FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

BENI TROJBICZ

FORMAO DE AGENDA E FORMULAO DE UMA POLTICA PBLICA NO

BRASIL:
o caso do Fundo Social do Pr-Sal

SO PAULO
2014

FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

BENI TROJBICZ

FORMAO DE AGENDA E FORMULAO DE UMA POLTICA PBLICA NO

BRASIL:
o caso do Fundo Social do Pr-Sal

Tese apresentada Escola de

Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getlio Vargas como
requisito para obteno do ttulo de
Doutor em Administrao Pblica e
Governo
Linha de Pesquisa: Transformao do
Estado e Polticas Pblicas
Orientadora: Profa. Dra. Maria Rita
Loureiro

SO PAULO
2014

Trojbicz, Beni.
Formao de agenda e formulao de uma poltica pblica no Brasil: o
caso do Fundo Social do Pr-Sal / Beni Trojbicz. - 2014.
215 f.

Orientador: Maria Rita Loureiro

Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.

1. Polticas pblicas - Brasil. 2. Brasil - Poltica econmica. 3. Petrleo Brasil - Legislao. 4. Pr-Sal. I. Loureiro, Maria Rita. II. Tese (CDAPG) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 35(81)

FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
BENI TROJBICZ
FORMAO DE AGENDA E FORMULAO DE UMA POLTICA PBLICA NO
BRASIL:
o caso do Fundo Social do Pr-Sal
Tese apresentada Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas como requisito para obteno do ttulo de
Doutor em Administrao Pblica e Governo
Linha de Pesquisa: Transformao do Estado e
Polticas Pblicas
Data de aprovao:
____/____/_______
Banca examinadora:
_________________________________
Profa. Dra. Maria Rita Loureiro (orientadora)
FGV-EAESP
_________________________________
Profa. Dra. Regina Slvia Viotto Monteiro Pacheco
FGV-EAESP
_________________________________
Prof. Dr. Fernando Luiz Abrcio
FGV-EAESP
_________________________________
Profa. Dra. Snia Miriam Draibe
Unicamp IE
_________________________________
Prof. Dr. Rubem Murilo Leo Rgo
Unicamp IFCH

Para a Ima

Agradecimentos

Esta tese encerra um perodo que representou para mim mudana muito importante.
Durante os ltimos seis anos, tive a oportunidade de entrar em contato com um novo
e apaixonante universo, do qual este texto, de certa forma, minha interpretao.
Gostaria de agradecer a todos aqueles que influenciaram na construo dela.
minha orientadora, Professora Maria Rita Loureiro, por ser um exemplo de
profissional, e em particular pelas intervenes precisas e esclarecedoras nesse
trabalho.
Ao meu orientador do mestrado, Professor Luiz Carlos Bresser-Pereira, pela
generosidade e pela acolhida intelectual.
professora Snia Draibe, que semeou as ideias que se transformaram neste
trabalho.
Aos professores Fernando Abrcio e Eduardo Marques, pelas intervenes
esclarecedoras na banca de qualificao.
Aos professores Ana Cristina Braga Martes, Claudio Couto, Eduardo Marques,
Fernando Abrcio, Fernando Limongi, George Avelino, Gisela Taschner (in
mermoriam), Jorge Gordin, Kurt Mettenheim, Lourdes Sola, Marta Arretche, Matthew
Taylor, Peter Spink, Regina Pacheco, e Valeriano Costa, pelo conhecimento
compartilhado.
FAPESP, pela acolhida ao projeto de pesquisa e pelo apoio financeiro.
EAESP-FGV e seus funcionrios, pela ajuda nas diferentes etapas da minha
trajetria na fundao.
Aos queridos amigos da GV, companheiros de angstias e conquistas.
Aos meus pais, pelo suporte incondicional.

RESUMO
Entender o processo que engendra o Fundo Social do Pr-Sal demanda
compreender a nova regulao do petrleo, aprovada em 2010. Esta tese
empreende anlise da trajetria da regulao do petrleo no Brasil, partindo da
aprovao da Lei do Petrleo (1997), e avalia como ideias e interesses interagem
com instituies vigentes, ao poltica e condies econmicas, para gerar nova
configurao setorial. Combinando viso abrangente do institucionalismo histrico
aos mtodos robustos do institucionalismo da escolha racional para determinao
das preferncias dos atores, este trabalho aponta para a determinao histrica das
escolhas dos agentes. Em termos empricos, mostra como as condies econmicas
foram determinantes na permeabilidade da poltica econmica brasileira aos
interesses representados pelas instituies multilaterais, esclarece a importncia do
volume de reservas de petrleo na determinao do novo marco regulatrio; e
aponta razo para a escalada de valor da Petrobras aps 1997.

Palavras chave: polticas pblicas, petrleo, pr-sal.

ABSTRACT
In order to understand the process that generates the Pre-Salt Social Fund, one
needs to fully comprehend the new 2010 Brazilian oil regulation. This thesis analyses
this regulation path, starting with the 1997 Oil Law (Lei do Petrleo), and evaluates
how ideas and interests interact with institutional framework, politics and economic
background, in order to create a new sectorial configuration. Combining Historical
Neo-Institutionalism broad view with the Rational Choice Neo-Institutionalism robust
methods for actors preferences modeling, this work points to actors preference
historical determination. In empirical terms, it shows how economic conditions were
critical for the Brazilian economic policy permeability to interests represented by
multilateral institutions, as well, it explains oil reserves importance in the process, and
finally points to a new reason for the Petrobras value increase after 1997.

Key words: public policy, oil, pre salt.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 TRAJETRIA DAS VARIVEIS INDEPENDENTES DO ESTUDO .............. 7

Figura 2 MARCO DE REFERNCIA PARA ANLISE INSTITUCIONAL .................. 24
Figura 3 NVEIS DE ANLISE E RESULTADOS ...................................................... 27
Figura 4 ENCADEAMENTO DE ARENAS DE AO PARA CONTRATO DE
CONCESSO COM O FIM DE EXPLORAR PETRLEO NO BRASIL .................... 29
Figura 5 REPRESENTAO SINTTICA DA TRAJETRIA HISTRICA QUE
VINCULA A CONFERNCIA DE BRETTON-WOODS CRISE DA DVIDA LATNOAMERICANA DE 1982 .............................................................................................. 37
Figura 6 ELEMENTOS RELACIONADOS QUEBRA DA HEGEMONIA DO
IDERIO NEOLIBERAL NA AMRICA LATINA NOS ANOS 2000........................... 47
Figura 7 EVOLUO DO LUCRO LQUIDO DA PETROBRAS ENTRE 1997 E 2009
(MILHES DE REAIS) .............................................................................................. 70
Figura 8 RESUMO DAS ESPECIFICIDADES DE PASES COM RIQUEZA NATURAL
ABUNDANTE .......................................................................................................... 113
Figura 9 QUADRO ESQUEMTICO DOS PRINCIPAIS ELEMENTOS DA DOENA
HOLANDESA .......................................................................................................... 114
Figura 10 FORMAS DE PROMOO DE EXPLORAO DE PETRLEO ........... 120
Figura 11 CLASSIFICAO DE REGIMES FISCAIS DE PETRLEO ................... 121
Figura 12 PARTICIPAO RELATIVA DO SETOR DE PETRLEO (PRODUO E
GS) NA FORMAO DO PIB DO BRASIL ENTRE 1997 E 2005 ........................ 139
Figura 13 LUCRO DA PETROBRAS PROVENIENTE DA EXPLORAOE
PRODUO (EM MILHES DE REAIS) ................................................................ 140
Figura 14 COMPARAO ENTRE REA LICITADA E CONCEDIDA NOS LEILES
DA ANP (EM KM2) .................................................................................................. 142
Figura 15 PREO POR BARRIL DE PETRLEO BRENT E WTI EM DLARES
CORRENTES, SRIE HISTRICA DE 1997 A 2009 ............................................. 143
Figura 16 COMPARAO INTERNACIONAL DA TAXA EFETIVA DE IMPOSTOS
SOBRE EXPLORAO DO PETRLEO PARA PROJETOS DE ALTO E BAIXO
CUSTO .................................................................................................................... 143
Figura 17 PARTICIPAO DE PASES SELECIONADOS NA RENDA
PETROLFERA, COMPARAO ENTRE 2002 E 2007 ......................................... 144
Figura 18 REPRESENTAO ESQUEMTICA DA APROVAO DA LEI DO
PETRLEO ............................................................................................................. 146
Figura 19 RANK DAS MAIORES RESERVAS PROVADAS DE PETRLEO POR
PAS EM 2011, EM BILHES DE BARRIS ............................................................. 150
Figura 20 REPRESENTAO ESQUEMTICA DA APROVAO DO MARCO
REGULATRIO DO PR-SAL (2010) .................................................................... 161
Figura 21 PROCESSO DE GERAO DOS PROJETOS DE LEI PARA O NOVO
MARCO REGULATRIO ........................................................................................ 165

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Hipteses sobre atores, segundo a teoria de comportamento do homo
economicus ............................................................................................................... 26
Tabela 2 Evoluo do lucro lquido da Petrobras entre 1997 e 2009, em milhes de
reais .......................................................................................................................... 80
Tabela 3 . Beneficiados e lesados no setor do petrleo marcos regulatrios de
1997 e 2010 .............................................................................................................. 88
Tabela 4 Resultado da balana comercial brasileira ............................................... 102
Tabela 5 Evoluo dos indicadores da vulnerabilidade externa brasileira .............. 103
Tabela 6 Crescimento do PIB e do PIB per capita brasileira entre 1994 e 2010 ..... 106
Tabela 7 Arrecadao de participaes governamentais na indstria do petrleo no
Brasil entre 1998 e 2009, em milhares de reais de 2009 ........................................ 138
Tabela 8 Anlise de cenrios para estimativas de volume de petrleo do pr-sal .. 152
Tabela 9 Sntese de atores, posies e estratgias e espaos institucionais na
aprovao do marco regulatrio do pr-sal ............................................................. 184

SUMRIO
Introduo ................................................................................................................... 1
Referencial terico, problemas de pesquisa e premissas ........................................ 8
Metodologia e Hipteses de Pesquisa ..................................................................... 9
Captulo 1 - Referencial terico ................................................................................. 17
Combinando Neoinstitucionalismos ....................................................................... 18
Aumentando a faculdade explicativa terica ao objeto emprico: o conceito de
gerao de trajetria ........................................................................................... 20
Aprofundando a anlise das conjunturas crticas: o Institutional analysis and
Development Framework, de Elinor Ostrom .......................................................... 22
Arenas de ao .................................................................................................. 23
Nveis de anlise ................................................................................................ 26
Padres de interao ......................................................................................... 27
Variveis independentes que afetam a Arena de Ao ..................................... 29
Captulo 2 - Gnese e declnio da hegemonia do iderio neoliberal ......................... 33
De Bretton-Woods crise da dvida de 1982 ........................................................ 33
Crise da dvida externa em 1982 ........................................................................... 37
Iderio neoliberal no Brasil .................................................................................... 42
O declnio da hegemonia do iderio neoliberal ...................................................... 44
Papel do Estado na economia ........................................................................... 45
Relao entre Estado e sociedade: Welfare State ............................................. 48
Situao atual do iderio neoliberal e a concepo de novo paradigma de
desenvolvimento .................................................................................................... 50
Ideias e interesses na mudana do marco regulatrio do petrleo no Brasil ......... 52
Captulo 3 - Marco institucional ................................................................................. 56
Legislao.............................................................................................................. 56
Organizaes......................................................................................................... 63
Petrobras............................................................................................................ 63
ANP .................................................................................................................... 72
CNPE ................................................................................................................. 75
EPE .................................................................................................................... 76
Captulo 4 - Ao poltica .......................................................................................... 78
A ao poltica e a Lei do Petrleo ........................................................................ 79
Processo nas instituies polticas ..................................................................... 79

Ao de grupos de interesse na aprovao da Lei do Petrleo ......................... 83

Ao poltica relacionada ao novo marco regulatrio ps-pr-sal ......................... 85
Instituies formais ............................................................................................ 85
Grupos de interesse ........................................................................................... 87
Captulo 5 - Contexto econmico nacional ................................................................ 91
Governo Fernando Henrique Cardoso ................................................................... 92
Controle inflacionrio.......................................................................................... 93
Ajuste Fiscal ....................................................................................................... 95
Baixo Crescimento Econmico .......................................................................... 96
Ausncia de boom de commodities ................................................................... 97
Baixa capacidade de investimento do Estado .................................................... 98
Governo Lula ......................................................................................................... 99
Auge da expanso commodities ...................................................................... 100
Estado com muitos recursos e superao das presses fiscais ...................... 101
Inflao controlada ........................................................................................... 104
Crescimento econmico ................................................................................... 105
Captulo 6 - Referencial terico sobre gerenciamento de rendas minerais ............. 110
A maldio dos recursos naturais ........................................................................ 110
Questes Econmicas ..................................................................................... 113
Questes polticas ............................................................................................ 117
Regimes fiscais para explorao do petrleo ...................................................... 118
Principais atores ............................................................................................... 119
Sistemas fiscais ............................................................................................... 119
Fundos de estabilizao e poupana .................................................................. 123
Captulo 7 - Gnese da Lei do Petrleo (1997) ....................................................... 126
A importncia das ideias ...................................................................................... 126
Ao poltica e o duplo efeito da agenda de estabilizao .................................. 127
As condicionantes do status quo ......................................................................... 128
ncoras institucionais .......................................................................................... 132
Elementos da reforma do setor do petrleo e suas inter-relaes....................... 133
Pontos importantes da Lei do Petrleo ................................................................ 134
Resultados do modelo ......................................................................................... 138
Captulo 8 - O marco regulatrio do pr-sal de 2010 .............................................. 147

Gerao do marco regulatrio de 2010 ............................................................... 147

Enfraquecimento do iderio neoliberal ............................................................. 147
Aumento do tamanho das reservas ................................................................. 149
Cenrio econmico .......................................................................................... 153
Institucional ...................................................................................................... 154
Ao Poltica .................................................................................................... 157
Mudana do marco regulatrio: resultado de choque exgeno ou questo
poltico-ideolgica? .......................................................................................... 161
Processo de mudana do marco regulatrio ....................................................... 164
O novo marco regulatrio do pr-sal ................................................................... 168
Cesso onerosa ............................................................................................... 168
Pr-sal petrleo S. A. (PPSA) .......................................................................... 171
Regime fiscal de Partilha da Produo ............................................................ 172
Fundo Social do Pr-Sal .................................................................................. 176
Atores, Posies e estratgias e Espaos institucionais na mudana do marco
regulatrio ........................................................................................................ 182
Implicaes do novo marco regulatrio ............................................................... 185
Ausncia de leiles implica diminuio da rea explorada .............................. 185
Poltica de contedo local mnimo .................................................................... 188
Participao mnima da Petrobras em 30% em todos os blocos ..................... 190
Aumento do intervencionismo estatal e mudana de papel do setor privado... 192
Concluso ............................................................................................................... 194
Implicaes da nova legislao ........................................................................... 196
Apndice - Lista de Entrevistados ........................................................................... 200
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................ 201

INTRODUO
Em seu discurso de posse, a presidente Dilma Rousseff referiu-se ao pr-sal1 como
fonte de recursos a ser utilizada para melhorar os servios pblicos, reduzir a
pobreza e conservar o meio ambiente:
O meu governo ter a responsabilidade de transformar a enorme riqueza
obtida no pr-sal em poupana de longo prazo, capaz de fornecer s atuais
e s futuras geraes a melhor parcela dessa riqueza, transformada, ao
longo do tempo, em investimentos efetivos na qualidade dos servios
pblicos, na reduo da pobreza e na valorizao do meio ambiente.
Recusaremos o gasto apressado, que reserva s futuras geraes apenas
as dvidas e a desesperana. (Discurso de posse da Presidente Dilma
Rousseff, 1 de janeiro de 2011).

Trata-se de um discurso com clara inclinao social-democrata, uma vez que o

ponto de partida a distribuio social dos resultados do crescimento econmico.
Como indica Przeworski (1991), na social-democracia, o Estado no busca controlar
os meios de produo, mas sim garantir que a sociedade usufrua desses avanos.
Dentro da tradio brasileira, trata-se de nova orientao para as polticas de
desenvolvimento econmico e os vnculos delas com o bem-estar social. Tal diretriz
tem origem na Constituio de 1988 (DRAIBE, 2003), mas somente passa a ocupar
posio central na agenda pblica durante o governo Lula (CUNHA ET AL., 2008;
HUNTER ET AL., 2007 apud PEDROTI, 2011), que se diferenciou dos anteriores,
pela articulao entre crescimento econmico e social (SINGER, 2009). E o Fundo
Social do pr-sal um dos exemplos de poltica pblica que segue essa linha.
No Brasil, em virtude da descoberta das jazidas do pr-sal, o Poder Executivo
concebeu quatro projetos que se converteram em trs leis.

1
Localizao geolgica de rochas e reservatrios petrolferos sob a crosta terrestre abaixo da camada de sal,
com profundidades que variam entre 4.000 a 6.000 metros no subsolo ocenico e lminas dgua de 1.000 a
2.000 metros (LUCAS, 2013:126. Em 2006, descobriram-se, no Brasil, reservas que podem tornar o pas um
dos maiores produtores mundiais de petrleo e gs natural. A extrao de hidrocarbonetos a localizados
demanda tecnologia avanada.
1

A de n 12.276, de 30 de junho de 2010, que autoriza a Unio a ceder

onerosamente Petrobras o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de
petrleo e gs natural nas reas no concedidas do pr-sal, teve como
consequncia o aumento da participao do governo na propriedade da Petrobras,
importante capitalizao dessa empresa e possibilidade de ela apropriar-se de
excedente vultoso.
A Lei n 12.304, de 2 de agosto de 2010, autorizou o Poder Executivo a criar,
vinculada ao Ministrio das Minas e Energia, a Empresa Brasileira de Administrao
de Petrleo e Gs Natural Pr-Sal Petrleo S.A. (PPSA), pblica, cujas atribuies
compreendem gerir, fiscalizar e representar a Unio em todos os contratos de
partilha assinados pelo referido ministrio, mas no explorar.
Finalmente, promulga-se a Lei n 12.351, de 22 de dezembro de 2010, que cria o
Fundo Social, de investimento, para o qual se direcionar parte dos recursos
derivados das rendas minerais, e estabelece o regime de partilha para explorar e
produzir as jazidas do pr-sal e de outras reas estratgicas (BERCOVICI, 2011).
O Fundo Social tem a finalidade de constituir fonte de recursos para o
desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos de combate
pobreza e desenvolvimento (sic), especificamente, nas reas de educao, cultura,
esporte, sade pblica, cincia e tecnologia, meio ambiente e mitigao e adaptao
(sic) s mudanas climticas. (art.47), mas tambm de evitar distores
macroeconmicas e de criar equidade intergeracional por meio da poupana de
longo prazo (art.48, 50 e 51). Haver predominncia do Poder Executivo no controle
desse fundo, j que o Legislativo receber apenas relatrios de desempenho a
respeito das atividades ligadas a ele (art.52, 58 e 59). Por fim, ainda no se
determinou o percentual destinado ao Fundo sobre o montante de recursos advindos
da explorao do pr-sal (art.49), que so, na realidade, objeto de intensa disputa
tanto das unidades federativas entre si, como entre elas e a Unio.
Dentre as fontes (Art.49), a que tem maior potencial para produzir recursos para o
Fundo Social a resultante da comercializao de hidrocarbonetos, que somente
fluir para esse fundo em longo prazo, porque se trata de receita caracterstica do
regime de partilha, cujas reas de explorao se leiloaram em outubro de 2013. Por

outro lado, em curto e mdio prazo predominam os contratos de concesso em que

a apropriao estatal baixa e a redistribuio bastante descentralizada.
Para entender a formao de agenda e formulao da poltica pblica do Fundo
Social do Pr-Sal, esta tese ter como escopo as trs leis aprovadas em 2010. Isso
se deve ao fato de que o entendimento dos outros elementos da lei so necessrios
para apreender como o Fundo Social pode contribuir para os objetivos mencionados
pela presidente em seu discurso inaugural. Nesse sentido, o Fundo Social o
elemento da legislao que mais se aproxima dos objetivos ressaltados no discurso
e, os outros aspectos da regulao so intermedirios para o fim estabelecido.
O discurso da presidente sugere tambm que um estudo das experincias com
rendas minerais precedeu o desenho do modelo brasileiro de explorao dos
recursos advindos do pr-sal, uma vez que esse modelo se assemelha ao
noruegus, considerado paradigma para o gerenciar essas riquezas. De fato, a
soluo nrdica reputada como a mais bem-sucedida da atualidade, porque por
ela se superaram os problemas decorrentes da explorao do petrleo e logrou-se
atingir alto crescimento e baixa desigualdade de renda. (MELHUM ET AL., 2012)
No trivial o gerenciamento das rendas minerais e abundante, na literatura, a
referncia maldio dos recursos naturais, isto , presena de consequncias
negativas que acompanham a explorao do ponto de vista econmico, poltico e
social.
Na rea econmica, o fenmeno da doena holandesa costuma ter maior
destaque. Consiste na valorizao do cmbio, oriunda de macia entrada de divisas,
provenientes da exportao da commodity extrada, o que torna os produtos de
outros setores da economia pouco competitivos em relao aos estrangeiros e
provoca atrofia. Do ponto de vista poltico, os efeitos negativos ocorrem em razo de
conflitos, motivados por interesses de vrios e distintos agentes, atrados pelo alto
valor de tais recursos. Do ponto de vista social, tende a aumentar a desigualdade
existente, ao se privilegiarem grupos e regies mais diretamente relacionados
atividade extrativista, o que prejudica a coeso social e tambm acarreta distores
de renda regional (ASFAHA, 2012; HINOJOSA ET AL., 2012; RIESCO, 2008;
UNRISD, 2010; UNRISD, 2008).

Existem muitas experincias de administrao das rendas minerais com diferentes

solues e possveis aprendizagens. A Noruega um exemplo de pas socialdemocrata em que instituies fortes, que incentivam a transparncia e a
responsabilizao poltica dos governantes, levaram a um resultado positivo para a
sociedade como um todo (MELHUM ET AL., 2012). O caso chileno espelha modelo
mais firmado na lgica do mercado, com resposta favorvel do ponto de vista social2
(GUAJARDO, 2012), mas deixa dvidas quanto apropriao privada de grande
parte dessa riqueza. (RIESCO, 2008). Outras ocorrncias, como na Botswana e na
Indonsia, so positivas do ponto de vista econmico, mas sem distribuio social.
(ACEMOGLU ET AL., 2001; ASCHER, 2012, UNRISD, 2008) Finalmente, a Nigria
registra que o mau gerenciamento desse processo tem influncia nociva no arranjo
econmico, poltico e social. (ADSN, 2012; UNRISD, 2008)
O rendimento atingido com as riquezas minerais pode ser importante para o Estado
financiar o bem-estar (UNRISD, 2010).O trecho do discurso de posse da Presidente
Dilma, aqui mencionado, expressa tal postura. No entanto outros fatores, cuja
dinmica igualmente fundamental, tambm afetam o emprego desses recursos.
Dada nossa falta de compreenso desse processo, podemos compar-lo a caixaspretas, conforme j citado na literatura (MAHONEY, 2005; PIERSON, 2004), ao nos
referirmos a momentos de mudana capazes de provocar trajetrias de difcil
reverso.
Nesse sentido, esta tese se incumbir de ensaiar a abertura da caixa-preta. Em
outras palavras, o presente trabalho tem como objetivo analisar mudanas no
modelo de gerenciamento das rendas minerais no Brasil entre 1997 (ano da Lei do
Petrleo) e 2010 (momento da promulgao de trs novas leis que regulamentaram
a explorao do pr-sal). Pretendemos explicar aqui no s por qu, mas tambm
como ocorreu o percurso entre esses dois marcos legais, cada um considerado
representante de modelos regulatrios distintos.
Entender como isso se d essencial porque a aprovao dessas regulaes indica
pontos de inflexo na histria do setor do petrleo, momentos de entrelaamento de
novos fatores. Compreender o porqu disso permite identificar as causas das
4
2

O IDH do Chile superior ao esperado em relao ao seu nvel de renda (HUJO, 2012:14).

transformaes, ao passo que atinar com o como possibilita avaliar a forma com que
tais elementos se inter-relacionam para acarretar mudanas, ou seja, ter acesso aos
mecanismos causais (ELSTER, 1989) que agem quando da concepo da nova
conjuntura crtica (PIERSON, 2004).
Concretamente, com base na premissa de que a Lei do Petrleo de 1997 exprime
um paradigma diferente do que se props na de 2010, esta tese procurar mostrar o
processo pelo qual os diversos atores envolvidos nesse tema se articularam e, para
tanto, considerar o marco institucional ento existente, a nova conjuntura crtica e
os novos contextos poltico-econmicos domstico e internacional. Assim, o objeto
emprico desta pesquisa a anlise detalhada do percurso do gerenciamento das
rendas do petrleo entre 1997 e 2010, com a finalidade de elucidar o modo com que
isso ocorreu.
Especificamente, os elementos constitutivos do marco regulatrio de 1997,
conjuntamente aprovados em 6 de agosto de 1997, so:

quebra do monoplio estatal sobre as atividades de explorao e produo

de petrleo;

instaurao do regime de concesso para explorar petrleo;

criao da ANP (Agncia Nacional do Petrleo);

criao do CNPE (Conselho Nacional de Poltica Energtica).

Conforme j expusemos, os elementos constitutivos do marco regulatrio de 2010

so:

cesso onerosa de rea do pr-sal Petrobras aprovada em 30 de junho;

criao da Pr-Sal Petrleo S.A. (PPSA), empresa gerenciadora dos

contratos de partilha aprovada em 2 de agosto de 2010;

instalao do regime de partilha para explorar petrleo em reas estratgicas

aprovada em 22 de dezembro de 2010;

constituio do Fundo Social do pr-sal - aprovada em 22 de dezembro de

2010.

Observe-se que o marco regulatrio de 2010 aplicado somente ao pr-sal e reas

consideradas estratgicas pelo governo. Para outras exploraes, continua a viger a
Lei de 1997.

Este trabalho quer ressaltar a relevncia das ideias, o que no significa que elas
estejam desvinculadas de interesses, mas que podem ser referncias cognitivas que
assinalam solues em determinado momento histrico para problemas relevantes
para os interesses a que elas se vinculam. Por outro lado, afirmar a importncia
delas admite considerar a autonomia relativa do Estado e de sua burocracia em
relao aos interesses societrios na formulao das polticas pblicas (HALL, 1993;
GOUREVITCH, 1986; MAHONEY, 2005).
No caso brasileiro, o contexto econmico condiciona a relao entre ideias e
interesses, visto que ele que determina a capacidade de investimento do governo.
Especialmente porque governos de democracias emergentes de mercado
(WHITEHEAD, 2002), como o do Brasil, estiveram submetidos dupla constrio no
perodo em anlise, o que passamos a explicar.

No momento em que ocorre uma transformao na ordem poltica e a

atribuio de maior poder s populaes locais, ou seja, a um eleitorado de
massa -, os governos de muitas das novas democracias passaram a
depender do acesso aos mercados internacionais de capital para manter a
estabilidade econmica e uma taxa de investimentos compatvel com
crescimento sustentvel. Estas, por sua vez, eram condies necessrias
para responder a outras demandas do eleitorado, que associava
democracia tambm melhora em seu nvel de bem-estar, ao pagamento
da dvida social e estabilidade econmica (SOLA, KUGELMAS e
WHITEHEAD, 2002 apud SOLA, 2011).

A legitimao do governo pela populao est imbricada na prpria capacidade de

ele produzir crescimento econmico. A necessidade de investimento estrangeiro
para esse fim pressupe uma situao internacional em que grupos que controlam o
acesso aos recursos tm maior poder para impor opinies. Desse modo, o contexto
econmico domstico tem influncia sobre a insero internacional do Brasil e
permite ou no maior independncia quanto s polticas adotadas, em especial as
econmicas.

Ao lado das ideias e do contexto econmico, as instituies e a ao ou luta

poltica concreta (politics) integram o conjunto de variveis independentes deste
estudo. Considera-se a descoberta do pr-sal como choque exgeno. A figura 1
resume as variveis independentes e dependente deste trabalho.

Varivel
dependente

1997

Marco regulatrio petrleo

(varivel dependente)

Contexto ideolgico
internacional

Quebra do monoplio da
Petrobrs

Regime de Concesso

Criao da ANP

Criao do CNPE

Hegemonia neoliberal
Ajuste fiscal

Variveis independentes

Pouco crescimento econmico

Contexto econmico nacional Inflao recente

Estado com poucos recursos

Ausncia de boom de commodity

Contexto poltico nacional

Coalizo: PSDB+DEM+PTB;
depois PMDB+PPB

FHC

Legislao Getulista

Marco institucional

Monoplio Petrobrs

Importncia das reservas

Medianas

2010
Cesso onerosa

Regime de partilha
Criao da PPSA

Fundo Social

Crise financeira de 2008 e

enfraquecimento do iderio
neoliberal
Ausncia de ajuste fiscal

Alto crescimento econmico

Inflao controlada

Estado com muitos recursos

Auge na expanso commodity

Coalizo:
PT+PMDB+PSD+partidos de
esquerda

Lula

Papel Dilma

ANP fraca

Petrobrs fortalecida

CNPE e EPE
Pr-Sal

FIGURA 1 TRAJETRIA DAS VARIVEIS INDEPENDENTES DO ESTUDO

A metodologia adotada ser o estudo de caso nico por meio do process tracing e a
anlise se basear em processos que vinculam o status quo de 1997 aos resultados

em 2010, observado um fato novo a descoberta do pr-sal e a mudana de

posio do pas na economia global ps-crise de 2008, com consequente
enfraquecimento do iderio liberal.

REFERENCIAL TERICO, PROBLEMAS DE PESQUISA E PREMISSAS

Esta pesquisa compreende o perodo que vai da aprovao da Lei do Petrleo em

1997 do novo marco regulatrio em 2010.
O Neoinstitucionalismo Histrico (NIH) tem grande capacidade esclarecedora para
analisar estgios de longa durao (mais de dez anos), mas falha na explicao da
escolha dos atores, j que trata as pocas de conjunturas crticas como momentos
de contingncia, com previsibilidade quase nula. Para elucidar essas pocas,
utilizaremos o Neoinstitucionalismo da Escolha Racional (NIER), que dispe de
instrumentos para apreender as escolhas dos atores (MAHONEY, 2005). Portanto o
referencial terico proposto combinar o NIER e NIH. Para anlise das ocasies de
deciso, usaremos o Institutional Analysis and Development Framework (IAD),
marco de referncia desenvolvido por Elinor Ostrom (2007), para estudo de
questes relacionadas a bens pblicos e a recursos naturais.
Assim, o objetivo terico desta tese originar anlise institucional que logre
combinar a perspectiva histrica do NIH e a anlise do NIER para explicar os
choques exgenos responsveis pela mudana.
O objetivo emprico deste trabalho entender a formao de agenda e formulao
do Fundo Social do pr-sal. Porm, para lograr tal compreenso, ser necessrio
abordar o processo de modificao do marco regulatrio do petrleo na totalidade.
Isso se deve interconexo entre os diferentes aspectos dessa regulao, na qual o
Fundo Social o elemento mais prximo da motivao do governo em mudar,
enquanto os outros elementos apresentam carter intermedirio para atingir tais
intentos.
Algumas premissas nortearam nosso trabalho. Em primeiro lugar, do ponto de vista
terico, considera-se que a origem do novo marco regulatrio do petrleo tem razes

histricas e instituies influem sobre o resultado das polticas pblicas. Alinhado a

esse primeiro posicionamento, considera-se a descoberta do petrleo no pr-sal
choque exgeno que propiciou conjuntura crtica que modificou a trajetria da
poltica pblica.
Em terceiro lugar, estima-se que a criao do novo marco regulatrio baseou-se na
literatura sobre gerenciamento das rendas minerais em geral e no modelo
noruegus em particular.
Em ltimo lugar, supe-se que apesar de os formuladores de poltica pblica
explicarem a necessidade de haver novo marco regulatrio para o petrleo em razo
da descoberta do pr-sal, para determinar a poltica pblica resultante disso
necessrio considerar, no estudo, estrutura institucional, ao poltica, polticas
pblicas vigentes e constries do cenrio econmico.
Em consequncia disso, as questes centrais que norteiam este trabalho so:

Questo terica: Analisar, pela conjugao dos instrumentos analticos do

NIH e do NIER, processos histricos em que ocorrem mudanas.

Questo emprica: Explicar por que e como ocorreu a transformao do

marco regulatrio do petrleo no Brasil.

METODOLOGIA E HIPTESES DE PESQUISA

Esta tese utiliza metodologia de caso nico (within-case), mediante o mapeamento

de processos (process tracing). A coleta de informaes se alicerar em fontes
secundrias e primrias. (O apndice 1 apresenta a lista de entrevistados.)
Em primeiro lugar, a escolha do estudo de caso como estratgia para a anlise
deve-se s vantagens desse mtodo no tratamento de processos que envolvem
conjunturas crticas, por causa da avaliao pormenorizada e holstica, que permite
deslindar o modo como mecanismos causais operam em contextos especficos.
Especialmente os que se utilizam do process-tracing so adequados para explicar
eventos

raros

auxiliar

na

descoberta

de

variveis

pouco

aparentes.

10

Adicionalmente, podem tambm ajudar a investigar efeitos de interao no perodo

de contingncia da conjuntura crtica (GEORGE ET AL., 2005). Por fim, tm maior
afinidade com objetivos de pesquisa em que se formulem hipteses, em que haja
validade interna, em que o entendimento causal seja dos mecanismos e em que se
aprofunde a abrangncia da proposio (GERRING, 2007).
O estudo de caso nico (within-case) diferencia-se do comparado (cross-case) por
ser mais minucioso, o que permite que se averiguem mecanismos causais em
profundidade e se sobrepujem limitaes inerentes aos outros, em vista de oferecer
especificao detalhada dos processos de interesse (MAHONEY, 2003).
O process tracing um dos meios indicados para identificar mecanismos
intervenientes, vnculo entre varivel explicativa e varivel independente (MAHONEY
ET AL., 2007). Trata-se de mtodo crucial na viabilizao de anlises de n pequeno
(TILLY, 1997), porque faculta diferenciar correlaes de condutas causais.
(MAHONEY, 2003).
Em situaes em que se identificam mltiplos efeitos de interao, em que difcil
explicar resultados com duas ou trs variveis independentes, o processo tracing
apresenta-se como mtodo bem equipado para verificao de teorias (HALL, 2003).

O mtodo process tracing busca identificar processo interveniente causal

cadeia causal e mecanismo causal entre variveis independentes e
resultado da varivel dependente. (GEORGE e BENNETT, 2005:206;
traduo nossa).
O estudo do processo que leva a determinado resultado permite restringir
suas causas potenciais, forando o analista a avaliar caminhos causais
alternativos e a mapear os caminhos causais pertinentes ao resultado
encontrado em anlises de caso nico (idem, 2005:207; traduo nossa).

O process tracing pode distinguir mltiplas rotas, que auxiliam na identificao de

equifinalidade (mltipla convergncia) e especificam caminhos que levam a
resultados similares em casos diferentes, elementos para a construo de teoria
tipolgica. Alm disso, o process tracing enriquece teorias gerais em virtude da
eficcia para explicar casos cujos resultados a teoria no esclarece adequadamente.
Tambm admite a criao de generalizaes de contingncia, que identificam
condies em que o resultado alternativo ocorre. O desenvolvimento dessas

11

generalizaes de escopo limitado uma forma de teoria de mdio alcance.

(GEORGE ET AL., 2005).
Para a utilizao desse mtodo, preciso alguns critrios. Em primeiro lugar,
necessrio indicar o ponto de incio e o do fim da anlise (FALLETI, 2006). O
recomendado que o de incio seja a ltima conjuntura crtica antes do evento a ser
estudado (COLLIER e COLLIER, 1991). No nosso caso, trata-se da Lei do Petrleo,
de 1997. Em segundo lugar, a abordagem indica que a explicao dos resultados
de interesse deve ser feita voltando-se no tempo, e identificando-se os eventoschave, processos ou decises que vinculam as causas com o resultado (FALLETI,
2006:5). Por ltimo, usar essa estratgia implica reconstruir uma cronologia explcita
da sequncia de fatos que constituem o processo de interesse, o que requer uma
conceptualizao precisa sobre os tipos de eventos que constituem ou no esse
processo (FALLETI, 2006:6).
O process tracing fornece base segura para inferncia causal somente se lograr
estabelecer caminho ininterrupto e vincular as pretensas causas aos efeitos
observados. Variveis intervenientes com resultados contrrios aos esperados
enfraquecem (mas no invalidam) caminho causal e hiptese que nele se baseiam
de forma nica. Na falta de informaes ou de prescries pormenorizadas, o
process tracing somente autoriza concluses provisrias. Outra limitao dele a
existncia de mais de um mecanismo correspondente com determinada evidncia
de process tracing, o que torna difcil determinar qual dos mecanismos causal e
qual esprio. Ainda assim, esse procedimento leva a eliminar algumas explicaes
e garante inferncias para construir teorias ou formular polticas (GEORGE ET AL.,
2005:222).
Este trabalho partiu de trs hipteses de pesquisa, que identificam questes
importantes e no esclarecidas na formao de agenda e formulao da nova
poltica pblica do petrleo de 2010.
A primeira delas trata da relao entre as ideias e o contexto econmico nacional,
enquanto determinantes da legislao do petrleo aprovada. Segundo esta hiptese,
a trajetria da hegemonia neoliberal no Brasil condicionada pelo contexto
econmico domstico, o que afeta a posio do pas no sistema internacional e o

12

torna mais dependente dos interesses internacionais nos anos 1990 e menos nos
anos 2000.
Para o resultado da pesquisa, foi de grande valia a identificao do Brasil como
democracia emergente de mercado (WHITEHEAD, 2002), conceito que indica
dupla constrio s quais se submeteram as elites polticas: necessidade de
compatibilizar demandas do eleitorado por maior bem-estar e estabilidade
econmica para exigncias do mercado como condio para captar capital
internacional (SOLA, 2011). Por outro lado, identificamos a relevncia da situao
internacional do Brasil nas reformas orientadas para o mercado, entre elas a do
setor petrolfero. Conhecer nossa maior dependncia do capital externo na dcada
de 1990 e menor na dcada de 2000 crucial para entender a permeabilidade do
governo s demandas dos detentores dos recursos para investimentos. Essa
dinmica explica a importncia da economia para se determinar a vulnerabilidade do
Brasil no exterior, esta, por sua vez, decisiva na faculdade de o Estado impor as
preferncias diante dos interesses externos.
Na dcada de 1990, a ideologia neoliberal era hegemnica nas instituies
multilaterais que regulavam tanto o acesso a recursos externos como a avaliao de
detentores

de

capitais

estrangeiros

sobre

Brasil.

Essas

organizaes

condicionavam adoo dos prprios preceitos a aprovao ao pas. Isso se torna

ainda mais relevante medida que a continuidade do governo depende do sucesso
eleitoral, vinculado ao sucesso econmico.
Portanto a trajetria do iderio neoliberal no Brasil condicionou-se ao contexto
econmico nacional. Os governos FHC foram marcados por situao difcil, em que
a atrao dos investimentos necessrios para impulsionar a economia dependia do
aval das instituies multilaterais, ento dominadas pela ideologia neoliberal. Parte
significativa da prevalncia dessas ideias deveu-se influncia que as instituies
internacionais exerceram sobre o pas. Por outro lado, nos anos do governo Lula
esse contexto melhorou significativamente, o que possibilitou maior independncia
na adoo de polticas econmicas em relao s instituies multilaterais.
Nossa segunda hiptese dizia respeito relao entre volume de reservas de
petrleo e modificao do marco regulatrio em 2010. Em especfico, acreditava-se
que a descoberta de enormes reservas de petrleo no pr-sal motivou, em 2010, a

13

modificao do marco regulatrio. A pesquisa de campo corroborou a importncia da

descoberta do pr-sal na modificao do marco regulatrio, no entanto essa relao
mais complexa do que inicialmente pensamos e a explicitaremos a seguir por meio
de cinco argumentos.
O primeiro que a relao risco-recompensa estabelecida no marco regulatrio de
1997 implicava alta compensao ao concessionrio, para incentivar investimento
no pas, onde o risco de encontrar poos secos era bastante superior ao presente no
polgono do pr-sal.
Em segundo lugar, a legislao de 1997 no atribuiu ao petrleo o status de bem
estratgico na pauta de exportaes do pas, da forma como ele considerado em
pases exportadores, como a Arbia Saudita ou Venezuela. Por isso, o intuito da
legislao foi mobilizar a explorao o mais rpido possvel, para elevar
investimentos e o ingresso de recursos na economia.
No

houve

considerao

por

aes

redistributivas

regionais,

sociais

ou

intergeracionais alinhadas com a literatura da maldio dos recursos minerais. Isso

se deve ao fato de que essa maldio ocorre em pases em que exista abundncia
de riquezas naturais. A doena holandesa, por exemplo, sobrevm pela entrada
macia de divisas estrangeiras, suficientes para gerar distores na taxa de cmbio,
O que no sucede no caso de pases com reservas limitadas.
Em terceiro lugar, o regime de concesso no reivindicava investimento do Estado,
o que lhe propiciava liberar recursos para outras aes. Isso se refere relao
risco-retorno de pas com reservas medianas.
Em quarto lugar, a relao risco-retorno mencionada tambm visava a arrecadar
mais e a dinamizar a economia pela expanso dos investimentos no setor.
Finalmente, a tendncia de baixa da cotao do petrleo daquele perodo tambm
motivou implementar relao risco-retorno que estimulasse crescimento de
explorao e esgotamento das reservas o mais rpido possvel.
A terceira hiptese diz respeito Petrobras, importante ator do processo em anlise,
e que, aps a aprovao da legislao de 1997, teve substantivo incremento em
termos de valor de mercado. Nesse sentido, supunha-se que apesar de representar

14

a quebra do monoplio da estatal sobre a explorao de petrleo no pas, o marco

regulatrio de 1997 tornou-se extremamente favorvel empresa em decorrncia de
se haver valorizado a cotao do petrleo e renovado a capacidade organizacional.
Essa hiptese foi modificada pela conexo de elementos fornecidos, no
confrontados, de diferentes autores.
notrio que do perodo de vigncia do marco regulatrio de 1997 at a descoberta
do pr-sal elevou-se demasiadamente o valor de mercado da Petrobras. A literatura
atribui isso ao marco regulatrio em si, mas no sentido de ele ter permitido
Petrobras concentrar-se nas atividades de explorao e produo. Alm disso,
indicam-se, como elementos de influncia, o incremento dos preos do petrleo, as
modificaes na governana e a gesto da empresa, a alta expertise tcnica e o
aumento do potencial exploratrio brasileiro (FELIPE, 2011; SOUZA ET AL., 2013;
PIRES ET AL., 2013; PIRES ET ALLII., 2013).
Esta tese assinala outro motivo para a valorizao da Petrobras. Como veremos em
maior detalhe, a Lei do Petrleo tem, como caracterstica, o fomento atividade
exploratria do petrleo no pas e, para isso, concede grandes incentivos s
concessionrias, no entanto esse estmulo tem tambm, como resultado, reduzir a
participao do Estado na apropriao das rendas minerais.
Desse modo, a lucratividade das exploraes das concessionrias foi bastante alta
e, por causa da predominncia da Petrobras no setor, grande parte desse
favorecimento foi apropriado pela estatal, o que explicaria parte da escalada dos
valores de mercado da empresa.
Nesse perodo observa-se, alm do maior crescimento da produo nacional de
petrleo, grande valorizao dos preos, itens que acarretam aumento do excedente
gerado pela explorao e foram responsveis pelo maior volume das rendas
minerais do petrleo brasileiro. Todavia o Estado no logrou melhorar a prpria
participao no total dos recursos, objetivo alcanado por parte significativa dos
pases exportadores de petrleo.
Em suma, o perodo posterior aprovao da Lei do Petrleo assiste ao aumento do
volume produzido no pas e ao excepcional aumento das cotaes do produto, no
entanto a legislao vigente no pas no permitiu que o Estado brasileiro se

15

beneficiasse desses incrementos, j que, em grande medida, transferia-os para a

concessionria. A posio de domnio da explorao de petrleo brasileiro pela
Petrobras possibilitou-lhe ser destino da maior parte desse excedente, o que explica
a valorizao que a empresa alcanou nesse nterim.

Este trabalho est estruturado da seguinte forma: aps esta introduo, o captulo 1
descreve o referencial terico usado para anlise do processo de modificao do
marco regulatrio do petrleo, por meio da conjugao do NIH e do NIER,
instrumentado pelo IAD, de Elinor Ostrom (2007).
O captulo 2 descreve o trajeto histrico do iderio neoliberal depois das decises
tomadas em Bretton Woods, o que atrelou o sistema financeiro internacional s
decises da poltica macroeconmica norte-americana e resultou na crise da dvida
latino-americana de 1982. Desde ento, iniciou-se a mudana no paradigma do
desenvolvimento da regio, o que, no caso brasileiro, afetou o ento modelo de
Estado denominado getulista. Essa nova orientao, calcada na viso neoliberal,
comeou a ganhar espao paulatinamente a partir do governo Collor e assumiu face
mais marcante com as reformas no de FHC. Para fins deste estudo, no que diz
respeito ao iderio neoliberal, examinaremos separadamente as relaes Estadomercado e Estado-sociedade, uma vez que essas trajetrias podem divergir.
Os captulos 3 e 4 mostram o percurso do arcabouo institucional relativo rea em
estudo e a ao poltica respectivamente; o 5 expe a economia durante esse
perodo e o 6 aborda a administrao de rendas minerais e oferece os elementos
tericos e tcnicos do setor do petrleo para preparar o leitor para o entendimento
dos marcos regulatrios. O captulo 7 trata do marco regulatrio de 1997 e explicita
como as variveis independentes se inter-relacionam para traar o resultado obtido,
alm de versar sobre as consequncias da poltica pblica. O captulo 8 concentrase no marco regulatrio de 2010 e apresenta a influncia das variveis
independentes; ademais tambm aqui traamos a hierarquia dos elementos da
legislao a fim de apontar o Fundo Social do pr-sal como o item da poltica pblica
mais prximo dos objetivos do governo no empreendimento da reforma desse setor.
Na verdade, buscamos salientar que os objetivos, verbalizados pela ento recmempossada presidente, encontram-se, dentre todos os elementos do marco

16

regulatrio, mais prximos do Fundo Social e que o PPSA, a cesso onerosa e o

regime de partilha so intermedirios para obter distribuio social. Aqui tambm
apontamos algumas consequncias da nova poltica pblica. Na concluso,
encontram-se as inferncias e a sntese da tese, ao mesmo tempo em que
evidenciamos a evoluo dessa rea aps a aprovao do marco regulatrio e
tecemos alguns comentrios.

17

CAPTULO 1 - REFERENCIAL TERICO

A explicao de que a origem do novo marco regulatrio do petrleo tem razes
histricas e de que as instituies influem sobre o resultado das polticas pblicas
levou-nos a adotar o Neoinstitucionalismo Histrico (NIH) como teoria fundamental
nesta tese.
A escolha do NIH tambm se justifica pela eficincia em explicar fenmenos de
longa durao. Mas, logo no incio, surge a primeira dificuldade: se o NIH se baseia
no princpio de que instituies3 so elementos de continuidade, como explicar a
mudana e manter os pressupostos do NIH, que parecem fazer tanto sentido para
este estudo?
A princpio, existem duas formas de responder. A primeira, mais frequente na
literatura, relaciona mudanas a fatores exgenos e compatvel com vrias
abordagens de polticas pblicas, como os Mltiplos Fluxos (KINGDON, 1995) ou o
Advocacy Coalition Framework (SABATIER, 2007). No entanto, para realizar um
trabalho mais completo, a proposta de combinar o NIH com o Neoinstitucionalismo
da Escolha Racional (NIER) oferece um alento a mais no tratamento de questes
que aliam longo tempo e uma ou mais transformaes no perodo estudado
(MAHONEY, 2005).
O segundo modo de responder quela pergunta associa mudanas a fatores
endgenos das instituies e tem, como caracterstica, a alterao paulatina em
contraposio

modificaes

abruptas,

relacionadas

fatores

exgenos.

(THELEN,1999; THELEN, 2003; MAHONEY e THELEN,2010)

Nesta dissertao, empregaremos o primeiro tipo de resposta e indicaremos os
elementos

apontados

por

Mahoney

para

uma

articulao

bem-

-sucedida do NIH e NIER, complementada pela utilizao do Institutional Analysis

and Development IAD (OSTROM, 2007) como possibilidade para abordagem da
questo.
17
Instituies so regras em uso, conforme definiu OSTROM (2007), que afirmou que regras, normas e
estratgias adotadas por indivduos operando dentro de ou entre organizaes (OSTROM, 2007:23, traduo
nossa) so consideradas instituies.
3

18

Ainda apontaremos alguns elementos de ajuste na verso do NIH, a ser adotada

para maior capacidade explicativa. Se aplicarmos o conceito de gerao de
trajetria (path generation) (DJELIC ET AL., 2007), poderemos incorporar
mudanas institucionais mltiplas e influncias transnacionais nesta anlise.
No prximo tpico, fundamentaremos melhor a forma de conjugar o NIH e o NIER,
em seguida, especificaremos a noo de gerao de trajetria e, por ltimo,
apresentaremos o IAD, de Elinor Ostrom.

COMBINANDO NEOINSTITUCIONALISMOS
O Neoinstitucionalismo Histrico (NIH), quando praticado para analisar perodos
extensos, tem grande poder esclarecedor por abordar a formao de instituies em
momentos de conjunturas crticas, que encaminham a situao para trajetrias de
longo prazo (path dependence) e de difcil reverso por desenvolver retornos
crescentes (positive feedbacks). Esses pontos de vista sobre a criao de trajetos de
longo prazo propiciam incluir, na anlise, os impactos de instituies muito
anteriores ao fato e os processos desencadeados por elas. Entretanto uma crtica
pertinente o fato de que o NIH falha na explicao das escolhas que os agentes
fazem, j que trata os perodos de conjunturas crticas como momentos de
contingncia, em que as escolhas tm impacto ampliado no futuro, mas com
previsibilidade quase nula. (MAHONEY, 2005)
A soluo para isso empregar o NIER, que dispe de instrumentos para solucionar
essa falha do NIH. Dessa forma, escolhas dos atores so decises instrumentais
tomadas conscientemente por intermdio dos arranjos institucionais vigentes para
viabilizar opes, retornos potenciais (potential payoffs) e preferncias. Dentre as
teorias da NIER, seriam adequadas a esse fim as que cumprissem alguns requisitos:
primeiramente, aquelas cuja racionalidade limitada (bounded rationality), mas
tambm cuja determinao dos objetivos dos atores no exclua o uso do mtodo
indutivo; depois, as teorias do NIER aplicadas devem propiciar a compreenso das
situaes de conjuntura crtica e o conceito de dependncia de trajetria, conforme
as teorias do NIH. (MAHONEY, 2005). Desse modo, necessrio usar marcos de

19

referncia da escolha racional que no se oponham abordagem histrica do fato e

possibilitem o emprego do mtodo indutivo, mas tambm facilitem a percepo dos
momentos de mudana como tempos em que as decises tomadas tendem a ter
baixa reversibilidade e grandes impactos no futuro.
Na verdade, o mecanismo analtico de OSTROM (2007) servir para anlise de
NIER, todavia, j que o vnculo entre NIH e NIER conferido pelo modelo de
MAHONEY (2005), passaremos a ressaltar especificidades desse modelo a serem
incorporadas a nosso referencial terico.
Em

primeiro

lugar,

Mahoney

adverte

que

opo

adotada,

entre

as

comportamentais disponveis, depende da orientao do ator. Como exemplo, em

nosso caso, governadores dos Estados no produtores de petrleo tm, como
diretriz, aumentar a redistribuio dos royalties do petrleo, j o Executivo Federal
busca mitigar os efeitos negativos relacionados abundncia do hidrocarboneto,
enquanto a Petrobras procura majorar o controle sobre as jazidas do pr-sal.
Em segundo lugar, de grande importncia que se determinem todos os elementos
do marco de referncia pela anlise histrica, por meio da viso subjetiva do agente
no momento da deciso, isto , preciso avaliar o que ele pensava no momento da
escolha. Essa proposta de orientao do NIH revela que valores que o ator atribui
aos elementos do modelo no refletem a realidade objetiva, mas sim o prprio ponto
de vista.
De fato, as deliberaes dos protagonistas dizem respeito s informaes de que
eles dispem naquele momento, e no compreenso ex post, que j tem como
inputs informaes inacessveis quando da resoluo do ator. Na ocasio da
escolha, no importa o quo descabido isso possa parecer ex post, o que de fato vai
embas-la o que ele avalia, porque esse o elemento disponvel para anlise. Um
exemplo pode ser extrado das entrevistas realizadas para a confeco da tese. Nas
reunies da comisso interministerial (2008), que deram origem ao Projeto de Lei do
novo marco regulatrio do petrleo, existiam duas posturas com referncia ao
regime fiscal de explorao do petrleo no Brasil: a primeira sustentava a
manuteno do regime de concesso por causa da possvel repercusso negativa
da mudana das regras no investimento; a segunda pregava a mudana para a
partilha, com vistas a romper com as condies vigentes, de baixa apropriao de

20

recursos pelo Estado. A segunda, defendida por Dilma Rousseff, ento Ministrachefe da Casa Civil, venceu, porm, ao se apreciar a primeira opo, no se deve
levar em conta o fato de que no houve impacto negativo pela mudana do regime
fiscal, j que, naquele momento, os atores no tinham essa informao.

A combinao de institucionalismo histrico com o da escolha racional

oferece sinergia positiva entre as duas tradies. Acadmicos filiados ao
institucionalismo da escolha racional beneficiam-se da preocupao do
institucionalismo histrico com hipteses que justificam empiricamente os
objetivos e avaliaes dos atores. Ademais, o institucionalismo histrico
pode contribuir com o da escolha racional ao identificar perodos especficos
em que escolhas dos atores tm maior impacto e, consequentemente
precisam ser pormenorizados cuidadosamente. Por outro lado, acadmicos
do campo do institucionalismo histrico podem beneficiar-se do foco do
institucionalismo da escolha racional com a avaliao rigorosa dos
mecanismos pelos quais atores fazem escolhas durante perodos histricos"
(Mahoney, 2005:330, traduo nossa).

O pargrafo acima sintetiza nosso objetivo de combinar os dois institucionalismos. O

NIER pode auxiliar o NIH na determinao da preferncia dos atores, j que, por ter
abordagem dedutiva, o primeiro apresenta viso limitada sobre isso. Assim, o estudo
indutivo e aprofundado do NIH auxilia-o em relao a diferentes opes. Por outro
lado, o NIH no assegura ferramentas adequadas para a anlise de momentos de
mudana e pode beneficiar-se da combinao com o NIER em virtude da
especializao do ltimo em especificao de mecanismos com mtodos robustos.
Por meio dessa juno, o NIH logra esclarecer mecanismos interventores,
subjacentes ao processo, que, de outra forma, seriam caixas-pretas.

AUMENTANDO A FACULDADE EXPLICATIVA TERICA AO OBJETO EMPRICO: O

CONCEITO DE GERAO DE TRAJETRIA

Dependncia de trajetria (path dependence) conceito de grande importncia no

NIH, mas usada indiscriminadamente nas Cincias Sociais e pode ser entendido de
forma superficial ou mais rigorosa.
Perfunctoriamente, pensa-se em como eventos anteriores afetam os posteriores. De
modo mais preciso, significa que "sequncias histricas com eventos contingentes

21

geram padres institucionais de propriedades determinsticas, o que implica a

quase impossibilidade de mudana, a menos que ocorra um choque exgeno forte o
suficiente para alterar esse percurso (DJELIC ET AL., 2007:161).
De forma geral, a dependncia de trajetria pode ser identificada com a dinmica
no linear de equilbrio pontuado (TRUE, JONES e BAUMGARTNER, 2007), pela
qual sequncias incrementais so interrompidas por mudanas em direo nova
sequncia, trajeto ou equilbrio, mas, do ponto de vista emprico, so poucos os
casos em que essa modificao pode ser atribuda a um nico elemento, o mais
comum a combinao de diferentes mudanas, que por fim determinam novo
caminho (HOWLETT, 2009:245).
Visto de outro modo, pode-se dizer que a dependncia de trajetria uma noo til
do ponto de vista analtico, mas oferece escassa qualidade elucidativa para esta
pesquisa. Para aproximar do objeto emprico a dinmica do equilbrio pontuado,
empregaremos o conceito de gerao de trajetria. Complementar ao anterior, este
considera que a mudana de trajetria se gesta na sucesso e na associao de
passos e conjunturas (junctures) (DJELIC ET AL., 2007:162). Dessa forma, o
conceito pressupe incluir vrias transformaes em distintas conjunturas, que,
conjugadas, determinam novo caminho, ao mesmo tempo dependentes de novas
situaes exgenas e enraizadas nas condies histricas que antecedem as
mudanas.

O conceito de dependncia de trajetria seria viso estilizada do processo,

mas que se apresenta mais frequentemente como trajetrias de mltiplas
conjunturas em que diversas trajetrias interagem e se interpenetram,
resultando em rupturas que refletem longos perodos de lutas entre
diferentes presses, que, em todo caso geram resultados mais complexos
que uma nica trajetria linear ou nica trajetria quebrada. (DJELIC ET
AL., 2007:162, traduo nossa)

Graas anlise de diversos processos simultneos de mudana institucional, a

dinmica do conceito de gerao de trajetria tambm faculta incorporar interaes
entre a domstica e a internacional e adapt-lo a processos de institucionalizao e
desinstitucionalizao encaixados (nested) ou de mltiplos nveis (DJELIC ET AL.,
2007:162).

22

Tal abordagem tambm se alinha ao referencial analtico adotado, o IAD, que

apresentamos a seguir.

APROFUNDANDO A ANLISE DAS CONJUNTURAS CRTICAS: O INSTITUTIONAL

ANALYSIS AND DEVELOPMENT FRAMEWORK, DE ELINOR OSTROM

Para dar sequncia ao caminho especificado, nossa ferramenta de anlise da

conjuntura crtica de interesse ser o Institutional analysis and development
framework (IAD), que se encontra no campo terico da NIER. Desenvolvido para
observar como os paradigmas, em cincia poltica, afetam a forma de a
administrao pblica e de a organizao metropolitana ser conceituada (Ostrom,
2007: 46), utilizaram-se no estudo de recursos de uso comum, em temas
relacionados a irrigao, a recursos florestais e, mais recentemente, em sistemas
ecolgicos, preservao de biodiversidade, cooperativas e pesca, entre outros. A
adoo desse mecanismo deve-se ao alinhamento terico com o NIER dentro das
condies estabelecidas por Mahoney para permitir abordagem do NIH. No menos
importante, ele apresenta afinidade com o tema petrleo, e nosso tratamento aqui
enfoca o do pr-sal como bem comum, que acarreta dilema social.
Os bens comuns (common-pool resources) tm duas caractersticas: alta
subtrabilidade (subtrao pelo uso de um indivduo da disponibilidade de consumo
por outros) e grande dificuldade de restringir quem se beneficia da proviso do
recurso. necessrio regras institucionais que limitem a apropriao, caso contrrio
alguns se apoderam de quantidade no otimizada e promovem resultados negativos
do ponto de vista agregado, o que caracteriza dilema social (OSTROM, 2005:79-80)
O Fundo Social do pr-sal talvez seja uma das solues para problemas
relacionados abundncia de riquezas naturais. Como veremos no captulo 6, a
maldio dos recursos minerais caracteriza-se, do ponto de vista econmico, social
e poltico, pelos maus efeitos que acompanham essa profuso. Atualmente, no
Brasil, distribuem-se fartamente recursos do petrleo aos entes subnacionais, o que
pode levar a distores macroeconmicas e acirrar desigualdades regionais, entre

23

outros inconvenientes. Destin-los maciamente para um fundo de poupana um

modo de neutralizar essas consequncias.
O modelo do IAD, esquematizado na Figura 1, constitui-se de trs grandes partes. A
primeira compe-se de variveis independentes: status quo, epistemas4 e
instituies. A segunda compreende a varivel dependente formada pelas arenas de
ao, que, pelos padres de interao, levam aos resultados. A ltima acrescenta a
possibilidade de se aplicarem critrios de avaliao tanto sobre os padres de
interao como sobre esses resultados.
Quanto ao funcionamento geral, pelo IAD, mapa de vrios nveis, o ncleo da
anlise baseia-se nas arenas de ao, espaos sociais em que os indivduos
interagem, trocam bens e servios, resolvem problemas, dominam uns aos outros ou
competem (OSTROM, 2007:28). Esses locais so condicionados pelo status quo,
pelos epistemas e pelas instituies presentes, e por intermdio deles que se
criam padres de interao que levam a resultados.
O IAD prope critrios de avaliao tanto dos padres de interao como dos
efeitos, o que evidencia os componentes que norteiam os atores nas decises. Os
resultados afetam tanto a arena de ao, como suas condicionantes.
Passemos explicao pormenorizada do modelo.

ARENAS DE AO

A figura 2 reproduz o marco de referncia do IAD, em que o primeiro passo

distinguir a arena de ao, conceito empregado para anlise, previso e
esclarecimento das condutas nos arranjos institucionais existentes, que so os elos
com o NIH e assinalam que tal herana afeta o problema em estudo. Isso se alinha
concepo histrica, apontada por Mahoney (2005) como condio necessria para
anlises de escolha racional, combinadas com perspectivas do NIH.
23
Embora Ostrom empregue, como varivel independente, o termo cultura, preferimos substituir o conjunto
de elementos potencialmente contidos nessa expresso por epistema para evitar no s a polissemia do
vocbulo original, mas tambm para aumentar a preciso do conceito para os fins desta tese.
4

24

A arena de ao abrange uma situao de ao e os atores .

Status quo
(condies fsicas
e materiais)
Arena de Ao
Epistemas
(atributos da
comunidade)

Situao
de ao
Atores

Padres de
interao
Critrios de
avaliao

Instituies
(regras em uso)
Resultados

FIGURA 2 MARCO DE REFERNCIA PARA ANLISE INSTITUCIONAL

Nota. Fonte: Adaptado de Ostrom (2007)

A situao de ao um conceito que procura isolar a estrutura que afeta

diretamente o processo em estudo para explicar regularidades e eventualmente
modific-las. O analista pode determin-las, numa espcie de checklist, por meio de
sete grupos de variveis:
1. Participantes: identificar os atores envolvidos e list-los a primeira tarefa;
2. Posies assumidas pelos participantes: detectar como eles se agrupam, a
saber, o que se infere pela percepo do ponto de vista de cada um (por,
exemplo, pela coincidncia de posturas podem-se aventar hipteses sobre
alianas);
3. Resultados potenciais: compreend-los em contraposio ao final pode
auxiliar na assimilao do saldo da disputa entre as diferentes posies;

25

4. Vnculos entre aes e resultados: construir nexos causais pode ser bastante
complexo, mas necessrio para elucidar fragmentos dos mecanismos em
ao;
5. Controle exercido pelos participantes: avaliar a autonomia deles para a
tomada de decises;
6. Informao: atestar o nvel de informao dos atores;
7. Custos e benefcios atribudos aos resultados: saber quais os custos e as
recompensas relacionados aos resultados para os diferentes atores.
Os atores podem ser tanto indivduos como grupos representados por corporaes.
Para conhec-los, preciso formular hipteses sobre quatro tipos de variveis:
1. Recursos que eles trazem para a circunstncia examinada;
2. Valor que eles atribuem ao status quo e s aes modificadoras;
3. Forma como eles adquirem, processam, retm e utilizam contingncias de
conhecimento e de informao;
4. Processo empregado para selecionar formas de ao (courses of action).

Porque os agentes so vistos no IAD como dinmicos, importante esclarecer o

significado subjetivo e prtico do modo como agem. Para tanto, devem-se criar
sobre essa conduta hipteses que abordem o seguinte:

1. O que os atores valorizam e como o fazem?

2. Quais recursos, informaes e crenas possuem?
3. Quais capacidades de processamento de informaes detm?
4. Quais mecanismos internos usam para decidir sobre estratgias?

Existem vrias teorias do comportamento. Entre as de escolha racional, o homo

economicus uma viso bastante adotada, mas com baixa capacidade explicativa
em situaes no lineares. Jon Elster expe variaes sobre racionalidade que
elucidam essas circunstncias. Com comparaes bastante conhecidas, como com
a Odisseia, de Homero, em que Ulysses se amarra para resistir ao canto das

26

sereias, ou com uma fbula de La Fontaine em que a raposa despreza as uvas por
no as alcanar, Elster constata condutas racionais no lineares e torna mais ampla
a compreenso desse assunto. (ELSTER, 1979; ELSTER 1983)
Apesar de no adotarmos aqui o paradigma do homo economicus, apenas a ttulo
de exemplo, a tabela 1 apresenta hipteses baseadas nesse modelo.

Hipteses

Homo economicus

Valores

Maximizar benefcio para si

Recursos, informaes e crenas

Preferncias ordenadas e informao

completa

Capacidade de processamento

Ilimitada

Mecanismos internos para deciso

Maximizar o valor do rendimento

esperado

TABELA 1 HIPTESES SOBRE ATORES, SEGUNDO A TEORIA DE COMPORTAMENTO DO HOMO ECONOMICUS

Nota. Fonte: Ostrom (2007)

NVEIS DE ANLISE

Em Ostrom (2007), as arenas de ao so unidades de anlise e podem ser

mltiplas ou encaixadas (nested), quer dizer, podem estar contidas em outras. Alm
do mais, h algumas categorias analticas de influncia crescente: a operacional, a
de ao coletiva e a constitucional. No nvel de influncia superior, determinam-se
as regras e a elegibilidade de participantes para a tomada de deciso dos nveis
inferiores, o que estabelece a razo pela qual imprescindvel entender as
mudanas no superior, porque elas afetam as regras (instituies) que influenciam a
arena de ao de interesse.

Operational rules directly affect day-to-day decisions made by participants in

any setting. Collective-choice rules affect operational activities and results
through their effects in determining who is eligible and the specific rules to
be used in changing operational rules. Constitutional-choice rules affect
operational activities and their effects in determining who is eligible and the
rules to be used in crafting the set of collective-choice rules that in turn affect

27

the set of operational rules. There is even a met constitutional level

underlying all the others that is not frequently analyzed (Ostrom, 2007: 44)

Na prxima seo, ilustraremos os nveis de influncia

em relao Lei do

Petrleo, de 1997.
A figura 3 mostra esquematicamente a interao desses nveis.

Aes dos indivduos afetam diretamente o estado de variveis no mundo

SITUAES OPERACIONAIS
(Prover, produzir, distribuir, apropriar, atribuir, consumir)
Epistemas

Status quo

Aes dos indivduos afetam diretamente as regras que afetam situaes operacionais
SITUAES DE ESCOLHA COLETIVA
(Prescrever, invocar, monitorar, aplicar, fazer cumprir)
Epistemas

Status quo

Aes dos indivduos afetam diretamente as regras que afetam situaes de escolha coletiva
SITUAES CONSTITUCIONAIS
(Prescrever, invocar, monitorar, aplicar, fazer cumprir)
Epistemas

Status quo

Aes dos indivduos afetam diretamente as regras que afetam situaes constitucionais
SITUAES METACONSTITUCIONAIS
(Prescrever, invocar, monitorar, aplicar, fazer cumprir)
Status quo

Epistemas

FIGURA 3 NVEIS DE ANLISE E RESULTADOS

Nota. Fonte: Adaptado de OSTROM (2007)

PADRES DE INTERAO

Essa caracterstica do IAD possibilita que se avalie o problema em estudo de modo

multifacetado, dado que as distintas arenas de ao representam diferentes disputas
que se inter-relacionam, mas tambm esto ordenadas de acordo com sua
influncia e essa ordem pode dar-se de forma paralela ou serial. Reconhecer os
padres de interao entre as diversas arenas relacionadas ao assunto em anlise

28

passo adicional do modelo de Ostrom, aps se identificar a arena de ao imediata

do problema.
Como exemplo, poderamos analisar a negociao e a disputa para se definir um
contrato de concesso para explorar petrleo no Brasil aps a Lei de1997, tema do
nvel de anlise operacional, que caracteriza a arena de ao de interesse. No
entanto essa arena sofre influncia do status quo existente. Entre outros elementos,
h a ausncia de recursos de financiamento para a Petrobras prospectar, mas
tambm existe a cultura nacionalista que tende a favorecer a prospeco por essa
estatal. Por outro lado, as instituies que regulam essa deciso se encontram no
nvel de ao coletiva, caso da Lei do Petrleo, que originou a Agncia Nacional do
Petrleo, implantou a regime de explorao por concesso e criou o Conselho
Nacional de Poltica Energtica. Destarte, a Lei do Petrleo uma arena no nvel de
ao coletiva, ligada, de forma serial, negociao do referido contrato de
concesso. Por sua vez, a Lei de 1997 sofreu influncias do status quo e de ideias
vigentes naquele momento, mas tambm das acepes que constam nas Emendas
Constitucionais 6 e 9, que definiram respectivamente a aceitao, como brasileira,
de empresa com sede no Brasil, mas de capital estrangeiro, e a quebra do
monoplio da Petrobras na explorao no pas. As emendas, so arenas de ao do
nvel constitucional e, organizadas em srie, afetaram a arena de ao de escolha
coletiva. Esse processo se encontra ilustrado de forma esquemtica na figura 4.
Critrios de avaliao O IAD tambm analisa os resultados concretos e os
potenciais, que seriam atingidos por arranjos alternativos de instituies luz de
critrios de avaliao. So exemplos disso, entre outros, a eficincia econmica, a
equidade fiscal e a redistributiva, accountability, entre outros.

Nvel
Operacional

29

Nvel
Constitucional

Nvel de
Escolha Coletiva

Contrato de
Concesso para
explorao de
petrleo

Lei do Petrleo
(Lei 9378/97)

Emenda
Constitucional
no. 6

15/8/1995

Emenda
Constitucional
no. 9

09/11/1995

6/8/1997

2000

FIGURA 4 ENCADEAMENTO DE ARENAS DE AO PARA CONTRATO DE CONCESSO COM O FIM DE EXPLORAR

PETRLEO NO BRASIL

VARIVEIS INDEPENDENTES QUE AFETAM A ARENA DE AO

Adicionalmente aos elementos apresentados at agora, o IAD identifica trs

variveis independentes que influenciam a arena de ao: instituies, epistemia e
status quo, que referimos em seguida.

I NSTITUIES

Dentro de uma definio instrumental para a anlise, instituies so regras em uso

no IAD. Regras so entendimentos compartilhados entre envolvidos e referem-se a
prescries reforadas sobre quais aes ou status quo so requeridas, proibidas ou

30

permitidas, com a finalidade de atingir ordem e previsibilidade, ao criar classes de

pessoas requeridas, permitidas ou proibidas de operar modificaes requeridas,
permitidas ou proibidas em relao a status quo requeridos, permitidos ou proibidos
(Ostrom, 2007:36 apud Crawford e Ostrom, 2005 e V. Ostrom, 1991). Identificam-se
essas normas pela aluso que atores fazem a elas, quando solicitados a justificar as
prprias aes.
Com o intuito de obter maior operacionalidade, a importncia desses preceitos no
IAD deve ser diretamente proporcional ao impacto deles na situao da ao.
Portanto, na avaliao das regras a serem consideradas no modelo em construo,
o IAD preconiza

ser necessrio identificar as regras de funcionamento que

concernem a cada uma das sete variveis da situao da ao.

Ostrom destaca sete tipos, que devem ser testados no tocante situao da ao,
como num checklist, para auxiliar a elaborar questes que ajudem o analista a
compreender quais so as em uso. So as regras

1. de entrada e de sada: dizem respeito ao afetam nmero de participantes,

seus atributos e recursos, revelam se eles podem entrar livremente e que
condies encontram para sair;
2. de posio: estabelecem hierarquias na situao;
3. de escopo: apresentam resultados potenciais que podem ser mudados e
aes vinculadas a resultados especficos;
4. de autoridade: determinam grupos de ao em que agentes, em categorias
especficas, so requeridos, proibidos ou permitidos;
5. de agregao: ligam-se ao controle que um ator em

determinada classe

exerce ao selecionar uma ao;

6. de informao: determinam o conhecimento a que os participantes podem ter
acesso;
7. de recompensa (payoff): determinam benefcios e custos a serem atribudos
a combinaes especficas de aes e resultados e estabelecem os
incentivos e desincentivos.

31

O fato de as regras em uso no estarem explicitadas pode suscitar dificuldades na

identificao e levar necessidade de extenso do campo.

S TATUS QUO

Assimilar as regras em uso parte relevante do processo de anlise do IAD, no

entanto o status quo a realidade sobre a qual incidem essas regras e isso pode
mudar drasticamente a arena de ao. ele que estabelece o tipo de questo em
pauta e condiciona a abordagem da estrutura.

E PISTEMAS

Epistemas so amplas vises da realidade que condicionam a forma como as ideias

se desenvolvem e moldam o padro das polticas pblicas em longo prazo. Elas
constituem o terceiro grupo de variveis independentes que afeta a arena de ao.
Tambm formam o conjunto de referncias que permite estruturar o conhecimento
comum dos membros de determinada comunidade ou espao social com o fito de
estabelecer normas de comportamento aceitas, o entendimento coletivo dos
participantes sobre a estrutura dos tipos de arenas de ao, a extenso da
homogeneidade das preferncias e a distribuio dos recursos entre os envolvidos
(HAAS, 1992; OSTROM, 2007).
De forma relacionada, comunidades epistmicas so redes de especialistas com
expertise e competncia reconhecidas em dado domnio e com assegurado
conhecimento das polticas pblicas. Influenciam decises do Estado de acordo com
a institucionalizao da influncia que exercem e com a insero internacional do
prprio ponto de vista (HAAS, 1992).
Com efeito, este grupo controla o impacto das ideias sobre as polticas pblicas
adotadas pelo Estado e, neste trabalho, tm poder sobre o marco regulatrio do
petrleo.

32

O prximo captulo recupera o processo de ascenso e declnio da hegemonia

liberal, especialmente na Amrica Latina, e o impacto disso na trajetria do marco
regulatrio do petrleo.

33

CAPTULO 2 - GNESE E DECLNIO DA HEGEMONIA DO IDERIO

NEOLIBERAL

Neste tpico, abordaremos o percurso do neoliberalismo e a influncia que exerceu

na Amrica Latina, em geral, e no Brasil, em particular.

Para fins analticos,

segmentaremos o papel do Estado no nexo dele com a economia e com a

sociedade, que pode ser traduzido no grau de intervencionismo e na dimenso
social do Estado. Tambm trataremos da relao entre ideias e interesses e a
importncia das mudanas da legislao sobre o petrleo brasileiro.

DE BRETTON-WOODS CRISE DA DVIDA DE 1982

Como notrio, em 1944, ainda durante a Segunda Guerra Mundial, representantes

de quarenta e quatro pases entre eles, o Brasil - reuniram-se para a Conferncia
de Bretton Woods, da qual emergiu nova ordem financeira internacional. Em virtude
do conflito, obviamente as naes do Eixo no participaram dessa reunio, nem
algumas europeias que se encontravam debilitadas ou cujo territrio estava ocupado
por inimigos, o que manteve

as discusses polarizadas

nos

argumentos da

Inglaterra e dos Estados Unidos (ALMEIDA, 2002).

Majoritariamente as propostas norte-americanas saram vencedoras, em especial a
de adoo do dlar como moeda de referncia internacional. Como parte do acordo,
os Estados Unidos comprometeram-se a manter reservas em ouro equivalentes
quantidade de dlares em circulao e garantir a conversibilidade das demais
moedas em ouro com base na taxa estipulada: 35 dlares por ona. (ALMEIDA,
2001:92)
Essa nova configurao, em que o dlar detinha posio hegemnica como moeda
de reserva, vinculou fortemente o sistema financeiro internacional poltica

34

macroeconmica norte-americana e conferiu relativa estabilidade aos errios

daquele pas e do mundo em oposio ao ambiente instvel que caracterizou o
perodo anterior ao acordo (ARIENTI ET AL., 2010).
Isso resultou da estrutura regulatria financeira restritiva dos norte-americanos,
adotada aps a Grande Depresso para evitar que a crise se repetisse. Os
principais pontos dessa estrutura eram: a rgida separao entre bancos comerciais
e demais intermedirios financeiros; estabelecimento de tetos para taxas de juros,
controle quantitativo do crdito e dos ativos; baixo grau de alavancagem e
regulamentao do movimento internacional de capitais (ARIENTI ET AL., 2010:9-10
apud BELLUZZO, 2005).
Um nova era iniciou-se em 1971, quando os Estados Unidos quebraram a
convertibilidade do dlar em ouro e o decorrente fim do regime de taxas fixas de
cmbio (MIGUEL, 2011:27), o que levou inflao de preos do petrleo e atingiu a
economia do mundo:

A origem da crise do petrleo de 1973 encontra-se na deciso adotada em

agosto de 1971 pelo presidente Nixon no sentido de suspender a
conversibilidade do dlar em ouro, tal como garantido na conveno
constitutiva do FMI. Foi a desvinculao do dlar do padro de Bretton
Woods que causou a alta do petrleo, uma vez que a depreciao
monetria da moeda norte-americana, que se seguiu medida, representou
a reduo do poder de compra dos exportadores. A situao se tornou
inevitvel medida que a inflao dos EUA e o acmulo de imensos
estoques dessa moeda em poder dos bancos centrais europeus e de outros
pases tornavam cada vez mais frgil a perspectiva de sua garantia em
ouro, tendo em vista os estoques insuficientes de Fort Knox e a pouca
disposio dos EUA de converter os ativos no exterior em ouro (sic). A
consequncia foi o calote aplicado pelo Tesouro dos EUA, em contradio
com os compromissos de Bretton Woods. (ALMEIDA, 2001:92)

Concomitantemente, nos anos 1970, inicia-se, estimulado por trs fatores, processo
de desregulamentao do mercado financeiro domstico dos Estados Unidos. A
primeira causa foi, no final dos anos 1960 e incio dos 1970, a acelerao
inflacionria, que tornou insustentvel a utilizao de limitaes s taxas de juros. A
segunda , associada inflao, foi o aumento da liquidez de dlares, advindo do
dficit fiscal crescente no balano de pagamentos dos EUA, o que estimulou o

35

desenvolvimento de mercados financeiros rivais ao norte-americano: o euromercado

e as praas financeiras desreguladas.
Esse processo de internacionalizao do capital financeiro se fortaleceu pelo
ingresso de petrodlares nessas praas e ganhou impulso com emprstimos a
pases em desenvolvimento, como o Brasil, a partir da segunda metade dos anos
1960. Alm disso, intensificou-se o processo de internacionalizao financeira em
consequncia da substituio das taxas de cmbio fixo pelas de flutuante (ARIENTI
ET AL., 2010).
A conjuno desses elementos, em especial o avano da inflao e o surgimento de
mercados financeiros desregulados, redundou em deteriorao da lucratividade dos
bancos comerciais pelo aumento da concorrncia, exacerbada, aps a crise da
dvida externa, por tomadores de emprstimos de primeira linha. Nesse contexto,
cresceram as presses por desregulao financeira nos Estados Unidos para
aumentar a competitividade (ARIENTI ET AL., 2010).
Por isso, a instabilidade econmica e financeira da dcada de 1970 produziu
respostas do sistema financeiro norte-americano que desenharam o atual modelo
internacional, baseado em desregulamentao, securitizao das dvidas pblicas e
privadas, uso de derivativos e expanso dos investidores institucionais (ARIENTI ET
AL., 2010), o que levou a um sistema bastante dependente de moedas fiducirias,
alm de aumentar a dependncia da percepo da qualidade dos emissores de
moeda-reserva mundial. Ao mesmo tempo, a liberalizao financeira gerou fluxo
internacional de capitais,

expandiu a transferncia de riscos entre pases e

consolidou a globalizao financeira (MIGUEL, 2011:27).

No Brasil, os choques do petrleo, em 1973 e 1979, produziram depresso, visto
que o pas precisou endividar-se para continuar a comprar petrleo e manter as
condies de atividade5, sofrendo duplo impacto: como importador de capitais e de
petrleo. Em particular, o segundo foi responsvel pelo desequilbrio das contascorrentes e o crescimento da taxa de inflao. Por isso, fizeram-se emprstimos

35
Pases produtores de petrleo ou de bens durveis para exportao tiveram melhor sorte por dispor de
elementos de troca mais adequados a esse contexto de aumento de preos.
5

36

bancrios nos mercados comerciais de divisas (euromercados), que ofereciam

abundncia de petrodlares a juros baixos (ALMEIDA, 2001).
No final dos anos 1970, nova mudana na poltica macroeconmica dos Estados
Unidos promoveu a poltica monetria contracionista com a inteno de manter o
dlar como principal moeda de reserva internacional, ao mesmo tempo em que o
financiamento do tesouro por meio da emisso de ttulos se ampliou em virtude do
crescente dficit fiscal provocado pela corrida armamentista do governo Reagan. A
alta das taxas de juros reduziu muito a liquidez mundial e levou a economia global
profunda recesso em 1981 e 1982.
Assim, a rgida poltica monetria dos EUA tornou maiores as flutuaes das taxas
de cmbio e de juros e instaurou instabilidade nos mercados financeiros.

Em

decorrncia disso, avolumaram-se as oscilaes cambiais do dlar, do marco e do

iene moedas-reserva o que foi acompanhado de variaes dos juros, porque a
mobilidade dos capitais de curto prazo levou demanda por intervenes frequentes
nas diferentes moedas e restries poltica fiscal (ARIENTI, 2010).
As naes que se haviam endividado em bancos comerciais durante a dcada de
1970 foram duramente atingidas, j que a recesso lhes diminuiu a capacidade de
produzir divisas e o aumento da taxa de juros sobrecarregou sobremaneira o servio
da dvida (ALMEIDA, 2001; PORTELLA, 1994).
Contriburam ainda para a exploso da dvida externa no Brasil as alteraes na
legislao financeira6 nos anos 60, que permitiram a grandes empresas nacionais e
a filiais de empresas estrangeiras captar recursos. Com a crise internacional dos
anos 1970, o aumento das taxas de juros, dos spreads bancrios e do servio
dessas dvidas tornou-as impagveis. O governo ento estatizou grande parte da
dvida privada (BERCOVICI, 2011:222-3).
A alta da taxa de juros rompeu o padro daquela poca dos pases em
desenvolvimento. Isso, associado ao encarecimento dos recursos e deteriorao
dos termos de troca, impeliu essas naes a graves crises cambiais, que

36
6

Lei 4131/62, Alteraes 4390/64 e Resoluo 63 de 21/8/67 (chamada comumente de Operaes 63).

37

culminaram com a moratria mexicana em 1982 (ARIENTI, 2010), e refletiram

profundamente no Brasil. A figura 5 resume o processo que levou a essa crise.

Bretton Woods 1944

Dlar como moeda reserva de valor internacional, torna sistema financeiro internacional dependente da poltica macroeconmica EUA.
EUA promovem regulao financeira.

Quebra da convertibilidade - 1971

EUA rompem a convertibilidade do dlar em ouro
Desregulamentao financeira nos EUA

Choque do petrleo- 1973

Quebra da convertibilidade leva pases produtores de petrleo a aumentar preos em dlares para manter o poder de compra
Brasil: impacto do aumento do preo do petrleo acarreta endividamento, quando os juros eram baixos e havia disponibilidade de
petrodlares

Poltica contracionista EUA final dos anos 1970

EUA iniciam poltica contracionista, visando atrao de capitais
Brasil: alta dos juros implica aumento do servio da dvida. Conjuntura recessiva faz diminuir as exportaes, e ocasiona problemas de
Balano de Pagamentos

Crise da Dvida - 1982

Ruptura do padro de financiamento pblico no Brasil

FIGURA 5 REPRESENTAO SINTTICA DA TRAJETRIA HISTRICA QUE VINCULA A CONFERNCIA DE BRETTONWOODS CRISE DA DVIDA LATNO-AMERICANA DE 1982

CRISE DA DVIDA EXTERNA EM 1982

A crise de 1982 marcou a histria contempornea da Amrica Latina por interromper

um perodo de prosperidade econmica, em que o Estado participava ativamente da
promoo do desenvolvimento. Dvidas contradas por meio de ttulos de mdio e
longo prazo a taxas de juros flutuantes tornaram vulnerveis s variaes do ciclo
econmico as economias dos pases devedores e impagveis os emprstimos
contrados (ALMEIDA, 2001). A posio de devedor dessas regies permitiu,
todavia, a implementao de ajustes alicerados no Consenso de Washington, com

38

base nas crticas ao modelo de desenvolvimento adotado at ento e considerado

por organismos multilaterais a razo do alto endividamento (PORTELLA, 1994).
No entanto a soluo que os organismos multilaterais encontraram para o problema
foi determinada por enorme exposio dos bancos credores dvida dos pases em
desenvolvimento. Os bancos norte-americanos eram os mais expostos: os nove
maiores haviam emprestado quase 180% de seu capital Amrica Latina (CEPAL,
1990), portanto o default do pagamento poderia causar enormes estragos ao
sistema financeiro daquele pas. Para evitar tal inconveniente, o governo utilizou a
prpria influncia para pressionar os organismos multilaterais a forar ajustes fiscais
nos governos das naes endividadas. Assim, essas instituies internacionais
atuaram como executores dos programas de ajustamento. Mais do que isso, ainda
que de forma extraoficial, exerceram o papel de cobradores dos ttulos dos bancos
privados (PORTELLA, 1994:106), j que o FMI demandava pagamento de juros em
atraso como condio para aval. Destarte a utilizao poltica desses organismos
impediu

viabilidade

tcnica

dos

programas

de

ajuste.

Foravam-se

sistematicamente naes devedoras a assinar com bancos acordos desvantajosos,

situao que persistiu at 1989, quando o Plano Brady deu incio s polticas de
apoio reduo da dvida (PORTELLA, 1994; ARIENTI, 2010).
A priorizao dos interesses dos bancos credores pelos organismos multilaterais
que regulavam a dvida tambm pode se nota na dinmica do pagamento do
servio: os recursos eram disponibilizados pelos organismos internacionais para, ao
mesmo tempo, manter o programa de austeridade imposto como condio e impedir
o desnudamento da fragilidade do sistema financeiro internacional. Dessa forma,
agentes do mundo desenvolvido emprestavam a pases em desenvolvimento, que
lhes devolviam tais recursos como pagamento do servio da dvida, o que
configurava a socializao do prejuzo dos banqueiros privados e uma forma de
evitar quebra generalizada dos bancos. Como consequncia disso, nesse perodo
houve inteira reverso dos fluxos lquidos de capitais, isto , as naes em
desenvolvimento exportaram capitais para as desenvolvidas (ALMEIDA, 2001).
A partir de 1982, os Estados Unidos iniciaram trajetria expansionista, com o
crescimento dos twindebts (dvida pblica financiada com capitais externos e dficit
na balana de transaes correntes, custeado pela entrada lquida de recursos

39

estrangeiros). Essa estratgia os tornou o principal devedor internacional a partir de

1986, mas tambm fez crescer o movimento de capitais e o volume de transaes
nos mercados cambiais globais integrados. Por conseguinte, a mudana da poltica
macroeconmica norte-americana em 1982 transformou novamente as relaes
mundiais pela ampliao dos fluxos financeiros em pases centrais e menor
participao dos em desenvolvimento no mercado de crdito internacional (ARIENTI,
2010).
Um mecanismo empregado para fortalecer o sistema bancrio aps a crise de 1982
foi o aumento dos spreads, justificados pelos Bancos Centrais de pases
industrializados em razo do risco adicional e da maior exigncia de capitalizao e
de reservas de contingncia dos bancos. Disso resultou aumento do custo de
captao de recursos para tomadores de emprstimos, o que refletiu em maior
competio entre instituies financeiras.
Como vimos, no perodo precedente se elevou o nmero de instituies financeiras
no bancrias, que passaram a rivalizar com as bancrias e estavam em vantagem
em relao a elas por no ter ativos to comprometidos e, assim, gozar de menores
restries e, portanto, apresentar menores custos (ARIENTI ET AL., 2010). E foi
justamente por isso que se pressionou por maior desregulamentao financeira,
uma vez que o sistema norte-americano, j coagido por instituies no bancrias e
praas menos reguladas, passou a atuar num mercado mais competitivo, o que o
levou a buscar condies mais frouxas de atuao.
Logo, a desregulamentao de mercados financeiros ocorreu associada
securitizao e consolidao do papel dos investidores institucionais e alavancou a
globalizao financeira. Por outro lado, conjugar esses trs elementos levou
expanso de fluxos de curto prazo, diferente dos de longo, concedidos na dcada de
1970, dado que o desenvolvimento de instituies financeiras no bancrias
promoveu a migrao dos servios dos bancos, que abandonaram as funes
tradicionais de captao e de emprstimos e fomentaram a oferta monetria
ampliada (M3 e M4) em detrimento de M1. O grande crescimento de fluxos de curto
prazo est ligado desregulao do movimento internacional de capitais, oriunda da
liberalizao financeira, que eliminou o controle sobre movimentos de capitais
internacionais e sobre os limites mximos das taxas de juros (ARIENTI, 2010).

40

A consequncia desse processo foi a facilidade com que pases centrais

conseguiram prosperar. Para eles, a principal restrio ao crescimento era a
demanda interna, porque a capacidade de gerao de moeda-reserva de valor os
livrava de restries de Balano de Pagamentos. Pases em desenvolvimento
necessitaram conviver com o revs dessa situao, porque sofreram restrio
externa ao crescimento, o que dificultou a execuo de polticas baseadas em seus
mercados internos. As adotadas visavam ao ajuste para obter solvncia externa,
mas implicaram agravamento das tenses sociais.
Em suma, o que se quer informar que o processo de globalizao dos anos 1980 e
1990 exacerbou os efeitos das polticas dos pases desenvolvidos sobre os em
desenvolvimento, que respondiam s necessidades das economias dos primeiros,
mas com consequncias desfavorveis para si (MIGUEL, 2011:27-8)
Em decorrncia desse cenrio externo, houve violentos choques, amplificados por
equvocos da poltica econmica dos governos locais, mas ignorados, no
diagnstico, pelos organismos multilaterais. Essa viso preconizava que a crise seria
resultado de polticas econmicas equivocadas, de cuja correo dependia o
pagamento da dvida externa. Assim, a poltica de desenvolvimento adotada teria
estimulado crescimento voltado para dentro e promovido m distribuio de renda,
em razo do papel centralizador do Estado, que asfixiou o setor privado ao tornar
indisponvel poupana necessria ao investimento, e provocar distores ao ocupar
setores produtivos que pertencem tradicionalmente iniciativa privada. Alm disso,
a proteo estatal s empresas locais reduzia a competitividade externa e
prejudicava as exportaes.
As crticas de Washington diziam respeito a caractersticas do modelo de
desenvolvimento j em declnio na poca da crise. Houve tambm considervel
componente especulativo na ecloso dela, j que brechas das legislaes
financeiras dos pases endividados propiciaram fuga de capitais com transferncia
de poupanas para o exterior (no caso brasileiro, essa fuga no foi to relevante
como no da Argentina, do Mxico e da Venezuela). (PORTELLA, 1994)
O ajuste imposto sobre governos endividados fundamentou-se em trs premissas.
Primeiramente, viam-se os desalinhamentos econmicos como produtos do excesso
de demanda proveniente dos gastos do setor pblico. Depois, no se considerava

41

problemtico liberar a economia durante a fase de estabilizao, que poderia ser

conduzida sem criar desequilbrios econmicos expressivos nem maior dificuldade
no ajuste. Por ltimo, as dvidas externas deveriam ser pagas na totalidade para
incentivar a volta dos emprstimos bancrios voluntrios.
No entanto o que se observou foi que a necessidade de cumprir simultaneamente a
liberalizao e o ajuste com base nas trs premissas discriminadas dificultou
executar-se tcnica e politicamente o acerto. Como agravante, a negociao davase de forma descasada, ou seja, as polticas macro eram negociadas com o FMI
enquanto as setoriais o eram com o Banco Mundial. (PORTELLA, 1994)
Os arranjos impostos pelo FMI pautaram-se pelos cortes nos gastos, e no pelo
aumento das receitas; pelo relaxamento ou trmino dos controles de preos para
melhorar a alocao de recursos mesmo em setores oligopolizados (o nico controle
de preos implementado foi sobre mo de obra, com arrochos salariais discretos,
mas firmes, a fim de reduzir mais rapidamente a inflao e estimular a
competitividade das exportaes) (PORTELLA, 1994).
Esse programa incrementou pifiamente as exportaes da Amrica Latina (9,8%
entre 1980 e 1988) em comparao aos anos 1970, quando elas cresceram mais
que trs vezes. Os ajustes tiveram efeito negativo sobre o crescimento do PIB per
capita, que caiu de 3,2% ao ano, na dcada de 1970, para -0,7% ao ano entre 1982
e 1988 (PORTELLA, 1994).
Como observamos, o pagamento do servio da dvida converteu devedores em
exportadores lquidos de capital e o ajuste externo foi conduzido de modo a
maximizar a massa de recursos transferidos e a rapidez nessa transmisso. Apenas
para ilustrar, entre 1974 e 1981, houve entrada de 2,2% do PIB7 na Amrica Latina,
j, entre 1982 e 1988, saram 3,4% PIB regional, o que indica acerto descomedido.
Mesmo entre 1950 e 1960, a transferncia de recursos da Amrica Latina para os
credores representava 0,5% do PIB regional (PORTELLA, 1994).
Em vista disso, observou-se concentrao de renda, reduo de empregos, queda
nos salrios mdios, aumento do percentual da populao economicamente
41
7

Percentuais relativos a dados agregados da Amrica Latina.

42

marginalizada e expanso do mercado de trabalho informal25% da PEA no final

dos anos 19808. Esses efeitos foraram a diminuio da capacidade de financiar do
setor pblico e provocaram alta das taxas de inflao (PORTELLA, 1994).
Os ajustes no impediram o crescimento da dvida externa bruta em 82,7%,
entretanto as exportaes subiram somente 9,8% e o PIB, 10,8% entre 1980 e 1988.
A crise dos anos 1980 foi diferente da de 1930, porque, nesta, o setor financeiro
acomodou-se ao produtivo, o que proporcionou diminuir a dificuldade do acordo e a
recuperao ser mais rpida; j, naquela, o acerto foi inverso, por se dar prioridade
reabilitao dos bancos credores em detrimento do auxlio aos pases endividados
(PORTELLA, 1994).
Posteriormente Williamson (1990) resumiu esse conjunto de diretrizes que passou a
denominar-se Consenso de Washington e envolvia dez elementos: disciplina fiscal,
reordenamento das prioridades dos gastos pblicos, reforma tributria, liberalizao
do setor financeiro (livre determinao das taxas de juros pelo mercado e abolio
dos controles de cmbio), manuteno de taxas de cmbio competitivas,
liberalizao comercial, atrao de investimento estrangeiro direto, privatizao de
empresas estatais, desregulamentao da economia e proteo a direitos autorais
(WILLIAMSON, 1990). Contudo essas diretivas no incluam itens que se mostraram
essenciais no processo, como a preveno da fuga de capitais, o combate
pobreza, a melhora na distribuio de renda e medidas de represso aos abusos de
poder econmico (PORTELLA, 1994).

IDERIO NEOLIBERAL NO BRASIL

Desde os anos 1970, j se discutia no Brasil o papel do Estado na economia.

Podemos citar alguns exemplos disso: o documento Ao para a empresa privada
nacional: o governo e a economia de mercado, de 1976, a criao do Programa
Nacional de Desburocratizao em 1979 e a Comisso Especial de Desestatizao
em 1981. Esses trabalhos apresentam crticas ao Estado desenvolvimentista e sua
42
8

Dados para Amrica Latina e Caribe, baseados em CEPAL, 1992c:71 apud PORTELLA, 1994.

43

ligao com o setor produtivo (FELIPE, 2010:64), ao mesmo tempo em que mostram
o declnio do consenso estatista, em parte em virtude do sucesso da industrializao
promovida pelo governo at a dcada de 1970, fato que esmaeceu com a mudana
de pensamento das elites dirigentes e de certos grupos de interesse acerca do papel
do Estado (ALMEIDA, 1999).
O impacto da onda neoliberal no Brasil dos anos 1980 sentiu-se principalmente pela
imposio

dos

contrapartida,

programas

na

definidos

Constituio

pelos

Federal

de

organismos
1988,

multilaterais.

prevaleceram

Em

diretrizes

remanescentes do estado getulista, inclusive diversos elementos nacionaldesenvolvimentistas, cuja modificao foi necessria para efetuar reformas com
vistas ao mercado (LOUREIRO, 2012:10).
a partir de 1990, com a abertura comercial promovida pelo recm-eleito Presidente
Collor, que aumenta a influncia das ideias neoliberais no pas. Crticas abertas aos
efeitos negativos do protecionismo industrial e corte nos gastos pblicos foram
algumas das aes promovidas naquele momento. No entanto a grande
instabilidade econmica do pas no permitiu grandes avanos nessa rea. Somente
depois da estabilizao monetria, alcanada com o Plano Real que as reformas
estruturais

com

fito

de

alterar

relao

Estado-sociedade

nacional-

desenvolvimentista comearam a se efetivar.

A globalizao desempenhou papel primordial nesse processo de reformas
verificado dos anos 1990 (BOSCHI, 2011). A liberalizao comercial e a financeira
representaram os eixos centrais do ajuste estrutural e da mudana da relao entre
Estado e economia. A comercial incluiu reduo de tarifas aduaneiras e no
aduaneiras e a financeira restringiu exigncias de reserva, eliminou o controle sobre
as taxas de juro e aboliu os mecanismos para investimento obrigatrios, com o
intuito de dar maior movimento ao capital (GAITAN, 2011). Em decorrncia da
globalizao, elevaram-se as interaes entre fatores externos e internos que
influenciam as polticas pblicas. Isso pressupe a premncia de anlises que
interpretem tais fatores de forma dinmica, com a finalidade de refletir a crescente
participao dos Estados nacionais em sistemas de poder supranacionais (DINIZ,
2011).

44

no perodo em que Fernando Henrique Cardoso ocupa a Presidncia da

Repblica, principalmente em seu primeiro governo (1994-1998), que ocorrem
reformas estruturais: desregulamentao dos mercados, desestatizao e abertura
econmica. Para isso, propuseram-se emendas constitucionais, das quais a mais
polmica foi justamente o fim do monoplio estatal na explorao do petrleo.
(COUTO ET AL, 2003:277). Esse foi o momento em que o iderio neoliberal se
firmou no pas, visto que as modificaes constitucionais implicaram mudana
institucional, que estabeleceu nova relao entre Estado e economia numa
perspectiva de longo prazo.
O peso do iderio neoliberal no Brasil foi menos intenso do que em outros pases
latino-americanos, como a Argentina, o Chile e a Bolvia (PALERMO, 1998). Essa
configurao de reformas mais moderada (exemplificada pela manuteno da
Petrobras como estatal) pode ser creditada ao sucesso do modelo iniciado na era
Vargas e adoo de um tipo de reforma mais realista (LOUREIRO, 2012:12,
ALMEIDA, 1996; SALLUM, 2004).

O DECLNIO DA HEGEMONIA DO IDERIO NEOLIBERAL

A partir dos anos 2000, com o fracasso de grande parte das experincias reformistas
dos anos 1990, h claros indcios do afrouxamento

da predominncia do

neoliberalismo. Tambm o crescimento econmico superior de pases como a

China e a ndia que haviam adotado trajetrias distintas e ainda a ascenso de
governos progressistas ou de centro-esquerda em pases latino-americanos ajudam
a explicar esse processo, que se intensifica ao se sentir a urgncia de
regulamentao estatal aps a crise financeira de 2008.
Este trabalho, como j afirmamos, emprega, como recurso analtico, a diviso da
trajetria do iderio neoliberal em duas, interdependentes. Por um lado, buscaremos
compreender o papel do Estado na economia, isto , a oscilao do eixo Estado
LiberalEstado Intervencionista. Por outro, procuraremos explicar a funo do
Welfare State, quer dizer, o movimento nos polos Welfare State liberalWelfare State
social- democrata.

45

Esse mtodo til porque, alm de distinguir dois processos que costumam ser
confundidos, o novo marco regulatrio do petrleo inclui mudanas nesses eixos e a
segmentao disso facultar-nos- absorver o percurso das ideias que influencia
nosso objeto de estudo. Na verdade, isso significa dizer que as variveis guardam
certa independncia, j que o Estado pode modificar a prpria participao na
economia sem transformar as polticas de bem-estar direcionadas populao ou
pode no incrementar essa interveno e proporcionar mais benesses sociais
A experincia histrica brasileira ilustra a autonomia desses dois processos: na era
Vargas, medida que se assiste expanso do papel do Estado na economia,
aplicam-se polticas sociais de forma corporativa no sentido de favorecer o projeto
de industrializao. O processo brasileiro de modernizao foi extremamente
drstico e implantado sem preocupao com incluir grandes massas populacionais.
Isso porque o desenvolvimento econmico era o objetivo principal, e a questo
social, mero desdobramento disso. (DRAIBE, 1994).
Como veremos, o procedimento de liberalizao brasileiro da dcada de 1990
tambm apresenta movimentos opostos: a menor participao do Estado na
economia foi acompanhada de maior cobertura aos beneficirios das polticas
sociais. (DRAIBE, 2003)
No caso do marco regulatrio do petrleo, o contrato de partilha, a criao da PPSA
e a cesso onerosa sugerem aumento da presena do Estado na explorao de
petrleo (primeira dimenso analtica). J o Fundo Social uma forma de
financiamento de bem-estar nacional (segunda dimenso analtica).
A literatura explica a quebra da hegemonia do iderio neoliberal em razo de
componentes econmicos. Os sociais no tm a mesma importncia.

PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA

O que primeiro motivou a decadncia da hegemonia do neoliberalismo foi a falta de

sucesso das reformas inspiradas nele durante os anos 1990. Nesse perodo, ocorreu
profunda mudana no debate sobre polticas de desenvolvimento econmico e as
formas de implementao delas. Pode-se tomar o desapontamento com os

46

resultados da aplicao do Consenso de Washington como ponto de partida para

esse fato. A adoo dessas diretrizes pelos pases em desenvolvimento no logrou
acelerar, de forma consistente, o crescimento econmico. Alm disso, vrias crises
financeiras e de Balano de Pagamentos entre os anos 1980 e 2000 minaram a
crena nesse Consenso. (MANUEL, 2011; GAITN, 2011; EVANS, 1993; RODRIK,
2007).
As crticas frmula neoliberal abrangeram incertezas quanto eficcia desse
receiturio nico, rejeio ao pressuposto do mesmo padro, uniformizao de
polticas cujos modelos, importados, no se adaptam s especificidades nacionais,
revalorizao do papel do Estado e recusa postura passiva de escolha de um s
caminho para a realidade internacional (DINIZ, 2011).
O Estado mnimo, defendido pelo iderio neoliberal, posto em xeque, uma vez que
seria o principal agente do ajuste necessrio para essa mudana, portanto,
protagonista no processo de mudana estrutural. Nesse sentido, surgem novas
questes relativas capacidade do Estado e a prpria reconstruo (EVANS, 1993).
Ao mesmo tempo, naes que adotaram rumos diversos dos preconizados pelo
Consenso de Washington, em especial a China e a ndia, e que obtiveram mais
sucesso em termos de crescimento econmico tambm puseram em dvida a
estratgia dos organismos internacionais e de seus formuladores de polticas e
direcionaram-nos a maior foco na diversidade institucional, com possibilidade de
graus de interveno diferentes para cada caso. De modo geral, o resultado foi a
gnese da perspectiva em que se admitem diversos caminhos para o
desenvolvimento econmico, em oposio ao preceito nico do Consenso de
Washington (MANUEL, 2011; GAITN, 2011; EVANS, 1993; RODRIK, 2007).
Em segundo lugar - e em decorrncia do desapontamento com os

efeitos das

reformas neoliberais os anos 2000 testemunharam a eleio de governos

progressistas ou de centro-esquerda em vrios pases da Amrica Latina. Esse
movimento concomitantemente expressou e acelerou o declnio da hegemonia
neoclssica. No Brasil, a ascenso do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder,
com a eleio de Lula Presidncia da Repblica em 2002, indicou a rejeio
agenda neoliberal e o desejo de modificaes na direo do governo (DINIZ, 2011).

47

Em terceiro lugar, a crise financeira de 2008 evidenciou a necessidade de o Estado

regulamentar o mercado, o que vai contra o conceito primeiro de mercado,
defendido pelo programa neoliberal (BOSCHI, 2011; DINIZ, 2011; GAITAN, 2011).
Quando da ecloso da crise, os dois primeiros fatores (constatao do fracasso das
reformas baseadas no iderio neoliberal e ascenso de governos progressistas ou
de centro-esquerda) j se haviam instalado. Essa crise, nascida da enorme
liberalizao financeira do mercado norte-americano, ratificou crticas a esse
programa.

1. Falta de sucesso das reformas promovidas durante os anos 1990 para

incrementar o crescimento econmico sustentado;
2. Eleio de governos progressistas ou de centro-esquerda;
3. Necessidade de regulao dos mercados, revelada pela crise
financeira de 2008;
4. Mudana no papel da globalizao nas relaes entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, com maior autonomia dos
ltimos na conduo das prprias economias.
FIGURA 6 ELEMENTOS RELACIONADOS QUEBRA DA HEGEMONIA DO IDERIO NEOLIBERAL NA AMRICA
LATINA NOS ANOS 2000

Em quarto e ltimo lugar, durante os anos 2000, ocorreram, na economia mundial,

mudanas, em que a globalizao assumiu papel diferente nas relaes entre
pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Isso se relaciona maior importncia
da China, cuja crescente procura por commodities permitiu a dinamizao de vrios
pases. No Brasil, o crescimento da economia sofreu clara influncia do aumento da
demanda e do preo de produtos para exportao (MIGUEL, 2011; LOUREIRO,
2012:17; BARROS DE CASTRO, 2008). Isso, associado aos trs outros tpicos j
apontados, tambm propiciou maior independncia na adoo de novas ideias na
conduo da economia.A figura 6 sintetiza os itens arrolados.

48

RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE: W ELFARE STATE

Nas relaes entre Estado e sociedade, observa-se dinmica oposta apresentada

na seo anterior. A partir dos anos 1980, com a redemocratizao, tambm ganha
fora o movimento para a garantia de direitos sociais. A Constituio Federal de
1988, resultado do primeiro ciclo de reformas do sistema de bem-estar, herdado do
perodo militar, introduziu princpios para reorganizar o welfare state, em que o
direito social fundamento da poltica, com alto comprometimento do Estado. No
entanto, apesar das garantias constitucionais, o welfare state proposto no se
concretizou naquele momento. Fortaleceram-se, sim, as reas da sade e da
assistncia social, resultado da afirmao dos direitos sociais, mas o sistema
manteve-se com as caractersticas herdadas dos anos 30, ou seja, com forte base
meritocrtica, de carter corporativista (DRAIBE, 2003).
O segundo ciclo de reformas foi fomentado durante os anos 1990, no governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso. A poltica social no inclua programas
pblicos ou de impacto social mais significativo; restringiu-se aos voltados mais
diretamente para polticas de bem-estar e de promoo social: educao, sade e
nutrio,

previdncia

social

seguro-desemprego,

trabalho,

habitao

saneamento.
Essas reformas tm alguma orientao social-democrata, por procurar articular
objetivos sociais com a consolidao democrtica. No obstante para isso h
limitaes externas: a retomada do crescimento, o aumento do emprego e a melhora
da distribuio de renda. Durante o segundo mandato de FHC, efetuaram-se
programas de transferncia direta de renda para famlias pobres, instituiu-se a
universalizao da cobertura, a busca por garantia de financiamento e a elaborao
de mecanismos para supervisionar e controlar as polticas (DRAIBE, 2003).
A rea social modifica-se excepcionalmente aps o empreendimento dessas
reformas, ainda que no haja mudana radical do welfare state brasileiro. Esse
progresso decorre da maior descentralizao, do estabelecimento mais sistemtico
da avaliao das polticas pblicas e da maior democratizao no acesso
informao.

Tais

transformaes

so

significativas

para

aumentar

responsabilizao, a efetividade e a qualidade das polticas sociais (DRAIBE, 2003).

49

Por sua vez, o governo Lula caracterizou-se pela adoo de dois elementos
transformadores da poltica social: significativa ampliao das polticas e uso delas
com objetivos anticclicos. No incio de seu mandato (2003-2005), observa-se uma
administrao de dupla face: de um lado, a manuteno da diretriz econmica do
governo anterior e, de outro, polticas para aumentar a renda por meio de
incrementos reais ao salrio mnimo, alm das transferncias de rendimentos,
fortemente atreladas ao Programa Fome Zero, depois deslocadas para o BolsaFamlia (LOUREIRO ET ALLII., 2011).
No entanto existe um ponto de inflexo das polticas sociais, que se articulam s
econmicas a partir do incio de 2006, em decorrncia da mudana de orientao da
equipe econmica do governo, que passa a dar maior nfase ao crescimento. A
partir de ento, permite-se maior gasto social.
Por outro lado, com a crise financeira de 2008 e a diminuio da influncia do iderio
neoliberal, as polticas focalizadas e as universais passam a ser vistas de forma
complementar. Assim, uma das estratgias para enfrentar a crise foi tornar a rea
social um dos eixos de estruturao do desenvolvimento econmico. Desse modo,
para impulsionar o mercado interno, fortaleceu-se o sistema de crdito e intensificouse o consumo. A valorizao do salrio mnimo, iniciada em 2003, tambm teve
efeito contracclico porque elevou os rendimentos dos trabalhadores e dos
segurados da Previdncia. O Programa Minha Casa, Minha Vida, medida anticclica
na rea de construo de casas populares subsidiadas tambm inovou ao praticar
mecanismos mais flexveis de financiamento. Enfim, o Programa Bolsa-Famlia9
consolidou-se e expandiu-se

de 3,6 para 12,8 milhes de famlias e reduziu o

nmero de pessoas que viviam em situao de pobreza (FAGNANI, 2011)

A trajetria do Estado social no perodo em relevo apresenta dois elementos de
destaque.
O primeiro diz respeito dicotomia focalizao- universalizao das polticas sociais.
Em 1990, Gosta Esping-Andersen publicou um livro divisor de guas na abordagem
do Estado do bem-estar. Afirmava que polticas focalizadas desoprimem pessoas
em situao de extrema vulnerabilidade, mas esse tipo implica estigmatizar, punir os
49
9

Programa de transferncia de renda para famlias abaixo da linha de pobreza

50

beneficirios e promover dualismos sociais. J as universais fomentam igualdade de

status, medida que todos os cidados tm direitos similares, independentemente
de classe ou posio no mercado. Nesse caso, o sistema busca cultivar
solidariedade entre as classes e os indivduos da mesma nao (ESPINGANDERSEN, 1990), alm de tambm associar ao neoliberalismo as polticas
focalizadas e a regimes que incentivem maior equidade, as universais.
Se, durante o governo de FHC, instituram-se polticas sociais que combinavam
princpios universalistas com iniciativas dirigidas a populaes vulnerveis, o que
teria permitido ultrapassar aquela dualidade (DRAIBE, 2003), o de Lula aprofundou
os programas focalizados, herana do anterior, e expandiu-os. Tal empreendimento
ainda se encontra nessa mesma combinao entre polticas especficas promovidas
num contexto de proviso universal dos servios sociais bsicos. O problema se o
tipo de interveno proposta, com nfase nas polticas focalizadas, ser capaz de
alterar a grande desigualdade existente no Brasil, para o que no h resposta
definitiva ainda (GAITN, 2011).
O segundo elemento concerne articulao entre poltica econmica e social, uma
das diferenas entre a gesto de FHC e a de Lula. Se, na primeira, as polticas
sociais ficaram subordinadas disponibilidade de recursos advindos das atividades
econmicas, na ltima, essa equao se inverte e empregam-se as polticas sociais
de forma anticclica, especialmente durante a crise de 2008 (o projeto de aumento
do salrio mnimo inicia-se j em 2003). De origem keynesiana, tal interveno se
direciona para o conceito de welfare state desenvolvimentista, ou seja, para aes
de polticas sociais que possibilitam articulao com as econmicas a fim de
viabilizar o desenvolvimento (DRAIBE, 2007; 2011).

SITUAO ATUAL DO IDERIO NEOLIBERAL E CONCEPO DE NOVO

PARADIGMA DE DESENVOLVIMENTO

51

O neoliberalismo insere-se na lgica de soma zero (o fortalecimento de um lado

implica necessariamente o enfraquecimento do outro), aplicada s dicotomias
Estado X mercado, Estado X sociedade, burocratas X polticos e burocracia X
grupos

de

interesse,

lgica

tambm

presente

no

iderio

nacional-

-desenvolvimentista. O cenrio atual caminha para uma perspectiva menos

uniforme, em que se abandonam polaridades e se veem as relaes do Estado
como soma positiva. Essas tendncias ressaltam os problemas de vises como a do
iderio neoliberal. (DINIZ, 2011:41).
A palavra poltica, em portugus, polissmica, mas, na lngua inglesa, ela adquire
diferentes sentidos. Aqui, so trs os significados que queremos realar. Polity o
quadro macroinstitucional; politics, a ao poltica e policy, a poltica pblica. Essa
distino

relevante porque a mudana da orientao ideolgica revalorizou a

politics, como locus decisrio.

Muito se tem discutido sobre a constituio de novo paradigma de estratgia de
desenvolvimento, sem lograr consenso entre os especialistas no assunto. Alguns
tpicos se notam nesse novo paradigma.
Em primeiro lugar, a nova perspectiva difere das anteriores na forma como se
compreende a globalizao, que no mais processo inexorvel, postulando a
abertura indiscriminada, o retraimento do Estado e a adeso incondicional lgica
do mercado financeiro internacional (DINIZ, 2011:39). J, pelo segundo item
constitutivo observa-se o abandono da ortodoxia convencional e a volta do
pensamento crtico, que conduz a enfoque alternativo em que o fato de o Estado
regular, induzir e coordenar ganha importncia. Por fim, ele precisa intervir em
pases em desenvolvimento, com estratgia de longo prazo, que proporcione
organizar a ao dos agentes pblicos e privados na consecuo de metas
coletivas. (DINIZ, 2011:39).
Assim, um dos elementos do novo paradigma do relacionamento Estado-sociedade
a revalorizao do primeiro como pea fundamental do processo de
desenvolvimento, e isso se contrape concepo de mercado como rbitro das
questes distributivas. Por esse novo modelo, aumenta a importncia da poltica
como forma de organizao da economia e da sociedade no sentido de obter bons
resultados por intermdio da coordenao estatal. (GAITAN, 2011:67).

52

Essa renovada centralidade da poltica como forma de regulamentar o processo de

distribuio, insere a diferentes tenses ligadas determinao dos beneficirios
dos recursos e exige que se observe a poltica nas trs dimenses nomeadas.
Politics a luta travada entre grupos com o intuito de alcanar o poder e lograr influir
na conduo do governo. A, o movimento dos atores em direo a um projeto
fundamental, visto que criar pontos de inflexo no controle neoliberal da economia
depende da existncia de coalizes que apoiem suficientemente a plataforma
neodesenvolvimentista para garantir governabilidade. (GAITAN, 2011:67).
Polity refere-se aos marcos institucionais que admitem canalizar conflitos. Relacionase a itens da politics, como a mobilizao de agentes e o marco de construo de
agenda desenvolvimentista. Desse modo, pode-se encarar a capacidade das
instituies do aparelho administrativo do Estado para isolar-se das crises do regime
poltico como vantagem comparativa de um Estado, j que, em longo prazo, acordos
programticos impactam mudanas na estratificao social, o que implica anuncias
e oposies. (GAITAN, 2011:67-70)
Policy a resposta para a articulao entre a luta pelo poder (politics) e o marco
institucional (polity). Bem-sucedidas experincias recentes de industrializao em
alguns pases (especialmente na sia) comprovam a importncia de caminhos
autnomos, em desacordo com as reformas one size fits all (de receita nica) e
ainda o papel central da poltica e da burocracia tcnica na determinao de um
projeto nacional, alm do relevo dos mecanismos para coordenar e canalizar
interesses (GAITAN, 2011:67-70)

IDEIAS E INTERESSES NA MUDANA DO MARCO REGULATRIO DO PETRLEO

NO BRASIL

Este captulo procura descrever o trajeto do neoliberalismo, conforme a relevncia

para assimilar o processo histrico em curso no Brasil e o impacto no percurso da

53

poltica pblica do petrleo. Consequentemente, reafirma a importncia das ideias

no processo que provocou mudanas nos marcos regulatrios em estudo: a Lei do
Petrleo, de 1997, e a legislao, aprovada em 2010. Compreendem-se essas
ideias aqui como eminentes variveis explicativas e, por isso, a abordagem deste
trabalho sobre variveis independentes iniciou-se por elas. Contudo esse destaque
precisa ser compreendido luz de questes tericas sobre a influncia de presses
da sociedade sobre o Estado e dele sobre as polticas pblicas, alm das
motivaes para modificar o status quo.
O Estado promove essas mudanas como resposta para os insucessos de
experincias passadas, o que pode ocorrer por presses da coletividade, mas
tambm pela relativa autonomia dele na persecuo de melhores resultados em
razo da insuficincia das polticas vigentes (HALL,1993).
Como j demonstrou Peter Hall, (1993:275-6), a reorientao da poltica
macroeconmica inglesa ao final da dcada de 1970, ao adotar o paradigma
monetarista, ilustra essa dinmica. A relativa autonomia ocorreu quando se tentou
solucionar o problema econmico, fato tambm usado como plataforma para a
eleio de Margareth Thatcher, j que facultou futura primeira-ministra distinguir-se
dos oponentes. Ao defender paradigma econmico diferenciado, ela conseguiu
transferir para si, em termos polticos, o que o modelo monetarista prometia em
termos econmicos, alm de ele ser tambm uma resposta a presses de grupos de
interesses. Exemplo disso foi reduzir a ascendncia dos sindicatos, condio para
manter o Partido Conservador no poder (HALL, 1993): a queda dos governos
trabalhistas e conservadores antecedentes resultou da falta de controle sobre as
greves promovidas pelos sindicatos (GOUREVITCH, 1986). Alm disso, o novo
cnone foi apoiado pela mdia inglesa e pelo setor financeiro, diretamente
beneficiado por ele. (HALL, 1993: 286-90).
Em suma, esse exemplo mostra como legitimar ideias se vincula demanda de
solues para problemas, mas tambm a preferncias partidrias (diminuio do
poder dos sindicatos), a interesses polticos (busca de vitria eleitoral), a benefcios
econmicos (setor financeiro) e pode contar com setores da sociedade a serem
favorecidos com a mudana (mdia e setor financeiro). Isso atesta que as ideias no
se do em detrimento de interesses, mas sim de forma combinada.

54

Em estudo sobre as polticas econmicas de pases europeus durante trs grandes

crises econmicas (final do sculo XIX, 1930 e anos 1970), Gourevitch apresenta
um marco terico que podemos aplicar na anlise do caso brasileiro. Essa referncia
exprime que o estabelecimento de polticas pblicas, em momentos de conjunturas
crticas, influenciado pela importncia relativa de cinco variveis: a estrutura
produtiva, as associaes intermedirias (como partidos e sindicatos), a estrutura do
Estado, a ideologia e a posio internacional do pas (GOUREVITCH, 1986).
Para a anlise do tema desta tese, interessante discutir o caso da poltica
econmica francesa no incio da dcada de 1980. Dentre os pases capitalistas
avanados, a Frana distanciou-se mais do consenso social-democrtico ps-guerra
ao aderir a programa econmico mais de esquerda. A eleio de Mitterrand indicava
acirramento desse desvio da norma, de fato ensaiado no primeiro ano do governo
dele.

Todavia

macroeconmica

as

condies

restritiva

recessivas

norte-americana

mundiais,
em

oriundas

1981,

da

poltica

impossibilitaram

continuidade desse movimento, j que a integrao econmica internacional da

Frana a tornava dependente do capital externo para exportar produtos e investir
(GOUREVITCH, 1986).
A similaridade desse caso com o brasileiro est na importncia do posicionamento
internacional daquele pas na definio das polticas pblicas. Como veremos no
captulo 6, durante o governo FHC, o Brasil sustinha situao econmica pouco
satisfatria e dependia da validao dos organismos multilaterais para ganhar a
confiana dos investidores externos. Dessa forma, a posio internacional do pas
foi significativa para a receptividade do governo s ideias defendidas pelos
organismos multilaterais. Isso no implica que, naquele momento, elas fossem
rechaadas pelo governo ou pela grande imprensa. Simetricamente, mas em sentido
oposto, o governo Lula gozou de situao econmica favorvel, o que imprimiu
maior independncia quanto s polticas adotadas em relao s instituies
internacionais.
Em sntese, a trajetria do iderio neoliberal no Brasil, como em toda parte, foi
condicionada por interesses que dependeram do contexto econmico nacional:
quando desfavorvel, nosso governo no teve grande independncia no tocante s
instituies multilaterais na adoo das polticas pblicas e, quando propcio, obteve

55

maior autonomia. Desse modo, o cenrio econmico nacional foi determinante para
a nossa posio internacional que regulou o acesso dos interesses estrangeiros de
maior influncia.
Nos prximos captulos, trataremos das outras variveis que explicam as mudanas
na poltica pblica do petrleo no Brasil, que se inter-relacionam com o percurso do
iderio neoliberal. Especificamente, o seguinte tratar do marco institucional vigente,
fator que limitou a forma como ideias influenciaram tanto a ao poltica como o
resultado disso.

56

CAPTULO 3 - MARCO INSTITUCIONAL

Pelo conceito de instituio, de Ostrom (2007), como regras em uso, este captulo
pretende descrever o trajeto histrico das instituies relevantes para o
entendimento do percurso do marco regulatrio do petrleo.

Iniciaremos com a

legislao do setor e passaremos depois s organizaes relevantes.

Como nosso tema diz respeito a questes de nvel de ao coletiva e constitucional
(OSTROM, 2007), as instituies relevantes so formais. No se detectou nenhuma
informal que se pudesse incluir neste estudo.

LEGISLAO

Do ponto de vista da regulagem especfica do petrleo, a legislao que vigorou at

1997 provinha do perodo getulista. A Constituio de 1934 e o Cdigo de minas, do
mesmo ano, estabeleceram a nacionalizao progressiva das minas e jazidas
bsicas ou estratgicas que ainda no fossem propriedade da Unio, ratificada pela
Carta de 1937 e por um novo Cdigo. Essas leis se encaminharam para uma
configurao mais ufanista, ao determinar que somente brasileiros poderiam
participar de empreendimentos de minerao.
Em 1938, o mesmo tratamento se estendeu ao petrleo, inicialmente pelo DecretoLei n 366, de 11 de abril de 1938, que adicionou ao Cdigo de Minas de 1934
tpicos especficos sobre petrleo e gs natural, que, a partir de ento, passaram a
pertencer Unio ou aos Estados, e no se reconhecia a propriedade privada.
O Decreto-Lei n 395, de 29 de abril de 1938, avanou no mesmo sentido, ao
declarar de utilidade pblica o abastecimento nacional de petrleo, o que abarcava
produzir, importar, exportar, transportar, construir oleodutos, distribuir, comercializar
petrleo e derivados e refinar o de qualquer procedncia. A Unio era a nica a ter
competncia para atuar nesse setor, por intermdio do Conselho Nacional de

57

Petrleo (CNP), rgo vinculado diretamente Presidncia da Repblica e com

elevado grau de autonomia.
O Decreto-Lei 3.236, de 7 de maio de 1941, retirou do Cdigo de Minas toda a
regulao especfica para petrleo e gs natural, e manteve o teor original da lei.
Durante os anos 1940, houve pequena abertura ao capital estrangeiro, em virtude da
necessidade de capitais adicionais para o desenvolvimento da indstria petrolfera.
Isso prevaleceu durante o Governo Dutra (1946-1951), mas, em 1953, cedeu-se
presso para instituir o monoplio estatal do petrleo.
A Carta de 1967 caracterizou-se pela defesa do ativismo estatal e constitucionalizou
esse monoplio, apesar de permitir a participao de empresas estrangeiras na
explorao. Os contratos de risco adotados por Ernesto Geisel em 1975 levaram a
um perodo de indefinio sobre o mesmo monoplio, j que o de execuo ainda
era da Petrobras, mas empresas de fora puderam explorar, o que provocou
polmica sobre a constitucionalidade disso. (BERCOVICI, 2011)
A Constituio Federal de 1988 a base institucional sobre a qual se operou a
reforma do marco regulatrio, que culminou com a aprovao da Lei do Petrleo (Lei
9.478, de 6 de agosto de 1997) cujas caractersticas so condicionantes essenciais
na trajetria da reforma.
A Constituio Federal de 1988 tem, como caracterstica, a incluso de grande
quantidade de polticas pblicas (policies) entre seus dispositivos. Como
consequncia disso, a implantao de novas plataformas de governo exige amplas
maiorias para aprovao de leis, o que exacerbado pelas caractersticas do
sistema poltico brasileiro federativo. multipartidrio e bicameral -, em que o
judicirio acionado para avaliar a constitucionalidade da produo legislativa
(COUTO ET AL., 2006; LOUREIRO, 2012; SALLUM, 2004; MELO, 2002).
A insero de policies no corpo da Carta Federativa tambm pode ser entendida por
outro ngulo, expresso na denominao constituio dirigente, que sublinha o fato
de a prpria constituio determinar os objetivos que o Estado deve seguir.
Especificamente, o artigo 3 da de 1988 decreta a necessidade de transformaes
econmicas e sociais baseadas nisso (BERCOVICI, 2011).

58

Artigo 3: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do

Brasil: I constituir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o
desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos,
sem preconceito de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao.

A Constituio busca o povo como sujeito da soberania e rechaa a manuteno de

interesses privados de classes ou de grupos dirigentes. A supremacia econmica
nacional objetiva que a sociedade brasileira compartilhe da ordem mundial de forma
igualitria, para garantir que o crescimento seja um meio de superar o
subdesenvolvimento. Nessa mesma vertente, a liberdade de empreender subordinase ao valor social do trabalho, e a livre iniciativa limita-se ao bem-estar econmico
geral e busca da igualdade material e do pleno emprego. Esses fundamentos
revelam que o Estado no se encontra submetido ao princpio de subsidiariedade.
Unio, Estados, Distrito Federal e municpios tm competncia para elaborar e
implementar polticas econmicas e a atuao estatal no considerada como
interveno, mas como prtica nascida do dever constitucional, o que avaliza o
Estado a dirigir o processo de acumulao de capital, inclusive com a possibilidade
de monopolizar algum setor da economia, se necessrio. Em decorrncia disso, o
monoplio estatal instrumento da coletividade, est a servio do interesse pblico
(BERCOVICI, 2011).
A eleio de Fernando Collor de Mello, em 1990, marcou o incio das reformas
liberais no pas, quando ocorreram vrias modificaes institucionais. Logo no
primeiro dia de governo, publicou-se a Medida Provisria 155, que acarretou o
Programa Nacional de Desestatizao, o PND.
Excluiu-se a Petrobras desse plano em razo do ser difcil privatiz-la por causa do
simbolismo a que ela remete (VIDAL E VASCONCELLOS, 2001 apud FELIPE, 2010).
Criaram-se polticas para reduzir a dimenso econmica da estatal, com propostas
para se encerrar o monoplio estatal do petrleo e suceder a consequente
privatizao. Subsidirias da Petrobras de fato privatizaram-se, entre elas a
Interbras, a Petromisa e a Fosfrtil, alm de outras, do setor de fertilizantes, e
tambm

se

vendeu

participao

da

Petrobras

da

Petroquisa

em

empreendimentos da indstria petroqumica. Essas modificaes restringiram as

atividades da Petrobras produo de petrleo.

59

O Conselho Nacional do Petrleo extinto em 1990 e substitudo pelo

Departamento Nacional de Combustveis (DNC), vinculado ao MME. Por fim,
tambm em 1990, liberaram-se os preos dos combustveis e as margens de
distribuio e revenda, marca da legislao dos anos 1960 (BERCOVICI, 2011:243;
FELIPE, 2010:71).
A Carta de 1988 constitucionalizou o monoplio da Petrobras, ainda que o perodo
da Assembleia Constituinte fosse marcado por discusses sobre esse monoplio e o
da Unio, questes que no prosperaram pelo imperativo nacionalista, vinculado ao
processo de democratizao em curso (FELIPE 2010:69-70).
A reviso constitucional entre 1993 e 1994, assistiu a novos movimentos, todos
combatidos, para privatizar aquela empresa. Buscava-se, ao mesmo tempo, eliminar
a funo empreendedora do Estado, diminuir restries ao capital estrangeiro e
aumentar a competio para explorar petrleo e gs natural. Porm, naquele
momento, ainda eram fortes as presses para manter o antigo modelo, por isso
ocorreram apenas alteraes pouco impactantes (FELIPE, 2010:72)
Aps o Plano Real, promoveu-se novo bloco de aes: liberou-se a importao de
derivados de petrleo e o acesso das empresas estrangeiras infraestrutura
logstica do setor petrolfero e extinguiu-se o mecanismo de equalizao de preos
ao consumidor (preos iguais em todo o territrio nacional). Tais intervenes
redundaram no aumento do nmero de empresas distribuidoras, mas ampliaram as
prticas de adulterao de combustvel e a evaso fiscal, sem, no entanto,
desconcentrar a estrutura do setor, em que cinco empresas BR distribuidora,
Ipiranga, Shell, Chevron e Esso - detinham controle sobre 80% da rede de postos,
66% do mercado de gasolina e 76% do de diesel (BERCOVICI, 2011:244)
A Lei do Petrleo de 1997 o grande marco de liberalizao do setor do petrleo no
Brasil e, para aprov-la, foram necessrias duas reformas: a Emenda Constitucional
de n 6 (EC6), que modificou o conceito de empresa brasileira, e a de n 9 (EC9),
que quebrou o monoplio da Petrobras como executora do setor petrolfero no
Brasil.
As origens da EC6 remontam ao incio da dcada de 1980, quando da aprovao da
lei 7.232, de 29 de Outubro de 1984, que firmou a Poltica Nacional de Informtica

60

(PNI) com vigncia por oito anos e criou reserva de mercado para empresas de
capital nacional com o objetivo de estimular o desenvolvimento da indstria da
informtica no Brasil. A aprovao dessas normas aumentou nossos conflitos com
os Estados Unidos, que adotaram medidas de represlia comercial a produtos
brasileiros, inclusive, em 1985, com pronunciamento do Presidente Reagan, que
solicitou abertura de processo de investigao contra a PNI brasileira no United
States Trade Representative (EVANS, 1989). Essa medida deu origem a
negociaes, que levaram aprovao da Lei do Software (Lei 7.646, de 18 de
Dezembro de 1987), e fez subir a oposio interna, em especial do setor
empresarial, reserva do mercado da informtica (BERCOVICI, 2011:245).
Durante o governo Fernando Collor de Mello, modificou-se a Lei 7.232/1984 numa
nova lei, a n 8.248, de 23 de Outubro de 1991, particularmente em dois dispositivos.
(BERCOVICI, 2011:245). O primeiro flexibilizou a definio de empresa brasileira de
capital nacional, de forma a admitir capital estrangeiro na composio dela10. O
segundo versou sobre a revogao do artigo 22 da Lei 7.232/1984 e institua a
reserva de mercado. De forma geral, a nova legislao levou a uma onda de
associaes das empresas nacionais de informtica com as de capital estrangeiro e
destruiu as possibilidades de desenvolvimento autnomo do setor (EVANS, 1993).
Outro elemento interveniente na aprovao da EC6 foi a diminuio dos
investimentos na minerao, fato atribudo s clusulas nacionalistas e restritivas da
CF88. No entanto, ao extinguir o Ministrio das Minas e Energia e incorpor-lo ao da
Infraestrutura, a reforma administrativa de 1990 desestruturou muito o Departamento
Nacional de Produo Mineral (DNPM), que perdeu a capacidade de fiscalizar essa
rea e de realizar concesses necessrias ao avano da extrao.
A EC6, aprovada em 15 de agosto de 1995, modificou a orientao nacionalista da
CF88 ao revogar seu artigo 171, que diferenciava empresa brasileira de empresa
brasileira de capital nacional, mesmo quando se tratasse das de pequeno porte. Em
razo disso, eliminou-se a restrio a empresas multinacionais na explorao de
recursos minerais brasileiros. A partir de ento, elas somente necessitariam ter filial
constituda sob leis brasileiras, com sede e administrao no pas. Dessa forma,
60
10

Artigo 1 da Lei 8.248/1991

61

retiraram-se da CF88 as bases para criar um setor empresarial autnomo em

relao s multinacionais. Por outro lado, permaneceu a diferenciao para
conceder incentivos fiscais ou tributrios e para adquirir bens e servios por parte do
Estado, mas no com carter constitucional, a critrio do legislador ordinrio. A
participao do capital estrangeiro na minerao foi regulada posteriormente, pela
Lei 9.314, de 17 de Janeiro de 1997. (BERCOVICI, 2011:247-9)
A segunda reforma, imprescindvel para viabilizar o novo marco regulatrio,
estabelecido pela Lei do Petrleo, ocorreu tambm durante o governo Fernando
Henrique Cardoso a Emenda Constitucional n 9, que estabeleceu a flexibilizao
do monoplio da Unio sobre o petrleo, fundamentado na incapacidade de haver
investimento estatal para a explorao. Do mesmo modo, argumentava-se sobre a
necessidade de a Petrobras competir com outras empresas, o que tiraria dela o
encargo de prover o mercado nacional de petrleo e derivados.
A Petrobras deveria ser desligada da Unio em termos de prerrogativas e funes.
j que, antes, era a responsvel pela execuo do monoplio do petrleo do
governo federal, que deveria agora trazer para si o compromisso com o setor e
estabelecer a poltica nacional do petrleo para criar condies de gerir essa rea
sem precisar acion-la (BERCOVICI, 2011:251).
Outra circunstncia indispensvel na tramitao dessa proposta foi o status do Brasil
antes da descoberta do pr-sal pas com baixas reservas de hidrocarbonetos,
para o qual o petrleo no seria um bem estratgico e, em decorrncia disso, o
monoplio estatal no seria justificvel. Isso s ocorreria em pases com grandes
reservas, como os do Oriente Mdio. Alm disso, a tendncia de queda da cotao
internacional do petrleo implicava que as baixas reservas brasileiras deveriam ser
exploradas o mais rapidamente possvel, caso contrrio, com o passar do tempo,
desvalorizariam e, no futuro, nem mesmo poderiam ajudar o pas a reduzir o dficit
da balana comercial (BERCOVICI, 2011:251-2).
A privatizao da Petrobras era tema controverso e Fernando Henrique
comprometeu-se

publicamente

exclu-la

do

programa

de

privatizaes,

assegurado pela Lei 9.491, de 9 de Setembro de 1995, para conseguir a aprovao

da EC9, homologada no Senado em 9 de Novembro de 1995, com o item que retirou
da Petrobras o monoplio do petrleo, mas manteve o da Unio sobre esse bem,

62

que passou a poder explor-lo diretamente ou por intermdio de concesses a

empresas estatais ou privadas, nacionais ou estrangeiras. (BERCOVICI, 2011:252)
Uma vez aprovada a EC9, o Executivo enviou ao Congresso mensagem e Projeto
de Lei que originaram a Lei do Petrleo cujos principais pontos foram a criao da
Agncia Nacional do Petrleo (ANP e a do Conselho Nacional de Poltica Energtica
(CNPE), alm da adoo do Regime Fiscal de Concesso.
A ANP tornou-se a nova responsvel por administrar o monoplio estatal do petrleo
e, em 13 de Janeiro de 2001, pela Lei 11.097, foi renomeada como Agncia
Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, perfilada reforma gerencial
do Estado (BRESSER-PEREIRA, 1998: 259), pela qual a organizao dos diferentes
setores se daria por meio de rgos de regulao, responsveis por manter as
condies de operar do mercado. Por outro lado, a ANP deveria suprir o Estado com
os elementos necessrios para executar, de modo eficiente e neutro, o monoplio e
preencher a lacuna deixada pela Petrobras.
O Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), vinculado Presidncia da
Repblica, foi criado para promover o aproveitamento racional dos recursos
energticos do pas. Tambm se introduziu o modelo de concesso, que propicia
menor controle da produo pelo Estado. O implantado no Brasil caracterizou-se
especificamente pela baixa reteno das rendas minerais do petrleo pelo Estado.
Os crticos Lei do Petrleo afirmam que os objetivos estabelecidos na poltica
energtica nacional esto aqum das necessidades do pas. Alm disso, no h
prioridade para abastecer o mercado interno e dar conta das necessidades da
sociedade brasileira. Ademais, no se concebeu a consolidao da soberania
energtica nacional para

integrar o pas econmica e socialmente, pelo

desenvolvimento de novas tecnologias e concepo de poltica ambiental e no se

considerou a questo intergeracional: tratar o petrleo como bem perecvel que
deveria ser explorado o mais celeremente possvel, sem se considerar a
preservao de recursos para as geraes futuras (BERCOVICI, 2011:255)
Com relao Petrobras, os pareceres concentram-se na existncia de dispositivos
prejudiciais atuao da estatal, que a colocam em desvantagem em relao s
competidoras internacionais em vez de equalizar a disputa. Esse argumento se
compe de trs pontos: a Petrobras deve explorar, no prazo mximo de trs anos,

63

os campos em que tenha realizado descobertas alm de apresentar comprovao

de capacidade de investimento, o que no solicitado s rivais; ela deve
compartilhar a infraestrutura com qualquer concorrente, o que a obriga a
disponibilizar dutos de transporte e terminais martimos construdos com recursos
pblicos; e tem a autorizao para constituir subsidirias, o que poderia transformla em holding de papel, com privatizao por dentro, como aponta Maria da
Conceio Tavares (BERCOVICI, 2011:.258)

ORGANIZAES

PETROBRAS

A primeira organizao criada de forma ativa para regular a poltica do petrleo no

Brasil foi o Conselho Nacional do Petrleo (CNP), em 1938, como parte de
legislao que vigorou at se criar o monoplio estatal e a Petrobras em 1953.
(BERCOVICI, 2011:119-22) apoiados por uma movimentao popular, a partir de
1948, conhecida como Campanha do Petrleo, com o lema O petrleo nosso, em
contraposio a um projeto que tramitava e era conhecido como Estatuto do
Petrleo, que previa a abertura do setor para o capital privado nacional e
internacional. A eleio de Getlio Vargas em 1950 foi elemento de apoio s
aspiraes nacionalistas da mobilizao e culminou na Lei n 2.004, de 3 de outubro
1953, que, entre outras coisas, concebeu a Petrobras.
Com incio das atividades em 10 de maio de 1954, essa empresa vai dispensar
ateno especial pesquisa, explorao, produo, transporte e refino do petrleo,
partes essenciais das atividades includas no monoplio estatal. O sucesso da
Patrobras tornou ociosas as atividades do CNP, que, impossibilitado de fiscaliz-la,
transferiu a superviso e o controle dela, de fato, Presidncia da Repblica
(BERCOVICI, 2011; FREIRE, 2013).

64

A criao de subsidirias da Petrobras ocorreu, principalmente, durante a gesto

Ernesto Geisel na empresa, com extenso da estatal a aes afins e atividades no
exterior no final dos anos 1960 e incio dos 1970. Nova reviravolta privilegiou essa
cadeia, pela descoberta de petrleo, em 1973, na Bacia de Campos, o que deu
impulso ao progresso tcnico para explorao em guas profundas, a fim de obter
autossuficincia e tornar menor a vulnerabilidade s flutuaes do petrleo,
caractersticas da dcada de 1970 (BERCOVICI, 2011:186-7; 197).
Nos anos 1980, houve, no pas, grandes oscilaes macroeconmicas, que
afetaram a administrao da empresa, mas no impediram a conquista de
progressos tcnicos significativos e permitiram estatal boa condio competitiva
(FELIPE, 2010:120-1).
Problemas, durante os anos 1980, tiveram origem no seguinte:

a transio democrtica em curso colocou em destaque a fragilidade que

embasava essa mudana, em virtude da simultaneidade da transformao
estrutural, da grave crise macroeconmica e de descontinuidade polticoinstitucional (ABRANCHES, 1995:19);

ligado ao primeiro item, este se refere crise macroeconmica interna,

evidenciada pela persistente inflao inercial emanada dos dficits pblicos
estruturais, mas tambm associada crescente dvida externa, que explodiu
aps o aumento dos juros externos atrelados poltica fiscal norte-americana,
que buscava enfrentar a segunda crise do petrleo;

em seguida, como reao crise baixou-se o preo do barril a US$10 o que

desestruturou a poltica de subsdios a energias alternativas - especificamente
o lcool - e a deciso governamental de aumentar a participao da empresa
no Prolcool acarretou grandes prejuzos entre 1985 e 1989 (PETROBRAS,
2003b).

Pelo aspecto positivo, essas movimentaes foram a base para expandir o sistema
Petrobras, que se caracterizou pelos progressos tecnolgicos na explorao de
guas profundas e pelos recordes de perfurao nessas condies. Tais avanos

65

levaram a considervel diminuio de gastos com a importao de petrleo e

derivados: de US$ 10 bilhes em 1981 e

para US$ 3 bilhes em 1989

(PETROBRAS, 2003b).
A trajetria da Petrobras difere da maior parte das empresas estatais do Sistema
Produtivo Estatal SPE, j que ela conseguiu chegar aos anos 1990 como smbolo
nacional, com apoio popular e imagem de sucesso. Esse capital metafrico se
somou atuao de seus lderes para ela manter autonomia relativa e influir
politicamente. Tambm foi fundamental quando da implantao das reformas
dirigidas para o mercado, porque permitiu empresa impor estratgias cujo
resultado foi maior cautela poltica em relao a outros setores. Como efeito da
disputa poltico-econmico-ideolgica, ela conservou-se estatal, integrada e
verticalizada, fato que, por sua vez, foi responsvel por certa autonomia e influncia,
usadas para direcionar novo percurso quando no mais detinha o monoplio do
setor no pas. Portanto o legado dessa empresa parte da explicao do sucesso
dela aps as reformas relativas ao mercado (FELIPE, 2011:275-6).
Como vimos, no perodo FHC que as reformas estruturais para modificar a relao
Estado-sociedade ocorrem de forma consistente e organizada. O setor do petrleo
foi uma das reas mais atingidas, com reorganizaes mais controversas,
justamente por causa do debate sobre o monoplio do petrleo (SOUZA ET AL.,
2013:39).
Apesar da grande discusso sobre privatizar a Petrobras, no se modificou o
controle da empresa pelo Estado, mas reduziu-se a participao acionria do
governo nela, com oferta de aes no Brasil e no exterior, episdio que
explicaremos melhor mais adiante.
Em contraste com o que ocorreu com a Petrobras, as reformas abrangeram
privatizao de diversas empresas formadas durante o perodo nacionaldesenvolvimentista, como a Vale do Rio Doce, o Sistema Telebras e a Eletrobras.
As trs alternativas daquele momento para a poltica do petrleo e a Petrobras eram:
manuteno do monoplio e empresa estatal, quebra do monoplio e empresa
estatal e quebra do monoplio e privatizao. O caminho escolhido foi o
intermedirio: fim do monoplio, mas preservao da empresa como estatal.

66

Felipe (2010) lista cinco razes para a no privatizao da Petrobras:

Questo do campo das ideias, ela incorpora a mtica da campanha O petrleo

nosso, consegue exceder os planos originais e chega a resultados
superiores aos do momento daquela mobilizao popular dos anos 1950,
portanto carrega uma carga simblica muito grande, relacionada
importncia do petrleo para a cultura coletiva.

Superou, apesar de todas as dificuldades, os desafios polticos e econmicos

que enfrentou, por alianas que admitiram avanos no imaginados quando
foi criada.

Assim, se originalmente foi dada Petrobras a tarefa [e o desafio] de

produo de petrleo para a segurana do abastecimento nacional, de
suprimento da incapacidade empresarial privada e de contraposio aos
interesses do capital petroleiro internacional, a estatal no somente
eficientemente cumpriu tais incumbncias como tambm criou outras que,
numa mistura inseparvel de objetivo econmico-poltico-estatal,
significaram a defesa, o alargamento e a reafirmao da soberania do
projeto econmico brasileiro. Essa expresso de sucesso, que funciona
baseado em articulaes, vnculos e alianas complexas no poderia ter a
mesma representatividade de soberania nacional e de sucesso do Estado
brasileiro se entregue completamente nas mos do capital privado.
(FELIPE, 2010:84)

notrio o avano tecnolgico alcanado por ela, especificamente na

explorao em guas profundas, e na adaptao do processo de refino de
petrleo pesado do pas. Tal desenvolvimento se verificou na contramo dos
processos de paralisao de investimentos em outras estatais depois da
ecloso da crise da dvida em 1982, o que a distanciou das demais empresas
pblicas na dcada de 1990.

A dimenso dessa empresa capacita-a a representar o governo brasileiro,

intensifica a participao do Brasil no cenrio internacional e reafirma a
poltica externa nacional, por atuar em diferentes pases e pela maior
autossuficincia petrolfera.

67

Ainda que houvesse inteno de privatiz-la, a grande instabilidade financeira

internacional ocorrida durante o governo FHC impediria transao dessa
magnitude, porque a levaria venda com grande desconto.

Esses argumentos demonstram que no foi possvel articular coalizo poltica capaz
de propor, de forma ordenada, a privatizao da Petrobras. Assim, a manuteno da
dela como estatal e integrada em conjunto com o direcionamento das reformas no
setor do petrleo conseguiram arranjo institucional positivo para expandi-la.
Ademais, o enfraquecimento relativo da ANP produziu lacunas que elevaram
inesperadamente a influncia da Petrobras, aps a reforma de 1997, apesar de
todas as dificuldades que essa poca apresentou (FELIPE, 2010:67).
O governo FHC parece querer fortalecer a empresa, com a inteno de transformla em player internacional, capaz de disputar mercado com as grandes
multinacionais do petrleo (FELIPE, 2010:88).
Philippe Henri Reichstul, presidente da estatal entre 1999 e 2001, responsvel pelo
plano de reorganizao implantado, atesta:
Na verdade, fui convidado pelo Fernando Henrique no para privatizar,
(mas) exatamente para transform-la em companhia que tivesse msculo e
capacidade de reao a esse novo marco regulatrio. (Phillippe
Reischstul).

O processo de reformas liberalizantes que se delineou desde o incio do governo

FHC considerado por alguns autores como responsvel por condies favorveis a
redefinies estratgicas com o intuito de absorver os impactos das alteraes
institucionais provenientes dos desdobramentos dessas reformas, o que no
significa que isso tambm no tenha imposto perdas importantes (FELIPE, 2010).

...as estratgias da Petrobras, no perodo, estariam voltadas para a

neutralizao dos desdobramentos hostis que pudessem, de uma forma ou
outra, comprometer seus projetos de expanso de longo prazo. Haveria
uma reelaborao de suas estratgias, de forma a priorizar aquelas que
resultassem em maior consistncia para seus planos de continuidade de
expanso. (FELIPE, 2010:66).

68

Em meio a esse processo, ofereceram-se aes da Petrobras no Brasil e no exterior,

operao chamada por muitos de privatizao parcial. Nesse esquema, venderamse cento e oitenta milhes de aes e, consequentemente, diminuiu-se a
participao do Estado na empresa de 82% para 51% das aes com direito a voto.
Do total negociado, 25% foram adquiridas no Brasil por trezentos e dez mil optantes
do FGTS e o restante, por investidores internacionais. Esse movimento pode ser
entendido como priorizao de interesses comerciais em detrimento de estratgicos
(BERCOVICI, 2010:253-4).
Outra interpretao do processo de venda dessas aes advm da expresso
oxigenao do setor pblico

11

. No ocorreu transferncia de controle para o setor

privado, porque o Estado manteve a participao majoritria da empresa. O que

houve foi uma modificao, que deu maior importncia aos acionistas no estatais,
que passaram a atuar sobre ela e impuseram mais limites ao acionista estatal, j
que os minoritrios, para defender os prprios interesses, comearam a demandar
gesto eficiente do ponto de vista econmico (ALMEIDA, 2011:105).
A oferta de aes tambm se compreende como elemento de valorizao da
empresa por lhe dar visibilidade perante investidores internacionais e melhorar a
relao dela com o mercado de capitais, interveno necessria para financiar
investimentos (SIQUEIRA, 2013: 241).
No mesmo sentido, Philippe Henri Reischstul

interpreta que, entre os objetivos

desse procedimento, havia a necessidade de baratear o custo do capital da

empresa, com vistas a equipar-lo com capital mais barato oferecido s
internacionais, o que foi alcanado pela injeo de recursos originados da venda de
aes, mas tambm pela maior confiana em que os objetivos que orientariam a
empresa fossem comerciais, efeito de se haver reduzido a participao do governo
como dono dele e de se ter atomizado a propriedade entre investidores privados.
Dessa forma, diminuiria a probabilidade de ingerncias da Unio sobre os destinos
68
A venda pelo Estado de um importante bloco de aes minoritrias das empresas estatais uma operao
que vem sendo usada com bastante frequncia, em todo o mundo, no processo de reforma do Estado. Os
analistas esto de acordo em que, se normalmente h embutida mais que uma simples venda de aes
porque o investimento minoritrio de valor elevado deve ser atrado e protegido por meio de abertura da
chamada caixa preta da empresa estatal -, no se trata de privatizao, j que a empresa continua na rbita
pblica. Na Frana, usa-se, para descrever o fenmeno, expresso bastante significativa: oxigenao do setor
pblico. SUNDFELD, Carlos Ari, 2007, p. 276 apud ALMEIDA, 2011:105.
11

69

da Petrobras e os mercados tornar-se-iam mais confiantes com referncia

priorizao de objetivos comerciais. Apesar disso, o Estado brasileiro no perdeu o
status de controlador majoritrio da empresa.

Uma parte do custo do financiamento adicional que a Petrobras captava

era pelo fato de voc ter a desconfiana do mercado por causa de uma
possvel ingerncia do Estado na poltica de preo ou alguma coisa assim.
Ento, alm de voc melhorar a relao capital-dvida, aumentando o
capital, voc tambm ajudava a blindar a companhia medida que tinha
tantos outros acionistas, e no s o Estado brasileiro, dando mais conforto
aos financiadores de que esse risco de interveno seria menor, porque
voc tem outros players, digamos, outros investidores. Ento isso tambm
reduzia o custo da companhia e assim foi. Se voc olhar o custo que a
Petrobras foi pagando a partir da emisso de aes,(esse custo) foi caindo.
(Phillippe Reischstul).

Esses ingredientes se combinaram para resultar em notvel crescimento da

empresa, conforme figura 7.
Como apontamos, a reestruturao da Petrobras foi importante por ter adequado a
organizao administrativa e implementado nova estrutura, mais voltada para a
celeridade de respostas, fator basilar para o resultado comercial apresentado pela
Petrobras aps as reformas do setor (FELIPE, 2010:117-8). Logo, o intervalo entre a
aprovao da EC9, que estabeleceu a quebra do monoplio da Petrobras, e a da Lei
do Petrleo foi de adaptao. Ela havia logrado ultrapassar, em razovel forma,
grande turbulncia na nova situao.

70

FIGURA 7 EVOLUO DO LUCRO LQUIDO DA PETROBRAS ENTRE 1997 E 2009 (MILHES DE REAIS)

Essa adaptao compreendeu trs etapas distintas. Na primeira, a empresa

concentrou--se em produzir e explorar petrleo nacionalmente com o objetivo de
melhorar o suprimento interno e atingir a autossuficincia. Na segunda, buscou
aumentar a capitalizao, por meio de financiamentos externos, com maior
sofisticao no emprego de mecanismos financeiros, o que potencializou aplicaes
internas em Explorao e Produo (E&P), mas tambm em refino. Foi a captao
desses recursos que permitiu que a Petrobras comprovasse ANP a prpria
capacidade financeira, condio para ela manter as reas de explorao de
interesse. Finalmente, procuraram-se parcerias internacionais, e ela apresentou
mais de cento e cinquenta cartas de inteno de aes conjuntas com variada gama
de parceiros em E&P, o que gerou sessenta contratos de parceria em cooperao
tcnica ou financiamento de projetos (FELIPE, 2010:126-7).
Outro aspecto fundamental desse tema que a Petrobras, aps a quebra do
monoplio, obteve vantagem competitiva, tambm advinda das competncias
acumuladas em termos de capacitao de pessoal. Foram as aes estratgicas de
capacitao de pessoal alm das tecnolgicas durante a poca de monoplio que
propiciaram empresa desenvolver competncias necessrias para atuar de forma
bem-sucedida no novo ambiente de disputa. (FELIPE, 2010:227)

71

A evoluo do setor de petrleo no Brasil tambm favoreceu o desenvolvimento da

Petrobras no mercado competitivo, que no apresentou desafios srios liderana
dela. E isso se deve a dois fatores (FELIPE, 2010:190-1):
1) A Petrobras coordenou os concorrentes na formao de consrcios e manteve a
predominncia nos melhores campos.
2) Essa mesma formao de consrcios foi item de compartilhamento de riscos,
inerentes explorao, o que aumentou as possibilidades de resultados positivos
nas prospeces, ao mesmo tempo em que possibilitou a atuao simultnea da
empresa em todas as reas de grande potencial, tarefa impossvel em vista das
restries de financiamento da estatal para atividades de E&P.

A reforma, como consequncia, fez aumentar muito a participao do setor

petrolfero no PIB brasileiro, com clara liderana da Petrobras no mercado. A parte
atribuda ao setor do petrleo no PIB brasileiro era de 0,24% em 1955, poca em
que se fundou a empresa, e passou a 2,44% nos anos 1960, 2,79% nos 1970 e
4,2%, nos 1980. Entretanto, aps o processo de reformas institucionais, a rea
passou a ser responsvel por 10,5% do PIB brasileiro em 2005, o que significa
crescimento considervel de mercado, no qual a Petrobras detm o controle
absoluto (FELIPE, 2010:91-4). Alm disso, a mudana institucional depois da
reforma do setor petrolfero de 1997 incrementou enormemente a lucratividade da
estatal e isso a levou a integrar o rol das maiores do mundo. Ainda que, no incio, as
novas leis apresentassem desvantagens para as empresas exploradoras em relao
s antecedentes - ampliao do percentual de royalties de 5% para 10% e
pagamento por participao especial e por reteno de rea e bnus de assinatura
(ALMEIDA, 2011:108) , a posio da estatal elevou-se muito em relao de
antes.
Essa grande variao se explica pelo fato de a Petrobras ter podido apropriar-se de
importante parcela da renda petrolfera, dada a oscilao dos preos internacionais
do petrleo. (FELIPE, 2010: 244-6). O modelo de concesso implantado no Brasil
aps a reforma implicou baixa apropriao estatal das rendas minerais e
direcionamento de grande parte desses recursos para as empresas exploradoras.

72

Por causa da prevalncia da estatal na E&P brasileira, grande parte desses

rendimentos foi apropriada pela prpria Petrobras, o que foi fundamental para a
evoluo da capacidade de investimentos dela, essencial para acelerar novas
descobertas. Finalmente, as parcerias criadas para a explorao fizeram crescer as
reservas da estatal sem haver necessidade de arcar com os arriscados
investimentos exigidos pelas atividades de E&P.
A descoberta de imensas reservas petrolferas no pr-sal brasileiro em 2006
reforou o posicionamento estratgico da Petrobras, cujo foco so as atividades de
E&P. A partir da, a atuao internacional perdeu fora e os investimentos foram
redirecionados para o mercado interno (FELIPE, 2010:254-5), proporo que a
empresa passou a ser mais usada como instrumento de poltica pblica do Estado
(ALMEIDA, 2011).
Aprofundaremos esse assunto no captulo sobre o novo marco regulatrio.

ANP

A ANP foi criada pela Lei do Petrleo, como parte das reformas de Estado
implantadas durante o governo FHC, em que a participao do Estado em setores
produtivos deveria dar-se preferencialmente por meio de atividades regulatrias da
competio mercadolgica. Assim, diferentes agncias desse tipo instituram-se
nesse perodo.
J de incio, o grande desafio da ANP foi regulamentar um setor em que um dos
participantes, a Petrobras, tinha controle das informaes setoriais em razo do
monoplio de mais de quarenta anos. Desse modo, ela incentivou a concorrncia na
explorao e produo de hidrocarbonetos no pas.
Primeiramente, previu-se mandato de quatro anos dos diretores (art. 13, 3) e
independncia financeira (art. 50, 2, I) no sent ido de lhe fornecer poder poltico.
Um dispositivo da prpria Lei do Petrleo garantiu oramento para levar a cabo a
atividade, por meio de percentual do valor arrecadado com participaes especiais

73

(ALMEIDA, 2011: 111-113). Dessa forma, criar a ANP foi o desafio mais significativo
do novo marco institucional e da organizao do setor, porque exigia o
desenvolvimento de uma forte capacitao tcnica, econmica e financeira que
fosse capaz de viabilizar uma anlise permanente das estratgias empresariais e da
evoluo da organizao da indstria (ZYLBERSZTAJN ET AL.,2013:58).
Para garantir concorrncia setorial no pas, a ANP assumiu a responsabilidade por
promover pesquisas para delimitar blocos exploratrios, por elaborar editais e por
fomentar licitaes para conceder E&P de petrleo, alm de fiscalizar contratos.
Como se mencionou, a reforma do setor fez com que migrasse da Petrobras para a
ANP toda a gama de estudos geolgicos, atuais e passados (art. 22, 1o),
informaes que ficaram disponveis para qualquer empresa privada, nacional ou
internacional, interessada em participar dos leiles. Esse dispositivo procurou
colocou a Petrobras em igualdade com outras empresas interessadas em ingressar
no mercado brasileiro para neutralizar as vantagens do passado da estatal.
Com relao a elaborar editais e licitaes, as leis estabeleceram a necessidade de
regras transparentes para participar dos leiles e para definir o vencedor, mediante
requisitos tcnicos, econmicos e jurdicos previamente estipulados. Alm do mais,
fixaram critrios obrigatrios para avaliar as propostas: anlise do programa geral de
trabalho; plano

de atividades de explorao, prazos, volumes mnimos de

investimento, cronogramas fsico-financeiros e valor ofertado pelo bnus de

assinatura (art. 41, I e II). Finalmente, no que tange a fiscalizar, a agncia deveria
fazer cumprir todas as clusulas do contrato de concesso. ALMEIDA (2011: 111113)

A conduo do novo modelo estabelecido pela Lei do Petrleo tornou-se um desafio

para a ANP por diferentes razes. Em primeiro lugar, ela deveria ser o rbitro do
setor e contrapor-se Petrobras, que anteriormente ocupava essa colocao,
porque detinha o monoplio da rea. Mas, complementarmente a essa questo que
se apresentou de forma clara, houve a necessidade de se construir a regulao ao
mesmo tempo em que a agncia se estruturava. A primeira licitao ocorreu em
1999, um ano aps se instalar a organizao, perodo curto para se apreender a
dinmica de uma indstria de tamanha complexidade. Da mesma forma, a agncia

74

precisou regulamentar o setor em que os atores ainda no haviam absorvido as

modificaes introduzidas pouco tempo antes (FELIPE, 2010:196-7). Por tal
dinmica, as diferentes mudanas das regras dos editais, de um ano para o outro,
podem ser entendidas como parte do processo de aprendizado da ANP no sentido
de aperfeioar o sistema (ESTEVES, 2007:4).
Por outro lado, o novo papel do Estado como regulador e representado pela ANP no
caso do setor do petrleo, foi objeto de rejeio de segmentos da sociedade, em
especial os mais atuantes, como os partidos polticos de oposio da poca e
membros da Federao nica dos Petroleiros (FUP) e da Associao dos
Engenheiros da Petrobras (Aepet).
A oposio foi mais atuante nas primeiras sries de licitao de reas exploratrias,
quando as liminares para impedi-las foram os mecanismos mais frequentes, mas
com pouco sucesso at a stima rodada, em 2005. A oitava foi cancelada em razo
de aes judiciais concedidas. Na nona, em 2007, a descoberta de reserva
petrolfera no pr-sal brasileiro motivou a retirada de parte dos campos em licitao
(ZYLBERSZTAJN ET AL., 2013: 58, 76), assunto que abordaremos melhor
posteriormente.
Ponto bastante relevante desta anlise a avaliao da capacidade de regulagem
efetiva da ANP. Como vimos, a legislao buscou aparelhar a agncia de forma a
que ela pudesse neutralizar a vantagem da Petrobras no mercado de petrleo
brasileiro, dado seu incontestvel domnio at a reforma de 1997.
O resultado, nos leiles da ANP, apontou para a preponderncia da Petrobras,
empresa com maior sucesso nas dez sries executadas. A empresa participou de
58% das disputas de blocos e ofereceu quatrocentos e sessenta e quatro lances dos
quais ganhou, sozinha ou em consrcio, trezentos e noventa e quatro. Apenas em
2007 o aproveitamento dela foi inferior a 50%, em decorrncia da participao da
OGX, que ganhou vinte e um dos vinte e trs lances. Trataremos posteriormente da
insero da OGX nesse mercado, mas adiantamos que essa empresa foi criada com
cerca de trinta profissionais da Petrobras, alm de profissionais do BNDES e do
Banco Central, em poltica agressiva que incluiu altos salrios e bnus de
desempenho. (ALMEIDA, 2011:119-22)

75

Parcela importante para se compreender o processo da poltica do petrleo no Brasil

diz respeito relao entre os participantes. Nesse sentido, vital entender como a
ANP se inseriu num contexto em que o antigo regulador deveria ser controlado por
ela.
No comeo, a ANP fortaleceu-se e estruturou-se de forma a efetivamente
regulamentar o setor.

Eu preferia ter uma agncia muito mais fraca do que eu encontrei e isso no
(sic) s eu. Os gelogos da Petrobras tambm. Era tenso porque eu fiz
amizade com ele [David Zylberstajn o primeiro presidente da ANP]. Ento
tinha o Fernando Henrique, que era uma pessoa querida, ajudava a fazer
esse bom entendimento, mas a quantidade de brigas que eu tive com eles,
com o David, eram funcionais (sic), mas assim, de querer esganar ele (sic) e
vice-versa, que eu aprontava com ele tambm. Quer dizer, agncia o
rgo disciplinador e voc tenta se desvencilhar desse poder. Isso acontece
em todos os setores regulados. (Phillippe Henri Reischstul)

A partir do governo Lula, mudaram os rumos polticos com relao s agncias

reguladoras, que perderam espao. No caso do petrleo, essa modificao
contrabalanada pela maior incluso da Petrobras como executora de poltica
pblica, e tambm do CNPE, entidade que ganhou importncia, como veremos a
seguir.

CNPE

A legislao de 1997 constituiu o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE),

tal qual a ANP, como rgo de interveno indireta. Vinculado diretamente ao
governo, tem, como presidente, o Ministro das Minas e Energia e, como objetivo
principal, a assessoria ao lder do Executivo Federal no que tange s polticas
nacionais com foco no aproveitamento dos recursos energticos do pas, no
estabelecimento de diretrizes sobre importao e exportao e no atendimento s
necessidades de consumo nacional de petrleo e derivados.
A dinmica da Lei do Petrleo indicava que, uma vez que o CNPE definisse as
polticas pblicas, a ANP deveria implantar a legislao de petrleo e de gs natural.

76

No entanto o CNPE somente foi regulamentado trs anos aps ser institudo, pelo
decreto n 3.520, de 21 de junho de 2000, ou seja, trs anos aps a promulgao da
Lei do Petrleo.
Os dois primeiros anos aps a regulao foram de pouca atividade e no houve
nenhuma resoluo que tratasse do setor petrolfero (ALMEIDA 2011:113-4).
Um ponto de inflexo ocorre em 2003, quando o rgo comeou a agir indiretamente
no setor. Nesse ano, o CNPE publicou a Resoluo n 8 que estabelece expandirse a produo de petrleo e gs natural para atingir autossuficincia. Com tal ao,
o CNPE feriu a discricionariedade que a ANP detinha desde 1997 em relao aos
blocos exploratrios para licitaes e vinculou a escolha das reas oferta e
demanda domstica. Portanto o critrio para conceder reas de explorao passou
a depender do consumo de combustvel nacional, com incremento no nmero de
concesses condicionado necessidade de importao (ALMEIDA, 2011:126).
A descoberta do pr-sal testemunhou o mesmo arranjo institucional de 2003, quando
o Estado atuou de forma mais ativa e direta na administrao das atividades do
setor petrolfero. Assim, em decorrncia da reforma institucional de 2010, ampliou-se
a esfera de competncia do CNPE que passou a decidir sobre elementos antes de
competncia da ANP, em especial na assessoria presidncia no que concerne ao
ritmo de contratao dos blocos exploratrios sob regime de partilha e aos
parmetros tcnicos e econmicos dos contratos. Diminuram-se as competncias
da ANP, que passou a limitar-se a promover estudos tcnicos sobre essas reas e a
elaborar as minutas dos contratos, submetidos ao MME. Cabe ainda ANP
diligenciar licitaes em conformidade com os critrios estipulados pelo CNPE e
fiscalizar as atividades sob esse regime de partilha, ou seja, a partir do novo marco
regulatrio, a ANP passou a ter somente atribuies tcnicas. Em particular a Lei
12.351/2010 (contrato de partilha) e a 12.304/2010 (cesso onerosa) modificaram,
de forma marcante, o desenho institucional do setor (ALMEIDA, 2011:133-5).

EPE

77

Relacionada s mudanas de atribuies da poltica setorial a partir de 2003, em

especial ao papel do CNPE, nasceu, pela Lei n 10.847, de 15 de maro de 2004, a
Empresa de Pesquisa Energtica, com o objetivo de vincular a poltica do pas
oferta e demanda nacional de petrleo, para garantir a autossuficincia do Brasil.
Constituda como empresa pblica, elabora pesquisas sobre insumos energticos no
mercado domstico, com a inteno de orientar decises do CNPE para autorizar
licitao de blocos, como j foi explicado (ALMEIDA 2011:126).

78

CAPTULO 4 - AO POLTICA

Este captulo tem por objetivo apresentar a ao poltica (politics) como elemento
que modifica os resultados da poltica pblica (policy), considerando o arcabouo
institucional e a fora das ideias como elementos condicionadores.
No se identifica uma relao de mo nica entre politics e policy (EASTON, 1970),
mas sim influncia mtua, em que a poltica pblica implementada pode influenciar a
ao poltica. Tal perspectiva se enquadra na viso de polticas pblicas como
instituies que passam a ter vida prpria com atores e interesses que influenciam
conflitos em que eles se inserem, sem, no entanto, considerar esses agentes como
maximizadores

de

preferncias,

bem-informados

egostas.

Em

vrias

circunstncias, eles seguem regras sem necessariamente pensar sobre o prprio

interesse (MARQUES, 1997)
A ao poltica no determinada, a priori, pelas instituies. elemento que afeta
a escolha dos participantes, o que torna os resultados contingentes. Nesse sentido,
o quadro institucional, apesar de significativo, no logra explicar inteiramente o
comportamento dos atores e os resultados (LOUREIRO, 2001:91). Desse modo,
entende-se a ao poltica como luta que ocorre entre os diversos grupos que
buscam ganhar poder ou influir na orientao do governo. Nesse contexto, a
mobilizao de agentes em torno do projeto essencial, porque a possibilidade de
suscitar pontos de inflexo depende de coalizes de apoio plataforma oficial, com
ncleo mnimo para viabilidade. Obviamente, a disputa poltica eleitoral parte
fundamental desse processo, mas so igualmente importantes os elos entre as elites
econmicas e as estratgias corporativistas delas (GAITAN, 2011:68-70).
Em nossa anlise, baseada no pano de fundo das ideias e instituies em vigor, a
ao

poltica

ser

segmentada

em

duas

naturezas.

Em

primeiro

lugar,

descreveremos as condies politicas vigentes em termos do processo em curso,

por meio das instituies formais, principalmente da relao entre Executivo Federal
e Congresso Nacional. Em segundo lugar, enfocaremos a ao de grupos de
interesse cuja importncia na indstria do petrleo evidente. Pases usam a

79

prpria influncia geopoltica para obter, na poltica pblica aprovada, os resultados

que desejam.
No caso brasileiro, a competio nesse campo ocorreu entre empresas estrangeiras
de explorao e produo de petrleo (que queriam ser favorecidas) e a Petrobras.
Avaliaremos os resultados favorveis s petrolferas estrangeiras, em 1997, e
Petrobras, em 2010. Paradoxalmente, resultados financeiros da estatal apontam no
sentido inverso ao sucesso da ao dos grupos de interesse, porque, apesar da
quebra do monoplio, ela atingiu resultados extremamente favorveis em termos de
produo e lucratividade aps a reforma do setor em 1997, mas com resultados
piores aps a aprovao do marco regulatrio de 2010.
Depois dessa primeira diviso, este captulo versar sobre como a ao poltica se
desenvolveu no caso da Lei do Petrleo e do novo marco regulatrio de 2010.

A AO POLTICA E A LEI DO PETRLEO

PROCESSO NAS INSTITUIES POLTICAS

A eleio de Fernando Henrique Cardoso em 1994, j no primeiro turno, foi calcada

na popularidade que obteve, quando ministro do Governo Itamar Franco, por ter
sido responsvel por formular e implantar, de modo bem-sucedido, o Plano Real de
estabilizao monetria. Aps a eleio de Cardoso sob o PSDB, com apoio do PFL
(atual DEM) e do PTB, essa aliana se robusteceu ainda mais ao incluir PMDB e
PPB e chegar a participar como maioria do Legislativo. Essa ampla base foi
essencial para aprovar diferentes emendas Constituio e pavimentar o caminho
para reformas institucionais. Tamanha adeso parlamentar tambm se condicionava
ao imenso apelo de que usufrua a agenda de estabilizao e que se transferiu ao
Presidente em nome da estabilidade (COUTO ET AL, 2003:277).
A tabela 2 resume o apoio do presidente na Cmara.

80

Presidente

Partidos
coalizes
governo

nas
do

Incio da coalizo

Fim da coalizo

Durao
em
meses

%
cadeiras
Cmara
Incio
coalizo

FHC I 1

PSDB-PFLPMDB-PTB

1/1/95

25/0/96

16

56,14

FHC I 2

PSDB-PFLPMDB-PTB-PPB
(Bloco 5*)

26/4/96

31/12/98

32

77,19

FHCII 1

PSDB-PFLPMDB-PTB-PPB

1/1/99

5/3/02

38

73,88

6/3/02

31/12/02

10

45,22

(Bloco 6**)
FHC II2

PMDB-PSDBPPB

TABELA 2 EVOLUO DO LUCRO LQUIDO DA PETROBRAS ENTRE 1997 E 2009, EM MILHES DE REAIS

Nota. Fonte: Reproduo parcial de FIGUEIREDO ET AL (2007, p.178)

*Bloco 5: PPB, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL; **Bloco 6: PFL, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL

A corrente terica principal sobre reforma econmica indica que o sucesso dela
depende da autonomia do Executivo para criar e impor modificaes no status quo,
mesmo contra os interesses estabelecidos, desfavorveis a esses processos. A
literatura mais antiga chega a correlacionar regimes autocratas e capacidade de
promover reformas estruturais (KAUFFMAN ET AL., 1989 apud ALMEIDA, 1999:1).
Autores que trataram do tema posteriormente abandonaram o autoritarismo como
pressuposto de reformas mas mantiveram a relevncia da independncia do
Executivo (HAGGARD ET AL, 1995:156-9 apud ALMEIDA, 1999:1).
Por essa viso, a autonomia do Executivo seria vital para enfrentar trs tipos de
dificuldade presentes nos processos de mudana do status quo:

Essa modificao se caracteriza como dilema de ao coletiva, uma vez que

a reforma econmica enfrenta problemas de free riding na estruturao
(OLSON, 1965);

H concentrao imediata dos custos das reformas, j os benefcios se

encontram esparsos no futuro, o que torna mais fcil organizar os opositores
a essa reestruturao do que os que se favorecero dela mais tarde;

de
na
da

81

A promessa de ganho futuro no suficiente para a elite poltica ser a favor

da reforma, a menos que as consequncias disso sejam vantajosas
eleitoralmente (De fato, a autonomia do Executivo existiu na maior parte dos
processos de reforma internacionais) (ALMEIDA ET AL., 1997; ALMEIDA,
1999:1-2).

Insulamento e autonomia do Poder Executivo foram apresentados pela

literatura como a principal condio para o desencadeamento e
continuidade das reformas orientadas para o mercado nos pases de
desenvolvimento tardio. Segundo esse ponto de vista, a capacidade do
Executivo especialmente do presidente e da elite tcnica do Estado para
formular e impulsionar estratgias de mudana, acima e alm dos
interesses constitudos, a varivel independente que explica o xito das
reformas econmicas. (ALMEIDA, 1999:1)

No entanto, no Brasil, ainda que o Executivo tenha tido papel central na formao da
agenda de reformas para adequar a relao Estado-mercado, a independncia dele
no foi caracterstica desse processo (ALMEIDA, 1999:2). Ausncia de autonomia
no o mesmo que ausncia de recursos de poder. Em anlise institucional j
clssica, Figueiredo e Limongi (1999) mostram que a Constituio Federal de 1988

... reforou fragmentao institucional e foras centrfugas do sistema

poltico brasileiro que vigoravam sob a Constituio de 1946; mas, por outro
lado, alterou significativamente o equilbrio de foras entre os poderes
estabelecidos pela constituio democrtica anterior, concentrando poder
no Executivo. A atual constituio manteve o sistema de separao de
poderes, assim como os aspectos centrais da legislao eleitoral e
partidria. O sistema proporcional com lista aberta permaneceu como uma
caracterstica distintiva do sistema eleitoral. A fragmentao partidria
aumentou comparativamente ao regime democrtico anterior. Alm disso, o
federalismo foi fortalecido pelo aumento da capacidade administrativa e
fiscal das subunidades da federao. Por outro lado, porm, toda a
legislao produzida pelos militares para fortalecer o Poder Legislativo do
Executivo foi incorporada pela nova Constituio. O Executivo hoje tem
fortes poderes legislativos e de agenda. O Congresso por sua vez est
organizado internamente de forma a dotar os lderes partidrios de extensos
poderes para controlar o processo legislativo. O processo decisrio na atual
democracia brasileira caracteriza-se por um alto grau de delegao de
poderes do Congresso para o Executivo e, no interior do Congresso, dos
parlamentares para os lderes partidrios. (FIGUEIREDO ET AL.,
2007:147-8).

O resultado disso que, o Executivo Federal para estabelecer os temas dos

trabalhos legislativos, concentra amplos poderes, entre os quais a Medida

82

Provisria, instrumento poderoso por facilitar a modificao imediata do status quo.

Os autores apontam ainda que, com apoio majoritrio ao governo na Cmara, as
MPs so instrumentos para solucionar barganhas entre a Presidncia e a maioria
que lhe d apoio, mais do que para resolver conflitos verticais entre eles, isto , o
uso de MPs no sinaliza antagonismo, mas sim ao concertada (FIGUEIREDO ET
AL, 2007).
At 2001, o prazo preestabelecido para o Congresso deliberar sobre as MPs era de
trinta dias e passou a sessenta pela Emenda Constitucional n 32, aprovada naquele
mesmo ano. Como contrapartida, retirou-se do Executivo a capacidade de reeditar
indefinidamente as MPs, o que passou a se poder fazer somente uma vez
(FIGUEIREDO ET AL. 2007:153). Tal alterao transformou as relaes entre o
Executivo Federal e o Legislativo.
Sobre a privatizao de empresas pblicas, os congressistas tendiam a respaldar
solues intermedirias para o monoplio estatal, mas com algum tipo de
interveno do Estado. Alm disso, as opinies dos parlamentares quanto
privatizao divergiam de acordo com o setor da economia a ser reestruturado:
havia menos apoio das rodovias, do petrleo e da energia eltrica, enquanto, em
relao indstria de petroqumica, siderurgia, navegao martima e fluvial e
aos servios porturios a anuncia era maior. (ALMEIDA, 1999; ALMEIDA ET AL,
1997).
justamente a rea do petrleo que melhor ilustra a necessidade de negociao, j
que, entre as avaliadas, essa era a de minoria superior (31%) contrria a alterar as
leis, ou seja, defensora da manuteno do monoplio (ALMEIDA, 1999; ALMEIDA
ET AL, 1997).
Nas reformulaes estruturais do governo Fernando Henrique Cardoso, levaram-se
em conta as preferncias do Congresso e atribuiu-se o sucesso das reformas
congruncia entre o Executivo, a maioria parlamentar e o STF. Isso se conseguiu
em razo da ruptura do consenso estatista (ALMEIDA, 1999), identificado aqui como
a ascenso do iderio neoliberal, conforme descrito no captulo 2 desta tese.

83

interessante notar que, nos assuntos concernentes ao petrleo, sempre

houve dificuldade do Executivo de fazer valer seus desejos para com o
Legislativo. Assim como na criao da Petrobras, os anseios nacionalistas
de Vargas tiveram que se dobrar s preferncias do Congresso. O projeto
enviado previa a participao privada nas atividades petrolferas, tambm
em seu processo de abertura ainda que em outro contexto -, e
independente(sic) da orientao mais liberal do governo, as preferncias do
Congresso tiveram de ser levadas em considerao (SOUZA ET AL.,
2013:52).

O processo de modificao do marco regulatrio do petrleo nos anos 1990 no

apresentou discrdia nem submisso no trato entre Executivo e Legislativo. Poderes
concentradores daquele so incentivos a negociar, e no a impor preferncias sobre
este (PALERMO, 2000; MENEGUELLO, 1998; NICOLAU, 1996).
O grau de necessidade de negociao com o Legislativo depende do instrumento
utilizado pelo Executivo. Medidas Provisrias demandam menor apoio do
parlamento; Projetos de Lei atribuem mais competncia de veto a ele; Emendas
Constitucionais requerem grandes negociaes, pela necessidade de aprovao em
dois turnos nas duas casas e com trs quintos dos votos em cada uma delas. Ora, a
reforma do setor do petrleo exigiu Emenda Constitucional e Projeto de Lei, a saber,
maior barganha com o Congresso Nacional.
Parte da explicao para a capacidade presidencial de promover e implantar
reformas econmicas encontra-se no declnio do consenso estatista e na ascenso
do neoliberalismo, filtrado pelas instituies e pela poltica local. Essa situao
tambm se aplica ao fato de que as reformas, neste pas, ocorreram com atraso em
relao a outros em desenvolvimento quando havia claro predomnio desse iderio,
em contraste com experincias anteriores, em que coalizes de apoio encontraram
maiores dificuldades para apoiar as reformas. Por outro lado, pode-se imaginar que,
caso elas se implementassem mais tarde, quando o desgaste da filosofia neoliberal
estivesse mais evidente, tambm houvesse obstculos para formar alianas.

AO DE GRUPOS DE INTERESSE NA APROVAO DA LEI DO PETRLEO

84

Como se viu, o governo FHC organizou ajuste, estruturado das relaes Estadosociedade, decorrente da fora do iderio neoliberal. As ideias so a locomotiva
desse processo e a Lei do Petrleo, a expresso dele no que diz respeito ao setor.
Mas, alm da liberalizao dessa rea, que retirou da Petrobras o monoplio na
explorao, a nova lei permitiu a entrada, no Brasil, de outras empresas desse setor.
A avaliao das reservas brasileiras naquele momento colocava-nos em razovel
risco explorador e isso produziu novo desenho do marco regulatrio para atribuir s
concessionrias maior apropriao das rendas minerais.
O interesse das petroleiras internacionais no pas tambm pode ser compreendido a
partir da forma como elas so avaliadas pelo mercado de capitais. As reservas
comprovadas das empresas exploradoras so elemento importante da valorizao
delas. Regimes de concesso permitem que empresas adicionem o volume de
petrleo prospectado s reservas comprovadas das empresas, em contraste a
regimes de partilha, que atribuem a propriedade do petrleo ao Estado. Como a
maior parte das reservas mundiais j se encontravam sob regime de partilha na
dcada de 1990, a adoo de regime de concesso parece ser outro incentivo para
a entrada das empresas internacionais no Brasil. Alm disso, apesar do nvel de
reservas de petrleo medianas, no possvel menosprezar a atratividade delas
para as companhias exploradoras.
De qualquer forma, no se sabe quo cobiadas eram nossas reservas para motivar
grande esforo de grupos de interesse para atuar sobre o sistema poltico brasileiro,
com o fito de aprovar a explorao por empresas internacionais, cuja participao
nos leiles pode indicar tal interesse, o que analisaremos ainda neste captulo.
A falta de clareza sobre o real interesse das petroleiras internacionais em prospectar
no Brasil contrasta com a postura dos funcionrios da Petrobras quanto reforma, o
que os levou, em maio de 1995, greve, organizada pelo sindicato da categoria,
com a finalidade de protestar contra a flexibilizao do monoplio sobre o petrleo,
constante da Emenda Constitucional n 9. Isso mostra que havia, na estatal,
resistncias relativas a essa alterao (SOUZA ET AL, 2013:51 apud CARDOSO,
2006:453-4)

85

A predominncia da Petrobras na explorao do petrleo brasileiro aps a quebra do

monoplio no reflete falta de interesse das empresas na explorao da bacia
sedimentar. Isso se explicaria melhor pelo predomnio de atividades offshore, pelo
pouco tempo de abertura e pela competncia tcnica da estatal (FELIPE, 2010:2223)
O que existe de concreto o ingresso, no pas, dos principais competidores do
setor, que, em geral, seguem a estratgia de se associar Petrobras e pautar as
aes pelo parecer dela.

AO POLTICA RELACIONADA AO NOVO MARCO REGULATRIO PS-PR-SAL

INSTITUIES FORMAIS

A importncia da politics aumenta quando se abandona o paradigma neoliberal, pois

ao abandonar-se o receiturio nico, a determinao do resultado da poltica pblica
depende mais da ao poltica, processo de distribuio que carrega as tenses
caractersticas da determinao dos atores beneficirios (GAITAN, 2011:67).
O marco regulatrio do pr-sal emerge nesse contexto de quebra da hegemonia do
paradigma neoliberal, durante o segundo mandato do Presidente Lula cuja novidade
foi o ingresso do PMDB na coalizo governista, formada pelo PT, PSB e outras
legendas de esquerda. Isso levou o governo maioria no Congresso e permitiu ao
Executivo Federal conseguir aprovar o novo marco regulatrio do petrleo com
tranquilidade.
A fora do governo Lula explica-se pelo enorme apoio popular, por sua vez
relacionado ao campo econmico. O primeiro mandato dele deu continuidade
plataforma adotada por FHC e garantiu a estabilidade monetria por meio de
polticas macroeconmicas de vis liberal e ortodoxo, mas tambm pela sequncia a
algumas reformas liberalizantes, como a da Previdncia Social. Tal conduta se

86

justificou pelas vantagens que o controle inflacionrio propiciaria aos setores pobres
da populao, mas tambm pela gerao de crescimento sustentvel, com a
ressalva de que se interromperam as privatizaes.
Nesse contexto, salta aos olhos a implantao de polticas pblicas distributivas,
alm da criao de novos canais para ascenso social, o que levou a majorar as
receitas da populao mais pobre e dar maior cobertura aos que se encontravam
abaixo da linha de pobreza, considerados como famlias e no individualmente.
Depois da reeleio de Lula, a estabilidade manteve-se como aspecto principal
desse governo, mas a consolidao disso propiciou que se desse maior nfase no
progresso

econmico

aos

investimentos

pblicos,

ponto

de

inflexo

desenvolvimentista. Ao mesmo tempo, a retomada do crescimento aliada

conservao das polticas restritivas num contexto internacional extraordinrio
expandiu o respaldo ao governo pelo empresariado e pelo mercado financeiro.
(SALLUM, 2008)
Alm

disso,

como

se

mencionou,

nesse

segundo

mandato,

ampliou-se

enormemente a proteo social. Enquanto no governo FHC, as polticas sociais

visavam a superar a excluso social pela incluso no mercado de trabalho, no de
Lula se estenderam aes de bem-estar a todas as famlias abaixo da linha de
pobreza, medida que alcanou 11,2 milhes de famlias em contraposio aos 5,6
milhes de antes. Houve tambm melhora na assistncia social no concernente a
verbas e parcela beneficiada da populao e, sobretudo, sistemtico incremento
do salrio mnimo real, com majoraes acima do PIB. Tambm cresceram os
expedientes para sade e educao na mesma medida do PIB. (SALLUM, 2008)
As condies polticas do segundo mandato de Lula favoreceram mais controle
presidencial sobre os resultados das polticas pblicas, porque a adeso do PMDB
coalizo j existente resultou em grande heterogeneidade, que, embora permitisse
composio de maioria ampla no Congresso, demandava constante interveno do
lder do Executivo. Alm disso, tamanha diversidade de aliana reduziu a
importncia das fronteiras partidrias e dificultou ainda mais a coordenao dessa
aliana. Por ltimo, o carter dispersivo da legislao eleitoral e da regulao de
relaes entre poderes do Estado e nveis de governo enfraqueceu os partidos
(SALLUM, 2008).

87

Por outro lado, aps a crise poltica de 2005, quando vrios lderes petistas
atuantes no governo foram obrigados a afastar-se, a nomeao de Dilma Rousseff
como ministra da Casa Civil ampliou a arena decisria das polticas econmicas,
que passou a incluir a Casa Civil como centro da gesto do PAC (LOUREIRO ET
ALLII., 2011).
A sada de Dilma Rousseff do MME no a afastou das decises relacionadas a esse
ministrio. Ao contrrio, de certa forma, ela continuou definindo os destinos da
pasta.
Assim, o papel de Lula como coordenador da coalizo e a crescente influncia de
Dilma Rousseff nas disposies do governo foram elementos importantes da ao
poltica que serviu como pano de fundo para se elaborar o novo marco regulatrio do
pr-sal, como se mostrar mais adiante.

GRUPOS DE INTERESSE

O setor do petrleo prdigo em ao de grupos de interesse, dado o alto valor e a

relevncia da commodity, tpico essencial em disputas de geopoltica. Isso se deve
valorizao do petrleo como base da matriz energtica dos pases e leva a
disputas por obter suprimento contnuo dele, a fim de impedir interrupes no
processo produtivo das diferentes naes. Dessa forma, ganhar a disputa pela
explorao do petrleo do pr-sal implica ter acesso quantidade significativa, o que
se traduz em lucro, mas tambm em possibilidade de barganha poltica.
Para se compreender inicialmente o tema, indicaremos os beneficirios e os
prejudicados nas mudanas do marco regulatrio.
A Lei de 1997 favoreceu as empresas privadas internacionais de petrleo, que
principiaram operaes de E&P no Brasil. Tratou-se de uma alterao importante, j
que anteriormente esse era um direito exclusivo da Petrobras.
A legislao aprovada em 2010 indica movimento inverso porque no favorece as
grandes empresas internacionais, j que impe participao obrigatria da

88

Petrobras12 nos consrcios exploratrios. Como veremos depois, no fica claro se

isso implica favorecimento estatal. Por outro lado, aps a Lei do Petrleo, criaramse diversas empresas, das quais destacaremos a OGX, beneficiria de emprstimos
vultosos do BNDES.
A tabela 3 apresenta os atores favorecidos e os lesados nos dois momentos de
mudana de marco regulatrio.

Lei do Petrleo (1997)

Marco regulatrio do pr-sal (2010)

+ Petrobras: cesso onerosa e

Empresas privadas (estrangeiras):

permisso

para

atuar

no

Brasil, garantia de participao como

regime de concesso permite alta operadora, com 30% do consrcio em

apropriao privada e adio do todas as exploraes
petrleo

prospectado

reservas

comprovadas das empresas

- Petrobras: perda do monoplio para

atividades de E&P no Brasil

+ Empresas privadas (nacionais):

favorecimento por polticas de
incentivo promovidas pelo governo

- Empresas privadas (estrangeiras):

perda da possibilidade de operar nas
exploraes do pr-sal

TABELA 3 . BENEFICIADOS E LESADOS NO SETOR DO PETRLEO MARCOS REGULATRIOS DE 1997 E 2010

Neste captulo, descreveremos o procedimento de grupos de interesse de empresas

de petrleo, privadas ou estatais. A influncia da Petrobras, por ser de longe a mais
significativa e complexa, por ter moldado, de forma decisiva, o formato da nova
poltica pblica, ser tratada mais profundamente no captulo 8.
Por um lado, a estatal foi beneficiada como participante obrigatria de todas as
exploraes do pr-sal e brindada com a cesso onerosa em condies

88
12

Essas so caractersticas dessa legislao, que veremos com profundidade no captulo 8.

89

extremamente

favorveis.

Por

outro,

nova

regulao

pressionou-a

por

investimentos e impossibilitou-a de escolher melhores exploraes.

Depois da Lei do Petrleo surgiram diversas empresas nacionais de mdio e
pequeno porte, que, em alguns casos, atuaram sobre o sistema poltico no sentido
de conseguir saldos que as favorecessem.
A OGX, provavelmente a empresa privada de petrleo nacional de maior
notoriedade, pertencente holding EBX, encabeada pelo empresrio Eike Batista,
foi beneficiada por apoio estatal por intermdio de emprstimos do BNDES. Esse
caso especfico faz parte do procedimento de apoio do Estado a empresas de
diferentes setores produtivos, para criar grandes conglomerados nacionais, capazes
de competir internacionalmente (LAZZARINI, 2011).
O professor Ildo Sauer, ex-diretor da Petrobras e atual diretor do Instituto de Energia
e Ambiente da Universidade de So Paulo (IEE-USP), declarou que o presidente
Rodolfo Landim, ex-funcionrio de carreira da estatal, montou a prpria equipe com
funcionrios da Petrobras.
Como veremos no captulo 8, por causa da descoberta de petrleo no pr-sal, o
CNPE determinou retirar do leilo todos os blocos do polgono do pr-sal, j que
eles apresentavam caractersticas de risco muito inferiores considerada no marco
regulatrio em vigor. No entanto mantiveram-se, no 8 leilo da ANP, os poos
localizados no chamado arco de Cabo Frio , arrematados pela OGX:

...o Landim recrutou em 2007 toda (sic) equipe de geologia de explorao

da Petrobras. O cara tinha gasto milhes para trazer essa equipe [...] e
jogou ali. Se o leilo fosse suspenso, tudo iria por gua abaixo. (Ildo Sauer)

O professor Ildo Sauer afirma que houve trfico de influncia para os blocos do arco
de Cabo Frio continuarem no leilo:
O problema eu vejo em [presidente] Lula e [ministra] Dilma, que cederam
presso e mantiveram aqueles blocos [localizados no arco de Cabo Frio].
(Ildo Sauer)

E foi o arremate dessas reas de explorao que transformaram Eike Batista em

bilionrio:

90

... veja a histria dele. Ele conseguiu comprar os blocos por um bilho e
meio de reais em novembro [de 2007]... Ele criou a empresa em julho de
2007 para participar do leilo, abriu o capital onze meses depois, em junho
de 2008. S o que ele tinha era a equipe da Petrobras e o contrato de
concesso. Vendeu 37% por 6,7 bilhes de reais, portanto 17 bilhes de
reais,[que] naquele tempo [eram equivalentes a]10 bilhes de dlares. Foi o
grande lance mais meterico de gerao de valores. (Idem)

Toda a trajetria de acumulao dele vem do petrleo. O resto tudo

perfumaria. bilionrio do petrleo esse senhor a [Eike Batista]. O resto
milionrio apenas. (ibidem)

J a maioria das empresas de gs e petrleo, em especial as grandes estrangeiras,

parece no ter recebido favorecimento com a legislao de 2010. Como
observamos, a poltica pblica apresenta caractersticas que restringem a
participao da iniciativa privada nas exploraes sobre as quais incide a nova
regulao.
O Instituto Brasileiro do Petrleo (IBP), que congrega entidades de explorao desse
produto, fundamental na formulao da Lei do 1997, no teve influncia sobre a
nova legislao:

... o IBP no conseguiu nada. A minha viso isso: a legislao foi feita
pela Petrobras basicamente; prevaleceram s os interesses da Petrobras.
As outras empresas que atuam no Brasil podem ter conseguido uma
coisinha ali, um textozinho ali, mas residual. (Entrevistado n 1)

As petroleiras pressionando tambm, s que do outro lado para no mudar

o modelo ...eles (sic) tiveram que entrar em contato com o Serra para ver
essa questo do pr-sal, caso o Serra ganhasse para no aprovar (...) ou
modificar a legislao. (Gilberto Bercovici)

O prximo captulo apresentar as condies econmicas que afetaram os marcos

regulatrios de 1997 e 2010, e descrever as polticas econmicas adotadas.

91

CAPTULO 5 - CONTEXTO ECONMICO NACIONAL

Este captulo buscar desenhar as condies econmicas subjacentes trajetria

do marco regulatrio do petrleo brasileiro, porque elas compuseram o cenrio para
esse processo e, em certa medida, delimitaram o campo das aes. Para isso,
adotamos o conceito de democracia emergente de mercado (WHITEHEAD, 2002),
que engloba o fato de o Brasil ter sido integrado economia global num contexto
poltico de democratizao.
Isso significa que os governos necessitam produzir crescimento econmico a fim de
viabilizar aes de welfare, necessrias, por sua vez, para o reconhecimento da
populao e o sucesso eleitoral. Dito de outro modo, as elites polticas brasileiras
precisaram concatenar a lgica da economia de mercado com a da democracia
(SOLA, 2011; LOUREIRO ET ALLII, 2011), o que tambm incidiu sobre os
processos de formulao das polticas pblicas para o setor do petrleo no Brasil.

Por um lado, a busca da credibilidade econmica aos olhos de um mercado

globalizado, cujo principal critrio de desempenho a solvncia de um pas,
isto , sua capacidade de honrar suas dvidas. Por outro, as constries
impostas pelos novos critrios de acesso ao poder e de legitimao poltica
associadas democratizao, que [...] incluem crescimento e reduo das
desigualdades sociais. (SOLA, 2011:8)

Em outros termos, as restries impostas pela globalizao esfera econmica, cuja

influncia se revela no potencial do governo de atender demanda da populao e
que influi na aprovao desse governo indicam a necessidade de se considerar a
economia como condicionante dos resultados da poltica pblica.
Como as reformas do setor compreendem essas restries, vamos detalhar o
mecanismo pelo qual essas variveis intervenientes atuam. Assim, este captulo
pretende apontar a configurao vigente nos perodos em que emergiram os novos
marcos regulatrios.
Essa diviso em perodos tambm intenta mostrar o nexo entre contexto econmico
e iderio neoliberal, conforme explicitamos na introduo.

92

Alinhados a esse conceito, buscaremos inserir, neste captulo, elementos que

contribuam para a compreenso da origem dos marcos regulatrios, com foco nos
componentes da poltica econmica e a relao dela com a maior participao do
Brasil na ordem global.
Por esse vis, o modelo econmico adotado aqui pode ser dividido em trs fases:

Com incio nos anos 1930, o modelo de Estado nacional-desenvolvimentista,

para o qual a crise da dvida de 1982 representou ruptura definitiva.

A partir de 1982, com o iderio neoliberal que passa a influenciar as polticas

pblicas do pas especialmente nos anos 1990, momento de reformas com o
fim de adaptar estruturas econmicas nacionais globalizao crescente, sob
a gide do iderio neoliberal;

Desde os anos 2000, novo ponto de inflexo nas polticas pblicas

(LOUREIRO, 2012:3): modificaes do marco regulatrio do petrleo
compreendem-se, neste contexto, como adequaes especficas, para o setor
do petrleo, mudana em curso das relaes Estado-sociedade.

GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

No mbito em que surge a Lei do Petrleo (n 9.378, de 6 de agosto de 1997), o

panorama econmico ainda bastante delicado no Brasil. A inflao havia sido
controlada havia apenas trs anos, ou seja, a inflao como problema a ser
combatido e a incerteza sobre a consolidao da estabilidade de preos ainda eram
assuntos muito presentes.
Em nome da necessidade de se combater a inflao, concedia-se grande espao
para

a formulao de polticas pblicas. Por outro lado, a segunda metade da

dcada de 1990 foi marcada por diversas crises internacionais com impacto sobre o
crescimento econmico do pas, o que afastou objetivos desenvolvimentistas da

93

agenda governamental. As reformas empreendidas - entre as quais o objeto de

nossa anlise , alinhadas viso dominante internacionalmente, com base no
Consenso de Washington como forma de lograr crescimento econmico, buscaram
o mercado como protagonista para ativar investimentos.
Para caracterizar a origem do marco regulatrio do petrleo durante as reformas
estruturais de FHC, elaboraremos a abordagem fundamentados em cinco
elementos: controle inflacionrio, ajuste fiscal, baixo crescimento econmico,
ausncia de boom de commodities e baixa capacidade de investimento do Estado.

CONTROLE INFLACIONRIO

O Plano Real ponto de inflexo na poltica econmica seja pelo sucesso em

debelar a alta inflao do pas desde o comeo dos anos 1980, seja pela profunda
mudana que inseriu no dia a dia da populao.
O plano foi implementado ainda no governo Itamar Franco, quando Fernando
Henrique Cardoso, ento Ministro da Fazenda, criou uma poltica anti-inflacionria
que, ao surtir efeito, pavimentou a vitria dele

no primeiro turno na disputa

Presidncia da Repblica (COUTO ET AL, 2003:275; SOUZA ET AL., 2013:49).

O controle da inflao alcanado com o Plano Real relaciona-se abundncia de
liquidez nos mercados internacionais nos anos 1990, o que permitiu atrelar o valor
da moeda a critrios externos, para frear a inflao domstica. No entanto, para
manter o cmbio, incrementou-se a taxa de juros, e emitiram-se ttulos da dvida
pblica, a fim de esterilizar o ingresso de divisas estrangeiras. Isso terminou por
avolumar sobremaneira a dvida interna, que passou de 29,4% do PIB em 31 de
dezembro de 1994, dia anterior ao incio do primeiro mandato de FHC, para 55,9%
do PIB ao final do segundo, em 31 de dezembro de 2002 (NOVELLI, 2010:228).

94

Embora o esforo para o crescimento fosse um objetivo do presidente e das

principais lideranas do partido a que ele pertencia, as condies objetivas da
economia dificultaram a mudana em direo ao desenvolvimento sustentado.
No segundo mandato, quando parecia haver espao para a agenda liberaldesenvolvimentista, foi a vez de graves crises financeiras internacionais impedirem a
migrao para essa finalidade, uma vez que as condies polticas bloqueavam a
adeso a outros objetivos sempre que a estabilidade fosse ameaada (COUTO ET
AL, 2003:283).
Dessa forma, se, por um lado, o sucesso do Plano Real angariou grande aprovao
a seu criador, por outro, limitou-lhe as opes em termos de polticas pblicas.
certo que o resultado da poltica econmica se mostrou alinhado viso
dominante, para pases em desenvolvimento, do modelo neoclssico, que pregava
liberalizao como forma de crescer e atingir os padres de bem-estar das naes
ricas (DINIZ, 2011). O que se procura explicitar aqui que o Plano Real restringiu
ainda mais as possibilidades da poltica econmica, j
ideias, ou seja, do neoliberalismo

limitadas no campo das

13

Parte importante da estabilizao dependia de questes federativas, em especial os

efeitos negativos criados pela capacidade dos entes subnacionais de gerar dvida
pblica. Nesse sentido, o apoio do Senado Federal agenda proposta foi
especialmente significativo, j que ele tem, pelo artigo 52 da Constituio Federal,
como atribuio, estipular limites e condies de endividamento para a Unio, os
Estados, os municpios e as empresas pblicas. Todavia tal suporte no indica
submisso do rgo legislativo ao Executivo Federal, j que, para aprovar as leis,
necessitou-se de negociao clara entre senadores, governadores e Presidncia. E
esse respaldo est inserido em contexto mais amplo, de coeso em torno da agenda
estabilizadora, tambm presente nas decises jurdicas favorveis ao Executivo
Federal, processo coordenado pela burocracia da nao, especialmente pelo
Ministrio da Fazenda (LOUREIRO, 2001:85-89).
94
Como destacaremos adiante, o iderio neoliberal no pode ser visto de forma no contextualizada. Ele
sofreu modificaes relacionadas ao sequenciamento e ao perodo de ingresso no pas. A institucionalizao
poltica e econmica do Brasil apresentou desafios introduo do Consenso de Washington de forma no
adaptada. (RODRIK, 2007)
13

95

AJUSTE FISCAL

O segundo ponto refere-se necessidade de ajuste fiscal, a qual perdurou durante

todo o governo Cardoso. No captulo sobre iderio neoliberal, revisitamos o
processo desencadeado pela crise da dvida de 1982, em que o Brasil ficou
desguarnecido de divisas para pagar um servio de dvida crescente num momento
de retrao econmica mundial, o que dificultava a obteno de recursos por meio
de exportao de produtos para conseguir essas divisas. Vimos tambm que, dada
a exposio dos bancos credores - a maioria grandes e norte-americanos , as
organizaes multilaterais passaram a pressionar as naes endividadas, a fim de
impor condies para a rolagem da dvida. O Brasil foi uma das que precisaram
sujeitar-se a essas circunstncias exceto pela declarao de moratria de 1987
com o fito de manter a aprovao do FMI e do Banco Mundial, aval necessrio para
atrair capitais.
Nesse contexto, o ajuste fiscal imps-se por razes ligadas insero do nosso pas
na economia globalizada. Assim, utilizou-se a dvida pblica como forma de avalilo, e os investidores estrangeiros, para no correr tanto risco, aumentaram a presso
no sentido de obter maiores supervits primrios como condio de investimento.
Desse modo, a criao de excedentes fiscais tornou-se o objetivo primeiro da
agenda fiscal do governo (LOUREIRO, 2001:85).
Como observaremos adiante, a necessidade de ajuste fiscal tambm foi
consequncia de se escolher usar poltica monetria restritiva, em que a alta das
taxas de juros implicou grande crescimento do dficit interno (LOUREIRO, 2001:84).
Finalmente, o dficit fiscal recebeu grande influncia federativa, que, a partir de
1994, comeou a ser enfrentada e cuja soluo, pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(2000), tambm levou o nus da dvida Unio. Nesse caso, a dinmica legislativa
ficou favorvel aprovao das propostas do Executivo Federal, especificamente o
Senado, cuja responsabilidade tambm autorizar a emisso de dvida, seja por
ttulos pblicos, seja por operaes de endividamento interno ou externo. Como

96

exemplo, a ao que indica concordncia do Senado com a Presidncia sobre esse

assunto a Resoluo 78, de 1998, em que o Senado transfere ao Banco Central
parte da deciso sobre emisso de dvida, a fim de isolar a casa legislativa de
presses para aprovar endividamento de entes subnacionais (LOUREIRO, 2001:857).

BAIXO CRESCIMENTO E CONMICO

O terceiro elemento desse perodo o baixo crescimento econmico. Conforme

verificamos, a estabilidade dos preos era ponto medular aps o Plano Real e
podemos mesmo afirmar que o mandato do presidente FHC se baseava
sobremaneira nessa tarefa. At ali, via-se a inflao como empecilho para o pas se
desenvolver de forma sustentada, no entanto, a partir de ento, a poltica cambial
passou a ter grande influncia no baixo crescimento econmico, porque se iniciou o
perodo de dficits na Balana de Pagamentos, que atingiu 4% do PIB em 1998
(BARROS DE CASTRO, 2008).
O governo atacou o quadro adverso encontrado em 1995 progressiva dependncia
de

capitais

internacionais

para

financiar

as

Transaes

Correntes,

clima

internacional negativo e frgil estrutura fiscal pela escolha de poltica monetria

restritiva para conservar a estabilidade, viabilizada por substancial aumento da taxa
de juros j no primeiro ano do primeiro governo FHC (BARROS DE CASTRO, 2008;
MOTTA, 2003; OLIVEIRA ET AL, 2003).
Mas a poltica de divisas, adotada aps o Plano Real, tambm desempenhou papel
positivo na estabilizao econmica. No comeo, a grande valorizao da taxa foi
favorvel no combate inflao, porque, aliada abertura da economia, assegurou
que expor o produto nacional competio estrangeira resultasse em maior controle
de preos.
No entanto, em resposta crise mexicana de 1995, iniciou-se novo regime cambial,
caracterizado por desvalorizaes graduais com o escopo de recuperar as contas

97

externas. Finalmente, por causa da instabilidade internacional, em 1999, o governo

adotou o regime das bandas flutuantes, motivado pelo fracasso do modelo anterior,
no que foi bem-sucedido. Isso facilitou ao pas acomodar os problemas enfrentados
desde ento e que deu incio ao processo de reverso dos dficits da Balana de
Pagamentos, acelerado aps 2003.

A turbulncia financeira [...] testou, at o limite, os recursos das autoridades

econmicas brasileiras, que tiveram que lidar com as imprevisibilidades dos
fluxos de capitais volteis, que enfraqueceram o balano de pagamentos do
pas e foraram mudanas em sua poltica econmica. Os dficits crnicos
em conta corrente at 2001 mostraram a extenso da vulnerabilidade
externa. O momento mais dramtico foi o abandono da poltica de cmbio
fixo em 15 de janeiro de 1999. A partir de ento, o Brasil tem mantido uma
taxa de cmbio flexvel para o real, cujos parmetros so definidos pela
ao do livre-mercado (com intervenes peridicas das autoridades
monetrias quando necessrio). Imediatamente aps a deciso pela
flutuao, o programa governamental de estabilizao monetria, conhecido
como Plano Real, passou por um teste severo. A partir dali, recuperou-se e
foi muito bem-sucedido aps o teste da mudana de administrao, em
2002. (KUGELMAS, 2011:113).

A partir de 1999, a poltica cambial deixa de ser fonte constritora do crescimento,

mas, apesar das melhoras macro e microeconmicas, em particular a modernizao
das empresas, resultante das reformas estruturais empreendidas durante os anos
1990, o pas no respondeu com taxas mais arrojadas. As expectativas
permaneceram auspiciosas at maro de 2001, quando ocorreu um conjunto de
problemas que atingiu a economia de forma contundente. Nesse ponto, teve
especial impacto a incapacidade de produzir energia eltrica, que, associada crise
da Argentina, levou percepo da vulnerabilidade da economia brasileira e
influenciou a disposio de investimento da comunidade empresarial.
Novas crises em 2002 e 2003 reflexos negativos em indicadores econmicos e a
possibilidade de vitria de Lula na eleio presidencial de 2002 terminaram por
sepultar a possibilidade de pujana econmica no governo FHC (BARROS DE
CASTRO, 2008).

AUSNCIA DE BOOM DE COMMODITIES

98

O quarto elemento de interesse desse perodo, se olharmos em retrospecto, a

menor demanda e os preos internacionais das commodities exportadas pelo Brasil.
Como notaremos, esse o elemento bsico na caracterizao do perodo em que
emergiu o marco regulatrio do petrleo de 2010. Mas, durante o governo FHC, as
exportaes brasileiras sofriam restries para ingressar no mercado mundial, o que
piorou ainda mais com as repetidas crises internacionais e levou a se diminuir a
procura por produtos comercializveis e tambm os preos das commodities
vendidas, em especial at 2001. Por isso, o resultado negativo da Balana
Comercial, combinado ao dficit da Balana de Servios implicou posio negativa
em Transaes Correntes e contribuiu para a necessidade de poltica forte no
sentido de atrair capitais internacionais para financiamento.
Para suscitar a aproximao dos capitais externos, empregou-se uma estratgia
mais uma vez monetria: aumento da taxa de juros, com efeitos negativos na
atividade. Ainda que se tivesse aderido ao cmbio flutuante em 1999, o que permitiu
alvio presso restritiva do fixo, tal modificao no foi suficiente para se afrouxar a
poltica monetria, fosse pela necessidade de se conseguir capitais para
financiamento externo, fosse para diminuir presses inflacionrias relacionadas
desvalorizao cambial (MOTTA, 2003; OLIVEIRA ET AL, 2003).

BAIXA CAPACIDADE DE INVESTIMENTO DO ESTADO

O quinto elemento que caracteriza essa poca o baixo potencial do Estado para
investir, o que pode ser explicado sob vrios ngulos. Talvez o mais difundido seja o
de que se utilizar poltica monetria restritiva e desvalorizaes cambiais acarretou
mudana no perfil da dvida pblica, com aumento significativo da dvida interna e
absoro de recursos estatais. Do ponto de vista da receita, houve tentativas de
elevar o aporte por meio de incrementos nas alquotas de impostos existentes e criar

99

novas taxas, mas com repercusses limitadas. A venda de ativos, pelo processo de
privatizaes, foi responsvel por fornecer caixa, entretanto insuficiente para reduzir
a dvida pblica a padres de maior alvio para os agentes estatais (MOTTA, 2003;
OLIVEIRA ET AL, 2003).
Dessa forma, essa etapa apresentou o Estado nacional com poucos recursos, em
harmonia com o benefcio ao investimento privado para desenvolver atividades que
no fossem monoplios naturais do Estado, caso da extrao e da produo do
petrleo. De fato, essa foi uma das justificativas para a reforma dessa rea: atrair
investidores que trariam recursos indisponveis no setor pblico nacional.
Esse processo ocorre concomitantemente a inmeras crises internacionais: a do
Mxico em 1995, a asitica de 1997/8, a russa de 1998, a brasileira de 1998/9, a
turca de 2001 e a argentina de 2001. Tais eventos encontraram o pas
extremamente vulnervel e, por isso mesmo, cada uma delas o atingiu deveras.
Como j registramos, a grande incidncia de crises na segunda metade dos anos
1990 e incio dos 2000 relaciona-se s reformas baseadas no Consenso de
Washington, o que conduziu ao questionamento da orientao neoliberal dos
organismos multilaterais (LOUREIRO, 2012; OLIVEIRA ET AL, 2003; KUGELMAS,
2011:99).

GOVERNO LULA

O contexto econmico de 2010 apresenta grande contraste com o de 1997. Em

primeiro lugar, a condio fiscal brasileira teve melhora notvel, em grande parte
graas ao aumento das exportaes e aos preos das commodities brasileiras,
resultado principalmente da demanda chinesa por tais produtos (MANUEL, 2011;
LOUREIRO, 2012), o que teve, como consequncia, a escalada nas reservas
cambiais do pas e deu mais robustez fiscal ao Estado, que passou a deter grande
quantidade de recursos, como garantia contra a crise. Em segundo, e em grande
medida relacionado ao primeiro, o pas apresentava alto crescimento econmico
desde 2003 (exceto em 2009, quando houve pequeno retrocesso no PIB nacional).

100

Em terceiro, a entrada de recursos na economia tambm garantiu o pagamento da

dvida externa, ainda que com aumento significativo da interna, mas, de qualquer
forma, isso representou afrouxamento das presses estrangeiras, comuns durante
todo o governo FHC. Por fim, a estabilidade mostrava-se consolidada e as taxas de
inflao j se mantinham com apenas um dgito.

AUGE DA EXPANSO DE COMMODITIES

O ciclo de expanso de commodities que atingiu o Brasil nos anos 2000 insere-se
em mudana da natureza da globalizao desse perodo.
Observa-se que esse processo passa a ter efeitos positivos sobre os pases em
desenvolvimento e exportadores de matrias-primas, como o Brasil. Calcado no
crescimento da China, grande demandante de commodities e na capacidade de
endividamento das famlias e empresas ocidentais, em especial as norteamericanas, a nova dinmica mundial logrou alavancar o avano econmico dos
pases fornecedores de matrias-primas para a expanso chinesa. A ampliao da
busca por produtos primrios e o incremento de preo decorrente disso provocou o
chamado choque de commodities, impacto benigno da extenso de quantidade e
valor das exportaes sobre as economias locais (MIGUEL, 2011).
Como assinalamos no captulo 2, nos anos 1980, o sistema financeiro recebia
decisiva influncia da poltica macroeconmica norte-americana, o que majorou o
impacto do grande fomento a operaes de securitizao, que, por sua vez,
traduziu-se em grande dvida privada nas economias dos pases capitalistas
avanados, especialmente os Estados Unidos. Por outro lado, o potencial para
emitir moeda forte facultou aos pases centrais crescer somente com restrio de
demanda interna, em virtude da ausncia de restries de Balano de Pagamentos.
J nos pases em desenvolvimento, o outro aspecto implicava restrio externa ao
crescimento e desfavorecia estratgias desenvolvimentistas baseadas no mercado
interno. Polticas adotadas sob tutela dos organismos multilaterais buscavam ajuste

101

fiscal para restaurar solvncia externa, o que conduziu a custos sociais importantes.
Dessa forma, o processo de globalizao em curso amplificou a exposio dos
pases em desenvolvimento s polticas que provinham dos desenvolvidos e
respondiam s necessidades destes. Isso resultou em pssimos efeitos naqueles e
levou ao entendimento negativo sobre globalizao (MIGUEL, 2011).
A mudana nesse perfil nos anos 2000 pode ser compreendida com base em dois
elementos. O primeiro, de carter financeiro, diz respeito postura conservadora da
poltica econmica dos pases em desenvolvimento, resultante dos processos
desencadeados pelas crises anteriores, que os levou a adotar modelos de
crescimento baseado em poupana domstica, sem recorrer poupana externa. O
segundo, de caractersticas produtivas, repousa na conjuntura global, j que a
interdependncia Estados Unidos-China gerou fluxos de recursos para outras
regies em desenvolvimento, alicerados na rpida industrializao da ltima, que
forou grande valorizao no preo das commodities. Os fluxos chineses de
poupana foram transformados pela criao de crditos no sistema financeiro
ocidental e transferidos para pases em desenvolvimento (MIGUEL, 2011).
A singularidade desse tempo altista das commodities agrcolas, industriais e de
energia encontra-se no fato de esse ciclo ter sido mais longo e apresentado maior
acmulo de valores que os anteriores, alm de aumento do volume comercializado.
De outra forma, parte significativa dessa mudana teve origem na demanda interna
de pases em desenvolvimento e ampliou o comrcio entre eles, o que diminuiu a
importncia, no fenmeno, dos desenvolvidos (MIGUEL, 2011).

ESTADO COM MUITOS RECURSOS E SUPERAO DAS PRESSES FISCAIS

A conjuntura internacional, durante grande parte do governo Lula, provocou mais

demanda de matrias-primas e produtos agrcolas e majorao nos preos
internacionais dos nossos produtos, o que melhorou os termos de troca do pas.
Esse novo movimento no comrcio exterior se evidenciou pelos constantes e
crescentes supervits da balana comercial (FILGUEIRAS ET AL, 2007:61).

102

A mudana na poltica cambial, ainda no governo FHC, foi de grande importncia

nesse processo, porque teve impacto positivo na neutralizao dos dficits da
balana comercial, que, aps registrar supervits moderados, passou a apresentlos mais exuberantes a partir de 2003.
Por outro lado, ampliou-se a produtividade e a competitividade na produo
brasileira, em especial no agronegcio, em virtude da reestruturao ocorrida na
dcada de 1990, fomentada, inclusive, pela abertura comercial. Outro fator que
explica isso que, pelo baixo crescimento econmico recente do Brasil, o setor
produtivo empregou a exportao como alternativa ao fraco mercado interno
(FILGUEIRAS ET AL, 2007:61).

Ano

Balana comercial em bilhes de dlares correntes

1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

10,86
-3,16
-5,45
-6,65
-6,60
-1,26
-0,70
2,65
13,12
24,79
33,67
44,70
46,46
40,03
24,84
25,29
20,15

TABELA 4 RESULTADO DA BALANA COMERCIAL BRASILEIRA

Nota. Fonte: Banco Mundial

A mudana da poltica cambial, em 1999, pode ser tomada como ponto de inflexo
com referncia ao dficit da balana comercial brasileira, que, a partir daquele ano,
apresentou resultados cada vez melhores. Indicadores diretamente relacionados ao
desempenho do comrcio exterior expressaram a mesma caracterstica, como o
caso do servio da dvida/exportaes e o da dvida externa total/exportaes. Tais

103

indicadores, includos na tabela 5, demonstraram piora contnua de 1994 a 1999,

com incio de melhoria em 2000 e fortalecimento em 2003. No que concerne aos
dois outros indicadores da tabela, em que as exportaes so vistas de forma
indireta no comportamento da dvida externa e das reservas internacionais, somente
em 2003 se percebeu o ponto de inflexo relativo do indicador, por causa da
acelerao do crescimento das exportaes e surgimento de saldos positivos na
conta de transaes correntes, compra de dlares para amenizar a valorizao do
real, que resulta na elevao das reservas internacionais; e o pagamento de parte
da dvida externa pblica, com a adoo de uma poltica de troca de dvida externa
por dvida interna (FILGUEIRAS ET AL.,2007:64-5).
Ano

1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Servio da dvida
externa /
exportaes (%)
32,5%
41,0%
48,0%
69,7%
87,4%
128,8%
100,4%
80,7%
74,3%
69,8%
49,2%
46,8%
39,5%
29,8%
24,7%
24,7%
19,6%

Dvida externa
total /
exportaes
3,1
3,0
3,5
3,4
4,1
4,4
3,7
3,4
3,3
2,8
2,0
1,4
1,2
1,3
1,1
1,5
1,5

Dvida externa
total / PIB (%)

Reservas
internacionais /
dvida total (%)

27,9%
20,9%
21,6%
22,8%
28,6%
41,6%
37,5%
41,4%
45,8%
42,5%
33,1%
21,3%
17,8%
17,4%
15,9%
17,1%
16,2%

25,3%
32,1%
32,9%
26,1%
18,2%
14,9%
13,7%
15,7%
16,4%
21,0%
24,1%
28,7%
44,4%
75,9%
73,9%
86,1%
83,2%

TABELA 5 EVOLUO DOS INDICADORES DA VULNERABILIDADE EXTERNA BRASILEIRA

Nota. Fonte: Adaptado de FILGUEIRAS ET AL.(2007, p.65), com dados do Banco Central

A crise cambial de 1999 forou ajuste na poltica econmica, alterou o regime de

cmbio fixo que passou a flutuante e manteve o sistema de metas de inflao e de
supervits primrios. Ademais, a desvalorizao cambial de 2002 fez com que essa
mudana tivesse grande impacto no processo de ajuste externo. O cmbio mantevese desvalorizado at 2004, quando se iniciou nova fase de valorizao externa do

104

real, mas num contexto internacional muito mais favorvel s exportaes

brasileiras. A conta de transaes correntes obteve resultados positivos a partir de
2003, quando a balana comercial passou a crescer mais rapidamente que o dficit
de servios e rendas, este em consequncia do grande crescimento das remessas
de lucros e dividendos no primeiro governo Lula, ao mesmo tempo em que o
pagamento de juros diminuiu em decorrncia da reduo da dvida externa
(FILGUEIRAS, 2007:67-8)
Logo no incio, contrariamente expectativa geral, as medidas macroeconmicas do
governo Lula incluram aprofundamento na meta de supervit fiscal, que passou de
3,75% do PIB do governo FHC para 4,25% no incio do governo Lula, de acordo a
Carta de Intenes enviada ao FMI. Em que pese a grande controvrsia, esse
processo resultou em abatimento da dvida externa brasileira. Da mesma forma,
houve impacto positivo na dvida pblica nacional, diminuiu-se, entre 2003 e 2006, a
lquida total do setor pblico de 50,5% para 44,9% do PIB. A apreciao cambial
provocou oferta adicional de dlares, o que conduziu ao aumento das reservas
governamentais e troca de dvida externa por interna. Portanto foram os supervits
comerciais os responsveis pela reduo da dvida externa e da dvida total em
relao ao PIB, ainda que com acrscimo da interna em relao ao PIB
(FILGUEIRAS, 2007: 71,105-7)
Em sntese, o processo desencadeado pela crise cambial de 1999 e aprofundado
pela desvalorizao cambial de 2002, aliado a condies extremamente favorveis
no cenrio internacional, propiciou formidvel crescimento das exportaes
brasileiras, num contexto de poltica fiscal restritiva, que facultou ao governo diminuir
a dvida pblica e trocar a dvida externa por interna. Logo, as finanas do perodo
Lula diferem das do FHC, visto que o pas se encontrava em condies de maior
abundncia de recursos e o Estado, com maior controle de presses fiscais.

INFLAO CONTROLADA

105

Diferentemente da situao dos governos FHC, no primeiro mandato de Lula,

observou-se apreciao cambial considervel, calcada nas altas taxas de juros, que
chegaram a 26,5% ao ano, com forte ingresso de capitais de curto prazo e
especulao financeira, processos esses que reforaram a tendncia valorizao.
Assim, a taxa de juros altista foi usada como instrumento de combate inflao,
pelo efeito contracionista na demanda interna.
A partir de 2003, com o aumento do supervit na balana comercial brasileira e a
manuteno da poltica ortodoxa do governo FHC, caiu a taxa de inflao, que se
conservou dentro das metas estabelecidas. O fato de o perodo Lula controlar os
preos e diminuir a dvida pblica de 52,4% para 44,9% entre dezembro de 2003 e
dezembro de 2006 levou percepo de haver compromisso com a estabilidade,
acalmou os mercados e afastou definitivamente o temor de mudanas radicais na
poltica e nas instituies do mandato FHC (BARROS DE CASTRO, 2008)
O que h de marcante aqui que o alcance dos objetivos de inflao de forma
continuada a partir de 2004 logrou a entrada de elementos desenvolvimentistas, o
que ocorreu de forma acentuada no segundo mandato de Lula.

CRESCIMENTO ECONMICO

Os mandatos FHC apresentaram baixo crescimento econmico, em razo da poltica

cambial, que demandou aes monetrias restritivas no momento em que o foco na
estabilizao prevalecia.
J os dois mandatos de Lula conduziram a diferentes resultados em relao ao
crescimento da economia. No primeiro, imps-se poltica macroeconmica ainda
mais restritiva do que a do seu antecessor; o segundo caracterizou-se pelo maior
empenho nesse crescimento, em parte pela mudana no foco do desenvolvimento,
em parte pelas polticas anticclicas, na tentativa de contrapor-se aos efeitos da crise
de 2008.

106

Ano

Crescimento PIB (%)

1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
FHC 1
FHC 2
Lula 1
Lula 2

5,3
4,4
2,1
3,4
0,0
0,3
4,3
1,3
2,7
1,1
5,7
3,2
4,0
6,1
5,2
-0,3
7,5
2,5
2,1
3,5
4,6

Crescimento PIB per capita (%)

3,7
2,8
0,6
1,8
-1,5
-1,2
2,8
-0,1
1,3
-0,2
4,4
2,0
2,9
5,1
4,2
-1,2
6,6
0,9
0,7
2,3
3,7

TABELA 6 CRESCIMENTO DO PIB E DO PIB PER CAPITA BRASILEIRA ENTRE 1994 E 2010

Nota. Fonte: Banco Mundial

No primeiro governo Lula, o crescimento mdio do PIB foi de 3,5, superior ao do PIB
do de Fernando Henrique, de 2,5% e 2,1% respectivamente no primeiro e segundo
mandatos, conforme tabela 6. Contudo, contrariamente ao que ocorrera antes, neste
momento, a conjuntura mundial era extremamente benfica e o cmbio,
desvalorizado, favoreceu a competitividade das empresas nacionais, fosse do
agronegcio, fosse

do setor manufatureiro. Isso criou um boom exportador e

ampliou os investimentos (BARROS DE CASTRO, 2008: 8-9).

Apesar dessas transformaes, o crescimento do PIB, no primeiro mandato de Lula,
ainda permaneceu pouco expressivo em relao conjuntura internacional por
causa das altas taxas de juros, do aumento de impostos e das metas de supervits

107

primrios ajustados com o FMI e superiores aos do governo antecedente14, o que

resultou em baixo investimento e grande desemprego (FILGUEIRAS ET AL,
2007:108).

15

A poltica macroeconmica do governo Lula reproduz no somente a

poltica de gerao de supervit primrio do segundo mandato do governo
Cardoso, mas tambm a poltica de apreciao do real do primeiro
mandato. A poltica monetria baseada nas altas taxas de juros mostrou-se
ineficaz no controle dos preos administrados, que tm a sua indexao
garantida por fora contratual. A poltica de juros altos atrai capitais de curto
prazo, aprecia o real, possibilita o controle da inflao, mas o crescimento
da economia foi baixo (NOVELLI, 2010:230)

A explicao para a continuidade da poltica econmica dos governos FHC no

primeiro mandato de Lula expressa diferentes pontos. Primeiramente, a governana
financeira internacional imps dificuldades adicionais aos pases emergentes e a
aplicao do iderio neoliberal para estabilizar preos acarretou significativo
endividamento. Alm disso, a inexperincia do PT na Presidncia influiu na escolha
da governabilidade como objetivo prioritrio; por isso, preferiu-se manter a antiga
poltica econmica a introduzir modificaes que ameaassem a estabilidade. Por
fim, a acomodao do PT ao sistema partidrio levou ao abandono do discurso
classista mais radical, em prol de outro, de conciliao (NOVELLI, 2010:237-8).
O segundo mandato de Lula apresentou ponto de inflexo quanto natureza da
poltica econmica implantada:

No primeiro governo Lula, sob o comando do ministro da Fazenda Antonio

Palocci, a poltica macroeconmica caracterizou-se pela continuidade em
relao orientao predominante no governo Fernando Henrique Cardoso,
e a poltica fiscal, em particular, foi marcada pela intensificao do nvel do
supervit primrio e ainda por propostas de dficit nominal zero. Todavia, o
segundo governo apresentou mudanas, com o lanamento do programa de
acelerao do crescimento (PAC), a expanso do sistema de crdito
consignado para bens de consumo, a ampliao dos programas de
transferncia de renda, a concesso de aumentos reais para o salrio
mnimo, alm de novas contrataes e aumentos salariais para o

107
14
15

Ao assumir a presidncia, Lula incrementou a meta de supervit fiscal de 3,75% para 4,25%
Primeiro mandato.

108

funcionalismo pblico. Tais mudanas indicam que a poltica fiscal deixou

de ser apenas um instrumento de garantia de solvncia para os credores
(credibilidade financeira) e adquiriu tambm o papel de instrumento de
poltica de crescimento econmico e de melhoria da distribuio de renda
(LOUREIRO ET ALLII, 2011:65)

O adensamento da agenda fiscal no segundo perodo Lula pode ser atribudo

mudana do contexto poltico-econmico entre o primeiro e o segundo mandato. A
preocupao com a guinada na economia, que caracterizou o incio do primeiro
mandato, j no era to intenso, ao mesmo tempo em que, ao final de 2006, as
taxas de crescimento da economia j no satisfaziam. Finalmente, houve
substituio da equipe econmica no Ministrio da Fazenda por lideranas menos
ortodoxas (LOUREIRO ET ALLII, 2011:65).
No segundo governo Lula, a equao entre ajuste fiscal e crescimento econmico foi
invertida. Em vez de o primeiro ser condio para o segundo, foi este que viabilizou
aquele, ao fortalecer o equilbrio fiscal:

O maior crescimento, aumentando as receitas pblicas, permitiu manter a

agenda de supervits primrios necessrios diminuio progressiva da
relao dvida/PIB e sustentao da credibilidade no mercado financeiro.
Ademais, o crescimento tambm gerou recursos para um relativo aumento
dos investimentos pblicos, sem necessidade de reduo de gastos
correntes (em pessoal, programas sociais, como o Bolsa-Famlia, e
previdncia social). Por fim, mas no menos importante, o crescimento
econmico e a elevao do emprego formal permitiram tambm que se
prescindisse da reforma na rea previdenciria, a qual implicaria reduo de
benefcios sociais. (LOUREIRO ET ALLII., 2011:71)

Assim,

segundo

mandato

de

Lula

caracterizou-se

pela

ateno

ao

desenvolvimento, com priorizao do crescimento econmico. Tal postura se notou

mais claramente com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado j
em janeiro de 2007, e acentuou-se aps a crise financeira de 2008. Naquele
momento,

medidas

implementadas

tomaram

contornos

keynesianos,

com

articulao entre polticas sociais e econmicas de forma explcita (LOUREIRO ET

ALLII., 2011:71-2), medida que avanava a participao do Estado no investimento
e se dilatava o mercado interno de consumo (FAUSTO, 2012:27).
Esse processo todo ilustra a mudana na insero do Brasil na economia
internacional, quando ele deixa de ser subordinado e passa a ser mais autnomo.

109

Os governos FHC contriburam nesse sentido ao implementar polticas econmicas

e fiscais orientadas para a busca de investimento e divisas e, de fato, as aes
alcanaram avano do Investimento Externo Direto (IED), que passou de US$2,1
bilhes em 1994 para US$28,9 bilhes em 1998 (ano anterior ao da nova crise
internacional), valor que inclui US$6,1 bilhes provindos de privatizaes. Tal
incremento estendeu a participao do pas no fluxo mundial de investimento de
0,82% em 1994 para 4,18% em 1998 (KUGELMAS, 2011).

110

CAPTULO 6 - REFERENCIAL TERICO SOBRE GERENCIAMENTO DE

RENDAS MINERAIS

Aqui abordaremos os tpicos tericos do gerenciamento de rendas minerais,

buscando, por um lado, elencar os principais fenmenos relacionados a pases que
as tm em abundncia e, por outro, descrever os itens preponderantes na pauta
desse gerenciamento.
Os fenmenos a serem tratados na primeira parte deste captulo, objetos de extensa
literatura, denominam-se, de modo geral, maldio dos recursos naturais (resource
curse). Grande parte dessa literatura, porm, refere-se ao petrleo, no entanto esse
material pode servir ao estudo de outras commodities (HUMPREYS ET ALLII.,
2007). Para facilitar, manteremos a referncia ao petrleo , mas sempre estar
subentendido que se podem empregar com outras riquezas minerais.
Na prxima seo, trataremos dos fenmenos constitutivos da maldio dos
recursos minerais, inicialmente os econmicos, depois os polticos. No restante do
captulo, exporemos os itens que limitam o processo de explorao desses recursos.
Descreveremos e analisaremos os regimes fiscais de explorao, depois a
apropriao estatal das rendas minerais e, por ltimo, discutiremos as questes
referentes aos fundos de petrleo. Todo este captulo visa a embasar o
entendimento crtico dos processos a serem descritos nos prximos captulos, que
versam sobre a experincia brasileira nos pontos de inflexo da regulagem do
petrleo, em 1997, com a Lei do Petrleo, e, em 2010, com o advento do pr-sal.

A MALDIO DOS RECURSOS NATURAIS

111

Resumidamente, essa maldio seria o fato de pases com grandes reservas de

recursos

naturais

muitas

vezes

terem

desempenho

pior

em

termos

de

desenvolvimento econmico e boa governana do que os que possuem poucas,

porm, ao mesmo tempo, a falta deles no se mostrou empecilho para o sucesso
econmico (HUMPREYS, 2007:1).
Para esse fenmeno geral, concorrem trs linhas explicativas. A primeira
fundamenta-se no impacto da valorizao da taxa de cmbio, decorrente da
enxurrada de divisas externas, na diminuio da mo de obra qualificada e no efeito
disso na competitividade do setor industrial. Oposta a essa causa, centrada em
elementos econmicos, tem ganhado corpo uma que relaciona o baixo
desempenho econmico de pases ricos em recursos naturais a fatores polticos e
institucionais, como a qualidade de suas instituies (e regimes polticos) e a
intensidade dos incentivos corrupo ou malversao dos recursos pblicos
(MEHLUM; MOENE; TORVIK, 2006). A terceira vertente baseia-se nos efeitos da
volatilidade dos preos de petrleo sobre o crescimento, o investimento e, inclusive,
sobre a distribuio de renda (AUTY, 1996).
Em comum, essas trs correntes apontam para a relao negativa entre profuso de
rendas minerais e efeitos econmicos, polticos, e adicionamos sociais. nessa
informao que nos concentraremos para tentar listar as formas de manifestao
desse vnculo.
Outro aspecto que tem sido evidenciado no que diz respeito a esse assunto a
grande variao no desempenho desses pases. A Indonsia e a Nigria so ricos
em petrleo e h 30 anos detinham rendas per capita semelhantes e grande
dependncia econmica do petrleo. Por caminhos totalmente distintos, hoje em dia
essa renda na Indonsia quatro vezes maior que a nigeriana. Exemplo similar
encontra-se na explorao de diamantes, elemento comum entre Sierra Leone e
Botswana, no entanto esta cresceu em mdia 7% nos ltimos 20 anos (286% no
perodo), enquanto a guerra civil custou a Sierra Leone queda de 37% do PIB entre
1971 e 1989. Nos quatro locais, o IDH reflete a variao econmica nos indicadores
sociais (HUMPREYS ET ALLII., 2007).
Terceiro fator perceptvel nessas naes so as desigualdades sociais. Mesmo as
razoavelmente bem-sucedidas revelam grande variao interna: so ricas, mas com

112

populao carente, em decorrncia de uma minoria (a elite) ter-se apropriado dos

frutos da explorao dos recursos naturais. Na Venezuela, rico em petrleo, metade
das pessoas so pobres (HUMPREYS ET ALLII., 2007).
Para iniciar a explicao dos pontos constituintes da maldio dos recursos naturais,
indispensvel identificar duas diferenas em pases com exuberncia deles (figura
8):
1) Nesses lugares, ocorre desligamento da rea mineradora dos processos
econmicos e polticos, por sua vez, proveniente do fato de que rendas
minerais no precisam ser produzidas, s extradas. Em decorrncia disso, a
riqueza advinda dessa explorao independe dos processos econmicos em
curso no pas. Essa configurao se chama economia de enclave, j que a
explorao disso pode ocorrer sem vnculo relevante com outros setores
industriais e no necessita da fora de trabalho domstica. Outra razo para
essa

circunstncia

que

esse

procedimento

pode

ocorrer

independentemente de processos polticos concomitantes. Os governos

podem acessar esses recursos sem a cooperao dos cidados, o que leva a
menor controle de instituies estatais.
2) Esses recursos no so renovveis, o que significa que no representam
fontes de receita, mas sim ativos. (HUMPREYS ET ALLII., 2007).
Como perceberemos posteriormente, o gerenciamento de rendas petrolferas no
Brasil enfrenta essas especificidades.
A poltica de contedo mnimo, adotada com a Lei do Petrleo e aprofundada com o
marco regulatrio de 2010, vai em direo ao ponto 1a, enquanto a criao do
Fundo Social do Pr-Sal implica aes que buscam remediar o 2. Com relao ao
1b, pouco provvel que o Estado brasileiro atue de forma independente da
sociedade, j que possui instituies polticas bastante maduras. Por isso, no nos
deteremos em problemas relacionados s rendas minerais com possibilidade de
ocorrncia mnima no Brasil, como golpes de Estado para controlar a produo e a
venda de petrleo.

113

1. Desligamento da rea mineradora dos processos locais, porque

recursos naturais s precisam ser extrados.
a. Economia de enclave
b. Independncia poltica do Estado com relao sociedade

2. Recursos no renovveis

FIGURA 8 RESUMO DAS ESPECIFICIDADES DE PASES COM RIQUEZA NATURAL ABUNDANTE

QUESTES ECONMICAS

D OENA HOLANDESA

A doena holandesa, fenmeno econmico mais conhecido entre os relacionados

maldio dos recursos naturais, deve esse nome ao processo ocorrido na Holanda
aps a descoberta de gs no Mar do Norte nos anos 1960. A grande entrada de
divisas estrangeiras com a exportao desse produto elevou a taxa de cmbio e
ocasionou a perda de competitividade do setor manufatureiro.
De forma geral, nesse processo, observa-se declnio dos setores econmicos
domsticos, anteriores descoberta da minerao: da indstria em pases mais
desenvolvidos, ou da agricultura nos em que ela ainda no se consolidou.
A literatura sugere dois efeitos desse mal: o spending effect, caracterizado por
apreciao da taxa de cmbio, o que torna a produo local pouco competitiva em
relao estrangeira e resulta em queda de exportaes e elevao de
importaes. J o resource pull effect dirige fatores produtivos domsticos de
trabalho e matrias-primas para a rea mineradora, o que prejudica ainda mais

114

setores nacionais no mineradores que passam a contar com insumos mais caros e
levam diminuir a competitividade. (HUMPREYS ET ALLII., 2007).
Por causa dessas duas consequncias, a extrao de recursos minerais tende a
favorecer o setor da minerao16, mas tambm o de servios por exemplo, a
construo civil enquanto tolhe outros. O benefcio ao de servios explica-se pelo
aumento da demanda deles, decorrente do aumento da atividade econmica, que,
diferentemente da de produtos, no pode ser suprida com importaes. Esse
processo valoriza o setor de servios em relao aos outros da economia
(HUMPREYS ET ALLII., 2007).
A figura 9 resume os principais elementos da doena holandesa.

FIGURA 9 QUADRO ESQUEMTICO DOS PRINCIPAIS ELEMENTOS DA DOENA HOLANDESA

As mudanas setoriais, um dos efeitos negativos relacionados doena holandesa,

merecem destaque pelas consequncias no mercado laboral. Indicam que
trabalhadores necessitam de treinamento e de novos empregos. As reas em
114
Cabe ressaltar que os setores relacionados minerao so aqueles setores que fazem parte da cadeia
produtiva da minerao, como, por exemplo, o setor de equipamentos utilizados.
16

115

crescimento no possuem suficiente pessoal capacitado para suprir a demanda, j,

nas em descenso, parte no tm ocupao. A transferncia dos empregados de
uma para outra no automtica, demanda que eles sejam treinados e consigam
adequar-se fisicamente s novas reas por exemplo, mulheres podem adaptar-se
melhor a atividades industriais de maior automao.
Outro problema de soluo complexa a necessidade de capital, j que essa
mudana exige redimensionamento do recurso aplicado nesses setores, que no
tem adequao fluida e necessita de aes que agilizem o processo, a fim de evitar
constrio do desenvolvimento econmico. (HUMPREYS ET ALLII., 2007).
Alm da transformao setorial, a doena holandesa traz outros frutos negativos.
Caso a rea tenha sido fonte do crescimento de longo prazo da economia,
responsvel por inovaes tecnolgicas e desenvolvimento humano, o ocaso dela
ter efeitos prejudiciais sobre a economia como um todo. Por outro lado, como a
minerao tende a distribuir o retorno das exportaes de forma mais concentrada
que a agricultura e a indstria, essa modificao tende a aumentar a desigualdade.
Ademais, existem os problemas futuros, decorrentes da doena holandesa, j que,
quando o setor mineral desacelerar em decorrncia da exausto das reservas,
haver dificuldade em recuperar os outros, que se encontraro desarticulados.
(HUMPREYS ET ALLII., 2007).
A principal prescrio para neutralizar a doena holandesa adotar poltica de
desenvolvimento de longo prazo, que empregue os recursos adicionais do petrleo
para financi-la e cujo resultado seja maior competitividade na economia (SACHS,
2007).

V OLATILIDADE

A dependncia do Estado dos recursos de explorao de riquezas minerais

apresenta, como grande problema, a volatilidade das receitas, por trs tipos de

116

variao ao longo do tempo: na taxa de extrao, nos pagamentos das empresas ao

Estado e a mais importante na cotao.
A volatilidade, por si s, no obstculo, mas sim a dependncia de um pas dessas
rendas para aes governamentais que o que comumente ocorre. Essa
flutuao impede planejar em longo prazo, necessrio especialmente em contextos
de desenvolvimento. Na falta de aes corretoras, volatilidade de receitas implica
volatilidade nos gastos, o que intensifica os ciclos econmicos porque o governo faz
grandes gastos nos anos bons e cortes, nos maus. Ainda como caracterstica
desses ciclos, observa-se que, em geral, as benesses so passageiras, enquanto
as dificuldades permanecem, o que se deve tendncia de gastos concentrados em
consumo, e no em investimento e acarreta dvidas que prejudicam grosso modo o
desenvolvimento do pas, e, durante as crises, em particular (HUMPREYS ET ALLII.,
2007).

G ASTOS DE CAPITAL

A forma de se contabilizarem os recursos auferidos com a explorao das riquezas

minerais apresenta implicaes relativamente renda e riqueza de uma nao. De
modo geral, eles so considerados receita e empregados como tal, contudo uma
abordagem mais rigorosa mostra que essa viso pode ser economicamente nociva.
O fato de eles no serem renovveis significa que os explorar leva exausto. Por
isso, quando so extrados e os valores conseguidos com eles, usados como
receita, o que ocorre consumo de capital, produo de fluxo de riqueza que, aps
algumas dcadas, esgota-se. Para isso no ocorrer, recursos obtidos com a
explorao das rendas minerais deveriam ser convertidos em ativos financeiros.
(HUMPREYS ET ALLII., 2007).
Se se utilizarem os recursos imediatamente, haver perda de capital e, quando eles
se esgotarem, esse capital ter sido consumido. J no caso de poupana, os ativos

117

sero preservados na forma de recursos financeiros e o rendimento deles ter como

benefcio preservar os ativos do pas, ao de carter intergeracional.
O paradoxo com relao aos pases com abundncia em recursos naturais que,
apesar disso, eles no so abastados financeiramente. Mesmo naes riqussimas
em petrleo, como a Arbia Saudita, se distriburem as receitas de petrleo
equitativamente, a renda per capita estar prxima do nvel de pobreza dos Estados
Unidos, j que possuir reservas no implica obter rendimentos, que dependem de
haver remunerao ao ativo, o que s pode ocorrer por meio dos mercados de
capitais cujo papel fundamental para pases produtores de petrleo, porque, o
auferido com a venda pode ser aplicado, e essa aplicao que multiplica o errio.
(HEAL, 2007)
Determinar a melhor estratgia questo relevante. Na Noruega, optou-se pela
converso das receitas em ativos financeiros, investidos em portflio diversificado,
das quais somente se aproveitam os rendimentos. Mas, se, por um lado, aplicar
recursos imediatamente considerado consumo de capital, por outro, poupar todos
significa respaldar as geraes futuras em detrimento das atuais. (GOBETTI, 2009).
H muitos modelos para emprego desses bens, a fim de garantir a sustentabilidade
fiscal em longo prazo. Cada um acarreta num tipo de distribuio de renda
intergeracional, isto , a escolha uma deciso normativa. A Noruega vale-se do
pssaro na mo (bird-in-hand), caso extremo de poupana pelo qual a disposio do
governo servir-se apenas dos rendimentos dos ativos j acumulados. Mas, para
pases cuja populao bastante carente, essa proposta implica deixar de atender,
em prol das geraes futuras, demandas inadiveis, do tempo presente. Os
paradigmas de renda permanente buscam atenuar esse problema, ao equalizar o
consumo entre as geraes (GOBETTI, 2009), mesmo porque muito difcil lograr a
adoo de um modelo to restritivo como o bird-in-hand. O aumento dos recursos
recebidos pela explorao das riquezas minerais vem geralmente acompanhado de
presses por mais gastos.

QUESTES POLTICAS

118

E SPOLIAO

A corrupo generalizada, risco poltico mais bvio, pode originar-se da abundncia

de recursos minerais, j que a disponibilidade de grande montante de ativos
financeiros em curto prazo amplia a oportunidade de lderes polticos desvi-los. Por
isso, control-los denota capacidade de os utilizar com a finalidade de estender a
permanncia no governo, o que pode ocorrer ou por meio legais, como em gastos
em campanha poltica, ou coercitivos, como no apoio a milcias. De forma anloga,
concentrar poder burocrtico dificulta a transparncia e diminui as restries elite
poltica, alm de potencializar ameaas de corrupo (HUMPREYS ET ALLII., 2007).

Q UEIXAS NAS REGIES PRODUTORAS

O fato de os recursos naturais estarem, em geral, concentrados regionalmente

atinge esses locais de forma particular. Assim, a produo dos recursos naturais
pode levar no pas, grosso modo, e, particularmente, nas regies produtoras, a
diferentes frustraes polticas, entre as quais, a sada forada, por haver-se
degradado o ambiente, das regies produtoras, a migrao para esses mesmos
locais em busca das novas oportunidades de trabalho, as presses dos moradores,
a poluio e o dano ambiental e, finalmente, queixas desses locais quanto
distribuio dos recursos para outras reas. (HUMPREYS ET ALLII., 2007).
Na disputa pelos royalties do petrleo no Brasil, as regies produtoras, em especial
os Estados do Esprito Santo e do Rio de Janeiro servem-se desse argumento para
lutar por maior apropriao deles.

REGIMES FISCAIS PARA EXPLORAO DO PETRLEO

119

PRINCIPAIS ATORES

Os principais atores nos contratos de explorao de petrleo so, de um lado, os

governos e as empresas de petrleo nacionais (NOCs National Oil Companies),
que atualmente controlam a maior parte das reservas disponveis de petrleo e de
gs mundiais, e, de outro, as entidades internacionais (IOCs International Oil
Companies) com competncias financeiras, tcnicas, organizacionais e comerciais,
necessrias para operar a explorao nos pases exportadores e importadores
(JOHNSTON, 2007).
A relao entre os governos e as IOCs pode ser bastante conturbada. O contrato
para explorar o principal documento para avaliar a relao entre as partes, mas
necessrio analisar uma srie de condies para entender o resultado da
negociao. So vrias as famlias de contratos, mas as mais empregadas so as
de concesso e de partilha. Todavia, para entender o acordo, essa distino no
basta. preciso compreender profundamente como o sistema vai operar e os
principais elementos fiscais que o compem. O indicador mais comum para avaliar
contratos o government take, a parte que cabe ao governo nos lucros econmicos
de todas as receitas, inclusive em bnus, royalties, profit oil (que explicaremos a
seguir), impostos e participao do governo (government working interest).

SISTEMAS FISCAIS

H trs formas bsicas de que pases podem lanar mo para explorar petrleo e
gs natural. A primeira, utilizada no Mxico, na Arbia Saudita e em Om, faz-se por
meio de entidades pblicas exploradoras; a segunda, pela celebrao de contratos
com empresas estatais ou privadas, como no Brasil, Reino Unido e Canad, e a

120

terceira resulta da combinao das duas primeiras e usa-se no Cazaquisto, na

Nigria e Noruega.
Na segunda e terceira opes, com contratos, os pases produtores podem servir-se
de diferentes regimes fiscais, e essa escolha indispensvel para maximizar a
arrecadao governamental. Os acordos variam segundo a diviso dos lucros e o
tratamento das despesas. A probabilidade de sucesso na prospeco, os volumes
estimados, os custos de produo e os preos esperados petrleo so importantes
para definir o regime (LIMA, 2011:11-2).
A figura 10 lista as formas de promoo de explorao de petrleo.

1. Pela empresa pblica operadora: Mxico, Arbia Saudita e Om

2. Contratos com empresas estatais ou privadas: Brasil, Reino Unido e
Canad
3. Combinao da primeira e segunda opes: Cazaquisto, Nigria e
Noruega

FIGURA 10 FORMAS DE PROMOO DE EXPLORAO DE PETRLEO

Todo acordo sobre petrleo leva em conta os seguintes elementos, em ordem de

prioridade:

produo e receita;

royalty ou elementos que o equivalham para o governo;

custo a recuperar, dedues de imposto e reembolsos para a empresa

forma de diviso dos lucros (profit sharing ou impostos).

As excees a esses itens esto presentes apenas em contratos de servio

(JOHNSTON, 2007).
Mitos com relao diferena financeira entre os sistemas tm levado a equvocos.
O mais recorrente que os regimes de concesso e de partilha dividem o risco, de
forma consistente, entre a NOC e a IOC, o que no sempre verdade. Outra crena

121

que, na partilha, a IOC recupera custos mais rapidamente e que ela menos
estvel que a concesso (JOHNSTON, 2007).
O resultado efetivo de cada arranjo fiscal provir das especificidades. A princpio, a
tendncia dos sistemas s refora essas percepes, contudo termos especficos
podem mudar ou at reverter essas posturas.
A figura 11 mostra, em sntese, os diferentes regimes fiscais de petrleo e explicita
as diferenas entre eles. A seguir, passaremos a descrever mais detalhadamente
os acordos de concesso e de partilha.

FIGURA 11 CLASSIFICAO DE REGIMES FISCAIS DE PETRLEO

Nota. Adaptado de JOHNSTON (2007)

*No inclui joint venture, pela grande variabilidade.

S ISTEMA DE CONCESSO (R OYALTY TAX SYSTEM R/T)

122

O sistema de concesso era o nico para contratos de petrleo at o advento do de

partilha na dcada de 1960. De modo geral, no de concesso, empresas de petrleo
conseguem o direito de explorar hidrocarbonetos por intermdio de contrato
assinado com o governo. Caso a descoberta seja vivel comercialmente, a IOC tem
o direito de desenvolver e produzir esses hidrocarbonetos, que, ento, passam a
pertencer a ela, de acordo com a participao no poo

17

. Caso o royalty seja pago

em dinheiro, a IOC pode incluir 100% da produo nos prprios ativos. Os

equipamentos para explorar e produzir so propriedade da IOC, que paga impostos
sobre os lucros com a venda do petrleo (JOHNSTON, 2007:58-9).
Os contratos de concesso so mais simples em comparao com outros regimes e
exigem menor qualificao profissional dos tcnicos governamentais na negociao.
Em contrapartida, o processo licitatrio requer grande experincia e conhecimento
especializado. A maior desvantagem desse tipo de contrato comercial, porque a
falta de conhecimento adequado na rea, em virtude da baixa atividade exploratria
e da pouca investigao ssmica anterior licitao, pode aumentar o risco de
retorno sub-timo ao Estado. (LIMA, 2011:12-13)

S ISTEMA DE PARTILHA (P RODUCTION SHARING CONTRACTS PSC)

No setor de gs e petrleo, o conceito de partilha foi usado, pela primeira vez, na

Venezuela no incio dos anos 1960, mas o primeiro contrato moderno desse sistema
foi o indonsio, assinado em 1966, entre a Independent Indonesian American Oil
Company (IIAPCO) e a Permina, a NOC indonsia (JOHNSTON, 2007:60-1).
No regime de partilha, a propriedade do petrleo do Estado; as empresas
gerenciam e operam as instalaes do campo em questo, e assumem todos os
riscos. O Estado arca com parte do investimento, adiantado pela empresa
contratada, ressarcida futuramente com receitas da explorao caso seja bemsucedida e produtiva. Essa parcela da produo denominada cost oil.
122
17

Esse direito equivale ao valor da produzir menos o do royalty.

123

Como no h aporte do Estado para custear investimentos necessrios para a

produo, as organizaes podem futuramente recuperar as aplicaes que faro:
os custos de operao, a partir do incio da produo e os de manuteno, no ano
de ocorrncia. Alm disso, comum existir um limite para reaver o cost oil, a fim de
garantir receita para o Estado.
Essa parcela de produo que excede a importncia do investimento denominada
profit oil cuja diviso entre Estado e empresa contratada deu origem denominao
desse tipo de contrato: partilha.
Repartir o profit oil operao difcil porque no h regras objetivas. Em geral, a
partir da proposta dele que se define o ganhador da licitao. Inexiste pagamento de
bnus de assinatura, que se encontra embutido no profit oil a ser recebido pelo
Estado aps a produo se iniciar.
Os acordos de partilha tendem a ser mais complexos que os de concesso, mas a
dificuldade depende do marco legal do pas em questo. Em naes cujas regras
bsicas se determinam por leis, os contratos tornam-se mais simples por j haver
regulao, fator vantajoso por oferecer mais segurana ao Estado e
concessionria, no entanto propicia menor flexibilidade, dado que alteraes
dependem da aprovao do legislativo.
As caractersticas do regime de partilha impem certo conflito ao Estado por causa
da ao regulatria e do desejo por lucros. Em razo disso, a soluo pode ser o
desmembramento do representante do Estado nesse processo: empresa pblica de
petrleo na produo e agncia reguladora na fiscalizao e na arbitragem (LIMA,
2011:13-14).

FUNDOS DE ESTABILIZAO E POUPANA

124

Fundos de estabilizao e poupana so formas bastante difundidas de atuar sobre

a volatilidade dos recursos e sobre a valorizao da taxa de cmbio em pases com
grandes reservas de hidrocarbonetos. Estudo sobre o tema (OSSOWSKI ET AL.,
2008) apontou que, entre os trinta e um pases exportadores de petrleo analisados,
vinte e um criaram algum tipo de fundo de petrleo, dezesseis deles aps 1995.
Desses fundos, dez so de estabilizao pelo fato de ter, como objetivo principal,
ao contracclica no gasto pblico, enquanto a finalidade central de oito poupar
em longo prazo para obter equidade intergeracional. (GOBETTI, 2009)
De fato, potencialmente os fundos podem resolver vrios problemas originados com
a abundncia das rendas minerais, no entanto a mera criao deles no suficiente
para atingir os objetivos O gerenciamento de suma importncia para se atingirem
os objetivos que justificaram a criao. Em muitos casos, introduzem-se regras
rgidas com o escopo de estabilizar gastos pblicos, mas, na maior parte dos casos,
esses esforos tm sido esvaziados pelo endividamento dos governos, tanto por
aes do executivo como do legislativo. Infelizmente, o que se prope para
contornar as restries do fundo acaba por piorar as finanas pblicas.
Vrios pases utilizaram, como medida restritiva, depsito e saque em patamares
muito baixos, o que leva a represar recursos no fundo. Esse empenho na poupana
tambm se perdeu porque o governo, como o da Arglia, fez emprstimos para
financiamento. O caso do Chade teve agravante, porque o custo das dvidas foi bem
maior que o rendimento dos ativos e levou extino do fundo.
Outro tipo de problema de gerenciamento decorre de intervenes do Legislativo,
que eleva os preos de referncia da commodity (para saque e depsito) sugeridos
pelo Executivo e impossibilita a conteno de gastos, como ilustra o caso mexicano.
De forma geral, esforos de conteno de gastos, baseado em preos artificialmente
baixos, no surtem efeito de conteno em longo prazo, j que o Congresso e os
grupos de presso encontram formas de contornar as restries. Alm disso, esse
tipo de prtica termina por prejudicar a transparncia da pea oramentria e a
qualidade do gasto pblico, j que a receita adicional, no prevista no incio do
processo de estimativa, aplicada em financiamentos com menor controle de
qualidade e fora do padro oramentrio. (GOBETTI, 2009)

125

Vrios fundos usam a vinculao de recursos para propsitos especficos, como

distribuir dividendos anuais populao no Alaska, ou reduo da pobreza e
endividamento pblico no Azerbaijo, Chade e Equador. Isso tem como vantagem
limitar o poder dos governantes em realocar despesas de forma contrria aos fins do
fundo, mas, por outro lado, diminui a flexibilidade do gasto, dificulta o gerenciamento
dos recursos e torna-se ineficiente. O caso brasileiro exemplo desse transtorno:
royalties e participaes especiais da Unio com recursos vinculados a gastos
determinados foram contingenciados em 86,5% entre 2003 e 2007; a restrio, no
mbito estadual, do emprego dos recursos para pagamento de pessoal burlou-se,
pela contratao de terceiros. Esses problemas tm sido enfrentados por meio de
modificaes na administrao dos fundos e na legislao fiscal dos pases, mas
com resultados limitados. (GOBETTI, 2009).
Em suma, no h prova de que a mera existncia de fundos leve a melhor gesto de
recursos naturais. As restries a eles no parecem ser efetivas, como na analogia
entre o noruegus e o do Chade. O primeiro impe restries extremamente fracas
sobre os formuladores de polticas pblicas, no entanto considerado exemplo de
efetividade. O ltimo foi criado em meio a grandes limitaes impostas pelo Banco
Mundial, mas insuficientes para deter o governo (HUMPREYS ET AL., 2007).
Essa comparao entre os dois pases indica que, em certa medida, os fundos so
desnecessrios, porque se podem adotar polticas adequadas com ou sem eles. Por
outro lado, as consideraes de economia poltica so pontos relevantes para utilizlos: so importantes os detalhes procedimentais e os que afetam os incentivos dos
formuladores de polticas pblicas. Assim, o fundo s ser til se melhorar tais
fomentos e contribuir para aperfeioar o gerenciamento fiscal, caso contrrio adotlo pode ter efeitos nocivos por adicionar complexidade e diminuir a transparncia do
sistema (HUMPREYS ET AL., 2007).

126

CAPTULO 7 - GNESE DA LEI DO PETRLEO (1997)

A IMPORTNCIA DAS IDEIAS

A ascenso do iderio neoliberal, descrita no captulo 2, tem grande influncia sobre

o resultado da poltica pblica do petrleo brasileiro na dcada de 1990 e podemos
dizer que o componente inicial desse processo reside justamente nesse aspecto.
Esse foi o momento em que a liberalizao em curso se estrutura de forma
consistente no pas e desobstrui empecilhos constitucionais, o que no havia sido
alcanado antes.
Essa estruturao se relaciona posio internacional que o Brasil assumiu depois
da crise da dvida de 1982, quando se tornou mais vulnervel s presses dos
organismos multilaterais, por sua vez dominados por interesses dos pases
capitalistas centrais, em especial os Estados Unidos e seu setor financeiro.
Como o problema da dvida s se solucionou no incio dos anos 1990, durante toda
a dcada de 1980, o Brasil ficou devedor das organizaes multilaterais, e, em
consequncia disso, alcanou poucos investimentos tanto pblicos e quanto
externos, o que, alis, foi fator crucial para as baixas taxas de crescimento
econmico, influiu sobre a possibilidade do governo em prover bem-estar
populao e contaminou a avaliao do governo.
Portanto as reformas orientadas para o mercado podem, em parte, explicar-se pela
posio internacional do Brasil, porque o pas necessitava de capital estrangeiro
para viabilizar a prpria economia. Essa dependncia imps ao pas os interesses
representados pelas organizaes multilaterais, no perodo em que elas seguem o
iderio neoliberal como modelo hegemnico.
Por outro lado, parte do sucesso da liberalizao econmica est na coalizo
majoritria de apoio ao governo, fato que facultou que o Legislativo Federal no

127

criasse barreira intransponvel aprovao das Emendas Constitucionais e da Lei

do Petrleo, que ocorreram por negociao em que o Parlamento conseguiu impor
as preferncias (SOUZA ET AL., 2013:50) ainda que o Executivo protagonizasse a
formao da agenda das reformas no sentido de adequar a relao Estado-mercado
(TAVARES DE ALMEIDA, 1999:2). O que cimentou essa configurao foi a
prevalncia da filosofia neoliberal, naquele momento hegemnica e ainda sem os
resultados negativos que levaram dvida sobre a eficcia, como nos anos 2000.

AO POLTICA E O DUPLO EFEITO DA AGENDA DE ESTABILIZAO

Como mencionamos, o Plano Real foi um divisor de guas no Brasil, porque a

estabilidade atingida com ele foi quase unanimemente considerada como bem
pblico a ser preservado. Esse plano econmico teve efeitos tanto no campo das
ideias como no da ao poltica, com influncia indireta sobre o resultado da poltica
pblica do setor do petrleo.
Pode-se considerar que o Plano Real teve duplo efeito sobre o policy making do
perodo. Por um lado a popularidade da estabilizao engendrou grande apoio
seja da populao, seja dos parlamentares ao presidente Fernando Henrique
Cardoso, ampliando a capacidade de manobra dele para aprovao das policies
propostas. Por outro lado, a fora da agenda de estabilizao tambm funcionou
como empecilho para se introduzirem objetivos desenvolvimentistas no rol de
compromissos governamentais, restringindo o campo de formulao de polticas
pblicas (COUTO ET AL., 2003:277).
As reformas do setor do petrleo encontram-se nesse contexto e de forma geral
esto alinhadas com o iderio neoliberal, visto que aumentam a importncia do
mercado na indstria. Porm, este alinhamento geral apresenta contornos mais
complexos.

128

As reformas desse perodo so condicionadas por marco institucional na relao

Executivo-Legislativo em que o Executivo Federal concentra amplos poderes de
agenda e as lideranas partidrias possuem instrumentos para disciplinar as
bancadas. Mas essa relao entre os poderes no sinaliza antagonismo, mas sim
ao concertada entre a Presidncia e a maioria que lhe d apoio (FIGUEIREDO ET
AL., 2007).
A posio do Legislativo quanto s modificaes propostas naquele momento indica
a necessidade de negociao para as reformas do setor do petrleo, mostrando que
preferncias do Executivo no foram impostas, em especial nessa seara econmica,
j que era nela os parlamentares apresentavam maiores reservas quanto
liberalizao. (ALMEIDA, 1999; ALMEIDA ET AL., 1997; PALERMO, 2000;
MENEGUELLO, 1998; NICOLAU, 1996)
Evidncia da necessidade de negociao foi a exigncia imposta ao presidente
Fernando Henrique Cardoso para aprovao da EC9: ele teve que se comprometer
com excluir a Petrobrs do programa de privatizaes atravs da Lei 9.491/1995
(BERCOVICI, 2011:52). Isso tambm traz discusso a maior necessidade de
barganha para aprovao destas reformas, decorrente da exigncia de Emendas
Constitucionais e Projetos de Lei para aprovao das mudanas.
.

AS CONDICIONANTES DO STATUS QUO

Do ponto de vista econmico, o status quo configurava restrio ao comportamento

dos policy makers econmicos. Os cinco tpicos citados no captulo 5 (controle
inflacionrio, ajuste fiscal, baixo crescimento econmico, ausncia de boom de
commodities e baixa capacidade de investimento do Estado) relacionam-se a isso.
Neste captulo, avaliaremos como esses elementos atingem especificamente a
formulao do novo marco regulatrio do petrleo.

129

O controle inflacionrio marcou todo o perodo FHC, por representar a conquista de

benefcio bsico, necessrio a qualquer estratgia de avano do pas. Ao mesmo
tempo, transferiu ao presidente legitimidade, que ele usou para promover as
reformas direcionadas para o mercado.
A necessidade de ajuste fiscal associa-se ao fraco desempenho da balana
comercial e ao baixo crescimento econmico, ao mesmo tempo em que a baixa
capacidade de investimento do Estado a outra face da moeda. De qualquer forma,
esses tpicos, combinados, expem uma das alegaes dos formuladores de
polticas quanto necessidade de atrair capital privado: a insuficincia financeira do
Estado. No caso especfico do petrleo, alegava-se ausncia de recursos do
governo e da Petrobras para aplicao adequada nas demandas da rea18.

Assim, dentro do projeto de reconstruo nacional de FHC, o ponto de

partida deveria ser a reforma da Administrao Pblica, acompanhada de
um conjunto de modificaes constitucionais, permitindo investimentos
privados nacionais e estrangeiros em setores de infraestrutura e levando a
uma maior flexibilidade da economia nacional. Tal fato era devido
crescente demanda da populao por mais e melhores servios,
necessitando de maiores investimentos pblicos que o Estado no podia
fazer, devido crise fiscal a que estava submetido. Ao Estado cabia ento
regular tais setores, permitindo que o capital privado suprisse tais servios.
(SOUZA ET AL., 2013:49-50)

Particularmente com referncia Petrobras, David Zylberstajn, primeiro presidente

da ANP e colaborador de FHC, comenta:

... apesar do sucesso obtido pela empresa estatal reconhecidamente uma

das mais qualificadas empresas petrolferas do mundo na execuo do
monoplio, os resultados na produo de petrleo e gs no Brasil
demonstraram que as necessidades do pas eram muito maiores do que a
capacidade tcnica e econmica de uma nica empresa. Neste sentido, a
riqueza que jazia no subsolo no era devidamente aproveitada por seus
cidados. (ZYLBERSTAJN ET AL., 2013:55)

No contexto da crise fiscal do Estado, Zylberstajn ainda menciona:

129
18

A citao foi baseada no livro de memrias de Fernando Henrique Cardoso em 2006.

130

No setor de petrleo e gs, especialmente, ficava clara a necessidade de

atrair capitais privados para expanso dos investimentos e consequente
aumento na produo com o objetivo de buscar a autossuficincia, alm de
possibilitar o desenvolvimento de uma indstria nacional mais moderna e
competitiva (ZYLBERSTAJN ET AL., 2013:56)

Essas referncias tm, como objetivo, indicar como os policy makers interpretam o
momento de gestao da regulagem.
O terceiro elemento do status quo a mencionar a dimenso das reservas
petrolferas do pas quando da aprovao da Lei de 1997. Essa questo relevante
por esclarecer ponto de desentendimento sobre a convenincia ou no de se criar
novo marco regulatrio aps a descoberta do petrleo do pr-sal.
Um dos elementos do marco regulatrio de 1997 o regime fiscal de concesso. No
de 2010, aborda-se a possibilidade de usar o regime fiscal de partilha para reas de
explorao estratgica, como o pr-sal. Para defensores do modelo de partilha, o
novo status do Brasil como detentor de grandes reservas petrolferas o motivo da
introduo desse modelo (BERCOVICI, 2011).
Mas esse ponto polmico, porque defensores do regime de concesso acreditam
que o governo Lula se serviu da descoberta do pr-sal como desculpa para
modificar o marco regulatrio criado pelo de FHC. Esse ponto de vista se expressa
na citao abaixo, retirada de texto em que o autor principal Adriano Pires,
assessor do diretor-geral, superintendente de importao e exportao de petrleo e
superintendente de abastecimento da ANP no governo Fernando Henrique Cardoso:

A descoberta do pr-sal, porm, revelou-se funcional para os crticos do

modelo de 1997. Isto , ela foi vista como uma oportunidade poltica nica
para desfazer uma das reformas mais bem formuladas e implantadas e uma
das mais emblemticas no conjunto das diversas reformas realizadas no
governo FHC. (PIRES ET ALLII., 2013:316)

Na anlise do marco regulatrio de 2010, aprofundaremos essa questo, mas, para

fins de nosso estudo sobre a gnese do marco regulatrio de 1997, a dimenso das
reservas foi importante para definir a legislao, por diferentes razes.

131

Uma delas diz respeito remunerao do concessionrio. Como vimos, o

government take das exploraes pelo regime de concesso brasileiro figura entre
os mais baixos em comparao internacional, o que est relacionado a alto risco
exploratrio, ou seja, j que a explorao de um territrio tem alta possibilidade de
encontrar poos secos, o regime deve oferecer retorno atraente o bastante para
incentivar empresas a correr tal risco. Portanto, ao menos nesse sentido, a extenso
das reservas petrolferas brasileiras refletiu no marco regulatrio.
Outra: a dotao de reservas medianas implicava situao em que o petrleo no
era bem estratgico para o Brasil mesma medida em que o para pases de
grandes reservas, como a Arbia Saudita e a Venezuela, por exemplo. Assim, o
governo havia desenhado o marco regulatrio para extrair o mais rpido possvel
(BERCOVICI, 2011), fosse pela perspectiva de queda na cotao do preo do
petrleo naquele momento (SIQUEIRA, 2013: 249), fosse pela ativao da economia
e ingresso de recursos no pas, o que poderia resultar do aumento da explorao.
Mais outra: no regime de concesso, a empresa financia totalmente o investimento
exploratrio e o Estado comea a receber recursos imediatamente aps o incio da
produo. Essas caractersticas apontam para soluo adequada situao fiscal
brasileira daquele momento, quando existiam restries.
Em quarto lugar, o fomento extrao do petrleo tambm teria como efeito
aumentar a arrecadao fiscal de setores relacionados a ele, incrementar o ingresso
de capitais de investimento com o fito da explorao e fortalecer a cadeia produtiva
nacional por meio das clusulas de contedo local mnimo.
Finalmente, naquele momento, o preo do petrleo encontrava-se em baixa e
iniciava-se grande conscientizao mundial sobre o uso de fontes de energia
renovveis. Esses itens podem ter influenciado os policy makers a desenvolver
polticas que consideravam que a extrao futura teria menor valor que a presente,
fazendo com que os incentivos para explorao imediata fossem superiores aos de
manuteno das reservas no subsolo.

132

NCORAS INSTITUCIONAIS

O quadro institucional do setor do petrleo sobre o qual incidiram as reformas

dirigidas ao mercado no governo FHC expe atributos interessantes para a anlise
da de 1997. Um deles, a legislao especfica, de 1938 , que remonta ao perodo
getulista e, apesar de haver sofrido modificaes durante os governos de Dutra
(1946-1951) e o militar (1964-1985), manteve as caractersticas bsicas da primeira
(BERCOVICI, 2011). Outra a prpria Constituio Federal vigente, em cujo corpo
se pormenoriza a acepo de polticas pblicas (COUTO ET AL., 2003), mas
tambm se restringe Petrobras a execuo do monoplio da Unio sobre os
hidrocarbonetos (BERCOVICI, 2011). No especfico do setor do petrleo, mas com
implicaes sobre ele a definio de empresa nacional como aquela que tivesse
controle acionrio no Brasil.
Esses elementos representam ncoras institucionais para a ao poltica e, nesse
sentido, exigiram modificaes na Constituio e nas leis ordinrias.
A Petrobras ator de extrema relevncia nesse processo. A empresa concentra
mtica nacionalista originada nos anos 1950, na campanha O petrleo nosso, e
supera expectativas de seus planos originais, o que a prov de grande carga
simblica, na medida da importncia do petrleo para a cultura coletiva.
Adicionalmente, a empresa foi capaz de superar desafios polticos e econmicos, ao
mesmo tempo em que logra grandes avanos tecnolgicos na explorao em aguas
profundas. Isso tudo conferiu empresa resilincia aos impactos da crise dos anos
1980 e lhe permitiu adentrar o perodo de reformas dos anos 1990 em posio
avantajada: integrada e verticalizada (FELIPE, 2010).
Apesar da quebra do monoplio da Petrobras na explorao e produo de petrleo
no Brasil decorrente das reformas dos anos 1990, a empresa se fortalece, e passa a
player internacional no setor, e logra competir com as grandes empresas do setor.

133

ELEMENTOS DA REFORMA DO SETOR DO PETRLEO E SUAS INTER-RELAES

No marco de referncia desta anlise, compreende-se a gnese da Lei do Petrleo

como parte de movimento de reformas estruturais direcionadas para o mercado,
atividade essa empreendida durante o governo FHC, em especial no primeiro
mandato, quando se mudaram as legislaes de diferentes setores, entre eles, o do
petrleo.
Essa dinmica requereu alteraes no corpo da Carta Federal, para a qual, por
causa dos detalhes que chegavam a estabelecer polticas pblicas, houve
necessidade de se redigir uma emenda para modificar o marco regulatrio em
questo.
No caso do petrleo, ocorreram duas mudanas substanciais: as emendas
constitucionais n 6 e n 9, imprescindveis para os objetivos a serem atingidos por
lei.
A Emenda Constitucional n 6 transformou o significado de empresa nacional, que
passou a referir-se tanto de capital nacional como de estrangeiro, desde que
com sede no Brasil. Como vimos no captulo 2, essa emenda se originou das
discusses sobre o desenvolvimento da indstria da informtica no pas, com
prevalncia de viso protecionista e aqui a diferenciao entre empresa brasileira
de capital nacional e de estrangeiro servia a polticas de proteo nascente
indstria de informtica.
Essa Emenda Constitucional no serviu unicamente reforma do setor do petrleo,
abrangeu todos os produtivos. No caso da minerao, eliminou-se o empecilho a
empresas estrangeiras para explorar recursos minerais nacionais. Agora elas
poderiam exercer atividades aqui se estabelecessem filial com sede e administrao
no Brasil. A Lei 9.314, de 17 de janeiro de 1997, regulamentou a atuao de
empresas de capital estrangeiro na minerao (BERCOVICI, 2011:247-8).
Um segundo passo no processo de reformas foi a flexibilizao do exerccio do
monoplio da Unio sobre as reservas de hidrocarbonetos, funo antes atribuda

134

pela Constituio Federal de 1988 Petrobras. A Emenda Constitucional n9

modifica essa clusula, mas ainda mantm o monoplio da Unio sobre o recurso
natural (BERCOVICI, 2011:252), submete a contratao das empresas privadas a
lei regulamentar prpria e determina que a ANP reja o processo (ZYLBERSZTAJN
ET AL., 2013:56).
Portanto destravaram-se as amarras constitucionais para a liberao do setor,
regulado pela Lei do Petrleo, que criou a ANP, o CNPE e instaurou o regime fiscal
de concesso para explorar petrleo no Brasil.

PONTOS IMPORTANTES DA LEI DO PETRLEO

A reforma do setor do petrleo, efetivada durante o governo Fernando Henrique

Cardoso, culminou na aprovao da Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997. Como
vimos, essa remodelao se insere num movimento mais amplo, em que os
objetivos do governo eram estabilidade, crescimento econmico e financiamento
adequado da sade e da educao, com foco no Ensino fundamental e na
reestruturao do Estado para facilitar o desenvolvimento econmico e social.

Trs foram as principais motivaes para se conceber o novo marco regulatrio

(ZYLBERSZTAJN ET AL., 2013:56):

Havia forte tendncia mundial no sentido de reduzir o tamanho do Estado,

com maior participao do setor privado na economia.

Ligada primeira causa, ocorreram mudanas na relao entre Estado,

mercado e sociedade, relacionadas ao processo de globalizao em curso.
Isso causou distores econmicas e administrativas, tal como o fato de
empresas pblicas serem mais influentes que os rgos encarregados de sua
regulao, o que levou migrao de conhecimento tcnico da administrao
pblica para empresas estatais e privadas.

135

O Estado vivia processo de crise fiscal, por no contar com recursos

suficientes para financiar investimentos em infraestrutura, necessrios para o
crescimento econmico do pas. Isso ficava especialmente claro no setor do
petrleo, em que se avaliava a adio de capital privado aos investimentos
como essencial para expandir a produo domstica com vistas
autossuficincia e o desenvolvimento de parque industrial nacional moderno e
competitivo.

A legislao traz quatro itens essenciais, com diferentes tipos de impacto e

importncia: desregulamentao dos preos do setor, requisito para se criar
ambiente atrativo ao investimento privado; nova dinmica para explorar e produzir
petrleo, sem o monoplio da Petrobras, mas com a ANP no papel de promover e
regular a poltica pblica do setor; novo regime fiscal de concesso; criao do
CNPE sobre esses itens que discorreremos. A desregulamentao dos preos do
petrleo, derivados e gs natural ocorreu no chamado downstream19. Ao
fundamental para atrair investimentos para o setor operou-se de forma gradativa a
fim de extinguir o tabelamento e a equalizao regional dos preos, os subsdios e
de diminuir barreiras entrada de empresas na distribuio e venda.
O perodo de transio para se desregularem os preos deveria terminar em agosto
de 2000, mas estendeu-se at dezembro por questes tributrias. Posteriormente,
subvenes passaram a ser reguladas pelo CNPE com necessria aprovao pelo
Congresso Nacional.
Em 1998, os preos dos combustveis para remunerar as refinarias comearam a
seguir a tendncia do mercado internacional, ou seja, liberaram-se os do petrleo
nacional e importado, por Portaria Interministerial do MME (MF/MME n 3) e, durante
2001, o de venda das refinarias s distribuidoras tambm passaram a flutuar, com
base em nova Emenda Constitucional, a de n 31. Em dezembro de 2001, instituiuse a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), cobrada sobre
importao e comercializao de petrleo, gs natural, derivados e lcool etlico. Os
135
A cadeia produtiva do petrleo dividida em duas etapas: o downstream e o upstream. O downstream
resume-se ao refino, transporte, distribuio e comercializao dos derivados do petrleo; o upstream referese explorao, produo e transporte do petrleo.
19

136

recursos angariados com ela direcionaram-se a pagar subsdios, financiar projetos

ambientais da rea e fomentar infraestrutura de transporte. Com esse passo,
completou-se a abertura desse ramo em janeiro de 2002, quando se acaba o
controle de preos nas refinarias e a restrio ao setor privado de importar gasolina
e diesel, desde que cumpridas determinaes da ANP (PIRES ET AL., 2013:83-4).
O segundo tpico da legislao diz respeito ao upstream brasileiro, quando se abre
o exerccio do monoplio do petrleo no Brasil, anteriormente privilgio da
Petrobras. Pelo modelo vigente de reforma, em que a funo estatal migra para a
rea regulatria, fundou-se a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), que passa a ser
responsvel pela gesto do monoplio. A trajetria da Petrobras aps a abertura
abordou-se no captulo 3, quando tambm apontamos que, apesar da perda do
monoplio, ela logrou fortalecer-se e transformou-se numa das maiores empresas
do setor.
A ao no upstream baseou-se em dois compromissos polticos. O primeiro visava a
reestruturar a ao do Estado, com a ANP como reguladora e com prerrogativas de
autonomia administrativa e financeira. O segundo foi manter a Petrobras como
estatal, com atuao em todos os segmentos da cadeia do petrleo (PIRES ET AL.,
2013:84-5).
A ANP responsvel por organizar as rodadas de licitao e por assinar os
contratos com concessionrios. Tambm fiscaliza a execuo do contrato, o que
inclui cumprimento das clusulas, em especial o compromisso em adquirir parte de
bens e servios nacionais (contedo local) e o pagamento de participaes
governamentais. (PIRES ET AL., 2013:87).
Pela nova regulagem, definir a proposta vencedora da licitao baseia-se em trs
critrios: bnus de assinatura, programa exploratrio mnimo e contedo local, cuja
porcentagem mnima exigida foi determinada de forma a aumentar gradualmente,
com variaes de acordo com a etapa do contrato (fase de explorao ou produo)
e tambm o local do bloco (terra, guas rasas, mdias ou profundas). (PIRES ET
AL., 2013:88).
O terceiro elemento a introduo do regime fiscal de concesso no Brasil. Por ele,
a contraparte privada adquire direito de explorao em rea especificada pela ANP,

137

por processo licitatrio ou rodadas de licitao, executa investimentos e, no caso

de descoberta, paga ao Estado brasileiro royalties e participao especial, de acordo
com a localizao e a produtividade do campo. A empresa arca inteiramente com os
custos, sem direito a nenhum tipo de reembolso caso a explorao no seja bemsucedida.
O petrleo extrado pertence ao concessionrio durante a vigncia do contrato, em
geral entre vinte e trinta anos, em contraposio propriedade do Estado no regime
de partilha. Os contratos determinam as fases de explorao e produo. Na
primeira, efetuam-se atividades para avaliar eventual descoberta de petrleo e
determinar comercialidade; na segunda, desenvolve-se a infraestrutura necessria
e extrai-se o bem. compulsria a explorao, que, se bem-sucedida, alm de
conceder a posse do produto obtido, permite pesquisa, produo e venda sem limite
de quantidade, em troca de compensao financeira, descontados os tributos.
(PIRES ET AL., 2013:85).
O regime fiscal brasileiro de concesso tambm modificou participaes
governamentais e de terceiros sobre o petrleo. Alm das taxas sobre a produo,
antes s se recolhiam royalties, circunscritos a 5%. A alquota passou a variar entre
5 e 10%, determinada de acordo com os riscos geolgicos, a expectativa de
produtividade e outros fatores. Introduziram-se os seguintes tributos: Participao
Especial, Pagamento por Ocupao ou Reteno de rea e Bnus de Assinatura.
A Participao Especial incide sobre campos com grande rentabilidade e alquota
varivel conforme o volume de petrleo produzido, o local prospectado e os anos de
produo (PIRES ET AL., 2013:85). Historicamente, os valores arrecadados a ttulo
de royalties e de Participao Especial so similares e, juntos, perfazem cerca de
90% do total das taxas arrecadadas com rendas minerais. Os outros 10% dividemse de forma similar entre as outras duas.
O Pagamento pela Ocupao ou Reteno de rea apurado com frequncia anual
e recolhido a partir da assinatura do contrato e determinado pelas caractersticas
geolgicas e pelo local da concesso, entre outros motivos (PIRES ET AL.,
2013:85).

138

O Bnus de Assinatura o valor oferecido pelo concessionrio quando da proposta

na licitao e deve ser pago no ato da assinatura do contrato.
A tabela 7 detalha a arrecadao de participaes governamentais na indstria de
petrleo no Brasil, entre 1998 e 2009.
O quarto elemento a criao, vinculado Presidncia da Repblica, do Conselho
Nacional de Poltica Energtica (CNPE), cujo objetivo usar racionalmente os
recursos energticos do Brasil. O novo marco regulatrio tambm precisa os
objetivos da poltica energtica nacional (Artigo 1). No entanto o CNPE no foi
regulamentado at 2000, o que indica que, durante o governo FHC, no teve
atuao expressiva, o que mudou a partir do governo Lula.

TABELA 7 ARRECADAO DE PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS NA INDSTRIA DO PETRLEO NO BRASIL

ENTRE 1998 E 2009, EM MILHARES DE REAIS DE 2009

Nota. Fonte: FELIPE (2010, p.269) com base em Relatrios Anuais e Boletins Institucionais da ANP

RESULTADOS DO MODELO

139

A Petrobras passou por transformaes depois da quebra do monoplio e a entrada

de capital privado no setor petrolfero brasileiro. Em primeiro lugar, teve aumento na
propriedade privada, mas o Estado manteve 51% das aes preferenciais e garantiu
o controle sobre as decises da empresa. Em segundo lugar, ela alcanou maior
capacidade de competio em mercado aberto, o que levou melhora em diferentes
indicadores: a produtividade por poo dobrou em seis anos e ela encontrou e
explorou mais poos aps 1995. Como resultado, a produtividade total dos fatores
ficou superior mdia do pas no perodo, e, porque a Petrobras deteve a
predominncia do setor, avolumou-se a importncia da cadeia do petrleo no PIB
brasileiro (SOUZA ET AL., 2013:53), que saltou de 2,75% para 10,5% (FELIPE,
2011:91), conforme figura 12.

FIGURA 12 PARTICIPAO RELATIVA DO SETOR DE PETRLEO (PRODUO E GS) NA FORMAO DO PIB DO

BRASIL ENTRE 1997 E 2005

Nota. Fonte: FELIPE (2010, p.93)

Na viso de Adriano Pires, defensor do marco regulatrio de 1997, como j citamos,

a descoberta do pr-sal deve-se s reformas do setor, empreendidas durante o
governo FHC:

...e foi esse esforo de investimento e pesquisa que finalmente permitiu

chegar s descobertas do pr-sal. (PIRES ET ALLII., 2013:318)

140

O sucesso da trajetria da Petrobras tem razes na situao em que ela se

encontrava no momento em que ocorreram as reformas orientadas para o mercado,
com destaque para o prprio capital simblico e a fora de suas lideranas, razes
que, articuladas, proporcionaram a permanncia dela como estatal, verticalizada e
integrada. Isso, por sua vez, foi responsvel pela manuteno da autonomia e da
influncia dela para fortalec-la na nova situao concorrencial (FELIPE, 2011:2756) e ampliar-lhe a lucratividade na explorao do upstream, o que a fez atingir mais
de R$ 37 bilhes em 2008, conforme figura 13.

FIGURA 13 LUCRO DA PETROBRAS PROVENIENTE DA EXPLORAOE PRODUO (EM MILHES DE REAIS)

A ANP, responsvel pela regulao do setor, foi pea essencial do novo marco da
indstria. No comeo, o grande desafio foi substituir a Petrobras como brao estatal,
ao mesmo tempo em que esta passou a ser regulada por aquela.
Da credibilidade da agncia nessa funo derivava a da reforma, para o que a
legislao procurou estabelecer elementos que lograssem colocar a Petrobras em
igualdade com outros competidores, para incentivar o ingresso de outros players no
mercado brasileiro. Nas primeiras rodadas de licitao, de responsabilidade da ANP,
ela precisou enfrentar grande quantidade de liminares que desafiavam, assim, a

141

nova

regulagem,

principalmente

com

relao

ao

setor

de

gs

natural.

(ZYLBERSTAJN ET AL., 2013:59-60)

Ento, no incio, constituiu-se a ANP para controlar o setor, com David Zylberstajn
como presidente, algum que contava com apoio poltico e expertise tcnica
suficientes para a empreitada. Phillippe Reischstul, presidente da Petrobras entre
maro de 1999 e dezembro de 2001, responsvel pela reestruturao da estatal,
conta que a agncia foi organizada semelhana da Petrobras no que tange
forma de administrar.
O modelo de concesso, adotado no pas em 1997, tem, como caracterstica, o
baixo government take, e tambm apresenta carter fiscal regressivo, ou seja,
quando o preo do petrleo sobe, o incremento dividido de forma no proporcional
entre Estado e concessionrio, em favor do ltimo.
Por outro lado, mesmo com as medidas adotadas para equilibrar a competio entre
empresas de petrleo no pas, manteve-se vis extremamente favorvel Petrobras
no s pela experincia em operar no Brasil, mas tambm pela natureza da
explorao offshore predominante, o curto tempo de abertura do mercado e a
capacidade do pessoal tcnico que ela possui (FELIPE, 2011:223).
Isso se observa pela preponderncia absoluta da produo nacional de petrleo pela
Petrobras, isoladamente ou em cooperao com outras empresas.

Aps 1997,

apenas 8% da extrao no foram executados por ela (DE VITTO ET AL.,

2013:289).
Em vista do maior conhecimento da Petrobras acerca das condies do pas em
termos de reservas de petrleo, entidades concorrentes empregaram a estratgia de
participar das licitaes em conjunto com a estatal. Pelo mesmo motivo, raramente
empresas faziam ofertas superiores s dela. A exceo ocorreu em 2007, quando a
OGX domina o leilo (FELIPE, 2011: 207-9). Esses dois fatores explicam a
distribuio concentrada da produo de petrleo no marco fiscal de concesso no
Brasil.
Em relao ao sucesso em atrair capital estrangeiro para o pas, de fato aqui
entraram as principais empresas internacionais de petrleo, mas, nos leiles, houve
grande gap entre as reas ofertadas e as arrematadas, o que pode indicar que a

142

demanda era insuficiente. Essa diferena no foi constante, teve queda at 2005
(figura 14) e reverteu essa tendncia a partir de 2006. 2008 foi exceo, j que as
liminares emitidas com o fim de retirar os blocos do pr-sal do leilo prejudicaram o
resultado. (FELIPE, 2011:203-5) Por isso, a descoberta do petrleo do pr-sal
parece ter infludo sobre a demanda por concesses.

FIGURA 14 COMPARAO ENTRE REA LICITADA E CONCEDIDA NOS LEILES DA ANP (EM KM2)

Nota. Fonte: FELIPE (2010, p. 201)

Porque se concentrar a produo e o modelo adotado ter carter fiscal regressivo, a

Petrobras apropriou-se do excepcional incremento no preo do petrleo (figura 15) e
conseguiu aumento significativo da lucratividade.

143

FIGURA 15 PREO POR BARRIL DE PETRLEO BRENT E WTI EM DLARES CORRENTES, SRIE HISTRICA DE
1997 A 2009

Nota. Fonte: FELIPE (2010, p.259)

A Lei do Petrleo, de 1997, acarreta baixa incidncia de impostos sobre a produo

de petrleo quando comparado a outros pases. Em estudo do FMI, o Brasil aparece
com a menor arrecadao para projetos de baixo custo, conforme figura 16 abaixo.

FIGURA 16 COMPARAO INTERNACIONAL DA TAXA EFETIVA DE IMPOSTOS SOBRE EXPLORAO DO PETRLEO

PARA PROJETOS DE ALTO E BAIXO CUSTO

Nota. Fonte: GOLDSWORTHY ET AL.(2010, p.15)

144

Outros pases lograram aumentar a participao na renda petrolfera no perodo

referido na figura 17, o que no ocorreu no Brasil e fez que a Petrobras fosse a
maior beneficiria da maior cotao do petrleo nesse perodo no Brasil (FELIPE,
2011:272).

FIGURA 17 PARTICIPAO DE PASES SELECIONADOS NA RENDA PETROLFERA, COMPARAO ENTRE 2002 E

2007

Nota. Fonte: FELIPE (2010, p.272)

Portanto a grande apropriao da Petrobras do excedente gerado pela explorao

do petrleo no Brasil explica a elevao do valor da empresa, no entanto, esse
excedente apropriado pela Petrobras tem contrapartida na baixa apropriao do
Estado brasileiro. Nesse sentido, pode-se afirmar que a grande valorizao da
Petrobras no perodo aps se aprovar a Lei do Petrleo se d em detrimento da
apropriao pblica das rendas petrolferas pelo pas.
Outra consequncia importante do novo modelo foi que esse crescimento da
produo petrolfera majorou tambm os valores de royalties e as participaes

145

especiais,

redistribudos

aos

entes

subnacionais.

Como

estudaremos

posteriormente, aps a nova legislao, comea-se a discutir sobre a distribuio

federativa das rendas minerais, porque

isso implica grande concentrao de

recursos para Estados e municpios produtores, o que favorece especialmente o Rio

de Janeiro e alguns de seus municpios e, em segundo plano, o Esprito Santo e So
Paulo.
A descoberta do pr-sal est inserida no contexto do marco regulatrio da Lei do
Petrleo, j que ela ocorreu em 2006, nove anos aps a entrada em vigor dessa
legislao. Desse modo, esse evento se relaciona diretamente nova condio da
Petrobras pelo fato de ela ter sido liberada das atividades como brao estatal do
setor de petrleo e poder dedicar-se inteiramente ao desenvolvimento das prprias
aes operacionais. Tambm por necessitar de maior competitividade diante da
abertura do mercado, ela concebeu operaes que a tornaram mais eficiente. E
ainda, o regime fiscal em vigor permitiu-lhe apropriar-se mais das rendas minerais do
petrleo o que a levou a maior rentabilidade e, por consequncia, tambm a maior
disponibilidade de caixa para investir.
Finalmente, ao mesmo tempo em que estabeleceu elementos de composio
nacional mnima, a Lei do Petrleo obrigou a ANP a aplicar em pesquisa e inovao
tecnolgica, ao introduzir, nos contratos de concesso, clusula de investimento
compulsrio de 1% do faturamento bruto dos campos de petrleo muito produtivos, o
que impulsionou a contratao de trabalhos com institutos e universidades. Como
tais projetos tinham objetivos estabelecidos pela indstria, os produtos estavam
direcionados s necessidades especficas das empresas, com foco naqueles
problemas tecnolgicos encontrados. Alm do mais, a criao do fundo setorial do
petrleo e gs natural (CT-Petro), com recursos provindos dos royalties do petrleo,
fomentou

iniciativas

de

pesquisa,

desenvolvimento

inovao

(FERNANDEZ, 2013:115-7)
A figura 18 ilustra esses argumentos sobre a gnese da Lei do Petrleo
.

no

setor

146

Apoio a FHC
Agenda de
estabilizao com
grande apoio
Hegemonia
Neoliberal
Internacional
Situao fiscal e
cambial instvel

Reservas cambiais baixas

Cenrio Internacional
instvel
Alto endividamento externo

Reservas petrolferas
medias

Arenas de Ao
Lei do
Petrleo

Ampla
coalizo
legislativa

EC9

Abertura da economia
visando atrao de capital
estrangeiro

Extrao do petrleo o mais

rpida possvel

EC6
Legislao
getulista
Monoplio
Petrobras

Representao esquemtica da aprovao da Lei do Petrleo

Legenda
Status quo

Epistemas

Instituies

FIGURA 18 REPRESENTAO ESQUEMTICA DA APROVAO DA LEI DO PETRLEO

No prximo captulo, trataremos do marco regulatrio do pr-sal, aprovado em 2010,

primeiramente o processo de formao de agenda, depois os pormenores da
gerao dos Projetos de Lei e, por ltimo, o novo marco regulatrio, com especial
destaque para o Fundo Social. Finalmente, apontaremos as implicaes dessa
legislao.

147

CAPTULO 8 - O MARCO REGULATRIO DO PR-SAL DE 2010

Antes de iniciarmos a abordagem do marco regulatrio do pr-sal, queremos revelar

que, na literatura e nas entrevistas concedidas para elaborar esta tese, no
encontramos entusiastas da nova regulao. Somente dois dos entrevistados (Helio
Tollini e n 2) no a criticaram abertamente, mas, ainda assim apontaram elementos
da regulao a se aperfeioarem. Os outros atores e entrevistados, que a
reprovaram, podem ser divididos em dois grupos:

1) os que defendem o marco regulatrio anterior, desgostam do aumento da

participao estatal no setor do petrleo e indicam a convenincia de
estabilidade dos contratos como forma de atrair investimentos, caso de
Adriano Pires e David Zylberstajn;
2) os que censuram a baixa redistribuio social dos recursos do petrleo no
novo marco regulatrio e o favorecimento da Petrobras em detrimento de
maior distribuio social dos resultados, com adeptos como Ildo Sauer e o
entrevistado n 1.

GERAO DO MARCO REGULATRIO DE 2010

ENFRAQUECIMENTO DO IDERIO NEOLIBERAL

O grande impasse quanto ao surgimento do novo marco regulatrio do petrleo no

Brasil diz respeito s motivaes dos policy makers ao substiturem a legislao
cujos resultados na expanso do setor no pas foram muito positivos. Se, por um
lado, alguns autores apontam incompatibilidade do marco regulatrio anterior com a
nova situao de abundncia de reservas de petrleo (BERCOVICI, 2011;
GOBETTI, 2011), outros, contrrios s novas leis afirmam que o novo governo

148

procurou trocar, com fins poltico-partidrios, a reforma de sucesso do antecedente

(ZYLBERSTAJN ET AL., 2013; LUCAS, 2013; PIRES ET ALLII., 2013).
No captulo 7, observamos que o marco regulatrio de 1997 contrabalanou alto
risco de encontrar poos secos com grande incentivo de receita para as empresas
concessionrias. Por isso, a mudana de status do Brasil quanto ao risco
exploratrio definitivamente deve ser inclusa na anlise das motivaes para se
modificar a legislao desse setor.
Por outro lado, o interesse partidrio tampouco pode ser descartado. Houve, aps a
aprovao da Lei do Petrleo, importante dinamizao do setor, interpretado pelos
defensores dessa regulagem como resultado da legislao aprovada naquele ano.
Assim, caso o PSDB ainda estivesse no poder, parece pouco provvel que se
tentasse modificar o marco regulatrio, mormente porque possvel elevar a
apropriao no marco predecessor, por isso a motivao partidria e ideolgica no
pode ser desconsiderada.
Assim faz sentido incluir, na explicao, as duas argumentaes necessidade de
alterar o marco regulatrio para adequar-se nova realidade das reservas e
justificativas poltico-partidrio-ideolgicas para essa mudana, mas com maior
qualificao.
Se considerarmos que a ascenso do PT ao Executivo Federal foi determinante para
se modificar o marco regulatrio, mais uma vez parece que as ideias e os interesses
atuaram de forma decisiva nesse processo, ainda que de forma mais tnue em
comparao ao que resultou na Lei do Petrleo.
De forma geral, o enfraquecer do iderio neoliberal teve, como condicionantes, a
decepo com a falta de resultados das reformas institucionais dos anos 1990,
inspiradas no Consenso de Washington (MANUEL, 2011; EVANS, 1993), e, no caso
do Brasil, essa ausncia pode identificar-se com o baixo crescimento econmico no
segundo mandato de FHC em que as reformas j haviam sido executadas , mas
tambm com a perda de credibilidade do governo em razo da crise energtica de
2001 (BARROS DE CASTRO, 2008).

149

O Lula costumava dizer nas reunies que ele acredita que grande parte da
eleio dele em 2002 s foi possvel porque houve apago (Ildo Sauer).

Foram esses elementos particularmente que levaram ascenso do PT, partido de

centro-esquerda do Brasil, fenmeno que tambm ocorreu em outros pases cujas
reformas foram igualmente orientadas para o mercado e igualmente se frustraram.
Ainda no plano das ideias, o processo de gestao do novo marco regulatrio
brasileiro do petrleo sofreu influncia da crise financeira de 2008, o que reforou o
declnio do iderio neoliberal (BOSCHI, 2011; DINIZ, 2011).

AUMENTO DO TAMANHO DAS RESERVAS

Caso as estimativas do governo se concretizem, a descoberta do petrleo do pr-sal

significa mudana radical da posio do Brasil como pas produtor de petrleo. Isso
se deve ao fato de que estimativas oficiais indicam reservas de 70 a 100 bilhes de
barris (DE VITTO ET AL., 2013:291). Isso somado s atuais, de 15,1 bilhes de
barris (ANP, 2012), transformaria o Brasil na sexta maior reserva de petrleo do
mundo, atrs somente da Venezuela, Arbia Saudita, do Canad, Ir e Iraque,
conforme figura 19.
No entanto, esse clculo no unnime. O US Geological Society julga que o Brasil
tenha setenta bilhes e trezentos milhes de barris a serem descobertos, dos quais
cinquenta e cinco bilhes e seiscentos milhes estariam no pr-sal, trs bilhes e
setecentos milhes na bacia de Campos e onze bilhes na de Santos (US
GEOLOGICAL SERVICE, 2012).

150

Venezuela
Arbia Saudita
Canad
Ir
Iraque
Coveite
Emirados rabes Unidos
Rssia
Lbia
Nigria
Estados Unidos
Cazaquisto
Catar
Brasil
China
Angola
Arglia
Mxico
Noruega
Sudo
Tailndia
ndia

47,1
37,2
30,9
30
24,7
15,1
14,7
13,5
12,2
11,4
6,9
6,7
5,9
5,7
50

101,5
97,8
88,2

100

151,2
143,1

150

265,4

175,2

200

250

296,5

300

350

FIGURA 19 RANK DAS MAIORES RESERVAS PROVADAS DE PETRLEO POR PAS EM 2011, EM BILHES DE
BARRIS

Nota. Fonte: BRASIL, 2013

A dvida em relao a esse assunto persiste pelo alto custo da avaliao e pela
variabilidade do volume calculado em virtude da tecnologia disponvel e das
condies de mercado no momento da produo. Em decorrncia disso, o setor
investe na avaliao das reservas somente quando de fato se iniciar a extrao, em
curto e mdio prazos:

A incerteza das estimativas [das reservas] persiste devido ao custo de se

avaliar as reservas e ao fato de a viabilidade tcnica e econmica ser
contingente tecnologia disponvel e s condies de mercado
prevalecentes no momento da produo. por isso que as empresas
petrolferas somente investem na avaliao das reservas medida que
pretendem de fato iniciar a sua extrao. Investir no dimensionamento de
reservas que no se pretende extrair no curto e mdio prazos pode ser
contraproducente, pois a tecnologia, as condies mercadolgicas e
regulatrias variam ao longo do tempo" (DE VITTO ET AL., 2013:292)

151

Portanto a incerteza quanto aferio das reservas deve perdurar, o que abre
espao para anlises de possibilidades a fim de entender as implicaes de
diferentes volumes de petrleo do pr-sal. De Vitto e Hochstetler (2013) propem
hipteses para esse tema, das quais abordaremos duas: uma pessimista e outra
otimista, com a finalidade de explicitar os impactos do volume de petrleo em termos
de investimentos necessrios e tempo de explorao.
O quadro pessimista computa trinta e cinco bilhes de barris, pouco mais que o
dobro das reservas do pas, o que demandaria aproximadamente U$300 bilhes
(calculados pelos valores de 2011). Mantido o ritmo de 2011 da Petrobras em
investimentos de US$ 20,4 bilhes anuais, seria possvel implantar os sistemas
produtivos necessrios at a dcada de 2020, com pico de quatro milhes e
duzentos mil barris por dia a partir de 2025. No entanto, dado o volume limitado de
hidrocarboneto para garantir o atendimento do mercado domstico, seria necessrio,
para manter a autossuficincia, explorar outras reservas no incio da dcada de
2030 (DE VITTO ET AL., 2013:293).
Pela hiptese otimista, imaginam-se cem bilhes de barris, o que demandaria
investimentos totais de U$1,2 trilhes (em valores de 2011), que, ao ritmo de U$ 30
bilhes anuais, permitiriam implantarem-se, em 2052, os sistemas de produo
imperiosos, com absoro de 5% do estoque de capital do pas. A saber, se as
estimativas mais otimistas de reservas se concretizarem, h necessidade premente
de capital adicional. (DE VITTO ET AL., 2013:294). A tabela 8 resume a anlise de
cenrios.
Em suma, o que se deseja sublinhar que, desde que as estimativas de reservas de
petrleo do pr-sal do governo brasileiro estejam corretas,

ser foroso haver

aporte de capital, porque investimentos de US$ 30 bilhes por ano implicam

substancial adiamento do prazo de explorao.
Em vista da expectativa de grandes reservas no pr-sal brasileiro, h dois aspectos
a ressaltar: a alterao do risco exploratrio e a possibilidade de produzir distores
macroeconmicas.

152

Cenrio

Volume

de Investimento

Prazo

de Observaes

petrleo

necessrio (em implantao

estimado

bilhes

de dos

(em bilhes dlares)

sistemas

exploratrios

de barris)
Pessimista 35

20,4 (ritmo atual

2020

de

Autossuficincia
s at 2030

investimentos
da Petrobras)
Otimista

100

30

2052

Absoro de 5%
do estoque de
capital do pas

TABELA 8 ANLISE DE CENRIOS PARA ESTIMATIVAS DE VOLUME DE PETRLEO DO PR-SAL

Nota. Fonte: DE VITO ET AL, 2013

Com relao ao primeiro, desenvolveu-se o marco regulatrio anterior para uma

expectativa de reservas muito menor que as do pr-sal e, portanto, para perspectiva
de retorno correspondente ao risco exploratrio envolvido. Com a modificao dele,
a estrutura de benefcios passou a ser incompatvel com o risco, o que se alegou
para justificar a alterao do marco regulatrio, e acertadamente levou em
considerao os potenciais problemas originados nessa nova riqueza e traduzidos
na literatura sobre a maldio dos recursos minerais, conforme analisamos no
captulo 6.

Essas [maldio dos recursos minerais] parecem ser as preocupaes que

levaram o governo a promover algumas das mudanas do marco regulatrio
do setor, como: a alterao da forma de definio da parcela
governamental, que passa a priorizar a extrao de rendas induo da
explorao; o estabelecimento do fundo social para disciplinar a aplicao e
o dispndio das parcelas governamentais; e a cesso onerosa, por meio da
qual o governo federal abre mo do usufruto imediato de parte de sua
parcela para financiar novos investimentos no pr-sal." (DE VITTO ET AL.,
2013:294)

153

CENRIO ECONMICO

Nesse contexto, a ecloso da crise financeira de 2008 induziu mudana qualitativa

na poltica econmica do governo Lula. Se, por um lado, o trip da poltica
econmica continuou em vigor, por outro, houve clara expanso das aes
anticclicas de impacto social, como, por exemplo, o programa Minha Casa, Minha
Vida. Esse deslocamento tambm pode associar-se menor presso da agenda
estabilizadora, aliada maior disponibilidade fiscal, que desbloqueou restries
polticas e institucionais ao avano de programas distributivos.
Assim, essa alterao se relaciona ao contexto econmico de 2010, que exibe
grande contraste em relao ao de 1997.
Em primeiro lugar, a condio fiscal brasileira melhorou sensivelmente, em grande
parte graas ao aumento das exportaes de commodities e da cotao delas, efeito
principalmente da demanda chinesa por tais produtos (MANUEL, 2011). Em
consequncia disso, cresceram sobremaneira as reservas cambiais do pas, o que
deu mais robustez fiscal ao Estado, que passou a deter grande errio como garantia
contra a crise.
Em segundo lugar, e em grande medida ligado ao primeiro, o pas apresentava alto
crescimento econmico desde 2003 (exceto em 2009, que, em decorrncia da crise
financeira, demonstrou pequeno retrocesso no PIB nacional).
Em terceiro, o ingresso de divisas na economia tambm permitiu o pagamento da
dvida externa, ainda que com aumento significativo da interna, o que representou
afrouxamento das presses fiscais, comuns durante todo o governo FHC. Por fim, a
estabilidade mostrava-se consolidada e taxas de inflao j se mantinham com um
dgito.
Portanto o panorama econmico exibia maior flexibilidade para surgirem polticas em
que o papel do Estado maior e para ele arcar com maior participao no
investimento total, j que detm agora maior capacidade disso. Todavia o emprego
dessa capacidade pressupe polticas mais intervencionistas do que as que vigiam

154

at ento e adot-las est associado ao declnio do iderio neoliberal, conforme

comentamos.
Em termos concretos, o novo marco regulatrio vai trazer de volta ao Estado o
controle da produo nacional de petrleo, pelo regime fiscal de partilha, pela
obrigatoriedade de participao da Petrobras em todos os consrcios, com pelo
menos 30% do investimento, mas tambm pela coordenao desses consrcios
pela PPSA. A cesso onerosa foi aprovada para capitalizar a Petrobras nos desafios
financeiros, decorrentes dessa legislao, como veremos posteriormente.
Outro fator que alia maior capacidade de inverso estatal derrocada do iderio
neoliberal a radicalizao das polticas de contedo local mnimo, inclusas na nova
legislao. A Lei do Petrleo j as havia introduzido de forma gradual, mas a nova
regulagem delegou ao CNPE a definio do percentual, ouvido o Ministrio das
Minas e Energia (Artigo 10, III, e).
Dada a dificuldade da Petrobras em cumprir os compromissos, procurou-se
flexibilizar esse quesito no sentido de acelerar o processo de explorao das
reservas brasileiras de petrleo (PIRES ET ALLII., 2013:329). Estratgias de
desenvolvimento com proteo indstria nascente so formas bastante conhecidas
de atuao estatal, e para isso h extensa literatura (CHANG, 2003; EVANS, 1993;
GERSCHENKRON, 1962; HIRSCHMANN, 1958), ainda que bastante polmica.
Na seo de anlise do marco regulatrio, discutiremos as consequncias dessa
escolha.

INSTITUCIONAL

No governo Lula, enfraqueceram-se as agncias regulatrias, entre elas a ANP, ao

mesmo tempo em que a Petrobras, cuja utilizao como instrumento de poltica
pblica havia decrescido no perodo Fernando Henrique Cardoso, cresce em
influncia e preponderante no formatar da nova legislao. Diversos entrevistados
consideram resultados como a cesso onerosa e a participao obrigatria da

155

estatal em todas as exploraes do pr-sal como evidncia do prestgio da empresa

pblica brasileira de petrleo nos projetos de lei enviados ao Congresso.
O fortalecimento da Petrobras aps a Lei do Petrleo contraria as expectativas
pessimistas que se opuseram reforma do setor, empreendida pelo governo FHC.
Conforme estudamos no captulo institucional, a estatal obteve excelente
desempenho tcnico, empresarial e financeiro. A literatura atribui isso a fatores
internos, como a reorganizao para aumentar a prpria competitividade (FELIPE,
2011; LUCAS, 2013; PIRES ET ALLII., 2013).
Porm deduzimos outra explicao para isso. Como descrevemos no captulo
anterior, a estrutura de incentivos, subjacente ao marco regulatrio de 1997, tambm
esclarece a grande apreciao do valor da estatal. Isso se deve ao fato de que,
naquela regulao, a concessionria apropriou-se de grande parcela das rendas
minerais e, por causa da ascendncia da Petrobras sobre o setor, ela foi a receptora
da maior parte dos recursos.
Apesar dos esforos do governo para equalizar o nvel de conhecimento da
Petrobras com o de outras empresas, a tradio da estatal na explorao de
hidrocarbonetos no Brasil levou-a a ocupar a liderana isolada da rea e a tornar-se
referncia para a ao de competidores nos leiles, o que resultou em participao
de mais de 90% na produo nacional de petrleo, individualmente ou em consrcio.
Portanto a alta lucratividade do concessionrio, inerente ao marco regulatrio de
1997, aliada predominncia da Petrobras no setor, impulsionou significativamente
a lucratividade da empresa, processo esse que a robusteceu sobremaneira e a
colocou em situao favorvel na gnese do novo marco regulatrio.
J no caso da ANP, importante ator institucional, a trajetria manifesta variaes.
Organizada para absorver as funes de regulao do indstria petrolfera,
anteriormente executadas pela Petrobras, a agncia deveria passar a disciplinar a
prpria estatal. Segundo entrevistados, a ANP conseguiu efetuar essa tarefa
inclusive com um primeiro presidente de grande capacidade tcnica e influncia
poltica.
O incio do governo Lula traz mudanas na poltica de regulao por meio de
agncias, o que afeta a ANP. Quando estava na oposio, o PT criticava as

156

agncias reguladoras como parte do pacote neoliberal e propunha transformar o

modelo de Estado do qual elas emergiam. De fato, nesse perodo, discutiu-se sobre
o tema e a postura oficial, inicialmente crtica em demasia, foi substituda por mais
moderada, com reforma menos profunda do modelo (NUNES ET AL., 2007 apud
P, 2009:133-4). Formou-se um grupo de trabalho para avaliar e propor alteraes
no funcionamento das agncias, com amplo debate com o Legislativo Federal, os
ministrios e a mdia, o que resultou em relatrio que inferia necessidade de
modificar as agncias, com maior articulao com o sistema de defesa da
concorrncia; a obrigatoriedade da realizao de consultas pblicas para a edio
de atos normativos; a divulgao de dados, legislao e informaes sobre o setor e
a agncia; o fortalecimento dos mecanismos de ouvidoria, entre outros (P,
2009:134-5)
Na dinmica do setor no governo Lula, o enfraquecimento da ANP compensado
por trs movimentos: maior uso da Petrobras como instrumento de poltica pblica,
ganho de importncia do CNPE e fundao do EPE.
O CNPE nasceu juntamente pela Lei do Petrleo, mas a falta de nfase sobre o
papel desse rgo responde pela demora na regularizao dele, ocorrida trs anos
depois, em 2000. No entanto o CNPE passa a ter importncia maior a partir do
governo Lula, quando assume o planejamento estratgico e relega a ANP a aes
operacionais (ALMEIDA, 2011). Nessa mesma direo, inicia-se, em 2004, o EPE,
para fornecer subsdios sobre oferta e demanda de insumos energticos no mercado
domstico (ALMEIDA 2011:126) e tambm atuar em espao anteriormente ocupado
pela ANP.
Ainda do ponto de vista institucional, preciso delimitar o papel das empresas do
setor privado. A Lei do Petrleo conseguiu fomentar a cadeia de hidrocarbonetos no
pas, em que se destacam petroleiras nacionais, como OGX e Queirs Galvo
Explorao e Produo (QGEP). Depois de constitudas, essas empresas alteram,
em maior ou menor medida, o status quo. A OGX tida como influente na definio
dos blocos participantes da 9 rodada, porque arrematou os poos do chamado
arco de Cabo Frio, localizados no polgono do pr-sal. Pela resoluo do CNPE,
blocos dessa regio no poderiam ter sido inclusos no leilo. Como resultado disso,
a empresa rapidamente se valorizou.

157

Por outro lado, no se detectou influncia, no novo marco regulatrio, das petroleiras
estrangeiras que aqui entraram no pas depois da Lei do Petrleo e para as quais a
poltica no concedeu benefcios. Ao contrrio, no marco regulatrio do pr-sal,
somente a Petrobras pode operar a explorao, o que relega as empresas privadas
do setor a financiadoras, como veremos em mincias posteriormente, neste captulo.
Finalmente, a partir da Lei do Petrleo, fomentou-se cadeia de inovao e
suprimentos para a rea, beneficiada pelo aumento do contedo mnimo com
referncia legislao anterior.

AO POLTICA

O marco regulatrio do pr-sal emergiu durante o segundo mandato de Lula, quando

a coalizo governista se fortalece com a incluso do PMDB. O presidente contava
com maioria no Congresso, fator favorvel aprovao das propostas legislativas
em geral e do novo marco regulatrio do petrleo em particular.
Contudo o que se quer mostrar que a dinmica para aprovar essa legislao foi
bastante ancorada no Executivo Federal. No captulo 4, explicamos que, no segundo
mandato, era grande a popularidade do presidente, ao mesmo tempo em que, aps
a entrada do PMDB, a heterogeneidade da aliana demandou interveno pessoal
de Lula, o que, aliado ao enfraquecimento dos partidos polticos desde a legislao
eleitoral, e relao entre poderes e nveis de governo, avultou a concentrao de
poder (SALLUM, 2008).
Por outro lado, aps a crise poltica de 2005, que alijou parte significativa da cpula
do partido, observou-se a ascenso de Dilma Rousseff como principal executiva do
governo, alada da posio de ministra das Minas e Energia de ministra-chefe da
Casa Civil. Isso, ligado ascendncia poltica de Lula, teve, como consequncia
intrnseca, o uso do poder presidencial para centralizar a formulao e aprovao do
novo marco regulatrio, como veremos a seguir.

158

O envolvimento de Dilma Rousseff com o setor energtico bem anterior sua

ascenso ao posto de ministra das Minas e Energia, visto que atuou nessa rea j
no governo estadual do Rio Grande do Sul o que indica que possui especializao
tcnica nesse setor. Alm disso, elogiou-se bastante seu desempenho como
ministra das Minas e Energia, o que certamente contou para ela ser convidada a
assumir a Casa Civil da Presidncia da Repblica, durante a crise poltica de 2005.

No caso de Dilma, o tema [energtico] mais importante ainda.. Seu nome

comeou a ganhar destaque no cenrio poltico por sua gesto eficiente
como secretria estadual das Minas e Energia no governo do Rio Grande
do Sul no perodo do apago. Essa atuao fez com que Lula a escolhesse
para ocupar o Ministrio das Minas e Energia, em 2003, abrindo espao
para sua trajetria at a eleio presidencial de 2010. (Marcelo de Moraes,
O Estado de So Paulo, 27 de Janeiro de 2013, pp.A10)

Mas, embora migrasse para a Casa Civil, Dilma manteve controle especial sobre o
Ministrio das Minas e Energia, como afirmam consultores da rea na Cmara dos
Deputados:

No comecinho da discusso do pr-sal, ela [Dilma] estava ainda, ela estava

saindo do Ministrio de Minas e Energia, mas o fato de ela estar na Casa
Civil no muda muito no, porque ela at hoje meio ministra de Minas e
Energia. Tudo o que vai sair de [Ministrio das] Minas e Energia passa por
ela mesmo, e ela controla e sabe tudo..(Entrevistado n 1)

Adriano Pires, um dos principais defensores do marco regulatrio anterior, tem a

mesma opinio:
[O novo modelo foi gestado] Na Casa Civil com a Dilma. ... Ela ministra de
tudo atualmente, no s de Minas e Energia. (Adriano Pires)

A descoberta do petrleo do pr-sal no passou despercebida pelo Legislativo

Federal. O Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica da Cmara dos
Deputados 20 reuniu grupo especial para estudar o marco regulatrio do petrleo e o
158
O Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica (CAEAT) um rgo tcnico-consultivo da Cmara dos
Deputados, dedicado anlise, discusso e prospeco de temas relacionados a programas, planos e projetos
governamentais estratgicos para o planejamento de polticas pblicas e a formulao de diretrizes legislativas.
20

159

grande potencial petrolfero da provncia do pr-sal. Essa avaliao teve como

relatores os deputados federais Fernando Ferro e Paulo Teixeira e apresentou,
publicado na srie Cadernos de Altos Estudos em 2009, um relatrio, cujas
principais recomendaes so a mudana do regime fiscal para partilha e a criao
de empresa estatal para administrar o monoplio da Unio (CAMARA DOS
DEPUTADOS, 2009).
Dilma Rousseff tomou para si os resultados de anlises e solicitou que a deixassem
cuidar do assunto. O professor Ildo Sauer, j aqui mencionado, diretor do Instituto de
Energia e Ambiente da Universidade de So Paulo e ex-diretor da Petrobras, relatou
esse processo:

...Paulo Teixeira e Genono levaram a proposta... O Paulo Csar [Ribeiro

Lima] fez a proposta baseado no modelo noruegus, entregou para o
Genono e Teixeira, entregam para a Dilma e ela disse para eles o
seguinte... O mesmo que tinha feito comigo aqui deixa isso comigo porque
vou cuidar disso, vocs no apresentem o projeto. Com isso, ela tomou a
hegemonia do negcio e evitou que algum tomasse a frente. (Ildo Sauer,
pp.8)

O processo de formulao da poltica que detalharemos adiante, mostrar que Dilma

Rousseff foi a principal articuladora dos projetos de lei. A tramitao no Congresso
Nacional deu-se em regime de urgncia

21

, o que se criticou porque a apreciao do

tema demandaria debates mais profundos (FERREIRA, 2013:187). Todavia anlise

da argumentao na Cmara para aprovar a Lei e as publicaes na mdia na
O colegiado compe-se por onze parlamentares e dirigido por um dos deputados integrantes da Mesa
Diretora, designado pelo Presidente da Cmara. A atribuio do rgo propor uma agenda de atividades e
conduzir estudos estratgicos para o pas, desenvolvidos pela equipe de especialistas da Consultoria Legislativa.
A funo de Secretrio-Executivo ocupada pelo Diretor da Consultoria Legislativa. Proposta: A linha de
atuao do CAEAT est pautada em estudos relacionados a temas com potencial inovador ou com potencial de
impacto econmico, poltico e social. Ao propor-se reflexo e ao debate de questes emblemticas, que
sirvam para aperfeioar a sociedade, ele antecipa-se, na elaborao de proposies legislativas que resultem
em benefcios populao brasileira. O Conselho na Cmara (CAEAT), embora no integre a estrutura do
processo legislativo, razo pela qual no tem, entre as atribuies, a de aprovar ou rejeitar projetos, atua de
forma integrada com as Comisses Permanentes em relao aos estudos que desenvolve. Os integrantes
dessas Comisses so convidados, como membros temporrios, a participar da coordenao dos estudos.
Iniciativas legislativas originrias do Conselho devem ser registradas em Plenrio e seguem o mesmo trmite
das demais proposies apresentadas na Casa. (ACESSO EM: http://www2.camara.gov.br/acamara/altosestudos/conheca-o-conselho.html)
21
No houve justificativa para adotar o regime de urgncia na tramitao do Projeto de Lei. A Cmara dos
Deputados foi consultada, e informou que a Presidncia da Repblica possui essa prerrogativa pelo artigo 66
da Constituio Federal. Tampouco se encontrou justificativa na carta de encaminhamento do Projeto de Lei.

160

quinzena de aprovao da Lei (Carta Capital e Valor Econmico) demonstram que a

polmica centrou-se na distribuio federativa das participaes governamentais
(royalties e participaes especiais). No houve debate significativo sobre a
mudana do regime de explorao, nem sobre o maior ativismo estatal no setor de
petrleo.
Gilberto Bercovici, professor titular de Direito Econmico e Economia Poltica da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, especialista em temas
relacionados ao petrleo, salienta, em entrevista, a pouca discusso para aprovar os
Projetos de Lei no Legislativo:

O que restou do legislativo foi a questo do royalty. O modelo em si no foi

discutido no Legislativo.... Ento mais ou menos nesse sentido (que) eu
acho que o projeto (aprovado) era do governo. (Gilberto Bercovici)

O resultado, apesar de conter elementos do modelo noruegus, comporta outras

caractersticas.

Mas o modelo nosso pssimo. No final da histria, o nosso modelo

pssimo, no tem nada a ver com o modelo noruegus. Mas, quando eu
comecei a escrever e a falar e a fazer, foi elaborado um projeto de lei l no
conselho de altos estudos, foi muito nessa linha de ter uma empresa
pblica, de ter um contrato de partida de produo, de o recurso realmente
alimentar o fundo social, mas no foi nada disso que aconteceu, no.
(Entrevistado n.1)

Na seo seguinte, aprofundaremos a anlise do modelo aprovado. A figura 20

esquematiza os principais elementos da origem do marco regulatrio do petrleo de
2010.

161

Lula fortalecido
Coalizo governista
majoritria
Enfraquecimento
iderio neoliberal

Crise financeira 2008

Decepo com reformas
institucionais neoliberais

Situao fiscal e
cambial confortvel

Choque commodities
Reservas divisas altas
Presses fiscais sob controle
Fim da dvida externa
Dvida Interna alta

Extensas Reservas
petrolferas

Arena de Ao

Agenda social com

grande apoio
Maior ativismo estatal

Situao
de Ao
Atores

ANP fraca

Petrobras fortalecida
CNPE
EPE

Dilma na Casa Civil

nfase em questes energticas

Centralizao do processo no
Executivo (vs. Legislativo)

Maldio dos recursos minerais

Modelo noruegus
Representao esquemtica da aprovao do novo marco
regulatrio
Legenda
Status quo

Epistemas

Instituies

FIGURA 20 REPRESENTAO ESQUEMTICA DA APROVAO DO MARCO REGULATRIO DO PR-SAL (2010)

MUDANA DO MARCO REGULATRIO: RESULTADO DE CHOQUE EXGENO OU QUESTO

POLTICO -IDEOLGICA?

No se considera de forma unnime a descoberta do petrleo do pr-sal como o

fator que desencadeou a mudana do marco regulatrio. A seguir, descreveremos
os argumentos que defensores do regime anterior utilizam para indicar que essa
mudana foi fruto de varivel partidria, ou seja, que o sucesso

do marco,

alcanado durante o mandato do PSDB, levou o novo governo a querer modific-lo

(LUCAS, 2013:125-6).
A Lei do Gs (n 11.909) em 4 de maro de 2009, foi produto de uma reforma
intermediria entre a postura pr-mercado e a intervencionista, e indica que seria
possvel reformar a Lei do Petrleo, se se procurasse adapt-la nova condio das
reservas petrolferas nacionais (LUCAS, 2013:134).
Aqueles que acreditam que a alterao do marco regulatrio do petrleo decorreu de
motivaes partidrias defendem que, desde o incio da regulao de 1997, a ANP

162

enfrentou guerra de liminares, provindas, em especial, da Federao nica dos

Petroleiros (FUP) e da Associao dos Engenheiros da Petrobras (Aepet):

Nesse sentido, a FUP e a Aepet, entre outras de menor representatividade,

seja em nome das associaes ou atravs de seus associados
isoladamente, estiveram presentes em praticamente todas as licitaes,
manifestando seu inconformismo diante da abertura do setor de petrleo e,
ainda, buscando a tutela judicial para tentar, atravs de medidas
protocoladas sempre s vsperas da data marcada, impedir sua realizao"
(ZYLBERSTAJN ET AL., 2013:75).

No entanto foi somente na 8 rodada que a Justia acolheu liminares impetradas:

Da primeira stima [rodadas de licitao], algumas aes judiciais foram

interpostas, porm sem concesso de liminares. Portanto, as rodadas foram
concludas com resultados bastante favorveis para o pas, que cada vez
mais ocupava lugar de destaque em termos de atratividade para o setor de
petrleo e gs. A realizao da 8 rodada, em 28 de novembro de 2006,
sinalizava para um resultado bastante positivo at sua interrupo, aps a
oferta de apenas duas bacias exploratrias, em razo da concesso de
duas liminares pelos Juzos da 3 Vara Federal do Rio de Janeiro e da 9
Vara Federal do Distrito Federal que ocasionaram a suspenso da licitao,
que, posteriormente, veio a ser cancelada (ZYLBERSTAJN ET AL.,
2013:76).

O problema na oitava rodada relacionava-se clusula do edital que impedia que

qualquer empresa arrematasse mais de 50% dos campos em uma s ocasio, o que
visava a aumentar a atratividade dos leiles e os investimentos de outras empresas,
que no a Petrobras, que ainda detinha 94% do upstream de explorao e produo
de petrleo do Brasil, apesar de se conhecerem somente 7% da bacia sedimentar
com potencial petrolfero.
Os crticos da regulao de 1997 argumentavam que limitar a estatal e incentivar a
entrada de novos competidores a prejudicariam porque a levariam a perder
artificialmente a participao e direcionariam a indstria de petrleo brasileiro para o
setor privado (LUCAS, 2013:135).
Em razo da descoberta do petrleo do pr-sal, retiram-se da licitao quarenta e
um blocos de grande potencial petrolfero na 9 rodada e isso fez diversas empresas
de grande porte desistirem de participar do leilo (ZYLBERSTAJN ET AL., 2013:76).

163

Segundo alegam os defensores da manuteno do marco regulatrio anterior, as

inmeras tentativas de boicote a esse marco pela FUP e pela Aepet finalmente se
encontraram uma justificativa: a nova situao do setor petrolfero no Brasil aps a
descoberta do pr-sal.
Adriano Pires, articulador do marco regulatrio anterior e crtico do novo, explica
essa tese em publicaes especializadas 22 e em entrevista que nos concedeu:

A descoberta do pr-sal, porm, revelou-se funcional para os crticos do

modelo de 1997. Isto , ela foi vista como uma oportunidade poltica nica
para desfazer uma das reformas mais bem formuladas e implantadas e uma
das mais emblemticas no conjunto das diversas reformas realizadas no
governo FHC. A disputa comercial pelos blocos da 9 rodada foi o fato novo
que alterou na poca a correlao de foras. Isso fez o governo mudar o
discurso e aderir contrarreforma, em face das implicaes polticas da
estratgia que passaria a ser vista como uma guinada na direo dos
ideais historicamente defendidos pelas foras que ento estavam no poder
e que tanto tinham combatido as mudanas implantadas nos anos 1990 em
favor de uma viso pr-mercado do funcionamento da economia. (PIRES
ET ALLII., 2013:316).

Acho que desde que o governo Lula assumiu existia vontade de mexer no
marco regulatrio do petrleo. A diretoria da Petrobras, em particular o
diretor de explorao e produo, Guilherme Estrela, eles nunca ficaram
satisfeitos com a abertura no mercado. No fundo, eles queriam sempre
voltar ao modelo do monoplio, mas eles no tinham como voltar porque
(...) o modelo foi um modelo de sucesso. Ento, como voc vai mudar um
modelo que tem sucesso, como voc vai convencer o Congresso a mudar
um modelo de sucesso, como vai convencer a sociedade a mudar uma
coisa de sucesso, n? Eu diria, sem medo de errar, que o modelo do
petrleo foi o modelo de maior sucesso no governo FHC. Teve apago...
Talvez os dois modelos de maior sucesso na infraestrutura do Brasil do
governo FHC foi o modelo de Telecom e o modelo do petrleo. (Adriano
Pires - entrevista)

O governo do PT no tinha como mudar. Ele tinha vontade de mudar. Na

realidade, ele tinha que ter uma desculpa para promover essa mudana e a
desculpa foi a descoberta do pr-sal. Quando o presidente Lula, no final de
2007, anuncia a descoberta da camada de pr-sal, ele anuncia dizendo
assim: Descobrimos a camada de pr-sal, temos que rever o modelo todo,
porque esse modelo de concesso que existe hoje, esses leiles que so
feitos anualmente, eles no so mais condizentes com a nova realidade do
mercado do Brasil, aps a descoberta do pr-sal. Acho que o pr-sal foi o

163
O livro, publicado em 2013, organizado por Fabio Giambiagi e Luiz Paulo Vellozo Lucas, foi uma forma de
atacar o novo marco regulatrio, ao aglutinar argumentao contrria mudana do primeiro denominado
de contrarreforma. Essa obra foi de grande valia para a confeco deste trabalho, j que permitiu acesso ao
pensamento dos defensores do marco regulatrio de 1997.
22

164

libi que a ala mais nacionalista do PT precisava para propor mudana no

marco regulatrio. Ento, foi um libi. A, dali para a frente, voc comeou a
costurar um novo modelo. (Idem)

No compartilhamos dessa viso, porque, como j salientamos, a dimenso das

reservas petrolferas foi fundamental no desenho do marco regulatrio, e no
poderia ser diferente, j que a alta apropriao oferecida s empresas significa alto
risco de encontrar poos secos, caracterstica de territrios em que no h
abundncia de petrleo, como o Brasil antes da descoberta do pr-sal.
Ademais, a profuso de recursos minerais configura a possibilidade de alavancar o
desenvolvimento do pas, mas tambm de haver distores significativas e
duradouras na economia e foi isso que motivou a mudana do marco regulatrio.

Essas parecem ser as preocupaes que levaram o governo a promover

algumas das mudanas do marco regulatrio do setor, como: a alterao da
forma de definio da parcela governamental, que passa a priorizar a
extrao de rendas induo da explorao; o estabelecimento do fundo
social para disciplinar a aplicao e o dispndio das parcelas
governamentais; e a cesso onerosa, por meio da qual o governo federal
abre mo do usufruto imediato de parte de sua parcela para financiar novos
investimentos no pr-sal (DE VITTO ET AL., 2013:294)

PROCESSO DE MUDANA DO MARCO REGULATRIO

Aps se confirmar a descoberta de extensa provncia petrolfera no pr-sal brasileiro,

o CNPE publicou a Resoluo n 6 de 8 de novembro de 2007, em que explica o fato
e estabelece dois pontos principais: determina a excluso da 9 Rodada de
Licitaes, isto , dos blocos relacionados a reas em que poderia haver reservas
do pr-sal (art. 1), mas tambm impe ao MME que avalie as mudanas no marco
legal para adequ-lo nova realidade. (art. 4).
Descreveremos a seguir o processo de elaborao dos Projetos de Lei enviados
pelo Executivo Cmara, esquematizado na figura 21.

165

Descoberta de
jazidas
petrolferas no
pr-sal
brasileiro

Resoluo
CNPE n 6, de
8 de novembro
de 2007
determina que
o MME deve
realizar estudo
para o novo
marco
regulatrio

Grupo de
estudos interno
do MME:
fevereiro a
julho de 2008

Comisso
interministerial,
criada em 17
de julho de
2008, para
discusso do
novo marco
regulatrio

Projetos de Lei
enviados a
Cmara em 31
de agosto de
2009

FIGURA 21 PROCESSO DE GERAO DOS PROJETOS DE LEI PARA O NOVO MARCO REGULATRIO

Em fevereiro de 2008,o MME iniciou os estudos para alterar o marco regulatrio.

Ento, criou os seguintes grupos de trabalho (GT) tcnicos: Funcionamento da
Petoro/SDFI (Noruega); Modalidades de fundos; Contratos (Controle); Unitizao;
Contrato de Concesso; Questes relevantes do regime de concesso; Nova
provncia do Pr-Sal; Arcabouo legal vigente no Pas; Funcionamento de uma nova
Estatal; Aumento da Participao Especial; Royalties; Destinao dos recursos;
Funding; Necessidade de investimento e capacidade de financiamento; Anlise da
necessidade de criao de fundo; Reforma da contabilidade do resultado primrio e
da dvida pblica; e Infraestrutura e poltica industrial para o desenvolvimento
nacional.
Cada um desses GTs apresentou a concluso do trabalho Comisso
Interministerial, formada pelo Decreto presidencial de 17 de julho de 2008 com o
objetivo de propor modificaes nas leis relativamente explorao e produo de
hidrocarbonetos no pr-sal.
Os integrantes desse Comit foram (art. 2):

166

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Ministro das Minas e Energia

Chefe da Casa Civil
Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
Ministro da Fazenda
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
Presidente do BNDES
Presidente da ANP
Presidente da Petrobras

A Casa Civil convocava as reunies e o MME deveria dar apoio administrativo e

meios para o funcionamento. Baseada nos resultados dos GTs, a Comisso
Interministerial debateu internamente sobre as principais questes e decidiu o
modelo a se adotar para o aproveitamento das reservas do pr-sal, considerado
elevado potencial e o baixo risco exploratrio.
Segundo depoimentos, foi clara a prevalncia dos interesses da Petrobras nos
Projetos de Lei que da advieram:

Os projetos [de lei] foram escritos pela Petrobras, para falar a verdade. Ela
que fez o projeto. (Entrevistado n.1)

... foi criada a uma comisso interministerial, a senta aquele monte de

gente que no sabe nada de petrleo e quem sabe a Petrobras e a vai
daqui, vai dali, faz uma lei assim, outro puxa aqui, tal, mas a essncia voc
v ali claramente que para defender o interesse da Petrobras. A Petrobras
prevaleceu no processo. Eu no digo que tudo que ela fez prevaleceu, mas
boa parte dos interesses da Petrobras esto l, nos projetos de lei e esto
tambm na lei. (Idem)

S para voc ter uma ideia, os trs secretrios, comeou (sic) no governo
Lula. A Dilma era ministra de Minas e Energia, a secretria de petrleo e
gs era a Graa, que era da Petrobras, depois da Graa veio o Lima Neto,
depois do Lima veio o tal do Marco Antnio, que tambm da Petrobras. Os
trs secretrios l so da Petrobras. (Ibidem)

Todavia, possvel depreender-se outra postura pelo depoimento de Haroldo Lima

(Presidente da ANP durante a preparao do novo marco regulatrio) para a Revista
Piau. Segundo ele, o prprio presidente da estatal teria rechaado as atribuies da
Petrobras para ser operadora nica e ter participao mnima::

167

Haroldo Lima, de certa forma, se sente responsvel pelo problema criado

com a lei que ajudou a formular. Admitiu que os termos do contrato de
partilha causaram um problema para a estatal brasileira difcil de remediar.
Na poca, todos os integrantes da comisso [interministerial] criada por
Lula, inclusive eu, a Dilma e o Edison Lobo, achvamos que era a melhor
sada para o pas., disse. s vezes, a atmosfera das reunies era tensa por
causa de uma nica voz discordante. A do ento presidente da Petrobras,
Jos Srgio Gabrielli. Ele, segundo Lima, argumentou algumas vezes que
essa obrigatoriedade poderia trazer transtornos para a Petrobras. Ouvia
duras reprimendas da ento ministra da Casa Civil. A Dilma brigava muito
com ele. Dizia que ele no podia colocar os interesses da Petrobras na
frente dos interesses do Brasil. (Revista Piau, setembro de 2012:5-6)

Portanto, com relao ao favorecimento Petrobras em virtude da capacidade de

ela influir sobre o resultado da poltica pblica, podem-se perceber itens da
legislao que claramente a beneficiam e outros que lhe impem nus com o fim de
utiliz-la

como

instrumento

de

poltica

pblica.

Como

veremos

melhor

posteriormente, a cesso onerosa exemplo do primeiro caso e a obrigatoriedade

de participao em todos os consrcios o do ltimo.
Como a cesso onerosa visava a elevar a capacidade de investimento da Petrobras
nas atividades de explorao do pr-sal, o tratamento dado empresa intentou
fornecer-lhe subsdios para atuar como instrumento de poltica pblica, o que no
implicou benefcios decorrentes de aes de grupo de presso. No entanto a
legislao aprovada acarretou introduzirem-se novos elementos que a favoreciam e
outros que a prejudicavam e no est claro at o momento qual foi realmente o
efeito para a estatal. Diferentemente da Lei do Petrleo (1997), editada e publicada
como Projeto de Lei e Lei nicos, com base nos estudos dos GTs e nos debates
travados, a Comisso formulou propostas de quatro Projetos de Lei (PLs),
encaminhados ao Congresso Nacional sem atas das reunies, e aprovados na
forma de trs leis:

1. O de n 5.938/2009 propunha a mudana do modelo fiscal para explorar

petrleo, pela introduo do modelo de partilha;
2. O de n 5.939/2009 orientava para a criao de empresa pblica gestora dos
novos contratos de partilha;
3. O de n 5.940/2009 recomendava criar-se o Fundo Social com recursos
obtidos pela explorao das jazidas do pr-sal;

168

4. O de n 5.941/2009 aconselhava a Unio a ceder onerosamente Petrobras,

sem necessidade de licitao, explorar e extrair petrleo e gs natural em
reas ainda no concedidas do pr-sal. (BERCOVICI, 2011:319).

O Projeto de Lei n. 5.941, primeiro a ser aprovado, transforma-se, em 30 de junho

de 2.010, na Lei n 12.276, que autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrobras
o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de petrleo e gs natural nas reas
no concedidas do pr-sal. As consequncias disso seriam maior participao da
Unio no capital da Petrobras, grande capitalizao da empresa e possibilidade de
ela apropriar-se de grande parte do excedente.
O Projeto de Lei n 5.940, sancionado como Lei n 12.304, em 2 de agosto de 2.010,
concedeu ao Poder Executivo instituir a Empresa Brasileira de Administrao de
Petrleo e Gs Natural Pr-Sal Petrleo S.A. (PPSA), pblica, vinculada ao
Ministrio das Minas e Energia e com as atribuies de gerir os contratos, fiscalizar e
representar a Unio em todos os instrumentos de partilha assinados pelo Ministrio
das Minas e Energia, mas sem funes de execuo.
Os Projetos de Lei ns 5.938 e 5.939 foram aprovados de forma unificada como a Lei
n 12.351, de 22 de dezembro de 2010, e estabelece o Fundo Social e o regime de
partilha para explorar e produzir as jazidas do pr-sal (BERCOVICI, 2011).
A seguir, esmiuaremos essas leis.
.

O NOVO MARCO REGULATRIO DO PR-SAL

CESSO ONEROSA

169

A Lei n 12.276, promulgada em 30 de junho de 2010, autoriza a Unio a oferecer

at cinco bilhes de barris de petrleo de poos determinados e do polgono do prsal. Como o Estado faz essa cesso em troca de pagamento, isso se torna uma
cesso onerosa.
Para justificar esse Projeto de Lei, os ministros das Minas e Energia, da Fazenda, do
Desenvolvimento, da Indstria e Comrcio, do Planejamento e da Casa Civil citam a
cesso onerosa como forma de fortalecer a Petrobras, por dot-la de recursos
provenientes de rea de baixo risco exploratrio e grande potencial de rentabilidade,
ao criar condies de explorar o petrleo do pr-sal, o que tambm otimizaria a
participao da sociedade brasileira nessas riquezas.
A impossibilidade de a Unio explorar o local diretamente argumento financeiro
adicional no sentido de impulsionar o crescimento e fortalecer a empresa da qual a
Unio scia controladora (BRASIL, 2009).
A cesso onerosa foi acompanhada da capitalizao da Petrobras, com o escopo de
ampliar o patrimnio da empresa por receitas procedentes dos scios e de novos
investidores, alm de pela venda de aes em bolsa.
O Governo fundamentou essa operao com base na necessidade de capital para
implantar o plano de negcios de explorao do pr-sal, com investimentos de U$
224 bilhes at 2014. Outro argumento para isso foi a convenincia em majorar o
capital da empresa, para elevar o teto do endividamento sem prejuzo da
classificao dela nas agncias de risco, que demandavam mximo de 35% do
patrimnio lquido, j que, em junho de 2007, a dvida da estatal era de U$118
bilhes, equivalente a 34% do patrimnio (OLIVEIRA ET AL., 2013).
Algumas questes desse processo merecem maiores esclarecimentos.
A primeira a determinao do preo do barril de petrleo do pr-sal. O valor do
ainda no extrado (in situ) diferente do j educto. Para definir isso, o Governo
Federal e a Petrobras contrataram consultorias que estipularam U$10 por barril, no
caso da empresa certificadora contratada pelo Governo, e U$5 a U$6 no caso de
contratada pela Petrobras. O CNPE fixou a mdia final em U$8,51 e, assim,
valorizou a cesso onerosa em U$42,5 bilhes.

170

Em segundo lugar, o contrato tambm instituiu requisitos mnimos de contedo local

para as fases de explorao e desenvolvimento, respectivamente 37% e 55% a 65%
a partir do ano de incio da produo (OLIVEIRA ET AL., 2013:228-30).
Por ltimo, o petrleo extrado sob contrato da cesso onerosa deve pagar royalties,
de acordo com a distribuio estabelecida na lei anterior (LIMA, 2011:32), mas no
pela Participao Especial, o que implica queda vultosa da participao
governamental.
Em resumo (OLIVEIRA ET AL., 2013:231):

1. A Unio cede cinco bilhes de barris de petrleo Petrobras.

2. A Petrobras vende novas aes para acionistas minoritrios, investidores e a
Unio.
3. Os investidores pagam aes com recursos monetrios e a Unio subscreve
aes da Petrobras e integraliza-as com ttulos emitidos com esse objetivo
Letras Financeiras do Tesouro Nacional (LFT).
4. A Petrobras paga pela cesso onerosa com ttulos do governo.

Dessa forma, a Unio expandiu a participao acionria na Petrobras sem

desembolsar recursos.
A Petrobras ficou, ento, com o petrleo, os recursos monetrios oriundos dos
investidores e a ampliao do capital social. A oferta captou R$115,1 bilhes, dos
quais R$67,8 bilhes na forma de ttulos do Governo. Para concluir o processo, a
estatal transferiu Unio bnus e pouco menos de R$ 7 bilhes, o que totaliza
R$74,8 bilhes,

equivalentes aos U$42,5 bilhes relativos cesso onerosa. A

parcela da Unio na empresa ampliou-se em consequncia da compra de aes, e

passou de 39,8% para 48,3%, ainda que a parte no capital controlador tivesse
pequeno decrscimo, de 55,56% para 53,63% (OLIVEIRA ET AL., 2013:232).
A cesso onerosa parte bastante controversa do novo marco regulatrio, porque
estabelece notvel benefcio Petrobras, o que no seria problema se ela fosse

171

100% estatal, mas no o caso. Assim, acionistas minoritrios sero favorecidos em

proporo superior da sociedade brasileira.
Para alguns, a cesso onerosa foi a recompensa para por ter a Petrobras
descoberto petrleo no pr-sal, o que, nas negociaes, conseguiu-lhe

relevantes

avanos, entre os quais explorar o petrleo do pr-sal sem licitao (DE VITTO ET
AL., 2013:297).

PR-SAL PETRLEO S. A. (PPSA)

O Projeto de Lei 5.939, aprovado como Lei n 12.304 em 2 de agosto de 2.010,

autorizou a criao, vinculada ao Ministrio das Minas e Energia, da empresa 100%
estatal Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. PrSal Petrleo S.A. (PPSA), cujo objetivo gerir os contratos de partilha e os de
comercializao de gs e petrleo da Unio. Ela no executa, mas gerencia os
contratos, fiscaliza e representa o Estado nesse mbito (BERCOVICI, 2011:321).
A PPSA tem, ento, as seguintes incumbncias:

... a representao da Unio nos consrcios formados para a execuo dos

contratos de partilha de produo; a defesa dos interesses da Unio nos
comits operacionais [consrcios concessionrios], as avaliaes tcnica e
econmica dos planos de explorao, de avaliao, de desenvolvimento e
de produo de petrleo e gs natural, bem como o cumprimento das
exigncias contratuais referentes ao contedo local; o monitoramento e a
auditoria dos custos e dos investimentos relacionados aos contratos de
partilha de produo; a anlise dos dados ssmicos fornecidos pela ANP e
pelos contratados sob o regime de partilha da produo; e a representao
da Unio nos procedimentos de individualizao da produo e nos acordos
decorrentes, nos casos em que as jazidas da rea do Pr-Sal e das reas
estratgicas se estenderem por reas no concedidas ou no contratadas
sob o regime de partilha da produo (LIMA, 2011:31).

172

O advento da PPSA torna o papel da ANP menos relevante. Observe-se tambm a

influncia do marco regulatrio noruegus na criao dessa empresa pblica, similar
Petoro norueguesa.

REGIME FISCAL DE PARTILHA DA PRODUO

O Projeto de Lei n 5.938, sancionado conjuntamente com o de n 5.940, refere-se

ao regime de explorao das jazidas do pr-sal. Ambos se transformaram na Lei
12.351, outorgada em 22 de Dezembro de 2010, nos ltimos dias do governo Lula.
Esse sistema fiscal concerne explorao do pr-sal, sem invalidar o propsito da
concesso para outras reas. Ainda assim, tambm se pode aplicar a partilha em
reas consideradas estratgicas, o que permite discricionariedade do Governo
quanto ao emprego.
Em contraste com o regime de concesso, em que os critrios de escolha da
contraparte so bnus de assinatura, programa exploratrio e contedo local
mnimos, no de partilha, o nico parmetro o percentual de profit oil atribudo ao
Estado.
O critrio nico elemento simplificador, mas criticado por ensejar fraca estrutura de
incentivos, porque o profit oil usa, como base, o resultado da operao, o que, por
sua vez, influenciado por componentes no concebidos na escolha do
concessionrio, que podem atingir negativamente a parcela governamental. Os
custos de produo so um exemplo, porque, caso haja incremento, compensa-se a
diferena por reduo na parcela governamental, o que leva a menos incentivo na
busca de eficincia. No regime de concesso, os princpios para escolha so mais
eficientes (DE VITTO ET AL., 2013:291).
Grande parte dos analistas que critica o novo marco regulatrio expe que se
poderiam alcanar os fundamentos introduzidos pela legislao com a legislao
anterior, exceto o que se relaciona propriedade do petrleo. Segundo os

173

entrevistados, essa mudana ocorreu por prevalecer a postura da Casa Civil - em

particular da ministra Dilma Rousseff aliada ao Ministrio do Exrcito, mas ela
contrapunha-se do Ministrio da Fazenda, que defendia manter o marco
regulatrio para a estabilidade de contratos.
O entrevistado n.2, especialista em temas de petrleo, Tcnico de Planejamento e
Pesquisa do IPEA e funcionrio do Ministrio da Fazenda, comentou:

[Existiam] posies diferentes entre ministrios. Pelo que eu sei, o prprio

MME, na poca, a prpria Dilma e o Ministrio do Exrcito, eles concluram
que o melhor (...) era o regime de partilha,(...) baseado no discurso mais
nacionalista sobre o recurso do petrleo. Na Fazenda, sei que haviam (sic)
pessoas que achavam que, para provocar menos marola, o melhor seria
continuar com o regime de concesso. (Entrevistado n 2)

A questo da estabilidade de contratos como condio necessria para o

crescimento econmico tambm fez parte da discusso sobre modificar o marco
regulatrio:

poca, a descoberta do pr-sal deflagrou uma discusso ideolgica sobre

o uso das reservas, dentro e fora do governo. Havia os que defendiam a
volta do monoplio da Petrobras, e os que achavam um erro mudar as
regras de explorao e produo. (Revista Piau, setembro de 2012:6)

A nova legislao enfrentou o problema de baixo government take do marco

regulatrio de 1997 pela aplicao do profit oil como elemento de definio do
vencedor, para maximizar a participao governamental
De acordo com os defensores da conservao do marco anterior, o mesmo efeito
poderia seria obtido se se elevasse a Participao Especial, o que poderia advir de
decreto presidencial.
Voltaremos mais adiante tratar dessa soluo e a avaliar as razes que levaram
alterao do marco regulatrio. De qualquer modo, o que se quer sublinhar que o
nico item do novo marco no passvel de adoo do predecessor a posse do
petrleo pelo Estado.

174

Segundo Bercovici (2011), a apropriao do petrleo pelo concessionrio fere a

Constituio Federal (Art. 20, Inciso IX e Art. 177), ainda que a discusso, que
chegou ao STF, no ratifique esse parecer (BERCOVICI, 2011).
A vantagem dessa modificao foi mencionada em entrevista de Edison Lobo,
ministro das Minas e Energia, revista Piau:

Alm do mais, com a posse do petrleo, teremos maior fora geopoltica na

sua comercializao. Se os Estados Unidos quiserem contratos de longo
prazo para fornecimento, o governo ter petrleo para vender e poder
estabelecer condies. O Brasil, segundo ele, tem que aproveitar algumas
vantagens. Uma delas seria o fato de ser um pas estvel e respeitar
contratos. Para os Estados Unidos, avaliou o ministro, ser muito mais
confortvel comprar petrleo brasileiro do que da Venezuela ou do Iraque,
politicamente mais instveis e arredios. Isso tem um preo e pode ser
cobrado. [...] De que forma? Negociando a reduo de barreiras aos nossos
produtos agrcolas, por exemplo. (entrevista de Edison Lobo revista
Piau, setembro de 2012)

O modelo de partilha adotado no Brasil tem tambm, como singularidade, o

pagamento de royalties, mais frequentemente encontrados em modelos de
concesso.
O fato de o petrleo pertencer ao Estado traz consigo a necessidade de
envolvimento do Governo na comercializao dele, o que, por um lado, implica maior
controle sobre a produo e os estoques (BERCOVICI, 2011:322), mas tambm
exposio aos riscos do mercado (DE VITTO ET AL., 2013:291).
O petrleo destinado Unio ser vendido de acordo com a cotao internacional,
at sem licitao. A PPSA, representante do Estado nessa transao, pode contratar
a Petrobras como agente de venda, diretamente e sem licitao (BERCOVICI,
2011:322).
Os contratos de partilha tm prazo de vigncia de trinta e cinco anos e o contratado
assume todos os riscos e remunerado pelas atividades com o cost oil. O Ministrio
das Minas e Energia passa a ter maior controle sobre o planejamento do setor e
celebra, em nome da Unio, contratos, geridos pela PPSA. Os consrcios de
explorao tm a PPSA como integrante obrigatria e a Petrobras a operadora de
e deve ter participao mnima de 30% em todos os blocos, o que pode ampliar por

175

meio de proposta do MME ao CNPE. Comits operacionais administram consrcios

de explorao para ao quais a PPSA tem direito de indicar metade dos integrantes,
alm de apontar o presidente, que tem direito de veto e voto de qualidade. A
Petrobras pode ser contratada para estudos exploratrios ou explorao e produo
diretamente, sem licitao, nos casos em que tais atos vo ao encontro dos
interesses nacionais e atenda a

objetivos da poltica energtica. (BERCOVICI,

2011; LIMA, 2011)

Alguns tpicos adicionais so dignos de nota, ainda que no tenham sido
mencionados pelos analistas.
Em primeiro lugar, a Lei 12.351 cria a possibilidade de a Unio participar
diretamente no investimento, em atividades do upstream no pr-sal, por meio de
fundo especfico a se estabelecer por lei (Art. 6, Pargrafo nico), a exemplo do
SDFI noruegus

23

. Em segundo, enquanto no for criada a PPSA, as funes

delegadas a ela sero exercidas pela Unio, por intermdio da ANP (Art. 63). Por
fim, as diferenas entre os projetos de lei e as leis aprovadas referem-se
distribuio de participaes governamentais entre os entes federativos.
Os elementos do marco regulatrio apresentados at agora so instrumento para o
objetivo do governo com a modificao: o estabelecimento de um modelo de
inspirao social-democrata, como j citou, em discurso, a Presidente Dilma, e a
operacionalizao pelo Fundo Social do Pr-Sal. A carta de encaminhamento do
Projeto de Lei 5.938 apresenta elementos que indicam essa direo:

175
Durante os anos 1980, questionamentos polticos sobre o gigantismo do fluxo de caixa da Statoil (empresa
exploradora de petrleo na Noruega, similar Petrobras) em relao ao PIB noruegus motivaram fundar o
States Direct Financial Interest SDFI, em 1 de janeiro de 1985, uma segunda instituio para o Estado atuar
na indstria do petrleo. O SDFI uma entidade por meio da qual o Estado detm participaes em diferentes
campos de petrleo e gs, dutos e instalaes. As participaes governamentais se decidem quando da
concesso de licenas e variam de acordo com cada campo de explorao. O Estado participa scio da
concesso e arca com os custos e os investimentos na medida de sua participao, recebendo receitas segundo
o mesmo critrio. O Storting (parlamento noruegus) vota o oramento e o escopo do SDFI anualmente. As
receitas, os gastos e investimentos do SDFI so canalizados diretamente para o oramento do governo central.
No incio de 2001, o Parlamento decidiu-se pela venda de 21,5% dos ativos do SDFI, 15% comprados pela
Statoil e 6,5% por outros licenciados. A transferncia dos ativos da SDFI para a Statoil contribuiu para a
empresa tornar-se parcialmente privatizada e listada em bolsa, o que ocorreu j em junho de 2001.
Concomitantemente a isso, a Petoro foi fundada em maio de 2001 como empresa pblica limitada, com o
objetivo de gerenciar o SDFI em nome do Estado.
23

176

O novo desenho contratual faz-se necessrio em um contexto de baixo risco

geolgico, no qual so gerados excedentes de rendas significativos que
devem ser maximizados pelo Estado e revertidos para a sociedade sob a
forma de aes de combate pobreza e de desenvolvimento da educao,
da cultura, da cincia e tecnologia e da sustentabilidade ambiental.
(BRASIL, 2009 Carta de encaminhamento do PL 5.938, item 17)

Ainda:
... o presente Projeto de Lei ancora-se nos seguintes pilares: aumentar a
participao da sociedade nos resultados da explorao de petrleo, de gs
e de outros hidrocarbonetos fluidos nas reas do pr-sal e estratgicas;
destinar os recursos advindos de tal atividade a setores estruturalmente
fundamentais para o desenvolvimento social e econmico; e fortalecer o
complexo produtivo da indstria do petrleo e gs do Pas, preservando os
interesses estratgicos nacionais. (BRASIL, 2009 Carta de
encaminhamento do PL, 5.938, item 21)

Vejamos ento de que forma se plasmou essa finalidade na nova legislao.

FUNDO SOCIAL DO PR -SAL

O Fundo Social (FS) tem trs objetivos estabelecidos (Art.48). Primeiramente,

intenta constituir poupana pblica de longo prazo com base nas receitas auferidas
pela Unio (Art.48, I), escopos de equidade intergeracional. Depois, visa a oferecer
fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, ou seja, conseguir
equidade social e regional. E ainda projeta mitigar as flutuaes de renda e de
preos na economia nacional, decorrentes das variaes na renda gerada pelas
atividades de produo e explorao de petrleo e de outros recursos no
renovveis, isto , combater desequilbrios macroeconmicos relacionados
maldio dos recursos minerais.
Os proventos do Fundo Social podero ser empregados nas reas de (art.47):
1. Educao
2. Cultura

177

3. Esporte
4. Sade pblica
5. Cincia e tecnologia
6. Meio ambiente
7. Mitigao das mudanas climticas e adaptao a elas

Os recursos do FS a serem usados devem resultar de retorno sobre o capital (Art.

51. Porm esse tpico fica aberto, visto que possvel ao Poder Executivo propor a
utilizao do principal (Art. 51, Pargrafo nico).

Aplicar ela [regra de somente utilizar rendimentos do fundo social] no Brasil

a gente at entende, mas, se tu transformas isso numa regra permanente,
ela no mais apropriada. Agora eu consigo compreender essa regra
dentro do seguinte jogo: que a presso que teria no Congresso dos polticos
seria praticamente para gastar tudo, ou seja, tu tens um grupo que est
querendo gastar e, se pudesse, gastaria tudo hoje. Inclusive nessa
discusso, teve uma das propostas que chegou do pessoal do Rio de
Janeiro pedindo que a gente fizesse operaes de antecipao dessas
receitas para poder distribuir para os Estados ou municpios, para que o Rio
de Janeiro abrisse mo do direito que ele teria sobre as receitas futuras.
Ento a gente faria uma operao de antecipao para dar o dinheiro. Ou
seja, o objetivo de todo o mundo quero gastar j.(Entrevistado n 2,)

O Projeto de Lei previa a utilizao mnima de 50% dos rendimentos para a

Educao, item oramentrio alinhado s polticas para fins intergeracionais.
Contudo tal atribuio foi vetada no Senado Federal e no consta da lei.
Posteriormente, a Medida Provisria n 592, de 3 de dezembro de 2012 voltou a
atribuir 50% dos recursos para a Educao. Finalmente, aps movimentao
popular em junho de 2013, aprovou-se nova distribuio, em que da metade dos
valores do principal do fundo sero destinados 75% para a Educao e 25% para a
Sade.

I NTER - RELAO DO FS E OUTROS ELEMENTOS DA NOVA LEGISLAO

178

Como explicitado na Carta de encaminhamento do PL 5.938, a introduo do regime

fiscal de partilha visa a que a sociedade se aproprie mais dos rendimentos de
recursos minerais. Para se atingir tal objetivo, o FS instrumento, que se apoia
nos outros itens do marco regulatrio.
Do ponto de vista dos policy makers, o sistema de partilha visa a aumentar a
apropriao das rendas minerais pelo Estado, alm de lhe dar maior controle sobre
o ritmo da explorao. A criao da PPSA tem o escopo de possibilitar o
gerenciamento holstico da explorao, pelo estabelecimento de um ente 100%
estatal. A Petrobras no pode realizar essa tarefa por ter participao privada, o que
traria conflitos de interesse, portanto a PPSA relaciona-se necessidade de gesto
pelo Estado de um sistema em que ele precise exercer maior coordenao quando
as instituies existentes no podem cumprir tal papel.
A cesso onerosa tambm apoia os objetivos do FS, j que, na tentativa de o Estado
apropriar-se mais das rendas minerais, deu-se Petrobras papel especial, ao tornla operadora de todos os campos, com participao mnima obrigatria de 30% nos
consrcios. Isso implica grande demanda financeira. O que a cesso onerosa fez foi
dar flego empresa pela injeo de errio e pela iseno de pagamento da
Participao Especial e do COFINS.
O petrleo da cesso onerosa volumoso. So cinco bilhes de barris, o
equivalente a um tero das reservas brasileiras atuais, ou pouco menos do que as
de petrleo da Noruega.

A S FONTES DE RECURSOS DO FS

A Lei 12.351 determina que as fontes de recursos do FS provenham de:

I - parcela do valor do bnus de assinatura destinada ao FS pelos contratos de
partilha de produo;

179

II - parcela dos royalties que cabe Unio, deduzidas aquelas destinadas aos seus
rgos especficos, conforme estabelecido nos contratos de partilha de produo, na
forma do regulamento;
III - receita advinda da comercializao de petrleo, de gs natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos da Unio, conforme definido em lei;
IV - os royalties e a participao especial das reas localizadas no pr-sal
contratadas sob o regime de concesso, destinados administrao direta da
Unio, observado o disposto nos 1 e 2 deste artigo;
V - os resultados de aplicaes financeiras sobre suas disponibilidades; e
VI - outros recursos destinados ao FS por lei.

Dentre as fontes do FS, a principal o item III, que corresponde ao profit oil,
recebido pela Unio pelo sistema de partilha. Como vimos, isso corresponde, pelo
regime de concesso, Participao Especial que, atualmente, junto com os
royalties geram recursos de montante similar e so responsveis por 90% das
participaes governamentais. Como a lucratividade dos poos do pr-sal pode ser
superior s do ps-sal, o que significaria intensa majorao do primeiro atributo caso
se mantivesse o regime de concesso, espera-se que o profit oil passe a ser mais
vultoso que os segundos. Alm disso, como a Unio receber o profit oil na
totalidade, em contraposio ao compartilhamento dos royalties com os entes
subnacionais, de se esperar que o item II seja substancialmente menor do que o
III.
Portanto os proventos do FS dependem, em grande medida, do fluxo financeiro de
profit oil, entretanto, ele somente o gerar aps diversas etapas. Em primeiro lugar,
necessrio que se licitem as reas do pr-sal, o que ocorreu em outubro de 2013.
Em seguida, a fase exploratria dever ser concluda. Por ltimo, deve-se empregar
todo o petrleo extrado para pagar os custos, ou seja, como cost oil.

...receita de partilha, s daqui uns 10 anos.. (Entrevistado no.2)

Pelo Projeto de Lei, o Fundo Social no teria fonte em exploraes no sistema de

concesso (item IV). Isso foi acrescentado pelo Congresso, j que somente em
longo prazo haveria fluxo do item III.

180

... a nica maneira de ter fundo social [em curto prazo] alimentar com
royalty e participao especial. [...] A (sic) longo prazo, pode ser que a
partilha alimente o fundo social, mas, no no curto e no mdio prazo... A o
relator concordou, alterou a lei e previu que os contratos de concesso que
o que de fato existe, alimente (sic) o fundo social. Mas o Executivo exigiu
que fosse colocado (sic) l uma regra de transio e que essa regra de
transio fosse regulamentada por meio de decreto do poder Executivo. E
a, em dezembro, saiu uma regulamentao falando o seguinte: os campos
que forem descobertos antes, at 2009, no alimentam o Fundo Social. Os
campos que entraram em operao depois de 2009, ou seja, a partir de
2010, vo alimentar o Fundo Social. Ento, este ano [2011], a estimativa do
Fundo Social de uns 500 milhes de reais. Migalha, entendeu?
(Entrevistado n 1)

P REPONDERNCIA DO E XECUTIVO F EDERAL NO GERENCIAMENTO DO FS

O FS ser administrado por dois rgos, com diferentes objetivos: o Comit de

Gesto Financeira do Fundo Social (CGFFS) e o Conselho Deliberativo do Fundo
Social (CDFS).

O CGFFS tem, como objetivo, definir a poltica de investimentos do FS (Art. 52), que
visa rentabilidade, segurana e liquidez das aplicaes, alm de garantir
sustentabilidade econmica e financeira para cumprir os objetivos do Fundo. J o
CDFS (Art. 58) tem, como atribuio, propor ao Poder Executivo a prioridade e a
destinao dos rendimentos dele, portanto o primeiro se responsabilizar pelo
investimento dos recursos e o segundo, pelo uso.

Ambos os rgos se constituiro de acordo com determinaes do Poder Executivo:

O CGFFS ter sua composio e funcionamento estabelecidos em ato do
Poder Executivo, assegurada a participao do Ministro de Estado da
Fazenda, do Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto e do
Presidente do Banco Central do Brasil. (Lei 12. 351/2010; Art. 52. 1).
A composio, as competncias e o funcionamento do CDFS sero
estabelecidos em ato do Poder Executivo. (Lei 12. 351/2010; Art. 58. 1).

A Presidncia da Repblica controlar o Fundo, uma vez que o Legislativo receber

sobre ele apenas relatrios de desempenho (art.52, 58 e 59).

181

O FS NO COMBATE S DISTORES MACROECONMICAS E NA GERAO DE EQUIDADE

INTERGERACIONAL

O economista Malson da Nbrega, em audincia sobre o tema no Congresso

Nacional, criticou o excessivo controle do FS pelo Poder Executivo, por propiciar
condies de se instituir oramento paralelo, j que o Legislativo Federal delega a
administrao dos investimentos do Fundo ao CGFFS, sobre cuja composio no
pode decidir.
O CGFFS define o montante do Fundo a ser resgatado anualmente, delibera sobre a
sustentabilidade dele, isto , sobre a rentabilidade mnima esperada e tambm
estabelece o tipo e o nvel de risco a se assumir. A fixao de mnimo e mximo
percentuais de aplicao sugere a possibilidade de oramento paralelo, at mesmo
o fomenta ao dirigismo.
Os membros do CDFS tero discricionariedade sobre prioridades e destino dos
valores resgatados, o que seria prerrogativa do Congresso Nacional. o Poder
Executivo que estipular a composio, a competncia e o funcionamento do CDFS
e no haver qualificao mnima para participar dele. Tudo isso possibilitaria utilizar
politicamente grande monta de recursos, e se trata de retrocesso quanto
transparncia e legitimidade da deciso. No se servir de regras permanentes em
um fundo com objetivos de longo prazo permite empreg-lo para fins polticoeleitorais e sujeita-lo s mudanas dos grupos no poder.

24

E o controle desse processo inteiramente pelo Poder Executivo pode

provocar, na minha avaliao, desperdcios na utilizao dos recursos, os
quais podem ser orientados por presses de grupos de interesses; aumento
do potencial de corrupo; utilizao pr-cclica dos recursos, porque eles
podem ser aplicados segundo presses de grupos, diferentemente, por
exemplo, do que acontece com o fundo chileno e com o noruegus. E isso
pode provocar valorizao excessiva da moeda nacional. Ou seja, esse
pode ser um caminho para a doena holandesa, embora o Governo declare,
e com razo, que um dos objetivos da criao do Fundo evitar essa
doena (NBREGA, 2009)

181
Participao de Malson da Nbrega na Comisso Especial da Cmara dos Deputados do PL n 5.417/2009
Pr-Sal/Fundo Social. Audincia Pblica n 1828/2001 em 20 de outubro de 2009
24

182

Esse depoimento ressalta fragilidades na nova regulagem, tais como o controle da

composio dos gestores do CGFFS pelo Executivo Federal, a no definio prvia
dos percentuais dos recursos a serem aplicados em investimentos domsticos e
estrangeiros e a possvel falta de efetividade no combate doena holandesa
(GOBETTI ET AL, 2011:48)

P OSSIBILIDADE DE CRIAO DE ORAMENTO PARALELO

No Brasil, a SOF (Secretaria de Oramento Federal, do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto), entidade responsvel pelo oramento federal, centraliza o
processo com viso do todo, o que faculta aos governantes aes mais
coordenadas.
O Fundo Social poderia consistir em oramento paralelo, no sentido de que os
recursos a serem transferidos no seguiriam necessariamente o calendrio da SOF,
o que prejudicaria a coordenao financeira no Brasil. De acordo a Helio Tollini,
Consultor de Oramento da Cmara dos Deputados e responsvel pela anlise do
Projeto de Lei que gerou o FS,

... a SOF tem domnio de tudo. Ela sabe exatamente como est o processo
de alocao. Quando voc introduz um Fundo Social que vai ter o seu
prprio conselho gestor, que vai ter o seu prprio conselho deliberativo e
que no vai dever satisfao para ningum, quer dizer, esse conselho que
vai decidir toda a alocao. Ento, esse conselho, dentro desses setores
que podem ser beneficirios, so eles que vo escolher: olha, ns vamos
gastar aqui esses tantos milhes na rea A/B/C, e assim no fica claro na
proposta na legislao, no fica claro como que vai ser a integrao desse
fundo com o oramento. (Helio Tollini)

ATORES, POSIES E ESTRATGIAS E ESPAOS INSTITUCIONAIS NA MUDANA DO

MARCO REGULATRIO

183

A tabela 9, sintetiza os principais atores que participaram da arena de ao em que

se aprovou o marco regulatrio do pr-sal, com destaque para a relevncia do
Executivo Federal, principal agente na redao das leis, mas tambm para a
Petrobras como detentora do conhecimento tcnico.
A ANP encontrava-se enfraquecida por ser identificada com a orientao neoliberal
e o modelo de Estado da oposio. O Legislativo Federal aprovou a legislao em
carter de urgncia, e foi alvo de qujestionamentos sobre a utilizao imediata dos
recursos. Empresas petrolferas privadas perderam autonomia por causa da Lei do
Petrleo.

184

Atores

Posies e estratgias

Espaos Institucionais

Luiz Incio Lula da Silva

Presidente da Repblica, - A
conjuntura
poltica
permitiu-lhe
centralizar
as
decises,
com
delegao ministra da Casa Civil
para criar o marco regulatrio do prsal.

Liderana do Executivo Federal

Dilma Rousseff

Ministra-chefe da Casa Civil da

Presidncia da Repblica, provinda
do MME O cargo de coordenao
do governo indica grande
ascendncia sobre o presidente.
Assumiu a liderana executiva para
criar e definir o novo marco
regulatrio.
Espao de desenvolvimento de
capacidade tcnica do Executivo
Federal, sob liderana de Dilma
Rousseff

Coordenao do Executivo Federal

ANP

Organizao oriunda do modelo de

Estado desenvolvido no governo
FHC. Perde importncia no governo
Lula e passa posio menos
estratgica e mais operacional.

Agncia reguladora do setor

Legislativo Federal

Presso para utilizar os recursos

imediatamente, o que evidenciado
pela importncia da discusso sobre
dividir os royalties do petrleo.
Aprovou a legislao em carter de
urgncia.
Domnio do upstream no Brasil.
Recebe cesso onerosa, torna-se
operadora de todas as exploraes
com participao mnima de 30%.
Tem privilgios na explorao, mas
com o nus de ser instrumento da
poltica pblica. No possvel saber
se a nova legislao a beneficiou.

Legislativo Federal

Precarizao de suas posies

porque perdem a possibilidade de
controlar as exploraes. No
influram significativamente na
gnese e aprovao do novo marco
regulatrio.
Contrrio modificao, por ela
reverter a reforma considerada bemsucedida do governo FHC. No
logrou impor preferncias por no
contar com representao suficiente
nas instituies do governo.

Possvel ao como grupo de

interesse, para reverter elementos
restritivos da nova regulao,
provavelmente em conjunto com o
grupo poltico defensor da Lei do
Petrleo.
Aps a aprovao, aes de grupos
de interesse pela academia e pela
mdia.

MME/CNPE/EPE

Petrobras

Empresas privadas de petrleo

Grupo poltico defensor da Lei do

Petrleo

Executivo Federal

Domnio tcnico do setor de petrleo

TABELA 9 SNTESE DE ATORES, POSIES E ESTRATGIAS E ESPAOS INSTITUCIONAIS NA APROVAO DO

MARCO REGULATRIO DO PR-SAL

185

IMPLICAES DO NOVO MARCO REGULATRIO

A aprovao do novo marco regulatrio suscitou uma srie de implicaes. A

primeira foi o impasse federativo sobre a distribuio dos recursos do petrleo, tema
no abordado pela nova legislao, mas que ascendeu na agenda poltica por sua
importncia no debate eleitoral de 2010. Em segundo lugar, o requisito contedo
mnimo foi consolidado no novo marco regulatrio e, em vista da grande demanda
por recursos para viabilizar a explorao, pode implicar deslocamentos setoriais na
economia brasileira. Em terceiro, e relacionado ao item anterior, a participao
mnima obrigatria de 30% da Petrobras nas extraes do pr-sal denota que dela
deve prover parte significativa dos recursos. Por ltimo, o novo marco regulatrio
indica maior ativismo estatal, o que criticado por grupos de orientao liberal, com
o argumento de que isso vai levar insegurana contratual e ao aumento do risco
atribudo ao Estado brasileiro.

AUSNCIA DE LEILES IMPLICA DIMINUIO DA REA EXPLORADA

A mudana do marco regulatrio, ao incluir a regulagem do petrleo na disputa

eleitoral pela presidncia, foi acompanhada de migraao do assunto para o campo
poltico no parecer de Adriano Pires, contrrio a essa mudana.

Quem causou essa briga [disputa federativa pelos royalties do petrleo] foi o
prprio governo ao no saber articular a mudana, no saber articular... Ao
botar a questo poltica em primeiro plano, ao botar a eleio da Dilma em
primeiro plano, ele no percebeu que estava provocando uma guerra
federativa, que est na mesa e que, na minha opinio, vai demorar a
resolver. (Adriano Pires)

A disputa no Congresso Nacional sobre a apropriao das participaes

governamentais levou impossibilidade de novos leiles, uma vez que a incerteza
sobre o destino desses tributos era um entrave jurdico aos contratos. Foi isso que

186

indicou Magda Chambriand, atual presidente da ANP, quando deu entrevista, como
representante do governo, Revista Piau:

O governo no pode arriscar. E se o Congresso mudar a alquota dos

royalties? Isso alteraria todos os clculos de investimento das empresas.
Seria um enorme prejuzo para elas. Temos que esperar. No tem jeito.
(entrevista de Magda Chambriand para a Revista Piau, setembro de 2012)

Por outro lado, a Petrobras encontra-se sobrecarregada pelas demandas de

investimento, decorrentes de sua carteira de exploraes. Por isso, a estatal no
tem estmulo para forar novos leiles, porque responsvel pela maior parte da
ao exploratria no pas. Haroldo Lima, presidente da ANP no momento de
gestao do novo marco regulatrio declarou em entrevista Revista Piau:

Eu tenho a impresso de que a Dilma no autoriza os leiles porque a

Petrobras, com esses problemas recentes de caixa, no teria recursos para
disputar os blocos postos venda. As multinacionais iam (sic) arrematar
tudo. (entrevista de Haroldo Lima para a Revista Piau, setembro de 2012:5)

A ausncia de leiles desde 2009 acarreta queda na rea explorada do pas, e, caso
no os houvesse a partir de 2013, em 2016 j no existiriam reas em explorao
no Brasil:

Com a falta de leiles, a rea de explorao no Brasil est diminuindo

rapidamente. A rea sedimentar brasileira de 7,5 milhes de quilmetros
quadrados. A ANP concedeu para explorao e produo, at 2008, 340 mil
quilmetros quadrados, o que um percentual pequeno, de apenas 4,5%
do total das nossas bacias. Em 2011, segundo Lima, por falta de novos
leiles, a rea em explorao j havia encolhido para 318 mi quilmetros
quadrados. Se no houver leilo neste ano, e j se sabe que no haver,
essa rea se reduzir para 146 mil quilmetros quadrados. Isso nada
afirmou. (entrevista de Haroldo Lima revista Piau, setembro de 2012)

Nesse ritmo, o Brasil, de acordo com Lima, chegar a 2016 sem nenhuma
rea para explorar. Ser uma contradio, opinou. O pas, com uma
imensa reserva de petrleo, pode, em trs anos, paralisar a explorao. A
deduo do ex-diretor geral da ANP simples. As empresas costumam
levar de trs a oito anos procurando petrleo nos blocos licitados. Se no
encontram, os blocos tm que ser devolvidos. Para continuar em atividade,
as companhias precisam substituir essas reas por outras. Sem leiles, no
conseguem manter o ritmo da atividade. As perspectivas de se encontrar e
produzir leo diminuem. Estamos comprometendo a produo futura de
petrleo no Brasil., diz Lima (Idem)

187

Em 2010, o ento presidente da ANP, Haroldo Lima, procurou o presidente Lula

para solicitar autorizao para realizar leilo de reas do Nordeste, Amap,
Amazonas e na regio do rio So Francisco. Supostamente por ordem de Dilma
Rousseff, no se liberou nova rodada, em razo de ser prejudicial campanha dela
Presidncia da Repblica, por incomodar parte da esquerda, em especial a ala
sindical da Petrobras (Revista Piau, setembro de 2012:4).
Em 2012, a impossibilidade de efetuar preges antes da definio dos royalties
esvaiu-se. Assim, determinaram-se dois em 2013: no primeiro semestre para o pssal, e no segundo semestre para o pr-sal.
As crticas quanto ausncia de disputas baseiam-se na urgncia da explorao do
petrleo, para aproveitar o momento de evidncia e de exposio do pr-sal
brasileiro.

Se as multinacionais no encontrarem onde investir no Brasil, elas vo

buscar petrleo em outros lugares. Isso j comea a acontecer. Algumas
companhias esto desmobilizando seus departamentos de explorao. J
as pequenas empresas brasileiras, os chamados produtores independentes,
sem opo de operar fora daqui, esto morrendo. (Revista Piau, setembro
de 2012 pp.3)

Entre 2010 e 2011, investiu-se no mundo 1 trilho de dlares em explorao

e produo. Foi o maior pico de investimentos desde os anos 70. O Brasil
corre o risco de ficar para trs nessa corrida. (Revista Piau, setembro de
2012, pp.10)

Ainda assim, no fica claro que se perder o momentum significa perder as

possibilidades de explorao lucrativa do pr-sal. Dada a volatilidade do preo do
petrleo, difcil projetar com segurana se existiria perda de lucratividade por
causa do retardamento da produo no pas. H, sim, implicaes para o
investimento e a ativao da economia, que, evidentemente, sero postergadas. Por
outro lado, no marco regulatrio atual, a falta de capacidade produtiva da Petrobras
para enfrentar os desafios necessrios concreta. O atraso na explorao daria
mais tempos para se estruturar a indstria nacional com a finalidade de atender
demanda por produo domstica.

188

POLTICA DE CONTEDO LOCAL MNIMO

A explorao do petrleo vai necessitar de grande quantidade de recursos, que

podem

... (ser) deslocados de outros setores da economia local, vir do exterior ou

ser orignados em maior esforo da economia local seja elevando a
mobilizao de recursos (tal como elevao das horas trabalhadas) ou
elevando a taxa de poupana (o que implica reduo do peso relativo dos
dispndios correntes). (DE VITTO ET AL., 2013:297)

No novo marco regulatrio, aplicaram-se duas das trs formas mencionadas. A

cesso onerosa visa ao aumento da poupana domstica, e a poltica de contedo
local envolve programas industriais que direcionam recursos de outros setores para
o upstream do petrleo. (DE VITTO ET AL., 2013:297)
Interessa aqui, em particular, aprofundar o efeito da poltica de contedo local
mnimo, solidificada no novo marco regulatrio e a cargo do CNPE. O efeito dela o
crescimento da demanda por capital domstico para o upstream, no s financeiro,
mas tambm mo de obra qualificada, recursos naturais e bens da indstria de
transformao (navios, plataformas, etc.) . Numa economia, com alta utilizao dos
emolumentos, tal transformao causar mudana setorial. (DE VITTO ET AL.,
2013:297)
No caso noruegus, essa modificao veio junto com diferentes polticas que
visavam a minimizar os efeitos negativos dela, o que considerado parte
significativa do sucesso alcanado na explorao do petrleo daquele pas 25.
188
A poltica de emprego foi protagonista na grande transformao setorial norueguesa a partir dos anos 1970,
transformao essa que pode ser imputada, em grande parte, ao petrleo. Nessa alterao, o setor de maior
declnio foi o industrial, que passou de 20% do PIB no incio dos anos 1970 para 12 a 13% no incio dos 1990,
desde quando a participao do setor secundrio se estabilizou. A composio da manufatura tambm mudou
e majorou a presena de setores relacionados ao petrleo em detrimento dos tradicionais exportadores de
25

189

Uma das crticas exacerbao da poltica de contedo mnimo do novo marco

regulatrio o fato de que ela acentua a mudana setorial, que j ocorreria na
ascenso da indstria petrolfera, ao dificultar o emprego de capital externo, uma
das fontes de recursos para explorar petrleo. Adicionalmente, ela vista como
forma de forar a produo interna de insumos alm de seu ponto natural. Por esse
motivo, seria necessrio avaliar a perda de eficincia no deslocamento de recursos
de outros setores em que h maior rendimento, se comparado com os ganhos da
internalizao. Finalmente, porque reservas de petrleo terminaro um dia, seria
necessrio calcular a convenincia de deslocar a capacidade para um setor que no
perdurar em longo prazo. (DE VITTO ET AL., 2013:297)
As polticas de desenvolvimento da indstria nascente possuem lgica bastante
complexa e efeitos encadeados, conforme extensa literatura econmica sobre
desenvolvimento (GERSCHENKRON, 1961; HIRSCHMAN, 1958; EVANS, 1993,
JOHNSON, 1981, CHANG, 2003).
Anlise dos planos de negcios da Petrobras de 2003 a 2011 comprovam o
descumprimento das metas de produo de petrleo, mesmo com a reduo de
objetivos a cada novo programa. Durante a apresentao do Plano de Negcios e
Gesto 2012-2016, a presidente da empresa, Graa Foster declarou que atrasos
tm ocorrido tanto de fornecedores nacionais como de internacionais, o que assinala
que o atraso no se origina na restrio de contedo local mnimo. Entretanto no se
apresentou comparao dos custos entre os dois tipos de fornecedores e isso
impediu que se apreciasse a suspeita de que a empresa estivesse arcando com
custos adicionais para incentivar a cadeia de produo nacional. Por isso, a Lei
9.478 teve cuidado para no prejudicar a competitividade dela (SIQUEIRA,
2013:255).

metais, pesca e madeira. Isso indicou que os manufatureiros, anteriores ao petrleo, tiveram queda ainda
maior que o total. Mas nem toda contrao do setor industrial pode ser atribuda atividade petrolfera, j
que a tendncia global de transferncia de manufatura para os pases asiticos ocorreu concomitantemente a
isso. O crescimento da rea de servios pblicos o ltimo item explicativo para a modificao que ocorreu. O
crescimento das receitas do governo com as rendas do petrleo levou a expandir-se o Estado do bem-estar
noruegus, alm de aumentar e aperfeioar a Educao e a Sade, entre outros servios. Essa expanso
implicou maior demanda de profissionais, compensou a reduo do emprego na indstria e provocou mais
variaes no mercado de trabalho (Melhum, 2008: 7). A dinmica setorial promovida pela ascenso do
petrleo no Noruega est bem de acordo com os efeitos da doena holandesa, conforme se observou no
captulo 6. Porm, no caso daquele pas, a ao do Estado logrou amortecer e converter os choques da
mudana setorial em favor do desenvolvimento do pas.

190

PARTICIPAO MNIMA DA PETROBRAS EM 30% EM TODOS OS BLOCOS

A exigncia de parcela mnima da Petrobras em 30% em todos os blocos pode

indicar restrio ao financiamento explorao do petrleo. Nos casos em que ela
arcar com 100% do investimento, ela pode ser contratada sem licitao.
Segundo anlise de cenrios de De Vitto et al (2013), que consideram somente as
restries de capital financeiro no upstream

26

, as reservas de cem bilhes de barris

e a cota de 60% da Petrobras, tornariam necessrio o investimento mdio anual de

38,3 bilhes de dlares que se estenderia por trinta e um anos, num total de
sessenta para extrair as reservas totais. J, se o quinho da Petrobras for de 100%,
a mdia anual de dispndios deveria restringir-se a US$23,8 bilhes e ampliaria o
tempo de aplicao para cinquenta e setenta e nove anos para extrao das
reservas, o que no lograria manter a autossuficincia nacional. Portanto o ritmo de
explorao seria inversamente proporcional participao da Petrobras na
empreitada, sob o regime de partilha (DE VITTO ET AL., 2013:302).

O Brasil colocou uma jabuticaba muito azeda nesse contrato de partilha. S

aqui existe essa exigncia de operador nico com obrigao de investir no
mnimo 30% em cada contrato. A Petrobras no ter recursos para fazer
esse tipo de investimento. (entrevista de Wagner Freire, ex-diretor de
explorao e produo da Petrobras e ex-proprietrio da Starfish, empresa
de petrleo vendida para a angolana Petroangol, Revista Piau, setembro de
2012:5)

J abordamos o papel da cesso onerosa, para fazer frente ao investimento

necessrio explorao do pr-sal, na capitalizao da Petrobras e tambm a
iseno de pagamento de contribuies governamentais para ampliar o flego para
190
A anlise mostra-se conservadora por considerar como limitao somente o capital financeiro, j que existira
demanda adicional pelo humano qualificado, pela mo de obra para executar servios, pelos recursos naturais
e pelo capital da indstria de transformao. Por outro lado, a anlise no considera a demanda por capital
financeiro para as atividades do downstream, que, com certeza, existiro e solicitaro recursos. Nesse sentido,
o subsdio ao preo do petrleo pela Petrobras implica perda de capacidade de investimento da empresa na
explorao.
26

191

investir. O preo do petrleo representa papel importante nessa capacidade de

inverso, porque o atual ciclo de acrscimo de investimentos na explorao e
produo pode levar queda da cotao no futuro.
Em outra anlise de cenrios, com participao da Petrobras de 80% nos contratos
de partilha, a varivel independente o preo do petrleo. O resultado a grande
sensibilidade aos preos e, por consequncia, rentabilidade do ritmo de
aplicao. Caso ocorra uma queda de U$100 para US$80 por barril, ela refletiria no
tempo de extrao, que se elevaria vinte e sete anos e subiria para sessenta e
quatro, com investimento mdio anual de US$ 18,6 bilhes. Se o preo do barril
fosse a U$70, a mdia anual de investimentos cairia para U$11,6 bilhes e
necessitaria de cento e dois anos para concluir a explorao. Com preos de US$60
ou 50 por barril, a baixa lucratividade faria diminuir muito o ritmo dos aportes,
enquanto preos abaixo de U$50 inviabilizariam a empreitada (DE VITTO ET AL.,
2013:304-5).
As novas fronteiras exploratrias expem tpicos sobre a futura rentabilidade das
atividades no pr-sal que devem ser avaliados. Isso acrescenta tambm uma
perspectiva de indefinio quanto futura receita do Estado, oriunda do petrleo, e a
possibilidade de a demora para iniciar as mineraes ter efeito negativo nessas
receitas. O que se quer mostrar que, de acordo com a forma como o novo marco
regulatrio for implementado, o Estado assumir os riscos ao concentrar as
atividades do upstream na Petrobras em vez de dispers-las em diferentes
empresas do setor.
A participao compulsria da estatal nos consrcios tinha o intuito de fortalecer a
empresa, mas terminou por impor-lhe grandes demandas financeiras, o que pode
repercutir negativamente sobre ela, como detalha Ana Siqueira, ex-funcionria do
BNDES e atualmente consultora de petrleo para o setor privado:

Na prtica, as decises adotadas em 2010, paradoxalmente, embora

tenham sido motivadas pela inteno de fortalecer a Petrobras, iro impor
um pesado nus empresa, obrigada a ser operadora nica de
investimentos vultosos e tendo 30% de participao mnima nos blocos a
serem contratados sob o modelo de partilha. (SIQUEIRA, 2013:257)

192

Na mesma direo, a obrigatoriedade pode acarretar menor perspectiva de emprego

do conhecimento acumulado da Petrobras na escolha das reas de prospeco:

Ento, isso mostra o retorno ao monoplio. E um retorno que prejudica

muito a Petrobras porque ela obriga a Petrobras a operar o que bom e
ruim, obriga a Petrobras (a) ter participao em campo que bom e ruim. O
modelo anterior da concesso, (sic) a Petrobras ia no (sic) leilo e, como ela
conhece muito mais o Brasil que todo o mundo, ela entrava na boa e a ruim
deixava para os outros. (Adriano Pires)

A capacidade de ao da Petrobras tambm se encontra comprometida, uma vez

que, alm de todas as atividades do ps-sal, ela precisa extrair o petrleo da cesso
onerosa. Existem dvidas sobre a existncia de recursos para aes em outras
reas.

A Petrobras (...) j tem reas demais no regime de concesso, que (sic) ela
tem que fazer plano exploratrio e elaborar plano de desenvolvimento do
campo, fazer investimentos gigantescos. Esses contratos tm contedo
nacional. A carteira da Petrobras j estava lotada. Quando veio a cesso
onerosa, o que j estava lotado ficou superlotado, no dava nem para
pensar mais em fazer nada. Libra [campo localizado no polgono do pr-sal],
por exemplo, est l, mas como voc vai explorar Libra se no tem (sic)
engenheiro, no tem (sic) soldador, no tem (sic) nada mais? O que tem
(sic) hoje j no d para atender demanda, ento Llibra est l, mas est
adormecido. Eu nem sei quando que vo licitar Libra. (Entrevistado n1)

Finalmente, o fato de a Petrobras no ser empresa inteiramente estatal significa

apropriao privada de parte das benesses concedidas pelo Estado:

[Na] Petrobras, mais de 50% do capital social privado, ento voc est
dando recurso pblico para mais de 50%. (..) se existisse uma empresa
100% estatal ou se a Petrobras vier a ser uma empresa 100% do Estado, a
eu concordo plenamente (...): entrega tudo para a Petrobras. Agora o (sic)
que eu discordo o seguinte: como a Petrobras est hoje voc no pode
entregar, essa que a diferena. (Entrevistado n1)

AUMENTO DO INTERVENCIONISMO ESTATAL E MUDANA DE PAPEL DO SETOR PRIVADO

193

A par da participao mnima da Petrobras nos consrcios, a fundao da PPSA

indica aumento do intervencionismo governamental, j que faculta ao Estado
controlar todo o processo de explorao e produo e todas as decises
estratgicas relativas ao planejamento das operaes no pr-sal.
Os comits operacionais de cada bloco sero compostos majoritariamente por
representantes da PPSA, o que permite ao governo atuar no planejamento de todas
as aes do upstream, alm de na comercializao do profit oil. Nesse mesmo
sentido, encontra-se a Petrobras como operadora de todas as reas, enquanto
petroleiras privadas passam a ter papel de financiadoras.
A defesa de maior protagonismo da iniciativa privada relaciona-se possibilidade de
dispersar o risco exploratrio. Ana Siqueira atesta:

A participao do setor privado na atividade de explorao de grande valia

para o pas. A diviso da atividade de prospeco e explorao entre mais
empresas de diferentes origens ajuda a dispersar o risco, tornando a
indstria mais robusta. A diversidade de abordagens resultante da atuao
de mltiplos operadores permite maior experimentao de tcnicas,
tecnologias e estratgias. Essa diversidade acelera o processo de
descoberta das melhores prticas e mitiga o risco. Por maiores que sejam
as reservas do pr-sal e por melhores que sejam as projees de preos
para o petrleo, possvel que a explorao dessas reservas venha a ser
um fracasso financeiro. (SIQUEIRA, 2013:307)

O mercado de petrleo caracteriza-se por mudanas abruptas de preo, que

implicam variaes na rentabilidade e podem ser exacerbadas por questes de
custo relacionadas a dificuldades tcnicas imprevistas ou acidentes ambientais. Tais
alteraes se amortecem quando atuam sobre mercados diversos, com mltiplas
empresas de portflio, pulverizado em diferentes reas do globo. (DE VITTO ET AL,
2013:308)

Em sntese, embora o marco regulatrio estabelecido para a explorao de

novas reas do pr-sal tenha alguns atributos positivos, ele
excessivamente centralizador e estatizante, expondo o pas a um risco
desnecessrio e privando-o da plena concorrncia entre empresas
petrolferas. (DE VITTO ET AL, 2013:308)

194

CONCLUSO
Polticas sociais podem ser financiadas por impostos, seguridade social, ajuda
externa, envio de divisas por cidados que moram no exterior e rendas minerais
(UNRISD, 2010). A perspectiva de grande volume de riquezas provindas do petrleo
do pr-sal pressupe a possibilidade de melhora tambm grande no Estado de bemestar do Brasil.
A motivao para realizar este trabalho originou-se justamente do interesse em
examinar se a descoberta do pr-sal pode representar oportunidade para
aperfeioar e desenvolver nosso Estado de bem-estar. Em sntese, a explicao
para esta pesquisa encontra-se na possibilidade de relacionar abundncia de
petrleo a bem-estar social. Como j aludimos aqui, essa relao no direta e h
diversos casos de pases em que ela obtm resultados negativos.
Estudos que envolvem a indstria do petrleo exigem conhecimento das
especificidades do setor, elementos em que mergulhamos e de que coletamos
algumas partes, expostas no captulo 6, para a confeco desta tese.
O propsito disso tudo levar a compreender a trajetria da poltica pblica de
petrleo no Brasil, com a inteno de esclarecer como ela se deu ao mesmo tempo
em que procura jogar luz sobre questes controversas desse processo.
A

adoo

de

referencial

terico

que

combina

viso

abrangente

do

Neoinstitucionalismo Histrico (NIH) com preferncias e escolhas dos atores do

Neoinstitucionalismo da Escolha Racional (NIER) auxiliou-nos na anlise das
decises dos agentes em percurso de longo prazo. O pano de fundo do debate
terico abrangeu a relao entre atores, ideias e instituies e as mudanas que
disso advm.
A combinao entre esses dois tipos de institucionalismos no prtica frequente.
No exterior, foi promovida conceitualmente por livro editado por Ira Katznelson e
Barry Weingast, em que o texto de Mahoney (2005) o captulo final e exemplifica

195

esse ajuste. No Brasil, at onde conhecemos, ainda necessrio iniciativas para

desenvolv-la. Esta tese quer contribuir para resolver o dilema entre estrutura e
ao.
Nesse sentido, a contribuio terica especfica deste estudo mostrar que as
preferncias dos atores so historicamente construdas, j que o trabalho mostra a
transformao de agenda liberal para social-democrtica, enquanto muda a fora
dos atores: partidos de oposio passam a situao e vice-versa, explicitando que
ideias no tem fora por si s, mas dentro do contexto de foras polticas.
Sobre esse pano de fundo terico, as ideias constituem varivel importante na
mudana da legislao nos dois pontos de inflexo, se lembrarmos que ideias se
vinculam a interesses e que parte significativa da explicao por adotar o iderio
neoliberal no Brasil nos anos 1990 est na nossa vulnerabilidade econmica em
relao os organismos multilaterais. Como j apontamos, fenmeno similar ocorreu
na Frana, no incio dos anos 1980, quando o movimento esquerda empreendido
pelo recm-empossado presidente Mitterrand precisou ser revertido, em razo da
dependncia do pas de capitais e mercados consumidores de exportaes globais
(GOUREVITCH, 1986).
No Brasil, tambm se firmaram ideias pela dependncia externa e tornaram reformas
direcionadas para o mercado elementos essenciais dos programas de governo
durante os anos 1990. Tal hegemonia foi reforada pela situao internacional do
pas e a fragilidade da economia permitiu menor independncia dos governos diante
das demandas das organizaes multilaterais, locus irradiador da posio
hegemnica. Dessa forma, a adoo de polticas neoliberais configurou-se como
condio para atrao de investimentos necessrios ao crescimento, melhora do
bem-estar da populao, e tambm manuteno da elite poltica governante no
poder.
Ao mesmo tempo, o programa estabilizador tinha forte apoio, o que ampliou o
espao de manobra do presidente Fernando Henrique Cardoso, mas restringiu as
opes por polticas pblicas desenvolvimentistas27. Finalmente, o volume existente
195
A importncia da agenda estabilizadora foi to grande, que no permitiu entrada de posies liberaldesenvolvimentistas (COUTO ET AL., 2003).
27

196

de reservas e a perspectiva de evoluo da indstria orientaram a legislao para a

estrutura de incentivos que supunha a rpida exausto das reservas.
A descoberta das jazidas do pr-sal encontraram situao bastante diversa. No
plano das ideias, a hegemonia do neoliberalismo encontrava-se em declnio, como
resultado, entre outros fatores, do pouco sucesso das reformas empreendidas em
termos de crescimento econmico. Ao mesmo tempo, no momento da gnese do
novo marco regulatrio, a situao econmica do pas era bastante favorvel, em
grande parte resultado do boom de commodities a partir de 2003, o que permitiu
maior independncia do governo na formulao da poltica pblica. Do ponto de
vista poltico, a prpria eleio de Lula como presidente indica um mandato para
fomentar

crescimento

econmico

maior

nfase

nas

polticas

sociais.

Adicionalmente, a aprovao do marco regulatrio deu-se em momento de grande

concentrao de poder na figura do presidente, resultado entre outros da entrada do
PMDB na coalizo governamental. Essa concentrao de poder poltico beneficiou a
grande executiva do governo, a ento ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff,
com origem tcnica no setor energtico, e grande influncia no formato da nova
poltica de petrleo.

IMPLICAES DA NOVA LEGISLAO

A seguir discorreremos sobre algumas implicaes decorrentes da nova legislao,

para complementar a apreciao dos resultados iniciais oriundos da alterao na
poltica pblica do petrleo. Desse modo, abordaremos a disputa federativa pelos
royalties, os possveis efeitos da restrio a contedo importado, as mudanas nos
tipos de empresas de explorao interessadas em atuar no mercado nacional e as
transformaes recentes na geopoltica do setor.
O significativo aumento das rendas minerais aps a aprovao da Lei do Petrleo de
1997, aliado exposio do tema durante a campanha presidencial de 2010, levou
ao acirramento da disputa federativa pelos royalties e provocou a paralisao dos
leiles de novas concesses. Como consequncia disso, diminuiu a rea explorada,
com reflexos negativos na produo nacional. Outra explicao para isso o

197

congestionamento da carteira da Petrobras, que no teria capacidade para avanar

em novas atividades, em razo do acmulo de portflio que recebeu de acordo com
o novo marco regulatrio.
Aps aprovado esse marco, reduziu-se o valor da empresa, o que se imputou ao
baixo retorno dos investimentos efetuados, ao descumprimento das metas dos
planos de negcio e ao aumento dos custos de operao. Outra causa para isso
seria o alto nus que a nova legislao imps estatal como instrumento de poltica
pblica, especialmente a obrigatoriedade de ser operadora de todas as exploraes
do pr-sal e de deter participao mnima de 30% (SIQUEIRA, 2013:256-7).
A poltica de contedo local mnimo, j existente no marco regulatrio de 1997,
controversa. Se, por um lado, significa tentativa de nacionalizar a indstria do
petrleo para evitar a doena holandesa, por outro, suscita maior deslocamento
setorial. Se isso no for propriamente neutralizado, pode levar a efeitos bastante
negativos em termos de desarticulao da capacidade industrial, alm de
protecionismo: perda de competitividade internacional e favorecimento a grupos
especficos na sociedade, por meio de corrupo. Portanto a poltica de contedo
local mnimo ao que busca maximizar efeitos positivos na indstria nacional,
mas que, sem a devida ateno aos consequentes desafios de transformao
setorial, pode criar entraves ainda maiores.
Ademais, a poltica de contedo local mnimo pode atrasar a explorao, afetar a
atratividade do investimento e a capacidade de gerar mudanas estruturais na
sociedade brasileira.
O aumento do papel do Estado na explorao do petrleo tambm implica
modificao do papel do setor privado. Entrevistados disseram que o novo marco
regulatrio pode gerar mudana nas empresas que se interessam por participar do
mercado brasileiro e que as petroleiras americanas e europeias cederiam lugar s
chinesas, cujo compromisso tico menor. Em contrapartida, a assuno de
maiores riscos pelo Estado liga-se grande lucratividade que se espera da
explorao do petrleo do pr-sal, alm de busca por expandir a apropriao
pblica dessa riqueza.

198

O resultado do primeiro leilo do pr-sal, em outubro de 2013, contradiz previses

pessimistas sobre o tipo de empresa interessada no pr-sal e indica que o interesse
das multinacionais no esmaeceu: duas europeias, a Shell e a Total, participam do
consrcio formado para extrair petrleo no campo de Libra.
Est claro que se desenvolveu o marco regulatrio do pr-sal em considerao
grande atratividade que a nova fronteira exploratria mundial exerceria sobre as
empresas da indstria do petrleo. De fato, naquele momento essa era a situao,
mas isso se alterou.
Em primeiro lugar, inovaes tecnolgicas ampliaram fontes energticas, o que fez
crescer as opes de fornecimento em virtude da tecnologia de explorao de gs
de xisto e tightoil, e diminuiu a atratividade do pr-sal para os investidores
estrangeiros (GARMAN ET AL., 2013:263). A abundncia de gs de xisto nos
Estados Unidos tem potencial para revolucionar a geopoltica do petrleo, porque
pode garantir a autossuficincia norte-americana em poucos anos.
Em segundo lugar, houve intensa procura por alternativas de abastecimento de
petrleo em pases do leste da frica, do Sudeste Asitico, do rtico, da
Groenlndia e do Alasca, onde so grandes os desafios para se extrair petrleo,
mas onde o marco regulatrio mais liberal.
Em terceiro lugar, alterou-se o ambiente poltico da Rssia e do Iraque, pases de
grande potencial exploratrio, mas cuja produo no deslanchava por problemas
relacionados segurana e infraestrutura.
Em quarto lugar, os desenvolvimentos apontados podem significar transformao no
patamar de preos do barril de petrleo, o que, como vimos, pode atingir a
viabilidade da explorao do petrleo do pr-sal.
Por fim, a necessidade de foco da Petrobras na explorao do pr-sal pode impedir
o uso de sua avanada posio tecnolgica na nova onda de desenvolvimento e
inovao (GARMAN ET AL., 2013:263).
Em suma, evolues do setor, posteriores formulao do novo marco regulatrio,
podem reduzir a atratividade do petrleo do pr-sal, inclusive pela queda
permanente da cotao do petrleo, em decorrncia do aumento da oferta.

199

Por fim, o tema deste trabalho oferece oportunidades para novas pesquisas daqui
oriundas. Podemos citar, por exemplo, a disputa sobre as participaes
governamentais pelos entes subnacionais, o que envolve a questo distributiva no
mbito da Federao brasileira.
Alm disso, caberia aprofundar a compreenso do papel da ANP na poca da
grande escalada de valor de mercado da Petrobras, no seguinte sentido: como a
agncia era responsvel pelos interesses do Estado no setor do petrleo, por que
no se tomaram medidas que otimizassem a apropriao do Estado sobre as rendas
minerais crescentes no perodo?
Finalmente, considerando a motivao deste trabalho, que entender como o
aumento da produo de petrleo pode transformar-se em maior bem-estar para a
populao, por intermdio de estudos de mltiplos casos, as anlises poderiam
utilizar pesquisas sobre o tema, desenvolvidas pela United Nations Research
Institute for Social Development UNRISD (HUJO, 2012; UNRISD, 2010; 2008) e
buscar subsdios para a relao entre petrleo e bem-estar no Brasil ser positiva,
transformadora e contribuir, de modo contundente, para se diminuir a desigualdade
social.

Reviso: Cybele Giannini

200

APNDICE - LISTA DE ENTREVISTADOS

n 1 ex-funcionrio da Petrobras, assessor da Cmara dos Deputados. Entrevista

realizada em janeiro de 2012
n 2 tcnico de planejamento e pesquisa do IPEA e funcionrio do Ministrio da
Fazenda, especialista no tema petrleo. Entrevista realizada em janeiro de 2012
Adriano Pires assessor do diretor-geral da ANP, superintendente de importao e
exportao de petrleo e superintendente de abastecimento da ANP no governo
Fernando Henrique Cardoso. Entrevista realizada em janeiro de 2012.
Gilberto Bercovici professor titular de Direito Econmico e Economia Poltica da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, especialista no setor do
petrleo. Entrevista realizada em dezembro de 2011.
Helio Tollini - consultor de oramento da Cmara dos Deputados e responsvel pela
anlise do projeto de lei que gerou o Fundo Social. Entrevista realizada em janeiro
de 2012.
Ildo Sauer - ex-diretor da Petrobras e atual do Instituto de Energia e Ambiente da
Universidade de So Paulo (IEE-USP). Entrevista realizada em dezembro de 2011.
Paulo Springer de Freitas consultor legislativo do Senado Federal, especialista em
Minas e Energia. Entrevista realizada em dezembro de 2011.
Philippe Henri Reischstul presidente da Petrobras entre maro de 1999 e
dezembro de 2001, responsvel pela reestruturao da estatal. Entrevista realizada
em dezembro de 2012.
Reneu Silva tcnico da Empresa de Pesquisa Energtica. Entrevista realizada em
janeiro de 2012.

201

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRANCHES, S. H. H. O Brasil na fronteira global: desafios imediatos e de primeiro
grau. In: VELLOSO, Joo P. R.;ALBUQUERQUE, Roberto C. Governabilidade e
Reformas. Rio de Janeiro: Jos Olmpio, 1995.
ACEMOGLU, Daren, Simon JOHNSON e James A. ROBINSON. An African Success
Story: Botswana. Working Paper 01-37, Working Paper Series, Department of
Economics, Massachussets Institute of Technology. July, 2001.
ADSN, Jm O. Social Policy in a Mineral-Rich Economy: The Case of Nigeria. In
HUJO, Katja. Mineral Rents and the financing of social policy. Palgrave Macmillan:
New York, 2012
ALMEIDA, Lucila Gabriel de. As duas faces da Petrobras: a persistente dinmica da
empresa estatal no arranjo institucional brasileiro. Dissertao apresentada
Escola de Direito do Estado de So Paulo da Fundao Getlio Vargas como
requisito para obteno do ttulo de Mestre em Direito. So Paulo, 2011
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Negociando a reforma: a privatizao de
empresas pblicas do Brasil. Dados, 42 (3), 1999.
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de e Maurcio MOYA. A Reforma Negociada: O
Congresso e a Poltica de Privatizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais,
vol. 12, no. 34, pp.119-132, 1997.
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Pragmatismo por necessidade: os rumos da
reforma econmica no Brasil. Dados, vol. 39, 1996.
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Pragmatismo por necessidade: os rumos da
reforma econmica no Brasil. Dados, vol. 39. Rio de Janeiro, 1994
ALMEIDA, Paulo Roberto de. O Brasil e as crises financeiras internacionais, 19292001. Cena Internacional, v.3, n.2, 2001.
ALMEIDA, Paulo Roberto de. O Brasil e o FMI de 1944 a 2002: um Relacionamento
feito de Altos e Baixos. Cena Internacional, v.4, n.2, 2002.

202

ARIENTI, Patrcia Fonseca Ferreira e Janypher Marcela INCIO. Instabilidade,

Desregulamentao Financeira e a Crise do Sistema Financeiro Atual. Cadernos
Cedec n 90, novembro de 2010.
ASCHER, W. Mineral Wealth, Development and Social Policy in Indonesia. In HUJO,
Katja. Mineral Rents and the financing of social policy. Palgrave Macmillan: New
York, 2012
ASFAHA, Samuel G. Economic Policy in Mineral Rich Countries. In HUJO, Katja.
Mineral Rents and the financing of social policy. Palgrave Macmillan: New York,
2012
ATKINSON, G.; HAMILTON, K. Savings, growth and the resource curse hypothesis.
World Development, Elsevier, v. 31(11), p. 1793-1807, nov. 2003.
AUTY, R. M. Resource-based industrialization: sowing the oil in eight exporting countries. Oxford: Clarendon Press, 1990.
BARROS DE CASTRO, Antonio. From semi-stagnation to growth in a Sino-centric
Market. In Revista de Economia Poltica, vol. 28, no. 1. jan-maro 2008
BELLUZZO, Luiz Gonzaga Mello. O declnio de Bretton-Woods e a emergncia dos
mercados globalizados. Economia e Sociedade, no.4, junho de 1995, pp.11-20.
BERCOVICI, Gilberto, Direito Econmico do Petrleo e dos Recursos Minerais. So
Paulo: Quartier Latin, 2011
BENDIX, Reinhard. Nation-Building and Citizenship. University of California Press:
Los Angeles, 1964
BOSCHI, Renato. Instituies, Trajetrias e Desenvolvimento: Uma discusso a
partir da Amrica Latina. In BOSCHI, Renato (org.). Variedades de Capitalismo,
Poltica e Desenvolvimento na Amrica Latina. Editora UFMG: Belo Horizonte,
2011
BRASIL. Anurio Estatstico Brasileiro do petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
2012. Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis. Rio de
Janeiro: ANP, 2013.
BRASIL. EMI NO. 39 MME/MF/MDIC/MP/CCIVIL. Braslia, 31 de agosto de 2009.

203

BRESSER-PEREIRA, Luis Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial.

In BRESSER-PEREIRA, Luis Carlos e Peter SPINK (orgs.) Reforma do Estado e
Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1998
CMARA DOS DEPUTADOS, Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica.
Os desafios do Pr-Sal / relatores: Fernando Ferro, Paulo Teixeira. Srie
cadernos de altos estudos ; n 5. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies
Cmara, 2009.
CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da poltica: a histria que vivi. Rio de
Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 2006
CEPAL. Latin American and the Caribbean: Optionsto Reduce the Debt Burden.
Santiago, Chile. 1990.
CHANG, Ha-Joon. Chutando a Escada: a estratgia do desenvolvimento em
perspectiva histrica. So Paulo: Editora da Unesp, 2003.
COLLIER, P.; HOEFFLER, A. Resource rents, governance, and conflicts. Journal of
Conflict Resolution, v. 49, n. 4, p. 625-633, 2005.
COLLIER, R. B. e David COLLIER. Shaping the political arena: critical junctures, the
labor movement and regime dynamics in Latin America. Princeton University
Press: Princeton, 1991
COLLIER, David; Jody LA PORTE e Jason SEAWRIGHT. Putting Typologies to
Work: Concept-Formation, Measurement, and Analytic Rigor. Political Research
Quarterly 65, n2. 2012.
COUTO, Claudio e Fernando ABRCIO. O segundo governo FHC: coalizes,
agendas e instituies. Tempo social. vol.15 n 2 So Paulo nov. 2003
CRAWFORD, Sue e Elinor OSTROM. A Grammar of Institutions. The American
Political Science Review, volume 89, issue 3, Sep. 1995
CUNHA, R. e CMARA PINTO, B. 2008 O Programa Bolsa-Famlia como estratgia
para reduo da pobreza e os processos de cooperao e coordenao
intergovernamental para sua implementao, Braslia, mimeo.
DE VITTO, Walter e Richard Lee HOCHSTETLER. Perspectivas para os
investimentos petrolferos no Brasil. In GIAMBIAGI, Fbio e Luiz Paulo Vellozo

204

LUCAS (orgs.). Petrleo: Reforma e Contrarreforma do setor petrolfero brasileiro.

Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2013
DIEGUEZ, Consuelo. O Petrleo depois da festa. Revista Piau, setembro de 2012.
DINIZ, Eli. Depois do Neoliberalismo: Rediscutindo a articulao Estado e
desenvolvimento no novo milnio. In Renato BOSCHI. Variedades de capitalismo,
politica e desenvolvimento na Amrica Latina. Belo Horizonte: Editora UFMG,
2011
DJELIC, Marie-Laure e Sigrid QUACK. Overcoming path dependency: path
generation in open systems. Theory and Society. Volume 36, Issue2, March 2007
DRAIBE, Sonia M. Uma nova agenda social na Amrica Latina? Ponto de partida
para a anlise comparada dos sistemas de proteo social e suas mudanas
recentes. In SOLA, Lourdes e Maria Rita LOUREIRO. Democracia, mercado e
Estado: o B de Brics. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2011.
DRAIBE, Sonia M. The Brazilian Developmental Welfare State: Rise, Decline and
Perspectives, in Riesco, Manuel, 2007, Latin America: a New Development
Welfare State in the Making?, New York: Palgrave Macmillan, 2007.
DRAIBE, Sonia M.A poltica social no perodo FHC e o sistema de proteo social, in
B. Sallum, (ed.). Revista Tempo social, 15 (2). 2003.
_______As polticas sociais do regime militar brasileiro: 1964-84. In DILLON
SOARES, Glucio Ary e Maria Celina DARAUJO. 21 anos de Regime Militar:
balanos e perspectivas. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas,
1994
EASTON, David. Categorias para a anlise de sistemas em poltica. In: Modalidades
de anlise poltica. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970
ELMAN, Colin. Explanatory Typologies in Qualitative Studies of International Politics.
International Organization, vol. 59, n 2, 2005.
ELSTER, Jon. Ulysses and the Sirens. Cambridge: Cambridge University Press,
1979
ELSTER, Jon. Sour Grapes. Cambridge: Cambridge University Press, 1983

205

ELSTER, Jon. Nuts and Bolts for the Social Sciences. Cambridge: Cambridge
University Press, 1989
ESPING-ANDERSEN, Gosta. The three worlds of welfare capitalism. Princeton, NJ:
Princeton University Press,1990
ESTEVES, H. B. B. O uso de leiles como mecanismos competitivos e a experincia
brasileira nas indstrias de energia. 9th IAEE European Energy Conference
"Energy Markets and Sustainability in a Larger Europe". Florence, IAEE, 2007.
EVANS, Peter. O Estado como problema e soluo. Lua Nova, no. 28/29. So
Paulo. Cedec. 1993.
EVANS, Peter B. Declining hegemony and assertive industrialization: U.S.Brazil
Conflicts in the computer industry. International Organization, 43, 1989.
FALLETI, Tulia. G. (2006). Theory-Guided Process-Tracing in Comparative Politics:
Something Old, Something New. APSA-CP, Newsletter of the Organized Section
in Comparative Politics of the American Political Science Association, Volume 17,
Issue 1, Winter 2006, 9-14. FAGNANI, Eduardo. A poltica social do Governo Lula
(2003-2010): perspectiva histrica. Revista SER Social v.13, n 28, 2011.
FAUSTO, Boris. O Brasil de Lula, segundo Perry Anderson. Novos Estudos 92,
maro de 2012
FELIPE, Ednilson Silva. Mudanas Institucionais e Estratgias Empresariais: a
trajetria e o crescimento da Petrobras a partir da sua atuao no novo ambiente
competitivo (1997-2010). Tese de doutorado em Economia apresentada ao
Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. 2010.
FERREIRA, Antnio Lus de Miranda. Problemas e inconsistncias jurdicas do novo
marco regulatrio: A tica dos princpios constitucionais da livre iniciativa, da
economia de mercado e do direito comercial. In GIAMBIAGI, Fbio e Luiz Paulo
Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo: Reforma e Contrarreforma do setor petrolfero
brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2013
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e Fernando LIMONGI, Instituies Polticas e
Governabilidade: Desempenho do governo e apoio legislativo na democracia
brasileira. In MELO, Carlos Ranulfo e Manuel Alcntara SEZ, A Democracia

206

Brasileira: Balanos e Perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte: Editora

UFMG, 2007
FILGUEIRAS, Luiz e Reinaldo GONALVES. A Economia Poltica do Governo Lula.
Rio de Janeiro: Contraponto Editora, 2007
FREIRE, Wagner. Petrobras: das origens at os anos 1990. In GIAMBIAGI, Fbio e
Luiz Paulo Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo: Reforma e Contrarreforma do setor
petrolfero brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2013
GAITN, Flavio. O desenvolvimento esquivo e as tenses do desenvolvimentismo:
reflexes sobre a Amrica Latina na hora atual. In BOSCHI, Renato (org.).
Variedades de Capitalismo, Poltica e Desenvolvimento na Amrica Latina.
Editora UFMG: Belo Horizonte, 2011
GARMAN, Christopher e Robert JOHNSON. Petrleo: o Brasil no contexto de um
panorama global em transformao. In GIAMBIAGI, Fbio e Luiz Paulo Vellozo
LUCAS (orgs.). Petrleo: Reforma e Contrarreforma do setor petrolfero brasileiro.
Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2013

GEERTZ, Cliford. Islam Observed: Religious Development in Morocco and

Indonesia. University of Chicago Press: Chicago, 1971
GEORGE, Alexander L. e Andrew BENNETT. Case Studies and Theory
Development in the Social Sciences. MIT Press: Cambridge (MA), 2005
GERRING, John. The Case Study: What it is and What it does. In BOIX, Charles e
Susan C. STOKES (eds.). The Oxford Handbook of Comparative Politics. Oxford
University Press: New York, 2007
GERSCHENKRON, Alexander. Economic Backwardness in Historical Perspective,
Oxford University Press, 1962.
GOBETTI, Srgio Wulff. Federalismo Fiscal e Petrleo no Brasil e no Mundo, Texto
para discusso 1669. IPEA: Rio de Janeiro, 2011
GOBETTI, Srgio Wulff. Poltica Fiscal e Pr-Sal: como gerir as rendas do petrleo e
sustentar o equilbrio macrofiscal do Brasil. Monografia ganhadora do XIV Prmio

207

Finanas Pblicas do Tesouro Nacional, Tema I Poltica Fiscal e Dvida Pblica.

2009
GOBETTI, Srgio Wulff e Rodrigo Valente SERRA. Novo Marco Regulatrio do
Petrleo: desafios na transio do regime de concesso para o regime de partilha.
XVI Prmio Finanas Pblicas do Tesouro Nacional, Tema III Tpicos Especiais
em Finanas Pblicas. 2011.
GOLDSWORTHY, Brenton e Daria ZAKHAROVA. Evaluation of the Oil Fiscal
Regime in Russia and Proposals for Reform. IMF Working Paper n 10 WP/10/33.
Washington: FMI, 2010.GOUREVITCH, 1986
GOUREVITCH, Peter. Politics in Hard Times: Comparative Responses to
International Economic Crisis. Ithaca e Londres: Cornell University Press, 1986.
GUAJARDO B.; Juan Carlos. Mineral Rents and Social Development in Chile. In
HUJO, Katja. Mineral Rents and the financing of social policy. Palgrave Macmillan:
New York, 2012
GYLFASON,

Thorvaldur.

Natural

Resources,

Education,

and

Economic

Development. European Economic Review 45(4-6):847-59. 2001

HAAS, Peter M.

Introduction: Epistemic Communities and International Policy

Coordination. International Organization, volume 46, Issue 1, Knowledge, Power

and International Policy Coordination, pp. 1-35, winter 1992.
HAGGARD, Stephen e Robert KAUFFMAN. The Political Economy of Democratic
Transitions. Princeton: Princeton University Press: 1995.
HALL, Peter A. Aligning Ontology and Methodology in Comparative Politics. In
MAHONEY, James e Dietrich RUESCHEMEYER. Comparative Historical Analysis
in the Social Sciences. Cambridge University Press: New York, 2003.
HALL, Peter A. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of
Economic Policymaking in Britain. Comparative Politics, vol. 25, n 3, abril de 1993
HALL, Peter A. e David Soskice. An Introduction to Varieties of Capitalism. In
HALL, Peter A. e David Soskice. (eds). Varieties of Capitalism: The Institutional
Foundations of Comparative Advantage. Oxford: Oxford University Press, 2001

208

HEAL, Geoffrey, Are Oil Producers Rich?, in

HUMPREYS, Macartan, Jeffrey D.

Sachs e Joseph E. Stieglitz, Escaping the Resource Curse, Columbia University

Press: New York, 2007
HINOJOSA, Leonith; Anthony BEBBINGTON e Armando BARRIENTOS. Social
Policy and Sate Revenues in Mineral-Rich Contexts. In HUJO, Katja. Mineral
Rents and the financing of social policy. Palgrave Macmillan: New York, 2012
HIRSCHMANN, Albert O. The strategy of Economic development. New Haven, Yale
University Press, 1958.
HOWLETT, Michael. Process Sequencing Policy Dynamics: Beyond Homesostasis
and Path Dependency. Journal of Public Policy, Volume 29, Issue 3, December
2009
HUJO, Katja. Introduction and Overview: Blessing or Curse? Financing Social
Policies in Mineral-Rich Countries. In HUJO, Katja. Mineral Rents and the
financing of social policy. Palgrave Macmillan: New York, 2012
HUMPREYS, Macartan, Jeffrey D. Sachs e Joseph E. Stiglitz, What is the Problem
with Natural Resource Wealth?, in HUMPREYS, Macartan, Jeffrey D. Sachs e
Joseph E. Stiglitz, Escaping the Resource Curse, Columbia University Press: New
York, 2007
HUMPREYS, McCarran e Martin E. Sandbu, The Political Economy of Natural
Resource Funds, in HUMPREYS, Macartan, Jeffrey D. Sachs e Joseph E. Stiglitz,
Escaping the Resource Curse, Columbia University Press: New York, 2007 A
HUNTER, W. e POWER, T. Recompensando Lula: Poder Executivo, Poltica Social
e as eleies brasileiras de 2006, In: Melo, C. e Saz, M. A Democracia
brasileira: balano e perspectivas para o sculo XXI. Belo Horizonte: Editora
UFMG, 2007.
JOHNSON, Chalmers. MITI and the Japanese Miracle, Stanford,CA: Stanford
University Press, 1982JOHNSTON, David, How to Evaluate the Fiscal Terms of
Oil Contracts, in in HUMPREYS, Macartan, Jeffrey D. Sachs e Joseph E. Stiglitz,
Escaping the Resource Curse, Columbia University Press: New York, 2007

209

KARL, Terry Lynn, Ensuring Fairness: the case for a transparent fiscal social
contract. In

HUMPREYS, Macartan, Jeffrey D. Sachs e Joseph E. Stiglitz,

Escaping the Resource Curse, Columbia University Press: New York, 2007
KARL, Terry Lynn. The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States. Berkeley:
University of California Press, 1997.
KINGDON, John. Agendas, Ideas, and Policy Change. New York: Harper Collins,
1995.
KAUFMAN, Robert e Barbara STALLINGS. Debt and Democracy in the 1980s: The
Latin American Experience. In STALLINGS, Barbara e Robert KAUFMANN. Debt
and Democracy in Latin America. Boulder, CO: Westview Press, 1989.
KUGELMAS,

Eduardo.

As

transformaes

recentes

do

sistema

financeiro

internacional. In SOLA, Lourdes e Maria Rita Loureiro. Democracia, mercado e

Estado: o B de BRICS. Editora FGV: Rio de Janeiro, 2011
LANE, P.R.; TORNELL, A. Power, growth, and the voracity effect. Journal of
Economic Growth, n. 1, p. 213- 241, 1996.
LANG, James. Conquest and Commerce: Spain and England in the Americas.
Academic Press: New York, 1975
LANZARA,

Arnaldo Provasi.

Estados de

Bem-Estar e

as

Dinmicas

do

Desenvolvimento Social. In Renato BOSCHI. Variedades de capitalismo, politica e

desenvolvimento na Amrica Latina. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2011
LAZZARINNI, Sergio G. Capitalismo de Laos: Os Donos do Brasil e suas
Conexes. Elsevier-Campos: So Paulo, 2011
LIMA, Paulo Csar Ribeiro. Pr-Sal: o novo marco legal e a capitalizao da
Petrobras. Rio de Janeiro: Synergia Editora, 2011.
LOUREIRO, Maria Rita. Mudanas na poltica de previdncia social na Argentina,
Brasil e Chile em contexto de democratizao e insero na economia global.
Trabalho apresentado no 36 Encontro Anual da ANPOCS. outubro de 2012.
LOUREIRO, Maria Rita. Instituies, Poltica e Ajuste Fiscal: o Brasil em Perspectiva
Comparada. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 16, n 47, 2001

210

LOUREIRO, Maria Rita; Fabio Pereira dos SANTOS e Alexandre de vila GOMIDE.
Democracia, arenas decisrias e poltica econmica no governo Lula. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, vol.26, n 76, junho de 2011
LUCAS, Luiz Paulo Vellozo. A derrota de um modelo de sucesso. In GIAMBIAGI,
Fbio e Luiz Paulo Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo: Reforma e Contrarreforma do
setor petrolfero. Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2013
MAHONEY, James. Combining Institutionalisms: Liberal Reform and Critical
Junctures in Central America, in KATZNELSON, Ira e WEINGAST, Barry, (eds.).
Preferences and Situations: Points of Intersection Between Historical and Rational
Choice Institutionalism. New York: Russell Sage Foundation, 2005.
MAHONEY, James. Knowledge Accumulation in Comparative Historical Research:
the case of Democracy and Authoritarianism. In IMAHOMEY, James e Dietrisch
RUESCHEMEYER. Comparative Historical Analysis in the Social Sciences.
Cambridge University Press: New York, 2003.
MAHONEY, James e THELEN, Kathleen. A Theory of Gradual Institutional Change.
In ______ (eds.). Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power.
New York: Cambridge University Press, 2010
MAHONEY, James e Celso M. VILLEGAS. Historical Enquiry and Comparative
Politics. In BOIX, Charles e Susan C. STOKES (eds.). The Oxford Handbook of
Comparative Politics. Oxford University Press: New York, 2007
MARQUES, Eduardo Cesar. Notas Crticas Literatura sobre Estado, Polticas
Estatais e Atores Polticos. Revista BIB, RJ, n.43, 1 semestre de 1997, pp.67-102
MEHLUM, Halvor; Karl MOENE e Ragnar TORVIK. Mineral Rents and Social
Development in Norway. In HUJO, Katja. Mineral Rents and the financing of social
policy. Palgrave Macmillan: New York, 2012
MEHLUM, Halvor; Karl MOENE e Ragnar TORVIK. Institutions and the resource
curse. Economic Journal, v. 116 (508), p. 1-20, 2006.
MELO, Marcus. Reformas constitucionais no Brasil: Instituies polticas e processo
decisrio. Editora Revan: Rio de Janeiro, 2002
MENEGUELLO, Rachel. Partidos e Governos no Brasil Contemporneo (19851997). So Paulo: Paz e Terra, 1998.

211

MIGUEL, Paulo Pereira. Globalizao na dcada de 2000 e perspectivas para o

mundo em desenvolvimento. In SOLA, Lourdes e Maria Rita Loureiro.
Democracia, mercado e Estado: o B de BRICS. Editora FGV: Rio de Janeiro,
2011
MOTTA, Joo Ricardo Santos Torres da. Avanos e retrocessos do Brasil no
governo FHC. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. 2003
NICOLAU, Jairo Marconi. "Multipartidismo, Maiorias Parlamentares e Democracia:
Notas sobre o Caso Brasileiro", in E. Diniz (org.), O Desafio da Democracia na
Amrica Latina. Rio de Janeiro: IUPERJ, 1996.
NOVELLI,

Jos

Marcos

Nayme.

questo

da

continuidade

da

poltica

macroeconmica entre o governo Cardoso e Lula (1995-2006). Revista de

Sociologia e Poltica, vol.18, n 36, junho de 2010
NUNES, E.; NOGUEIRA, A. M.; COSTA, C. C.; ANDRADE, H. V.; RIBEIRO, L. M.
Agncias reguladoras e Reforma do Estado no Brasil: inovao e continuidade no
sistema poltico-institucional. Rio de Janeiro: Editora Garamond, 2007.
OLIVEIRA, Gesner e Srgio GOLDBAUM. A capitalizao da Petrobras em
perspectiva. In GIAMBIAGI, Fbio e Luiz Paulo Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo:
Reforma e Contrarreforma do setor petrolfero brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier
Editora, 2013
OLIVEIRA, Gesner e Frederico TUROLLA. Poltica Econmica do segundo governo
FHC: mudana em condies adversas. Tempo Social, novembro de 2003
OLSON, Mancur. The Logic of Collective Action. Boston: Harvard University Press:
1965.
OSSOWSKI, Rolando, Maurcio VILLAFUERTE, Paulo A. MEDAS e Theo THOMAS.
Managing the oil boom: the role of fiscal institutions. FMI. Occasional Paper, no.
260. Washington: FMI, 2008.
OSTROM, Elinor. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional
Analysis and Development Framework. In SABATIER, Paul A. (ed.). Theories of
the Policy Process. Boulder: Westview Press, 2007
OSTROM, Vincent. The meaning of American Federalism: Constituting a selfgoverning society. San Francisco, Institute for Comtemporary Studies Press, 1991

212

PALERMO, Vicente. Como se governa o Brasil? O debate sobre Instituies

Polticas e a Gesto de Governo. Dados, vol, 43, n 3. Rio de Janeiro, 2000
PALERMO, Vicente. Os caminhos da reforma na Argentina e no Brasil. Lua Nova,
no. 45, 1998.
PEDROTI, Paula M.. Entre a estrutura institucional e a conjuntura poltica: o
programa nacional de produo e uso do Biocombustvel (PNPB) e a combinao
incluso social participao. Tese apresentada Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas como requisito para
obteno do ttulo de Doutor em Administrao Pblica e Governo. 2011
PETRLEO BRASILEIRO S.A. PETROBRAS. Petrobras 50 anos: a construo da
inteligncia brasileira. Rio de Janeiro, Petrobras: 2003.
PIERSON, Paul. Big, Slow-Moving, and Invisible: Macrosocial processes in the
study

of

Comparative

Politics.

In

MAHOMEY,

James

Dietrisch

RUESCHEMEYER. Comparative Historical Analysis in the Social Sciences.

Cambridge University Press: New York, 2003
PIERSON, Paul. Politics in Time. Princeton University Press: Princeton, NJ: 2004
PIRES, Adriano e Rafael SCHECHTMAN. Os resultados da reforma: uma estratgia
vencedora. In GIAMBIAGI, Fabio e Luiz Paulo Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo:
reforma e contrarreforma do setor petrolfero brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier,
2013
PIRES, Adriano, Fbio GIAMBIAGI, Luiz Paulo Vellozo LUCAS e Rafael
SCHECHTMAN. Concluses e Propostas para o Setor. In GIAMBIAGI, Fabio e
Luiz Paulo Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo: reforma e contrarreforma do setor
petrolfero brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013
P, Marcos Vinicius. O jogo regulatrio brasileiro: a estabilidade contratual para
alm da autonomia das agncias. Tese de doutoramento. Tese (Doutorado em
Administrao Pblica e Governo) Escola de Administrao de Empresas de
So Paulo da Fundao Getlio Vargas, So Paulo, 2009.
PORTELLA Filho, Petrnio. Ajustamento na Amrica Latina: Crticas ao Modelo de
Washington. Lua Nova no. 32, 1994.

213

PRZEWORSKI,

Adam.

1991.

Capitalismo

socialdemocracia.

So

Paulo:

Companhia das Letras.

RIESCO, Manuel. 2008, On "Mineral Rents and Social Development in Chile",
prepared for the UNRISD project on Social Policy in Mineral-Rich Countries
RODRIK, Dani. One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and
Economic Growth. Princeton: Princeton University Press, 2007
RUESCHEMEYER, Dietrisch. Can one or a few cases yield theoretical gains? In
MAHOMEY, James e Dietrisch RUESCHEMEYER. Comparative Historical
Analysis in the Social Sciences. Cambridge University Press: New York, 2003
SABATIER, Paul A. e Christopher M. WEIBLE. The Advocacy Coalition Framework:
Innovations and Clarifications. In SABATIER, Paul A. (ed.). Theories of the Policy
Process. Boulder: Westview Press, 2007
SACHS, Jeffrey D. How to Handle the Macroeconomics of Oil Wealth.

In

HUMPREYS, Macartan, Jeffrey D. Sachs e Joseph E. Stiglitz, Escaping the

Resource Curse, Columbia University Press: New York, 2007
SACHS, Jeffrey e A. M. WERNER Natural Resource Abundance and Economic
Growth. NBER Working Paper no. 5398. 1995.
SALLUM Jr., Braslio. La especificidade del gobierno Lula: Hegemonia Liberal,
desarrollismo y populismo. Nueva Sociedad, 217. 2008.
SALLUM Jr., Braslio. Crise, democratizao e liberalizao no Brasil. In: Braslio
Joo Sallum Junior. (Org.). Brasil e Argentina hoje: poltica e economia1. 1ed. v.
1, p. 47-77. Bauru: EDUSC, 2004.
SANTANA, Carlos Henrique Vieira. Conjuntura Crtica, Legados Institucionais e
Comunidades Epistmicas: Limites e Possibilidades de uma Agenda de
Desenvolvimento no Brasil. In Renato BOSCHI. Variedades de capitalismo,
politica e desenvolvimento na Amrica Latina. Belo Horizonte: Editora UFMG,
2011
SKOCPOL, Theda. States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of
France, Russia and China. Cambridge University Press: New York, 1979

214

SKOCPOL, Theda e Margareth SOMERS. The uses of Comparative History in

Macrosocial Inquiry. Comparative Studies in Society and History, vol. 22, no.2.
Abril, 1980.
SINGER, Andr. 2009. Razes sociais e ideolgicas do Lulismo, Novos Estudos
Cebrap, 85, Novembro de 2009.
SIQUEIRA, Ana. O que aconteceu com a Petrobras?

In GIAMBIAGI, Fabio e Luiz

Paulo Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo: reforma e contrarreforma do setor

petrolfero brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013
SOLA, Lourdes. Democracia, mercado e Estado: ressituando o Brasil. In SOLA,
Lourdes e Maria Rita LOUREIRO. Democracia, mercado e Estado: o B de Brics.
Rio de Janeiro: FGV Editora, 2011.
SOLA, Lourdes, Eduardo KUGELMAS e Lawrence WHITEHEAD (orgs.). Banco
Central, autoridade poltica e democratizao: um equilbrio delicado. Rio de
Janeiro: FGV, 2002.
SOUZA, Amaury de e Carlos PEREIRA. A flexibilizao do monoplio do petrleo no
contexto das reformas dos anos 1990. In GIAMBIAGI, Fabio e Luiz Paulo Vellozo
LUCAS (orgs.). Petrleo: reforma e contrarreforma do setor petrolfero brasileiro.
Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
SUNDFELD, Carlos Ari. Servios Pblicos e Regulao Estatal. In: SUNDFELD,
Carlos Ari (coord.). Direito Administrativo Econmico, 2007.
THELEN, Kathleen. Historical Institutionalism in Comparative Politics. Annual Review
of Political Science, 1999. 2: 369.404
THELEN, Kathleen. How Institutions Evolve: Insights from Comparative Historical
Analysis. In MAHONEY, James e RUESCHEMEYER, Dietrich (eds.). Comparative
Historical Analysis in the Social Sciences. New York: Cambridge University Press,
2003.
TILLY, Charles. Means and Ends of Comparison in Macrosociology. Comparative
Social Research, vol.16. 1997.
TRUE, James L., Bryan D. JONES e Frank R. BAUMGARTNER, PunctuatedEquilibrium Theory: Explaining Stability and Change in American Policymaking, in

215

Sabatier, Paul A. (ed.), 1999, Theories of the Policy Process, Boulder: Westview
Press
U.S. GEOLOGICAL SERVICE. An estimate of Undiscovered Conventional Oil and
Gas Resources of the World. Denver: World Convetional Resrouces Assessment
Team, 2012
UNRISD. 2010. Combating Poverty and Inequality: Structural Change, Social Policy
and Politics. Genebra
UNRISD. 2008. Conference News: Social Policy in Mineral-Rich Countries, Report of
the UNRISD Workshop, 24-25 April 2008, Geneva
WHITEHEAD, Lawrence. Stirrings of Mutual Recongnition. In ______ (ed.) Emerging
Market Democracies: East Asia and Latin America. Baltimore: John Hopkins
University Press, 2002.
WILLIAMSON, John. What Washington Means by Policy Reform. In John
WILLIAMSON (ed.). Latin American Adjustment: How Much Has Happened?
Peterson Institute for International Economics, Washington D.C.:1990
ZYLBERSZTAJN, David e Sonia AGEL. A reforma do setor de petrleo de 1997:
racionalidade, concepo e implementao. In GIAMBIAGI, Fbio e Luiz Paulo
Vellozo LUCAS (orgs.). Petrleo: Reforma e Contrarreforma do setor petrolfero.
Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2013