Sejarah

Harga - harga komoditas pertanian memegang peranan penting baik secara

ekonomi maupun politik karena mempunyai pengaruh yang besar bagi pendapatan
petani dan kesejahteraan konsumen. Telah banyak upaya dilakukan pemerintah
dalam meningkatkan produksi pertanian dan sekaligus memperbaiki tingkat
kesejahteraan petani melalui berbagai macam program intensifikasi dan
ekstensifikasi, namun berdasarkan pengalaman selama ini, bagaimanapun
bagusnya konsep-konsep yang mendasari semua program tersebut, selama harga
jual yang diterima petani tidak turut diperbaiki oleh pemerintah, usaha-usaha
pemerintah tersebut tidak akan membawa hasil yang optimal.
Rangsangan ekonomi dalam bentuk tingkat harga yang menguntungkan
merupakan faktor paling penting bagi petani untuk meningkatkan produksinya,
seperti juga yang berlaku bagi setiap produsen disektor lainnya. Petani pada
akhirnya akan merasa tidak ada untungnya memperluas lahan garapan,
menerapkan teknologi baru dan menggunakan pupuk berkualitas baik apabila
semua hal tersebut tidak menambah penghasilan netonya (Tambunan, 2003).
Untuk memberikan jaminan pada para petani bahwa hasil produksinya
akan dibeli pada harga yang ditetapkan pemerintah atau perusahaan yang telah
ditunjuk, pemerintah mengeluarkan kebijakan harga dasar gabah dan beras (floor
price). Kebijakan ini juga berfungsi sebagai insentif bagi petani untuk
meningkatkan produksi.
Penetapan harga dasar gabah, sudah dilakukan sejak 1969. Pemerintah
menunjukan perhatian yang besar untuk dapat merangsang produksi. Dampak
positif ini terlihat bahwa kenaikan produksi beras selama tiga pelita dicapai karena
peran insentif harga dasar dan harga pupuk serta pestisida sebesar 40%.
Sedangkan faktor-faktor yang lain seperti benih unggul, irigasi dan pengetahuan
dari petani secara bersama-sama menyumbang sebesar 60% bagi kenaikan
produksi padi (Amang dan Sawit, 1999).
Melalui Impres No.9 Tahun 2002, pemerintah dengan sangat halus
merubah istilah Harga Dasar Gabah (HDG) menjadi Harga Dasar Gabah
Pembelian Pemerintah (HDPG) atau lebih dikenal dengan Harga Pembelian
Pemerintah (HPP). Perubahan ini sekilas tidak terlalu berbeda, akan tetapi

sebenarnya sangat mendasar. Dengan kebijakan HPP pemerintah hanya menjamin

harga gabah pada tingkat tertentu dilokasi yang telah ditetapkan, tidak lagi
menjamin harga gabah minimum di tingkat petani. HPP berlaku di gudang Bulog,
bukan di tingkat petani sebagaimana kebijakan HDG, sehingga tidak lagi
memberikan insentif bagi petani untuk meningkatkan produksi padi (Pratiwi,
2008).
Untuk melindungi konsumen, pemerintah (Bulog) menetapkan harga
eceran tertinggi lokal. Untuk memenuhi permintaan pada suatu saat dan pada
suatu tempat, Bulog melakukan penyebaran persediaan di seluruh Indonesia.
Orientasi Bulog dalam distribusi pangan adalah harga, sesuai dengan tugas pokok
Bulog untuk menstabilkan harga. Penyediaan persediaan pangan oleh Bulog
memiliki tujuan yaitu menjaga variasi harga antar musim dan antar tempat
(Amang dan Sawit, 1999).
Bentuk price policy yang lain pada beras yang masih berlaku hingga kini
adalah Operasi Pasar Murni (OPM) dan Operasi Pasar Khusus (OPK). OPM
merupakan bagian dari general price subsidy yang digunakan pada saat harga
beras terlalu tinggi akibat excess demand di pasar. OPM dilakukan dengan cara
pemotongan harga sekitar 10 % 15 % di bawah harga pasar. Sedangkan OPK
merupakan implementasi dari targeted price subsidy. Tujuan awal dari OPK
adalah penyaluran bantuan pangan pada masyarakat miskin yang rawan pangan
saat krisis tahun 1998 akibat tidak efektifnya OPM. OPK masih terus dilakukan
Bulog hingga sekarang dengan target masyarakat miskin. Tahun 2002, OPK
diubah namanya menjadi Raskin ( Beras untuk Keluarga Miskin). Program Raskin
juga masih terus dilakukan sebagai salah satu jaring pengaman sosial yang
volumenya semakin meningkat dari tahun ke tahun karena adanya kecenderungan
kenaikan harga beras di tingkat konsumen (Pratiwi, 2008)
Implementasi Kebijakan
Kebijakan HDG pada masa lalu dipandang tidak efektif menjamin harga
minimum yang telah ditetapkan karena instrumen pendukungnya, yaitu
pembatasan impor dan kemampuan pembelian gabah oleh Bulog pada saat panen
raya tidak memadai. Pembatasan impor hanya melalui pengenaan tarif sering tidak

efektif karena anjloknya harga beras dunia, dan kemampuan Bulog menjadi
terbatas karena statusnya telah berubah menjadi Perum. Akibatnya HDG yang
telah ditetapkan oleh pemerintah menggantung (price overhang).
Dengan kondisi yang demikian, tahun 2001 pemerintah melalui Inpres No.
9 tahun 2001 mengganti kebijakan HDG menjadi Harga Dasar Pembelian
Pemerintah (HDPP), dan selanjutnya diubah lagi menjadi Harga Pembelian
Pemerintah (HPP) melalui Inpres No. 2 tahun 2005. Kebijakan HPP memang
berbeda dengan kebijakan HDG, walaupun keduanya mempunyai tujuan yang
sama, yaitu menyangga harga gabah supaya tidak anjlok utamanya pada musim
panen raya melalui intervensi peningkatan permintaan pembelian harga gabah.
Volume pembelian dan harga gabah pada kebijakan HPP telah ditentukan
sesuai dengan kemampuan managemen pemerintah (misalnya: 2 juta ton beras
dengan harga Rp.3550 per kg), sehingga diharapkan dengan jumlah pembelian
sebesar itu, tekanan terhadap anjloknya harga gabah pada musim panen raya dapat
dikurangi. Dengan demikian kebijakan HPP tidak menjamin bahwa harga gabah
di pasar, utamanya pada panen raya, di atas HPP yang telah ditetapkan
pemerintah.
Sebaliknya volume pembelian pada kebijakan HDG tidak ditentukan,
tetapi disesuaikan dengan kondisi surplus pasokan di pasar. Kebijakan HDG
membeli gabah petani sesuai dengan harga HDG yang ditetapkan misalnya setara
Rp.3550 per kg beras sampai harga pasar gabah di atas HDG. Dengan demikian,
kebijakan HDG menjamin bahwa harga pasar gabah di atas HDG yang telah
ditetapkan.
Setelah enam tahun penerapan kebijakan HPP ternyata juga tidak efektif.
Harga gabah pada musim panen raya yang dimulai pada bulan Februari sampai
April tetap anjlok dan merugikan petani. Kemampuan petani dalam melanjutkan
usahatani pada musim berikutnya berkurang sehingga kualitas gabah yang
dihasilkan juga menjadi rendah. Oleh karena itu, maka perlu dipertimbangkan
kembali kebijakan pengendalian impor dan tarif serta peningkatan kemampuan
Bulog dalam membeli gabah pada musim panen raya agar kebijakan HDG efektif.

Kendala dan Rekomendasi

Skenario kebijakan tentang kenaikan HDG didasarkan pada asumsi
kemampuan pembelian pemerintah melalui BULOG atas surplus beras pada panen
raya hanya sebesar 2 juta ton, padahal masih ada sekitar 1,9 juta ton yang belum
terserap pasar. Dengan demikian, efektivitas HDG pada musim panen raya sangat
ditentukan oleh dua instrumen yaitu : (1) kemampuan riil pembelian oleh BULOG
atau oleh pemerintah; (2) pengendalian impor.
Beberapa kebijakan yang diperlukan untuk mengefektifkan kedua
instrument pendukung HDG sebagai berikut :

Kebijakan memperbesar kapasitas rill penyimpanan beras.

Kebijakan pengendalian impor panen raya.
Advokasi gerakan penyimpanan beras oleh petani melalui media massa dan
penyuluhan.