QUEBRANDO EL MOLDE:
UNA ALTERNATIVA
ECONMICA, POLTICA
E INSTITUCIONALISTA
DE LA TEORA NEOLIBERAL
DEL MERCADO Y DEL ESTADO ( )
Ha-Joon Chang ( )
(Facultad de Economa y Poltica
Universidad de Cambridge)
Trad. Mara Delia Bertuzzi
RESUMEN
Este trabajo critica el actual y dominante discurso
neoliberal sobre el rol del Estado y propone un enfoque alternativo que nos perm
itir superar las
deficiencias, especialmente el anlisis inadecuado del rol de las instituciones y
la poltica. Se discute que el problema central con el encuadre neoliberal reside
no en las conclusiones de las poltica excesivamente antiintervencionistas como
muchos de sus crticos lo consideran , sino en las
mismas formas en que concibe el modus operandi
del Mercado, el Estado, las Instituciones y sus interrelaciones. El trabajo disc
ute cmo podramos
construir un enfoque alternativo de la economa
poltica institucionalista .
PALABRAS CLAVE:
Estado, mercado, economa poltica, neoliberalismo,
institucionalismo.
Publicado en Cambridge Journal of Economics, vol. 26, n 5 (September, 2002).
Le agradezco a Peter Evans y a Bob Rowthorn por los aportes realizados durante e
l proceso de redaccin de
este trabajo. Tambin, los beneficiosos comentarios en los primeros borradores rea
lizados por Shailaja Fennell,
Jayati Ghosh, Jonathan di John, Grazia Ietto-Gillies, Joseph Lim, James Putzel,
Shara Razavi y Alfredo Saad Filho.
Tambin deseo dar las gracias a uno de los referees annimo por sus provechosas sugere
ncias.
( )
( )
9
10
ABSTRACT
The paper criticises the currently-dominant NeoLiberal discourse on the role of
the state and proposes an alternative approach that will allow us to
overcome its shortcomings, especially its inadequate analyses of the role of ins
titutions and politics. It argues that the central problem with the
Neo-Liberal framework lies not in its excessively
anti-interventionist policy conclusions, as some of
its critics believe, but in the very ways it envisages
the modus operandi of the market, the state,
institutions, and their inter-relationships. The paper then discusses how we may
construct the
alternative approach of institutionalist political
economy .
KEY WORDS:
State, market, political economy, neo-liberalism,
institutionalism.
JEL CLASSIFICATIONS:
H0, P1.
1 INTRODUCCIN
En este trabajo se analiza el discurso neoliberal que actualmente domina
el debate del rol del Estado y se sugiere un marco terico alternativo para
superar su limitacin. Despus de haber realizado un seguimiento de la evolucin de di
cho debate acerca del rol del Estado durante el perodo de la posguerra y que llev
ara a la dominacin actual del neoliberalismo (seccin 2),
cuestiono ciertas suposiciones fundamentales que estn subyacentes en el
discurso neoliberal acerca del rol del Estado y sealo los problemas tericos y
prcticos que se originan en estas suposiciones (seccin 3). Sostengo que, si
hemos de superar estos problemas, un cambio marginal en el marco neoliberal
no ser suficiente; necesitaremos desarrollar un marco totalmente diferente
al que propongo llamar economa poltica institucionalista . En la seccin 4
presento las lneas generales de este marco alternativo y muestro cmo su
adopcin mejorara nuestra comprensin del rol del Estado. Finalizo este trabajo con l
a seccin 5 donde brevemente presento algunas observaciones.
11
2
LA EVOLUCIN DEL DEBATE:
DESDE LOS AOS DE ORO DE LA ECONOMA HASTA EL NEO-LIBERALISMO
12
El fin de la Segunda Guerra Mundial fue testigo del rechazo a nivel mundial
de la doctrina del laissez faire la cual haba fallado espectacularmente durante
el periodo entre las dos guerras. Durante el siguiente cuarto de siglo aproximad
amente conocido comnmente como la Era de Oro del Capitalismo ,
una variedad de teoras econmicas intervensionistas, como por ejemplo la
economa del bienestar social, el keynesianismo y los comienzos de la economa del de
sarrollo , estableci la agenda para debatir acerca del rol del
Estado (Chang & Rowthorn, 1995a; tambin ver Deane, 1989). Estas teoras
intervencionistas, a las cuales llamo colectivamente Economa de la poca
de Oro (EEO) (Golden Age Economics, GAE), identificaron una gran cantidad
de fracasos del Mercado y argumentaron que era necesario el compromiso
de un Estado activo para as corregir dichos fracasos. A pesar de que los tipos
y las formas exactas de las polticas recomendadas por las distintas ramas
del EEO eran diferentes unas de otras, se acord ampliamente en que una
economa mixta de uno u otro tipo era necesaria y deseable.
Desde los aos 70, sin embargo, y siguiendo los cambios econmicos y
polticas que la poca de Oro haba originado tanto nacional como internacionalmente,
existieron marcados cambios en los trminos del debate acerca
del rol del Estado (en la grandeza y la decadencia de la poca de Oro, ver Marglin
& Schor (eds.), 1990). Los nuevos trminos de debate fueron establecidos
por economistas neoliberales como Milton Friedman, Friedrich von Hayek,
George Stigler, James Buchanan, Gordon Tullock, Anne Krueger, Ian Little y
Alan Peacock (para las revisiones crticas consultar Mueller, 1979; Cullis & Jones
, 1987; Chang, 1994 y Stretton & Orchard, 1994).
El neoliberalismo surgi de una alianza nefasta entre las economas
neoclsicas que proveyeron la mayor parte de las herramientas analticas y a
las que podramos denominar la Tradicin Libertaria Austriaca, que proporcionaron la
filosofa poltica y moral.1 El punto central en su argumento
con respecto a la intervencin del Estado es que no podemos asumir que el
Estado sea un guardin social imparcial y omnipotente como lo presupone el
EEO. En cambio, se indica que deberamos ver al Estado como una organizacin dirigid
a por polticos y burcratas egostas que no solamente estn
limitados en su capacidad para reunir informacin y ejecutar polticas sino
que tambin estn bajo la presin de los grupos de inters. Los economistas
neoliberales sostienen que tal naturaleza imperfecta del Estado resulta en
las fallas de gobierno presentes en la forma de captar los reglamentos, la
bsqueda de rentas, la corrupcin y dems. Argumentan que los costos de
estas fallas de gobierno son generalmente mayores que los costos de los
fracasos de Mercado y, por lo tanto, es generalmente mejor para el Estado no
tratar de corregir los fracasos de Mercado debido a que pueden hacer que los
resultados fuesen an peores.
Este ataque fue parcialmente injusto ya que la mayora de los que ejercan
EEO realmente no crea que los Estados de la vida real fueran los equivalentes
a la figura del Rey-Filsofo de Platn, sino que usaba tal Estado solamente
como un punto de referencia (Toye, 1991). Sin embargo, tambin es cierto
que la mayora de ellos no tena una teora clara del Estado y, por lo tanto,
eran vulnerables al ataque de que su visin del Estado era irreal y nave .2
Una vez que se desat este ataque, lo que se consideraba un consenso
terico bastante enrgico acerca del lmite adecuado entre el Mercado y el
Estado result ser dbil. Esto fue porque, contrariamente a lo que mucha
gente haba credo, los economistas del bienestar que provean la mayora de
las herramientas utilizadas en dibujar tales lmites en ese momento no tienen
realmente una posicin ineludible sobre el tema. Todo lo que los economistas
del bienestar dicen, de hecho, es que los Mercados pueden fracasar, pero el
que un Mercado mundial real en particular verdaderamente fracase depende
de los factores tecnolgicos, polticos e institucionales que definen ese Mercado en
particular (ver la seccin 3.2). En otras palabras, dependiendo de
varias suposiciones que uno hace acerca de la motivacin y la psicologa humana, la
tecnologa, las instituciones y las polticas, se puede inferir cualquier
conclusin que se quiera acerca del lmite apropiado entre el Mercado y el
Estado. Por cierto, la lgica de la falla del Mercado ha sido usada para justifica
r
cualquier cosa desde el Estado mnimo hasta la planificacin verdaderamente
socialista (Pagano, 1985). Por lo tanto, una vez que fue socavado el consenso
poltico que yaca detrs de varios modelos de economa mixta emergentes
durante la poca de Oro, se hizo casi imposible defenderlos utilizando las herrami
entas de los economistas del bienestar.
Sin embargo, la misma naturaleza del sin compromiso de los economistas
del bienestar con respecto al adecuado rol del Estado, irnicamente, significaba
que, a diferencia del keynesianismo, podra ser absorbida por el neoliberalismo
aunque con cierta dificultad (ver despus). Dado que la Tradicin Libertaria
Austriaca haba estado al margen de la respetabilidad intelectual hasta los
aos 70, los neoliberales no podan permitirse no tener el respeto cientfico
que tienen las economas neoclsicas. A cambio, la Tradicin Libertaria Austriaca tena
la atraccin popular que las economas neoclsicas nunca podran
soar con tener (quin alguna vez morira en nombre del Pareto-Optimality
o del General Equilibrium?). No obstante, aceptar las herramientas analticas
13
14
de las economas neoclsicas significaba que los neoliberales debieron en
cierta manera dominar la lgica del fracaso del Mercado que en ese momento
se haba transformado en un elemento central en las economas neoclsicas,
situacin que no sucedi hasta antes de la guerra. Por lo tanto, se tuvo que
hallar las formas para asegurar que cualquier respaldo de intervencin del
Estado tendra que ser mantenido dentro de un lmite que fuera aceptable
para la agenda poltica neoliberal.
Una de las formas es argumentar que los fracasos del Mercado, mientras
son lgicamente posibles en cualquier lugar, en realidad solamente existen en
algunas reas limitadas tales como en defensa, en la ley y el orden, y en la
provisin de una infraestructura fsica en gran escala y, por lo tanto, es
necesario un Estado mnimo . La segunda forma es limitar el derrocamiento
de la lgica del fracaso del Mercado en acciones de principio separando el
discurso acadmico en serio del discurso poltico popular. Entonces, por
ejemplo, los economistas neoclsicos en las universidades podran estar
haciendo investigaciones que justifiquen la rigurosa poltica antimonopolio, pero
los hacedores de polticas podran justificar sus polticas negligentes antimonopolio
en trminos de alguna otra lgica que no tiene cabida en las economas neoclsicas es dec
ir, citando la necesidad de no desalentar a los
emprendimientos .3 La tercera forma de domesticar la lgica del fracaso del
Mercado es aceptarla totalmente y construir modelos que puedan tener fuertes
conclusiones polticas intervencionistas, para luego quitarle importancia a la
relevancia de tales modelos basndose en que a los estados de la vida real
posiblemente no se les puede confiar tales polticas, las cuales son tcnicamente di
fciles (debido a las demandas de informacin) y polticamente peligrosas
(debido al abuso burocrtico y/o a la captura de los grupos de inters).4
Estos ejemplos muestran que, a pesar de su pretensin de coherencia
intelectual y mensajes claros, el discurso neoliberal acerca del rol del Estado
contiene algunas serias tensiones internas y, por lo tanto, se lo puede sostener
solamente a travs de alguna contorcin intelectual y compromiso poltico.
Pero, quizs, se es el problema menos importante. Como lo demostrar en
la prxima seccin, los problemas ms serios del discurso neoliberal acerca
del rol del Estado tienen que ver, primero, con la forma misma en que se logra
el concepto del Mercado, del Estado y de las instituciones y, en segundo lugar
con la forma en que se teorizan sus interrelaciones.
3 LOS LMITES DEL ANLISIS NEOLIBERAL ACERCA DEL ROL DEL ESTADO
En esta seccin discutir las limitaciones del anlisis neoliberal acerca del
rol del Estado cuestionando cuatro aspectos de la doctrina neoliberal considerad
os tan bsicos que raramente se los discute. Por medio de la discusin
demuestro por qu el superar estas limitaciones no se puede hacer con un
remiendo marginal del marco neoliberal, sino que requiere un enfoque que
seriamente considere el rol de las instituciones y las polticas; es decir, llamar
a lo que propongo economa poltica institucional .
3.1. DEFINICIN DEL MERCADO LIBRE (Y LA INTERVENCIN DEL ESTADO)
El discurso neoliberal acerca del rol del Estado, y por cierto el discurso de
la economa del bienestar al que le quita preponderancia, tiene que ver con
que si la intervencin del Estado puede mejorar las funciones del Mercado
libre. Es ms, muchos de aquellos que no estn de acuerdo con las conclusiones que s
e puedan extraer de este discurso parecen considerar el modo
de discurso en s mismo como sin problemas. Se puede observar el entusiasmo
que la mayora de las conclusiones intervencionistas de la nueva teora del
crecimiento o de la estratgica teora del comercio ha generado entre algunos
crticos del neoliberalismo, crticos que creen que las limitaciones del neoliberali
smo se pueden superar me-diante la construccin de ms modelos que
justifiquen la intervencin del Estado
Sin embargo, sostengo que el modo del discurso neoliberal en s es problemtico con
respecto a la definicin del Mercado libre y, por lo tanto, en la
definicin de lo que se considera como intervencin del Estado, es un ejercicio
altamente complicado. Como lo observaremos claramente ms adelante, la
propia accin del Estado puede ser y ha sido considerada como intervencin
en una sociedad pero no en otra (la cual podra ser la misma sociedad en
tiempos diferentes). Por qu es as? Permtanme responderles esta pregunta con algunos
ejemplos.
Primero, tomemos el caso del trabajo de menores. En este momento pocas
personas en los pases avanzados consideraran la prohibicin del trabajo de
menores como una intervencin del Estado que restringe artificialmente la
entrada al Mercado del trabajo, mientras que muchos capitalistas del Tercer
Mundo (y por cierto los capitalistas en los ahora pases avanzados del primer
mundo lo hicieron hasta comienzos del siglo XX) lo consideran de ese modo.
Esto se debe a que en los pases avanzados el derecho de los nios de no
trabajar es ms o menos universalmente considerado como tener antecedentes sobre e
l derecho de los productores a emplear a quienes ellos consideren ms til.5 Como re
sultado, en estos pases, la prohibicin del trabajo
15
16
de los menores ya no es ms un tema legtimo de debate poltico. En contraste, en los
pases en desarrollo (de hoy y de ayer) tal derecho de los nios no
est totalmente aceptado y, por lo tanto, la prohibicin del Estado del trabajo
de menores se considera como una intervencin cuyo impacto en la eficacia
econmica es an un tema legtimo de debate de poltica. El mismo argumento se puede apl
icar al caso de la esclavitud. En las sociedades donde el derecho a la autopropi
edad no est universalmente aceptado (digamos el siglo
XIX en Estados Unidos de Norteamrica), un intento del Estado de prohibir la
esclavitud se puede cuestionar como una intervencin de eficacia reducida,
pero una vez que tal derecho se acepta como uno de los derechos fundamentales de
todos los miembros de la sociedad, la prohibicin no sera considerada como tal.
Otro ejemplo son muchas de las regulaciones del medio ambiente que se
critican ampliamente como una intrusin sin garantas sobre los negocios y la
libertad personal (por ej., las normas de la contaminacin de las fbricas, las
emisiones de los autos) y que fueran introducidas no hace mucho tiempo por
primera vez en los pases avanzados. Sin embargo, en estos pases tales
reglamentaciones raramente se consideran como intervenciones , ya que
los ciudadanos ahora consideran el derecho al medio ambiente limpio como
al de tener la prioridad sobre el derecho a elegir tecnologas involucradas en
la produccin y el consumo (por ejemplo, tecnologa de produccin, tipos de
automviles). Por lo tanto, hay muy poca gente que en estos pases dira que
el Mercado del automotor del pas no es un Mercado libre simplemente debido a estas
regulaciones. En contraste, algunos pases en desarrollo exportadores, despus de qu
e no aceptan la jerarqua de derechos subyacente como legtima, podran considerarlas
como barreras del Mercado invisibles
que distorsionan el funcionamiento del Mercado libre .
Queda otro ejemplo: muchos economistas neoliberales que critican los
salarios mnimos y los estndares excesivamente altos de trabajo en los pases avanzad
os como intervenciones injustificadas del Estado que colocan
barreras de entrada artificiales dentro del Mercado de trabajo, no consideran
las serias restricciones en la inmigracin que existen en estos pases como
una intervencin del Estado (y por cierto, muchos de ellos apoyarn los estrictos co
ntroles de inmigracin). Sin embargo, los controles de inmigracin establecen una ba
rrera de entrada artificial dentro del Mercado de trabajo,
tanto como lo hacen las otras intervenciones en el Mercado del trabajo que
ellos critican. Esta actitud contradictoria solamente es posible debido a que
estos economistas al menos implcitamente aceptan el derecho de los ciudadanos exist
entes de un pas para dictarles los trminos de participacin de
20
discutiran que los fracasos del Mercado no ocurren a menudo y que, dada la
posibilidad del fracaso del gobierno, generalmente es mejor vivir con los
Mercados que fracasan que inten-tar la intervencin del Estado (ver seccin
2). Sin embargo, mientras que ellos reconozcan la existencia del fracaso del
Mercado la nica alternativa que considerarn seriamente (y en ltima
instancia rechazarn) es la intervencin del Estado, debido a que ninguna
institucin u organizacin intermedia tiene un lugar en su esquema.
Por contraste, para los economistas institucionalistas que consideran al
Mercado solamente como una de las tantas instituciones que hacen al sistema
econmico capitalista, los fracasos del Mercado podran no importarles mucho,
debido a que saben que hay muchas instituciones, adems de los Mercados
y la intervencin del Estado, a travs de las cuales podemos y hemos organizado nues
tras actividades econmicas. En otras palabras, cuando la mayora
de las interacciones econmicas en la economa capitalista moderna est
realmente conducidas dentro de las organizaciones y no entre ellas a travs
del Mercado (Simon, 1991), el hecho de que algunos (e inclusive muchos)
Mercados estn fracasando de acuerdo con uno (es decir, neoclsico) de
los muchos criterios posibles, no presentara una gran diferencia en el rendimient
o de la economa como un todo.
Por ejemplo, en muchas industrias modernas donde hay altas incidencias
de monopolio y oligopolio, los Mercados fracasan todo el tiempo de acuerdo
con el criterio neoclsico, pero estas industrias a menudo tienen un gran
xito en trminos de sentido comn, ya que ellos generan un alto crecimiento
de la productividad y como consecuencia un estndar alto de vida. Tal consecuencia
se debe a los xitos de las organizaciones de negocios modernas
que permiten la coordinacin de una divisin del trabajo ms compleja; por lo
tanto, donde los economistas neoclsicos ven un fracaso del Mercado , los
economistas institucionalistas pueden ver un xito organizativo (Lazonick,
1991). Y si ste es por cierto el caso, la intervencin del Estado en estos Mercados
, especialmente en los de la variedad antimonopolio neoclsica, podra
no ser tan necesaria y bajo ciertas circunstancias podra ser perjudicial.
Lo que quiero resaltar en este punto no es que los fracasos de Mercado no
existen o que no nos intere-san en absoluto; por el contrario, el mundo real
est repleto de fracasos de Mercado que realmente nos interesan. Lo cierto
es que el Mercado es slo una de las tantas instituciones que conforman lo
que mucha gente llama economa del Mercado , o lo que creo que es mejor
llamar capitalismo . El sistema capitalista est formado por una serie de institucion
es incluidos los Mercados como instituciones de intercambio, las
empresas como instituciones de produccin y el Estado como el creador y
22
ley y orden (para consultar crticas ms detalladas del argumento contractual
ver Chang, 1994, cap. 1).
Llegando a este punto, se debe enfatizar que el hecho de que algunos
atribuyan primaca institucional al Mercado no significa necesariamente que
respalden un criterio del Estado mnimo. Existen varios economistas que
comienzan sus anlisis (al menos implcitamente) del supuesto de la supremaca del Mer
cado, pero voluntariamente apoyan un rango relativamente
amplio de la intervencin del Estado, y uno de otras soluciones institucionales
(por ej., Arrow, 1974; Schotter, 1985). Sin embargo, estos economistas veran
aun la intervencin del Estado y de los otros que no son Mercados ni instituciones
estatales (por ej., las firmas) como sustitutas realizadas por el hombre
para la institucin natural llamada el Mercado .
La simple verdad es que al comienzo no existan Mercados. Los historiadores
de las economas nos han demostrado repetidamente que, excepto en el mismsimo nivel
local (en proveer las necesidades bsicas) o en el mismo nivel
internacional (el comercio de lujo), el Mercado no fue una parte importante, y
ni que hablar de ser dominante, de la vida econmica del hombre hasta la
llegada del capitalismo. De hecho, a pesar de que Joseph Stiglitz, uno de los
economistas neoclsicos ms brillantes de nuestra generacin, una vez demostr que los
rcados se desarrollan naturalmente (Stiglitz, 1992:75),12
la emergencia de los Mercados fue casi siempre ideada deliberadamente por
el Estado, en especial en las primeras etapas del desarrollo capitalista (Polany
i,
1957, es el estudio clsico que hace referencia a este punto, ver tambin
Block, 1999).
An en el Reino Unido, donde la economa del Mercado supuestamente ha
surgido espontneamente , la intervencin del Estado jug un rol crtico en
la emergencia de los Mercados individuales y del sistema. Dicho con palabras
de Polanyi: ... el camino para el Mercado libre se abri y se mantuvo abierto
por un incremento enorme del intervencionismo centralmente controlado y
organizado (se agreg el texto en itlica).
Compatibilizar la libertad simple y natural de Adam Smith con las necesidades de
una sociedad humana fue un tema bastante complicado. Presenciaron la complejidad
de las disposiciones en las innumerables leyes con
anexos, la cantidad de control burocrtico involucrado en la administracin
de las Leyes del Nuevo Pobre que por primera vez desde el reinado de la reina
Isabel fueran efectivamente supervisadas por una autoridad central, o el
incremento en la administracin gubernamental implicada en la tarea de gran
mrito de la reforma municipal
(Polanyi, 1957:140).13
Tambin en el caso de los Estados Unidos de Norteamrica, la intervencin
Me
24
ejemplo, la severa crisis econmica que muchos pases que fueran comunistas
y optaron por una reforma big-bang han experimentado durante la mayor
parte de los ltimos aos, ejemplo sorprendente que muestra cmo el establishment de u
na economa de Mercado que funcione bien es imposible
que se d sin un Estado que tambin funcione bien (ver Chang & Nolan (eds.),
1995, y Stiglitz, 1999). De hecho, si los Mercados evolucionaran tan naturalmente
como los economistas neoliberales creen, estos pases no estaran
en tan serios problemas. De la misma forma, las crisis de desarrollo que muchos
pases en desarrollo han atravesado durante las dos ltimas dcadas
tambin muestran lo peligroso que es asumir la primaca del Mercado y creer
que se desarrollar naturalmente siempre y cuando el Estado no interfiera
con su evolucin.
Por lo tanto, los temas que se formulan con el supuesto de la primaca del
Mercado en la teora neoliberal no son simplemente sutilezas tericas ni
tampoco son una bsqueda de la verdad histrica. Este supuesto afecta
profundamente la forma misma en que comprendemos la naturaleza y el
desarrollo del Mercado, as como sus interrelaciones con el Estado y otras
instituciones. A menos que abandonemos este supuesto y desarrollemos una
teora que trate el Mercado, el Estado y otras instituciones en un pie de igualdad
, nuestra comprensin del rol del Estado continuar siendo severamente
incompleta y tendenciosa.
3.4. MERCADO, ESTADO Y POLTICA
Como ya lo mencionramos, el mundo de la poltica neoliberal est poblado
de burcratas y polticos egostas con capacidades limitadas y que operan
bajo la influencia de los grupos de inters. En esta actitud, la poltica abre las
puertas para que los intereses seccionales distorsionen la racionalidad del
sistema de Mercado. La solucin neoliberal a este problema es que debemos
despolitizar la economa. Es decir, de acuerdo con su posicin, se debe lograrlo restr
ingiendo el alcance del Estado (a travs de la desregularizacin y la
privatizacin) y reduciendo el espacio para la discrecin poltica en algunas
reas donde se le permite operar, por ejemplo, fortaleciendo las reglas de la
conducta burocrtica o estableciendo agencias de gobierno polticamente
independientes limitadas por regulaciones estrictas (por ejemplo, banco central i
ndependiente, agencias de regulaciones independientes).
Hay muchos estudios que presentan el tema con el criterio neoliberal sobre
las motivaciones humanas que subyacen en este anlisis de la economa
poltica (Cullis & Jones, 1987; Chang, 1994; Stretton & Orchard, 1994). Los
mismos sostienen que, contrariamente al supuesto neoliberal, el egosmo no
26
midor, son recordatorias de las luchas polticas que rodean al establishment;
el sustento y la modificacin de las estructuras de derechos y obligaciones
que sirven de base a los Mercados no terminarn nunca.
Es ms, aun cuando aceptamos la estructura ya existente de las obligaciones y dere
chos como que no se pueden objetar, en la realidad no existe
prcticamente un precio que no est sujeto a influencias polticas , incluidos
aquellos que no se perciben como tales aun por muchos de los neoliberales.
Para comenzar, dos precios crticos que afectan a casi todos los sectores,
como son los salarios y tasas de inters, estn en un alto grado determinados
por la poltica. Los salarios son polticamente modificados, no simplemente
por la legislacin del salario mnimo sino tambin por las diferentes regulaciones que
tienen que ver con las actividades de los gremios, estndares de
trabajo, los derechos de asistencia social y, lo ms importante, el control de
las inmigraciones. Las tasas de inters tambin son precios altamente polticos, aun c
uando estn establecidas por un banco central polticamente independiente (para ver ot
ras discusiones, ver Grabel, 2000). El reciente debate
en Europa respecto de las relaciones entre la soberana poltica y la autonoma
en la poltica monetaria que fuera promocionada por la Unin Monetaria Europea, lo m
uestra muy claramente. Cuando le sumamos las numerosas regulaciones en los Merca
dos de producto relacionados con la seguridad, la contaminacin, el contenido de i
mportados entre otros, virtualmente no existe un
precio que est libre de la poltica.16
En otras palabras, la racionalidad del Mercado que los neoliberales quieren rescat
ar de las influencias corruptas de la poltica slo puede ser significativamente defin
ida con referencia a la estructura institucional que existe,
la cual en s misma es un producto de la poltica (para ms detalles sobre este punto
ver Vira, 1997). Y, si ste es el caso, lo que los neoliberales estn realmente haci
endo cuando hablan de despolitizacin del Mercado es asumir que
el lmite particular entre el Mercado y el Estado que ellos desean extraer es el
correcto y que cualquier intento de impugnar dicho lmite es uno polticamente
intencionado . Sin embargo, como lo discutiramos en la seccin 3.1, no existe
una forma correcta de dibujar tales lmites. Si parece ser un lmite slido entre las do
s en ciertas circunstancias ser solamente porque aquellos que estn
interesados no se dan cuenta de que la estructura de derechos y obligaciones
que apuntala ese lmite es potencialmente impugnable. Entonces, si algunas
personas sienten que los bancos centrales deberan ser polticamente independientes
ser solamente debido a que impugnan el derecho de las personas
para influenciar la poltica monetaria a travs de los representantes elegidos,
y no debido a que no existe una razn racional para que la poltica monetaria
30
determinan quin puede participar en el Mercado de Acciones.
Segundo, existen instituciones que determinan los objetos legtimos del
intercambio del Mercado (y por repercusin, la posesin). En la mayora de
los pases existen leyes que hacen que sean ilegales las transacciones de
elementos como las drogas adictivas, publicaciones indecentes , rganos
humanos o armas de fuego (aunque algunas sociedades tienen diferentes
actitudes en lo que respecta a drogas adictivas o publicaciones indecentes).
Las leyes sobre la esclavitud, el trabajo de menores y la inmigracin estipulan
respectivamente, que los seres humanos, el servicio del trabajo de los menores y
el servicio de los inmigrantes ilegales no pueden ser objetos legtimos
de intercambio.
Tercero, aun cuando los participantes legtimos en y los objetos legtimos
de intercambio han sido estipulados, necesitamos instituciones que definan
exactamente cules son los derechos y obligaciones de cada agente y en qu
reas. Entonces, por ejemplo, las leyes de zonas, las regulaciones del medio
ambiente (por ej., que tengan que ver con la contaminacin o el ruido) las
regulaciones contra incendios y otras tantas, definen cmo se puedan aplicar
los derechos de la propiedad de las tierras (por ej., qu tipo de edificios se
puede construir y dnde). Para citar otro ejemplo, las leyes que tienen que ver
con la salud, la seguridad y con las resoluciones injustas en los lugares de
trabajo definirn los derechos y las obligaciones de los trabajadores y los
empleadores.
En cuarto lugar, existen numerosas instituciones que regulan su propio
proceso de intercambio. Por ejemplo, hay leyes que tienen que ver con el
fraude, violacin de contrato, defalco, quiebra y otras rupturas en el proceso
de intercambio que estn apoyadas por la polica, el sistema judicial y otras
instituciones legales. Las leyes de los consumidores y las leyes de responsabili
dad, por ejemplo, estipularn cundo y cmo los insatisfechos compradores de productos
con fallas podran anular el acto de compra y/o reclamar la compensacin por parte
de los vendedores. Las convenciones
sociales (aquellas que tienen que ver con imparcialidad y probidad, por ejemplo)
o los cdigos de conductas emitidos por las asociaciones de comercio
(por ejemplo, las asociaciones de banqueros) podran tambin influenciar en
la forma en que los agentes econmicos se comportan en las transacciones
econmicas.
Resumiendo la discusin en esta seccin, comprender el Mercado requiere
consideraciones con un alcance ms amplio de las instituciones que aquellas
que los neoliberales discuten. Adems de los derechos de la propiedad y la
infraestructura legal que ayuda a sus ejercicios y modificaciones, sobre los
32
rando en una esfera de la vida explcitamente pblica terminan internalizando muchos va
lores pblicamente orientados .
Adems de aceptar la variedad y la complejidad de las motivaciones
humanas, necesitamos reconocer que los seres humanos estn fundamentalmente formad
os por las instituciones. En las teoras neoliberales (incluidos
los modelos de NEI), las motivaciones individuales (que generalmente ellos
llaman preferencias ) se tratan como la informacin fundamental. En estas
teoras, las instituciones podran dar forma a los comportamientos individuales
castigando o premiando los tipos de comportamiento peculiares, pero no
pueden cambiar la motivacin en s misma (Ellerman, 1999; Hodgson, 2000).
En contraste, EPI no ve estas motivaciones como dadas, sino como fundamentalment
e formadas por las instituciones que rodean a los individuos. Ello se
debe a que las instituciones encierran ciertos valores (cosmovisin, cdigos
morales, normas sociales o de cualquier manera que uno pudiera elegir llamarlos)
; operando bajo estas instituciones, los individuos inevitablemente internalizan
algunos de ellos y, por lo tanto, logran cambiarse a s mismos. Esto
es lo que en otra parte propuse llamar el rol constitutivo de las instituciones
(Chang & Evans, 2000) o lo que Hodgson (2000) llama la causacin reconstitutiva des
cendente desde las instituciones a los individuos , contraste central
de un enfoque realmente institucionalista , diferente del institucionalismo
neoliberal o de la NEI.
Por supuesto, el nfasis de EPI sobre la naturaleza constitutita de las institucio
nes no debera ser interpretada como que las motivaciones de las personas son ms o
menos determinadas por la estructura institucional. Si se
supone que EPI no debe recaer en un determinismo estructural desautorizado,
nece-sitamos aceptar que los individuos tambin influirn en la forma en que
las instituciones son formadas y dirigidas, como tpicamente se lo hace en los
modelos NEI. Sin embargo, EPI difiere de NEI en que postula una causacin
bidireccional entre la motivacin individual y las instituciones sociales, en vez
de una causacin unidireccional, desde los individuos hacia las instituciones,
a pesar de que EPI estara de acuerdo con que, en el anlisis final, un anlisis
realmente institucionalista debera considerar al menos temporalmente las
instituciones como anteriores a los individuos (Hodgson, 2000).
Entonces, permtanme ilustrarles con algunos ejemplos cmo un anlisis
institucionalista de la relacin entre la motivacin, el comportamiento y las
instituciones podra mejorar nuestro pensamiento del rol del Estado.
En las sociedades, por ejemplo, donde los estndares altos de comportamiento en la
vida pblica han sido establecidos hace mucho, los oficiales
de gobierno pueden actuar con ms probidad respecto de sus homlogos en
otras sociedades sin tales normas, aunque estn sujetos a las mismas instituciones
que involucran las sanciones diseadas en forma individualista y
las recompensas de las especies que los neoliberales recomiendan (por
ejemplo, un control ms profundo, salarios relativamente ms altos, castigos
ms severos). EPI reconoce la utilidad de estas instituciones que directamente eli
gen como blancos a los comportamientos, pero que discutiran que los
estndares de comportamiento tambin se pueden mejorar, y en algunos
casos mejorar ms efectivamente, cambiando las motivaciones de los personajes pblic
os. Esto, a su vez, puede ocurrir a travs de la exhortacin ideolgica directa (por e
j., recalcando la tica del servicio pblico en el entrenamiento burocrtico), pero ms
indirectamente (dado el rol constitutivo de
las instituciones) mediante el cambio de las instituciones que los rodean (por
ej., diseando sistemas de incentivo que premian el trabajo en equipo dentro
de la burocracia con el fin de mejorar el esprit d corps).
Por cierto, profundizar y sostendr que algunas recomendaciones neoliberales que se
proponen mejorar los estndares de comportamiento de las
personalidades pblicas podran ser totalmente contra productivas, si socavaran las
motivaciones desinteresadas que haban previamente motivado
los personajes pblicos en cuestin es decir, si ellos causaran lo que Ellermann (199
9) llama la atrofia de la motivacin intrnseca . Por lo tanto, un
incremento en el control de las figuras pblicas podra hacerlos comportar de
una forma ms moral en reas donde el control es ms fcil (por ejemplo,
documentar rpidamente las expensas por los gastos de viaje). Sin embargo,
los podra motivar en menos a comportarse de una forma moral y tomar
iniciativas en reas donde el control es difcil (por ejemplo, tomando iniciativas
intelectuales sin compensaciones materiales). Esto les har sentir que ya no
son confiables como agentes morales y que, por lo tanto, no estarn bajo
ninguna condicin moral para comportarse ticamente, a menos que estn
forzados a hacerlo.
Permtanme resumir el argumento en esta seccin. Con el fin de superar
las limitaciones del anlisis neoliberal acerca del Estado necesitamos
abandonar su supuesto ms crucial y discutible es decir, el supuesto de que
los individuos tienen motivaciones preformadas (o preferencias en el lenguaje neol
iberal) que son egostas y adoptar un punto de vista ms complejo
de la interrelacin entre la motivacin, el comportamiento y las instituciones
del que existe en el discurso neoliberal.
EPI propone que debemos aceptar desde el comienzo el hecho de que las
motivaciones humanas son variadas e interactan entre ellas en formas complejas. E
s ms, alega que las motivaciones humanas estn fundamentalmente
33
formadas por las instituciones que rodean a los individuos. As visto, deberamos re
conocer que no son necesarias las motivaciones egostas para dominar
nuestro comportamiento en la esfera pblica del Estado donde los valores no
egostas son institucionalmente enfatizados y, por lo tanto, los actores internali
zan muchos de dichos valores. Lo que es ms, se debe enfatizar que
an en las esferas privadas la importancia de la motivacin egosta es mucho
menos que lo que los neoliberales creen. EPI sostiene que los comportamientos se
pueden modificar no solamente a travs del cambio de las
instituciones que definen los incentivos para los individuos, sino tambin
mediante los cambios ideolgicos e institucionales que influencian las
motivaciones individuales en s mismas.
4.3. ANLISIS DE LA POLTICA
34
El neoliberalismo ha realizado una contribucin muy importante al debate
del rol del Estado trayendo nuevamente la poltica dentro del anlisis de la
accin del Estado; teniendo en cuenta que al definir una economa poltica
institucionalista simpatizo naturalmente con el intento neoliberal de enfatizar
el rol de la poltica. Sin embargo, los neoliberales reclaman que la poltica
inevitablemente genera acciones de Estado que van en contra de la racionalidad del
Mercado. De esta manera, ellos estn haciendo dos reclamos
sumamente problemticos.
En primera instancia, todos reclaman que los Mercados deberan ser y
pueden estar libres de poltica. Sin embargo, como ya lo indicara, es un mito
el que los Mercados puedan estar libres de poltica. Acepto que este mito
pueda ser til e inclusive necesario para contener los potenciales efectos perjudi
ciales con un alto grado de lucha de la estructura derechos-obligaciones
subyacente en los Mercados existentes. Sin embargo, la utilidad de este mito
no cambia el hecho de que es an un mito. EPI indica que los Mercados son
constructos fundamentalmente polticos y que, por lo tanto, no es posible, o
inclusive deseable, tratar de liberar totalmente de la poltica a los Mercados
tal como lo desean los neoliberales (ver seccin 3.4).
En segundo lugar, representando los lmites particulares del Mercado que
ellos estn defendiendo como racional (dentro de los cuales sostienen que
las influencias polticas no se deberan permitir), los neoliberales reclaman
una objetividad que ninguna teora puede reclamar. Sin embargo, una vez
que aceptamos la naturaleza poltica del Mercado, podemos ver que no existe
una forma objetiva de decidir el lmite correcto entre el Mercado y el Estado,
de forma tal que la perspectiva poltica de uno influir profundamente si uno
ve un lmite en particular como un lmite legtimo (o racional en la lengua de
36
consecuencia, por ejemplo, en las sociedades donde el trabajo del menor no
es ya ms un tema legtimo de poltica, ni siquiera la gente que potencialmente
se pudiera beneficiar de tal prctica comenzara a hacer lobby para su reintroduccin, n
o solamente porque teme alguna sancin formal o informal sino,
lo que es ms importante, porque ellos ni siquiera piensan que el tema sea
un tem legtimo en la agenda como para que se tome alguna accin poltica
por parte de cualquier grupo (ver Goodin, 1986, para una discusin ms profunda del
tema formacin de la agenda pblica ).
En tercer lugar, las instituciones influyen en cmo los individuos perciben
la legitimidad de un tipo en particular de las acciones polticas. Entonces, por
ejemplo, los buscadores de renta posiblemente estn menos difundidos en
las sociedades donde, aunque sea legal, el lobby abierto se considere de
mal gusto que en aquellas sociedades donde no lo es, aun cuando ambas
sociedades tengan los mismos objetivos para la bsqueda de rentas.
Resumiendo el debate en esta seccin, el reclamo neoliberal de que la poltica inevi
tablemente corrompe el Mercado es un serio problema, no solamente
porque los Mercados en s mismos son constructos polticos, sino tambin
porque la nocin del Mercado incorruptible que los neoliberales sostienen
se basa en un conjunto particular de creencias polticas que no pueden reclamar su
perioridad sobre otros conjuntos de creencias polticas. Es ms, los
neoliberales fracasan en ver la poltica como un proceso institucionalmente
estructurado en su ms profundo sentido. Reconocen a las instituciones como
acciones polticas que restringen, pero fracasan cuando ven que las instituciones
tambin afectan las motivaciones y percepciones de la gente.
EPI indica que la poltica es un proceso institucionalmente estructurado,
no solamente porque las instituciones dan forma a las acciones polticas de
las personas teniendo en cuenta sus motivaciones y percepciones, sino tambin porq
ue influyen en la percepcin que las personas tienen de sus propios
intereses, de los lmites legtimos de la poltica y de los estndares apropiados
de los comportamientos en la poltica. A menos que quebremos el molde neoliberal y
veamos a las instituciones como que restringen el comportamiento
de las personas y que son constitutivas de sus motivaciones y percepciones,
nuestra comprensin de la poltica ser parcial e incompleta.
5 CONCLUSIN
En este trabajo, y despus de sealar las contradicciones internas del parecer neoli
beral acerca del rol del Estado que se origina de las tensiones entre
osicional ,
y sostiene que la lgica de su anlisis sera la
misma an si el supuesto inicial fuera que al comienzo haba una planificacin central (
pp 201). Sin embargo, l nunca explica por qu y cmo
un supuesto hace que una exposicin sea ms
conveniente que la otra.
12
Sin embargo, ms recientemente Stiglitz se ha
alejado de este concepto y adopt una posicin
ms (si no totalmente) institucionallista. Ver, por
ejemplo, Stiglitz (1999).
13
Y luego contina: Los administradores tienen
que estar constantemente en guardia para asegurar el libre funcionamiento del si
stema. Entonces, an aquellos que deseaban ms ardientemente liberar al Estado de to
das las obligaciones innecesarias y cuya filosofa total demandaba la restriccin de
las actividades del Estado,
no podan sino confiar al mismsimo Estado con
los nuevos poderes, rganos e instrumentos necesarios para el establecimiento del
laissez faire
[itlicas en el original] (p. 140).
14
Durante este perodo, pocos pases tenan autonoma arancelaria ya sea por la reglamenta
cin
colonial o los tratados desiguales por ejemplo,
Japn tuvo autonoma arancelaria solamente en
1899 cuando todos los tratados desiguales que
haba firmado luego de su apertura en 1853 expiraron . De los pases con autonoma aranc
elaria, EE. UU. tuvo por lejos las tarifas ms altas. El
trmino medio del porcentaje de las tarifas desde 1820 nunca fue menor de 25%, y g
eneralmente alrededor del 40%, cuando en otros pases donde los datos estn disponib
les, tal como Austria,
Blgica, Francia, Italia y Suecia, raramente fue
39
Chang, H-J. (1994a): The Political Economy of Industrial Policy, London and Basi
ngstoke,
Macmillan.
Chang, H-J. (1994b): State, Institutions, and Structural Change in Structural Chan
ge and
Economic Dynamics, vol. 5, n 2.
Chang, H-J. (1995): Explaining Flexible Rigidities in East Asia in T. Killick (ed.):
The Flexible
Economy, London, Routledge.
Chang, H-J. (1997): Markets, Madness and Many Middle Ways: Some Reflections on th
e Institutional Diversity of Capitalism in P. Arestis, G. Palma & M. Sawyer (eds.
): Essays in Hour of
Geoff Harcourt, Volume 2: Markets, Unemployment, and Economic Policy, London, Ro
utledge.
Chang, H-J. & Evans, P. (2000): The Role of Institutions in Economic Change, a pap
er presented
at the workshop on The Other Canon in Economics , 15-16 August 2000, Oslo, Norway.
Chang, H-J. & Nolan, P. (1995): Europe versus Asia. Contrasting Paths to the Refo
rm of Centrally
Planned Systems of Political Economy in H-J. Chang & P. Nolan (eds.): The Transfo
rmation of
the Communist Economies. Against the Mainstream, London, Macmillan.
Chang, H-J. & Rowthorn, R. (1995a): Introduction in H-J. Chang & R. Rowthorn (eds.
): Role of
the State in Economic Change, Oxford, Oxford University Press.
Chang, H-J. & Rowthorn, R. (1995b): Role of the State in Economic Change. Entrepr
eneurship
and Conflict Management in H-J. Chang & R. Rowthorn (eds.): Role of the State in
Economic
Change, Oxford, Oxford University Press.
Coase, R. (1992): The Institutional Structure of Production in American Economic R
eview,
vol. 82, n 4.
Cullis, J. & Jones, P. (1987): Microeconomics and the Public Economy: A Defence
of Leviathan,
Oxford, Basil Blackwell.
Deane, P. (1989): The State and the Economic System, Oxford, Oxford University P
ress.
Ellerman, D. (1999): Helping Others to Help Themselves: The Challenge of Autonom
y. Compatible Development Assistance, mimeo, Washington, DC, The World Bank.
Etzioni, A. (1988): The Moral Dimension, New York, The Free Press.
Evans, P.; Rueschemeyer, D. & Skocpol, T. (eds.) (1985): Bringing the State Back
In, Cambridge,
Cambridge University Press.
41