UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN

SETOR DE CINCIAS JURDICAS

FACULDADE DE DIREITO
LUIS ALBERTO HUNGARO

PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAO DE

POLTICAS PBLICAS DE REVITALIZAO URBANA

Plano de pesquisa elaborado como requisito

para seleo do ano de 2014 para o Ncleo
de Estudos de Direito Administrativo,
Urbanstico,
Ambiental
e
do
Desenvolvimento PRO POLIS linha de
pesquisa "Planejamento, Desenvolvimento
e Polticas Pblicas Urbanas".

Curitiba
2014

PROJETO DE PESQUISA
1. LINHA DE PESQUISA ELEITA
Planejamento, Desenvolvimento e Polticas Pblicas Urbanas.
2. OBJETIVOS
2.1. OBJETIVO GERAL

Objetiva-se, por este trabalho, analisar os efeitos e implicaes decorrentes

da utilizao da Parceria Pblico-Privada como instrumento de implementao da
Poltica Urbana denominada de Operao Urbana Consorciada. Isto porque, a
exemplo da Operao Urbana Porto Maravilha Rio de Janeiro, as Parcerias
Pblico-Privadas podem representar adequado instrumento implementao de
Polticas Urbanas, tais como de revitalizao urbana de reas degradadas.

2.2. OBJETIVOS ESPECFICOS

O presente trabalho tem como objetivos especficos os seguintes:
a) Analisar a Poltica Pblica Urbana denominada como Operao
Urbana Consorciada, atentando-se para suas caractersticas e
finalidades,

bem

como

aos

problemas

enfrentados

pela

Administrao Pblica na implementao de tal instituto de Direito

Urbanstico;
b) Analisar a modalidade de concesso de servio pblico da Parceria
Pblico-Privada, alm das caractersticas e fundamentos que
podem

auxiliar

na

implementao

de

Operaes

Urbanas

Consorciadas e na revitalizao urbana;

c) Discorrer a respeito dos institutos elementares de Direito Urbanstico,
suas principais teorizaes e fundamentos, alm de tornar a
revitalizao urbana, por meio da Operao Urbana Consorciada, objeto
da Parceria Pblico-Privada;
2

d) Compreender os diversos efeitos que podem decorrer da utilizao da

Parceria Pblico-Privada na implementao da Operao Urbana
Consorciada;
e) Aplicar os elementos de Direito Administrativo na implementao dos
institutos de Direito Urbanstico, tal qual ser a anlise da Parceria
Pblico-Privada como implementao de Polticas Pblicas Urbanas;
3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
O presente estudo possuir como fundamento a anlise de textos, artigos e
obras relacionadas ao tema pesquisado, sendo utilizados tambm dispositivos legais
de diversos microssistemas normativos tpicos do Direito Administrativo. Alm disso,
pretende-se utilizar a pesquisa emprica, de tal modo que casos como a Operao
Urbana Porto Maravilha sero analisados e, consequentemente, os seus resultados
prticos sero objeto de verificao na presente pesquisa.
4. JUSTIFICATIVA
A pesquisa do tema proposto se justifica em razo de que importantes
institutos jurdicos, elaborados pela disciplina de Direito Urbanstico e presentes no
Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, no vm sendo implementados pelo Poder
Pblico a fim de efetivar a funo social da cidade, seja pela insuficincia tcnica da
Administrao Pblica na execuo de polticas urbanas complexas, seja pela
inexistncia de planejamento e recursos destinados para tanto.1
Nesse sentido, a pesquisa ora proposta tem sua justificativa no fato de que a
modalidade de concesso de servio pblico, denominada de Parcerias PblicoPrivada, pode representar instrumento adequado para que Polticas Pblicas
Urbanas sejam efetivadas pelo Poder Pblico.
Isto porque, no caso especfico da Operao Urbana Consorciada Poltica
Pblica Urbana objeto da presente pesquisa , possvel notar que o prprio
1

Odete Medauar salienta que as operaes urbanas consorciadas se destacam em razo de o

Poder Pblico se associar a parceiros privados na efetivao de polticas pblicas urbanas de
revitalizao. Conforme destaca a autora, em razo da escassez de recursos pblicos, tais parcerias
vm sendo utilizadas para tal fim. (MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de.
Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001, comentrios. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004.. p. 215).

Estatuto da Cidade prev a colaborao de particulares em seu aperfeioamento,

caracterizando esse instituto como um conjunto de intervenes coordenadas pelo
Poder Pblico municipal. Esto previstas, nessas intervenes, o auxlio de
investidores privados e a participao de cidados na elaborao da Operao
Urbana, objetivando a promoo de transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e valorizao ambiental.2
Tendo em vista que a Operao Urbana Consorciada se configura pela
colaborao de esforos entre a municipalidade e investidores privados, nota-se que
a Parceria Pblico-Privada pode representar modalidade de concesso de servio
pblico adequado ao aperfeioamento de tal instituto urbanstico.
Todavia, para que seja adotada nesse sentido, necessria a realizao de
pesquisa acerca do tema, bem como a anlise crtica em relao a possveis
discrepncias entre os efeitos decorrentes da Parceria Pblico-Privada e a finalidade
pretendida pela Operao Urbana Consorciada. A revitalizao urbana deve ser
promovida a fim de que, essencialmente e objetivamente, sejam recuperadas reas
degradadas, atendendo-se as diretrizes fundamentais contidas no Estatuto da
Cidade para a efetivao da funo social da cidade.3
Como forma de ilustrar o tema proposto, tem-se que o Municpio do Rio de
Janeiro j firmou Parceria Pblico-Privada para esse fim, na chamada Operao
Urbana Porto Maravilha, tendo por objetivo a revitalizao urbana da rea do porto
na cidade, alm da implementao de alternativas virias e de transportes e o
reordenamento da ocupao do solo.4
2

O Estatuto da Cidade, no 1 do art. 32, assim define o instituto de Direito Urbanstico da

Operao Urbana Consorciada: "Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de
intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos
proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar
em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.".
Disponvel
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm.
Acesso
em:
26/06/2014.
3
Alguns espaos que integram a malha metropolitana das grandes cidades podem ser
imbudos de aes urbanas com vistas a integr-los vida pblica, uma vez que apresentam grande
potencialidade para estruturao do espao urbano e estio revitalizao urbana: "a importncia do
espao pblico no est, certamente, em ser mais ou menos extenso, quantitativamente ou
protagonista simblico, seno referir entre si os espaos privados fazendo tambm deles patrimnio
coletivo. Dar carter urbano, pblico, aos edifcios e lugares que sem isso seriam somente privados,
esta a funo dos espaos pblicos urbanizar o privado quer dizer, convert-lo em parte do
pblico.". (SOLA-MORALES, Manuel. Espaos pblicos e espaos coletivos. In: Centros das
Metrpoloes. So Paulo: Terceiro Nome/Imprensa Oficial do Estado, 2001. p. 103).
4
O assessor da Presidncia da Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto
do Rio de Janeiro (CDURP), Alberto Silva, sintetiza o que foi realizado no presente caso: "O Porto

Portanto, nota-se que a Parceria Pblico-Privada j vem sendo adotada na

implementao do instituto da Operao Urbana Consorciada, sendo necessrio,
nesse sentido, a anlise crtica e a pesquisa acerca dos efeitos decorrentes da
utilizao dessa modalidade de concesso de servio pblico (para os fins a que se
prope), bem como se a funo social da cidade efetivamente promovida por meio
da revitalizao do espao urbano degradado.5

5. FUNDAMENTAO TERICA
O processo de urbanizao brasileiro intensificou-se a partir da dcada de
1930, momento no qual, de modo excludente e informal, a populao migrou das
regies rurais para viver nas cidades, sem que houvesse o planejamento urbano
necessrio. Essa ocupao ocorreu essencialmente de forma desordenada e
informal, tendo origem na necessidade das indstrias em captar mo de obra. Essa
urbanizao

desenfreada

gerou

segregao

espacial,

crise

habitacional e

degradao ambiental.6
Em vista de tais problemas, nota-se que a Constituio Federal de 1988
disps ineditamente de captulo relativo poltica urbana, determinando-se a
necessidade de criao de Lei que estabelecesse diretrizes voltadas ao
desenvolvimento urbano. A supracitada Lei foi elaborada em 2001, com o nome de

Maravilha uma Operao Urbana Consorciada, onde o municpio cobra contrapartida dos
investidores que pretendam utilizar o potencial construtivo adicional da regio. Com o recurso
arrecadado realiza as obras e servios de requalificao urbana.". (Disponvel em:
http://www.pppbrasil.com.br/portal/content/entrevista-ppp-do-porto-maravilha.
Acesso
em:
26/06/2014).
5
O direito moradia, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, dentre
outros, compem o chamado direito cidade sustentvel, previsto no Estatuto da Cidade em seu
artigo 2. Essa previso do Estatuto da Cidade vai ao encontro do artigo 182 da Constituio Federal,
o qual estabelece que o ambiente urbano seja pensado como um todo, bem como reconhecido o
urbanismo como funo pblica, de modo a tratar a cidade como um bem coletivo. (ALFONSIN,
Betnia de Moraes. Elementos para pensar o direito cidade sustentvel na nova ordem jurdicourbanstica brasileira. In: Andrea Quadrado Mussi; Daniela Gomes; Vanderlei de Oliveira Farias.
(Org.). Estatuto da Cidade: os desafios da cidade justa. Passo Fundo: IMED, 2011, v. 1, p. 36.)
6
Edsio Fernandes comenta o seguinte sobre as bases do Estatuto da Cidade: "A verdade
que todo o processo de crescimento rpido das cidades brasileiras, ao longo do sculo XX, e,
sobretudo, na sua segunda metade, e que provocou mudanas drsticas na sociedade brasileira
mudanas socioeconmicas profundas, mudanas territoriais, culturais e ambientais , se
desenvolveu sem uma base jurdica adequada. Ao longo do sculo XX, havia um descompasso
enorme entre a ordem jurdica em vigor e os processos socioeconmicos e territoriais que
caracterizaram o processo de urbanizao no Brasil.". (FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdicourbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia. Direito Urbanstico: estudos
brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 7).

Estatuto da Cidade Lei n 10.257/2001 , de modo a instaurar uma nova ordem

jurdico-urbanstica no Brasil.
O Estatuto da Cidade delimitou e fixou as diretrizes bsicas de uso e
ocupao do solo urbano, bem como estabeleceu alguns institutos para
implementao de Polticas Pblicas Urbanas.7 Essas Polticas visam efetivao
da chamada funo social da cidade, a qual, conforme ressalta Alusio Pires de
Oliveira e Paulo Pires Carvalho, se baseia na formulao da nova tica urbana
voltada valorizao do ambiente, cultura, cidadania e direitos humanos, bem como
ao pleno exerccio do direito cidade.8
O Estatuto da Cidade, portanto, a Lei que pretende efetivar os direitos
constitucionalmente previstos, tais como aqueles contidos no artigo 182 da CRFB,
prevendo institutos para o desenvolvimento das funes sociais da cidade e para a
garantia do bem-estar dos cidados.9 Dessa forma, conforme salienta Daniela Di
Sarno, a Administrao Pblica deve atender as exigncias do ordenamento jurdico
a fim de efetivar a funo social da cidade (e, por sua vez, da propriedade), a qual
deve cumprir finalidades pblicas e de interesse coletivo.10
Todavia, possvel notar que grande parte dos institutos de Direito
Urbanstico, previstos na supracitada Lei, no aplicado pela Administrao Pblica,
haja vista o desconhecimento tcnico do Poder Pblico acerca dos recentes
institutos criados pela Lei, bem como a inexistncia de previso dos meios
adequados execuo de tais Polticas Pblicas Urbanas.
A Poltica Pblica Urbana ora tratada prevista no artigo 32 do Estatuto da
Cidade a Operao Urbana Consorciada. Tal instituto caracteriza-se como
7

Com relao s mudanas promovidas pelo Estatuto da Cidade, Edsio Fernandes comenta
o seguinte: "O Estatuto da Cidade promoveu uma mudana estrutural do planejamento urbano
brasileiro, que passa a ser no apenas o planejamento regulatrio tradicional, mas tambm um
planejamento indutor de processos territoriais e urbansticos que tenham um impacto direto na
dinmica dos preos do mercado imobilirio, processos esse que pode levar ocupao de vazios
urbanos e distribuio mais justa dos nus e dos benefcios da urbanizao.". (FERNANDES,
Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil..., p. 15).
8
Os autores assim afirmam que a: "funo social da cidade a formulao de uma nova tica
urbana voltada valorizao do ambiente, cultura, cidadania, direitos humanos. Abarca o pleno
exerccio do direito cidade; enquanto se fustigam as causas da pobreza, protegem-se o meio
ambiente e os direitos humanos, reduz-se a desigualdade social e melhora-se a qualidade de vida.".
(CARVALHO, Paulo Pires; OLIVEIRA, Alusio Pires de. Estatuto da Cidade: anotaes Lei n
10.257/2001. Curitiba: Juru, 2003. p.64).
9
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico Municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
10
SARNO, Daniela Di. Elementos de direito urbanstico. Barueri: Manole, 2004. p. 49.

conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com

a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.11
Tendo em vista que a Operao Urbana Consorciada se configura pela
colaborao de esforos entre a municipalidade e investidores privados, nota-se que
a Parceria Pblico-Privada pode representar modalidade de concesso de servio
pblico adequada ao aperfeioamento de tal Poltica Pblica Urbana. Essa ideia vai
ao encontro do afirmado por Maral Justen Filho, o qual ressalta que a concesso de
servio pblico um instrumento de implementao de polticas pblicas. No ,
pura e simplesmente, uma manifestao da atividade administrativa contratual do
Estado. Mais ainda, um meio de realizao de valores constitucionais
fundamentais.12
no sentido proposto por Maral Justen Filho que se pretende interpretar as
Parcerias Pblico-Privadas, como variao do instituto da concesso de servio
pblico que so, uma vez que, no decorrer da pesquisa, essa modalidade de
concesso significar o instrumento de execuo da Poltica Urbana denominada
como Operao Urbana Consorciada, a fim de promover a revitalizao de reas
urbanas degradadas e efetivar a funo social da cidade.
Todavia, ainda que seja um instrumento oriundo do Direito Administrativo
viabilizador da implementao da supracitada Poltica Urbana, necessrio o estudo
do tema e a anlise crtica dos possveis efeitos decorrentes dessas parcerias
firmadas, uma vez que a Parceria Pblico-Privada modalidade de concesso
recente e pouco utilizada para tais fins.
Em vista disso, possvel que haja desvirtuamento da finalidade pretendida
pela Operao Urbana Consorciada, bem como o no atendimento das diretrizes
fundamentais que guiam o Estatuto da Cidade 13, uma vez que a revitalizao urbana
11

Art. 32 da Lei n 10.257/2001.

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2013. p. 760.
13
Maria Sylvia Zanella Di Pietro faz uma relevante crtica acerca da implementao desmedida
das Parcerias Pblico-Privadas na prestao de determinados servios pblicos, a qual deve ser
obrigatoriamente levada em considerao na anlise do tema proposto no presente projeto de
pesquisa: "Outro objetivo das parcerias pblico-privadas, menos declarado, mas tambm verdadeiro,
o de privatizar a Administrao Pblica, transferindo para iniciativa privada grande parte das
funes administrativas do Estado, sejam ou no passveis de cobrana de tarifa dos usurios. Esse
12

deve ser promovida a fim de, essencialmente e objetivamente, recuperar reas

urbanas degradas e distantes do ideal de funo social da cidade.
Em sntese, pretende-se pesquisar acerca da possibilidade e dos efeitos
decorrentes do uso da Parceria Pblico-Privada na implementao da Poltica
Urbana Consorciada, a fim de que a revitalizao de reas urbanas degradadas
venha a efetivar a funo social da cidade e as diretrizes fundamentais previstas no
Estatuto da cidade.

6. BIBLIOGRAFIA
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sustentvel na nova ordem jurdico-urbanstica brasileira. In: Andrea Quadrado
Mussi; Daniela Gomes; Vanderlei de Oliveira Farias. (Org.). Estatuto da Cidade: os
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Editores, 2006.

7. DADOS PESSOAIS

Luis Alberto Hungaro, aluno de graduao do 5 ano noturno no curso de

Direito da Universidade Federal do Paran. Email: la.hungaro@gmail.com. CPF:
068.888.789-96. Telefone: (41) 9844-4037. Integra o Programa de Iniciao
Docncia 2014 na disciplina de Direito Administrativo A, sob orientao da
Professora Angela Cassia Costaldello. pesquisador bolsista de Iniciao Cientfica
(UFPR/TN), sob orientao do Professor Rodrigo Luis Kanayama. Integra o NINC
(Ncleo de Investigaes Constitucionais), grupo de pesquisa em Teorias da Justia,
Democracia e Interveno da UFPR.
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