A Cooperação Nas Relações Internacionais Dos Países Amazonicos

III Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)

8 a 11 de Novembro de 2011
ISSN 1984-9265
A COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS DOS PASES

AMAZNICOS: UMA ANLISE DA ATUAO DA ORGANIZAO DO
TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA (OTCA)
SILVA, Rodolfo Ilrio da.

Mestrando em Relaes Internacionais e Desenvolvimento
Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, UNESP-Marlia1
Pesquisa Financiada pela FAPESP
Resumo: O meio ambiente figura entre as principais temticas da poltica internacional

contempornea, e, com a entrada definitiva do tema na agenda multilateral da Organizao
das Naes Unidas, intensificou-se a busca pela cooperao internacional para responder aos
desafios transnacionais do meio ambiente. Neste contexto de interdependncia, a regio
amaznica adquiriu importncia fundamental nas negociaes de regimes, acordos e polticas
internacionais ambientais. Este trabalho parte da anlise terica da cooperao no sistema
internacional em busca de instrumentos analticos que contribuam para a compreenso das
relaes internacionais dos pases amaznicos. Nosso objetivo explorar as caractersticas
especficas da dinmica poltica regional amaznica e verificar em que medida a OTCA
promove efetivamente a cooperao entre seus membros.
INTRODUO
Analisar as relaes internacionais dos pases amaznicos um trabalho magnfico e

de importncia crescente no momento atual da humanidade e da civilizao globalizada.
Ainda assim, no Brasil, uma parcela extremamente pequena dos acadmicos se dedica ao
estudo da Amaznia. Isto se verifica principalmente se compararmos com o nmero de
interessados em pesquisas e projetos sobre as polticas norte-americanas, por exemplo, tema
que recebe muito mais recursos para pesquisa e arrebanha grande parte dos pesquisadores das
melhores universidades do pas.
Considerando a atividade intelectual um trabalho cujo objetivo maior o
conhecimento e seu fruto a satisfao de necessidades e anseios pessoais e nacionais, este
trabalho pretende realizar no apenas anlises bibliogrficas, mas tambm oferecer uma
perspectiva crtica sobre os esforos e responsabilidades da comunidade acadmica para com
1
Orientador: Tullo Vigevani
Anais do III Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
Disponvel em: http://www.unesp.br/santiagodantassp

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as questes mais pertinentes para o Brasil e o mundo contemporneo. Dessa forma anuncia-se
o estudo das relaes internacionais dos pases amaznicos visando contribuir com o
aprimoramento do processo de cooperao regional e internacional.
Diante do cenrio internacional em processo de globalizao e marcado pela
intensificao dos debates sobre meio ambiente nas relaes internacionais a partir de 1972,
os pases amaznicos Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e
Venezuela assinaram o Tratado de Cooperao Amaznica, em 1978, dando incio a um
processo de cooperao regional em determinadas reas temticas. Esta iniciativa visou
afirmao da soberania nacional destes pases sobre seus territrios amaznicos e estabeleceu
princpios a serem respeitados na busca por interesses regionais comuns, atualmente
representados pelo objetivo-sntese da cooperao paro o desenvolvimento sustentvel.
Aps a entrada definitiva da temtica ambiental na agenda multilateral da Organizao
das Naes Unidas, intensificou-se a busca pela cooperao internacional para responder aos
desafios globais do meio ambiente. Neste contexto de interdependncia, a regio amaznica
adquiriu importncia fundamental nas negociaes dos regimes, acordos e polticas
internacionais ambientais. Consequentemente, a eficcia dos pases amaznicos na
administrao, conservao e utilizao de seus recursos naturais tornou-se objeto de
crescente debate, contestao e disputa na arena internacional.
Neste artigo analisa-se a cooperao nas relaes internacionais dos pases amaznicos
atravs do dilogo entre duas perspectivas. Na primeira seo fazemos uma reviso terica
principalmente das interpretaes realistas e liberais acerca dos processos de cooperao e da
problemtica ambiental global, com o intuito de debater as motivaes, os custos e os
benefcios da cooperao. O objetivo desta reviso compreender o funcionamento dos
processos de cooperao entre atores que se engajam na resoluo de questes ambientais
transnacionais. Partiremos em busca de instrumentos analticos que contribuam para o
aprimoramento e a superao de entraves do processo de cooperao entre os pases
amaznicos.
A partir das formulaes tericas e conceituais compreendidas na primeira parte deste
artigo, na segunda seo adentramos na anlise poltica e institucional do processo de
cooperao entre os pases amaznicos visando oferecer elementos empricos sobre a
dinmica poltica regional amaznica. Analisaremos breve e objetivamente a trajetria deste
processo de cooperao, desde a assinatura do Tratado em 1978 at a criao da Organizao
do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), em 2002, para, finalmente, nos

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concentrarmos na investigao das demandas, dos entraves, dos avanos e da conjuntura atual
da OTCA.
Devido ao estgio em que se encontra nossa pesquisa, na segunda parte deste artigo
mostraremos anlises parciais, ainda no concludas, e, em alguns aspectos, apresentaremos
mais questionamentos do que respostas para o assunto. De todo modo, pensamos ser vlido o
levantamento de tais questes pela possibilidade de despertar nos leitores o interesse pelo
estudo da regio amaznica.
Espera-se, como resultado deste trabalho, oferecer alguns apontamentos coerentes
acerca da seguinte questo: por que a cooperao entre os pases da regio amaznica no
apresenta avanos significativos? Nossa hiptese a de que no perodo iniciado com a criao
da OTCA intensificou-se a busca por cooperao entre os pases amaznicos, entretanto, a
consecuo dos interesses regionais comuns demanda maior comprometimento poltico dos
Estados e maior eficincia institucional.
A COOPERAO INTERNACIONAL
O estudo da cooperao na regio amaznica encontra-se indissocivel do tema

ambiental, e, por mais que este no seja nosso principal foco de anlise, um trabalho coerente
deve estar atento influncia da problemtica ecolgica na poltica mundial contempornea.
Neste sentido, ser pertinente analisarmos as questes ambientais globais associadas ao
estudo da cooperao. Ao final desta seo pretendemos ter verificado de que maneiras a
abordagem terica da cooperao oferece instrumentos para o entendimento da cooperao
amaznica (SANTANNA, 2009, p. 19) e em seguida avaliar a atuao da Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica.
A obra de Le Prestre (2000, p. 282) nos traz um bom questionamento para iniciarmos
o aprofundamento deste debate: Por que os Estados decidem cooperar na resoluo de
questes polticas ligadas ao meio ambiente e sob que condies? Estas duas dinmicas em
ascenso nas relaes internacionais, a saber, a cooperao e a problemtica ambiental, geram
desafios que condicionam e orientam a ao de Estados e instituies no sentido da formao
de arranjos cooperativos em busca de resolues para problemas que ultrapassam fronteiras.
Notadamente, o desafio central desta problemtica a necessidade de diminuio da
intensidade da competio econmica e do conflito de interesses em favor da
complementao econmica e da conciliao de interesses atravs da cooperao.

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Para prosseguir a argumentao surge a necessidade de estabelecermos um parmetro

inicial do que entendemos por cooperao. Esta conceituao no tem por objetivo restringir a
cooperao a apenas uma definio, mas sim orientar o debate de acordo com os objetivos e a
perspectiva assumida por este trabalho. Desta forma, consideramos a cooperao como a
atuao conjunta de pases, instituies multilaterais e no-governamentais em busca de
objetivos comuns envolvendo dois ou mais atores que se dispe a transferir conhecimentos
e/ou recursos financeiros em reas de interesse comum (RIBEIRO, 2007).
Assim, entendemos que a cooperao resultado de um processo de coordenao
poltica, o qual exige um esforo dos Estados em privilegiar a ajuda mtua em detrimento da
competio. De acordo com SantAnna (2009, p. 31) A cooperao entendida como oposta
ao conflito e competio. No entanto, a maioria dos autores discorda em relao ao que
causa a cooperao. Na leitura de Keohane (1984, p. 151), a cooperao ocorre when actors
adjust their behavior to the actual or antecipated preferences of others, through a process of
policy coordination.
Diferentes interpretaes tericas das relaes internacionais contemporneas tm se
voltado ao entendimento da cooperao e se dedicado explicao e problematizao das
questes ambientais globais. Porm, no cenrio poltico, o embate entre realistas e liberais
permanece no ncleo das discusses. Estas duas correntes tericas j no so suficientes para
explicar e oferecer resolues totalmente satisfatrias aos complexos desafios atuais e,
portanto, necessrio buscar e construir novas perspectivas de interpretao das dinmicas do
mundo contemporneo.
Mesmo considerando estas duas teorias insuficientes para explicar a dinmica regional
e o processo de cooperao amaznica, o debate entre as duas perspectivas oferece elementos
explicativos interessantes e teis. Assim sendo, vamos percorrer alguns pontos deste debate
entre realistas e liberais, responsvel pela estruturao terica e conceitual da disciplina de
relaes internacionais.
As interaes entre os Estados que permanecem como atores elementares, mas no
exclusivos, do sistema internacional podem variar de diversas formas, entre o conflito e a
cooperao. Estas duas dinmicas de interao entre os atores internacionais so o
fundamento das relaes internacionais para realistas e liberais, respectivamente. A teoria
realista defende que o sistema internacional caracterizado pela anarquia, conceito que define
o sistema internacional como um ambiente desprovido de uma autoridade superior que regule
as interaes entre os Estados soberanos. Assim, difundiu-se amplamente o fundamento de

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que a poltica entre as naes constituda essencialmente da luta pelo poder. Dessa forma, os
Estados s dispem de sua auto-ajuda para garantir a prpria sobrevivncia e satisfazer seus
interesses.
Realism has dominated international relations theory at least since World War II.
For realists, international anarchy fosters competition and conflict among stats and
inhibits their willingness to cooperate even when they share common interests.
Realist theory also argue that international institutions are unable to mitigate
anarchys constraining effects on inter-state cooperation. Realism, then, presents a
pessimistic analysis of the prospects for international cooperation and of the
capabilities of international institutions (GRIECO, 1988, p. 485).
Ento, como poderia ocorrer a cooperao neste ambiente internacional determinado

pela anarquia?
Sugeriria este quadro uma continuidade da situao de anarquia. [Porm,] A
novidade maior do tema ambiental, assim como o foi o tema das armas nucleares,
que nesse terreno a permanncia da anarquia e dos interesses egostas poderia levar a
prejuzos irreversveis para todos (VIGEVANI, SCANTIMBURGO, 2011, p. 69).
As transformaes em processo no sistema internacional desde a dcada de 1970, que

marca o surgimento de novos temas e novos atores, resultaram na expanso e
diversificao das relaes internacionais, expandindo as relaes entre os atores para alm
dos padres e temas tradicionais da poltica de poder e da economia. Axelrod e Keohane
(1993) contriburam para esta discusso com a obra: Alcanando Cooperao sob Anarquia:
Estratgias e Instituies. Estes autores afirmam que a ocorrncia da cooperao
compatvel com a anarquia caracterstica do sistema internacional. Para eles a cooperao
pode se desenvolver em algumas reas das relaes internacionais enquanto outras reas
permanecem sob o domnio da anarquia:
Relationships among actors may be carefully structured in some issue-areas, even
though they remain loose in others. Likewise, some issues may be closely linked
through the operation of institutions while the boundaries of other issues, as well as
the norms and principles to be followed, are subject to dispute (AXELROD;
KEOHANE, 1993).
Axelrod e Keohane (1993) afirmam ainda que a cooperao no equivalente

harmonia. A harmonia requer completa identidade de interesses, mas a cooperao s pode
ocorrer em situaes que contenham uma mistura de interesses conflitantes e
complementares. Nas palavras dos autores:
Cooperation is not equivalent to harmony. Harmony requires complete identity of
interests, but cooperation can only take place in situations that contain a mixture of
conflicting and complementary interests (AXELROD; KEOHANE, 1993).
A regio amaznica um exemplo claro da existncia de interesses conflitantes, mas

tambm de interesses complementares. Para constat-los basta verificar a existncia de

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mltiplos atores envolvidos na poltica regional: Estados, coalizes internacionais, a OTCA

como organizao multilateral regional, e diversas organizaes internacionais, multilaterais e
no-governamentais, interesses econmicos particulares, alm de organizaes indgenas,
movimentos sociais indigenistas e ambientalistas, etc. Portanto, para podermos compreender e
buscar articulao entre interesses conflitantes e complementares existentes na Amaznia,
preciso, primeiramente reconhecer a complexa realidade da regio, constituda por mltiplos
sujeitos, atores e interesses que so essencialmente relevantes e influentes nesse momento em
que mudanas de padres polticos, tecnolgicos e socioculturais se colocam em questo.
a Ecologia, o ambientalismo e o ethos ecolgico em geral, expressam a necessidade
de uma profunda transformao da humanidade em direo a uma maior
solidariedade cooperao entre culturas, naes, indivduos e espcies (LEIS, 1998,
p. 16-17).
No estudo de Fernanda SantAnna (2009, p. 17) sobre Cooperao Internacional e

Gesto Transfronteiria da gua na Amaznia, a autora afirma analisar a cooperao como
instrumento para minimizar conflitos entre os pases amaznicos na gesto compartilhada dos
recursos hdricos transfronteirios. Considerar a cooperao como um instrumento para
minimizar os conflitos uma interpretao vlida, porm reducionista. Esta perspectiva nos
parece comprometida com a definio realista do sistema internacional, segundo a qual o
ambiente de anarquia impe a suas unidades a tendncia inevitvel ao conflito.
Entende-se da definio assumida por SantAnna (2009) que a cooperao apenas
um mecanismo subjacente dinmica conflituosa do sistema internacional, utilizada
conforme os interesses dos atores em amenizar a competio. Esta viso compartilhada por
muitos autores e atribui cooperao uma funo, uma utilidade especfica dentro da
estrutura pr-estabelecida de interao entre as unidades do sistema internacional.
Neste mesmo sentido, segundo a perspectiva liberal da escolha racional os Estados so
atores racionais e, portanto, quando escolhem cooperar pensam nos seus ganhos absolutos e
no em ganhos relativos. Ou seja, cada Estado quer ganhar mais do que o outro, no
considerando como mais interessante que ambos ganhem de forma equitativa ou com alguma
assimetria negocivel. Esta caracterstica egosta dos Estados, que os coloca em permanente
competio, gera alto grau de desconfiana entre os atores:
Robert Keohane em seu livro The evolution of cooperation (1984) utiliza a teoria
dos jogos e o dilema do prisioneiro para explicar a cooperao. De acordo com este
autor preciso confiana para haver cooperao, ela ocorre quando as interaes
entre os atores so repetidas vrias vezes. A memria destas interaes permite que
os atores possam prever as aes dos outros e, portanto, se sentem mais seguros para
cooperar. Da a importncia da repetio no processo de cooperao ao diminuir a
insegurana dos atores em relao aos outros. Outro fator essencial para a
cooperao a comunicao entre os atores. Quando os atores se comunicam eles

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tm a possibilidade de redefinir seus interesses e estratgias, podendo chegar a

acordos mutuamente benficos (SANTANNA, 2009, 35).
O sucesso da cooperao tambm est associado capacidade dos Estados e das

instituies envolvidas em gerar benefcios para a cooperao, tornando mais interessante
para os atores cooperar do que competir:
when state elites do not foresee self-interested benefits from cooperation, we do not
expect cooperation to occur, nor the institutions that facilitate cooperation to
develop. When states can jointly benefit from cooperation, on the other hand, we
expect governments to attempt to construct such institutions. Institutions can provide
information, reduce transaction costs, make commitments more credible, establish
focal points of coordination, and in general facilitate the operation of reciprocity
(KEOHANE and MARTIN, 1995, p. 42).
Este um fator que ser levado em conta na anlise da atuao da OTCA, ou seja, a
capacidade desta instituio e de seus Estados membros para gerar benefcios cooperao,
tornando-a mais vivel ou vantajosa do que a desero. Assim, nossa proposta observar o
fenmeno da cooperao como uma dinmica de interao entre as unidades do sistema
internacional que tem como objetivo superar a tendncia ao conflito atravs da atuao
conjunta em busca de interesses comuns. Em outras palavras, o argumento central que nos
esforamos em defender a superioridade evolutiva da cooperao e complementao em
relao oposio e conflito (LEIS e DAMATO, 1995, p. 91).
Dessa forma a cooperao no se limita a uma dinmica subalterna competio, nem
a um mecanismo til apenas amenizao do conflito, mas configura como uma interao
que deve ser distinta da luta de interesses desde suas motivaes e em seus objetivos. Ou seja,
o favorecimento da cooperao reduz de fato os conflitos, mas esta no sua nica finalidade,
e seu potencial de transformao das dinmicas do sistema internacional maior do que a de
um simples instrumento poltico de reduo de conflitos. Assim, os atores que se engajam em
cooperar no devem estar competindo por outros meios, mas negando a competio em favor
do esforo conjunto, da diviso de custos e do compartilhamento de benefcios. Esta
perspectiva, aparentemente idealista, se apresenta como uma necessidade contempornea,
verificada nos graves problemas ecolgicos e sociais gerados pela competio econmica e os
conflitos polticos na longa durao histrica.
As novas demandas geradas pela globalizao, pela problemtica ambiental, pela
interdependncia complexa e pelos regimes expandiram as caractersticas, competncias e
responsabilidades das relaes internacionais. Porm, analisando a situao atual dos regimes
e da cooperao internacional para o meio ambiente, verifica-se que as negociaes
ecolgicas ainda refletem a tradicional luta pelo poder.

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deve ser destacada na discusso de relaes internacionais e meio ambiente uma

questo fundamental e inerente s relaes polticas. Qualquer ao e deciso tm
consequncias no tocante ao poder [...] Portanto, qualquer deciso a respeito de
regimes internacionais ambientais vista pelos Estados como consequncia de
necessidades objetivas, [...] vistas como atinentes a diferentes aspectos, um deles,
muito importante, o econmico (VIGEVANI; SCANTIMBURGO, 2011, p. 64).
As interpretaes liberais, sobretudo de Keohane (1989, 2001) e Nye (2001),

convergem sobre a influncia das instituies internacionais na poltica mundial, caracterizada
pela interdependncia complexa entre os atores. Para eles:
A presena de instituies internacionais no sistema poltico mundial influencia o
comportamento dos governos e central para analisar a cooperao entre Estados ao
supor que os arranjos institucionais afetam e, s vezes, condicionam as aes
governamentais (KEOHANE, 1989).
Porm, mesmo diante da crescente influncia das instituies na poltica internacional,

a complexidade e a atualidade da temtica ambiental exigem a busca constante por novos
elementos explicativos, visto que a problemtica do meio ambiente no se encontra definida,
est em permanente redefinio. Desta forma:
Os pases, sendo os principais atores das relaes internacionais, tm diferentes
definies e percepes dos problemas mundiais, permanecendo em aberto a questo
de como fazer com que os atores busquem solues compartilhadas [...] A anarquia
do sistema internacional a grande responsvel por esta situao, pois os Estados
temem serem dominados ou enganados por outros Estados mais poderosos. A
insegurana em relao s aes futuras dos outros Estados faz com que os Estados
optem por no cooperar (SANTANNA, 2009, p. 31-33).
Assim, um conflito essencial se d desde a percepo da temtica ambiental: os

Estados, atores e interesses internacionais disputam o poder entre si para imporem sua
definio do problema ambiental, de quais medidas devem ser tomadas, de quem deve arcar
com os custos e prejuzos da cooperao, e de quais so os resultados desejveis.
pode-se afirmar, sem sombra de dvidas, que o tema do meio ambiente utilizado
como instrumento de poder internacional tanto por aqueles que tm uma poltica
mais agressiva contra a proteo quanto por aqueles que tm uma poltica mais
favorvel preservao ambiental (VIGEVANI, SCANTIMBURGO, 2011, p. 69).
Nesta perspectiva, as negociaes da temtica ambiental internacional tm gerado uma

disputa pelo poder de definir instituies e regulamentaes de controle poltico, econmico e
social de acordo com interesses prprios, mas, fundamentadas em argumentos ecolgicos. As
escolhas polticas simbolizam relaes de fora, so tentativas dos atores internacionais de
impor sua definio do problema e das medidas a serem tomadas, utilizando as novas
carncias em proveito prprio, ao invs de cooperarem em busca de uma soluo tima
objetiva (LE PRESTRE, 2000, p. 18).

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Assim, a Ecopoltica Internacional contempornea se mostra como o resultado de

foras concorrentes, caracterstica do realismo poltico, mas influenciada por instituies e
acordos regulatrios, caractersticas do liberalismo institucionalista. Talvez este seja o motivo
pelo qual Leis (1998) atribui sua obra o nome de Ambientalismo: um projeto realistautpico para a poltica mundial, caracterstica que pode ser notada a seguir:
Os regimes sero determinados pelo poderio (realista), pelos interesses (liberal) ou
pela comunicao e o equilbrio [...] Embora correspondam a enfoques tericos
diferentes das relaes internacionais, abordaremos essas perspectivas como
enfoques complementares. Os Estados so motivados por diferentes fatores e
possuem recursos diferentes. Enfrentam tambm diferentes situaes que exigem
estratgias diversas de cooperao conforme a distribuio de poder, a natureza do
problema ambiental ou a natureza dos interesses em presena (LE PRESTRE, 2000,
p. 293).
Os estudos sobre regimes internacionais, articulados em torno das formulaes de

Krasner, tm exercido grande influncia na compreenso da problemtica ambiental global.
Segundo o autor, os regimes internacionais so definidos como princpios, normas, regras e
procedimentos de tomada de deciso em torno dos quais as expectativas dos atores convergem
sobre um dado tema das relaes internacionais (KRASNER, 1995).
Encontra-se na literatura alguns debates sobre o carter dos regimes internacionais,
questionando se estes so regidos por interesses realistas de poder, ou se os regimes so uma
forma de instituio liberal.
A noo de regime se presta, s vezes, confuso. Um regime um conjunto de
normas, regras e procedimentos, que enquadram o comportamento do Estado e
reduzem a incerteza com a qual ele se defronta na cena internacional, de maneira a
facilitar a busca de um interesse comum. Neste sentido, o regime constitui uma
instituio internacional. (LE PRESTRE, 2000, p. 290-291).
Os seguintes argumentos afirmam que a teoria dos regimes internacionais possui

carter essencialmente liberal:
O conceito de regime sobretudo associado ao enfoque liberal, porque representa a
existncia de interesses comuns e insiste na influncia dos arranjos construdos pelos
Estados. Em outros termos, quando subscrevem um regime, os Estados no se
comportam da maneira que a teoria realista sugeriria (LE PRESTRE, 2000, p. 292).
Comprova-se novamente que as resolues buscadas para a problemtica ambiental

apresentam uma mistura de elementos e medidas realistas, liberais, e de outros procedimentos
que vo alm da capacidade explicativa destas duas correntes tericas. Devido a esta
realidade, Keohane e Nye (1977 e 2001) buscaram unir conceitos das teorias realista e liberal
para criar um tipo-ideal, a interdependncia complexa. Para eles a interdependncia entre os
atores do sistema internacional aumentaria a cooperao. Todavia, esta interdependncia no
simtrica, pelo contrrio, as diferenas de poder dos atores esto presentes nos acordos de

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cooperao. Desta forma, a interdependncia no serve para explicar todos eventos das
relaes internacionais, mas se aproximam muito de alguns casos de interdependncia
econmica e ecolgica. (SANTANNA, 2009, 35).
Esta interligao de esferas de atuao e assuntos ocorre porque No mbito da
proteo internacional do meio ambiente a interdependncia est presente, pois existe uma
unicidade dos fenmenos fsicos existentes no mundo que no pode ser quebrada por
fronteiras polticas (SANTANNA, 2009, p. 37).
[...] a interdependncia um fenmeno indissocivel da cooperao, na medida em
que os Estados, ao pretenderem regular o meio ambiente que, na sua natureza fsicobiolgica uma unicidade, a qual se encontra acima de qualquer diviso entre as
soberanias dos Estados, exige o reconhecimento de que, para ser eficaz, qualquer
regulamentao, inclusive em nvel interno, necessita basear-se numa reunio e
conjugao de esforos com vistas a uma finalidade comum (SOARES, 2003, p.
625).
Atualmente, com a consolidao e os desdobramentos prticos dos acordos e dos

regimes internacionais sobre meio ambiente, especialmente o de mudanas climticas, a
Amaznia adquire importncia central no debate e nas negociaes de polticas internacionais
ambientais. Sua importncia estratgica torna evidente a necessidade de uma cooperao
regional maior e mais efetiva do que se verifica atualmente, para que os Estados possam
exercer sua soberania na administrao eficiente da regio e se posicionar de forma articulada
e responsvel na arena poltica internacional.
Verifica-se que ha influncia das instituies e dos regimes nas polticas internacionais
para o meio ambiente, entretanto, afirmar que as organizaes podem induzir comportamentos
ou uma evoluo da poltica internacional do meio ambiente no significa que elas podem
impor polticas a Estados que no as desejem (LE PRESTRE, 2000, p. 115). Os Estados no
tm sido efetivamente levados a uma poltica ambiental protecionista, adequada, apenas por
meio da ao institucional, cientfica, intelectual, nem sequer por meio dos acordos e
tentativas de formulao de regimes internacionais. (VIGEVANI, SCANTIMBURGO, 2011,
p. 65).
Diante desta multiplicidade de elementos explicativos para a cooperao em questes
ambientais, verificamos que a poltica internacional precisa adquirir novas dinmicas para
conseguir atender s demandas e interesses contemporneos, renovando suas bases para alm
da tradicional luta pelo poder, da dualidade entre a guerra e paz. Porm optar pela cooperao
assumir o difcil objetivo de conciliar interesses de diferentes atores, aprofundando a relao
entre interesses complementares, mas, reconhecendo a influncia das relaes de fora entre
interesses conflitantes.
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Para o equacionamento dos problemas ambientais, certamente haver necessidade de

alguma mudana de posicionamento no sistema, seja de parte dos mais fortes, mas
tambm dos mais fracos. Seria uma oportunidade para repensar essas mesmas
relaes. [...] Pode-se dizer que na questo ambiental ser preciso inovar. A poltica
sugere a necessidade de encontrar um campo comum, negociar, evitar a luta de todos
contra todos, buscando chegar a concluses reciprocamente aceitveis (VIGEVANI,
SCANTIMBURGO, 2011, p. 68-69).
O tema ambiental, e consequentemente as necessidades ecolgicas apontadas no

interior desta problemtica, sugerem a diversificao das relaes internacionais para alm de
suas competncias tradicionais as relaes de poder militar e econmico. Com esta
expanso, surgem novas possibilidades de interao entre os atores internacionais, uma delas,
bastante evidente, a necessidade de intensificao da cooperao entre os atores
internacionais.
Keohane e Nye (2001) apontam em sua obra que a interdependncia complexa tende a
aumentar a ocorrncia da cooperao e afirmam que a interdependncia possui trs
caractersticas principais: a existncia de mltiplos canais conectando as sociedades; a
ausncia de hierarquia entre os mltiplos temas da agenda internacional; e, o fato do papel do
uso da fora militar estar diminuindo nas relaes internacionais. Esta ltima caracterstica
mais um indcio de que a intensificao da cooperao pode causar transformaes nas
principais estruturas do sistema internacional, essencialmente, na anarquia e na tendncia ao
conflito como perigo permanente.
Vimos, portanto, que os atores internacionais tm diferentes motivaes, interesses e
objetivos quando decidem participar ou no de um processo de cooperao. As leituras mais
pertinentes acerca dos processos de cooperao em andamento no sistema internacional
apontam na direo de arranjos cooperativos, entendidos como regimes internacionais, nos
quais as instituies exercem relativa influncia no comportamento dos Estados sobre como
proceder para buscar resolues a questes ambientais que ultrapassam fronteiras. Os
mecanismos mais positivos aplicados nestes processos so a repetio e as normas como
forma de construir confiana mtua, o compartilhamento de informaes e de recursos, e a
gerao de benefcios cooperao. Desta forma, vejamos como estas ferramentas da
cooperao internacional se aplicam ou no na cooperao regional amaznica.
A COOPERAO AMAZNICA: A ATUAO DA OTCA
A rea de conhecimento das Relaes Internacionais tem sido fundamental para as

negociaes, as resolues, e a compreenso acerca da problemtica ambiental global. Ao
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ISSN 1984-9265
interligar assuntos tradicionais da poltica, da economia e da sociedade com questes

ecolgicas transnacionais, a temtica ambiental demonstra a necessidade de fortalecimento da
cooperao internacional. Na Amaznia, a cooperao internacional possui atores diversos:
locais, estatais, regionais, internacionais e no-governamentais. Nosso foco de anlise est na
cooperao entre os Estados da regio, processo vigente no mbito da Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica, a qual interage tambm com diferentes atores noestatais.
Na primeira seo fizemos uma breve anlise terica da cooperao no sistema
internacional procura de instrumentos analticos e possibilidades de arranjos polticos que
possam tornar vivel o aprofundamento da cooperao regional amaznica na rea ambiental.
Veremos a partir daqui, quais destes elementos podem contribuir para o estudo das relaes
internacionais entre os pases amaznicos. Iremos retomar as motivaes que levaram os
Estados amaznicos a buscar e a fortalecer a cooperao, e o modo como esta ocorre no
presente.
Adentramos na anlise poltica e institucional do processo de cooperao entre os
pases amaznicos visando oferecer elementos empricos sobre a dinmica poltica regional
amaznica. Oferecemos uma breve retomada da trajetria deste processo de cooperao,
desde a assinatura do Tratado em 1978 at a criao da Organizao do Tratado de
Cooperao Amaznica (OTCA), em 2002, para, finalmente, nos concentrarmos na
investigao das demandas, dos entraves, dos avanos e da conjuntura atual da OTCA.
A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica uma instituio de carter
intergovernamental dos pases amaznicos, criada a partir de uma Emenda ao Tratado, datada
de 1998, e instituda em 2002, com sede em Braslia-DF. A OTCA uma organizao
interestatal de carter decisrio multilateral, tendo como base o princpio da igualdade j que
as decises requerem unanimidade ou consenso entre os atores, e no a disputa por nmero de
votos. A OTCA fechada a adeses visto que todos os Estados que contm o bioma
amaznico em seu territrio j so membros. A instituio responsvel por promover a
cooperao entre seus membros na busca do interesse comum representado pelo
desenvolvimento sustentvel da regio.
A trajetria da cooperao entre os pases amaznicos, partindo da assinatura do TCA,
classificada em trs fases distintas: de 1978 a 1989, a fase defensivo-protecionista expressa
frente comunidade internacional a inviolabilidade das soberanias destes pases sobre o
destino de suas respectivas regies amaznicas; de 1989 a 1994, a fase de incentivo e
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fortalecimento poltico marca a renovao do compromisso poltico com o processo de

cooperao; e, de 1994 a 2002, a fase de amadurecimento institucional e aumento dos
contatos diplomticos, que resultou na criao da OTCA (QUIROGA, 2003). As
contribuies que nossa pesquisa almeja produzir se destinam ao entendimento da fase
subseqente institucionalizao da OTCA, analisando as negociaes e os desdobramentos
do Plano Estratgico 2004-2012 e do Processo de Tarapoto.
Nossa hiptese a de que no perodo iniciado com a criao da OTCA intensificou-se
a busca pela cooperao entre os pases amaznicos, entretanto, a concretizao dos interesses
regionais comuns ainda demanda o comprometimento real dos Estados e uma maior eficincia
institucional. Neste sentido, uma questo central est posta em debate: por que motivos a
cooperao entre os pases da regio amaznica no avana? Mesmo diante da urgncia e da
repercusso global dos problemas ecolgicos, cientes da importncia vital da Amaznia para
o equilbrio climtico e biolgico do ecossistema terrestre, no se constata o devido
engajamento poltico dos Estados para oferecer os mecanismos e recursos necessrios
preservao ambiental e ao manejo sustentvel da Floresta.
tarefa muito difcil conseguir alcanar boas concluses na anlise de organizaes
recentes como o caso da OTCA. Dado o longo perodo de tempo entre a assinatura do
Tratado e a institucionalizao, questionamos tambm o seguinte: se a cooperao na
Amaznia no mostrou resultados em mais de 30 anos aps a assinatura do Tratado, como o
surgimento da OTCA pode impulsionar o processo de cooperao? Entre as maiores
dificuldades esto os problemas internos na sucesso efetiva do cargo de Secretrio Geral; as
deficincias oramentrias que no conferem autonomia instituio; e, a falta de prioridade
poltica Amaznia e ao meio ambiente nas polticas interna e externa dos pases da regio.
Esta face da realidade amaznica se desdobra em mais um questionamento essencial:
quais interesses esto detrs da falta de vontade e de fora poltica para conservar a natureza?
Inegavelmente os interesses econmicos persistem dominando a relao de foras da poltica
mundial, sobrepondo fronteiras territoriais, acordos internacionais e legislaes ambientais. E
atualmente o Brasil quem oferece as bases empricas de comprovao desta problemtica,
atravs do retrocesso ecolgico evidente no processo de reformulao do Cdigo Florestal e,
principalmente, com a aprovao presidencial para a construo da Usina Hidreltrica de Belo
Monte, no Par.
Frente a este contexto, o presente trabalho promove o debate acerca da dinmica
poltica que envolve as questes ecolgicas contemporneas na Amaznia. Mais
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especificamente, buscamos fundamentos tericos, conceituais e empricos que contribuam

para o estudo das relaes internacionais dos pases amaznicos. Em dilogo com a sugesto
de Le Prestre (2000, p. 16), buscamos refletir sobre a contribuio potencial da disciplina de
relaes internacionais compreenso da dinmica da cooperao e dos conflitos no mbito
dos problemas do meio ambiente.
Dentre as diferentes reas temticas envolvidas no processo de cooperao, nosso
enfoque est na problemtica ambiental amaznica. Como j evidente na literatura e no
cotidiano global, os desafios trazidos pela situao do meio ambiente envolvem questes e
atitudes polticas, econmicas e sociais. No contexto da globalizao alterou-se o significado
da Amaznia, com uma valorizao ecolgica de dupla face: a da sobrevivncia humana e a
do capital natural (BECKER, 2009, p. 33). Assim, a relao entre sociedade e natureza, ou
seja, entre o sistema poltico-econmico do capitalismo e o meio ambiente global, constitui
um dos desafios contemporneos que influenciam a ao de Estados e instituies no sentido
da formao de arranjos cooperativos em busca de resolues para problemas que ultrapassam
fronteiras.
Neste sentido, o amadurecimento deste trabalho resultar em um debate que explore e
desenvolva o conceito de cooperao ambiental. O desenvolvimento deste conceito no
pretende estabelecer uma modalidade isolada de cooperao, voltada exclusivamente para o
meio ambiente. Ao contrrio disto, entende-se que a cooperao ambiental uma dinmica de
relacionamento entre atores internacionais na qual esto envolvidas as dimenses poltica,
econmica, social e ecolgica da correlao de foras do sistema internacional.
Existe na dinmica do sistema internacional processos de cooperao majoritariamente
econmica, outros com objetivos polticos e sociais, como a ajuda humanitria, por exemplo.
Entretanto, nosso argumento o de que quando a cooperao ocorre com o objetivo de lidar
com questes ambientais, todas estas dimenses esto envolvidas, direta ou indiretamente.
Argumentaremos ainda como a intensificao da cooperao em diversas reas pode
ocasionar transformaes na estrutura anrquica do sistema internacional e na tendncia
iminente ao conflito.
Portanto, nosso intuito distinguir a cooperao ambiental de outras formas de
cooperao com o objetivo de conhecer melhor suas caractersticas especficas e as formas
como a cooperao para o meio ambiente se relaciona com as mais diversas reas da poltica
internacional. Da mesma maneira, com o princpio de diferenciar para aprimorar o
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conhecimento, fazemos uma breve distino entre cooperao ambiental internacional e

cooperao ambiental amaznica.
Esta distino, alm de visar um aprofundamento dos conhecimentos sobre as
dinmicas polticas especficas da regio amaznica tem como objetivo contribuir para a
construo da autonomia decisria dos pases amaznicos em relao s polticas e projetos
aplicados na Amaznia. Vejamos que autonomia no significa isolamento, o objetivo no
que os pases amaznicos fechem a regio para seu comando intransponvel, mas sim que eles
sejam de fato atores soberanos nos processos decisrios regionais e internacionais que visam
elaborar polticas e executar projetos com efeito sobre a Amaznia.
O que seria ento, a cooperao ambiental? A cooperao ambiental a atuao
conjunta de pases, instituies multilaterais e no-governamentais em busca de objetivos
comuns envolvendo dois ou mais atores que se dispe a transferir conhecimentos e/ou
recursos financeiros para a resoluo gradativa de questes ecolgicas, estando envolvidos
direta ou indiretamente neste processo os mbitos poltico, econmico e social.
Da mesma maneira existe uma interligao entre as questes ambientais e econmicas,
dado o valor atribudo aos recursos naturais; entre as questes ambientais e polticas, dada a
luta de interesses pelo controle dos recursos; e, entre as questes ambientais e sociais, dada a
funo vital do meio ambiente para a vida humana. Basicamente, estes so alguns dos
elementos que compe o que chamamos de cooperao ambiental internacional. Vejamos, a
seguir, quais so as caractersticas e dinmicas especficas da cooperao ambiental
amaznica.
De acordo com o Protocolo de Emenda que deu origem OTCA, esta organizao
visa reafirmar os princpios e objetivos do Tratado, aperfeioar e fortalecer institucionalmente
o processo de cooperao.
Em nvel operacional, e como um foro permanente de consultas, articulao entre os
pases e promotor de projetos de desenvolvimento sustentvel para a regio
amaznica, a OTCA atuar conjuntamente com as agncias e rgos responsveis
pela coordenao, implementao e acompanhamento de programas e projetos de
cooperao tcnica dos Pases Membros (PLANO ESTRATGICO, 2004, p. 13).
A estrutura organizacional da OTCA formada pelas Reunies de Ministros de

Relaes Exteriores (RMRE), instituio decisria mais importante da OTCA, subordinada
apenas s Reunies de Presidentes dos pases amaznicos, convocadas extraordinariamente. O
aumento na freqncia de reunies presidenciais tem sido o indcio mais evidente do aumento
dos contatos diplomticos dos pases da regio. Entre as reunies destaca-se a Primeira
Reunio de Presidentes dos pases signatrios do TCA, em 1989, seguida de uma nova
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reunio entre os Chefes de Estado, em fevereiro de 1992, ocasio em que foi elaborada uma
Declarao2 expressando o posicionamento conjunto dos pases amaznicos para a
Conferncia do Rio. Provavelmente ocorrer uma nova reunio de Chefes de Estados antes da
Conferncia Rio+20, a realizar-se em Junho de 2012, para que os pases amaznicos
apresentem e defendam de forma articulada as demandas especficas do processo de
cooperao regional.
Os principais rgos institucionais, responsveis pelo cumprimento dos objetivos e
finalidades da OTCA, so o Conselho de Cooperao Amaznica (CCA), as Comisses
Nacionais Permanentes (CNPs) e as Comisses Especiais da Amaznia (CE). Alm destes
rgos, a OTCA dispe do Plano Estratgico 2004-2012, elaborado para funcionar como um
plano diretor das aes desta organizao. O Plano Estratgico 2004-2012 foi estruturado ao
redor de quatro eixos estratgicos: Conservao e uso sustentvel dos recursos naturais
renovveis; Gesto do conhecimento e intercmbio tecnolgico; Integrao e competitividade
regional; e, Fortalecimento Institucional. Alm dos quatro eixos estratgicos, a Matriz Lgica
do Plano Estratgico tambm composta por seis reas programticas 3 e por quatro
instrumentos operacionais4. Segundo Informe de Gesto da OTCA, como resultado da atuao
coordenada desta instituio:
Espera-se maior ganho de visibilidade e reconhecimento institucional, convertendo a
OTCA em uma organizao de referncia regional obrigatria para o
desenvolvimento e financiamento das atividades de cooperao (OTCA, 2006).
necessrio investigar a capacidade da OTCA no s em estimular, mas em promover

efetivamente a cooperao entre os atores do sistema transnacional amaznico. Somente
conhecendo os projetos executados pela instituio e os resultados alcanados que
poderemos verificar se, e em que medida, a Organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica promove a cooperao entre os atores do sistema transnacional amaznico nas
reas em que a instituio pretende atuar. Isto implica que devemos analisar o relacionamento
A Declarao de Manaus sobre a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
documento de dez pginas, expe a posio conjunta dos pases amaznicos sobre os principais temas a serem
abordados na Rio-92: Mudanas Climticas, Diversidade Biolgica e Biotecnologia, Florestas, Recursos
Hdricos,
Populaes
Indgenas,
entre
outros.
Disponvel
em:
http://www.otca.info/portal/admin/_upload/presidentes/II_REUNIoN_DE_LOS_PRESIDENTES_ESP.pdf.
3
So elas: gua; Florestas/Solos e reas Naturais Protegidas; Diversidade Biolgica, Biotecnologia e

Biocomrcio, Ordenamento Territorial, Assentamentos Humanos e Assuntos Indgenas; Infra-Estrutura Social,
Sade e Educao; e, Infra-Estrutura de Transportes, Energia e Comunicaes.
4
So eles: Planos Bianuais de Ao; Uso dos Sistemas de Informao Geo-Referenciadas SIG; Coordenao
com outros atores e iniciativas regionais; e, Informao, Documentao e Website.
16

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entre os Estados presentes na Amaznia e tambm como a OTCA se posiciona em relao ao

grande nmero de organizaes no-governamentais e rgos multilaterais de cooperao
existentes na regio. Porm, apesar de j termos clareza destas necessidades, estes
procedimentos de investigao emprica ainda no foram totalmente realizados no estgio
atual de nossa pesquisa.
Para explorar mais profundamente esta problemtica, buscaremos responder a
questes como as seguintes: A OTCA e seus rgos institucionais favorecem o
compartilhamento de informaes entre os atores do sistema transnacional amaznico? A
atuao da OTCA reduz as incertezas de seus membros sobre as possibilidades de ocorrncia
da cooperao? A OTCA possibilita uma reduo nos custos de transaes entre seus
membros, levando-os a ampliar seus padres de relacionamento? A instituio dispe de um
oramento prprio? Como so administrados os recursos de que a Organizao dispe?
A busca por respostas para questes especficas, como as mencionadas acima, nos
auxiliar na identificao de qual o papel desempenhado pela Organizao do Tratado de
Cooperao Amaznica nas relaes internacionais de seus membros. Buscaremos, ento,
compreender e relacionar os resultados obtidos na anlise poltica da cooperao internacional
com a anlise institucional da OTCA, do Plano Estratgico 2004-2012 e das atividades
executadas pela Organizao. Desta forma estaremos aptos para verificar a hiptese de que no
perodo iniciado com a criao da OTCA intensificou-se a busca por cooperao entre os
pases amaznicos, entretanto, a concretizao dos interesses regionais comuns ainda
demanda maior comprometimento dos Estados e maior eficincia institucional.
As funes atribudas OTCA pelos pases amaznicos esto envoltas por
dificuldades complexas e de naturezas distintas como, principalmente, entraves polticos,
conflitos de interesses, ambies materiais, diversidades geogrfica, biolgica, tnica e social.
A OTCA uma instituio recente, ainda em fase de consolidao e com dificuldades
internas, sendo ainda incapaz de satisfazer plenamente as necessidades, conflitos e objetivos
da regio amaznica transnacional. Porm, como principal organizao internacional
intergovernamental da regio, ela tem um importante papel a cumprir, um histrico a
compreender e planos efetivos a serem traados e executados.
Dada a crescente importncia da Amaznia nas negociaes ambientais internacionais,
providencial a articulao entre os pases amaznicos para administrar, proteger e
desenvolver a regio de maneira ecologicamente equilibrada. O desenvolvimento sustentvel
surgiu no cenrio internacional como um conceito com objetivos polticos, sua definio foi
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resultado de conflitos e acordos diplomticos alcanados em negociaes ambientais

ocorridas no mbito da Organizao das Naes Unidas5. Seu objetivo principal estabelecer
uma hiptese de conciliao entre as demandas por crescimento econmico e as demandas por
preservao ecolgica. Assim, a idia da sustentabilidade alcanou projeo global e foi
incorporada nos discursos e entre os objetivos da poltica mundial.
Na Amaznia, o debate sobre desenvolvimento sustentvel em perspectiva regional
ocorre atravs do Processo de Tarapoto, com a participao dos oito pases membros da
OTCA. Este processo negociador iniciou-se com a Primeira Reunio Regional sobre Critrios
e Indicadores de Sustentabilidade da Floresta Amaznica, em 1995, na cidade de Tarapoto,
Peru. A Segunda Reunio Regional ocorreu no mesmo local em 2001, e em 2004 a OTCA
assinou um Programa de Cooperao Tcnica com a FAO com o propsito de validar estes
critrios e indicadores de sustentabilidade.
... na dcada de noventa a questo ambiental passa a ocupar um papel importante
dentro do TCA. A mudana institucional que transformou o tratado em uma
organizao internacional, a OTCA, buscava fortalecer a cooperao entre os pases
membros. A OTCA, no perodo de 2002 a 2007, realizou vrios projetos na rea
ambiental, que em sua maioria contaram com financiamento externo. A grande
crtica em relao aos projetos ambientais realizados pelo TCA e pela OTCA (de
1978 a 2007) que foram priorizados os procedimentos para a obteno de
cooperao tcnica em detrimento da implantao e avaliao dos projetos, o que
resultou na demora na realizao destes que, em sua maioria, no saram de sua fase
piloto. A divergncia de interesses, o oramento reduzido da OTCA, a falta de
tcnicos para a realizao dos projetos e atividades da OTCA contribuem para que a
cooperao no avance e que os projetos encontrem dificuldades para serem
implementados (SANTANNA, 2009, p. 113).
A proposta de Tarapoto visa criar ferramentas comuns para o planejamento do

desenvolvimento sustentvel, atravs de instrumentos de anlise quantitativa e qualitativa da
sustentabilidade, estabelecidos por meio de processos de consulta e validao a nveis
nacional e regional. Assim, no ano de 2001, quinze Indicadores e oito Critrios de
Sustentabilidade para a Floresta Amaznica foram estabelecidos. Na perspectiva da OTCA,
expressa no Plano Estratgico 2004-2012:
Esse importante avano a continuao de um processo pelo qual os Pases
Membros buscam adotar uma metodologia regional comum para o desenvolvimento
sustentvel da Amaznia (PLANO ESTRATGICO, 2004).
Destacam-se os intensos debates da Conferncia de Estocolmo, em 1972, o Relatrio Brundtland que

oficializou um consenso internacional acerca do desenvolvimento sustentvel, e as resolues da Conferncia do
Rio, em 1992, especialmente a Agenda XXI e a Conveno sobre Mudanas Climticas.
18

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No processo de cooperao regional entre os pases amaznicos verifica-se a

incorporao do desenvolvimento sustentvel como um interesse comum, expressa na
Declarao dos Chefes de Estados da regio, em reunio de 2009.
Reconhecendo ser o desenvolvimento sustentvel da Amaznia uma prioridade, por
meio de uma administrao integral, participativa, compartilhada e eqitativa, como
forma de dar uma resposta autnoma e soberana aos desafios ambientais atuais
(DECLARAO..., 2009).
Porm, como bem aponta SantAnna (2009), apenas estabelecer projetos normativos
de cooperao tcnica no contribui efetivamente para que sejam realizados avanos no
sentido do desenvolvimento sustentvel regional. A consecuo deste objetivo comum,
entretanto, depende da conciliao entre interesses e prioridades divergentes. Portanto, para
finalizarmos esta seo, vejamos como se pode entender o processo de cooperao amaznica
levando em considerao os elementos tericos da cooperao nas relaes internacionais.
Roman (1998) caracteriza a implantao do TCA como um caso de regime
internacional. Para este autor a anlise dos regimes se concentra nos aspectos institucionais, e
o mesmo define os regimes internacionais como instituies sociais.
Para este autor um regime internacional deve ser entendido como um processo
gradual que ocasionalmente progride, devido ao que ele chama de momentos
formativos. Estes momentos corresponderiam s condies necessrias para que
uma mudana no regime ocorra. Este autor concluiu que os regimes podem passar
por momentos de inatividade at que as condies necessrias para sua evoluo
surjam, e que a implementao dos regimes leva muito tempo para se concretizar
devido interferncia de diversos fatores domsticos e externos (SANTANNA,
2009, p. 38).
Assim como Keohane e Nye (2001) demonstram que as diferenas de poder dos atores
esto presentes nos acordos de cooperao, na Amaznia tambm verifica-se um alto grau de
assimetria geopoltica. O Brasil ocupa posio de destaque nesse cenrio e sua influncia no
processo de cooperao marcante. Segundo Antiquera (2009), o processo de cooperao
amaznica s teve seus passos iniciais, e s se sustenta at hoje devido a interesses brasileiros.
No mesmo sentido, Eduardo Viola (2003, p. 6) argumenta que todo processo de
construo de um regime internacional exige sempre a presena de pelo menos um ator que
impulsione o processo e que seja capaz de liderar e sustentar o regime. Surge, assim, a
necessidade de caracterizar o que se denomina de cooperao assimtrica:
Ao analisar a cooperao assimtrica entre o Brasil e os pases europeus e norteamericanos, a gegrafa Bertha Becker (2006) argumenta que a cooperao
internacional pode ser uma forma de coero velada das potncias mundiais, como
meio para que estas possam intervir em certos pases. No entanto, ela pode se tornar
positiva se os pases que a recebem souberem utiliz-la conforme seus interesses: o
dilogo e a diplomacia e, em particular, o fortalecimento dos vasos comunicantes
entre Estado e sociedade civil, podem transformar essa coero em instrumento de
mudana positiva (BECKER, 2006, p. 19).
19

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Para Monteiro (2008), no caso da Amaznia a poltica domstica e a securitizao se

sobrepe questo da cooperao:
Estou convencido, portanto, de que, ainda hoje, a histria da Amaznia brasileira,
mais do que suas congneres sul-americanas, tem sido a histria de sua insero
internacional atravs de um forte controle e mediao, primeiro do Estado
portugus, e, depois, do Estado nacional brasileiro. Poltica domstica e sistema
internacional, portanto, tm-se apresentado imbricados nesse processo
(MONTEIRO, 2008, p. 2).
Ainda na opinio deste mesmo autor, podemos notar a perspectiva pessimista com que
se encara o processo de cooperao amaznica:
O falido Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), como referido acima, apesar
de tentar traduzir a idia de um Pacto Amaznico, constituiu to-somente um marco
institucional e referencial muito frgil de governana dos pases amaznicos,
diante da gigantesca tarefa de fundar as bases de um desenvolvimento regional
integrado, com crescimento econmico, incluso social e preservao ambiental que
possibilitasse integrao fsica e administrao de problemas comuns, objetivos
obviamente ainda no alcanados e de remota consecuo (p. 11).
Esta viso negativa acerca das potencialidades da cooperao amaznica um dos

motivos pelos quais existem poucos estudos acerca do tema:
a literatura sobre poltica externa praticamente no se detm na anlise do TCA,
fazendo apenas referncias tpicas e pontuais. A razo do desinteresse est no fato
de a leitura mais comum ser a de que o TCA tenha sido um projeto fracassado [...] a
pequena literatura especfica sobre o TCA em geral enfatiza os aspectos internos
do mecanismo, ou seja, seu aspecto institucional. Nesses casos destacado o
processo de cooperao entre os signatrios (o que no implica omitir as
dificuldades dessa cooperao). (ANTIQUERA, 2006, p. 11).
Nossa perspectiva, entretanto, a de que esto sendo construdos gradualmente os

mecanismos para que a cooperao amaznica avance. Mesmo que seja evidente a demora
neste processo, j de longa data, as condies necessrias para o aprofundamento da
cooperao amaznica tendem a se efetivar, principalmente a partir do ano de 2012 quando
diversos eventos colocaro o Brasil no centro dos acontecimentos internacionais.
Primeiramente a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
Rio+20, e nos anos posteriores a realizao da Copa do Mundo de Futebol em 2014 e das
Olimpadas em 2016.
Desta forma concordamos com o argumento de Antiquera (2006), segundo o qual a
intensificao do processo de cooperao entre os pases amaznicas est diretamente
envolvida com os interesses e os esforos realizados pelo Brasil.
O que este trabalho procura resgatar a presena marcante do Brasil no s como
idealizador do Tratado, mas tambm como o ator mais influente do mbito regional.
Assim, pretende-se verificar se a histria da evoluo do TCA pode ser melhor
compreendida se se atenta para o perfil da poltica externa brasileira em cada
perodo. Isso implica afirmar que os objetivos do Tratado no so estticos, mas que
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variam ao longo do tempo, e de acordo com a prioridade estabelecida pelo Brasil

(ANTIQUERA, 2006, p. 11-13).
Esta perspectiva no pretende afirmar uma postura imperialista do Brasil sobre a

regio, visto que afirmamos a necessidade de aprofundamento da cooperao de forma
horizontal e harmnica. Porm, isto no nos impede de reconhecer a necessidade de que haja
um ator responsvel por impulsionar o processo, e, no caso da Amaznia continental, esta
tarefa cabe ao Brasil devido a sua significativa parcela territorial e de recursos financeiros e
polticos.
Consideraes Finais
Para concluir este trabalho retomamos a nossa pergunta central: por que a cooperao
entre os pases da regio amaznica no apresenta avanos significativos? No decorrer do
texto apresentamos alguns argumentos que visam comprovar nossa hiptese de que no
perodo iniciado com a criao da OTCA intensificou-se a busca por cooperao entre os
pases amaznicos, entretanto, a consecuo dos interesses regionais comuns demanda maior
comprometimento poltico dos Estados e maior eficincia institucional.
O avano e a materializao da cooperao amaznica so necessrios e urgentes para
que a dinmica poltica regional possa acompanhar o ritmo intenso e acelerado dos regimes
internacionais e das polticas multilaterais para o meio ambiente. A continuidade da
estagnao poltica no processo de cooperao amaznica pode deixar a regio comprometida
e submissa a polticas internacionais formuladas e implementadas por agentes externos
regio. Alm, claro, de manter abertos os caminhos para a degradao florestal amaznica
que se apresenta como um perigo iminente para a estabilidade ecolgica de todo planeta.
Partindo em busca de instrumentos analticos que contribuam para o aprimoramento e
a superao de entraves do processo de cooperao entre os pases amaznicos a alternativa
mais congruente com a dinmica das relaes internacionais nos pareceu ser a gerao de
benefcios cooperao em prol da conciliao entre preservao ecolgica e rentabilidade
sustentvel. Atualmente, o mecanismo que, de alguma maneira caminha neste sentido, o
REDD+, que oferece recursos para a Reduo de Emisses por Desflorestamento e
Degradao florestal, elaborado no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana Climtica (CQNUMC).
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Os pases amaznicos devem intensificar seus relacionamentos com o objetivo de

aprimorar sua capacidade em: a) aproveitar soberanamente os mecanismos multilaterais que
favorecem a preservao, o desenvolvimento e a cooperao amaznica; b) gerar seus
prprios mecanismos de incentivo e benefcios ocorrncia da cooperao; c) garantir a
distribuio justa e equitativa dos resultados da cooperao dando prioridade s demandas e
direitos das populaes locais amaznicas acima dos interesses econmicos transnacionais.
Dessa maneira, o avano da cooperao amaznica tem potencial para gerar e
aproveitar: a) a alta rentabilidade proveniente da utilizao vivel dos recursos florestais; b) o
respeito e conseqente harmonizao da convivncia entre a sociedade internacional
globalizada e as populaes tradicionais da floresta; c) os resultados da incorporao nodestrutiva do ltimo grande bioma terrestre.
Os pases amaznicos devem estar articulados para usufruir adequadamente dos
mecanismos internacionais que oferecem benefcios financeiros cooperao. Devem, acima
disto, criar e gerenciar mecanismos prprios de compensao cooperao. Em suma,
aproveitar de forma sustentvel as oportunidade criadas pela economia verde e utiliz-las de
modo a estruturar a cooperao regional uma necessidade contempornea. Porm, em um
momento posterior, e j prximo, estes mecanismos financeiros em favor da cooperao
ambiental tambm devero ser superados em funo da busca por autonomia regional.
O fortalecimento da cooperao amaznica requer autonomia, pois a vinculao
permanente a recursos externos resultaria na dependncia regional em escala crescente. Em
suma, as oportunidades financeiras cooperao ambiental precisam ser aproveitadas, porm,
em carter transitrio, visando a estruturao da dinmica poltica regional na busca de
autonomia administrativa. Este objetivo, entretanto, no tem como meta o isolamento poltico
nem o fim dos intercmbios econmicos. Visa, de forma inteligente e soberana, a garantia
contra a ingerncia direta e indireta na regio, defendida atravs do exerccio articulado do
poder poltico legtimo dos pases amaznicos.
22

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A Cooperação Nas Relações Internacionais Dos Países Amazonicos

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III Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do

Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)

A COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS DOS PASES

SILVA, Rodolfo Ilrio da.

Resumo: O meio ambiente figura entre as principais temticas da poltica internacional

Analisar as relaes internacionais dos pases amaznicos um trabalho magnfico e

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Axelrod e Keohane (1993) afirmam ainda que a cooperao no equivalente

A regio amaznica um exemplo claro da existncia de interesses conflitantes, mas

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No estudo de Fernanda SantAnna (2009, p. 17) sobre Cooperao Internacional e

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tm a possibilidade de redefinir seus interesses e estratgias, podendo chegar a

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deve ser destacada na discusso de relaes internacionais e meio ambiente uma

As interpretaes liberais, sobretudo de Keohane (1989, 2001) e Nye (2001),

Porm, mesmo diante da crescente influncia das instituies na poltica internacional,

Assim, um conflito essencial se d desde a percepo da temtica ambiental: os

Nesta perspectiva, as negociaes da temtica ambiental internacional tm gerado uma

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Assim, a Ecopoltica Internacional contempornea se mostra como o resultado de

Os estudos sobre regimes internacionais, articulados em torno das formulaes de

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fortalecimento poltico marca a renovao do compromisso poltico com o processo de

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especificamente, buscamos fundamentos tericos, conceituais e empricos que contribuam

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conhecimento, fazemos uma breve distino entre cooperao ambiental internacional e

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entre os Estados presentes na Amaznia e tambm como a OTCA se posiciona em relao ao

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resultado de conflitos e acordos diplomticos alcanados em negociaes ambientais

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