera
ser meramente presentar al cliente una lista de opciones bien elaboradas. Debe asegurar que
por lo menos una de ellas, y ms de una si es posible, sera una eleccin excelente para
resolver o mitigar el problema.
Resulta preciso, como mnimo, concentrar, estrechar y profundizar en el anlisis de la
alternativa ms promisoria por lo que se debe pensar muy seriamente: sobre la contienda
poltica para conseguir que esta alternativa se legitime y se adopte, el diseo de las
instituciones que tienen el poder y los recursos para implantar la poltica pblica o el
programa a largo plazo.

Paso sptimo: decida!


Este paso aparece para comprobar si se ha hecho bien el trabajo hasta este punto. El
analista debe colocarse en el papel de decisor. Si adoptar la decisin es difcil o
problemtico, la razn puede radicar en que no se han clarificado suficientemente las
contrapartidas, en que no se ha pensado sobre la probabilidad de que surjan problemas de
implantacin serios, o que la estimacin de coste crucial es todava demasiado confusa e
incierta, A menos que el analista pueda convencerse a s mismo de la plausibilidad de
una va de accin, probablemente no ser capaz de convencer a su cliente. Por ltimo, debe
valorarse la resistencia burocrtica para mantener el statu quo o la falta de un emprendedor
poltico en el entorno de la poltica pblica relevante que tenga iniciativa para impulsar la
alternativa escogida.

Paso octavo: cuente su historia


Despus de muchas iteraciones de algunos o todos los pasos recomendados aqu,
principalmente redefinicin del problema, re-conceptuacin de las alternativas,
reconsideracin de los criterios, revaloracin de sus proyecciones, reevaluacin de las
contrapartidas, se est en condiciones de contar la historia a alguna audiencia. Esta puede
ser el cliente o un conjunto de partes interesadas, hostiles o amistosas. Puede ser una sola
actuacin o el primer esfuerzo de una campaa a largo plazo para recabar apoyos. La mejor
verificacin de realidad consiste en tratar de explicar lo realizado a una persona lega en la
materia en un lapso de tiempo breve. Es necesario ser capaz de explicar la historia bsica en
trminos suficientemente sencillos y con los pies en la tierra.
Adems del cliente se debe tener en cuenta el entorno poltico ms amplio, por lo que se
debe responder a cuestiones como las siguientes: Quin utilizar el anlisis y para qu
propsito (-s)? Seleccionar alguien los resultados para abogar por alguna causa? Se
considerara esta utilizacin como algo deseable? Deseable si lo utilizan unos e indeseable
si lo hacen otros? Se quieren segregar los elementos del anlisis por el tipo de audiencia
que se quiere, o no, alcanzar? Se est utilizando un lenguaje que puede alejar a algunas
audiencias? Si hace una recomendacin clara es necesario estar seguros de que se plantean
y rechazan las posibles objeciones que podran ocurrrsele a diferentes audiencias.
Asimismo es recomendable comparar la siguiente mejor va de accin de manera que pueda
mostrar por qu es mejor la que se ha elegido.
El proceso de contar su historia se puede hacer por escrito o en forma oral. En todo caso
hay que comunicarlo de manera sencilla y clara. En igualdad de condiciones, la norma es
que cunto ms breve siempre es mejor. En las presentaciones escritas los ttulos de los
apartados y los grficos pueden hacer que la lectura y la comprensin sean ms fciles. La
utilizacin de diapositivas de cualquier aplicacin informtica en una presentacin puede
ser de alguna utilidad sin olvidar que son un elemento auxiliar y su lectura no es el objetivo
de la presentacin. Las presentaciones orales requieren prctica, autodisciplina y algn

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conocimiento de algunos principios bsicos. Es recomendable hablar despacio y con


claridad, con un tono de voz calmado y audible en toda la habitacin, y hacer contacto
visual con los miembros de su audiencia.
El flujo narrativo escrito u oral debe tener en cuenta la audiencia a la que se dirige.
Deben quedar claros desde el principio los motivos del anlisis. Una vez descrita la
definicin del problema puede ser til examinar cada una de las alternativas, cul es el
resultado probable de su implantacin y valorar su probabilidad a la luz de algn modelo
causal y la evidencia asociada. Despus de esta exposicin convendra discutir las
contrapartidas entre los distintos resultados. Ntese que en ocasiones puede ser necesario
aadir una discusin explcita de los criterios, que debera aparecer justo antes o despus de
la presentacin de las alternativas.
Errores a evitar
-

No seguir demasiado estrechamente el mtodo de los ocho pasos, su propsito es


ayudar a pensar en un problema complicado pero no es necesario emplearlo al
contar la historia.
No interrumpir la argumentacin con reservas, matizaciones y dudas sobre algn
elemento en particular.
No mostrar todo el trabajo previo, desplegando todo lo que ha aprendido al
efectuar el anlisis pues buena parte ser irrelevante una vez que ste ha
terminado.
No proporcionar listas de cada alternativa y cada criterio, sino concentrarse en lo
fundamental.
No inventar una historia de intriga. Al revs, se recomienda comenzar con la
conclusin del anlisis, ya que esa es la parte ms interesante de la exposicin.
Presentar todos los razonamientos y las evidencias que sirvan para que la
audiencia llegue a la misma conclusin. Seguir la estrategia opuesta a un novelista.
Evitar la pomposidad y los circunloquios de los estilos burocrticos, polticos y de
los malos acadmicos, as como las familiaridades y el estilo coloquial. Se
recomienda leer en ingls George Orwell, Politics and the English language
(1946) (https://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/orwell46.htm). En espaol resultan
muy tiles Lzaro Carreter (2009) y De Miguel (2013) 3.

Estructure su informe
A menos que el informe sea muy breve, es recomendable comenzar con un resumen
ejecutivo. Si tiene entre 15 y 20 pginas conviene incluir un ndice. Si hay muchas tablas y
figuras puede ser conveniente incluir una lista aparte. La informacin tcnica de detalle o
los clculos deben ir en un apndice y no en el texto. ste debe contener, sin embargo
suficiente informacin y razonamientos tcnicos como para persuadir al lector de que su
argumentacin es, por lo menos, creble. Se recomienda emplear ttulos y subttulos para
orientar al lector y romper los cuerpos de texto largos y cerciorarse de que el formato que
se emplea es compatible y corrobora la jerarqua lgica del argumento.
Cada tabla o figura debe tener un nmero y un ttulo inteligible. Se debe describir el
punto principal que puede extraerse de la tabla. Cada fila y columna deben tener un
encabezamiento y el conjunto debe interpretarse sin dificultad. Normalmente una tabla
demuestra una relacin causal o es descriptiva, por lo que slo debe mostrar un punto o dos
como mximo y debe explicarse por s misma. Es mejor descomponer una tabla grande y
compleja en varias sencillas que no necesiten apenas explicacin. Siempre se debe
especificar la fuente de donde provienen los datos de la tabla. A veces es preciso incluir
notas al pie para especificar los encabezamientos de filas o columnas que se han abreviado
necesariamente o para hacer algn tipo de aclaracin. Por ltimo, debe incluirse una lista de
referencias y fuentes al final de la presentacin. Los libros y artculos deben citarse en
formato acadmico, en orden alfabtico por autor. En el captulo siguiente se tratan todas
estas ltimas cuestiones con mayor detalle.

Lzaro Carreter, Fernando (2009) El dardo en la palabra. Barcelona: Debolsillo. De Miguel,


Amando (2013) Hablando pronto y mal. Barcelona: Planeta.

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Para seguir leyendo

Weimer, David L., Aidan R. Vining (2011) Policy Analysis: Concepts and
Practice. Boston: Longman. (5 ed.),
Es el libro ms completo sobre el anlisis de polticas pblicas pues
trata con detalle tanto las cuestiones conceptuales como las puramente
prcticas o tcnicas de medida y evaluacin.
Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Es otro de los libros clsicos ms usado en la formacin de analistas de
politica pblica. Atiende tambin a las cuestiones metodolgicas y
conceptuales. Una perspectiva de gran inters para comprender los
condicionantes del xito de las polticas pblicas.
Patton, Carl, David Sawicki, and Jennifer Clark (2012) Basic Methods of Policy
Analysis and Planning. New York: Pearson, 3 edicin,
El tercero de los tres clsicos ms usados del anlisis de polticas con
un planteamiento tambin en varios pasos y una muy buena descripcin
de mtodos cualitativos y cuantitativos aplicados sobre anlisis y
planificacin para el analista de polticas
Ordoez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Anlisis y Diseo de
Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
Reciente aportacin en lengua espaola muy til para entender el rol
del analista de polticas. Tambin hace un buen repaso de todas las teoras
del proceso de polticas pblicas y las fases y tcnicas del anlisis.
Dente, Bruno y Joan Subirats (2014) Decisiones pblicas. Anlisis y estudio de los
procesos de decisin en polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
Libro reciente de dos clsicos europeos del anlisis de polticas con
ejemplos italianos y espaoles en torno a la adopcin de decisiones y las
mltiples vertientes del anlisis de polticas
Hogwood, Brian W. Lewis A. Gunn (1984). Policy Analysis for the Real World. ,
Oxford: Oxford University Press.
Es el clsico britnico del anlisis de polticas, an til a pesar de tener
tres dcadas. Muy interesante su parte sobre la identificacin y definicin
de los problemas y las soluciones.

En cuanto a los mtodos de evaluacin de polticas, en el siguiente vnculo se pueden


encontrar evaluaciones de polticas y servicios pblicos realizadas por AEVAL (Agencia
Espaola de Evaluacin de las Polticas y Calidad de los Servicios) que pueden ser tiles
para conocer la prctica real de la evaluacin
http://www.aeval.es/es/productos_y_servicios/informes/informes_evaluacion_politicas/
Algunos ejemplos de evaluacin:
E38/2013. Diagnstico de situacin y rediseo del Sistema de Informacin
Administrativa
E36/2013. Evaluacin del Plan de Medidas para la Mejora de los Servicios de
Sanidad Exterior
E31/2011. Evaluacin de las trabas administrativas para la creacin de empresas
E29/2010. Evaluacin de los Programas de Vacaciones para Personas Mayores y
Termalismo Social
E27/2010. Evaluacin del Programa de Ayudas para Actuaciones de
Reindustrializacin (REINDUS)
E26/2010. Evaluacin de la Estrategia de Cuidados Paliativos del Sistema Nacional
de Salud
E24/2010. Evaluacin del Plan Espaol de Energas Renovables 2005-2010
E23/2009. Evaluacin de los Programas de Formacin de la Cooperacin Espaola al
Desarrollo

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E22/2009. Evaluacin de las medidas de racionalizacin y mejora de la gestin de la


Incapacidad Temporal
E18/2009. Evaluacin del Plan Nacional de Transicin a la Televisin Digital
Terrestre (TDT)
E16/2009. Evaluacin del Plan Estratgico de Seguridad Vial 2005-2008

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