DIREITO ADMINISTRATIVO

ADMINISTRAO PBLICA

ADMINISTRAO PBLICA

O sistema do Brasil FEDERATIVO. So componentes

do Estado Federal, a Unio, os Estados, incluindo o Distrito
Federal, e Municpios.
A Constituio da Repblica, ao colocar na esfera
interna da federao esses entes, estabeleceu para cada um deles uma
parcela de competncia. Essa competncia est prevista nos artigos
21, 22, 23, 24, 25, 29 e 30 da CR88, que estabelecem a competncia
administrativa e legisferante dos entes da federao.
A
competncia

informada
pela
idia
de
predominncia dos interesses. O legislador constituinte, quando
promoveu a repartio da competncia entre os entes do estado
federal, observou que, em se tratando de interesse predominantemente
nacional, a competncia deve ser atribuda Unio.
Havendo
interesse predominantemente regional, a competncia deve recair para
o Estado e se for o predominantemente local o interesse, a
competncia ser dos municpios.
OBSERVAO:

Regulamentao do horrio de funcionamento dos bancos.

competncia da Unio, pois a atividade do banco tem interesse nacional,

pois

envolve

sistema

mercado de aes.

financeiro,

importando

numa

interferncia

no

A prpria Constituio estabelece que a competncia

para regular o sistema financeiro da Unio, atravs do Banco Central.

Quanto ao horrio de funcionamento do comrcio em geral, a
competncia municipal, pois se trata de interesse de mbito local.
OBSERVAO: Atividade que envolve Energia Nuclear.

Houve uma questo de

prova, indagando se o Estado pode vetar a entrada, em seu territrio, de

lixo nuclear.
trata de

A competncia para a atividade nuclear da Unio, pois se

matria de

interesse nacional,

por isso

o Estado

no pode

legislar sobre esse assunto.

Tudo aquilo que for projetado para a competncia da

Unio considerado como sendo de interesse predominantemente
nacional. A atuao da Unio aquela que objetiva a satisfao do
interesse nacional.
A
Unio,
Estados
e
Municpios
prestam
atividades fins, podendo faz-lo de forma direta ou indireta.
A
desconcentrao
importa
na
delegao
atribuies no mbito interno, atravs da criao de rgos.

suas

de
Ela

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mantm a atividade no mbito da prpria Administrao, mas criado

um novo rgo para o qual so transferidas as atribuies.
Ex.
criao de Ministrios.
Se a Administrao entender mais adequada a
transferncia das suas atividades a outra pessoa distinta dela,
haver a descentralizao.
A descentralizao pode se dar atravs de duas
formas: (i) criao, pela prpria Administrao, de uma pessoa com
transferncia a ela da titularidade das atividades, o que se
denomina OUTORGA; (ii) transferncia a pessoas j existentes,
atravs do devido procedimento licitatrio, da execuo das
atividades da Administrao, o que se denomina DELEGAO.

OUTORGA forma de descentralizao pela qual h a transferncia

da titularidade de determinada atividade pblica ou servio
pblico, atravs da criao de uma pessoa por lei.

DELEGAO forma de descentralizao pela qual h transferncia

da execuo de uma atividade da Administrao a uma pessoa j
existente, atravs de um procedimento de licitao, mantendo a
Administrao a titularidade da atividade, por isso seu dever de
fiscalizao e regulamentao das atividades.

Para alguns autores, como o Prof. Diogo de

Figueiredo Moreira Neto, a outorga deve ser entendida como DELEGAO
LEGAL, enquanto a delegao deve ser entendida como DELEGAO
NEGOCIAL OU CONTRATUAL.

Responsabilidade da Administrao
Quando se est diante da desconcentrao a
prpria administrao direta que estar atuando. A desconcentrao
a mera criao de rgos dentro da estrutura interna da prpria
administrao, o que feito atravs do sistema da DELEGAO.
O
rgo, quando vier a atuar atravs de seus agentes, estar atuando
em nome da prpria administrao, que ser a responsvel pelos atos.
De
outro
lado,
quando
est
presente
a
descentralizao que, ao contrrio da desconcentrao, ocorre
quando se confere a uma outra pessoa a prestao de certas
atividades - uma pessoa diversa da administrao realiza determinada
atividade,
a responsabilidade pertencer a pessoa que praticou a
conduta.
A responsabilidade da Administrao, para maior parte da

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doutrina, ser SUBSIDIRIA, ou seja, s ser admissvel a cobrana

de eventual dano em face da Administrao se se esgotar o patrimnio
do responsvel direto.
Posio contrria adota GUSTAVO TEPEDINO, que
entende que quando se est diante da delegao com prestao de
servios de consumo, a Administrao tambm estar includa na
cadeia dos servios, podendo ser responsabilizada solidariamente,
haja vista sua funo de regulamentar e fiscalizar a prestao dos
servios. Tal posio minoritria, mas vem ganhando grande espao
na doutrina.

AUTARQUIAS
Caractersticas

So expresses da descentralizao mediante outorga;

So pessoas jurdicas de direito pblico, criadas para realizao

de atividades tpicas da Administrao;

Tm autonomia gerencial, administrativa e financeira;

Seus funcionrios tero o mesmo regime jurdico da pessoa que a

criou, podendo ser estatutrio ou celetista;

Seus bens so pblicos;

Seus
contratos
obrigatoriamente;

A execuo judicial de suas dvidas se d na forma do art. 730 do

CPC. Seus bens no sofrem constrio e o pagamento de dbito
judicial se d por meio precatrio.

aquisies

dependem

de

licitao,

AGNCIAS REGULADORAS
Espcie de autarquias que tm um regramento
prprio.
Elas se colocam dentro de um regime prprio em razo de
suas funes.
Comearam a surgir com maior fora no Estado
Brasileiro a partir da dcada de 90, devido ao processo de
desestatizao, atravs do qual houve a transferncia de diversos

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servios de importncia e relevncia pblica ao interesse pblico e

a necessidade de se regulamentar e fiscalizar a prestao de tais
servios de forma menos burocrtica.
Assim, a Administrao criou pessoas especializadas
no ramo de determinadas atividades para regulamentar e fiscalizar a
exatido do cumprimento das atividades transferidas ao particular.
Para que fosse possvel o correto cumprimento da
funo das agncias, foi estabelecida uma separao poltica da
Administrao, de forma que as pessoas que viessem a ocupar os
cargos diretivos desses rgos no sofressem qualquer presso
poltica.
Assim, estipulou-se um mandato para os dirigentes das
agncias reguladoras, dando-lhes estabilidade, como tambm foi
estabelecida uma alternncia das pessoas responsveis pela escolha
dos dirigentes.
Nas autarquias comuns, os dirigentes podem ser
mudados a qualquer tempo, o que no ocorre nas agncias reguladoras.
O
poder
regulamentar
conferido
s
agncias
reguladoras a grande questo do momento. Os limites desse poder
so questionados pela doutrina brasileira.
As agncias estabelecem hoje regras que atingem os
usurios dos servios (ex. estipulao de multas).
No direito administrativo h vrias correntes sobre
o tema, sendo que a expresso DESLEGALIZAO vem sendo muito
suscitada e debatida.
As
agncias
estabelecem
regras,
atravs
de
resolues, regulando as atividades das prestadores dos servios
privatizados.
A dvida consiste no limite desse poder.
Parte da doutrina pondera, suscitando o princpio
da reserva legal, pois no direito brasileiro, ningum est obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude da lei
art. 5, II, da CR88, o que se trata de uma garantia fundamental.
Assim, o cidado somente estaria obrigado por lei formal, editada
pelo poder competente, que o Legislativo.
Por conta disso, essa parte da doutrina sustenta
que o Poder conferido s agncias deveria se limitar s questes
inerentes ao funcionamento das pessoas responsveis pelas atividades
privatizadas a elas vinculadas, no podendo estabelecer obrigaes
ou restries ao particular usurio dos servios.

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A segunda corrente defende que as agncias podem

estabelecer regras gerais quanto s atividades das prestadoras de
servios a elas vinculadas, inclusive envolvendo relaes com
particulares, usurios desses servios, desde que pertinentes s
atividades privatizadas de sua competncia.
Isto porque entre o usurio e a empresa prestadora
de servios h uma relao contratual, que faz com que o usurio, ao
utilizar os servios, adira, por fora do contrato, s regras do
fornecimento dessas atividades, por isso tambm estaria sujeito s
regras gerais estipuladas pelas agncias.
No se estaria, assim,
violando o princpio da reserva legal, pois as obrigaes e
restries aos usurios seriam impostas por contrato.

Teoria da Deslegalizao
No direito brasileiro, a idia de DESLEGALIZAO
foi trazida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
O legislativo, na medida em que cria por lei a
agncia reguladora, confere a ela o poder de normatizar determinadas
situaes, retirando esse poder da lei. Para alguns, esse fenmeno
significa a deslegalizao, ou seja, retirar do poder legislativo o
poder de elaborar a norma, conferindo-o agncia reguladora, o que
faz com que a lei formal (a que cria a agncia) seja, na realidade,
uma NORMA EM BRANCO.
Segundo J.J. Canotilho, quando a Constituio da
Repblica determina que especfico assunto seja tratado por LEI, ela
est, na realidade, referindo-se lei formal, ou seja, h um
CONGELAMENTO LEGAL.
De outro lado, se a Constituio da Repblica
for omissa quanto ao tipo de tratamento a ser dado, estar
configurada a possibilidade da deslegalizao.
No direito brasileiro, no pode ser aplicada,
completamente, a teoria de Canotilho.
Assim, para Diogo de
Figueiredo h uma perspectiva regulamentar grande, porque a atual
Constituio permite a delegao legislativa no art. 68, ou seja, o
legislativo pode delegar ao executivo as atribuies para a
elaborao
de
uma
norma
nas
hipteses
previstas
no
texto
constitucional.
As medidas provisrias tambm so exemplos da
permisso da delegao.
Logo, nada obsta que o Poder Legislativo
confira ao Executivo, desde que limitadamente, com respeito idia
de garantia fundamental e estabelecendo as oportunidades de
ocorrncia e suas conseqncias, o poder de normatizar, com

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observncia, entretanto, dos limites estabelecidos

transfere esse poder normativo Administrao.

pela

lei

que

H um julgado do STF que utiliza a expresso de

DESLEGALIZAO, apesar de no campo tributrio.
RECURSO EXTRAORDINARIO 140.669
Relator: Min. ILMAR GALVO
TRIBUNAL PLENO
EMENTA: TRIBUTRIO. IPI. ART. 66 DA LEI N 7.450/85, QUE AUTORIZOU O
MINISTRO DA FAZENDA A FIXAR PRAZO DE RECOLHIMENTO DO IPI, E PORTARIA N
266/88/MF, PELA QUAL DITO PRAZO FOI FIXADO PELA MENCIONADA AUTORIDADE.
ACRDO QUE TEVE OS REFERIDOS ATOS POR INCONSTITUCIONAIS. Elemento do
tributo em apreo que, conquanto no submetido pela Constituio ao princpio da
reserva legal, fora legalizado pela Lei n 4.502/64 e assim permaneceu at a edio
da Lei n 7.450/85, que, no art. 66, o deslegalizou, permitindo que sua fixao ou
alterao se processasse por meio da legislao tributria (CTN, art. 160), expresso
que compreende no apenas as leis, mas tambm os decretos e as normas
complementares (CTN, art. 96). Orientao contrariada pelo acrdo recorrido.
Recurso conhecido e provido.

BACEN - a maioria dos autores entende que o BACEN, no obstante

ter a funo de regulamentar, no pode ser considerado como uma
agncia reguladora porque no h fixao de mandato para seu
presidente, o que representa uma perspectiva de intromisso
poltica do Presidente da Repblica sobre o Banco Central do
Brasil.

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA e EMPRESAS PBLICAS

Caractersticas

So pessoas jurdicas de direito privado.

Seus empregados so regidos pela CLT.

Tm autonomia em relao Administrao. No h

hierrquico da Administrao Direta sobre essas pessoas.

A diferena entre a sociedade de economia mista e a empresa

pblica se d, apenas, quanto forma.
As empresas pblicas
podem ser constitudas sob qualquer forma, desde que todo o
capital esteja nas mos da Administrao. Na empresa pblica,
vedado ao particular a integralizao do capital social.
J a
sociedade de economia mista apenas pode se formar sob a forma de
S/A (sociedade annima), com o capital privado unido ao capital
pblico. Basta, para administrao, ter o controle acionrio da
sociedade, ou seja, a maioria das aes com capital votante deve
estar nas mos da Administrao.

poder

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A Administrao opta entre as duas pessoas em razo do fator

econmico.
Se for necessrio muito capital para a execuo de
determinado servio, ser mais interessante que, para sua
execuo, haja uma unio entre o capital privado e o capital
pblico.

As sociedades de economia mista e as empresas pblicas

exercem atividades tpicas da Administrao, ao contrrio
autarquias.

Natureza dos bens:

h um divergncia na doutrina quanto
natureza dos bens de tais pessoas.
Celso Antnio Bandeira de
Mello defende que tanto as sociedades de economia mista, quanto
as empresas pblicas podem ser prestadoras de servios ou
interventoras no domnio econmico. Assim, quando atuam na
qualidade de interventoras, os seus bens so privados, passveis
de penhora, de constrio e de aquisio por meio de usucapio,
porque seu regime unicamente privado.
Quando tais pessoas
atuam na qualidade de prestadoras de servios pblicos, h
necessidade de se verificar se os seus bens esto voltados
prestao do servio pblico.
Se positivo, os bens esto
afetados ao interesse pblico, por isso devem ser considerados
como sendo bens pblicos.
Em caso contrrio, seus bens devem
ser considerados particulares.
Hely Lopes Meirelles observa
que, para definio da natureza dos bens, deve ser analisada sua
origem.
Se os bens tiverem sido transferidos da Administrao
para essas pessoas a ttulo de integralizao de capital ou para
possibilitar a finalidade dessas pessoas, esses bens devem manter
a natureza pblica.
H, ainda, uma terceira posio que
considera os bens privados, salvo se o legislador tenha
estabelecido uma forma diversa. Ver acrdo sobre ECT do STF
Maurcio Correa.

Possibilidade de falncia: A lei 10303/01 revogou o art. 242 da

Lei 6404/76, que vedava a decretao de falncia da sociedade de
economia mista, prevalecendo, assim, o entendimento de que
possvel a falncia da sociedade de economia mista.

no
das

FUNDAES
Podem ser de direito pblico ou de direito privado.
As fundaes de direito pblico tm natureza autrquica.

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O dois tipos de fundao criadas pelo Poder Pblico

no

dependem

instituio.

de
A

manifestao
fiscalizao

do
de

Ministrio
suas

Pblico

atividades

para
feita

sua
pelo

Tribunal de Contas, independentemente de sua natureza.

O que diferencia a fundao de uma autarquia a
destinao dada pelo Poder Pblico aos bens.
idia

de

Fundao

destinao

finalidade.

de

bens

O que caracteriza a
para

uma

determinada