El Banco Mundial y La Cuestion de La Pobreza en El Sur

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POBREZA EN EL SUR
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1996 Dra. Ana Mar Ezcurra
SUMARIO
1. Globalizacin, democracia y organismos financieros multilaterales

2. La pobreza como problema de seguridad global
2.1 Un asunto prioritario
2.2. Pobreza e inestabilidad mundial
3. La pobreza extrema: poblacin objeto del Banco Mundial
3.1 Notas sobre los mtodos de medicin
3.2 Algunas estimaciones acerca de la pobreza en el Sur y en Amrica Latina
4. La lectura causal. El porqu de la expansin de la pobreza
4.1 Los ajustes estructurales y su impacto adverso en los pobres
4.2 Una visin alternativa. El caso de la pobreza en Argentina
4.2.1 La pobreza: una tendencia estructural. Perfil, incidencia y evolucin en el perodo
1974-1988
4.2.2 Algunos efectos de la hiperinflacin
5. Una poltica remozada. El Banco Mundial y la estrategia de dos vas
5.1 Crecimiento econmico y reduccin de la pobreza
5.2 Los servicios sociales bsicos. Las prioridades del gasto pblico y la falacia de la
equidad
5.3 Notas sobre el sector educativo
6. Los programas compensatorios y sus lmites
7. Comentarios finales. La renovacin del discurso neoliberal
Bibliografa
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Maestria en Docencia Universitaria
LA TRANSFORMACIN CURRICULAR EN LA
FORMACIN DOCENTE:
EL BANCO MUNDIAL Y LA CUESTION DE LA
POBREZA EN EL SUR
BANCO MUNDIAL Y FONDOS SOCIALES EN
AMERICA LATINA Y EL CARIBE
GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y
SOCIEDAD CIVIL: Algunos desafos para los
movimientos sociales y populares
latinoamericanos
LA POLTICA EDUCATIVA OFICIAL Y LA
EXCLUSIN SOCIOEDUCATIVA
En los ltimos aos, el Banco Mundial (BM) ha dado una prioridad notable al sector
educativo como tal. Adicionalmente, ha formulado un conjunto de polticas que apuntan a
una reforma integral, del conjunto del sector y, por ende, de sus diversos niveles y
modalidades. As, ha establecido ciertas prioridades internas (dentro del sector), entre las
que destaca un marcado nfasis en la educacin bsica.
Aquella prioridad (de la educacin), as como algunos de los componentes ms importantes
de dichas polticas sectoriales, derivan de una prioridad y una estrategia ms generales que
el Banco ha trazado ante la cuestin de la pobreza. En otros trminos, ciertas propuestas
educativas medulares (del BM) no pueden ser cabalmente comprendidas si no se
consideran y conocen sus principales posturas ante la expansin e intensificacin de la
pobreza en el Sur.
El propsito de este artculo es, precisamente, mostrar esa articulacin (educacinpobreza), en el contexto de un estudio ms pormenorizado sobre los principales
diagnsticos y polticas postulados por el Banco en materia de pobreza. A la vez, se ha
considerado conveniente incluir un anlisis que siente algunas hiptesis explicativas acerca
del creciente poder del BM en la definicin y condicionamiento de polticas sociales (entre
ellas, la educativa) en el Sur -reflexin con la que se inicia el artculo.
La globalizacin es un fenmeno complejo que no se limita al terreno econmico, si bien

ste es el ms resaltado y estudiado por la literatura en la materia. En efecto, la
globalizacin tambin exhibe dimensiones culturales, ideolgicas, polticas y de seguridad campos en los que se constatan procesos y cambios sumamente relevantes, con fuertes
impactos en la escena mundial.
En este tem se lleva a cabo un diagnstico, breve y preliminar, sobre algunas tendencias
de la globalizacin en el mbito poltico, a nivel de ciertos actores (el papel de los Estados),
estrategias externas (multilateralismo), normas que rigen las relaciones mundiales (el
principio de no injerencia) y vnculos Norte-Sur.
Los procesos de globalizacin poseen un efecto poltico singularmente relevante: estn
provocando un claro detrimento del poder y la autoridad de los Estados-Nacin. Es decir,
corroen la habilidad de los Estados para actuar autnomamente, lograr sus objetivos y
controlar los acontecimientos. En parte, ello ocurre porque emergen desafos que no
pueden ser resueltos unilateralmente: se necesita la cooperacin de otros Estados. Este
proceso es patente en el caso de los denominados actores y riesgos trasnacionales, tan
resaltados en los ltimos aos por el establishment castrense y poltico de EEUU y, en
general, por las potencias del capitalismo avanzado. Por ejemplo, el terrorismo
internacional, la proliferacin de armas de destruccin masiva, la produccin y trfico de
estupefacientes, el deterioro ambiental, las migraciones masivas (especialmente, hacia el
Norte desarrollado) y la propagacin de la pobreza.

Por su lado, esa tendencia al deterioro del podero estatal tiene impactos en las estrategias
de poltica exterior, peculiarmente visibles en el capitalismo central. As, aquellos lmites a la
actividad unilateral (y a su eficacia) estn generando una marcada primaca del
multilateralismo en las posturas externas de las democracias industriales. Tal
preponderancia es muy notable en EEUU: comenz a gestarse en la segunda
administracin Reagan y qued consolidada durante la gestin Bush, lo que implic un
vuelco de la visin neoconservadora original -definidamente propensa al unilateralismo.
Ese predominio de las aproximaciones multilaterales condiciona otra tendencia emergente y
de peso: el creciente poder de las organizaciones internacionales que el Norte avanzado
controla; en particular, el Consejo de Seguridad de Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU) y la denominada banca de desarrollo: sobre todo, el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y el Banco Mundial (BM).
Entonces, ese poder incrementado de ciertas agencias multilaterales tiene bases objetivas,
asociadas con los mencionados efectos polticos de la globalizacin.
No obstante, se trata de un fenmeno sobredeterminado, ocasionado por factores diversos
aunque convergentes. As, en el caso de EEUU a la globalizacin se aaden ingredientes
como las restricciones fiscales, que impulsan una estrategia que apunta al logro de cargas
o presupuestos compartidos (con otros Estados). Tambin se agrega la bsqueda de
legitimidad, ms accesible si las intervenciones militares o los condicionamientos de
polticas se llevan a cabo desde organismos multilaterales (y no a partir de decisiones clara
y formalmente unilaterales).
Asimismo, ese podero en ascenso conlleva consecuencias de fuste. En efecto, aquellas
organizaciones internacionales estn adoptando un papel extraordinariamente activo
(Coraggio, Jos Luis, 1994b) en la formulacin y el condicionamiento de las polticas
gubernamentales de los pases en desarrollo (segn la terminologa de las agencias
financieras multilaterales), proceso que ahonda el deterioro del poder poltico de esos
Estados.
Por otro lado, el discurso predominante sobre la globalizacin suele tener una funcin
encubridora. As, el imaginario de un nico mundo interdependiente tiende a ocultar la
presencia de una intensa asimetra en las relaciones internacionales, con una notable
concentracin de poder en el capitalismo avanzado (y en sus Estados, a pesar del
debilitamiento ocasionado por la globalizacin). Es decir, se trata de una globalizacin
asimtrica que, como tal, configura un balance de poder francamente desfavorable a los
pases del Sur.
Esa disparidad ha sido reforzada por dos procesos:

a. el colapso de la Unin Sovitica, que ha producido la prdida de contrapesos mundiales y ha
acentuado una persistente crisis de paradigmas o modelos de sociedad alternativos;
b. la revolucin tecnolgica, que ha transformado fuertemente el eje de la acumulacin de capital,
centrado ahora en la intensidad del conocimiento.
Dicha concentracin de poder (en el capitalismo central y en los organismos internacionales

que controla) se ensambla con otro efecto poltico crucial de la globalizacin: el deterioro
del principio de no intervencin.
En efecto, la globalizacin est erosionando una norma clave que rigi las relaciones
internacionales contemporneas: la distincin entre asuntos externos e internos de los
Estados. Segn este precepto, las cuestiones domsticas son de exclusiva jurisdiccin de
los pases correspondientes. En otros trminos, las acciones de los gobiernos dentro de sus
fronteras quedaran fuera del lmite de la actividad de otros Estados. Por eso, aquella
norma trajo consigo el principio de no intervencin o no interferencia en los asuntos
internos -regla que expresa una lgica de soberana (de los Estados nacionales).
Empero, la globalizacin empalma con un cambio sustancial en la ptica del capitalismo
central y, en particular, de EEUU en la materia. As, ahora se pondera que la forma en que
un Estado maneja sus cuestiones domsticas puede influir directamente en la seguridad
internacional y afectar los intereses de las potencias avanzadas. Por ende, el principio de
no intervencin queda en entredicho. Y tal perspectiva se est implantando progresiva y
vigorosamente en diversos organismos internacionales y regionales, por lo regular con el
argumento de proteger la democracia y los derechos humanos. As pues, stos pasan a ser
considerados asuntos de legtima jurisdiccin internacional. En consecuencia, ciertas
intromisiones externas (que proliferaron de hecho en este siglo) ya no podran ser
ponderadas como la violacin a una norma, sino como actividades lcitas. En definitiva, el
cambio se da, bsicamente, en el terreno de la justificacin, en el mbito normativo.
Ultimamente, dicho menoscabo del principio de no intervencin plasm, ahora en el campo
blico, en una nueva doctrina: la de injerencia humanitaria. Segn sta, la comunidad
internacional tiene la obligacin moral de intervenir en conflictos domsticos, incluso con la
fuerza militar, si un Estado (o grupos dentro de l) violan los derechos humanos de sus
pueblos. En tal visin, el concepto de soberana y el principio de no interferencia seran
restricciones polticas prescindibles. Esa doctrina tuvo su primera aplicacin prctica en la
operacin Restore Hope (Restaurar la Esperanza), que la administracin Bush lanz en
Somalia (diciembre de 1992); y una cabal manifestacin en la injerencia en Hait (1994, que
repuso en el gobierno al presidente J.B. Aristide), que se distingui por articular
frreamente ambas lneas de legitimacin (democracia y derechos humanos).
Entonces, una nota distintiva de la evolucin ms reciente de la escena internacional es el
realce de la nocin de democracia (y de derechos humanos) como argumento de
justificacin de un renovado internacionalismo intervencionista que busca legitimarse como
tal.
No obstante, dicha doctrina ha sido (y es) materia de una enrgica polmica,

particularmente notable en EEUU. En 1994, la expresin ms destacada de esa
controversia estuvo dada por la vigorosa oposicin de buena parte del partido Republicano
a la intervencin norteamericana en Hait, firmemente impelida por la administracin
Demcrata del presidente Clinton.
Empero, el debate sobre la injerencia humanitaria se inscribe en una discusin ms
amplia, acerca de la naturaleza y alcance de las llamadas operaciones de mantenimiento
de la paz y de la seguridad colectiva (Ezcurra, Ana Mara, 1994a). En definitiva, se
polemiza sobre el papel de la Organizacin de las Naciones Unidas en materia militar en la
post-guerra fra. Al respecto, va ganando terreno la idea de que es imprescindible preservar
cierta autoridad y autonoma de los Estados-Nacin del capitalismo central (ya lesionadas
por la globalizacin) en una estructura de seguridad colectiva que se impele, s, pero con
algunos lmites -ponderados como necesarios para determinar en cada caso si se
encuentran en juego intereses nacionales que, como tales, constituiran un requisito
ineludible para comprometer tropas propias.
Entonces, las lites dirigentes de EEUU y del capitalismo avanzado an estn definiendo
las relaciones entre la seguridad colectiva y los Estados-Nacin, entre los intereses
internacionales y nacionales.
Por eso, resultan apresurados (y relativamente infundados) los diagnsticos que avizoran
una marcha inexorable hacia alguna forma de gobierno global. En efecto, si bien es cierto
que algunos organismos internacionales registran un singular incremento de poder e
incidencia, tambin es verdad que en las democracias industriales se va imponiendo la
tesis de resguardar mrgenes significativos de autonoma para sus Estados -en pro de la
proteccin de los correspondientes intereses nacionales, sobre todo en el terreno blico.
Como se indic, la polmica ha sido (y es) ardua en materia militar. En cambio, no se
vislumbran controversias de peso respecto de otra tendencia asociada con la globalizacin
(y la declinacin del principio de no injerencia): los intentos del Norte avanzado por influir
en los modelos de sociedad internos vigentes en el Sur y en el ex ploque comunista.
En EEUU, ese esfuerzo plasma en una idea fuerza adicional (que se aade al enfoque
multilateral) de la poltica exterior norteamericana en la post-guerra fra: la de liderar la
expansin de la democracia en el planeta. Esta es otra prioridad externa trazada
inicialmente por la administracin Reagan y afianzada durante la gestin Bush (con la
denominacin de democratizacin global), que luego fuera recuperada por el gobierno
Demcrata de W. Clinton (con la etiqueta de alianza global para la democracia). As pues,
se trata de otro eje de poltica exterior poco vulnerado por los disensos y desequilibrios
emanados de la irrupcin de la post-guerra fra. Por eso, configura una estrategia
bipartidaria consolidada y de largo plazo.
En dicho marco, la idea de democracia va ms all del mencionado carcter de argumento

de legitimacin de la injerencia. En efecto, alude a un modelo de sociedad integral que se
pretende propagar a escala internacional, en un empeo de homogeneizacin planetaria.
Es decir, se procuran condicionar las formas en que las sociedades se organizan, por lo
que los objetivos trascienden el mero cobro de las deudas externas. Entonces, el deterioro
del principio de no intervencin se agudiza y afianza un escenario de soberana limitada
(para el mundo en desarrollo) y asimetra acentuada en los vnculos internacionales.
En ese registro, la nocin de democracia no se limita al mbito poltico; tambin abarca el
estmulo de reformas econmicas de libre mercado en un marco capitalista, tan realzadas
en los ltimos aos por el Norte avanzado como proyecto de alcance mundial. Por eso se
configura un programa de ndole integral.
En definitiva, se busca influir bsica (aunque no exclusivamente) en el rgimen poltico (con
un patrn democrtico de raigambre liberal) y en las estrategias econmicas. Se trata del
modelo de democracia de libre mercado, que constituye el ncleo del legado
neoconservador en la escena internacional.
En efecto, es posible sostener la hiptesis de que la revolucin conservadora
estadounidense, que alcanz expresin estatal con la primera administracin Reagan e
incluy tendencias internas (como el neoconservadorismo y la nueva derecha), ha
declinado como tal. Empero, algunas ideas claves de la agenda neoconservadora siguen
modelando el mundo. Es el caso de ese modelo de capitalismo democrtico y el llamado a
su propagacin universal (tema clave del neoconservadorismo original).
Es en dicho afn de homogeneizacin planetaria donde los organismos financieros
internacionales tienen un papel preponderante y una incidencia en ascenso, ensamblada
con su creciente capacidad de formular y condicionar polticas gubernamentales en el Sur y
en el ex bloque comunista. A la vez, la actividad reciente de esas organizaciones revela
que en los ltimos aos no slo se pretende influir en los mbitos sealados (rgimen
poltico, estrategias econmicas). As, tambin se procuran condicionar polticas sectoriales
como las de educacin y salud (lo que refuerza la ndole integral del esfuerzo). Por eso, el
dato ms novedoso en los ltimos tiempos es este empeo por imponer lineamientos
estandarizados para reformar las polticas sociales de los pases en desarrollo (Coraggio,
Jos Luis, 1994b).
La banca multilateral expresa los intereses y estrategias del capitalismo avanzado. En
efecto, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (al igual que el Banco
Interamericano de Desarrollo) son organizaciones en las que el poder de decisin de cada
pas es proporcional al capital comprometido. Por ejemplo, en el Banco Mundial el Grupo de
los Siete (EEUU, Canad, el Reino Unido, Francia, Japn, Italia y Alemania) acumulan casi
el 50% de los votos (EEUU, 17.3%; Calcagno, Alfredo, 1993). Por consiguiente, el rol del
capitalismo central es crucial en la definicin de polticas y en la toma de decisiones de la
banca de desarrollo.
A la vez, la crisis de la deuda externa robusteci marcadamente el poder de esas agencias

financieras multilaterales; es decir, su capacidad de influir (en) y controlar las opciones
econmicas de los pases deudores.
El economista argentino Alfredo Calcagno (1993) apunta que se instituy un mecanismo
de negociacin tendiente a evitar que la crisis de pago de los pases endeudados se
propagara al sistema internacional. En efecto, esa crisis -que eclosion en Mxico en
1982- dio lugar a una potente asociacin del capitalismo central; un club de acreedores
que logr articular con xito a la banca privada y a los gobiernos de los pases
desarrollados, con la participacin activa del FMI y del BM que se convirtieron en cogestores de los ajustes estructurales: el modelo econmico con el que se encar la
situacin y que se impuso de manera generalizada. En esta lnea, Alfredo Calcagno agrega
(mimeo, s/f) que el factor desencadenante de la crisis de los aos ochenta fue la deuda
externa, y que el instrumento utilizado para orientar y administrar las economas estuvo
dado por los programas de ajuste.
En parte, esa implantacin generalizada (de los ajustes) se dio porque los prstamos de la
banca multilateral se usaron (y utilizan) como una herramienta para condicionar las polticas
domsticas de pases notoriamente debilitados (por aquella crisis).
Esa aptitud de forzar decisiones determin que los acuerdos con la banca multilateral se
transformaran en un requisito, ineludible y previo, para que los pases endeudados
pudieran acceder a otras fuentes de capital. Ello produjo un incremento an mayor del
poder de esos organismos que, por lo tanto, excede a su potencialidad financiera directa. Al
respecto, el economista argentino J. L. Coraggio (1994b) apunta que el poder de los
organismos multilaterales sobre los gobiernos de los pases en desarrollo est dado
marginalmente por su aporte financiero (). Lo decisivo es su capacidad para incidir en las
relaciones econmicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al mercado de
capitales con la firma de acuerdos previos con el FMI o el BM, que imponen la poltica
econmica y los parmetros de la relacin Estado/sociedad: equilibrio fiscal, desregulacin,
privatizacin, descentralizacin). Posteriormente, dicho poder se afianz an ms en virtud
de la acelerada impronta multilateral que la globalizacin provoca en las estrategias
externas de los pases centrales.
Ese podero ampliado (de la banca de desarrollo) no slo se asocia con la globalizacin a
travs del multilateralismo. Tambin entronca con su carcter asimtrico (ya mencionado) y
adems, con su naturaleza inequitativa. En efecto, se constata una agudizacin y
aceleracin notable de la brecha Norte-Sur, que fuera debidamente documentada por la
propia ONU a travs del Informe sobre el desarrollo humano 1990 del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Esa globalizacin inequitativa ha dado lugar a una expansin e intensificacin considerables
de la pobreza en el Sur, proceso que se precipit desde los 80s hasta la actualidad. En el
caso latinoamericano, Alfredo Calcagno puntualiza (s/f) que se avanza hacia sociedades
duales, profundizndolas en las regiones en que ya existan e implantndolas en donde
haba una cierta homogeneidad social.
As pues, dicha propagacin (de la pobreza) coincide con la difusin planetaria de esas
polticas de libre mercado (impelidas por la banca de desarrollo) que, como tales, son
instituyentes de la globalizacin. Por ende, sta no slo es una tendencia estructural, sino
tambin el objetivo y resultado de estrategias que apuntan a la apertura de los mercados
mundiales. El capitalismo avanzado es el actor central en el impulso de tales polticas
(responsables de aquel agravamiento de la exclusin social y del empobrecimiento). No
obstante, ha comenzado a tomar nota de la pobreza como un nuevo y grave reto de
alcance internacional. Y la banca multilateral ha asumido el tema de manera protagnica en concordancia con su renovado podero respecto de los pases del Sur.
Un asunto prioritario
La pobreza en el Sur es un mbito de inters y preocupacin para un nmero creciente de

organismos internacionales y regionales. Es el caso de diversas agencias de la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la banca multilateral (Banco Mundial, Fondo
Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros) y la Organizacin
de Estados Americanos (OEA).
Por lo regular, esas organizaciones coinciden (aunque con matices) en que en los 80s tuvo
lugar una expansin e intensificacin de la pobreza a escala planetaria y, en particular, en
el Sur. Tambin acuerdan en que se trata de un fenmeno incompatible con la paz mundial
que, por consiguiente, es ponderado como un desafo global y un asunto prioritario.
En esta materia hizo punta el Banco Mundial (BM), que desde mediados de los 80s se
ocup del asunto. Y en 1990 public su afamado Informe sobre el desarrollo mundial: la
pobreza (IDM; acerca del problema en el mundo en desarrollo), en el que se seala que
ninguna tarea debera tener ms prioridad para los polticos del mundo que la reduccin de
la pobreza global. En la ltima dcada del siglo permanece como un problema de
dimensiones pasmosas (BM, 1990a).
Desde entonces, la disminucin de la pobreza es considerada el objetivo fundamental y la
misin bsica del Banco. As, en 1991 Barber Conable -por la poca presidente del BMsostuvo que la misin bsica del Banco, y el ncleo de su programa de asistencia, es la
reduccin de la pobreza. El mandato global (del BM) de promover el desarrollo surge de
ese imperativo fundamental (BM, 1991a). Posteriormente, su sucesor Lewis Preston asent
que el objetivo fundamental del Banco Mundial es alcanzar una reduccin sostenida de la
pobreza en el mundo en desarrollo. Este es el punto de referencia a travs del cual debera
ser juzgado nuestro desempeo (BM, 1993a).
En este contexto, el BM public (y sigue editando) una serie de documentos abocados a la
problemtica. El Informe (IDM) de 1990, ya mencionado, articul una estrategia general
para encarar el asunto. En 1991 se lanz Assistance strategies to reduce poverty
(Estrategias de asistencia para reducir la pobreza, 1991a), que fij lineamientos acerca de
cmo aplicar el Informe 1990 en el contexto del Banco. Luego se elabor una Directiva
operacional (Operational directive, OD 4.15, 1991c) y el Poverty reduction handbook
(Manual para la reduccin de la pobreza, 1993c), que tenan la finalidad de orientar al
staff del BM en la ejecucin de esa poltica. En 1993 tambin se difundi Implementando
la estrategia del Banco Mundial para la reduccin de la pobreza (Implementing the World
Bank strategy to reduce poverty, 1993a), que revisa las acciones del Banco para apoyar a
los pases (en la puesta en prctica de la estrategia planteada). El mismo objetivo anima a
La reduccin de la pobreza y el Banco Mundial. Progreso en el ao fiscal 1994 (Poverty
reduction and the World Bank. Progress en fiscal 1994), publicado en 1995.
A partir de 1990. ese impulso del BM se expandi a la denominada comunidad de
donantes (organismos multilaterales, agencias de ayuda nacionales) que comenzaron a
redefinir sus estrategias de asistencia desde el punto de vista del alivio de la pobreza
(Ferroni, Marco, 1991).
En dicha comunidad el BM posee un rol destacado y un peso decisivo debido a su poder
financiero (y a su aptitud para condicionar polticas) y, tambin, en virtud de su capacidad
de anlisis (que plasma en mltiples investigaciones empricas y estudios diagnsticos) y
de formulacin de estrategias. De ah la importancia de una indagacin que centre su
atencin en las polticas de este organismo financiero multilateral en materia de pobreza.
Pobreza e inestabilidad mundial
En buena medida, la pobreza es valorada como un asunto prioritario en tanto es percibida

como un riesgo de seguridad de alcance planetario.
En este sentido, son ilustrativas algunas expresiones volcadas en un foro sobre Reforma
social y pobreza que en 1993 se llevara a cabo en Washington, con el patrocinio del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) .
All, Federico Mayor Zaragoza -Director General de la UNESCO- sostuvo que la pobreza
es un factor de inestabilidad y un problema de seguridad a escala internacional. Por su
lado, Enrique Iglesias -presidente del BID- alert acerca del riesgo de explosiones
sociales en Amrica Latina; y su asesor Louis Emmerij diagnostic la existencia de una
bomba de tiempo social en el subcontinente. Adems, Joao Baena Soares -entonces

Secretario General de la OEA- advirti que si no hay una accin inmediata y concertada,
el desborde de las demandas sin respuesta agotar las posibilidades de solucin; y que
la creciente pobreza se opone a la consolidacin de la democracia.
As pues, se establece un vnculo directo entre pobreza e inestabilidad poltica. Son
mltiples las manifestaciones de los organismos multilaterales en este sentido. Otro
ejemplo es el documento preparatorio de aquel foro (Washington, BID-PNUD, 1993). All
tambin se remarca que lo que actualmente est en cuestin es la gobernabilidad o
sustentabilidad poltica del modelo, de las reformas econmicas. En este sentido, se
apunta que es la viabilidad misma de las reformas econmicas () lo que est en
riesgo. Aade que se ha creado un escenario en que la viabilidad de los programas de
liberalizacin depende cada vez ms de la calidad de los procesos polticos y, por lo tanto,
de la gradual reduccin de las principales inequidades sociales.
Por su lado, diversos funcionarios del BM y del FMI han sealado reiteradamente que la
pobreza puede restar respaldo pblico a las estrategias de ajuste econmico. Es decir, se
plantea el problema de la legitimidad y la gestacin de consenso, peculiarmente relevantes
en el caso de regmenes democrticos -ya que fundan esa viabilidad poltica del modelo
econmico. De ah el auspicio de programas con propsitos compensatorios, como la ayuda
alimentaria o los empleos pblicos de emergencia para paliar la desocupacin. Por ejemplo,
en su Informe sobre el desarrollo mundial de 1991, el BM apunta que ste es un objetivo
meritorio en s mismo, pero tambin puede ayudar a mantener el apoyo pblico al ajuste
(BM, 1991b). Por su parte, Michel Camdessus -Director Gerente del Fondo Monetario
Internacional (FMI)- mantuvo que la distribucin equitativa de los frutos del progreso
econmico har que el ajuste cuente con mayor aceptacin social y poltica, lo cual lo har
ms viable y slido (BID-PNUD, 1993).
En definitiva, la pobreza es percibida como un riesgo de seguridad en tanto:
a. puede originar conflictos sociales;
b. y poner en entredicho la legitimidad y viabilidad poltica del modelo econmico; y, en este sentido,
obstaculizar el proceso de globalizacin (de los mercados) .
En rigor, ya hace tiempo que los altos mandos castrenses norteamericanos y, en particular,
los ligados con Amrica Latina, vienen llamando la atencin sobre los efectos
potencialmente devastadores de los ajustes econmicos y, en general, acerca de la
pobreza como un problema de seguridad -en tanto puede ser fuente de conflictos
extendidos y base de redivivos intentos insurgentes. Esas predicciones se vieron
confirmadas en el subcontinente por diversas explosiones sociales (relativamente
localizadas y episdicas) y, en particular, por el alzamiento del Ejrcito Zapatista de
Liberacin Nacional, que irrumpi en Mxico en enero de 1994 (Ezcurra, Ana Mara, 1994a;
De Lella, Cayetano y A. M. Ezcurra, 1994). As pues, el establishment castrense
norteamericano es otro actor relevante (y pionero en la materia) que subraya la cuestin de
la pobreza como desafo de seguridad.

Adems, la pobreza es percibida como un riesgo por razones demogrficas, asociadas con
las crecientes presiones migratorias sobre el Norte. Como sostiene crudamente el BM en su
Informe sobre el desarrollo mundial de 1991: en el tiempo que toma leer este prrafo,
alrededor de cien nios habrn nacido -seis en los pases industriales y noventa y cuatro en
naciones en desarrollo. Aqu se ubica el desafo global. Ms all de la evolucin de las
economas avanzadas, la prosperidad y seguridad mundial a largo plazo -por la fuerza de
los nmeros- dependen del desarrollo (la reduccin de la pobreza). En los prximos
veinticinco aos, el 95% del incremento de la fuerza de trabajo a escala mundial se dar en
el mundo en desarrollo.
En suma, la pobreza es ponderada explcitamente como un desafo de seguridad global. Se
trata de un concepto de seguridad amplio, consonante con la evolucin de la categora en
el pensamiento estratgico estadounidense (Ezcurra, Ana Mara, 1993). As, la nocin se
encuentra en un proceso de expansin. Ahora no slo abarca riesgos asociados con
Estados, sino tambin amenazas subestatales y trasnacionales (globales, como el deterioro
ambiental, la proliferacin de armas de destruccin masiva, la pobreza y las migraciones
masivas). Adicionalmente, la categora ya no solamente considera desafos de orden blico
y, entonces, incluye otros de naturaleza no-militar (demogrficos, ecolgicos, sociales,
polticos).
Notas sobre los mtodos de medicin
Tantos desvelos derivan de una evidencia contundente: la expansin e intensificacin

acelerada de la pobreza en en buena parte del Sur, desde los 80s hasta la actualidad asunto sobre el que hay acuerdo entre los principales organismos internacionales (aunque
con matices).
No obstante, emergen diferencias a la hora de hacer clculos; es decir, al momento de
estimar las magnitudes del fenmeno. As pues, despuntan disensos en el campo
diagnstico.
Esas distancias derivan directamente de los mtodos de medicin empleados. En efecto,
existen varias alternativas metodolgicas; y esa diversidad suele conducir a resultados
singularmente dispares.
Por el momento, en Amrica Latina predominan dos mtodos: el de la Lnea de la Pobreza
(LP) y el de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) que, a su vez, poseen variantes
internas (por lo que la diversidad se ampla).
El de la Lnea de la Pobreza (ms sensible a las fluctuaciones de las remuneraciones
reales) regularmente se basa en los ingresos monetarios. Existen varios procedimientos de
clculo. En Amrica Latina, usualmente se estima un ingreso monetario mnimo para cubrir
una Canasta Bsica de Alimentos (gasto alimentario para un mnimo de nutricin). Tal
ingreso delimitara la denominada lnea de indigencia (LI). Para apreciar el costo
monetario de las otras necesidades bsicas (no alimentarias), se lleva a cabo un clculo
indirecto (en base a la proporcin que el rubro alimentos tendra en el gasto total de los
hogares). Para ello se multiplica la lnea de indigencia por un factor o coeficiente de
expansin, que en Amrica Latina oscila entre 2.0 y 2.5 (aproximadamente el doble del
presupuesto necesario para adquirir esa dieta alimentaria mnima). Esta sera la lnea de
pobreza (LP). Usualmente, la Canasta Bsica se determina con los hbitos de consumo
del primer segmento de hogares que satisface los requerimientos nutricionales establecidos
que, por lo regular, se fijan a partir del criterio de expertos (por lo que suelen cubrir un
umbral mnimo de necesidades calricas y proteicas).
El especialista Julio Boltvinik -del Colegio de Mxico, hasta 1991 director del Proyecto
Regional para la Superacin de la Pobreza del PNUD (Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo)- sostiene que el mtodo conlleva una visin parcial y una subestimacin
(Boltvinik, Julio, 1991 y 1992). Afirma que la aproximacin LP como tal, en cualquiera de
sus variantes, procede como si la satisfaccin de necesidades bsicas dependiera slo del
ingreso privado de los hogares, cuando intervienen factores adicionales como el acceso a
servicios gubernamentales. Adems, apunta que la versin CBA (Canasta Bsica
Alimentaria) plantea problemas adicionales como la definicin de indigencia, que estima
inaceptable: hogares que no podran satisfacer sus necesidades alimentarias aun
dedicando a ello todo su ingreso. Tal restriccin (todo el presupuesto slo a comida) es
empricamente inviable, dado que los ms pobres tambin requieren gastos mnimos no
alimentarios (p.e., para cocinar, vestimenta y transporte para trabajar o buscar empleo). Por
eso, el autor concluye que lo que esta variante (CBA) considera una lnea de pobreza
sera, ms bien, una de indigencia o pobreza extrema.
Por su lado, el mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas no se refiere al ingreso de los
hogares, sino que busca medir directamente las manifestaciones materiales que muestran
la falta de acceso a ciertos bienes y servicios bsicos. Aquel autor puntualiza que, de
hecho, la aplicacin de este mtodo en Amrica Latina se circunscribe a muy pocas
variables (necesidades bsicas) como hacinamiento, viviendas inapropiadas (por sus
materiales), mal abastecimiento de agua, carencia (o inadecuacin) de los sistemas de
eliminacin de excretas e inasistencia de menores a la escuela primaria. Regularmente, los
datos son tomados de informacin censal, aunque se suele seleccionar slo una parte del
universo de indicadores disponibles (en ella). J. Boltvinik mantiene que esta aproximacin
tambin conlleva una visin parcial y una subestimacin. En efecto, se limita a escasos
componentes y excluye necesidades esenciales como alimentacin, salud y otras.
En definitiva, los instrumentos cuantitativos ms usuales tienden a subestimar las

magnitudes que pretenden valorar. Ante ello, algunos especialistas intentan crear mtodos
renovados que corrijan tal subvaloracin. Es el caso de la denominada Medicin Integrada
de la Pobreza (MIP), que comenz a desarrollar el Programa Regional para la Superacin
de la Pobreza (del PNUD). Este present el mtodo en la II Conferencia Regional sobre la
Pobreza en Amrica Latina y el Caribe (Quito, 1990), cuyo documento final propone
recomendar y promover el uso del mtodo MIP en los pases de Amrica Latina y el
Caribe (Declaracin de Quito, 1991).
Aquel enfoque renovado tiene un antecedente en algunas innovaciones metodolgicas
llevadas adelante en la Investigacin sobre Pobreza en Argentina (IPA, del Instituto
Nacional de Estadsticas y Censos, INDEC). En efecto, en 1985 Luis Beccaria y Alberto
Minujin (INDEC, 1985) hicieron un estudio pionero en el subcontinente (sobre el Conurbano
de Buenos Aires) cuya originalidad fue que concert ambas perspectivas (NBI y LP). El
trabajo sac la conclusin de que los dos mtodos medan fenmenos distintos y por eso
podan combinarse. En estudios posteriores de la IPA (p.e., Minujin, Alberto y Pablo
Vinocour, 1989a) se avanz y sostuvo que con el criterio NBI se estara detectando a los
pobres estructurales (que poseen una vivienda deficitaria o un bajo nivel educativo),
mientras que con el mtodo LP se deslindara a los hogares pauperizados (bsicamente
nuevos pobres, cuyos ingresos son inferiores a la LP, aunque por lo regular no tienen las
carencias propias de los estructurales).
El Banco Mundial utiliza, por un lado, el mtodo de la lnea de pobreza; una medida que
considera til como punto de partida para el anlisis, ya que permitira una visin rpida
acerca de las dimensiones del problema (separando a los pobres de los que no lo son) . El
Banco tambin procede a deslindar una Canasta de Consumo Bsica, asentada en la
comida necesaria para una ingesta calrica mnima. Con ello, el BM agrava el problema de
subestimacin inherente al enfoque LP, ya que -como apunta J. Boltvinik (1994)- reduce
los requerimientos nutricionales a caloras, lo cual va contra todas las recomendaciones de
la FAO/OMS. Por otra parte, el BM examina los precios de los alimentos que constituyen
la dieta usual de los pobres, mientras que en Amrica Latina la Canasta Bsica se funda en
los hbitos de consumo del primer estrato de referencia no pobre en trminos alimentarios.
Por ende, el BM sigue agravando ese problema de subvaloracin de la pobreza.
Empero, el Banco aprecia que el mtodo LP es insuficiente, ya que la pobreza no se
medira adecuadamente si solamente se ponderaran los ingresos (o el consumo), postura
compartida con aquellos que en Amrica Latina evalan a la LP como un enfoque parcial.
Por ejemplo, Ravi Kantor (en un trabajo del BM, 1991) sostiene que aunque el ingreso
es un componente importante del estndard de vida, hay otras dimensiones que deben ser
tenidas en cuenta. Por su lado, Martin Ravallion (1992) apunta, en otra publicacin del BM,
que son necesarias medidas complementarias como diversos indicadores sociales (p.e.,
mortalidad infantil, esperanza de vida al nacer, nutricin, tasas de matriculacin en la
escuela primaria) y de acceso a ciertos servicios pblicos (p.e., clnicas de salud, agua
potable, escuelas). En definitiva, el Banco auspicia indicadores complementarios (aunque

no acude al mtodo NBI).
Algunas estimaciones acerca de la pobreza en el Sur y en Amrica Latina
Con fines de comparacin internacional (y de agregacin), el Banco Mundial emplea una

lnea de pobreza de 370 dlares per capita anuales; o sea, alrededor de un dlar por da
(a precios de 1985). Adems, usa una lnea de pobreza extrema de 275 dlares. Se trata
de un umbral extraordinariamente bajo, que acarrea una subestimacin muy grave de la
pobreza en el Sur -que agudiza las tendencias a la subvaloracin propias de los
instrumentos cuantitativos ms usados.
El Banco justifica esas cifras afirmando que la delimitacin de una LP con tales propsitos
comparativos es inevitablemente arbitraria (BM, 1990); y que la suya ha sido definida en
base a pases de muy bajos ingresos como Bangladesh, Egipto, Indonesia, Kenya,
Marruecos y Tanzania (mientras que el umbral inferior sera el utilizado habitualmente en la
India).
Con esos valores, el BM calcul que en 1985 haba alrededor de 1115 millones de pobres
en el mundo en desarrollo (que incluiran a 630 millones de indigentes). Ello dara una
incidencia de la pobreza (el % sobre la poblacin total considerada) del 19% de la gente en
Amrica Latina y el Caribe, el 47% en el Africa Subsahara, el 20% en el este de Asia, el
51% en el sur de Asia, el 31% en el Medio Oriente y norte de Africa y el 8% en Europa
Oriental (BM, 1990). En un documento posterior, el Banco corrigi esas estimaciones y
elev el ndice para Amrica Latina al 22.4% en 1985, y al 25.2% en 1990 (BM, 1993a).
En el Informe sobre el desarrollo mundial (IDM), de 1990, el Banco ofrece una visin
optimista acerca de la evolucin de la pobreza en las tres ltimas dcadas. Mantiene que
en los 60s y 70s se dieron progresos enormes, tanto en materia de ingresos como a nivel
de ciertos indicadores sociales. As, constata un aumento del consumo per capita (de cerca
del 70% en trminos reales), adems de avances en la esperanza de vida y en la cobertura
de matrcula en la educacin primaria, as como una disminucin en la mortalidad infantil.
Se tratara de mejoras significativas y de largo plazo, aunque el BM acepta que subsisten
rezagos relevantes.
El IDM 1990 aade que los 80s no revirtieron esa tendencia general al progreso. No
obstante, admite la presencia de retrocesos, que habran recado en regiones particulares:
Amrica Latina y el Caribe; y el Africa Subsahara.
Al respecto, Adolfo Gurrieri (1994), de la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe), sostiene que si bien es cierto que en los 80s hubo adelantos en sectores
especficos (como reduccin de la mortalidad infantil), el panorama general es negativo si
se lo analiza desde la ptica de la evolucin del empleo, el ingreso medio, los salarios y el
gasto pblico social, entre otros factores.

Por ende, en el BM las mejoras reales en algunos indicadores sociales tienen la funcin de
apoyar un discurso que subvalora la incidencia de la pobreza (sobre todo, a travs de la
citada LP).
Incluso, ciertos documentos posteriores del Banco tienden a atemperar ese optimismo
exagerado y distorsionador. Es el caso de Implementando la estrategia del Banco Mundial
para la reduccin de la pobreza (1993a). Este material pondera que, entre 1985 y 1990, el
nmero absoluto y el porcentaje de pobres se increment en Amrica Latina y el Caribe y
en Africa Subsahara, s, pero tambin en Medio Oriente y el norte de Africa.
Adicionalmente, apunta que en esas regiones los pobres se hicieron ms pobres; es decir,
que aument la denominada intensidad de la pobreza. Y aade que, adems, tuvo lugar
una desaceleracin en aquel ritmo de mejoras que se vena dando en ciertos indicadores
sociales.
Empero, tales correcciones no logran revertir la matriz de subestimacin mencionada. Ello
es evidente en las cifras para Amrica Latina y el Caribe. As, mientras el BM calcula una
incidencia del 25.2% para 1990, la CEPAL (1992a) computa un ndice del 45.9% (tambin
utilizando el enfoque LP). Por su lado, el Programa Regional para la Superacin de la
Pobreza (PNUD) aplic el mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza (MIP), que
procura corregir las subestimaciones aludidas, y arrib a un valor del 61.8%: 36.6% ms
que el Banco Mundial! (PNUD, 1992). Ello reafirma la grave subestimacin en la que incurre
el Banco, as como las asombrosas disparidades a las que pueden conducir diversas
aproximaciones metodolgicas.
En documentos posteriores al Informe 1990, el BM utiliz para Amrica Latina una lnea de
pobreza de dos dlares por da (p.e., BM 1993a), as como una de un dlar para la
pobreza extrema.
Julio Boltvinik (1994) aplic esa LP (dos dlares) al caso de Mxico. Como resultado de
ese cotejo emprico, el autor concluy que tal LP se puede interpretar como una lnea de
desnutricin; por debajo de ella, se caera en la desnutricin calrica (con todas las dems
necesidades bsicas insatisfechas). Es decir, no se demarcara el universo de los pobres,
como se pretende, sino que se identificara a la poblacin cuya supervivencia fsica est en
peligro. Por eso, el autor agrega que el guarismo inferior (de un dlar, que corresponde a la
LP usada para la comparacin internacional), no tiene ningn sentido, ya que la gente en
ese nivel de ingresos estara tcnicamente muerta.
En definitiva, el Banco Mundial delimita una poblacin objeto de pobreza extrema. Este es
un enfoque compartido por el FMI. As, dos funcionarios de este organismo -Sanjeev Gupta
y Karim Nashashibi (1990)- aseguran que se entiende que la expresin pobres se refiere
a los grupos de unidades familiares que se encuentran en el nivel ms bajo de la escala de
ingreso y gasto.
Y ese recorte es el producto de una poltica; es decir, se da porque es a dicha poblacin a

la que se procura dirigir el grueso de la estrategia. Esta hiptesis implica sostener que las
polticas condicionan las mediciones, y no a la inversa.
Tal inversin se dara en una institucin, como el Banco Mundial, que proclama basar sus
propuestas en indagaciones y datos empricos, as como en el anlisis de experiencias. Y
efectivamente el BM lleva adelante mltiples investigaciones que difunde por medio de
diversas publicaciones que, regularmente, manifiestan un notable afn por las mediciones y
la legitimacin a partir de la experiencia -lo que trasunta un paradigma con dejos empiristas.
No obstante, esos anhelos suelen fracasar en la prctica que, como tal, tiende a subordinar
las mediciones a una racionalidad jerarquizada, superior (que pertenece al mbito de las
polticas).
Esa inversin tambin parece expresarse en los estudios nacionales que lleva a cabo el
Banco. En efecto, adems de la LP universal el BM utiliza lneas de pobreza por pas, que
consideran los patrones de consumo y costos locales. El BM aprecia que, por lo regular, es
preferible emplear la LP usualmente aplicada por las propias naciones (si la poseen).
Empero, se estima que puede ser aconsejable valerse de definiciones alternativas, si las
existentes carecen de relevancia operativa (BM, 1993b). En este sentido, Martin Ravallion
(en un documento ya citado del BM) comenta que por ejemplo, un umbral de pobreza que
est sobre las necesidades humanas bsicas puede dar lugar a una incidencia demasiado
grande para ser operacionalmente til. As pues, la relevancia operativa, lo
operacionalmente til, condiciona las mediciones.
Dicha inversin metodolgica expresa y probablemente agrava una tendencia ms general,
que J. Boltvinik (1991) denomina definicin poltica de la pobreza, que se manifiesta en
la prctica de muchos investigadores que van ajustando (hacia abajo casi siempre) las
normas de las NBI o la altura de la lnea de pobreza hasta que obtienen una incidencia de
la pobreza que les parece razonable y polticamente aceptable.
El componente nuclear, jerarquizado, que subordina y condiciona las mediciones, consiste
en el propsito de implementar polticas (orientadas a la merma de la pobreza) que
mantengan los costos a niveles manejables desde el punto de vista fiscal. Es decir,
polticas que, a su vez, se supediten al mantenimiento de los equilibrios fiscales
demandados por los ajustes estructurales. Por eso es imprescindible contraer, limitar, la
poblacin objeto.
Esa exigencia fiscal se ensambla con dos objetivos derivados. Por un lado, y en el mbito
de las mediciones, el BM expresa una preocupacin -muy generalizada en los estudios
cuantitativos usuales en la materia- por distinguir entre los pobres y los no pobres. Esta
ltima nocin (no pobres) podra ser objetada como distorsionadora de las estructuras
sociales, en tanto se trata de una categora negativa que abarca fracciones sociales
demasiado diversas (p.e., obreros industriales empobrecidos, aunque no pobres segn las
mediciones, junto con propietarios de los grandes grupos econmicos locales). No obstante,
y ms all de este debate, si esa distincin se asocia con subestimaciones en las
magnitudes (notablemente frecuentes, y agudizadas en el caso del BM), entonces la
categora no pobres engloba a numerosos pobres. En otros trminos, el conjunto
identificado como pobres excluye a muchos que s lo son. As, la racionalidad fiscal
construye una ficcin, presentada como real y verosmil (como no construida, sino como
propia de lo real), que convierte en no pobres a quienes s lo son.
Dicha distincin (pobres, no pobres) es requerida por otro objetivo. En efecto, un
propsito clave es evitar la transferencia de fondos (destinados a amenguar la pobreza) a
los no pobres (p.e., en el caso de subsidios a los alimentos; o en esquemas de empleos
pblicos temporarios de emergencia para paliar el desempleo). Cmo? A travs de la
focalizacin, concepto que seala la necesidad de concentrar el gasto pblico en los
grupos ms vulnerables. Es decir, las exigencias fiscales de los ajustes dejan disponibles
recursos escasos que, por lo tanto, deben centralizarse en grupos necesariamente
restringidos -y preferentemente slo en ellos. Por eso, la estrategia tiende a dirigirse a la
pobreza extrema (con algunas excepciones).
Esta postura es inaceptable. Como afirma Adolfo Gurrieri (1994) como casi no existe
estrategia en la actualidad que no exprese su preocupacin por la pobreza, la inequidad y el
descuido de la dimensin humana, lo importante es conocer cmo se define el problema y
qu se propone para solucionarlo. EL BM procede a una restriccin de la poblacin objeto
que constrie el problema a un subconjunto poblacional muy limitado. Adems, la bsqueda
de equidad supone desafos ms amplios que mitigar o incluso superar la exclusin social.
Adems, implica revertir la dispar distribucin de los ingresos, la riqueza y el poder que hoy
distingue a las sociedades latinoamericanas.
Los ajustes estructurales y su impacto adverso en los pobres
El Banco Mundial, as como el Fondo Monetario Internacional, han mostrado (y exhiben)

una notable preocupacin por realizar y difundir una lectura propia acerca de lo ocurrido en
los 80s; es decir, sobre los ajustes econmicos y sus efectos sociales.
El BM reconoce que en los primeros aos de implantacin de esos ajustes, los organismos
multilaterales prestaron escasa atencin a las posibles repercusiones adversas en los
pobres. Esta aceptacin lleva a la distincin de etapas. As, Enrique Iglesias -presidente del
BID- sugiere (BID-PNUD, 1993) que ese perodo inicial (en la puesta en marcha de los
ajustes) recalc el logro de la eficiencia econmica, mientras que ahora se subrayara la
eficiencia social.
En esa lnea, el Informe 1990 (IDM) del Banco anota que diversos observadores y, en
primer lugar, la UNICEF (Organizacin de las Naciones Unidas para la Infancia), llamaron la
atencin acerca de los efectos dainos de los ajustes en los pobres. En un sentido similar,
Helena Ribe (coautora del IDM 1990) apunta <1990b> que UNICEF ha hecho mucho por
recopilar evidencia emprica acerca de qu pas con los pobres en los 80s, si bien no
habra sido tan claramente exitosa en distinguir los efectos de la recesin (inducida
externamente) y los del ajuste.
Por su lado, el IDM 1990 concluye que al final de la dcada del 80 el asunto ya era
considerado importante por todas las agencias de la ONU; y que ahora es ponderado en la
totalidad de los programas de ajuste financiados por el Banco. As pues, se habra
ingresado en otra etapa, ms atenta a aquellas consecuencias negativas.
Actualmente, el BM y el FMI aceptan que los ajustes estructurales suelen tener efectos
adversos en los pobres. Sin embargo, agregan que se tratara de impactos de corto plazo.
Entonces, se plantean dos tesis, articuladas pero diferenciables.
La primera tesis anota que el punto de partida de los ajustes macroeconmicos se orienta
al objetivo de reducir la demanda y el consumo privado. Y reconoce que pueden surgir
dificultades derivadas de factores variados, ligados al mercado y/o a los servicios pblicos.
As, el BM consiente que puede tener lugar un mayor desempleo o subocupacin y una
declinacin de los ingresos del trabajo, as como un aumento de los precios de bienes y
servicios que consumen y utilizan los pobres. A ello se aadiran cortes en el gasto pblico
(por motivos de consolidacin fiscal) que, como tales, tenderan a mermar el empleo y los
salarios reales (del sector) y, adems, los subsidios que auxilian a los menos favorecidos.
Tambin se toma nota de la reduccin concomitante de inversiones pblicas, que podra
tener consecuencias negativas y duraderas en la infraestructura productiva y en el
desarrollo de recursos humanos.
En esa direccin, el Manual para la reduccin de la pobreza (BM, 1993b) puntualiza que
las polticas de ajuste tambin afectan a los pobres (), a travs de su impacto en los
salarios y el empleo, en los precios de los productos que los pobres consumen y en el gasto
pblico en servicios sociales (y en otros rubros) que benefician a los pobres. Por su lado,
Helena Ribe (1990b) apunta que algunas medidas de ajuste pueden afectar adversamente
a los pobres. Ese efecto puede resultar de reducciones en el gasto pblico, de aumentos en
los precios de bienes y servicios consumidos por los pobres y de declinaciones en el
empleo o los salarios reales en sectores en los que los pobres trabajan.
No obstante, la segunda tesis mantiene que esos resultados seran costos transicionales,
de corto plazo. Por ejemplo, Michel Camdessus -Director Gerente del FMI- sostiene (1990)
que los ajustes efectivamente traen privaciones y sufrimiento; y aade que a corto
plazo, determinadas medidas necesarias en el perodo de transicin pueden perjudicar a los
sectores sociales ms vulnerables. Por su lado, la Directiva operacional del Banco (BM,
1991) agrega que cabe la posibilidad de que algunas medidas de ajuste tengan un efecto
adverso a corto plazo en grupos especficos de la poblacin pobre. En definitiva, en el
largo plazo la reestructuracin econmica asociada con los ajustes sera consistente con la
reduccin de la pobreza (BM, 1990a). Por ello se ratifica el modelo (econmico), si bien se
aade la necesidad de mitigar esas consecuencias negativas.
Empero, dicha confianza en el largo plazo es, en buena medida, una cuestin de fe, dado
que no existen evidencias empricas claras que sustenten tal tesis (el carcter
necesariamente transicional de los impactos adversos en los pobres).
En los 80s, el discurso de justificacin era relativamente distinto. En efecto, los indicadores
negativos no solan ser interpretados como productos del ajuste, sino slo como resultantes
de un mercado imperfecto y de la subsistencia de resabios estatistas. As, en esa
argumentacin lo negativo actual no poda operar como una fuente de objecin al modelo
econmico, que quedaba eliminado como factor condicionante de tal negatividad.
Actualmente, s se acepta ese rol causal (al menos como posibilidad y en relacin a ciertos
efectos), pero al otorgarles un carcter ineludiblemente transicional se produce un impacto
discursivo similar: lo negativo presente queda excluido como fundamento (de) y dato vlido
para la impugnacin del modelo. En este sentido, se perfila una fuga hacia el futuro
(tambin vigente en los 80s), un tiempo prometido en el que lo adverso sera
ineluctablemente superado e, incluso, revertido. Franz Hinkelammert (1993) ha analizado
este tipo de pensamiento utpico, particularmente presente en el paradigma neoliberal, que
anuncia un futuro en nombre del cual cada paso destructivo del sistema es celebrado
como un paso inevitable a un futuro mejor.
Una visin alternativa. El caso de la pobreza en la Argentina
La pobreza: una tendencia estructural. Perfil, incidencia y evolucin en el perodo 1974-1988
Empero, en el discurso de legitimacin (del modelo de ajuste) suele esgrimirse una

evidencia que s est localizada en el presente: el efecto social benfico del control de la
inflacin, con la consiguiente merma en los ndices de pobreza.
El caso argentino hace factible una reflexin acerca de los alcances de tales mejoras. Para
ello, es necesario proceder a un somero diagnstico de la evolucin de la pobreza en el
pas, desde los 70s hasta la actualidad (cfr. Ezcurra, Ana Mara, 1994b). Dicho anlisis
permite fundar una hiptesis alternativa: que los impactos negativos del ajuste en materia
de pobreza son de carcter estructural, inherentes al modelo y de largo plazo.
Argentina es un pas que ha padecido, por primera vez, un proceso de empobrecimiento
intenso y masivo, que afect a vastos sectores de la poblacin (Minujin, Alberto, 1993). Se
dio un crecimiento notable de la incidencia de la pobreza, que a fines de los 80s alcanz
una magnitud elevada -no slo en relacin a los ndices histricos de Argentina, sino
tambin respecto de los valores vigentes en otras naciones de la regin (Beccaria, Luis.,
1993). Por eso, la CEPAL (1990) consign que Argentina constitua una situacin extrema
en el subcontinente, ya que registraba el mayor aumento porcentual de la pobreza.
Esa expansin de la pobreza fue el producto de un proceso prolongado. En efecto, su
propagacin en Argentina comenz en 1976 con el golpe militar que implant el Terrorismo
de Estado que, por su lado, constituy el perodo fundacional del ajuste en el pas (Parisi,
Alberto, 1994). En otros trminos, el incremento sostenido de la pobreza coincide con la
instauracin y desarrollo (en sus diversas fases) de dichos ajustes, en un proceso
prolongado (no de corto plazo). Ello ha sido corroborado por diversos estudios.
Por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) inici en 1987 la
Investigacin sobre Pobreza en Argentina (IPA, ya mencionada), que concluy en 1989.
La IPA realiz una indagacin en la materia que incluy relevamientos en cinco localidades
del pas: los diecinueve partidos del Conurbano bonaerense (provincia de Buenos Aires) y
las ciudades provinciales de General Roca y Neuqun (regin patagnica), Posadas (regin
noreste) y Santiago del Estero-La Banda (regin noroeste).
Esa investigacin emple un mtodo propio, ya aludido, que usaba simultneamente la
Lnea de la Pobreza y las Necesidades Bsicas Insatisfechas. Dicha combinacin dio lugar
a dos categoras (INDEC, 1990):
a. la de los pobres estructurales, que enfrentan serios problemas en su hbitat, especialmente en
vivienda e infraestructura social y de servicios, pues una gran proporcin reside en asentamientos
precarios. En trminos de su medicin, aparecen como pobres estructurales los hogares identificables
por no satisfacer (alguna de las) necesidades bsicas (seleccionadas);
b. la de los denominados pauperizados, cuyas carencias ms evidentes se originan en la cada del
consumo de bienes elementales y del acceso a la salud, a la educacin, a la recreacin, etctera. Este
grupo est formado tanto por familias pobres que haban logrado en cierto momento mejorar su
situacin relativa, como por sectores que contaban con un aceptable nivel de vida -a los que una
permanente contraccin del ingreso real ha llevado a vivir en condiciones que no se distinguen por el
consumo de la de los pobres estructurales. Para su medicin, se estima como pauperizados o pobres
por ingreso a los hogares cuyo presupuesto cae por debajo de la LP.
Los resultados de la IPA muestran que la proporcin de hogares pobres en el Conurbano

bonaerense alcanzaba en 1988 a algo ms de un tercio, mientras que en el resto de las
ciudades estudiadas llegaba a valores cercanos a la mitad (el 50% del total). Adems, los
hogares pobres tienen un tamao medio ms elevado que los no pobres. Por eso, la
pobreza tena (y posee) mayor magnitud si se toma como unidad a las personas; es decir,
si se considera a la poblacin en lugar de las unidades familiares. As, en ese ao el 44.3%
de la gente era pobre en el Conurbano bonaerense; y en el resto de las reas urbanas
estudiadas la cifra suba, superando en varios casos el 60%. Sin duda, se trata de valores
muy elevados.
Respecto del perfil de la pobreza, los pauperizados (o empobrecidos) representaban la
mayora de los pobres en todas las ciudades, con porcentajes de incidencia considerables
(en torno al 30%). Ello se advierte en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Hogares y poblacin segn grupos de pobreza (1988)
Hogares y poblacin
Total Pobres
Pauperizados
Estructurales
CONURBANO
% Hogares
36.7 11.5
25.2
% Pobl.
44.2 16.3
27.9
% Hogares
48.5 14.2
34.3
% Pobl.
56.7 17.3
39.4
% Hogares
55.0 15.4
39.6
% Pobl.
62.4 19.3
43.1
% Hogares
56.9 25.0
31.9
% Pobl.
64.1 30.9
33.2
% Hogares
53.5 21.5
32.0
% Pobl.
62.2 26.9
35.3
GRAL. ROCA
NEUQUN
POSADAS
SANTIAGO DEL ESTERO
Fuente: INDEC (1990)

El Cuadro 1 devela la subestimacin que suele darse en algunos estudios regionales
acerca de la pobreza en Argentina; por ejemplo, en 1990 la CEPAL calcul que en el pas
haba slo un 13% de hogares bajo la LP.
Por otro lado, los datos sobre evolucin de la pobreza proporcionados por la IPA permiten
inferir algunas conclusiones relevantes:
a. En los 80s la expansin de la pobreza result sumamente intensa. Por ello, se puede afirmar que si en
1976 comenz el retroceso, la dcada del 80 fue la del gran derrumbe (CIPPA, 1991).
b. Buena parte del empobrecimiento deriv de una cada general de los ingresos, con el consiguiente
menoscabo de los niveles de vida. La CEPAL (1992) coincide en que incrementos tan elevados de la
pobreza slo pueden provenir de desplomes agudos de los ingresos que involucran a vastos
segmentos sociales (cuyos ingresos se reducen por debajo del mnimo requerido para satisfacer las
necesidaes bsicas).
En efecto, el tramo de hogares con ingresos inferiores a la LP fue el que ms creci en el

perodo 1974-1978, y ello determin el aumento notable de los ndices globales de pobreza
en ese lapso. Esa gravitacin de los pauperizados es evidente en la evolucin registrada en
el Conurbano bonaerense:
Cuadro 2. Hogares y poblacin bajo la lnea de la pobreza (en % de hogares y del total de poblacin) Grupo de pobreza
Aos
Total Estructurales Pauperizados Total Total

Slo NBI
NBI y LP
Hogares
1974
28.9 26.3
23.1
3.2
2.6
1980
26.1 16.6
11.3
5.3
7.5
1982
44.1 18.8
6.7
12.1 25.3
1987
38.8 16.1
5.7
10.4 22.7
1988
36.7 11.5
25.2
1974
34.3 31.1
25.9
5.2
3.2
1980
31.3 21.2
12.9
8.3
10.1
1982
51.1 23.1
5.8
17.3 28.0
1987
47.2 22.0
6.0
16.0 25.2
1988
44.2 16.3
27.9
Personas
Fuente: INDEC (1990)

Dicha propagacin de la pobreza por ingresos se verifica en el resto de las ciudades
estudiadas por la IPA. Por ejemplo, en Posadas se pas de un 36.4% de hogares bajo la
LP (con o sin NBI) en 1983, al 49.4% en 1987. En Neuqun, el porcentaje subi del 25%
en 1983 al 35.9% en 1987; y en Santiago del Estero-La Banda la fluctuacin fue del 24.4%
en 1983 al 48.2% en 1987.
La evolucin reseada conduce a algunas conclusiones adicionales:
a. Aquel acrecentamiento alto y sostenido de la pobreza modific su carcter: se convirti en un dato
permanente (Minujin, Alberto, 1993). Es decir, se trata de una tendencia estructural, que trasciende las
fluctuaciones coyunturales y los efectos de corto plazo y que, adems, se configur en un perodo
extendido de aplicacin de ajustes econmicos.
b. Tuvo lugar un proceso de movilidad descendente prolongado, que tambin lacer (y horada) a
fracciones tradicionalmente consideradas como pertenecientes a las capas medias: los llamados
nuevos pobres, franja que produjo el grueso de aquel alza global en el volumen de pobreza. De ah
que sta no slo creci, sino que se hizo ms heterognea.
c. En Argentina, ese incremento de la pobreza por ingreso se dio antes de los episodios
hiperinflacionarios, que luego elevaron agudamente los ndices de poblacin por debajo de la LP.
Algunos efectos de la hiperinflacin
Los datos del Conurbano bonaerense muestran que el proceso hiperinflacionario, con sus
picos de 1989 y 1990, implic un aumento notable y brusco de la pobreza por ingreso.
En 1992, se cre en el pas el Comit Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza en la
Argentina (CEPA, dependiente del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos).
Algunos estudios del CEPA (1992a y 1993b) sobre la evolucin reciente (entre 1988 y
1992) de la pobreza en el Aglomerado del Gran Buenos Aires (incluye la Capital Federal y
el Conurbano bonaerense), revelan que la magnitud de ese incremento fue an mayor en
los partidos del Conurbano con estratos de ingresos ms bajos. All se dio un pico del 64%
de la poblacin (bajo la LP) en octubre de 1989 y del 58.9% en mayo de 1990. Por su lado,
A. Minujin (1993) llega a resultados semejantes en un anlisis de datos correspondientes al
Conurbano en su conjunto (sin distinguir los distritos ms afectados por la pobreza) para el
perodo 1980-1989 (en el que tambin presenta el impacto del brote inflacionario de 1988).
Concluye que los picos de 1988 y 1989 repercutieron en un alza del 100% de la pobreza
(por ingreso).
Entonces, las irrupciones hiperinflacionarias tuvieron un impacto mayor en las reas ms
desfavorecidas y, de hecho, arrojaron a la pobreza a nuevos y amplios contingentes de la
poblacin (adems de agravar la situacin de los que ya eran pobres). De ah que extensos
sectores populares ponderen la estabilidad como un valor singularmente jerarquizado prioridad que produjo impactos electorales y facilit a la administracin Menem el logro de
la primera minora en sucesivas elecciones.
Por qu las hiperinflaciones mostraron un efecto tan devastador? El resultado fue tan
agudo porque en el pas hay vastos segmentos sociales sumamente vulnerables, por
encima (de) pero muy prximos a la LP -que en un mtodo de medicin que no acarreara
las subestimaciones antedichas no seran considerados vulnerables sino pobres (y a los
que el proceso hiperinflacionario habra lanzado, entonces, por debajo de una lnea de
indigencia). Por ejemplo, en el Conurbano la gente cuyos ingresos oscilaban entre la LP y
1.2 LP se elev del 2.3% (de la poblacin ocupada total) en 1974 al 9.3% en 1988; y la que
se situaba entre 1.21 LP y 1.50 LP ascendi del 3.3% al 8.2% en esos aos -un 17.5%
adicional de la poblacin activa en 1988 (Murmis, Miguel, 1992).
Este es un elemento crucial de la estructura social emergente: no slo se constatan amplias
franjas de los habitantes por abajo de la lnea de la pobreza (tal como sta es usualmente
determinada), sino que adems hay nutridas fracciones ligeramente por encima de ella que,
en clculos ms ajustados, deberan ser calificadas como pobres -ya que, en rigor, la LP
corresponde a una lnea de indigencia.
Entonces, es factible sostener la hiptesis de que la incidencia de la pobreza por ingreso

puede ser bastante superior a la indicada por las cifras derivadas de los mtodos usuales
de medicin. De ah los efectos peculiarmente intensos de las hiperinflaciones.
Los estudios aludidos (del CEPA y de A. Minujin) llegan a conclusiones similares: la
superacin de esos episodios hiperinflacionarios y el proceso de estabilidad iniciado en
1991 redujeron de manera significativa la pobreza. En cambio, en este trabajo ajustamos
esa deduccin sosteniendo que lo que disminuy fue, bsicamente, la proporcin de
hogares que se haba despeado en la indigencia. Al respecto, el CEPA muestra que en los
partidos ms carenciados del Conurbano el nmero de hogares por debajo de la LP cay
del 38% en marzo de 1988 (46% de la poblacin) al 20.4% y al 25.4% respectivamente en
octubre de 1992. El CEPA (1992a) aade que el efecto negativo de las hiperinflaciones en
los salarios se observa con claridad tanto en octubre de 1989 como en mayo de 1990 (con
cadas prximas al 50% y 29% respecto de la base). Posteriormente, la recuperacin
relativa de los salarios reales habra permitido un mejoramiento de las condiciones de
subsistencia (y una merma de los hogares bajo la LP):
Cuadro 3. Evolucin de la pobreza y los salarios reales. Indice base 1988:100
Perodo
Evolucin Salario
de la
pobreza
Mayo 1988
100.0
100.0
Octubre 1988
107.1
96.4
Mayo 1989
87.2
111.2
Octubre 1989
169.5
53.6
Mayo 1990
149.1
71.2
Octubre 1990
111.9
80.9
Mayo 1991
96.5
90.5
Octubre 1991
72.1
91.5
Mayo 1992
66.8
97.4
Octubre 1992
60.6
97.5
Fuente: CEPA (1992a)

Ms all de las subestimaciones comentadas -y de las diferencias cuantitativas existentes
segn las fuentes y mtodos empleados- es posible afirmar que la superacin de los
episodios hiperinflacionarios s conlleva una recuperacin de los ingresos y una disminucin
de la indigencia (y la pobreza) que irrumpi sbitamente hacia 1989. As, es factible
(todava no existen procesamientos nacionales precisos al respecto) que esa reduccin
(especialmente patente en 1991) haya retrotrado las cifras de pobreza a niveles
semejantes a los presentes hacia 1987; perodo en el que, como se indic previamente, los
valores por debajo de la LP alcanzaban porcentajes elevados (entre un 35% y un 50% de

los hogares en los diversos distritos estudiados por la IPA).
Es decir, la estabilidad contrajo la sbita expansin derivada de las hiperinflaciones, pero no
merm la incidencia de la pobreza que se gest desde 1976.
Es que esa propagacin sostenida (ms all de las variaciones de corto plazo) de la
pobreza es un fenmeno sobredeterminado. En otros trminos, es producido por factores
diversos pero convergentes. Estos, por su lado, tambin constituyen tendencias
estructurales que, como tales, no fueron removidas por el control de las hiperinflaciones.
Por eso perdura la pobreza. As, a la cada de los ingresos se agregan componentes
estructurales adicionales; entre otros, un deterioro en su distribucin (de los ingresos) y
distorsiones persistentes de la ocupacin que acarrean un mercado de trabajo cada vez
ms excluyente (Monza, Alfredo, 1993).
Ms an, ciertos datos y estudios recientes sugieren que algunos de esos factores
(estructurales, que provocan el empobrecimiento) estn empeorando, por lo que la
incidencia de la pobreza podra aumentar (despus del descenso provocado por la
estabilidad). Por ejemplo, la desocupacin (que recae centralmente en los pobres) sigue
registrando un franco e intenso incremento, con el consiguiente retroceso de los ingresos
familiares.
Por otro lado, un estudio de Alberto Minujin y Nstor Lpez (1993, sobre el Conurbano
bonaerense) aade datos que confirman la existencia de un renovado deterioro. Por
ejemplo, se constata una ampliacin de la inequidad en la distribucin del ingreso. En
efecto, la recuperacin (promovida por la estabilidad) fue menor en los estratos de
poblacin ms bajos, lo que supone una mayor concentracin en los segmentos ms altos.
Adems, se verifica un aumento del porcentaje de hogares no pobres con ingresos por
debajo de las dos lneas de pobreza (37.9% en 1992, 35.9% en 1989 y 31.3% en 1986).
Ello reafirma la existencia y, an ms, el incremento de amplias franjas de la poblacin muy
vulnerables (o pobres, si se corrigieran las subestimaciones aludidas).
En definitiva, la estabilidad slo merm la brusca expansin de la pobreza provocada por
las hiperinflaciones. A la vez, empeoran factores estructurales productores de pobreza (p.e.,
subutilizacin de la fuerza de trabajo, inequidad en la distribucin del ingreso), mientras se
da un crecimiento de la poblacin vulnerable. Es decir, persiste (y se acenta) una
estructura social con vastas capas de la poblacin empobrecida o pobre (por debajo de las
dos LP; en total, el 57% en el Gran Buenos Aires, segn Alberto Minujin y Nstor Lpez,
1993).
Ello reafirma que la proliferacin de la pobreza es una tendencia estructural, gestada en un
perodo prolongado de ajustes, y un fenmeno permanente (no coyuntural) que no ha sido
revertido por la presente etapa del ajuste (que incluso exhibe signos de agravamiento en la
materia).
Por lo tanto, en el caso argentino no se manifiestan evidencias que permitan sostener,

como el Banco Mundial, que los impactos adversos en los pobres son de corto plazo y que,
en un perodo prolongado, la reestructuracin econmica (ensamblada con el ajuste) sera
consistente con la reduccin de la pobreza. As pues, el presunto lapso transicional,
pregonado por el BM y el FMI, tendra un carcter tan duradero que su existencia como tal
puede ser puesta en entredicho.
Crecimiento econmico y reduccin de la pobreza
Ante la expansin de la pobreza en el mundo, y los problemas de legitimidad y seguridad

concomitantes, la banca de desarrollo respondi recientemente con cierta adaptacin del
paradigma econmico. Es decir, se elabor una estrategia relativamente aggiornada,
diseada bsicamente por el Banco Mundial y presentada en aquel Informe sobre el
desarrollo mundial 1990, ya citado.
As, el Banco Mundial propicia lo que denomina una estrategia de dos vas para la
reduccin de la pobreza a largo plazo.
La primera va consistira en el estmulo de polticas orientadas al crecimiento econmico,
sin el cual tal merma de la pobreza no tendra lugar. Para ello, el Banco se obstina en
prescribir las reformas orientadas al mercado en el marco de los ajustes estructurales. En
otros trminos, se reafirma el modelo que, como tal, constituye el ncleo de la estrategia
global (Gurrieri, Adolfo, 1994). Es decir, ocupa un lugar jerarquizado que subordina a las
polticas restantes.
El Informe sobre el desarrollo mundial 1991, del BM, hace ms explcitas algunas notas
distintivas de dicho modelo. All se recomienda a los pases en desarrollo la puesta en
marcha de reformas domsticas en el mbito de la poltica macroeconmica, con fines de
estabilizacin (control de los dficits fiscales y de la inflacin). Y adems reformas
estructurales, tendientes a : a) la apertura de las economas al comercio y la inversin
internacional (bajando los controles y las barreras tarifarias y no arancelarias); b) una
mejora en el clima para las empresas; es decir, se exalta una merma de la intervencin
gubernamental (desregulaciones y privatizaciones). En definitiva, se deslindan dos
dimensiones centrales: macroeconmicas y estructurales, que apuntan a economas de
libre mercado orientadas al exterior (exportaciones al mercado mundial, en vez de
sustitucin de importaciones), con un fuerte acento en aumentar la productividad.
Adolfo Gurrieri (1994) tambin discrimina dimensiones del ajuste estructural y subraya que
el concepto abarca diversos aspectos, analticamente distinguibles. En primer trmino, la

nocin se referira a la obtencin de equilibrios macroeconmicos (sobre todo, estabilidad
de precios, ajuste de las cuentas fiscales y externas), recalcados por el BM como parte
crucial del modelo. El autor puntualiza que si bien conseguir dichos equilibrios es
absolutamente necesario, debiera reconocerse que no existe un nico camino para
lograrlo. Agrega que en Amrica Latina ha predominado un tipo de proceso (de
estabilizacin), cuya caracterstica ha sido respetar la estructura de poder econmico
existente, haciendo recaer sus efectos en mucha mayor proporcin sobre los estratos ms
dbiles de la poblacin. Por eso, sugiere la necesidad de explorar alternativas que
pongan de manifiesto una sistemtica preocupacin por la equidad. En definitiva, en esos
planteamientos emergen dos cuestiones decisivas:
a. El rechazo a la idea de nico camino. Es decir, se trata de poner en cuestin el discurso que presenta
(implcita o explcitamente) al modelo aludido como sin alternativas. En efecto, sta es una
sociedad que sostiene que no hay alternativa para ella (Hinkelammert, Franz, 1993).
b. La necesidad de incorporar la temtica del poder como nodal para la comprensin (y superacin) de los
efectos adversos de los ajustes en los pobres, problemtica habitualmente silenciada en los discursos
de la banca de desarrollo.
El asunto tambin es retomado por A. Gurrieri cuando se refiere a otro aspecto del ajuste:
la adecuacin a las actuales condiciones de la economa internacional. Apunta que esa
adaptacin debera construirse sobre la base de un reconocimiento bsico: que no slo
est en juego el mercado internacional, sino que intervienen estructuras de poder
asociadas con l. Por eso, sugiere la necesidad de que Amrica Latina adopte posturas
ms activas y orientadas a fortalecer las fuerzas propias. Por ejemplo, anota que es
evidente que los pases latinoamericanos deberan tener una posicin mucho ms firme en
las negociaciones de la deuda externa () y, al mismo tiempo, cambiar en la medida de lo
posible la desmedrada posicin que tienen en la estructura de poder econmico
internacional.
En suma, se trata de desmontar la imagen, tan difundida en los discursos dominantes, del
mercado como proceso sin sujeto (Coraggio, Jos Luis, 1994a), lo que implica reintroducir
la cuestin del poder (internacional, nacional) como mbito estructural determinante de la
inequidad y los procesos de exclusin y empobrecimiento que hoy devastan a buena parte
del Sur.
Entonces, en nombre del crecimiento econmico el BM (y el FMI) ratifican los trazos
bsicos del modelo, reafirmacin que procuran legitimar a travs de diversos
procedimientos discursivos. Entre ellos, es central la coartada (mencionada previamente) de
lo inevitable, lo necesario (el ajuste como nico camino). En este sentido, se suele
argumentar que sin los programas de ajuste la suerte de los pobres hubiera sido mucho
peor, lo que corroborara su ndole ineludible. Aqu opera un recurso implcito, por el cual se
tiende a equiparar el ajuste en su conjunto con el control de la inflacin. En esa lnea,
Sanjeev Gupta y Karim Nashashibi (del FMI) aducen que se debe recalcar () que la falta
de ajustes puede tener consecuencias mucho peores para los pobres, porque hace que
tengan que soportar el peso total de una elevada tasa de inflacin. Por su lado, la
apelacin a lo indispensable se articula con la mencionada fuga hacia el futuro (efectos
adversos que seran de corto plazo, a la vez que consecuencia indeseada de un camino
que ineluctablemente debe recorrerse).
As, Lewis Preston (1993) -entonces presidente del Banco Mundial- sostiene que la
mayora de los gobiernos de la regin (Amrica Latina y el Caribe) estn haciendo
progresos en el sendero del crecimiento, principalmente debido al mejoramiento de la
administracin macroeconmica, a la liberalizacin del comercio exterior, a la privatizacin y
a la desregulacin. Estas reformas deben continuar debido a que ellas ayudan a crear el
marco y los recursos para la reduccin de la pobreza a largo plazo. Por su lado, Helena
Ribe (1990b) -coautora del Informe 1990, del BM- argumenta que una leccin clara de la
experiencia es que un proceso ordenado de ajuste, dirigido a establecer un nuevo camino
de crecimiento, es indispensable para mejorar la posicin de los pobres a largo plazo.
Asimismo, Michel Camdessus asienta (1990) que nuestro principal objetivo es el
crecimiento econmico. Y que el ajuste (la disciplina macroeconmica y la reforma
estructural) son condicin del crecimiento y, por ende, de esa disminucin de la pobreza:
Quiero decirlo de manera directa: las medidas de este tipo favorecen a los pobres, y
debemos hacer todo lo posible para aplicarlas si queremos librar una batalla victoriosa
contra la pobreza (1993).
Por consiguiente, en esta primera va se observa una franca pertinacia, ms que un
aggiornamento.
No obstante, se alientan ciertos cambios en el diseo de los programas de ajuste. En
efecto, el BM recalca que tambin es importante el patrn de crecimiento, asunto que es
recuperado ante la evidencia de que el crecimiento per se no necesariamente redunda en
una mejora social. Es as como se recomienda una matriz de base amplia, intensiva en
trabajo, que expanda las posibilidades de empleo. Por lo tanto, se tratara de hacer un uso
eficiente del haber ms importante de los pobres: el trabajo. Ello devela un acento implcito
muy notable (a nivel diagnstico) en el desempleo como factor generador de pobreza, por
lo que se hace hincapi en la creacin de trabajo remunerado.
Esa propuesta podra ser discutida y objetada en materia de viabilidad, ya que la
experiencia internacional indica que, por lo regular, la implantacin de tales estrategias de
reforma ha acarreado (y provoca) impactos negativos precisamente en la oferta de empleo
formal (Beccaria, Luis y Nstor Lpez, s/f).
Adems, tambin puede realizarse una objecin en el campo diagnstico. En efecto, el
caso argentino y diversos estudios sobre Amrica Latina (en su conjunto) muestran que la
pobreza suele ser un fenmeno sobredeterminado, resultante de factores estructurales
diversos (si bien convergentes).
Es cierto que intervienen distorsiones en el mercado de trabajo; pero stas no se limitan al

desempleo, sino que tambin abarcan la subocupacin y el carcter precario de los trabajos
(p.e., intermitentes y/o sin beneficios sociales como vacaciones, aguinaldos o seguros
mdicos). Y el BM y el FMI alientan mecanismos de flexibilizacin laboral que han sido (y
son) cuestionados justamente porque aumentaran esa precariedad. As, el Manual para la
reduccin de la pobreza (BM, 1993c) sostiene que frecuentemente las polticas que
inhiben al mercado son justificadas con el objetivo de proteger a los pobres. Pero las
regulaciones del mercado de trabajo y de seguridad en el empleo, as como la legislacin
de salario mnimo, pueden subir el costo del trabajo y entonces reducir la ocupacin,
especialmente en el sector formal. Por ende, el BM y el FMI parecen auspiciar un patrn
intensivo en trabajo, s, pero asentado en la propagacin de posiciones ms precarias.
Por otra parte, un factor crucial de la expansin de la pobreza registrada en Amrica Latina
y el Caribe ha sido la cada de los ingresos y salarios, por lo que ste debe ser considerado
un componente bsico en cualquier programa dirigido a la superacin de la pobreza. Y ello
remite al problema de la distribucin del ingreso y las riquezas, que ha seguido una pauta
extraordinariamente regresiva.
En sntesis, en nombre del crecimiento la primera va conlleva una ratificacin de los
trazos bsicos del modelo econmico que, como tal, constituye el ncleo de la propuesta.
As pues, predominan rasgos de continuidad, ms que de rejuvenecimiento. En cambio, s
se constata una cierta renovacin en el acento ahora colocado en el patrn de crecimiento.
Los servicios sociales bsicos. Las prioridades del gasto pblico y la falacia de la equidad
A la vez, el BM apela a otro argumento relativamente novedoso. As se afirma que el

crecimiento econmico sera necesario pero insuficiente. Es decir, una merma de la
pobreza a largo plazo exigira medidas adicionales que, como tales, conformaran la
segunda va de la estrategia -en la que se observa un aggiornamento ms neto.
Se tratara de ampliar el gasto pblico en algunos servicios sociales dirigidos a los pobres.
Cmo? A travs de una mayor eficiencia social (del gasto), dando prioridad a cierto tipo de
servicios: los ms bsicos, que beneficiaran directamente a los pobres. Es el caso de la
educacin inicial, los cuidados primarios de salud, la nutricin y la planificacin familiar,
aunque tambin se auspicia una ampliacin de cierta infraestructura fsica bsica (como
caminos rurales, agua potable y otros servicios de saneamiento). Una tesis central es que
esta segunda vano constituira un gasto, sino una inversin social en recursos o capital
humano.
Para esta va la cuestin central es cmo pueden ser financiados esos programas sociales
en el marco del ajuste. Al respecto, otro documento del Banco advierte que el principal
problemaes cmo asistir a los grupos pobres y vulnerables sin causar distorsiones en los
mecanismos econmicos que pudieran amenazar el mantenimiento de la disciplina
macroeconmica (BM, 1990b). Por su lado, Michel Camdessus (1990) indica claramente
que tales costos no pueden financiarse, ni siquiera parcialmente, mediante la
acumulacin de dficit y la creacin de dinero.
La solucin es, precisamente, esa reestructuracin de prioridades, que aspira a concentrar
los recursos en los ms pobres. Ello supone cambios en la composicin de los
desembolsos, modificaciones que permitiran preservar cierto nivel de gasto social.
Aqu reaparece el concepto de focalizacin, que apunta a esa concentracin de recursos en
grupos relativamente restringidos -por contraposicin a programas de corte universal, que
proporcionan beneficios con independencia de los niveles de ingreso o consumo. Se trata
de una nocin que se ha expandido notablemente en los organismos multilaterales, aunque
el Banco Mundial es la entidad que la ha trabajado ms intensamente (Sojo, Ana, 1990).
La idea de focalizar conduce a la propuesta nodal de la segunda va: la de llevar adelante
una reforma financiera, que permitira acceder a los fondos requeridos. Dicha reforma
tendra dos carriles centrales.
El primero implicara una recolocacin de recursos desde los niveles superiores hacia los
inferiores. De ah la prioridad de la educacin bsica sobre la universitaria o superior; y la
prevalencia de los cuidados primarios de salud sobre la medicina especializada. Son
mltiples los pronunciamientos del BM (y de la banca multilateral) en este sentido. Por
ejemplo, el Manual para la reduccin de la pobreza (BM, 1993c) apunta que en
educacin, las reformas deben incluir la eliminacin de subsidios especiales a las
universidades () Los ahorros resultantes deberan ser gastados en educacin bsica. Del
mismo modo, se argumenta en contra de los costosos y altamente subsidiados
hospitales orientados a la teraputica (BM, 1990a y 1993c). La tesis es que los pobres se
benefician menos de esos servicios terciarios, por lo que stos son ponderados como
socialmente ineficientes.
El segundo camino apunta a una recuperacin selectiva de costos a travs del
arancelamiento, sobre todo en los segmentos superiores (universidades, hospitales
teraputicos), pero tambin en algunos tramos bsicos (recomendados ms en el caso de
la salud que en el de la educacin). No obstante, algunos tcnicos del BM han indicado que
en este caso (niveles inferiores) se requiere prudencia y quedan interrogantes pendientes
(p.e., respecto de la estructura de los aranceles), por lo que aconsejan introducirlos
lentamente, empezando por los segmentos especializados (Ribe, Helena et al, 1990b). As
pues, los esfuerzos recientes registrados en Amrica Latina por implantar aranceles
universitarios exceden en mucho el campo de la educacin superior, y se insertan en una
estrategia ms global ante la cuestin de la pobreza en el Sur (Ezcurra, Ana Mara, 1994c).
En definitiva, los incrementos postulados (del gasto) tienden a asociarse con una reduccin
(o eliminacin) de los desembolsos en los tramos superiores, en los que se busca
incorporar mecanismos de mercado a travs del arancelamiento y, tambin, por medio de
una mayor participacin del sector privado. Esta es aconsejada, sobre todo, para el caso de
los pases de ingresos medios, en los que se propicia una participacin financiera ms
amplia de las comunidades y proveedores privados (p.e., de los padres en la educacin
pblica o de seguros privados en el campo de la salud) .
Aquel hincapi en la reestructuracin financiera conduce al impulso de reformas muy
profundas de sectores sociales completos, como los sistemas pblicos de salud y
educacin. En otros trminos, se impelen reformas sectoriales radicales que, al insertar
mecanismos de mercado en los servicios pblicos, resultan consistentes con el modelo de
transformaciones econmicas, ms globales, que conforman el ncleo de los ajustes
estructurales. Como se indic, en primer trmino se pretende una reasignacin de recursos
dentro de cada sector, en pro de una mayor eficiencia social. Pero adems se propician
medidas orientadas a aumentar la eficiencia tcnica (Gurrieri, Adolfo, 1994). Es decir,
tambin se promueve el uso de los recursos en intervenciones que resultaran eficaces en
funcin de los costos -criterio que aparece como decisivo en la delimitacin de criterios de
inversin en cada sector.
El Banco Mundial presenta dicha reubicacin de recursos como una cuestin de eficiencia
social, s, pero tambin como un asunto de equidad. En efecto, se insiste en que aquel
desplazamiento implica una transferencia de recursos desde los ricos a los pobres, por
lo que eficiencia y equidad iran de la mano.
Sin embargo, este argumento y esas polticas son objetables precisamente desde el punto
de vista de la equidad. En efecto, es cierto que en Amrica Latina y el Caribe las franjas
ms desfavorecidas de la poblacin tienen menos acceso a esos segmentos superiores de
la oferta pblica. Ello es patente en el caso de la educacin. Numerosas investigaciones
han mostrado la presencia de circuitos segmentados, inequitativos, en perjuicio de las
fracciones sociales ms pobres (p.e., Katzman, Rubn, 1990; y Llomovatte, Silvia, 1988).
Los pobres tienen menos y peor educacin.
Empero, si el compromiso gubernamental se asienta decisivamente en la educacin bsica
(o en los cuidados primarios de salud), y los tramos superiores ingresan a una fuerte
racionalidad de mercado, se configura una primarizacin de la oferta pblica que corre el
riesgo de consolidar esa segmentacin, en lugar de removerla. Y as tendra lugar una
reproduccin e, incluso, una agudizacin de la desigualdad (en nombre de la equidad). Al
respecto, Alfredo Calcagno anota (s/f) que la introduccin de un enfoque de mercado en los
servicios pblicos tiende a la consagracin de sociedades duales, con la marginacin de
una parte importante de la poblacin y una verdadera reproduccin ampliada de las
desigualdades Ello da fundamento a la tesis de que el actual proceso de globalizacin
seguir exhibiendo tendencias a la dualizacin socio-econmica (Coraggio, Jos Luis,
1994a), aun cuando se implementen esas estrategias dirigidas, bsicamente, a atenuar la
pobreza extrema.
En definitiva, con la segunda va no se impele una inyeccin considerable de fondos, sino
un dispositivo de aumentos y reducciones del gasto cuya racionalidad ltima es preservar

los cursos de estabilizacin impulsados. As pues, la poltica social se subordina a las
exigencias del ajuste. Como anota Adolfo Gurrieri (1994), los desequilibrios en las
condiciones humanas ligados al empleo, al ingreso, la nutricin, la salud o la educacin,
no reciben la misma prioridad que los desequilibrios fiscales y de precios. En otros
trminos, la equidad o el desarrollo humano no conforman el elemento articulador de
una estrategia econmico-social integrada.
Notas sobre el sector educativo
Dentro de la poltica de conjunto trazada por el BM (para la reduccin de la pobreza), la

educacin detenta una peculiar jerarqua. As, el documento Prioridades y estrategias para
la educacin, elaborado por el Banco Mundial en 1995 (el primer anlisis global del sector
educativo que realiza el Banco desde que se public el documento de poltica sobre
educacin en 1980), asienta que la educacin es el elemento fundamental de la estrategia
aplicada por el Banco para reducir la pobreza (cursivas, A.M.E.). Por qu esa relevancia?
Es que (segn el BM) la educacin traera consigo una especial acumulacin de capital
humano -lo que hara particularmente importantes las inversiones en el sector. Y por ello
la educacin sera un instrumento para la promocin del crecimiento econmico y, a la
vez, para la reduccin de la pobreza (BM, 1995). Pero el crecimiento econmico, como
se apunt previamente (cfr. el tem 5.1), es parte de esa estrategia para la reduccin de la
pobreza. Ms an, configura su ncleo medular y jerarquizado. Entonces, la educacin
apuntara a ambas vas simultneamente; es decir, contribuira a la estrategia de conjunto
(y no slo a los servicios sociales bsicos). De ah su peculiar relevancia (y prioridad
relativa ante los otros sectores de la segunda va).
Segn el Banco cmo contribuye dicha especial acumulacin de capital humano a la
reduccin de la pobreza? Es que una mayor educacin permitira aumentar los ingresos (de
sus beneficiarios). En esta lnea, el Banco Mundial sostiene que para la mayora de las
unidades familiares el bienestar est determinado por el ingreso procedente del trabajo. Sin
embargo, la productividad del trabajo (se encuentra condicionada) en gran parte por los
conocimientos de las personas, que son resultado sobre todo de la educacin (BM,
1995a).
Empero, el Banco admite que los bajos ingresos de los pobres son slo parcialmente el
resultado de su dotacin de capital humano relativamente baja. Adems, constituiran un
producto de la discriminacin en el mercado laboral,-lo que requerira de medidas
adicionales (a la educacin) -propias de la primera va. En otros trminos, algunas
diferencias de ingreso se explicaran por aquella dotacin de capital humano. A pesar de
esas restricciones, el Banco pondera que la educacin puede contribuir considerablemente
a la reduccin de la pobreza (BM, 1995a).
Por otro lado, y en la visin del Banco, cul sera el aporte especfico de la educacin al
crecimiento econmico sostenido? El reporte Prioridades y estrategias de la educacin
(1995a) argumenta que el motor principal del crecimiento es la acumulacin de capital
humano; es decir, de conocimientos. Estos se produciran en diversos mbitos (p.e.,las
organizaciones de investigacin); y, entre ellos, en el sector educativo formal. El informe
agrega que el rpido desarrollo econmico de sociedades enteras no es posible sin una
inversin suficiente en la preparacin y educacin de los muy pobres () El desarrollo
econmico no es sostenible si no se hace un esfuerzo concentrado por educar a los
pobres.
En sntesis, la prioridad de la educacin (en las polticas del Banco Mundial) es derivada;
deviene de (y se supedita a) otra prioridad, an ms jerarquizada: la reduccin de la
pobreza a escala global. A la vez, ese realce de la educacin se deriva de(y subordina a)
una lgica adicional, de naturaleza econmica: el estmulo de un crecimiento sostenido objetivo nuclear, rector (de la poltica del BM) que, a la vez, forma parte (de) y rige al
conjunto de la estrategia para la reduccin de la pobreza. De ah que la educacin tenga
una prioridad especial, peculiarmente remarcada (dentro de los servicios sociales), en su
carcter de instrumento al servicio tanto del crecimiento como de la reduccin de la
pobreza.
Dicha prioridad de la educacin en las polticas del Banco Mundial no slo es declamada.
De hecho, se ha reflejado en un significativo aumento del volumen de prstamos
correspondientes al sector. El reporte Prioridades y estrategias para la educacin (BM,
1995a) asegura que a comienzos del decenio de 1980, los compromisos de prstamos
para educacin ascendan aproximadamente a U$S 600 millones al ao como promedio; y
representaban el 4% del total de prstamos del Banco. Actualmente, ese volumen se ha
triplicado y asciende a unos U$S 2.000 millones al ao, con fluctuaciones anuales; el
porcentaje se ha duplicado y (se eleva a) ms del 8%.
Adicionalmente, el BM se ha convertido en la principal fuente de financiamiento externo
para la educacin en los pases del Sur. A la vez, y en consonancia con la renovada
prioridad atribuida (por el BM) al sector, es el el organismo multilateral rector en materia de
definicin de polticas educativas a nivel planetario; y el ms influyente por su poder de
incidir en la aplicacin de esas polticas generales a escala nacional (en los pases
particulares).
El Banco formula argumentos que avalan la hiptesis de que aquellos aumentos (en el
volumen de prstamos) apuntan, bsicamente, a reforzar el papel del BM en materia de
condicionamiento de polticas y, en particular, de una reforma integral, del conjunto del
sector educativo. En esta lnea, se sostiene (BM, 1995) que el Banco Mundial est
firmemente empeado en seguir prestando apoyo a la educacin. Sin embargo, aunque el
financiamiento del Banco representa actualmente alrededor de la cuarta parte de toda la
ayuda (al sector), apenas sigue cubriendo alrededor de la mitad del 1% del gasto total de
los pases en desarrollo en educacin. Por consiguiente, la contribucin principal del Banco
Mundial debe consistir en asesoramiento que tenga por objeto ayudar a los gobiernos a
formular polticas educacionales adecuadas para las circunstancias de sus propios pases
() Las futuras operaciones (del BM) se concentrarn en forma an ms explcita en una
poltica para la totalidad del sector (cursivas, A.M.E.).
Ese nfasis en el conjunto deriva de la estrategia general para la reduccin de la pobreza.
En efecto, y como se apunt previamente (cfr. el tem 5.2), la segunda va demanda el
impulso de reformas profundas e integrales de sectores sociales completos; en este caso,
de la totalidad de los niveles del sistema educativo. En otros trminos, la estrategia del BM
para la reduccin de la pobreza no solamente determina la prioridad de la educacin como
tal (incluso, respecto de otros servicios sociales). Adems, condiciona algunas prioridades
dentro del sector.
Sobre todo, dicha estrategia determina (como se indic anteriormente) prioridades
(internas) en trminos de niveles; en particular, del subsector de la educacin bsica.
Ante la actual primaca de los conocimientos cientficos y tcnicos en la actividad
econmica, el Banco sugiere (BM, 1995a) la conveniencia de redefinir la nocin de
educacin bsica. As pues, sta ya no slo abarcara el nivel primario, sino que adems
podra incluir los primeros aos de la enseanza secundaria (aunque apunta que tal
definicin tambin depende de las circunstancias de cada pas).
Entonces, esa revisin (del concepto de educacin bsica) se ensambla con un objetivo
ms general: articular estrechamente la educacin con la economa y, en especial, con las
supuestas demandas del mercado de trabajo -que ahora buscara trabajadores adaptables
capaces de adquirir sin dificultad nuevos conocimientos (BM,1995a). Este perfil (de la
fuerza de trabajo) incidira directamente en la funciones de los diversos niveles del sistema
educativo formal. As, a la escuela primaria y secundaria (sobre todo, del primer ciclo)
correspondera impartir conocimientos bsicos de carcter general (como lenguaje,
ciencias, matemtica, capacidad de comunicacin y desarrollo de aptitudes necesarias
para desempearse en el lugar de trabajo). En consecuencia, si la prioridad de la
educacin bsica deriva de la estrategia ante la pobreza, su funcin deviene de una
racionalidad diversa, propia de la economa y, en particular, de las presuntas nuevas
exigencias del mercado de trabajo.
En definitiva, convergen tres lgicas:
a. los requerimientos derivados de la prioridad de la pobreza, as como de la estrategia trazada para su
reduccin;
b. las demandas propias del crecimiento econmico (asunto que se superpone con la primera va y, por
ende, con la lgica precedente);
c. y las nuevas exigencias del mercado de trabajo (surgidas del creciente peso de los conocimientos
cientfico-tcnicos en la actividad econmica).
En ese contexto, el BM (1995a) asevera que la educacin bsica es la prioridad de la

poltica oficial y, por consiguiente, del gasto pblico en todos los pases. Generalmente, el
objetivo consiste en que todos los nios se matriculen en la enseanza primaria y la
terminen; y, en ltimo trmino, que se matriculen en la enseanza secundaria de primer
ciclo y la terminen. Desde luego, se trata de que los nios aprendan efectivamente en la
escuela, a fin de que adquieran conocimientos bsicos.
Obviamente, esa prioridad tendra vigencia para aquellos pases que no han logrado an la
educacin bsica (primaria y primer ciclo de la secundaria) universal. El Banco concede que
si la reforma del conjunto del sector progresa, y el nivel bsico no slo avanza en cobertura
(matrcula) sino tambin en eficacia (resultados de aprendizaje; que se aprendan
efectivamente conocimientos bsicos) y eficiencia interna (p.e., mejora sustancial en el
campo de la desercin; es decir, que terminen el ciclo), entonces despuntara la segunda
prioridad (en materia de niveles educativos): la educacin secundaria de segundo ciclo. Por
consiguiente, para avanzar hacia esa segunda prioridad no alcanzara con la matriculacin
(relativamente) universal en la educacin bsica. Adicionalmente, sera imprescindible
progresar en trminos de eficacia y eficiencia interna. Y esta postura es clara y firmemente
consistente con otra prioridad sumamente subrayada en la poltica del Banco (que ya no
alude a las jerarquas entre niveles): reforzar la calidad de la educacin.
A la vez, y cualquiera fuere el avance logrado en la educacin bsica (es decir, con
prescindencia del peso relativo de la primera y segunda prioridades), el Banco tiene una
posicin neta respecto de la reasignacin de recursos desde la Educacin Superior hacia
los tramos inferiores, con el consiguiente estmulo a la incorporacin de mecanismos de
mercado y a la privatizacin de servicios (en ese segmento especializado) -columna
vertebral de la reforma sectorial y financiera de la segunda va. Por eso, en este asunto el
BM solamente est dispuesto a dar prstamos para una reforma profunda (del nivel
Superior) en el sentido apuntado. Al respecto, el BM (1995a) asienta que los prstamos del
Banco para la educacin superior respaldarn los esfuerzos de los pases por adoptar
reformas de poltica que permitan al subsector funcionar con ms eficiencia y a un costo
menor para el sector pblico. Los pases que estn dispuestos a adoptar un marco de
polticas () que hace hincapi en una estructura institucional diferenciada y una base de
recursos diversificada, y que atribuye ms importancia a los proveedores () y al
financiamiento privados, seguirn recibiendo prioridad (cursivas, A.M.E.). Como se apunt
anteriormente (cfr. el tem 5.2), en esta materia el Banco redunda en el uso de argumentos
relativos a la equidad. Por ejemplo, asienta que aunque el gasto pblico en educacin
primaria generalmente favorece a los pobres, el total (de ese gasto) suele (beneficiar) a los
ricos. (Ello ocurre) debido a los fuertes subsidios otorgados a la enseanza secundaria de
segundo ciclo y a la educacin superior, en las que generalmente hay un nmero
desproporcionadamente bajo de alumnos provenientes de familias pobres. Hay una
marcada falta de equidad en el gasto pblico en educacin superior porque el subsidio por
alumno es ms alto que en los dems niveles, aun cuando () los estudiantes provienen
en su gran mayora de familias ricas.
Adicionalmente, el BM alienta un conjunto de polticas y reformas que, como tales, no

derivan de la estrategia para la reduccin de la pobreza (ni de las dos lgicas adicionales
apuntadas previamente) -motivo por el cual no sern encaradas en este artculo. No
obstante, cabe sealar que muchas de ellas estn inspiradas en otra lgica especfica: un
anlisis econmico centrado en estudios de costo-beneficio -que el Banco recomienda a
los gobiernos como instrumento diagnstico pertinente para establecer algunas
prioridades (internas) e identificar medios apropiados para el logro de los objetivos as
trazados.
En la visin del Banco Mundial, su estrategia de dos vas apuntara a una reduccin de la
pobreza a largo plazo, lo que la diferenciara de otras que slo pretenden atacar los
sntomas y socorrer temporariamente a los ms desfavorecidos.
No obstante, el BM tambin recomienda programas de carcter compensatorio, de corto
plazo, apreciados como un complemento de la estrategia bsica. Es decir, se impelen
iniciativas temporarias dirigidas a paliar los efectos adversos del ajuste en las franjas ms
vulnerables (al mismo) y a aquellos afectados por la pobreza extrema. Se trata de las
denominadas transferencias y redes de seguridad, bien focalizadas en esos grupos ms
dbiles. Entonces, en este caso tambin se contempla a sectores que, sin padecer pobreza
crnica, son directamente damnificados por el ajuste. Por eso se prevn medidas como
indemnizaciones a trabajadores pblicos despedidos, asunto que es ponderado como
polticamente significativo para la preservacin de cierto respaldo social a la reforma
econmica. A ello se agregan programas de emergencia como empleos pblicos
temporarios y apoyos nutricionales, as como capacitacin o re-adiestramiento de mano de
obra y esquemas de crdito (p.e., para actividades del sector informal).
En este rubro, el Banco recalca enrgicamente el papel y la importancia de la focalizacin.
A la vez, introduce una distincin.
En efecto, en primer lugar deslinda una focalizacin en sentido amplio (broadly targeted),
que correspondera a los servicios bsicos de la segunda va. El BM se percata de que los
mismos pueden ser aprovechados por grupos no pobres (p.e., la escuela pblica o los
dispensarios estatales), por lo que poseeran un carcter relativamente universal. Empero,
se aprecia que subsiste una focalizacin, aunque amplia, ya que entre los beneficiarios la
proporcin de pobres sera significativamente mayor que su porcentaje en la poblacin total.
En cambio, en los programas compensatorios se subraya la exigencia de una focalizacin
estrecha. Es decir, un enfoque selectivo dirigido a grupos muy circunscritos: cuanto ms
pequeos, mejor (BM, 1993b), lo que conformara una va regia para incrementar la eficacia
en funcin de los costos (costo-efectividad). Aqu el objetivo bsico es evitar
transferencias a los no pobres (con excepciones como las indemnizaciones previstas para
los despedidos del sector pblico) y, as, reducir la carga financiera y preservar los
esfuerzos de estabilizacin.
Sin embargo, en realidad se apunta a ciertos casos de indigencia o pobreza extrema, por lo
que de hecho se excluye a grupos que s son pobres. Ello es patente, por ejemplo, en el
siguiente comentario crtico de Helena Ribe (1990a) sobre el Fondo Social de Emergencia
(FSE) boliviano: los proyectos del FSE emplearon sobre todo a obreros de la
construccin no calificados, que probablemente provenan de familias de bajos ingresos,
pero no eran el grupo ms pobre ni el ms adversamente afectado por el programa de
ajuste.
Es por este nfasis en la focalizacin estrecha que el BM se opone a los subsidios
generales de alimentos, en los que se reduce el precio de venta de un producto distribuido
a travs de canales normales de comercializacin. El Banco reconoce que esos subsidios
con frecuencia son eficaces, porque s benefician a sectores pobres (sobre todo, urbanos),
pero tambin evala que los desvos (a los no pobres) resultan considerables. Por eso
propicia su reduccin o eliminacin, a la vez que su reemplazo por subsidios focalizados.
De hecho, con esta clase de medidas se promueven transferencias, s, pero desde
fracciones pobres (y segmentos medios empobrecidos) a ciertos sectores de indigencia
extrema; a la vez, se mantienen inalterados patrones agudamente regresivos en la
distribucin del ingreso y la riqueza, que benefician a grupos muy restringidos de la
poblacin.
Entonces, en las medidas compensatorias el desafo central estara dado por la efectividad
en llegar a los pobres (seleccionados) y, simultneamente, evitar efectos negativos en los
costos fiscales. Ese hincapi en llegar a los pobres demanda capacidades institucionales
para su identificacin. Es por eso que el Banco da una marcada prioridad a la participacin
de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y comunidades locales -convocatoria que,
por ende, supone una racionalidad fiscal neta.
Sin embargo, el BM pondera que existen dificultades serias para implementar una
adecuada focalizacin estrecha, sobre todo en pases que padecen una pobreza de
carcter masivo. De ah que estos programas seran ms recomendables en el caso de
naciones con ingresos medios, en los que la pobreza se suele concentrar
geogrficamente (lo que facilitara la selectividad). En esta lnea. la Directiva operacional
(BM, 1991c) sostiene que en aquellos pases donde la pobreza est concentrada y la
capacidad de implementacin es buena, los programas focalizados pueden ser una parte
importante (de la estrategia) () Pero all donde la pobreza se encuentra ms dispersa, y la
aptitud operativa es dbil, el patrn de crecimiento intensivo en trabajo y el apoyo a los
servicios sociales bsicos pueden ser la ruta ms efectiva en funcin de los costos para la
reduccin de la pobreza.
En definitiva, se llega a aconsejar la eliminacin de las medidas compensatorias si una
focalizacin estricta resulta ardua e improbable, lo cual ratifica la preponderancia absoluta
de la racionalidad fiscal en el conjunto de la estrategia.

Esa prudencia ante la complejidad de la focalizacin ha sido reclamada, entre otros
especialistas del BM, por Timothy Besley y Ravi Kanbur (1990). Estos autores apuntan que
frente a la necesidad de reducir gastos (derivada de los ajustes) la focalizacin parece
haber logrado una especial significacin en los pases en desarrollo, al punto de
convertirse en una panacea que, como tal, implicara la creencia de que se podra
lograr un mayor alivio de la pobreza con menos gasto (). El mundo real no es tan
sencillo.
En suma, el Banco subraya el peso de los obstculos inherentes a los esquemas de
focalizacin fina, sobre todo de aquellos que aspiran a una seleccin de los destinatarios
en base a sus ingresos; cuyo clculo supondra, entre otros problemas, altos costos
administrativos y enormes dificultades a nivel informativo (datos difciles de recolectar y
monitorear). Ante ello, el BM recomienda reemplazar los ingresos por dos criterios
alternativos: ciertos indicadores (como rea geogrfica: barrios o zonas pobres; y/o tamao
y composicin de la familia) o la auto-seleccin (self-targeting), o una combinacin de
ambos.
El Informe 1990 del Banco Mundial tambin recalca el valor de la auto-seleccin. Se
tratara de programas que, por la naturaleza de sus beneficios, desalentaran la
participacin de los no pobres y la haran deseable slo para los realmente muy pobres.
En el caso de la distribucin de alimentos, stos deberan tener una calidad menor que la
del mercado y ser provistos en cantidades suficientemente pequeas. Y en los proyectos
de empleos pblicos de emergencia, la auto-seleccin demandara salarios muy bajos:
dado que la gente pobre est deseosa de trabajar por bajos salarios, los programas de
empleo pblico pueden ofrecer retribuciones que desanimen a los no pobres, y as los
recursos sern usados ms eficientemente (BM, 1990a). Por eso, Helena Ribe (1990a)
aprueba el Programa de Empleo Mnimo chileno, ya que ofreci entre una cuarta parte
y la mitad del salario mnimo oficial; y censura el caso del Fondo Social de Emergencia
boliviano, en el que se pagaron salarios de mercado.
As pues, el tan ensalzado criterio de auto-seleccin muestra hasta qu punto puede
llegar la obsesin por concentrar los recursos slo en la extrema pobreza y, por ende,
soslayar las transferencias a otros grupos (incluso, de pobres). Aqu el BM revela cruda y
contundentemente los lmites ms generales de su estrategia, que constrie frreamente su
poblacin objeto, no slo en los programas compensatorios, sino tambin a travs de la
primarizacin indicada de los servicios pblicos -restriccin derivada de una tenaz e
inflexible racionalidad fiscal.
Es por esa lgica fiscal que el BM llama reiteradamente la atencin sobre los lmites de los
programas compensatorios. Insiste en que se trata de iniciativas de auxilio temporario, que
slo enfrentan los sntomas de la pobreza. Y recalca que no debe pensarse en
transferencias econmicas masivas, pesadas, que pudieran causar dificultades
macroeconmicas. Nuevamente, las polticas sociales se subordinan a las exigencias de los

ajustes estructurales.
Por ello, Estrategias de asistencia para reducir la pobreza (BM, 1991a) puntualiza que
atacar la pobreza no es primariamente una labor para proyectos focalizados, aunque stos
son vitales. A la larga, es una tarea de la poltica econmica. As pues, el BM no vehiculiza
una ptica meramente compensatoria, ni escinde las estrategias sociales de las
econmicas, precisamente porque el modelo econmico constituye el meollo de su
propuesta. Por consiguiente, no se trata de una visin estrecha que restrinja el tema de la
pobreza a la compensacin o a la actividad gubernamental en los sectores sociales. En
otros trminos, se impele una estrategia integrada, s, aunque en ella lo social se supedita a
la reafirmacin del paradigma econmico (que es una va y, a la vez, el ncleo de la
propuesta). De ah que la lucha contra la pobreza sea concebida como una aproximacin
global que no puede reducirse a sus componentes sociales (servicios bsicos o proyectos
compensatorios). Al respecto, Barber Conable -ex presidente del BM- mantuvo (BM, 1991a)
que la reduccin de la pobreza no es un rtulo aplicable a programas sociales particulares.
Es un tema integrador para el anlisis de la estrategia de desarrollo, las polticas y
programas de gasto de los pases.
En suma, el BM tiene reservas ante la focalizacin estrecha y aconseja una cuidadosa
evaluacin de cada proyecto que, como tal, pondere los costos implicados y las posibles
derivaciones a los no pobres. Esos recaudos derivan en una predileccin por la
selectividad amplia (servicios sociales bsicos) que estaran a mitad de camino entre una
focalizacin perfecta y una universalidad completa (Sojo, Ana, 1990).
Ante la pobreza como desafo global el modelo econmico se aggiorna y, a la vez, se

ratifica. Es decir, el BM despliega una frmula hbrida (Gurrieri, Adolfo, 1994) que combina
el ajuste estructural con ciertas adaptaciones en el papel del Estado: una mayor
intervencin gubernamental a nivel social, que coexiste con la incorporacin de
mecanismos de mercado (en educacin y salud, pero tambien en reas como la provisin
de agua potable o el saneamiento bsico).
Ese relativo remozamiento a nivel de polticas es acompaado por una renovacin en el
discurso que, como tal, implica una toma de distancia con el paradigma neoliberal ortodoxo.
En efecto, ahora se subraya que no hay dicotoma entre Estado y mercado, entre
intervencin gubernamental y laissez-faire, entre crecimiento y equidad. Incluso se retoma
la nocin de desarrollo, en vez de la de mero crecimiento econmico. An ms, se
recuperan aspectos humanos del desarrollo y, as, aparecen categoras como las de
desarrollo social y desarrollo humano. Con ello, el BM y el FMI rearticulan conceptos y
nfasis lanzados por otras agencias de la ONU, como el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (con su acento en el desarrollo humano).
En este contexto, la banca multilateral ahora hace hincapi en el carcter insuficiente de los
mercados. Por ejemplo, Enrique Iglesias -presidente del BID- asent (1993) que el
mercado no va a resolver por s solo el desafo de la pobreza () Los elementos cruciales
del progreso social tienen que ser amparados por el bien comn y eso implica la presencia
del Estado. El Banco Mundial tambin admite que los avances sociales alcanzados en el
mundo en desarrollo son un resultado directo de la accin gubernamental. Por eso, sta
es considerada esencial en la batalla contra la pobreza (a travs del patrn de crecimiento
econmico y del gasto pblico en los sectores sociales). Empero, el BM recomienda una
intervencin estatal reluctante, cuidadosa, en el marco de una aproximacin amistosa con
el mercado (marked friendly).
Ultimamente, este tipo de nociones prolifera en las agencias de la ONU, aunque su sentido
suele variar de acuerdo a los contextos discursivos en los que se inscriben. En cada caso,
el alcance del aggiornamento puede ser determinado de acuerdo a la respuesta que se da
a un interrogante central (Gurrieri, Adolfo, 1994): qu rol han jugado (y tienen) los ajustes
estructurales en el origen de esa expansin e intensificacin de la pobreza que asol (y
devasta) a los pases y poblaciones del Sur. En otros trminos, que papel tuvo (y posee) el
paradigma econmico de capitalismo de libre mercado (aun con las correcciones ahora
postuladas por la banca multilateral) como factor causal.
Obviamente, la opcin diagnstica escogida condiciona las posturas a nivel de polticas y la
respuesta a otra pregunta crucial: si los ajustes estructurales son susceptibles de
adaptaciones internas que puedan dar solucin a los desafos de equidad y pobreza
sealados.
El Banco Mundial y el FMI responden positivamente, y postulan algunos ajustes parciales al
modelo cuyos trazos bsicos ratifican, en el contexto de una perspectiva fiscalista estrecha
y extrema. Es decir, persiste el ncleo de los ajustes estructurales: la apertura externa de
las economas, as como la disminucin del papel del Estado como regulador del mercado mientras se aconseja un incremento de la actividad gubernamental con el objetivo de
mermar la pobreza extrema y, as, preservar la viabilidad poltica del paradigma econmico.
Ante ello, es dable recordar y concluir con algunos comentarios de Mahud ul-Haq (BIDPNUD, 1993), asesor del PNUD: Las verdaderas causas de la pobreza son polticas,
exigen cambios fundamentales en la estructura de poder () Se trata a la pobreza como a
la gripe, como si pudiera ser encarada con algunos proyectos o programas de alivio bien
concentrados. Este es un malentendido bsico que los bancos de desarrollo a menudo
perpetan () Pero la pobreza es ms parecida al cncer: exige una ciruga radical, no
meros cambios cosmticos. Requiere un nuevo modelo de desarrollo humano, no unos
pocos ajustes marginales a los tradicionales modelos de crecimiento.
It wasnt until quite late in life

that I discovered how easy is to
say, I dont know.
W. Somerset Maugham
Robert Arnove: How Great

Teachers Make Top Students
The book Talent Abounds: Profiles of
Master Teachers and Peak
Performers, from Paradigm Publishers
written by Robert Arnove, Chancellors
Professor emeritus at Indiana
University and a leading scholar of
comparative and international
education, suggests that great
teachers who turn out
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El Banco Mundial y La Cuestion de La Pobreza en El Sur

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EL BANCO MUNDIAL Y LA CUESTION DE LA POBREZA EN EL SUR | The Escotet Foundation

1. Globalizacin, democracia y organismos financieros multilaterales

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