REVIEW JURNAL

MANIPULASI AKUNTANSI PUBLIK MENJELANG PEMBENTUKAN EMU:

SEBUAH SURVEI EMPIRIS PERTAMA DAN BEBERAPA
PERTIMBANGAN PILIHAN PUBLIK

A. Pendahuluan
Uni Eropa adalah sebuah organisasi antar-pemerintahan dan supranasional, yang terdiri dari negara-negara Eropa. Uni Eropa sebenarnya merupakan
sebuah forum kerjasama antar negaranegara yang berada di benua Eropa
(Iskandar, 2012: 701). Uni Eropa seharusnya menjadi organisasi antar
pemerintahan yang berada di antara model PBB dan negara federal, seperti halnya
Amerika. Namun demikian, faktanya forum ini melebihi model yang diterapkan
oleh PBB, bahkan mendekati sistem negara federal. Hal ini tentunya tidak dapat
dilepaskan dari adanya penyerahan kedaulatan oleh negara-negara peserta
anggota Uni Eropa dalam hal pembentukan keputusan atas isu tertentu. Dengan
demikian, dalam persoalan-persoalan tertentu negara anggota memiliki kewajiban
untuk tidak mengambil langkah sendiri, akan tetapi harus memutuskannya
melalui forum yang tersedia.
Pada dasarnya, Uni Eropa terbentuk karena beberapa hal. Namun tidak
dapat dipungkiri bahwa dasar dari bentuk kerjasama tersebut adalah untuk
meningkatkan integrasi ekonomi negara-negara di Eropa. Asshiddiqie (2010: 66)
mengungkapkan bahwa salah satu alasan terbentuknya Uni Eropa adalah karena
pertimbangan integrasi ekonomi yang diharapkan dapat meningkatkan efisiensi
dan pertumbuhan ekonomi di semua negara anggotanya, terutama dalam
berhadapan dengan perekonomian Amerika Serikat dan negara-negara Asia
Timur (terutama China dan Jepang) yang memiliki perkembangan signifikan.
Tujuan lain dari pembentukan Uni Eropa adalah untuk
mengimplementasikan Economic and Monetary Union (EMU) dengan
memperkenalkan satu mata uang Eropa yaitu Euro untuk semua negara anggota.
Al ini diwujudkan melalui Perjanjian Maastricht (1992). Perjanjian Maastricht
ditandatangani pada tanggal 7 Februari 1992 oleh anggota-anggota Komunitas

Eropa di Maastricht, Belanda. Setelah diberlakukan tanggal 1 November 1993,

perjanjian ini membentuk Uni Eropa dan mendorong pembentukan mata uang
tunggal Eropa, yaitu Euro. Perjanjian ini menetapkan tiga pilar Uni Eropa, yaitu
Komunitas Eropa (EC), Kebijakan Luar Negeri dan Keamanan Bersama (CFSP),
dan Urusan Keadilan dan Dalam Negeri. Perjanjian Maastrich memuat beberapa
kriteria konvergensi yang harus dipenuhi oleh negara Eropa agar dapat menjadi
anggota EMU, yaitu:
1. Kemantapan harga: laju inflasi tidak boleh melebihi 1,5% dari rata-rata laju
inflasi tiga negara anggota yang memiliki inflasi terendah
2. Suku bunga: suku bunga jangka panjang tidak diperkenankan bervariasi lebih
dari 2% dibanding rata-rata suku bunga dari ketiga negara anggota yang
memiliki suku bunga terendah
3. Defisit: defisit anggaran nasional harus mendekati atau di bawah 3% dari
PDB.
4. Hutang: hutang pemerintah tidak boleh lebih dari 60%
5. Kemantapan nilai tukar: suatu mata uang nasional tidak dibenarkan untuk
mengalami devaluasi dalam dua tahun sebelumnya dan harus tetap berada
dalam margin fluktuasi EMS sebesar 2,25%.
Seluruh negara di Eropa tentunya berupaya untuk memenuhi kriteria
tersebut agar dapat bergabung dalam EMU. Namun demikian, hampir seluruh
negara Eropa menemukan permasalahan-permasalahan yang krusial, yaitu
kelemahan peraturan metodologis dari sistem akun Eropa yang digunakan untuk
menilai konvergensi anggaran sesuai dengan Perjanjian Maastricht; pengertian
yang tidak terbatas dari disiplin anggaran yang dibutuhkan; dan kekurangan dari
prosedur defisit berlebihan yang dilakukan melalui Pakta Stabilitas dan
Pertumbuhan. Permasalahan-permasalahan tersebut kemudian menuntut negaranegara Eropa untuk melakukan manipulasi akuntansi atas sistem akun mereka
agar dapat memenuhi kriteria Maastricht dan menjadi anggota EMU. Manipulasi
tersebut dilakukan melalui langkah-langkah unik dan berbagai trik dalam
pencatatan akuntansi. Langkah-langkah dan trik tersebut dikenal juga sebagai
akuntansi kreatif. Akuntansi kreatif dapat menjadi akar dari sejumlah skandal
akuntansi dan banyaknya usulan untuk reformasi akuntansi, yang biasanya

berpusat pada analisis terbaru dari modal dan faktor produksi yang benar sehingga
mencerminkan adanya nilai tambah. Akuntansi kreatif adalah eufemisme yang
mengacu pada praktek-praktek akuntansi yang mengikuti aturan standar
akuntansi, akan tetapi jelas menyimpang dari jiwa akuntansi sendiri.
Menjelang pembentukan EMU, banyak negara Eropa melakukan praktik
akuntansi kreatif. Hal ini disebabkan banyaknya negara Eropa yang mengalami
defisit anggaran pada tahun 1996. Apabila berkonsentrasi pada defisit anggaran,
pada tahun 1996 hanya empat negara yang telah memenuhi kriteria dari posisi
anggaran pemerintah (Dafflon & Rossi, 1999). Beberapa negara Eropa yang
melakukan manipulasi akuntansi adalah Perancis, Belgia, Italia, dan Jerman.
Dafflon & Rossi (1999) telah melakukan penelitian dan menganalisis langkahlangkah unik dan trik akuntansi lainnya yang digunakan oleh anggota Uni Eropa.
Pada jurnal yang ditulis oleh Dafflon & Rossi (1999) dikemukakan langkahlangkah yang dilakukan oleh beberapa negara Eropa dalam memanipulasi
akuntansi pada sektor publik. Namun demikian, langkah-langkah tersebut
tentunya ada yang sesuai dan tidak sesuai untuk diterapkan di Indonesia, serta
adanya temuan terhadap data empiris yang berbeda. Oleh karena itu, perlu
dilakukan pembahasan dan tinjauan yang lebih dalam mengenai jurnal yang
berjudul Public Accounting Fudges Towards EMU: A First Empirical Survey
and Some Public Choice Considerations tersebut.
B. Pembahasan
1. Dimensi Politik Perjanjian Maastricht
Dalam jurnal Dafflon & Rossi (1999) yang berjudul Public
Accounting Fudges Towards EMU: A First Empirical Survey and Some
Public Choice Considerations dikemukakan bahwa Perjanjian Maastrich
memiliki tujuan lain disamping melakukan penyatuan mata uang tunggal bagi
negara-negara di Eropa. Dalam jurnal tersebut dinyatakan bahwa
The Economist (1997a: 17) menyatakan: Perjanjian
Maastricht mungkin dibuat dan ditegakkan bukan untuk
memberikan peluang yang besar terhadap akan adanya mata uang
tunggal, akan tetapi untuk kebodohan, ketidakjujuran dan stagnasi.
Ketika sistem baru diuji, karena akan digunakan, dasar yang lemah
tersebut akan langsung terlihat.

Berdasarkan kutipan di atas dapat dipahami bahwa dibalik Perjanjian

Maastricht memang telah diduga sejak awal akan menimbulkan
ketidakjujuran dan stagnasi. Senada dengan pendapat tersenut dapat dipahami
bahwa perjanjian Maastrich juga memiliki dimensi politik yang cukup kental.
Semenjak berlakunya Perjanjian Maastricht, dimensi politik di area Uni Eropa
menjadi suatu yang dibutuhkan untuk:
a. Mengurangi resiko ketidakpastian yang dapat mengancam integritas
teritorial dan kebebasan politis Uni Eropa dan anggota-anggotanya, sifat
demokratisnya, stabilitas ekonominya, serta stabilitas negara-negara
tetangga.
b. Dari sudut pandang politik, integrasi Eropa ditujukan untuk membentuk
Eropa Barat sebagai suatu kesatuan politik.
c. Suatu politik luar negeri dan keamanan bersama Eropa perlu
dikembangkan untuk menengahi konflik yang terjadi di wilayah-wilayah
yang tidak terjangkau oleh kekuatan NATO.
Sepatutnya, Perjanjian Maastricht dilandasi oleh kesadaran akan
perlunya suatu iklim yang dapat memberikan jaminan bagi stabilitas politik,
keamanan regional dan internasional dalam mewujudkan Eropa Bersatu.
Masyarakat Eropa tentunya merasa membutuhkan suatu framework bagi
perdamaian dan kemajuan di Eropa dalam hubungannya dengan pihak luar
dengan memanfaatkan pola integrasi ekonomi yang telah berhasil terlebih
dulu. Pemikiran politis dengan mengacu kepada pola integrasi ekonomi
sebenarnya telah lama menjadi cita-cita Masyarakat Eropa dan semakin
terwujud dengan Perjanjian Maastricht yang diimplementasikan melalui
EMU. Namun demikian, kebutuhan akan suatu framework kerjasama
tersebut didorong oleh sejumlah faktor politik, yaitu:
a. Meningkatnya pembangunan militer Uni Soviet.
b. Adanya ketegangan antara pemerintah Amerika Serikat di bawah Reagan
dengan sekutu-sekutu Eropa AS mengenai pembangunan Strategic
Defense Initiative yang dilakukan AS tanpa konsultasi dengan Eropa.

c. Adanya keinginan dari Prancis khususnya, untuk tetap mendudukkan

Jerman agar tetap berada di lingkungan aliansi Barat terutama dalam
kaitan meningkatnya sentimen netral dan antinuklir.
d. Adanya keinginan dari Inggris dan Jerman untuk melibatkan Prancis lebih
dekat dalam upaya Eropa Barat dalam bidang pertahanan.
e. Meningkatnya biaya dalam pembuatan dan pengembangan persenjataan.
Dengan adanya kepentingan politis dibaliknya, Prancis berperan besar
untuk mendorong berlanjutnya proses integrasi Eropa. Pemerintah eksekutif
Prancis secara konsisten mendukung integrasi Eropa dalam kerangka institusi
Uni Eropa. Salah satu negarawan Prancis yang berkontribusi besar dalam Uni
Eropa, Jacques Delors, telah menjadi presiden Komisi Eropa, sejak tahun
1984 sampai 1994. Kepercayaan diri serta dukungan besar pemerintah Prancis
terhadap proses integrasi Eropa menunjukkan gejala kosmopolitanisme.
Kecenderungan kosmopolitanisme ini terlihat dengan solidaritas pemerintah
Prancis terhadap kesepakatan-kesepakatan serta perjanjian-perjanjian yang
dibuat dalam kerangka Uni Eropa. Dengan kata lain, kecenderungan
kosmopolitanisme terlihat dalam sikap pemerintah Prancis yang sangat proEuropean. Kecenderungan kosmopolitanisme ini bahkan berlangsung sejak
awal integrasi Eropa. Dengan demikian, dapat disetujui bahwa Perjanjian
Maastrich memiliki unsur-unsur politis tertentu yang dapat menjamin
kelangsungan maneuver politik bagi pengagasnya.
2. Perkiraan Defisit Anggaran pada Negara-Negara Eropa
Dalam jurnal Dafflon & Rossi (1999) yang berjudul Public
Accounting Fudges Towards EMU: A First Empirical Survey and Some
Public Choice Considerations dikemukakan perkiraan deficit anggaran yang
dilakukan oleh Komisi Eropa. Dalam jurnal tersebut disebutkan:
baru-baru ini Komisi Eropa memperkirakan untuk tahun 1997 ini
diharapkan setidaknya tiga belas (dari lima belas) negara-negara
anggota akan mencapai defisit sektor publik sama dengan atau di
bawah 3 persen dari PDB. Baik dalam tahun 1998 dan 1999
prospek di masa yang akan datang bahkan jauh lebih baik, karena
mereka memperkirakan bahwa hanya Italia yang tidak akan
mampu membangun situasi anggaran yang berkelanjutan sesuai
dengan kriteria Maastricht (Dafflon & Rossi, 1999)

Hal ini tidak sesuai dengan apa yang terjadi, mengingat bahwa deficit
anggaran masih terjadi dan semakin parah di negara-negara Eropa. Bahkan
sampai dengan saat ini, lebih dari 10 tahun setelah pemberlakuan mata uang
bersama, Eropa masih mengalami krisis ekonomi. Tidak adanya penyelesaian
yang cepat atas krisis finansial di kawasan bermata uang euro ini mulai
berdampak pada sektor perbankan di Eropa. Krisis Eropa yang dipicu oleh
membengkaknya utang beberapa negara di area. Sejatinya, upaya
penyelesaian krisis zona euro telah dilakukan oleh Uni Eropa. Namun
penyelesaian yang berkepanjangan dan terkesan setengah-setengah, makin
memunculkan ketidakpastian bagi perekonomian dunia. Awal krisis di zona
euro ini berasal dari pemerintahan baru Yunani yang ketahuan mengalami
defisit anggaran sebesar 14 persen terhadap produk domestik bruto (PDB).
Kondisi itu tentunya dapat menyebabkan Yunani menjadi gagal bayar
(default). Kondisi semakin sulit karena rasio tersebut dalam beberapa waktu
tidak membaik, namun semakin membengkak hingga mencapai 143 persen,
dengan utang yang menumpuk hingga 328 miliar euro. Kondisi ini tentu
memprihatinkan jika melihat pertumbuhan rata-rata tahun 1995-2008
mencapai 3,6 persen kemudian sejak tahun 2009 sampai 2015 diramalkan -3
persen.
Selain Yunani, pada tahun 2012 beberapa negara Eropa juga sedang
mengalami masalah defisit anggaran dan pertumbuhan ekonomi yang
melemah. Mereka adalah Spanyol, Italia, Portugal dan Prancis. Rata-rata
sebagian besar negara di Uni Eropa memiliki defisit anggaran sebesar 6,4%.
Hal ini menunjukkan kegagal Eropa dalam menangani integritas ekonomi
mereka. Portugal juga menjadi masalah di zona euro ini. Negeri ini tergolong
sakit secara ekonomi. Rasio utang terhadap PDB pada tahun 2010 mencapai
93 persen dengan jumlah utang sampai dengan 195 miliar euro. Defisit
anggarannya mencapai -9,1 persen terhadap PDB. Pertumbuhannya jika
dipakai standar tahun 1995-2008 rata-rata 2,2 persen, maka 2009-2015 akan
mengalami penurunan sebesar -1,5 persen.
Irlandia juga menunjukkan krisis ekonomi dengan rasio utang terhadap
PDB mencapai 96,2 persen. Utangnya juga besar, hingga mencapai 148 miliar

euro dengan defisit anggaran -32,4 persen terhadap PDB. Sampai dengan
tahun 2008, Irlandia menikmati pertumbuhan cukup tinggi untuk skala Eropa,
yakni 6,5 persen. Proyeksi setelah itu adalah 0,5 persen. Spanyol juga masuk
dalam zona merah krisis finansial. Negara ini mengalami prahara ekonomi
dengan rasio utangnya terhadap PDB pada 2010 sebesar 60,1 persen. Jumlah
total utang Spanyol mencapai 638 miliar euro dengan angka defisit -9,2
persen. Pertumbuhan tahun 2009-2015 diperkirakan tidak mencapai angka
minus, tetapi rendah sekali, yakni 0,8 persen, padahal sebelumnya antara 1995
dan 2008 rata-rata mencapai 3,5 persen. Italia juga mengalami hal sama.
Rasio utang terhadap PDB adalah 119 persen dengan utang mencapai hampir
1,9 triliun euro ditambah defisit mencapai -4,6 persen terhadap PDB.
Berdasarkan data empiris tersebut terlihat bahwa tujuan yang hendak
dicapai dengan penyatuan ekonomi Eropa telah mengalami kegagalan.
Penyatuan dalam bidang ekonomi dan moneter atau Economic and Monetary
Union (EMU) menjadi bagian yang terpenting dalam integrasi Eropa
khususnya bidang ekonomi. Jika Uni Eropa ingin keberadaanya betul-betul
dirasakan membawa manfaat bagi negara-negara anggota, maka Uni Eropa
harus segera mungkin tegas dalam setiap tindakan yang melenceng dari
ketetapan.
3. Penerapan Manipulasi Akuntansi di Indonesia
Manipulasi akuntansi pada dasarnya merupakan salah sati cara untuk
memanipulasi surplus sehingga menurunkan defisit anggaran. Hal ini merujuk
pada pengubahan catatan akuntansi secara sengaja dari yang seharusnya untuk
memperoleh posisi atau kondisi keuangan tertentu denan tujuan akhir berupa
sikap pemangku kepentingan yang sesuai dengan yang diinginkan pihak yang
melaporkan. Manipulasi akuntansi tentunya tidak memiliki dampak pada
aliran kas atau faktor ekonomi real lainnya.
Di Indonesia sendiri ada beberapa kasus manipulasi akuntansi terkait
dengan Badan Usaha Milik Negara. Pada tahun 2012, diduga adanya
manipulasi yang dilakukan oleh Kementerian Energi dan Sumber Daya
Mineral (ESDM) terhadap surplus Migas. Kementerian Energi dan Sumber
Daya Mineral (ESDM) menampik adanya manipulasi dalam konsep

perhitungan surplus minyak dan gas bumi (migas) tersebut. Seperti halnya
pada Kriteria Maastricht, keseluruhan defisit anggaran yang diperbolehkan
oleh Undang-undang di Indonesia adalah sebesar 3 persen dari PDB. Defisit
memiliki batas maksimal yang diamanatkan Undang-undang No.17/2003
tentang Keuangan Negara. Dalam pasal 12 ayat 3 diungkapkan bahwa defisit
anggaran dibatasi maksimal 3% dari Produk Domestik Bruto (PDB).
Selanjutnya, pinjaman pemerintah pusat dan pemerintah daerah masingmasing juga tidak diperkenankan melebihi treshold 60% dari PDB dan PDRB.
Akuntansi kreatif tentunya memiliki metode-metode tertentu yang
perlu dilakukan dalam memanipulasi akuntansi. Sebagaimana yang
diungkapkan oleh Dafflon & Rossi (1999), Perancis telah melakukan
pengurangan utang Perusahaan Kereta Api Nasional sebesar FRF 20 miliar
dan melakukan transfer pembengkakan tagihan dari Perancis Telecom kepada
pemerintah Perancis senilai FRF 37,5 miliar, dicatat sebagai surat tanda
terima. Hal ini dapat dilakukan oleh Perancis yang pada saat tersebut belum
menggunakan basis akrual dalam pencatatan akuntansinya mengikuti basis
akrual berdasarkan ESA 1995. Manipulasi akuntansi melalui cara yang
dilakukan Perancis tidak tepat apabila diterapkan di Indonesia yang pada saat
ini masih dalam masa transisi dari akuntansi berbasis kas ke akuntansi
berbasis akrual.
Dalam basis kas, manipulasi akuntansi dapat dilakukan dengan
menunda pembayaran kas karena anggaran merupakan satu-satunya panduan
untuk mengendalikan keuangan. Dalam basis akrual, penundaan kas atau
penerimaan tentunya tidak akan berpengaruh. Peluang manipulasi akuntansi di
Indonesia tidak terbuka dengan melakukan pengeluaran uang tanpa melalui
prosedur, ketika pengeluaran uang di bawah normal sebagaimana yang
dilakukan di Perancis. Dalam akuntansi berbasis akrual, pengeluaran hanya
membutuhkan tanda terima sebagaimana yang diterapkannya pada Perancis
Telecom. Sehingga, apabila audit tidak dilakukan maka semua pengeluaran
akan tampak normal dalam besarannya. Berbeda dengan yang dilakukan
Perancis, Italia menerapkan Eurotax atas penghasilan pribadi dan
memberlakukan pajak baru pada dana upah. Dalam hal manipulasi akuntansi,

Italia melakukan reklasifikasi hutang dari perusahaan Kereta Api untuk

menutupi deficit anggaran. Hal ini merupakan jenis manipulasi akuntansi
yang dapat dan sering dilakukan pada Badan Usaha Milik Negara di
Indonesia.
C. Kesimpulan
Penyatuan dan kerjasama antar negara seperti halnya Uni Eropa yang
kemudian tergabung dalam EMU tidak selamanya mampu menjamin integrasi dan
pertumbuhan ekonomi bagi anggota-anggotanya. Kenyataan yang terjadi
menunjukkan bahwa Perjanjian Maastrich juga syarat dengan adanya kepentingan
politik dari negara-negara yang menjadi pelopornya seperti halnya Perancis. Oleh
karena itu, dalam penanganan selanjutnya terhadap pemberlakuan Perjanjian
Maastrich tidak bisa terbebas dari adanya tekanan politik yang dapat mengancam
netralitas dari proses teknis yang dilaksanakan. Namun perlu diakui bahwa
Perjanjian Maastricht membawa implikasi bagi kriteria konvergensi di Indoensia
sendiri. Pembatasan defisit dan pinjaman pemerintah pusat dan pemerintah daerah
serupa dengan Perjanjian Maastricht yang mensyaratkan batas maksimum defisit
sebesar 3% PDB sebagai pre-kondisi untuk masuk dalam European Monetary
Union. Selanjutnya, pinjaman pemerintah pusat dan pemerintah daerah masingmasing juga tidak diperkenankan melebihi treshold 60% dari PDB dan PDRB.
Adanya Perjanjian Maastrich yang menjadi landasan bagi negara-negara
Uni Eropa tidak selalu membawa kebaikan. Beratnya kriteria konvergensi yang
ditetapkan dalam Perjanjian Maastrich justru membawa beberapa negara Eropa
melakukan ketidajujuran, seperti halnya melakukan manipulasi akuntansi.
Manipulasi akuntansi tentunya banyak dilakukan di berbagai negara. Meskipun
tindakan manipulasi akuntansi dilakukan sesuai dan tidak melanggar standar
akuntansi yang diberlakukan, namun hal ini tetap saja tidak etis untuk dilakukan.
Pada kenyataannya, sampai dengan saat ini terdapat pandangan yang berbedabeda terhadap praktik manipulasi akuntansi dan hal ini menimbulkan dilema etis.

Referensi

Asshiddiqie, Jimly. (2010). Konstitusi Ekonomi. Jakarta: Kompas Media Nusantara.

Dafflon, Bernard & Rossi, Sergio. (1999). Public Accounting Fudges Towards EMU:
A First Empirical Survey and Some Public Choice Considerations. Klewer
Academic Publishers, Public Choice 101: 59-84, 1999.
Iskandar, Pranoto. (2012). Hukum HAM Internasional: Sebuah Pengantar
Kontekstual. Bandung: IMR Press.