SANCIONADOR:
REFLEXIONES SOBRE LOS RGANOS INSTRUCTORES.
Miguel Jos Izu Belloso
Profesor asociado de Derecho Administrativo
Jos Ramn PARADA VZQUEZ, "Derecho Administrativo I, Parte General", Marcial Pons, Madrid,
1.989, pgina 328.
2
Eduardo GARCA DE ENTERRA, "Curso de Derecho Administrativo" (con Toms-Ramn
FERNANDEZ), tomo II, Editorial Civitas, 1.982 (segunda edicin), pginas 148 y siguientes.
3
Jos SUAY RINCN, "Sanciones administrativas", Publicaciones del Real Colegio de Espaa, Bolonia,
1.989, pginas 22 y siguientes.
SUAY RINCN, "Sanciones..." citado, pgina 28: "quizs uno, a partir de cuanto se lleva dicho, podra
inclinarse a pensar que el ciudadano espaol se encuentra "acosado" por una Administracin, a la que el
ordenamiento jurdico le ha atribuido un formidable poder represivo, susceptible, adems, de ejercitar en
todos los mbitos de la vida social (...). Nada, sin embargo, ms ajeno a la realidad (...). De un lado, pues,
la Administracin, cuya ineficacia ha sido y sigue siendo absoluta: le ha faltado hasta el presente ms
inmediato capacidad de gestin, los medios humanos y materiales necesarios, una mnima estructura que
le permitiera ejercer de forma eficaz sus poderes de supervisin y vigilancia; y le sigue hoy faltando
confianza en sus propias fuerzas, seguridad. Como en seguida veremos, el poder sancionador de la
Administracin "hace aguas" por todos los sitios, de manera que ni la Administracin misma se atreve a
hacer uso de l, para evitar la sorpresa de una posterior condena judicial. De otro lado, los ciudadanos,
que nunca como ahora han actuado de manera tan impune".
5
SUAY RINCN, "Sanciones...", pginas 34 y siguientes.
6
SUAY RINCN, "Sanciones...", pginas 169 y siguientes.
fines de ste. Por ello en dicho caso se establece la aplicacin de las mismas garantas
del proceso penal (en concreto, el derecho a ser informado de la acusacin en una
lengua que comprenda el interesado) al procedimiento sancionador de una conducta que
en el ordenamiento alemn constituye infraccin administrativa9.
Partamos de la base, pues, de que al tratar el tema de los rganos instructores del
procedimiento administrativo sancionador habremos de tener bien presentes los
principios del derecho procesal penal que puedan ser aplicables. Y aqu reside
precisamente el problema; si los principios del proceso penal se aplican "con
matizaciones", como ha repetido en diversas sentencias Tribunal Constitucional, cuales
sern los criterios trasvasables del mbito penal al mbito administrativo? Cuales son
esos matices? Analizaremos esta cuestin por partes.
Debe apuntarse que este artculo tena un segundo apartado, hoy suprimido por
la disposicin derogatoria primera de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, de medidas para
la reforma de la funcin pblica, que estableca que, a falta de disposiciones especficas,
el instructor debera ser, al menos, Jefe de Negociado y tener, en todo caso, categora
superior a la del presunto inculpado, mientras que podra ser secretario cualquier
funcionario del Ministerio respectivo. Es obvio que el legislador estaba pensando en el
procedimiento disciplinario dirigido a los funcionarios, y por ello parece adecuado que
desapareciera este apartado de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que sus
disposiciones sobre procedimiento sancionador son de aplicacin mucho ms amplia.
Aunque esta ley, en teora, debiera aplicarse solo como supletoria en defecto de normas
ms especficas, en materia de procedimiento sancionador hoy resulta de aplicacin
prcticamente general, ya que las leyes posteriores (incluidas las aprobadas por los
parlamentos autonmicos) han optado en casi todos los casos por hacer una remisin
expresa a ella o por guardar silencio. Solo en casos muy contados se deja de aplicar el
artculo 135 de la Ley de Procedimiento Administrativo; por ejemplo, la Ley sobre
trfico, circulacin de vehculos a motor y seguridad vial (Real Decreto Legislativo
9
Estas disposiciones, habituales en todo procedimiento disciplinario, son consecuencia, segn GARCA
DE ENTERRA ("Curso..." citado, pgina 173) del principio del "iudicium parium", juicio por los pares
o iguales, si bien se aplica de modo imperfecto, solo en la instruccin y no en la resolucin del
expediente. S se aplica el principio totalmente en los colegios profesionales y otros organismos
corporativos.
12
PARADA VZQUEZ, "Derecho Administrativo" citado, pgina 367.
Pues bien, de esta tabla de derechos aplicables al proceso penal (y, por tanto,
tambin al procedimiento administrativo sancionador) nos interesan aqu
principalmente, por lo que luego se dir, dos de ellos: el derecho al Juez ordinario
predeterminado por la ley y al proceso con todas las garantas.
Juan BURGOS LADRN DE GUEVARA, "El juez ordinario predeterminado por la ley", Editorial
Civitas, Madrid, 1.991, pgina 44.
especial, sino como opuesto ms bien a Juez de excepcin, esto es, el constituido a
posteriori del hecho a enjuiciar14.
Segn BURGOS, los presupuestos del juez ordinario son la independencia y la
inamovilidad orgnica y funcional. La independencia es necesaria para que se pueda
hablar del juez legal, ya que no hay autntica jurisdiccin si la decisin no se atribuye a
un juez independiente e imparcial; la inamovilidad asegura al Juez ordinario la
estabilidad en el cargo y le sustrae de un traslado o cese que no sea voluntario o que se
deba a motivos previamente establecidos. La inamovilidad es garanta de la
independencia, y su reconocimiento "tiene por objeto hacer real la vinculacin del Juez
al Derecho y no a otro poder"15.
Gregorio RUIZ RUIZ, "El derecho al juez ordinario en la Constitucin espaola", Editorial CivitasCentro de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid, 1.991, pginas 190-191.
15
BURGOS LADRN DE GUEVARA, "El juez ordinario..." citado, pginas 62 y siguientes.
fallo, ya que ello vulnera el derecho al Juez imparcial reconocido en el artculo 24.2 de
la Constitucin.
5. CONSECUENCIAS
SANCIONADOR.
EN
EL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Hasta aqu se expone de forma resumida la doctrina aceptada hoy sobre los
derechos al juez ordinario e imparcial en el mbito del proceso penal. Veamos ahora
cual puede ser su aplicacin en el mbito administrativo.
a) En primer lugar, hay que sentar que es evidente que en este mbito no es de
aplicacin estricta el principio del Juez ordinario, ya que lo que precisamente
caracteriza a la potestad sancionadora de la Administracin es que excluye la
intervencin judicial, salvo para controlar a posteriori las sanciones ya impuestas. Ahora
bien, como seala GARBER, este derecho, en el mbito administrativo, puede verse
transformado "en otro que impedira ser sancionado sino por la autoridad administrativa
cuya competencia sancionadora venga predeterminada por la ley"16. Ello conlleva,
segn este autor y en base a la jurisprudencia constitucional, que el rgano
administrativo competente para conocer de una infraccin administrativa ha de ser
creado por la norma jurdica antes de la comisin del comportamiento infractor, y que
se prohbe su conformacin ex post facto, ad hoc o ad personam; asimismo, ha de estar
predeterminado su rgimen orgnico y procedimental; finalmente, la determinacin de
la competencia de las diferentes entidades administrativas ha de realizarse, en todo caso,
en una norma con rango de ley formal.
De lo dicho hasta aqu podra pensarse que en nuestro ordenamiento se cumple,
en lneas generales, con estos requisitos. Efectivamente, la determinacin de los rganos
a los que corresponde imponer las sanciones administrativas suele estar hecha con
anterioridad a la comisin de la conducta a sancionar y mediante ley. Se cumple, por
tanto, con el derecho al "rgano ordinario predeterminado por la ley"; adase a ello
que la Constitucin, en su artculo 26, prohbe los Tribunales de honor en el mbito de
la Administracin civil y de las organizaciones profesionales, tribunales que se
configuraran, de no ser prohibidos, como tribunales excepcionales opuestos al principio
del Juez ordinario.
Pero permtaseme dudar de que este principio sea llevado a sus ltimas
consecuencias en nuestro ordenamiento. En muchos casos se produce una quiebra
precisamente a travs de la regulacin que se contiene en el artculo 135 de la Ley de
Procedimiento Administrativo. El rgano sancionador est predeterminado en la ley,
pero el instructor del expediente es nombrado con posterioridad, y el nombramiento con
frecuencia puede recaer en cualquier funcionario de la Administracin de que se trate.
Es suficiente que el rgano sancionador est predeterminado por la ley? Se me podr
decir que por supuesto que s, ya que el instructor simplemente va a tramitar un
expediente que en su da elevar al rgano competente para sancionar, el cual adoptar
libremente la decisin que corresponda. Pues bien, este es un caso, me parece, en el que
sobre el papel las formas quedan bien resueltas pero en que la realidad va por otro lado.
16
17
No es lugar ste para hacer un anlisis de las deficiencias del actual procedimiento, pero valgan algunas
observaciones que hace GARBER LLOBREGAT ("La aplicacin de los derechos..." citada) sobre sus
deficiencias: "la dependencia de la autoridad enjuiciadora (...) determina la conversin del intitulado
"procedimiento sancionador" en otro simplemente de "informacin y documentacin" en punto a que la
decisin se adopte con el mayor nmero de elementos de juicio posibles a la disposicin del rgano
administrativo; dependencia que conduce, asimismo, a la total imposibilidad de calificar como probatoria
la actividad del instructor (aunque as lo prevea el art. 136.1 LPA), toda vez que falta, aparte de las
necesarias notas de contradiccin e inmediacin, la imparcialidad e independencia imprescindibles para
efectuar su correcta valoracin. La instruccin se realiza adems sin intervencin directa del interesado
que, no slo no puede defenderse por desconocer el contenido concreto del expediente, sino que tambin
tiene proscrito el proponer la prctica de cualesquiera actividades propiciadoras de su posible descargo o
elevar, al final de la fase instructora, un informe conclusivo a la autoridad administrativa que va a resolver
su asunto. Y otros muchos defectos tales como la dilacin que provoca la proteiforme "informacin
reservada" (art. 134.2 LPA); la vinculacin prctica de la propuesta de resolucin elevada a un rgano
administrativo decisor que, por no poder discurrir ante l una audiencia contradictoria una vez concluida
la instruccin, no tiene ms elementos sobre los que basar su decisin que las posibles alegaciones
defensivas del interesado y todas las actuaciones realizadas por el instructor/funcionario administrativo".
ltima instancia, modificarla, incluso, in peius. Junto a ello, y al margen ya del Juez
Instructor, tampoco pueden ser pasadas por alto otras manifestaciones igualmente
expresivas de la parcialidad con que al final termina actundose de facto. Con toda
frecuencia, por ejemplo, los informes y escritos que se hacen valer como prueba
documental en el marco del expediente no se evacuan entre terceras instancias ajenas a
la Administracin, sino, muy al contrario, ante organismos y unidades integrados dentro
de la misma. Podemos concluir, en definitiva, que la imparcialidad encuentra
dificultades en su aplicacin al procedimiento sancionador. Si en el proceso penal no es
as, en el procedimiento que nos ocupa, la Administracin tiende a convertirse en juez y
parte"19.
Frente a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que, en sentencia de 15 de
febrero de 1.990, ha afirmado que "la estricta imparcialidad e independencia de los
rganos del poder judicial no es, por esencia, predicable en la misma medida de un
rgano administrativo", SUAY subraya como "quiz no imparcialidad estricta; pero la
imparcialidad es indudablemente un valor en la actividad administrativa", y que "ms
que imparcialidad administrativa, hay aqu que hablar de una imparcialidad de tipo
jurisdiccional, de las mismas caractersticas de la que disponen los jueces penales"20.
6. IMPARCIALIDAD EN LA ADMINISTRACIN?
Quiero ahora hacer algunas reflexiones en torno a este punto; si bien la doctrina
tiende a exigir a los rganos administrativos sancionadores la misma o similar
independencia e imparcialidad que a los rganos judiciales, constantemente la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo parece recortar, y, en
algunos casos, hasta negar estas garantas dentro del procedimiento administrativo
sancionador. La razn de ello es que las sentencias que se han ido produciendo hasta el
momento se refieren a casos en que se pona en juego una potestad disciplinaria. La
jurisprudencia tiene que afirmar que al ejercitarse la potestad disciplinaria la
Administracin acta a travs de sus rganos ordinarios a los que no puede exigrseles
una composicin neutral e imparcial.
Falta hasta ahora una definitiva clarificacin que distinga con nitidez el rgimen
de las sanciones de autoproteccin administrativa de las sanciones de proteccin del
orden general, por utilizar la terminologa del profesor GARCA DE ENTERRA. Las
primeras presuponen una organizacin a la que se concede una potestad de orden
domstico, principalmente para mantener el orden y el normal funcionamiento dentro de
la propia organizacin; su paradigma son las sanciones disciplinarias. Las sanciones
disciplinarias no son sino la consecuencia natural del poder de direccin. Dirigir
supone, entre otras cosas, dar rdenes, supervisar su cumplimiento y reaccionar contra
su incumplimiento corrigiendo y sancionando. En otras palabras, quien manda necesita
poder castigar si es desobedecido. En el seno de una organizacin como la
Administracin, a la que se exige eficacia en el cumplimiento de sus fines, esto se debe
traducir en la posibilidad de que los mandos superiores sancionen a los empleados que
infrinjan la disciplina. No se trata de una potestad sustancialmente distinta a la que el
Estatuto de los Trabajadores en su artculo 58 atribuye a los empresarios para sancionar
19
Jos SUAY RINCN, "La discutible vigencia de los principios de imparcialidad y de contradiccin en
el procedimiento administrativo sancionador", en Revista Espaola de Administracin Pblica nm. 123.
20
SUAY RINCN, "La discutible vigencia..." citada, pgina 169.
a los trabajadores que incumplan sus deberes. La naturaleza de esta potestad se pone de
manifiesto en la Ley Orgnica 12/1.985 sobre rgimen disciplinario de las Fuerzas
Armadas, que en su artculo 18 dispone: "todo militar tiene el deber de corregir las
infracciones que observe en los inferiores, le estn o no subordinados directamente,
cualquiera que sea el Ejrcito, Arma o Cuerpo al que pertenezcan. Si adems las juzga
merecedoras de sancin, lo har por s mismo si tiene potestad sancionadora, y si no,
dar parte inmediatamente a quien la tenga". Es el ejemplo extremo (por el especial
rigor con que se establece la disciplina en el seno de la Administracin militar) de como
la sancin se asocia automticamente con el mando.
En la imposicin de sanciones en estos casos no puede exigirse que se realice
normalmente por rganos independientes e imparciales. Son precisamente los propios
superiores jerrquicos de los infractores quienes deben intervenir de forma inmediata,
pues sin esa inmediacin no se cumplen con eficacia los fines de correccin que se
persiguen. Y estos superiores, claro est, no son independientes ni imparciales, sino
parte directamente interesada en el buen funcionamiento de la unidad administrativa de
la que son responsables. En este caso las garantas para el sancionado no pueden, por la
propia naturaleza de las cosas, buscarse en esa imposible imparcialidad o
independencia, sino en la posterior revisin judicial o en otros mecanismos. Por ello no
es condenable en este mbito que el instructor del expediente est sometido tambin a la
autoridad del rgano sancionador, o incluso que se confundan ambas figuras.
Radicalmente opuesto es el caso de las sanciones de proteccin del orden
general. Aqu la posicin del rgano sancionador es distinta; la funcin que va a realizar
es materialmente jurisdiccional, por lo que no hay razn para que existan diferencias
sustanciales con la posicin del juez penal. La Administracin no acta solamente en
defensa de un inters propio, ni siquiera en defensa de unos intereses pblicos referidos
a un sector de actividad puesto bajo su cuidado, sino aplicando directamente el Derecho.
Las mismas garantas que se exijan en el proceso penal respecto a los rganos
instructores o enjuiciadores pueden y deben ser exigidas a los rganos instructores y
sancionadores en mbito administrativo. En este caso no hay obstculo alguno a la
exigencia de la ms absoluta imparcialidad de los rganos administrativos que hayan de
instruir el expediente sancionador y resolverlo. Lo contrario nos llevara a la situacin
absurda antes mencionada: la despenalizacin de una conducta y su tipificacin como
infraccin administrativa llevara a una sustancial reduccin (cuando no supresin) de
las garantas procesales derivadas de la Constitucin. De esta manera se dejara en
manos del legislador la aplicacin o no aplicacin de dichas garantas en unos u otros
casos, cuando es obvio que el legislador es el primer poder pblico vinculado por los
derechos que reconoce la Constitucin.
Es imprescindible, por tanto, atender a la distincin entre sanciones de
autoproteccin y sanciones de proteccin del orden general a la hora de matizar o
adaptar las garantas que establece el artculo 24 de la Constitucin para el proceso
penal al procedimiento administrativo sancionador. En el primer caso se justifica cierta
limitacin de ciertas garantas, concretamente las relativas a la imparcialidad del rgano
que instruye y resuelve; en el segundo caso no hay ninguna justificacin para una
reduccin de las garantas.
Quiero precisar que desde esta ptica la categora de sanciones de
autoproteccin, segn mi entender, debe tomarse con criterio restrictivo. Se tratara
7. CONCLUSIONES.
Lo dicho hasta aqu puede resumirse en la afirmacin de que la actual regulacin
sobre la instruccin del expediente administrativo sancionador, y especficamente sobre
el instructor, resulta claramente insatisfactoria en cuanto a la garanta de la
21
22
La mayor parte de las tareas de represin la realizan los rganos judiciales; lo que en
Espaa suelen constituir las infracciones administrativas en Francia habitualmente
constituyen contravenciones que son penadas por "tribunales de polica" (en realidad
son juzgados unipersonales) que, en ocasiones, utilizan un procedimiento muy
simplificado. El papel de la Administracin en estos casos consiste, en unos casos, en
instruir un expediente que fije los hechos y remitirlo al tribunal; en otros, de actuar
como ministerio fiscal, como parte o ejercer la accin pblica para defender intereses
puestos a su cargo. En algunos casos se atribuyen a la Administracin facultades no
propiamente sancionadoras sino ms bien de evitacin del proceso, como es el instituto
de la transaccin en materia econmica, en la cual el infractor, liquidando su deuda y
pagando directamente una multa atenuada consigue evitar ser llevado ante el tribunal, al
tiempo que renuncia a posteriores recursos, o en la "amende forfataire" u "oblation
volontaire" que se aplica en infracciones de trfico y de otro tipo, en la cual el infractor
paga directamente a los agentes de la autoridad una multa calculada a tanto alzado,
evitndose tambin posteriores trmites ante el tribunal. La atribucin de potestad
sancionadora a la Administracin se produce casi siempre dentro del especfico mbito
de la autoproteccin: rgimen disciplinario, servicios pblicos, contratacin, dominio
pblico, etc.25
Pues bien, cabra pensar en una reforma radical de nuestro sistema que pasara
por atribuir a los jueces todas aquellas sanciones que no entren en el campo de la
autoproteccin de la Administracin, para lo cual sera inexcusable crear unos juzgados
especficos que actuaran con procedimientos giles. En tal caso, sera coherente que la
instruccin y, en su caso, la acusacin ante el juez la realizara el rgano administrativo
que tuviera atribuido el cuidado del sector de actividad en que se haya cometido la
infraccin. En este caso, no sera necesario atribuir al instructor un rgimen especfico
dirigido a dotarle de marcada independencia e imparcialidad, ya que estas notas estaran
aseguradas en el rgano sancionador. Dentro de este rgimen sera tambin procedente
establecer instituciones de transaccin como las existentes en el derecho francs.
Lgicamente, no veo prximo un cambio de tal envergadura en nuestro
ordenamiento, aunque posiblemente sera ms coherente con el sistema de garantas que
establece la Constitucin, y no tendra por qu afectar negativamente a la eficacia de la
Administracin en el cuidado de los intereses pblicos que le son confiados si se
regularan acertadamente los mecanismos de intervencin administrativa en el proceso.
Ahora bien, me atrevo a pensar que es ms realizable otro sistema en el cual (en la
misma lnea de la propuesta de SUAY RINCN antes mencionada) sin salir la potestad
sancionadora de la Administracin, se atribuya tal potestad a "tribunales
administrativos" especializados; esto es, la imposicin de sanciones de proteccin del
orden general no sea competencia del ministro, del gobernador civil, del alcalde, etc.,
sino que se atribuya a rganos colegiados, especializados segn materias, con una
composicin determinada legalmente y con un rgimen de independencia respecto de
los rganos a los que habitualmente se atribuye la aplicacin de las normas cuya
infraccin se va a sancionar. La imposicin de penas sera precedida de un
procedimiento de naturaleza contradictoria; el instructor, en este caso, podra ocupar un
lugar similar al que he descrito en un sistema judicializado, esto es, rgano que instruye
25
Ver al respecto SUAY RINCN, "Sanciones administrativas", pginas 112 y siguientes, y Blanca
LOZANO, "Panormica general de la potestad sancionadora de la Administracin en Europa:
"despenalizacin" y garanta", en Revista de Administracin Pblica nm. 121.
y que acusa ante el tribunal, pero tambin con posibilidad de llegar a un acuerdo con el
interesado que evite el proceso mediante la aceptacin de una sancin atenuada.
En cualquier caso, me parece inaplazable la reforma de la actual regulacin de
los rganos instructores en el procedimiento administrativo sancionador, cuando menos
en el mbito de las sanciones de proteccin del orden general para adecuarse a las
garantas exigidas por la Constitucin, garantas que en la actualidad escasamente son
observadas.
ADDENDA
Estando ya en imprenta este trabajo se publica la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (LRJPA), que incide directamente en el tema estudiado.
Concretamente, el Ttulo IX de esta ley regula la potestad sancionadora, y supone la
derogacin del artculo 135 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).
Afortunadamente para el que firma este trabajo, esta nueva ley no deja sin valor todo lo
apuntado en las pginas precedentes, pero conviene aadir un comentario de urgencia.
La nueva ley recoge de algn modo la posicin que he mantenido en las pginas
anteriores, por cuanto dispone en su artculo 127.3 que las disposiciones que regulan la
potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas no son de aplicacin al
ejercicio de la potestad disciplinaria sobre el personal a su servicio ni sobre quienes
estn vinculados por relacin contractual. Se acoge, pues, parcialmente la tesis que
mantengo sobre la necesidad de separar el rgimen del ejercicio de la potestad
sancionadora general de la potestad sancionadora en relaciones de especial sujecin
(parcialmente, por cuanto la potestad disciplinaria sobre el personal al servicio de la
Administracin y la que se da dentro de una relacin contractual no agotan el catlogo
de relaciones de especial sujecin).
En cuanto al tema central de este trabajo, la nueva ley atribuye al ejercicio de la
potestad sancionadora a los rganos administrativos que la tengan expresamente
atribuida, por disposiciones de rango legal o reglamentario, sin que pueda delegarse en
rgano distinto (art. 127.2). Recoge la ley, por tanto, el principio de juez ordinario
predeterminado por la ley, si bien adaptado al mbito de la potestad sancionadora de la
Administracin este principio queda como el del rgano administrativo
predeterminado por la ley o el reglamento. Me parece que esta matizacin es aceptable.
Puesto que la estructura y funciones de los rganos administrativos de ordinario se
regulan en normas de carcter reglamentario, sera escasamente lgico exigir en todo
caso una norma de rango legal. Con la exigencia de una norma, legal o reglamentaria,
que atribuya la potestad sancionadora a un rgano administrativo determinado con
anterioridad a la realizacin de los hechos que puedan constituir infraccin
administrativa, y con la prohibicin de delegar esa potestad en rgano distinto, creo que
quedan suficientemente cubiertas las garantas exigibles para el administrado.
Por otra parte, la ley dispone que los procedimientos que regulen el ejercicio de
la potestad sancionadora debern establecer la debida separacin entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos (art. 134.1). Esos
procedimientos debern estar establecidos en norma de carcter legal o reglamentario,
segn establece la misma ley. De esta manera, se remite a esas futuras normas que
regularn cada procedimiento sancionador (aunque dentro de los lmites que marca la
LRJPA) toda la cuestin tratada en este trabajo, es decir, las garantas que deben rodear
a los rganos instructores. Queda la puerta abierta, por tanto, a que en el futuro se
corrijan las deficiencias del sistema anterior. Ahora bien, no hubiera estado de ms que
la propia LRJPA hubiera abordado ese tema, y no se hubiera contentado con establecer
la separacin entre rgano sancionador y rgano instructor, sino que hubiera ido ms
lejos para garantizar la imparcialidad del instructor. Entiendo que sta es la principal
carencia de la nueva ley.
Con la LRJPA queda abierta la cuestin de si el instructor ser nombrado
posteriormente al hecho a enjuiciar, como se haca al amparo del artculo 135 de la
LPA. Del enunciado del artculo 132.2 de la LRJPA puesto en relacin con el artculo
127.2 puede derivar la conclusin de que el rgano instructor debe estar tambin
predeterminado por norma legal o reglamentaria. Esta, creo, es la interpretacin ms
acorde con los principios constitucionales. Ahora bien, la propia LRJPA en su artculo
135 reconoce al presunto responsable el derecho a ser notificado de la identidad del
instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que
atribuya tal competencia. Parece que el legislador est pensando todava en el
nombramiento de instructor tal como se vena haciendo al amparo de la antigua LPA.
Por tanto, queda esta cuestin abierta a debate.
La nueva LRJPA, por tanto, permite subsanar las deficiencias antes apuntadas
respecto a los rganos instructores en el procedimiento administrativo sancionador.
Ahora bien, por desgracia, no ha querido entrar a una regulacin completa de la materia,
y remite la cuestin a posteriores leyes y reglamentos, a cuya aprobacin habr que
esperar.